Skýrsla stjórnlaganefndar 2011

SKÝRINGAR VIÐ STJÓRNARSKRÁ
LÝÐVELDISINS ÍSLANDS
Skýring
Líkt og áður greinir var heimild 1. mgr. til þingfrestunar fyrst beitt árið
1930 þegar leyft var að fresta fundum Alþingis með ályktun í sameinuðu
þingi 16. apríl til 26. júní það ár. Óljóst er hvort og þá hvernig ákvæði 1.
mgr. hefur verið beitt síðan þá, en líkast til hefur fundum þingsins aldrei
verið frestað með forsetaúrskurði, án samþykkis þess sjálfs. Ólafur Jóhannesson
telur t.a.m. í riti sínu Stjórnskipun Íslands, fyrst útgefnu 1960,
að föst venja hafi skapast um frestun þings yfir jól og nýjár.
Með breytingum á starfsháttum og starfstíma Alþingis, sem gerðar voru
1991, er beinlínis gert ráð fyrir að þingstörfum ljúki á vorin með frestun
fundar í skilningi 1. mgr. 23. gr., þ.e. með samþykki þingsins sjálfs. Samkvæmt
þeirri málsgrein er eingöngu forseta, með atbeina forsætisráðherra,
veitt vald til að fresta fundum þingsins í merkingu ákvæðisins en
hvorki þinginu sjálfu né forseta þess. Þó er ljóst að forseti Alþingis hefur
einatt látið líða svo virka daga, stundum marga í einu, að engir fundir hafa
verið haldnir. Þar er hins vegar ekki um að ræða þá frestun þingfunda sem
í stjórnarskránni greinir.
Með því að áskilja að frestun geti einungis varað í tiltekinn tíma er komið
í veg fyrir að forseti, að tillögu ráðherra, geti sent þingmenn heim án fyrirvara
um framhald þinghalds. Í ákvæðinu felst því jafnframt að til þess að
talað verði um þingfrestun í skilningi þess verður fyrsti framhaldsfundur
að loknum fresti að vera ákveðinn. Réttaráhrif þingfrestunar eru þau
að störf þingsins stöðvast um stund en þráðurinn svo tekinn upp þegar
fundir hefjast að nýju, eftir atvikum samkvæmt þeirri dagskrá er sett var
næst á undan frestuninni ef henni er að skipta. Í framkvæmd mun þingfrestun
aldrei hafa átt sér stað samkvæmt einhliða ákvörðun framkvæmdarvaldsins,
heldur ávallt að undangengnu samþykki Alþingis.
Sérréttindi þingmanna falla niður meðan þingfrestun varir, sbr. 1. mgr.
49. gr. stjórnarskrárinnar, eins og henni var breytt með 18. gr. stjskl. nr.
56/1991, en lögum um meðferð sakamála hefur nú verið breytt því til
samræmis, sbr. 96. gr. laga nr. 88/2008.
Með 6. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 56/1991 var 1. málsl. 1. mgr. 28. gr.
stjórnarskrárinnar um útgáfu bráðabirgðalaga breytt „smávægilega
vegna breytinga á starfstíma Alþingis“. Í greinargerð með stjórnarskipunarlagafrumvarpinu
sagði um þessa breytingu að orðin „milli þinga“
féllu brott og í staðinn kæmu orðin „þegar Alþingi er ekki að störfum“.
Með því væri átt við þann tíma þegar þingi væri frestað eða frá því að
umboð þess félli niður og þar til nýtt þing kemur saman. Hér væri því
ekki um að ræða breytingu á þeim skilyrðum sem verið hafa fyrir útgáfu
bráðabirgðalaga. Orðalag ákvæðins, eins og það var, bendir eindregið til
að upphaflega hafi með þessum orðum eingöngu verið átt við tímabilið frá
þinglausnum til þingsetningar. Á seinni árum höfðu þau þó hlotið rýmri
túlkun, þannig að þau næðu einnig yfir þau tímabil, þegar þingi er frestað,
enda má segja að um þau gildi svipað og áður um tímabilið milli þinglausna
og þingsetningar og hvorki meiri né minni líkur á að brotið sé gegn
vilja Alþingis þá en endranær. Bráðabirgðalög hafa margoft verið sett í
þingfrestun og það verið látið óátalið af Alþingi. Verður því að telja þessa
framkvæmd venjuhelgaða, þannig að heimilt sé að setja bráðabirgðalög
þegar þingi er frestað að öðrum skilyrðum uppfylltum.
74