Utvärdering av styrmedel i klimatpolitiken

Utvärdering avstyrmedel iklimatpolitikenDelrapport 2 i Energimyndighetens ochNaturvårdsverkets underlagtill Kontrollstation 2004

TabellerTabell 1 Sammanfattande slutsatser från utvärdering av befintliga styrmedel som har betydelse förutsläpp av växthusgaser.........................................................................................................20Tabell 2: Områden inom vilka styrmedel används och åtgärder vidtagits i annex 1-länderna........ 36Tabell 3: Huvudgrupper av styrmedel ............................................................................................ 53Tabell 4: Intäkter av energiskatter efter energi- och skatteslag 2002, Mkr..................................... 69Tabell 5: Koldioxidskattens utveckling 1991-2004 ........................................................................ 70Tabell 6: Utvärderingar av koldioxidskattens effekter på utsläpp av koldioxid ............................. 71Tabell 7: Effekten av koldioxidskatt............................................................................................... 76Tabell 8 Antal projekt, bidrag och uppskattade reduktioner av växthusgasutsläppen fördelat mellanolika projekttyper .................................................................................................................. 79Tabell 9 Beräkning av klimateffekter i LIP .................................................................................... 81Tabell 10 Klimateffekt* per bidragskrona respektive bidragskronor per kg koldioxidekvivalenterför klimatåtgärder i LIP-programmen. .................................................................................. 82Tabell 11 Bidragseffektivitet för när- och fjärrvämeåtgärderna. .................................................... 85Tabell 12 Nuvärde med och utan bidrag. Tabellen visar åtgärder som redan innan Klimp-bidragethade ett positivt nuvärde........................................................................................................ 87Tabell 13 Nuvärde med och utan bidrag. Tabellen visar delprojekt för vilka Klimp bidraget vändenuvärdet från negativt till positivt. ........................................................................................ 88Tabell 14 Effekten av LIP och Klimp.............................................................................................93Tabell 15: Omfattningen av svenska anläggningar som ingår i den handlande sektorn. ................ 99Tabell 16 Principskiss över studerade alternativ för allokering mellan handlande och ickehandlande sektor.................................................................................................................. 105Tabell 17 Effekter på sysselsättning, tillväxt och försörjningsbalans av alternativa tilldelningar avutsläppsrätter för 2010 (årlig procentuell förändring 2000-2010)....................................... 105Tabell 18 Strukturförändringar i näringslivet av alternativa tilldelningar av utsläppsrätter för 2010(årlig procentuell förändring 2000-2010 av förädlingsvärdet) 1 ........................................... 106Tabell 19 Effekten av handel med utsläppsrätter.......................................................................... 111Tabell 20: Projektbaserade flexibla mekanismer .......................................................................... 114Tabell 21 Utfall av de åtgärder som vidtogs för effektivare energianvändning 1998-2002 (eller tillsåtgärden upphört) ................................................................................................................ 120Tabell 22 Utfall av de åtgärder som vidtogs för att minska elanvändningen 1998-2002 (eller tillsåtgärden upphört) ................................................................................................................ 122Tabell 23: Effekten av programmet för energieffektivisering (PFE)............................................ 127Tabell 24 Utfall av de åtgärder som vidtogs för att öka tillförseln av el under 1998-2002 (eller tillsåtgärden upphört) ................................................................................................................ 133Tabell 25: Marknadsstatistik för elcertifikatsystemet under perioden maj 2003 till och med mars2004..................................................................................................................................... 135Tabell 26: Effekten av elcertifikatsystemet .................................................................................. 139Tabell 27 Elasticitetsvärden för olika fordonstyper...................................................................... 144Tabell 28 Bensinpriser och skatter under perioden 1990-2002..................................................... 144

Figur 48: Koldioxidutsläpp i Sverige vid olika koldioxidskattenivåer. ........................................ 206Figur 49: Koldioxidutsläpp i Norden vid olika koldioxidskattenivåer.......................................... 207Figur 50: Koldioxidutsläpp i Sverige vid olika koldioxidskattenivåer med respektive utan samtidighöjning av elskattenivån...................................................................................................... 208Figur 51: Koldioxidutsläpp i Norden vid olika koldioxidskattenivåer i Sverige (med, respektiveutan samtidig elskattehöjning)............................................................................................. 209Figur 52 Prisutveckling för bensin i löpande och reala priser (Index 100=Dec 1991) ................. 215Figur 53 Bensinförsäljning, rullande 12-månadersperiod (miljoner m 3 ) ...................................... 215Figur 54 Koldioxidutsläppen för olika koldioxidskatter på motorbränslen. Priselasticitet -0.8 förpersonbilar och lätta lastbilar, respektive -0.2 för tunga fordon.......................................... 218Figur 55 Koldioxidutsläppen för olika koldioxidskatter på motorbränslen. Priselasticitet -0.4 förpersonbilar och lätta lastbilar, respektive -0.1 för tunga fordon.......................................... 219Figur 56 Drivmedelsefterfrågan för personbilar uttryckt i Mm 3 bensin. Nytt bensinpris 9.90 kr/liter(höjning av koldioxid- eller energiskatten motsvarande 0.50 kr/liter). Priselasticitet fördrivmedel är -0.4 för personbilar och lätta lastbilar, respektive -0.1 för tunga fordon........ 220Figur 57: Illustration av möjliga alternativ för att nå det nationella målet.................................... 253

utsläppen med 4 procent i Sverige. Ytterligare insatser måste således till för att nådet nationella målet.Den ram för tilldelning av utsläppsrätter för försöksperioden 2005-2007 sombeslutats av Sveriges regering är att de som högst skall uppgå till 22,9 miljonerton koldioxid. Prognosen för hur stora utsläpp som kan förväntas från svenskaanläggningar är 3,6-4,6 miljoner ton högre 2 än den föreslagna tilldelningen.Prognostiserade växthusgasutsläpp som inte omfattas av handeln medutsläppsrätter uppskattas till 44,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter.Med vårt förslag till ändrad målformulering - tilldelade utsläppsrätter plus utsläppi Sverige från övriga sektorer skall understiga 96 procent av 1990 års utsläpp -skulle en tilldelningsmängd på 22,9 miljoner ton plus nationella utsläpp utanförhandlande sektorn på 44,7 miljoner ton ge 67,6 miljoner ton koldioxidekvivalenterför Sverige. Detta är 6 procent under utsläppen för 1990. Förslag till ytterligareeller utökade styrmedel skulle alltså i princip inte behöva läggas om en sådantilldelning ges.En tilldelning under vår basprognos är enligt våra egna beräkningar liksomberäkningar gjorda med EMEC-modellen samhällsekonomiskt motiverat. Med enlägre tilldelning växer ekonomin något snabbare än med en hög tilldelningeftersom kostnaderna för utsläppsminskningar i sektorer utanför handelssystemet igenomsnitt är högre än det antagna utsläppsrättspriset.Förslag till ytterligare och reviderade styrmedel i andra sektorerOavsett om det nationella delmålet till 2008-2012 ser ut att nås eller ej kan detändå vara motiverat med vissa förändringar av klimatstrategin i nuläget. För att nåde långsiktigt strategiska förändringarna i samhället, som nödvändigaomställningarna av vår energianvändning till ökad andel förnybar energi, för ökadenergieffektivitet i transportsystemet och förbättrad energieffektivitet i byggnaderbehövs redan nu beslut om ytterligare klimatstyrmedel och utredningar tas. Dettaär särskilt motiverat i transportsektorn där det finns samhällsekonomisktmotiverade förslag till nya och reviderade styrmedel som bidrar till en dämpningav den kraftiga utsläppsökningen från trafiken vi ser framför oss.Vi föreslår därför, även med en strikt tilldelning i handlande sektor, att gällandeklimatstrategi kompletteras med ytterligare styrmedel i de icke-handlandesektorerna.Förslag till ytterligare och reviderade styrmedel i transportsektornVi föreslår att koldioxiddifferentierad fordonsskatt för personbilar införs, attförmånen av fritt drivmedel för förmånsbil värderas till en faktor 1,8 avmarknadspriset istället för nuvarande 1,2 samt att en kilometerskatt för lastbilarinförs.Den höga bränsleförbrukningen för den svenska bilparken är långsiktigt ettklimat- och transportpolitiskt problem som behöver hanteras. Vi föreslår att den2 Den låga nivån 3,6 Mton är med skatt i handlande sektor, den höga nivån utan skatt.13

årliga fordonsskatten för nya personbilar differentieras efter deraskoldioxidutsläpp och justeras för befintliga bilar. Detta beräknas påverkabilköparens val av ny bil så att de som tillförs bilparken i snitt blir ca 2 procentenergieffektivare. Konsekvenserna uppskattas bli 1 procent minskadmarknadsandel för svensktillverkade bilar men den samhällsekonomiska nyttanberäknas bli ca 1,5 miljarder kronor större än den samhällsekonomiska kostnadenöver en 20-års period.En differentiering av den årliga fordonsskatten kommer endast i begränsadomfattning påverka valet av förmånsbilar. Eftersom dessa är ca 25 procent av allanya bilar styr utformningen av bilförmånsreglerna hur 25 procent av bilparkensenergieffektivitet kommer att vara. Utvärderingen av 1997 års regeländring närförmån av fritt drivmedel började beskattas visar på en signifikant effekt förminskad körsträcka. Ett av målen med 1997 års regeländring var attbilförmånstagare själv skulle betala drivmedlet för privat körning vilket endast 50procent gör idag. För att bidra till att nå målet att förmånstagaren ska stå för fulldrivmedelskostnad för privat körning behöver förmånsvärdesfaktorn för frittdrivmedel höjas från dagens 1,2 till åtminstone 1,8. Detta skulle minska denprivata körsträckan för förmånsbilar och uppskattas minska koldioxidutsläppenmed 0,15 miljoner ton per år.För att ta ut de samhällskostnader som godstransporter på väg orsakar bör enkilometerbaserad skatt för lastbilar över 3,5 ton införas. En sådan skatt har ävenen signifikant betydelse för att minska utsläppen av koldioxid frångodstransporter. Avgiftsnivån avgör i vilken grad det sker en energieffektiviseringav godstransporterna. Ju högre rörlig avgift desto större överföring tillenergieffektivare transportslag som järnväg och sjöfart, men är också ettincitament för effektivisering av lastbilstransporterna. Effekten avVägtrafikskatteutredningens förslag beräknas minska koldioxidutsläppen med 0,3miljoner ton per år.Stöd till lokala klimatinvesteringsprogram (Klimp)Utvecklingen av lokala klimatstrategier kan stimuleras med ett statligt bidrag somKlimp och bli ett instrument som bidrar till långsiktig strukturell omställning. Viföreslår ett fortsatt och utökat statligt stöd till Klimp för perioden 2006-2008.Utvärderingen av stödet till lokala investeringsprogram har visat att positivamiljöfördelar förutom direkta klimateffekter uppstår av att arbetet med bidragsansökningarstärker miljöarbetet i den kommunala organisationen och förbättrarkunskapen om potentiella lokala klimatåtgärder och deras kostnadseffektivitet.Bidrag kan ur ett rent kostnadseffektivitetsperspektiv inte konkurrera med skatter.En del miljöeffekter av bidrag är dock svåra att beräkna särskilt på längre sikt. Ettlokalt engagemang för klimatarbete bedöms långsiktigt vara en viktig drivkraft fören omställning till ett ur klimatsynpunkt hållbart samhälle.14

KlimatinformationVi föreslår en förnyad statlig satsning på klimatinformationMot bakgrund av den långsiktighet som klimatpolitiska beslut och åtgärderpräglas av är informativa styrmedel betydelsefulla. Information ochkommunikation med rätt fokus och övertygande argument kan bidra till att ökamedvetenheten om vad som måste göras för att begränsa klimatpåverkan.För att få framgång med information är en bred förankring och samverkan medmånga delar av samhället viktigt. Den statliga satsningen på klimatinformation förperioden 2002-2004 avbröts i förtid vilket var olyckligt då det sista steget ikampanjen som var inriktad på individuella åtgärder på det lokala planet intekunde genomförs. Ett kompletterande uppdrag behövs för att genomföra det tredjesteget av klimatinformationskampanjen med att genomföra riktadeinformationsinsatser tillsammans med kommuner och företag.Ökad energieffektiviseringGenomförandet av EU:s program för byggnaders energiprestanda bör ske på ettsådant sätt att potentialen för energieffektivisering tas till vara. Även andraenergieffektiviseringsdirektiv som nu diskuteras inom EU bör ges en hög prioritet.Det pågår flera initiativ för energieffektivisering inom EU. De direktiv sombedöms påverka energieffektiviseringen är framförallt direktivet om byggnadersenergiprestanda men även energitjänstedirektivet och direktivet om eco-design avprodukter.En särskild utredare utarbetar nu förslag till hur direktivet om byggnadersenergiprestanda ska genomföras i Sverige. I ministerrådet bereds de övrigadirektiven som berör energieffektivisering. Det är:• Direktivet om eco-design av produkter och• EnergitjänstdirektivetBåda dessa direktiv har förutsättningar att ge bidrag till det långsiktigaklimatmålet. Det är viktigt att Sverige agerar tydligt för att dessa direktiv skall fåen utformning som garanterar en långsiktig kostnadseffektivitet i arbetet med atteffektivisera och på sikt minska energianvändningen i framförallt hushålls- ochservicesektorerna.Fortsatt satsning på projektbaserade mekanismerVi föreslår en fortsättning och utökning av arbetet med de projektbaserademekanismerna joint implementation (JI) och clean development mechanism(CDM) för perioden 2005-2012.Programmet skall bidra till en internationell omställning av energisystemen motminskad klimatpåverkan och utgöra en del i Sveriges bidrag till att utvecklaKyotoprotokollets flexibla mekanismer inför framtida internationella åtaganden.Programmet ska ge staten och företag möjlighet att delta i JI och CDM och på såsätt förvärva utsläppsreduktionsenheter, vilka ska kunna utnyttjas som ettkomplement till inhemska insatser för att möta Sveriges framtida internationellaåtaganden.15

Programmet bör bestå av fyra delar:1) Svenska investeringar i JI- och CDM-projekt2) Särskilda insatser för småskaliga CDM-projekt i minst utveckladeländer3) Stöd och rådgivning till svenska företag som deltar i JI och CDMBehov av ytterligare styrmedel vid en hög tilldelning till ”handlandesektor”Vid en hög tilldelning - på t.ex. 26,5 miljoner ton koldioxid - i nivå med vadvår basprognos indikerar att utsläppen i handlande sektorn kommer atthamna, bedömer vi att ytterligare eller reviderade styrmedel som minskarutsläppen i Sverige med ca 1,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter behöverbeslutas. Förutom det styrmedelsförslag vi lagt vid en låg tilldelning krävsytterligare utsläppsreduktion som skulle kunna åstadkommas med:• Höjd energiskatt på motorbränslen (bensin, diesel)• Höjd koldioxidskatt för de branscher utanför handlande sektorn somidag har nedsättning av koldioxidskatten, men ytterligare analys överde samhällsekonomiska konsekvenserna av en sådan höjning bordegöras.Alternativt med:• Användning av de utsläppskrediter som Sverige bedöms erhållagenom pågående insatser i projektbaserade mekanismer. Den årligautsläppsreduktion för perioden 2008-2012 som dessa krediter bedömsmotsvara är ca 0,9 Mton koldioxidekvivalenter.Med en hög tilldelning till den handlande sektorn kan det uppstå ett behov att delångsiktiga klimatstrategiska styrmedelsförslagen som vi lagt som komplettering ien låg tilldelning kommer att behöva kompletteras med ytterligare styrmedel. Meden tilldelning på 26,5 miljoner ton koldioxid, dvs. i nivå med vad vår basprognosindikerar att svenska anläggningar i den handlande sektorn kommer att släppa ut,blir det ett totalt behov att minska växthusgasutsläppen med 2 miljoner tonkoldioxidekvivalenter för att delmålet till 2008-2012 om 4 procent reduktion avväxthusgasutsläppen jämfört med 1990 skall nås.Vi bedömer att effekterna av nu anslagna medel för Klimp-bidrag, där de första300 miljoner kronor nyss beslutats och 7403 miljoner kronor återstår att förmedla,kommer att minska utsläppen utöver vad som fångats i prognosen, meduppskattningsvis 0,4 miljoner ton.3 Varav 200 miljoner kronor endast är förslag i 2004 års vårbudget, dvs ännu inte beslutade.16

Om EG-kommissionens förslag till direktiv att begränsa användning av fluoreradegaser (F-gaser) beslutas, uppskattar vi att utsläppen minskar med 0,15 miljonerton koldioxidekvivalenter per år i perioden 2008-2012. Vi bedömer att förslagethar goda möjligheter att antas. Denna utsläppsminskning har ej inräknats i vårprognos.De långsiktiga styrmedelsförslag vi lagt som basförslag vid en strikt tilldelninghar vi för transportförslagen uppskattat ge en utsläppsreduktion på minst 0,5miljoner ton koldioxidekvivalenter per år för perioden 2008-2012. Utöver dennareduktion kommer våra övriga förslag, bla. en fortsatt satsning på Klimp, bidra tillytterligare utsläppsreduktioner. Dessa förslag är naturligtvis de vi först prioriterarsom styrmedelsförslag i alternativet med en hög tilldelning. Utöver basförslagenbehöver ytterligare styrmedel beslutas som minskar utsläppen för att delmåletskall vid en hög tilldelning. Vi redovisar här exempel på ytterligare styrmedel somkan behöva införas vid en hög tilldelning av utsläppsrätter.Höjd energiskatt på drivmedelVi bedömer att en höjning av energiskatten på drivmedel skulle kunna bidra tillutsläppsreduktioner på kort och lång sikt. En höjning av energiskatten pådrivmedel med 40 öre kan motiveras för ökad internalisering av externa kostnaderoch uppskattas medföra en minskning av koldioxidutsläppen med ca 0,35 Mtontill 2010 resp. 0,5 Mton till år 2020. En eventuell höjning bör ske inom ramen förgrön skatteväxling med sänkning av andra skatter.Höjd koldioxidskatt för de branscher utanför handlande sektorn som harnedsättning av koldioxidskattenEn höjning av koldioxidskatten för övrigt näringsliv (utanför handelssystemet)kan möjligen ge vissa utsläppsminskningar. Ytterligare analys krävs dock för attvisa utsläppseffekterna och de samhällsekonomiska konsekvenserna av en sådanhöjning. Viktiga delar i en sådan analys är möjligheten att inkludera en eventuellhöjning i den gröna skatteväxlingen, vilka fördelningseffekter det för med sig, hurindustrins konkurrenskraft påverkas, vilka de statsfinansiella effekterna blir mm.Utnyttjande av utsläppskrediter från projektbaserade mekanismerEtt alternativt sätt att uppnå måluppfyllelse är att använda de utsläppskrediter somSverige bedöms erhålla genom pågående insatser i projektbaserade mekanismer.Med nu avsatta medel för JI och CDM projekt, ca 280 miljoner kronor, beräknasatt reduktionskrediter på ca 0,9 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år kananvändas som avräkning för åtagandet enligt Kyotoprotokollet.17

Förslag till revidering av kompletterande styrmedel för verksamhetersom omfattas av handel med utsläppsrätterFör gällande styrmedel som verkar på anläggningar inom systemet med handelför utsläppsrätter föreslår vi att:• Koldioxidskatten för industrins energiproduktion tas bort,• Koldioxidskatten för värmeproduktion i hetvattenpannor behålls, mennivån kan reduceras,• Koldioxidskatten för kraftvärmeverk tas bort givet att:o Samma tilldelningsprincip gäller för biobränslen och fossila bränsleni nya kraftvärmeanläggningar,o Elcertifikatsystemet förlängs och kvoten höjs efter 2010I ett system för utsläppshandel bör kompletterande styrmedel (t.ex.koldioxidskatt) inte belasta de verksamheter som ingår i utsläppsrättshandel dådetta kan försämra kostnadseffektiviteten i handelssystemet och skapasnedvridande konkurrens.Ytterligare styrning i den handlande sektorn kan dock motiveras med att ävenandra samhällsmål ska uppfyllas. Ett sådant är det energipolitiska målet att ökaandelen förnybar energi i det svenska energisystemet. Därför är det viktigt attupprätthålla konkurrenskraften för biobränslen i el- och värmeproduktionen ävennär handeln med utsläppsrätter införs. Det är viktigt att främja strukturellaförändringar som ökar möjligheten att uppnå de långsiktiga klimatmålen. Omhandelssystemet utvecklas så att företagen kan förutse att antalet utsläppsrätter påmarknaden kommer att minska, skapas förutsättningar till strukturellaförändringar som är gynnsamma för att nå långsiktiga klimatmål.Koldioxidskatten för industrin tas bortFör att upprätthålla den internationellt konkurrensutsatta industrinskonkurrenskraft föreslår vi att koldioxidskatten tas bort för dessa företag.De industriföretag som ingår i handeln med utsläppsrätter verkar på eninternationellt konkurrensutsatt marknad, där priserna sätts på en världsmarknad.En ökad kostnad för koldioxidutsläpp försämrar dessa företags konkurrenskraft.Vi anser att miljöeffekterna av en skatt inte uppväger de negativa konsekvensernaatt koldioxidbeskatta denna del av den handlande sektorn samtidigt som den ingåri handeln med utsläppsrätter.Koldioxidskatten behålls i värmeverk – men kan skatten reducerasFör att användningen av biobränslen ska vara på en fortsatt hög nivårekommenderar vi att skatten på koldioxid för hetvattenpannor i värmeverkbehålls. För att undvika att den totala kostnaden för koldioxid (dvs skatt plus18

utsläppsrättpris) ska bli högre än dagens nivå föreslår vi att skattenivån med vissmarginal reduceras.För att klara det långsiktiga klimatpolitiska målet och det energipolitiska målet attöka andelen förnybar energi är det viktigt att behålla efterfrågan på biobränsle ifjärrvärmen. Under 1990-talet har användningen av biobränsle i fjärrvärmeproduktionenökat kraftigt som en effekt av ökade skattenivåerna på fossilabränslen. Om koldioxidskatten slopas i fjärrvärmesektorn kommer biobränslenaskonkurrenskraft att försämras och risken är stor att användningen av fossilabränslen ökar. Vi föreslår vi att koldioxidskatten för värmeverk behålls, mensänks från dagens nivå så att den totala koldioxidkostnaden (skatt plusutsläppsrättspris) inte överstiger dagens nivå på koldioxidskatten. Exakt vilkenden reducerade nivån ska vara bör utredas vidare inom ramen för den reformeringav energiskattesystemet som regeringskansliet arbetar med.Koldioxidskatten i kraftvärmeverk tas bort …..Vi föreslår att koldioxidskatten för värmeproduktion i kraftvärmeverk tas bortförutsatt att nya kraftvärmeanläggningar, inkl biokraftvärmeanläggningar,tilldelas utsläppsrätter på ett likformigt sätt i den fortsatta tillämpningen avhandelssystemet samt att elcertifikatsystemet förlängs till 2020 med fortsatt höjdakvoter.Utan dagens kraftvärmebeskattning ökar konkurrenskraften för fossilbaseradkraftvärme. En fortsatt beskattning kan motiveras med att upprätthållabiokraftvärmens konkurrenskraft mot framförallt kolkraftvärme i Sverige.Kraftvärmeverken konkurrerar dock med annan elproduktion som ärskattebefriad, t.ex. fossilbaserad kondenskraft. Att beskatta svenskakraftvärmeverk innebär en försämrad konkurrenssituation.….givet att samma tilldelningsprincip tillämpas för biobränslen och fossilabränslen i nya kraftvärmeanläggningarMed den beslutade tilldelningsprincipen i Sverige - för försöksperioden med EU:shandelssystem - att nytillkommande biokraftvärme inte ges utsläppsrätter medannytillkommande fossilbaserad kraftvärme får 60 procent av planerade utsläppkommer incitamenten för ny biokraftvärme försämras.Vi anser att utsläppsrätterna till alla nytillkommande kraftvärmeanläggningar börske genom auktionering, dvs ingen gratis tilldelning. Detta är något som Sverigebör driva inom ramen för utvecklingen av EU:s handelsdirektiv. Alternativt, omviss del gratis tilldelning tillämpas för perioden 2008-2012, att nya biokraftvärmeanläggningarockså tilldelas utsläppsrätter i samma omfattning som fossilbaseradkraftvärme. En sådan likvärdig tilldelning kan baseras på kraftvärmeanläggningensnyttiggjorda energi som fördelningsmått oavsett vilket bränsle somanvänds för energiproduktionen.….givet att elcertifikatsystemet förlängs efter 2010Den elcertifikatkvot som bestäms inom elcertifikatsystemet styr hur stor andelförnybar elproduktion som kommer genereras i energisystemet. Omelcertifikatskvoten inte höjs i perioden bortom 2010 visar våra analyser att med ett19

lågt utsläppsrättspris kommer tillkommande el från kraftvärme att varafossilbaserad. För att säkerställa en ökad andel förnybar el föreslår vi attelcertifikatystemet får en fortlevnad med stigande kvoter efter 2010. Vilka nivåersom ska sättas på kvoterna bör bestämmas inom ramen för den översyn avelcertifikatsystemet som pågår, där en specifik uppgift är att bedöma potentialenför förnybar elproduktion och att föreslå kvotnivåer fram till 2020/25.UtredningsförslagKoldioxiddifferentierade bilförmånsreglerVi föreslår att en särskild utredning tillsätts med uppdrag att lägga ett detaljförslagtill omläggning av det svenska systemet för bilförmånsvärdering till att baseras påutsläpp av koldioxid.Indexera drivmedelsskatter efter BNP istället för KPIVi föreslår att en omräkning av koldioxid- och energiskatten på motorbränslenefter BNP-utveckling istället för KPI bör utredas i samarbete med SCB.Utvärdering av styrmedel i klimatstrateginVi har utvärderat ett antal befintliga styrmedel som har betydelse för utsläpp avväxthusgaser. Nedanstående tabell innehåller en uppställning av de viktigastebefintliga och beslutade styrmedel i Sverige och EU som har betydelse för desvenska utsläppen av växthusgaser. Det vi primärt har analyserat är styrmedlensmiljöeffekt, om möjligt deras kostnadseffektivitet, samhällsekonomi och effekterpå andra samhällsmål som sysselsättning, konkurrenskraft, energiförsörjning ochinteraktion med andra styrmedel. Tabell 1 redovisar de viktigaste slutsatserna frånarbetet.Tabell 1 Sammanfattande slutsatser från utvärdering av befintliga styrmedel som harbetydelse för utsläpp av växthusgaser.MiljöeffektKostnadseffektivitet/-samhällsekonomiEffekter på andrasamhällsmålKoldioxidskattMinskar användningenav fossila bränslen ochdärmed koldioxidutsläppen.Effektenvarierar i olikasektorer. Nuvarandeskattenivå har medförten kraftig minskningav koldioxidutsläppenfrån uppvärmning.Kostnadseffektivt styrmedeldå det ger möjlighet förolika aktörer att välja demest kostnadseffektivaanpassningarna. Pgamålkonflikter differentierasskatten mellan olikasektorer, vilket sänkerkostnadseffektiviteten.Bidrar till energieffektivitet,energisparande och ökar andelenförnybar energi. Negativt förenergiintensiv industriskonkurrenskraft.Handel medutsläppsrätterPåverkan på de totalakoldioxidutsläppenfrån handlande sektornberor på totalamängden utsläppsrättersom fördelas.Ju fler sektorer sominkluderas desto bättrekostnadseffektivitet.Olika fördelningsprincipermellan länder inom ramenför direktivets kriterier förBeror på det pris som etableraspå EU-marknaden. Väntas höjaelpriset som kan försämraenergiintensiv industriskonkurrenskraft. Beroende påden enskilde aktörens kostnader20

tilldelning av utsläppsrättersänker effektiviteten.Miljöbalken Svårt uppskatta Miljöbalkens kostnadseffektivitetur klimatsynpunktär svårt att värderadå få tillståndsbeslut tagitsdär klimat- ellerenergiaspekterna tagits upp.för att minska sina utsläpp kanen större del av de erforderligautsläppsreduktionerna kommaatt förläggas till andra regioner.Relativt låga priser förväntasöka användningen av fossilabränslen i Sverige.Svårt uppskattaKlimp/LIP LIP uppskattas ge 1,5miljoner lägre utsläppper år i perioden 2008-2012.Förtida uppskattningav Klimp bidragens(totalt avsatt 1040miljoner) effekter är0,4 miljoner ton lägreårliga utsläpp avkoldioxidekvivalenter.Bidragssystem saknar igrunden förutsättningar attvara lika kostnadseffektivasom t.ex. skatter. Energieffektiviserings-ochenergiomställningsåtgärderkostnadseffektivast i LIP.Generellt har en stor del avåtgärderna omfattatenergisektorn, vilket lett tillökad användning av biobränslen.Vissa positiva sysselsättningseffekter.Information/-utbildningUtsläppsreduktionerav information är svårtatt mäta. Attityd- ochintentionsförändringartill ändrat beteendesom minskar utsläppenkan mätas. Men svårtatt särskilja effekternaav information frånandra styrmedel.Kostnadseffektivitet avinformation är svårt att mäta(se miljöeffekt).Information effektivast ikombination med andrastyrmedel. Information kange kunskap om kostnadseffektivaåtgärder somaktörer inte har.ElcertifikatsystemMinskar koldioxidutsläppenmen hurmycket beror påantagande om vadförnybar el ersätter.På kort sikt ej kostnadseffektivtstyrmedel dåbilligare åtgärder finnsinom det Europeiskahandelssystemet förutsläppsrätter. På lång siktbehövs förnybarelproduktion av klimat- ochenergipolitiska skäl sommotiverar stöd i form avelcertifikatsystem.Industrins konkurrenskraftgynnas av elcertifikatsystemet.Dämpar systempriset på el påsikt. Ökar inhemskaelproduktionen med förnybaraenergislag. Bidrar till ökadförsörjningstrygghet. Genererarintäkter till staten via moms ochkvotpliktsavgift.PFE(långsiktigafrivilliga avtalMinskad elanvändningminskar koldioxidutsläppenfråneltillförsel i detnordiska elsystemet.Effekterna påelanvändningen avPFE svårt attEnergikartläggning ochenergianalys kan identifieraför företaget lönsammaåtgärder utöver åtagandet.Kostnadseffektivitetenreduceras av attprogrammet täcker enspecifik sektor och ävenMinimerar negativa effekter påtillväxt och konkurrenskraftendå det är frivilligt. Uteblivenstatlig intäkt av elskatt på max200 Mkr/år. Stora industrier därenergiledningssystem redanfinns kan ha större fördelar än21

uppskatta.åtgärder inom ett särskiltområde.mindre företag.Interagerar med utsläppshandel.Energikartläggningen gerunderlag om kostnadseffektivasteåtgärder för attminska el- ochfossilbränsleanvändningen.Miljöbalkens krav på energieffektivitetsammanfaller medsyftet för PFE. Behov attsäkerställa att åtaganden i PFEär additionella tillmiljövillkoren.SkattebefrielsealternativadrivmedelCa 0,6 miljoner tonlägre koldioxidutsläppglobalt till 2010.Inhemsk etanolproduktionkan ej konkurrera medimport. Mest kostnadseffektivt(0,4 kr/kg CO 2 )med tropisk etanol.Ger ej sysselsättning i Sverige.Förändrar inte energiförsörjningssituationen.Skattebefrielse uppskattas ge enöversubvention förlåginblandning i bensin med500-600 miljoner kr/år från2004.Bilindustrinsfrivilligaåtagande attminska CO2-utsläppen frånnya bilar till2008Verkar inte ha bidragittill ökad bränsleeffektivitetför nyabilar utöver normalteknisk utveckling.Åtagandet om 25%reduktion inom EUbedöms inte nås iSverige.Frivilligt åtagande som inte gettbetydande effekt, därmed kaninga signifikanta konsekvenserförväntas.22

2 Uppdraget2.1 BakgrundRiksdagen beslutade i mars 2002 om propositionen 2001/02:55 Sverigesklimatstrategi. I propositionen anges att de svenska utsläppen av växthusgaser,som ett medelvärde för perioden 2008–2012, skall vara minst fyra procent lägreän utsläppen 1990. Klimatstrategin är utformad så att det svenska klimatarbetetoch utvecklingen mot det nationella målet successivt skall följas upp. Särskildakontrollstationer har lagts in år 2004 och 2008, då klimatarbetet ska utvärderas.Om utsläppsprognosen då visar sig vara mindre gynnsam kan nya åtgärderföreslås och/eller målen omprövas.Energimyndigheten och Naturvårdsverket har gemensamt fått i uppdrag att tafram ett underlag inför kontrollstationen år 2004. Uppdraget ska redovisas den 30juni 2004. Redovisningen skall innefatta:• en ny samlad prognos för utsläpp av växthusgaser,• utvärderingar och konsekvensanalyser av styrmedel och åtgärder,• bedömning av konsekvenserna av att integrera de flexibla mekanismerna idelmålet för perioden 2008-2012.• en kartläggning av nya kunskaper om klimatproblemet.• En kartläggning av andra länder vad gäller utsläpp, åtgärder och styrmedelsamt de prognoser man där gör över den fortsatta utvecklingen.Naturvårdsverket och Energimyndigheten har valt att redovisa uppdraget i ensyntesrapport och fyra underlagsrapporter. De fyra underlagsrapporterna ärindelade i:1. Prognos för utsläpp av växthusgaser 4 ,2. Utvärdering och konsekvensanalys av styrmedel,3. Konsekvenser av att inkludera de flexibla mekanismerna i delmåletför Sveriges klimatstrategi,4. Ny kunskap om klimatproblemet.Detta är underlagsrapport 2 innehållande underlag om använda och föreslagnastyrmedel i andra länders klimatstrategier, utvärderingar av använda styrmedel isvensk klimatstrategi, konsekvensanalyser av ytterligare eller revideradestyrmedel samt förslag till nya styrmedel i klimatpolitiken.4 Termerna växthusgaser och växthusgaser som används i rapporten avser de gaser medklimatpåverkan som är upptagna i FN:s klimatkonventionen och omfattar koldioxid (CO 2 ), metan(CH 4 ), dikväveoxid även kallat ”lustgas” (N 2 O) och de fluorerade gaserna HFC, FC och SF 6 .23

2.2 UppgiftenUppgiften för deluppdraget om styrmedel är att utvärdera nuvarande styrmedeloch åtgärder med avseende på kostnader, effekter på utsläpp och konsekvenser förandra samhällsmål. Syftet är att ta fram ett underlag om styrmedelskostnadseffektivitet och andra samhällskonsekvenser till översynen av densvenska klimatpolitiken vid kontrollstationen 2004.Om prognosen över utsläpp av växthusgaser i Sverige indikerar att delmålet till2008-2012 inte nås skall ytterligare kostnadseffektiva åtgärder och styrmedelkonsekvensanalyseras för att ge underlag för en bedömning om utökadeklimatpolitiska åtgärder eller revidering av det beslutade delmålet. Underlagetskall belysa styrmedlens effekter på utsläpp, påverkan på svensk energiförsörjningsamt statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser. Om förslag tillsådana åtgärder lämnas skall finansieringsförslag ingå.Fokus skall ligga på styrmedel som direkt syftar till att minska utsläppen eller somkvantitativt är av större betydelse, t.ex. koldioxidskatt, energiskatt, lokalainvesteringsprogram och klimatinvesteringsprogram samt energipolitiskastyrmedel syftande till energieffektivisering och ökning av förnybar energi, inkl.gröna certifikat. Analys av ytterligare åtgärder skall göras i nära samarbete medberörda sektorsmyndigheter.Vidare skall göras en analys av styrmedel som genomförts i andra länder medåtagande enligt Kyotoprotokollet avseende kostnader och effekter på utsläpp.Energimyndigheten har huvudansvaret för analysen av energirelaterade styrmedeloch Naturvårdsverket för analysen av övriga styrmedel. Arbetet skall utföras isamarbete med Statskontoret.Samordning bör ske med uppdrag om konsekvenser för basindustrin pga åtgärderinom klimatområdet 5 .2.3 Avgränsningar i vår analysFokus i vår analys är på direkta klimatstyrmedel som är centrala i den nationellaklimatstrategin och som styr de samhällssektorer som står för den dominerandedelen av de svenska växthusgasutsläppen. Detta innefattar primärt skatter ochavgifter på energi samt andra styrmedel i energisektorn, på transportområdet ochpå industrin.När det gäller sådana aktiviteter som omfattas av EU:s handelssystem förutsläppsrätter har vi inte analyserat några nya styrmedel för att begränsa utsläppenfrån de anläggningar som omfattas av systemet. Inte heller har vi analyserat enutvidgning av handelssystemet 6 . Effekterna av EU:s system för handel med5 ITPS har fått uppdrag att analysera effekterna på den svenska energiintensiva industrinskonkurrenskraft vid införande av klimatpolitiska beslut. Uppdraget ska redovisas 30 juni, 2004(N2003/882/ESB)6 Flex-Mex2 utredningen har fått uppgiften att analysera konsekvenserna av att inkluderatransportsektorn i handelsystemet24

utsläppsrätter och olika allokeringsnivåer för Sverige belyses i denna rapport, menkonsekvenserna av att inkludera eller inte inkludera handelssystemet i det svenskaklimatmålet redovisas i delrapport 3 Flexibla mekanismer och mål iklimatpolitiken.Inte heller har vi utvärderat eller analyserat styrmedel som berörväxthusgasutsläpp från jordbruksverksamhet då Jordbruksverket nyligen redovisatett regeringsuppdrag att utreda förutsättningarna att minska utsläppen avväxthusgaser från jordbruket 7 . Eftersom det svenska delmålet till 2008-2012 skallnås utan att tillgodoräkna användning av kolsänkor har styrmedel anknutna tillkolinlagring också utelämnats.I övrigt har inga principiella avgränsningar gjorts rörande utvärderingar ochanalyser för samhällsverksamheter eller växthusgaser men prioritering är gjort påstyrmedel som bedömts ha signifikant betydelse att minska av människanorsakade utsläpp av växthusgaser.2.4 RapportdispositionInnehållet i redovisning är efter denna inledande beskrivning av uppdraget ochgenomförandet disponerad i fyra delar; en beskrivande del (kap 3-5),utvärderingsavsnitt (kap 6-7), konsekvensanalys (kap 8) och förslagsdel (kap 9).Kap 3 sammanfattar Sveriges klimatpolitik och beskriver styrmedel i andraländers klimatstrategier. I fjärde kapitlet redovisas kortfattat EU-direktiv som harbetydelse för nationell klimatpolitik och påverkar möjligheterna till minskadklimatpåverkan. En teoretisk genomgång av åtgärder, styrmedel ochkostnadseffektivitetsbegreppet görs i kapitel 5.Utvärderingsavsnittet är uppdelad i ett kapitel 6 med en översiktlig genomgång avbefintliga styrmedel av betydelse för klimatmålen kombinerat med detaljeradeutvärderingar av vissa styrmedel t.ex. LIP/Klimp. Kapitel 7 beskriversammanfattande effekter av gällande styrmedel och interaktionen mellan dem.Kapitel 8 redovisar konsekvensanalyser av ytterligare styrmedel eller revideringarav befintliga styrmedel som kan bidra till utsläppsreduktioner av växthusgaser.Prioriterade områden är energi och transporter. Målsättningen har varit attanalysera miljöeffekter, samhällsekonomisk kostnadseffektivitet ochkonsekvenser för konkurrenskraft, sysselsättning, energiförsörjning,statsfinanserna samt interaktion med andra styrmedel.Avslutande kapitel 9 innehåller förslag till styrmedel i en klimatstrategi förperioden fram till nästa kontrollstation år 2008. Ett principiellt huvudförslag ochett alternativförslag läggs. Som plattform för förslagen ges en kortfattadsammanfattning av prognosen för utsläpp av växthusgaser till 2010 och 2020jämfört med klimatmålen.7 Förutsättningar för en minskning av växthusgasutsläppen från jordbruket, Rapport 2004:1,Jordbruksverket (2003-12-10)25

3 Sveriges och andra ländersklimatstrategiDen nuvarande nationella klimatstrategin läggs fast i regeringens propositionSveriges klimatstrategi 8 som antogs av riksdagen i mars 2002. I strategin ingårmål på lång och kort sikt samt de styrmedel som bör prioriteras för att nå delmålettill 2008-2012.Underlaget till propositionen kom huvudsakligen från den parlamentariska”Klimatkommittén” som tillsattes våren 1998 och slutrapporterade april 2000 9 .Kommitténs uppgift var att föreslå en samlad svensk klimatstrategi ochåtgärdsprogram. Kommittén föreslog miljökvalitetsmål och utsläppsmål på långoch kort sikt för begränsad klimatpåverkan samt ett åtgärdsprogram somomfattade ett baspaket med åtgärder att införas omedelbart och ett tilläggspaketsom kunde införas senare med snabb effekt om det bedömdes att befintligastyrmedel inte var tillräckliga.3.1 Mål i klimatpolitikenMiljökvalitetsmålet för begränsning av den mänskliga klimatpåverkan är iden nationella miljöpolitiken uttryckt som att halten av växthusgaser iatmosfären skall i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringarstabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan påklimatsystemet inte blir farlig.Målet skall uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiskamångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbarutveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar föratt detta globala mål kan uppnås.I Sveriges klimatstrategi har innebörden av miljökvalitetsmålet förtydligats till att:• Den sammanlagda halten i atmosfären av växthusgaserna koldioxid, metan,dikväveoxid (lustgas), svavelhexafluorid, fluorkarboner (FC) och HFCstabiliseras på en nivå lägre än 550 ppm (parts per million). Sverige ska verkaför att det globala klimatarbetet inriktas mot detta mål. Målets uppfyllande ärtill avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i allaländer.• År 2050 bör utsläppen för Sverige sammantaget vara lägre än 4,5 tonkoldioxidekvivalenter per år och invånare, för att därefter minska ytterligare.8 Proposition 2001/02:55.9 SOU 2000:83, Förslag till svensk klimatstrategi, 2000.27

Detta långsiktiga mål innebär att halten växthusgaser i atmosfären ska stabiliseraspå en nivå under 550 ppm koldioxidekvivalenter vilket innebär att haltenkoldioxid kommer att behöva stabiliseras på ca 450 ppm. Målet innebär således enskärpning jämfört med den nivå som angavs 1999 i miljömålspropositionen ochde haltmål som uttalats inom EU.Som delmål på vägen att nå det långsiktiga klimatmålet ovan beslutades att:• De svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för perioden2008–2012 vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen skallräknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligtKyotoprotokollets och IPCC:s definitioner.Delmålet ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor och utan attinkludera användning av flexibla mekanismer.3.2 Andra samhällsmål som påverkar/påverkas avklimatpolitikenMånga av de styrmedel som används inom klimatpolitiken kan bidra tilluppfyllandet av flera olika samhällsmål samtidigt, men också motverka ett annatmål. Man brukar tala om att det bör finnas ett medel för varje mål för att dessa skakunna uppfyllas på ett effektivt sätt. En mängd olika styrmedel har anpassats föratt de miljö- och energipolitiska målen ska uppnås till ett minimum av negativaeffekter för övriga samhällsmål. Styrkan i ett och samma styrmedel kan varierasför att inte ge upphov till oönskade samhällseffekter. Graden av energiintensitetoch huruvida företaget är utsatt för internationell konkurrens är exempel påfaktorer som påverkar i vilken utsträckning det kan vara befogat att göra undantageller välja en alternativ reglering.Styrmedel i syfte att uppnå klimatmål innebär en restriktion på utsläppen som kanfå effekter på tillväxten. En viktig tanke bakom flera av styrmedlen är just att göraineffektiv och koldioxidintensiv produktion mindre lönsam relativtenergieffektiva och mindre skadliga tekniker genom att man internaliserar demiljökostnader som den är förknippad med. För att göra en rättvis bedömning avett styrmedel måste man ställa dess effekter i direkt relation till vad det hadekostat att uppnå samma förbättring genom de alternativa styrmedel eller åtgärdersom står till buds.Det finns ett särskilt tydligt samband mellan energi- och klimatpolitiken eftersomen mycket stor del av utsläppen av växthusgaser härrör från energianvändningen.Omställningen av energisystemet och en ökad försörjningstrygghet med inhemskabränslen går i flera avseenden hand i hand med de klimatpolitiska målen. I de fallsysselsättning och tillväxt hamnar i motsättning till de miljöpolitiska målen måsteen avvägning göras utifrån perspektiv som tar hänsyn till de globala sambandenoch hur de fördelar sig över tiden. Då ett styrmedel verkar för att anpassaproduktionen till mer restriktiva krav på utsläpp av växthusgaser uppstår en viktigmöjlighet för aktörer att vinna marknadsfördelar genom att tidigt effektivisera sinverksamhet. Behovet av att ställa om många av de tekniska systemen inom detmoderna samhällets energiomsättning gör att helt nya marknader skapas samtidigt28

som andra tekniker blir mindre lämpade för de rådande förhållandena. Det innebärinte att det alltid är mest rationellt att gå före och genomföra åtgärder då deglobala effekterna kan bli andra än vad åtgärden syftade till.Energipolitiska målGenom 1997 års energipolitiska beslut lade statsmakterna fast en strategi för denfortsatta omställningen av energisystemet. Det energipolitiska programmetomfattade två delar, dels det kortsiktiga programmet, vilket främst syftade till attersätta bortfall i elproduktionskapacitet genom stängningen av Barsebäck, dels detlångsiktiga programmet med fokus på forskning, utveckling, demonstration samtenergipolitiskt motiverade klimatinsatser. Det långsiktiga programmet avslutasunder år 2004. Det kortsiktiga programmet avslutades år 2002.Riksdagen godkände i juni år 2002 regeringens förslag om ett nytt energipolitisktprogram avsett att bl.a. ersätta det då avslutade kortsiktiga programmet 10 . Deriktlinjer som angavs i 1997 års energipolitiska beslut för energipolitiken låg dockfast. Målet för energipolitiken är att på såväl kort som lång sikt trygga tillgångenpå el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor.Energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv energianvändning och enkostnadseffektiv svensk energiförsörjning. Samtidigt ska påverkan på hälsa, miljöoch klimat vara låg och omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälleunderlättas.Genom 2002 års energipolitiska överenskommelse ändrades framför alltinriktningen på de styrmedel som ska påverka utvecklingen på kortare sikt.Överenskommelsen har en långsiktig inriktning för omställning av energisystemetvad gäller främjande av förnybar elproduktion och effektivare energianvändning.Ett nytt styrmedel, handel med elcertifikat, infördes under år 2003 för att främjamiljövänlig och förnybar elproduktion. Genom det kvotbaseradeelcertifikatsystemet införs konkurrensneutralitet i stödet till förnybar elproduktion.Vindkraften har ett övergångsstöd i form av miljöbonusen, som årligen trappasned från 18 öre per producerad kWh år 2003 och avskaffas helt år 2010.Det energipolitiska beslutet från år 2002 innehåller också styrmedel föreffektivare energianvändning, exempelvis information och utbildning, lokala ochregionala initiativ samt teknikupphandling och marknadsintroduktion avenergieffektiv teknik.Överenskommelsen innebar även att kraftvärmens konkurrenskraft skulle stärkasoch den nya kraftvärmebeskattningen är en följd därav.År 2003 tillsatte regeringen en särskild förhandlare med uppgift att kommaöverens med industrin om en avveckling av kärnkraften på lång sikt. Enutgångspunkt för förhandlaren skulle vara den ”tyska modellen” där varje reaktortilldelas en bestämd energiproduktionsmängd i stället för ett stängningsdatum. Imars år 2003 bedömde regeringen i en proposition 11 att Riksdagens villkor för en10 Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop 2001/02:143)11 Vissa elmarknadsfrågor (prop 2002/03:85)29

stängning av Barsebäck 2 inte uppfyllts, särskilt med avseende på effektbalansenoch påverkan på miljö och klimat. Regeringen föreslog att stängningen avBarsebäck 2 skulle ingå i förhandlingarna med ägarna till kärnkraftverken om denfortsatta avvecklingen av resterande reaktorer. Regeringen framhåller dock attmöjligheterna för en snabb stängning av Barsebäck 2 inom ramen förförhandlingarna särskilt bör prövas.Näringslivspolitiska målDe näringslivspolitiska målen syftar till att skapa förutsättningar för bättre välfärdoch ökad sysselsättning. Sverige ska ha en god och varaktig ekonomisk tillväxtsom är förenlig med en ekologisk, social och kulturell utveckling. Fler ochväxande företag med ett högt kunskapsinnehåll, en väl fungerande jämställdarbetsmarknad och ett effektivt system för kommunikationer är grunden för detta.Såväl företagets som den enskilde individens intressen ska vara i fokus.Miljöpolitiska målEnligt 2002 års miljöpolitiska beslut är målet att inom en generation lämna överett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Det betyder att alla viktigaåtgärder i Sverige ska vara genomförda till år 2020 (2050 då det gällerklimatmålet).Riksdagen har antagit femton miljökvalitetsmål – varav klimatmålet är ett - sombeskriver den kvalitet och det tillstånd för Sveriges miljö, natur- ochkulturresurser som är ekologiskt hållbara på lång sikt.Miljökvalitetsmålen syftar till att:• främja människors hälsa• värna den biologiska mångfalden och naturmiljön• ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena• bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga• trygga en god hushållning med naturresursernaFör att konkretisera miljökvalitetsmålen antog riksdagen flera delmål på vägen tillmiljömålen. Delmålen anger inriktning och tidsperspektiv. Då många åtgärder gereffekt på flera miljömål och införande av ett styrmedel ofta åstadkommer mångaolika åtgärder i samhället har riksdagen beslutat att miljöarbetet skall bygga på treåtgärdsstrategier.o En strategi för effektivare energianvändning och transporter - för att minskautsläppen från energi- och transportsektorerna.o En strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp som innefattar enmiljöorienterad produktpolitik - för att skapa energi- och materialsnålakretslopp och för att minska de diffusa utsläppen av miljögifter.o En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö - för ökadhänsyn till biologisk mångfald, kulturmiljö och människors hälsa, för godhushållning med mark och vatten, miljöanpassad fysisk planering och hållbarbebyggelsestruktur.30

Transportpolitiska målDet övergripande transportpolitiska målet är att transportpolitiken skall säkerställaen samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning förmedborgarna och näringslivet i hela landet 12 . Syftet med det övergripande måletär att uppnå ett transportsystem som är miljömässigt, ekonomiskt, kulturellt ochsocialt hållbart. I det övergripande målet finns en rättvise- och fördelningsambition,då målet gäller medborgarna och näringslivet i hela landet och kravenpå hållbarhet förutsätter hänsyn till kommande generationer.Till det övergripande transportpolitiska målet finns sex delmål antagna: 13• Ett tillgängligt transportsystem, ska utformas så att medborgarnas ochnäringslivets grundläggande transportbehov kan tillgodoses.• Transportsystemet ska främja en positiv regional utveckling genom attdels utjämna skillnader i möjligheterna för olika delar av landet attutvecklas, dels motverka nackdelar av långa transportavstånd.• Ett jämställt transportsystem, ska utformas så att det svarar mot bådekvinnors och mäns transportbehov. Kvinnor och män skall ges sammamöjligheter att påverka transportsystemets tillkomst, utformning ochförvaltning och deras värderingar skall tillmätas samma vikt.• Transportsystemets utformning och funktion ska medge en högtransportkvalitet för medborgarna och näringslivet.• Transportsystemets utformning och funktion ska anpassas så att långsiktigtingen dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor.• Transportsystemets utformning och funktion ska anpassas till krav på engod och hälsosam livsmiljö för alla, där natur- och kulturmiljö skyddasmot skador, och en hushållning med mark, vatten, energi och andranaturresurser främjas.3.3 Styrmedel i klimatpolitikenSveriges klimatstrategi från 2002 bygger i hög grad vidare på redan tidigareverksamma klimatrelaterade styrmedel såväl regleringar, ekonomiska styrmedelsom information. Det är huvudsakligen energi- och koldioxidbeskattningen samtde styrmedel som införts inom ramen för klimatstrategin och det energipolitiskaprogrammet för omställning av energisystemet som givit incitament tillanpassningar och åtgärder för minskade koldioxidutsläpp.Energipolitiken har en nära anknytning till klimatpolitiken. Det energipolitiskabeslutet från 1997 innehöll bl.a. en strategi för att minska klimatpåverkan frånenergianvändning och energiproduktion. Huvuddragen var att de svenskautsläppen bör begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft,välfärd och sysselsättning. I regeringens energiproposition 2001/02:143presenterades ett nytt stödsystem för förnybar elproduktion, en effektivareenergianvändning genom satsningar på information och utbildning, kommunal12 Proposition 1997/98:5613 Proposition 2001/02:2031

energirådgivning samt teknikupphandling och marknadsintroduktion avenergieffektiv teknik. Arbetet med långsiktiga avtal med den energiintensivaindustrin om energieffektiviseringar skulle fortsätta.I enlighet med den skatteväxlingsstrategi som riksdagen antog 2002 - bl.a. genomhöjningar av koldioxidskatten och elskatten – har ca 10 miljarder kr växlats underperioden 2002-2004 av beräknade 30 miljarder för perioden 2001-2010.3.4 Klimatstrategier i andra länderSyftet med att beskriva vilka styrmedel och åtgärder som används i andra länderär framförallt att sätta Sveriges klimatarbete i ett internationellt sammanhang.Även om de till stor del är de landsspecifika förutsättningarna som blir avgörandeför vilka styrmedel och åtgärder som vidtas i respektive land kan det ur svensktperspektiv vara intressant att se vilka åtgärder som andra länder framhåller somsärskilt fördelaktiga.Detta avsnitt baseras huvudsakligen på en inventering av ett antal ländersnationalrapporter. De länder som inventerats utgående från respektivenationalrapport är USA, Kanada, Japan, Ryssland, Frankrike, Italien,Storbritannien, Tyskland, Norge, Danmark, Finland, Nederländerna, Polen,Estland, Leland och Litauen. Dessa länder utgör ett urval av de länder som listas iklimatkonventionens Annex 1 14 . Annex 1-länderna är de industrialiseradepartsländerna och de ska alla föra en nationell politik och vidta åtgärder för attmotverka klimatpåverkan.3.4.1 Skillnader i klimatstrategierUSAKlimatpolitiken i USA präglas av osäkerhet och komplexitet vilket påverkarnäringslivets agerande. Inte minst av att det fortfarande är mycket osäkert omUSA kommer att ansluta sig till Kyotoavtalet eller inte. Samtidigt som detexisterar en mycket kraftfull lobbyverksamhet mot statliga regleringar finns detockså en gradvis ökad acceptans för utsläppsreducerande åtgärder och mångaföretag har satt upp egna utsläppsmål. 15 Mycket av det klimatarbete som ändågörs sker på delstatsnivå. Att bedöma USA:s insatser på nationell nivå kan därförge en missvisande bild.Klimatfrågan kommer troligtvis även under de närmast åren prioriteras lågt iUSA. Även om forskare inom klimatområdet arbetar aktivt för att höja14 I klimatkonventionens Annex 1 ingår följande länder: Australien, Belgien, Bulgarien, Danmark,Estland, Europeiska gemenskaperna, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Island, Italien, Japan,Kanada, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Monaco, Nederländerna, Norge,Nya Zeeland, Polen, Portugal, Rumänien, Ryska federationen, Schweiz, Slovakien, Slovenien,Spanien, Storbritannien, Sverige, Tjeckien, Turkiet, Tyskland, Ukraina, Ungern, USA, Vitrysslandoch Österrike. Med undantag för Turkiet och Vitryssland är detta samma länder som senare komatt ingå i Kyotoprotokollets Annex B.15 Intervju med Michel Grubb, Carbon Trust 2003-11-0632

klimatfrågans status är ointresset stort på alla nivåer av den statligaadministrationen. USA:s klimatpolitik är till viss del ett business-as-usualförfarande. De åtgärder som har en utsläppsreducerande effekt har inteklimatproblemet som primärt mål utan istället är det andra frågor, ofta förbättradförsörjningstrygghet.Vid skiftet av administrationen 2001 har fokus på frivilliga initiativ ökat.Presidenten har bland annat i sitt uttalande den 14 februari 2002 uppmanatindustrin till att frivilligt reducera emissionen av växthusgaser. Som respons påden uppmaningen har två nya frivilliga program skapats. Programmen är en del avUSA:s klimatstrategi men det är osäkert hur stora utsläppsreduktioner de kommeratt leda till. 16KanadaKanadas problem liknar på många sätt dem i USA. Även om Kanada ratificeratKyotoprotokollet betraktar näringslivet i Kanada Kyotoprotokollet som ettpotentiellt hot mot den ekonomiska tillväxten. Problemen förvärras av det närahandelsutbytet grannländerna emellan och Kanadas industri är djupt oroad över attkonkurrenssituationen ska bli ohållbar om Kanada ensidigt reducerar utsläppen.JapanNäringslivet i Japan betonar att landet redan idag har kommit mycket långt vadgäller energieffektivitet och övrig teknisk utveckling, vilket i sig leder till en merbegränsad klimatpåverkan. Teknologi som lanseras i de europeiskaklimatprogrammen anses i Japan vara omodern. Marginalkostnaden för attreducera utsläppen anses därför vara högre i Japan än i Europa. Målsättningar iJapan används generellt till att signalera önskvärd riktning varför måluppfyllelseinte är det centrala. Detta har gjort att näringslivet känner sig lurade då de inte ärvana vid att målsättningar, som i Kyotoprotokollets fall, är förpliktigande. Densektor som är mest progressiv när det gäller klimatarbete är bilindustrin. I likhetmed USA och Europa bedrivs lobbyverksamhet som förespråkar fördjupatklimatarbete endast i begränsad utsträckning och små och medelstora företagengagerar sig inte nämnvärt i klimatarbetet.EUNäringslivet i EU har ett rykte att vara mer progressiva när det kommer tillklimatarbete och här bedrivs även en aktiv lobbyverksamhet för att förstärkaklimatarbetet. Klimatpolitiken är också i jämförelse med den som bedrivs i USAoch Kanada mer förutsägbar. Även i Europa inriktar sig en stor del avlobbyverksamheten på att en så stor del av arbetet som möjligt ska baseras påmarknadsbaserade lösningar och frivilliga överenskommelser istället för statligaregleringar och bindande avtal.EU intar en ledande roll inom den globala klimatpolitiken, något som ocksåinnebär ett stort ansvar. Det ledarskap som EU utövar byggs upp avtillhandahållandet av resurser, att föregå som gott exempel och utövandet av16 USA:s klimatpolitik, Petersson & Hurtig, mars 200433

instrumentellt ledarskap. De båda förstnämnda utgör starka verktyg medan detinstrumentella ledarskapet brister. Detta beror till stor del på att EU inte lyckasagera som en enad aktör utan att klimatpolitiken skiljer sig åt mellan de ingåendeländerna. Klimatfrågan är på EU-nivå mycket prioriterad och ses av vissa som etttest på EU:s funktionalitet. Lyckas EU hantera klimatfrågan på ett bra sätt kan detses som ett bevis på att EU behövs och fyller en viktig funktion.Lika väl som det finns särdrag som skiljer EU:s klimatarbete från det som bedrivsav USA, Kanada och Japan finns det naturligtvis även särdrag mellan de olikaEU-länderna.Storbritanniens klimatarbete är i hög utsträckning baserat på mål; det gäller målom utsläppsnivåer till år 2050 och tydligt uppsatta mål för förnybar energi. Måletär att reducera landets utsläpp av växthusgaser med 60 procent fram till 2050. Föratt nå utsläppsmålet måste minst 30 till 40 procent av elektriciteten baseras påförnybara källor. Den viktigaste åtgärden för att nå hit är att öka de ekonomiskastöden till förnybar energi. Särskilt stor vikt läggs vid att Storbritannien har enoutnyttjad potential i havsbaserad vindkraft.Nederländerna har varit starkt drivande för att nå internationellaöverenskommelser. Detta har delvis att göra med att Nederländerna hör till deländer som drabbas värst av den globala uppvärmningen. Ledordet iNederländernas klimatarbete är kostnadseffektivitet. Ett led i detta ärinternationella åtgärder och åtgärder som fokuserar på fler växthusgaser änkoldioxid.NordenUr ett svenskt perspektiv är det intressant att studera särdrag inom den nordiskaklimatpolitiken. Även om det finns mycket som förenar och skillnaderna inte ärlika påtagliga som vid en jämförelse mellan olika kontinenter går det att peka påvissa karakteristika. Danmark är det nordiska land som fokuserar starkast påinternationella åtgärder och flexibla mekanismer utgör en viktig beståndsdel i detdanska klimatarbetet. I Finland betonas istället vikten av inhemska åtgärder.Energieffektivisering anses i Finland vara en mycket viktig byggsten iklimatarbetet och det främsta verktyget för att åstadkomma en ökadenergieffektivitet är långsiktiga avtal. I Norge liksom i Sverige betonas vikten avatt använda en kombination av inhemska åtgärder och flexibla mekanismer ochdärigenom uppnå en så hög kostnadseffektivitet som möjligt.Gemensamma dragGemensamt för utsläpps- och energiintensiva företag i både USA, Kanada, EUoch Japan är att frivilliga avtal och marknadsbaserade lösningar föredras framförstatliga regleringar. Vad gäller utsläppshandel finns det en önskan att den skabedrivas globalt och inkludera alla typer av verksamheter. Diskrepansen mellanutsläppsutveckling och utsläppsmål har dock på ett tydligt sätt klarlagt attfrivilliga avtal inte med nödvändighet resulterar i minskade utsläpp på kort sikt.Det är inte heller klarlagt huruvida frivilliga avtal leder till bättre energi- ochmiljöstyrning inom företagen vilket på sikt skulle leda till reduceradeutsläppsmängder.34

Generellt för Europa gäller att forskarrön och miljöorganisationer utgör en starkdrivkraft för klimatarbete. Detta kan jämföras med Japan där näringslivet ärdrivande i betydligt större utsträckning. Då affärsutbyten och internationellarelationer värderas högt i Japan är näringslivet måna om att uppfattas somansvarsfulla och progressiva även inom klimatarbete. Teknikutveckling är mycketbetydelsefull även inom klimatfrågan och Japan vill gärna använda sig av såenergieffektiva produktionslösningar som möjligt.Även om samtliga länder använder en mix av olika styrmedel kan skillnader ivilken typ av styrmedel som prioriteras urskiljas. Av tradition föredrasmarknadsbaserade lösningar och frivilliga avtal i större utsträckning i USA ochStorbritannien. I Skandinavien, Tyskland och Holland finns en starkare tilltro tillstatens möjligheter att åstadkomma förändringar. Statliga direktiv, statligastrategier, olika typer av regleringar och utsläppsmål har stor betydelse iklimatarbetet. Frivilliga avtal uppfattas inte som bindande utan är just frivilligaoch har inte en central roll. I Japan finns en stark tilltro på företagens möjlighet attåstadkomma förändringar inom miljöområdet varför frivilliga avtal ses som enviktig åtgärd. 173.4.2 Klimatstyrmedel i annex 1-ländernaGenom att räkna antalet åtgärder som rapporterats inom respektivestyrmedelskategori kan man skapa sig en bild av vilken typ av styrmedel som ärmest förekommande i annex 1-länderna. I Figur 1 ser man att marknadsbaseradestyrmedel - det vill säga nationella utsläppshandelsprogram och certifikathandel -endast är en procent av de styrmedel som rapporterats in. Det absolut mestförekommande styrmedlet är istället olika typer av regleringar. Exempel påsådana regleringar är föreskrifter om utsläppsmängder och miljölagstiftning. Värtatt notera är att frivilliga avtal står för en relativt stor andel av de styrmedel somrapporterats in. Detta är en bild av hur det såg ut 2001. De senaste åren harmarknadsbaserade lösningar givits större utrymme.Marknadsbaserat12%1% 11%11%SkattBidragForskning/TeknikstödInfo/Utbildning29%8%8%Frivilliga avtal4%16%PolicyRegleringÖvrigtFigur 1 Andel styrmedel i respektive kategori för annex 1 (Källa: Energimyndighetensbearbetning utifrån data I FCCC/SBI/2003/7 National Communications from partiesincluded in Annex I to the Convention)17 Intervju med Michael Grubb, Carbon Trust 2003-11-0635

I Tabell 2 nedan visas de mest frekvent inrapporterade styrmedel i samtligasektorer för annex 1-länderna. Tabellen uttrycker inte explicit vilka styrmedel somanvänds utan visar mest inom vilka områden åtgärder vidtagits.Tabell 2: Områden inom vilka styrmedel används och åtgärder vidtagits i annex 1-länderna.KraftvärmeverkFörnybara energikällorBränslebyte (mest naturgas)EnergieffektiviseringAustralien x x x x x x xBelgien x x x x x x x x xBulgarien x x x x x x x xEU x x x x x x xEstland x x x x x x xFinland x x x x x x x xFrankrike x x x x x x x x xGrekland x x x x x x xItalien x x x x x x xJapan x x x x x xKanada x x x xKroatien x x x x x x xLettland x x x x x x xLitauen x x x xNederländerna x x x x x x x xNorge x x x x x xNya Zeeland x x xPolen x x x xRysslandxSchweiz x x x x x x xSlovakien x x x x x x xSlovenien x x x x x x xSpanien x x x x xStorbritannien x x x x x x x x x xSverige x x x x x x xTjeckien x x x x x xTyskland x x x x x x x x x xUngern x xUSA x x x x x xÖsterrike x x x x x x x x xKälla: FCCC/SBI/2003/7Add.2Fordons- och bränsleskatterIntegrerat ramverk transportFörebyggande i industrinMarklagring av CO2Ramverk gödselhanteringSamlad jordbrukspolicyBeskogning/återbeskogning36

3.4.3 EnergisektornMed energisektorn avses enligt klimatkonventionens definition förbränning avbränslen (i energiindustri, tillverkningsindustri, tranporter och övrigt) samtflyktiga utsläpp av bränslen (fasta bränslen, olja, naturgas och övrigt). Eftersomländerna i sina nationalrapporter redovisar styrmedel inom tranportsektorn separatgörs denna uppdelning även här.Tillsammans med energi- och koldioxidskatter utgör en avreglering avenergimarknaden och inhemska program för handel med utsläppsrätter deviktigaste styrmedlen inom energisektorn. Många av energiskatternaintroducerades i första hand för att minska energiefterfrågan. Därigenom skulleberoendet av utländska energileverantörer minska, särskilt oljeberoendet. Motbakgrund av detta är det svårt att veta om ändrade skatteregler har gjorts i syfte attminska koldioxidutsläppen eller om regleringarna huvudsakligen har andrapolitiska syften.Energibeskattning och nedsättningsreglerNästan alla länder har introducerat energiskatter. Några länder framhållerfördelarna med att låta vinsterna från energiskatter gå till utvaldaanvändningsområden. Många länder tillämpar olika skattesatser inom olikasektorer, t.ex. med nedsättning för den energiintensiva industrin. Nackdelen medatt skattesatserna inte är enhetliga är att kostnadseffektiviteten, för att nå en vissreduktion av utsläppen totalt sett, blir mindre.UtsläppshandelStorbritannien, USA och Danmark har utvecklat nationella system för handel medutsläppsrätter och andra länder har långt framskridna planer för detsamma.Programmen är inte enhetliga men länderna är skyldiga att rapportera tillklimatkonventionen hur de ämnar fördela utsläppsrätterna inom landet. EU harlagt fram ett ramverk för att de europeiska ländernas program ska varasinsemellan kompatibla. Ett EU-gemensamt utsläppshandelssystem sätts i drift 1januari, 2005.Förnybara energikällorEn viktig del i klimatarbetet är vad kolkraften ska ersättas med. Den tekniskalivslängden hos många kolkraftverk sträcker sig inte längre än till 2015/2020. Vaddessa kolkraftverk kommer att ersättas med är av stor betydelse för klimatet.Därför är det angeläget att forskningspengar så tidigt som möjligt slussas över föratt främja utvecklingen av alternativa energikällor. Fortfarande betalas ungefär 60miljarder US dollar per år som stöd till fossila bränslen i annex 1-länderna. 18Flertalet länder förespråkar ett ökat användande av förnybara energikällor.Utvecklingen går dock långsamt i flertalet länder.18 Heidemarie Wieczorek-Zeul, Federal Minister for Economic co-operation and Development ofGermany, European Conference for Renewable Energy, Berlin 2004-01-21.37

Synen på kärnkraftKärnkraft utgör en väsentlig del av energiförsörjningen för många annex 1-länder.Såvida det inte finns icke kolbaserade alternativ kommer nedläggningen avkärnkraftverk ha stora effekter på koldioxidutsläppen. Att förlänga kärnkraftverkslivslängd anses av en del länder vara ett kostnadseffektivt sätt att minskautsläppen av växthusgaser. Exempelvis bedriver USA ett stort forskningsprojektsom studerar hur man bäst förlänger livslängden hos kärnkraftsverk. I Rysslandhar kärnkraften ökat sin betydelse på senare år. År 2000 stod kärnkraften för 15procent av Rysslands totala elproduktion och kärnkraften beräknas växa iframtiden så att kärnkraften 2020 står för 21 procent av elproduktionen.EnergieffektiviseringJapan har kommit mycket långt när det gäller energieffektivisering. De åtgärderlandet vidtagit fram till och med 2001 är framförallt inriktade påenergieffektivisering genom teknikförbättringar och informationskampanjer.Bidrag ges bland annat till energiövervakningssystem i bostäder. Systemet styrljussättning, luftkonditionering och varmvatten och leder till relativt storaenergibesparingar. 19I Storbritannien anser man att det billigaste, renaste och tryggaste sättet att nåklimatmålen är att använda mindre energi. För att åstadkomma en minskadenergiförbrukning har en del regleringar införts. Bland annat görs satsningar påhårdare reglerade byggstandarder i syfte att bygga energisnålare bostäder. Manarbetar också för att nå högre energieffektivitet för förbrukningsvaror som kylskåpoch datorer. 20Åtgärder i USA är främst inriktade på att främja teknikutveckling och på så sättåstadkomma en effektivare energianvändning.Lagring av koldioxidAtt fortsätta elda fossila bränslen och skilja av koldioxiden för att sedanslutförvara densamma är en teknik som kan komma att bli ett kostnadseffektivtsätt att reducera utsläppen. Redan idag finns det exempel på kommersiellatillämpningar. Värt att notera är dock att utsläppen inte reduceras i egentligmening utan bara lagras ett okänt antal år framåt i tiden. Det som skulle tala förlagring av koldioxid är att fossila bränslen antas ha en fortsatt dominans iytterligare 30 till 40 år. Att då lagra koldioxidutsläppen kanske måste ses som ennödvändig lösning fram till dess att energisystemet har ställts om. Risken är dockatt utvecklingen mot förnybar energi ytterligare skjuts upp.I USA avskiljs koldioxid vid stora kraftverk och säljs vidare till oljebolag.Koldioxiden pumpas ner i oljekällor för att lättare kunna utvinna mer olja. USAhar avsatt en miljard dollar till utvecklingen av ett koleldat kraftverk med19 Japan’s Third Communication under the UN Framework Convention on Climate Change (2002)20 The UK’s Third Communication under the UN Framework Convention on Climate Change(oktober 2001)38

koldioxidavskiljning. Kraftverket som beräknas tas i drift 2013 ska framföralltproducera el men även vätgas till bränslecellsbilar.I Norge pågår det ett projekt som går ut på att se vad som händer när koldioxidlagras underjordiskt. På Sleipnerfältet i Nordsjön lagras en miljon ton koldioxidper år i en akvifär cirka en kilometer under havsytanAndra växthusgaser än koldioxidI Litauen försöker man också minska utsläppen av metan från energisektorn. Detär framför allt läckaget av naturgas – som till stor består av metan – som man skaminska genom att modernisera hela naturgassystemet, allt från att täta packningartill att vidta åtgärder som minskar utsläppen vid en olycka.3.4.4 TransportsektornTransportsektorn står generellt för de största utsläppsökningarna och utgördärmed ett prioriterat område för många av länderna.Styrmedlen kan delas in i tekniska och icke-tekniska. De tekniska omfattarexempelvis ökad energieffektivitet hos fordon eller minskad koldioxidhalt ibränsleblandningar medan de icke-tekniska inriktar sig på minskad efterfrågan påtransporter och utökad kollektivtrafik. Det är framförallt ekonomiska styrmedelsom används. Andra vanliga styrmedel är statliga regleringar, information ochutbildning samt frivilliga åtaganden.En underliggande drivkraft för transporttillväxten i städerna är ökad välfärd(BNP-tillväxten och inkomstökning) som tas ut i form av ökat bilresande vilketleder till minskad andel kollektivtrafik. Generellt för annex 1-länderna gäller attde investeringar inom kollektivtrafiken som hittills gjorts inte har visat sigtillräckliga för att dämpa transporttillväxten i städerna.Ryssland har lanserat ett antal styrmedel för ökad energieffektivitet inomtransportsektorn, flertalet av initiativen har emellertid misslyckats. Introduktion avbränsleskatter framhålls i Rysslands nationalrapport som det bästa ekonomiskastyrmedlet inom transportsektorn. Bränsleskatter har dock visat sig politiskt svårtatt införa. Tillsamman med momsen ligger bensinskatten idag på omkring 50procent. 21Japan arbetar hårt för att skynda på introduktionstakten av hybridbilar ochnaturgasdrivna bussar och lastbilar. De främsta styrmedlen är subventioner ochskattelättnader. Intäkter från bensinskatter allokeras bland annat till styrmedel förminskat oljeberoende samt energibesparing. Japan arbetar också för att ersättadelar av fordonsflottan med miljöfordon. Målsättningen är att 10 miljonermiljöbilar, såsom elbilar, hybridbilar, metanoldrivna bilar, och 50 tusenbränslecellsbilar ska vara i bruk fram till 2010. 2221 Russia Energy Survey 2002 (IEA)22 Japan’s Third Communication under the UN Framework Convention on Climate Change (2002)39

3.4.5 AvfallssektornAvfallssektorn inom EU beräknas halvera sina utsläpp av växthusgaser mellan1990 och 2010. Här spelar implementeringen av EU:s avfallsdirektiv(1999/31/EG) från 1999 en stor roll. Det beräknas reducera utsläppen avväxthusgaser med ca 40 miljoner ton CO 2 -ekvivalenter. Det säger bland annat attmängden biologiskt nedbrytbart avfall som läggs på deponi år 2016 ska haminskat till en tredjedel av nivån 1995. Tyngdpunkten bland styrmedel för attminska utsläppen från avfallshanteringen ligger generellt inom EU på lagstiftning.Många länder, exempelvis Sverige, Österrike och Storbritannien satsar också påatt komma åt utsläppen skattevägen, via skatt på avfall som läggs på deponi,.Andra ekonomiska styrmedel används väldigt sparsamt på avfallsområdet menkan få en mer framträdande roll i framtiden. 23I USA är angreppssättet annorlunda än i Europa. Här förväntas ”mjukare”styrmedel, som ökat producentansvar, frivilliga åtaganden och information, spelaen stor roll. Men det finns även en lag – i bruk sedan 1998 – som säger att manvid stora soptippar ska samla upp de gaser som avges, framför allt metan.Ryssland vill styra mot bättre teknik, dels så att mängden avfall blir mindre, delsså att det avfall som bildas kan tas om hand bättre. Att göra det mer ekonomisktintressant att tillvarata avfall diskuteras också, exempelvis genom att ändraskattesystemet och att inrätta en fond där pengar överförs från avfallsdeponier tilltekniker för att minska mängden avfall och att återvinna mer. Intressant är ocksåatt det bland baltstaterna finns olika syn på hur utsläppen av växthusgaser frånavfallssektorn ska minskas. Estland använder legala instrument, medan Lettlandföredrar ekonomiska styrmedel.3.4.6 Industrisektorn (ej energirelaterad)Utsläppen av växthusgaser från den icke energirelaterade industrin i EU beräknas,om inga nya styrmedel tas i bruk och inga nya åtgärder görs, att ligga på sammanivå år 2010 som år 1990. Dock beräknas utsläppen mellan dessa år minska med20 procent med nya planerade styrmedel och åtgärder. De två åtgärder som främstavser göras är att minska N 2 O-utsläppen från produktionen av adipinsyra ochsalpetersyra samt att ersätta HFC i kyl- och fryssystem och luftkonditionering.Lagstiftning är det mest använda styrmedlet, men flera länder styr också medhjälp av frivilliga avtal. EU-kommissionen lade under hösten 2003 ett förslag omen förordning om fluorerade växthusgaser [2003/0189(COD)] att begränsaanvändningen av dessa växthusgaser. I både USA och Japan läggs istället störstvikt vid frivilliga avtal.3.4.7 JordbrukssektornFrån jordbrukssektorn i EU beräknas utsläppen av växthusgaser minska med drygttio procent från 1990 till 2010. Även inom jordbrukssektorn ligger tyngdpunkten23 Greenhouse gas emission trends and projections in Europe 2003 (EEA 2003)40

på lagstiftning, både vad gäller vad som faktiskt har skett och vad som planerasför framtiden. Reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP) ochimplementeringen av nitratdirektivet står för den största delen; den förra genomdels en minskning av antalet boskap, vilket minskar metanutsläppen; den senaregenom en minskad användning av gödsel, det vill säga ett mer extensivt jordbruk,vilket leder till mindre utsläpp av dikväveoxid (”lustgas”).Precis som inom avfallssektorn hör de flesta styrmedlen till lagstiftnings- ochskatteområdet. En intressant förändring är övergången från produktionsbaseratjordbruksstöd till arealbaserat. Då ökar incitamenten att odla mer extensivt. Denenskilde bondens marginaleffekter av en ökad skörd – ofta orsakad av intensivtanvändande av bekämpningsmedel och konstgödsel – blir betydligt mindre. 24På andra sidan Atlanten ser det lite annorlunda ut. USA och Kanada vill minskautsläppen av växthusgaser genom statliga program som bland annat syftar till attöka effektiviteten hos gödsel, att hindra erosion och läckage av näringsämnen ochatt inte bruka mark som inte är lämplig för jordbruk. Ryssland har samma tankar,även om de stora statliga program som finns där syftar till att reformerajordbrukssektorn mer grundligt, inte bara från miljösynpunkt. Ryssland anläggerockså ett annat perspektiv på klimatfrågan, nämligen att fråga sig hur man kanutnyttja det nya klimatet på bästa sätt. Framför allt sker detta genom att man villöka effektiviteten på hela jordbruket med hjälp av tekniska åtgärder, till exempelmer snabbväxande grödor som möjliggör två skördar per år.I baltstaterna ses en blandning av ekonomiska styrmedel och statliga program, ochhär är även förberedelserna för EU-medlemskapet tydliga. Till exempel såplanerar man i Estland implementerandet av EU:s nitratdirektiv. I Australienpågår ett forskningsprojekt som syftar till att ta fram ett vaccin som minskarboskapens metanutsläpp, samtidigt som det ökar ull- och köttproduktionen.24 Greenhouse gas emission trends and projections in Europe 2003 (EEA 2003)41

4 EG-direktivDet nationella klimatarbetet i Sverige berörs i stor omfattning av riktlinjer ochdirektiv som utformas av EU. Det är därför angeläget att studera klimatarbetetinom EU närmare.De direktiv som inom EU beräknas ha störst effekt på växthusgasutsläppen är:• Utsläppshandel.• Främjande av elproduktion från förnybara källor.• Främjande av kraftvärmeverk.• Energiskatterna.• Förbättrat energiutnyttjande i byggnader.• Åtgärder för ökad energieffektivitet.I avsnitten nedan beskrivs dessa direktiv och några andra som också har inverkanpå utformningen av den svenska klimatstrategin. I utvärderingen och analysen isenare kapitel används dessa beskrivningar till viss del som referens.4.1.1 UtsläppshandelsdirektivetDen 13 oktober 2003 antog Europaparlamentet och rådet direktivet (2003/87/EG)om handel med utsläppsrätter som innebär att en handel med rättigheter att släppaut koldioxid kommer att påbörjas den 1 januari 2005. Den första handelsperiodenpågår mellan år 2005-2007 och är en inledande fas inför den internationellautsläppshandel som påbörjas år 2008 inom ramen för Kyotoprotokollets förstaåtagandeperiod. EU har ett kvantitativt åtagande om att under perioden 2008-2012ha minskat utsläppen av sex växthusgaser med i genomsnitt 8 procent jämfört medutsläppen år 1990. Det primära syftet med handelssystemet är att unionen ochmedlemsstaterna ska kunna uppfylla sina åtaganden på ett kostnadseffektivt ochsamhällsekonomiskt effektivt sätt.Den europeiska utsläppshandeln kommer inledningsvis att omfatta kraft- ochvärmeverk, oljeraffinaderier, anläggningar som producerar och bearbetar järn,stål, glas och glasfiber, cement och keramik, samt anläggningar som producerarpapper och pappersmassa. Det föreslagna systemet täcker därmed omkring 46procent av koldioxidutsläppen inom EU, men inte mer än 30 procent av desvenska koldioxidutsläppen. Europaparlamentet har uttryckligen sagt att systemetbör utvidgas till att omfatta även andra sektorer, bland annat kemisk industri,aluminiumindustrin och transportsektorn. Kommissionen kan fram till och medden 31 december 2004 lämna förslag på ytterligare aktiviteter som ska omfattasredan i handelssystemets första period 2005-2007 25 .25 Artikel 30 i 2003/87/EG43

Direktivet föreskriver att minst 95 procent av utsläppsrätterna måste fördelasgratis till aktörerna för åren 2005-07 och minst 90 procent för den nästföljandeperioden mellan år 2008-12. För att den initiala tilldelningen av utsläppsrätter intediskriminera mellan aktörer och sektorer, snedvrida konkurrensen mellan ländereller omöjliggöra att medlemsländerna kan uppnå sitt åtagande enligt den EUinternabördefördelningen, finns i bilaga III till direktivet elva kriterier som ställspå de nationella allokeringsplanerna.Enligt direktivet måste samtliga anläggningar som berörs av systemet och därmedingår bland de aktiviteter som är uppräknade i bilaga 1 inneha ett tillstånd attsläppa ut koldioxid för att få bedriva verksamhet efter den 31 december 2004. Ettvillkor för att kunna få ett tillstånd är att utsläppen från den anläggning somtillståndet gäller, övervakas enligt kommissionens riktlinjer för mätning ochrapportering. 26Under vissa förutsättningar kan kommissionen efter medlemslandets ansökanbevilja ett tillfälligt undantag av anläggningar fram till den 31 december 2007.Därvid krävs bland annat att utsläppen ändå begränsas i den utsträckning somhade varit fallet anläggningen de hade ingått i systemet och att samma krav påmätning och rapportering av utsläpp ställs.Den 30 april 2006 och vid samma datum varje därpå följande år måsteverksamhetsutövarna överlämna en mängd utsläppsrätter som motsvarar defaktiska utsläpp som genererades vid anläggningen under det föregående året. Omverksamhetsutövaren inte uppvisar utsläppsrätter som täcker de avgivna utsläppenvid detta datum åläggs denne att betala en avgift för de överskridande utsläppen.Avgiften är 40 €/tCO2 år 2005-07 (100 €/tCO2 år 2008-12) men betalning avavgiften befriar inte verksamhetsutövaren från att ändå överlämna rätt antalutsläppsrätter för det föregående kalenderåret.4.1.2 Direktivet om främjande av el från förnybara energikällorEn ökad användning av förnybara bränslen har hög prioritet inom EU eftersom detbidrar till att trygga energiförsörjningen, skydda miljön, diversifieraenergitillförseln och en hållbar utveckling. Därför antog Europaparlamentet ochrådet den 27 september 2001 direktivet (2001/77/EG) om främjande av elproducerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. EU har ettmål som innebär att andelen förnybara bränslen av den totala energianvändningenska öka från 6 procent till 12 procent år 2010. I en bilaga till direktivet angesreferensvärden för nationella vägledande mål för el producerad från förnybaraenergikällor. För gemenskapen som helhet ska andelen förnybar el enligt dettamål uppgå till 22,1 procent år 2010. Målen är indikativa och därmed intetvingande för länderna, men enligt direktivet ska medlemsländerna vidtanödvändiga åtgärder för att målet ska kunna nås och vartannat år offentliggöra enrapport innehållande en analys av förverkligandet av de nationella målen.26 KOM(2004)130 slutlig44

Medlemsländerna är ålagda att se till att el producerad på förnybara bränslengenom en ursprungsgaranti kan intygas vara framställd baserat på förnybarabränslen. Detta sker via behöriga organ som utifrån objektiva, tydliga och ickediskriminerandekriterier ska säkerställa att de garantier som lämnas är korrektaoch tillförlitliga. Vidare ska länderna tillse att de som ansvarar för drift avöverföringsnät och distributionsnät garanterar tillträde och distribution av elproducerad av förnybara bränslen. Uttaget av avgifter för överföring av el får intediskriminera förnybar el, t.ex. sådan som produceras på avlägsna platser.Det vägledande målet är för Sveriges del att andelen förnybar elproduktion skauppgå till 60 procent år 2010. Av länderna inom EU-15 är det endast Österrikesom har ett mål om en högre andel förnybar elproduktion. Sverige har framhållitatt 52 procent är en mer realistisk siffra för år 2010 med hänvisning till att deoexploaterade älvarna är skyddade genom lagstiftning och möjligheten tillutbyggnad av vattenkraften därmed är kraftigt begränsad.I direktivet anger man att det ännu är för tidigt för att besluta om ettgemenskapsomfattande ramverk för stödsystem. Kommissionen ska senast hösten2005 lägga fram en rapport om erfarenheterna av samexistensen av olikanationella stödsystem. På sikt bör det ske en anpassning av de nationellastödsystemen till den framväxande inre marknaden för el. Ett gemensamt ramverkskulle göra att förnybar el kan konkurrera med el producerad på icke-förnybarabränslen, begränsa kostnaden för konsumenten och på medellång sikt minskabehovet av offentligt stöd.4.1.3 KraftvärmedirektivetDen 11 februari 2004 antog Europaparlamentet och rådet direktivet (2004/8/EG)om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme påden inre marknaden för energi. Syftet med direktivet är att underlätta etableringoch drift av kraftvärmeverk för att spara energi och motverka klimatförändringar.I den grönbok om trygg energiförsörjning som kommissionen lade fram år 2000konstaterar man att unionen konsumerar allt mer energi och att andelenimporterad energi är stigande. Eftersom potentialen att producera kraftvärme pådet befintliga värmeunderlaget är betydligt större än vad som idag utnyttjas inomunionen ser man kraftvärmen som en viktig faktor i strävan att effektiviseraenergianvändningen, öka försörjningstryggheten och minska utsläppen avkoldioxid. Därutöver leder en ökad andel kraftvärme även till andra fördelarsåsom en ökad konkurrens mellan producenter och minskade nätförluster eftersomanläggningarna ofta ligger nära förbrukarna på nätet.Direktivet ålägger medlemsstaterna att stödja kraftvärmen ekonomiskt på kort ochmedellång sikt, så länge de externa kostnaderna inte är internaliserade ienergipriset. Direktivet utgör ett ramverk för främjande och utveckling avkraftvärme och ett viktigt medel för att de nationella stödsystemen ska fungera påett harmoniserat sätt både ekonomiskt och administrativt. Idag existerar en mängdolika stödmekanismer som t.ex. investeringsstöd, skattebefrielser ellerskattereduktion, gröna certifikat och direkta prisstöd.45

För att stödet till kraftvärme ska grundas på de primärenergibesparingar somuppstår vid kraftvärmedrift måste man tillämpa kriterier på energieffektivitet.Endast högeffektiv kraftvärme bör kunna bli föremål för de aktuella stöden ochkriteriet för att få betecknas som högeffektiv är att energibesparingarna till följdav den kombinerade produktionen uppgår till minst 10 procent jämfört medseparat produktion av el och värme.För att göra det möjligt för producenterna att påvisa att den el de säljer harproducerats genom högeffektiv kraftvärme ska medlemsstaterna säkerställa attursprungsgarantier kan lämnas på begäran av producenten. Medlemsstaten skautse oberoende behöriga organ som kan intyga att driftsvillkoren ikraftvärmepannor är sådana att de uppfyller kriterierna.Medlemsstaterna ska senast den 21 februari 2006 ha implementerat debestämmelser i lagar som krävs för att följa direktivet om främjande avkraftvärme.4.1.4 EnergiskattedirektivetI syfte att harmonisera energibeskattningen inom EU antog det Europeiska rådet ioktober 2003 ett direktiv (2003/96/EG) om en omstrukturering avgemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. Direktivetutgör ett komplement till de två direktiv om punktskatter på mineraloljor somantogs av unionen drygt tio år tidigare. En harmoniserad energibeskattning är enförutsättning för en väl fungerande inre marknad samt för att målen inomgemenskapens energi-, transport- och miljöpolitik ska kunna uppnås utan attkonkurrensen inom unionen snedvrids. Genom direktivet åläggs medlemsländernaatt inte understiga de minimiskattenivåer på bränslen och elektricitet som anges ibilaga 1 till direktivet.Energiprodukter som används inom industriella och kommersiella samt bränsleför uppvärmning beskattas enligt direktivets minimiskattesatser i allmänhet lägreän energiprodukter som används som drivmedel. Undantagna från direktivetstillämpning är bland annat produkter som används för andra ändamål än sommotorbränslen eller bränslen för uppvärmning, elektricitet som används förkemisk reduktion, elektrolys och i metallurgiska/mineralogiska processer samt ide fall förbrukningen av elektricitet utgör mer än 50 procent av en produktskostnad.Under förutsättning att ett genomsnitt av de energiskatter som anges ienergiskattedirektivet iakttas för varje företag får ett medlemsland tillämpaskattenedsättning för energiprodukter som används för vissa ändamål t.ex. omföretaget är att betrakta som energiintensivt, ingår i system för handel medutsläppsrätter eller har ingått ett avtal som leder till att miljöskyddsmål uppnåseller energieffektiviteten förbättras. Det gör att svenska energiintensiva företagsom väljer att delta i program för energieffektivisering (PFE) kan få fullständignedsättning av den minimiskatt på 0,5 öre/kWh som enligt prop. 2003/04:1 skapåföras den tillverkande industrin från och med den 1 juli 2004. Direktivetintroducerar en viktig definition av energiintensitet som innebär att ett företag ärenergiintensivt om inköpskostnaden för energiprodukter och elektricitet uppgår46

till minst 3,0 procent av produktionsvärdet eller den erlagda energiskatten uppgårtill minst 0,5 procent av förädlingsvärdet.Direktivet anger uttryckligen att kraftvärmeproduktion och användningen avalternativa energikällor bör kunna vara föremål för en förmånligare behandling.Därför får fullständig eller partiell skattebefrielse beviljas för elektricitet frånkombinerad produktion av el och värme i ett kraftvärmeverk, förutsatt att verketär miljövänligt (eller högeffektivt).De i minimiskattesatser som föreskrivs i direktivet ska vara införda den 1 januari2004. Enligt artikel 18 ges emellertid vissa tillstånd att fortsätta tillämpanedsättning av skattenivåerna till den 31 december 2006 alternativt ett tidigaredatum om rådet så beslutar på grundval av ett förslag från kommissionen.4.1.5 Direktiv om byggnaders energiprestandaEG-direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda syftar till att minskaenergianvändningen inom EU och i första hand då den importerade energin.Dessutom vill man minska utsläppen av CO2 i enlighet med Kyoto-avtalet.Direktivet är ett ramdirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna själva väljermetod och kravnivåer inom angivna ramar. I huvudsak innehåller direktivet femkrav som skall införas i medlemsstaterna:• En metodik för beräkning av byggnaders integrerade energiprestanda.• Minimikrav på energiprestanda för nya byggnader.• Minimikrav på energiprestanda för stora byggnader som renoveras/ändras.• Energicertifiering av byggnader.• Besiktning av värmesystem, med panna/brännare ochluftkonditioneringssystem samt en bedömning av värmesystem som äräldre än 15 år.Direktivet trädde i kraft den 4 januari 2003 och skall vara införd i svensk lag ochträda i kraft senast den 4 januari 2006, eller under vissa omständigheter 4 januari,2009.Potentialen för utsläppsreduktioner av direktivet, vars implementering i Sverigeför närvarande är under utredning, är stor. I framstegsrapporten (Second ECCPProgress Report - Can we meet our Kyoto targets? från april 2003) har manangivit att om direktivet implementeras tillfredsställande förväntades direktivetminska koldioxidutsläppen med totalt ca 220 Mton i EU-15 till en kostnad som ärlägre än €20/ton CO2, av vilka 150Mt CO2eq skulle kunna sparas till en negativkostnad (alltså en besparing).Energimyndigheten har tillsammans med Boverket tidigare gjort bedömningen atteffekten av direktivet i Sverige torde bli relativt sett mindre och till en högrekostnad än i många andra EU-länder.47

• ta bort incitament att öka volymen av överförd eller såld energi som finns iavgiftsstrukturer och försäkra att rimlig kostnadsersättning medges förenergieffektiviseringssatsningar som görs hos konsumenter avenergidistributörer;• säkra tillgången på oberoende och högkvalitativa energikartläggningar;• säkra att individuell mätning av faktisk energikonsumtion görs korrekt ochofta samt att räkningar och information kommer tillräckligt ofta;• överväga möjligheten att använda energieffektiviseringsbidrag som ettalternativ.I ECCP-rapporten anges att direktivet kan förväntas minska CO 2 -utsläppen i EU-15 med mellan 40 och 55 Mt per år fram till 2010 om det implementerastillfredsställande. De flesta minskningarna kommer att komma till stånd genomkostnadseffektiva investeringar till negativ eller ingen kostnad alls. Återståendeutsläppsminskningar åstadkoms till en kostnad som är lägre än €20/t CO2eq.Åtgärderna anses komma att ha kort återbetalningstid och därmedkostnadsbesparingar för konsumenternas. Vidare påtalas också att direktivetkommer att tjäna de aktörer som deltar på den marknad som uppstår förenergitjänster.4.1.7 Förslag till direktiv om ecodesign för energiförbrukandeprodukterFörslaget bidrar till att integrera livscykeltänkandet i produktdesignen. Syftet äratt uppnå en hög skyddsnivå för miljön genom att förbättra de energiförbrukandeprodukternas resurseffektivitet, och i förlängningen en sund ekonomiskverksamhet och hållbar utveckling samt bidra till försörjningstryggheten förenergi. Genom att skapa en sammanhängande ram för att harmonisera krav påeco-design på gemenskapsnivå kan man förebygga eventuella handelshinder, somannars kan uppstå till följd av skilda krav på nationell nivå. Med direktivet hoppaskommissionen kunna uppnå:• Fri rörlighet genom harmoniserade krav.• Bättre miljöprestanda.• Tryggare energiförsörjning.• Uppfyllande av industri- och konsumentintressen.Direktivet omfattar i princip varje produkt som förbrukar energi för att utföra detden är utformad, tillverkad och utsläppt på marknaden för, inkl komponenter ellerdelenheter som är avsedda att ingå i energiförbrukande produkter. Direktivet skallinte tillämpas på transportmedel för människor och varor.Direktivet i sig innebär inte några nya rättsliga förpliktelser för producenter, utanöppnar upp för en möjlighet att med en snabb beslutsprocess kunna formulera såkallade genomförandeåtgärder där det enligt fastställda urvalskriterier ansesnödvändigt. I första hand skall förslaget utgöra ett incitament för industrin attsluta frivilliga avtal angående eko-design. Direktivet ger en metod och ett ramverkför att, när det anses motiverat, ställa krav på produkter. Vid urvalet av produkter49

som anses behöva åläggas särskilda krav i form av genomförandeåtgärder, skallföljande kriterier beaktas:• Produkten skall svara för en betydande försäljnings- och handelsvolyminom EU.• Produkten skall ha betydande miljökonsekvenser på EU-nivå.• Det skall finnas en betydande potential för att förbättra produktensmiljökonsekvenser utan att det medför orimliga kostnader.• Gemenskapens prioriteringar på miljöområdet skall beaktas.Genomförandeåtgärder skall fastställas efter samråd med berörda parter, och tasfram av kommissionen genom en föreskrivande kommitté som består avrepresentanter från medlemsstaterna med kommissionens företrädare somordförande. I varje genomförandeåtgärd som tas fram skall en tydlig motiveringoch en konsekvensbeskrivning ingå där man beaktar konsekvenserna förtillverkarna i fråga om konkurrenskraft, innovation, marknadstillgång ochkostnader.För en tillverkare av en produkt som omfattas av en genomförandeåtgärd gäller attman skall analysera och dokumentera produktens miljöaspekter enligt bilagorna iförslaget. Exakt vilka miljöaspekter och i vilken utsträckning de ska analyserasfastställs först i genomförandeåtgärden för den specifika produkten.De produkter som uppfyller de krav en genomförandeåtgärd ställer, skall CEmärkas.CE-märket visar att produkter uppfyller de tvingande krav som ställs föratt de skall få släppas på marknaden, och används redan i enlighet med andradirektiv.I ECCP-rapporten påpekas att effekten av direktivet på utsläpp inte kan bedömasförrän man bestämt vilka produkter som skall omfattas av genomförandeåtgärder.Några uppskattningar om effekten kan därför inte redovisas.4.1.8 Direktiv om märkning och standardiseradkonsumentinformation som anger hushållsapparatersförbrukning av energi och andra resurserEG-direktivet 92/75/EEG om märkning och standardiserad konsumentinformationom hushållsapparaters energiförbrukning har funnits sedan 1992. Det ärimplementerat i Sverige genom förordning1994:1774 om märkning avhushållsapparater. Direktivet anger vilka produkter som skall märkas ochbestämmelser om hur märkningen skall fastställas. Märkning kontrolleras avkonsumentverket. Syftet med direktivet är att ge konsumenten tillgång till korrekt,relevant och jämförbar information om den energi som en hushållsapparatförbrukar.4.1.9 Direktiv för främjande av biodrivmedel inomtranportsektornEG-direktivet 2003/30/EG om främjande av användningen av biodrivmedel ellerandra förnybara drivmedel antogs den 8 maj 2003. Direktivets syfte är att främja50

användningen av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel som skall ersättadiesel eller bensin för transportändamål i varje medlemsstat, för att på så sätt bidratill mål som t.ex. att uppfylla åtaganden som rör klimatförändringar, bidra tillförsörjningstryggheten på ett miljövänligt sätt och främja förnybara energikällor.Ett icke uttalat syfte är, särskilt för vissa sydeuropeiska länder, att stödjajordbruket.Direktivets innebörd är att medlemsländernas regeringar ska fastlägga nationellavägledande mål för en årligen ökande andel biodrivmedel för transportändamål.Direktivet sätter s.k. referensnivåer för gemenskapen på 2 procent vid utgången avår 2005 och 5,75 procent vid utgången av år 2010. Referensnivåerna avserenergiinnehåll i procent av på marknaden ersatt bensin och dieselolja förtransporter. Medlemsländerna är således fria att välja andra mål änreferensnivåerna. Direktivet överlåter på de nationella regeringarna att väljametoder för implementering. Parallellt med detta direktiv har EU:s regler förstatsstöd ändrats så att medlemsstaterna ges möjlighet att skattebefriabiodrivmedlen. I direktivet finns också en årlig rapporteringsskyldighet förmedlemsstaterna till kommissionen4.1.10 Kommissionens förslag till en förordning av vissafluorerade växthusgaserDen 11 augusti 2003 presenterade kommissionen ett förslag till en förordning omvissa fluorerade växthusgaser (F-gaser), COM (2003) 492 Final, 2003/0189(COD). Dessa F-gaser är ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC),fullständigt halogenerade fluorkarboner (FC) och svavelhexafluorid (SF 6 ). Dessagaser har en växthuseffekt i hundraårsperspektivet (GWP 100 ) som är 150 till23 000 gånger större än koldioxid.Förslagets övergripande mål är att på ett märkbart sätt bidra till Europeiskagemenskapens mål enligt Kyotoprotokollet genom införandet avkostnadseffektiva utsläppsminskande åtgärder av F-gaser.Förslaget innehåller:• Begränsning av utsläppen (”inneslutning – containment”). Förslaget tillny gemenskapsförordning har bestämmelser om inneslutning av bådefluorerade gaser och ozonnedbrytande ämnen. Bl.a. krav på stationärakyl/frys-, luftkonditionerings- och värmepumpsanläggningar ochbrandsläckningssystem. Krav ställs på att minimera och förebyggaläckage, obligatoriska läckagekontroller, krav på att ha läckdetektorer samtkrav på journalföring.• Utbildnings- och certifieringsprogram. Medlemsstaterna åläggs attinrätta program för utbildning och certifiering av den personalen sominstallerar, underhåller och destruerar fluorerade växthusgaser. Krav ställsockså på att medlemsstaterna skall erkänna certifikat som utfärdats i andramedlemsstater.• Rapporteringskrav. Den som tillverkar, importerar eller exporterar störremängder än ett ton per år ska årligen till kommissionen lämna uppgifter51

produktion, import, export, återanvändning och destruktion av fluoreradeväxthusgaser.• Begränsning av användning och utsläppande på marknaden. Förslagetinnehåller begränsningar för användningen av fluorerade växthusgaser ochutsläppande på marknaden av produkter och utrustning som innehållerdessa gaser.Den åtgärd i förslaget som är betydelsefullast för sänkta emissioner är införandetav mellan 2009 och 2014 stegvist ökade begränsningskrav påluftkonditioneringsanläggningar i fordon som innehåller fluorerade växthusgaser.Utsläppen av fluorerade gaser 1995 i EU uppgick till cirka 65 miljoner tonkoldioxidekvivalenter eller 2 procent av de totala utsläppen av växthusgaser inomgemenskapen. Om inga ytterligare åtgärder vidtas, pekar prognoserna på enutsläppsökning till ungefär 98 miljoner koldioxidekvivalenter år 2010. Åtgärdernai förslaget bedöms leda till minskade utsläpp år 2010 med cirka 23 miljoner tonkoldioxidekvivalenter.De beräknade emissionerna av fluorerade växthusgaser i Sverige år 2000motsvarar ca 775 00 ton koldioxidekvivalenter. Om inga ytterligare regleringareller andra styrmedel beslutas uppskattas emissionerna av fluorerade gaser år2020 till ca 845 000 ton koldioxidekvivalenter, en ökning med ca 9 procent. Omkommissionens förslag träder i kraft 1 januari, 2005 beräknas emissionerna år2020 bli ca 470 000 ton koldioxidekvivalenter, en minskning med 40 procentjämfört med år 2000 27 .I Sverige regleras användningen av fluorerade växthusgaser i viss mån avmiljöbalken. Med stöd av förordningen om HFC har Naturvårdsverket utfärdatföreskrifter bl.a. för hantering av HFC i kylanläggningar och ibrandsläckningsutrustning. Dessa krav överensstämmer väl med kommissionensförslag. Förslagen om certifiering av personal avviker dock från det svenskasystemet och skulle om de infördes betyda att svensk lagstiftning behöver ändras.Även i övrigt kan kommissionsförslaget komma att innebära visst behov avöversyn av befintliga föreskrifter.Sveriges möjligheter att agera utöver Kommissionens förslag avgörs av om detantas med stöd av artikel 95 eller med stöd av artikel 175. Naturvårdsverket stöderEU-kommissionens förslag men anser att ytterligare skärpningar kan göras påvissa områden 28 .27 Delrapport 1, prognos av framtida utsläpp av växthusgaser28 Naturvårdsverkets rapport 531152

5 Styrmedel för att reduceraklimatpåverkan5.1 Åtgärder och styrmedelFör att åstadkomma en förändring av vårt samhälle som leder till minskadklimatpåverkan behöver en mängd olika åtgärder genomföras, både tekniska ochbeteendeförändrande. I grunden gäller det att öka hänsynen till denklimatpåverkan vi i samband med energitillförsel, energianvändning, produktion,handel och vårt dagliga liv belastar jordens atmosfär med. För att åstadkomma ensådan omställning behövs olika former av styrmedel.För att göra en distinktion mellan åtgärder och styrmedel så menar vi med åtgärdden förändring man önskar åstadkomma i samhället och med styrmedel det medelsom gör att förändringen (åtgärden) kommer till stånd. Som exempel påmiljöåtgärd och styrmedel inom energi- och trafiksektorerna kan nämnas:- åtgärden att minska utsläpp av fossilt koldioxid från fjärrvärmeproduktiongenom övergång från fossila bränslen som energiråvara till biobränslen. Dettaär en åtgärd som kan åstadkommas med en koldioxidskatt på fossilt koldioxid.Eftersom biobränslen inte belastas med denna skatt blir det vid tillräcklig högskatt ekonomisk fördelaktigt att gå över till biobränslen. Höjd koldioxidskattär styrmedlet som åstadkommer den önskvärda förändringen att ersätta oljaoch kol med biobränsle vilket leder till lägre koldioxidutsläpp. Alternativtstyrmedel kan vara en miljöprövning som reglerar att förnybara bränslen skallanvändas för energiproduktionen.- åtgärden att bilägare köper energisnåla bilar och använder dem på ettenergisnålt sätt, t.ex. genom sparsam körning och använder resurssnålkollektivtrafik där sådan finns tillgänglig. Detta kan åstadkommas medstyrmedlen information och en höjning av koldioxidskatten på drivmedel.Både i exemplet med utbyte av energiråvara och energisnålare resor varkoldioxidskatten ett möjligt styrmedel. Effekten av ett styrmedel är att ofta att enmängd olika åtgärder i samhället sker vilket gör att analyser och utvärderingar avstyrmedels effekter för miljön, kostnader och andra samhällskonsekvenser ärmycket komplexa att göra.Tabell 3: Huvudgrupper av styrmedelAdministrativa Ekonomiska Information Forskning• Regleringar• Gränsvärden förutsläpp• Krav på bränsleval• Skatter• Bidrag• Subventioner• Pant• Upplysning• Rådgivning• Opinionsbildning• Forskning• Utveckling• Demonstration• (Upphandling)53

och energieffektivitet• Långsiktiga avtal• Miljöklassning• Handel medutsläppsrätter• Handel medcertifikatStyrmedel delas in i några huvudgrupper efter hur de åstadkommer förändringar.Det är:• administrativa styrmedel som t.ex. regleringar, utsläppsbegränsningar,långsiktiga avtal och miljöklassning. Administrativa styrmedel i form avregleringar enligt miljöbalken är grunden i den svenska miljöpolitiken. Iprincip kan regleringen vara kvantitativ (utsläppsvillkor, gränsvärde etc.)eller teknisk. I miljöprövningar är det vanligast med kvantitativaregleringar i form av maximalt tillåtet utsläpp men för begränsadklimatpåverkan är teknisk reglering i form av villkor rörande energiråvara(t.ex. påbud att använda biobränsle i energiproduktion) en viktigmöjlighet. Normer för byggnaders energieffektivitet är ett annatadministrativt styrmedel för minskad klimatpåverkan.• ekonomiska styrmedel påverkar individers och företags beteende eller valav varor i önskvärd riktning med någon form av ekonomiskt incitament.Detta kan ses som uttryck för att förorenaren skall betala. Ekonomiskastyrmedel är miljöskatter och miljöavgifter, överlåtbara utsläppsrätter,panter samt bidrag och subventioner, När en skatt eller avgift direktkopplas till ett miljöproblem styrs resursanvändningen i mindremiljöbelastande riktning. En variant av miljöskatt är att miljödifferentieraursprungligen rent fiskala produktskatter för att bidra tillmiljömålsuppfyllelse utan att öka skattetrycket. Överlåtbara utsläppsrätterär en kombination av reglering och ekonomiskt styrmedel. Rätten attsläppa ut ett ämne regleras i form av ett ”gränsvärde” på systemnivå ochsamtidigt utfärdas överlåtbara utsläppsrätter som kan säljas på en marknad.Resultatet av skatt eller utsläppsrätt är i princip detsamma.Utsläppsminskningar sker då åtgärdsanpassningar som är billigare änkostnaden för skatten eller utsläppsrätten genomförs.• Information kan genom upplysningar om effekter på miljön åstadkommaattityd- och beteendeförändringar. Information skiljer sig från regleringaroch ekonomiska styrmedel eftersom mottagaren inte är tvingad och inte ärutsatt för ekonomiskt kostnadstryck utan den önskvärda förändringen ärfrivillig. Användande av information för att bidra till minskadklimatpåverkan kan vara kunskapsöverföring om effekter ochkonsekvenser av en viss resursanvändning och skapa en positivare attitydtill önskad beteendeförändring och för behov av att använda styrandeskatter och avgifter i klimatpolitiken. En viktig funktion för informationsom styrmedel är att informera om åtgärder och styrmedel. T.ex.information om bidrag som syftar till energieffektivisering ochenergisparande är nödvändigt för att få till stånd önskvärda åtgärder.Information om vilka åtgärder som står till buds för individer och företag54

t.ex. för att minska sin fossilbränsleanvändning och hur man genomfördessa är viktiga komplement till att de kostnadseffektiva åtgärderna sommiljöskatter är avsedda att styra mot. För att åstadkomma verkligabeteendeförändringar säger forskningen att information måstekompletteras med något annat styrmedel.• forskning, utveckling och demonstration kan också sägas vara en form avstyrmedel. Även om FoU i sig inte driver fram en förändring så är tekniskutveckling och kunskap om effekter av olika förändringar en nödvändigkunskap och förutsättning för att vi på sikt skall kunna nå klimatmålet.Satsning på forskning bidrar till att komma över initiala trösklar motanvändning av tekniker med lägre klimatpåverkan.5.2 Energieffektivisering och minskad klimatpåverkanAnpassningar till de olika styrmedlen kan ske på flera olika sätt bl. a:• Effektivare energianvändning, vilket innebär att en energitjänst producerasmed mindre energiinsats.• Minskad konsumtion av energitjänster och koldioxidintensiva produkter.• Ersättning av fossila bränslen med andra energislag utan fossilt kol eller medlägre kolinnehåll per tillförd energienhet.Reducerad CO2-nivåReduceradeutsläppSänkorEnergibesparingarBränslebyteLägre CO2Utan CO2KonsumtionEffektivitet Naturgas Kärnkraft FörnybartFigur 2: Möjligheter att reducera koldioxidutsläppenKoldioxidskatten som styrmedel låter de enskilda aktörerna genomföra de i sitttycke mest kostnadseffektiva anpassningsåtgärderna. Riktade styrmedel, tillexempel energinormer, investeringsstöd och villkorsprövning, reglerar ellerpåverkar vissa specifika åtgärder eller enskilda företag. Det innebär att lämpligaanpassningsåtgärder eller, vid individuell prövning, åtgärdernas omfattning i detenskilda fallet beslutas av regleraren.Sverige har ett långsiktigt klimatmål att i samarbete med andra länder stabiliserahalten av växthusgaser på en nivå under 550 ppm. Detta kommer att krävastyrmedel som driver fram omfattande utsläppsreduktioner i Sverige såväl somandra I-länder och som förmodligen behöver åstadkomma strukturella55

samhällsförändringar, effektivisering av energianvändningen och lägrekoldioxidintensitet för energitillförsel.Strukturella förändringarMinskningar av utsläppen av koldioxid kan uppkomma om en större andel avekonomin består av samhällsverksamheter med lägre koldioxidintensitet. Det kaninnebära förändringar både på produktionssidan som konsumtionssidan.Skillnaden i koldioxidintensitet mellan olika branscher och konsumtionsområdenär betydande.På produktionssidan har bland annat jord- och stenvaruindustri och metallindustrihöga utsläpp liksom transportföretag. Bostadsenergi och drivmedel är de mestkoldioxidintensiva konsumtionsområdena.Utsläpp per förädlingsvärde400350300250200150100500JordbrukMassa- ochpapperJord- ochstenvaruindustriJärn-, stål- ochmetallverkVerkstadsindustrikg/kkrByggnadsindustriTransportföretagHotell ochrestaurangFigur 3 Utsläpp per förädlingsvärde för ett urval branscher i Sverige år 2000. Källa:Statistisk årsbokUtsläpp relaterat till konsumtionsutgifter109876543210Livsmedel, dryckoch tobakKläder och skorBostad exklenergiBostadsenergiBensinMöbler och textilHushållsapparaterHushållstjänsteroch sjukvårdFordonAndra transporterPost och teleFritids- och persvarorNöjenUtbildning ochlitteraturRestaurang ochhotellFigur 4 Utsläpp av koldioxid relaterat till hushållens konsumtion 1995. Värdena redovisassom index. Källa. Statistiska centralbyrån, Naturmiljön i siffror, 2000.56

Även om strukturella förändringar i flera fall lett till minskad koldioxidintensitethar inte dessa strukturella förändringar ensamt förmått att minska utsläppen iabsoluta mängder.Styrmedel som driver fram strukturella förändringar är främst koldioxidskatt somökar kostnaden för fossil energi.Effektivisering av energianvändningenMed effektivisering av energianvändningen menar vi minskningar av användmängd energi för en viss energitjänst (mätt till exempel kWh/uppvärmd yta,kWh/kyld volym etc.). Därutöver kan minskad energianvändning ske genomminskad konsumtion av energitjänster.Energieffektivisering är en central punkt för att möjliggöra att klimatmålen klarasutan att de förnybara energikällorna överutnyttjas. Energieffektivisering ökarhandlingsalternativen och därmed förutsättningarna för att klara långsiktigamiljömål.Ser man till energianvändningen från 1970 har en kraftig energieffektiviseringuppmätts inom den svenska industrin. Den specifika energianvändningen harminskat med 20-40 procent beroende på om man inkluderar förluster ielproduktionssystemet. Effektiviseringsfaktorn har dominerat överstrukturomvandlingsfaktorn. Även inom bostads- och transportsektorn hareffektiviseringsvinster uppnåtts. I transportsektorn har inte införts tillräckligtomfattande styrmedel för att uppnå en effektivisering som motverkar den ökadekonsumtionen av transporttjänster.Viktiga områden för effektivisering är ur ett systemperspektiv att minskavärmeförluster i byggnader, processeffektiviseringar, fordonseffektiviseringar,ökad transportandel för de energieffektivaste trafikslagen,apparateffektiviseringar, minskad elanvändning för uppvärmning (storavärmeförluster vid elproduktion) och ökad användning av fjärrvärme (ökarmöjligheten att öka systemeffektiviteten med hjälp av kraftvärme). Utöver storamiljöfördelar leder bättre energieffektivitet också till en mer hållbar energipolitikoch säkrare energiförsörjning.Förutom skatter som koldioxidskatt, energiskatt, elskatt och kilometerbaseradetransportskatter är t.ex. forskning, teknikupphandling, transportinfrastrukturmedel,program för energieffektivisering och regleringar för effektivareenergianvändning (miljöbalken, byggregler) styrmedel för effektivareenergianvändning.Eleffektivisering och minskad klimatpåverkanÄven elsparande och eleffektivisering bidrar till minskade koldioxidutsläpp.Elsparande ger reducerade utsläpp. Eleffektivisering däremot ger bara minskadklimatpåverkan under förutsättning att elanvändningen minskar. För att bidra tillminskade växthusgasutsläpp får utrymmet av en eleffektivisering inte användasför att öka antalet eltjänster.57

Hur påverkas då koldioxidutsläppen av elsparande/eleffektivisering i Sverige? Föratt svara på det behövs en metod för att räkna om förändringar i elanvändningentill koldioxidutsläpp.Ett alternativ är att räkna med de genomsnittliga utsläppen ifrån den mix avproduktionsanläggningar som utgör ett elsystem 29 . Det andra alternativet utgårifrån att förändringar i elanvändning och elproduktion förutsätts ge förändringarpå marginalen 30 i elsystemet.Det råder i Sverige konsensus om att förändringar i elsystemet påverkarmarginalen i det nordiska elsystemet. Däremot råder inte konsensus om vilkenteknik och bränsle som utgör marginalelen. Det finns två huvudlinjer: kolkondenseller naturgaseldade gaskombikraftverk i kondensdrift (gaskraft).En rapport från Energimyndigheten 31 drar slutsatsen att det på kort sikt, fram tilloch med den första åtagandeperioden, är kolkondens, främst i Danmark, somligger på marginalen i det nordiska elsystemet. På lång sikt, efter den förstaåtagandeperioden, utgörs marginalen av gaskraft, sannolikt i Norge.Det är viktigt att inse att förändringarna på marginalen inte sker i Sverige.Förändringar i elanvändningen kommer alltså inte att synas i den svenskastatistiken över koldioxidutsläpp. Åtminstone inte till 2012 enligt vår bedömning.I arbetet med kontrollstation 2004 har prognoser över Sveriges energianvändningfram till år 2020 redovisats. I grundprognosen är elanvändningen stadigt ökandefram till år 2020. Samtidigt inleds avvecklingen av den svenska kärnkraften vilketskapar ett stort behov av ny elproduktion i Sverige. I prognosen förutsätts ihuvudsak gaskraft vara den teknik som tillgodoser behovet av ny kraft i Sverige.Det är möjligt att svensk gaskraft kommer att ha något högre marginalkostnaderän norsk, dansk och finsk kraft på grund av större transportkostnader för gasen.Det skulle tala för att det blir svensk gaskraft som i framtiden kommer att utgöramarginalproduktion i det nordiska elsystemet.Det är sannolikt att åtgärder som minskar elanvändningen kommer att minskabehovet av gaskraft i Sverige i framtiden, vilket i så fall kommer att synas i densvenska statistiken över koldioxidutsläpp efter den första åtagandeperioden.Utsläppen ifrån kolkondensproduktion har beräknats till 880 kg CO 2 /kWh ochutsläppen ifrån gaskraftproduktion beräknas till 380 kg CO 2 /kWh.Minskad koldioxidintensitet i tillförselledetAndelen förnybara energislag måste öka betydligt för att koldioxidutsläppenlångsiktigt skall kunna minska. Naturgas kan, i fall det ersätter kol och olja,29 Sjödin och Grankvist (2003), Energy Policy, Emissions accounting for use and supply ofelectricity in the Nordic Market30 Enligt ekonomisk teori är den produktionsteknologi som körs på marginalen den teknologi medhögst rörliga kostnader. Det är den teknologin som används för att producera den sist förbrukadeenheten på marknaden. Detta benämns när det gäller elproduktion som marginalel.31 STEM ER 14:200258

fungera som ett övergångsbränsle för att minska utsläppen, under förutsättning attnaturgasen inte långsiktigt tränger undan de förnybara energislagen. På sammasätt kan eventuellt användning av fossila bränslen kopplat till koldioxidavskiljningfungera som ett övergångsalternativ för att begränsa utsläppen av koldioxid underförutsättning att beständigheten hos deponeringen kan garanteras. Sverige hargoda förutsättningar att utnyttja såväl bioenergi som vindkraft med stor areal ochlåg befolkningstäthet. Förutsättningarna för solenergi är dock sämre. På längresikt kan man förvänta sig en internationell marknad även för förnybaraenergibärare varför det nationella perspektivet på energiresurserna inte är likasjälvklara.Styrmedel som bidrar till minskad koldioxidintensitet är även här skatter ochavgifter på fossilt kol, men också t.ex. forskning, elcertifikatsystemet och handelmed utsläppsrätter.5.3 Styrmedel och kostnadseffektivitet5.3.1 Kostnadseffektiviteten och acceptansen för styrmedelEn beräkning av kostnadseffektiviteten hos ett styrmedel är mer komplicerad änen beräkning för enskilda åtgärder. Styrmedel driver oftast fram många olikaanpassningsåtgärder, både tekniska och beteendeförändrande. Det är viktigt attdefiniera vad som inbegrips i själva kostnadsbegreppet. Förutom att det ikostnadseffektivitetsberäkningar av ett styrmedel skall ingå kostnads- ocheffektberäkningar för varje enskild åtgärd som genomförs till följd av styrmedlet,så uppkommer administrativa kostnaderna för styrmedlet och effekter på dentotala ekonomin av styrmedlet, t.ex. att produktiviteten hämmas i den bransch somstyrmedlet verkar.Allmänt kan konstateras att mer generellt verkande styrmedel som skatter ochhandel med utsläppsrätter har goda grundförutsättningar för en högkostnadseffektivitet p.g.a. att de på ett flexibelt sätt kan leda till att åtgärder avolika slag där de med lägst kostnader vidtas först. Mer riktade styrmedel somenerginormer, investeringsstöd och villkorsprövning ger inte incitament till likamånga olika åtgärder och dessutom kan de vara mer resurskrävande, vilket i deflesta fall innebär att kostnadseffektiviteten blir lägre än för de generellastyrmedlen. I praktiken finns det dock en risk att, på grund av målkonflikter, degenerella systemen inte kan konstrueras på ett optimalt sätt. På grund av att vissabranscher är utsatta för internationell konkurrens har t.ex. koldioxid- ochenergiskattesatserna differentierats mellan olika sektorer. Detta leder till minskadkostnadseffektivitet för systemet. Kunskap om möjliga kostnadseffektiva åtgärderfinns inte heller alltid tillgängliga hos aktörerna, vilket i praktiken innebär att det imånga fall kan vara mer kostnadseffektivt att kombinera generella och riktadestyrmedel.För att driva på teknikutveckling behöver också, i allmänhet, generellaekonomiska styrmedel kombineras med andra styrmedel. Det handlar såväl omstöd till forskning och utveckling som stöd för tillskapande av initiala marknader.59

En viktig förutsättning för att ett nytt styrmedel ska kunna införas eller revideringav ett befintligt styrmedel ska göras för en minskad klimatpåverkan är att det finnsen politisk bred acceptans oavsett kostnadseffektivitet. För styrmedel sombegränsar individers handlingsfrihet eller ökar kostnaderna för det som ärvardagligt leverne är en allmän förståelse för införandet av styrmedlet enförutsättning för den politiska acceptansen. Här kan information som upplyser ommotiven till varför styrmedlet behöver införas öka acceptansen och förståelsen förstyrmedlet. Ett styrmedel som belastar befolknings- och inkomstgrupper olika kanvara ett markant hinder för införande av ett styrmedel. Oönskadefördelningseffekter trots hög kostnadseffektivitet och samhällsekonomisklönsamhet har naturligt låg politisk acceptans.På grund av att det som teoretiskt är de mest kostnadseffektiva styrmedlen förminskad klimatbegränsning av konkurrensskäl urholkas sin kostnadseffektivitetoch att den allmänna acceptansen för vissa styrmedel är låg behöver en nationellklimatstrategi byggas upp av både generella och riktade styrmedel för att kunnakomma i mål. Det kan vara samhällsmotiverat att välja mindre effektivaklimatstyrmedel eller komplettera med stödjande styrmedel för att minimeraoönskade fördelningseffekter.Den komplexitet i anpassningsåtgärder som blir följden av ett paket medstyrmedel i form av generella styrmedel och styrmedel riktade till specifikasamhällssektorer gör att utvärderingar i efterhand för enskilda styrmedel ärmycket svårt att genomföra. Att särskilja vissa åtgärder till ett specifikt styrmedeleller avgöra hur mycket av utsläppsminskningar i en sektor som beror av ettgenerellt styrmedel som koldioxidskatt eller beror på externa marknadsförändringarsom ändrar prisbilden är många gånger ogörligt 32 . På samma sätt ärdet med bedömningar av andra samhällskonsekvenser av ett styrmedel. Hursärskiljs näringslivseffekter av en koldioxidskattehöjning från andra fluktuationerav omvärldsfaktorer som efterfrågeförändringar, inköpskostnadsförändringar,strukturrationaliseringar, inkomstförändringar och beslut inom andrapolitikområden? Utvärderingar av enskilda styrmedel är därför ofta kompliceratoch resultaten mycket osäkra. Internationellt är det därför ovanligt medutvärderingar av enskilda klimatstyrmedel och klimatstrategier. I Nederländernahar därför tagits beslut att inte utvärdera enskilda klimatstyrmedel utan iställetplanera för systematiska sektorsvisa uppföljningar av effekter av styrmedelspaketjämfört med ett för sektorn beräknat referensscenario om den nationellaklimatstrategin inte hade beslutats 33 .32 Neij L, Metoder för utvärdering av klimatpolitiska styrmedel, Lunds Universitet, 2004,Naturvårdsverket D.nr 230-5490-03 Hk.33 VROM, The progress of the Netherlands climate change policy: assessment at the 2002evaluation moment, 2002.60

5.3.2 Kostnadseffektivitet för styrmedel som påverkar fleramiljömålI många fall är reduktionen av växthusgaser bara en av flera effekter av deåtgärder som sker av styrmedel. I analyser av klimatstyrmedel är det vanligt attman begränsar sig till effekt- och kostnadsuppskattningar för enbartväxthusgaserna. Existensen av positiva eller negativa sidoeffekter kan då påverkakostnadseffektiviteten i positiv alternativt negativ riktning.En viktig form av sidoeffekt är effekter på andra miljökvalitetsmål. För att gerättvisa åt åtgärder som har flera positiva effekter bör dock detta återspeglas ipresentationen av åtgärdskostnaden. Annars riskerar man att underskattakostnadseffektiviteten för åtgärder och styrmedel som ger effekter på fleramiljömål.I olika sammanhang har olika metoder försökt användas för att hantera dettaproblem. Ett möjligt angreppssätt är att monetärt värdera olika positiva aspekterav en åtgärd. Utifrån sådana värderingar är det teoretiskt möjligt att bedömaandelen av den samhällsekonomiska nyttan som tillfaller olika miljökvalitetsmål.Denna fördelning kan då användas som fördelningsnyckel för åtgärdskostnaderna.Miljöeffekter är dock ofta svåra att värdera, eftersom det saknas marknader ochdärmed marknadspriser för dem. I frånvaro av marknadspriser som kan användasför att värdera miljöeffekterna har andra metoder för att skatta värdet utvecklats.Dessa metoder baseras antingen på information från marknader för liknande varor(revealed preference methods) eller på direkt information om människorspreferenser (stated preference methods). I praktiken är det ofta endast möjligt attvärdera någon eller några av de effekter som är relevanta, vilket innebär enförenkling.Oavsett svårigheter att göra säkra kostnadseffektivitetsberäkningar när fleraämnen påverkas är det viktigt att alla effekter som kan uppskattas finns beskrivnai konsekvensanalysen så att en kvalitativ värdering kan göras.5.3.3 Adderbarheten av styrmedels effekterOlika styrmedel kan ge upphov till samma åtgärder. En höjd koldioxidskatt gericke-fossila bränslen ökad konkurrenskraft vilket kan ge ett utbyte av fossilabränslen till förnybara energikällor för t.ex. fjärrvärme-, kraftvärme- ochelproduktion. Samma omställning kan bli resultatet av statligt stöd i form avlokala investeringsprogram. Ett annat tydligt exempel är drivmedelsskatten ochkoldioxiddifferentiering av fordonsskatter. En höjning av skatten på bensin ochdiesel driver fram ett antal anpassningar till de höjda bränslekostnaderna. Vidinköp av nya bilar tas större hänsyn till bilens bränsleeffektivitet och hänsyn tillminskad bränsleåtgång vid bilanvändningen ökar. Införande avkoldioxiddifferentierad försäljningsskatt och differentierad årlig fordonsskattåstadkommer också att bränsleeffektiviteten för nya bilar ökar.När man analyserar styrmedel sker detta normalt för ett styrmedel i taget. När manadderar effekter av ett paket styrmedel i en klimatstrategi måste man ha i åtankeatt det i styrmedelspaketet förekommer överlappande styrmedel. Summan av de61

enskilda styrmedlens effekter kommer alltså oftast att övervärdera den samladeeffekten av styrmedelspaketet.5.3.4 Kostnadseffektivitet för styrmedel och tidsaspektenGenom forskning och teknisk utveckling minskar kostnaderna för att reducerautsläpp av klimatpåverkande ämnen. Därför kan det vara ekonomiskt fördelaktigtatt vänta med att införa utsläppsbegränsande åtgärder. Detta måste dock sättas irelation till den skada som utsläppen genererar under väntetiden och till den tidsom återstår till att målen skall nås.Klimatkommittén kom till slutsatsen att det fanns flera orsaker till att inte skjutaåtgärder på framtiden 34 . Det viktigaste var risken för allvarliga klimatförändringaroch de konsekvenser på samhälle och miljö som kunde uppstå. Särskilt somklimatförändringar kan vara irreversibla. Långsiktigt till mitten av dettaårhundrade behöver I-länderna minska sin klimatpåverkan med 50-80 procent föratt inte risken för farliga klimatförändringar skall uppstå. Därför borde utsläppeninte tillåtas öka då utsläppsreduktionen skulle bli från en högre nivå ochgenomföras på kortare tid vilket kan bli mer kostbart.Krav på att göra miljöåtgärder idag istället för att vänta kan ha en ekonomiskfördel även om man inte tar hänsyn till miljökostnaderna. Det driver fram tekniskutveckling nationellt som kan ge en konkurrensfördel genom resurseffektiviseringsåtgärdersom ökar produktiviteten eller lägger grunden för enmiljöteknisk exportmarknad när kraven på begränsningar och effektiviseringarökar i andra länder. Den forskning som gjorts över om det är positivt eller negativtför ekonomisk tillväxt att ställa hårda miljökrav som driver fram åtgärder tidigarehar inte kunnat påvisa någon tydlig tendens 35 .Skärpta utsläppskrav kan förväntas öka utsläppskostnaden även om den tekniskautvecklingen i viss mån kan förväntas motverka detta. När långsiktigainvesteringar planeras finns det skäl att ta hänsyn till dessa förändringar för attman inte skall bygga in sig i lösningar som på lång sikt kan vara mer kostsamma.För att klara det kortsiktiga klimatmålet behövs ingen ny teknik. Genom attutnyttja befintliga tekniska lösningar kan nationerna klara de åtaganden som mangjort för det närmaste decenniet. Det kan då vara rationellt att helt och hålletfokusera på teknikspridning. De flexibla mekanismerna ger en god förutsättningför att sprida befintlig teknik till länder med lägre teknisk standard. På längre siktkrävs dock teknisk utveckling eftersom dagens tekniska lösningar inte räcker föratt klara de långtgående utsläppsreduktioner som krävs.I en långsiktig klimatstrategi är det viktigt att en balans skapas mellanteknikspridning och teknikutveckling. Denna skillnad som ibland benämnskortsiktig respektive långsiktig kostnadseffektivitet är alltså en distinktion mellankostnadseffektivitet sedd på objektnivå respektive systemnivå samt mellankostnadseffektivitet för olika aktörer och samhället som helhet. Om investeringar i34 Klimatkommittén , SOU 2000:23, Förslag till svensk klimatstrategi.35 Resurseffektivitetsutredningen , SOU 2001:2, Effektiv användning av naturresurser62

ny teknik leder till teknikutveckling och kostnadsreduktioner genom lärandekommer de första investeringarna, sedda separat, kosta mer än vad de ger imiljöförbättringar och andra vinster och därmed inte anses vara kostnadseffektivasett på objektnivå. Men, om investeringen bidrar till långsiktigakostnadsminskningar blir investeringarna kostnadseffektiva på systemnivå närkostnaderna för de första investeringarna understiger vinsterna som erhålls av denförbättrade tekniken vid en senare tidpunkt. Det faktum att läreffekter sänkerkostnader innebär samtidigt att de som investerar först i princip subventionerarkommande investerare. En nyckelfråga är hur man åstadkommer behövligteknikutveckling och läreffekter.5.4 Hur andra länder utvärderar styrmedelVid en analys av hur andra länder i Europa har arbetat med utvärderingar avklimatpolitiska styrmedel visar det sig att mycket få sådana går att finna 36 . Det ärsvårt att finna några existerande enhetliga metoder för utvärdering. Vid engenomgång av nationella rapporter till FN:s klimatkonvention blir slutsatsen attNederländerna har kommit längst med en metodisk ansats att utvärdera användastyrmedel i sin klimatpolitik. Men, de gör inga utvärderingar i strikt mening utanhar en metodisk uppföljning av effekterna av sin politik jämfört med sektoriellareferensscenarior. De redovisar tydligt:• kriterier och metoder som använts för val av styrmedel• en väl utvecklad process och struktur för uppföljning och utvärdering• metoder för uppföljning och utvärdering• kostnadsberäkningar• hänvisningar till externa uppföljningsrapporter, ex-post utvärderingar• hänvisningar till rapporter om referensscenarier.De har inte försökt göra några utvärderingar av effekten av individuella styrmedel.I förstudie för framtagande av riktlinjer att utvärdera sin klimatpolitik drasslutsatsen att utvärdering av individuella styrmedel är en omöjlighet då det integår att särskilja effekterna av olika styrmedel som används i kombination medvarandra.Samma slutsatser lämnas i en konsultstudie inför framtagande av utvärdering avden brittiska klimatstrategin. Man pekar på svårigheter med utvärderingar av justkostnadseffektivitet. Flertalet styrmedel har flera mål, och det är inte givet hur ochi vilken omfattning olika kostnader skall fördelas på de olika målen. Det är alltsåinte klart vilka kostnader som skall allokeras för reducerade koldioxidutsläpp.Detta komplicerar utvärderingen väsentligt. Vidare säger man att det inte ärmeningsfullt att jämföra kostnader för olika styrmedel, på grund av svårigheter attanvända konsistenta metoder för kostnadsberäkningar för olika typer avstyrmedel.36 Metoder för utvärdering av klimatpolitiska styrmedel, Neij L, Lunds Universitet, D.nr. 230-5490-03 Hk, Naturvårdsverket63

Riktlinjer för framtida utvärdering av klimatpolitiska insatserna i andra länder harfokus på uppföljning snarare än på utvärdering. Gemensamt är ett intresse attanvända indikatorer för uppföljning och utvärdering av klimatpolitiska styrmedel.En utveckling av sådana indikatorer kan komma att få betydelse för en merenhetlig utvärderingsmetodik. Användningen av datormodeller kan komma att fåen viss betydelse för en enhetligare metodik för ex-post 37 utvärderingar då dessamodeller ofta används för ex-ante utvärderingar av klimatstrategiska insatser.Datormodeller bör dock användas med varsamhet, och med kompletterandemetoder. Nederländerna skall under 2004 publicera en handbok för utvärdering avklimatpolitiska styrmedel som skall vara en bas för sitt framtida arbete.För att förbättra metoderna för utvärdering av skatter och avgifter har OECD låtitanalysera svårigheter med att utvärdera skatter och lyft fram några viktiga sakersom bör inkluderas vid en utvärdering av skatter.• Miljöeffekt (i fysiska mått, eller ekonomisk värde)• Sekundära effekter• Kostnadseffektivitet• Administrativa kostnader• Statsinkomster• Mjuka effekter• Dynamiska effekter och innovationVid utvärderingar av skatter bör ett referensfall utarbetas vilket beskriver vad somhänder/hade hänt om inte skatterna funnits. Fyra olika metoder beskrivs för attutveckla referensfall: trendextrapolering, ekonometriska metoder (ekonomiskamodeller), linjär programmering baserad på optimala beslut, och ”bedömningsmetoder”. Användningen av bedömningsmetoder rekommenderas, men man visaräven på svårigheter med dessa då de lätt kan föranleda kritik. Ofta är dettillgången till data som bestämmer hur referensfallet byggs upp.Idag finns det inga specifika metoder för utvärdering av kombinationer avstyrmedel – men heller inte för individuella klimatstyrmedel. Särskilt svårt attutvärdera är:• Beteendeförändringar• Uppbyggnaden av kunskapsbaser• Kostnadseffektivitet• Sekundära effekter• Samhällsekonomiska effekter• Samverkan mellan styrmedel37 Termen ex-post utvärdering syftar på en utvärdering som görs i efterhand när resultat finns pådet som utvärderas. Ex-ante utvärdering är när något utvärderas i förväg innan resultat har kommitfram.64

De slutsatser som kan dras är att det är av stor vikt att kombinera olika metodersåsom kvantitativa och kvalitativa utvärderingsmetoder. Vidare att utarbetavälutformade och förankrade referensscenarier. Med fördel används olika metoderför utformning av referensscenarier. Även om det generellt har ansetts närmastomöjligt att separera effekterna av individuella styrmedel är det viktigt att försökautvärdera enskilda styrmedel för att se om det går att visa på mervärde för ettstyrmedel i förhållande till andra styrmedel.65

6 Utvärdering av befintliga styrmedelVi har tidigare kort beskrivit att styrmedel kan vara generella eller riktade ochbehandlat styrmedels kostnadseffektivitet. Nedanstående ruta innehåller enuppställning av befintliga och beslutade styrmedel i Sverige och EU som harbetydelse för de svenska utsläppen av växthusgaser. Dessa styrmedel utvärderas idetta kapitel. Tyngdpunkten ligger vid sektorsövergripande styrmedel samtstyrmedel inom energi- och transportområdena. Styrmedel inom industri- ochhandel, jordbruk, skogsbruk samt inom avfallsområdet redovisas endastöversiktligt. Nya eller förändrade styrmedel redovisas och analyseras i kapitel 8”Möjliga ytterligare klimatstyrmedel i Sverige”. Exempelvis utvärderas i dettakapitel den historiska effekten av koldioxidskatten medan det i kapitel 8genomförs en analys av möjliga förändringar av koldioxidskatten för framtiden.Sektorsövergripande styrmedelEnergi- och koldioxidskattLokala investeringsprogram LIP/KLIMPKlimatinformationskampanjenHandel med utsläppsrätterKyotoprotokollets projektbaserade mekanismerMiljöbalkenStyrmedel inom energiområdetStyrmedel för effektivare energianvändning inom kortsiktiga programmetStyrmedel för att minska elanvändningen inom kortsiktiga programmetProgrammet för energieffektivisering (PFE)Byggregler och åtaganden för energieffektiviseringBidrag för energieffektiviseringStyrmedel för ökad tillförsel från förnybara energikällor inom kortsiktiga programmetElcertifikatsystemetForskning inom det långsiktiga programmetStyrmedel inom transportområdetDrivmedelsskatterBilindustrins frivilliga åtagande att minska koldioxidutsläppen från nya bilarBeskattning av förmånsbilarSkattenedsättning av biodrivmedelStyrmedel inom industri- och handel, jordbruk, skogsbruk och inom avfallsområdetIntegrerad produktpolitik, Miljöledningssystem, EU:s gemensamma jordbrukspolitik,Skogsvårdslagen och miljöbalken, Normer och avgifter för avfallsdeponering67

6.1 Sektorsövergripande styrmedelSektorsövergripande styrmedelEnergi- och koldioxidskattLokala investeringsprogram LIP / KlimpKlimatinformationskampanjenHandel med utsläppsrätterKyotoprotokollets projektbaserade flexiblamekanismerMiljöbalken6.1.1 Energi- och koldioxidskattI detta avsnitt görs en utvärdering av de effekter och konsekvenser som energiochkoldioxidsskatten har haft inom energiområdet (för analys av skatternas effekti transportsektorn hänvisas till avsnitt 6.3.1). För en analys avenergiskattesystemets roll i framtiden hänvisas till avsnitt 8.3 som behandlarförändringar av drivmedelsskatter samt avsnitt 8.1.1 som behandlar andraförändringar av energiskattesystemet så som koldioxidskattens vara eller inte varai den handlande sektorn, en eventuell fortsatt koldioxidskatt i fjärrvärmesektorn,samma skatt i icke-handlande näringsliv samt höjningar av koldioxidskatten förhushåll och service.Allmänt om skatt på energiDen svenska punktbeskattningen av bränslen och elektrisk energi delas upp ienergiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt. Till ”energiskatter” brukar ibland ävenräknas den miljörelaterade kväveoxidavgiften, produktionsskatt på el frånkärnkraftverk och fastighetsskatt på vattenkraftverk. I det följande redovisas denallmänna energiskatten och koldioxidskatt.Allmänna energiskatter har funnits sedan 1950-talet, med i huvudsak fiskalt syfte.Koldioxidskatt infördes i samband med den stora skattereformen 1990-91 vilketgav en tydligare miljörelatering av energibeskattningssystemet. I och med denskatteväxling som skett sedan 2001 har koldioxidskattens tyngd i systemet ökatytterligare.Energiskatten varierar mellan olika bränslen. Bränslen som används förelproduktion är dock befriade från såväl energi- som koldioxidskatt. För bränslensom används vid tillverkningsprocessen i industrin, växthusnäringen, jordbruk,skogsbruk och vattenbruk tas ingen energiskatt ut och en lägre koldioxidskatt(19,1 öre/kg CO2). För att stimulera högeffektiv kraftvärme i det svenskaenergisystemet ändrades skatten för bränslen som används för värmedelen ikraftvärmeverk från och med 1/1 2004. Tidigare utgick 50 procents energiskattoch full koldioxidsskatt. Förändringen innebär att ingen energiskatt utgår samtendast 21 procent av koldioxidskatten. Därmed jämställs värme i kraftvärme medvärme i industriellt mottryck.68

Ett syfte med beskattning av energi är att generera skatteintäkter till staten.Energivaror (typiskt bensin och el) har en lägre priskänslighet än andra varor. Ienlighet med teorin om optimal beskattning ska mer skatt tas ut på varor med lågpriselasticitet och mindre på varor med hög. På så vis maximeras skatteintäkternaoch minimeras de snedvridande effekterna. Ett annat syfte är att beskatta denegativa miljöeffekterna av energiomvandling, vilket är det huvudsakliga syftetmed koldioxidskatten. Koldioxidskatten ska minska utsläppen av koldioxid iSverige och därigenom bidra till att minska effekterna av det globala problemetmed växthuseffekten. Det finns dock ingen tydlig gräns mellan den i huvudsakfiskala energiskatten och den i huvudsak miljöstyrande koldioxidskatten då bådahar såväl miljöstyrande effekt och fiskal funktion.Koldioxid- energiskatterna står för en betydande del av statens intäkter (2002 canio procent eller 58 mdr kr).Tabell 4: Intäkter av energiskatter efter energi- och skatteslag 2002, MkrEnergislag Energiskatt CO2-skatt TotaltBensin 17 192 7 833 25 025Oljeprodukter 5 791 10 453 16 244Råtallolja 24 24Övriga bränslen 130 1087 1217Elkraft 13 866 13 866Produktionsskatt, el fr kärnkraftverk 1 796 1 796Totalt 38 799 19 373 58 172Andel av statens intäkter 8,8%Andel av BNP 2,5%Källa: Energiläget 2003EnergiskattenSyftet med energiskatten har historiskt främst varit att generera intäkter till staten.Beräkningar av Energimyndigheten 38 visar att även energiskatten har en effekt påutsläppen av koldioxid. Det är dock svårt att särskilja effekten från energirespektivekoldioxidskatten. Energiskatterna har även en dämpande effekt påanvändningen av energi. Hur stor den energieffektivisering eller minskadeenergianvändning som är ett resultat av skatterna är dock svårt att kvantifiera.Energiskatten på el är idag 24,1 öre/kWh för hushåll. Tillverkande industri ärundantagen från elskatt fram till 1/7 2004 då de kommer betala EU:s minimiskattpå el (0,5 öre/kWh). För energiintensiva företag kommer dock möjlighet finnas attdelta i ett program för energieffektivisering och erhålla fullständig nedsättning avskatten. Elskatten har effekt dels vid valet av uppvärmningsform samt även föreffektivisering vid användning av hushållsel. På kort sikt påverkas främst dehushåll som har kombipannor och kan välja mellan el och andra typer av bränslen.På längre sikt kan en högre elskatt påverka vilka uppvärmningssystem sominstalleras i fastigheter. Vid kraftigt höjda energipriser ökar också lönsamheten för38 ER 21:2003 ”Styrmedel inom klimatpolitiken”, Energimyndigheten69

att genomföra energibesparande åtgärder som tilläggsisolering och installation avenergieffektiva fönster.KoldioxidskattenSamtliga bränslen utom biobränslen och torv belastas med koldioxidskatt. Skattenär därmed proportionell mot det fossila bränslets kolinnehåll och har en direkteffekt på utsläppen av den dominerande växthusgasen.Den tillverkande industrin, jordbruk, skogsbruk och vattenbruk betalar en lägreandel av den generella nivån (21 procent år 2004). Därutöver finns särskildaregler för nedsättning av skatten för energiintensiv verksamhet. De innebär att detmedges nedsättning med den delen av koldioxidskatten som överstiger 0,8 procentav de framställda produkternas försäljningsvärde. Av den överskjutande delenbetalas 24 procent i skatt. Den s.k. 1,2-procentregeln för cement- kalksten- ochglasindustrin innebär att den totala skatten får uppgå till högst 1,2 procent avförsäljningsvärdet.Riksdagen beslutade år 2000 om en grön skatteväxling som innebär att skatten påmiljöstörande verksamhet höjs, samtidigt som skatten på arbete sänks. I 2000 årsekonomiska vårproposition angav regeringen att det samlade utrymmet för grönskatteväxling under perioden 2001 till 2010 är 30 miljarder kronor. Hittills har enskatteväxling om drygt åtta miljarder kronor genomförts. För återstoden avmandatperioden kvarstår 9 miljarder kronor, varav 6 miljarder kronor skallgenomföras under åren 2004 och 2005. Inom ramen för den gröna skatteväxlingenhar koldioxidskatten höjts från 37 öre/kg koldioxid 2000 till 91 öre/kg koldioxid2004.Tabell 5: Koldioxidskattens utveckling 1991-20041991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004Koldioxidskatt 250[kr/tCO2]250 320 340 340 370 370 370 370 370 530 630 760 910Industriandel[%]100 25 25 25 25 25 50 50 50 50 35 30 25 21CO2-skattindustri[kr/tCO2]250 63 80 88 88 93 185 185 185 185 185 189 190 191Genom att ett pris sätt på utsläppen är det tydligt för aktörerna när det lönar sig attgenomföra åtgärder eller inte. Om marginalkostnaden för att minskakoldioxidutsläppen understiger kostnaden för koldioxidskatten lönar det sig attgenomföra åtgärden. När alla åtgärder som är billigare än att betalakoldioxidskatten är genomförda kan man säga att alla aktörer har sammamarginalkostnad för åtgärder (dvs koldioxidskatten). Marginalkostnaden i Sverigeför att minska koldioxidutsläppen är generellt sett hög jämfört med andra länder.Detta beror till stor del på att vi har en förhållandevis låg andel fossilt i vårtenergisystem. Andra länder med stor andel fossilt i speciellt el- ochvärmeproduktion har betydligt större möjligheter att relativt billigt genomföraåtgärder.70

Effekten av olika koldioxidskatt för utsläpp i olika sektorer är tydlig i Figur 5.50%40%30%20%10%Andel av CO2-skattenAndel av CO2-utsläppen0%Privat konsumtionOffentligkonsumtionTransport ochkommunikationTjänstesektornByggindustriEl, gas, värme ochvattenTillverkningsindustriGruvor ochmineralutvinningJordbruk,skogsbruk, fiskeFigur 5: Andel koldioxidutsläpp och koldioxidskatt fördelat per sektor, medel 1993-2000Källa: MiljöräkenskapernaKoldioxidskattens effekter på utsläppFlera utvärderingar av koldioxidskattens effekter på utsläpp har genomförts underden tid som skatten funnits. De allra flesta utvärderingar av effekterna är gjordamed modeller som hjälpmedel för att kunna simulera utfallet av skatten. Enövergripande slutsats är att koldioxidskatten har lett till minskade utsläpp iSverige men att effekterna är mycket svåra att uppskatta. Vissa utvärderingar visarpå ganska kraftiga minskningar av koldioxidutsläpp medan andra kan påvisamycket liten effekt. Nordiska ministerrådet har genomfört en sammanställning avsexton analyser av koldioxidskattens effekter, vilket visas i Tabell 6.Tabell 6: Utvärderingar av koldioxidskattens effekter på utsläpp av koldioxidUtvärdering Metod Resultat KommentarNordiska Rådet(2001)”An evaluation ofthe impact of greentaxes in the Nordiccountries”Sammanställning av16 analyser av CO2-skatt i Sverigemellan 1989-1999Metoder som använts ide olika analyserna:- 5 x MARKAL- 2 x ENMARK- Ekonometrisk makromodell(SOU 1997:11)- Ekonometriskmikro/makromodell(Brännlund 99)- Generic generalequilibrium model(Kriström 99)- Partial equilibriummodel (Brännlund 99)- Djupintervjuer- Telefonintervjuer- Enkäter- De flesta analyserkommer fram till attCO2-skattenpåverkar utsläppen.- Ökningar från höganivåer ger dock liteneffekt.- Sänkningen avskatten för industrin1993 ledde till ökadeutsläpp.De flesta analyser är gjordasom modellanalyser avframtiden. Ett fåtal ärhistoriska utvärderingar,men även de baserade påmodellsimuleringar. Detillbakablickandeanalyserna som inte ärsimuleringar förlitar sig ihuvudsak på djupintervjueroch enkäter.Resultaten varierar medantaganden och blir därförsvårtolkade.71

För att principiellt bedöma koldioxidskattens effekter har beräkningar genomförtsmed MARKAL-Nordicmodellen. 39 För att fånga upp den isolerade effekten av attha en koldioxidskatt har vi i modellen jämfört två scenarier, ett med kraftigkoldioxidskatt och ett utan någon koldioxidskatt. I scenariot med koldioxidskatthar vi låtit 2004 års koldioxidskattenivå, med nuvarande kraftvärmebeskattning,verka från modellens startår (1995) och framåt i tiden till 2023. För att isoleraeffekten av koldioxidskatten finns ingen handel med utsläppsrätter eller någotelcertifikatsystem. Referensscenariot är ett fall utan koldioxidskatt men medenergiskatter motsvarande de som gällde 1990. Utsläppen från transportsektornfångas inte in av modellen. Beakta att detta är hypotetiska scenarier för att försökaisolera effekten av koldioxidskatten. I verkligheten utformas naturligtvis intestyrningen utifrån två extremfall. Många andra faktorer som inte fångas in imodellen spelar naturligtvis också in. Siffrorna ska därmed inte ses som ettfaktiskt utfall jämfört med hur det ser ut idag utan snarare som en principiellanalys av koldioxidskattens effekter i jämförelse med ett hypotetiskt referensfall.Modellberäkningarna visar tydligt att koldioxidskatten har effekt på utsläppen avkoldioxid. Om vi har en koldioxidskatt på dagens nivå leder det till ca 3 Mtonlägre koldioxidutsläpp 2009 och ca 5 Mton lägre koldioxidutsläpp 2016 och 2023jämfört med referensfallet helt utan koldioxidskatt. (se Figur 6).Mton CO280757065605550454035Ingen CO2-skatt2004 års CO2-skatt2002 2009 2016 2023Figur 6: Koldioxidutsläpp för SverigeEffekten blir något större om vi även räknar in den import av el som vi får bådemed och utan koldioxidskatt. I fallet utan koldioxidskatt blir importen någothögre. Om vi antar att den el som importeras är producerad med kolkondens blir39 Med anledning av Sveriges tredje nationalrapport till klimatkonventionen genomfördeEnergimyndigheten en liknande beräkning där 1990-års styrmedel jämfördes med de styrmedelsom gällde 2001 (Stem ER 13:2001). De beräkningarna visade på en något större effekt påutsläppen än de beräkningar som nu genomförts. De främsta förklaringarna till skillnaderna är attde föreliggande beräkningarna har genomförts med en modell över det nordiska energisystemetmedan de tidigare endast omfattade det svenska energisystemet, vidare har modellerna olika basårvilket påverkar utfallet, men det viktigaste är att analysen med 2004 års koldioxidskatt innefattarden nya kraftvärmebeskattningen medan kraftvärme i 2001 års analys beskattas fullt ut.72

skillnaden i utsläpp med och utan koldioxid större. År 2009 är utsläppen ca 3,5Mton lägre med koldioxidskatt än utan, år 2016 ca 6 Mton lägre och år ca 7,5Mton lägre. Se Figur 7. Antas importen istället vara naturgaskondens blirskillnaderna mindre och skiljer sig endast marginellt från utsläppen endast iSverige.8075Ingen CO2-skatt2004 års CO2-skatt70Mton CO2656055504540352002 2009 2016 2023Figur 7: Nordisk påverkan av svensk användning, kolkondens importeras på marginalenResultaten av modellberäkningarna är en principiell analys av koldioxidskattenoch dess effekter på utsläpp. Utifrån resultaten kan vi säga att effekten påkoldioxidutsläppen av koldioxidskatten går att påvisa tydligt. Än en gång bördock påpekas att denna modellberäkning är en analys av ett enskilt styrmedelseffekt i relation till ett hypotetiskt referensfall och visar således inte ett faktisktutfall.Effekter i fjärrvärmesektornI fjärrvärmesektorn har användningen av fossila bränslen minskat kraftigt ochanvändningen av biobränslen ökat i motsvarande grad. Anledningen till denna urklimatsynpunkt mycket gynnsamma utvecklingen kan i stor utsträckningtillskrivas skattereglerna. Investeringsstöd och produktionsstöd är också enbidragande orsak, liksom miljöprofileringen hos de enskilda företagen (oftakommunala).73

605040TWh302010019801981198219831984198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002Biobränslen, torv, avfall Olja Naturgas Kol Elpannor VärmepumparFigur 8: Tillförd energi i fjärrvärme 1980-2002Källa: Energiläget 2003Effekter uppvärmning i bostäder och lokalerI denna sektor har användningen av olja kraftigt minskat sedan 1970-talet.Oljekriser, ökade energipriser, investeringsprogram och inte minst beskattningenhar påverkat övergången från olja till andra energibärare. Framförallt harövergången i uppvärmningen gått till el och fjärrvärme. De prognoser somgenomförts i kontrollstation 2004 visar också att denna trend fortsätter i framtidenom dagens skattenivå bibehålls. År 2010 har oljeanvändningen minskat ytterligareoch uppgår endast till 7 TWh för att vara i endast 1 TWh år 2020, att jämföra med2002 års användning på ca 15 TWh.12010080TWh604020019831984198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002Biobränslen Olja Gas Elvärme FjärrvärmeFigur 9: Total uppvärmning i bostäder och lokaler, normalårskorrigerat, 1983-200274

Effekter i industrisektornInom denna sektor har också användningen av oljeprodukter minskat sedan 1970-talet. I Sverige är det ett fåtal branscher som står för merparten av industrinsenergianvändning. Massa- och pappersindustrin står för 47 procent, järn- ochstålverken för 15 procent och den kemiska industrin för 5 procent.Verkstadsindustrin, som inte är en energiintensiv bransch, svarar för cirka 8procent av energianvändningen. Industrisektorn omfattas av de nedsättningar avenergi- och koldioxidskatten som tidigare nämnts. Den energiintensiva delen avindustrin omfattas även av handeln med utsläppsrätter som startar 1 januari, 2005.Huruvida koldioxidskatten ska vara kvar i denna sektor parallellt medutsläppshandeln är inte bestämt. I avsnitt 8.1.1 analyseras just den frågan närmare.160140120100TWh80604020019831984198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002Biobränslen Olja Naturgas Kol och koks El FjärrvärmeFigur 10: Slutlig energianvändning inom industrisektorn, 1983-2002Koldioxidskattens kostnadseffektivitetKoldioxidskatter kan generellt anses vara ett kostnadseffektivt styrmedel då detger möjlighet för olika aktörer att välja de för dem mest kostnadseffektivaanpassningsåtgärderna. På grund av att vissa branscher är utsatta för internationellkonkurrens har skattesatserna differentierats mellan olika sektorer. Detta leder tillen minskad kostnadseffektivitet för systemet. Biobränsleanvändning förvärmeproduktion, som skett till följd av energibeskattningen, är ettkostnadseffektivt sätt att använda biomassa för att minska koldioxidutsläppen.Kostnaden för att minska koldioxidutsläppen från fjärrvärmeproduktion genom attanvända biobränsle i stället för fossila bränslen kan bedömas vara mindre än 10öre/kg CO2 40 . Även ersättning av fossila bränslen med pellets i flerbostadshus,lokaler och småhus har en kostnad som är lägre än dagens koldioxidavgift.40 Ekström et al, Biobränsle från skogen. En studie av miljökonsekvenser och ekonomi för olikaanvändningar, ER 9:2002, Energimyndigheten75

Effekter på andra samhällsmålDå koldioxidskatten är ett generellt sektorsövergripande styrmedel inverkar det påmånga olika samhällssektorer och mål.Effekter på tillväxt (BNP)I tidigare simuleringar genomförda av Konjunkturinstitutet visas att effekterna avkoldioxidskatten är negativa på tillväxten mätt som BNP. I avsnitt 8.1.1 visasberäkningar av koldioxidskattens ekonomiska effekter i en framåtblick, gjorda avKonjunkturinstitutet i kontrollstationsarbetet. Även dessa resultat visar attkoldioxidskatten har en viss dämpande effekt på tillväxten totalt sett men harstörre effekt i enskilda branscher.Effekter på industrins konkurrenskraftEn hög koldioxidskatt för industrin kan minska utsläppen i Sverige men kan ocksåleda till en ökning av globala utsläpp, om energiintensiv industri delvisrelokaliseras. Det gäller inte minst multinationella företag som vid beslut om nyainvesteringar väljer mellan olika affärsområden. Det som är optimalt på nationellnivå blir då inte optimalt globalt.Fördelningspolitiska konsekvenserDen första bilagan till långtidsutredningen 2003 41 diskuterar hur miljöpolitikenskostnader och intäkter fördelas. I bilagan presenteras bland annat ett antal nyasvenska studier kring fördelning och miljö. Bland annat konstateras attlåginkomstgrupper och glesbygdsbor i allmänhet belastas hårdare änhöginkomstgrupper och tätortsbor av miljöpolitikens kostnader.Tabell 7: Effekten av koldioxidskattEffekter påkoldioxidutsläppKostnadseffektivitetEffekt på andrasamhällsmålKoldioxidskatten har haft effekter på utsläppen av koldioxid.I jämförelse med ett fall utan koldioxidskatt visarmodellberäkningar på tydliga resultat. Tidigare genomfördaanalyser bekräftar detta även om variationen är stor.Koldioxidskatter kan generellt anses vara ett kostnadseffektivtstyrmedel då det ger möjlighet för olika aktörer att välja de för demmest kostnadseffektiva anpassningsåtgärderna. På grund av att vissabranscher är utsatta för internationell konkurrens har skattesatsernadifferentierats mellan olika sektorer. Detta leder till en minskadkostnadseffektivitet för systemet.• Tillväxt Koldioxidskatten har en något dämpande effekt på tillväxten. Störreeffekter i enskilda delbranscher.• Sysselsättning -• Energipolitiska mål Inom fjärrvärmesektorn och individuell uppvärmning har de fossilabränslena kraftigt minskat under 1990-talet fram till idag. En stordel av denna minskning och samtidiga ökning av biobränslen kan41 SOU 2003:2 ”Fördelningseffekter av miljöpolitik”, bilaga 1176

tillskrivas koldioxidskatten.• Fördelningseffekter Koldioxidskatten har tydliga fördelningseffekter regionalt men äveni förhållande till inkomst.Interaktion med andrastyrmedel• Utsläppshandel Stark koppling då styrmedlen i stor utsträckning har sammafunktion. Inneffektivt att tillämpa båda styrmedlen samtidigt. Medutsläppshandeln är det osäkert hur koldioxidskatten ska hanteras förden handlande sektorn.• Energiskatt Det kan vara svårt att avgöra vilken effekt som kommer avkoldioxidskatt respektive energiskatt. Gränsen mellanenergiskattens fiskala syfte och koldioxidskattens miljöstyrandesyfte inte alltid tydlig. Fungerar ihop.• Elcertifikat Koldioxidskatt utgår inte för elproduktion. Indirekt effekt i och medatt koldioxidskatten påverkar valet av bränsle för värmeproduktion ikraftvärmeverk och därmed indirekt bränslet för elproduktionen.• Miljöbalken Förstärker varandras effekter.6.1.2 Lokala investeringsprogram LIP/KlimpBakgrund och syfteTvå styrmedel med effekter inom klimatområdet är de lokala investeringsprogrammenLIP (beviljat 6,2 miljarder kr i bidrag under åren 1998-2002) ochKlimp, klimatinvesteringsprogrammen (anslag 1040 miljoner kr under åren 2002-2006 42 ).LIP och Klimp har utvärderats utifrån deras klimatpåverkande effekt 43 . I falletmed LIP, vilka inte i första hand var riktat mot klimatåtgärder utan mot lokalainitiativ på miljöområdet, har endast de projekt som haft en väsentligklimatpåverkan studerats. De externa utvärderingar som redan genomförts harvarit viktiga utgångspunkter. Utvärderingen av Klimp har i första hand baserats påde ansökningar som hittills beviljats bidrag.MetodDe lokala investeringsprogrammen LIP startade 1998. Ett betydande antal projektär ännu i ett genomförandeskede. I dagsläget 44 är ca 70 LIP-programslutrapporterade. Två konsultutvärderingar av spillvärmeprojekt ochfjärrvärmeprojekt 45 blev klara våren 2004. I den första ansökningsomgången42 Varav 200 miljoner kronor endast är förslag i 2004 års vårbudget, dvs ännu inte beslutade.43 PM Kontrollstation 2004, Deluppdrag: utvärdering av statliga bidrag till lokalainvesteringsprogram (LIP) och klimatinvesteringsprogram (Klimp), Naturvårdsverket, Dnr 5192164-03 Hk.44 maj 200445 Byman et al, Utvärdering av fjärrvärme- och närvärmeprojekt, ÅF-Energi och Miljö, 2004 samtutvärdering av spillvärmeprojekt, ÅF-Energi och Miljö, 2004.77

eviljades 14 program Klimp-bidrag (dec 2003). I motsats till LIP så finns relativtomfattande och användbar information från Klimp-ansökningarna som använts förkostnadseffektivitetsberäkningar. Det rör sig dock ännu bara om beviljadeansökningar som inte ännu är slutrapporterade varför resultaten endast ärbedömningar av framtida miljöeffekter och kostnader.AvgränsningarI denna effektutvärdering har kostnadseffektiviteten (uttryckt sombidragseffektivitet) för de bägge styrmedlen LIP och Klimp så långt möjligtbedömts. Det har gjorts genom att ställa uppnådda miljöeffekter mot det bidrag ikronor som krävts för att åstadkomma dem.I LIP-programmen har åtgärder inom områdena energieffektivisering/besparing,energiomställning till förnybar energi, trafik och avfall tydlig klimatkoppling. Förden första kategorin (energieffektivisering) har analysen för LIP till stor delbaserats på utvärderingen av spillvärmeprojekt och för den andra,energiomställning, har vi till stor del grundat oss på utvärderingen avfjärrvärmeprojekt inom LIP. Redovisning av åtgärder inom trafik och avfall ärinte grundat på någon utvärdering utan baseras enbart på vad som anges iansökningarna. För Klimp har urvalet naturligt begränsats till de 14 program sombeviljats bidrag.Utformning av programmenLIPVåren 1997 lanserade regeringen de lokala investeringsprogrammen för enekologiskt hållbar utveckling (LIP). Programmen innebar att svenska kommunerkunde ansöka om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som syftar tillbättre miljö och ökad sysselsättning. LIP syftade till åtgärder som skulle:1. minska belastningen på miljön2. öka effektiviteten i användningen av energi och andra naturresurser,3. gynna användningen av förnybara råvaror4. öka återbruk, återanvändning och återvinning5. bidra till att förstärka den biologiska mångfalden samt tillvaratakulturmiljövärden,6. bidra till att förbättra cirkulationen av växtnäringsämnen i ett kretslopp,och7. förbättra inomhusmiljöer i byggnader 46 .Ett krav för bidrag var att ”åtgärderna i ett lokalt investeringsprogram kan antasöka sysselsättningen”.De flesta projekt/åtgärder som beviljats medel har en kommunal förvaltning somhuvudman. Bidrag beviljas endast till investeringen och inte till drift eller löpandeunderhåll. Bidrag beviljas endast för en del av den miljörelateradeinvesteringskostnaden. Med miljörelaterad investeringskostnad avses de46 Skrivningen om förbättrade inomhusmiljöer har tillkommit i ett senare skede.78

merkostnader som är nödvändiga för att uppnå de avsedda miljöeffekterna.Kommunerna har själva i sina ansökningar definierat vilka kostnader som skallräknas som miljörelaterad investeringskostnad.De sista besluten om LIP-bidrag fattades våren 2002. Då hade sammanlagt 6,2miljarder kronor beviljats i bidrag till 211 investeringsprogram i 162 kommuner(inklusive två kommunalförbund). Över 1800 olika projekt har fått bidrag. Dentotala investeringskostnaden för de åtgärder som ingår i programmen uppgesuppgå till drygt 27 miljarder kronor. Miljörelaterade investeringskostnader uppgesuppgå till knappt 21 miljarder kronor. I genomsnitt har bidrag beviljats för 30procent av den miljörelaterade investeringskostnaden, eller för 23 procent av dentotala investeringskostnaden. De lokala investeringsprogram som beviljats bidraglöper under 3 år. I många fall har huvudmannen dock begärt och beviljats förlängdgenomförandetid. Först när kommunen slutrapporterat utfallet och effekterna avdet beviljade investeringsprogrammet bestäms det slutliga bidraget och regleringav bidrag görs.En förhållandevis stor del av bidragen har gått till åtgärder med klimatinriktning.I Tabell 8 görs en grov uppdelning av åtgärdstyper efter deras relevans förklimatmålet.Tabell 8 Antal projekt, bidrag och uppskattade reduktioner av växthusgasutsläppen fördelatmellan olika projekttyperGruppAntalåtgärderBidrag,milj krTotalinvesteringmilj krMiljörel.investeringmilj krMinskadeutsläpp, ktonCO2-ekv. (prel.data)Åtgärder med937 3 482 13 871 12 977 2 044klimatkoppling:Varav:Energieffektivisering/- 201 562 2 237 2 062 480besparingEnergiomställning till 376 1 612 7 015 6 836 1 334förnybar energiTrafik 180 629 2 357 1 893 131Avfall 180 678 2 262 2 187 99Åtgärder med viss417 1 334 10 193 4 770 40klimatkoppling:Varav:Byggnadsåtgärder 32 221 1 179 884 0,3Flerdimensionella projekt 86 771 8 190 3 158 20Industriprojekt 34 47 192 161 1Stödjande åtgärder 257 290 610 549 19Åtgärder med begränsad 460 1 394 3 195 2 991 2klimatkoppling:SUMMA 1 814 6 210 27 259 20 738 2 086* Minskade utsläpp av koldioxidekvivalenter har uppskattats av de ansökande kommunerna självavid ansökningstillfället. I vissa fall har omräkningar av effekten från andra storheter, som t.ex.energibesparing i MWh, till koldioxidekvivalenter gjorts.KlimpStödet till Klimp är en fortsättning/vidareutveckling av LIP. Klimp beslutades avriksdagen 2002. Syftet med bidraget är att uppmuntra åtgärder (i första hand79

fysiska investeringar) runt om i landet som minskar utsläpp av växthusgaser,bidrar till energiomställning och energibesparing.Bidragsmedel om 840 miljoner kronor fördelat på perioden 2002-2004 avsattesförst. I vårpropositionen 2004 har ytterligare 50 miljoner kr för år 2005 och 150miljoner kr för år 2006 avsatts. Bidrag skall endast ges till kostnadseffektivaåtgärder. I fråga om åtgärder med låg kostnadseffektivitet får bidrag endast ges imindre omfattning för att stimulera nytänkande och helhetssyn genomanvändande av ny teknik eller nya metoder eller genomförademonstrationsprojekt.Första bidragsomgången beslutades i december 2003, då 14 program fick dela på300 miljoner kr i bidrag. I dessa program ingår miljörelaterade investeringar förtotalt nära 1,1 miljarder kronor, fördelade över åtgärder främst inom områdenatransporter och energi.Klimp-bidrag kan på samma sätt som tidigare LIP-bidrag sökas av svenskakommuner. Dessutom kan landsting, kommunalförbund och kommunalasamarbetsorgan söka bidrag. Även företag kan söka bidrag, men då måste de avseatt utföra åtgärder inom mer än ett län. Bidragen är tänkta att ges till projekt somresulterar i så stora effekter som möjligt i ett tidsperspektiv till år 2050. Stödetsyftar därmed till att bidra till såväl det långsiktiga klimatmålet som till delmåletför 2008-2012.Effekter och kostnaderLIPKlimateffekterOm alla LIP-åtgärder genomförs så beräknas det, enligt de uppgifter somredovisats i ansökningarna, leda det till att koldioxidutsläppen minskar med 2miljoner ton. Kommunernas uppgifter innebär att de indirekt har fastställt ettreferensscenario för respektive projekt. Kommunerna har själva valt i vilken enhetmiljöeffekten beräknas och det framgår inte vilka omräkningsfaktorer som haranvänts. För vissa projekt, i synnerhet sådana som beviljades bidrag under 1998,finns överhuvudtaget ingen uppgift om miljöeffekten angiven. Osäkerheten iuppgifterna är alltså stor och möjligheterna att jämföra olika projekt och att räknapå totala effekter av programmen är begränsade.Av de sjuttio slutrapporter som hittills beslutats framgår att ca 70 procent av dekvantifierade miljöeffekterna som kommunerna uppgivit i ansökan uppnås islutrapporterna. Av detta kan då bedömas att ca 1,5 Mton/år i minskadeväxthusgasutsläpp blir effekten av LIP-programmen fram t o m år 2007.Tabell 9 redovisar effekter av klimatrelaterade LIP-åtgärder inom energiområdet.Redovisningen bygger på utvärderingar av spillvärmeprojekt och när- ochfjärrvärmeprojekt. Klimateffekterna från spillvärme och när- ochfjärrvärmeprojekt utgör ca hälften av de samlade klimateffekterna från LIP.80

Tabell 9 Beräkning av klimateffekter i LIPKlimateffekt enligtansökan(1000 ton CO 2 )Uppskattadklimateffekt(1000 ton CO 2 )Spillvärme 225 137-195(beroende påelproduktion)Grad avuppfyllelse(%)60-87%Fjärrvärme 764 624 82%Resterande åtgärder 1097 768 70%Totalt 2086 1529-1587 73-76%Klimateffekter från spillvärmeprojektKonvertering av annan värmeproduktion till spillvärme ger större miljönytta änvad som skulle erhållas vid konvertering till i princip vilken annan energiformsom helst. Utsläppen från den energiproduktion som genererat spillvärmen finnsoavsett om spillvärmen utnyttjas eller inte. Nettoutsläppen är därför noll, vilketinte gäller för någon av de uppvärmningsformer som ersatts.Miljöeffekterna från spillvärmeprojekt består främst av reducerade utsläpp avkoldioxid, svaveldioxid, kväveoxider och stoft från förbränning. Inom despillvärmerelaterade LIP projekten har årligen drygt 350 GWh spillvärme och 200GWh biobränslen ersatt 670 GWh andra bränslen 47 . Av den ersatta energinkommer ca 80 procent från fossila bränslen.Beroende på antaganden om hur elen producerats får man stora skillnader iuppnådda miljöeffekter. Tre olika synsätt har redovisats: marginalel (främstkolkondens), nordisk elmix samt svensk elmix. Enligt beräkningar har LIPåtgärdernainom spillvärme lett till ca 136 000 ton minskade koldioxidutsläpp perår. Den minskade elanvändningen har gett ytterligare reduktion av de årligakoldioxidutsläppen som varierar beroende på antaganden om elens härkomst:59 kton/år (marginalel), 7 kton/år (nordisk elmix) eller 1 kton/år (svensk elmix).Enligt bedömningar som gjorts vid Energimyndigheten kommer effekter avförändrad elanvändning i Sverige framförallt att påverka ”marginalelen”. Dennakommer på kort sikt, fram till första åtagandeperiodens slut 2008-2012, levererasfrån kolkondensanläggningar utomlands vilket får till följd att utsläppen i Sverigeinte minskar 48 . Den totala reduktionen uppgår, räknat med nordisk elmix, till144 000 ton per år, vilket kan jämföras med de totala koldioxidutsläppen i Sverigepå 58 miljoner ton år 1999. Enligt ansökningarna skulle åtgärderna ge enreduktion av koldioxid på drygt 225 000 ton, men inkomna slutrapporter ochverksamhetsrapporter tyder på att den redovisade siffran snarare blir runt 180 000ton.47 Differensen i total tillförd mängd energi förklaras av lägre omvandlingsförluster.48 På längre sikt kan man anta att Sveriges behov av marginalel till största delen kommer att täckasav leveranser från gasbaserad elproduktion.81

Klimateffekter från när- och fjärrvärmeprojektNär- och fjärrvärmeprojekten har framför allt resulterat i att biobränsle ersattoljeeldning och elanvändning i anslutna byggnader och i industripannor. Genomombyggnader i några industrier som levererar värme till fjärrvärmenät har ävenkol indirekt ersatts med biobränsle.Det har inte varit möjligt att entydigt fastställa hur stor andel elersättning somåstadkommits genom anslutning till fjärrvärme. I den enkätundersökning somgenomförts indikeras att den av elen resulterande koldioxidminskningen endastuppgår till fem procent av oljeminskningen.Enkätsvaren visar att utfallet av åtgärdernas summerade koldioxidreduktion blir18 procent sämre än kommunerna först beräknade. Den planeradekoldioxidreduktionen i ansökan för samtliga åtgärder var cirka 764 000 ton per år,exklusive de åtgärder som ej genomförs. Med cirka 18 procent mindre minskningän beräknat blir utfallet för när- och fjärrvärmeprojekt 624 000 ton per år. Detmotsvarar en ungefärlig minskning av förbränd olja på 225 000 kubikmeter.Miljöekonomisk analysBidragseffektivitetSjälvklart har många av de åtgärder som leder till minskade utsläpp avväxthusgaser även effekter på andra miljökvalitetsmål. Det har inom ramen förLIP inte tagits fram några fördelningsnycklar för att hantera detta. Det som kanskattas direkt är minskningen av växthusgaser, mätt i kg koldioxidekvivalenter,per bidragskrona. Detta är endast en faktor vid en helhetsbedömning avbidragseffektiviteten hos en åtgärd.Investeringarna tar ofta tre till fyra år att genomföra. Här antas dock att helainvesteringen genomförs under det första året. Investeringarna i klimatrelateradeåtgärder inom ramen för LIP genererar troligtvis miljöeffekter under hela dentekniska livslängden för investeringen. En livslängd på 20 år har antagits. I självaverket består programmen av olika typer av investeringar med olika livslängd. Enkalkylränta på fyra procent har använts vid beräkningarna.Den åtgärdsgrupp som har flest analyserbara åtgärder är energiomställning tillförnybar energi, med 302 åtgärder. I gruppen återfinns huvudsakligen åtgärdersom konvertering till biobränslen i enskilda anläggningar och fjärrvärmenät.Dessa projekt beräknas resultera i en minskning med 12,54 kg koldioxidekvivalenterper bidragskrona. Omvänt skulle en minskning med ett kgkoldioxidekvivalenter kosta 0,08 bidragskronor.Tabell 10 Klimateffekt* per bidragskrona respektive bidragskronor per kgkoldioxidekvivalenter för klimatåtgärder i LIP-programmen.Kg CO2-ekv. perbidragskronaBidragskronorper kg CO2-ekv.Energiomställning till förnybar energi 12,54 0,08Energieffektivisering/-besparing (besparingar ibostäder/ fastigheter/tillverkningsprocesser,styr- och reglersystem och tillvaratagande av20,61 0,0582

spillvärme)Trafik (fordonsbränslen, gång-/cykelbanor,kollektivtrafik etc.)2,53 0,40Avfall (främst biogas) 5,25 0,19* Observera att åtgärderna i varierande grad bidrar till uppfyllandet av andra miljökvalitetsmål.Samhällsekonomisk kostnadseffektivitetEftersom miljöeffekter av LIP-programmen baseras på kommunernas egnauppgifter vid ansökningstillfället, är uppgifterna inte konsekvent framtagna. Enviss åtgärds fördelning på olika effekter redovisas inte heller i databasen. Ensådan fördelning utgör en nödvändig förutsättning för beräkningar av effekternaskostnadseffektivitet. Tillförlitliga kostnadseffektivitetsberäkningar kräverdessutom att samtliga relevanta miljöeffekter för en viss insats kommer med iredovisningen.Det är komplicerat att direkt översätta ovan beskrivna kostnadsuppskattningar tillett mått som speglar de samhällsekonomiska kostnaderna för åtgärderna. Detberor på att sådana kostnader bör baseras på de merkostnader en åtgärd leder tilldär hänsyn tas även till investeringskostnader för alternativet/referensscenariot tillåtgärden och de skillnader i rörliga kostnader som de olika alternativen leder till.Eftersom data för en sådan beräkning saknas försvåras en direkt jämförelse mellanLIP-programmen och andra styrmedel ur kostnadseffektivitetssynpunkt.LönsamhetDe grova kostnadsskattningar som gjordes tidigt (Tabell 10) indikerade att vissaåtgärder som fått LIP-bidrag torde vara lönsamma även utan bidrag – i synnerhetom effekten av energibeskattningen räknas med. Enligt kommunerna somgenomfört spillvärmeprojekt anses dock endast en mindre del ha kommit till ståndutan bidrag.Nyckelfrågor för att bedöma miljöeffekten av LIP-programmen är om åtgärdernaskulle ha genomförts vid samma tidpunkt eller vid en senare tidpunkt även utanbidraget. En relaterad fråga är om projekt som inte fått bidrag ändå genomförts.Det är inte otänkbart att kommunernas arbete med bidragsansökningar har ökatkunskapen om lönsamma klimatåtgärder samt stimulerat idéer och initiativ somhar förverkligats trots att bidragsansökan fått avslag. I så fall kan LIP indirekt halett till utsläppsreduktioner även i kommuner som inte fått bidrag.En uppskattning är att hälften av kommunerna som fått avslag på sin ansökanändå genomfört ett eller flera projekt. Kommunerna har hittat andrafinansieringsvägar, inklusive egna, för projekt som bedömts som angelägna. Detkan även tyda på att många projekt varit lönsamma utan bidraget. Eftersomkommunerna har svarat för merparten av investeringarna har de hela tiden varitberedda att satsa egna resurser. Med det statliga stödet erbjöds kommunerna enmöjlighet att växla upp sina ambitioner. Om det statliga stödet uteblev är detrimligt att förvänta sig att några projekt ändå kom att genomföras. Den indirektaeffekten av LIP kan beskrivas som att ansökningsarbetet bidragit till att mobilisera83

engagemang och resurser i och utanför kommunen som i sin tur bidragit till attnågra projekt ändå genomförts.Spillvärme – Miljöekonomisk analysDe genomförda åtgärderna omfattar enligt ansökningar investeringar på totalt1 115 Mkr, där 260 Mkr bidragsmedel beviljats inom LIP-programmet. Någraprojekt har växt under programtiden och medfört upp till 20 procent högreinvesteringskostnader, medan andra blev mindre eller kostat mindre än planerat(upp till 40 procent lägre investeringar än budgeterat). I dagsläget visaruppföljningarna att de totala investeringarna landar på omkring 1 148 Mkr, där 38Mkr utgörs av spillvärmerelaterade investeringar gjorda av industrin utanför LIPprogrammet.Bidragsdelen bedöms uppgå till 240 Mkr, eller 22 procent, av domtotala investeringarna.LönsamhetDe spillvärmeprojekt som utvärderats hade enligt uppgift inte blivit av utan bidragfrån LIP. I många av de studerade projekten har diskussioner om samarbete förtillvaratagande av spillvärme pågått under en längre tid, ofta i flera decennier.LIP-bidraget gjorde att kommunerna började se över sina möjligheter att sökapengar och vilka projekt som skulle kunna gå att lansera och i vissa fall väcktesliv i gamla projektidéer.De bidrag som har delats ut till biobränsleeldad kraftvärme under samma periodLIP-stödet har funnits, d.v.s. under perioden 1998-2002 bedöms inte hakonkurrerat ut investeringar i spillvärme. Det finns aktuella exempel därtillgången på spillvärme ser ut att konkurrera ut planerade avfallseldadeanläggningar men också exempel där befintliga spillvärmeleveranser minskar tillföljd av investeringar i avfallsvärme.BidragseffektivitetGenerellt kan sägas att de rena spillvärmedelarna av LIP-projekten har varit merinvesterings- och bidragseffektiva än övriga delar.När- och fjärrvärme – Miljöekonomisk analysAv 209 åtgärder inom när- och fjärrvärmeområdet är det 63 stycken, eller 30procent, som har slutredovisats. Flera slutrapporter har bristande kvalitet ommiljöeffekter. Av redovisningarna visar det sig att investeringar blev 9 procenthögre än budgeterat, medan bidragen blir 8 procent lägre.LönsamhetSvaren på en enkätförfrågan till projektansvariga i kommunerna visar att LIPbidragethaft stor betydelse när beslut om genomförande har fattats. Speciellt storbetydelse verkar bidraget haft vid utbyggnad av nät för anslutning av småhus samtför etablering av närvärme och småskalig fjärrvärme. Utbyggnad avdistributionssystem, anslutning av byggnader och uppförande av mindrevärmecentraler kan i stor utsträckning betraktas som standardåtgärder med enlikartad kostnadsbild.84

Skulle åtgärden genomförts utan LIP bidrag ?3% 6%12%60%19%jai mindre skalakanske senaretveksamtnejFigur 11 Andel av när- och fjärrvärmeprojekt som skulle genomförtsmed respektive utan bidrag.För ny- och ombyggnad av större värmecentraler har bidraget medfört attinvesteringar i vissa fall kommit tidigare än om inte bidraget funnits att tillgå. Pånågot längre sikt skulle dessa åtgärder sannolikt ha genomförts även utan stödsom effekt av ökade priser på olja och el till följd av grön skatteväxling och höjdamarknadspriser. Även anslutning av industri till fjärrvärmenätet kan ha kommittill stånd i förtid av bidraget.En annan faktor som drivit på utbyggnaden av fjärrvärmesystemen på större ochmedelstora orter är att kraftvärme på sikt, genom bla. elcertifikat och höjdaelpriser, bedöms bli ett konkurrenskraftigt alternativ för elproduktion. LIP-stödför att bygga ut dessa långa överföringsledningar har bidragit till en förbättradprojektekonomi.Baserat på de intervjuer som genomförts är den generella bedömningen att dekommuner som erhållit LIP-finansiering för utbyggnad av distributionssystem ochanslutning av småhus och andra mindre objekt generellt inte har lägrefjärrvärmetaxor än andra fjärrvärmeleverantörer. Många av dessa åtgärder hadeinte varit ekonomiskt genomförbara utan LIP-bidraget. Bidraget har medfört attfjärrvärmesystemen kunnat byggas ut i större omfattning och i en snabbare takt,än utan bidrag.BidragseffektivitetI Tabell 11 nedan kan utläsas hur mycket koldioxidreduktion varje bidragskronagett, och omvänt hur många bidragskronor ett kg koldioxidreduktion ”kostat”.Beräkningarna baseras på uppgifter från ansökningarna. Åtgärderna är uppdelade ide kategorier som används i när- och fjärrvärmeutvärderingen.Tabell 11 Bidragseffektivitet för när- och fjärrvämeåtgärderna.ÅtgärdskategoriCO2-ekvivalenter perbidragskronaBidragskronor per kgCO2-ekvivalenter(1 år)Ledningsbyggnad 0,55 1,80Utbyggnad av både produktion och1,04 0,96distributionNy-, om- och tillbyggnad av1,26 0,79produktionsanläggningarGenomsnitt 1,03 0,9785

Åtgärderna ledningsutbyggnad och i viss mån utbyggd produktion/distribution harhögre kostnad för varje reducerat ton koldioxid vilket beror på att här finnsinvesteringstunga anslutningar av småhusområden.KlimpKlimateffekterI den första bidragsomgången betalades 303 miljoner kronor ut till totalt 14program innehållande 134 projekt. Den miljörelaterade kostnaden uppgick tillknappt 1,1 miljard kr, ca 60 procent av den totala investeringskostnaden. Bidragetuppgick till totalt 27 procent av miljörelaterad kostnad 49 .Dessa projekt beräknas enligt ansökningarna ge en energibesparing påca 263 000 MWh och minskade utsläpp av växthusgaser på ca 114 000 tonkoldioxidekvivalenter per år. Elbesparingen är inte omräknad till minskadekoldioxidutsläpp i Sverige på kort sikt. Detta beror på att minskad elanvändningframförallt påverkar marginalelen som på kort sikt produceras utomlands ochdärför leder till minskade utsläpp utanför Sverige. På lång sikt (efter 2012) antasatt förändringar av elanvändning påverkar svenska utsläpp då naturgaseldadegaskombianläggningar bedöms etableras i Sverige och bli eltillförsel påmarginalen.Det är i dag svårt att bedöma hur stora utsläppsreduktioner de totalt avsatta 1040miljonerna i bidragsmedel kan leda till. En mycket grov skattning kan görasutifrån de redan beviljade bidragen om 300 miljoner kr. Om det antas att deåterstående anvisade anslagen ger motsvarande effekt skulle detta leda till ensamlad klimateffekt i storleksordningen 400 kton koldioxidminskning och910 GWh minskad energiförbrukning. Återstående medel kan ge något störreklimateffekter än de redan beviljade då ambitionen är att i kommandeansökningsomgångar öka prioriteringen för kostnadseffektivitet.Miljöekonomisk analysBidragseffektivitetBidragseffektivitet kan beräknas genom att dividera det beviljade bidraget medden totala differensen i koldioxidekvivalenter. Detta nyckeltal kan beräknas per åreller för projektets hela livslängd. Endast 86 åtgärder av de 134projektansökningarna innehöll nödvändig information för att beräknabidragseffektivitet. För dessa ligger den genomsnittliga bidragseffektiviteten förhela projekttiden på 0,12 bidragskronor per kg koldioxidekvivalent, eller 8 kgkoldioxidekvivalenter per bidragskrona. Sett över hela projekttiden förefallerprojekten inom energiområdet vara de som ger mest utsläppsminskning perbidragskrona.Samhällsekonomisk kostnadseffektivitetVid en uppskattning av kostnadseffektiviteten med hänseende påkoldioxidminskningen i de beviljade Klimp-bidragen är det endast 20 delprojekt49 Med miljörelaterad kostnad menas den merkostnad på investeringskostnaden som är nödvändigför att nå avsedda miljöeffekter86

(av de 86 där underlaget tillåter en beräkning) som kan sägas varasamhällsekonomiskt lönsamma i strikt ekonomisk mening.LönsamhetEnligt förordningen får Klimp-bidrag endast lämnas till kostnadseffektiva åtgärdersom inte är lönsamma på kort sikt. För att studera vilka åtgärder som skulle hagenomförts även utan bidrag och vilka åtgärder som kan ha tidigarelagts tack varebidraget har vi beräknat lönsamheten i de olika projekten. Ett projekt som ärlönsamt utan bidrag skulle i ekonomisk mening genomföras utan bidrag medan enåtgärd som endast blir lönsam med bidraget kan anses ha genomförts på grund avdetsamma.Vi har beräknat nuvärdet 50 på de 134 olika delprojekten med och utan bidrag. Vifann att 20 åtgärder hade positiva nuvärden även utan bidrag. Dessa åtgärder hadeen total investeringskostnad om ca 565 milj. kr varav ca 281 milj. kr varmiljörelaterad investering. Dessa åtgärder beräknas ge en total koldioxidminskningpå 28,5 kton. Dessa åtgärder skulle kunna ha genomförts även utanKlimp-bidrag. De nästan 62 milj. kr som betalats ut i bidrag till dessa åtgärderskulle i så fall ha kunnat användas mer effektivt på alternativa projekt med enstörre total utväxling. Några av dessa åtgärder har fått bidrag pga att de bedömtsvara högriskprojekt och ansågs behöva bidrag för att bli genomförda.Åtgärder inom energiområdet har generellt sett avsevärt bättre lönsamhet änövriga typer av åtgärder. De har oftast lägre driftkostnader genom övergång tillbiobränslen som är billigare eller pga lägre energianvändning. Inom transportområdetfinns inte alltid en uppenbar ekonomisk vinst.För femton delprojekt var nuvärdet utan bidrag negativt men vändes till ettpositivt resultat med hjälp av bidraget. Dessa bidrag skulle strikt ekonomiskt inteha genomförts utan Klimp-bidraget. Intressant är att hela investeringskostnaden,totalt 9 500 000 kr, för dessa projekt räknas som miljörelaterad. Det rör sig alltsåom rena miljöåtgärder, främst inom energisektorn. De ca 24 milj. kr som betalatsut till dessa projekt har gett 22 kton minskade koldioxidutsläpp.Tabell 12 Nuvärde med och utan bidrag. Tabellen visar åtgärder som redan innan Klimpbidragethade ett positivt nuvärde.ÅtgärdNuvärdeutan bidragNuvärde medbidragMiljörelateradinvesteringskostnadKonvertering från el- tillbiogasuppvärmning1 029 084 1 829 084 1 600 000 7,27Biobränslebaserad fjärrvärme iTorslanda4 098 899 11 678 899 43 800 000 11,35Energibesparing genom valfri518 511 1 688 511 3 900 000 12,15komfort"Dimmer" på gatubelysningen 259 684 3 019 684 9 200 000 12,43Återbetalningstid50 Nuvärde kan grovt översättas till den totala summan av projektets årliga nettoöverskott underdess beräknade livslängd, inklusive restvärde, alltsammans diskonterat med, i det här fallet,4procent kalkylränta för att få fram värdet i nutid.87

Omställning från eldningsolja tillbiobränsle6 950 088 7 774 088 8 240 000 5,70Från olja till flis 1 251 295 1 529 295 1 390 000 4,79Förlustminskning genom1 835 007 2 435 007 2 000 000 6,67spänningshöjningHSB - Dirigenten, energi- ochkostnadseffektiva bostäder2 043 409 2 378 309 1 585 000 6,01HSB-Brf Piggvaren,1 239 969 2 054 919 5 042 300 11,05miljöanpassade flerbostadshusSäsongslagring under mark 3 144 228 8 904 228 19 200 000 6,93Rökgaskondensering på31 606 884 41 306 884 49 000 000 4,90HeleneholmsverketUtbyggnad av fjärrkylnätet 16 495 402 18 595 402 14 000 000 5,03Säsongslagring av värme och kyla i 3 127 931 21 127 931 72 000 000 8,75Västra HamnenBidrag till konvertering av3 701 436 5 101 436 7 000 000 7,50oljepannorUtbildning i sparsam körning tillsjöss425 229 576 729 505 000 2,29Sparsam körning för ambulanser 1 316 085 1 678 335 1 207 500 2,02Fjärrvärmeledning under Göta älv 22 174 452 28 888 202 33 275 000 7,16Projekt 3b- Konvertering från olja 566 242 766 242 1 000 000 7,44till fjärrvärme?Projekt 3c- Konvertering från oljatill fjärrvärme?130 080 170 080 200 000 7,52projekt 6-Elproduktion av biogas 2 456 439 4 556 439 7 000 000 10,19Tabell 13 Nuvärde med och utan bidrag. Tabellen visar delprojekt för vilka Klimp bidragetvände nuvärdet från negativt till positivt.ÅtgärderNuvärdeutan bidragNuvärdemed bidragMiljörelateradinvesteringskostnadÅterbetalningstidGastankstation i-939 762 410 238 4 500 000 7,08KungsbackaStenungsund tankstation -939 762 410 238 4 500 000 7,08för gasGastankstation i nordost -966 799 383 201 4 500 000 8,27för lätta fordonGastankstation i väster för -1 222 333 127 667 4 500 000 9,38lätta fordonGastankstation på Hisingen -623 426 726 574 4 500 000 7,14för Göteborgs HamnsGastankstation på-166 070 433 930 2 000 000 5,88Kruthusgatan för lättaGastankstation för-1 102 551 247 449 4 500 000 8,82Göteborg Energis fordonBiogödsel via pipeline -2 165 770 1 546 230 12 374 000 13,90Biobränsleanläggningar -497 566 22 434 2 600 000 13,00Produktion biogas -6 359 704 640 296 24 500 000 16,33Närvärme -1 143 876 26 124 6 000 000 12,00Mobil biogasmack -704 436 45 564 2 600 000 5,78Distributionssystem biogas -571 171 28 829 3 000 000 9,0988

Anpassning av fordon tillbiogasHSB -Energieffektivisering, en-420 364 29 636 2 000 000 5,33-936 111 1 588 239 8 414 500 12,91Ett annat sätt att avgöra om ett projekt är ekonomiskt lönsamt är att titta pååterbetalningstiden (Pay-back). Kort återbetalningstid tyder på att åtgärden ärlönsam. I två fall har bidragsgivna Klimp-åtgärder återbetalningstider på drygt tvåår. För övriga är variationen stor (mellan 5 och 15 år). För vissa åtgärder finnsöverhuvudtaget ingen lönsamhet ens på lång sikt sett ur ett strikt ekonomisktperspektiv.Effekter på andra samhällsmålSysselsättningRRV (1999) och Riksdagens revisorer (1999) granskade LIP cirka ett år efter deförsta kommunala investeringsprogrammen startade då merparten av projektenännu inte var slutförda. Det gick därför inte att studera de verkliga effekterna påmiljö och sysselsättning.Riksdagens revisorer gjorde en analys av ett slumpmässigt urval avansökningshandlingar från 31 av de 115 kommuner som ansökt om stöd det förstaåret. 99 procent av kommunerna som fått bidrag hade redovisatsysselsättningseffekter. Siffran var betydligt lägre för de kommuner som fåttavslag och redovisningen av sysselsättningseffekter var gjort på ett mersvårtillgängligt sätt. Överlag saknas förklaringar till hur sysselsättningseffekternahar beräknats. RRV:s granskning visar att de lokala investeringsprogrammenspåverkan på sysselsättningen är oklar. Riksdagens Revisorer kommer till sammaslutsats.För de kommuner som beviljades LIP-bidrag åren 1998 och 1999 uppgick stödetper årsarbete till mellan 114 000 kr och 1,5 miljoner kr. Det blir ett genomsnitt permånad och arbetstillfälle på 35 000 kr för 1998 och 33 750 för 1999. Om manjämför detta med kostnader för andra ”gröna sysselsättningssatsningar” så hardessa varierat beroende av typ av åtgärder som beviljats stöd, men spannet liggermellan 12 500 kr – 87 000 kr per månad 51 . Kostnaderna för Vägverketsinfrastruktursatsningar är per arbetstillfälle ca 83 000 kr per månad.Totalt förväntas LIP-programmen generera ca 16 500 årsarbetstillfällen 52 . Dethandlar troligen mest om tidsbegränsade arbeten. Det genomsnittliga bidraget persysselsatt ligger runt 200 000 – 300 000 kr per år. Det är endast inom gruppenEfterbehandling som man finner en skillnad. Där ligger bidraget på drygt 750 000kr. Analysen tyder inte på att kostnaden per arbetstillfälle var beroende avkommuntyp.51 Miljödepartementet, Gröna jobb – Miljö- närings- och arbetsmarknadspolitik i samverkan, Ds1998:1352 Hanberger, Lokala investeringsprogram – en förstudie inför utvärderingen, UCER rapport 10,2002.89

Sammantaget förefaller det som om sysselsättningsaspekter inte haft någonnämnvärd betydelse när man har beviljat bidrag till LIP-programmen.Eftersom Klimp inte m har något uttalat syfte att öka sysselsättningen, finns ingauppgifter i ansökningarna om beräknade arbetstillfällen.KonkurrensBidrag från stat eller kommun till enskilda företag kan störa en marknadsdrivenmiljöanpassning där samtliga företag som konkurrerar på marknaden får bära sinaegna kostnader för miljöanpassningen av produkter och produktion. Specielltallvarligt kan det bli om bidrag ges till miljömässiga eftersläntrare som annars intehade haft för avsikt att miljöanpassa sig. Ges bidragen däremot till företag somintroducerar ny teknik eller nya arbetsmetoder kan man säga att det ärföregångarna som får en fördel i förhållande till konkurrenterna. I sådana fallfungerar bidraget så att det ger extra bonus åt föregångarna.LIP-ansökningar som avser stöd till vinstdrivande verksamhet ska innehållabedömningar av hur stödet påverkar konkurrensen på den marknad därverksamheten skall bedrivas. Sådana bedömningar har i mycket liten utsträckningförekommit i ansökningarna. RRV (1999) ansåg att det förelåg en risk för att dettakunde leda till att projekt som försvårar en marknadsdriven miljöanpassning fickstöd. Dock skall man ha i åtanke att LIP inte kunde sökas av företag utan måste haen kommun som huvudman vilket begränsar konkurrenssnedvridning.Av de Klimpbidrag som hittills beviljats består de sökande till ca 12 procent avföretag och 30 procent av kommunala bolag (som ej skall vara vinstdrivande). Dådet inte rör sig om stora bidragssummor kommer Klimp förmodligen inte att hanågon stor inverkan på konkurrensförhållanden. För företag där energikostnadenutgör en stor del av omsättningen kan bidraget påverka dessa företagskonkurrensförhållanden.I både LIP och Klimp har man varit medveten om att försöka minimerakonkurrenssnedvridningar. Vid beviljandet av bidrag har man valt att stimuleraefterfrågan på miljöanpassade produkter och inte själva produktionen eller despecifika tekniska lösningarna. Exempelvis så har man stimulerat självamarknaden för pelletseldning, som för tio år sedan var i stort sett obefintlig.Andra miljöeffekterFörutom direkta klimateffekter innebär åtgärder inom både LIP- och Klimpprogrammenandra miljöfördelar. Arbetet med ansökningar har stärkt miljöarbetetinom den kommunala organisationen. Kartläggning och analys av lokalamiljöproblem har ökat både i kommuner som fått och som inte fått stöd. Deprojekt som fått bidrag utgör ”Goda exempel” som ger idéer och inspiration tillhur miljöprojekt kan genomföras och hur ny teknik kan användas.Dock har en viss uppgivenhet och minskad tilltro till staten som aktör i det lokalamiljöarbetet visat sig i kommuner som inte fått LIP-bidrag. På senare år harnoterats att kommuner avvaktar med att genomföra investeringar som skulle varalönsamma för att först söka bidrag.90

Interaktion med andra styrmedelKlimp-bidrag ska inte ges till åtgärder som följer av skyldigheter i lag eller annanförfattning eller som ligger inom den normala verksamheten och ändå skulle hagenomförts. Det innebär att bidrag inte ska ges till en åtgärd för vilken annatstatligt stöd kan ges. Bidrag ska heller inte ges där det finns andra styrmedel sommedför att åtgärden sannolikt kommer att genomföras på kort sikt. Klimp ska inteheller kombineras med utsläppshandel eller frivilliga avtal med energiintensivaföretag. I praktiken har tillämpningen av regelverket inte varit strikt. Det har häntatt projekt som ej skulle ha beviljats bidrag ändå har fått det pga attsektorsmyndigheternas granskning varit för godtycklig.I vissa fall kan det vara möjligt att ställa krav på åtgärder med stöd avmiljöbalken. Länsstyrelsen ska i sin granskning bedöma om krav finns ellerrimligen kan ställas på att en åtgärd skall genomföras enligt miljöbalken.De stödformer som framförallt funnits för att stimulera utbyggnad av fjärrvärmeunder de senaste åren är det kortsiktiga energipolitiska programmet. Programmetlöpte mellan åren 1998 och 2002. Programmet berörde även andra former avåtgärder än fjärrvärme, t ex stöd för tillförsel av el från biobränslebaseradkraftvärme, vilket avser både kraftvärme och industriellt mottryck. Hela anslagetom 450 miljoner kronor togs i anspråk. Det kortsiktiga energipolitiskaprogrammet hade fokus på att minska elanvändningen och ökad elproduktionen.Inom LIP har bidrag generellt inte beviljats där det funnits andra bidragsformersåsom det kortsiktiga energipolitiska programmetHandel med elcertifikat är ett marknadsbaserat styrmedel som infördes 2003 ochsom kan sägas ersätta bidrag som fanns 1998-2002 för småskalig vattenkraft,vindkraft, ökad elproduktion och biobränslebaserad kraftvärme. Det fanns år 2003flera Klimp-ansökningar för åtgärder som omfattades av handel med elcertifikat,men som avstyrktes av detta skäl. Nytt från 2004 är att även elproduktion avbiogas berättigar till elcertifikat. Två Klimp-ansökningar för elproduktion frånbiogas beviljades bidrag 2003.Handel med utsläppsrätter är ett nytt styrmedel som införs 2005 inom EU ochomfattar ca 500 anläggningar i Sverige. De anläggningar i handelssystemet somfrämst kan komma i konflikt med Klimp är fjärrvärmeanläggningar. År 2003beviljades bidrag med knappt 50 MKr för fjärrvärme/närvärme vilket motsvararca 15 procent av totalt beviljat bidrag. Bidragen har främst gått till utbyggnad avfjärrvärmenätet (kulvertar) men i något fall även för pannor. Här skalluppmärksammas att handel med utsläppsrätter inte stimulerar tillfjärrvärmeutbyggnad.Av vårpropositionen 2004 framgår att ett särskilt ROT-avdrag förmiljöinvesteringar i offentliga lokaler ska införas. En skattereduktion införs med30 procent av de totala kostnaderna för vissa energibesparande åtgärder ochkonvertering till förnyelsebar energi som vidtas i fastigheter som ägs direkt av detoffentliga. För installation av solceller ska en förhöjd skattereduktion på 70procent införas. 2 miljarder kronor har avsatts med högst 100 miljoner kronor tillförhöjd skattereduktionen för installation av solceller. Skattereduktionen träder ikraft 1 januari, 2005 och gäller i 18 månader.91

Sedan år 2000 ges bidrag till installation av solvärmeanläggning i bådeflerbostadshus, småhus och lokaler. Stödet går ut i december 2004. År 2003beviljades Klimp-bidrag till flera solfångare, främst på utomhusbad. Bidragbeviljades även för en åtgärd med solfångare på kommunala byggnader. Möjligenkan den sistnämnda ha varit berättigad till det särskilda solfångarbidraget.Spillvärme har hittills varit skattebefriad, vilket varit positivt för att få till ståndspillvärmesamarbete. Styrmedel som framöver skulle kunna verka för utökatspillvärmesamarbete är det program om långsiktiga avtal för energieffektiviseringi den energiintensiva industrin som eventuellt införs i sommar. Programmetföreslås innehålla så kallade energiledningssystem enligt svensk standard. Enligtstandarden innebär energiledning bland annat att hänsyn skall tas till möjlighetertill energiutbyte med omgivande samhälle och användning av förnybaraenergikällor – dvs spillvärmeleveranser och i vissa fall ävenfjärrvärmeanvändning. Även om spillvärmen inte direkt omfattas av styrmedel,förändras styrmedel som omfattar konkurrerande värmeproduktionsanläggningarpå sådant sätt att fördelarna med spillvärmen minskar. Exempel på styrmedel somi vissa fall utgjort hinder för spillvärmesamarbete är bidrag till kraftvärme,deponiskatt och förbud att deponera brännbart avfall. Dessa styrmedel har ökatkonkurrenskraften för kraftvärme respektive förbränning av avfall i t exfjärrvärmeanläggning relativt spillvärme.Nedanstående lista är Klimp-åtgärder inom energiområdet som beviljades bidrag2003 och inte omfattas av andra styrmedel (förutom koldioxid-, energi- ochelskatt).• Utbyggnad av distributionsnät för fjärrvärme/närvärme• Utbyggnad av distributionsnät för fjärrkyla• Lagring av värme eller kyla• Konvertering till biobränsle i enskilda och ej offentligt ägda fastigheter• Energibesparande åtgärder (frånsett energieffektiva fönster) i enskilda ochej offentligt ägda fastigheter• Solfångare vid vissa tillämpningar såsom vid utomhusbad.• Bättre och effektivare vedeldning i enskilda fastigheter• Gatubelysning (dimmer)Varken för LIP eller Klimp har bidrag för avfallsförbränning beviljats då det finnsandra styrmedel som styr bort från deponering. År 2003 beviljades Klimp-bidragför rötning av organiskt avfall. I de flesta fall ska den producerade rötgasenförädlas till biogas och användas som fordonsbränsle, men i vissa fall användasför uppvärmning eller elproduktion.SammanfattningKlimateffekterUppskattningarna av vad de lokala investeringsprogrammen, LIP, kan ge i årligautsläppsminskningar är osäkra då endast en tredjedel av beviljade bidrag ärgenomförda och slutrapporterade. Det saknas tillförlitligt underlag för att säkertbedöma i vilken grad som LIP-projekt skulle ha genomförts även utan bidrag. Den92

utvärdering som gjorts av spillvärme- och fjärrvärmeprojekt visar att endast enmindre del uppges ha genomförts utan bidrag.Hittills beviljade 300 miljoner kronor i Klimp-bidrag beräknas leda till minskadeutsläpp med 114 000 ton koldioxid och minskad elanvändning med 71 GWh.Under antagandet att denna el fram till 2012 kommer att vara producerad medimporterad kolkondens leder detta till ytterligare årliga utsläppsminskningar på 62000 ton koldioxid. Efter 2012 beräknas storleken på den inbesparade elenskoldioxidminskning vara ca 22 000 ton koldioxid. Livslängden på projektenvarierar men är i de flesta fall mellan 10 och 25 år.Andra samhällseffekterFör LIP eller Klimp borde konkurrenssnedvridningen av programmet varabegränsad. För Klimp har ca 12 procent sökts av företag. Det rör sig inte om storabidragssummor och har förmodligen inte någon stor inverkan påkonkurrensförhållanden.Interaktion med andra styrmedelVi har identifierat ett antal styrmedel som interagerar med Klimp på så sätt attKlimpbidrag i många fall inte bör ges. Detta gäller när krav enligt miljöbalken kanåläggas en anläggning samt åtgärder som elcertifikat stimulerar till. Föranläggningar som omfattas av handel med utsläppsrätter från 2005 bör endast isärskilda fall stödjas med Klimp-bidrag, t.ex. utbyggnad av fjärrvärmenät.Tabell 14 Effekten av LIP och KlimpEffekter påkoldioxidutsläppÖvriga miljöeffekterLIP: uppskattas bli ca 1,5 MtonKlimp: grov förtida uppskattning är 0,4 Mton.Klimp: minskad elanvändning 230 GWh, motsvarar 3 700 ton(svensk elmix) eller 210 000 ton (importerad kolkondens) koldioxid.Kostnadseffektivitet LIP: 0,05-0,40 bidragskronor/kg CO 2 .Klimp: Uppskattat till i snitt 0,12 bidragskronor/kg CO 2 . Klimpbidragskall inte ges till lönsamma åtgärder.Osäkerheten i effektiviteten störst för LIP.Energieffektiviseringsåtgärderna ger mest CO 2 reduktion per satsadkrona och trafikåtgärderna minstEffekt på andrasamhällsmål• Tillväxt -• Sysselsättning LIP-programmen: uppskattas generera ca 16 500 årsarbetstillfällen,de flesta troligen tidsbegränsade. Genomsnittliga bidrag persysselsatt 200 000 – 300 000 kr per år, vilket inte avviker frånmotsvarande nivåer vid tidigare satsningar på investeringsstöd medmiljö- och sysselsättningsinriktning.• Energipolitiska mål Bidrar till försörjningstrygghet och användningen av förnybarabränslen.• Fördelningseffekter -Interaktion med andrastyrmedel93

• Elcertifikat Klimp-ansökningar för åtgärder som ger elcertifikat beviljades ejbidrag 2003. Två ansökningar för elproduktion från biogasbeviljades bidrag 2003. Från 2004 är elproduktion av biogasberättigade till elcertifikat varför liknande projekt ej bör ges bidrag iframtiden.• Miljöbalken Länsstyrelsen ska i sin granskning av Klimp-ansökningar ta hänsyntill krav som följer av miljöbalken.• Handel medutsläppsrätterHandel med utsläppsrätter införs 2005. Bidrag för konvertering tillbiobränsle i fjärrvärmeanläggningar bör därför inte beviljas bidrag.Handelssystemet kommer dock inte att stimulera till en utbyggnadav fjärrvärmenätet då detta inte ger utökad utsläppskvot. Eftersomfjärrvärmenätutbyggnad är en långsiktig infrastrukturåtgärd somskapar en bred bas för minskad fossilbränsleanvändning somhandelssystemet inte stimulerar till, bör Klimp-bidrag kunna ges tillsådana projekt.• PFE Bidrag för att minska elanvändningen inom den del av industrinsom kan komma att täckas av PFE bör inte ges. I annat fall skullestaten både ge skattelättnader och bidrag för samma åtgärd. Ibestämmelserna för Klimp-bidrag anges att bidrag inte får ges tillåtgärder som måste genomföras enligt programmet förenergieffektivisering i energiintensiva företag (PFE).• Skatteavdrag förmiljöinvesteringar ioffentliga byggnaderKlimp-bidrag bör inte ges inte för energisparande åtgärder ochkonvertering till förnyelsebar energi i fastigheter som ägs direkt avdet offentliga under den tidsperiod som det särskilda ROTskatteavdragetför miljöinvesteringar i offentliga lokaler är planeratatt finnas. Alternativt införs en reglering för ROT-skatteavdraget attdet inte kan kombineras med statliga bidrag.6.1.3 Klimatinformationskampanjen 53BakgrundRiksdagen beslutade 2001 att 30 miljoner kronor per år för perioden 2002-2004skulle satsas på en nationell klimatinformationskampanj. Naturvårdsverket fickuppdraget att i samverkan med andra myndigheter ansvara förinformationssatsningen. Regeringen ansåg i klimatpropositionen att det fanns ettstort behov av information om det vetenskapliga läget, grundat på IPCC:sslutsatser och rekommendationer. Information om effekter och konsekvenser aven klimatförändring ansågs öka förståelsen för de förändringar av styrmedel somkunde erfordras på kort och lång sikt.Information som styrmedelMot bakgrund av den långsiktighet som klimatpolitiska beslut och åtgärderpräglas av är informativa styrmedel betydelsefulla. Information ochkommunikation med rätt fokus och övertygande argument kan bidra till att öka53 Se ”Den svenska klimatkampanjen – en del av Sveriges klimatstrategi – slutrapport",Naturvårdsverket, 2004.94

medvetenheten om vad som måste göras för att begränsa klimatpåverkan.Riksdagens beslut om en klimatinformationskampanj 2002 är ett tydligt tecken påinsikten hos beslutsfattare om att kunskapsspridning om klimatproblemet krävsför ökad acceptans för dagens och framtida svenska åtaganden enligtKlimatkonventionen och Kyotoprotokollet.Information är i många avseenden ett svagt styrmedel, som lätt kan påverkasgenom t ex oförutsedda mediehändelser eller ”lobbning” från starka motintressen.Trots detta är information ett viktigt instrument för att målet om begränsadklimatpåverkan ska kunna nås. Ökade kunskaper leder till ökad förståelse och enförändrad attityd. Att man har positiv attityd till åtgärder är dock på intet sätt engaranti för ändrat beteende, men kan öka förståelsen för kraftfullare styrmedel.Information är dock ett styrmedel som bäst fungerar i kombination med andrastyrmedel för att vara effektivt.Ett möjligt resultat av en informationskampanj är att målgruppens kunskaper ökatmed ungefär 2-3 procent inom en tvåårsperiod - om kunskapen redan förekommunikationsinsatsen varit förhållandevis hög 54 . För att lyckas medinformation som styrmedel krävs ofta ett samspel mellan olika styrmedel ochmellan olika former av kommunikation; nationella, lokala och regionalamassmediekampanjer, redaktionell uppmärksamhet samt personlig påverkan iolika former.Klimatkampanjens syfte/målKlimatkampanjens mål var att:• Öka kunskapen hos allmänheten och företagen om växthuseffektens orsakoch verkan.• Öka kunskapen om individuell påverkan för att minska utsläppen avväxthusgaser.• Öka förståelsen för de samhällsomställningar som på sikt blir nödvändigaför en hållbar utveckling.Klimatkampanjen har bedrivits på nationell och lokal nivå. I och med att pengarnaför det sista året drogs in i budgetpropositionen 2003 har de lokala aktiviteternablivit av mindre omfattning än planerat eftersom de skulle komma som det tredjesteget i kampanjen. Den nationella delen av kampanjen arbetade med att få viktigaopinionsbildare att bli engagerade. Den syftade till att lyfta upp den mänskligaklimatpåverkan högre på medieagendan.Målgruppen för kampanjen har varit hela svenska folket. Naturvårdsverket harinom ramen för kampanjen samverkat med över 100 aktörer inom myndigheter,kommuner, näringsliv och frivilligorganisationer. Samverkan har varit enavgörande framgångsfaktor för kampanjen.54 enligt Lars Palm, professor i medie- och kommunikationsvetenskap Lunds universitet,95

GenomförandeKampanjen har vilat på tre ben; nationella aktiviteter, som syftat till att göraväxthuseffekten till en samhällsfråga, lokala aktiviteter, som syftat till att skapa ennärhet till individens vardag och samverkan med redan etablerade nätverk som ettled i att skapa en tydligare arena för klimatfrågan i Sverige. Kampanjen har vidarehaft ett integrerat angreppssätt på kommunikationen, vilket innebär att allaaktiviteter /projekt som genomförts har varit koordinerade och tillsammans verkatför att optimera effekten och nå de uppsatta målen.Nationella aktiviteterI syfte att väcka målgruppen och göra växthuseffekten till en samhällsfrågalanserades en masskommunikationskampanj ”Något konstigt håller på att händamed vädret” i slutet av december 2002. Den pågick till 9 april, 2003. Kampanjenomfattade annonsering i TV, på stortavlor och i dagspress samt PR-aktiviteter.Lokala aktiviteterUnder sommaren 2003 genomfördes en kampanj i samverkan med Vägverket,Konsumentverket och ett stort antal branschorganisationer där syftet var attkoppla sparsam körning och rätt lufttryck i däcken till växthuseffekten. På ettflertal orter erbjöd kampanjen bilister att gratis få lufttrycket i däcken testat ochjusterat samtidigt som information om sparsam körning, däcktryck ochväxthuseffekten delades ut. Kampanjmätningen visade att 90 procent av dem somuppmärksammat kampanjen hade förstått budskapet.Två av Sveriges mest namnkunniga meteorologer, John Pohlman och MartinHedberg, anlitades för att åka runt i landet och hålla föredrag om växthuseffektenoch att något konstigt håller på att hända med vädret. I snitt kom 180 personer tillvarje föreläsning på ett trettiotal orter och genomslaget i lokalmedia var stort.Resultat av klimatinformationskampanjenI november 2002 gjordes en omfattande nollmätning för att mäta svenska folketskunskaper om växthuseffektens orsaker. I november 2003 gjordes en exaktlikadan mätning för att se hur kunskaperna förändrats under den period somkampanjen gjort externa aktiviteter 55 . Skillnaderna i de två mätningarna visar attsvenska folkets kunskaper och attityder i klimatfrågan förändrats under det år somKlimatkampanjen pågått. En jämförelse av de två mätningarna visar följande:Mål 1a Ökad kunskap om orsakÅr 2003 svarar 67 procent att växthuseffekten beror på utsläpp från fossilabränslen/transporter jämfört med 57 procent året före.55 Telefonintervjuer 2002 och 2003 med tvåtusen slumpvis utvalda personer mellan 16-75 år, ARSResearch.96

Mål 1b Ökad kunskap om konsekvenserÅr 2003 associerar 44 procent växthuseffekten till varmare klimat och högretemperaturer jämfört med 31 procent året före och 37 procent associerar tillklimatförändringar/klimatpåverkan jämfört med 28 procent 2002.Mål 2 Attitydförändring till egna åtagandenSvenska folket har fått ökad kunskap om och förändrad attityd till individuellpåverkan för att minska utsläppen av växthusgaser. 56 procent tror att vi i Sverigekan påverka för att minska växthuseffekten jämfört med 51 procent 2002. 74procent svarar ”ja absolut” eller ”ja kanske” på frågan om man som individ självkan påverka för att bromsa växthuseffekten. 2002 var motsvarande siffra 68procent.Mål 3 Acceptansen för samhällsomställningarEn majoritet av svenskarna är positiva till statliga styrmedel för att begränsakoldioxidutsläpp. Visserligen finns ett stort motstånd mot punktskatter på t exbensin, olja och flyg men man anser att såväl statens styrning som frivillighetkommer att behövas för att vi ska lyckas.Sammanfattningsvis kan konstateras att man i undersökningen som helhet kan seen genomgående ökning av kunskaper och förändringar i attityder. 95 procent avalla svenskar anser att det är viktigt att vi försöker göra något åtklimatförändringar. Två av tre anser det vara mycket viktigt.Begreppet växthuseffekt är välkänt hos den svenska allmänheten. Drygt nio avtio svenskar associerar det på ett korrekt sätt.97

KostnadseffektivitetAtt i ekonomiska termer eller för växthusgasutsläpp mäta effekten av eninformationskampanj låter sig inte göra. Men klimatkampanjen är ett bra exempelpå att kommunikation som styrmedel har effekt på kunskaper och attityder. Detstarkaste indiciet för att Klimatkampanjens aktiviteter haft verkan ärkunskapsökningens storlek i undersökningen. Alla indikatorer i undersökningenpekar åt samma håll och det är inte troligt att förändringen skulle varit så stor utanKlimatkampanjens insatser. Även om man kan specificera förändringar avkunskaper, attityder, intentioner och beteenden mellan före och efterkampanjegenomförandet, är det strängt taget omöjligt att isolera effekterna av justmassmediekampanjer.Klimatkampanjens framgångar bygger på två viktiga faktorer; dels bredsamverkan, dels ett integrerat angreppssätt på kommunikationen utifrån ennationell plattform. Man kan se en minskad procentuell skillnad mellan 2002 och2003 när det kommer till individuella åtaganden och hade Klimatkampanjen fåttverka även under 2004 med fokus på individuella åtgärder på det lokala planethade förmodligen resultatet varit något högre.Att ha mycket tydliga målsättningar och en klar strategi att utgå ifrån äravgörande för att lyckas. Dessutom måste problemanalysen vara tydlig – detkommunikativa styrmedlet ska syfta till att lösa ett informativt problem och inteett problem som är av annan karaktär, t ex ekonomisk eller juridisk. Men viktigast- för att kommunikation ska få optimal effekt - bör det integreras i alla aktiviteteroch kanaler och också kombineras med andra styrmedel för att verkligenåstadkomma förändring. Ovanstående två faktorer bör vara en grundförutsättning ieventuellt ytterligare uppdrag från riksdag och regering. Information somstyrmedel har visat sig vara ett effektivt instrument för att höja den allmännamedvetenheten om frågans bredd och komplexitet.6.1.4 Handel med utsläppsrätterBakgrundIdén att handla med överlåtbara utsläppsrättigheter har sitt ursprung i ekonomiskateorier om marknadsmekanismernas förmåga att finna en optimal fördelning avresurser. Teorin förutsätter att det initialt fördelade antalet utsläppsrätter utgör enbegränsad resurs på marknaden och att aktörerna blir ålagda kravet att kunnaredovisa ett innehav av utsläppsrätter motsvarande den mängd utsläpp somgenereras vid deras respektive anläggningar. En fördel med ett system för handelmed utsläppsrätter jämfört med en koldioxidskatt är att måluppfyllelsen är givenpå förhand. Själva handeln har den sekundära men viktiga uppgiften att omfördelarätter dit de är mest värdefulla. Det leder till att de mest kostnadseffektivaåtgärderna i den handlande sektorn vidtas. Marknadspriset på utsläppsrätterbestäms således av den lägsta marginalkostnaden för utsläppsreduktion i samligahandlande anläggningar.En konsekvens av att det tillgängliga utsläppsutrymmet är en handelsvara somomfördelas är att man inte på förhand vet vilken mängd utsläpp som kommergenereras inom ett visst företag, bransch eller land. Var utsläppsreduktionerna98

kommer att ske, styrs av marginalkostnaden för utsläppsreduktion för de enskildaanläggningarna. Att med additionella medel (t.ex. koldioxidskatt) eftersträva ettnationellt utsläppsmål kan därför motverka utsläppshandelns funktion såtillvidaatt man försvagar den kostnadsminimerande mekanism som är inbyggd i självahandeln.EU:s system för handel med utsläppsrätterDen 13 oktober 2003 antog Europaparlamentet och rådet direktivet (2003/87/EG)om handel med utsläppsrätter som införs den 1 januari 2005. Den förstahandelsperioden pågår mellan år 2005-2007 och är en inledande fas inför deninternationella utsläppshandel som påbörjas år 2008 inom ramen förKyotoprotokollets första åtagandeperiod. EU har ett kvantitativt åtagande om attunder perioden 2008-2012 ha minskat utsläppen av sex växthusgaser med igenomsnitt 8 procent jämfört med utsläppen år 1990. Det primära syftet medhandelssystemet är att unionen och medlemsstaterna ska kunna uppfylla sinaåtaganden på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt.Tabell 15: Omfattningen av svenska anläggningar som ingår i den handlande sektorn 56 .VerksamhetFörbränningsanläggningarAntalanläggningarAndel av dentotalamängdenutsläppsrätteri SverigeEnergisektorn 345 17%Industri 58 7%Järn- och stålindustrin 15 35%Mineralindustrin 18 15%Pappers- massaindustri 57 10%Oljeraffinaderier 6 13%Den europeiska utsläppshandeln kommer inledningsvis att omfatta kraft- ochvärmeverk, oljeraffinaderier, anläggningar som producerar och bearbetar järn,stål, glas och glasfiber, cement och keramik, samt anläggningar som producerarpapper och pappersmassa. Det föreslagna systemet omfattar därmed omkring 46procent av koldioxidutsläppen inom EU men endast 30 procent av de svenskakoldioxidutsläppen. Europaparlamentet har uttryckligen sagt att systemet börutvidgas till att omfatta även andra sektorer, bland annat kemisk industri,aluminiumindustrin och transportsektorn. Kommissionen kan fram till och medden 31 december 2004 lämna förslag på ytterligare aktiviteter som ska omfattasredan i handelssystemets första period 2005-2007 57 .56 Tröskelvärden i form av produktionskapacitet eller produktion framgår i 2003/87/EG Bilaga I57 Artikel 30 i 2003/87/EG99

1000900800700600[Mton/år]5004003002001000TysklandStorbritannienFrankrikeItalienSpanienNederländernaTjeckienBelgienPortugalÖsterrikeSverigeFinlandIrlandDanmarkSlovakienLitauenNorgeEstlandLettlandSlovenienLuxemburgFigur 12: Andel växthusgasutsläpp som inför den första handelsperioden 2005-07 ingår i systemetav ett urval EU-länders totala åtagande år 2008-12 (CO 2 -ekvivalenter) 58På flera håll har det utförts modellberäkningar som bekräftarkostnadseffektiviteten av att tillämpa internationell utsläppshandel och att hålladess omfattning så bred som möjligt. Den Europeiska kommissionen har medPRIMES-modellen studerat hur olika länder i Europa påverkas av att införa en EUhandel med utsläppsrätter för att klara EU:s åtagande enligt Kyotoprotokollet.Beräkningarna visade att de årliga kostnadsminskningarna för hela Europa tillföljd av ett europeiskt system för handel med utsläppsrätter uppgår till 35 procent.Detta jämfört med ett scenario där medlemsstaterna genomför sina åtaganden pånationell nivå utan att handla med utsläppsrätter över nationsgränserna.FlexMex2-delegationen har beräknat att kostnadsbesparingen för Sveriges deluppgår till omkring 1-3 miljarder kr per år jämfört med ett scenario därklimatmålet ska uppnås utan ett handelssystem 59 .I juli 2003 lade kommissionen fram ett förslag till det så kallade länkdirektivet(KOM 2003(403)) som beskriver hur de projektbaserade flexibla mekanismernagemensamt genomförande (JI) och mekanismen för ren utveckling (CDM) skakunna användas av aktörer i det europeiska handelssystemet så att de från ochmed år 2008 kan tillgodogöra sig utsläppskrediter förvärvade genom dylikaprojekt. Den 20 april 2004 antog Europaparlamentet och rådet länkdirektivetvilket gör att CER:s förvärvade genom CDM-projekt kommer att kunna användasi handelssystemet från och med år 2005 och ERU:s från och med år 2008. Analogtmed överenskommelsen vid partskonferensen i Marrakech (COP7) år 2001 ska58 Uppsättningen länder motsvarar merparten av de som hade anmält sin allokeringsplan eller ettutkast av en sådan till kommissionen den 10 juni 2004.59 SOU 2003:60 Handla för bättre klimat100

man införa en begränsning i mängden projektbaserade krediter som får användasav företagen inom det europeiska utsläppshandelssystemet. De globala utsläppenav växthusgaser påverkas inte av möjligheten att använda de projektbaseradeflexibla mekanismerna men det betraktas ändå som viktigt att försäkra sig om attreduktionerna till största delen sker inom EU.Påverkan på utsläppen av koldioxidHur stor tilldelning av utsläppsrätter som avsätts till den handlande sektorn i varjedeltagande land avgör hur stora åtgärder som blir nödvändiga att vidta inom denicke-handlande sektorn. Ju större tilldelningen av utsläppsrätter blir tillutsläppshandlande företag, desto större reduktioner måste ske i den ickehandlandesektorn.I vilken utsträckning företag kommer att bli köpare eller säljare av utsläppsrätterberor på den individuella marginalkostnadskurvan för utsläppsreduktion, mängdentilldelade utsläppsrätter och marknadspriset på rätterna. Motsvarande kan ocksåsägas gälla för olika nationer. För Sveriges del kommer medverkan i eninternationell utsläppshandel leda till att det påtagna utsläppsmålet uppnås till enlägre kostnad än om samma utsläppsreduktion hade gjorts inom det egna landet.De svenska kostnaderna för att reducera koldioxidutsläpp är generellt sett högreän de förväntade nivåerna på den europeiska marginalkostnaden inom dehandlande industrigrenarna och därmed även högre än marknadspriset påutsläppsrätter. Att den svenska elproduktionen till stora delar är koldioxidneutraloch att utsläppen sedan tidigare beskattats relativt hårt bidrar till att de svenskaaktörerna väntas bli nettoköpare av utsläppsrätter även om detta delvis redantagits hänsyn för vid den EU-interna bördefördelningen (2002/358/EG).Figur 13 visar den genomsnittliga marginalkostnaden för reduktion av koldioxid ide nordiska länderna i ett relativt långt tidsperspektiv. Sverige har en av de högstamarginalkostnaderna genom stora delar av intervallet vilket talar för att denhuvudsakliga potentialen för att reducera utsläppen finns utanför landets gränseräven i ett nordiskt perspektiv.101

1,6SEK/kg CO 21,41,210,80,6SveNorFinDanNorden gemensamt0,40,20-40 -30 -20 -10 0 10 20 30 40% ökning t o m 2010-50Figur 13: Marginalkostnaden som funktion av utsläppsbegränsning, mätt som procentuellförändring år 2010 jämfört med basåret 1995. Marginalkostnaden utgörs av ett medelvärde förtiden 2009-2023 60 .Figur 14 visar den påverkan som utsläppsrättspriset har på bränsleanvändningeninom den förbränningsbaserade elproduktionen i Sverige med avseende på år2009. En tydlig trend är att andelen olja minskar inom kraftvärme till förmån förbiobränslen och avfall vid ett stigande utsläppsrättspris. Ett högre pris leder ocksåtill att användningen av olja inom industriellt mottryck minskar kraftigt. Ett högtutsläppsrättspris minskar också landets torvanvändning och elexport. En del avutsläppsökningen har sitt ursprung i en förskjutning av utsläpp från den ickehandlandesektorn till den handlande och ger därför ingen rättvisande bild för denationella utsläppen.60 Styrmedel i klimatpolitiken, ER 21:2003, Statens Energimyndighet102

25,0020,00[TWh/år]15,0010,005,00NettoelimportBio ind. mottryckOlja ind. mottryckAvfall KVVTorv KVVBio KVVKol KVVGas KVVOlja KVV0,00-5,005 10 25Figur 14. Svensk förbränningsbaserad elproduktion och nettoelimport år 2009 underantagande om olika utsläppsrättspriser (5, 10, 25 €/tCO2)Modellberäkningar som utförts med MARKAL-Nordic inom kontrollstationenvisar att de svenska utsläppen av koldioxid kommer att öka till följd av införandetav en internationell handel med utsläppsrätter. Dock minskas utsläppen imotsvarande grad någon annanstans inom det europeiska systemet. Beräkningarnabygger på antagandena i grundscenariot för de prognoser som utförts inom arbetetmed Kontrollstation 2004. En trend i Norden är att utsläppen på sikt minskar iDanmark och ökar i Sverige, till följd av systemets förmåga att styra deutsläppsreducerande åtgärderna dit de kan genomföras till lägst kostnad.Figur 15 visar hur koldioxidutsläppen från energi- och industrisektorerna iDanmark, Norge, Finland och Sverige beror av marknadspriset på utsläppsrätter år2009.120 000100 000[ktCO2/år]80 00060 00040 00020 000DanmarkSverigeNorgeFinland05 €/tCO2 10 €/tCO2 25 €/tCO2Figur 15. Koldioxidutsläpp från industrin samt el- och värmeproduktion som funktion av priset påutsläppsrätter år 2009 i fyra nordiska länder. (Källa: MARKAL-Nordic, Profu 2004)103

Minskningen av koldioxidutsläpp till följd av ett högre utsläppsrättspris skerkraftigast i Finland. De norska utsläppen är däremot förhållandevis indifferentainom prisintervallet. Skillnaden på mängden utsläpp i Sverige vid 5 respektive 10€/tCO2 är endast marginell, men sambandet mellan utsläppen och priset påutsläppsrätter blir starkare vid högre priser, om än inte lika starkt som i Finland.Konsekvenser av allokeringsnivåEn generös tilldelning minskar behovet för svenska anläggningar att köpautsläppsrätter från utlandet och därmed flödet av utsläppsrätter in i landet.Beroende på vilka kostnader som finns för att reducera utsläppen i den ickehandlandesektorn kan en allt för stor tilldelning leda till en relativt högmåluppfyllnadskostnad. En förutsättning för att minimera totalkostnaden är attutsläppsrättspriserna och den icke-handlande sektorns marginalkostnad förutsläppsreduktion är på samma nivå.Ju större allokering till den handlande sektorn desto mer behöver göras i den ickehandlande sektorn. Detta leder till ökade marginalkostnader för åtgärder för denicke-handlande sektorn. Marginalkostnaderna för den handlande sektorn är dockoberoende av tilldelningen eftersom marginalkostnaden i denna sektor bestäms avpriset på utsläppsrätter. Den svenska tilldelningens påverkan på marknadspriset ärförsumbar eftersom den utgör knappt en procent av den totala mängdenutsläppsrätter på marknaden. En liten tilldelning till den handlande sektorntenderar att ge upphov till mer likartade åtgärdskostnader i de olika sektorerna,men innebär att företagen i den handlande sektorn får ökade utgifter av att behövainförskaffa ytterligare utsläppsrätter.Konjunkturinstitutet 61 har med hjälp av EMEC-modellen gjort skattningar avmöjlig effekt på BNP, sysselsättning, konsumtion etc. för några olikatilldelningsalternativ. Fyra olika räkneexempel för att uppskatta effekterna hargjorts (Tabell 16) både med koldioxidskatt kvar i handlande sektor och utan skatt.Det antas att åtgärder vid behov genomförs i den icke handlade sektorn så attsumman av tilldelad mängd och utsläpp av växthusgaser i den icke handlandesektorn motsvarar 96 procent av de svenska utsläppen av växthusgaser 1990.Priset på utsläppsrätter antas ligga på 10 Euro per ton koldioxid. I samtligaberäkningar tillses att målen nås exakt. Dvs om utsläppen understiger målet sänkskoldioxidskatten i den icke handlade sektorn med ökande utsläpp som följd.61 Östblom G. Tilldelningar av utsläppsrätter för att uppnå utsläppsmålet. PM 2004-06-08.Konjunkturinstitutet.104

Tabell 16 Principskiss över studerade alternativ för allokering mellan handlande och ickehandlande sektor.Exempel 1”Hög tilldelning”Exempel 2Exempel 3Exempel 4Den handlande sektornTilldelning av utsläppsrätter förEU-handelTilldelning till den handlandesektorn i enlighet med dess behovenligt prognos för 2010Tilldelning av utsläppsrätter tillden handlande sektorn bestäms avtillgängligt utsläppsutrymme dåden icke handlade sektornförutsätts växa enligt prognos.Tilldelningen till den handlandesektorn är 96% av utsläppenjämfört med utsläppen 1990Tilldelningen till handlade sektornsamma som tilldelningen enligtNAP för 2005-2007Krav på den icke -handlande sektornMålet nås med åtgärder i den icke-handlande sektorn.Inga ytterligare åtgärder krävs då tilldelade utsläppsrätterär avstämt för att nå målet exakt med prognos 2010 föricke handlande sektorMålet underskrids utan ytterligare åtgärder i ickehandlande sektorn enligt prognosMålet underskrids utan ytterligare åtgärder i ickehandlande sektorn enligt prognosEn effekt av en generös tilldelning enligt prognos (exempel 1) blir att deutsläppsreduktioner som måste göras i icke handlande sektor minskarenergiefterfrågan vilket gör att utsläppen i handlande sektorn blir lägre änprognos. Handlande sektorn får ett överskott på utsläppsrätter att sälja. Medenbart koldioxidskatt som styrmedel att minska utsläppen i icke handlande sektornbehöver denna höjas 22 procent för att klara målet vid generös tilldelning.Med en generös tilldelning växer ekonomin något långsammare jämfört med enstriktare tilldelning då utsläppsrätter köps istället för att restriktioner sker i ickehandlande sektor (Tabell 17). Konsekvenserna för tillväxten i stort är dock knapptmärkbar på makronivå men ger vissa strukturförändrande effekter (Tabell 18).Tabell 17 Effekter på sysselsättning, tillväxt och försörjningsbalans av alternativatilldelningar av utsläppsrätter för 2010 (årlig procentuell förändring 2000-2010)SysselsättningBNP Privat1 konsumtionOffentligkonsumtionInvesteringar Export ImportCO2-skatt -0,01 1,70 2,64 0,68 1,76 1,83 2,56Exempel 1 -0,01 1,70 2,64 0,68 1,77 1,84 2,57Exempel 2 -0,01 1,70 2,64 0,68 1,76 1,83 2,56Exempel 3 -0,01 1,71 2,65 0,68 1,78 1,86 2,59Exempel 4 -0,01 1,70 2,64 0,68 1,77 1,84 2,57Ej CO2 skatt -0,01 1,71 2,64 0,68 1,80 1,87 2,60Exempel 1 -0,01 1,70 2,62 0,68 1,78 1,84 2,57Exempel 2 -0,01 1,71 2,64 0,68 1,80 1,87 2,60Exempel 3 -0,01 1,72 2,65 0,68 1,83 1,89 2,63Exempel 4 -0,01 1,71 2,65 0,68 1,81 1,88 2,611)Arbetade timmar, Källa: EMECVid generös tilldelning sker en mindre gynnsam strukturutveckling för icke105

handlande sektor. Det sker en viss övergång mellan fossila bränslen och el- ochfjärrvärme. Strukturförändringarna i Tabell 18 är med koldioxidskatt kvar ihandlande sektor. En liknande strukturförändring sker också utan skatt kvar ihandlande sektor.Tabell 18 Strukturförändringar i näringslivet av alternativa tilldelningar av utsläppsrätterför 2010 (årlig procentuell förändring 2000-2010 av förädlingsvärdet) 1BranschMed CO2 skattPrognos Exempel 1 Exempel 2 Exempel 3 Exempel 4Handlande sektorerMassa, papper och grafisk 1,49 1,49 1,49 1,50 1,50Järn-, stål- och metallverk 1,16 1,16 1,16 1,17 1,16Kemisk industri 3,52 3,52 3,52 3,52 3,52El- och värmeverk 2,24 2,25 2,24 2,21 2,23Petroleumraffinaderier 0,18 0,05 0,18 0,45 0,28Icke-handlande sektorerJordbruk 0,59 0,57 0,59 0,64 0,61Fiske 2,18 2,16 2,18 2,21 2,19Skogsbruk 1,07 1,05 1,07 1,09 1,08Gruvor och mineralbrott 0,47 0,40 0,47 0,59 0,52Övrig tillverkningsindustri 0,85 0,84 0,85 0,88 0,86Verkstadsindustri 3,35 3,35 3,35 3,35 3,35Byggnadsindustri 1,93 1,92 1,93 1,94 1,94Samfärdsel 1,26 1,26 1,26 1,28 1,27Handel och övriga tjänster 3,50 3,50 3,50 3,51 3,51Bostäder och fastigheter 0,90 0,90 0,90 0,90 0,901) Förädlingsvärde till faktorpris, Källa: EMECI delrapport 3 Flexibla mekanismer och mål i klimatpolitiken, redovisasytterliggare effektberäkningar av olika tilldelningsalternativ. Slutsatsen är att dåden handlande sektorn behöver köpa utsläppsrätter uppskattas kostnaderna blimellan 80-720 miljoner kronor per år, med ett antaget pris på utsläppsrätter om 10öre/kg CO 2 (gratis tilldelning av utsläppsrätter). Företagen behöver som mest(exempel 3) köpa cirka en fjärdedel av sina utsläppsrätter. Produktionsvärdet i desektorer som huvudsakligen ingår i den handlande sektorn uppgick år 2000 tillcirka 340 miljarder kronor medan förädlingsvärdet samma år uppgick till 120miljarder kronor.Påverkan på andra samhällsmålTillväxtStora delar av den svenska elproduktionen kommer i egenskap av att vara nästanhelt koldioxidneutral att gå en förbättrad konkurrenskraft till mötes när systemetför handel med utsläppsrätter införs. Införandet kommer sannolikt också att höjapriset på elektricitet. Exakt hur mycket elpriset ökar på grund av handel medutsläppsrätter beror på en mängd faktorer, bland annat marknadspriset påutsläppsrätter, introduktionen av ny kapacitet, variationer mellan årstider ochförekomsten av regionala prisområden på grund av begränsningar i106

överföringskapacitet. I prognoserna till kontrollstationen uppgår utsläppshandelnshöjande effekt på elpriset till ca 4 öre/kWh år 2010.Oberoende av hur aktörerna får tag på sina utsläppsrätter kommer alltid detfullständiga marknadsvärdet på utsläppsrätterna att återspegla sig i priset på denfärdiga produkten. Det följer av att utsläppsrätterna har en alternativkostnad.Genom att förbruka rätterna går aktörerna miste om den intäkt som en försäljninghade givit. Att produktionskostnaderna för t.ex. fossilbaserad elproduktion stigerhar en delvis undanträngande effekt på detta energislag. Elproduktion baserad påfossila bränslen kommer emellertid även fortsättningsvis att utgöra en del i dennordiska elproduktionsmixen under en stor del av årets månader. När elproduktionbaserad på fossila bränslen är prissättande marginalproduktion kommermarknadspriset på utsläppsrätter få en direkt effekt på elpriset.CO2-prisets inverkan på elpriset340320300SEK/MWh2802602402202000 5 10 15 20 25 30 35Söre/kg CO2Figur 16: Priset på utsläppsrätter kommer att påverka marknadspriset på t.ex. elektricitet. Detfinns en mängd faktorer som påverkar det verkliga utfallet.Det finns inget lika linjärt samband mellan utsläppsrättspriset och påverkan påelpriset om man studerar systemet i ett vidare tidsperspektiv. Den högre kostnadsom genom utsläppshandeln blir förknippad med användandet av fossila bränslenmedför att mer koldioxidneutrala bränslen och tekniker får en förstärktkonkurrenskraft. När ny kapacitet introduceras på marknaden ökar utbudet avproduktion vilket har en reducerande effekt på elpriset. På grund av trösklar förmarknadsintroduktion och den tekniska utvecklingen kan elpriset visa sig ha sittstörsta beroende av priset på utsläppsrätter på kort sikt. Figur 16 visar elprisetsutveckling över tiden och som funktion av olika utsläppsrättspriser.107

350300kr/MWh25020010 Euro/ton5 Euro/ton25 Euro/ton1502002 2009 2016 2023ModellårFigur 17: Marknadspriset på elektricitet inom det svenska prisområdet som funktion av tiden ochpriset på utsläppsrätter. Figuren visar fallet med utsläppshandel utan koldioxidskatt i denhandlande sektorn. Resultatet gäller under de antagande om t.ex. kärnkraften som används igrundscenariot för prognosberäkningarna.Med utgångspunkt från utsläppsrättspriset 10 €/tCO2 kan man konstatera attelpriset, som ett medelvärde för modellåren 2009, 2016 och 2023, minskar med15 kr/MWh när CO 2 -priset sjunker till 5 €/tCO2, medan elpriset ökar med 35kr/MWh då utsläppsrättspriset ökar från 10 till 25 €/tCO2.Som framgår ovan tenderar elpriset att öka förhållandevis kraftigt även underantagande om ett oförändrat utsläppsrättspris över tiden. Det är viktigt att kommaihåg att införandet av ett system för handel med utsläppsrätter endast är enparameter bland många som påverkar elprisets utveckling. Den påtagligapriseffekt som infinner sig i de senare delarna av tidsintervallet har sinhuvudsakliga förklaring i antagandet om en successiv avveckling av den svenskakärnkraften.Införandet av ett system för handel med utsläppsrätter kommer att påverkatillväxten olika för olika industribranscher. I Figur 18 framgår hur de 17 sektorersom ingår i Konjunkturinstitutets EMEC-modell påverkas av priset påutsläppsrätter och om koldioxidskatten behålls eller inte. Beräkningar visar på attSveriges BNP blir endast marginellt lägre år 2010 om priset på utsläppsrätter blir25 €/tCO2 istället för 5 €/tCO2. Däremot blir effekterna större i enskildabranscher som exempelvis järn- och stål, gruvor och mineralbrott samt ienergisektorn.108

Bostäder och fastigheterHandel och övriga tjänsterSamfärdselByggnadsindustriPetroleumraffinaderierVA-verkGasverkEl- och värmeverkÖvrig tillverkningsindustriVerkstadsindustriJärn-, stål- och metallverkKemisk industriMassa, papper och grafiskGruvor och mineralbrottUrätt 25 €/tCO2Urätt 5 - " -Urätt 25 + skattUrätt 5 + skattGrundfallSkogsbrukFiskeJordbruk0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 3,50 4,00[%]Figur 18: Förändring av förädlingsvärdet inom olika branscher mellan år 2000-2010 till följd avinförandet av handel med utsläppsrätter och en eventuellt fortsatt koldioxidbeskattning.Det primära syftet med införandet av systemet för handel med utsläppsrätter är attmedlemsländerna på ett kostnadseffektivt sätt ska kunna uppfylla sina åtaganden iKyotoprotokollet. Att en begränsning införs för ländernas utsläpp kommer underalla omständigheter att medföra en restriktion för de aktiviteter som ger upphovtill utsläpp av koldioxid. Kostnader förknippade med införandet avutsläppshandelssystemet måste därför ställas i relation till kostnaden för att uppnåde fastställda målen genom tillämpning av andra regleringar.Energieffektiva verksamheter som har lägre specifika utsläpp än motsvarandeindustrier i de andra länderna inom utsläppshandelssystemet kommer att få enkonkurrensfördel. Ibland handlar det om att företagen tar marknadsandelar avkonkurrenter vars produktion inte är lika anpassad samtidigt som avkastningenökar då den prissättande marginalproduktionen blir högre till följd avutsläppshandeln och därmed höjs marknadspriset som sådant.FördelningseffekterEtt av de mest kontroversiella momenten i EU:s system för handel medutsläppsrätter är den initiala fördelningen av gratis utsläppsrätter blandmarknadens aktörer. Eftersom det handlar om rätter som uppbringar ett mycketstort ekonomiskt värde är det viktigt att detta förfarande sker så rättvist sommöjligt.Genom att utsläppsrätterna belastar användandet av fossila bränslen med enkostnad, får de mindre koldioxidintensiva bränslena en förstärkt konkurrenskraftpå marknaden. Biobränsleproducenter är exempel på aktörer som gynnas positivt109

av att det skapas en kostnad för koldioxidutsläpp. Förändringen gör att företagsom i första hand använder förnybara energikällor kan konkurrera på mer rättvisavillkor gentemot tekniker som ger upphov till utsläpp av fossil koldioxid.Eftersom införandet av en handel med utsläppsrätter troligen leder till högremarknadspriser på elektricitet väntas den svenska koldioxidneutralaelproduktionen få högre intäkter då de specifika utsläppen från den svenskaelproduktionen är mycket små i en internationell jämförelse. Den elintensivaindustrin och hushållen är de som drabbas mest av det högre elpriset.Statsfinansiella effekterInförandet av handel med utsläppsrätter kommer på olika sätt att få statsfinansiellaeffekter. Under den första handelsperioden kommer alla svenska utsläppsrätter attfördelas på marknaden utan att mottagaren måste betala för det 62 . Enligt direktivetom handel med utsläppsrätter måste medlemsländerna fördela minst 95 procent avutsläppsrätterna gratis. Ur både effektivitetssynpunkt och med hänsyn tillprincipen om att förorenaren ska betala är det logiskt att fördelningen avutsläppsrätter på sikt kommer att ske genom ett auktionsförfarande. Genom attårligen auktionera ut utsläppsrätter på marknaden kan staten få en intäkt somtäcker de administrativa kostnader som systemet för med sig. Givet den iallokeringsplanen föreslagna mängden utsläppsrätter, direktivetsbegränsningsregel om max 5 % och det förväntade utsläppsrättspriset hadeintäkten från en svensk auktionering kunnat bli ca 100 miljoner kronor årligenunder perioden 2005-2007.Eftersom koldioxidskatten utgör en viktig intäkt till statskassan är det isammanhanget av stor betydelse vad som sker med koldioxidskatten inom debranscher som börjar handla med utsläppsrätter. Det totala koldioxidskatteuttagetfrån de anläggningar som initialt ingår i systemet för handel med utsläppsrätteruppgår till drygt en miljard kronor. 63Sveriges energiförsörjningDet svenska näringslivet är i många avseenden mindre koldioxidintensiv änmotsvarande industrier i andra länder, vilket är tydligt inte minst inom el- ochvärmeproduktion, järn- och stålindustrin m.m. Detta kan sägas bero på enkombination av god tillgång på vattenkraft, utbyggnaden av kärnkraften och entidigt införd koldioxidbeskattning.Hur försörjningstryggheten påverkas av utsläppshandeln beror bland annat påmarknadspriset på utsläppsrätter och vad som sker inom den nationellaenergibeskattningen. Ett lågt marknadspris på utsläppsrätter i kombination med enhelt eller delvis reducerad koldioxidskatt leder till en ökad användning av fossilabränslen, vilket i viss mån kan vara negativt för den svenskaförsörjningstryggheten.62 Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter förväxthusgaser (prop. 2003/04:31, bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150) samt den svenskaallokeringsplanen.63 SOU 2004:62 ”Handla för bättre klimat - handel med utsläppsrätter 2005-2007,m.m.”110

Den initiala allokeringen och den därtill hörande behandlingen av nytillträdandeanläggningar har en betydande påverkan på var ny produktionskapacitet förläggs.Mer styrande för långsiktiga investeringsbeslut torde dock företagens uppfattningom det kommande utsläppsrättspriset vara.När man betraktar handel med utsläppsrätter ur ett energipolitiskt perspektiv äreffekter på landets import och export av elektricitet av betydelse. Den svenskaimporten av el bedöms minska på kort sikt och landet övergår till att exportera el.Denna trend bryts relativt snart med anledning av de rådande antagandena om densvenska kärnkraftsavvecklingen. Den danska importen ökar kraftigt på kort siktför att sedan minska till följd av ett skifte i elproduktionen från kol till naturgas.Tabell 19 Effekten av handel med utsläppsrätterEffekter påkoldioxidutsläppKostnadseffektivitetEffekt på andrasamhällsmålHur stora utsläppen blir från en enskild industri beror idealt påmarknadspriset på utsläppsrätter, den enskilda anläggningensmarginalkostnad för utsläppsreduktion och i vilken utsträckningandra regleringar påverkar produktionen. Genom att det finns enbegränsad mängd rätter på marknaden kommer utsläppen från deaktiviteter som omfattas av systemet att anpassa sig till denna nivå.En internationell handel med utsläppsrätter kännetecknas av enkostnadseffektivitet som överstiger vad som hade varit fallet omsamma utsläppsreduktion skulle ha uppnåtts genom enbartnationella åtgärder och styrmedel. EU-kommissionen har beräknatatt besparingen kan uppgå till ca 35%.• Tillväxt Hur tillväxten påverkas av utsläppshandeln beror bl.a. påtilldelningen av rätter, utsläppspriset på marknaden, vad som skermed övriga styrmedel vid införandet och i vilken utsträckning deaktuella industriernas konkurrenter verkar under sammabegränsning. Sveriges BNP bedöms bli marginellt lägre år 2010 ompriset på utsläppsrätter blir 25 €/tCO2 istället för 5 €/tCO2.• Sysselsättning Införandet av en handel med utsläppsrätter får varierande effekt påsysselsättningen inom olika näringar. Energieffektiva industriertenderar att gynnas relativt europeiska konkurrenter. Förändringarnaär dock för små för att ge något utslag i de modellberäkningar somhar utförts på den svenska sysselsättningen.• Energipolitiska mål Införandet av ett system för handel med utsläpp kan medföra enökad andel fossila bränslen inom vissa specifika områden, t.ex.fjärrvärme. För att försäkra sig t.ex. om att försörjningstrygghetenoch användningen av förnybara bränslen behålls på en acceptabelnivå kan det krävas kompletterande styrmedel. Dessa bör varainriktade primärt på det specifika målet snarare än inverka direktmed utsläppshandeln.• Fördelningseffekter En uppenbar fördelningseffekt uppstår vid den initiala allokeringenav rätter till aktörerna på marknaden. En indirekt effekt avinförandet av utsläppshandeln är att elpriset ökar då fossila bränslenanvänds för elproduktion på marginalen. Det medför attkoldioxidneutral elproduktion får en förstärkt lönsamhet på111

Interaktion med andrastyrmedelbekostnad av i första hand elkonsumenter inom industri och hushåll.• Elcertifikat Handel med utsläppsrätter samverkar med el-certifikatsystemet tillatt använda förnybara energikällor för elproduktion. Ett högremarknadspris på utsläppsrätter minskar merkostnaden attintroducera ytterligare en andel förnybar el och därmed också elcertifikatpriset.Ett högre utsläppsrättspris leder också till högreelpriser vilket i sin tur sänker priset på elcertifikat.• Miljöbalken Miljöbalkens krav på energieffektivitet och att industrierna i förstahand ska använda förnybara bränslen kan ha en reducerande effektpå utsläppen av fossil koldioxid i likhet med system förutsläppshandel. Givet en förutbestämd mängd utsläppsrätter påmarknaden har inte additionella krav att använda förnybara bränslennågon påverkan på utsläppen från den handlande sektorn.• Koldioxidskatt Interaktionen mellan utsläppshandel och en koldioxidskatten är imånga avseenden stark eftersom styrmedlen har samma funktion,om än inte samma täckning. Tillämpas de båda regleringarnaparallellt inom samma aktivitet uppstår en förstärkt styrning. Mendet leder också till ett avsteg från utsläppshandelns princip attutjämna marginalkostnaden för utsläppsreduktion i den handlandesektorn.• Klimp Det svenska klimatinvesteringsprogrammet (Klimp) syftar till attminska utsläppen av klimatpåverkande gaser. Om företag inomsystemet för utsläppshandel kan få dessa bidrag uppstår en förstärktstyrning av utsläppen i landet medan utsläppen från systemet äroförändrade.6.1.5 Kyotoprotokollets projektbaserade flexibla mekanismerI Kyotoprotokollet ingår tre s.k. flexibla mekanismer, som skall underlätta förindustriländerna att uppnå sina åtaganden att minska utsläppen av växthusgaser påett kostnadseffektivt sätt. Handel med utsläppsrätter är en av dessa. Därutöveringår de båda mekanismerna gemensamt genomförande (JI) och mekanismen förren utveckling (CDM). Eftersom det handlar om krediter som genereras genom atten aktör bekostar en utsläppsminskning i ett konkret projekt kallas deprojektbaserade flexibla mekanismer.• Gemensamt genomförande (”joint implementation”, JI) ger möjlighet förett land med åtaganden enligt Kyotoprotokollet att genom investering iutsläppsminskande projektverksamhet i ett annat land med åtagandenenligt Kyotoprotokollet tillgodoräkna sig utsläppsreduktionsenheter(”emission reduction units”, ERU).• Mekanismen för ren utveckling (”clean development mechanism”, CDM)ger möjlighet för länder med åtaganden enligt Kyotoprotokollet att genominvestering i projektverksamhet i länder som inte har åtaganden enligt112

protokollet att få tillgodoräkna sig utsläppsreduktioner (”certified emissionreductions”, CER).Förutom att minska utsläppen av växthusgaser och generera utsläppsreduktionsenhetertill en låg kostnad bidrar de projektbaserade flexiblamekanismerna till en hållbar utveckling i värdlandet samt att överföra teknik ochkunskap från ett land till ett annat som kan bidra till en modernisering av industrinoch energisektorn. Andra viktiga motiv till det svenska engagemanget i dessaprojekt är att det utvecklar själva mekanismerna, ger erfarenheter som kananvändas för att stötta svenska företag att själva driva projekt i framtiden.I Kyotoprotokollet har utnyttjandet av de projektbaserade flexibla mekanismernabegränsats till sin omfattning eftersom man har ansett det vara värdefullt attförsäkra sig om att åtgärder vidtas nationellt. Användningen av de flexiblamekanismerna skall vara supplementär till inhemska åtgärder och åtgärder inomden egna nationen ska således utgöra en signifikant del i uppfyllandet avländernas kvantitativa åtaganden om utsläppsbegränsning.Det s.k. länkdirektivet (KOM 2003(403)) anger hur systemet för handel medutsläppsrätter inom EU ska kunna kopplas till Kyotoprotokollets projektbaseradeflexibla mekanismer. För den inledande perioden 2005-2007 finns ingenbegränsning för importen av reduktionsenheter men från år 2008 gäller ett tak påanläggningsnivå som bestäms av det enskilda medlemslandet i samband mednästa allokeringsplan.Krediter som är förvärvade genom CDM-projekt kommer att kunna användas ihandelssystemet från och med år 2005. Krediter förvärvade genom JI-projekt kandäremot inte börja användas förrän år 2008. För att beräkna vilkenutsläppsreduktion en projektbaserad åtgärd leder till finns noga styrd metodik iform av verifieringsprocesser och certifiering.Möjligheten för företag att genomföra projekt i andra länder underKyotoprotokollet, i syfte att tillgodoräkna sig de utsläppsreduktioner som därmeduppstår, har en positiv inverkan på den totala måluppfyllnadskostnaden.Kostnaden för utsläppsreduktion i många projekt kan uppskattas till mindre än 5€/tCO2 64 . Därmed kan ett företag eller land minska sina kostnader för att uppnåsitt åtagande jämfört med om samma utsläppsreduktion hade gjorts inom ramenför de aktiviteter som direkt omfattas av det europeiska handelssystemet.Marknadspriset på de utsläppsrätter som har utfärdats inom EU minskar i vissmån då fler projektbaserade krediter konverteras till likvärdiga utsläppsrätter föranvändning på samma marknad. Det är osannolikt att denna påverkan kan bli merän marginell förrän på lite längre sikt. En sådan effekt på marknaden kommeremellertid alla som måste köpa utsläppsrätter till godo, även om det är just densom investerar i projektet som får tillgodoräkna sig de mer kostnadseffektivakrediterna.64 Delrapport 3 ”Flexibla mekanismer och mål i klimatpolitiken, redovisning avEnergimyndighetens och Naturvårdsverkets uppdrag med underlag för Kontrollstation 2004.113

Den svenska staten har inom ramen för 1997 års energipolitiska beslut startat ettprogram för projektbaserade klimatinvesteringar, Swedish International ClimateInvestment Programme (SICLIP) och ett regionalt klimatsamarbete mellanÖstersjöländerna, Testing Ground Facility (TGF). Svenska saten är även med ochfinansierar Världsbankens Prototype Carbon Fund (PCF) som är ett samarbetemellan företag och nationer. Gjorda svenska satsningar i olika CDM/JI-projektkommer att inbringa krediter motsvarande ca 5Mton CO2. I vilken takt krediternablir tillgängliga varierar beroende på respektive projekts livslängd. Snittpriset förde svenska investeringarna ligger omkring 5-7 $/tCO2.Energimyndigheten har som huvudansvarig för dessa investeringar skrivit underköpeavtal med fyra utvalda CDM-projekt i Brasilien och Indien. Samarbetenpågår även inom andra projekt i Afrika, Latinamerika, Asien, Central- ochÖsteuropa. En utlysning av projektförslag inom ramen för gemensamtgenomförande (JI) gick ut år 2003 i syfte att skapa ca 3-4 projekt med inriktningmot förnybara energikällor och energieffektivisering.Tabell 20: Projektbaserade flexibla mekanismerEffekter påkoldioxidutsläppKostnadseffektivitetEffekt på andrasamhällsmålAnvändandet av de projektbaserade flexibla mekanismerna påverkarinte de globala utsläppen eftersom de införskaffade krediternamotsvarar en reell reduktion av utsläpp i samma storlek i ett annatland.Motivet till att använda de projektbaserade flexibla mekanismernaär bland annat att de ofta kan genereras till en betydligt lägrekostnad än marknadspriset på utsläppsrätter.• Tillväxt Beroende på i vilken utsträckning dessa krediter ersätter dyrareåtgärder påverkas tillväxten för de anläggningar som ingår iutsläppshandeln• Sysselsättning Användningen av projektbaserade flexibla mekanismer kan leda tillatt investeringar i miljövänlig teknik görs i bl.a. utvecklingsländervilket kan skapa arbetstillfällen där.• Energipolitiska mål Användandet av projektbaserade flexibla mekanismer leder i någonmån till lägre utsläppspris vilket kan det leda till minskadeincitament att effektivisera energianvändningen och att öka andelenförnybar energitillförsel.• Fördelningseffekter Projekten leder till att de utsläppshandlande företagen kan förvärvabilliga krediter vilket förstås kommer de företag som tar initiativettill projektet till godo, men också övriga företag eftersom det inteblir lika stor dragkamp om de utsläppsrätter som länderna fördelarfrån sina AAU:s (marknadspriset minskar i någon mån). En annanfördelningseffekt är att värdländerna får tillgång tillinvesteringskapital att förnya sina energisystem.Interaktion med andrastyrmedel• UtsläppshandelERU:s och CER:s kan på sikt konverteras till EAU:s för handelinom EU:s system. Infogandet av dessa krediter ökar utbudet avutsläppsrätter på den europeiska marknaden vilken kan påverka114

• Elcertifikat• Klimpmarknadspriset.Även om man kan förvänta en marginell påverkan påmarknadspriset på utsläppsrätter skulle en eventuell effekt på dettakunna leda till en högre merkostnad att producera förnybar el ochdärmed höge pris på elcertifikat.I princip är det möjligt för aktörer att starta JI-projekt i den ickehandlandesektorn i Sverige. Därmed skulle det kunna uppstå enviss konkurrens mellan dessa även om inte någon risk fördubbelräkning kan komma i fråga. Intresset för att investera iutsläppsreducerande projekt i den svenska icke-handlande sektorntorde dock vara begränsad.6.1.6 MiljöbalkenBakgrundSedan den 1 januari 1999 finns den övergripande lagstiftningen på miljöområdetsamlad i en miljöbalk (MB). Målet med miljöbalken är att främja en hållbarutveckling med utgångspunkt i uppsatta miljömål och den är tillämplig på allaverksamheter eller åtgärder som inte är av försumbar betydelse för dess mål.I 2 kap. miljöbalken finns ett antal allmänna hänsynsregler. Bl.a. står i 3 § att detvid yrkesmässig verksamhet skall användas bästa möjliga teknik (BMT), i syfte attförebygga, hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhetför människors hälsa eller miljön. Enligt 5 § skall alla som bedriver en verksamheteller vidtar en åtgärd hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheternatill återanvändning och återvinning. I första hand skall förnybara energikälloranvändas. Kraven på hänsyn enlig dessa paragrafer gäller enligt 7 § i denutsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Med ”orimligt” börsannolikt förstås något som är längre gående än vad som är företagsekonomisktmotiverat. Det åligger företaget att visa att något är orimligt.Enligt 9 kap. 6 § miljöbalken får regeringen föreskriva tillstånds- ochanmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet. Bestämmelserna om tillstånds- ochanmälningspliktig miljöfarlig verksamhet finns i förordningen om miljöfarligverksamhet och hälsoskydd. I en bilaga till förordningen finns en lista med deverksamheter som är tillstånds- och anmälningspliktiga. Verksamheterna delas in iA-, B- och C-verksamheter. I dag prövar miljödomstol som första instans A-verksamheterna, dvs. de större miljöfarliga verksamheterna. B-verksamheterprövas av länsstyrelse och C-verksamheter skall anmälas till den kommunalamiljönämnden. Det finns uppskattningsvis mellan 6 000 och 7 000 A- och B-verksamheter.Prövningen omfattar frågan om tillstånd skall lämnas till verksamheten och vilkavillkor som behövs för att begränsa skador och andra olägenheter orsakade avverksamheten mot bakgrund av kraven på hänsyn i 2 kap. miljöbalken. Utsläpp avväxthusgaser omfattas av prövningen. Explicita villkor avseende utsläpp avkoldioxid eller andra växthusgaser har såvitt Naturvårdsverket känner till inteförekommit. Det förekommer dock att mängden utsläppt koldioxid regleras115

indirekt genom krav på energieffektivitet och/eller krav på utbyte av fossilabränslen mot förnybara. Krav har även ställts på effektiva transporter.På EU-nivå regleras utsläpp och annan miljöpåverkan från större energi- ochindustrianläggningar i det s.k. IPPC-direktivet (Integrated Pollution Preventionand Control Directive; rådets direktiv 96/61/EG). Enligt IPPC-direktivet skallutsläppsgränsvärden och andra villkor fastställas i varje enskilt fall utifrån detövergripande kravet att tillämpa BAT (Best Available Techniques, "bästatillgängliga teknik"). IPPC reglerar också energianvändningen vid en anläggningoch ställer krav på att den skall vara effektiv. IPPC-direktivet infördes i svensklagstiftning med miljöbalken. Sverige skall enligt direktivet se till att befintligaanläggningar drivs enligt direktivets krav senast den 30 oktober 2007I miljöbalken används inte begreppet bästa tillgängliga teknik. Istället användsbegreppet bästa möjliga teknik. Kravet på bästa möjliga teknik är enligtförarbetena till balken striktare än kravet på bästa tillgängliga teknik i IPPCdirektivet.Ambitionsnivån bör enligt regeringen inte sänkas. Vidare fårmiljöbalkens krav på energihushållning och användande av förnybara energikälloranses innebära en högre kravnivå än IPPC-direktivets krav på effektivenergianvändning.Miljöbalken och EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter förväxthusgaserEG:s direktiv om handel med utsläppsrätter innehåller också ett par ändringar avIPPC-direktivet. Dessa ändringar innebär dels att utsläppsgränsvärden förväxthusgaser inte skall föreskrivas för anläggningar som omfattas av de bådadirektiven, dels att medlemsstaterna får införa undantag från IPPC-direktivetskrav på effektiv energianvändning för förbränningsanläggningar eller andraanläggningar som avger koldioxid på platsen 65 .I skrivande stund pågår arbetet med att införa handelsdirektivet i svensk rätt. Detföljer av direktivet att det inte kommer att vara möjligt att föreskrivautsläppsgränsvärden för koldioxid (som är den enda växthusgas som omfattas avhandeln till en början) för den handlande sektorn. Vidare har regeringen föreslagitatt miljöbalken ändras på sätt att det inte heller skall vara möjligt att föreskrivavillkor om begränsningar avseende använd mängd fossilt bränsle. Regeringenkommer sannolikt att överväga om den handlande sektorn skall undantas frånkravet på energihushållning/effektiv energianvändning och från kravet påanvändande av förnybara bränslen i första hand. De ändringar som kommer attgenomföras i miljöbalken innebär att balkens potential som styrmedel för attreducera utsläppen av växthusgaser minskar i förhållande till de anläggningar somingår i den handlande sektorn. I avvaktan på de slutliga lagförslagen är det svårtatt ha en närmare uppfattning om minskningens storlek. Handelssystemet kommer65 Möjligheten att införa undantag från kravet på effektiv energianvändning är begränsat tillförbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen. Det innebärdet att det för många verksamheter kommer att finnas anläggningsdelar för vilka undantaget inte ärtillämpligt, d.v.s. sådana som inte är förbränningsanläggningar och som inte ger upphov till direktakoldioxidutsläpp på platsen.116

att omfatta c:a 530 anläggningar i Sverige som tillsammans svarar för c:a entredjedel av Sveriges utsläpp av växthusgaser.EffekterPrövningen enligt miljöbalken har ännu inte till fullo fått genomslag och dess fullapotential för att minska utsläppen av växthusgaser är därför ännu osäker. T.ex. harnågon praxis avseende kravnivån för hushållning med energi ännu inte bildats.Bedömningen av balkens potential påverkas också av det ovan beskrivna arbetetmed att införa handelsdirektivet i svensk rätt. Det är klart att balkens relevans påklimatområdet och potentialen som styrmedel kommer att minska till följd avdetta. Naturvårdsverket driver ett antal pilotfall, men inga slutliga villkor har ännubeslutats av miljööverdomstolen eller högsta domstolen. För energieffektiviseringhar miljödomstolarna i några fall beslutat om prövotid under vilka ytterligareunderlag skall skaffas fram inför ett beslut om villkor.Vid prövning av de anläggningar som inte delvis kommer att ”frikopplas” frånbalkens hänsynsregler till följd av genomförandet av handelsdirektivet, skall MB:skrav på hänsyn beaktas bl.a. vad gäller energieffektivisering, användning avförnybara bränslen etc. Krav på omprövning utlöses t.ex. av produktionsökningarvarför på sikt de flesta anläggningarna kommer att ha prövats 66 . Effektiviseringspotentialenför förbränningsanläggningarna är begränsad. Däremot finns oftamöjlighet att förbättra förbränningen genom bättre hantering av bränslet, t.ex.genom att avvattna eller torka det på ett effektivt sätt innan det används i pannan,samt att effektivisera energianvändningen i processer och stödsystem sombelysning och ventilation.Vilka utsläppsreduktioner som kan uppnås genom tillämpning av miljöbalken ärsvårt att förutsäga. Det beror bl.a. på hur många prövningar och initiativ tillomprövningar som kommer att tas.KostnadseffektivitetEftersom det ännu är för tidigt att dra några slutsatser kring de potentiellaeffekterna av prövningen enligt miljöbalken är det också i dagsläget svårt att hanågon uppfattning om dess kostnadseffektivitet.66 De anläggningar som inte har prövats enligt miljöbalken utan har tillstånd enligt den gamlamiljöskyddslagstiftningen kan inte, enligt Naturvårdsverkets bedömning, anses uppfylla kravenenligt IPPC-direktivet. Därmed finns ett behov av att skynda på processen för de omkring 500, avtotalt 1 000, IPPC-anläggningar som inte bedöms ha tillstånd enligt miljöbalken år 2007 när demåste uppfylla IPPC-direktivets krav.117

6.2 Energiområdet exkl. transporterStyrmedel för energieffektivisering- Styrmedel för effektivare energianvändning inomkortsiktiga programmet- Styrmedel för att minska elanvändning inomkortsiktiga programmet- Programmet för energieffektivisering (PFE)- Byggregler och åtagande för energieffektivisering- Bidrag för energieffektiviseringStyrmedel för ökad användning av förnybaraenergikällor- Styrmedel för ökad tillförsel från förnybaraenergikällor inom kortsiktiga programmet- ElcertifikatsystemetForskning och utveckling- Forskning inom långsiktiga programmetI detta kapitel analyseras effekten av energirelaterade styrmedel, exklusive skatteroch handel med utsläppsrätter. Genom 1997 års energipolitiska beslut ladestatsmakterna fast en strategi för den fortsatta omställningen av energisystemet.Det energipolitiska programmet omfattade två delar, dels det kortsiktigaprogrammet, vilket främst syftade till att ersätta bortfall i elproduktionskapacitetgenom stängningen av Barsebäck, dels det långsiktiga programmet med fokus påforskning, utveckling, demonstration samt energipolitiskt motiveradeklimatinsatser. Det långsiktiga programmet avslutas under år 2004. Detkortsiktiga programmet avslutades år 2002.Styrmedel för energieffektiviseringIdag finns eller diskuteras styrmedel för energieffektivisering på en mängdområden. I botten ligger skatter, avgifter och utsläppsrätter, som har en dämpandeeffekt på energianvändningen eftersom dessa påverkar priset uppåt förslutkonsumenten. Ur koldioxidsynpunkt borde dessa styrmedel vara tillräckligaunder förutsättning att skatten/priset på en utsläppsrätt motsvarar värdet på deexterna negativa effekter som utsläpp av koldioxid har. I princip skullebeskattningen kunna vara så hög att den gör andra styrmedel mer eller mindreonödiga. Verkan på användningen av energi varierar beroende på konsumenternasförhållande till varan. Är varan att betrakta som ”lyxvara” tenderarpriskänsligheten att vara större än ”nödvändighetsvaror”.Om skatten/utsläppsrätten inte blir tillräckligt hög för att nå uppställda mål, kandet finnas anledning att ha ytterligare styrmedel. Idag finns - förutom skatter,avgifter och utsläppshandel - program för energieffektivisering (PFE) somkommer att omfatta industrin. Information och utbildning liksom märkning,provning och certifiering riktar sig i huvudsak mot konsumenter och medverkartill bättre produkter och system. Kommunal energirådgivning vänder sig också till118

konsumenter för att underlätta val av kostnadseffektiv, miljövänlig teknik, medanteknikupphandling syftar till marknadsintroduktion och därmed kan gekonsumenterna ytterligare produkter att välja på som använder sig avenergieffektiv teknik. Fortfarande finns en del bidrag som gör energieffektivteknik billigare för konsument.Effekten av styrmedel för energieffektiviseringMed energieffektivisering menas• Att genom minskad energiförbrukning få ut samma nytta som tidigare,• Att för samma energiförbrukning få ut större nytta än tidigare eller• Att för en ökad energiförbrukning få ut en relativt större nytta.Detta kan jämföras med besparing, som innebär en minskning av energianvändningeni absoluta termer utan att begreppet ställs i relation till ökadeffektivitet. Energieffektivisering kan däremot anges i olika mått, menhuvudprincipen är energiåtgång/nyttoenhet. Nyttoenheten kan vara BNP, capita,m 2 , m 3 , tvätt, bostad, kylskåp, kylskåpsvolym etc.Styrmedel för energieffektivisering har länge ansetts vara svåra att utvärdera,eftersom det är svårt att isolera vilken effektivisering som har skett till följd avinsatta styrmedel och vilken effektivisering som har skett naturligt. Dessutomtenderar måtten att svaja något. T.ex. är det inte jämförbart att se tillenergiåtgången per kylskåp om kylskåpen plötsligt blir större än vad de har varittidigare. Frågan om hur styrmedel för effektivare energianvändning kanutvärderas pågår för närvarande vid Energimyndigheten.Effektivisering (av energi och av andra resurser) är en förutsättning för att behållakonkurrenskraften på en fri marknad. Energieffektivisering sker därför spontantav kostnadsskäl, konkurrensskäl, strukturförändringar mm. Energianvändningen isin tur är beroende av saker som ekonomisk utveckling, väder mm.En förutsättning för att effektivisering av energianvändningen skall minskakoldioxidutsläppen är att effektivitetsvinsten inte används till annanenergikonsumtion (reboundeffekt).Förutom dessa frågeställningar av mer ekonomisk natur kan man också sefrågeställningar ur ett tekniskt perspektiv. Som exempel kan man ta vad som ärbränslebyte och vad som är effektivisering. Hur skall man t.ex. bedöma ett byte aven oljepanna mot en effektivare biobränslepanna (är byte av olja mot biobränsleeffektivisering)? Och hur skall man bedöma det omvända, en gammalbiobränslepanna byts mot en effektiv oljepanna? Hur skall man bedöma utbyte aveluppvärmning mot uppvärmning med fjärrvärme? Hur skall förluster räknas ochhur skall systemgränser dras. En studie om systemgränser kommer att göras avEnergimyndigheten under året.I det svenska elsystemet dominerar elproduktion med hjälp av kärnkraft ochvattenkraft. Endast en mindre mängd el produceras med hjälp avförbränningsteknik. Många svenska ”effektiviseringsåtgärder” har inriktats på attminska elanvändningen, i syfte att kunna kompensera för stängningen av en119

kärnkraftsreaktor. För att effektivisering skall kunna ha den effekten måsteanvändningen minska, vilket den inte med självklarhet gör pgaeffektiviseringsåtgärder. Om en kärnkraftsreaktor stängs utan att en nationellbesparing motsvarande reaktorn har gjorts, så är det rimligt att anta att de svenskaoch framförallt de globala koldioxidutsläppen kommer att öka, åtminstone på kortsikt.Slutsatsen är att ur klimatsynpunkt, så kan energieffektivisering ha en effekt, mendet är inte med nödvändighet så. Energieffektiviseringsåtgärder kan verkahämmande på koldioxidutsläpp eftersom energianvändningen inte ökar så mycketsom den skulle ha gjort utan insatser. För att minska deenergianvändningsrelaterade koldioxidutsläppen så måste dockenergianvändningen minska eller baseras på förnybara energikällor.6.2.1 Styrmedel för effektivare energianvändning inomkortsiktiga programmetI det kortsiktiga programmet har det övergripande målet varit att genomföra ochstödja åtgärder som syftar till att öka kunskapen om och stimulera intresset förekonomiskt och miljömässigt motiverade energieffektiviseringar hos specifikaanvändargrupper och allmänheten.Åtgärderna har inkluderat• Information, utbildning m.m.• Teknikupphandling av energieffektiv teknik• Provning, märkning och certifiering av samt information omenergikrävande utrustning, m.m.• Kommunala energirådgivareTabell 21 Utfall av de åtgärder som vidtogs för effektivare energianvändning 1998-2002(eller tills åtgärden upphört)Åtgärd Mål AnslagmkrInformation, utbildningm.m.Teknikupphandling avenergieffektiv teknikProvning, märkning,certifiering av samtinformation omenergikrävandeutrustning m.m.Målet för bidraget till information, utbildning mm har varit attöka kunskapen om och stimulera intresset för ekonomiskt ochmiljömässigt motiverade energieffektiviseringar hos specifikaanvändargrupper och allmänhetenMålet för bidraget till teknikupphandling av energieffektivteknik var att bidra till utveckling och marknadsintroduktion avny energieffektiv teknik.Det ursprungliga målet att ”skapa villkor för en effektivenergianvändning”, ändrades från 2001 till att ”skapa villkorenför en effektiv energianvändning och en kostnadseffektivsvensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa,miljö och klimat samt underlätta omställningen till ettekologiskt uthålligt samhälle” samt att ”energin ska användasså effektivt som möjligt med hänsyn tagen till allaresurstillgångar”.654344120

KommunalenergirådgivningMålet med bidraget till kommunal energirådgivning är attgenom kommunerna sprida objektiv kunskap ommiljöanpassad energitillförsel och effektivare energianvändningtill allmänhet, företag och lokala organisationer.Summa 375224Strategin för information och utbildning under perioden 1998-2002 har varit att isamarbete med branschföreningar och andra organisationer kommunicera medkonsumenter, industriföretag, byggföretag, fastighetsförvaltare och kommuner. Dekommunala energirådgivarna, och efterhand de regionala energikontoren, har varitviktiga kanaler för kommunikationen.Teknikupphandlingen skall avse sådana produkter eller system där utveckling avny teknik är nödvändig för att beställarens krav skall kunna tillgodoses.Teknikupphandling är ett sätt att driva på teknikutvecklingen och få fram merenergisnåla och miljövänliga produkter. Teknikupphandlingar har lett tillenergisnålare industriportar, värmepumpar, kylskåp, tvättmaskiner och styrsystemför uppvärmning med direktel.Genom provning, märkning och information skulle Konsumentverket stimuleratill en utveckling av mer energieffektiv teknik och skapa bättre förutsättning förkonsumenterna att få kunskap om energiförbrukning vad avser el- och annanenergikrävande utrustning.Den kommunala energirådgivningen har erhållit statligt stöd för kommuner sombedriver kommunal energirådgivning. Syftet med rådgivningen är sprida objektivkunskap om miljöanpassad energitillförsel, energidistribution ochenergianvändning i syfte att minska elanvändningen. Rådgivningen riktar sig motallmänheten, företag och lokala organisationer.MiljöeffekterEftersom det är svårt att mäta i vilken utsträckning en enskild investering är enföljd av ökad kunskap till följd av åtgärderna i det kortsiktiga programmet är detnäst intill omöjligt (eller väldigt dyrt) att utvärdera styrmedlet med avseende pådess effekter på utsläpp.KostnadseffektivitetFör att ett styrmedel skall vara kostnadseffektivt förutsätts en fungerande marknaddär alla kostnadseffektiva åtgärder realiseras. Ökad information och störresäkerhet på energirelaterade marknader hjälper konsumenten att realiserapotentiella besparingar i form av energieffektiv utrustning som spararkonsumenten pengar.De fria marknaderna för el och gas förutsätter, liksom andra fria marknader, attvissa grundläggande kriterier är uppfyllda för att de skall fungera effektivt. I t.ex.Kommissionens ”handlingsplan för ökad energieffektivitet i Europeiskagemenskapen” nämns ”avsaknad av eller ofullständig information” som en av deimperfektioner som karaktäriserar energimarknaderna och som verkar hämmande121

på kostnadseffektiv och energieffektiv teknik. Informationsinsatserna inomåtgärderna för effektivare energianvändning ter sig därför som tämligenvälmotiverade.Inverkan på andra samhällsmålTeknikupphandling och kunniga konsumenter är sätt att driva utvecklingen avmodern teknik. Energisnål teknik som får genomslag på marknaden germöjligheter till expansion och export för svenska företag särskilt inom nyanischer.Interaktion med andra styrmedelInformation är viktigt för att kunna tillgodogöra sig och svara på andra former avstyrmedel. Konsumenter måste vara informerade för att kunna påverka t.ex. sinauppvärmningssystem och t.ex. sina skatteutgifter.EU:s energideklaration är kopplad till provning, märkning och certifiering.6.2.2 Styrmedel för minskad elanvändning inom det kortsiktigaprogrammetInom det kortsiktiga programmet fanns ett antal åtgärder som syftade till attminska elanvändningen. Orsaken till denna inriktning var att möjliggöra enstängning av en kärnkraftsreaktor. Bland åtgärderna för att minskaelanvändningen fanns.• ”Utbyggnad av fjärrvärme” och ”Konvertering av eluppvärmda fastighetersom ansluts till fjärrvärme”.• Bidrag till effektminskande åtgärder inom bostadssektorn.• Bidrag till konvertering till individuell bränsleeldning.• Utveckling av åtgärderna för minskad elanvändning i bostäder och lokaler.• Investering i solvärme.Alla åtgärderna har inbegripit subventioner.Tabell 22 Utfall av de åtgärder som vidtogs för att minska elanvändningen 1998-2002(eller tills åtgärden upphört)Åtgärd Mål BeviljademedelMKr”Utbyggnad avfjärrvärme” och”Konvertering aveluppvärmda fastighetersom ansluts tillfjärrvärme”Bidrag tilleffektminskande åtgärderinom bostadssektornMinska elanvändningenmed 1,5 TWhMinska eleffektuttagetunder höglastperioder.KostnadKr/kWhUtsläppsreduktionMtonMinskadelanvGWh.452 0,3 1,439 1521147 4,9 30122

Bidrag till konverteringtill individuellbränsleeldningUtveckling av åtgärdernaför minskad elanvändningi bostäder och lokalerInvestering i solvärme.Minska användningen avel i bostäder och lokaleri områden därfjärrvärmeanslutninginte är ekonomisktrimlig.Utveckling av ny tekniksamt nyasystemlösningar för attsänkainvesteringskostnadenför konvertering.Sänka kostnaderna förmarknadsnära teknik ochskapa incitament för enlångsiktig, ekonomiskthållbar utveckling avbranschen.305 1,08 28027 3,4 8Summa 931 1,439 1839MiljöeffekterEffekten av stödet till fjärrvärme beräknas minska elbehovet med 1521 GWh. Avdetta beräknas besparingen vid övergången från eluppvärmning till fjärrvärmeuppgå till 677 GWh. Den ökade elproduktionen från kraftvärmeverk som resultatav det ökade värmeunderlaget uppgår till 476 GWh, samtidigt som utbyggnadenav fjärrvärmenäten reducerar elanvändningen i block- och gruppcentraler ifjärrvärmenäten med 368 GWh. Koldioxidreduktionen beräknas till 1439 kton.Fjärrvärmeverken kan använda olika bränslen som i vissa fall ökarkoldioxidutsläppen. Å ena sida blir, i de fall då fjärrvärmeverken eldas medfossila bränslen, bidraget till koldioxidutsläppen positivt, men å andra sidanminskas utsläppen av koldioxid på marginalen, till följd av den minskadeelanvändningen.Efterfrågan på bidraget för effektminskning var stor och gällde i huvudsak bidragtill installation av braskamin, vilket var minst fördelaktigt vad gällermålsättningen att uppnå energi- och effektreduktion. Boverket bedömde attåtgärderna hade marginell effekt på eleffektuttaget under höglastperiod ochföreslog därför dess avskaffande från och med år 2000.Stödet till individuell uppvärmning var utformat så att stöd gavs för konverteringfrån direktverkande el till uppvärmning med biobränsle, olja eller gas. Stödetuppfyller syftet att minska elanvändningen, men även koldioxidutsläppen sjunkerjämfört med kolkondens/elimport, vilket är marginalel i Sverige på kort sikt. 6767 Baserat på uppgifterna om utsläpp av CO 2 från eluppvärmt småhus i ”Miljöanpassad effektivuppvärmning. En bok i MILEN-serien”.123

KostnadseffektivitetDen åtgärd som visat sig ge mest elbesparing per insatt krona är bidraget tillfjärrvärme. På andra plats kommer bidraget till individuell uppvärmning.Stödet till investering i solvärmen är prestandarelaterade i syfte att främjautvecklingen och ge prissänkande effekter.Effekter på andra samhällsmålFjärrvärmeutbyggnaden kan tillfälligt bidra till ökad sysselsättning i samband medsjälva utbyggnaden. Den minskade elanvändningen till följd avfjärrvärmeutbyggnad och individuell uppvärmning bör ha en positiv inverkan påSveriges energiförsörjning i och med minskat elberoendet. Olika bränsle kanutnyttjas vilket ger större flexibilitet och därmed minskad utsatthet.I den mån stödet till fjärrvärme och individuell uppvärmning ger en ökadefterfrågan på biobränsle torde företag som producerar skogsråvara och biobränslegynnas, vilket borde ha positiva effekter på ekonomin i vissa regioner.6.2.3 Programmet för energieffektivisering (PFE)Frivilliga avtal mellan myndigheter och energiintensiv industri förekommer i ettflertal europeiska länder. Syftet är i första hand att öka energieffektiviteten ochminska utsläppen av växthusgaser. Avtalen används ofta som ett komplement tillden befintliga uppsättningen av styrmedel för att erbjuda konkurrensutsattaenergiintensiva industrier ett alternativ till en skatt. För att företag frivilligt skaingå avtal om energieffektivisering erbjuder staten kompensation i form av t.ex.en reducerad koldioxidskatt eller löften om att inga nya krav införs. Någotförenklat handlar det om att låta aktörerna agera utifrån sina egna förutsättningaroch själva ombesörja att de uppnår samma förbättrade prestanda som denundvikta regleringen hade givit upphov till. De åtgärder som genomförs måste iallmänhet utgöra en motprestation från företagens sida och därmed också sträckasig utöver vad som är vanliga företagsekonomiska lönsamhetskrav.År 2000 tillsatte regeringen en särskild förhandlingsman med uppgift att ta framunderlag och förslag till långsiktiga avtal för effektivare energianvändning i denenergiintensiva industrin. Detta resulterade hösten 2001 i ett principförslag omlångsiktiga avtal med energiintensiv industri (Ds 2001:65) med syfte att på ettkostnadseffektivt sätt bidra till minskade utsläpp av växthusgaser. För att skapaincitament för företagen att ingå avtal föreslog man i första hand lättnader ienergiskatterna.I april 2003 enades Europeiska rådet kring ett direktivförslag (2003/96/EG) om enharmonisering av EU:s beskattning av bränslen och elektricitet(energiskattedirektivet) som innebär att minimiskattenivåer ska införas medverkan senast från och med 1 januari. 2006. De föreslagna miniminivåerna förskatter på bränslen och el skulle för Sveriges del i första hand innebärakostnadsökningar för den elintensiva industrin. Gemenskapens riktlinjer förstatligt stöd till skydd för miljön (2001/C37/03) ger dock möjlighet att erbjudaenergiintensiva företag en reduktion på upp till hela skattebeloppet med anledning124

av program med frivilliga avtal om dessa används för att väsentligt ökamiljöskyddet och förbättra energieffektiviteten.Sveriges riksdag har beslutat att införa en energiskatt på elektricitet den 1 juli2004 (prop. 2003/04:01, volym 1, 2003/04:FiU1, SFS 2003:810) vilket är artonmånader tidigare än vad som krävs enligt energiskattedirektivet. I oktober 2003presenterades ett förslag till lag om program för energieffektivisering (Ds2003:51) med ambitionen att en sådan ska träda i kraft den 1 januari 2005.Förslaget bygger på att de företag som väljer att ansluta sig till programmet åtarsig att införa ett energiledningssystem och kontinuerligt genomföra energianalyserför att kartlägga företagets potential för att effektivisera elanvändningen. Ettvillkor för ett fortsatt deltagande i programmet är att de inom fem år genomförsamtliga energieffektiviserande åtgärder med avseende på elektricitet somidentifieras i företaget med en återbetalningstid som understiger tre år.Energikartläggningen bidrar till ökad kunskap om potentialer för kostnadseffektivenergieffektivisering. De företag som tillåts att delta i program förenergieffektivisering måste uppfylla definitionen på energiintensitet enligtenergiskattedirektivet. Det betyder att något av följande kriterier måste varauppfyllt.a) Företagets utgifter för inköp av energiprodukter uppgår till minst 3 procentav produktionsvärdet.b) Den sammanlagda energi- och koldioxidskatten för företaget uppgår tillminst 0,5 procent av förädlingsvärdet.Enligt artikel 2.4b i energiskattedirektivet omfattas inte elektricitet som användsför t.ex. kemisk reduktion eller i elektrolytiska och metallurgiska processer. Detgör att de delar av den tillverkande industrin som tidigare haft nollskattesats på eloch som ingår i dessa tillämpningar, även fortsättningsvis skulle kunna undantasfrån elskatten utan att det strider mot direktivet. Regeringen har därför lagt framen proposition om skattebefrielse för el i vissa industriella processer (prop.2003/04:144). Det minskar i någon mån det antal företag som kommer att bliaktuella för program för energieffektivisering i energiintensiva företag.En fullständig nedsättning av energiskatten på el utan någon motprestation i formav frivilliga avtal kan dock betraktas som ett otillåtet statsstöd enligt artikel 51.1bi miljöstödsriktlinjerna. Dessa föreskriver att differentieringen av en nationellskatt som har införts av miljöskäl inte får vara större än att den nivå som företagenbetalar ändå utgör en betydande andel av den generella nivån.Påverkan på samhällsmålEtt av de viktigaste syftena med långsiktiga avtal är att skapa förutsättningar förden konkurrensutsatta industrin att bidra till uppfyllandet av miljömål utan att detfår allvarliga konsekvenser på deras verksamhet. Möjligheten att frivilligt ingåavtal innebär att företagen ansluter sig endast om det uppfattas som ett bättrealternativ än att ta på sig den genom avtalet undvikta energiskatten. Därför haravtalssystemet en positiv effekt på företagens tillväxt och möjligheter att utifrånde egna förutsättningarna finna lösningar som bidrar till en ökad hushållning med125

energi. Är potentialen för kostnadseffektiva åtgärder liten inom den specifikaindustrin krävs heller inte någon större insats utifrån kriterierna i programmet.Utsläpp av koldioxidEftersom avtalssystem för energieffektivisering inte har tillämpats i någon störreomfattning i Sverige och den slutliga utformningen av det nu aktuella förslagetinte är känt, saknas empirisk kunskap om vilken påverkan på energianvändningoch utsläpp systemet kan medföra. En av de främsta orsakerna till att det påförhand är mycket svårt att bedöma den miljömässiga effekten av program förenergieffektivisering är att det beror av utkomsten av energiledningssystem ochenergianalyser. Det system som är under utformning innehåller inga kvantitativamål som gör miljöeffekten utläsbar redan i ett tidigt skede. Istället beror utfallet påden potential för energieffektiviserande åtgärder som identifieras videnergikartläggningen i företaget.Som förslaget till avtalssystem ser ut är företagens åtaganden kopplade tillåtgärdernas återbetalningstid och inte i vilken utsträckning de effektiviserarelanvändningen. Det innebär att den miljömässiga effektiviteten bland de åtgärdersom genomförs till följd av företagets åtagande i programmet inte mednödvändighet blir optimal. Summan av ett företags kostnad för att vidta ett flertalenergieffektiviserande åtgärder med en relativt god avkastning skulle teoretisktsett kunna ge upphov till en större energibesparing om samma anslag iställetanvändes till en investering som gav upphov till en betydligt störreenergieffektivisering men med en längre återbetalningstid.Med hjälp av modeller som beskriver efterfrågan på elektricitet vid olika elpriserkan man bedöma i vilken utsträckning elanvändningen inom de berördaindustrigrenarna minskar till följd av införandet av en minimiskatt på 0,5öre/kWh. Genom att antaganden om hur den minskade användningen påverkarelproduktionen på marginalen kan man sedan få en uppfattning om hur dettapåverkar utsläppen av koldioxid. Beroende på vilka potentialer för atteffektivisera elanvändningen som identifieras vid energikartläggningen i ettföretag kan utfallet sedan bli bättre eller sämre än vad energiskatten hade givitupphov till. Därför går det inte att endast utifrån elskattens potential att skapaincitament till energieffektiviserande åtgärder bedöma vilken miljömässig effekttillämpningen av program för energieffektivisering kommer att få.En internationell utblickLångsiktiga avtal har en framträdande roll i ett flertal europeiska länder, t.ex.Danmark, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland.Nederländerna har både system för långsiktiga avtal på anläggningsnivå (LTA)och överenskommelser med branscherna (benchmarking covenants). Dessa täckernästan all industriell energianvändning och man räknar med att avtalen gerupphov till utsläppsminskningar på ca 3 Mton CO 2 /år. Det brittiska systemet medlångsiktiga avtal har en direkt koppling till koldioxidskatten (Climate ChangeLevy) och den pågående nationella handeln med utsläppsrätter. De flesta sektorerhar avtal som baseras på relativa mål i termer av specifik emission. En utvärderingav den första avtalsperioden 2001-2003 perioden visar på att effektiviseringar som126

görs till följd av de långsiktiga avtalen i Storbritannien ger upphov till omkring2,5 Mton CO 2 lägre utsläpp per år.I det danska systemet förekommer både kollektiva avtal och avtal med enskildaföretag. En viktig hörnsten i dessa avtal är genomförandet avenergiledningssystem. De åtgärder som identifieras i samband med enenergianalys och energikarläggning vid företaget måste vidtas inom en viss periodom de har en återbetalningstid på maximalt 4-6 år, beroende på industrins grad avenergiintensitet. I Tyskland har The Declaration of German industry on GlobalWarming Prevention (DGWP) inte någon omedelbar koppling till befintligastyrmedel utan snarare löften om att även fortsättningsvis undanhålla industrinfrån vissa energiskatter. Dessa avtal har inte desto mindre givit ett betydandebidrag till landets möjligheter att uppfylla det nationella klimatmålet om 25procentig reduktion av koldioxidutsläppen år 2005 relativt 1990 års nivå.LandTyp avmålformuleringLTA1: Ökadenergieffektivitet med20 procent mellan1989-2000LTA2: Industrierna skavara bland världens10% bästa företag itermer av energieffektivitetår 2010Avtalens täckningKoppling tillandra styrmedelSanktionsmöjligheterFaktiska / förväntadeeffekterNederländerna94 procent avenergianvändningeninom industrin(ca 1250 företag)Subventioner ochförenklade rutinerför tillstånd.Oklar innebörd av attavtalen är legaltbindande. Upphävdrätt till förenkladtillståndshantering.LTA1: 2,2 - 3,3Mton CO 2 /åruteblivna utsläppt.o.m. 1998.LTA2: 3,2 - 4,0Mton CO 2 /åruteblivna utsläppmellan 2000-2012StorbritannienFyra typer av mål.Kvantitativa åtagandeni absoluta eller relativatermer för utsläpp ellerenergi effektivitetAnläggningar somtillhör Part A i denbrittiska IPPCregleringen.Totalt 44energiintensivaindustriella sektorer.(ca 13000 företag)80-procentignedsättning avClimate ChangeLevyUpphävd rätt tillnedsatt CCL inklusiveåterbetalningsskyldighet.Totalt 15,8 MtonCO 2 för 2001-02relativt valda basår.Förväntar 2,5 MtonCO2/år fram till år2010TysklandMest relativa mål,generellt 20 procentlägre specifika utsläppeller energianv till år2005 jämfört med 1990.Elsektorn åtog sig dockett absolut utsläppsmålpå minus 12 procentunder perioden.71 procent avenergianvändningeninom industrin(ca 4400 företag)Försäkran om attytterligareregleringar inteinförs.Saknas.Totalt 11,6 Mtonuteblivna CO 2 -utsläpp mellan1997-1999DanmarkKvalitativa ochkvantitativa mål.Åtgärder definierasgenom ELS.48 procent avenergianvändningeninom industrin(ca 143 företag)Nedsättning avkoldioxidskattenmed 22 procent ochandra subventionerUpphävd rätt tillnedsatt koldioxidskattoch återbetalningsskyldighetavsubventioner0,4 Mton CO 2 /årfram till år 2005Tabell 23: Effekten av programmet för energieffektivisering (PFE)Effekter påkoldioxidutsläppKostnadseffektivitetDet program för energieffektivisering som implementeras i Sverigeär inledningsvis endast inriktat på att effektivisera elanvändningen ienergiintensiv industri. Då detta leder till en minskad elanvändningpåverkas även koldioxidutsläppen på tillförselsidan. Den energikartläggningoch energianalys som genomförs motiverar företag attvidta energieffektiviserande åtgärder med avseende på egna fossilabränslen även om detta inte regleras i åtagandet.Införandet av energiledningssystem medför en ökad medvetenhet127

om energianvändningen och tidigare okända potentialer tilleffektivisering. Det bidrar till att mer kostnadseffektiva åtgärdervidtas och större effekt kan nås till samma kostnad.Effekt på andrasamhällsmål• Tillväxt Ett viktigt syfte med program för energieffektivisering är att få denenergiintensiva industrin att bidra till uppfyllandet avenergipolitiska mål utan negativ påverkan på deras internationellakonkurrenskraft. Möjligheten att frivilligt delta i programmetinnebär en större möjlighet till tillväxt än om detta alternativ intehade funnits.• Sysselsättning -• Energipolitiska mål Positiv effekt på målet om att industrin ska ha säker tillgång påenergi till rimliga priser och med omvärlden konkurrenskraftigavillkor.• Fördelningseffekter Utebliven statlig intäkt på max 200 Mkr/år till följd av vissa företagväljer detta alternativ framför energiskatten på 0,5 öre/kWh 68 . Storaindustrier där energiledningssystem är mer frekvent förekommandekan antas vara mer tilltalade av möjligheten än mindre.Interaktion med andrastyrmedel• Utsläppshandel Många företag som kan bli aktuella för PFE ingår även i systemetför handel med utsläppsrätter. Den energikartläggning som görs vidföretaget tenderar därmed att påverka vilka utsläppsreducerandeåtgärder som vidtas till följd av utsläppshandeln.• Energiskatt Starkt samband eftersom deltagande företag får nedsättning avenergiskatten på el. En tanke med PFE är att det ska ge upphov tillminst samma miljöförbättrande effekt som energiskatten hade gjort.• Elcertifikat Begränsad inverkan eftersom den energiintensiva industrin i storutsträckning är undantagen från kvotplikt och en effektiviseradelanvändning inte har någon omedelbar påverkan på andelenförnybar elproduktion i Sverige.• Miljöbalken Miljöbalkens krav på energieffektivitet sammanfaller med syftet därPFE tillämpas. Av det följer ett behov av att försäkra sig om att deåtaganden som deltagande i PFE innebär för företagen, äradditionellt utifrån de krav som redan meddelats genommiljöbalken.• Klimp Bidrag för att minska elanvändningen inom den del av industrinsom kan komma att täckas av PFE bör inte ges. I annat fall skullestaten både ge skattelättnader och bidrag för samma åtgärd.6.2.4 Byggregler och åtagande för energieffektiviseringKraven på en byggnads energieffektivitet och tillåtna värmeförluster regleras iBoverkets Byggregler och allmänna råd (BFS 2002:19, BBR 10). Kraven68 Ds 2003:51 Förslag till program för energieffektivisering i energiintensiva företag128

avseende energieffektivitet gäller enbart vid nybyggnad och vid betydandeförändringar. Dagens regelverk kommer att ha betydelse för uppvärmningsbehovet100 år fram i tiden. Utbytestakten i byggandsbeståndet är lågt. Ungefär90 procent av byggnadsbeståndet 2020 är redan byggt. Cirka 40 procent av vårenergianvändning används i byggnader och står för ca 15 procent avkoldioxidutsläppen.Det är svårt att bedöma vilken effekt regelverket för energihushållning ochvärmeisolering har haft men den är sannolikt stor. Skärpta krav på klimatskaletoch kvaliteten på genomförandeåtgärder av byggandsarbetena skulle kunna fåbetydelse på lång sikt, men effekterna på utsläppen av växthusgaser till år 2010 ärliten.Kontroll av att byggreglerna följs har också stor betydelse det verkliga utfallet förenergianvändningen. Uppföljningar visar att energiåtgången i nya byggnaderligger ca 20 procent över kraven 69 . En närmare analys över avvikelsen har integjorts, men kan både bero på ändrade beteendemönster, brister i projekteringen,byggfel och den använda metoden för att mäta/beräkna energiåtgången. Boverketutreder för närvarande möjligheterna att skärpa byggreglernas krav förenergieffektivitet.Bygga-Bo dialogenDialogen Bygga, bo och förvalta för framtiden är ett samarbete mellan företag,kommuner, regeringen och myndigheter för att få en utveckling mot en hållbarbygg- och fastighetssektor i Sverige. Genom en dialog som pågått under ett antalår har man blickat framåt mot år 2025 och definierat en vision för en hållbarbygg- och fastighetssektor om 25 år och en strategi för att nå dit. Dialogen harresulterat i en överenskommelse för en hållbar utveckling för bygg- ochfastighetssektorn som undertecknades av företagen, kommunerna och regeringenden 8 maj 2003. Deltagarna har skrivit under åtaganden om konkreta insatser föratt uppnå målen.Målen som formulerats inom dialog-projektet är:• Miljöbelastningen från energianvändningen i bostäder och lokaler minskaroch senast år 2025 sker uppvärmning och varmvattenberedning medendast begränsade inslag av fossila bränslen. Senast år 2015 erhålls mer änhälften av energibehovet över året från förnyelsebara energikällor.• Användningen av köpt energi i sektorn minskar med minst 30 procent tillår 2025 jämfört med år 2000. Energianvändningen är lägre år 2010 än år1995.• Senast år 2005 finns sektorsanpassad information som gör det möjligt attvälja bort byggvaror/byggkonstruktioner som innehåller eller ger upphovtill kända hälso- eller miljöskadliga ämnen.69 Förslag till svensk klimatstrategi, SOU 2000:23.129

• Senast år 2009 är alla nybyggda hus och 30 procent av det befintligabeståndet deklarerade och klassificerade vad gäller byggnadsrelateradhälsa och miljöpåverkan.• Bygg- och fastighetssektorn fasar ut användningen av de ämnen ochmetaller som omfattas av regeringens riktlinjer för kemikalieanvändningenmins i den takt som anges i regeringens proposition 2000/01:65Kemikaliestrategi för Giftfri miljö.• Mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall minskar med minst 50procent till år 2005 räknat från 1994 års nivå samtidigt som den totalamängden genererat avfall från ny- och ombyggnad, fastighetsförvaltningsamt rivning räknat i ton från 1994 års nivå samtidigt som den totalamängden genererat avfall inte ökar. Senast år 2010 deponeras högst 25procent av avfallet från ny- och ombyggnad, fastighetsförvaltning samtrivning räknat i ton från 1994 års nivå. År 2025 deponeras högst 10procent.• År 2010 ör uttaget av naturgrus i landet högst 12 miljoner ton per år ochandelen återanvänt material utgör minst 15 procent avballastanvändningen.Aktörerna har genom överenskommelsen gjort ett antal åtaganden om konkretainsatser som de nu genomför.I överenskommelsen förbinder sig aktörerna• att aktivt verka för hållbar utveckling inom bygg- och fastighetssektorn• att arbeta för att uppnå de mål som formulerats inom dialogen, Bygga-bomålen• att medverka till att utveckla och följa upp Bygga-bo-målen• att medverka till att följa upp dialogprojektet.De åtaganden som aktörerna skriver under är uppdelade på 7 områden somsammanfattas i följande uppmaningar:• Planera för ett hållbart samhällsbyggande!• Se till helheten och byggnadsverkets hela livscykel!• Skapa en effektiv och kvalitetsstyrd bygg- och förvaltningsprocess!• Förvalta byggnadsverk med energi- och miljöhänsyn!• Klassificera byggnader!• Forska, utveckla och utbilda för en hållbar bygg- och fastighetssektor!• Följ upp och utvärdera!Dialogen tar avstamp i hotet mot vår miljö och konstaterandet att kraftfullainsatser är nödvändiga. Bland miljöhoten som beskrivs finns klimatpåverkan, somju påverkas starkt av hur energieffektiva byggnader som byggs, t.ex. vad gälleruppvärmningsbehov och val av uppvärmningsform. Även förvaltandet avbyggnader får stora effekter på klimatet beroende på användningen avenergieffektiva lösningar såsom energieffektiv belysning, uppvärmning ochreglersystem.130

De två första målen är relevanta ur klimatsynpunkt. Bostadssektorn använde 2001knappt 12 procent fossila bränslen, medan trädbränslen mm stod för knappt 11procent av energianvändningen. Fjärrvärme och el står för den största andelen ochutgjorde tillsammans nästan 75 procent av användningen. Det finns således enpotential att minska användningen av koldioxidgenererande energi genomminskad direkt användning av fossilbränsle, men också indirekt genom att ställakrav på att el och fjärrvärme skall komma från förnybara källor.Det är intressant att notera att det andra målet har formulerats som en absolutenergibesparing, dvs att energianvändningen skall minska, utan att relatera dettatill någon annan parameter. Det gör målet lättare att följa upp. I uttrycket köptenergi torde dock en osäkerhet föreligga då det är möjligt att åstadkomma enenergibesparing genom övergång från uppvärmning med egen oljepanna tillfjärrvärme eftersom man då blir kvitt omvandlingsförlusterna som troligenhamnar på ”andra sidan om systemgränsen”. Besparingen blir då fiktiv.6.2.5 Bidrag för energieffektiviseringTrots att det energipolitiska beslutet 2002 ändrade inriktningen på deenergipolitiska styrmedlen med syfte att gå ifrån bidrag och subventioner harvissa investeringsstöd introducerats sedan dess.Skattereduktion för investering i energieffektiva fönster och biobränsleeldadeuppvärmningssystemRiksdagen har fattat beslut om rätt till skattereduktion för villaägare som byter tillenergieffektiva fönster i befintliga småhus eller installerar en biobränsleanläggningför uppvärmning i nybyggda småhus. Den finansiella ramen förskattereduktionen är 150 miljoner kronor från 1 januari, 2004 till 31 december,2006.Den som är ägare till en- eller tvåfamiljshus, eller är medlem eller delägare i ettbostadsrättsradhus, kan få reduktion av skatten vid byte till fönster med U-värdehögst 1,2 W/m 2 ,K (grader Kelvin). Skattereduktionen ges med 30 procent av denkostnad som överstiger 10 000 kronor, och maxbeloppet som ges för fönsterbyteär 10 000 kronor.Den som bygger en ny villa kan söka skattereduktion för installation av enbiobränsleanläggning, till exempel en pelletspanna, som primär värmekälla. Dennya pannan måste kunna värma både luft och vatten och samtidigt varahuvudsaklig uppvärmningskälla i huset. Skattereduktionen ges med 30 procent avden kostnad som överstiger 10 000 kronor, och maxbeloppet som ges förinstallation av biobränsleanläggning är 15 000 kronor.ROT-avdrag och stöd till investeringar i solcellerI vårpropositionen 2004 aviserade regeringen sin avsikt att införa ett tidsbegränsatså kallat ROT-avdrag för perioden 15 april, 2005 – 30 juni, 2006. Systemet skall iallt väsentligt utformas enligt de regler av motsvarande slag som gällde 1996–1999. Kostnaden beräknas till 2,4 miljarder kronor.131

Regeringen avser också att återkomma med ett förslag om en särskildskattestimulans för miljöinvesteringar i offentliga lokaler. Det innebär att enskattestimulans införs med 30 procent av de totala kostnaderna för vissaspecificerade energibesparande åtgärder och konvertering till förnyelsebar energisom vidtas i fastigheter som ägs direkt av det offentliga. För installationen avsolceller införs en förhöjd skattestimulans på 70 procent. Det totalaskattebortfallet beräknas uppgå till 2 miljarder kronor. Förslaget utformas så atthögst 100 miljoner kronor går till den förhöjda skattestimulansen för installationav solceller. En departementsskrivelse skall skyndsamt tas fram ochremissbehandlas. Förslaget skall träda i kraft den 1 januari 2005 och gälla till ochmed den 30 juni 2006.Effekter på utsläppDå de bidrag och skattesubventioner som nyligen aviserats inte är helt utformadeännu är det svårt att göra någon bedömning av vilken effekt de kommer att ha påutsläppen av koldioxid. De åtgärder som kan väntas av stöden är av förhållandevisliten omfattning och effekten på utsläppen av koldioxid förväntas bli marginella.KostnadseffektivitetBidrag är ett sätt för staten att göra viss verksamhet lönsam, av ett eller annat skäl.Teoretiskt är bidrag ett sätt för staten att betala för att få en vara producerad elleren tjänst utförd som inte produceras i tillräcklig utsträckning på en fri marknad.Dessa bidrag är därför mindre kostnadseffektiva än t.ex. koldioxidskatt.Styrmedel för ökad användning av förnybara energikällorParallellt med de styrmedel som redovisas i detta avsnitt har energiskatter varit ettcentralt styrmedel för att öka användningen av förnybara energikällor. Särskilttydligt är koldioxidskattens betydelse för övergången till biobränslen ifjärrvärmesektorn men även för konvertering från fossila bränslen i bostäder ochservice sektorn.I avsnitten nedan behandlas styrmedel för att främja tillförseln av el frånförnybara energikällor dels inom kortsiktiga programmet fram till 2002 samtdärefter elcertifikatsystemet. Det är viktigt att påpeka att dessa styrmedel inte harsom syfte att minska utsläppen av koldioxid. Motivet är snarare energipolitiskt föratt öka andelen el från förnybara energikällor. Analysen nedan är dock gjordfrämst ur ett klimatperspektiv.6.2.6 Styrmedel för att öka tillförseln av el från förnybaraenergikällor inom kortsiktiga programmetInom ramen för det kortsiktiga programmet, var ett mål att kompensera bortfalletav el från Barsebäck med produktion av el från förnybara energikällor.Styrmedlen inkluderade bidrag till investeringar i biobränslebaserad kraftvärme,vindkraftverk och småskalig vattenkraft132

Tabell 24 Utfall av de åtgärder som vidtogs för att öka tillförseln av el under 1998-2002(eller tills åtgärden upphört)Åtgärd Mål – TWh AnslagmkrUtsläppsreduktionMton CO2Bidrag tillelprod. TWhKraftvärme +0,75 405 0,82 0,88Vindkraft +0,5 270 0,83 0,85Vattenkraft +0,25 145 0,03 0,034Summa +1,5 820 1,68 1,764Effekter på utsläppFram till april 2003 beräknades tillskottet i installerad elproduktion ha ökat med1,76 TWh och koldioxidreduktionen beräknades till 820 000 ton för kraftvärmen.Fram till april 2003 beräknas vindkraften ha bidragit med 0,85 TWh och därmedminskade koldioxidutsläpp med 827 000 ton. Fram till april 2003 hade besluttagits om tillkommande elproduktion från vattenkraft uppgående till 0,034 TWh.Koldioxidreduktionen beräknades till 30000 ton.Interaktion med andra styrmedelInvesteringsstöd har sedan 1991 funnits tillgängligt för såväl mindre, landbaseradeverk som för större verk till havet. Samtidigt har miljöbonus funnits tillgängligtför alla vindkraftsproducenter och 9 öre/KWh utgick för el producerad i alla slagsanläggningar med en effekt mindre än 1 500 kW. Dessa stöd har dock varit avtemporär karaktär. Forskningen som bedrivits har på senare tid varit inriktad påutveckling av kostnadseffektiva vindkraftverk, effektiv integrering av vindkraft ielsystemet, säkrare bedömning av elproduktion och även socio-tekniska aspektersom acceptans. I det nuvarande forskningsprogrammet är informationsspridningen integrerad del av programmet. Varken investeringsstöden ellerforskningsprogrammen har resulterat i någon storskalig utveckling av vindkraften.Regelverket kring vindkraftutbyggnad har ofta resulterat i långatillståndsprocesser vilket inte främjat utbyggnaden av vindkraft.6.2.8 ElcertifikatsystemetFrån början av 1990-talet fram till i dag har ett flertal olika system för stöd tillelproduktion från förnybar energi varit i drift. Det har bland annat rört sig ominvesteringsstöd till elproduktion från biomassa, vindkraft och vattenkraft samt enmiljöbonus för el som producerats från vindkraft 1 maj, 2003 infördes ett nyttstödsystem för förnybar energi baserat på elcertifikat för förnybar el.Det huvudsakliga syftet med elcertifikatsystemet är att ställa om energisystemettill en större andel förnybar elproduktion. Som ett resultat av det uppnås ocksåklimateffekter genom att fossila bränslen används i mindre utsträckning, även omdet inte är ett explicit syfte med elcertifikatsystemet. Från 2002 till 2010 skaandelen förnybar el ha ökat med 10 TWh vilket är en fyrdubbling jämfört medmålen i 1997 års energipolitiska beslut. Alla som använder el – med undantag förenergiintensiv industri - måste inneha elcertifikat motsvarande en viss andel avelkonsumtionen. Systemet ska sänka produktionskostnaderna och stärka133

utvecklingen av ny produktion på sikt genom att det skapar konkurrens mellanolika typer av förnybar elproduktion.Ett ytterligare syfte från statsmaktens sida med denna utformning är att de tidigarestöden i kortsiktiga programmet lyfts ur statsbudgeten och ersätts med ettmarknadsbaserat styrmedel där konsumenten bär notan utan att gå omvägen viastatsbudgeten.FunktionDe förnybara anläggningar som får elcertifikat är vindkraft, solenergi, geotermiskenergi, biobränslen, vågenergi, småskalig vattenkraft. Från och med 1 april, 2004berättigar även torv till elcertifikat Elcertifikatmarknaden fungerar på så vis attelproducenterna får ett elcertifikat för varje MWh förnybar el som produceras.Certifikaten säljs till el-användarna som enligt lag är skyldiga att köpa inelcertifikat motsvarande en viss andel av sin elanvändning. Varje år ökar kvotenförnybar el, från 7,4 procent 2003 till 16,9 procent 2010, och därigenom uppnåsen ökad efterfrågan på förnybar el och elcertifikat. Kvoten det första åretmotsvarar ungefär vad energisystemet väntas leverera år 2003. Systemet omfattarendast el som producerats i Sverige. För närvarande planerar Norge att införa ettelcertifikatsystem och Energimyndigheten har fått i uppdrag att utredakonsekvenserna av en gemensam svensk-norsk elcertifikatmarknad 70 .TWh18161412108642015,3 16,016,914,112,610,47,48,12003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Figur 19: Kvotutveckling i elcertifikatsystemet, 2003-2010Fördelningen av godkända anläggningar och utfärdade elcertifikat perproduktionsslag för 2003 framgår av Figur 20.70 Uppdraget ska slutredovisas 1 december, 2004. En eventuell gemensam marknad planeras attstarta 1 januari, 2006.134

1200106117%0%Antal anläggningar10008006004005758%BiobränsleVindVattenSol2000103Biobränsle Vind Vatten Sol175%Figur 20: Antal registrerade anläggningar (till vänster) och andel utfärdade elcertifikat (tillhöger) 2003.Har elcertifikatsystemet lett till ökade investeringar i förnybar elproduktion?Elcertifikatsystemet har varit i kraft endast under ett år. Det är därför svårt attfånga huruvida systemet redan nu genererat några nya investeringar i förnybarelproduktion. Dock kan konstateras att det utfärdades fler elcertifikat, dvs detproducerades mer elcertifikatberättigad el, än kvoten för 2003.Tabell 25: Marknadsstatistik för elcertifikatsystemet under perioden maj 2003 till och medmars 2004Vägt medelpris:Utfärdade elcertifikat:Kvotplikt 2003:Annullerade elcertifikat:216 krKvotpliktsuppfyllnad: 79 %Källa: Svenska Kraftnät och Energimyndigheten.7 214 927 st4 430 910 st3 489 984 stOm vi endast beaktar produktionskostnader kan vi se att elcertifikatsystemettillsammans med elpriset för närvarande ger en intäktsnivå som vida överskriderproduktionskostnaderna för befintlig elproduktion i systemet. För ny förnybarelproduktion kan vi se att den nuvarande stödnivån från elcertifikatsystemet pluselpris överskrider kostnadsnivån för konkurrenskraftig vindkraft, biokraft samtsmåskalig vattenkraft inkluderande både de fasta och rörliga kostnaderna. Dessarelationer framgår av Figur 21 samt Figur 22 nedan. Utifrån dagensförutsättningar är de nuvarande ekonomiska villkoren således gynnsamma medelcertifikatsystemet. Vissa frågetecken bör dock sättas för havsbaserad vindkraft.135

6050öre/kWh403020HögLågSystempris 2003 + volymvägtmedelelcertifikatpris 2003Systempris 2003 +kvotpliktsavgiftstak 2003Systempris 2003100Vindkraft Vattenkraft Kraftvärme iindustrinKraftvärme ifjärrvärmenätenFigur 21 : Rörliga produktionskostnader för befintligt elproduktionskapacitet ielcertifikatsystemetKällor: Energimyndigheten: Nord Pool.200180öre/kWh160140120100806040HögLågSystempris 2003 +kvotpliktsavgiftstak 2003Terminspris 2004 +kvotpliktsavgiftstak 2004Systempris 2003200SmåskaligvattenkraftSolcellerTermisksolkraftBiokraftGeotermiskkraftVindkraftFigur 22: Produktionskostnad för ny förnybar elproduktionskapacitetKällor: IEA; Nord Pool.Energimyndigheten genomför under 2004 en översyn av elcertifikatsystemet dären viktig del är att utvärdera hur väl elcertifikatsystemet uppfyller de mål som ärsatta och hur aktörernas drivkrafter för investeringar har påverkats av systemet. 71Denna översyn kommer att ge tydligare svar på huruvida elcertifikatsystemet hargenererat investeringar i ny förnybar elproduktion. Signaler från marknadsaktörer71 Regeringsbeslut N2003/9037/ESB. Översynen ska slutredovisas 1 november, 2004 ochinnehåller en allmän översyn, de framtida kvoterna, effekter för vindkraften, effekter förkonsumenten samt statistik.136

säger dock att investeringar framförallt i vindkraft inte sker i någon störreutsträckning, främst på grund av osäkerhet kring systemets fortlevnad efter 2010.Effekter för vindkraftenFör att stödja vindkraftsutbyggnad i samband med införande avelcertifikatsystemet kommer miljöbonusen för vindkraft att finnas kvar mensuccessivt avvecklas (2004-2009) med olika utgångsvärden för vindkraft på landrespektive till havs. Ett särskilt stöd för teknikutveckling och marknadsintroduktionför storskaliga vindkraftsanläggningar motsvarande 350 miljonerkronor har avsatts för en femårsperiod med start 2003. Stödet kan förväntas ledatill en ökad vindkraftsproduktion. Denna produktion kommer att varacertifikatberättigad. Syftet med vindkraftstödet är att på sikt minska kostnadernaför nyetablering av vindkraft i havs- och fjällområden. Stödet ska ges tillutvecklingsinsatser i samverkan med näringslivet och till miljöeffektstudier i syfteatt klargöra en rad frågor av generell karaktärStödet gynnar teknikutveckling som bör leda till sänkta kostnader för vindkraft iframtiden och därmed kan stödet vara en kostnadseffektiv del av en långsiktigklimatstrategi.Effekter på utsläppEn högre andel el från förnybara energikällor leder inte med automatik tillminskade utsläpp av koldioxid, såvida inte den totala energianvändningen minskareller förblir konstant.Effekten på koldioxidutsläppen av en ökad produktion av förnybar el beror på hurdenna utbyggda produktion påverkar det totala elsystemet i Norden. Denomedelbara effekten av ökad tillförsel av förnybar el i Sverige är att Sverigeimporterar mindre el producerad ifrån kol. Det innebär en verklig reduktion av deglobala utsläppen men påverkar endast i begränsad grad de nationella utsläppenfram till den första åtagandeperioden. På lång sikt, efter den förstaågtagandeperioden, leder utbyggnad av förnybar elproduktion i Sverige sannolikttill minskade nationella utsläpp eftersom expansion av förnybar el minskar denförväntade expansionen av naturgasbaserad kraftproduktion i Sverige somprognoserna visar på.Beroende på vilket fossilt bränsle och förbränningsteknik som används förelproduktionen kan man uppskatta att de koldioxidutsläpp som undviks uppgår till0,4-0,9 kg/kWh. 72 Det högre värdet gäller för ersättning av kolbaseradelproduktion och det nedre för naturgasbaserad elproduktion.I elcertifikatutredningen (SOU 2001:77) genomfördes modellberäkningar avelcertifikatsystemets effekter på koldioxidutsläppen. Beräkningar av Profu 73 medMARKAL visade att certifikatsystemet i Sverige kommer ha en tydligt72 J&W, Underlag för prövning av stängning av den andra kärnkraftsreaktorn vid Barsebäck,N/2002/2054/ESB73 SOU 2001:77, bilaga 5 ”Analys av effekter av ett svenskt elcertifikatsystem”137

egränsande effekt på utsläpp av koldioxid i Norden. Beräkningar av Econ 74 medKraftmarknadsmodellen visar att certifikatsystemet har effekt på utsläppen iSverige men det är svårt att säga hur mycket. Analysen visar i alla fall att detendast är bränslebyte i kraftvärmeverk som står för koldioxidreduktionen.Utbyggnaden av nya biobränslebaserade anläggningar minskar heller inteutsläppen i Sverige, då dessa investeringar tränger ut gaskraft i Norge ochFinland.KostnadseffektivitetSystemet med handel med elcertifikat innebär i princip att tillförseln av förnybarel sker på ett kostnadseffektivt sätt. Olika kraftslag får konkurrera med varandraoch de billigaste alternativen byggs ut först.Ur klimatsynpunkt kan det dock ifrågasättas om systemet med elcertifikat är detmest kostnadseffektiva sättet att reducera utsläppen av koldioxid (vilket inte hellerär syftet med systemet). Elcertifikatsystemet styr åtgärderna till energiomvandlingssektornfastän det finns billigare åtgärder att genomföra i andrasektorer och andra länder. Koldioxidskatt och kanske speciellt handel medutsläppsrätter är mer kostnadseffektiva i det hänseendet. Beräkningar avNordleden 75 visar att den koldioxidreduktion som elcertifikatsystemet leder till ärflera gånger dyrare än de billigaste åtgärderna i det nordiska energisystemet.Vidare dras slutsatsen att en alltför omfattande elcertifikathandel utestänger fleraav de kostnadseffektivaste åtgärderna. I ett längre perspektiv kan det dock hävdasatt vi måste öka andelen förnybar energi och på så vis skulle elcertifikat vara ettkostnadseffektivt sätt att nå klimatmålen, även om det är dyrare på kort sikt.En inkonsekvens med elcertifikatsystemet är att det gynnar användningen av torvsamtidigt som förbränning av torv kräver utsläppsrätter i handelssystemet. Dettainnebär att kostnadseffektiviteten i elcertifikatsystemet som ett klimatstyrmedelminskar.Systemet är uppbyggt för att ge stöd till och främja framväxten av förnybarenergi. Om stöd ges till redan lönsamma anläggningar kan effekten bli attkonsumenterna får betala ett för högt pris. T ex berättigas befintligtbiobränslebaserat industriellt mottryck inom industrin elcertifikat samtidigt somsamma industri är undantagen kvotplikt om den klassas som internationelltkonkurrensutsatt och elintensiv. Dessutom fungerar elcertifikatsystemet som enpress nedåt på elpriserna vilket inte minst kommer den elintensiva industrintillgodo. Den samhällsekonomiska effektiviteten kan i detta fall ifrågasättas.Vidare kommer enligt beräkningar av Energimyndigheten 76 endast ca 60 procentav de inbetalda beloppen från elcertifikatavgiften förnybar elproduktion tillgodo.Resterande del hamnar i statskassan (moms+kvotpliktsavgift) samt hoselleverantörerna för dess transaktionskostnader (administrativa kostnader,74 SOU 2001:77, bilaga 4B ”Hvordan påvirkes kraftmarkedet av Elcertifikatmarkedet?”75 Nordledenrapport 2002:176 Energimyndigheten, ER 12:2004, ”Konsumenten och den förnybara elen”138

myndighetsavgifter, kapitalkostnader, mäklararvoden och riskrelateradekostnader).Inverkan på andra samhällsmålSveriges energiförsörjningDet huvudsakliga syftet med elcertifikatsystemet är att öka produktionen av elfrån förnybara energikällor. Systemet, som det nu är utformat (begränsat till densvenska marknaden), ger därför ny inhemsk produktionskapacitet. I och med attkvoterna sätter efterfrågan vet vi att ytterligare 10 TWh förnybar el kommergenereras av systemet till 2010.Statsfinansiella effekterAlla pengar som betalas in av de kvotpliktiga elförbrukarna i elcertifikatsystemetgår inte till elproducenterna. En ganska betydande summa genereras till staten avelcertifikatsystemet genom moms och den straffavgift som betalas av dem sominte uppfyller sin kvotplikt (den s k kvotpliktsavgiften). Vid ett antagande om engenomsnittlig elcertifikatavgift om 2,4 öre/kWh genererades totalt för helasystemet en momsintäkt till staten på ca 420 miljoner kronor. Lägg därtillintäkterna från kvotpliktsavgiften som för 2003 uppgick till ca 165 miljonerkronor. Den intäkt som staten idag får av elcertifikatsystemet på över en halvmiljard kan ställas mot den utgift staten hade 2001 för det totala stödet tillförnybart, det vill säga investeringsstöd, driftsbidrag och miljöbonus, som uppgicktill drygt 600 miljoner kronor.SysselsättningElcertifikatsystemet har inga betydande effekter på sysselsättningen. När torvinkluderades i elcertifikatsystemet var dock ett av motiven att upprätthålla densvenska torvnäringen ur ett försörjningstrygghetsperspektiv. Huruvidasysselsättningen i torvnäringen kan upprätthållas av elcertifikatsystemet är dockoklart eftersom en stigande del av den torv som används i Sverige importeras(idag ca 25 procent).Industrins konkurrenskraftInternationellt konkurrensutsatt elintensiv industri är undantagen från kvotplikten.Däremot genererar den elintensiva industrin en betydande mängd stödberättigadelproduktion årligen. Detta sammantaget med den potentiellt dämpande effektelcertifikatsystemet har på elpriset gynnar tydligt industrins konkurrenskraft.Tabell 26: Effekten av elcertifikatsystemetEffekter påkoldioxidutsläppKostnadseffektivitetEffekt på andrasamhällsmålTydliga effekter på utsläppen av koldioxid. Hur mycket är beroendepå antagande om vad den förnybara elen ersätter.På kort sikt ej kostnadseffektivt styrmedel för reduktion avkoldioxidutsläpp då billigare åtgärder finns inom det Europeiskahandelssystemet för utsläppsrätter. På lång sikt behövs förnybarelproduktion av energipolitiska skäl och därmed kan stöd i form avelcertifikatsystemet motiveras även ur ett klimatperspektiv.139

• Energipolitiska mål Bidrar till ökad försörjningstrygghet.Verkar potentiellt dämpande på elpriset.• Sysselsättning Inga betydande effekter.• Statsfinansiellaeffekter• IndustrinskonkurrenskraftElcertifikatsystemet genererar intäkter till staten via moms ochkvotpliktsavgift. För 2003 uppgår intäkten till ca 585 miljonerkronor att jämföra med statens utgift för stöd till förnybarelproduktion på ca 600 miljoner kronor år 2001.Industrins konkurrenskraft gynnas av elcertifikatsystemet. Dels ärinternationellt konkurrensutsatt elintensiv industri undantagenkvotplikt, elcertifikatsystemet dämpar elpriserna samt vissabranscher (främst skogsindustrin) producerar elcertifikatberättigadel.Interaktion med andrastyrmedel• Utsläppshandel Elcertifikatsystemet samverkar med utsläppshandel till att användaförnybara energikällor för elproduktion. Ett högre marknadspris påutsläppsrätter minskar elcertifikatpriset.• Koldioxidskatt Indirekt effekt genom att koldioxidskatten påverkar valet av bränsleför värmeproduktion i kraftvärmeverk. Val av bränsle ielproduktionen påverkas då indirekt.• Klimp Elcertifikatskvoten styr nyproduktion av förnybar el varför statligabidrag inte skall gå till förnybar elproduktion. I förordningen förKlimp bidrag regleras att bidrag ej skall ges till åtgärder som skullege elcertifikat.Forskning och utveckling6.2.7 Forskning inom långsiktiga programmetGenom 1997 års energipolitiska beslut antogs ett program för ett ekologiskt ochekonomiskt uthålligt energisystem. Programmet indelas i energipolitiska åtgärderpå kort sikt, åtgärder för långssiktigt hållbart energisystem samt energipolitisktmotiverade internationella klimatinsatser. Målsättningarna med de långsiktigadelarna av det energipolitiska programmet är att:• Sänka kostnaderna för och introducera ny energiteknik baserad påförnybara energislag.• Under de närmaste tio till femton åren kraftigt öka el- ochvärmeproduktionen från förnybara energikällor samt utvecklakommersiellt lönsam teknik för energieffektivisering.• Bygga upp vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inomuniversitet, högskolor och näringsliv för utveckling och omställning avenergisystemet i enlighet med riksdagens energipolitiska beslutet 1997.• Bidra till att skapa stabila förutsättningar för ett konkurrenskraftigtnäringsliv och till en förnyelse och utveckling av den svenska industrin.140

• Bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete iÖstersjöregionen.• ”Forskningens inomvetenskapliga kvalitet ska vara hög och insatserna skavara relevanta”.Målen är mycket oprecist formulerade och tidsperspektivet är otydligt. Dessutomsaknas det en tydlig koppling mellan energipolitikens övergripande mål ochverksamheten i enskilda forskningsprogram. Givet hur målen är formulerade gårdet att hävda att de till stor del har uppfyllts.FunktionDe långsiktiga delarna av 1997 års energipolitiska program omfattar stöd tillenergiforskning, energiteknikstöd, stöd till introduktion av ny energiteknik, samtenergipolitiskt motiverade klimatinsatser. Målmedveten satsning på forskning,utveckling och demonstration ska utgöra basen i den långsiktiga strategin.Det är få forskare inom energiområdet som har kommersialiserat sina resultat. Endel av förklaringen till detta kan vara att utvecklingen mot en långsiktigt hållbarenergiproduktion primärt inte är marknadsdriven i den bemärkelse att det saknasen tydlig efterfrågan på den nya tekniken. Därför beror utvecklingen i högre gradän inom andra områden på politiska initiativ. I det avseendet har det offentligastödet, där vinst och avkastning inte är det överordnade målet, en mycket viktiguppgift. Bristen på en naturlig marknadsefterfrågan gäller dock långt ifrån allverksamhet som ryms inom ramen för 1997 års långsiktiga energipolitiskaprogram.FinansieringTotalt till det energipolitiska programmet har anvisats drygt 9 miljarder kronor.För de långsiktiga delarna av omställningsprogrammet avsattes drygt 5,6 miljarderunder en sjuårsperiod (1998-2004). De medel som tilldelats 1997 års långsiktigaenergipolitiska program fördelar sig enligt följande:• 2800 miljoner kronor till energiforskning. Det huvudsakliga syftet är attbygga vetenskaplig och teknisk kompetens. Intressant att notera är attetanolproduktion från skogsråvara tilldelats en öronmärkt andel här.• 870 miljoner kronor till energiteknikstöd. Syftet är att stödja FoU-insatsersom är strategiska för teknikutvecklingen inom energiområdet.• 1 610 miljoner kronor till introduktion av ny energiteknik. Det mesta gårtill demonstrationsstöd.• 350 miljoner kronor till vad som benämns energipolitiskt motiveradeklimatinsatser. Det huvudsakliga syftet är att skaffa sig kunskap omförutsättningar och kostnadsförhållanden för gemensamt genomförandeinom ramen för klimatkonventionen.Statens finansieringsandel varierar mellan de olika typerna av insatser enligtföljande:• Energiforskning – finansieras vanligtvis helt med statliga medel141

• Energiteknikstöd – delfinansiering med upp till 50 procent då stödet avsermer tillämpad forskning• Energiteknikbidrag – delfinansiering med upp till 50 procentEffekterDet långsiktiga programmet har inte något uttalat mål om att bidra till att reduceraSveriges växthusgasutsläpp. Däremot bidrar programmet indirekt till det genomatt öka andelen förnybara energikällor samt att bidra till en ökadenergieffektivitet. Det är svårt att säga hur mycket det långsiktiga programmetbidragit till utvecklingen.LångEn-utredningen (SOU 2003:80) har inte utvärderat effekten av de enskildaforskningsprogrammen utan istället granskat programmet från en merövergripande nivå. På grund av den oklara målformuleringen är det svårt attbedöma hur väl målen har uppfyllts. En genomgående rekommendation var attbättre resultat skulle uppnås om satsningarna koncentrerades till färre områden.En enkätundersökning har genomförts där projektledarna själva ombetts utvärderaprogrammet. Projektledarna anser att det som främst bidrar till måluppfyllelsen avdet långsiktiga programmet är ökad kunskap och kompetens om energiteknikinom industrin och vid universitet och högskolor.Inverkan på andra samhällsmålEn uttalad målsättning med det långsiktiga programmet är just att skapa stabilaförutsättningar för ett konkurrenskraftigt näringsliv samt att bidra tillkunskapsuppbyggnad inom högskolor och näringsliv. Det långsiktiga programmetbidrar alltså positivt till ett flertal samhällsmål där klimatfrågan bara är en del.6.3 TransportområdetDrivmedelsskatterBilindustrins frivilliga åtagande att minskakoldioxidutsläppen från nya bilarBeskattning av förmånsbilarSkattenedsättning av biodrivmedelMotorbränslen för vägtransporter belastas liksom övriga bränslen med energi- ochkoldioxidskatter. Koldioxid- och energiskatter är principiellt effektiva styrmedelför att minska utsläpp som är direkt knutna till energianvändningen. Trots dettaökar utsläppen av växthusgaser från transportsektorn mer än i övrigasamhällssektorer och den svenska bilparken har den högsta bränsleförbrukningenoch de högsta koldioxidutsläppen bland samtliga EU-länder. Att ha högreenergiskatt på motorbränslen än för bränslen i andra sektorer leder till incitamentatt genomföra åtgärder som har högre marginalkostnader än åtgärder i andrasektorer. Detta kan motiveras med transportpolitikens grundläggande princip om142

marginalkostnadsprissättning och att vägtrafiken har högre externasamhällskostnader – t.ex. hälsoeffekter i tätorter, bildning av marknära ozon, etc. -från användning av fossila bränslen än i andra sektorer. I princip bör dettaavspeglas genom att koldioxidskatten är samma som i andra sektorer (åtminstonede icke-konkurrensutsatta) eftersom det saknar betydelse om koldioxidutsläppenkommer från fordon eller från andra utsläppskällor. Effektivisering för attreducera koldioxidutsläppen bör göras där kostnaderna är lägst. Andra externakostnader från vägtrafiken kan internaliseras som en del av energiskatten.Utöver drivmedelsskatt omfattas bilar av årlig fordonsskatt. Fordonsskattensstorlek varierar med avseende på fordonstyp, skattevikt, drivmedel och fordonetskonstruktion. Dessutom tas en vägavgift ut för lastbilar med en totalvikt över 12ton som går i internationell trafik. Dagens fordonsskatt och vägavgift har mycketliten påverkan på nya bilars koldioxidutsläpp och ingen koppling till körsträcka.Effektivare miljöstyrning av vägtrafikskatter skulle uppnås med fordonsskatt efterkörsträcka (km-skatt), koldioxiddifferentierad fordonsskatt och ettkoldioxidrelaterat system för förmånsbilar.6.3.1 Drivmedelskatter som styrmedelOlika studier har gjorts för att bedöma effekten av höjda drivmedelsskatter ochden långsiktiga priselasticiteten med avseende på bränsleförbrukning bedömsligga på nivån -0.7 till -0.8 och kortsiktigt vara -0.2 till -0.3. Att den långsiktigapriselasticiteten är -0.8 innebär att ex vis en bensinprishöjning på 10 procent pålång sikt leder till en minskad bensinförbrukning med 8 procent.För att ytterligare belysa drivmedelsskatters effekt som styrmedel har vi gjort enutvärdering av de drivmedelsskattehöjningar som skett i Sverige sedan 1990 77 .Analysen har inriktats på att uppskatta de sammanlagda effekterna avbränslepriset exklusive skatt samt av drivmedelsskatterna (koldioxid- ochenergiskatter samt moms) för vägtrafiken från 1990 till 2002.Vi har sökt svar på två frågor:1. Hur har utvecklingen av drivmedelspriset påverkat den totalabränsleförbrukningen för olika fordonskategorier?2. Hur skulle den totala förbrukningen för olika fordonskategorier ha sett utmed ett, realt sett, konstant uttag av koldioxid-, energiskatt och moms?Samma grundmodell har använts för att besvara båda frågorna. I beräkningarnautgår vi från att samtliga individer reagerar lika på reala förändringar avdrivmedelspriset, d v s att körsträckselasticiteten (människors benägenhet attförändra körsträckan till följd av ett förändrat pris) är samma för alla oavsett omde kör äldre eller nyare bilar. Effekten av detta blir en momentan anpassning avkörsträckan till nya prisnivåer. Antagandet om en momentan anpassning av77 Underlag för denna redovisning är PM SIKA 2004:5, Effekter av prisförändringar på drivmedel1990 – 2002.143

körsträckorna leder sannolikt till en viss överskattning av effekterna, enär det iverkligheten tar en viss tid innan resvanor och -mönster ändras.Bilparkens bränsleeffektivitet anpassas däremot successivt som en följd av de valsom görs vid inköp av nya bilar under den betraktade analysperioden, här 1990 –2002. Den faktor som påverkar detta är bränsleeffektivitetselasticiteten(människors benägenhet att beakta den specifika förbrukningen vid nybilsinköptill följd av ett förändrat pris). Den successiva anpassningen som sker i takt medbilparkens förnyelse medför att den långsiktiga effektivitetselasticiteten realiserasfullt ut först när hela bilparken förnyats. I situationer när priset förändras i flerasteg under omsättningsperioden realiseras olika andelar av ”hela” effekten.Använda elasticitetsvärden redovisas i Tabell 27. Elasticitetsvärdena för personbil(Pb) och lätt lastbil (Llb) summeras till de -0.8 vilken utgör den bedömda totalapriselasticiteten. Använda elasticitetsvärden för tunga fordon avspeglar endast ettantagande om en väsentligt mindre priselasticitet än för lätta fordon.Tabell 27 Elasticitetsvärden för olika fordonstyperKörsträckselasticitetEnergieffektiviseringselasticitetPersonbil och lätt lastbil -0.33 -0.47Tung lastbil -0.1 -0.1Prisnivåerna för bensin och diesel under perioden 1990 – 2002, dels i löpandepriser, dels i reala priser på 1990 års nivå, redovisas i Tabell 28 och Tabell 29..Tabell 28 Bensinpriser och skatter under perioden 1990-2002År Bensinpris Bilismen i Skatter Realt bensinpris 1990 Realt pris med1990Sverige6.29bensin3.73års nivå6.293.73 i skatt6.291991 6.45 3.73 5.97 6.251992 6.26 3.70 5.69 6.061993 7.67 4.85 6.71 6.201994 7.52 4.89 6.43 5.981995 7.57 5.01 6.34 5.871996 7.87 5.20 6.60 5.971997 8.27 5.34 6.85 6.161998 8.10 5.59 6.74 5.821999 8.40 5.54 6.93 6.092000 9.56 5.59 7.80 6.972001 9.52 5.63 7.57 6.832002 9.37 5.78 7.29 6.53144

Tabell 29 Dieselpriser och skatter under perioden 1990-2002År Dieselpris Bilismen i Skatter diesel Realt dieselpris Realt pris med1990Sverige4.78 1.081990 år nivå4.781.083 i skatt4.781991 5.16 1.27 4.78 4.691992 4.93 1.27 4.48 4.411993 6.02 1.46 5.26 5.071994 7.06 2.82 6.03 4.711995 6.80 2.89 5.69 4.351996 6.55 3.01 5.49 4.051997 6.65 3.07 5.51 4.051998 6.30 3.20 5.24 3.661999 6.66 3.17 5.50 3.962000 8.43 3.45 6.88 5.152001 8.70 3.57 6.91 5.162002 8.40 3.66 6.53 4.77I Tabell 30 redovisas effekterna för olika fordons- och drivmedelskategorier underperioden ifråga. Priselasticiteten för tunga fordon antas vara -0.2 och för lättafordon -0,8.Tabell 30 Skattad utveckling av CO 2 utsläppen 1990-2002 från olika fordon och totaltjämfört med ett referensfall (100%) med realt konstant drivmedelspris under perioden.Fordonstyp [kgtotalvikt]Bensin,aktuellutveckling[%]Bensin,skatt på1990 årsnivå [%]Reduktion jfrmed konstantskatt [%]Diesel,aktuellutveckling[%]Diesel, skattpå 1990 årsnivå [%]Reduktion jfrmed konstantskatt [%]Personbil 92.2 98.6 -6.5 84.6 102.1 -17.1Lätt lastbil0 – 2700Lätt lastbil2701 – 3500Lastbil 3501 –9500Tung lastbil9501 –91.7 98.2 -6.6 83.8 101.9 -17.891.8 98.2 -6.6 83.1 101.9 -18.597.7 99.5 -1.8 95.4 100.4 -5.095.3 100.4 -5.1En illustration av hur det har sett ut under perioden 1990 – 2002 för bensindrivnapersonbilar redovisas i Figur 23.145

Relativa koldioxidutsläpp (pb) [%]10410210098969492Aktuell utvecklingAlternativ, hypotetisk utveckling med konstant realskattAlternativ, hypotetisk utveckling med konstant,realt bensinpris, referens = 100%901988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004ÅrFigur 23 Skattad utveckling av koldioxidutsläpp under perioden 1990 – 2002 frånbensindrivna personbilar jämfört med ett fall med konstant realt bensinpris hela periodenReferensfallet med ett konstant realt bensinpris under hela perioden ger denhorisontella kurvan på 100 procent. Skillnaden mellan de andra fallen(representerade av kurvorna nummer 2 respektive 1 i figuren) innebär enminskning med 6,5 procent år 2002 som följd av skattehöjningarna på bensin.Effekterna på koldioxidutsläppen uttryckt i mängd enligt Tabell 31 visar attskattehöjningarna på motorbränslen minskat koldioxidutsläppen med 1,42 Mtonför år 2002. Utan skattehöjningar hade utsläppen varit 20,09 Mton.Tabell 31 Total reduktion av CO2 utsläpp av drivmedelsskattehöjning 1990-2002.BensinDieselCO 2 2002[Mton]StyreffektCO 2 [Mton]CO 2 2002[Mton]StyreffektCO 2 [Mton]Personbil 11.249 -0.78 0.75 -0.16Lätt lastbil 0.765 -0.05 0.91 -0.20Lastbil 3.5 - 16 t 0.72 -0.039Lastbil 16 t - 3.64 -0.193Buss 0.64 0Summa CO 2 18.67Summa styreffekt CO 2 -1.42Känslighetsanalys - halverad priselasticitet.Eftersom det råder osäkerhet om storleken på bränslepriselasticiteterna har enanalys med halverade elasticitetsvärden gjorts. Exempelvis är de nya körsträckselasticitetersom skattats för de nationella personresemodellerna, SAMPERSunder år 2004 mindre än hälften av vad vi tidigare räknat med (-0.11 istället för -0.33). Vi ser också i bilstatistiken att nya bilar i Sverige har högst tjänstevikt ochmotorstyrka jämfört med andra EU-länder. Sammantaget indikerar detta att enlägre priskänslighet (-0.4) ligger närmare verkligheten än den hittills använda(-0,8). Att bilinnehav och inkomstutveckling m m ingår i grundprognosen bedömsvara tillräckligt för att de partiella analyser vi gör med olika koldioxidskattenivåerska ge ett acceptabelt resultat.146

Utvecklingen under perioden 1990 – 2002 med halv priselasticitet redovisas iTabell 32. Som synes blir effekten väsentligt mindre med dessa förutsättningar,närmare bestämt innebär skillnaden att i stort sett erhålls endast hälften aveffekten. Utan skattehöjningarna på drivmedel sedan 1990 skullekoldioxidutsläppen varit 19,36 Mton beräknat med en bränslepriselasticitet på -0,4för lätta bilar och -0,1 för tunga fordon (Tabell 33). Med denna halveradeelasticitet blir reduktionen 0,69 Mton koldioxid.Tabell 32 Skattad utveckling av CO 2 utsläppen 1990-2002 från olika fordon och totaltjämfört med ett referensfall (100%) med realt konstant drivmedelspris under perioden.(priselasticitet lätta fordon -0,4 och för tunga fordon -0,1)Fordonstyp[kgtotalvikt]Bensin,utveckling[%]Bensin, skatt1990 årsnivå [%]Reduktion jfrmed konstantskatt [%]Diesel,utveckling[%]Diesel, skattpå 1990 årsnivå [%]Reduktion jfrmed konstantskatt [%]Personbil 96.1 99.3 -3.3 92.0 101.0 -8.9Lätt lastbil 95.8 99.1 -3.4 91.5 101.0 -9.30 – 2700Lätt lastbil 95.8 99.1 -3.3 91.2 100.9 -9.72701 – 3500Lastbil98.9 99.8 -0.9 97.7 100.2 -2.53501 – 9500Tung lastbil97.6 100.2 -2.69501 –Tabell 33 Total reduktion av CO2 utsläpp 1990-2002 av drivmedelsskattehöjning räknatmed halv priselasticitetBensinDieselCO 2 2002[Mton]StyreffektCO 2 [Mton]CO 2 2002[Mton]Styreffekt CO 2[Mton]Personbil 11.249 -0.38 0.75 -0.07Lätt lastbil 0.765 -0.03 0.91 -0.095Lastbil 3.5 - 16 t 0.72 -0.019Lastbil 16 t - 3.64 -0.095Buss 0.64 0Summa CO 2 18.67Summa styreffekt CO 2 -0.69Tabell 34 Effekter av skattehöjning på bensin och diesel sedan 1990Effekter på koldioxidutsläppÖvriga miljöeffekterKostnadseffektivitet/-samhällsekonomiUppskattas ha medfört ca 1 miljon ton lägre utsläpp avkoldioxid för år 2002.Dämpat trafikutvecklingen vilket har minskat trafikensavgasutsläpp av kväveoxider, kolväten och partiklar samt buller.Dessa effekter ej kvantitativt beräknadeGer välfärdsförlust av att begränsa vägtrafiken men ger ocksåekonomisk vinst av lägre miljöbelastning. Samhällsekonomisktmotiverad skattenivå på koldioxid- och energiskatten är när deexterna effekterna av trafiken är internaliserad.147

Effekt på andra samhällsmålKoldioxidskatten internaliserar koldioxidens växthuseffekt.Nivån på energiskatten för bensin uppskattades 1996 78överinternalisera samhällskostnaderna för trafik på landsbygd.Sedan dess har energiskatten sänkts och internaliserar idag inteexterna kostnader för tätortstrafik.• Tillväxt Skattehöjningar dämpar tillväxten i samhället.• Sysselsättning Ej uppskattat• Energipolitiska mål Positivt till följd av minskad fossilbränsleanvändning med ca400 000 m 3• Fördelningseffekter Drabbar glesbygdsbor mer än hushåll i storstadsregioner.• Statsfinanser Drivmedelskattehöjningar sedan 1990 gav år 2002 ökadstatsintäkt med ca 15 miljarderInteraktion med andrastyrmedel• Skattebefrielse avbiodrivmedelHöjda drivmedelsskatter minskar prisskillnaden mellanbiodrivmedel och fossila drivmedel. Bidrar till bättrekonkurrenskraft för biodrivmedel.6.3.2 Bilindustrins frivilliga CO 2 åtagandeBeskrivning av åtagandetEU:s miljöministrar antog 1996 en strategi för att minska koldioxidutsläppen frånpersonbilar i unionen. Målet är att till senast 2010 ha minskat nya bilarskoldioxidutsläpp till i genomsnitt 120 g/km. Strategin baseras på tre element:1. Frivilligt avtal med bilindustrin att tekniskt utveckla personbilarsbränsleeffektivitet med mål att de genomsnittliga koldioxidutsläppen frånnya personbilar skall vara högst 140 g/km till år 2008.2. Krav på märkning av bränsleekonomi för de nya bilar som säljs i EU föratt säkerställa att konsumenter får tillgång till information om nya bilarsbränsleförbrukning och koldioxidutsläpp som möjliggörbränsleekonomiska bilval 79 .3. Användning av ekonomiska styrmedel på bilar och bränsle för attstimulera konsumenter att välja bränsleeffektiva nya personbilar 80 .Det första elementet om ett frivilligt åtagande från bilindustrin var basen istrategin och ett sådant avtal kunde slutas 1998 med den Europeiskabilindustriorganisationen ACEA 81 . Därefter har liknande avtal slutits med den78 SOU 1996:165, Ny kurs i trafikpolitiken, delbetänkande av kommunikationskommittén ombeskattning av vägtrafiken79 Direktiv 1999/94/EG, 1999-12-13.80 Rådets beslut 1753/2000/EG, 2000-06-22.81 Kommissionens rekommendation om minskade koldioxidutsläpp från personbilar(1999/125/EG), 1999-02-05.148

Japanska bilindustriorganisationen JAMA och den Koreanskabilindustriorganisationen KAMA. Biltillverkare i ACEA är dominerande på denEuropeiska marknaden med ca. 85 procent av nybilsförsäljningen, följt av JAMAmed ca 10 procent och KAMA med 3 procent. Endast en mycket liten del avnybilsförsäljningen sker av tillverkare som inte omfattas av något åtagande.Åtagandet innebär att biltillverkarna i snitt skall minska nya bilarskoldioxidutsläpp med ungefär 25 procent från 1995 till 2008. För att klara sinaåtaganden behöver tillverkarna minska utsläppen med i snitt 2 procent per år.Detta skall enligt avtalet ske med införande av energieffektivare teknik ochmarknadsföring av ny teknik och inte genom ensidig marknadsförändring till ökadandel mindre bilar eller dieselbilar.Målet i CO 2 -strategin är att nå längre än enbart 25 procent reduktion ochKommissionen har till EU-rådet tryckt på om kostnadseffektiviteten ochnödvändigheten att medlemsstaterna använder del 3 i strategin, dvs ekonomiskastyrmedel på bilar för att stimulera konsumenter att välja bränsleeffektiva nyapersonbilar 82 , annars hotas strategin.Syfte med utvärderingDet finns inget i industrins åtagande som säger att koldioxidutsläppen från nyabilar i varje medlemsland skall klara 25 procent reduktion till 2008. För att habättre underlag för prognos av vägtrafikens framtida koldioxidutsläpp tillkontrollstation 2004 har vi gjort en utvärdering av nya personbilarskoldioxidutsläpp sedan 1995 följt av en bedömning över hur utvecklingen kanförväntas bli till 2010 utan ytterligare styrmedel 83 . Syftet med utvärderingen haralltså varit att följa upp utvecklingen i Sverige från 1995 och försöka identifieravilka huvudsakliga externa faktorer som har haft betydelse för de specifikautsläppen till idag. T.ex. om avtalet har givit en ökadbränsleeffektivitetsutveckling. Därefter uppskatta utsläppsutvecklingen till 2010baserat på förväntade utveckling av de externa faktorer som i analysen visar sig hasignifikant inverkan på nya bilars specifika koldioxidutsläpp.Utvecklingen av nya bilars koldioxidutsläpp sedan 1995Sett över hela EU och som snitt för alla biltillverkare har det genomsnittligakoldioxidutsläppet per ny bil minskat med i snitt 1,5 procent per år men är iavtagande (Figur 24).I Sverige har nya bilars specifika CO 2 -utsläpp gått från 221 g/km till 197 g/km år2002 vilket är en minskning med 11 procent. Reduktionen är därmed på trend medsnittet i EU, men utvecklingen är i avtagande och en markant snabbare reduktionän hittills kommer att krävas både för försäljningen i Sverige som i hela EU för attmålet år 2008 skall kunna nås. Om utsläppen för nya bilar stannar av på dagens82 Taxation of passenger cars in the European union, COM(2002) 431 final.83 PM Prognosunderlag för nya bilars specifika utsläpp av CO2, Dnr 519-2164-03 Hk,Naturvårdsverket149

nivå skulle utsläppen av koldioxid från personbilar vid en årlig trafikökning på1,8 procent vara 1 miljon ton över dagens prognos.CO2 SverigeCO2 EU-15250,0200,0221,0 215,8209,7 203,6 200,8 197,5 197,7 196,8186 184 181 180 176 171 166 165g/km150,0100,050,00,01995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002Figur 24 Utveckling av genomsnittligt koldioxidutsläpp från nya bilar i Sverige jämfört medhela EU från 1995 till 2001Betraktar man utvecklingen av nya bilars fordonsvikt och motoreffekt är dettydligt att en delorsak till den avtagande reduktionen för nya bilars specifika CO2-utsläpp är en kraftig ökning av vikt och motorprestanda de senaste åren.Framförallt har nya dieselbilar blivit mycket tyngre och motorstarkare och dessahar ökat utsläppen de senaste tre åren.Genomförande av utvärdering och prognosanalysFör att beräkna hur stor den tekniska bränsleeffektivitetsutvecklingen varit sedan1995 har en regressionsanalys av CO2-utsläppets beroende av vikt och effektgjorts för alla bilmodeller som säljs i Sverige år 2003. Korrektion av nya bilarskoldioxidutsläpp 1995-2002 för förändring av vikt/effekt ger verklig tekniskutveckling för koldioxideffektivitet. Figur 25 visar resultatet för bensinbilarsutveckling av koldioxideffektivitet. Den tekniska utvecklingen var störst i slutetav 1990-talet varefter den avtagit. Analysen för dieselbilar visar en ännukraftigare skillnad i energieffektivitetsutvecklingen från ett snitt på över 4 procent1995-99 för att sjunka till under 1 procent 2000-02.4,504,003,503,002,502,001,501,000,500,00-0,50%CO2 korrCO2 reell1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002ÅrFigur 25 Nya bensinbilars årliga förändring för energieffektivitet (koldioxideffektivitet) närde korrigerats för vikt/effektförändring jämfört med verkliga specifika utsläpp (Sverige)150

En regressionsanalys av externa effekter visade på signifikant samband mellanhushållens disponibla inkomst (HDI/hush) och andel förmånsbilar avnybilsförsäljningen med nya bilars vikt och motoreffekt. Detta sambandutnyttjades för uppskattning av framtida bilars koldioxidutsläpp.Utgångspunkter för prognosberäkningFör att prognostisera nya bilars specifika utsläpp av koldioxid har ett antagande avderas framtida bränsleeffektivitet gjorts. Det är värderat på den historiskautveckling som varit sedan 1995 samt en översiktlig bedömning av förväntadteknisk utveckling.Tabell 35 Antagen framtida bränsleeffektivitetsutveckling jämfört med beräknad historiskutvecklingAntagen årlig förbättring Förbättr. 2000-2002 (%)* Förbättr. 1995-2002 (%)*2003-2010 (%)Bensinbilar 2,4 2,14 2,39Dieselbilar 1,5 0,63 2,75* Den historiska utvecklingen sedan 1995 är beräknad utifrån funktionerna (1) och (2).Framtida utveckling av fordonsvikt och motoreffekt är beräknad på förväntadutveckling av genomsnittlig disponibel hushållsinkomst och uppskattad andelförmånsbilar. Inkomstutvecklingen är hämtad från Konjunkturinstitutet, framtidaantal hushåll från SCB och andelen förmånsbilar som idag är 26 procent antas ökatill 30 procent till 2005 för att därefter vara stabil.Baserat på prognosen för HDI och andel förmånsbilar är framtida utveckling förpersonbilars fordonsvikt och motoreffekt beräknat. Resultaten av analysen ochberäkningarna med antagen bränsleeffektivitetsutveckling är redovisat i Tabell 36,Tabell 37 och Tabell 38.Tabell 36 Nya personbilar (bensin 2,4% effektivitetsutveckling)CO2 (g/km) Tjänstevikt (kg) Effekt (kW) CO2eff (%)2003 194,5 1358 102,1 2,402004 190,5 1362 102,6 2,402005 186,4 1366 103,0 2,402006 182,8 1372 103,8 2,402007 179,7 1381 105,0 2,402008 177,2 1395 106,7 2,402009 174,8 1409 108,5 2,402010 172,5 1423 110,4 2,40Tabell 37 Nya personbilar (diesel 1,5% effektivitetsutveckling)CO2 (g/km) Tjänstevikt (kg) Effekt (kW) CO2eff (%)2003 181,2 1551 101,1 1,502004 178,8 1554 101,7 1,502005 176,4 1556 102,2 1,502006 174,3 1560 103,2 1,502007 172,5 1566 104,6 1,502008 171,1 1576 106,8 1,502009 169,7 1585 109,1 1,502010 168,3 1595 111,4 1,50151

Som antagande rörande fördelningen mellan nya bensin- och dieselbilar hardagens andel dieselbilar (6,7 procent) använts för prognosen. Prognosen skall utgåfrån nuvarande styrmedel och för en signifikant förändring av andelen dieselbilarkrävs troligen skatteförändringar.Tabell 38 Sammanfattande prognos för CO2 utsläpp (g/km) från nya bilar(bensin2,4%+diesel1,5%) med olika dieselbilsandelarDieselandel 0,067 0,05 0,1 0,2 0,3 0,4 0,52003 193,6 193,9 193,2 191,9 190,5 189,2 187,92004 189,7 189,9 189,3 188,2 187,0 185,8 184,72005 185,7 185,9 185,4 184,4 183,4 182,4 181,42006 182,2 182,4 181,9 181,1 180,2 179,4 178,62007 179,2 179,3 179,0 178,2 177,5 176,8 176,12008 176,8 176,9 176,6 176,0 175,4 174,8 174,22009 174,5 174,6 174,3 173,8 173,3 172,8 172,32010 172,2 172,2 172,0 171,6 171,2 170,8 170,4Figur 26 illustrerar hur prognosantagandena och prognosberäkningarna förbensinbilar står sig i jämförelse med den historiska utvecklingen sedan 1995.Eftersom det var en markant högre inkomstutveckling mellan 1999 och 2002 änvad som KI förväntar fram till 2010 blir den prognostiserade vikt/effektutvecklingför nya bilar lägre än de senaste årens reella årliga förändring och de specifikaCO2 utsläppen beräknas därför börja minska igen efter tre års stagnation.Vikt Effekt CO2-eff3,002,502,00%1,501,000,500,001995-2002 2000-2002 2003-2010Figur 26 Jämförelse mellan prognosresultat för 2003-2010 med utveckling 1995-2002(bensinbilar)Nås biltillverkarnas frivilliga EU-åtagande om minskning av koldioxidutsläpp till2008 från nya bilar i SverigeFör att en reduktion med 25 procent för koldioxidutsläppen – vilket ärbilindustrins åtagande för EU - skall nås för Sverige behöver det specifikagenomsnittliga CO2 utsläppet för nya bilar år 2008 vara 165,8 g/km. Resultatenfrån denna analys indikerar ett snittutsläpp på 177 g/km för år 2008. Dvs, enreduktion med 20 procent jämfört med 1995 års utsläpp. Bilindustrins åtagandeom 25 procent reduktion bedöms inte komma att infrias för Sverige utan statligaingrepp.Vår analys baseras enbart på traditionella bränslen och motortekniker. Vi bedömeratt alternativa motortekniker som bränslecellsbilar och el/elhybridbilar kommer attvara ett marginellt inslag av nybilsförsäljningen inom den relativt korta tidsramentill 2010. Bränsleflexibla bilar som går på bensin eller diesel kan eventuellt ta en152

viss andel av nybilsmarknaden men dessa bilars utsläpp av CO2 när de körs på detfossila bränslet bör ingå i uppföljningen av de specifika utsläppsberäkningarna dådessa till 2010 till stor del förväntas drivas på fossilt drivmedel.KänslighetsanalysFör att bedöma vilka faktorer som har störst signifikans för prognosresultat haralternativa prognosberäkningar gjorts där var och en av grundfaktorernabränsleeffektivitet, dieselbilsandel, hushållens disponibla inkomst (HDI) ochandel förmånsbilar var för sig varierats. Resultaten visar att bränsleeffektivitetsutvecklingen(Figur 27) och hushållens framtida inkomstutveckling (Figur 28) harstörst betydelse för de framtida specifika utsläppen av koldioxid från nya bilar.Andelen dieselbilar beräknas inte få någon större betydelse för nya bilarsspecifika CO2 utsläpp 2010 då deras förväntade bränsleeffektivitetsutveckling ärlägre än för bensinbilar och dieselbilens genomsnittliga CO2-utsläpp beräknas blimarginellt lägre än för bensinbilar år 2010. En orsak till denna marginella skillnadär att dieselbilarna är mycket tyngre än bensinbilar.En hög välfärdsökning kommer att betyda ökat intresse för att köpa större ochmotorstarkare bilar. Skall en signifikant minskning av koldioxidutsläppen kunnaåstadkommas måste biltillverkarna markant öka införande av ny bränsleeffektivteknik vilket skulle stimuleras om nybilsköparna visar ökat intresse förbränsleeffektiva bilar. Denna spiral till ökad bränsleeffektivitet för nya bilar kandrivas på med ökad drivmedelsskatt, differentiering av nuvarande årligafordonsskatt efter bilars koldioxidutsläpp, försäljningsskatt som differentierasefter koldioxidutsläpp och differentierad beskattningen av förmånsbilar efterkoldioxidutsläpp.180,0175,0CO2 (g/km)170,0165,0160,0155,0150,0D=1,5% D=1% D=2% D=1% D=2% D=1% D=2% D=3%B=2,4% B=2% B=3Figur 27 CO2 utsläpp för nya bilar 2010 med olika årlig bränsleeffektivitetsutveckling(B=Bensinbilar; D=Dieselbilar)153

180,0175,0CO2 (g/km)170,0165,0160,0155,0150,0HDI KI, FB30%HDI låg HDI hög FB 20% FB 40%Figur 28 CO2 utsläpp för nya bilar 2010 med olika inkomstutveckling och andelförmånsbilar av nybilsförsäljningen (HDI låg baseras på 50% av KI förväntadinkomstutveckling och HDI hög baseras på en utveckling som är 150% av KI:s nuvarandeprognos)Slutsatser• Specifika utsläpp från nya personbilar i Sverige bedöms minska från 221till 172 gram CO2/km mellan 1995 och 2010• Bilindustrins mål om 25 procent reduktion (1995-2008), vilket blir 165,8g/km för Sverige kommer inte att nås. Till 2008 uppskattas utsläppen bli177 g/km vilket är -20 procent jämfört med 1995.• Det finns inget som indikerar att det frivilliga åtagandet har resulterat inågon signifikant förbättring av nya bilars bränsleeffektivitet. Sedan 1995var den tekniska utvecklingen högst 1997-1999 och som lägst 2000-2002.• De mest signifikanta faktorerna för minskade specifika CO2 utsläpp ärbränsleeffektivitetsutveckling och hushållens inkomstutveckling• -25 procent koldioxidutsläpp från nya bilar i Sverige från 1995 till 2008med förväntad inkomstutveckling kan nås medbränsleeffektivitetsutveckling på 3 procent/år för nya bilar (både bensinochdieselbilar) kombinerat med 35 procent dieselbilar avnybilsförsäljningen. Förväntad framtida inkomstutveckling är då lågjämfört med den som varit de senaste 5 åren.6.3.3 Beskattning av förmånsbilarBakgrundFörmånen av att ha tillgång till fritt användande av företagsägd bil (sk. bilförmån)för privat bruk har sedan 20 år tillbaka värderats enligt en schablon vidinkomsttaxering och uttag av arbetsgivaravgifter. Reglerna om beskattning avbilförmån har setts över ett flertal gånger. Senast 1993 och 1996 avinterdepartementala arbetsgrupper. 84 Utgångspunkten för arbetet var vid båda84 Ds 1993:53 resp. Ds 1996:34.154

tillfällena att försöka utveckla ett förslag till beskattning som bättre relaterade tillden verkliga körsträckan för varje enskild förmånsbil. Förslagen från 1993 årspromemoria genomfördes aldrig då de administrativa svårigheterna ansågs förstora.Promemorian 1996 ansåg att de administrativa svårigheterna gjorde att någondirekt koppling mellan faktisk körsträcka och beskattningen av fri bil inte varmöjlig utan föreslog en justerad schablonmetod. Förslaget med vissa justeringarbeslutades av riksdagen och började gälla fr.o.m. år 1997. 85 Värdet av bilförmånberäknas sedan 1997 efter en schablonmetod exklusive drivmedel. Om det ibilförmånen ingår fritt drivmedel skall drivmedelsförmånen värderas tillmarknadsvärdet multiplicerat med faktorn 1,2. Fr.o.m. 1999 infördes attförmånsvärdet för bilar som drivs eller kan drivas med alternativ motorteknik elleralternativa drivmedel (miljöbilar) får jämkas ned till samma förmånsvärde somden jämförbara konventionella bilen innehar. Denna jämkningsmöjlighet harfr.o.m. 2002 utökats med att förmånsvärdet för el- och elhybridbilar får justeratsned till 60 procent av värdet för jämförbar konventionell bil (dock högst 16 000 krför helt år) samt att förmånsvärdet för bil som kan gå på alkohol eller gas fårjusteras ned till 80 procent av värdet för jämförbar konventionell bil (dock högst 8000 kr för helt år).Förmånen av fri bil och beskattningen för detta har ingen begränsande funktionför klimatpåverkan utan har tvärtom ansetts ha en miljöskadlig utformning.Bränsleförbrukningen och koldioxidutsläppen från nya bilar är 20 procent högre iSverige jämfört med övriga EU-länder. Orsakerna till de höga koldioxidutsläppenfrån nya bilar i Sverige beror framförallt på att nya bilar i Sverige är tyngre, harstörre cylindervolym och är avsevärt motorstarkare än vad som är snittet i EU. Imindre utsträckning på liten andel dieselbilar.I en studie rörande koldioxiddifferentierad fordonsskatt som genomfördes 2002 påuppdrag av Naturvårdsverket blev en av slutsatserna att positiva miljöeffekter avatt införa koldioxidrelaterade fordonsskatter i Sverige skulle hämmas betydligt avde skatteregler på tjänstebilar/förmånsbilar som gäller i Sverige. 86 En viktig faktortill den dåliga bränsleekonomin för bilar i Sverige verkar alltså vara attnybilsköpen till närmare hälften är företags-, leasing- och förmånsbilar och attbilförmånsreglernas utformning bidrar till låg priskänslighet för fordons- ochbränslekostnader.Den miljöskadliga effekten av bilförmånsreglerna är att det är enschablonberäkning som endast till viss del grundas på en bils nybilspris och göratt kostnaden för bilförmån mellan de dyrare tunga motorstarka bilarna jämförtmed lätta bilar med låga koldioxidutsläpp blir relativt liten.Motiven bakom 1997 års bilförmånsändring angavs vara miljö- ochtrafiksäkerhetsaspekter. Den tidigare schablonmetoden resulterade i en värderinghelt utan någon relation till drivmedelsanvändning eller körsträcka. Genom att85 Regeringens prop. 1996/97:19 Beskattning av bilförmån, m.m.86 Koldioxidrelaterad skatt på bilar, COWI, NV rapport 5187, 2002.155

exkludera drivmedlet från bilförmånen och beskatta eventuell drivmedelsförmånavsågs att införa ett incitament för att minska den privata körsträckan och ökaförmånstagarens hänsyn till bilens bränsleeffektivitet vid valet av bilmodell. I1997 års proposition förutsattes att förmånstagaren själv skulle komma att stå förde privata drivmedelskostnaderna. Idag har ca 50 procent av förmånstagarnaförmån av fritt drivmedel. Den nya schablonen för beräkning av bilensförmånsvärde ger ett lägre förmånsvärde än tidigare schablon för att inte det totalaförmånsvärdet skulle bli högre än vad som gällde till och med 1996.Utvärderingens syfteI syfte att utvärdera de ändringar av beskattningsreglerna för förmånsbil som skettfrån 1997 har en effektstudie över dessa ändringar gjorts 87 . Syftet med studien varprimärt att utvärdera miljöeffekterna i form av eventuellt ökad efterfrågan påbränsleeffektivare bilar, miljöbilar, alternativa drivmedel samt eventuellt minskadprivat körsträcka. Ett ytterligare syfte var att analysera effekterna av att reglernaför bilförmånsvärdering ändrades till en starkare koppling till bilarnaskoldioxidutsläpp. Mer om denna analys i kap 8 om möjliga revideringar förminskad klimatpåverkan.MiljöeffekterFör att uppskatta effekterna av ändrade bilförmånsregler behövs data före ochefter ändringarna om:• totalt antal bilförmåner,• andelen förmånsbilar av den totala nybilsförsäljningen,• förmånsbilarnas koldioxidutsläpp,• privat körsträcka,• antal förmånsbilar som är miljöbilar,• försäljningsvolym för alternativa drivmedel.Tabell 39 visar totala antalet bilförmåner och storleken på genomsnittligtförmånsvärde från 1993. Det vanligaste är att förmånsbilen ersätts med en ny medtre års periodicitet. Det framgår att de förmånstagare som har tillgång till frittdrivmedel fick sänkta kostnader för privat användning av sin förmånsbil efter1997 års regeländring.Tabell 39 Antal bilförmåner, genomsnittlig bilförmån och drivmedelsförmån i löpandepriser (källa: Riksskatteverket).Antal bilförmåner Genomsnittligbilförmån (kr)Genomsnittligdrivmedelsförmån (kr)1993 196 673 39 8581994 182 298 41 5711995 173 236 44 7441996 166 451 47 0161997 159 137 30 866 11 3451998 164 358 31 085 11 83787 INREGIA, Bilförmånsreglernas effekt på utsläpp av koldioxid från bilar, 2004, Dnr 231-5489-03 Hk Naturvårdsverket.156

1999 175 467 29 652 11 7712000 190 348 31 612 13 0862001 196 995 32 973 13 4062002 200 813 34 243 13 411Av nyregistrerade bilar står de som köps av företag för knappt hälften. Ungefärhälften av nya företagsbilar uppskattas vara förmånsbilar (se Figur 29). Andelenförmånsbilar av nybilsförsäljningen bedöms därför vara runt 25 procent.Nyregistreringar Företagsbilar FörmånsbilarAntal bilar4000003500003000002500002000001500001000005000001993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002Figur 29 Årligt antal förmånsbilar jämfört med totala antalet företagsbilar och totalnybilsförsäljning.Enligt företagsintervjuerna har regeländringen 1997 inte påverkat förmånsbilarnasbränsleeffektivitet. Eventuellt kan den uppgång av andelen dieselbilar avnybilsförsäljningen som förekom 1997-1999 ha berott på ökat intresse fördieselbilar som förmånsbil men detta har inte kunnat verifieras. Försäljningen avmiljöbilar till företag har ökat från 3500 år 2002 till 6000 bilar under 2003. Deflesta av dessa går som rena tjänstebilar. För 2003 gavs endast knappt 1000nedjusteringar av bilförmånsvärdet för miljöbil. Svenska petroleuminstitutetuppskattar att etanolbilarna tankas till 55 procent med E85 och gasbilarna till 60procent med gas. I övrigt körs de på bensin.För att skatta effekten på privat körsträcka av 1997 års regeländring har använtsbåde svar från företagsintervjuerna och resultat från den nationellaresvaneundersökningen. Resultaten från de båda tillvägagångssättenöverensstämmer väl. Enligt resvaneundersökningen har körsträckan minskat ca5000 km efter regelförändringen, vilket är 22 procent. Enligt Bilreda somadministrerar många förmånsbilar minskade bränsleinköpen med 20 procent.Tabell 40 Uppskattad koldioxidminskning till följd av 1997 och 2002 års ändring avbilförmånsreglerna (1000 ton)Övergång till Minskad Miljöbilar Summadieselbil körsträcka1997 2,1 167.3 - 169,41998 7,1 166,6 - 173,71999 7,4 174,0 - 181,42000 4,8 186,6 - 191,4157

2001 1,2 194,7 - 195,82002 0 197,7 1,5 199,32003 0 194,5 4,0 198,5Utvärderingen av regeländringarna visar att beslutet att förmånen av frittdrivmedel från 1997 skall beskattas som drivmedelsförmån haft en signifikanteffekt för att minska utsläppen av koldioxid från förmånsbilarna. Minskningensom uppskattats till 0,2 miljoner ton koldioxid kommer till över 95 procent frånminskad körsträcka.Eftersom regeländringen 1997 gav effekt i form av 500 mil kortare årligkörsträcka har även andra bilavgasutsläpp minskat. Dessa har inte detaljberäknatsmen kan grovt uppskattas till ett par hundra ton mindre kväveoxidutsläpp.Kostnadseffektivitet och effekter på andra samhällsmålEffekterna i form av åtgärdskostnader av 1997 och 2002 års regeländringar harinte kunnat uppskattas. Den minskade körsträckan sedan 1996 består av enbeteendeförändring som åstadkoms med en omläggning som resulterade iminskad förmånsbeskattning. Uppskattningsvis har en positiv kostnadseffektiviteterhållits. Effekterna i form av nya miljöbilar av 2002 års sänkning av miljöbilarsförmånsvärde har inte kunnat särskiljas från andra faktorer som påverkattillskottet av miljöbilar.Konsekvenser för andra samhällsmål som BNP-tillväxt, sysselsättning, industrinskonkurrenskraft, svensk energiförsörjning, etc. bedömer vi som mycketmarginella. Statsfinansiellt har nedsättningen för miljöbilar resulterat i ca 3-5miljoner kronor i minskade skatteintäkter för 2003.Tabell 41 Effekter av regeländringar på bilförmånsvärderingEffekter på koldioxidutsläppAndra miljöeffekterKostnadseffektivitet/samhällsekonomi Ej uppskattatEffekt på andra samhällsmål• Energipolitiska mål Marginellt positiv• Sysselsättning Bedöms marginella0,2 miljoner ton lägre koldioxidutsläpp genom minskadkörsträcka vid införande av förmånsvärdering på frittdrivmedelMinskad körsträcka minskar andra avgasutsläpp. Ejkvantifierade.• Statsfinansiella effekter 1997 regeländring minskade statsintäkterna. Ejkvantifierad. Skattenedsättning för miljöbilar gav 2003ca 4 miljoner i minskad skatteintäkt.• Industrins konkurrenskraft Bedöms marginellaInteraktion med andra styrmedel• Drivmedelsskatter Beskattning av drivmedelsförmån liksomdrivmedelsskatter medför båda ökade löpande kostnaderför drivmedelskonsumtion. Styr mot minskaddrivmedelsförbrukning vilket nås med åtgärder för158

• Skattebefrielse förbiodrivmedelenergieffektivare bilar, minskad körsträcka ochbränsleeffektivare körsätt.Skattenedsättning för miljöbilar bidrar till fler bilar somkan köras på biogas och etanol. Skattebefrielse påbiodrivmedel ökar konsumtionen av biogas och E85(ren etanol) på bekostnad av fossila bränslen. Utanskattebefrielse är dessa drivmedel ej konkurrenskraftiga.6.3.4 Skattebefrielse för biodrivmedelBakgrundI budgetpropositionen hösten 2003 angav regeringen en strategi att befriakoldioxidneutrala drivmedel från koldioxidskatt och energiskatt från 2004 till2008 med mål att även på längre sikt - dvs även efter 2008 - ha de skattevillkorsom krävs för att underlätta en bred introduktion av sådana bränslen samtidigtsom överkompensation undviks. Biodrivmedel 88 är generellt avsevärt dyrare attproducera än fossila drivmedel. För att skapa förutsättningar för en bredareintroduktion krävs under överskådlig tid skattesubventioner eller liknandestyrmedel. Regeringen har tillsatt en särskild utredare som skall föreslå en strategiför introduktion av förnybara drivmedel. Utredningen skall slutredovisas 31december, 2004 89 .En uppskattning av miljöeffekter och andra samhällskonsekvenser som kan bliföljden av skattebefrielsen för koldioxidneutrala drivmedel särskilt med avseendepå koldioxidutsläppen, kostnadseffektivitet och konsekvenser för svenskt jordbrukhar gjorts 90 .De drivmedel som fram till 2010 kan komma till användning i transportsektorn tillföljd av regeringens skattebefrielse är etanol och FAME/RME 91 . Tillsammansmed biogas är dessa de biobaserade drivmedel som kan komma att produceras inågra betydande mängder. Biogasen har sedan tidigare skattebefrielse ochvärderas inte i denna ex-ante utvärdering. RME bedömer vi med dagensmiljöklassningskrav på diesel inte komma att öka i någon betydande omfattning.Dagens krav på miljöklass 1 diesel begränsar möjlig låginblandning. Skulledäremot kvalitetskravet ändras så ökad inblandning tillåts utan skattetillägg kanRME eller liknande produkter markant öka i omfattning. Men, är då inte en effektav skattebefrielsen varför detta scenario inte ingår i denna utvärdering.År 2003 fattade EU:s ministerråd och parlament beslut om ett direktiv som angerså kallade indikativa mål för ersättning av fossila drivmedel med biodrivmedel.88 Ingen åtskillnad på ”koldioxidneutrala“ drivmedel och ”biodrivmedel” görs.89 Dir. 2003:89, Introduktion av förnybara fordonsbränslen.90 PM Skattebefrielse för biodrivmedel, Mats Björsell, Naturvårdsverket juni 2004, Dnr 519-2164-03 Hk.91 Fatty Acid Methyle-Ester. I Sverige är det i allt väsentligt Raps Metyl Ester, RME som användssom drivmedel, medan det i andra länder kan vara andra fettsyre-estrar.159

Målsättningen är att 2 procent av energin ska utgöras av biodrivmedel år 2005 och5,75 procent år 2010. Direktivet är inte tvingande för medlemsstaterna.De samhälleliga motiven för satsningar på biodrivmedel varierar mellan olikaländer. I Sverige är den väsentliga drivkraften klimatfrågan, medan det iSydeuropa i huvudsak handlar om jordbrukspolitik.Underlag om internationella produktionskapaciteter, marknader, priser, samtlivscykelpåverkan (CO 2 -effekter) har inhämtats i konsultstudie 92 . Osäkerheter förresultaten beror framförallt på osäkerhet i värderingen av livscykelperspektivetoch bedömningar om framtida råvarukostnad där priserna snabbt kan förändras.Tillgång, produktion, kostnader och efterfrågan av etanol till 2005Låginblandning av etanol i bensin är det billigaste sättet att använda biodrivmedelidag. Etanol kommer därför det närmaste decenniet vara det volymmässigt störstabiodrivmedlet inom Europa. Förväntade skattenedsättningar på biodrivmedel äveni andra medlemsstater kommer att öka efterfrågan på drivmedelsetanol.Utbud av och kostnader för etanol idagEtanol kan produceras på flera olika sätt och kostnaderna varierar avsevärtberoende på teknik, råvara, lokala förutsättningar, m.m. Som jämförelse betyderen låginblandning i all svensk bensin med 5 procent ett behov av 275 000 m 3etanol för dagens bensinkonsumtion.• Tillgången på vinalkohol i EU varierar mellan 200 000 och 400 000 m 3 per år.Produktionskostnad under 2 kr/liter 93 .• I Brasilien används rörsocker som råvara för etanolproduktion. Kapaciteten ärca 19 Miljoner m 3 /år. Produktionskostnaden för de senaste och störstaetanolfabrikerna är 1.75 till 2 kr/l och för äldre tillverkning ca 2.5 kr/literetanol.• Kostnad för etanolproduktion i USA från majs är ca 2.5-2.7 kr/liter.• På sikt finns stor potential att producera stora volymer etanol i Östeuropa frånspannmål. Kostnaderna bedöms kunna bli 1 kr/l lägre än Västeuropeiskproduktion.• Västeuropeisk produktion av sockerbetor och spannmål är i dag begränsad dåkostnaden är drygt 5 kr/liter.• Framtida etanol ur skogsråvara bedöms ha en kostnad av 3 - 6 kr/l (storosäkerhet). Någon produktion i större skala inte trolig innan 2010.Till produktionskostnaderna tillkommer för Sverige:• Tull på 0,102 Euro (ca 93 öre) per liter vid import från icke EU land.• Fraktkostnad. Transport från Brasilien till Sverige är ca 35 öre/liter• Inblandningskostnader ca 25 öre/liter.92 Konsekvensanalys av skattebefrielse för biodrivmedel, tillförselsituation, m m. KemiinformationAB, Dnr 231-5489-03 Hk Naturvårdsverket93 Produktionskostnaden är osäker då vinodling är subventionerat.160

• Vid E85 94 krävs cistern och pump och kostnaden per liter är helt beroende avomsatt etanolvolym.Dagens totala produktion av drivmedelsetanol i EU är ca 800 000. Den svenskaproduktionen av biodrivmedel är relativt liten. I Norrköping produceras 50 000 m 3etanol per år och i Örnsköldsvik 17 000 m 3 (vidareförädling av importeradvinalkohol). Användningen av RME var år 2003 ca 6000 m 3 varav 5 000importerades.Efterfrågan på etanolFörbrukningen av drivmedelsetanol domineras av Brasilien och USA. Ca 95procent av den globala användningen sker i dessa två länder.Sverige är sannolikt det EU land som kommit längst när det gäller att genomförabiodrivmedelsdirektivet. Oljebolagen har under 2003 påbörjat en storskaliginblandning av etanol i bensin. Importen 2003 av Europeisk vinetanol ochBrasiliansk etanol var knappt 100.000 m 3 .EU:s kvalitetskrav på bensin begränsar inblandningen av etanol i bensin tillmaximalt 5 procent. Sverige har i EU ensamt drivit att ändra bränslekraven så att10 procent inblandning av etanol i bensin skall tillåtas utan att få något stöd fördetta. Vi utgår därför i denna analys att kravet på max 5 procent etanolinblandningfinns kvar till 2010.Till låginblandad etanolmängd tillkommer ca 30 000 m 3 per år som används somren etanol eller E85 i anpassade bussar och personbilar. Den totala svenskaefterfrågan vid utgången av 2004 bedöms bli 300 000 m 3 . Tyskland och Spanienhar idag skattebefrielse för biodrivmedel och väntas inom några år ha en meromfattande inblandning av etanol i bensin. De länder som förefaller ha ambitionatt öka biodrivmedelsandelen bedöms komma att efterfråga ungefär 1 miljon m 3etanol 2005.Utbud, efterfrågan och priser 2010I perspektiv till 2010 är det troligt att ett begränsat men utökat antal EU-länder hargenomfört en skattenedsättning som gör låginblandning av etanol lönsamt.Efterfrågan i Sverige bedömer vi komma marginellt att öka för ren-etanoldrift tillanpassade fordon och höja efterfrågan till 350 000 m 3 år 2010. Ökad efterfråganfrån Europa och även från Japan kommer troligen tillfälligt pressa uppetanolpriset innan ny produktionskapacitet i Brasilien och andra tropiska ländertagits i bruk. Potentialen för ny produktionskapacitet i Brasilien uppges varamycket stor (tiotals miljoner m3 per år).Till 2010 bedöms priset på importerad etanol från Brasilien vara ca 3,50 kr/l.Detta baseras på en antagen produktionskostnad om 1,75 kr/l, tull 93 öre/l, frakt30 öre/l och risk/vinst/marginal på 30 öre/l.94 E 85 är en blandning av 85 procent etanol och 15 procent bensin.161

En utbyggd svensk etanolproduktion?Kostnaden för ny svensk etanolproduktion från spannmål uppskattas till ca 5,25kr/l. Med en uppskattad kostnad på 3,5 kr/l för importerad etanol till Sverigekommer det inte vara lönsamt att investera i ny svensk produktionskapacitet förspannmålsetanol. För att skattebefrielse av etanol skall generera ny svensketanolproduktion behövs kompletterande styrmedel med investeringsbidrag ellerhöjda EU-tullar. Detta skulle troligen vara samhällsekonomiskt kostsamt.Viktigare är att utveckla ny processteknik som erbjuder bättre ekonomiskaförutsättningar t.ex. från skogsråvara. Denna teknik väntas bli mer energieffektiv,ha lägre kostnader och jämfört med spannmål ha större råvarupotential.Forskningsverksamhet kring cellulosaetanol pågår vid cirka tio forskningsinstitutioneri Sverige och i Örnsköldsvik tas under våren 2004 en pilotanläggningi drift. Det är osannolikt att några kommersiella volymer med denna teknikproduceras innan 2010. Forskning för framställning av biodrivmedel drivs efterflera linjer. Intressant på sikt är förgasning av cellulosa till syntesgas förvidareproduktion av drivmedel såsom metanol, dimetyleter (DME) och syntetiskdiesel (Fischer-Tropsch-bränsle).MiljöeffekterFör Sverige och hela EU innebär EU:s målsättning en biodrivmedelsvolym enligtTabell 42. Vi bedömer att EU:s mål för 2010 inte kommer att uppfyllas i Sverigetrots skattebefrielsen pga EU:s kvalitetskrav på bensin. Användningen av renabiodrivmedel i anpassade fordon bedöms fortsatt vara relativt liten till 2010.Tabell 42 EU-direktivets målsättning för biodrivmedel om etanol och FAME/RME används;samt uppskattad användning i Sverige 95 . Tusental m 3 År Etanol FAME2005 4 400 3300EU 2010 12 500 9400EU-direktivets mål2005 160 67Sverige 2010 460 190Uppskattad verklig användning2005 300 10Sverige 2010 350 20Effekter på koldioxidutsläppen i ett livscykelperspektivProduktion av etanol är energikrävande och genererar ofta betydande mängderkoldioxid. Detta måste på något sätt inkluderas i beräkningar av etanolensmiljönytta. Någon generell livscykelanalysvärdering (LCA) för etanol är dock intemöjlig. Det finns i ett globalt perspektiv mycket stort antal produktionstekniker,olika råvaror och olika form av primärenergi. Ofta används delar av råvaran ellerbiprodukter från processen för processenergi.Tabell 43 visar schablonmässiga LCA-värden för några huvudtyper avetanolproduktion.95 Baseras på 2003 års förbrukning i Sverige, pilotprojektansökningar och gällande EU-direktiv.162

Tabell 43 Schablonmässiga LCA-värden för koldioxid vid användning av drivmedelsetanolav olika ursprung.Etanoltyp Antagen framställning % reduktion avfossil koldioxidjämfört med bensin *Vinalkohol exkl. vinframställning Destillation – omdestillering 50 **Tropisk etanol (från Brasilien), Etanolframställning med gas eller olja 40äldre produktionTropisk etanol (från Brasilien),senare produktionsom bränsle.Etanolframställning med biprodukten”bagass” som bränsle att produceraånga och el100 ***Tropisk etanol (övrigt)Etanolframställning med eller utan 60 (genomsnitt)inräknat värde av biprodukt.USA-etanolEtanolframställning med gas som 50bränsle och torkat foder som biproduktEuropeisk spannmålsetanol Som USA-etanol (olja) 45Europeisk spannmålsetanol, t.ex. Etanolframställning med biomassa som 80Norrköpingsfabrikenbränsle och torkat foder som biprodukt* Reduktionen beräknad på energibasis (kWh etanol relativt kWh bensin) Koldioxid från 1 m 3etanol räknat som 0.67 m 3 bensin** Vinodling kräver stora insatser fossil energi vilket vi låter belasta vinproduktionen.*** Till 1 m 3 etanol går det åt 10 - 12 ton sockerrör. Biprodukt blir 10 ton bagass som ger 10 MWhel och 40 MWh ånga. Av detta går 10 MWh ånga till etanoltillverkningen. Överskottet 30 MWhånga kan användas som värme i närliggande anläggningar.Vi har uppskattat att etanolkonsumtionen i Sverige kommer att bli 300 000 m 3 år2005. Koldioxidreduktionen av detta baserat på LCA och bedömt ursprung företanolen bedömer vi bli ca 0,43 miljoner ton i ett globalt perspektiv. Utsläppen iSverige bedöms dock minska 0,55 miljoner ton eftersom majoriteten av etanolenkommer att produceras utanför Sverige. Det adekvata måttet ur klimatpåverkandesynpunkt är de globala utsläppen.Tabell 44 Uppskattad etanolanvändning i Sverige 2005 och dess ursprung, samtkoldioxidreduktion jämfört med bensinanvändningUrsprung m 3 etanol % LCAjustering(Koldioxidred.i Sverige (ton))Koldioxidredukt.Globalt (ton)Norrköpingsetanol 50 000 80 (75 000) 75 000Vinetanol 100 000 50 (190 000) 95 000Tropisk etanol 150 000 90 (285 000) 260 000Summa 300 000 - (550 000) 430 000I perspektivet 2010 är det relevant att bedöma koldioxidreduktionen påtillkommande produktion. En ökad efterfrågan antas tillgodoses med ökadproduktion i tropiska länder, fr.a. Brasilien. Vi bedömer dock attetanoltillverkningen i Norrköping finns kvar.163

Tabell 45 Uppskattade etanolanvändning i Sverige 2010 och dess ursprung samtkoldioxidreduktion jämfört med bensinanvändningUrsprung m 3 etanol % LCAjustering(Koldioxidredukt.i Sverige (ton))Koldioxidredukt.Globalt (ton)Norrköpingsetanol 50 000 80 (75 000) 75 000Tropisk etanol 300 000 100 (575 000) 575 000Summa 350 000 - (650 000) 650 000Andra miljöeffekterMiljöfördelar av förbättrad luftkvalitet relativt bensin och diesel har varit ettytterligare argument för att stödja etanol och RME. Skillnaderna jämfört med defossila drivmedlen när det gäller hälso- och miljöskadliga emissioner är dock idaginte stora i och med fordonens moderna avgasreningsteknik och de svenskamiljöklassningskraven på bensin och diesel.Negativa miljöeffekter på regnskogEn viktig fråga är om ökad etanolefterfrågan kan leda till ökad skövling avregnskog. En mindre del av den omfattande odlingen av rörsocker företanolproduktion i Brasilien sker delvis på mark som tidigare har varit bevuxenmed regnskog. Under 1970-talet skedde en del nyodling av rörsocker påregnskogsmark. Idag sker den övervägande delen av rörsockerodlingen på merfertila jordar långt söder om regnskogen. Den internationella marknaden förrörsocker präglas idag av en kraftig överproduktion. Därför utgör inte enbegränsad utvidgning av etanolproduktionen något akut hot mot regnskogen.KostnadseffektivitetEtt problem för att uppskatta kostnadseffektiviteten av att producera etanol i olikaländer och med olika tekniker är att vi inte lyckats justera kostnader med avseendepå subventioner. Subventioner förvränger priset så att de inte återspeglar deegentliga kostnaderna. Dock lär den brasilianska etanolen idag vara fri frånsubvention.Biprodukter från produktionen kan också ha ekonomiskt värde. Därför är det ilivscykelanalysen relevant att allokera en del av koldioxidutsläppen frånetanolproduktionen även till biprodukterna. På grund av osäkerheter omekonomiskt värde har detta inte heller gjorts varför det i osäkerheten finns ett måttav undervärdering av kostnadseffektiviteten för vissa tekniker.I beräkning av kostnadseffektiviteten är kostnader för frakt och merkostnader förhantering vid inblandning med. Tull, skatter m.m. ingår inte.Tabell 46 och Tabell 47 sammanfattar kostnadsbedömningarna avåtgärdskostnaden baserat helt på att etanolanvändningen sker som låginblandning.För användning av etanol ren-etanoldrift minskar kostnadseffektiviteten pgamerkostnader för lagring, distribution och pumpar.164

Tabell 46 Kostnadseffektivitet för svensk etanolanvändning 2005UrsprungMängdetanolm 3Koldioxid-redukt.tonGlobaltKostnperliterMerkostnadjfrtm bensinper literTotalmerkostnadMkrKostnadseffektiv.Global (Kr/kgCO 2 )Norrköpingsetanol 50 000 75 000 5,50 3,50 175 2,3Vinetanol 100 000 95 000 2,80 0,80 80 0,8Tropisk etanol 150 000 260 000 2,70 0,70 105 0,4Summa 300 000 430 000 360 0,8Tabell 47 kostnadseffektivitet för svensk etanolanvändning 2010UrsprungMängdetanolm 3Koldioxidredukt.tonGlobaltKostnperliter Inklfrakt,Exkl tullMerkostnadjfrtm bensinper literTotalmerkostnadMkrKostnadseffektiv.Global (Kr/kgCO 2 )Norrköpingsetanol 50 000 75 000 5,50 3,50 175 2,3Tropisk etanol 300 000 575 000 2,35 0,35 105 0,2Summa 350 000 650 000 280 0,4Konsekvenser för övriga samhällsmålSamhällsekonomisk lönsamhet av att ge nedsättning av drivmedelsskatter förbioetanol beror på hur miljöbelastningen värderas. Sett enbart urkoldioxidsynpunkt och med en koldioxidvärdering enligt svensk koldioxidskatt på0,91 kr/kg indikerar utvärderingen att låginblandning av bioetanol från tropikernager större samhällsekonomisk nytta än kostnad.Någon betydelse för sysselsättning, svenskt jordbruk eller skogsbruk, industrinskonkurrenskraft kan inte förväntas av skattebefrielsen då den ökadeetanolefterfrågan på ekonomiskt mest fördelaktiga sättet tillgodoses med import.Kostnadsvärderingar jämfört med skattenedsättningVid en inblandning av etanol i bensin är lönsamheten för oljebolagen mycket god.Bensinen bedöms vid pump kosta oljebolagen med skatt (exkl moms) ca 7,80kr/l 96 . Detta innebär att etanolen kan till pump kosta upp till 6,40 kr/l och ändåvara lönsam vid inblandning. 97Vinetanol kostar 2,50 kr/l och merkostnader för hantering och frakt bedöms till 30öre/l blir vinsten för oljebolagen 3,50 kr per liter etanol som ersätter bensin. Medbrasiliansk etanol med pris på ca 3,60 kr/l (inkl. frakt, tull) plus inblandningskostnaderpå 40 öre blir vinsten ca 2 - 2,50 kr per liter etanol. Med tanke på attpriset kan pressas upp till eventuellt 4 kr/l de närmsta åren av ökad efterfrågan96 Spotpris 95 oktan (Rotterdam) på 2 kr (1,60 - 2,20 kr under 2002-2003), en bruttomarginal på 1kr (bolagens fasta och löpande kostnader) och skatt 4,79 kr/l för bensin (exkl. moms).97 Etanol har högre hanteringskostnad på 20-40 öre/l vid inblandning. Fraktkostnaden är någothögre än för bensin.165

uppskattar vi att förtjänsten de närmsta åren bör vara ca 2 kr/l. Med en förväntadomsättning år 2004 på ca 275 000 m 3 etanol för låginblandning blir det en extravinst för oljebolagen på 500-600 miljoner kronor.Statsfinansiella effekterStatsfinansiellt kommer skattebefrielsen på biodrivmedel med vår bedömning påetanolanvändning kosta 1,2 miljarder kronor år 2005 och 1,5 miljarder kronor år2010 i minskad intäkt från koldioxid/energiskatt och moms av lägrebensinanvändning 98 . Importerad etanol från icke-EU land ger en tullintäkt påknappt 1 kr/l. Med vår bedömning om import till 2005 och 2010 blir det entullintäkt på 150 miljoner resp. 275 miljoner kronor. Nettobortfallet blir då ca 1miljard för 2005 och 1,2 miljarder för 2010.Utvärderingsresultaten pekar dock på att fullständig skattebefrielse är enöversubvention med ca. 2 kr/l för import av tropisk etanol. Men, en ändring avskattebefrielsen skulle ge konsekvenser för priset på ren etanol och E85 dåhanteringen och distributionen av dessa produkter har betydande merkostnad. Fullskattebefrielse krävs troligen också för att åstadkomma låginblandning av RME idiesel. Att till följd av överkompensationen vid låginblandning av etanol minskaden generella nivån på skattenedsättningen för koldioxidneutrala drivmedel ärdärför tveksamt. Det ger helt annan ekonomi för gjorda satsningar som inte harmed låginblandningen att göra. Det är också viktigt att ett statligt beslut att medskattebefrielse stödja en introduktion av biodrivmedel har en långsiktighet ochbetraktas som seriös. Därför är det olämpligt att kort tid efter infördskattebefrielse radikalt ändra detta beslut.Ett intressant alternativ till skattebefrielse är att införa krav på drivmedelscertifikatför biodrivmedel (s.k. gröna certifikat) med en kvotplikt på liknande sättsom elcertifikatsystemet. Att analysera denna möjlighet ingår i regeringenssärskilda utredning om ”introduktion av förnybara fordonsbränslen”.Tabell 48 Effekter av skattebefrielse för biodrivmedelEffekter på koldioxidutsläpp 0,6 miljoner ton lägre koldioxidutsläpp år 2010Andra miljöeffekterMarginellaKostnadseffektivitet/samhällsekonomi Kostnadseffektivast med import av tropisk etanol0,4 kr/kg CO 2 .Effekt på andra samhällsmål• Energipolitiska mål Minskad fossilbränsleimport ersätts med ökadetanolimport• Sysselsättning Bedöms ej ha signifikant effekt• Statsfinansiella effekter Minskade statsintäkter med ca 1 miljard 2005 och med1,2 miljarder 2010. Låginblandning av etanol i bensinuppskattas ge en översubvention med 500-600 miljonerkronor per år.98 300 000 m3 etanol ersätter ca. 215 000 m3 bensin. Skatteintäkten på bensin är idag ca. 5,80 kr/linkl. moms.166

• Industrins konkurrenskraft Bedöms som marginellaInteraktion med andra styrmedel• Drivmedelsskatter Skattebefrielse för biodrivmedel och höjdadrivmedelsskatter bidrar båda till bättre konkurrenskraftför biodrivmedel.• Skattenedsättning av bilförmånför miljöbilarSkattenedsättning för miljöbilar bidrar till fler miljöbilarsom kan köras på biogas och etanol. Skattebefrielse påbiodrivmedel ökar konkurrenskraften för biodrivmedelsom i kombination med fler miljöbilar ökar efterfråganpå biodrivmedel vilket leder till fler tankställen medbiodrivmedel. Ökat antal tankställen ochkonkurrenskraftiga priser bidrar till att miljöbilar i trafiki ökad omfattning drivs med biodrivmedel.6.4 Industri och handelIntegrerad produktpolitikMiljöledningssystemDet troligen viktigaste klimatpolitiska styrmedlet som berör företag är koldioxidochenergiskatterna och miljöbalken kan bli ett verkningsfullt styrmedel för ökadenergieffektivitet och ersättning av fossil energi med förnybar energi. Dessa hartidigare beskrivits under sektorsövergripande styrmedel.6.4.1 Integrerad produktpolitikSyftet med den integrerade produktpolitiken (IPP) är att minimera produkterspåverkan på hälsa och miljö under hela dess livscykel från vaggan till graven.Livscykelperspektivet är viktigt, vilket innebär att alla faser i livscykeln inklusivetransporter och energianvändning under produktion beaktas och att åtgärder iförsta hand bör sättas in utifrån var i livscykeln den största miljöpåverkan uppstår.Området är fortfarande relativt nytt och under utveckling. Naturvårdsverketredovisades i juli 2002 hur IPP kunde utvecklas genom:• Ökad helhetssyn genom förbättrat informationsflöde längs produktkedjan ochökad kunskap om produkters miljöbelastning i ett livscykelperspektiv.• Bättre förutsättningar för marknadens aktörer genom tydliga spelregler, ökatutbud och efterfrågan av miljöanpassade produkter samt internalisering avmiljökostnader.• Ökad aktörssamverkan genom ökad dialog längs produktkedjan, ökaterfarenhetsutbyte och kunskapsöverföring samt engagemang av ”nya aktörer”.Inom EU driver Kommissionen bl.a. ett arbete med att utreda vilkaproduktgrupper som ur ett livscykelperspektiv har en stor miljöpåverkan.Den integrerade produktpolitiken är en strategi som inkluderar arbete med allavaror och tjänster och omfattar i princip alla åtgärder och styrmedel som påverkar167

produkters miljöpåverkan. Policyområdet är fortfarande relativt nytt, även omarbete med enskilda styrmedel som grön offentlig upphandling, miljömärkningetc. pågått en längre tid. På grund av IPP:s speciella karaktär, som innebär att detberör så många olika områden och att det inom ramen för IPP finns så mångasamverkande faktorer, är det svårt att värdera och bedöma effekterna av IPP påutsläppen av växthusgaser. Naturvårdsverket arbetar för närvarande med atttillsammans med berörda aktörer försöka bygga upp ett system för att följaprodukters miljöbelastning över tid.6.4.2 MiljöledningssystemMiljöledningssystem är verktyg för att administrera och systematisera miljöarbeteti en organisation (företag, myndigheter, föreningar etc.). Syftet är att integreramiljöhänsyn och underlätta för organisationer att hantera miljöpåverkan från sinaaktiviteter, varor och tjänster - att ha ordning och reda och få en godframförhållning. De två mest använda systemen är EU:s miljöstyrnings- ochrevisionsordning EMAS och internationella standardiseringsorganisationensmiljöledningssystem ISO 14001. Införande av systemen är frivilligt oavsettorganisationsform och storlek, men tillämpningen måste följa kravelementen irespektive standard. De har inga nivåkrav på miljömål men kräver bl.a. att lagenska följas och ledningens åtagande om ständig förbättring Antalet organisationermed miljöledningssystem i Sverige har vuxit kraftigt sedan de introducerades.Våren 2003 fanns 2 300 certifierade enligt ISO 14001 och drygt 200 registreradeenligt EMAS. Fokus har varit på avfalls-, energi- och utsläppsfrågor, vilkavanligen härrör från organisationens aktiviteter och process.Målstyrning och ambitionsnivå bestäms av verksamhetsutövaren varför nivån påmålen varierar mellan olika organisationer med i övrigt lika verksamheter. Det ärverksamhetsutövarens eget åtagande som blir den avgörande faktorn för denmiljöförbättring och nivå på miljöprestanda som organisationen uppnår. Det ärdärför svårt att jämföra och dra generella slutsatser om miljöeffekten förorganisationer som infört miljöledningssystem. Miljöledningssystemen hjälper tillatt identifiera lönsamma åtgärder, som energieffektivisering och de åtgärder somgenomförs är därför troligen kostnadseffektiva. Energiledningssystem fungerar påliknande sätt, vilket tas upp i avsnitt 6.2.3 om programmet förenergieffektivisering.168

6.5 JordbrukEU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP)- Arealstöd, djurbidrag, prisstöd och mjölkkvoter- Stöd för naturbetesmarker- Investeringsstöd för övergång från fastgödsel tillflytgödsel- Bestämmelser om täckning av flytgödselbehållare- Åtgärdsprogram för att minska utlakning avkväve till vatten- Etableringsstöd för energiskogs- Projektstöd för våtmarker6.5.1 EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP)Den gemensamma jordbrukspolitiken inom EU (CAP) och dess stödsystem haravgörande betydelse för jordbrukets omfattning, inriktning och lönsamhet ochpåverkar därmed utsläppen av växthusgaser från jordbruket. Särskilt viktigt ärdjurhållningens omfattning och inriktning, gödselmedelsanvändningen, i vilkenomfattning de organogena jordarna odlas samt odlingen av energigrödor. Inom detsvenska landsbygdsutvecklingsprogram (LBU) finns riktade miljöersättningarsom kan anpassas efter nationella förutsättningarna.I Sverige har miljöersättningarna utformats för att bevara ett öppetodlingslandskap, bevara den biologiska mångfalden och minska utlakningen avväxtnäring. Begränsning av växthusgasutsläpp finns inte med i LBU -programmets målsättningar, men de åtgärder som genomförs av andra skälpåverkar emissionerna.I dag kan enbart kvalitativa bedömningar göras av vilka effekter olikabestämmelser och stöd inom jordbruket har på utsläppen av växthusgaser.Krav på täckning av flytgödselbehållare som minskar metanavgången har införts isödra Sverige sedan 1995. Bestämmelser som minskar tillförseln av kväve tilljordbruksmarken minskar även avgången av lustgas. En övergång från odling avrotfrukter och spannmål till vall och permanent betesmark har potential att minskautsläppen avsevärt. Odling av energiskog har inte utvecklats i den takt somförutspåtts av t ex Biobränslekommissionen i början av 1990-talet och odlas idagpå ca 15 000 ha. Den största begränsningen för odlingen är att energiskog kräveren lång planeringshorisont.I juni 2003 träffades en överenskommelse mellan EU:s jordbruksministrar om enreformering av EU:s jordbrukspolitik som kan leda till förändringar med betydelseför utsläpp av växthusgaser. Överenskommelsen är ett ramverk där man nationelltkan styra användningen av stödet. Effekten av överenskommelsen kan därförbedömas först när implementeringen i den nationella jordbrukspolitiken utformatsvilket skall ske under 2004.169

6.6 SkogsbrukSkogsvårdslagen och miljöbalken- Markberedning- Markavvattning- Biobränsleuttag, askåterföring- Områdesskydd6.6.1 Skogsvårdslagen och miljöbalkenLagring av kol i biomassa och skogsmark påverkas på olika sätt av debrukningsmetoder som används i skogsbruket. Dessa metoder påverkas bl.a.genom tillämpningen av bestämmelserna i Skogsvårdslagen och Miljöbalken. NärSkogsvårdslagen ändrades 1994 togs en rad detaljregleringar av skogsskötselnbort. Röjnings- och gallringsplikt försvann liksom bidrag till anläggning avskogsbilvägar och återväxt i vissa regioner. Samtidigt försvann även bidraget tilldikning. Tillsammans med ett tillägg i Naturvårdslagen 1993, som medför attytterst få tillstånd ges till markavvattning i skogsmark, har detta lett till att denkoldioxidavgång som dikningen nu orsakar reduceras över tiden.De skärpta restriktioner kring kvävegödsling som infördes av Skogsstyrelsen 1991minskade gödslingen vilket förde med sig en utebliven inbindning av totaltomkring 2 200 kton CO 2 i marken under 1990-talet men samtidigt minskade manrisken för lustgasemissioner från kvävebelastade områden i södra Sverige.Områdesskyddet ökade i omfattning under 1990-talet och det fortsätter att öka.Detta ökar sannolikt virkesförrådet på dessa arealer men lagringseffekten blir intesärskilt stor eftersom avverkningen kan förväntas öka på resterande marker.Skogsstyrelsen reducerade restriktionerna kring skogsbränsleuttag under senaredelen av 1990-talet men införde istället rekommendationer om att återföra aska.Införandet av koldioxidskatten på bränslen 1991räknas dock som det viktigasteenskilda styrmedel som har bidragit till den ökade användningen avskogsbränslen.6.7 AvfallsområdetNormer och avgifter för avfallsdeponering6.7.1 Normer och avgifter för avfallsdeponierBehandling av organiskt avfall medför utsläpp av koldioxid och metan. Minskarman avfallsmängderna minskas utsläppen av växthusgaser, insamling avdeponigas och behandlingsalternativ till deponering minskar metanavgången.Från 1 januari, 2002 är deponering av utsorterat brännbart avfall förbjudet ochfrån 1 januari, 2005 deponering av organiskt avfall. Förbudet mot deponering avutsorterat brännbart avfall bygger på att brännbart avfall skall sorteras ut från170

annat avfall. Naturvårdsverket har meddelat föreskrifter som tillåterlänsstyrelserna att i vissa fall ge dispens från förbuden. Naturvårdsverket har iuppdrag att följa utvecklingen och efterlevnaden av deponeringsförbuden ochredovisa hur dispensförfarandet fungerar.Den 1 januari 2000 infördes en skatt på avfall som deponeras. Syftet med skattenär att styra bort från deponering och öka de ekonomiska incitamenten att behandlaavfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt. Skattesatsen har sedaninförandet höjts från 250 kronor till 370 kronor per ton avfall. Enligt 2001 årsavfallsskatteutredning (SOU 2002:9) har avfallsskatten bidragit till att minskadeponeringen av avfall med ca 300 kton, eller ca 6 procent av den avfallsmängdsom tillfördes skattepliktiga deponier året före skattens införande. Samtidigt harmaterialåtervinning och energiutvinning från avfall ökat. Avfallsskatten har ökatkostnaden för deponering och därigenom har annan avfallsbehandling i högre gradblivit ekonomiskt motiverad. Skatten ger också kommunerna ett ekonomisktincitament för att uppfylla deponeringsförbuden för brännbart avfall och förorganiskt avfall.EffekterDeponeringsförbuden och skatt på deponerat avfall bedöms kraftigt ha minskatoch komma att minska mängderna organiskt avfall till deponi till år 2007 för attdärefter stabiliseras.Utsläppsreduktionerna av metan beräknas dock fortsätta minska trots att mängdendeponerat avfall bedöms stabiliseras. Detta beror på att organiskt avfall avgermetan under lång tid om än i avtagande omfattning. Samt att halten organisktmaterial är mycket lågt i det avfall som deponeras efter 2005. En grovuppskattning är att förbuden och skatten minskar metanavgången med ca 800 tontill 2010 och med 1500 ton till 2020.171

172

7 Den samlade effekten av utvärderadestyrmedel7.1 Förväntad effekt av dagens styrmedelSom tidigare diskuterats i kapitel 5 är det svårt att utläsa den isolerade effekten avenskilda styrmedel. Det är en mängd andra faktorer utöver styrmedlen som avgörom man når de mål som avses.För att fånga in den samlade effekten av förändringar i styrmedelsfloran som skettde senaste åren så som ny kraftvärmebeskattning, elcertifikatsystemet och denkommande handeln med utsläppsrätter har en serie beräkningar med MARKALmodellengenomförts för att studera den förväntade effekten av dessa styrmedel ijämförelse med ett alternativ där 1990 års styrmedel antas ligga kvar under helaperioden. 99 Definitionen av scenarierna visas i Tabell 49.Observera att dessa beräkningar inte tar hänsyn till förändringar itransportsektorn. Det är också viktigt att påpeka att detta är en principiell analysav effekten som kommer av en kombination av styrmedel i jämförelse med etthypotetiskt referensfall. De siffror som redovisas ska således inte tolkas strikt somen förutsägelse om ett faktiskt utfall utan snarare som en analys avstyrmedelskombinationens effekt.Effekterna av enskilda styrmedel, och specifikt beskattning, redovisas separat iavsnitt 6.3.Tabell 49: Definition av styrmedelsscenarierScenarierDagens styrmedel(huvudscenario)Definition- Energiskatter på 2004 års nivå- CO2-skatt på 2004 års nivå (91 öre/kg CO2)- Ny kraftvärmebeskattning (21% CO2, 0% energi)- Elcertifikat (ökande kvoter till 2010, därefterkonstant kvot)- Utsläppshandel (utsläppsrättspris 10€/ton CO2,handlande sektor betalar CO2-skatt)1990-års styrmedel - Energiskatter på 1990-års nivå99 Med anledning av Sveriges tredje nationalrapport till klimatkonventionen genomfördeEnergimyndigheten en liknande beräkning där 1990-års styrmedel jämfördes med de styrmedelsom gällde 2001 (Stem ER 13:2001). De beräkningarna visade på en något större effekt påutsläppen än de beräkningar som nu genomförts. De främsta förklaringarna till skillnaderna är attde föreliggande beräkningarna har genomförts med en modell över det nordiska energisystemetmedan de tidigare endast omfattade det svenska energisystemet, vidare har modellerna olika basårvilket påverkar utfallet, men det viktigaste är att analysen med dagens styrmedel 2004 innefattarden nya kraftvärmebeskattningen, handel med utsläppsrätter och elcertifikatsystemet medanstyrmedelsfloran 2001 inte innefattade dessa styrmedel.173

(referensscenario) - Ingen koldioxidskatt- Inga bidrag eller investeringsstödScenarierna har verkat från 1995 vilket är modellens startår fram till modellår2009, 2016 och 2023.Resultaten av modellberäkningen som framgår av Figur 30 visar attkoldioxidutsläppen i Sverige är lägre med dagens styrmedel jämfört med 1990-årsstyrmedel under hela den analyserade perioden. Jämför vi dagens styrmedel med1990-års styrmedel kan vi se att utsläppen av koldioxid är ca 2 Mton koldioxidlägre 2009 och ca 4,5 Mton lägre för 2016 med dagens styrmedel.Mton CO280757065605550454035Dagens styrmedel1990-års styrmedel2002 2009 2016 2023Figur 30: Koldioxidutsläpp för Sverige, nationell påverkanDetta ger dock inte hela bilden. Elimporten är betydligt högre i fallet med 1990-års styrmedel. Frånvaron av utsläppsrättshandel medför att annan, billig, nordiskelproduktion bibehålls, samtidigt som det finns begränsad tillgång till kostnadseffektivainhemska alternativ. Elimporten är i fallet med 1990-års styrmedel ca 6TWh både 2009 och 2016 medan fallet med dagens styrmedel ger en export 2009på knappa 3 TWh och en liten import på ca 1 TWh år 2016. Således kan vi sägaatt utsläppen sker utom landet med 1990-års styrmedel. Om vi räknar med att denimporterade elen produceras som kolkondens kan vi säga att de koldioxidutsläppsom genereras av svensk användning blir betydligt högre i fallet med 1990-årsstyrmedel. Skillnaden i utsläpp uppgår då istället till ca 10 Mton koldioxid 2009och ca 8 Mton koldioxid 2016. Se Figur 31.174

MtonCO280757065605550454035Dagens styrmedel1990-års styrmedel2002 2009 2016 2023Figur 31: Koldioxidutsläpp för Sverige, nordisk påverkan – import kolkondens påmarginalen7.2 Interaktionen mellan styrmedelDe flesta styrmedel interagerar direkt eller indirekt med en stor mängd andrastyrmedel. Samverkan är i en del fall mycket påtaglig till följd av att flerastyrmedel tillämpas parallellt för att uppnå samma mål.I kapitel 6 har samspelet mellan styrmedel kortfattat beskrivits i de avslutandetabellerna vid utvärdering av enskilda styrmedel. I detta avsnitt beskrivsframförallt interaktionen mellan energirelaterade styrmedel. Styrmedlen för vilkainteraktionen beskrivs, inom vilka sektorer de verkar och storleken på utsläppeninom dessa sektorer framgår i Figur 32.25,020,0[Mton CO2/år]15,010,05,00,0KoldioxidskattenUtsläppshandelMiljöbalkenElcertifikatKlimpPFEIndustri (UH) Industri (ej UH) Energiomvandl. Transportsektorn Hushåll/TjänsteFigur 32. Koldioxidutsläpp från olika sektorer och exempel på förekomst av styrmedel inomdessa.175

Utsläppshandel - ElcertifikatHandel med utsläppsrätter och elcertifikat är marknadsbaserade styrmedel medinslag av marginalprissättning. Handeln är en mekanism som styr åtgärder dit dekan vidtas mest kostnadseffektivt, vilket gör att det gemensamma målet kan nåstill lägsta kostnad. Ett enskilt företag vidtar utsläppsreducerande åtgärder i denutsträckning marknadspriset på rätterna eller certifikaten motiverar det. En av deprincipiella skillnaderna mellan de två styrmedlen är att el-certifikatsystemetutgör en subvention till elproduktion från förnybara energikällor medan handelmed utsläppsrätter gör rättigheten att släppa ut koldioxid till en begränsad resursoch därigenom skapas ett pris på utsläppen.Samverkan mellan de båda styrmedlen medför bland annat att ett högremarknadspris på utsläppsrätter tenderar att ge upphov till ett lägre pris på elcertifikat.Detta beror i första hand på att införandet av handeln med utsläppsrätterleder till att de förnybara bränslenas konkurrenskraft ökar i den för övrigt heltkoldioxidskattebefriade elproduktionen, vilket i sin tur gör att merkostnaden föratt producera förnybar el minskar. Därutöver kommer sannolikt utsläppshandelnatt resultera i ett högre elpris vilket även det har en dämpande effekt påelcertifikatpriset.Ett system som i första hand fokuserar på en ökad andel förnybar energitillförselär inte optimalt kostnadseffektivt om syftet är att minska utsläppen av koldioxid.Därför bör den erforderliga reduktionen av klimatpåverkande utsläpp iställetuppnås genom bidrag från såväl energieffektiviserande åtgärder, en minskadanvändning av den produkt som vid tillverkningen ger upphov till utsläppet, ensuccessiv övergång till fossila bränslen med lägre koldioxidintensitet och en ökadanvändning av helt förnybara energikällor. Att lägga särskild vikt vid densistnämnda faktorn motiveras förutom ur klimathänseende även av mål omförsörjningstrygghet och direktivet (2001/77/EG) om främjandet av el som ärproducerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el.Utsläppshandel - KoldioxidskattenEftersom handel med utsläppsrätter och en koldioxidskatt har det gemensammasyftet att minska utsläppen av koldioxid finns det skäl att överväga användandetav endast ett av styrmedlen. Båda styrmedlen har förutsättningar att utjämnamarginalkostnaden för utsläppsreduktion i de anläggningar som omfattas avregleringen, viket innebär att det i princip inte råder någon skillnad i denkostnadseffektivitet som kan uppnås. Att tillämpa båda styrmedlen parallellt kanemellertid vara ineffektivt då de faktiska reduktionerna sker till en högre kostnadän vad som annars hade varit fallet.Det finns hursomhelst argument som talar för att det är befogat att åtminstoneinledningsvis behålla koldioxidskatten för vissa aktiviteter som omfattas avhandeln med utsläppsrätter. Sverige har antagit mål om att öka andelen förnybarenergitillförsel och landet har att rätta sig efter direktiv om främjande av elproducerat från förnybara energikällor. Den successiva höjningen avkoldioxidskatten i fjärrvärmesektorn har mycket framgångsrikt ökat användningenav biobränslen och bidrar till uppfyllandet av energi- och miljömål.176

Med en koldioxidskatt kan staten bestämma hur mycket det ska kosta att släppa utkoldioxid. Inom dagens energibeskattning tillämpas differentieringar ochundantag som gör att denna nivå varierar mellan olika användare. Detta är intemöjligt i fallet med en handel med utsläppsrätter eftersom det kostar lika mycketatt avge ett ton koldioxid oavsett var i handelssystemet man befinner sig. Exempelpå förändringar som följer av införandet av handelssystemet är därför att dentidigare koldioxidskattebefriade elproduktionen måste uppvisa utsläppsrätter försina klimatpåverkande utsläpp precis som motsvarande anläggningar i andra EUländeroch att energiintensiva industrier inte längre kan erbjudas motsvarandenedsättningsregler som i ett skattesystem. Det är emellertid möjligt att även ihandelssystemet skydda industrier som är utsatta för internationell konkurrensgenom att bevilja tillfälliga undantag från systemet till år 2007100 eller genom attvid den initiala fördelningen av utsläppsrätter, kompensera för de negativaeffekter som kan uppstå.Eftersom elproduktion är helt befriad från att betala koldioxidskatt tenderar ensuccessivt höjd skatt på bränslen som används för uppvärmning i hushållssektornatt göra elvärme billigare relativt fossila bränslen. På grund av den lågaenergieffektivitet som vanligtvis är förknippad med produktion av marginalel påden nordiska elmarknaden kan en sådan höjning leda till ökade globalakoldioxidutsläpp. Därför brukar man vid en förstärkning av koldioxidskatten ävenhöja energiskatten på el. Genom att handeln med utsläppsrätter omfattar bränslensom används för elproduktion, introduceras en koldioxiddifferentierad styrning iproduktionsledet vilket därmed undanröjer delar av den ineffektivitet som det harinneburit att ha en kraftig differentiering som skapar olika marginalkostnader föratt reducera samma typ av utsläpp.Utsläppshandel - MiljöbalkenHandel med utsläppsrätter skiljer sig väsentligt från mer traditionella styrmedel påmiljöområdet såsom IPPC-direktivet och dess införlivning i Miljöbalken pånationell nivå. Till skillnad från dessa regelverk kräver inte handelssystemet attföretagen vidtar några åtgärder för att minska utsläppen. Det viktiga är istället attden totala bubblan är begränsad och att dess storlek minskar över tiden. Givet attdetta grundläggande syfte är uppfyllt kan sedan företagen tillåtas att agera utifrånvad de bedömer är mest kostnadseffektivt handlande. Enligt IPPC-direktivet ochMiljöbalken ska gränsvärden fastställas för förorenande ämnen. Direktivet omhandel med utsläppsrätter får inte kompromissa med IPPC-direktivets regler omdet finns risk för att det uppstår betydande utsläpp av lokala föroreningar. Landetär således även fortsättningsvis skyldigt att föreskriva gränsvärden förförorenande ämnen, även om det inverkar på utsläppshandlande företagskoldioxidutsläpp.Miljöbalken är mer långtgående än IPPC-direktivet och föreskriver förutomkravet på bästa möjliga teknik också att krav på att företagen i första hand skaanvända förnybara bränslen. Sverige har genom utsläppshandelsdirektivets artikel26 möjlighet att, förutom kravet på att i första hand använda förnybara bränslen,100 Artikel 27 i 2003/87/EG177

även ta bort kravet på energieffektivitet för förbränningsanläggningar. Blirmarknadspriset på utsläppsrätter lågt skulle det kunna medföra enambitionssänkning relativt Miljöbalken och att en konflikt uppstår. Det finnsemellertid ännu endast begränsad erfarenhet av Miljöbalkens praktiskatillämpning med avseende på vilka koldioxidnivåer dessa krav kan sägasmotsvara.Utsläppshandel - KlimpDet svenska klimatinvesteringsprogrammet (Klimp) har pågått sedan år 2003 ochinnebär att kommuner och andra aktörer kan få bidrag för att göra långsiktigainvesteringar i åtgärder som minskar utsläppen av växthusgaser. År 2003 avsattes300 miljoner kronor och under år 2004 avsätts 340 miljoner kronor för åtgärderinom detta program.Om de företag som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter också kan sökabidrag för att minska sina koldioxidutsläpp uppstår en betänklig situation. Införden första handelsperioden 2005-2007 har Sverige beslutat att fördela samtligasina utsläppsrätter utan kostnad. Om ett företag erhåller statligt bidrag för attminska sina koldioxidutsläpp minskar även företagets behov av de utsläppsrättersom de blivit tilldelade. Dessa rätter skulle därmed kunna avyttras mot en förtjänstsom fås utöver det utdelade bidraget.En aspekt i gränssnittet mellan dessa styrmedel är den miljömässiga effekt somuppstår. Genom att ge bidrag för att en anläggning ska minska sina utsläpp, flyttasdessa utsläpp i sin helhet till andra delar av handelssystemet. Detta tas hänsyn till ibestämmelserna för beviljande av Klimp-bidrag genom att förordningen anger attbidrag inte får lämnas för åtgärder som följer av skyldigheter i lag eller annanförfattning. Av de allmänna råd som Naturvårdsverket har fastställt framgår attbidrag inte kan ges till åtgärder som ändå skulle genomföras därför att de omfattasav systemet för handel med utsläppsrätter.Koldioxidskatten – ElcertifikatEftersom koldioxidskatt inte utgår på bränslen som används för att producera elhar skatten inte någon inverkan på bränslevalet i kondenskraftverk och endastindirekt i kraftvärmeverk. Därför är interaktionen mellan koldioxidskatten ochelcertifikatsystemet inte så påtaglig som i fallet mellan handel med utsläppsrätteroch elcertifikat, även om ett tydligt samband ändå finns. Den indirekta effekt somskatten har på elproduktionen i kraftvärme beror på att den värme som producerasi kraftvärmeläge även påverkar vilket bränsle som används för den samtidigaelproduktionen. Detta var inte lika tydligt innan den 1 januari 2004, då man vidberäkning av skatten hade möjlighet att fritt allokera insatta bränslen på elrespektive värme inom kraftvärme. Nivån på koldioxidskatten inom kraftvärmevar dock betydligt högre innan den nya kraftvärmebeskattningen infördes vidsamma datum. En annan indirekt effekt kan uppstå när beskattningen av bränsleninom en aktivitet påverkar tillgången och priset även inom andra områden, vilket iförsta hand gäller inhemska biobränslen med regionala prisområden.En reducerad koldioxidskatt i den handlande sektorn, till följd av införandet avhandelssystemet, kan i någon mån minska andelen biobränslebaserad elproduktion178

i certifikatberättigade förbränningsanläggningar. Det skulle i sin tur leda till attpriset på elcertifikat ökar i någon mån och att en större del av de utfärdandeelcertifikaten hamnar inom andra förnybara produktionsformer såsom vindkraftoch småskalig vattenkraft.Koldioxidskatten – MiljöbalkenGenom att påföra användandet av fossila bränslen en kostnad i form av enkoldioxidskatt ökar incitamenten för företag att använda förnybara bränslen ocheffektivisera sin användning av fossila bränslen. I takt med att miljöbalken fårstörre inflytande på energianvändningen förstärker de båda typerna av styrmedelvarandra. Inom de industriella aktiviteter som betalar en nedsatt koldioxidskatttorde miljöbalken ha en relativt större styrning jämfört med andra områden.Kraven i miljöbalken är samtidigt förenade med en hänsyn till vad som betraktassom orimliga kostnader för en åtgärd, en nivå som kan antas vara lägre inom t.ex.den tillverkande industrin.Koldioxidskatten – KlimpBeviljandet av Klimp-bidrag för att minska utsläppen medför en förstärkt styrninginom de aktiviteter som betalar koldioxidskatt. I fallet med en skatt uppstår intesamma risk för utebliven miljöeffekt som i anslutning till bidrag inom denhandlande sektorn. En höjd koldioxidskatt i den icke-handlande sektorn minskarmerkostnaden för att använda förnybara bränslen istället för fossila bränslen vilketi sin tur tenderar att göra utsläppsreducerande åtgärder mer lönsamma. EftersomKlimp-bidrag inte ska utgå till åtgärder som är ekonomiskt lönsamma måste manta hänsyn till koldioxidskattens påverkan vid bedömningen avlönsamhetskalkylerna.Miljöbalken – PFEProgram för energieffektivisering i energiintensiva industrier (PFE) innebär attföretag som uppfyller energiskattedirektivets definition på energiintensivaindustrier får möjlighet att delta i ett statligt program. Genom att åta sig attgenomföra energieffektiviserande åtgärder med avseende på elanvändningen fårindustrin en nedsättning av energiskatten på el.I miljöbalken (1998:808) 2 kap. 5 § fastställs bland annat att företag ska hushållamed råvaror och energi samt att de i första hand ska använda förnybaraenergikällor. Det innebär att den tillståndgivande myndigheten kan ställa krav påenergieffektiviseringsåtgärder och med hänvisning till 2 kap. 3 § även föreskrivaatt bästa möjliga teknik (BMT) används, såtillvida att kostnaden för detta inte ärorimligt hög.Interaktionen mellan de två styrmedlen är påtaglig med avseende på syftet att ökaenergieffektiviteten inom den energiintensiva industrins elanvändning. Eftersomföretagen erbjuds ekonomiska incitament för att delta i PFE är det viktigt att ensamordning sker så att de krav som ställs genom de frivilliga avtalen äradditionella utifrån de krav som miljöbalken redan ställer. När det gällernedsättning av en harmoniserad skatt måste PFE konstrueras så att det i princip179

ger samma förbättrade miljöskydd som den undvikta skatten hade givit upphovtill.101PFE – Vita certifikatEtt nytt regelverk som är under beredning i EU är direktivet (KOM(2003)739) omeffektiv slutanvändning av energi och energitjänster. Genom detta direktiv åläggsmedlemsländerna att årligen effektivisera sin energianvändning med en procent.Anläggningar som upptas i Bilaga 1 till IPPC-direktivet eller utsläppshandelsdirektivetär dock undantagna från reglerna i energitjänstedirektivet. Så längeprogram för energieffektivisering endast riktar sig till energiintensiva industrierverkar de olika systemen därför inom olika områden. Energitjänstedirektivetbetraktas som ett viktigt komplement som kan bidra med större incitament tilleffektivisering än vad prissignalerna ensamt förmår.I energitjänstedirektivet utpekas s.k. vita certifikat som ett effektivt styrmedel föratt uppnå kraven i direktivet. Det är ett marknadsbaserat styrmedel som innebäratt deltagande företag åläggs att uppnå en viss grad av effektivare användning avenergi. Certifikat genereras när energi sparas på grund av en effektivareenergianvändning och aktörerna ska vid en given tidpunkt redovisa ett innehav avcertifikat motsvarande det ställda målet. Därför är det troligt att program förenergieffektivisering på sikt kan komma att interagera med handel med vitacertifikat inom vissa industrier.Energiskatten – PFEDen programstruktur som i ett inledande skede byggs upp i samband medinförandet av program för energieffektivisering bör i framtiden kunna användasäven för andra ändamål än endast minimiskatten på el i energiintensiva industrier.Det aktuella förslaget är en plattform på vilken man utifrån framtida behov kanutveckla systemets funktion med avseende på andra styrmedel och bränslen.Program för energieffektivisering och energiskatten på el har ett direkt samband ioch med det undantag från minimiskattenivån som är formulerat inom PFEprogrammet.Av de företag som uppfyller kraven på att få delta i programmetkommer det att finnas både företag som tar den föreliggande möjligheten tillskattereduktion i anspråk och de som inte gör det. Att deltagandet i programmet ärfrivilligt innebär att företaget måste finna det mer rationellt att ta på sig kraven iavtalet än att betala skatten.En fundamental skillnad mellan styrmedlen är det inslag av energiledningssystemsom är ett obligatoriskt och mycket centralt moment inom PFE. Det ger upphovtill tidigare okänd kunskap om effektiviseringspotentialer som i sig kan göra attföretaget minskar energianvändningen genom åtgärder som utöver de åtagandensom finns i själva programmet, även kan motiveras av andra styrmedel eller ärrent lönsamma på egen hand. Även effektiviseringspotentialer som inte berörelanvändningen identifieras vid energikarläggningen och energianalysen.101 Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön (2001/C37/01)180

Under antagande om att industrins elskatt i framtiden höjs, till följd av enframskriden harmonisering inom EU eller ett behov av att undanröja dennuvarande differentieringen i energibeskattningen inom näringslivet, är det rimligtatt företagens benägenhet att delta i programmet kan komma att öka. En sådansituation skulle kräva att de åtaganden som ingår i systemet skärps för att geupphov till en effektivisering som bättre motsvarar vad en höjd energiskatt hadeföranlett.Energiskatten – koldioxidskattenDen svenska energiskatten på el och bränslen är i grunden en fiskal skatt, tillskillnad från t.ex. koldioxidskatten och svavelskatten. Gränsen mellan vad som ärmiljöstyrande respektive fiskalt är emellertid oskarp eftersom skatterna fyller flerafunktioner. Energiskatten på bränslen har inget linjärt samband med de utsläpp avfossil koldioxid som respektive bränsle ger upphov till, som i fallet medkoldioxidskatten. Med utgångspunkt i bränslenas kolinnehåll utgår en relativthögre energiskatt på användning av olja än för t.ex. kol och naturgas. Beträffandedrivmedel dominerar energiskatten för bensin medan det omvända gäller fördiesel.Energiskatten används även för näringslivspolitiska syften, t.ex. för att minskamängden tallbeckolja som används i förbränning istället för kemisk förädling ochför att upprätthålla en relativ prisjämvikt så att inte elvärme blir merkonkurrenskraftigt relativt fossila bränslen när koldioxidskatten höjs.Sveriges förhållningssätt är att betrakta de båda skatterna som ett och sammastyrmedel, vilket medger att en större differentiering av den ena skatten kantillåtas inom ramen för EU:s energiskattedirektiv och miljöstödsriktlinjer.Elcertifikatsystemet – KlimpElcertifikat och Klimp har gemensamt att de båda utgör ekonomiska bidrag i formav incitament för aktörer att medverka till uppfyllandet av energi- eller klimatmål.Målen är i grunden olika eftersom Klimp syftar till att minska utsläppen avväxthusgaser medan elcertifikatsystemet i första hand verkar för att öka andelenförnybar elproduktion.Analogt med det miljömässiga målet inom systemet för handel med utsläppsrätter,finns i elcertifikatsystemet en redan på förhand given målformulering, dvs. enbeslutad andel förnybar elproduktion under ett visst år. Det kan i viss måninnebära att Klimp-bidrag som lämnas för att öka andelen förnybar elproduktionleder till att åtgärder som är mer kostsamma än nödvändigt vidtas för att uppfyllamålet. Elcertifikatsystemet har en potential att minimera totalkostnaden för attintroducera den önskade andelen förnybar elproduktion, utan att direkt styra vilkaandelarna ska vara av de certifikatberättigade produktionsslagen.Om en elproducerande anläggning får bidrag (investeringsstöd) för att ökaanvändningen av förnybara bränslen samtidigt som den är berättigad elcertifikatbaserat på den elproduktion som levereras (driftsstöd) kan det uppstå enöverkompensation. Detta tas av den anledningen hänsyn till i Naturvårdsverketsbestämmelser för Klimp-bidrag som anger att bidrag inte ska lämnas för åtgärder181

som ändå skulle genomföras därför att de omfattas av systemet för handel medelcertifikat.Avslutande kommentarerDe flesta styrmedel inom energi- och klimatpolitiken samverkar direkt ellerindirekt med andra styrmedel för att bidra till att de uppsatta målen nås. Principenatt tillämpa ett medel för varje mål är inte alltid uppfyllt, vilket kan sägas varadelvis ett resultat av behovet att finna en kompromiss gentemot andrasamhällsmål. Ofta är det effektivt att kombinera styrmedel som har samma syftemen olika funktion, t.ex. ett informativt och ett ekonomiskt styrmedel.Miljöklassning och programmet för energieffektivisering är exempel på systemsom ger upphov till en ökad kunskap om hur man kan minska utsläppen ocheffektivisera sin energianvändning. Vid en samtidig tillämpning av styrmedel kandet uppstå en förstärkning som gör att den totala effekten överstiger summan avvad de båda hade åstadkommit var och en för sig.Genom att en verksamhet ingår i EU:s handelssystem för utsläppsrätter ryms dessutsläpp inom det förutbestämda tak som i enligt ländernas åtaganden kommer attminska över tiden genom att tilldelningen blir mer restriktiv. Den nationella effektsom additionella styrmedel har på utsläppen i den handlande sektorn är obefintligi ett globalt perspektiv såvida inte den initiala fördelningen av utsläppsrätter tarhänsyn för denna påverkan. En tilldelning som reduceras i motsvarande mån kanupprätta den med styrmedlet avsedda effekten på de totala utsläppen. Det förmåremellertid inte korrigera för det faktum att tillämpningen av parallella styrmedelkan leda till att mindre kostnadseffektiva åtgärder vidtas i systemet.Lika avgörande som vilka direkta eller indirekta kopplingar som finns mellanstyrmedel inom olika områden, är med vilken styrka de samverkar. Hur detkvantitativa förhållandet ser ut i termer av produktionskostnad för några vanligastyrmedel i energisektorn beskrivs i Figur 33. Jämförelsen visar att det förväntadeutsläppsrättspriset inledningsvis inte påverka produktionskostnaden lika mycketsom koldioxidskatten trots att utsläppshandeln till skillnad från koldioxidskattenomfattar hela bränsleanvändningen också inom kraftvärme. Det framgår även attintäkten från försäljning av elcertifikat i biobränslebaserad kraftvärmeproduktionär ungefär lika stor som utsläppsrättskostnaden i ett oljeeldat kraftvärmeverk.182

350,0300,0250,0200,0[kr/MWh(värme)]150,0100,0CO2-skattBränsleprisUtsläppsrättElintäktElcertifikat50,00,0-50,0-100,0KVV bio KVV kol KVV olja HVP oljaFigur 33. Värmeproduktionskostnaden uppdelad på bränslepris, koldioxidskatt,utsläppsrättskostnad samt intäkt från elproduktion och elcertifikat för kol-, olje- ochbiobränslebaserad kraftvärme- respektive hetvattenproduktion.Figur 34 sammanfattar interaktionen mellan de styrmedel som har behandlats idetta kapitel.183

Figur 34 Sammanfattande bild över funktion av och interaktion mellan några vanliga styrmedelMål/syfte Primärt Minska utsläppengenom att sätta ett prispå CO2SekundärtCO2-skatt Utsläppshandel Elcertifikat Miljöbalken PFE KLIMPSätta ett tak på CO2- Öka andelen förnybar Att uppfylla de 15 Öka energieffektivietenutsläppen och styra elproduktionmiljökvalitetsmålen inom elintensiv industrireduktioner dit de görsbilligastFinansiering av dengröna skatteväxlingenHarmonisera ländernasklimatarbete och bidratill kostnadsminimeringFörsörjningstrygghetMinskad klimatpåverkanBidra till en hållbarutvecklingSkydda den elintensivaindustrin mot EU:sminmiskatt på elAtt minska utsläpp avväxthusgaser genomspecifika projektÖkad medvetenhet pålokal nivå.Målgrupp Målgrupp Användare av fossila Energisektorn,bränslen inom industri, Industrier,hushåll, transport m.m. Raffinaderier,Järn-stålindustrin,Papper-massaind.Producenter av förnybarel,ElkonsumenterAlla verksamheter sominte är av försumbarbetydelse för balkensmålEnergiintensiv industri(enligt energiskattedirektivetsdefinition)Aktörer som påverkas indirekt Konsumenter Konsumenter Elleverantörer Industri som inte ärenergiintensivKommuner och företagOmfattning Bränslen Fossila bränslen utomtorv och avfallProduktionsslagEj elproduktion.Reducerad nivå förtillverkningsindustriFossila bränslen utomkommunalt avfall ochfarligt avfallEl och värmeSmåskalig vattenkraftMineralundustrin PappermassaRaffinaderier VindkraftKraftvärmeJärn-stålind.SolBiobränslen plus torv Samtliga. Inga. Förnybara bränslen.Samtliga.Inget (endastelanvändning)Samtliga.Funktion Typ av styrmedel Ekonomiskt Marknadsbaserat,ekonomisktSå funkar det?Finansiella effekter Vem betalar? Den som genererarCO2-utsläppFörmögenhetsfördelningMarknadsbaserat,ekonomiskt, subventionEn fast skattesats tas ut Ett utsläppstak sätts på Fungerar som enpå fossila bränslen i förhand och priset på de subvention som gynnarproportion till utsläpp överlåtbarautsläppsrätternabestäms av efterfråganden önskadeproduktionenÖverföring frånförorenare till dedrabbade (samhället)Inledningsvis gratistilldelning, aktörer medbrist införskaffar rätterpå marknaden.Alla kvotpliktigaelkonsumenterAdministrativtLeder bl.a. till högreelpris som ger ökadFrån elkonsumenter tillelproducenter. SystemetSaknaslönsamhet för t.ex. kärn- har också enoch vattenkraft påhushållens ochindustrins bekostnadreducerande effekt påelpriset, vilket kommer deicke kvotpliktiga till godo.Krav i samband medtillståndsprövning ochtillsyn.Administrativt,ekonomisktEkonomiskt,subventionKrav på att deltagande Bidrag utgår tillföretag vidtar energi- kommuner föreffektiveserande åtgärder delfinansiering avm.a.p. elanv.projekt som reducerarutsläpp avväxthusgaserVerksamhetsutövare Energiintensiv industri StatenUtebliven skatt för Anslag från stat tillföretagen, minskad intäkt kommuner och företagfrån elskatt påstatsbudgetInteraktion medandra styrmedelStatsfinansiellt Årlig inkomst ca 19miljarder krIngen direkt koppling ominte auktion tillämpas vidfördelningen av rätter.Utanför statsbudgeten Ingen direkt koppling Beror på hur mångasföretag som väljer PFE,< 200 Mkr skattebortfallDirekt Utsläppshandel, KLIMP Koldioxidskatt, KLIMP Miljöbalken PFE, Elcert Energiskatt på el,MiljöbalkenIndirekt Elcert Elcert CO2-skatt,utsläppshandel,CO2-skatt,utsläppshandelCO2-skatt,utsläppshandel300 Mkr år 2003 450Mkr år 2004CO2-skatt,utsläppshandelElcert184

8 Möjliga ytterligare klimatstyrmedel iSverigeVi har i kapitel sex utvärderat ett antal befintliga styrmedel i den nationellaklimatstrategin och energipolitiken som har betydelse för utsläpp av växthusgaser.Förutom dessa utvärderingar har vi genomfört ett antal konsekvensanalyser påmöjliga ytterligare styrmedel eller revidering av befintliga styrmedel. Det viprimärt har konsekvensanalyserat är potentiell effekt att minska utsläpp avväxthusgaser, effekter på andra samhällsmål som sysselsättning, konkurrenskraft,energiförsörjning, samhällsekonomi, statsfinansiella effekter och interaktion medandra styrmedel. Vi redovisar även analys av konsekvenser av att behålla eller tabort koldioxidskatten för anläggningar som ingår i EU:s system för handel medutsläppsrätter.8.1 Sektorövergripande styrmedel8.1.1 Förändrad koldioxidbeskattningDetta avsnitt analyserar flera olika alternativ för hur koldioxidskatten ska hanterasi framtiden.Frågan är omedelbart aktuell i och med att EU:s handel med utsläppsrätter startar1 januari, 2005. I det sammanhanget förs en diskussion om huruvida de företagsom omfattas av handelssystemet ska fortsätta betala koldioxidskatt eller ej.Frågan bereds av FlexMex-delegationen som också lämnat ett förslag idelbetänkandet SOU 2004:62. Med utgångspunkt från EU:s handelssystem förutsläppsrätter börjar vi detta avsnitt med att analysera effekterna av att behållakoldioxidskatten samtidigt med utsläppshandeln för olika typer av aktiviteter.Effekterna analyseras om skatten behålls för hela den handlande sektorn, för denhandlande industrin samt för fjärrvärmesektorn (uppdelat på värmeverk ochkraftvärmeverk).Det svenska energiskattesystemet kommer också under de närmaste åren attförändras på grund av att vi har ett åläggande från EU att anpassa vårtskattesystem till gällande statsstödsregler innan 1/1 2006. I det svenskaenergiskattesystemet finns idag skattebefrielser/lättnader avseende energiskatt ochkoldioxidskatt för vissa delar av näringslivet. Differentieringen betraktas som ettstatsstöd av EU men bedöms för närvarande vara förenligt med reglernaförknippade med stöd till miljöskydd. Fram till 31/12 2005 är därför stödetgodkänt av EU. Senast 1/1 2006 måste däremot ett nytt energiskattesystem finnaspå plats. Förslag till nytt skattesystem lämnades av SNED-utredningen (SOU2003:38) och inom regeringskansliet arbetas nu med att utforma ett nyttskattesystem. En aktuell frågeställning i samband med en förändring avskattesystemet är hur den industri utanför EU:s handelssystem som idag harnedsättning av koldioxidskatten ska hanteras. Vi analyserar i detta avsnitt185

effekterna av att jämställa beskattningen för den icke-handlande industrin medden beskattning som gäller för övrigt näringsliv.En ytterligare fråga med stark koppling till den framtida koldioxidbeskattningenär den fortsatta gröna skatteväxlingen. Riksdagen beslutade år 2000 om en grönskatteväxling som innebär att skatten på miljöstörande verksamhet höjs, samtidigtsom skatten på arbete sänks. I 2000 års ekonomiska vårproposition angavregeringen att det samlade utrymmet för grön skatteväxling under perioden 2001till 2010 är 30 miljarder kronor. Hittills har en skatteväxling om drygt åttamiljarder kronor genomförts. Inom ramen för den gröna skatteväxlingen harkoldioxidskatten höjts från 37 öre/kg koldioxid 2000 till 91 öre/kg koldioxid2004. Vi avslutar detta avsnitt om den framtida koldioxidskatten med att analyseraom en fortsatt höjning av koldioxidskatten ger någon ytterligare effekt påkoldioxidutsläppen eller om dagens nivå är tillräcklig för att skapa den önskadestyrningen.Utgångspunkt i analyserna har tagits från dagens koldioxidbeskattning, se Tabell50. Som stöd för analysen har en teknisk optimeringsmodell för det nordiskaenergisystemet (MARKAL) använts 102 . Analysen med modellen sträcker sig överåren 2009, 2016 och 2023.Tabell 50: Gällande koldioxidbeskattning i olika sektorerKoldioxidskatt(som % av generell nivå)DagenskoldioxidskattEnergi – el 0%HandlandeIcke-handlandeEnergi – värme 100%Energi - kraftvärme 21%Industri (handlande) 21%Industri (ej handlande) 21%Övrigt näringsliv 100%Transport 100%Hushåll 100%Fortsatt beskattning i den handlande sektorn?En viktig fråga vid införandet av handeln med utsläppsrätter är om de handlandesektorerna ska fortsätta att belastas med koldioxidskatt eller ej. De främstaargumenten för ett slopande av skatten är att vi med dubbla styrmedel tvingar inåtgärder där de ur ett europeiskt perspektiv inte är mest kostnadseffektiva, dvs102 I modellberäkningarna gäller samma grundantaganden som i prognoserna. Exempelvis antas ettpris på utsläppsrätter till 10€ /ton CO2 och kärnkraften förutsätts avvecklas inom 40 år.186

Sverige tar på sig en större kostnad än nödvändigt för att nå samma europeiskamål. Detta i sin tur försämrar svensk industris konkurrenskraft gentemot andraeuropeiska företag. Det främsta argumentet för att behålla koldioxidskatten i denhandlande sektorn är att vi inte vet vilken styrande effekt utsläppshandeln faktisktkommer ha på de svenska utsläppen och att vi till dess kan behöva en ytterligarestyrning av de nationella utsläppen med koldioxidskatten. Även andrasamhällsmål kan motivera att behålla skatten i hela den handlande sektorn.Effekter på utsläpp och energisystemetFör att bedöma effekterna på koldioxidutsläppen i Sverige och det nordiskaenergisystemet har vi jämfört de två skattealternativen i Markal-modellen. Ijämförelsen mellan det fall där skatten behålls i den handlande sektorn med detfall där skatten tas bort kan vi se att de svenska koldioxidutsläppen med skatt ärknappt 1,8 Mton lägre 2009 och 3,0 Mton lägre 2016 än fallet utan skatt. 103 Det ärframförallt i kraftvärme- och fjärrvärmesektorn som vi ser de ökade utsläppen.Anledningen till detta är att fossila bränslen idag beskattas högt i denna sektor.Om koldioxidskatten helt tas bort får fossila bränslen starkare konkurrenskraft ochkommer att användas i en större omfattning. Inom fjärrvärmeproduktion ökaranvändningen av naturgasbaserade hetvattenpannor medan värmepumpanvändningenminskar. Förklaringen är att koldioxidskatten helt försvinner vidhetvattenproduktion medan elskatten bibehålls. Elproduktionen ifossilbränslekraftvärmeverk ökar när koldioxidskatten försvinner.Naturgaskraftvärme ökar med ca 3 TWh/år medan oljekraftvärme blir 1 TWh/årstörre. Biobränslekraftvärme minskar med 2 TWh/år.Inom industrin är koldioxidutsläppen något högre utan koldioxidskatt än om denbehålls både 2009 och 2016. Totalt sett ökar användningen av kol medan oljaminskar. Biobränslebaserad mottrycksproduktion av el ökar dock. Detta beror påatt industrins begränsade biobränsleresurs delvis omfördelas när koldioxidskattentas bort inom den handlande delen av industrin. Det blir då billigare att användafossila bränslen och mer biobränsle ”blir över” till elproduktion. Det blir också enöverföring av ca 2 TWh biobränsle från de handlande till den icke handlandedelen av industrin.103 Observera att vi i våra prognoser har gjort bedömningen att de nationella utsläppen är ca 1Mton lägre med koldioxidskatt i hela den handlande sektorn än utan. Förklaringen till skillnaden äratt vi i prognoserna gör andra bedömningar än de som strikt kommer ut av modellberäkningen. Deutsläppsmängder och förbrukning av bränslen som redovisas i detta avsnitt ska ses ettanalysverktyg snarare än en bedömning av faktiskt utfall.187

60000500004000030000KondenselKraftvärme och fjärrvärmeBost&serviceIndustri (inkl mottryck)Transport (antagande)20000100000Ej CO2-skattCO2-skattEj CO2-skattCO2-skattEj CO2-skatt2002 2009 2016CO2-skattFigur 35: Effekter på koldioxidutsläppen av att behålla eller slopa CO2-skatten i denhandlande sektornKälla: Profu, Energimyndighetens bearbetningSverige kommer att exportera el 2009 och 2016 både med och utan koldioxidskatti den handlande sektorn. I det fall att koldioxidskatten behålls i den handlandesektorn kommer dock en mindre produktion av el ske i Sverige. Framföralltinnebär en lägre produktion av naturgaskraftvärme med skatt än utan. I det fall därkoldioxidskatten behålls kommer således en mindre mängd el produceras iSverige och mer i våra nordiska grannländer (framförallt i Danmark). Elproduceras med mer utsläpp av koldioxid i Danmark än i Sverige vilket får tillföljd att de Nordiska utsläppen (inkl Sverige) inte minskar lika mycket av attbehålla skatten som utsläppen i Sverige. År 2009 minskar utsläppen i Sverige med1,8 Mton medan de totala utsläppen i Norden (inkl. Sverige) minskar med 1,0Mton. År 2016 minskar utsläppen i Sverige med 3,0 Mton medan de totalanordiska utsläppen minskar med 2,1 Mton.Tabell 51: Minskning av koldioxidutsläpp i Sverige, totalt i Norden respektive i Europa omkoldioxidskatten behålls för den handlande sektorn jämfört med om den tas bortSverige Norden Europa2009 - 1,8 Mton - 1,0 Mton +/- 0 Mton2016 - 3,0 Mton - 2,1 Mton +/- 0 MtonSlutsatsen av detta är att om koldioxidskatten behålls i den handlande sektorn iSverige kommer åtgärder för att minska utsläppen ”tvingas” till Sverige medan188

utsläppen i Norden inte påverkas lika mycket då samtidigt merkoldioxidutsläppande produktion sker i våra grannländer. För vi resonemanget ettsteg vidare till Europa kommer effekten på utsläppen bli noll.Samhällsekonomiska effekterEnligt modellberäkningen minskar utsläppen år 2009 med mellan ca 1,8 Mton 104koldioxid i Sverige och 1,0 Mton i Norden om koldioxidskatten behålls för denhandlande sektorn jämfört med om den helt tas bort. Vad är priset för den lägreutsläppsnivån? I och med att utsläppshandeln startar från 1 januari, 2005 kommerett tak för de samlade utsläppen i Europa att sättas, var utsläppen sker spelar ingenroll. Åtgärder för att minska koldioxidutsläppen kommer att styras dit de kostarminst att genomföra. Om Sverige väljer att beskatta de företag som samtidigtingår i handelssystemet kommer åtgärder att genomföras och utsläpp minskas iSverige men de totala utsläppen i Europa kommer inte att minska. Istället kommerSverige att subventionera andra länders åtaganden genom att priset påutsläppsrätter sjunker (om än mycket lite) och det blir billigare för andra länder attuppfylla sina åtaganden. Kostnaden för detta får de företag som ingår iutsläppshandeln bära, vilket i slutändan är arbetstagare i de företagen som berörsdirekt och indirekt samhället som helhet.Beräkningar med EMEC-modellen har genomförts av Konjunkturinstitutet 105 föratt fånga de samhällsekonomiska effekterna av de olika alternativen för framtidautformning av koldioxidskatten. Beräkningarna visar att om koldioxidskattenslopas i den handlande sektorn kommer den samhällsekonomiska effekten mättsom BNP-tillväxt skilja sig mycket lite. Den årliga BNP-tillväxten blir i fallet utanskatt en hundradelsprocent mellan 2000-2020. Nedbrutet per bransch och med denårliga procentuella förändringen i förädlingsvärde för ögonen är det uppenbart attden strukturutveckling som sker är till fördel för de handlande sektorerna inomhandeln med utsläppsrätter.104 I prognoserna är utsläppen ca 1 Mton lägre med koldioxidskatt än utan.105 Göran Östblom, Konjunkturinstitutet (2004), PM ”Samhällsekonomiska kalkyler förutvärdering av styrmedel”189

Tabell 52: Strukturomvandling i näringslivet 2000-2020, årlig procentuell förändring avförädlingsvärdeBransch Alternativ 1Alternativ 2”Handlande sektorskatt””Handlande sektor–EJ skatt”Gruvor och mineralbrott 0,03 0,09Massa, papper och grafisk 1,41 1,46Kemisk industri 3,62 3,65Järn-, stål- och metallverk 0,73 0,82El- och värmeverk 1,95 2,05Gasverk 1,16 1,36Petroleumraffinaderier 1,58 1,64Verkstadsindustri 3,89 3,88Övrig tillverkningsindustri 0,63 0,62Jordbruk 0,38 0,37Fiske 1,38 1,37Skogsbruk 1,03 1,00VA-verk 1,54 1,54Byggnadsindustri 2,49 2,49Samfärdsel 1,41 1,41Handel och övriga tjänster 3,14 3,14Bostäder och fastigheter 1,15 1,14Näringslivet totalt 2,52 2,53Källa: EMEC, Energimyndighetens bearbetningHandlande sektorerIcke-handlande sektorerStatsfinansiella effekterOm koldioxidskatten behålls i den handlande sektorn bibehålls en årligskatteintäkt på drygt 1 miljard kronor 106 . Den handlande industrin respektive elochvärmeproduktion står för ungefär lika stor del av denna skatteintäkt. I ettscenario där koldioxidskatten tas bort kommer det att innebära ett skattebortfallsom måste finansieras. Beroende på hur denna finansiering sker kommer det attinnebära någon form av fördelningseffekt. Vi har i denna analys inte gått vidaremed denna fråga, då detta bereds inom ramen för FlexMex2-delegationensuppdrag.Fortsatt beskattning av den handlande industrin?De industriföretag som ingår i handeln med utsläppsrätter verkar på eninternationellt konkurrensutsatt marknad, där priserna sätts på en världsmarknad.En ökad kostnad för koldioxidutsläpp innebär således att dessa företag inte kanvidarefakturera denna kostand till sina kunder genom att höja priset. En stor del avföretagens utsläpp är relaterad till produktionen, som i en internationell jämförelse106 SOU 2004:62 ”Handla för bättre klimat – handel med utsläppsrätter 2005-2007, m.m.”190

edan idag sker med en relativt låg koldioxidintensitet. Dessa företag kommer hasvårt att reducera sina koldioxidutsläpp utan att minska produktionen.Att påföra denna industri en högre kostnad för koldioxid än konkurrenterna iEuropa kan få oönskade effekter på tillväxt och sysselsättning i dessa företag.Idag använder industrin i handelssystemet i mycket stor utsträckning fossilabränslen. Våra analyser av att ta bort skatten för industrin visar att utsläppenskulle öka med drygt 0,2 miljoner ton koldioxid till 2010.Fortsatt beskattning i fjärrvärmesektorn?Ett viktigt mål i energipolitiken är att öka användningen av förnybar energi. Inomfjärrvärmesektorn kan detta mål sägas ha uppfyllts lyckosamt. Användningen avbiobränsle i fjärrvärmeproduktionen har kontinuerligt ökat och står idag föruppemot 60 procent av den totala bränsleanvändningen. I hetvattenproduktionen ifjärrvärmen är andelen biobränslen ännu högre. Värmeproduktion i värmeverkbeskattas idag med 100 procent av den generella koldioxidskattenivån (91 öre/kgCO 2 för 2004). Beskattningen av fossila bränslen har historiskt varit hård vilket avmånga lyfts fram som den främsta anledningen till den stora andelen biobränslen ifjärrvärmen. Om koldioxidskatten slopas i fjärrvärmesektorn kan det befaras attbiobränslenas konkurrenskraft försämras och användningen av fossila bränslenökar, vilket är tvärtemot det energipolitiska målet om ökad användning avförnybara energikällor.Användningen av biobränslen i fjärrvärmesektorn påverkas även av beskattningenav kraftvärme. Idag beskattas den värme som produceras i kraftvärmeverk med 21procent av den generella koldioxidskatten (19 öre/kg CO 2 ). En slopadkoldioxidskatt i kraftvärmesektorn skulle kunna ge liknande effekter som omskatten slopas för värmeverk. En bibehållen skatt för kraftvärmeverk skulle dockkunna innebära att el produceras i fossil kondenskraft eller fossil kraftvärme påannat håll på den nordiska elmarknaden.Man bör dock komma ihåg att om koldioxidskatten behålls i fjärrvärmeproduktionpåverkas inte de totala utsläppen i Europa utan endast våra nationella utsläpp.Med dubbla styrmedel kommer vi också att tvinga in åtgärder i denna sektor,vilket inte är kostnadseffektivt om det finns åtgärder i andra sektorer och i övrigaEuropa som är billigare. Denna extrakostnad kommer i slutändan få bäras avkonsumenterna av fjärrvärme. Klimatskäl på kort sikt kan inte motivera att behållaskatten. Däremot kan energipolitiska skäl och långsiktiga klimatskäl om en ökadandel förnybar energi mycket väl kunna motivera en fortsatt styrning medkoldioxidskatten.Biobränslenas konkurrenskraftOm koldioxidskatten tas bort för fjärrvärmen kommer konkurrenskraften förbiobränslen påverkas. Idag betalar värmeverk ett koldioxidpris på 91 öre/kgkoldioxid och kraftvärmeverk 19 öre/kg koldioxid. Vad priset på utsläppsrätterblir råder det stor osäkerhet kring. I våra prognoser antar vi ett pris på 10 €/tonkoldioxid, med känslighetsalternativen 5 respektive 25 €/ton.Konkurrenssituationen mellan bränslen beror givetvis på kostnadsrelationen, inklbränslepris, utsläppsrättspris, elcertifikatpris och koldioxidskatt, men också på191

andra faktorer. Vad som i slutändan avgör vilket bränsle ett fjärrvärmeverkfaktiskt använder avgörs också av miljötillstånd, teknisk kapacitet och inte minstde enskilda företagens (ofta kommunalt ägda) miljöprofil.För att visa hur konkurrenskraften förändras om skatten behålls eller tas bort harvi beräknat produktionskostnader i befintliga respektive nya anläggningar. Deolika utsläpprättspriser som har använts vid beräkningarna är 50 kr/ton CO 2 , 100kr/ton CO 2 samt 250 kr/ton CO 2 . Ju högre utsläppsrättspriset är desto lägre ärelcertifikatpriset. Det kommer sig av att med högre utsläppsrättspris stiger elprisetvilket sänker priset på elcertifikat. För de givna nivåerna av utsläppsrätter (50, 100och 250 kr/ton) har Markal räknat ut certifikatpriser på 210 kr/MWh, 180kr/MWh respektive 110 kr/MWh.Befintliga anläggningarDen rörliga värmeproduktionskostnaden inklusive dagens skatter samt medvarierande elcertifikatpris och utsläppsrättpris, med bränslepriser för år 2010framgår av Figur 36 till Figur 38 nedan. I dessa beräkningar ges utsläppsrätter ettvärde oavsett om de är tilldelade gratis eller inte. På bränslepriset har således lagtskostnaden för utsläppsrätter. Även om utsläppsrätterna skulle delas ut gratis har deett värde på marknaden och kan säljas om utsläppen minskas.De totala värmeproduktionskostnaderna som redovisas ska inte betraktas somexakta då det råder osäkerhet kring såväl bränslepriser, utsläppsrättspris ochelcertifikatpris. Vissa tydliga mönster kan dock skönjas och övergripandeslutsatser dras.Det är tydligt av figurerna nedan att kostnadsrelationen kraftigt förändras tillbiobränslenas nackdel när skatten tas bort för hetvattenpannor i värmeverk.Speciellt tydligt är detta för kolhetvattenpannor som till och med har lägrevärmeproduktionskostnader än biohetvattenpannor vid utsläppsrättpriser som ärförhållandevis höga. Gentemot naturgas och olja är fortfarande biobränslen merkonkurrenskraftigt, men marginalen är inte så stor. Med tanke på osäkerheten iolika priser kan relationen förändras utan större förändringar i antagandena.För kraftvärmeverk är inte effekten av en slopad skatt lika stor. Den storaförändringen skedde egentligen 1 januari, 2004 då kraftvärmebeskattningenkraftigt sänktes från 100 procent av den generella koldioxidskattenivån till 21procent. Att gå från 21 procent till ingen skatt påverkar ändå biobränslenaskonkurrenskraft negativt. Vid låga utsläppsrättspriser har kolkraftvärme lägreproduktionskostnader än biokraftvärme. Olja och naturgas är dock fortfarande inteett billigare alternativ då kostnaderna är lägre vid de priser på utsläppsrätter,elcertifikat och bränslen som använts i de tre illustrationerna nedan. Förbiokraftvärmens konkurrenskraft är elcertifikatsystemet ett viktigt styrmedel. Detstöd som utgår i form av ett elcertifikat per varje producerad MWh av förnybar elgör att biokraftvärme trots slopad skatt står sig någorlunda väl i konkurrensen medde fossila bränslena. Att detta förhållande ska gälla även i framtiden förutsättergivetvis att elcertifikatsystemet får en fortlevnad med stigande kvoter även efter2010.192

6005004003002001000VPTRÄDBHVPNGHVPKOLHVPOLJAHVPTRÄDBKVVNGKVVKOLKVVOLJAKVVCO2 skatt behålls - URP 50 CP 210 CO2 skatt slopas - URP 50 CP 210Figur 36: Rörliga värmeproduktionskostnader i fjärrvärmeverk, elcertifikatpris 210kr/MWh, utsläppsrättspris 50 kr/ton CO2, år 20106005004003002001000VPTRÄDBHVPNGHVPKOLHVPOLJAHVPTRÄDBKVVNGKVVKOLKVVOLJAKVVCO2 skatt behålls - URP 100 CP 180 CO2 skatt slopas - URP 100 CP 180Figur 37: Rörliga värmeproduktionskostnader i fjärrvärmeverk, elcertifikatpris 180kr/MWh, utsläppsrättspris 100 kr/ton CO2, år 20106005004003002001000VPTRÄDBHVPNGHVPKOLHVPOLJAHVPTRÄDBKVVNGKVVKOLKVVOLJAKVVCO2 skatt behålls - URP 250 CP 110 CO2 skatt slopas - URP 250 CP 110Figur 38: Rörliga värmeproduktionskostnader i fjärrvärmeverk, elcertifikatpris 110kr/MWh, utsläppsrättspris 250 kr/ton CO2, år 2010Källa: Heatspot193

Nya anläggningarDen nationella allokeringsplan som Sverige anmälde till EU-kommissionen den27 april 2004 beskriver hur den svenska staten avser att fördela utsläppsrätter tillden handlande sektorn för perioden 2005-07. I denna anges att det bland nyaanläggningar inom energisektorn endast är kraftvärmeverk som ska kunna få entilldelning av utsläppsrätter. Övriga förbränningsanläggningar som omfattas avsystemet, men som inte hade ett färdigt miljötillstånd vid tidpunkten för anmälanav allokeringsplanen, blir hänvisade till marknaden för utsläppsrätter om derasproduktion ger upphov till utsläpp av fossil koldioxid. Nytillträdandekraftvärmeanläggningar får en tilldelning som baseras på nationella riktmärkenför förbränningsbaserad el- och värmeproduktion samt den beräknadeproduktionen av el respektive värme under åren 2005-07. Denna ensidigasärbehandling motiverar regeringen med att man vill främja energieffektiv teknik.Även om kraftvärme till skillnad från andra produktionsslag i energisektorn får engratis tilldelning av utsläppsrätter som täcker 60 procent av deras utsläppsbehovså är de riktmärken som används för nya deltagare mer sparsamma i Sverige än iövriga deltagande grannländer. Detta skulle kunna få konsekvenser för varetableringen av kraftvärme sker och ytterligare tala för att den svenskakraftvärmen får en sämre konkurrenskraft om också koldioxidskatten behållsparallellt med en relativt låg tilldelning. De föreslagna principerna för tilldelninginnebär att ett högeffektivt kraftvärmeverk baserat på en gaseldadkombicykelteknik i Sverige får drygt hälften så många utsläppsrätter sommotsvarande anläggning får i ett grannland. De presenteradefördelningsprinciperna innebär således att även de mest energieffektiva teknikernapå marknaden som använder de fossila bränslen som har lägst koldioxidintensitetfår ett väsentligt underskott på utsläppsrätter relativt deras behov. Detta torde ikombination med elcertifikatsystemets incitament att använda förnybara bränslenleda till att en ansenlig miljöstyrning inom kraftvärmen även om koldioxidskattenför värmeproduktion i kraftvärme reduceras från dagens 21 procent till 0 procentav den generella nivån i och med introduktionen av handeln med utsläppsrätter.En ännu kraftigare miljöstyrning hade visserligen uppnåtts om all nytillträdandekraftvärmeproduktion hade fått tilldelning oberoende av de insatta bränslena.Därmed skulle anläggningar med kombinerade el- och värmeproduktion baseradpå förnybara bränslen kunna avsätta hela den tilldelade mängden utsläppsrätter påmarknaden som en slags premie för att de väljer att använda koldioxidneutralabränslen.I Figur 39 till Figur 41 visas elproduktionskostnaderna 107 för ett nyttgaskraftvärmeverk och ett jämförbart nytt biokraftvärmeverk med sammaantaganden om bränslepriser, utsläppsrättspris och elcertifikatpris som i exemplenför befintliga anläggningar. I dessa beräkningsexempel visas också effekten avhur stor andel utsläppsrätter som tilldelas gratis. I beräkningarna har antagits attvid exempelvis en gratis tilldelning om 60 procent så läggs 40 procent avutsläppspriset till bränslepriset. Även i dessa exempel finns anledning att påpeka107 Beräkningarna är utförda i en räknesnurra från Elforsk (2003) ”El från nya anläggningar”194

att detta endast är beräkningsexempel med syfte att illustrera förändringen ikonkurrenskraft mellan kraftvärmeanläggningar givet skatteförändringar ochtilldelningsprincip. Beräkningarna ska således inte betraktas som exakta pga denosäkerhet som finns i antagandena men generella slutsatser kan ändå dras.I figurerna nedan ser vi att utan skatt biobränslenas konkurrenskraft försämradmen den hålls ändå uppe tack vare elcertifikatsystemet. Vi kan också se att hurstor del av utsläppsrätterna som tilldelas gratis till anläggningen spelar en stor rollnär produktionskostnaderna skiljer sig så pass lite åt mellan alternativen. Vid enlikvärdig tilldelning (i exemplen nedan fallet illustrerat genom ”ingen tilldelning”)så står sig biobränslen väl i alla beräkningsexempel, medan det fall därnaturgaskraftvärme får en tilldelning i linje med det lagda förslaget om 60 procentmedan biobränslen inte får någon tilldelning så är konkurrenskraften betydligtsämre.195

40Utsläppsrättspris 5€/ton CO2, Elcertifikatpris 210 kr/MWh,Ingen koldioxidskatt40Utsläppsrättspris 5€/ton CO2, elcertifikatpris 210 kr/MWhmed koldioxidskatt3030202010100GKKVV40BKVV30ingen tilldelning 40% tilldelning 60% tilldelning 100% tilldelning0ingen tilldelningGKKVV15040% tilldelning 60% tilldelning GKKVV40 100% tilldelningFigur 39: Elproduktionskostnad för nytt gaskraftvärmeverk (GKKVV40) och nyttbiokraftvärmeverk (BKVV30). Ingen skatt till vänster och med skatt till höger. Källa:Elforsk, egen bearbetning40Utsläppsrättspris 10 €/ton CO2, Elcertifikatpris 180 kr/MWh, ingenkoldioxidskatt40Utsläppsrättspris 25€/ton CO2, Elcertifikatpris 110 kr/MWh,Ingen koldioxidskatt3030202010100GKKVV40BKVV30ingen tilldelning 40% tilldelning 60% tilldelning 100% tilldelningFigur 40: Elproduktionskostnad för nytt gaskraftvärmeverk (GKKVV40) och nyttbiokraftvärmeverk (BKVV30). Ingen skatt till vänster och med skatt till höger.0GKKVV40BKVV30ingen tilldelning 40% tilldelning 60% tilldelning 100% tilldelning40Utsläppsrättspris 10€/ton CO2, elcertifikatpris 180 kr/MWhmed koldioxidskatt40Utsläppsrättspris 25€/ton CO2, elcertifikatpris110 kr/MWh - med koldioxidskatt3030202010100GKKVV40BKVV30ingen tilldelning 40% tilldelning 60% tilldelning 100% tilldelning0GKKVV40BKVV30ingen tilldelning 40% tilldelning 60% tilldelning 100% tilldelningFigur 41 Elproduktionskostnad för nytt gaskraftvärmeverk (GKKVV40) och nyttbiokraftvärmeverk (BKVV30). Ingen skatt till vänster och med skatt till höger.196

Effekter på biobränsleanvändningen i fjärrvärmenFör att se effekterna på biobränsleanvändningen i fjärrvärmesektorn harmodellberäkningar genomförts med Markal-modellen. Vid dessa beräkningar harantagande gjorts avseende priser och tillgång till bränslen. Vidare har antagandengjorts avseende utsläppsrättspris och skatter. Priser på elcertifikat, el ochfjärrvärme genereras av modellen.Vid analysen är det viktigt att lyfta fram de biobränslepriser som har antagits vidolika tillgång. Dessa antaganden är gjorda i samband med de prognoser som tagitsfram inom ramen för delprojekt 1 inom kontrollstation 2004 108 .Skogsbränsletillgången är indelad i tre klasser med tre olika priser. Det innebär attmodellen optimerar energisystemet givet denna tillgång och priser. Detta kan fåtill effekt att det krävs större förändringar i energisystemet för att modellen skavälja att ta i anspråk ytterligare en potential till ett högre pris. I verkligheten ärgivetvis prissättningen kontinuerlig och förändringarna i användning sker intesprångvis. Anledningen till att skogsbränsle har tre olika klasser med tillgång ochpriser är att Energimyndigheten och Naturvårdsverket i samband medprognosarbetet bedömt att biobränsle är en begränsad resurs. Därav harmyndigheterna antagit att det 2020 finns tillgång till 14 TWh skogsbränsle tillpriset 125 kr/MWh, 14 TWh till 155 kr/MWh och 10 TWh till 260 kr/MWh.Vilket bränsle som används i produktionen av fjärrvärme styrs i första hand avprisrelationen mellan bränslen inklusive skatter och stöd. Värmeproduktion ihetvattenpannor beskattas idag till 100 procent av den generellakoldioxidskattenivån. Från och med 1/1 2004 likställdes kraftvärmeproduktionmed beskattningen inom industrin, dvs 21 procent av den generella nivån. Den 1maj 2003 infördes elcertifikatsystemet som gynnar kraftvärmeproduktion medbiobränslen. Under 2003 var det vägda medelpriset på certifikaten 216 kr/MWh.Elcertifikatsystemet ska fram till 2010 generera ytterligare 10 TWh förnybar el. Imodellen har kvoten antagits ligga fast på 16,9 TWh för alla framtida modellårefter 2009. Anledningen till att vi inte räknat med en stigande kvot efter 2009 äratt det helt enkelt inte finns något beslut om kvoter eller elcertifikatsystemet somhelhet efter 2010. Detta får som konsekvens att elcertifikatpriserna kraftigtsjunker 2016 för att vara noll kronor från 2023 och framåt, på grund av attförnybar elproduktion kommer in spontant, utan stöd efter 2010. Från 1/1 2005kommer också utsläppshandelssystemet träda i kraft. Vilken effekt det kommer fåär idag i högsta grad osäkert. I prognoserna har antagits ett pris på utsläppsrätterpå 10€/ton CO2 vilket också använts i denna analys.Det är således många parametrar, flera idag okända och svåra att uppskatta, sompåverkar prisrelationen mellan bränslen. Modellen gör en teknisk-ekonomiskoptimerar användningen av tekniker och bränslen utifrån givna förutsättningar ompriser och tillgång. I verkligheten är det naturligtvis fler faktorer väger in så somteknisk kapacitet, tillstånd och miljöprofilering.108 Se ”Scenarier över energisystemets utveckling och utsläpp av koldioxid – beräkningar medMARKAL i anslutning till Kontrollstation 2004” för mer information om antaganden.197

Modellberäkningar visar att om koldioxidskatten tas bort helt i de handlandesektorerna kommer biobränsleanvändningen totalt i fjärrvärmeproduktionen(hetvattenpannor plus kraftvärme) fram till 2009 vara i stort sett oförändradjämfört med om skatten behålls. Detta kommer sig av att fjärrvärmeverken initialtkommer att öka användningen av fossila bränslen och samtidigt minskaanvändningen av värmepumpar eftersom skatten på fossila bränslen försvinnersamtidigt som elskatten behålls. I ett längre perspektiv, 2016 och 2023, haranvändningen av värmepumpar i stort sett försvunnit samtidigt som användningenav fossila bränslen fortsätter att öka – nu på bekostnad av biobränslen. Tillförselnav biobränslen i fjärrvärmesektorn är ungefär 5 TWh värme lägre 2016 och ca 8,5TWh värme lägre 2023. (se Figur 42).TWh4030201002002 2009 2016 2023CO2-skatt Ej CO2-skatt CO2-skatt, hetvattenpannorFigur 42: Tillfört biobränsle totalt i fjärrvärmesektorn vid olika skattealternativDäremot sker inga större förändringar på den totala tillförseln av biobränslen tillfjärrvärmesektorn om beskattningen sker endast i hetvattenpannorna ifjärrvärmeproduktionen. I detta fall händer samma sak 2009, dvs fossila bränslenkommer in på bekostnad av värmepumpar. År 2016 används något merbiobränslen än om koldioxidskatten behålls i hela den handlande sektorn och 2023ca 1 TWh värme mindre.I verkligheten är det rimligt att anta att den totala biobränsleanvändningenkommer att vara högre 2009 och framåt med koldioxidskatt i hela den handlandesektorn. I modellen utnyttjas i det närmaste hela potentialen av skogsbränsle ikategorin med medelhögt pris. I modellen är det inte lönsamt att utnyttjapotentialen även i kategorin med ett högre pris. Om prissättningen skulle varakontinuerlig istället (som i verkligheten) är det rimligt att anta att mer biobränsleskulle utnyttjas om hela den handlande sektorn omfattades av koldioxidskatt. Hurmycket mer är dock svårt att kvantifiera.Figur 43 visar tillfört biobränsle i hetvattenpannor i fjärrvärmeproduktionen. I denfiguren kan vi se att biobränsleanvändningen i hetvattenpannor faktiskt är högre i198

det fall koldioxidskatten endast tas ut i ren värmeproduktion jämfört med omskatten tas ut i hela den handlande sektorn. Förklaringen till detta är att närkraftvärme inte beskattas används framförallt naturgas för högeffektiv kraftvärmei större utsträckning än när den inte beskattas. Det i sin tur innebär att denbegränsade resursen skogsbränsle omfördelas och används till värmeproduktion ihetvattenpannor istället. Detta är troligen en relativt rättvisande bild avutvecklingen av biobränsleanvändningen i hetvattenpannor. Däremot borde (somnämnts tidigare) den totala biobränsleanvändningen vara högre i helafjärrvärmesektorn om både kraftvärme och hetvattenpannor beskattas medkoldioxidskatt.Man bör också i tolkningen av dessa resultat bära i minnet att elcertifikatsystemethar fasta kvoter efter 2010 i modellen. Om systemet förlängs efter 2010 borde detge ytterligare en stimulans till biokraftvärme. I ett sådant fall är troligenövergången till fossila bränslen på bekostnad av biobränslen överskattad imodellresultaten.TWh4030201002002 2009 2016 2023CO2-skatt Ej CO2-skatt CO2-skatt, hetvattenpannorFigur 43: Tillfört biobränsle i hetvattenpannor i fjärrvärmeproduktionEffekter på Sveriges energipolitiska målHuruvida koldioxidbeskattningen behålls eller ej kommer få effekt på Sverigesenergiförsörjning. För värmeverk med hetvattenpannor innebär ett högtkoldioxidpris (skatt plus utsläppsrättspris) att konkurrenssituationen gentemotindividuella uppvärmningsformer påverkas. Hur konkurrenssituationen faktisktpåverkas beror av om någon begränsning för det totala koldioxidpriset sätt så attkostnaden inte överstiger dagens koldioxidskatt. Detta diskuteras djupare i nästaavsnitt. Men för den svenska energiförsörjningen är det viktigt att upprätthålla enfortsatt hög andel biobränslen i fjärrvärmen.En slopad skatt för kraftvärmeverk betyder att biobränslenas konkurrenskraftförsämras, dock inte lika drastiskt som för hetvattenpannor i värmeverk. Dock kan199

en fortsatt beskattning av kraftvärmeverk få andra effekter på det svenskaenergisystemet. Exempelvis är det viktigt att upprätthålla kraftvärmenskonkurrenskraft i förhållande till kondenskraft på den nordiska elmarknaden.Exempel på den konkurrenssituationen är att fossilkondenskraftverk inte belastasmed koldioxidskatt medan fossilkraftvärmeverk belastas med både koldioxidskattoch omfattas av handelssystemet. Det förhållandet skapar inte incitament för att tahand om den värme som skapas vid fossilbränslebaserad elproduktion. Att integynna kraftvärmen kan således innebära att kondenskraft eller individuellvärmeproduktion i industrin blir relativt mer konkurrenskraftig. Vidare skulle enförsämrad konkurrenssituation för svensk kraftvärme kunna motverka strävan attskapa en mer decentraliserad elförsörjning och ha negativa effekter på elbalanseni Norden ur ett svenskt perspektiv.Kombinerad kraftvärmeproduktion är vidare den mest energieffektiva formen förproduktion av el och värme. Det är därför förklarligt varför såväl EG-direktiv somnationell energipolitik anger att kraftvärmeproduktionen som sådan ska främjasför att bidra till en önskvärd utveckling av det framtida energisystemet i Sverige.Fungerar utsläppshandeln och koldioxidbeskattning samtidigt?Om vi behåller koldioxidskatten parallellt med handeln med utsläppsrätter måsteställning tas till om en eventuell koldioxidskatt ska läggas ovanpå anläggningenskostnader för utsläppsrätter eller om den totala kostnaden ska regleras på någotsätt. FlexMex-delegationen föreslår i sitt tredje delbetänkande 109 att det samladeskatteuttaget, samt kostnaden för inköp av utsläppsrätter, inte ska överstiga dengenerella nivån på koldioxidskatten. På så sätt undviks att företagen får betala etthögre koldioxidpris än idag. Förfarandet kräver en del administration frånföretagens sida då de måste yrka avdrag på skatten motsvarande den kostnad dehaft för utsläppsrätterna. Det går förmodligen att hantera, men en desto viktigarestörre invändning är att utsläppshandelssystemet till stora delar förlorar sinstyrande effekt i denna sektor. Oavsett hur mycket utsläppsrätter en anläggning fårsig tilldelat eller vad priset på utsläppsrätter är kommer anläggningen att betalasamma pris för koldioxidutsläpp, nämligen nivån på koldioxidskatten. Fåranläggningen 100 procent tilldelning behöver man inte köpa några utsläppsrättermen betalar ändå 91öre/kg CO 2 i skatt. Omvänt om anläggningen inte får någontilldelning alls och måste köpa utsläppsrätter för hela sitt utsläppsbehov kommerde ändå kunna dra av denna kostnad mot skatten och således ändå betala 91 öre/kgCO 2 . Med detta förfarande skulle inga utsläppsrätter alls behöva tilldelas dennasektor och skatten förblir det enda styrande instrumentet. De alternativ som då stårtill buds för denna sektor är således:1. Utsläppshandel utan koldioxidskatt2. Utsläppshandel och koldioxidskatt med begränsningar3. Utsläppshandel och koldioxidskatt utan begränsningar4. Utsläppshandel och reducerad skattenivå109 SOU 2004:62 ”Handla för bättre klimat – handel med utsläppsrätter 2005-2007 mm”200

Figur 44 visar detta förhållande schematiskt med antagande om ett högtutsläppsrättspris om 25öre/kg CO 2 . Eftersom alternativ två till stora delar sätterutsläppshandeln ur spel är det endast ett invecklat sätt att fortsätta låtakoldioxidskatten vara det styrande instrumentet. De alternativ som i realiteten ärkvar är att antingen ta bort skatten eller lägga den på toppen av utsläppsrättsprisetmed samma skattenivå som idag alternativt med en reducerad skattenivå.12010091806040200EndastutsläppshandelUH + CO2-skatt -med begränsningUH + CO2-skatt-utanbegränsningUH+reducerad CO2-skattutsläppsrättspriskoldioxidsskattFigur 44: Alternativ att kombinera koldioxidskatt och utsläppshandelEffekter för fjärrvärmeföretagenVärmeverk med hetvattenpannor verkar på en lokal marknad utan internationellkonkurrens. Däremot konkurrerar fjärrvärme med andra individuellauppvärmningsformer som el, olja, värmepumpar etc. Produktionskostnaden och islutändan även priset på fjärrvärme mot kund är naturligtvis högre med skatt änutan. Om koldioxidskatten reduceras samtidigt som utsläppshandeln införspåverkas konkurrenssituationen för fjärrvärme relativt individuell uppvärmningsnarare positivt jämfört med idag. Läggs även in i kalkylen att olja i individuelluppvärmning har koldioxidskatt på 91 öre/kg samt att elpriset troligen kommer attstiga som ett resultat av utsläppshandeln blir situationen än mer gynnsam förfjärrvärmen.För kraftvärmeverk ser situationen annorlunda ut. Kraftvärmeverk är utsatta förkonkurrens på den nordiska elmarknaden. För befintliga kraftvärmeverk som bådeutsätts för en koldioxidskatt och deltar i handeln med utsläppsrätter kommerkonkurrenskraften att försämras. Dels mot andra elproduktionsformer somkondenskraft, dels mot andra kraftvärmeanläggningar i Norden. Ytterligare enfarhåga är att expansionen av fjärrvärmenätet kan hämmas eftersom baslastpannori stor utsträckning förväntas vara kraftvärmepannor i framtiden.201

Utökad beskattning av den icke handlande industrinIdag betalar vissa tillverkande industrier 21 procent av den generella nivån påkoldioxidskatt som hushåll och transportsektorn betalar. Att ha olika nivåer påskatten är inte kostnadseffektivt då vi med det tvingar in åtgärder för att minskakoldioxidutsläppen i vissa sektorer medan de kanske skulle kunna genomföras tillen lägre kostnad inom industrin. Av framförallt konkurrensskäl har dock dentillverkande industrin undantagits från viss del av koldioxidbeskattningen. I taktmed att skatten har höjts har också undantaget utökats så att den faktiskabeskattningen har legat konstant på ca 19öre/kg koldioxid sedan 1997.I ett scenario där den mest energiintensiva industrin omfattas av handeln medutsläppsrätter och samtidigt befrias från koldioxidbeskattning kvarstår frågan omden övriga icke-handlande industrin fortfarande ska ha kvar en skatt på 21 procentav den generella nivån. Med utgångspunkt från EU:s statsstödsregler och dettidsbegränsade undantag Sverige har kan det finnas skäl att fundera över hurdenna industri ska behandlas. Ett alternativ skulle kunna vara att låta även denicke-handlande industrin slippa koldioxidbeskattning. Det förefaller dock intesärskilt sannolikt att de helt skulle slippa beskattning, eller för den delen någotannat pris på koldioxid, samtidigt som övrigt näringsliv i tjänstesektorn betalarfull koldioxidskatt. Troligare är snarare att den icke-handlande industrinsskattenivå likställs med den för övrigt näringsliv.För att företag ska få nedsättning av koldioxidskatten till den s.k.industriskattesatsen (f.n. 21 procent) krävs enligt lagen (1994:1776) om skatt påenergi dels att bränslet används inom industriell verksamhet (SNI 10-12, 15-37)och dels att energiförbrukningen ska ha ägt rum i själva tillverkningsprocessen.Därutöver finns möjlighet för energiintensiv verksamhet till nedsättning genom0,8/1,2-procentsreglerna. Reglerna innebär bland annat att om den betaladekoldioxidskatten överstiger 0,8 procent av försäljningsvärdet kan man ansöka omnedsättning av den överstigande skatten ned till 24 procent av beloppet. Därutöverbegränsas uttaget av koldioxidskatten till maximalt 1,2 procent av produkternasförsäljningsvärde för andra bränslen än mineraloljor som används för tillverkningav mineraliska ämnen utom metaller. Omkring 50 företag använder sig av 0,8procent-regeln varav hälften finns inom mineralindustrin. Av dessa utnyttjar ca 5företag 1,2 procent-regeln. De sektorer som inledningsvis omfattas av systemetför handel med utsläppsrätter ingår samtliga i industribegreppet med undantag förenergiomvandlingssektorn (SNI 40). Med en kraftig höjning av koldioxidskattenför denna sektor kan det diskuteras om undantagsreglerna för när ett företag skaslippa betala koldioxidskatt (den s k 0,8-procentsregeln idag) ska utformasgenerösare om den icke-handlande sektorn samtidigt ska betala en högrekoldioxidskatt. Ett tänkbart scenario är att utnyttja energiskattedirektivetsdefinition av energiintensitet som grund för undantag från koldioxidskatt 110 .110 Enligt energiskattedirektivet (2003/96/EG) kan undantag eller nedsättning av skatt medges omett företag uppfyller något av kriterierna att inköpskostnader för energiprodukter och el uppgår till3procent av företagets produktionsvärde alternativt att energi- och koldioxidskatten uppgår tillminst 0,5procent av företagets förädlingsvärde. Dessa definitioner medger sannolikt ett generösareundantag än dagens s k 0,8-procentsregel.202

Ett scenario för koldioxidskatten som innebär att de aktiviteter som omfattas avutsläppshandeln får en fullständig nedsättning av koldioxidskatten medan de ickehandlandedelarna av dessa sektorer anpassas till den nivå på koldioxidskattensom övriga näringslivet betalar skulle få olika effekter i de berörda sektorernaberoende på bland annat hur stor täckning handelssystemet har i dessa, andelenfossila bränslen i de enskilda industriernas energianvändning och hur mycket denökade kostnaden för koldioxidskatt de icke-handlande industrierna är i förhållandetill förädlingsvärdet.Figur 45 visar hur stor del av utsläppen i respektive industrigren i Sverigeuppdelat på handlande och icke-handlande sektor.8 000 0007 000 0006 000 0005 000 000[tCO2]4 000 000HandlandeIcke handlande3 000 0002 000 0001 000 0000Utvinning av mineralLivsTextil m mTrävaruMassa o PapperGrafiskPetroleum produkter m mKemisk industriGummi och PlastJord o stenJärn- och stålverkMetallverkVerkstadÖvrig tillverkningsindustriFigur 45. Koldioxidutsläppen från den tillverkande industrin fördelat på hur mycket som ingår iden handlande respektive icke-handlande sektorn inom de olika industrigrenarna.Av dessa branscher är det mineralindustrin samt järn- och stålindustrin somanvänder störst andel fossila bränslen. Inom massa- och pappersindustrin däremotutgör användningen av fossila bränslen en mycket liten andel av den totalaenergianvändningen. Dessa tre branscher har av naturliga skäl också störst andelutsläpp omfattade av utsläppshandelssystemet bland aktiviteterna i dentillverkande industrin. Bland de icke-handlande industrierna är det framföralltverkstad och livsmedel som släpper ut mest koldioxid. Totalt för hela den ickehandlandeindustrin är utsläppen ca 4 Mton koldioxid, varav ca 0,5 Mton varderakommer från verkstad och livsmedel. Verkstad är också den enskilt störstabranschen i termer av antal företag och totalt förädlingsvärde, vilket förklarar attdenna industrigren totalt släpper ut mest bland de icke-handlande industrierna. Irelation till utsläpp per förädlingsvärde är dock inte utsläppen särskilt stora.203

Koldioxidutsläpp per förädlingsvärde400350300[ton CO2/Mkr]250200150100500Utvinning av mineralLivsTextil m mTrävaruMassa o PapperGrafiskPetroleum produkter m mKemisk industriGummi och PlastJord o stenJärn-, stål- och metallverkVerkstadÖvrig tillverkningsindustriFigur 46: Koldioxidutsläpp per förädlingsvärde. Utsläpp enligt prognos för 2010,förädlingsvärde för 2001.I Figur 47 visar hur användningen av olika energikällor fördelar sig iverkstadsindustrin. Inom verkstadsindustrin är det en mycket liten andel avkoldioxidutsläppen som ingår i den handlande sektorn men användningen av elutgör mer än 2/3 av den totala energiförbrukningen.Energianvändning inom verkstadsindustrin år 2010KoksBiobränsleGasolLättoljorElektricitetDieselEO-1EO 2-5NaturgasFjärrvärmeFigur 47 Fördelning av den totala energianvändningen på olika energikällor inomverkstadsindustrin år 2010.Beräkningar med MARKAL-modellen visar att en höjd koldioxidskatt inom denicke-handlande delen av industrin leder till relativt små skillnader i totalenergianvändning och utsläpp. Men det tenderar att uppstå en omfördelning avbränsleutnyttjandet mellan den handlande och icke-handlande sektorn. När denicke-handlande sektorn belastas med en höjd koldioxidskatt flyttas delar av denbegränsade resurs som vissa biobränslen utgör från den handlande sektorn till den204

icke-handlande. Användningen av obeskattade fossila bränslen ökar därmed i vissmån inom den handlande sektorn medan användningen av fullt beskattade fossilabränslen inom den icke-handlande sektorn minskar. Nettoeffekten på de totalautsläppen i Sverige av denna omfördelning är i därför nästan ingen. Dock ökarbehovet av utsläppsrätter eftersom utsläpp överförs från den icke-handlande tillden handlande sektorn. Denna effekt överdrivs troligen något i modellen, men detkvalitativa resultatet är rimligt. Som visats tidigare är användningen av fossilabränslen inte särskilt hög i den icke-handlande industrin samtidigt sombiobränsleanvändningen är mycket låg. Energikostnaden är ingen storkostnadspost för dessa företag och energifrågan är något som ska lösas medminsta möjliga besvär. Vid en kraftig höjning av koldioxidskatten kommer dessaföretag snarare att konvertera till el eller fjärrvärme än biobränslen. Vilka detotala effekterna på utsläppen i så fall blir beror på hur elen och fjärrvärmenproduceras. Det är också viktigt att poängtera att modellen inte tar hänsyn tillnågra tillväxteffekter. Om kostnaderna ökar kan det få genomslag på företagenslönsamhet och tillväxt.Om det sker en överföring av fossila bränslen till handlande sektor kommer dettadock inte att öka de totala utsläppen av fossilt koldioxid i handlande sektor dåbehovet av utsläppsrätter ökar i samma omfattning och de totala utsläppen inomEU:s handelssystem är oförändrat. Utsläppen minskar dock i den icke-handlandesektorn och de totala koldioxidutsläppen minskar således.Fortsatt höjd koldioxidskatt för bostäder och service?Den gröna skatteväxlingen beslutades 2000 och sedan 2001 har åtta miljarderkronor, av totalt planerade 30 miljarder kronor, växlats. Koldioxidskatten är förhushåll och servicesektorerna av näringslivet på en hög nivå, 91 öre/kg koldioxid.I detta avsnitt analyseras effekten på koldioxidutsläpp av olika nivåer avkoldioxidskatten för bostäder och service. Transporter är exkluderade frånanalysen. Förändringar av drivmedelsbeskattning redovisas separat. I de aktuellaberäkningarna har vi också utgått från att koldioxidskatten i samtliga fall tas bortinom den handlande sektorn. Det blir dock indirekta effekter även på denhandlande sektorn t.ex. till följd av olika stor el-efterfrågan.De höga koldioxidskatterna har historiskt haft effekt på användningen av bränsleninom framförallt fjärrvärme och individuell uppvärmning. Våra prognoser visarockså att dagens nivå på skatten minskar den fossila uppvärmningen i bostäderoch lokaler radikalt. År 2010 har oljeanvändningen minskat och uppgår till 7 TWhför att vara endast 1 TWh år 2020, att jämföra med 2002 års användning på ca 15TWh.Vi har använt modellberäkningar för att analysera hur koldioxidutsläppenpåverkas av olika nivåer på koldioxidskatt. Det är viktigt att komma ihåg att våraberäkningar har gjorts med konstant energiefterfrågan. Att de olika skattenivåernaleder till olika energipris påverkar alltså inte efterfrågan på nyttig energi. Iverkligheten kan man anta att fallen med mycket höga koldioxidskatter kan ledatill dämpad energiefterfrågan och därmed lägre koldioxidutsläpp än de viredovisar.205

Beräkningarna med olika nivå på den svenska koldioxidskatten visar på storaskillnader för de resulterande utsläppen av koldioxid. Resultaten redovisas i tvåfigurer. Figur 48 visar utsläppen i Sverige, medan Figur 49 visar de nordiskakoldioxidutsläppen. Scenarionamnen indikerar koldioxidskattens storlek, t.ex.innebär ”K91” ett fall med en skatt på 91 öre/kg koldioxid. Detta motsvarardagens nivå. Fallet ”K0E0” innebär att även energiskatterna tas bort. De streckadelinjerna visar scenarier med lägre koldioxidskatt än dagens, medan de heldragnalinjerna visar scenarier med dagens, eller högre koldioxidskatt.Koldioxidutsläpp i Sverige vid olika koldioxidskattenivåer70Mton6560555045K0E0K0K25K37K63K91K150K200K300402002 2009 2016 2023ModellårFigur 48: Koldioxidutsläpp i Sverige vid olika koldioxidskattenivåer.Av Figur 48 framgår att koldioxidutsläppen i Sverige minskar vid ökandekoldioxidskattenivå. Från dagens skattenivå, ”K91”, är dockutsläppsminskningarna nästan försumbara vid högre koldioxidskattenivåer. Mankan alltså urskilja en avtagande nytta (med avseende på de svenskakoldioxidutsläppen) vid högre koldioxidskattenivåer. Detta stämmer väl överensmed de tendenser som vi sett i prognoserna för sektorerna bostäder och lokaler,där som tidigare nämnts oljeanvändningen i stort sett försvinner även med dagensskattenivå.206

Koldioxidutsläpp i Norden vid olika koldioxidskattenivåer195Mton190185180175K0E0K0K25K37K63K91K150K200K3001702002 2009 2016 2023ModellårFigur 49: Koldioxidutsläpp i Norden vid olika koldioxidskattenivåerI Figur 49, som visar de nordiska koldioxidutsläppens utveckling över tiden vidolika nivåer på den svenska koldioxidskatten, syns i huvudsak samma tendenser.Här förefaller det till och med vara så att de nordiska koldioxidutsläppen kankomma att öka marginellt vid fortsatt ökning av koldioxidskatten. Orsaken är attbränslebeskattningen leder till ökad elefterfrågan (elskatten höjs ej), som delvistäcks med elimport. Den bakomliggande elproduktionen utomlands är i storutsträckning baserad på fossila bränslen och därmed flyttas koldioxidutsläpp frånSverige till grannländerna. Om detta resultat stämmer skulle alltså en fortsattökning av koldioxidskatten (i kombination med omfattande undantag från skatten)kunna vara kontraproduktiv med avseende på de totala koldioxidutsläppen.En ensidig höjning av koldioxidskatten leder till att fossila bränslen överges tillförmån för el. Denna el produceras delvis från fossila bränslen utanskattebelastning (i Sverige eller i grannländerna). Detta kan som visats ovan ledatill att nyttan av skattehöjningen uteblir, eller att de totala koldioxidutsläppen tilloch med ökar då koldioxidskatten höjs.Genom att samtidigt öka elskatten kan denna effekt delvis neutraliseras. I de nuaktuella beräkningarna har vi för koldioxidskattenivåerna 150, 200 och 300 öre/kgCO 2 gjort samtidiga höjningar av elskatten. Vi har då ökat elskatten med 100kr/MWh vid CO 2 -skatten 150 öre/kg, med 200 kr/MWh vid CO 2 -skatten 200öre/kg och med 350 kr/MWh vid CO 2 -skatten 300 öre/kg. Ökningarna görs fråndagens elskattenivå.När man tar del av resultaten är det viktigt att komma ihåg att MARKAL svararpå energiprisförändringarna genom byte av energibärare,energiomvandlingsteknik, eller liknande. I modellen finns däremot ingenefterfrågeanpassning till följd av prisförändringar. Det innebär t.ex. attelanvändningen för hushållsel/driftel/fastighetsel kommer att vara opåverkad avde elprisökningar som blir följden av de elskatteökningar som vi analyserar.207

Koldioxidutsläpp i Sverige vid olika koldioxidskattenivåer6560Mton5550K150K200K300K150,E341K200,E441K300,E59145402002 2009 2016 2023ModellårFigur 50: Koldioxidutsläpp i Sverige vid olika koldioxidskattenivåer med respektive utansamtidig höjning av elskattenivån.Figur 50 visar koldioxidutsläppen i Sverige vid de tre koldioxidskattenivåernamed, respektive utan samtidig elskattehöjning. De heldragna linjerna visarutvecklingen vid konstant elskatt, medan de streckade linjerna visar utvecklingenvid samtidig höjning av elskatten.Av figuren framgår att koldioxidutsläppen i Sverige blir mindre då elskatten höjssamtidigt som koldioxidskatten höjs. Utsläppen blir minst vid kombinationen avde högsta koldioxid- och elskatterna. Den höjda elskatten leder till minskadelanvändning för uppvärmning av bostäder och lokaler. Elanvändningen är ca 2TWh/år lägre vid den minsta höjningen och 8 TWh lägre vid den extremt kraftigahöjningen. Värmepumpar används i större utsträckning. Det blir också något mernaturgasvärme. Oljeanvändningen för uppvärmning påverkas dock inte.I fjärrvärmeproduktionen upphör användningen av värmepumpar efter 2009 bådei fallet med höjd elskatt och i fallet utan höjning. År 2009 blir dockvärmeproduktionen från värmepumpar 1 TWh mindre till följd av den högreelskatten. Den minskade elanvändningen leder både till minskad elproduktion iSverige (mindre oljemottryck och naturgaskraftvärme) och minskad elimport /ökad elexport.Koldioxidutsläppen i Norden, Figur 51, uppvisar i huvudsak samma samband.Även här blir utsläppen mindre då koldioxidskatten och elskatten höjs samtidigt.De högsta skattenivåerna är också här de som ger de minsta utsläppen.208

Koldioxidutsläpp i Norden vid olika koldioxidskattenivåer195190Mton185180K150K200K300K150,E341K200,E441K300,E5911751702002 2009 2016 2023ModellårFigur 51: Koldioxidutsläpp i Norden vid olika koldioxidskattenivåer i Sverige (med,respektive utan samtidig elskattehöjning)SlutsatsDe beräkningar som genomförts visar att koldioxidskatten har effekt påkoldioxidutsläppen i bostäder, lokaler och service när den höjs från noll till trekronor. Effekten av skatten är dock avtagande och från den nivå skatten är på idag(91 öre/kg CO2) visar modellberäkningar att utsläppseffekterna är försumbara.Våra prognoser visar också att dagens skatt faktiskt kommer ge den önskadeeffekten att oljeanvändningen i individuell uppvärmning i princip försvinner framtill 2020.I denna analys har inte några samhällsekonomiska effekter beräknats. Det är dockrimligt att anta att en fortsatt kraftig koldioxidskattehöjning skulle få kraftigtsnedvridande fördelningseffekter. Sådan snedvridning skulle kunna kompenserastill viss del genom skatteväxling, men troligen inte fullt ut.8.2 Energiområdet8.2.1 Utökade insatser för energieffektiviseringDet pågår flera initiativ för energieffektivisering inom EU. Dessa beskrivs ikapitel 4 om EG-direktiv. De direktiv som bedöms påverkaenergieffektiviseringen är framförallt direktivet om byggnaders energiprestandamen även energitjänstedirektivet och direktivet om eco-design av produkter.Regeringen har tillkallad en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag hurdirektivet om byggnaders energiprestanda ska genomföras i Sverige. Utredarenska utarbeta förslag till hur direktivet ska genomföras i Sverige.Direktivet stadgar att medlemsstaterna ska sätta upp minimiregler för byggnadersenergiprestanda vid ny och ombyggnad. Vid överlåtelse av fastigheter ska också209

ett certfikat utfärdas som beskriver fastighetens energibehov och vilka åtgärdersom kan vidas och kostnaden för dessa. Direktivet behandlar också värmepannoroch luftkonditioneringssystem vilka ska inspekteras för att om möjligt minskaenergiåtgången.Det är angeläget att på ett aktivt sätt ta vara på de möjligheter som direktivet gerför att minska energianvändningen inom byggnadssektorn, som ju utgör enbetydande del av samhällets totala energianvändning. Idag svarar bostäder ochlokaler för ca 40 procent av Sveriges energianvändning. Bostäder har en mycketlång livslängd och förändringar i energianvändning i samband med nybyggnaderfår därför på kort sikt en begränsad påverkan på den totala energinivån, men ärdesto mer angelägen att vidta då man vill åstadkomma förändringar under enlängre period. En satsning på att begränsa energianvändningen i bostäder ochlokaler är därför väl motiverat för att uppnå det långsiktiga klimatmålet men ävenskapa förutsättningar för omställningen av energisystemet.Det finns goda förutsättningar att genomföra det nya direktivet så åtgärder vidtassom är kostnadseffektiva eller t.o.m lönsamma för ägarna. Genom certifikatengörs det synligt för fastighetsägarna vilka åtgärder som kan vidtas och kostnadenför dessa. Denna information är i dagsläget i allmänhet inte tillgänglig förfastighetsköpare. Härigenom ökar informationen om behövliga åtgärder och densämsta delen av byggnadsstocken kan bli föremål för skräddarsyddaåtgärdsförslag baserade på den aktuella byggnaden.Information om byggnaders energiprestanda kan göras tillgänglig i ett registersom senare kan utvärderas för kompletterande styrmedel. Direktivet är såledesinte enbart ett aktivt styrmedel utan ger annat värdefullt underlag för framtidaöverväganden.Ökade kostnader kommer att uppkomma för staten i samband med nya uppgifterför myndigheterna och för fastighetsägarna vad gäller certifiering av byggnader.Den ovan nämnda utredningen kommer att studera vilka kostnader somuppkommer med anledning av olika sätt att genomföra direktivet.I ministerrådet bereds ytterligare direktiv som berör energieffektivisering. Det är:• Direktivet om eko-design av produkter och• EnergitjänstdirektivetBåda dessa direktiv har förutsättningar att ge bidrag till det långsiktigaklimatmålet. Det är viktigt att Sverige agerar tydligt för att få dessa direktiv till enutformning som garanterar en långsiktig kostnadseffektivitet i arbetet med atteffektivisera och på sikt minska energianvändningen i framförallt hushålls- ochservicesektorerna.8.2.2 Utökat stöd till förnybar elproduktionAtt kärnkraften ska avvecklas är beslutat även om formerna för avvecklingenännu ej är klargjorda. Vid utformningen av avvecklingen har regeringen att tahänsyn till effektbalansen och påverkan på miljön och klimatet.210

För att möjliggöra en stängning av de två första reaktorerna (Barsebäck 1 och 2)har regeringen lagt särskild vikt vid effektivisering av elanvändningen (se avsnitt6.2.2). För att möjliggöra en fortsatt stängning av ytterligare reaktorer äreleffektivisering en fortsatt viktig komponent. Om effektivare elanvändning inteär tillräcklig för att stänga reaktorer kommer mer el att importeras vilket skulleöka koldioxidutsläppen markant åtminstone på kort sikt (kolkondens importeras).Om kompensationen av bortfallet däremot är tillräckligt stort för att stängakärnkraften kommer koldioxidutsläppen på kort sikt inte att öka eftersomkärnkraftselen i såfall inte skulle behöva ersättas med annan (importerad) el. Pålång sikt är det å andra sidan möjligt att utbyggnaden av gaskraft ökar. El frångaskraft ger upphov till mindre utsläpp av koldioxid än importerad dansk kolkraft.Hotet om ökade utsläpp på marginalen ter sig därför mindre hotfullt om analysengörs på lång än på kort sikt. Se även avsnitt 1837432.1311144.0 för diskussion ommarginalel och påverkan på koldioxidutsläppen.Andra vägen att gå, förutom effektivare användning av el, är att öka produktionenav el från förnybara energikällor.Förlängda och utökade kvoter i elcertifikatsystemetAvvecklingen av kärnkraften kommer troligen leda till ökad produktion av el frånfossilbaserade energislag, främst naturgas, samt en betydande elimport omkärnkraften avvecklas i förtid. Detta kommer också leda till ökade utsläpp avkoldioxid.Oaktat samhällsekonomiska kostnader och påverkan på effektbalansen vore detnaturligtvis önskvärt att ersätta den el som idag produceras med kärnkraft (65,6TWh år 2002, vilket motsvarar 46 procent av den totala produktionen) medförnybara energikällor. Det framstår inte som framkomlig lösning att helt ersättakärnkraft med förnybara energikällor. Stödbehovet skulle bli mycket stort. Skulleelcertifikatsystemet ensamt användas för att generera förnybar el motsvarande denel som idag kommer från kärnkraften skulle det krävas väldigt höga kvoter,förmodligen till en hög kostnad för elanvändarna. Det är inte heller säkert att detär tekniskt och praktiskt möjligt, d.v.s. att det finns potential för att öka denförnybara elproduktionen i den takt som i så fall skulle krävas. 111Oavsett vilken nivå på kvoter som är rimliga är det ändå viktigt att diskutera enförlängning utav elcertifikatsystemet efter 2010. Dels är det viktigt för att på siktmöjliggöra att förnybar elproduktion kan ersätta en del av bortfallet frånkärnkraftselen, men även för att kortsiktigt ge de aktörer som idag övervägerinvesteringar i förnybar elproduktion tydliga spelregler. Signaler från aktörer i111 Inom ramen för den översyn av elcertifikatsystemet (Regeringsbeslut N2003/9037/ESB) somEnergimyndigheten genomför under 2004 görs en bedömning av ekonomisk och teknisk potentialsamt de praktiska begränsningar som finns för förnybar elproduktion fram till 2025. Medutgångspunkt från detta kommer även förslag till utformning av kvoter efter 2010 att presenteras.Uppdraget slutredovisas 1 november, 2004.211

anschen visar att det krävs en långsiktighet i systemet för att skapa trovärdighetoch för att investeringar ska komma till stånd.Det är viktigt att komma ihåg att syftet med elcertifikatsystemet inte är att minskautsläppen av koldioxid även om det är en tydlig sidoeffekt. Motivet tillelcertifikatsystemet har heller inte varit att skapa ett instrument för att genereraersättning för kärnkraften. En utökning och förlängning av elcertifikatsystemetkan således motiveras av strikt energipolitiska skäl. Analysen ovan är dockkopplad till klimatproblematiken.Tabell 53 Effekten av en förlängning och utökning av kvoterna i elcertifikatsystemetEffekter påkoldioxidutsläppKostnadseffektivitetEffekt på andrasamhällsmål• Tillväxt Oklara effekter.En förlängning av elcertifikatsystemet med ökade kvoter stärkerbiokraftvärmens konkurrenskraft i relation till fossila alternativ,vilket leder till minskad koldioxidutsläpp.Elcertifikatsystemet är i sig kostnadseffektivt för att främja förnybarelproduktion.• Elkonsumenterna Mycket höga kvoter som skapar ett efterfrågeöverskott i systemetoch därmed höga elcertifikatpriser innebär stora kostnader förkonsumenterna av el. Viktigt att hitta en rimlig balans.• Energipolitiska mål Effekter på effektbalansen oklar. Positivt för försörjningstryggheten.• StatsfinansiellaeffekterInteraktion med andrastyrmedel• Handel medutsläppsrätterOm elcertifikatavgifterna också i fortsättningen beläggs med momsgenererar systemet en betydande årlig skatteintäkt till staten.En kraftig ambitionsökning i elcertifikatsystemet skulle underlättaåtagandena inom utsläppshandelssystemet. Åtgärder som annars inteskulle genomföras i Sverige tvingas in. Därmed ökar utbudet avutsläppsrätter och priset sjunker. Även om prisnedgången ärmarginell på den europeiska marknaden innebär det att det svenskaelcertifikatsystemet minskar andra länders kostnader för att uppnåsina utsläppsåtaganden.8.2.3 VärmecertifikatGenom införandet av ett system för handel med utsläppsrätter kommer de totalautsläppen av koldioxid från de aktiviteter som berörs av systemet inte att överstigaden mängd rätter som tillförs marknaden. Utsläppen från enskilda anläggningarkommer bland annat att bero på marknadspriset på utsläppsrätterna och i vilkenutsträckning andra regleringar påverkar bränslevalet, produktionens storlek m.m.Priset på utsläppsrätter väntas åtminstone inledningsvis bli relativt lågt och därförkan utsläppshandeln inom vissa tillämpningar ha ett inflytande som understigervad koldioxidskatten har idag. Den svenska koldioxidskatten har haft en storpositiv inverkan på utvecklingen inom användningen av biobränslen i fjärrvärmeunder 90-talet, se 6.1.1. Det finns skäl som talar för att det varken är effektivt eller212

motiverat ur klimathänseende att använda en koldioxidskatt parallellt med handelmed utsläppsrätter. Därför kan man behöva överväga alternativa styrmedel för attupprätthålla en önskad styrning mot en hög andel förnybara bränslen.Bränslen som används för att producera el och värme i svenska kraftvärmeverkpåverkas sedan år 2003 av systemet för el-certifikat som främjar elproduktion frånbl.a. biobränslen, vind- och småskalig vattenkraft. Bränslen som används förproduktion av värme i frånvaro av kombinerad kraftvärme påverkas dock inte avdenna indirekta effekt. Inom denna produktion återfinns emellertid den störstaandelen förnybar energitillförsel. Ett styrmedel som kan användas för attupprätthålla denna styrning om koldioxidskatten minskar till följd av införandetav utsläppshandel eller kravet på en harmoniserad beskattning i näringslivet ärvärmecertifikat. Den principiella funktionen är densamma som för el-certifikat.En skillnad mellan de två typerna av certifikat är att el-certifikaten syftar till attintroducera ny kapacitet som ännu är under utveckling men som ännu inte ärkommersiellt självbärande. Detta system är utformat så att endast icke lönsamförnybar elproduktion ska vara berättigad en tilldelning av el-certifikat. Vadbeträffar värmemarknaden är målet istället att upprätthålla en rådandeanvändningen av biobränslen i systemet och värmecertifikaten bär därför endastvärdet av förnybarhet.Medan nästan all elektricitet omsätts av en elleverantör som förmedlar energinmellan producenten och slutkunden kännetecknas värmemarknaden istället avbetydligt fler lokalt producerande enheter. För att den mätning och kontroll somerfordras i systemet ska kunna administreras till rimlig kostnad krävs att såvälcertifikatberättigandet och kvotplikten utformas på ett lämpligt sätt. Genom attålägga fjärrvärmeleverantörerna kvotplikten involveras inte det stora antaletslutkunder i hanteringen av värmecertifikat.Ett införande av system för värmecertifikat kan medföra att bränslen som användsför individuell uppvärmning blir mer konkurrenskraftiga då endast den storskaligaförsäljningen av värme omfattas av kvotplikten. Detta torde inte vara någotproblem eftersom det inte finns motsvarande anledning att förändra den nivå påkoldioxidskatten som hushållen betalar och fjärrvärme som sådan kan blir merlönsam till följd av att koldioxidskatten reduceras inom handelssystemet.8.3 TransportområdetDet moderna samhället är beroende av effektiva transporter av både personer ochgods. Transportsektorn har en betydande inverkan på samhällsekonomin menanvänder stora mängder fossila bränslen. Det är den enda samhällssektor somkontinuerligt ökar sina växthusgasutsläpp och står idag för ca 35 procent avSveriges koldioxidutsläpp. Sedan 1990 har koldioxidutsläppen ökat 10 procentoch uppskattas öka med ytterligare 10 procent till 2010. Utvecklingen avtransportsektorn och dess energianvändning är därför en central fråga för hur viskall kunna nå klimatmålen på kort och lång sikt.Exkluderat internationell bunkring står vägtrafiken för över 90 procent avtransporternas växthusgasutsläpp och det är denna sektor vi prioriterat i213

eskrivningen av möjliga ytterligare styrmedel för att begränsa transporternasframtida växthusgasutsläpp. Vi har inte kunnat identifiera något nationelltstyrmedel som kan ha signifikant betydelse för minskade växthusgasutsläpp frånsjöfart och flyg. Dessa trafikslags klimatpåverkan behöver begränsas genominternationellt samarbete.För att vända trenden till minskad resursanvändningen och lägre användning avfossila drivmedel måste vi försöka åstadkomma:• en infrastruktur som lägger en grund för resurseffektiva transporter,• bränsleeffektivare transportmedel (bilar, bussar, lastbilar),• effektivare användning av transportmedlen och transportslagen,• ökad andel förnybara drivmedel.Grunden för att nå ett hållbart transportsystem börjar i vår samhällsplanering ochhur vi bygger vår infrastruktur. Att försöka skapa en infrastruktur som minimerartransportefterfrågan och resursanvändningen för våra vardagliga aktiviteter somarbete, boende och fritidsaktiviteter är ett viktigt planeringsansvar. Till dettamåste vi skapa ett kollektivtrafiksystem som möjliggör att vi kan förflytta osssmidigt mellan aktiviteterna. Vissa av våra regler för inkomstbeskattning försvårarett ökat kollektivtrafikresande. I praktiken kan endast bilresor dras av somarbetsresor i deklarationen. Skatteregler klassar också miljöinitiativ avarbetsgivare t.ex. i form av månadskort för kollektivtrafik som inkomstförmån. Enstatlig utredning av en parlamentarisk kommitté har gjort en översyn av dagenskollektivtrafik med förslag till förändringar för ett ökat kollektivt resande 112 .Därför tar vi i denna redovisning inte upp förslag till direkta statliga styrmedel förökat kollektivt resande utan hänvisar till kollektivtrafikkommitténs betänkande.Det gäller att kombinera fördelarna med varje trafikslag. För detta behövsknutpunkter i form av terminalanläggningar mellan väg, järnväg och sjöfart.Utnyttja vägtrafikens förgrenade vägnät för att transportera gods tillterminalanläggningar som för över det till resurseffektivare transportslag. Förnärvarande saknas ekonomisk drivkraft då vägtransportkostnaderna i relation tillandra transportslag är så låga att det finns dåligt incitament för överföring.Kostnaden att producera etanol i Sverige från spannmål är inte konkurrenskraftigt.För långsiktig försörjningstrygghet med inhemsk biodrivmedelsproduktionbehöver ny produktionsteknik utvecklas som kan använda olika råvaror förtillverkning och göra detta till lägre kostnad än dagens etanolproduktion. Förnärvarande bör vi prioritera FoU av biodrivmedel framför en snabb och storskaligintroduktion. Tillgänglig biomassa i Sverige bör därför ur ettkostnadseffektivitetsperspektiv huvudsakligen användas till att ersätta fossilabränslen för elproduktion, för energiproduktion i industrin, till fjärrvärme och tillenskild uppvärmning.Priset på drivmedel till transporter i förhållande till den ekonomiska tillväxten ochinkomstutvecklingen är viktig för efterfrågan på både bränsleeffektiva bilar, hur vi112 Kollektivtrafik med människan i centrum, SOU 2003:67, Kollektivtrafikkommittén, 2003.214

använder bilen och transporternas totala tillväxt. Figur 52 visar bensinprisetsutveckling de senaste 10 åren och Figur 53 bensinförbrukningen. Under åren runtmillennieskiftet då det var stark ekonomisk tillväxt låg bensinpriset på enförhållandevis hög nivå och har begränsat bensinanvändningen. Därefter har prisetsjunkit något och bränsleanvändningen stigit igen.Index180Bensinprisutveckling9,24 kr/l1601406,36kr/llöpande pris(current price)120100realpris(real price)8093 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03Figur 52 Prisutveckling för bensin i löpande och reala priser (Index 100=Dec 1991)Levererad mängd motorbensin5,0 5,2 5,4 5,6 5,8 6,093 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03Figur 53 Bensinförsäljning, rullande 12-månadersperiod (miljoner m 3 )Godstransporternas dieselanvändning som är mindre priskänsligt änpersontrafikens bränsleanvändning har kontinuerligt ökat under senare år. En delav denna ökning kan delvis bero på en något ökad andel dieselmotorer i bilar somväger 2-3,5 ton.StyrmedelFör att effektivisera biltrafiken så att man tar större hänsyn till bilparkensbränsleeffektivitet och bilanvändningen (körsträckan) har ekonomiska styrmedelsom miljöstyrande skatter och avgifter visat sig vara effektiva. Man kan i princippåverka fasta och löpande kostnader för bilanvändningen. Att miljörelatera delöpande kostnaderna gör att man kan påverka både bilinnehavet och självaanvändandet av bilen. Att miljörelatera fasta kostnader kan ge effekt påbilinnehavet.215

Höjd bränsleskatt bidrar till ökad energieffektivitet i bilparken genom att”nybilsköpare” väljer något mer bränslesnåla bilar samt att höjda bränslekostnaderkan påverka de mest bränsleslukande bilarna att skrotas tidigare. Det leder äventill sänkt genomsnittlig körsträcka och på sätt mindre koldioxidutsläpp och andrabilavgasutsläpp. Försäljningsskattens nivå har betydelse för nybilsförsäljningensvolym och görs den miljöstyrande kan bilvalet påverkas. Nivån på årligfordonsskatt har betydelse för hur länge vi behåller en gammal bil och genom attgöra den beroende av koldioxidutsläppen påverkas valet av ny bil och gör att demest bränsleslukande bilarna skrotas tidigare. Förmånen till fri bil och nuvarandeutformning av förmånsvärdet medför att användaren ofta inte behöver erlägga fullbränslekostnad och att prisskillnaderna på bilar utjämnas. Detta innebär attmiljöstyrning av bränsle- och fordonsskatterna har mindre påverkan på valet av nyförmånsbil och för körsträckan än vad som gäller för privatköpare 113 . De bilarsom köps för att användas som förmånsbil är större, tyngre och släpper ut merkoldioxid per km än genomsnittet av nya bilar.De nu använda skatter och avgifter på transporter som är i bruk idag är ur ettsamhällsekonomiskt perspektiv inte de mest funktionella för att ta ut skatt efter desamhällskostnader som uppstår av bilanvändande. I många fall borde man iställetbetala efter körsträcka då många samhällskostnader är relaterat till hur mycketsom körs. Därför har körsträckebaserade transportskatter som avgiftsbeläggs var itid och rum som fordonet används lyfts fram som samhällsekonomiskt effektivainstrument. För tätorter debatteras trängselskatt - även kalladeframkomlighetsavgifter – och för godstransporter kilometerskatt. Båda dessaskatter bidrar till minskade koldioxidutsläpp i transportsystemet då det gerincitament till att minska körsträckan och öka effektiviteten genom att användakollektivtrafik istället för bil och överföring av gods till energieffektivaretransportslag. Trängselskattens och kilometerskattens utformning har betydelseför hur mycket koldioxidutsläppen påverkas.I de analyser vi tagit fram och redovisar i detta kapitel har vi avgränsat oss tillekonomiska styrmedel på vägtrafikområdet till underlag för nationellaöverväganden om beslut som starkare styr transporterna till ökadkoldioxideffektivisering.8.3.1 Höjd energi- och koldioxidskatt på drivmedelMed syftet att belysa vilka nivåer på koldioxidskatten för drivmedel som krävs föratt nå de transportpolitiskt fastställda koldioxidmålet för vägtransporter, har SIKAanalyserat detta 114 . Effekterna av olika koldioxidskattenivåer påverkar delsvägtrafikarbetet, dels de specifika koldioxidutsläppen från bilarna. Målåren föranalysen är 2010 respektive 2020. Merparten av bränslepriset bestäms i nuläget avkoldioxid-, energibeskattning och moms.113 Koldioxidrelaterad skatt på bilar, COWI, NV rapport 5187, 2002.114 PM SIKA 2004:6, Effekter av prisförändringar på drivmedel 2005.216

De olika koldioxidskattenivåer som utvärderats har gjorts relativt engrundprognos avseende prisutvecklingen på de fossila drivmedlen (bensin ochdiesel) enligt STEM om sjunkande reala priser på drivmedel till år 2010 somsedan stiger igen till år 2020 (Tabell 54).Tabell 54 Antagen bränsleprisutveckling enlig prognosförutsättningar (STEM)Tidsperiod Bensinprisutveckling Dieselprisutveckling2000-2010 -4.2 % (från 7.94 till 7.61) -8.4 % (från 6.54 till 5.99)2010-2020 13.0 % (från 7.61 till 8.60) 5.7 % (från 5.99 till 6.33)Koldioxidskattenivåerna antas införas i början av är 2005 för att sedan gälla underhela perioden fram till år 2020. Bilparkens bränsleeffektivitet anpassas successivtsom en följd av de val som görs vid inköp av nya bilar under den betraktadeanalysperioden.Baserat på gällande trafikprognoser fram till 2020 och en uppskattad totalbränslepriselasticitet på -0.8 för lätta fordon och -0,2 för tunga fordon visar Tabell55 hur utsläppen av koldioxid från vägtrafik beräknas variera med olikakoldioxidskattenivåer.Tabell 55 Beräknade CO2 utsläpp för olika koldioxidskattenivåer jämfört med 1990 årsutsläpp från vägtrafik (priselasticitet -0,8 för lätta bilar och -0,2 för tunga fordon)Koldioxidskatt [SEK/kg]Årtal 0 0.25 0.91 1.08 1.5 2 3 4 62010 23.45 22.36 20.17 19.72 18.74 17.78 16.29 15.19 13.632020 26.74 25.27 22.29 21.67 20.34 19.04 17.03 15.56 13.511990 17.4 17.4 17.4 17.4 17.4 17.4 17.4 17.4 17.4De bensinprishöjningar som krävs givet antagandena för att vägtrafiken skallstabilisera sina utsläpp av koldioxid till1990 års nivå (17.4 Mton) är drygt 4kronor för år 2010, respektive knappt 6 kronor för år 2020. Eftersom klimatmåletär ett nationellt mål och inte innebär att varje sektor skall minska utsläppen utandet skall där det är mest kostnadseffektivt har en skattehöjning för motorbränslenom 0,50 kronor per liter analyserats. Detta är jämförbart med enkoldioxidskattehöjning för bensin på 0,17 kr/kg till 1.08 kr/kg eller enenergiskattehöjning med 40 öre per liter, vilket med moms ger en höjning med 50öre/l.Effekterna av olika koldioxidskattenivåer är illustrerat i Figur 54. Enenergiskattehöjning på bensin skulle medföra en minskning av koldioxidutsläppenmed 0,45 Mton till 2010 resp 0,62 Mton till 2020.217

30.0025.00202020101990Mton CO2 vägtrafik20.0015.0010.005.000.000 1 2 3 4 5 6 7Koldioxidskatt [SEK/kg]Figur 54 Koldioxidutsläppen för olika koldioxidskatter på motorbränslen. Priselasticitet -0.8för personbilar och lätta lastbilar, respektive -0.2 för tunga fordon.Känslighetsanalys - halverad priselasticitet.Eftersom det råder osäkerhet om storleken på bränslepriselasticiteterna har enanalys med halverade elasticitetsvärden gjorts. Resultaten redovisas i Tabell 56och Figur 55. De bensinprishöjningar som krävs med dessa förutsättningar för attminska koldioxidutsläppen från vägtrafiken till 1990 års nivå är c:a 9,20 kr för år2010, respektive c:a 15 kr för år 2020. En energiskattehöjning med 40 öre/literskulle minska koldioxidutsläppen med 0,22 Mton till 2010 resp 0,31 Mton till2020.Tabell 56 Beräknade CO2 utsläpp för olika koldioxidskattenivåer jämfört med 1990 årsutsläpp från vägtrafik (priselasticitet -0,4 för lätta bilar och -0,1 för tunga fordon)Koldioxidskatt [SEK/kg]Årtal 0 0.25 0.91 1.08 1.5 2 4 62010 21.63 21.13 20.09 19.87 19.37 18.87 17.41 16.452020 24.64 23.97 22.52 22.21 21.52 20.81 18.76 17.411990 17.4 17.4 17.4 17.4 17.4 17.4 17.4 17.4218

30.0025.00202020101990Mton CO 2 vägtrafik20.0015.0010.005.000.000 1 2 3 4 5 6 7Koldioxidskatt [SEK/kg]Figur 55 Koldioxidutsläppen för olika koldioxidskatter på motorbränslen. Priselasticitet -0.4för personbilar och lätta lastbilar, respektive -0.1 för tunga fordon.Sammanfattning av miljöeffekterResultaten av modellanalyserna av drivmedelsskattehöjningars effekt påkoldioxidutsläpp från vägtrafiken indikerar att en skattehöjning på bensin med 50öre skulle medföra en minskning av koldioxidutsläppen med ca 0,35 miljoner ton(intervall 0,22 till 0,45 Mton) till 2010 resp 0,5 miljoner ton (intervall 0,33 till0,62 Mton) till år 2020 115 .En del av den minskning i koldioxidutsläpp som erhålls sker i form av minskattrafikarbete. En positiv bieffekt av minskat trafikarbete är att bilavgasutsläpp iform av kväveoxider, kolväten och partiklar också minskar samt attbullerstörningar blir lägre. Dessa övriga miljöeffekter har inte uppskattats.Effekter på andra samhällsmålVälfärd och fördelningseffekterKostnaderna för samhället av en skattehöjning på drivmedel består främst av envälfärdsförlust. För en måttlig höjning av drivmedelsskatten med 50 öre är dennamed den lägre priselasticiteten -0.4, illustrerad i form av ”triangelytan” underefterfrågekurvan mellan 5.82 och 5.92 Mm 3 bensin i Figur 56. Denna förlust är c:a25 miljoner kr per år vilket realiseras genom icke-utförda bilresor, resor utfördapå alternativa sätt, ökade transportkostnader generellt som i slutledet ökarkonsumentpriserna, lägre sysselsättningsnivå i bilindustrin m m. I dennavälfärdsförlust finns inte trafikens miljökostnader medtagna.Omfattningen på omfördelningen av resurser i ekonomin bestäms av rektanglarnai Figur 56 med vänster sida mellan 9.40 och 9.90 SEK/liter, respektive rektangelnmed vänster sida mellan mellan 3.61 och 9.40 SEK/liter under ”triangeln”.115 Intervallsgränserna är med låg respektive hög priselasticitet.219

Skillnaden mellan dessa båda rektanglar kan uppskattas till 2.92 – 0.57 = 2.35 mdrSEK per år. Med en uppskattad bilpark på minst 5 miljoner bilar svarar det mot470 kr/bilägare och år i genomsnitt. Approximativa kostnadsökningar per hushållredovisas i Tabell 57. För att erhålla effekten av skatteförändringar under 0.50SEK/liter är det tillräckligt att utgå från ett linjärt samband, d v s en höjning medex vis 0.10 SEK/liter ger 20 procent (0.10/0.50). Används de indragnaskattemedlen till att sänka andra skatter i motsvarande grad, blir det ingen totalvälfärdsförlust fördelningseffekterna kan reduceras.30.0025.00Bensinpris20.0015.0010.00Bensin+Dieselefterfrågan [Mm3]Prognos 2020Måluppfyllnad 2020Marknadspris exkl skatter5.000.000.000 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000Bensinvolym, pb, 2020 [Mm3]Figur 56 Drivmedelsefterfrågan för personbilar uttryckt i Mm 3 bensin. Nytt bensinpris 9.90kr/liter (höjning av koldioxid- eller energiskatten motsvarande 0.50 kr/liter). Priselasticitetför drivmedel är -0.4 för personbilar och lätta lastbilar, respektive -0.1 för tunga fordon.Tabell 57 Approximativ, regional fördelning per hushåll av kostnadsökningarna respektivekostnadsminskningarna för en skattehöjning upp till 0.50 SEK/liter.RegionKostnadsökning [SEK/liter]0.10 0.20 0.30 0.40 0.50Stockholm 74 148 222 296 370Göteborg och Malmö 92 184 276 368 460Större städer respektive 92 184 276 368 460Södra mellanbygden 96 192 288 384 480Norra tät- och glesbygden 100 200 300 400 500Enligt en SIKA-studie 116 har ett stort antal hushåll, i storleksordningen en halvmiljon, idag bil trots att de egentligen inte har råd med normal service eller attbyta bil. Särskilt ekonomiskt utsatta är sannolikt de låginkomsthushåll istorstadsförorterna som till följd av bristande allmänna kommunikationer ärberoende av bil för att komma till arbete, daghem, butiker m m.116 SIKA (1997), Fördelningseffekter av kommunikationskommitténs förslag. Redovisning avregeringsuppdrag, SIKA Rapport 1997:7.220

I samband med förändringar av drivmedelsbeskattningen uppstår ofta krav påkompensation av olika slag för kommande kostnadsökningar, ex vis i form avkrav på ökade reseavdrag m m. I princip är detta kontraproduktivt visavi enklimatpolitik som syftar till att stabilisera, och på sikt minska, koldioxidutsläppen.Det framhålls ofta att insatser av detta slag drabbar glesbygden särskilt hårt. AvTabell 57 framgår att det ligger en viss sanning i det påståendet, men detkompenseras normalt av lägre bostadskostnader i glesare bebyggda områden.Ensidig höjning av energiskatten på diesel.En analys av enbart en höjning av skatten på dieselbränsle med 0.50 kr/liter hargjorts i scenariot med den lägre priselasticiteten -0.4. Ett motiv för en sådanåtgärd är att utjämna nuvarande skatteskillnad mellan bensin och dieselolja itransportsektorn. Åtgärden ger som resultat:• En välfärdsförlust (triangeln) på c:a 10 miljoner SEK/år. Minskadefterfrågan på dieselbränsle från 3.70 till 3.66 Mm 3 .• Skillnaden mellan rektanglarna med skatteeffekterna kan uppskattas till1.83 – 0.14 = 1.69 mdr SEK per år.Osäkerheter avseende elasticitetsmodellens giltighetsintervallI de studier som gjorts av pris- och inkomstelasticiteter existerar inte observeradeprisökningar på flera kronor som beräknas krävas för att nå mycket kraftigaminskningar av koldioxidutsläpp från transportsektorn. En avsevärd osäkerhetexisterar därför avseende de förväntade effekterna av så stora relativa och absolutaprisförändringar. Två tänkbara extrema utfall är:• Många hushåll kommer inte längre att ha råd att använda bilen, ochutfallet blir en kraftigare förändring än vad som redovisas ovan.• I många hushåll är alternativen till bilanvändning inte acceptabla. Endastmarginella anpassningar görs till nya förhållanden, vilket leder till attkoldioxidutsläppskurvan planar ut – priselasticiteten minskar för storaprisförändringar.Tabell 58 Sammanfattning av övriga konsekvenser vid skattehöjning på bensin och dieselParameterCO 2 reduktion (Mton/år)Övriga miljöeffekterTrafiksäkerhetSysselsättningIndustrins konkurrenskraftSveriges energiförsörjningSamhällsekonomiKonsekvenserUngefär 0,35 Mton till 2010 och 0,5 Mton till 2010 av 50 öresskattehöjning på bensin och diesel.Marginellt positivt av mindre bilavgaser/buller och till följd avnågot minskat trafikarbeteMarginellt positivt till följd av begränsad trafikökning.Marginellt positivt till följd av minskadfossilbränsleanvändning med 150 000 m 3 (2010) av 50 öreskattehöjningVälfärdsförlust utan hänsyn till miljövinster blir ca 25 miljoner221

FördelningseffekterStatsfinanserkr per år om återförande som ”grön skatteväxling” ej sker.Räknas miljökostnaderna är energiskattehöjningsamhällsekonomiskt motiverat då dagens energiskattenivå inteinternaliserar externa samhällskostnader.Ökad genomsnittlig utgift med 470 kr/bilägare och år. Drabbarglesbygdsbor mer än hushåll i storstadsregioner.Ökad intäkt med ca 800 miljoner kronor per 10 öresskattehöjning.Koldioxiddifferentierad försäljningsskatt och fordonsskatt förpersonbilarBakgrundSedan 1998 tas inte ut någon försäljningsskatt eller registreringsskatt för nya bilar.Årlig fordonsskatt på personbilar betalas efter bilens vikt och är i genomsnitt ca1500 kr per år för en bensinbil. Dieselbilar har extra tillägg sedan 1995 när debefriades från kilometerskatt. I genomsnitt är årlig fordonsskatt ca 6000 kr för endieselbil. Både försäljningsskatt och årlig fordonsskatt har tidigare använts för attstimulera bilköpare att i samband med inköp av ny bil välja en med lågaavgasutsläpp. Någon direkt koppling till bränsleförbrukning och koldioxidutsläpphar inte funnits.Sverige har idag den mest bränsleslukande bilparken i Europa ochkoldioxidutsläppen per ny såld bil ligger högst. Den genomsnittligt nya bilen i EUhar ca. 15 procent lägre koldioxidemission än nya bilar i Sverige. Det finns därfören stor potential att minska nya bilars koldioxidutsläpp genom att påverka valet avnya bilar till ett mer energisnålt bilval.Genom att miljödifferentiera fordonsskatterna efter bilens koldioxidutsläpp så attbilar med låga utsläpp erlägger låg skatt och de med höga utsläpp hög skattstimuleras nybilsköpare att välja mer energieffektiva och koldioxidsnåla bilarjämfört med idag.För att utreda hur utsläppen från bilar skulle påverkas av att differentierafordonsskatterna efter utsläpp av koldioxid har vi gjort en konsekvensanalys av attlåta dagens fordonsskatt kombineras med en faktor för bilens koldioxidutsläppsom funktion av dess storlek 117 . Grundvillkor har varit att skattenivån i genomsnittper bil skall vara som idag och att skatten inte får bli lägre än noll. Dvs. ingenbilköpare får ett bidrag vid köp av bil, inte ens för en mycket bränslesnål bil.Miljöeffekter och samhällskonsekvenserDifferentierad försäljningsskatt. För att uppskatta effekterna av enkoldioxidrelaterad försäljningsskatt har scenarier gjorts där en basskatt baserad påbilens pris först införts och basskatten sedan justerats med en koldioxidfaktor efter117 Koldioxidrelaterad skatt på bilar, COWI, NV rapport 5187, 2002.222

koldioxidutsläpp resp. koldioxidutsläpp/m 2 . Bilar med utsläpp över genomsnittetges en koldioxidskattefaktor som ett skattepålägg och bilar med utsläpp undergenomsnittet får avdrag.Principiella effekter enligt studien är:• Att med differentierad försäljningsskatt kan på lång sikt en sänkning avkoldioxidutsläppen från personbilar med åtminstone 5 procent åstadkommasgenom att nybilsförsäljningen minskar pga ökat inköpspris vid införande aven ny skatt.• Att differentierad försäljningskatt gör att ”nybilsköparen” väljer en något merbränsleeffektiv bil, men detta äts upp av att gamla bilar behålls längre dåpriserna på begagnade bilar stiger som följd av att nybilspriset stiger vidinförande av försäljningsskatt.• Med nuvarande beskattning av förmånsbilar skulle införande avkoldioxiddifferentierad försäljningsskatt ge liten effekt på val av nyförmånsbil.• Konsekvenserna för det svenska näringslivet blir minskad totalbilförsäljningen och dessutom minskad andel svensktillverkade bilar.• Införandet av en koldioxiddifferentierad försäljningsskatt ger störresamhällsekonomiska välfärdsförluster än samhällsekonomisk nytta.• För att uppnå samhällsekonomisk vinst med koldioxiddifferentieradförsäljningsskatt behöver den utformas som ”feebate”. Dvs, en avgift för bilarmed utsläpp över genomsnittet och rabatt för de under. Ett sådant systemkunde vara skatteneutralt och självfinansierande genom att de avgifter somkommer in för överutsläpp förs tillbaka till köpare av bränslesnåla bilar.Konsekvenserna för svenskt näringsliv skulle bli avsevärt lindrigare.Differentiera årlig fordonsskatt. Nuvarande årliga fordonsskatt som är beroendeav en bils vikt kan istället göras om till att bli beroende av bilenskoldioxidutsläpp. I detta fall har effektuppskattningar gjorts där den gällandeskatten kompletterats med en koldioxidskattfaktor. Bilar med utsläpp övergenomsnittet påfördes ett skattetillägg (44 kr per gram koldioxid övergenomsnittlig nivå) och bilar under genomsnittet gavs skatteavdrag.Koldioxidskattefaktorn beräknades med villkor att det genomsnittligaskatteuttaget per bil skulle vara oförändrat jämfört med idag.Principiella effekter av denna differentiering av årlig fordonsskatt är enligtstudien:• Att koldioxidutsläppen från nya bilar skulle minska med drygt 2 procent.• Större effekt kan åstadkommas om man1. ökar storleken på koldioxiddifferentieringen (mer än 44 kronor per gramöverutsläpp),2. tillåter bidrag för de mest bränslesnåla bilarna samt endast differentierarskatten efter koldioxidutsläpp, dvs utan hänsyn till bilstorlek, vilket gerincitament att välja lättare bilar. Koldioxidutsläppen från nya bilar skulle dåkunna sänkas med ca. 4 procent.223

• Med nuvarande beskattning av förmånsbilar urholkas effekten av enkoldioxiddifferentierad årlig fordonsskatt men inte lika mycket som skulle skeför differentierad försäljningsskatt.• Konsekvenserna för näringslivet av en differentierad årlig fordonsskatt somger 2 procent sänkt koldioxidutsläpp är att svensktillverkade bilar säljs imindre omfattning men minskningen blir relativt liten (1 procent minskadmarknadsandel).• Den samhällsekonomiska nyttan överväger den samhällsekonomiskakostnaden (Ca 1,5 miljarder kronor över en 20-års period med enmiljökostnad för koldioxid på 0,91 kr/kg).EU-kommissionen har låtit göra en liknande studie 118 på möjligheterna att medbilskatter minska utsläppen av koldioxid från nya bilar. Även i denna studie är detnybilsköparens efterfrågeförändring som uppskattats. Som grundvillkor förstudien ingick att skatteförändringarna;1. inte skulle påverka efterfrågan av storlek eller vikt på bil,2. skulle vara skatteneutrala. Dvs, inte påverka den genomsnittligafordonsskatten för nya bilar,3. inte skulle påverka fördelningen av nybilsförsäljningen mellan bensin- ochdieselbilar.Slutsatserna från denna studie är:• att ersätta dagens bilskatter med direkt koldioxidrelaterade skatter ger störstkoldioxidminskning.• Att ökad bränsleskatt bidrar till ökad bränsleeffektivitet för nya bilar men intei samma omfattning som fordonsskatter. Bränsleskatten kan dock vara ettmycket effektivt styrmedel för att begränsa de totala koldioxidutsläppen frånpersonbilar.Sammanfattningsvis visar de två studierna att en ersättning av nuvarande årligafordonsskatt i Sverige med en skatt relaterad till bilens koldioxidutsläpp kanminska genomsnittliga koldioxidutsläpp från nya bilar upp emot 4 procent.Miljöeffekten av att förändra nuvarande årliga fordonsskatt i Sverige kan på långsikt (20 år) sänka koldioxidutsläppen med:• Cirka 0,5 Mton CO 2 om den ersätts med en ny rent koldioxiddifferentieradskatt. Om detta sker 2006 skulle en minskning med ca. 0,1 Mton kunnaåstadkommas till år 2010.Förslag av VägskatteutredningenVägskatteutredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 2004:63) lagt förslag på enfordonsskatteomläggning till en koldioxiddifferentierad skatt för lätta bilar, dvs.118 Fiscal measures to reduce CO 2 emissions from new passenger cars, COWI, 2002, DGMiljö.224

ilar under totalvikt 3 500 kg (huvuddelen är personbilar). Skatten föreslås beståav tre komponenter:1. En fiskal basskatt på 360 kr,2. En koldioxidkomponent på 12 kr per gram utsläpp av koldioxid, över100 gram per km,3. En miljöfaktor på 1,3 som pålägg för dieselbilar för att kompensera för derashögre utsläpp av kväveoxider och partiklar,4. En bränslefaktor på 1,9 för att kompensera för den lägre bränslebeskattningenför dieselolja.Denna omläggning avses gälla för nya bilar. För bilar som är i trafik föreslåsnuvarande skatteregler fortsätta gälla. Skälet för detta är att det för bilar sominregistrerats före 2000 inte finns data om bilens koldioxidutsläpp enligt dagensstandardiserade provmetod. Förslaget är utformat för att ge skatteneutralitet meddagens totala skatteuttag. Förändringen i årlig fordonsskatt jämfört med idag förde vanligaste bilmodellerna blir en sänkning med drygt 300 kronor för de mestbränsleeffektiva och en höjning med drygt 500 kronor för de mestbränsleslukande. För dieselbilar blir det genomgående en sänkning med2500-4000 kronor för de flesta bilar. När det gäller sänkningen av fordonsskattenför dieselbilar skall man ha i åtanke att utredningen samtidigt föreslår en initialhöjning av energiskatten på dieselolja för fordon med 50 öre och på sikt attenergiskatten på dieselolja skall öka till samma nivå som för bensin. Somkomplement till omläggningen av fordonsskatten för nya bilar föreslås även enhöjning med 30 procent av fordonsskatten för gamla bensinbilar utan katalysatoroch för gamla dieselbilar (1988 års modell och äldre) för att delvis internaliseradessa bilars markant högre bilavgasutsläpp.Vårt förslag till omläggning av årlig fordonsskattKonsekvensanalyserna av att koldioxiddifferentiera den årliga fordonsskattenvisar på att det effektivaste för att minska koldioxidutsläppen är att ha en direktkoldioxidrelatering utan andra kompletterande komponenter. Vi förordar därföratt en omläggning av årlig fordonsskatt principiellt sker efter den avVägskatteutredningen föreslagna modellen. Vägskatteutredningens förslag hardock mycket begränsad stimulans för köpare att ta större hänsyn till bilenskoldioxidutsläpp (bränsleförbrukning) vid köp av ny bil. Miljöeffekten skulle blimarginell, endast några promille 119 . För att åstadkomma en tydligare signal förnybilsköpare som mer signifikant kan bidra till minskade koldioxidutsläppbehöver koldioxidfaktorn öka. För att detta skall kunna göras utan att öka dettotala skatteuttaget behöver:• den fiskala grundskatten sänkas och allra helst tas bort för att lägga helaskatten som en koldioxidskatt eller efter bränsleförbrukning, vilketförekommer bl.a. i Storbritannien och Danmark,119 Vår bedömning baserat på analyserna i COWI, 2002 (NV rapport 5187).225

• den undre nivån för uttag av koldioxidkomponenten ökas för att möjliggörahögre skatt per gram koldioxid (ökar styrningen för koldioxideffektivitet).Vi förordar att den fiskala delen tas bort och den undre nivån innan årligfordonsskatt debiteras sätts till 140 g/km, vilket är den nivå som bilindustrin åtagitsig att den genomsnittliga nya bilen i EU skall klara till år 2008.Skatteutformningen för nya bilar som ungefär är skatteneutralt kan då utformassom:• En koldioxidkomponent på 24 kr per gram utsläpp av koldioxid, över140 gram per km,• En miljöfaktor på 1,3 och bränslefaktor på 1,9 för dieselbilar på sätt somföreslås av Vägskatteutredningen.Förändringen i skatteuttag jämfört med nuvarande skatt är en sänkning med upptill 800 kronor för de mest bränslesnåla av de vanligaste bensinbilarna och enhöjning med upp till 1200 kronor för bränsletörstiga nya personbilar. För de 20mest sålda bilarna betyder förslaget i snitt drygt 100 kronors högre skatt per bil.Vi bedömer dock att en anpassning till något mer bränslesnåla bilar sker till följdav omläggningen som resulterar i att skatteintäkten per bil i stort blir detsammasom idag. För sk. ”stadsjeepar” blir det en ökning med 1500-2000 kronor per år.För dieselbilar blir det en sänkning med i genomsnitt 3 000 kronor. Omläggningenskulle betyda en genomsnittlig fordonsskatt för bensinbilar på 1500 kronor och fördieselbilar drygt 3 000 kronor. Teknisk utveckling till mer energieffektiva bilarbetyder att skatten per ny bil successivt kommer att minska. Under 1990 talet harkoldioxidutsläppen för nya bilar minskat årligen med 1,5 procent. För att ha kvarstyrningen för bränslesnåla bör skatteskalan justeras upp med ca. 2 procent per årvilket görs i Danmark.Miljöeffekt och andra konsekvenserBaserat på de studier som gjorts av COWI har vi uppskattat miljöeffekter ochkonsekvenser av vår föreslagna fordonsskatteomläggning vid ett införande 2006.Uppskattningarna är kortfattat samlade i Tabell 59 och Tabell 60.Tabell 59 Miljöeffekter och konsekvenser av föreslagen fordonsskatteomläggning2010 2020CO 2 reduktion (Mton/år) 0,1 0,5Övriga miljöeffekter Inga IngaKostnadseffektivitetStyrmedlet stimulerar till beteendeförändring att välja någotbränsleeffektivare bil. Ger inga direkta åtgärdskostnader menindirekt om biltillverkare reagerar genom att utveckla nya bilarmed mer energieffektiv teknik. Ger intäkter av lägrebränslekostnader. Översiktligt bedömer vi attkostnadseffektiviteten är nära 0 kr/kg CO 2 eventuellt negativkostnad.En effekt av föreslagen omläggning är att bilarna blir något mindre och lättare.Detta har tidigare bedömts som negativt för trafiksäkerheten men under den226

senaste 10-års perioden har den passiva säkerheten i de mindre storleksklassernahaft en markant kvalitetsförbättring. Nya studier av effekter av bilvikt ochtrafiksäkerhet har kommit till slutsatsen att en utveckling till lägre bilvikt skulleminska olycksskadekostnaderna för trafikolyckor då en hög bilvikt ökarskaderisken hos motpart. Stadsjeepar är ett särskilt problem då den höga frontenpå stadsjeepar sätter motpartens säkerhetssystem ur spel. Jeepen klättrar upp påvanliga personbilar där ingen deformationszon finns.Tabell 60 Konsekvenser av föreslagen skatteomläggningParameterTrafiksäkerhetKonsekvenserPositivt. Totalt minskar trafikskadorna med minskadgenomsnittsvikt i bilparken 120 121 .Sysselsättning Minskad sysselsättning med ca. 200 personer av totalt 70 000anställda i svensk bilindustrin inkl. eftermarknad 122Industrins konkurrenskraftSveriges energiförsörjningSamhällsekonomiFördelningseffekterStatsfinanserMarknadsandelen för svenskproducerade bilar bedöms minskamed 1% (ca 30% till 29%) om ingen anpassning tillenergieffektivare bilmodeller sker.Positivt av minskad olje- och bensinefterfrågan pgaenergieffektivare bilpark.Positiv. På lång sikt uppskattas samhällsekonomisk vinst till ca1,5 miljarder kronor.Stora hushåll i glesbygd har större bilar med högrekoldioxidutsläpp än genomsnittsfamiljen. Omläggningen ger envälfärdsöverföring från dessa till hushåll i städer.Inga markanta förändringarIntäkterna från fordonsskatten ökar något om anpassning tillenergieffektivare bilar blir lägre än vi bedömt.Intäkterna av drivmedelsskatten minskar med ökadenergieffektivitet, dock inte fullt ut då minskadebränslekostnader leder till något ökad körsträcka. Denna sk.”reboundeffekt” har uppskattats ca 0,2. Dvs. minskarbränslekostnaden med 1% ökar bilkörningen med 0,2%.Förslag till fordonsskatt för äldre bilarGenerellt har äldre bilar både högre bilavgasutsläpp och högre koldioxidutsläpp.Detta kommer sig av att äldre bilar ofta har sämre teknik, både avseendehälsofarliga bilavgaser och bränsleeffektivitet samt att bilar med ålder ochkörsträcka släpper ut mer bilavgaser pga förslitning.Vid den av oss föreslagna fordonsskatteomläggningen anser vi av samma skälsom Vägskatteutredningen att den endast bör införas för nya bilar från 1 januari,120 Maria Krafft, Folksam forskning, föredrag vid Transportforum 2004.121 Kullgren A (Folksam forskning, Lie A, Tingvall C (Vägverket), Mass data evaluation of theimportance of structural and mass related aggressivity, 2002.122 Koldioxidrelaterad skatt på bilar, COWI, NV rapport 5187, 2002227

2005. Detta gör att bilar av samma bilmodell registrerade före och efter dettadatum kommer att ha olika årliga fordonsskatt. I genomsnitt kommer bilar avsamma bilmodeller att få ca 100 kr högre fordonsskatt. Därför föreslår vi att denårliga fordonsskatten höjs med 100 kronor för äldre bensinbilar med katalysator.Ännu äldre bilar har avsevärt högre bilavgasutsläpp och är mer bränsleslukandeoch de mest bränsleslukande av dessa kommer att ha avsevärt lägre årligfordonsskatt än nya bilar. Detta försenar en utskrotning av dessa bilar vilket gersämre bränsleeffektivitet i bilparken. För att internalisera de högrebilavgasutsläppen och bidra till ökad bränsleeffektivitet föreslår vi somVägskatteutredningen att bensinbilar utan katalysator och dieselbilar av årsmodell1988 och äldre ges ett påslag med 30 procent (i genomsnitt 500 kronor/bil) påårlig fordonsskatt.Fordonsskattehöjningen för äldre bilar kan vara en del i den fortsatta grönaskatteväxlingen.Tabell 61 Konsekvenser av föreslagen skattehöjning för äldre bilarParameterCO 2 reduktion (Mton/år)Övriga miljöeffekterTrafiksäkerhetSysselsättningIndustrins konkurrenskraftSveriges energiförsörjningSamhällsekonomiFördelningseffekterStatsfinanserKonsekvenserPositivt. Snabbare utskrotning av äldre bilar leder till lägregenomsnittlig koldioxidutsläpp i bilparkenPositivt. Bilar utan katalysator har 5-10 ggr högrebilavgasutsläpp.Positivt. Äldre bilar har sämre trafiksäkerhetsegenskaper.Inga signifikanta effekter. Tillfälligt något ökad sysselsättningför initialt ökad utskrotning och för nyproduktion. (ökadutskrotning leder ökad nybilsförsäljning). Eventuellt någotlägre aktivitet för bilverkstäder då äldre bilar oftare behöverrepareras.Inga signifikanta effekter.Marginellt positivt av minskad olje- och bensinefterfrågan pgaenergieffektivare bilpark.Positiv. Samhällsekonomiskt är miljökostnaderna för de äldstabilarna 3-4 ggr högre än för nya bilar och uppskattas till ca4000 kronor per bil och år 123 .De äldsta bilarna innehas av hushåll i de lägreinkomstintervallen. Dessa får övergående fordonsskattehöjningpå i snitt 500 kr/år (successiv övergång till katalysatorbilar).Initialt ökade skatteintäkter med 700 miljoner kronor/år somsjunker till 400 miljoner när de äldsta bilarna har skrotats. 100kronor höjning av årlig fordonsskatt för alla personbilar gerdrygt 400 miljoner kronor i ökad skatteintäkt. Höjdfordonsskatt kan vara en del i grön skatteväxling.123 INREGIA, Styrmedel för ökad utskrotning av gamla bilar, Naturvårdsverket, 2004.228

Interaktion med andra styrmedelFör att få fullt genomslag av en omläggning av fordonsskatten måste nybilsköpareinformeras om hur de genom att välja koldioxideffektiva bilar kan minskafordonsskattekostnaden. Det krävs information om styrmedlet, kostnader och ommiljömotiven som är bakgrunden till omläggningen.Koldioxiddifferentierad årlig fordonsskatt bidrar till att nya bilar blir merkoldioxideffektiva (lägre koldioxidutsläpp per körd kilometer). Det påverkar intedirekt hur bilen används (körsträcka och körmönster) men indirekt sker enbegränsad ökad bilanvändning då bränslekostnaderna per körsträcka minskar medökad bränsleeffektivitet (”reboundeffekt”). Därför interagerar enkoldioxiddifferentierad fordonsskatt med skatter på drivmedel ochkörsträckebaserade trafikskatter. Särskilt drivmedelsskatterna kommer successivtatt behöva ökas för att det inte skall ske en ökad specifik körsträcka.Kilometerskatt för lastbilarBakgrundVägavgift (”Eurovinjett”) tas ut sedan 1998 för lastbilar över 12 ton. Sex EUländer– däribland Sverige – har ett samordnat system. Vägavgiften är en fastavgift oberoende av hur lång sträcka fordonet kör.En fast avgift är en dålig metod för att ta ut kostnader för de samhällseffekter somen transport medför. Därför har EU-kommissionen fört fram ett principförslag(”grönbok” och ”vitbok”) om rättvis prissättning på godstransporter som baseraspå att avgiftsbelägga en godstransports körsträcka. Flera länders regeringar,däribland Sverige, har uttalat en vilja att ersätta nuvarande samordnadevägavgiftssystem med en kilometerbaserad vägskatt för lastbilar. Tyskland harbeslutat att införa ett sådant system men försenats av problem med tekniken förövervakning av fordonens transportväg och för uppföljning av avgifterna. NärTyskland inför km-baserade vägavgifter är det väntat att det nuvarandevägavgiftssamarbetet upphör. Schweiz har som enda land i Europa idag ett kmbaseratavgiftssystem för lastbilar i bruk.UtformningMiljöeffekterna och konsekvenserna av införande av en kilometerskatt förlastbilar beror i första hand på avgiftsnivån, om det sker som en differentiering avavgiftsnivån mellan tätort och landsbygd och om det sker en återbetalning avskatten till svenska åkerier, i vilken form och återbetalningsgrad som detta sker.Avgiftsnivån avgör i vilken grad det sker en energieffektivisering avgodstransporterna. Ju högre rörlig avgift desto gynnsammare blir det att föra övergods till andra transportslag samt att effektivisera lastbilstransporterna på väg. Juhögre avgift desto mindre transportarbete kommer att gå på väg. En återbetalningtill åkerier av en del av kilometerskatten kommer då att urholka den styrandeeffekten till ökad energieffektivisering. Ur samhällsekonomiskt och transportpolitisktperspektiv skall godstransporterna betala sina samhällsekonomiskamarginalkostnader. Idag sker inte detta för landsvägsbaserade godstransporter.Kilometerbaserad vägskatt är avsett att internalisera de samhällskostnaderna som229

uppkommer av bilavgaser, buller, olyckor och slitage/deformation. Det är alltsåinte ett styrmedel primärt avsett för sänkning av koldioxidutsläppen men har enbetydande effekt för utsläppen av koldioxid från trafiken då det bidrar till ökadenergieffektivitet genom överföring av gods från väg till mer energieffektivatransportslag.Vägtrafikskatteutredningen (SOU 2004:63) har föreslagit principer för utformningav ett svenskt kilometerskattesystem för lastbilar. Skattenivån föreslås baseras pålastbilarnas marginalkostnader som beror av fordonets avgasutsläpp, fordonsvikt,körsträcka (tonkm) och var lastbilen geografiskt framförs. Samhällskostnadernaför avgasutsläppen, buller och olyckor är ca 5 gånger högre i tätort jämfört medlandsbygd varför det finns ett brett stöd för att kilometerskatten skall ha en nivåvid transport på landsbygd och en avsevärt högre skattenivå i tätort.För att införa ett kilometerbaserat skattesystem behövs en längre planerings- ochgenomförandeperiod. Ett förenklat system bedöms kunna införas 2008 baserat påen enhetsskatt, dvs samma skattenivå oberoende av om transporten är i tätort ellerlandsbygd. Men nivån på enhetsskatten är föreslagen att vara ett vägt genomsnittav marginalkostnader för tätort resp landsbygd 124 . Ett par år efter införandetbedöms en geografisk differentiering kunna införas. Däremot föreslår utredningenatt kilometerskatten skall differentieras efter fordonets avgasutsläpp. Skattenivånoch differentieringen beräknas utifrån marginalkostnadskalkyler 125 .MiljöeffekterUr klimatsynpunkt har frågan om en enhetsskatt eller geografisk differentieringingen betydelse. Var utsläppen av växthusgaser sker gör ingen skillnad påväxthuseffekten. Däremot har skattenivån betydelse för hur mycketkoldioxidutsläppen från godstransporter minskar då nivån styr hur mycket godssom förs över från väg till sjöfart och järnväg.För att kunna värdera betydelsen ur miljösynpunkt och konsekvenserna församhället av att ersätta nuvarande vägavgift med en kilometerbaserad vägskatt harNaturvårdsverket låtit göra en analys över effekterna av olika utformningar förkm-baserad vägskatt 126 .Effekterna på transportarbetet, miljöeffekterna och samhällskonsekvenserna haranalyserats för tre olika avgiftsnivåer (Schweizisk vägavgift, tysk vägavgift ochav SIKA marginalkostnadsberäknad nivå i tidigare analys). Eftersom det ikonsekvensanalysen endast var den Schweiziska vägavgiften som var utformadsom en tonkilometerskatt är det konsekvenserna av denna skatt som är relevantunderlag för att bedöma analyserna av Vägskatteutredningens principförslag.124 Kilometerskatten föreslås beräknas som Km-skatt = 1,34*fordonets totalvikt*skattenivån.Skattenivån är differentierad från 0,025 kr/km för lastbilar tillhörande avgasklass EEV. För äldrebilar ökas skatten med 0,005 kr/km för varje avgasklass till 0,055 kr/km för de äldsta lastbilarna iEuro 0.125 Internaliseringen av godstrafikens externa effekter, SIKA Rapport 2003:6.126 Effekter av kilomterbaserade vägavgifter, TFK, 2003, NV dnr. 230-4723-02 Hk.230

Eftersom den Schweiziska skattenivån är ungefär dubbelt så hög somutredningsförslaget har vi gjort en linjär nedskalning av konsekvenserna.Effekterna av Km-skatt blir en överföring av godstransporter från väg till sjöfartoch järnväg. Ju högre avgift desto större överföring men det totala transportarbetetär i stort konstant. Med utredningens skattenivå uppskattas lastbilarnastrafikarbete år 2010 bli knappt 10 procent lägre med Km-skatt jämfört med utan.Men, ändå kommer trafikarbetet med lastbilar år 2010 att vara ca 25 procent högreän 2001. Utan avgiften förväntas ökningen bli ca 35 procent 127 .De emissionsförändringar som uppstår av att införa en miljöklassdifferentieradkilometerskatt (Euro 0 till Euro 5) kommer i princip av två olika effekter.1. Påverkan från skattedifferensen för olika miljöklasser som stimulerar tillförtida introduktion av bättre miljöklasser. Denna effekt ger lägre utsläppav kväveoxider men inte för koldioxid.2. Påverkan av skattenivån vid införande av km-baserad vägskatt. Detta gerökad rörlig kostnad för lastbilstransporter vilket ger bättrekonkurrensförhållande för transporter med fartyg och tåg. Följden blirminskade utsläpp av koldioxid - då lastbilstransporter är mindreenergieffektiva - samt av luftföroreningar.I Tabell 62 redovisas kvantitativa beräkningar och kvalitativa bedömningar förmiljökonsekvenser av ovanstående två effekter vid införande avmiljöklassdifferentierad kilometerskatt för lastbilar enligt Vägtrafikskatteutredningensförslag.Tabell 62 Miljöeffekter av införande av Km-skatt för lastbilar2010CO 2 reduktion (Mton/år) 0,3NOx (kton) 1,2Övriga miljöeffekterKostnadseffektivitetBegränsningar av vägtransporternas ökning minskar buller ochbehov av markanvändning för ny väginfrastrukturInförande av Km-skatten ger en hel del initialainfrastrukturkostnader i form av fordonsutrustning,kontrollsystem och betalningsapplikationer på ca 1 miljardkronor, samt rörliga administrativa kostnader på 250 miljoner.För detaljerad beskrivning av kostnadsanalyser hänvisas tillVägtrafikskatteutredningens betänkande 128 .Konsekvenser för andra samhällsmålInförande av en Km-skatt som höjer åkerinäringens löpande transportkostnaderkommer naturligtvis att ge konsekvenser för lastbilsåkerier i form av en lägretrafikökningstakt av godstransporter. Nuvarande transportprognos pekar på en127 Delrapport 1 Prognoser över framtida utsläpp av växthusgaser.128 SOU 2004:63, ”Skatt på väg”, slutbetänkande av Vägtrafiksskatteutredningen.231

kraftig godstransportökning, ca 35 procent från 2000 till 2010 vilket bedömsdämpas med knappt 10 procent. Å andra sidan betyder Km-skatt ökadetransportvolymer för sjöfartsnäringen och järnvägstransportföretagen.Under senare år har det framförts att konkurrensen från utländska åkerier ökat 129 .Svensk åkerinäring har framfört att kostnadsnivån på grund av statligaavgifter/skatter/regleringar är högre för svenska åkerier än utländska och attutländska åkerier tar en allt större del av transporterna i Sverige.Ett införande av km-skatt skulle drabba utländska åkerier i samma omfattningsom svenska åkerier. Eftersom transporternas externa effekter till stor del ärgrundade på körsträcka är det relevant att internalisera dessa kostnader så mycketsom möjligt som rörliga transportskatter (bl.a. km-skatt) och minska de fastatransportkostnaderna. Införande av km-skatt på full internaliseringsnivå borde geutrymme för att minska andra fasta statliga skatter/avgifter som nu gäller försvenska åkerier. Detta skulle förbättra konkurrenssituationen för svenska åkeriergentemot utländska åkerier. Några särskilda geografiska konsekvenser för åkerierär inte uppenbara.För näringslivet i stort är transportkostnaderna liten – under 2 procent - iförhållande till det transporterade godsets varuvärde 82 . Det är framförallt förrundvirke och järnmalm samt i vis mån olja/kol, jord/sten, oljeprodukter,jordbruksprodukter, stål, papper/massa, verkstadsindustrin och trävaror somtransportkostnaderna är mer än 3 procent av varuvärdet och kostnadsökningar tillföljd av km-skatt kan få betydelse. För Rundvirke och järnmalm är nivån 15-20procent men i övrigt under 7 procent. Av dessa transporteras redan idag järnmalm,olja/kol och oljeprodukter med främst sjöfart och järnväg. För näringsbranschersom jordbruksprodukter, stål, papper/massa och verkstadsindustrin slår intevägtransportkostnaderna fullt igenom som kostnadsökning utan det sker enanpassning/godsöverföring som minimerar kostnadsökningarna. Räknat itonkilometer skulle verkstadsindustrin stå för en tredjedel avtransportöverföringen.Det är varukategorierna rundvirke och jord/sten som har relativt högatransportkostnader och där alternativ till lastbilstransporter är begränsat.Näringsbranscherna skogsindustrin och byggnadsindustrin är de branscher somsignifikant kan drabbas negativt av transportkostnadsökningar genom förhöjdarörliga kostnader för vägtransport. De generaliserade transportkostnaderna kanöka med 5 procent för dessa branscher. För att kunna värdera vilka konsekvenserdetta kan ge bör även dessa branschers konkurrensutsatthet vägas in.Internalisering på rätt marginalkostnadsnivå bidrar till samhällsekonomiskeffektivitet men en konkurrensutsatt näringsgren kan drabbas särskilt allvarligt omsamma kostnadsförändringar inte sker för näringen i konkurrerande länder.Byggnadsindustrin är ingen särskilt konkurrensutsatt näring men däremot kantransportkostnadsökningar av rundvirke negativt påverka svenska skogsindustrinskonkurrenskraft. För att närmare kunna bedöma om detta är fallet behövs dock en129 SOU 2002:64, “Vissa vägtrafikskattefrågor”, delbetänkande av Vägtrafikskatteutredningen.232

mer detaljerad utredning genomföras över rundvirkestransporternas del avskogsindustrins totala transportkostnader i förhållande till varuvärdet.För beräkningar av statsfinansiella konsekvenser saknar vi data för olikafordonstypers årliga körsträckor i Sverige. Totalt bedöms det vara ca 100 000svenska lastbilar i trafik. Till detta tillkommer 30-40 000 utlandsregistreradelastbilar som transportera gods i Sverige och som också skall erlägga km-skatt. Enmycket grov uppskattning indikerar att skatteintäkterna årligen borde ligga på5 miljarder kronor år 2010.Tabell 63 Sammanfattning av övriga konsekvenser vid införande av Km-skattParameterTrafiksäkerhetSysselsättningIndustrins konkurrenskraftSveriges energiförsörjningSamhällsekonomiFördelningseffekterStatsfinanserKonsekvenserMarginellt positivt till följd av att ökningen av mängdenlastbilstransporter begränsas.Kvantitativ analys saknas. Grov uppskattning jämfört medBAU är totalt en viss minskad sysselsättning i åkerinäringensom fullt ut inte uppvägs av ökning för järnväg/sjöfart. Relativtidag sker dock en ökad sysselsättning i åkerinäringen dåtransportökningen på väg väntas bli 25% på 10 år med Kmskatt.Förbättrad konkurrenskraft gentemot utländska åkerier, särskiltom fasta statliga avgifter för svenska åkerier sänks.Positivt till följd av minskad dieselanvändning tilltransporter.0,3 Mton lägre koldioxidutsläpp betyder 100 000 m 3lägre dieselkonsumtion.Km-skatten är beräknad på internalisering avlastbilstransporternas externa effekter och därförsamhällsekonomiskt effektiv.Ökade kostnader för åkerinäringen. Inga regionalafördelningseffekter bedöms uppstå.Intäkt: Över 5 miljarder per år (grov uppskattning)Kostnad: Investering 1 miljard; drift 250 miljoner/år.Interaktion med andra styrmedelKilometerbaserad vägskatt som ett styrmedel för minskad klimatpåverkanfungerar på liknande sätt som koldioxid- och energiskatt på fordonsbränsle. Deökade användningskostnaderna driver på efterfrågan av energieffektivare lastbilaroch effektivare godslogistik och ökar konkurrenskraften för energieffektivaretransportslag som sjöfart/järnväg.Drivkrafter för ökade godstransporter är den strukturrationalisering och ökadehandelsutbyte som är en följd av ekonomins internationalisering och EU:sgeografiska utökning. Varor och produkter transporteras allt längre sträckor. Kmskattkan till viss del styra godstransporterna till andra transportslag, tillsammansmed fortsatt internationell avreglering av järnvägstrafiken.233

Reviderade bilförmånsreglerBakgrundI kap 5 under utvärdering av bilförmånsreglerna beskrivs utformningen avnuvarande bilförmånsregler och de ändringar som genomförts sedan 1996. Denuvarande reglerna för fastställande av förmånsvärde av fri bil som delvis grundaspå basbeloppet och statslåneräntan gör att värdestegringen med ökat nybilsprisblir relativt liten och konsekvensen är låg priskänslighet vid köp av förmånsbil.Detta har delvis ansetts vara en orsak till att nya bilar i Sverige är tyngre,motorstarkare och mer bränsleslukande än i andra EU-länder 130 .Istället för att ses som energislukande och motverka strävanden till minskadkoldioxidbelastning skulle företagsägda bilar och förmånsbilar kunna vara ettföredöme genom inköp av energieffektiva nya bilar. För att detta skall bli enrealitet för förmånsbilar behövs en stimulans för energieffektivitet vid val av nyförmånsbil samt att förmånstagaren får stå för den verkliga bränslekostnaden vidprivat användning. Ett första steg togs 1997 när förmån av fritt drivmedel skullebeskattas. Men, med nuvarande drivmedelsfaktor på 1,2 gånger bränslepriset somunderlag för inkomstbeskattning betalar de flesta förmånstagare 60 procent avverklig bränslekostnad.För att bedöma effekterna och konsekvenserna av en omläggning till ett nyttbilförmånsregelsystem har vi låtit genomföra en analys av vad ett för Sverigeanpassat brittiskt bilförmånsregelsystem skulle medföra 131 .Utformning av det brittiska regelsystemetÅr 2002 infördes i Storbritannien en omläggning av bilförmånsreglerna.Utgångspunkter var att minska klimatpåverkan och förbättra den lokalaluftkvaliteten. För att ge incitament till att välja bränsleeffektiva bilar och att inteköra längre än nödvändigt beräknas nu bilförmånsvärdet och drivmedelsförmånenefter bilens koldioxidutsläpp. Målsättningen var att skatteintäkterna frånförmånsbilar skulle vara detsamma som tidigare.Bilförmånsvärdet och drivmedelsförmånsvärdet bestäms efter en skala på 15 till35 procent. Bilförmånen i procent på bilens nybilspris och drivmedelsförmånen avett bränslereferensvärde som idag är 14400 pund. Båda förmånerna följer sammaskala och beror av bilens koldioxidutsläpp. För att stötta att den tekniskautveckling med koldioxidsnålare bilar som sker inte skall urholka en fortsattstimulans för bränsleeffektiva bilar så skärps skalan för varje år.130 Koldioxidrelaterad skatt på bilar, COWI, NV rapport 5187, 2002131 INREGIA, Bilförmånsreglernas effekt på utsläpp av koldioxid från bilar, 2004, Dnr 231-5489-03 Hk Naturvårdsverket.234

Tabell 64 Koldioxidskala för bestämning av förmånsvärde (bilförmån, drivmedelsförmån)2002-2006.% av nybilspris ochdrivmedelsreferens 14400 pund2002/03CO 2 g/km2003/04CO 2 g/km2004/05CO 2 g/km2005/06CO 2 g/km15 165 155 145 14016 170 160 150 14517 175 165 155 15018 180 170 160 15519 185 175 165 16020 190 180 170 16521 195 185 175 17022 200 190 180 17523 205 195 185 18024 210 200 190 18525 215 205 195 19026 220 210 200 19527 225 215 205 20028 230 220 210 20529 235 225 215 21030 240 230 220 21531 245 235 225 22032 250 240 230 22533 255 245 235 23034 260 250 240 23535 265 255 245 240För dieselbilar tillkommer tre procentenheter för att kompensera för deras högreutsläpp av partiklar och kväveoxider. Bilförmånsvärdet för en dieselbil som avger170 gram koldioxid per kilometer uppgår således år 2002/2003 till 19 procent avbilens listpris istället för motsvarande 16 procent för en bensinbil. För varje årstiger sedan förmånsvärdet för att 2003/2004 bli 18 procent för bensinbilen resp.21 procent för dieselbilen. Samma utveckling sker för bränsleförmånen. En avsiktmed utformningen av drivmedelsförmånen är att förmånstagarna skall avstå fråndrivmedelsförmånen och belastas med verkliga bränslekostnader. Samma syftesom låg till grund för den svenska regeländringen 1997.En konsekvensanalys innan införandet bedömde Inland Revenue att CO 2 –utsläppen skulle minska med 2 procent per år under de första två åren av omlagtbilförmånsvärde. 132 Effekterna av den nya bränsleförmånen kvantifierades inteutan bedömdes förstärka effekten.132 An Environmental and regulatory impact assessment: Income tax and company cars: a majorreform. The Inland Revenue March 21 st 2000.235

Effekterna i StorbritannienEn interimistisk utvärderingsrapport över omläggningen av bilförmånsreglernahar nyligen publicerats i England 133 . De preliminära slutsatserna är:• Det finns en hög medvetenhet om och förståelse för de ändrade reglernaoch mer än hälften av företagen har under första året ändrat sin policy förförmånsbilar till att baseras på koldioxidutsläpp.• Minskningen av koldioxidutsläpp för första året av att förmånstagare valten mer bränsleeffektiv förmånsbil uppskattas till 0,5 procent av de totalavägtrafikutsläppen. När alla förmånstagare bytt bil efter 3-4 år bedömseffekten uppgå till 2 procent. I nivå med vad konsekvensanalysen innaninförandet indikerade.• Antalet förmånsbilar minskade med ca 15 procent. Denna minskningbedöms vara en kombination av regeländringen tillsammans med ökatintresse för att ersätta förmånsbil med kontantersättning i form avlöneförhöjning.• Antalet dieselbilar av förmånsbilarna har ökat från ca 35 procent till 40-45procent och väntas på sikt öka till 50-60 procent.Slutsatserna om ökad dieselbilsandel vidimeras av bilförsäljningsstatistik ochkommentarer från återförsäljare. I början 1990-talet var dieselandelen av allasålda bilar strax under 10 procent för att i mitten av 1990-talet stiga till drygt 20procent varefter andelen föll tillbaka något och låg på 15 procent år 2000. Därefterhar dieselandelen ökat till 31 procent år 2003. En tydlig trend är också att andelensmå bilar ökar.Ett system anpassat efter svenska förhållandenBilförmånDe brittiska förmånsvärdesreglerna ger ca 50 procent högre förmånsvärde än iSverige. För att analysera konsekvenserna i Sverige av enbart en omläggning utanatt öka skatteintäkter justerades den brittiska skalan för bilförmånsvärdet.Tabell 65 visar en justerad skala som för de 10 vanligaste förmånsbilsmodellernager ca 10 procent högre förmånsvärde om ingen ändrar beteende. Efter denanpassning till energieffektivare bilar som är målet med ett koldioxidrelateratbilförmånssystemen och som kan förväntas bedöms de totala skatteintäkterna avbilförmån bli på samma nivå som idag. Den successiva skärpning av skatteskalanmed 5 g/km till 2010 och därefter vart annat år med början 2012 är anpassad tillden historiska specifika bränsleeffektivitetsutvecklingen som varit sedan 1995.Detta gör att de totala skatteintäkterna kommer att följa bränsleeffektivitetsutvecklingenför nya bilar om förmånstagare inte väljer tyngre och motorstarkarebilar. Fortsätter de senaste årens trend till allt tyngre och motorstarkare bilar ökarskatteintäkterna. För dieselbilar tillkommer 3 procentenheter som i det brittiskasystemet.133 Report on the evaluation of the company car tax reform, Inland revenue, 28 April, 2004.236

Tabell 65 Skala för CO2 relaterat system för bilförmånsvärdesberäkning anpassat förSverige 2005 - 2014% avnybilspris2005g/km2006g/km2007g/km2008g/km2009g/km2010g/km2012g/km10 170 165 160 155 150 145 140 13511 175 170 165 160 155 150 145 14012 180 175 170 165 160 155 150 14513 185 180 175 170 165 160 155 15014 190 185 180 175 170 165 160 15515 195 190 185 180 175 170 165 16016 200 195 190 185 180 175 170 16517 205 200 195 190 185 180 175 17018 210 205 200 195 190 185 180 17519 215 210 205 200 195 190 185 18020 220 215 210 205 200 195 190 18521 225 220 215 210 205 200 195 19022 230 225 220 215 210 205 200 19523 235 230 225 220 215 210 205 20024 240 235 230 225 220 215 210 20525 245 240 235 230 225 220 215 21026 250 245 240 235 230 225 220 21527 255 250 245 240 235 230 225 22028 260 255 250 245 240 235 230 22529 265 260 255 250 245 240 235 23030 270 265 260 255 250 245 240 2352014g/kmFörväntade effekter för val av ny bilBaserat på effekterna i Storbritannien bedömer vi att fem effekter troligen skulleske i Sverige när en förmånsbil skall ersättas med nu förmånsbil.• Ökad andel dieselbilar.• Ökad andel mindre bilar.• Val av bil med mindre motor.• Byte av märke.• Att anställda avstår från förmånsbil.Dessutom kommer troligen en viss förtida inlösen av leasingavtal att ske.Vid skattningen av effekterna har tagits hänsyn till att svenskar traditionellt väljerannorlunda bilar vid nybilsköp än i Storbritannien. Ett mindre intresse att väljadieselbil och att märkestrohet – vilket är en viktig faktor vid nybilsköp – i Sverigeär för tyngre och motorstarkare bilar.237

Tabell 66 Förväntade effekter för val av förmånsbilEffekt Förmånsvärdet Bedömning (kvantitativ effektefter tre år)1) Diesel Förmånsvärdet för dieselbilen blir markant lägre än förmotsvarande bensinbil.2)Val av mindre bil Lägre förmånsvärde än stora, men skillnaden stor/litenfinns även i nuvarande system. Det nya systemet gerdock större skillnader än nuvarande system3) Inlösen av avtal I England förekommer s.k. opt-out som betyder att manlöser in en dyr förmånsbil. Därefter övergår bilen i denanställdes ägo. Företaget höjer lönen för attkompensera avstående av fri bil.4) Val av bil medmindre motorKostnadsskillnad redan idag mellan stor/liten motor,men skillnaden blir större i det nya systemet5) Byte av märke De som är nöjda med den bil de har väljer ofta sammamärke. Endast en mindre andel byter märke pgaregeländring.6) Avstår frånförmånsbilUtan beteendeändring ökar kostnaden för storabensinbilar betydligt.Ny dieselandel 30% avförmånsbilarna.Bedömd dieselandel idag cirka 10procent. Uppskattad snitteffekt vidbyte 15 g CO 2 /km.10% ; Uppskattad snitteffekt vidbyte 0,1 l/mil1%; Ingen CO 2 effekt10%; Uppskattad snitteffekt vidbyte 0,12 l/mil5%; Uppskattad snitteffekt vid byte0,1 l/mil5%; Ingen CO 2 effektIdag är antalet förmånsbilar 200 000 och de behålls oftast tre år. Tabell 67 visarförväntade effekter för förmånsbilar för en tre års period.Tabell 67 Kvantifiering av effekterna på försäljningen av förmånsbilar under tre årByter tillAntal bilar1) Diesel 40 0002) Mindre bil 20 0003) Inlösen av avtal 2 0004) Mindre motor 20 0005) Annat märke 10 0006) Avstår från förmånsbil 10 0008) Oförändrat 98 000Summa 200 000DrivmedelsförmånFör drivmedelsförmån har ett införande av det brittiska systemet inte analyserats.Intentionerna med omläggningen i Sverige 1997 var att förmånstagare självaskulle betala drivmedlet för privat körning. Det förutsattes enligt propositionen tillregeländringen att så skulle ske. Idag har ungefär hälften av bilförmånstagarnaäven förmån av fritt drivmedel. Målet med regeländringen 1997 har alltså intenåtts.Enligt nuvarande regler beräknas förmånsvärdet genom att räkna uppdrivmedelspriset med en faktor 1,2. Eftersom marginalskatten för förmånstagareoftast är 50 procent, betyder förmån av fritt drivmedel att förmånstagarna intebehöver stå för mer än 60 procent av drivmedelskostnaden. Om vi antar attdrivmedelsskatterna någorlunda väl speglar de samhällsekonomiska kostnaderna,238

är kostnaden för fritt drivmedel i det nuvarande systemet för lågt. För att justeraför detta skulle drivmedelsförmånen behöva fastställas till en faktor 2 gångerbränslepriset. Det skulle för förmånstagaren innebära en höjningen med 67procent vilket skulle leda till anpassningar.Förväntade effekterEffekter på drivmedelsefterfrågan när kostnader för drivmedel förändrasuppskattas med hjälp av elasticiteter för drivmedelspriset. Till detta behöverhänsyn tas till efterfrågan på drivmedel av inkomstökningar. Tabell 68 visarskattningar av långsiktiga drivmedelsefterfrågan 134 .Tabell 68 Elasticiteter för drivmedelsefterfrågan på lång siktDrivmedelsprisInkomstDrivmedelsefterfrågan -0,7 1,2När drivmedelspriset stiger med 1 procent minskar således efterfrågan pådrivmedel med 0,7 procent och när inkomsten ökar med en procent stigerefterfrågan med 1,2 procent. En höjning av drivmedelsfaktorn med 67 procentmedför en reduktion av drivmedelsefterfrågan med 47 procent på lång sikt vilketkan vara från 2005 till 2010. Eftersom inkomsterna beräknas stiga med 10 procentmellan 2005 och 2010 135 kommer effekten att avta. För att illustrera effekten gerTabell 69 ett räkneexempel baserat på 1 500 mil privat körsträcka idag.Tabell 69 Effekter av höjd drivmedelsfaktor för drivmedelsförmån från 1,2 till 2.Privat Liter/ Bränsleförbr, Reduktion av högre Ökning p.g.a.körsträcka 100 km liter förmånsvärde, liter inkomsttillväxt, liter2005 15 000 9,3 1 395 - -Bensinförbr,liter2010 - - - 656 239 9792010 13 410 7,3 979Not: 9,3 liter per 100 km motsvarar Volvo V70 2.5T (bensinturbo)Förväntad samlad effekt av höjd drivmedelsfaktor till 2,0 är en minskning avbränsleförbrukningen med 30 procent. Antalet kilometer kommer inte att minska imotsvarande grad, då här ingår en förväntan att mer bränsleeffektiva bilar väljs.Miljöeffekter och kostnadseffektivitetOmläggning av bilförmånenMiljöeffekterna av omläggningen av bilförmån beräknad efter koldioxidutsläppuppkommer av en förändrad bilpark till ökad försäljning av dieselbilar och till merbränsleeffektiva bilar. Inga förändringarna i det totala bilinnehavet ellertrafikarbetet förväntas av denna ändring. Effekterna av ett införande 2005 av nyaregler har beräknats. I dessa beräkningar ingår prognostiserat ökat trafikarbete,skärpta bilavgaskrav från 2005 och förväntad spontan bränsleeffektivisering.Trots att förmånsbilsparken utgör en relativt liten andel av Sveriges personbilar,134 Johansson och Schipper (1997)135 Baserat på Konjunkturinstitutets prognos.239

spelar förmånsbilarna ändå en viktig roll för den totala bilparken eftersomförsäljningen av förmånsbilar utgör cirka 25 procent av all bilförsäljning under ettår. Tabell 70 och Tabell 71 visar beräkningsresultaten för emissioner år 2010 resp.2020 från personbilar vid nollalternativ (dagens regler) och huvudalternativ(skissade omläggning av reglerna).Tabell 70 Emissioner år 2010 för nollalternativ, huvudalternativ och känslighetsanalysHC, ton CO, ton NOx, ton CO 2 , tusen ton Partiklar, tonNollalternativ 20 415 117 141 12 224 12 560 604Huvudalternativ 19 153 110 641 12 900 12 302 686Not: Emissionsberäkningsmodellen EMV har använtsTabell 71 Emissioner år 2020 för nollalternativ, huvudalternativ och känslighetsanalysHC, ton CO, ton NOx, ton CO 2 , tusen ton Partiklar, tonBasprognos 14 139 60 337 5 471 12 908 475Huvudalternativ 11 335 48 137 7 200 12 428 680Till 2010 ger de nya förmånsreglerna 2 procent reduktion i CO 2 -utsläppen iförhållande till nollalternativet vilket växer till 3,7 procent år 2020. Emissionernaav HC beräknas minska medan utsläppen av NO x och partiklar förväntas stiga.Detta trots att alltfler dieselbilar uppfyller de nya avgaskraven från 2005.Några direkta åtgärdskostnader uppstår inte då effekterna uppstår genombeteendeförändringar. Däremot kan indirekta åtgärdskostnader uppstå av attbiltillverkare med tiden anpassar sig till den ökade efterfrågan på bränsleeffektivabilar genom att införa ny teknik i framtida bilmodeller. Denna indirekta effekt harinte värderats.Tabell 72 Miljöeffekter och kostnadseffektivitet av reviderade bilförmånsregler2010 2020CO 2 reduktion (Mton/år) 0,25 0,5Övriga miljöeffekter NOx ökar 0,7 kton, partiklar ökar 0,15ton, kolväteutsläpp minskar 1,3 kton.KostnadseffektivitetNOx ökar 1,7 kton, partiklarökar 0,2 ton, kolväteutsläppminskar 2,8 ktonKostnadseffektivitet: negativ kostnad (vinst).En ändring av bilförmånsreglerna ger effekt i form avbeteendeförändringar till val av mer bränsleeffektiva bilar. Några direktaåtgärdskostnader uppstår men däremot intäkter av sänktabränslekostnader.Ökad drivmedelsfaktorMiljöeffekten av att öka drivmedelsfaktorn till 2,0 erhålls både i form av minskadkörsträcka och val av mer bränsleeffektiva bilar. Utvärderingen avregelförändringen 1997 indikerade att körsträckan minskade med 500 mil närförmånstagarna fick stå för 60 procent av drivmedelspriset. En höjning av dennakostnad med två tredjedelar kan då ge en ytterligare minskning med 330 mil.240

Uppskattningen baserad på pris- och inkomstelasticitet indikerade 30 procentminskad bränsleanvändning från förmånsbilar på längre sikt. Tabell 73 visaruppskattade miljöeffekter av reviderad drivmedelsförmån. Höjd drivmedelsfaktorförväntas inte leda någon ökad andel dieselbilar som skulle ge ökade utsläpp avkväveoxider och partiklar, men den minskade körsträckan ger lägrebilavgasutsläpp.Tabell 73 Miljöeffekter och kostnadseffektivitet av höjd drivmedelsfaktor2010 2020CO 2 reduktion (Mton/år) 0,15 0,2Övriga miljöeffekterKostnadseffektivitet0,05 ton mindre NO x utsläpp.Negativ kostnad av lägre bränsleutgifterEffekter på andra samhällsmålSamhällsekonomiska konsekvenserEn samhällsekonomisk bedömning av kostnader och intäkter för effekter påemissioner, olyckor, buller, anpassningskostnader, administrativa kostnader ochfördelningseffekter har gjorts. Kalkylen har grundats på SIKA:skostnadsvärderingar (ASEK) 136 .Tabell 74 Värdet av emissionseffekter, huvudalternativ år 2010 (miljoner kr)HC NOx CO 2 Partiklar SO 2 Netto2010 57 -46 330 -138 2 2052020 126 -118 615 -347 3 279Miljökostnaderna av andra utsläpp än koldioxid varierar med var i landetutsläppen sker. Uppskattningarna baseras på ett genomsnitt för landet. Omutsläppsförändringen är mer koncentrerad till de största städerna skullekostnaderna för lokala luftföroreningar vara högre än ovanstående kalkyl.Den största kostnaden för systemet blir de uppoffringar som förmånstagarna fårgöra i anpassningar för att undvika höjd förmånsbeskattning, t.ex. anpassning avtransportval och byte till annan bil. De uppoffringar som förmånstagaren upplevervarierar med det specifika transportbehovet. Storleken på dessaanpassningskostnader har inte kvantifierats men bör vara marginella dåanpassningar till annan bil oftast sker utan att bilens storlek ändras. Deadministrativa kostnaderna blir inte annorlunda än med nuvarande system.FördelningseffekterFörlorarna i ett koldioxidrelaterat system skulle vara de förmånstagare som harliten möjlighet att undvika en höjd förmånsbeskattning genom att byta till diesel,mindre motor eller mindre bil. Vissa förmånstagare kan vara mer eller mindre136 SIKA-rapport 2002:4.241

låsta vid en viss biltyp på grund av deras yrkesutövning. Det kan t.ex. gällahantverkare inom olika yrken där valet av bil styrs av den tjänst som hantverkarenerbjuder. Av alla förmånstagare tillhör hantverkarna sannolikt de lägreinkomstgrupperna.Konsekvensanalys för industrinEffekten på bilbranschen är nära sammankopplad med hur försäljningen avsvensktillverkade bilar kommer att påverkas av de nya förmånsreglerna.Avgörande är hur försäljningen påverkas är både förmånstagarnas priskänslighetoch industrins möjligheter att ta fram nya modeller. Utifrån skattningen av vadsom händer med försäljningen går det att härleda konsekvenser för produktion ochsysselsättning i bilindustrin. Förutom den direkta effekten på sysselsättningen hosbiltillverkarna påverkas även underleverantörer. För att skatta den indirektasysselsättningseffekten används s.k. input-output matriser.Någon effekt på total försäljning av nya bilar bedöms inte ske. Däremot någotminskad försäljning för Volvo och Saab. Volvo och Saab har nästan 30 procent avnybilsmarknaden i Sverige och drygt 60 procent av förmånsbilsmarknaden.Effekter bedöms komma av att 20 procent förmånstagare antas byta till annatmärke eller avstå från förmånsbil och att fler byter från Volvo och Saab till annatmärke än tvärtom.Bedömd påverkan för Volvo och Saab är en minskad försäljningsandel med drygt1 procent eller 2 700 bilar med dagens nybilsförsäljning. När man värderarkonsekvenserna av minskad försäljning för Volvo/Saab skall man väga in att densvenska produktionen av personbilar är avsevärt större än antalet Volvo- ochSaab-bilar som säljs på den svenska marknaden samt att en del av de Volvo-bilarsom säljs i Sverige producerade i andra länder.En input-output modellering 137 av effekterna på försäljningen avsvensktillverkade bilar indikerar en påverkan på sysselsättning med ca 250 mindresysselsatta i bilproduktion. Dvs det går ca 0,1 person för att producera en bil. Förförsäljningsbolag, eftermarknad och andra företag som levererar produkter tillbiltillverkningen bedöms sysselsättningseffekten som marginell.Sammanfattning för övriga samhällskonsekvenserKonsekvenserna för samhället förutom positiva miljöeffekter sammanfattas iTabell 75. Negativa konsekvenser för sysselsättning och industrinskonkurrenskraft kommer huvudsakligen av att koldioxidrelaterabilförmånsreglerna. Konsekvenserna av att höja drivmedelsfaktorn så att förmånav fritt drivmedel beskattas till det dubbla bränslepriset - vilket ger sammabränslekostnader för förmånstagare som vid användning av privatägda bilar – gertroligen mycket marginella konsekvenser för industrin och sysselsättningen.Effekterna på sysselsättning skall ställas i relation till att ca 70 000 personer totaltär sysselsatta med bilproduktion, eftermarknad och av underleverantörer.137 Input-out tabeller från Statistiska centralbyrån i rAps-modellen (rAps-regionalt analys- ochprognossystem)242

Tabell 75 Sammanfattning av övriga konsekvenser vid omläggning av bilförmånsreglerna(innefattar ej ändrad drivmedelsfaktor).ParameterTrafiksäkerhetSysselsättningIndustrins konkurrenskraftSveriges energiförsörjningSamhällsekonomiFördelningseffekterStatsfinanserKonsekvenserMinskad körsträcka och något lättare bilar ger marginellt sänktantal trafikolyckor och lägre trafikskadekostnaderCa. 250 mindre sysselsatta i bilbranschen av ändrad bilförmån.Något sänkt konkurrenskraft för Volvo/Saab med ca 1% lägreförsäljningsandel för ändrad bilförmån.PositivtMiljövinsten 200-300 miljoner per år. Totalsamhällsekonomisk kalkyl ej gjord.Eventuellt för vissa hantverkare som inte kan anpassa bilvalettill mindre motor eller till dieselbil.Inga eller marginella effekter.Interaktion med andra styrmedelNuvarande utformning av bilförmånsreglerna motverkar den styrning förminskade koldioxidutsläpp från bilar som koldioxidrelaterad fordonsskatt ochförsäljningsskatt och höjda drivmedelsskatter skulle ha.En pågående trend i nybilsförsäljningen är en kraftig ökning av sk ”stadsjeepar”som både ökar risken för allvarliga trafikskador, ökar trafikskadekostnaderna ochhar avsevärt högre specifika koldioxidutsläpp än traditionella personbilar. Dennatrend är en orsak till en signifikant ökning av fordonsvikt och motorprestanda förde senaste åren. En omläggning till koldioxidrelaterat förmånsvärde och ökaddrivmedelsfaktor skulle markant öka förmånsvärdet för stadsjeepar jämfört mednuvarande system.243

244

9 Förslag på revidering av styrmedel isvensk klimatstrategi9.1 Prognos över utsläppsutvecklingen i Sverige9.1.1 HuvudprognosenUtsläppen i Sverige av växthusgaser år 2002 har rapporterats vara 69,6 Mtonkoldioxidekvivalenter vilket är 3,5 procent lägre än 1990 års utsläpp. Prognosenför framtida utsläpp – baserad på nu gällande beslut i klimat- och energipolitiken -indikerar att utsläppen av växthusgaser kommer att öka, men till 2010 ligga drygt1 procent under 1990 års utsläpp. Därefter uppskattas utsläppen fortsätta stiga till5,7 procent över 1990 års utsläpp för år 2020 138 .Faktaruta 9.1 redovisar de antaganden som ligger till grund för denna prognos ochTabell 76 redovisar utfallet avFaktaruta 9.1 Antaganden i huvudprognosbasprognosen fördelat påsektorer. De sektorer som väntas • Kärnkraftsverken stängs efter 40 års drift.minska utsläppen är jordbruk och • Barsebäck 2 stängs före 2010.avfall. Inom energisektorn• EU:s handelssystem förutsätts varabedöms särskilt utsläppen frånimplementerat med ett antaget pris på 10el- och värmetillförsel,EURO per ton CO 2 .raffinaderier och transportsektorn • CO2-skatten finns kvar i den handlandesektorn.öka kraftigt. Men trots attenergisektorn i stort väntas öka • I övrigt gällande skatter och andra styrmedel,IEA:s bedömning för prisutveckling på fossilautsläppen med knappt 4 procentbränslen, Energimyndighetens bedömning avtill 2010 är prognosen påprisutveckling för biobränslen och KI:sdelsektornivå att utsläppen från bedömning för ekonomiska utvecklingen.bostäder och service minskarkraftigt. Till 2020 när en del kärnkraftverk börjat avvecklas väntas dessa meddagens styrmedel att huvudsakligen ersättas med naturgaskraftverk.Tabell 76 Prognostiserade utsläpp av växthusgaser till 2010 och 2020 för huvudalternativet(tusen ton CO 2 -ekvivalenter)1990 2000 2010 1990-2010 2020 1990-2020Energi* 53 983 50 756 55 985 3,7% 61 352 13,7%varav raffinaderier 2 132 2 599 3 499 64% 3 561 67 %varav transporter 19 241 20 129 22 731 18% 25 143 31%Industriprocesser mm** 5 826 5 689 6 184 6,1% 6 405 9,9%Jordbruk 9 581 8 876 8 090 -15,6% 8 090 -15,6%Avfall 2 749 2 181 966 -64,9% 407 -85,2%Totala utsläpp 72 139 67 502 71 225 -1,3% 76 254 5,7%* I energi ingår el- och värmeproduktion, industrins förbränning, bostäder och service, raffinaderier, transporter** I industriprocesser ingår processutsläpp fluorerade växthusgaser och lösningsmedelsanvändning138 Delrapport 3 Prognoser över framtida utsläpp av växthusgaser.245

Koldioxid är den viktigaste växthusgasen och stod 1990 för tre fjärdedelar av desamlade utsläppen av växthusgaser i Sverige. Det är koldioxidutsläppen somockså verkar svårast att minska. Trots att utsläppen av växthusgaser till 2010väntas ligga 1 procent under 1990 års utsläpp med nuvarande politik indikerarprognosen att koldioxidutsläpp hamnar 4 procent över. Till 2020 väntaskoldioxidutsläppen öka med 14 procent jämfört med knappt 6 procent för allaväxthusgaserna. Det är alltså övriga växthusgaser som väntas minska och dåframförallt utsläpp av metan från deponier och jordbruk.Tabell 77 Utsläpp av koldioxid fördelat per sektor (tusen ton)1990 2001 2010 2020Industrins förbränning 11 090 10 453 11 868 12 047Transport 18 302 19 506 21 717 23 975El- och fjärrvärme 7 663 8 077 10 077 13 999Övrig värme (bostäder och service) 10 512 6 924 4 426 3 065Övrig energi 1 813 1 350 1 656 1 970Petroleumraffinaderier 2 133 2 548 3 499 3 561Industriprocesser 4 012 4 192 4 605 4 767TOTALT CO2 55 526 53 050 57 678 63 067%-uell skillnad från år 90 4% 14%Ett viktigt framtida styrmedel för att begränsa koldioxidutsläppen frånenergisektorn och den energiintensiva industrin är EU:s kommandehandelssystem för utsläppsrätter. De utsläppsmängder som dessa anläggningar fårrätt att släppa ut kommer till stor del att styra hur mycket övriga samhällssektorermåste minska sina utsläpp för att målen för begränsad klimatpåverkan skall nås.Tabell 78 visar hur stora utsläppen av koldioxid från anläggningar i denhandlande sektorn uppskattas bli till 2010 med ett utsläppsrättspris på10 EURO/ton och med nuvarande koldioxid- och energibeskattning kvar.Prognosen är att utsläppen i Sverige för den handlande sektorn till 2010 ökar ochhamnar 25 procent över 1990 års utsläpp. Den procentuellt största ökningenkommer från raffinaderierna men i absoluta tal är det utsläppen från el- ochfjärrvärmeverken som ökar mest.På längre sikt till 2020 väntas el- och fjärrvärmesektorn fortsätta öka sina utsläppi Sverige med 80 procent jämfört med 1990 års utsläpp (se Tabell 77) och denhandlande sektorn totalt med 47 procent. Som ett resultat av kärnkraftsavvecklingenbedöms naturgaskraftvärme men även naturgaskondens komma attbyggas ut med nu gällande styrmedel och ett lågt utsläppsrättspris.Tabell 78 Historiska utsläpp och prognos till 2010 för koldioxid från svenska anläggningarsom ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter jämfört med övrigaväxthusgasutsläpp i Sverige (miljoner ton koldioxidekvivalenter).UtsläppUtsläppPrognos 1990- Prognos 2020 1990-20201990 * 2000 2010 2010Handlande sektor 21,1 20,6 26,5 +25% 30,9 +47%Transporter 19,2 20,1 22,7 +18% 25,1 +31%Övrigt 31,8 27,1 22,0 -31% 20,2 -36%246

Delsumma icke 51,1 47,3 44,7 -12% 45,3 -15%handlande sektorTotala utsläpp 72,1 67,5 71,2 -1,3% 76,3 +5,7%* En noggrann fördelning på icke-handlande och handlande sektor existerar ej för 1990. Enskattning av vilken andel av utsläppen som hamnar inom respektive utom den handlande sektornbaseras på andelen år 2000.9.1.2 Resultat känslighetsalternativFör att analysera vilka faktorer som har betydelse för framtida koldioxidutsläpphar en känslighetsanalys gjorts.Faktaruta 9.2 visar de olika de faktorer Faktaruta 9.2 Känslighetsalternativoch alternativ som analyserats.1. Ej CO2-skatt i den handlande sektorn.Känslighetsanalyserna har endast 2. Högre BNP tillväxt.gjorts för utsläpp av koldioxid från 3. Kärnkraften stängs efter 32 årenergisystemet.4. Kärnkraften stängs efter 60 år.Ej koldioxidskatt i handlande sektorOm koldioxidskatten tas bort från denhandlande sektorn försämraskonkurrenskraften för biobränslegentemot fossila bränslen.Modellanalysen indikerar att utsläppenav koldioxid skulle öka med drygt 1• I samtliga känslighetsalternativ gällerpriset 10 euro per ton för utsläppsrätten.• I en separat konsekvensanalys testas olikapriser på utsläppsrätten.• För perioden 2010 till 2020 utgås från attkvoten för elcertifikatsystemet ligger kvarpå den nivå som beslutats för år 2010.Mton till år 2010 och med knappt 5 Mton till 2002, främst inom el- ochfjärrvärmesektorn.Tabell 79 Utsläpp av växthusgaser i Sverige med och utan dagens koldioxidskatt för deanläggningar som omfattas av handel med utsläppsrätter (tusen ton)1990 2000 2010 1990-2010 2020 1990-2020Totala utsläpp (med skatt) 72 139 67 502 71 225 -1,3% 76 254 5,7%Totala utsläpp (utan skatt) 72 139 67 502 72 292 0,2% 80 923 12,2%Högre BNP utvecklingFör att bedöma den ekonomiska tillväxtens betydelse för utsläpp av koldioxid harett alternativ med en BNP tillväxt på i snitt 2,3 procent för perioden 2000-2020istället för basprognosens antagande om 1,8 procent beräknats.Prognosbedömningen är att med den högre tillväxten blir utsläppen 1,5 milj tonhögre år 2010 än för basprognosen. Till 2020 ökar skillnaden än mer till 5,5miljoner ton.Det är utsläppen från sektorerna transporter, industriprocesser och industrinsförbränning som är mest kopplade till den ekonomiska utvecklingen och somdärför ökar mest redan i basalternativet och med högre BNP tillväxt dominerar deytterligare utsläppsökningarna.247

Tabell 80 Utsläpp av växthusgaser med BNP tillväxt 2,32% jämfört med basprognosens1,76% (tusen ton CO 2 ekvivalenter)1990 2000 2010 1990-2010 2020 1990-2020Totala utsläpp (basprognos) 72 139 67 502 71 225 -1,3% 76 254 5,7%Totala utsläpp (hög BNP) 72 139 67 502 73 752 2,2% 81 890 13,5%Alternativ livslängd för kärnkraftsverkenEffekterna av en tidig avveckling av kärnkraften till 32 år samt av att förlänga dentekniska och ekonomiska livslängden till 60 år har också analyserats. I alternativetmed 32 år finns ingen kärnkraft kvar till 2020. I alternativet med 60 års avvecklasinga ytterligare kärnkraftsaggregat till 2020 efter Barsebäck 2. Med nuvarandestyrmedel och lågt pris på utsläppsrätter bedöms kärnkraftselen till stor delersättas med fossilbaserad elkraft.Tabell 81 Prognostiserade utsläpp av växthusgaser i Sverige för olika avvecklingsålder avkärnkraftsaggregaten (tusen ton CO 2 ekvivalenter)Totala utsläpp(basprognos,Totala utsläpp(kärnkraftsavveckling 32Totala utsläpp(kärnkraftsavveckling 601990 2000 2010 1990- 2020 1990-72 139 67 502 71 225 -1,3% 76 254 5,7%72 139 67 72 226 0,2% 82 877 15%50272 139 67 502 71 179 -1,3% 72 814 0,9%9.2 Sveriges nationella målformuleringSveriges långsiktiga klimatmål är att halten av växthusgaser i atmosfären skallstabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemetinte blir farlig. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att dettaglobala mål kan nås. Målet bör vara uppnått år 2050 och innebär bland annat attden sammanlagda halten i atmosfären av växthusgaser skall stabiliseras på en nivålägre än 550 ppm. Sverige ska verka för att det globala klimatarbetet inriktas motdetta mål. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av internationelltsamarbete och insatser i alla länder.Som delmål på vägen att nå det långsiktiga klimatmålet har Sveriges riksdagbeslutat att:• de svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för perioden2008–2012 vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppenskall räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgasernaenligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Delmålet ska uppnåsutan kompensation för upptag i kolsänkor och utan att inkluderaanvändning av flexibla mekanismer.9.2.1 Förslag till omformulering av delmålet 2008-2012Att nationellt hålla kvar vid utsläppsmål för växthusgaser som strikt specificerarutsläpp i Sverige är problematiskt när EU:s handelssystem för utsläppsrätter av248

koldioxid träder i kraft. Att införa en utsläppshandel mellan anläggningar ochländer under ett gemensamt utsläppstak för att åstadkomma kostnadseffektivaminskningar av växthusgaser och samtidigt behålla ett tak för dessa utsläpp iSverige är principiellt ologiskt 139 .För att uppnå kostnadseffektivitet är avsikten att en anläggning eller ett land köperutsläppsrätter från de anläggningar och länder där det är billigast att minskautsläppen. För ett land som har åtgärdskostnader i handlande sektor över priset påutsläppsrätterna kommer man att köpa utsläppsrätter och släppa ut mer än dennationella utsläppskvoten (tilldelad mängd utsläppsrätter). Det blir därför svårareatt bedöma hur stora utsläppen i framtiden blir i ett enskilt land. Att införa nyastyrmedel i handlande sektorn för att begränsa utsläppen i Sverige är intemeningsfullt då inga reella utsläppsminskningar sker. Utsläppen ökar iställetnågon annanstans i handelssystemet. För att klara ett strikt mål för utsläpp iSverige med ett internationellt handelssystem för utsläppsrätter måste man därförnationellt balansera med utsläppsminskningar från källor utanför den handlandesektorn.Vi föreslår därför att det nationella delmålet för 2008-2012 omformuleras till ett”avräkningsmål”. Med ett avräkningsmål menar vi att den sammanlagda mängdenutsläppsrätter som tilldelas anläggningar i landet för perioden 2008-2012 räknassom faktiska utsläpp för Sverige när de jämförs med delmålet. För att delmåletskall nås skall summan av tilldelade utsläppsrätter och de faktiska utsläppen frånövriga sektorer vara högst 96 procent av 1990 års utsläpp.AvräkningsmålUtsläppen ska understigaen viss nivå.Tillåtna utsläpp i denicke-handlande sektorn kommervariera beroende på vilken tilldelningsom ges den handlandeUtsläppsmål föricke handlandesektornTilldelad mängd”Stor” tilldelning.”Liten” tilldelningDenna målkonstruktion kommer inte att öka utsläppen inom EU då deutsläppsrätter som köps till anläggningar i Sverige inom handelssystemet – vilketsker då utsläppen är över tilldelad mängd - kompenseras detta medutsläppsminskningar i andra länder som säljer utsläppsrätter inom sin kvot. Säljs139 Se delrapport 3 ”Att inkludera de flexibla mekanismerna i klimatmålet”, underlag tillKontrollstation 2004, juni 2004.249

utsläppsrätter från anläggningar i Sverige – vilket sker när utsläppen är undertilldelad mängd – ökar utsläppen i andra länder i handelssystemet.Med ett ”avräkningsmål” för 2008-2012 som vi föreslår så kommer behovet avytterligare styrmedel till verksamheter utanför den handlande sektorn bero påmängden tilldelade utsläppsrätter till handlande sektorn i Sverige. Ges en högtilldelning måste andra verksamheter minska sina utsläpp. Ges en lägre tilldelningtill handlande sektorn måste utsläppsreduktioner göras inom ramen för EU:shandelssystem. Detta medför att de styrmedel med dess kostnader ochkonsekvenser som man ålägger verksamheter i icke-handlande sektor bör avvägasmot de kostnader och konsekvenser som följer av tilldelad mängd utsläppsrätter ihandlande sektor.9.3 Behov av utsläppsreduktion för att nå målet9.3.1 Kortsiktigt behovVår basprognos indikerar att utsläppen av växthusgaser till år 2010 med nugällande klimat- och energipolitiska beslut hamnar 1,3 procent under 1990 årsutsläpp 140 . I denna bedömning ligger naturligtvis en hel del osäkerheter. Både förde antaganden om prisutveckling på bränslen, ekonomisk tillväxt,utsläppshandelspris, kärnkraftens avvecklingsålder etc. och hur olika aktörer isamhället kommer att anpassa sig i framtiden till nuvarande styrmedel.Skall det nationella delmålet om minskade växthusgasutsläpp i Sverige med 4procent för perioden 2008-2012 nås utan användning av flexibla mekanismer ellerkolsänka behöver alltså utsläppen av växthusgaser minska ytterligare med 2,7procent i relation till 1990 års utsläpp, dvs 2 Mton koldioxidekvivalenter.Tabell 82 Historiska och prognostiserade utsläpp av växthusgaser jämfört med Sverigesdelmål för perioden 2008-2012 för begränsad klimatpåverkan (tusen ton CO 2 -ekvivalenter)1990 2000 2010 1990-2010Utsläpp 72 139 67 502 71 225 -1,3%Delmål 2008-20012 rel 1990 69 253 -4%Reduktionsbehov 1 9719.3.2 Långsiktigt behovSverige har ställt upp ett långsiktigt miljökvalitetsmål om stabilisering avkoncentrationen av växthusgaser på nivån 550 ppm koldioxidekvivalenter. Detfinns många olika scenarior för utsläppsminskningar som innebär att dennastabiliseringsnivå nås. Men, ju längre vi väntar med att minska utsläppen destosnabbare utsläppsreduktioner måste ske när vi väl genomför åtgärder.Sammantaget för att nå en stabilisering på högst 550 ppm koldioxidekvivalentermåste de globala utsläppen minst halveras till år 2050. För Sveriges del behöverutsläppen minska med mellan 50-60 procent till år 2050 jämfört med 1990 års140 I prognosen ingår inte uppskattade effekter av Klimp250

nivå. Utsläppen i Sverige behöver alltså i genomsnitt minska med 1 procent per årtill 2050. Utvecklingen sedan 1990 har varit ca 0,3 procent per år.Reduktionsbehovet för Sverige är något lägre än vad de flesta andra I-länderbehöver minska sina utsläpp. Orsaken är att vi har ett jämförelsevis lågt utsläppräknat per capita i utgångsläget. Eftersom utsläppen legat på en relativt stabil nivåi Sverige sedan 1990 medför dock behovet av utsläppsminskningar till 2050 attomfattande åtgärder kommer att behöva genomföras även i Sverige under enrelativt kort tidsperiod.Strategiskt viktiga åtgärder i ett långsiktigt perspektivDet finns en risk med att fästa alltför stor vikt vid att på olika sätt klara kortsiktigamål. Det gäller att samtidigt uppmärksamma de förändringar som är särskiltviktiga för att långsiktiga mål ska nås. Vi har identifierat några strategiskaområden som är viktiga för att nå långsiktiga mål såväl i Sverige som globalt.När man värderar styrmedels effektivitet på lång sikt bör man ta hänsyn tillväxthusgasernas olika livslängd i atmosfären och att de därmed har olika påverkanpå kort och lång sikt. I Sverige har vi till exempel hittills lyckats reducerautsläppen av metan från framförallt avfallsdeponier och jordbruk i relativt storomfattning och prognosen pekar mot att dessa utsläpp kan komma att minskaytterligare och bidra till måluppfyllelse till 2010. Metan har en mycket kraftigklimatpåverkan men uppehållstiden i atmosfären är relativt kort varför inte dagensutsläpp av metan egentligen har så stor betydelse med tanke på långsiktiga mål.Det har däremot utsläppen av övriga växthusgaser och då särskilt koldioxid.Investeringar med mycket lång livslängd är av särskilt intresse i en långsiktigklimatstrategi då investeringsbeslut idag sätter förutsättningarna förresursanvändningen för lång tid. Byggnader och transportinfrastruktur ärnyckelområden. 141 Vid nybyggnation finns de största förutsättningarna att minskaenergianvändningen till en låg kostnad. I samband med omfattande renoveringarär det också viktigt att incitamenten styr mot minskad energianvändning.Infrastrukturinvesteringar och lokaliseringsfrågor i den fysiska planeringen harofta kortsiktigt relativt begränsad effekt på det totala transportarbetet menallteftersom olika aktörer anpassar sig efter de nya transportförutsättningarna kande långsiktigt ha stor betydelse för hur transportarbetet utvecklas.Att gynnsamma och stabila förutsättningar ges för ökad introduktion av förnybarenergi vid den fortsatta omställningen av energisystemet är också av storbetydelse. Att omfattande ekonomiska investeringar i första hand görs i sådanenergiinfrastruktur som även på längre sikt kan användas när utsläppen avväxthusgaser behöver minska ytterligare är också centralt. Det här är i högsta gradav mycket stor betydelse även i utvecklingsländer där ekonomin ochenergisystemet är i en uppbyggnadsfas.141 Radanne P. 2004. Reducing CO 2 emissions fourfold in France. Introduction to the debate.French Interministrial Task Force on Climate Change (MIES).251

Ökad energieffektivitet i alla delar av samhället är också ett nyckelområde. Denpågående utbyggnaden av fjärrvärmenätet som ersättning för bland annatdirektverkande el för uppvärmning är ett exempel på en effektiviseringsåtgärdsom kan bidra både till att kortsiktiga och långsiktiga mål nås. En förbättring avnya bilars bränsleeffektivitet ger vissa positiva effekter i ett kortsiktigt perspektivmen påverkar även utsläppen på lång sikt eftersom bilar i den svenskafordonsparken har en relativt lång livslängd.Teknikspridning och utveckling av ny teknik är också centralt för att klaralångsiktiga mål och är ett samspel mellan innovatörer, entreprenörer och marknad.För att teknikutvecklingen skall ta fart är en marknadsefterfrågan nödvändig ochskapandet av nischmarknader kan vara ett bidrag för att de långsiktigaklimatmålen skall kunna uppnås. En tilltro till stabila spelregler kan vara viktigför att olika aktörer skall våga satsa.9.4 Förslag till ytterligare och reviderade styrmedelMed den målformulering för delmålet för perioden 2008-2012 som vi föreslår såkommer behovet av ytterligare styrmedel till verksamheter utanför den handlandesektorn bero på den mängd utsläppsrätter som tilldelas de anläggningar i Sverigesom omfattas av handelssystemet. Ges en hög tilldelning innebär detta att andraverksamheter måste minska sina utsläpp och de totala kostnaderna för utsläppsminskningarnaökar. Bördefördelningen, kostnader och konsekvenser behöveravvägas mellan handlande sektor och övriga samhällsverksamheter.I dagsläget är tilldelning av utsläppsrätter för perioden 2008-2012 föranläggningar i Sverige inte beslutat. Vår bedömning är att tilldelningen bör varalägre än prognostiserade utsläpp. Vi redovisar dock två alternativastyrmedelspaket för revidering av den svenska klimatstrategin. Ett huvudförslagmed en lägre tilldelning av utsläppsrätter och ett mer omfattande styrmedelspaketom handlande sektorn skulle ges en hög tilldelning av utsläppsrätter i nivå medbasprognosen för utsläpp i handlande sektor. Dessutom redovisar vi möjligheternaatt använda JI- och CDM projekt som avräkning av nationella växthusgasutsläppenligt Kyotoprotokollet.Figuren nedan är en illustration som visar de olika komponenter som tillsammansutgör Sveriges situation inför målperioden (både den nationella ochinternationella) 2008-2012. Syftet är att tydliggöra och beskriva hela bilden. Denväg som väljs kan själklart vara en kombination av några av de beskrivnaalternativen. Vårt förslag är en kombination av de två mittersta staplarna.252

Ytterligare genomfördaåtgärder, JI /CDMYtterligare genomfördaåtgärder, JI /CDMYtterligare genomfördaåtgärder, JI /CDMYtterligare genomfördaåtgärder, JI /CDMMål +4%MöjligtutsläppsutrymmeÅtgärder utomlandsJI /CDMUtsläppsprognosMål -4%MöjligtutsläppsutrymmeMöjligtutsläppsutrymmeMöjligtutsläppsutrymmeUtsläpp frånicke-handlandesektorerUtsläpp frånicke-handlandesektorerUtsläpp frånicke-handlandesektorerUtsläpp frånicke-handlandesektorerTilldelning tillhandlandesektorerTilldelning tillhandlandesektorerTilldelning tillhandlandesektorerTilldelning tillhandlandesektorerMer åtgärder görs inomramen för EU:s handelssystem.Nationella styrmedel iicke-handlande sektorerÅtgärder utomlandsavräknas mot målet.Utsläpp från övriga växthusgaser samtutsläpp av koldioxid från transporter ochindividuell uppvärmning i bostäder ochlokaler samt övrigt näringsliv.Tilldelade utsläppsrätter till deanläggningar som omfattas av EU:shandelssystem. De faktiska utsläppen iSverige beror av priset på utsläppsrätterUtsläppskrediter från genomfördaprojekt i andra länder JI/CDM, vilkakan avräknas mot målet.Figur 57: Illustration av möjliga alternativ för att nå det nationella målet253

9.4.1 Tilldelning till ”handlande sektor” sätts lägre än prognosEn tilldelning till handlande sektorn för perioden 2008-2012 under dessutsläppsprognos är enligt våra egna uppskattningar liksom beräkningargjorda med EMEC-modellen samhällsekonomiskt motiverat. Kostnadernaför utsläppsminskningar i sektorer utanför handelssystemet är i genomsnitthögre än det antagna utsläppsrättspriset.Vi utgår från att den nationella klimatstrategin för perioden 2008-2012kommer att bygga på att tilldelning till handlande sektor sätts lägre än deprognostiserade utsläppen.Som kompletterande långsiktigt strategiska styrmedel i övriga sektorer – viden lägre tilldelning – föreslår vi:• att koldioxiddifferentierad fordonsskatt för personbilar införs,• att förmånen av fritt drivmedel för förmånsbil värderas till en faktor1,8 av marknadspriset istället för nuvarande 1,2,• att kilometerskatt för lastbilar införs.Ovanstående förslag uppskattas sammanlagt ge en årlig minskning avutsläppen i Sverige med minst 0,5 Mton koldioxidekvivalenter förperioden 2008-2012. Dessutom föreslår vi:• ett fortsatt och utökat statligt bidragsstöd till lokalaklimatinvesteringsprogram för perioden 2006-2008,• en förnyad statlig satsning på klimatinformation,• att genomförandet av EU:s program för byggnaders energiprestandabör ske på ett sådant sätt att potentialen för energieffektivisering tastill vara. Även andra energieffektiviseringsdirektiv som nu diskuterasinom EU bör ges en hög prioritet,• en fortsättning och utökning av arbetet med de projektbaserademekanismerna JI och CDM för perioden 2005-2012.Låg nationell tilldelning av utsläppsrätter, exempelvis i nivå med föreslagentilldelning för perioden 2005-2007Vår basprognos för framtida växthusgasutsläpp indikerar att de totala utsläppen iSverige kommer att ligga betydligt under vårt åtagande enligt EU:sbördefördelning men ca 2 miljoner ton över vårt nationella mål att minskautsläppen med 4 % i Sverige.Den ram för tilldelning av utsläppsrätter för försöksperioden 2005-2007 sombeslutats av Sveriges regering är att de som högst skall uppgå till 22,9 miljonerton koldioxid. Prognosen för hur stora utsläpp som kan förväntas från svenskaanläggningar är 3,6-4,6 miljoner ton högre (med respektive utan skatt i handlandesektor) än den föreslagna tilldelningen. Prognostiserade växthusgasutsläpp sominte omfattas av handeln med utsläppsrätter uppskattas blir 44,7 miljoner tonkoldioxidekvivalenter.254

Med vårt förslag till ändrad målformulering - där tilldelningsramen avutsläppsrätter plus utsläpp i Sverige från övriga sektorer skall understiga 96procent av 1990 års utsläpp - skulle en tilldelningsmängd på 22,9 miljoner tonplus nationella utsläpp utanför handlande sektorn på 44,7 miljoner ton ge 67,6miljoner ton koldioxidekvivalenter för Sverige. Detta är 6% under utsläppen för1990. Förslag till ytterligare eller utökade styrmedel skulle alltså inte behövaläggas för att nå målet 2008-2012 om en sådan tilldelning ges.En tilldelning under prognos är enligt våra egna beräkningar liksom beräkningargjorda med EMEC-modellen samhällsekonomiskt motiverat. Med en striktaretilldelning växer ekonomin något snabbare än med en hög tilldelning eftersomkostnaderna för utsläppsminskningar i sektorer utanför handelssystemet igenomsnitt är högre än det antagna utsläppsrättspriset.Förslag till ytterligare och reviderade styrmedel i andra sektorerOavsett om det nationella delmålet till 2008-2012 ser ut att nås eller ej, kan detändå vara motiverat med vissa förändringar av klimatstrategin i nuläget eftersombehovet av åtgärder på sikt är omfattande.Långsiktiga strategiska förändringar i samhället behövs för att klara denödvändiga omställningarna av vår energianvändning, till ökad andel förnybarenergi, för ökad energieffektiviteten i transportsystemet och förbättradenergieffektivitet i byggnader. Denna omställning behöver initiativ redan nu medbeslut om ytterligare energi- och klimatstyrmedel samt utredningar som ser övervissa regler. Detta är särskilt motiverat i transportsektorn där det finnssamhällsekonomiskt motiverade förslag till nya och reviderade styrmedel sombidrar till en dämpning av den kraftiga utsläppsökningen från trafiken vi serframför oss. De utsläppsreduktioner vi initierar idag förbättrar ocksåförutsättningarna att klara framtida skärpta internationella åtaganden.Att fortsätta arbeta med projektbaserade mekanismer som JI/CDM för att aktivtbidra till det internationella samarbetet att begränsa klimatförändringarna är ocksåstrategiskt och långsiktigt viktigt. Givetvis är även klimatrelaterad forskningviktigt på lång sikt. Att lämna förslag om specifika forskningsprogram ligger dockutanför detta uppdrag.Vi föreslår därför, även med en strikt tilldelning i handlande sektor, att gällandeklimatstrategi kompletteras med ytterligare styrmedel i de icke-handlandesektorerna. Det är viktigt att dessa kompletterande styrmedel är långsiktiga ochgår hand i hand med intentionerna i energipolitiken.Förslag till ytterligare och reviderade styrmedel i transportsektornVi föreslår att koldioxiddifferentierad fordonsskatt för personbilar införs, attförmånen av fritt drivmedel för förmånsbil värderas till en faktor 1,8 avmarknadspriset istället för nuvarande 1,2 samt att en kilometerskatt för lastbilarinförs.Dagens svenska personbilspark har hög bränsleförbrukning och högakoldioxidsutsläpp i jämförelse med andra europeiska länder. Långsiktigt är dettaett klimat- och transportpolitiskt problem som behöver hanteras. Vi föreslår att255

den årliga fordonsskatten för nya personbilar differentieras efter deraskoldioxidutsläpp och justeras för befintliga bilar som beskrivs i kapitel 8.3. Dettaberäknas påverka bilköparens val av ny bil så att de som tillförs bilparken i snittblir ca 2 procent energieffektivare. Konsekvenserna uppskattas bli 1 procentminskad marknadsandel för svensktillverkade bilar men den samhällsekonomiskanyttan beräknas bli ca 1,5 miljarder kronor större än den samhällsekonomiskakostnaden över en 20-års period.En differentiering av den årliga fordonsskatten kommer endast i begränsadomfattning påverka valet av förmånsbilar. Förmånsbilar är tyngre, motorstarkareoch mer bränsleförbrukande än genomsnittet för nya bilar. Eftersom dessa ärca 25 procent av alla nya bilar styr utformningen av bilförmånsreglerna hur enbetydande del av bilparkens energieffektivitet kommer att vara. Dagensregelsystem motverkar strävandena för minskad koldioxidbelastning. En faktor avbetydelse som motverkar energieffektivitet är att bilförmånstagare som erhållerfritt eller delvis fritt drivmedel inte behöver betala full bränslekostnad vid privatanvändning. Utvärderingen av 1997 års regeländring när förmån av fritt drivmedelförsta gången började beskattas med en drivmedelsfaktor på 1,2 gångerbränslepriset visar på en signifikant effekt för minskad körsträcka. Ett av målenmed 1997 års regeländring var att bilförmånstagare skulle betala drivmedlet förprivat körning vilket endast 50 procent gör idag. Övriga betalar ca 60 procent avbränslekostnaden för privat körning. Dessutom kom regeländringen att betydasänkt totalt förmånsvärde för de som uppbär fritt drivmedel. För att bidra till måletatt förmånstagaren skall betala drivmedlet för sin privata körning behöverförmånsvärdesfaktorn för fritt drivmedel höjas från dagens 1,2 till åtminstone 1,8.För att ta ut de samhällskostnader som godstransporter på väg orsakar bör enkilometerbaserad skatt för lastbilar över 3,5 ton införas. En sådan skatt har ensignifikant betydelse för att minska utsläppen av koldioxid från godstransporter.Avgiftsnivån avgör i vilken grad det sker en energieffektivisering avgodstransporterna. Ju högre rörlig avgift desto större överföring tillenergieffektivare transportslag som järnväg och sjöfart, men är också ettincitament för effektivisering av lastbilstransporterna. Nuvarandetransportprognos pekar på en kraftig godstransportökning, ca 35 procent från 2000till 2010 vilket bedöms dämpas med knappt 10 procent om det förslag somVägtrafikskatteutredningen lagt genomförs. Effekten på minskadekoldioxidutsläpp beräknas uppgå till 300 000 ton per år och statsfinansielltuppskattas det minst ge en årlig intäkt på 5 miljarder.Stöd till lokala klimatinvesteringsprogram (KLIMP)Utvecklingen av lokala klimatstrategier kan stimuleras med ett statligt bidrag somKlimp och bli ett instrument som bidrar till långsiktig strukturell omställning. Föratt hålla igång ett engagemang i det lokala klimatarbetet föreslår vi ett fortsattoch utökat statligt stöd till Klimp för perioden 2006-2008.Utvärderingen av stödet till lokala investeringsprogram har visat att positivamiljöfördelar förutom direkta klimateffekter uppstår av att arbetet medbidragsansökningar stärker miljöarbetet i den kommunala organisationen ochförbättrar kunskapen om potentiella lokala klimatåtgärder och deras256

kostnadseffektivitet. De projekt som fått bidrag utgör ”Goda exempel” som geridéer och inspiration till andra kommuner om hur miljöprojekt kan genomförasoch hur ny teknik kan användas.Eftersom Klimp-bidrag inte skall ges till åtgärder som är lönsamma på kort siktbidrar analyserna inför ansökan att åtgärder med kort återbetalningstid genomförsutan bidrag utöver de åtgärder som får Klimp-bidrag. Bidragseffektiviteten för deåtgärder som erhållit Klimp-bidrag ligger enligt ansökningarna i snitt på 5-10 kgkoldioxidekvivalenter per bidragskrona. Till detta kommer bonus i form av andrapositiva miljöeffekter som inte tagits hänsyn till i kostnadseffektivitetsbedömningen.Bidrag kan ur ett rent kostnadseffektivitetsperspektiv inte konkurrera med skatter.En del miljöeffekter av bidrag är dock svåra att beräkna särskilt på längre sikt. Enstor del av bidragsmedlen har hittills gått till infrastrukturprojekt för fjärrvärme,tillvaratagande av spillvärme och distribution av förnybara drivmedel. Projektmed stora investeringskostnader som inte kan återbetalas på kort sikt. De är docklångsiktigt strategiska åtgärder som förbättrar möjligheterna för minskandekoldioxidutsläpp på medellång sikt och möjligheterna att klara ett kommandeinternationellt klimatåtagande efter Kyotoperioden. Ett lokalt engagemang förklimatarbete kan långsiktigt vara en viktig drivkraft för en omställning till etthållbart samhälle ur klimatsynpunkt. Därför föreslår vi ett fortsatt och utökat stödtill Klimp för perioden 2006-2008.För Klimp-bidrag bör man vara mycket restriktiv till åtgärder som omfattas avandra styrmedel. För närvarande reglerar Klimp förordningen att bidrag inte fårges till åtgärder som följer av skyldigheter i lag eller annan författning vilket bl.a.omfattar miljöbalken. Bidrag får inte heller ges till åtgärder som avser löpandeunderhåll eller ligger inom den normala verksamheten och ändå skulle hagenomförts. Av de allmänna råd som Naturvårdsverket fastställt framgår attbidrag inte ges till åtgärder som ändå skulle genomföras därför att de omfattas avsystemen för handel med elcertifikat, handel med utsläppsrätter eller åtgärder sommåste genomföras enligt programmet för energieffektivisering i energiintensivaföretag.Här skall man dock ha i åtanke att handel med utsläppsrätter kan hämmainfrastrukturutbyggnader för fjärrvärme samt åtgärder att utnyttja industrinsspillvärme. Därför bör Klimp-bidrag kunna gå till denna typ av åtgärder påanläggningar i handelssystemet.KlimatinformationVi föreslår en förnyad statlig satsning på klimatinformation.Mot bakgrund av den långsiktighet som klimatpolitiska beslut och åtgärderpräglas av är informativa styrmedel betydelsefulla. Information ochkommunikation med rätt fokus och övertygande argument kan bidra till att ökamedvetenheten om vad som måste göras för att begränsa klimatpåverkan. I vissafall är informationsåtgärderna nödvändiga för att andra åtgärder ska kunna uppnåutlovade klimateffekter.257

Att i ekonomiska eller utsläppsmässiga termer mäta effekten av eninformationskampanj är inte möjligt. Men den statliga klimatkampanjen under2002-2003 är ett bra exempel på att kommunikation som styrmedel har effekt påkunskaper och attityder.För att nå framgång med information är en bred förankring och samverkan medmånga delar av samhället viktigt. Den statliga satsningen på klimatinformationavbröts i förtid vilket var olyckligt då det sista steget i kampanjen som varitinriktad på åtgärder på det lokala planet inte kunde genomförs.Ett kompletterande klimatinformationsuppdrag behövs för att underhålla denökade medvetenhet som Klimatkampanjen byggt upp och för att genomförakampanjens sista steg med riktade informationsinsatser tillsammans medkommuner och företag. Information som styrmedel är effektivast om detkombineras med andra styrmedel. Därför bör en förnyad nationellklimatinformationssatsning försöka samverka med information omklimatstyrmedel – t.ex. med klimatinformation kopplat till Klimpprogram,energirådgivarnas informationsinsatser och riktade åtgärder på trafikområdet. Ensådan samverkan har bättre möjligheter att åstadkomma beteendeförändring ochen ökad acceptans för andra typer av styrmedel, som skatter och avgifter. Mångahar idag inte kunskap om de kostnadseffektiva åtgärder som finns att genomföra.Ökad energieffektiviseringGenomförandet av EU:s program för byggnaders energiprestanda bör ske på ettsådant sätt att potentialen för energieffektivisering tas till vara. Även andraenergieffektiviseringsdirektiv som nu diskuteras inom EU bör ges en hög prioritet.Det pågår flera initiativ för energieffektivisering inom EU. De direktiv sombedöms påverka energieffektiviseringen är framförallt direktivet om byggnadersenergiprestanda men även energitjänstedirektivet och direktivet om eco-design avprodukter.En särskild utredare utarbeta nu förslag till hur direktivet om byggnadersenergiprestanda ska genomföras i Sverige. I ministerrådet bereds nu de övrigadirektiven som berör energieffektivisering. Det är• Direktivet om eko-design av produkter och• EnergitjänstdirektivetBåda dessa direktiv har förutsättningar att ge bidrag till det långsiktigaklimatmålet. Det är viktigt att Sverige agerar tydligt för att dessa direktiv skall fåen utformning som garanterar en långsiktig kostnadseffektivitet i arbetet med atteffektivisera och på sikt minska energianvändningen i framförallt hushålls- ochservicesektorerna.Fortsatt satsning på projektbaserade mekanismerVi föreslår en fortsättning och utökning av arbetet med de projektbaserademekanismerna joint implementation (JI) och clean development mechanism(CDM) för perioden 2005-2012.258

Programmet skall bidra till en internationell omställning av energisystemen motminskad klimatpåverkan och utgöra en del i Sveriges bidrag till att utvecklaKyotoprotokollets flexibla mekanismer inför framtida internationella åtaganden.Programmet ska ge staten och företag möjlighet att delta i JI och CDM och på såsätt förvärva utsläppsreduktionsenheter, vilka ska kunna utnyttjas som ettkomplement till inhemska insatser för att möta Sveriges framtida internationellaåtaganden.Programmet bör bestå av fyra delar:1) Svenska investeringar i JI- och CDM-projekt2) Särskilda insatser för småskaliga CDM-projekt i minst utveckladeländer3) Stöd och rådgivning till svenska företag som deltar i JI och CDMEtt råd för de projektbaserade mekanismerna bör inrättas med representanter frånEnergimyndigheten, Naturvårdsverket och Sida. Rådet ska kunna bistå demyndigheter som arbetar konkret med projektmekanismerna och vara ett forumför diskussion av strategiska frågor i anslutning till sådant arbete. Särskildainsatser från myndigheternas, som t ex bedömning av miljöeffekter ellersocioekonomiska effekter för enskilda projekt ska vid behov kunna förmedlasgenom detta råd.Samlad effekt av styrmedelsförslag vid strikt tilldelning i handlande sektorTabell 83 Den samlade effekten av föreslagna styrmedel - låg tilldelningEffekter påkoldioxidutsläppUtsläppsreduktion med minst 0,5 Mton/år för 2010 av trafikförslagensom stiger till 0,8 Mton/år för 2020.Övriga miljöeffekter Knappt 2 kton lägre NOx utsläpp till 2010 som ökar ytterligare 0,5kton till 2020.KostnadseffektivitetSamhällsekonomiskaeffekterTrafikförslagen stimulerar till beteendeförändring att väljabränsleeffektivare personbilar, energieffektivare godstransporter ocheffektivisera bilanvändningen.Klimp-bidragen skall inte vara lönsamma på kort sikt utan ge etttillskott utöver de åtgärder som ändå kommer till stånd med andrastyrmedel. Därmed kan Klimp på kort sikt inte vara likakostnadseffektivt som koldioxidskatt. Bidragseffektivitet enligtansökningarna 2003 bedöms till i snitt 0,12 kr/kg CO 2 .Klimatinformations kostnadseffektivitet ej möjligt att beräkna.Förmodligen låg, men information behövs långsiktigt för att ökamedvetenheten om klimatproblemets omfattning, öka förståelsen förbehovet av nya styrmedel och visa på möjligheter att minska egenenergianvändning och klimatbelastning.Alla trafikförslagen är samhällsekonomiskt motiverade. Ändradfordonsskatt uppskattas ge samhällsekonomisk vinst på ca 1,5miljarder kronor. Km-skatten är beräknad efter internalisering avlastbilstransporternas externa effekter och ändrad drivmedelsfaktor förfritt drivmedel bidrar till att bilförmånstagare står för fullbränslekostnad för privata bilanvändning.Övriga förslag ej samhällsekonomiskt kalkylerade.259

Effekt på andrasamhällsmål• Tillväxt Ej beräknat. För näringslivet i stort är transportkostnaderna under 2% iförhållande till det transporterade godsets varuvärde. Det ärnäringsbranscherna skogsindustri och byggnadsindustri somsignifikant kan drabbas av transportkostnadsökningar• Sysselsättning Omläggning av fordonsskatten uppskattas minska sysselsättningen ibilbranschen med ca. 200 personer av totalt 70 000. Km-skattenbegränsar den framtida sysselsättningsökningen i åkerinäringen, menökar sysselsättningen i sjöfart/järnväg.• Energipolitiskamål• FördelningseffekterStatsfinansiella effekterInteraktion med andrastyrmedel-Fordonsskatteomläggning ger en välfärdsöverföring från stora hushålli glesbygd till hushåll i städer. Km-skatten ökar kostnaden föråkerinäringen vilket gynnar järnväg/sjöfart. Inga regionalafördelningseffekter bedöms uppstå. Reviderad bilförmånsregel gerökade kostnader för bilförmånstagare vilka oftast ärhöginkomsttagare.Grov uppskattning är minst 5 miljarder årligen i totalt ökad intäkt.Km-skatten bedöms ge minst 5 miljarder i årlig intäkt efter attnuvarande vägavgift frånräknats. Föreslagen höjning av fordonsskattför äldre bilar ger ca 0,5 miljarder i ökad intäkt. Årliga utgifter förKlimp, klimatinformation och projektbaserade mekanismer beror påanslagens storlek men blir avsevärt lägre än intäkterna fråntrafikförslagen.Koldioxiddifferentierad fordonsskatt behöver kombineras medinformation om motiv och effekter till nybilsköpare för attåstadkomma de önskvärda anpassningarna. Den samverkar också medkoldioxid- och energiskatten på drivmedel.Syftet med kilometerskatten är att internalisera lastbils-transporternasexterna kostnader vilket även energiskatten kan anses göra. Oavsettom energiskatten ses som en ren fiskal skatt eller internalisering avsamhällskostnader samverkar de för effektivare godstransporter.För närvarande reglerar Klimp förordningen att bidrag inte får ges tillåtgärder som följer av skyldigheter i lag eller annan författning vilketbl.a. omfattar miljöbalken. Bidrag ges inte till åtgärder som avserlöpande underhåll eller ligger inom den normala verksamheten ochändå skulle ha genomförts. Inte heller till åtgärder som styrs avsystemen för handel med elcertifikat, handel med utsläppsrätter ellerenligt programmet för energieffektivisering i energiintensiva företag.Handelssystemet stimulera dock inte till en utbyggnad avfjärrvärmenätet eller tillvaratagande av spillvärme. Bidrag bör inte gesinte för energisparande åtgärder eller konvertering till förnyelsebarenergi i offentliga fastigheter under den tidsperiod som det särskildaROT-skatteavdraget för miljöinvesteringar i offentliga lokalerkommer att finnas.Klimatinformation fungerar bäst i kombination med andra styrmedel.260

9.4.2 Alternativ med hög tilldelning till ”handlande sektor”Vid en hög tilldelning - på 26,5 miljoner ton koldioxid - i nivå med vad vårbasprognos indikerar att utsläppen i handlande sektorn kommer att hamna,bedömer vi att ytterligare eller reviderade styrmedel som minskar utsläppen iSverige med ca 1,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter behöver beslutas.Förutom de styrmedelsförslag vi lagt vid en låg tilldelning krävs ytterligareutsläppsreduktion som skulle kunna åstadkommas med:• Höjd energiskatt på motorbränslen (bensin, diesel)• Höjd koldioxidskatt för de branscher utanför handlande sektorn somidag har nedsättning av koldioxidskatten.Alternativt med:• Användning av de utsläppskrediter som Sverige bedöms erhållagenom pågående insatser i projektbaserade mekanismer. Den årligautsläppsreduktion för perioden 2008-2012 som dessa krediter bedömsmotsvara är ca 0,9 Mton koldioxidekvivalenter.Med en hög tilldelning till den handlande sektorn uppstår ett behov av attkomplettera tidigare redovisade förslag. En tilldelning på 26,5 miljoner tonkoldioxid, dvs, i nivå med vad vår basprognos indikerar att svenska anläggningar iden handlande sektorn kommer att släppa ut, blir det ett totalt behov att minskaväxthusgasutsläppen med 2 miljoner ton koldioxidekvivalenter (se Tabell 82) föratt delmålet till 2008-2012 om 4 procent reduktion av växthusgasutsläppenjämfört med 1990 skall nås. Eventuella förändringar av nuvarande styrmedel i denhandlande sektorn kommer med vårt förslag med avräkningsmål inte att påverkabehovet att minska de nationella utsläppen. Ökade utsläpp som uppstår till följdav sänkt skatt i handlande sektor måste då kompenseras med inköp avutsläppsrätter.Vi har i vår utvärdering av LIP och Klimp kommit till slutsatsen att flertalet av deåtgärder som genomförts med lokala investeringsbidrag inte hade kommit tillstånd utan bidrag. För LIP är dessa slutsatser mycket osäkra. Vi bedömer därföratt huvuddelen av uppskattade effekterna för minskade växthusgasutsläpp av LIPfinns inräknat i basprognosen. För Klimp däremot, där bidrag för de första 300miljoner kronor nyss beslutats och 740 142 miljoner kronor återstår att förmedla tillnya lokala åtgärder, bedömer vi kommer att minska utsläppen utöver vad somräknats in i prognosen. Eftersom Klimp inte skall ges till åtgärder som ärlönsamma på kort sikt borde en stor del av uppskattade effekter på minskadeväxthusgasutsläpp av Klimp tillkomma utöver vår basprognos. Vi uppskattar attutsläppsreduktion om 0,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter för Klimp-åtgärderinte har fångats upp i basprognosen.142 Varav 200 miljoner kronor endast är förslag i 2004 års vårbudget, dvs ännu inte beslutade261

EG-kommissionens förslag till direktiv att begränsa tillåten användning avfluorerade gaser (F-gaser) som lämnades i juni 2003 har behandlats av EUparlamentet.Parlamentets ståndpunkter bedömer vi i grunden vara positiva till detlagda kommissionsförslaget. Möjligheterna att förslaget kommer att antas somEG-direktiv med i stort den utformning Kommissionen föreslagit bedömer vigoda. Utsläppsminskningarna i Sverige av ett beslut i enlighet meddirektivförslaget har vi uppskattat till 0,15 miljoner ton koldioxidekvivalenter perår i perioden 2008 till 2012 och med 0,35-0,40 miljoner ton till 2020 143 . Dennautsläppsminskning har ej inräknats i vår prognos.De långsiktiga styrmedelsförslag vi lagt som basförslag vid en strikt tilldelninghar vi för transportförslagen uppskattat ge en utsläppsreduktion på minst 0,5miljoner ton koldioxidekvivalenter per år för perioden 2008-2012. Utöver dennareduktion kommer våra övriga förslag, bla. en fortsatt satsning på Klimp, bidra tillytterligare utsläppsreduktioner. Dessa förslag är naturligtvis de vi först prioriterarsom styrmedelsförslag i alternativet med en hög tilldelning. Utöver basförslagenbehöver ytterligare styrmedel beslutas som minskar utsläppen för att delmåletskall vid en hög tilldelning. Vi redovisar här exempel på ytterligare styrmedel somkan behövas införas vid en hög tilldelning av utsläppsrätter.Höjd energiskatt på drivmedelVi bedömer att en höjning av energiskatten på drivmedel skulle kunna bidra tillutsläppsreduktioner på kort sikt. Exempelvis skulle en höjning med 40 öre/literkunna reducera utsläppen med 0,35 Mton till 2010.I vår analys av en generell koldioxidskattehöjning har vi kommit till slutsatsen attden idag är på en tillräckligt hög nivå för att användningen av fossila bränslen föruppvärmning skall minska radikalt. En ytterligare höjning av koldioxidskatten harvi inte funnit motiverad. Ur kostnadseffektivitetssynpunkt bör koldioxidskattenvara generell och på samma nivå per kg koldioxid oavsett inom vilkensamhällssektor eller var utsläppen sker. Därför anser vi att en koldioxidskattehöjningenbart i transportsektorn inte bör ske.Energiskatten på drivmedel har dock samma styrande effekt som koldioxidskattenatt minska användningen av fossila bränslen. Därför är en energiskattehöjning pådrivmedel ett signifikant styrmedel för att begränsa trafikens koldioxidutsläpp.Den bidrar till ökad energieffektivitet i trafiksektorn vilket är långsiktigtstrategiskt för framtida koldioxidminskningar.Dagens energiskatt på bensin är 2,68 kronor/liter och på diesel 0,78 öre/liter.Sedan år 2000 har energiskatterna på drivmedel sänkts i samma omfattning somden generella koldioxidskatten har höjts så att det totala skatteuttaget i realatermer (justerat med KPI) varit konstant.Energiskatten kan motiveras både som en fiskal intäkt och som ett medel attinternalisera de externa samhällskostnader som användningen av drivmedel ger143 Delrapport 3, Prognoser, redovisning av uppdrag till Naturvårdsverket och Energimyndighetenatt lämna underlag till översynen av den svenska klimatstrategin (Kontrollstation 2004).262

upphov till. Effekten av att staten successivt sänkt energiskatten på drivmedel harblivit att uttaget av energiskatt idag inte bär de samlade externasamhällskostnaderna som uppstår från trafiken. Det finns därför samhällsekonomiskamotiv att höja nuvarande energiskatt.Trafikens samhällskostnader består av regionala effekter. Till detta kommersärskilda lokala effekter vid tätortstrafik, t.ex i form av skador på hälsa ochkulturbyggnader. Teoretiskt borde de lokala tätortseffekterna betalas medsk.trängselskatt i samband med körning i tätorter och de regionala effekterna somuppstår oavsett var man framför en bil med drivmedelsskatt. Så längeträngselskatter inte är permanent infört finns det ur samhällsekonomiskteffektivitetsperspektiv motiv att de samlade externa effekterna - utöver koldioxid -av dagens trafik internaliseras genom energiskatten på drivmedel. För attgenomföra en full internalisering bör energiskatten höjas till ungefär denursprungliga nivån om 3,61 kr/liter för bensin. För diesel är en energiskatt påminst samma nivå som bensin samhällsekonomiskt motiverat. Den tidigare nivånpå 1,86 kr/l var en underinternalisering.Resultaten av modellanalyserna av en drivmedelsskattehöjnings effekt påkoldioxidutsläpp från vägtrafiken indikerar att en energiskattehöjning på bensinoch diesel med 40 öre skulle medföra en minskning av koldioxidutsläppen med ca0,35 Mton till 2010 resp 0,5 Mton till år 2020. En avsevärd osäkerhet existerar omkonsumenters anpassning till prisförändringar. Vår uppskattade effekt grundas påett medelvärde av analysresultaten för hög resp låg priselasticitet. Förutomminskade koldioxidutsläpp minskar även avgasutsläpp av kväveoxider, kolvätenoch partiklar.Kostnaderna för samhället av en energiskattehöjning med 40 öre/liter är främst envälfärdsförlust på 30-40 miljoner kr per år som realiseras med uteblivna bilresor,resor utförs på alternativa sätt och ökade transportkostnader som ökarkonsumentpriserna. I denna välfärdsförlust har inte inräknats samhällsvinster tillföljd av lägre miljökostnader. Höjd energiskatt på bensin och diesel med 40öre/liter ger ca 4 miljarder kronor/år i ökad skatteintäkt. Sker energiskattehöjningensom en del i grön skatteväxling sker ingen total välfärdsförlustmen vissa fördelningseffekter uppstår. En höjning av energiskatten på drivmedelbör därför ske inom ramen för grön skatteväxling med sänkning av andra skatter.Höjd koldioxidskatt för de branscher utanför handlande sektorn som harnedsättning av koldioxidskattenEn höjning av koldioxidskatten för övrigt näringsliv (utanför handelssystemet)kan möjligen ge vissa utsläppsminskningar. Mer analys krävs dock för att visa deutsläppseffekterna och de samhällsekonomiska konsekvenserna av en sådanhöjning.Det svenska energiskattesystemet behöver förändras till 2006 så det inte är i stridmed EU:s statsstödsregler. Koldioxidskatten är idag 91 öre/kg koldioxid. För vissadelar av näringslivet finns skattenedsättning till enbart 21 procent av den generellakoldioxidskattenivån. Samtidigt som andra verksamheter fått ökad koldioxidskatt263

har nedsättningsnivån i procent ökat så att skatten i industrin varit 19 öre/kgkoldioxid sedan 1997.För industrin i handelssystemet är det primärt tilldelade utsläppsrätter och handelnmed dessa som skall styra till minskade totala utsläpp av koldioxid inom EU. Förnäringslivet utanför den handlande sektorn är det koldioxidskatten som är detviktigaste verktyget för att styra till minskade koldioxidutsläpp. Ur kostnadseffektivitetssynpunktborde koldioxidskatten för verksamheter i icke-handlandesektor vara på samma nivå i de olika verksamheterna. Skall åtgärder till lägstakostnaden genomföras bör en koldioxidskatt vara densamma oavsett var utsläppensker. En skattehöjning är också motiverat ur ett miljökostnadsperspektiv (polluterspay principle).De totala utsläppen av koldioxid från förbränning av fossila bränslen i industrinutanför handlande sektor är ca 4 miljoner ton. I relation till produktionsvärdet iden icke-handlande industrin är dock utsläppen med vissa undantag ganska låga.Det vanligaste energislaget i den icke-handlande industrin är el och fjärrvärmesom står för uppemot ¾ av den totala energianvändningen. Biobränslen utgör enmycket liten del. En höjning av koldioxidskatten för den icke-handlande industrinbör ge en effekt på koldioxidutsläppen, men vi har inte kunnat kvantifiera dem.Effekterna enligt vår analys med MARKAL av att höja koldioxidskatten iindustrin utanför handlande sektor blir en omfördelning av bränslen mellan denhandlande och den icke handlande sektorn. När icke handlande sektor belastasmed högre skatt går en del biobränslen från den handlande sektorn till den ickehandlande sektorn. Denna effekt är troligen överskattad i modellen då biobränsleni modellen är en begränsad resurs. Kvalitativt är det dock troligt med en vissomfördelning av biobränslen till industrier där fossila bränslen är hårt beskattadefrån industrisektorer där fossila bränslen beskattas lågt. Vilken nettoeffekten påutsläppen i Sverige blir är dock osäkert. Sker det en överföring av fossila bränslentill handlande sektor kommer detta dock inte att öka de totala utsläppen av fossiltkoldioxid i handlande sektor då behovet av utsläppsrätter ökar i sammaomfattning och de totala utsläppen inom EU:s handelssystem är oförändrat.Vilka de samhällsekonomiska effekterna av en eventuell höjning avkoldioxidskatten för icke-handlande industri blir är osäkra och måste analyserasvidare. Viktiga delar i en sådan analys är möjligheten att inkludera en sådanhöjning i den gröna skatteväxlingen, vilka fördelningseffekter det för med sig, hurindustrins konkurrenskraft påverkas, vilka de statsfinansiella effekterna blir mm.Utnyttjande av utsläppskrediter från projektbaserade mekanismerEtt alternativt sätt att uppnå måluppfyllelse är att använda de utsläppskreditersom Sverige bedöms erhålla genom pågående insatser i projektbaserademekanismer. Den årliga utsläppsreduktion i perioden 2008-2012 som dessakrediter bedöms motsvara är 0,9 Mton koldioxidekvivalenter.I alternativ 3 i Figur 57 illustreras möjligheten att använda de krediter somupparbetats genom pågående insatser i de projektbaserade mekanismerna JI ochCDM. Vid en generös tilldelning krävs ytterligare reduktioner av utsläppen om ca1,5 Mton koldioxidekvivalenter för att vi ska nå det nationella målet. Med nu264

avsatta medel för JI och CDM projekt, ca 280 miljoner kronor, beräknas attreduktionskrediter på ca 5 miljoner ton koldioxidekvivalenter kommer att fås. Enmindre del, ca 0,5 miljoner ton kommer in efter 2012. Detta gör att krediter förca 0,9 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år kan användas som avräkning föråtagandet enligt Kyotoprokollet.Dessa krediter har erhållits genom insatser i andra länder. De insatserna bedömsvara mer kostnadseffektiva för att reducera koldioxidutsläpp än de flestanationella åtgärder. Om krediterna utnyttjas kan således måluppfyllnad nås till enlägre kostnad än utökat Klimp anslag, höjda skatterna på bensin och diesel ellerhöjda koldioxidskatten för icke-handlande industri. Men, utsläppsminskningarnahar då inte skett i Sverige utan i det land där projekten genomförts.9.4.3 Förslag till revidering av kompletterande styrmedel förverksamheter som omfattas av handel med utsläppsrätterFör gällande styrmedel som verkar på anläggningar inom systemet med handelför utsläppsrätter föreslår vi att:• Koldioxidskatten för industrins energiproduktion tas bort,• Koldioxidskatten för värmeproduktion i hetvattenpannor behålls, mennivån kan reduceras,• Koldioxidskatten för kraftvärmeverk tas bort givet att:o Samma tilldelningsprincip gäller för biobränslen och fossilabränslen i nya kraftvärmeanläggningar,o Elcertifikatsystemet förlängs och kvoten höjs efter 2010Som framgår av avsnitt 9.2.1 rekommenderar vi ett avräkningsmål som innebär atttilldelad mängd utsläppsrätter räknas som utsläppen i den handlande sektorn. Detotala utsläppen i Europa bestäms av den totala tilldelningen av utsläppsrätter ihandelssystemet. Med det föreslagna avräkningsmålet sätter vi fokus på deEuropeiska utsläppen. De faktiska utsläppen i den handlande sektorn i Sverige kanbli både högre och lägre än tilldelningen utan att det påverkar vår måluppfyllnaddå utsläppsrätter som införskaffas från andra EU-länder är direkt kopplade tillminskade utsläpp av exakt samma storlek i andra delar av systemet. Ytterligarestyrning i den handlande sektorn kommer alltså, med den målkonstruktion vi valt,inte påverka de totala utsläppen inom handelssystemet i Europa.Ett system med överlåtbara utsläppsrätter inom ett gemensamt utsläppstak harteoretiskt fördelen att åtgärder för att minska utsläppen sker där det är billigast. Iett fungerande system bör därför kompletterande styrmedel (t.ex. koldioxidskatt)inte belasta de verksamheter som ingår i utsläppsrättshandel då detta kan försämrakostnadseffektiviteten i handelssystemet och skapa snedvridande konkurrens.265

Det kan däremot finnas andra skäl att ha kompletterande styrmedel påverksamheter som ligger inom handelssystemet. Ytterligare styrning kanmotiveras med att andra samhällsmål ska uppfyllas. Ett sådant är detenergipolitiska målet att öka andelen förnybar energi i det svenskaenergisystemet. Därför är det viktigt att upprätthålla konkurrenskraften förbiobränslen i el- och värmeproduktionen även när handeln med utsläppsrätterinförs. Det är också viktigt att motverka strukturella förändringar som försvårarmöjligheten att uppnå de långsiktiga klimatmålen. Osäkerheter kring den faktiskastyrande effekten av utsläppshandelssystemet, då vi ännu ej vet om de fördeladeutsläppsrätterna blir en begränsad resurs, kan också motivera extra styrning.Koldioxidskatten för industrin tas bortFör att upprätthålla den internationellt konkurrensutsatta industrinskonkurrenskraft föreslår vi att koldioxidskatten tas bort för dessa företag.De industriföretag som ingår i handeln med utsläppsrätter verkar på eninternationellt konkurrensutsatt marknad, där priserna sätts på en världsmarknad.En ökad kostnad för koldioxidutsläpp innebär således att dessa företag inte kanöverföra denna kostnad till sina kunder genom att höja priset utan att tappakonkurrenskraft. En stor del av företagens utsläpp är relaterad till produktionen,som i en internationell jämförelse redan idag sker med en relativt lågkoldioxidintensitet. Dessa företag kommer ha svårt att reducera sinakoldioxidutsläpp utan att minska produktionen.Att påföra denna industri en högre kostnad för koldioxid än konkurrenterna iEuropa kan få oönskade effekter på tillväxt och sysselsättning i dessa företag.Idag använder industrin i handelssystemet i mycket stor utsträckning fossilabränslen. Våra analyser av att ta bort skatten för industrin visar att utsläppenskulle öka med drygt 0,2 miljoner ton koldioxid till 2010. Vi anser att dennaeffekt inte motiverar att koldioxidbeskatta denna del av den handlande sektorn.Koldioxidskatten behålls i värmeverk – men skatten kan reducerasFör att användningen av biobränslen ska vara på en fortsatt hög nivårekommenderar vi att skatten på koldioxid behålls. För att undvika att den totalakostnaden för koldioxid (dvs skatt plus utsläppsrättpris) ska bli högre än dagensnivå föreslår vi att skattenivån med viss marginal reduceras.För att klara det långsiktiga klimatpolitiska målet och det energipolitiska målet attöka andelen förnybar energi är det viktigt att behålla efterfrågan på biobränsle ifjärrvärmesektorn. Under 1990-talet har användningen av biobränsle ifjärrvärmeproduktionen kontinuerligt ökat och står idag för uppemot 60 procentav den totala bränsleanvändningen. I ren värmeproduktion är användningen ännuhögre. En viktig komponent i konverteringen har varit kontinuerligt ökadeskattenivåerna på fossila bränslen för värmeproduktion. I ett system medutsläppshandel kommer priset på utsläppsrätter fungera som en skatt. Idag ärkoldioxidskatten för värmeproduktion i hetvattenpannor 91 öre/kg koldioxid. Vadpriset på utsläppsrätter blir råder det stor osäkerhet om. I våra prognoser antar viett pris på 10 öre/kg med känslighetsalternativen 5 respektive 25 öre/kg.266

Om koldioxidskatten slopas i fjärrvärmesektorn kommer biobränslenaskonkurrenskraft att försämras och risken är stor att användningen av fossilabränslen ökar. Beräkningar av värmeproduktionskostnader visar att låga priser påutsläppsrätter ger lägre värmeproduktionskostnader för hetvattenpannor medfossila bränslen som kol och naturgas än för biohetvattenpannor.Modellberäkningar visar att detta leder till en kraftig minskning av användningenav biobränslen, speciellt på längre sikt.Det är många parametrar, flera idag okända och svåra att uppskatta, som påverkarkonkurrenskraften mellan bränslen. Vad som i slutändan avgör vilket bränslefjärrvärmeverket faktiskt använder avgörs dock inte bara av kostnader utan ävenav miljötillstånd, teknisk kapacitet och inte minst de enskilda företagens (oftakommunalt ägda) miljöprofil.Värmeverk verkar på en lokal marknad utan internationell konkurrens. Behållsskatten kommer detta således inte påverka företagens konkurrenssituationgentemot andra anläggningar som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter.Det är dock viktigt att upprätthålla fjärrvärmens konkurrenskraft gentemotalternativa uppvärmningsformer. Därför föreslår vi att koldioxidskatten behålls,men sänks från dagens nivå så att den totala koldioxidkostnaden (skatt plusutsläppsrättspris) inte överstiger dagens nivå på koldioxidskatten. För attutsläppshandelssystemet och en bibehållen koldioxidskatt ska ha så stor styrandeeffekt som möjligt är en reducerad nivå att föredra framför avdrag förutsläppsrättskostnader mot koldioxidskatten. Den reducerade nivån bör sättas medviss marginal för förändringar i priset på utsläppsrätter. Det innebär att den totalakoldioxidkostnaden (skatt plus utsläppsrättspris) med viss marginal blir lägre ändagens skattenivå. Vi bedömer dock att en koldioxidkostnad lägre än dagenskoldioxidskatt ändå har en styrande effekt. Exakt vilken den reducerade nivå skavara och vilka marginaler som krävs för att undvika dubbelbeskattning börbestämmas inom ramen för den reformering av energiskattesystemet somregeringskansliet arbetar med.Statsfinansiellt kommer en reducerad koldioxidskatt för värmeverk som ingår ihandeln med utsläppsrätter innebära ett skattebortfall. Hur stort skattebortfalletblir är givetvis beroende av hur stor skattesänkningen ska vara. Den totalakoldioxidskatteintäkten från värmeverk uppgår med 2004 års skatteregler enligtberäkning till ca 250 miljoner kronor årligen.Koldioxidskatten i kraftvärmeverk tas bort …..Vi föreslår att koldioxidskatten i kraftvärmeverk tas bort förutsatt att nyakraftvärmeanläggningar, inkl biokraftvärmeanläggningar, tilldelas utsläppsrätterpå ett likvärdigt sätt i den fortsatta tillämpningen av handelssystemet samt attelcertifikatsystemet förlängs till 2020 med fortsatt höjda kvoter. Med dennakombination av förslag säkerställs biobränslenas konkurrenskraft samtidigt somkraftvärmeverkens konkurrenskraft mot kondenskraft och annan kraftvärme påden nordiska marknaden upprätthålls.Med dagens kraftvärmebeskattning (19 öre/kg koldioxid) och elcertifikatpris kanbefintlig biokraftvärme ekonomiskt konkurrera med både naturgas och kolkraft.267

Utan dagens kraftvärmebeskattning blir fossilbaserad kraftvärme markant merkonkurrenskraftigt. Konkurrenssituationen mellan bränslena beror av antagandenom bränslepriser, utsläppsrättspriser, elcertifikatpriser och givetvis koldioxidskatt.Beräkningar visar att biokraftvärme, trots att relationen förändrats, står signågorlunda väl i relation till gaskraftvärme i de flesta fall, medan kolkraftvärmevid låga priser på utsläppsrätter till och med har lägre produktionskostnader änbiokraftvärme.Möjligen skulle en fortsatt beskattning kunna motiveras med att upprätthållabiokraftvärmens konkurrenskraft mot framförallt kolkraftvärme i Sverige.Kraftvärmeverken konkurrerar dock med annan elproduktion på den nordiskaelmarknaden. Exempelvis är fossilbaserad kondenskraft helt befriad frånkoldioxidskatt. Att beskatta svenska kraftvärmeverk samtidigt som de ingår ihandelssystemet skulle innebära en försämrad konkurrenssituation förkraftvärmen. Det förhållandet skapar inte incitament för att tillvarata den värmesom skapas vid fossilbaserad elproduktion. Vidare blir konkurrenssituationengentemot industriellt mottryck snedvriden om skatten slopas i den sektorn (vilketvi föreslår). Det kan innebära att man använder mindre effektiv teknik för attproducera värme eller ånga inom industrin istället för att ta emot leveranser frånkraftvärmeverket, som ju konkurrerar på samma elmarknad. Ett ensidigt högrekoldioxidpris på kraftvärme i Sverige skulle sannolikt också leda till att mer fossilkraft produceras på annat håll i den nordiska elmarknaden då denna blir merkonkurrenskraftig om skatten behålls i Sverige.Statsfinansiellt betyder ett slopande av koldioxidskatten för kraftvärmeverk ettårligt skattebortfall på ca 500 miljoner kronor enligt beräkningar baserade på 2004års skatteregler.….givet att samma tilldelningsprincip tillämpas för biobränslen och fossilabränslen i nya kraftvärmeanläggningarMed den beslutade tilldelningsprincipen i Sverige - för försöksperioden med EU:shandelssystem - att nytillkommande biokraftvärme inte ges utsläppsrätter medannytillkommande fossilbaserad kraftvärme får 60 procent av planerade utsläppkommer incitamenten för ny biokraftvärme försämras.Eftersom utsläppsrätter endast tilldelas nya fossilbränsleanläggningar gratis om defaktiskt kommer till stånd har anläggningsägaren ingen alternativ användning förrätterna och värdet av dessa är noll. Det innebär att kostnaden att släppa utkoldioxid endast motsvarar de rätter som måste köpas. Om nytillkommandefossilbaserad kraftvärme tilldelas utsläppsrätter delvis gratis, samtidigt sombiokraftvärme inte får någon tilldelning, innebär det att fossilbaserad kraftvärmegynnas i relation till biobränsle vid investeringstillfället.Beräkningar av produktionskostnader för nya anläggningar visar att den tilldelademängden utsläppsrätter har betydelse för konkurrenskraften mellan fossilbaseradkraftvärme och biokraftvärme. Även för dessa beräkningar är det på sin plats attpåpeka att utfallet beror av antagna bränslepriser, utsläppsrättspriserelcertifikatpriser och antagande om koldioxidskatten. I det fall koldioxidskattenför kraftvärme slopas och fossilbaserad kraftvärme tilldelas gratis utsläppsrätter268

till 60 procent medan biokraftvärme inte får utsläppsrätter, blir nynaturgaskraftvärme i de flesta kombinationer av utsläppsrättspris ochelcertifikatpris ungefär lika konkurrenskraftig eller något mer konkurrenskraftigän biokraftvärme. Om alla nytillkommande anläggningar istället behandlaslikvärdigt vid tilldelning av utsläppsrätter blir förhållandet det omvända ochbiokraftvärme är något mer konkurrenskraftig än naturgaskraftvärme.Kolkraftvärme verkar få svårt att konkurrera i detta scenario och ju högreutsläppspris desto sämre konkurrenskraft för kol.Vi anser att utsläppsrätterna till alla nytillkommande kraftvärmeanläggningar börske genom auktionering, dvs ingen gratis tilldelning. Detta är något som Sverigebör driva inom ramen för utvecklingen av EU:s handelsdirektiv. Alternativt, omviss del gratis tilldelning tillämpas för perioden 2008-2012, att nya biokraftvärmeanläggningarockså tilldelas utsläppsrätter i samma omfattning som fossilbaseradkraftvärme. En sådan likvärdig tilldelning kan baseras på den nya kraftvärmeanläggningensnyttiggjorda energi som fördelningsmått oavsett vilket bränsle somanvänds för energiproduktionen.….givet att elcertifikatsystemet förlängs och kvoten höjs efter 2010Det primära syftet med elcertifikatsystemet är inte explicit att gynnabiokraftvärme i relation till fossil kraftvärme. Den elcertifikatkvot som bestämsstyr hur stor andel förnybar elproduktion som kommer genereras i energisystemettotalt sett. Vilken produktionsteknik eller vilket bränsle som används styrs inte avelcertifikatsystemet. Våra beräkningar visar dock att elcertifikatpriset spelar enbetydande roll för biobränslenas konkurrenskraft i kraftvärme omkoldioxidskatten tas bort. Om elcertifikatskvoten inte höjs i perioden bortom 2010visar våra prognosanalyser att med ett lågt utsläppsrättspris kommertillkommande el från kraftvärme att vara fossilbaserad. För att bibehållakonkurrenskraften för biokraftvärme, utan koldioxidskatt, föreslår vi attelcertifikatsystemet får en fortlevnad med stigande kvoter efter 2010. En sådanlångsiktig utfästelse skapar också en stabilitet och trovärdighet för systemet vilketskapar förutsättningar för nya investeringar. Vilka nivåer som ska sättas påkvoterna bör bestämmas inom ramen för den översyn av elcertifikatsystemet sompågår, där en specifik uppgift är att bedöma potentialen för förnybar elproduktionoch att föreslå kvotnivåer fram till 2020/25.Tabell 84 Konsekvenser av föreslagna förändringar av koldioxidbeskattningen förhandlande sektornEffekter påkoldioxidutsläppKostnadseffektivitetInga effekter på utsläppen inom det Europeiska handelssystemet.Slopad respektive reducerad koldioxidskatt i de handlandesektorerna leder till högre nationella koldioxidutsläpp. Påverkardock inte möjligheten att nå vårt nationella mål.Höjda elcertifikatkvoter efter 2010 leder sannolikt till lägre utsläpp iden handlade sektorn. Påverkar dock inte möjligheten att nå vårtnationella mål.För att minska de Europeiska koldioxidutsläppen inom en fastställdkvot är det mest kostnadseffektivt att låta utsläppshandeln verkautan kompletterande styrmedel i Sverige.269

Statsfinansiella effekterEffekt på andrasamhällsmålElcertifikatystemet är ett kostnadseffektivt instrument för att främjaförnybar elproduktion samt för att upprätthålla biobränslenskonkurrenskraft.En slopad koldioxidskatt för handlande industri innebär ettskattebortfall på ca 650 miljoner kronor/år.En slopad koldioxidskatt för kraftvärmeverk innebär ettskattebortfall på 500 miljoner kronor/år.En reducerad koldioxidskatt för värmeverk innebär ett skattebortfallsom är beroende av hur stor reduktionen ska vara.En förlängning av elcertifikatsystemet med höjda kvoter ärstatsfinansiellt neutral, då certifikatsystemet ligger utanförstatsbudgeten. Beläggs elcertifikatavgiften även fortsättningsvismed moms genereras en betydande skatteintäkt till staten.Vid finansieringen av skattebortfallet bör hänsyn tas till våra övrigaförslag samt hänsyn tas till pågående arbete inom FlexMex2-delegationen samt arbetet med reformering av energiskattesystemetsom pågår inom regeringskansliet.• Tillväxt Att inte ha någon koldioxidskatt för den handlande industrin stärkerderas konkurrenskraft i förhållande till om skatten hade varit kvar.Samma förhållande gäller för kraftvärme. Den reduceradeskattenivån för värmeverk innebär fortsatt stark konkurrenskraft iförhållande till fossila bränslen samt stärkt konkurrenskraftgentemot enskild uppvärmning med olja och el.• Sysselsättning Basindustrins konkurrenskraft är betydande inte minst regionalt. Enslopad koldioxidskatt för den handlande industri innebär bättreförutsättningar för bibehållen sysselsättning. Dock ej kvantifierat.• Energipolitiska mål De föreslagna förändringarna verkar för att uppnå de energipolitiskamålen om ökad energiproduktion från förnybara energikällor.Förslagen är även positiva för försörjningstryggheten då det skaparförutsättningar för en fortsatt utbyggnad av svensk kraftvärme. Medutbyggd kraftvärme skapas en mer decentraliserad elförsörjningmed positiva effekter på elbalansen i Norden.• Fördelningseffekter De föreslagna skattereduktionerna måste finansieras på annat hållvilket i sig innebär fördelningseffekter. Då vi hänvisar till den totalareformeringen av energiskattesystemet för finansiering är dessaeffekter omöjliga att värdera.En förlängning av elcertifikatsystemet med ökade kvoter innebär enkostnad för elkonsumenterna.270

9.5 Överväganden rörande andra styrmedel9.5.1 UtredningsförslagKoldioxiddifferentierade bilförmånsreglerDe nuvarande reglerna för fastställande av förmånsvärde av fri bil ger lågpriskänslighet vid köp av förmånsbil. Nya bilar som registreras på företag ärockså tyngre, motorstarkare och har högre koldioxidutsläpp än nya bilar igenomsnitt. Trots att förmånsbilsparken utgör en relativt liten andel av Sverigespersonbilar, spelar förmånsbilarna ändå en viktig roll för den totala bilparkeneftersom försäljningen av förmånsbilar utgör cirka 25 procent av allnybilsförsäljning under ett årI kap 8 har vi redovisat en konsekvensanalys av att införa ett system för attbestämma värdet av bilförmån efter bilens utsläpp av koldioxid. Dengrundläggande utformningen av det analyserade systemet är hämtat från detregelsystem som infördes i England 2002. Vår analys av att införa ett för Sverigeanpassat engelskt system gav slutsatserna att:• Andelen dieselbilar ökar kraftigt,• Till 2010 kan nya koldioxidrelaterade förmånsregler minskapersonbilarnas samlade koldioxidutsläpp med 2 procent (0,25 Mton) vilketväxer till knappt 4 procent (0,5 Mton) år 2020.• Omläggningen bedöms kostnadseffektivt ge en vinst (negativ kostnad).Miljövinsten uppskattas till 200-300 miljoner kronor per år.• Konkurrenskraft för Volvo/Saab minskar med ca 1 procent lägreförsäljningsandel vilket uppskattas resultera i ca 250 mindre sysselsatta ibilbranschen av totalt ca 70 000 sysselsatta.Sammantaget anser vi att de samlade konsekvenserna av analysen starkt motiveraratt bilförmånsreglerna bör revideras i princip med den utformning vikonsekvensanalyserat. Samhällsekonomiskt bedömer vi de positivasamhällseffekterna överväga de negativa effekterna. Men, konsekvenserna av enkraftigt ökad andel dieselbilar anser vi kan behöva en bredare analys, däralternativa utformningar värderas. Dessutom behöver ett lagförslag för ettreviderat bilförmånsregelsystem utformas.Vi föreslår därför att en särskild utredning tillsätts med uppdrag att lägga ettdetaljförslag till omläggning av det svenska systemet för bilförmånsvärdering tillatt fastställas efter förmånsbilens utsläpp av koldioxid.Indexera drivmedelsskatter efter BNP istället för KPISedan 1994 har koldioxid- och energiskatten på drivmedel årligen indexerats, dvsräknats upp med konsumentprisindex (KPI). Förutom det fiskala motivet tillindexering att bibehålla det reala skatteuttaget så att inte skattebasen urholkasfinns även ett miljömässigt motiv med att behålla styreffekten för ökadenergieffektivitet i transportsektorn.271

Det finns ett tydligt samband mellan ekonomisk tillväxt (BNP-utveckling) ochtransporttillväxt samt mellan ett lands bränsleskatter och persontrafikensenergieffektivitet 144 . Bränslepriset har stor betydelse för total konsumtion avbensin och diesel inom transportsektorn. Ur energieffektivitets- ochtransportmiljöperspektiv finns det därför motiv att revidera nuvarande KPIindexeringtill att istället indexera energi- och koldioxidskatterna på bensin ochdiesel efter BNP utveckling. För att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxtoch ökade koldioxidutsläpp från trafiken behöver drivmedelsskatterna både tahänsyn till pris- och inkomstutveckling för att behålla den miljömässigastyreffekten. Vi använder proportionellt större del av vår inkomstökning tillresande jämfört med många andra aktiviteter.Figur 31 och 32 i kap 8.3 visar de senaste 10 årens utveckling för pris ochkonsumtion av bensin. Det ser ut som att när priset på bensin sjunker, så ökarkonsumtionen och att konsumtionen minskar när priset ökar. För dieselolja går detinte att utläsa samma samband. Det verkar vara lägre priskänslighet för dieseloljaän för bensin. Det är också olika huvudkonsumenter av bensin resp dieselolja.Bensin konsumeras mest för persontransporter medan diesel huvudsakligen gårtill godstransporter. Figur 31 visar även att priset på bensin år 2003 i reala termeri stort var i nivå med 1993 års prisgenomsnitt.I utvärderingen av drivmedelsskattens effekter (kap 8.3.1) uppskattas denlångsiktiga priselasticiteten av en bensinprishöjning till mellan -0,4 och -0,8 ochav en dieselprishöjning till mellan -0,1 och -0,2. En ökning av bensinpriset med10 procent bedöms alltså minska bensinkonsumtion med ca 6 procent. Det verkarsom ekonometriska analyser och observerat samband mellan pris och konsumtionöverensstämmer. En indexering av energi- och koldioxidskattesatserna fördrivmedel efter BNP-utveckling verkar därför ha möjlighet att bryta sambandetmellan ekonomisk tillväxt och ökad drivmedelskonsumtion och ökadekoldioxidutsläpp från transporter. Åtminstone för bensinkonsumtionen.För att behålla styreffekten ur miljösynpunkt av drivmedelsskatterna genomindexeringen till pris- och inkomst utveckling kan en komplettering av dennuvarande skrivning i lagen om skatt på energi gällande indexering justeras till attformuleras som att koldioxid- och energiskatten för motorbränslen kommande årskall baseras på dessa skatters nivå utgående år multiplicerat med KPI +BNP(realt) för den senaste 12-månads perioden. Skillnaden gentemot nuvarandeindexering är BNP-faktorn.En nackdel kan vara att BNP oftast varierar mer än KPI. För att undvika alltförstora variationer kan det vara lämpligare att knyta skatten till BNP-utvecklingenunder en längre tid än 12 månader. Att ta fram det rätta statistiska måttet förlångsiktig BNP-förändring kan behöva analyseras i kombination med vilkenstatistiksammanställning och statistikbearbetning som finns att tillgå genom SCB.Dessutom behöver en analys av konsekvenserna inte bara ur miljösynpunkt utan144 Schipper, Marie-Lilliu, carbon-dioxide emissions from transport in IEA countries, KFBmeddelande1999:11.272

även andra konsekvenser för samhället göras för det praktiskt optimala BNPmåttet.Vi föreslår därför att en omräkning av koldioxid- och energiskatten påmotorbränslen efter BNP-utveckling istället för KPI bör utredas i samarbete medSCB.9.5.2 Övriga övervägandenHöjd generell nivå på koldioxidskatten?Hushålls- och servicesektorn har idag en hög koldioxidskatt. De åtgärder som enytterligare höjning skulle driva fram skulle vara avsevärt dyrare änåtgärdskostnader i andra sektorer med avsevärt lägre koldioxidskatt. Med tanke påatt vi ej kunnat påvisa signifikanta utsläppsminskningar är det urkostnadseffektivitetssynpunkt inte motiverat att ytterligare höja den generellakoldioxidskatten.Skattebefrielse alternativa drivmedelDe viktigaste slutsatserna av vår utvärdering av skattebefrielse för biodrivmedel äratt det ger en översubvention vid låginblandning av etanol i bensin, attskattebefrielsen inte kommer att leda till någon ökad etanolproduktion i Sverigeoch att EU:s kvalitetskrav på att tillåta max. 5 procent etanolinblandning i bensinförhindrar att målet om 5,75 procent biodrivmedel i transportsektorn inte kommeratt uppnås.Det mest kostnadseffektiva sättet att öka andelen förnybar energi itransportsektorn är idag låginblandning i konventionella motorbränslen. Det ärdärför viktigt att Sverige i EU fortsätter ta initiativ för att få till en ändring avhögsta tillåtna mängd alkoholinblandning från 5 procent till 10 procent.Principiellt anser vi att det är viktigare med forskning att utveckla nyprocessteknik som kan producera biodrivmedel till lägre kostnad, t.ex. förgasningav cellulosa till syntesgas för vidareproduktion av olika biodrivmedel.Ett intressant alternativ till skattebefrielse är att införa krav på drivmedelscertifikatför biodrivmedel (s.k. gröna certifikat) med en kvotplikt på liknande sättsom elcertifikatsystemet. Men, vi lämnar åt pågående utredning om ”introduktionav förnybara fordonsbränslen” att utreda och föreslå fortsatta styrmedel förintroduktion av biodrivmedel. Denna utredning skall lämna sitt betänkande 31december, 2004.Utvidgat utsläppshandelssystemEnligt direktivet för handel med utsläppsrätter kommer enskilda medlemsländerunder handelsperioden 2008-2012 att kunna inkludera även sådana sektorer sominte obligatoriskt ingår i handelssystemet (s.k. opt-in). Det innebär att Sverige harmöjlighet att låta transportsektorn omfattas av systemet från år 2008.Ju fler sektorer som inkluderas i systemet desto större är möjligheterna att minskakostnaderna för att nå ett givet utsläppsmål. Handelssystemet förväntas leda till attåtgärder vidtas upp till en marginalkostnad som är densamma i alla deltagande273

sektorer. I transportsektorn bedöms priskänsligheten vara låg och tekniskaåtgärdskostnaderna vara förhållandevis höga. Att inkludera transporterna ihandelsystemet innebär för transportsektorns del därför sannolikt att utsläppenkan öka jämfört med 1990 års utsläpp, även när tilldelningen är anpassad till detnationella klimatpolitiska målet om en fyraprocentig minskning av utsläppen.Enligt direktivet ska under perioden 2005-2007 användare visa upp utsläppsrätterför sina koldioxidutsläpp. Denna ”nedströms”-ansats blir svår att tillämpa itransportsektorn med dess stora antal utsläppskällor. En ”uppströms”-ansats, därleverantören av drivmedel är den som innehar utsläppsrätter, skulle vara merhanterbar. Direktivet är otydligt när det gäller möjligheterna att tillämpauppströmsansatsen vid utnyttjandet av opt-in.Att inkludera transportsektorn i systemet med handel av utsläppsrätter är såledesen mycket intressant åtgärd som kan bidra till ökad kostnadseffektivitet. Fråganbehöver dock noggrant utredas med avseende på miljöeffekter (bådeklimatmässigt men också andra miljöbelastningar från trafiken), effekter på andratransportpolitiska mål, effekter på utsläppspris och vad det kan betyda förindustrins konkurrenskraft, energiförsörjning, statsfinanserna ochsamhällsekonomin samt skillnader av att transporterna är med i ett gemensamtEU-system relativt om enbart Sverige tar med transporterna. Vi har i dettauppdrag inte analyserat effekterna av en eventuell utvidgning av handelssystemetför utsläppsrätter med tanke på att Flex-Mex2-delegationen under hösten 2004kommer att utreda en utvidgning av handelsystemet.VärmecertifikatVi bedömer att en fortsatt koldioxidbeskattning av värmeverk är merkostnadseffektivt och får en bättre styrande effekt för användningen avbiobränslen än värmecertifikat.274