the process of security sector reform - ISAC Fund

SADRŽAJ 

Srđan Gligorijević 

Predgovor 7 

Antologija tekstova sa 

Škola reforme sektora bezbednosti 

© ISAC fund 

Priredio 

Pavle Janković 

Izdavač 

ISAC Fond 

International and Security Affairs Centre 

Centar za međunarodne i bezbednosne poslove 

Kapetan Mišina 5 

11000 Beograd 

www.isac-fond.org 

Za izdavača 

Nikola Petrović 

Dizajn i oprema 

Nenad Baćanović 

Štampa 

Colorgrafx 

Tiraž 

500 

ISBN – 86-86383-01-7 

Beograd, 2006. 

dr Timothy Edmunds 

The Process of Security Sector Reform 9 

Narcis Serra 

Transition to Democracy and Military Reform: 

Possible Framework 27 

Angus Morris 

Reform of the Armed Forces 41 

George Katsirdakis 

Security Sector Reform from a NATO Viewpoint 49 

István Gyarmati 

Military Reforms of the 1990s: 

Lessons Learned from the Successes and Failures 67 

dr Biljana Vankovska 

Pravni aspekti reforme bezbednosnog sektora: 

Moć i nemoć prava 79 

Saša Janković 

Parlamentarna kontrola sektora bezbednosti 93 

Vida Petrović Škero 

Šta je sudska vlast 111 

dr Amadeo Watkins 

Uvod u ekonomiju odbrane: 

teze za ekonomske aspekte reforme 119

prof. dr Bogoljub Milosavljević 

Prilog definisanju dugoročnih ciljeva reforme policije u Srbiji 143 

prof. dr Dragan Simić 

Savremene teorije bezbednosti 155 

Robert S. Tomasovic, COL (USA Ret) 

Peace Keeping Missions 185 

PREDGOVOR 

Pored uobičajenih izazova koji prate reformu sektora bezbednosti u svim 

tranzicionim društvima, u Srbiji je ovaj proces bio dodatno, ali i suštinski, 

opterećen neizvesnošću državno-pravnog okvira, a samim tim i nedostatkom 

jasnih ideja, volje i odlučnosti da se reformi sektora bezbednosti pristupi temeljno 

i sveobuhvatno. Uprkos tome, u ovoj oblasti je, tokom nekoliko prethodnih godina, 

postignut, nesumnjivo, određen napredak. Danas, kada je barem rešena 

nedoumica oko sudbine Državne zajednice, Srbija može efikasnije i brže nastaviti 

već pokrenuti tok reforme sektora bezbednosti, preuzevši punu odgovornost za 

najvažniji deo sektora bezbednosti: oružane snage. U tim naporima, Srbija se 

može i mora osloniti na unutrašnje stručne i profesionalne potencijale, ali i na dobronamernu 

pomoć i podršku koja joj se pruža od strane brojnih međunarodnih 

organizacija i pojedinačnih država. Sasvim izvesno, delotvoran proces reforme 

sektora bezbednosti zahteva neprekidno i celovito obrazovanje i informisanje o 

osnovnim pojmovima, principima i iskustvima u ovoj oblasti, suočavajući donosioce 

odluka, zatim one koji oblikuju javno mnjenje, kao i one koji odluke neposredno 

sprovode, sa potrebom stalnog usavršavanja. Stoga je izuzetno važno 

da se u Srbiji podstakne i unapredi objavljivanje radova koji teoretski upotpunjuju 

reformu sektora bezbednosti, pružajući mogućnost svima onima uključenima u 

ovaj proces da se bolje upoznaju sa mnogobrojnim aspektima reforme sektora 

bezbednosti, ali i bliskim oblastima kao što su savremene teorije bezbednosti i 

međunarodne bezbednosne integracije. 

Antologija koja je pred nama upravo odražava tu potrebu, predstavljajući 

dvanaest zapaženih radova sa prethodno održanih Škola reforme sektora bezbednosti, 

koje je od 2003. do 2005. godine organizovao Centar za proučavanje odbrane 

i bezbednosti (CEPROB) G17 Instituta, a od 2006. godine nastavio ISAC fond, 

kao suštinski naslednik CEPROB-a. Ohrabreni velikim interesovanjem koji su 

izazvali zbornici radova sa pomenutih prethodnih škola, među profesionalcima 

iz bezbednosnog sektora, studentima i ostalima zainteresovanima za pitanja bezbednosti, 

odlučili smo se da nakon uspešno održane VII Škole reforme sektora 

bezbednosti, u maju 2006. godine, objavimo antologiju tekstova koji se bave 

temeljnim pitanjima reforme sektora bezbednosti i na taj način omogućimo 

novi pristup tim radovima, čija je aktuelnost nesumnjiva. S obzirom da su, već 

izvesno vreme, iscrpljena izdanja zbornika sa prethodnih Škola reforme sektora 

bezbednosti, objavljivanjem ove antologije želeli smo da podsetimo na neke od

Dr Timothy Edmunds THE PROCESS OF SECURITY SECTOR REFORM 

izuzetnih radova istaknutih autora, od kojih su mnogi postali i redovni predavači 

na Školi, i istaknemo njihovu dragocenost za bolje razumevanje složene prirode 

procesa reforme sektora bezbednosti. Pored toga, na ovaj način smo hteli da 

donekle prevaziđemo i poslovični nedostatak izdanja iz ove oblasti, kod nas. 

Osim uvodnog, ostalih jedanaest radova iz ovog izdanja su objavljeni u 

zbornicima sa I, II i III Škole. Neki od njih su plod iscrpnog teorijskog bavljenja 

temama iz oblasti studija bezbednosti, dok su drugi posledica dugog praktičnog 

iskustva na polju. Njihovim izborom želeli smo da obuhvatimo širok tematski 

raspon od rasprava o ishodišnim principima reforme sektora bezbednosti, preko 

specifičnih problema u određenim aspektima ovog procesa, sve do pitanja mirovnih 

operacija. Smatramo da ovi radovi nude vidljive smernice na putu reforme 

sektora bezbednosti u našoj zemlji, ali i da istovremeno mogu podstaći kritičko 

razmišljanje o aktuelnim tokovima tekuće reforme. Prateći potrebe koje Srbija 

ima u ovom procesu, ISAC fond ostaje dosledan svom opredeljenju da kroz 

obrazovne i informacione projekte pomaže njegov brži i efikasniji tok. 

Srđan Gligorijević 

Direktor studija 

ISAC fond 

Dr Timothy Edmunds 

Senior Lecturer at the Department of Politics, 

Faculty of Social Sciences and Law, University of Bristol 

THE PROCESS OF 

SECURITY SECTOR REFORM 

Security Sector Reform (SSR) has become a buzzword over the past five or so 

years, amongst both policy makers, practitioners and academics. This is both an 

important issue for Serbia and Montenegro itself, and also for those countries 

and organisations who are trying to assist in its current process of political 

change. 

Despite this though, SSR is a term that is used by a lot of different people, to 

mean a lot of different things. 

• For example, SSR can include such diverse activities as: 

• How an army decides which tank to buy; 

• Introducing new fingerprinting or forensic procedures for police 

forces; 

• Or even redecorating offices in the Ministry of Defence. 

• Because of this, what SSR actually means in practice is not always clear. 

• As a consequence, there is a lack of proper analysis on: 

• What SSR is; 

• Why it is important; 

• And what the specific kinds of problems and challenges it entails 

are. 

This paper will explore some of these issues and problems in more depth – using 

when necessary the security sector reform experiences of central and eastern 

European countries as an illustration.



WHAT IS SECURITY SECTOR REFORM? 

At its most basic, security sector reform is concerned with how the state best 

provides security for itself and its citizens. 

• The way that most countries do this is through their security organisations. 

For example: 

• The army is responsible for the defence of the state itself – 

primarily to defend it from external threat; 

• While the police and justice system protect the security of citizens 

– and try and ensure that they’re free from crime, violence 

and so on. 

The ‘security sector’ in this sense therefore means the security organisations 

of the state – including the army, the police, paramilitary or the intelligence 

services. 

• However, because SSR is about how the state provides for security, it 

also involves all those other organisations that have oversight, command 

or management roles of these security sector organisations 

• These include the Ministry of Defence, the Ministry of the Interior, parliamentary 

defence committees and so on. 

• More broadly then, the ‘security sector’ means those organisations and 

institutions that have a role in the process by which the state provides 

security. 

There is a second important element to SSR. This relates to the last word in the 

phrase – ‘Reform’. 

• Reform suggests a preferred way in which the state should go about 

providing this security. 

• What this means in practice is that SSR tends to be used to mean ‘the 

provision of security within the state in an effective and efficient manner, 

and in the framework of democratic civilian control’. 

This definition of SSR contains two key elements. 

• The first of these is the importance of democratisation and civilian control 

in any process of SSR. 

• The second is the importance of developing effectiveness and efficiency 

in SSR. 

While related, these two pillars of SSR have their own particular demands, rewards 

and problems. They are of particular relevance and importance for those 

countries undergoing a processes of democratic political transition, or emerging 

from conflict. 

Therefore SSR is not a politically neutral act. 

• It implies reform in a particular direction and is closely linked to both 

democratisation and the promotion of democratisation. 

WHY SECURITY SECTOR REFORM? 

Why is this important though? What is the underlying rationale that lies behind it? 

How does SSR add to the existing ways of thinking about democratic transition 

and the relationship between the armed forces and the state? 

SSR can play an important role in six related areas: democratisation; good governance; 

economic development; professionalisation; conflict prevention and 

integration with European institutions. 

Democratisation: First of all, the security sector can be an important obstacle 

to democratisation. Security sector actors are potentially very influential in domestic 

politics, because of they dominate the state’s tools of coercion. They 

are the ‘sticks’ that the state uses when it has to – and this makes them both 

potentially very powerful and potentially important domestic political actors. 

Often, if a country is undergoing democratisation from an authoritarian system, 

then the security sector may well have politicised, and may even be tempted to 

openly intervene in domestic politics to prevent further change or to protect its 

own interests. 

Even if security sector organisations do not have these kind of tendencies 

themselves, they remain potentially very influential institutions they may be the 

subject of attempts by particular factions within the civilian sector to draw them 

into politics and disrupt democratic processes. 

10 11



So, effective and democratic civilian control of the security sector is a key 

component of any process of democratisation. It helps to ensure that the security 

sector stays out of politics, and that this remains the domain of legitimate, democratically 

elected politicians. 

Second, there is the issue of Good Governance: Good governance refers to the 

ways in which the state fulfils its responsibilities to its citizens in an effective 

and an efficient manner. In a democracy, one of these responsibilities is to create 

a secure environment for its citizens. This enables people to life their lives and 

carry out their normal day to day activity without fear of conflict, violence or 

corruption. 

Because of this the security sector can be both an enabling force for good governance, 

and – potentially – a significant obstacle in its way. Thus, an effective 

security sector is a crucial element in tackling corruption or organised crime. 

Effective and efficient border guards, for example, are a key way to for prevent 

drugs smuggling or other cross-border criminality. However, if security sector 

actors are engaged in activities which intensify these problems – for example 

if border guards are unable to effectively address smuggling or are actively 

engaged in it themselves – then good governance can be undermined. 

More widely, efficiency in the security sector is a central component of good 

governance. The affordable provision of effective security arrangements, in a 

manner which does not place inappropriate or unsustainable demands on society 

or the economy, is a particularly important goal in any process of SSR. 

Third, Economic development and activity can be damaged by instability 

and unpredictability. These are both factors which stem from the ineffective 

provision of security in the state. Corruption, for example, can undermine legitimate 

economic activity. Companies may be reluctant to invest or operate in 

states where security for their employees or legal protection for their interests 

– such as through enforceable contract law – is absent. 

As with good governance, the security sector can play a key role in addressing 

these problems through the effective provision of a secure environment that 

in turn encourages and provides the opportunity for economic activity and 

economic development. If the security sector it is dysfunctional or corrupt, it 

can be a real to reform. 

In addition, in societies and countries that have been through periods of conflict, 

the security sector is often too large and often inefficient. As a result it can be 

a substantial drain on state resources. This forces the state has to spend money 

it cannot afford on areas of the security sector that it doesn’t need to. This in 

turn can harm economic development. SSR aims to address these problems by 

creating an effective and efficient security sector. In the long run it is likely to 

actually save money – even if the short to medium term costs of introducing 

reforms tends to be expensive. 

Fourth, security sector reform has an important role to play in Professionalisation. 

Professionalisation as used in this context refers to security sector organisations 

that are able to fulfil the demands of the civilian government in an effective and 

efficient manner. Professional armed forces, for example, are those who have 

a clearly defined role, and who are structured to carry out this role in the most 

appropriate manner. 

In most of Europe for example, the end of the Cold War fundamentally altered 

the role and purpose of the armed forces. Professionalisation in these countries 

has been a strategy for adapting to this new environment. European governments 

have considered the requirements of the new security environment, and 

attempted to build or refashion their security sectors to meet this in the most 

appropriate way. Professionalised armed forces are therefore tailored explicitly 

to defined tasks and roles, and are better able to meet future military challenges 

and requirements. 

Fifth, security sector reform is an important element of regional conflict prevention 

and confidence building. Successful security sector reform can add to 

stability both internally and regionally. 

• Internally, SSR can help in the effective management of tensions and 

problems which can lead to instability and conflict. 

• Externally, professionalised security sector under democratic civilian 

control and with a clearly defined role is likely to be both more predictable 

to its neighbours and less shrouded in secrecy and suspicion. As a result, 

it can act as an important regional confidence building measure. 

In addition, lots of studies suggest that democracies are less likely to go to war 

with each other. Introducing democratic reforms therefore – including demo- 

12 13



cratisation through SSR – may well reduce the potential for conflict between 

neighbours. 

Finally, security sector reform is an important factor for those states that want 

to integrate more closely with Western Institutions such as the EU or NATO 

– or associated programmes like PfP. While decisions on membership of these 

kinds institutions tend to be informed as much by political reasons as by specific 

security sector reform successes, it does remain an important factor, particularly 

in relations with NATO. 

IMPLEMENTATION 

That at least is the theory and rationale that lies behind the security sector reform 

concept. What does SSR mean in practice though? How does it actually happen? 

How is it implemented? 

The first point to note is that security sector reform is a process rather than an 

end point. International and domestic security requirements are always changing, 

and all states have to be able to adapt their security sectors to meet these 

demands effectively. Democracy too is continuous process, and all established 

democracies adapt and reform their democratic procedures in accordance with 

changing circumstances. 

For example, the terrorist attacks of 11 September 2001 have initiated a major 

review of security sector controls and priorities in the United States. In essence, 

the US itself – as well as the UK and many other European countries – have been 

going through their own processes of SSR since 9/11. 

Security sector reform does make particular demands in countries that are in 

countries that are going through democratisation or that are emerging from 

conflict. Here there is often no established procedure for democratic control 

of security sector actors, despite the fact that there may have been very strong 

civilian control under the old regime. 

Security sector actors themselves can sometimes be politicised, and used to 

playing (or being used to play) a key role in domestic politics. Indeed, in many 

countries, the security sector – or at least elements of it – may well have been a 

key instrument of control by the old regime, and as a result it might be tied to it 

both through its ideology and its own interests. 

If a society is emerging from conflict, then the security sector will have to 

undergo a fundamental role change from one structured around the demands 

of conflict – in which it is likely to have played a central role – to one more 

suited to a peacetime environment. In general this will involve a reduction in the 

size and importance of the security sector, and so is likely to directly threaten 

security sector actors’ own sectional interests. 

All these factors both make SSR necessary and are potential obstacles in its 

way. However, several lessons emerge from the experiences of other countries 

in these areas. 

In particular, it is clear that SSR processes in the democratising states tend fall 

into two overlapping and interrelated phases – ‘first generation’ reforms, and 

‘second generation’ reforms. 

• ‘First generation SSR’ concerns the establishment of new institutions, 

structures and chains of responsibility for the security sector. 

• ‘Second generation SSR’ concerns the consolidation of previous reforms, 

and the effective and efficient operation of institutions and procedures at 

a sustainable cost for the state and society. 

FIRST GENERATION SECURITY SECTOR REFORM 

First generation SSR is primarily concerned with the establishment of appropriate 

structures for (democratic) civilian control, and measures to depoliticise 

security sector actors and remove them from partisan intervention in domestic 

politics. 

Key elements of first generation SSR include: 

First: the establishment of clear civilian-dominated chains of command. This 

ensures that control of the security sector remains firmly in the hands of civilians 

14 15



and that security sector’s role is limited to that defined by the constitution and 

other relevant laws. 

In the case of regular armed forces, for example, this means the establishment of 

clear roles and appropriate structures for civilian control through defined chain 

of command responsibilities for the Commander in Chief (often the president), 

the General Staff, the Ministry of Defence, Defence Minister and parliament, and 

a clear delineation of responsibilities between different levels of government. 

This process occurs through the drafting and implementation of constitutional 

and legal provisions – such as a Defence Law – which clearly identify roles and 

responsibilities and provides a clear foundation on which further reform can be 

based. 

Second: the establishment of principles and structures for oversight and transparency 

of security sector issues. This generally means giving parliament a role 

in managing the security sector’s activities – particularly, for example, in relation 

to approving security sector budgets or having to pass key defence legislation. 

This is important because it opens the security sector to wider external scrutiny 

and makes it more difficult for inefficiencies, politicisation corruption or other 

bad practices to stay hidden. 

Third: the civilianisation of security sector bureaucracies and the depoliticisation 

of the security sector itself are key first generation SSR issues. These steps can 

help to break the culture of secrecy that often exists in the security sector, with 

similar kinds of benefits to those of parliamentary oversight. Depoliticisation in 

particular will help to remove any ideological connections with the old regime. 

Both depoliticisation and civilianisation mean that any reform process that does 

occur will be civilian led and driven by the policies of the democratically elected 

government. 

Finally, a key element of first generation SSR is to provide the groundwork for 

reforming and professionalising security sector formations. This entails defining 

missions, tasks and structures for security sector actors in line with the priorities 

outlined in relevant legal documents such as national security concepts. 

Often this is best accomplished through a ‘first principles’ assessment of what a 

country’s security needs actually are, and what the specific role of security sector 

actors is in addressing them. In turn this provides a map for the future reform 

of the security sector that allows for coherent future resource and development 

planning. It allows a country to identify where it is going in terms of SSR, why 

it is going there, and suggests how it will get there in practice. 

SECOND GENERATION SECURITY SECTOR REFORM 

First generation reform is a necessary but not sufficient element of SSR. In central 

and eastern Europe for example, many states have made significant progress 

in first generation issues, but in practice SSR reform challenges remain in key 

areas. The majority of these lie in areas of second generation SSR, and are 

concerned with: 

• the way structures and institutions implement policy in practice, 

• improvements in effectiveness and efficiency of those organisations 

already established through first generation SSR, 

• and the wider engagement of civil-society. 

For example, in a number of central and eastern European countries, the military 

were very quickly removed from playing any role in domestic politics after the 

collapse of communism. Nevertheless, they often still continue to have a disproportionate 

– and sometimes exclusive – influence over defence policy. 

This is often not because structures and procedures for civilian control of 

defence policy have not been established, but because of a distinct absence of 

civilian expertise in – and often interest in – defence issues. The development 

of an informed civilian cadre that has the skills and experience required to, for 

example, provide effective parliamentary oversight of the more technical aspects 

of defence policy is therefore a key second generation SSR issue. Expertise in 

new areas does not develop overnight, and this is clearly a long-term element of 

SSR. However, it is crucial if democratic oversight of the security sector is to 

function properly. 

16 17



A related second generation SSR issue concerns the ability or capacity of security 

sector bureaucracies both to implement policy, and to adequately support the 

oversight and transparency functions of parliament. If the Ministry of the Interior, 

for example, does not have the resources, mechanisms and qualified staff to 

provide a detailed breakdown of where and how the budget for interior ministry 

forces is spent, then detailed and effective oversight of that budget is difficult. 

Capacity problems can manifest themselves in a number of ways. These include 

for example: 

• An absence of detailed information on security sector spending; 

• Poor analysis of available policy options; 

• Unrealistic assessments of the relationship between goals and resources; 

• And administrative structures unable or unwilling to implement security 

policy. 

Capacity problems can also be intensified by a lack of expertise amongst new 

civil servants in security sector ministries. This may reinforce the reluctance 

of security sector actors to facilitate further reform because of a perception of 

civilian incompetence in security sector issues. Again, building capacity is a 

long-term component of the SSR process, but without it the consolidation of 

democratic procedures is problematic. 

In common with these administrative reform problems, second generation 

SSR issues are visible within security sector formations themselves. Thus, a commitment 

to reform at the highest level of the armed forces will be difficult to 

implement if the mid-level officer corps remains unconvinced of or does not 

understand the rationale behind the reform process. In these circumstances reform 

programmes may not be adhered to in practice because of creative non-compliance 

or simply because of ignorance. These problems are likely to be reinforced if – as 

is likely – SSR involves a transformation of the role and structure of the security 

sector that will threaten jobs or damage individual interests. 

The development of security sector education and training programmes may go 

some way towards tackling these problems, but in many cases it is likely that 

only generation change within the security sector will address them fully. 

Similarly, post-conflict downsizing of the security sector can create further 

problems, and add to the cost of implementing SSR. While downsizing may 

reduce security sector-specific budgets, it often transfers expense to other sectors 

of government finances such as welfare. Effective retraining programmes for 

demobilised personnel will add further costs to downsizing programmes, but if 

they help to effectively prepare former security sector personnel for life in the 

civilian economy, will bring benefits to the overall economy in the long-term. 

Finally, the effective engagement of civil-society in security sector issues is of 

crucial importance to SSR. Civil-society plays three roles in the consolidation 

of democratic control of the security sector. First, through the media, nongovernmental 

organisations, academics and so on, it provides an alternative, nongovernmental 

source of information on security issues for both policy makers 

and the public at large. This ensures that security policy decision makers are the 

best informed that they possibly can be – rather than, for example, having to rely 

on only one source of information and analysis. 

Second, civil-society provides the opportunity for popular debate, discussion 

and criticism of security issues. Again, this helps widen the scope of the input 

into the security making process and means that hopefully any decision that is 

made will be the right one. 

Finally civil-society can act as an important mechanism for holding other actors 

in the security sector to account through exposing malpractice, forming critical 

judgements and so on. Essentially, it can provide an additional ‘eye’ to look out 

for bad practice, inefficiency or corruption in the security sector itself. 

CRITERIA FOR SUCCESS 

IN SECURITY SECTOR REFORM 

Because SSR is a process rather than an end point, measuring ‘success’ in SSR 

can be problematic. ‘Success’ – or at least ‘performance’ – is only likely to be 

visible after time, when the ‘big picture’ can be considered, and while particular 

reforms may be seen as ‘successful’, but can be undermined if other elements of 

the security sector system are unchanged. 

18 19



So, for example, a professionalised police force may be considered an SSR 

success, but the implications of this for SSR as a whole may be undermined if, for 

example, the judiciary remains corrupt and partisan. ‘Successful’ SSR therefore 

is closely linked to the ‘success’ of wider processes of democratisation. 

However, this should not mean that performance cannot and should not be 

evaluated, or that success on a case by case basis is irrelevant without wider success 

in the ‘big picture’. Success in particular areas of SSR helps to advance the 

SSR process as a whole by providing momentum for reform and offering examples 

of success and good practice. In effect, ‘tactical’ reforms can be important to the 

overall ‘strategic’ picture. In addition of course, they offer important advantages 

in the specific area of SSR concerned. 

More widely, central and eastern European experiences point to a variety of 

strategies for addressing some of the problems associated with implementing 

SSR. 

First generation SSR: While first generation SSR is only an initial step in the 

reform process and is not sufficient in and of itself, it does provide the essential 

context for future reform efforts. Moreover, it is an area where visible successes 

are achievable in the short term and these in turn can create and maintain 

momentum for more in depth second generation SSR. 

A key reform in this area is the establishment of structures for civilian control 

over armed forces. In federal systems this entails clearly delineating appropriate 

responsibilities between different levels of government. 

In addition, visibly bringing civilians into the security sector decision making 

processes through, for example, the establishment of parliamentary defence 

committees or a National Security Council with a high proportion of civilian 

members, can be important. 

A concerted effort to increase the number of civilians in security sector ministries 

also feeds into this process. Even if there is an absence of civilians with relevant 

expertise, these first steps towards civilianisation are important because they lay 

the groundwork for long-term second generation SSR. 

These first generation reforms are easily measurable, and if sufficiently publicised, 

can help to illustrate progress in core areas of SSR in a short period of 

time. 

Second generation SSR: Second generation SSR tends to deal with the most 

intractable and difficult areas of the reform process and so is often an inherently 

long-term process. However, certain SSR strategies can be particularly useful. 

These include, first, the provision of appropriate and coherent training for 

military personnel, and for civilians working in security sector ministries. Over 

the long-term, this can help to address inertia and opposition to reform by creating 

communities of reformers within the security sector itself. 

Second, appropriate programmes for retraining security sector personnel dismissed 

as a result of reform or downsizing programmes can better prepare them 

for civilian life and increase their chances of finding civilian employment. This 

will allow former-security sector personnel to better contribute to the economy 

as a whole and will lesson welfare demands on the state budget as a result of 

post-security sector unemployment. 

Third, security sector professionalisation can be helped by the establishment 

of human resource management structures and procedures within the security 

sector. These can include appropriate career paths for security sector personnel, 

promotion based on achievement, and competitive salaries. These measures are 

likely to improve retention rates and lesson the temptation for security sector 

personnel to become involved in or complicit in illegal activity. 

Finally, the constructive and proactive engagement of civil society actors can 

make a positive contribution to SSR, by strengthening the legitimacy of the 

security sector and providing an opportunity to widen and deepen mechanisms 

for democratic oversight and transparency. 

Engagement with the West: Active engagement with western countries and 

institutions can also assist the SSR process. 

While western engagement in SSR is not without some serious problems – 

central and eastern European states have sometimes complained of conflicting, 

20 21



inappropriate or partisan advice – it does bring advantages. These include training 

for security sector personnel (including civilians) both at home and abroad – and 

the provision of local advisors and financial support for the reform process. This 

kind of technical assistance – which is available though programmes like PfP 

– can help to short cut domestic shortages in expertise and provide a sometimes 

helpful roadmap for reform. 

As with many first generation reforms, participation in western sponsored activities 

– such as sending officers to western staff colleges – can provide a visible 

demonstration of a country’s engagement in SSR which can be easily publicised. 

In addition, participating in peacekeeping or multinational security sector activities. 

These help to expose security sector personnel to the norms and operating 

procedures of other countries and are high profile opportunities to communicate 

good practice and professionalism to domestic and international audiences. 

Local strategies: SSR cannot be imposed from outside. While models of security 

sector organisation from other countries may be useful as reference points 

for particular SSR programmes, it is unlikely they will be successful if they are 

used as rigid blueprints for reform. 

Different historical, political, structural and social legacies create environments 

which require specific local, context-specific strategies for reform. So, for 

example, the British constabulary model of policing differs greatly from the gendarmarie 

tradition in France, the carabineiri model in Italy. Simply transferring 

one of these models from one country to another is unlikely to be particularly 

helpful. 

In addition, long-term SSR entails the development of expertise, and effective 

mechanisms for security sector planning. In this respect, the local process of 

developing appropriate democratic security sector arrangements can be at least 

as important as the policy end-point itself. Imposing an externally generated 

blueprint for reform avoids the (sometimes difficult) domestic security sector 

planning process, which in itself is a fundamental part of SSR more widely. 

Finally, reform needs reformers. If the SSR process is not driven from within the 

local context then it is likely that it will remain superficial, and will not tackle 

the underlying problems of the security sector. Often, of course, reformers will 

be hard to find in the security sector itself – particularly if it perceives that its 

interests will be threatened or damaged by SSR. Under these circumstances, 

it can be useful to consider where reform is happening in other policy sectors 

(such as in finance ministries for example) and about how to harness and utilise 

this momentum and experience to help encourage reform in the security sector 

itself. 

PROBLEM AREAS 

SSR entails changing often powerful and influential institutions with established 

traditions, interests and agendas of their own. Because of this it is always likely 

to be challenging. There are two particular difficulties associated with SSR 

though that need to be recognised and cannot be avoided. 

First, tends to be expensive, particularly in the short to medium-terms. In the 

long-term SSR will bring economic advantages for the reasons outlined above, 

but during the transitional phase professionalising and downsizing the security 

sector will often lead to an increase rather than a decrease in state budgets. If 

SSR is to be successful therefore it requires a realistic financial commitment 

from the government concerned. 

A second SSR problem concerns a tendency to concentrate on reform of the 

regular armed forces, to the exclusion of security sector actors such as interior 

ministry forces or the intelligence services. Secretive institutions such as the 

intelligence services are inherently more difficult for civilians to penetrate and 

engage with than other elements of the security sector. However, often it is 

these other security sector actors who pose the most difficulty in relation to their 

engagement in domestic politics or their exclusion from democratic mechanisms 

for oversight and transparency. 

If SSR is to occur in a coherent, effective and successful manner therefore, it 

is critical that future reform efforts also include the more ‘difficult’ areas of the 

SSR agenda. 

22 23



CONCLUSION 

• SSR is a policy with a purpose. It is about how to reform the way that the 

state provides for its own and its citizens’ security through its security 

sector organisations – its military, its police, intelligence services and so 

on. 

• Importantly though SSR also means that this should take place: 

• First, in the context of democratisation 

• And second, in a way that maximises the effectiveness and 

efficiency of the security sector itself. 

Because of this, SSR can have an important impact in several areas, including 

democratisation, good governance, economic development, professionalisation, 

conflict prevention and integration with western institutions. 

It is both a key element in these processes but it also is to an extent dependent 

on them as well. SSR can not occur in isolation from, for example, wider processes 

of political change or the wider development of a country’s economic 

potential. 

In practice, SSR entails addressing some very real and sometimes very difficult 

problems. However, while this can mean that SSR problems can often seem 

huge and intractable the experiences of other countries – particularly those in 

the postcommunist region – suggest that there are key strategies that can be 

successful in getting round these problems. 

Finally real, long term SSR takes time. In this context, while big ‘strategic’ 

successes in the reform process are of course the ultimate goal; simply keeping 

momentum going at a smaller, ‘tactical’ level can also be important – and over 

the long term, can lay the ground work for real change. 

SUMMARY AND RECOMMENDATIONS 

• Early adoption of key ‘first generation’ reforms. Central and eastern 

European experience has shown that visible successes are achievable in 

the short term in this area, which can create and maintain momentum for 

further reform efforts. 

• Important ‘first generation’ reforms include: 

• a ‘first principals’ assessment of what a states security demands 

are, and a clear articulation what the role of various security sector 

actors are in addressing these. 

• the establishment of structures and clear chains of command and 

responsibility for civilian control over the security sector; 

• the depoliticisation of key elements of the security sector; 

• the civilianisation of security sector bureaucracies and decisionmaking 

structures. 

• rationalisation of outsized security sector formations and bureaucracies. 

• ‘Second generation’ reforms address the most intractable and difficult 

areas of post-authoritarian, post-conflict SSR. However, central and eastern 

European experience shows that the adoption of clear strategies to 

address these problems over the long-term can aid the reform process. 

• Important strategies to address ‘second generation SSR’ include: 

• the provision of appropriate training and education for both military 

and civilian security sector personnel. 

• the provision of appropriate retraining programmes for dismissed 

or retired security sector personnel. 

• the establishment of appropriate human resource management 

structures and procedures within the security sector; 

• the active engagement of civil-society actors in the reform process. 

• Constructive engagement with western countries and institutions – 

while not without its difficulties – can bring advantages in relation to 

training and education, access to SSR advice and access to resources for 

reform. 

• Military cooperation can expose domestic security sector actors 

to other counties’ norms operating procedures. 

• Participation in multinational operations can create new bases 

for security sector legitimacy in society. 

24 25


Narcís Serra TRANSITION TO DEMOCRACY AND MILITARY REFORM: POSSIBLE FRAMEWORK 

• SSR cannot be imposed from above, and the development of locallyowned 

strategies for reform is important. In many respects, the reform 

process itself is more important than the imposition of a particular endpoint. 

• SSR must be problem driven rather than institution driven, and as such 

must address all security sector actors of relevance. In particular, the difficulties 

of conducting SSR in ‘difficult’ areas such as interior ministry 

forces or the intelligence services must be grappled with. 

Narcís Serra 

President of the CIDOB Foundation, Barcelona 

TRANSITION TO DEMOCRACY 

AND MILITARY REFORM: 

POSSIBLE FRAMEWORK 

In the last twenty-five years of the XX century, all the dictatorial regimes of 

southern Europe and Latin America went through a process of democratisation. 

Together they constitute the core what Samuel Huntington called the “third 

wave”. This, along with the fall of the Berlin wall, has come to constitute one of 

the greatest collective instances of advancement towards democracy in recent 

times. As well, in the nineties, the Eastern European countries also began a long 

and difficult process of transition towards democracy. 

A feature common to all the Latin American countries is that such a transition to 

democracy was effected, without exception, from military regimes. More or less 

the same can be said, with the odd nuance, of the countries of southern Europe. 

In all the Eastern European countries there have been problems of adaptation 

of the armed forces to the normal functioning of democracy and in all of those 

countries this has given rise to problems of a change in values and a shift in 

professional and ideological profile given the relationship between the army and 

the Communist Party prior to such changes. 

An analysis of civil-military relationships would therefore seem essential if we 

wish to trace the democratic evolution of these countries, where the process of 

creation of democratic institutions and mechanisms for control over the military 

is crucial. 

With regard to Serbia and Montenegro it would be interesting to examine the 

extent to which these cases can help to decide the most adequate means of 

guaranteeing civil control over the armed forces and explore whether they provide 

guidelines for proceeding that can be applied to the Federation. 

26 27



It is our intention here to examine these questions in greater detail by proposing 

a few lines of action and procedure which, though applicable to the situation in 

Serbia and Montenegro, can also be a guide to the military reform necessary for 

the institutionalisation of civil democratic control over the armed forces. 

To that end, we think it convenient to divide the democratisation process into 

two sub-periods: transition and consolidation. The best proposal is the one made 

by Felipe Agüero, who, in a very poignant analysis of the Spanish political transition 

and the armed forces, linked the concept of consolidation and that of 

“civil supremacy”. Though it would be something of a simplification, we can, 

for the purpose of our initial analysis, define democratic transition as the period 

in which the military cease to intervene in the political sphere. Consolidation 

would be the stage in which civil power comes to define security and defence 

policy as well as direct the Armed Forces. In keeping with these definitions, 

several countries can be considered to fall within the “third wave”, and have 

not successfully completed their transition to democracy, and many others are 

immersed in a more or less advanced process of consolidation. 

Institutionalised control of the Armed Forces is not a sufficient condition for 

the consolidation of democracy, since it can take place with authoritarian regimes; 

the Franco regime is a good example: even though the military were the 

guarantee of order, they didn’t govern the country as an institution; so that the 

Franco regime could be termed civil, as Juan J. Linz points out. Something 

similar can be said of the periods just prior to the Republic of Yugoslavia. Civil 

control is, however, a necessary condition and the objective must be civil 

democratic control. Without democratic control of the Armed Forces, i.e., without 

democratic relations between the military and the civilian population, 

there is no real democracy. 

A state governed by the rule of law does however admit different levels of military 

autonomy, which makes control of the Armed Forces a permanent issue, 

even in consolidated democracies, because in such democracies there are 

elements that maintain different levels of tension between the military and the 

civilian population. 

Before reflecting upon applicable measures that can be used by a democratically 

elected civil government for control of the army, we must analyse three very 

general questions that condition the process. 

THE FRAMEWORK FOR THE PROCESS OF 

DEMOCRATIC CONTROL OF THE ARMED FORCES 

First of all it must be stressed that military reform cannot be isolated from the 

general process of democratic transition or reform of which it is part. If the 

general process is advancing it is possible to give impetus to the process of 

military reform, but if democratic transition is stalled or stopped it is virtually 

impossible for that process to continue in the military domain, as something 

isolated. The need to reform justice, to refashion the political system, to combat 

the power of the mafias and paramilitary groups, shows that this is also true in 

the case of Serbia and Montenegro. 

Secondly, we must also take into account that the process of military reform 

encompasses three different fronts: government and democratic institutions, 

the Armed Forces, and the society, which must also be taken into account. In 

this process, relations between the Institutions are a very crucial factor. Let us 

consider, to cite an example, how that process was made easier in countries where 

there is a consensus between political parties with regard to military policy. 

Legislative power can be decisive if it is sustained, to the point where the control 

of the army, exerted from Parliament, can be a powerful factor of support for the 

Ministry of Defence in its task of progressive control of the army. In other cases, 

parliamentary action can be another element that weakens the authority of the 

Ministry of Defence. The military must see politicians united within the objectives 

of transition to democracy and military reform. It is absolutely necessary for 

political parties and political leaders to agree, tacitly or explicitly, not to use the 

Armed Forces as an instrument of support for personal or party positions. This 

issue raises difficulties in the case of Serbia given certain recent lines of action, 

but it also shows that it must necessarily be part of the political debate. 

Relations between the society and the democratic Institutions are, in many cases, 

factors of decisive influence. A solid electoral majority is usually necessary to 

properly carry out the entire process, step by step, especially at the very beginning. 

Should the opposite be the case, resistance from the military usually 

grows. Spain is a good case in point: the big absolute majority won by the 

Spanish Socialist Party in the October 1982 general elections was necessary for 

the implementation of the reforms that put an end to several attempted military 

coups and led to the culmination of military reform, which had already begun. 

28 29



The third question that must be analysed is what usually happens when power is 

taken from armies. The military usually decide on firm entrenchment in military 

autonomy. They seek to increase control of their organisation and combat 

any attempts at external control by, in certain cases, reinforcing the elements 

that distinguish them from the rest of society. Although there will always be 

a certain measure of autonomy, even in consolidated democracies that have 

been functioning as such for a very long time, it becomes a question of the 

levels of power withdrawal decided by the military themselves, not by political 

authorities. 

From this position of autonomy they can maintain different attitudes. Military 

reform is nothing but a process that forces the military to move gradually towards 

positions of greater democratic normalisation. In my opinion, from the Spanish 

experience and that of the two other southern European countries that went 

through such a process at more or less similar times, we see various positions of 

military intervention in the political domain. From greater to lesser autonomy, 

they are the following: 

1. Control of political power. In such a scenario, a military official is usually 

the President or Head of State. There are collective decision-making 

bodies which are military in nature, many political posts which 

are occupied by military officers and the domestic security apparatus 

is made up of military officials and under military control, including information 

systems and Intelligence. 

2. The military as guardians of the national essence. The Armed Forces 

consider themselves above politics and parties, not just a sector of 

the administration of the state. They thus maintain the threat of acting 

when as a collective body they consider that their mission so demands, 

instead of acting as instruments of government. Something of that nature 

occurred in Spain in the course of the constitutional debate. Even the 

United States have experienced this attitude because General McArthur 

placed himself in such authority when he denounced “the dangerous 

concept according to which the members of our armed forces owe loyalty, 

first and foremost to those who temporarily exert their authority in the 

executive sector of the government instead of owing it to the country 

and its Constitution, which they have sworn to defend”. 

3. The military as the force that conditions government policy, by placing 

limits on reforms and vetoing certain lines of action. In such cases the 

military usually maintain full autonomy and levels of direct intervention 

in political questions and questions pertaining to the running of the 

Administration. 

4. Defenders of their organisational and operational autonomy. It is a 

situation that usually arises when the military are losing or have already 

lost the possibility of political and administrative intervention. The usual 

response is to prevent the civil authorities from intervening in those 

fields they consider to be the exclusive preserve of military authorities. 

5. Formal, though partial, acceptance of civil supremacy. Though no declarations 

are made against this, and though they don’t act against the laws 

that authorise civil supremacy, certain orders are disobeyed, and actions 

are also taken on their own initiative, that have been neither ordered nor 

desired by civil authorities. An example is the behaviour of the military 

high command at the beginning of the Spanish political transition, when 

only minimum sentences were handed down for acts of insubordination 

against the democratic government. 

6. Maintenance of ideological control by the military. In general, organisational 

and operational controls are accepted, but control is maintained 

over the professional definition, over the values to be cultivated, with 

control, in particular, over military education and access to the military 

career. 

7. Democratic civil control of the Armed Forces. In this situation, executive 

power defines military policy, the Minster directs and exerts control and 

direction of the Armed Forces, legislative power controls executive 

power and the military as a whole, and military justice is integrated 

within judicial power. In democracy that is unique and binding. 

It must be emphasised that in real situations, there is no defined limit between 

transition and consolidation, so that several of the situations described might 

have to be dealt with in this second phase, especially from point four onwards. 

On the other hand, to control the process the overriding issue is not so much a 

30 31



clear final objective (one only has to study any consolidated democracy) as the 

definition of the stages, advancement at every moment and the possible levels 

of pressure to be exerted on the military. 

CONTROL MECHANISMS IN THE PROCESSES OF 

DEMOCRATIC TRANSITION AND CONSOLIDATION 

From the distinction made between transition (period in which the military cease 

to intervene in the processes of political decision) and consolidation (period 

in which the government defines military and defence policy as well as their 

application) we can differentiate three phases of civil control of the armed forces 

and analyse the possible and advisable measures in each phase. 

THE FIRST PHASE:DEMOCRATIC TRANSITION 

In this period, all action should be focused on getting the army to cease 

intervening in politics, on reducing the likelihood and extent of conflict and 

forestalling any possible military coups. 

As I have already pointed out, civil-military relations in this phase are very much 

conditioned by the general process of transition to democracy. The greater the 

effort for transformation of the institutions, the easier it will be to carry out military 

reform at the same time. In the same way, the shortcomings in the functioning of 

the democracy that has been introduced hamper or render difficult the processes 

of civil control of the armed forces. For that reason, agreements and pacts – 

called the Moncloa agreements – were, in the case of Spain, an element that enhanced 

that process, while in Latin America the fact that the political elites and 

the groups of economic power were not interested in any normalised functioning 

of democratic institutions constitutes one of the major problems, perhaps the 

most important problem, standing in the way of the democratisation of the armed 

forces. With public opinions that have lost faith in the political system and its 

leaders, it is impossible to engage in any civil process of military control. 

With regard to lines of action for the reinforcement of civil control or that are 

inherent to the same, in this phase we can cite legislative work on national defence 

and the reduction of the military presence in the civil areas of administration. 

Legislation on National Defence. 

Basic legislation on defence must be reinforced since in all countries at the phase 

of transition the legal structure inherited needs to be modified. Save the particularities 

of each country, the tasks to be carried out are: 

• Definition of the authority of democratic civil institutions. In the case of 

Serbia and Montenegro this question presents the intrinsic complications 

of the Federation itself with the Definition of the Supreme Council of 

Defence as Supreme Commander of the Army. 

• Special consideration of the Minister of Defence, whose power and 

functions are not usually adequately defined. A possible formula is to 

give him more powers and functions, such as the power to propose, visà-vis 

the Supreme Council of Defence. 

• Converting any collective military decision-making body into an advisory 

body to the Supreme High Command or the Minister. 

• Definition of the processes of military and defence planning. 

• A greater role for the Ministry of Defence as a department that is more 

and more like those of consolidated European democracies. 

• Definition of the system of state Intelligence and military Intelligence, 

making sure that they are civilly controlled. 

Reduction of military presence 

Reduction of military presence in the fields of the Administration that are of a 

civil character. In dictatorships, members of the army are usually very present, 

not only in the processes of political decision and in governmental posts, but 

also in posts that offer crucial services. 

The field in which this is most common is the police and rest of the forces of law. 

In the process of military control, the civilisation of the police is an essential 

element. The fact that in Colombia, for example, the military maintains control 

of the police service, is not a guarantee of greater efficiency, but a prerogative 

maintained by the military given the special circumstances of that country. Such 

a measure has been essential in the many peace processes of several countries 

of Central America. At present, in many countries with high levels of corruption 

in the civil police, there is a clear tendency towards conferring such tasks and 

responsibilities to the armed forces. However, the consequences of using the 

32 33



army instead of tackling the question of police reform can be serious for the 

functioning of democracy. 

There are other fields of the administration, normally linked to air and sea transport: 

ports, airports, air control, meteorology, etc. It is not such an urgent and important 

priority to give them a more civil character. This makes it difficult to achieve 

any integrated running and management of certain fields of the administration 

and they usually carry connotations linked to prerogatives of previous eras, such 

as uncontrolled income, and open the way for mechanisms of corruption in the 

armed forces. 

In this period it is also necessary to tackle the issue, normally essential for the 

maintenance of dictatorial regimes, of the control of information services. There 

are no simple or common solutions to this question. It must be pointed out, 

however, that linking these activities directly to the President of the Republic is 

often a way for the military to achieve autonomy if they continue to direct these 

services. 

THE SECOND PHASE: DEMOCRATIC CONSOLIDATION 

In this phase, we must analyse four tasks which are key to the development of 

this phase: the elaboration of military policy by government, the elimination of 

military privileges, the evolution of the concept of a military profession, and the 

definition of the new missions to be carried out by the armed forces. 

Elaboration of a military policy. 

Here, the essential element is what the Minister of Defence does, as well as giving 

the Ministry the organic structure necessary to carry it out. The civil minister 

must be seen as an element necessary for defence policy and for military policy 

in the present international context. An effort must therefore be made to make 

sure that his mandate coincides with the presidential mandate, and so avoid the 

practice of defence ministers whose mandate is so brief that they aren’t allowed 

to gain even minimum knowledge of the situation, let alone take important and 

far reaching decisions. 

When we say that the civil minister must be seen by the military as a necessary 

element, what we mean is that certain functions, which are absolutely necessary 

today, must be underlined, such as his role as arbiter between armies over 

differences regarding budget allocations or the different focuses given to 

the doctrine of joint action. His work in the field of international relations, so 

crucial today, must also be underlined, whether with reference to organisations 

or bilaterally, vis-à-vis other countries. Other factors further reinforce the role 

of the civil minister, such as the connection between defence policy and legislative 

power. Another very important and crucial task of the civil minister and 

his Department is to promote greater awareness of military questions among 

academics, parliamentarians and journalists, and so stimulate debate on themes 

of defence in the society. Finally, it must also be stressed that the civil minister 

must undertake the task of the defence of the legitimate professional interests of 

the military, in the light of the limitations that exist with regard to the rights of 

association and union affiliation of the military. 

Once a civil defence minister has been appointed, the second requisite is the 

creation of a Ministry with a real capacity for the running of military policy and 

which is, within the circumstances of each country, more or less on par with those 

that exist in consolidated democracies. Latin America provides many examples 

of processes that have been halted precisely at this point, since virtually all the 

Latin American countries today have civil defence ministers, but in the majority 

of cases, they lack the administrative means necessary to direct military policy, 

i.e., they do not have a real Ministry of Defence. 

The creation of a ministry of defence is an arduous process of overhauling 

certain areas of decision considered as inherently military territory. For that precise 

reason it should be carried out in at least two phases. A first phase would 

see to the creation of an initial nucleus around the Minister, on which certain 

tasks are directly dependent, such as defence policy, contact with the media 

and intelligence; as well, a progressive mechanism of budget control should be 

created. The second phase should establish functional dependence on the organs 

of the army vis-à-vis those of the central apparatus of the Ministry itself. 

Thirdly defence policy must be visibly perceived as the policy of the entire 

government, and every opportunity should be taken to show coordination with 

foreign policy and other corresponding sectorial policies. 

Fourthly, the involvement of the legislative power in these tasks must be guaranteed, 

at least in two directions. On the one hand, by controlling the allocation 

34 35



of resources for defence and also in the execution of the budget. On the other, by 

participating in the elaboration, prior approval, of the basic elements of defence 

policy. 

With regard to the factors mentioned, a policy of transparency makes it easier 

to exert civil control over the army. Secrecy in information must be combated, 

above all with regard to economic affairs; it is something which, in today’s 

world, simply cannot be justified. Greater transparency, more information, the 

obligation to properly account for work done is also part of greater civil control 

of military affairs. 

With regard to the previously mentioned tasks, it must also be stressed that in 

the majority of countries in transition, the lack of politicians and civil servants 

who are experts in security questions is one of the most serious deficiencies that 

have to be overcome in order to advance in the civil control of the armed forces. 

Furthermore, civil posts in the field of defence are not particularly valued and do 

not usually help those who have them in terms of future promotion. 

Once again, the appointment of a civil minister is only the first step. It must be 

followed, for instance, by a robust policy of dialogue with legislative power, in 

order to help in the preparation of certain parliamentarians, as well as for greater 

promotion of studies in security at universities and the opening up of centres of 

higher military studies to ordinary citizens. 

Elimination of military privileges. 

Here there usually are two major tasks: the reform of military justice and dealing 

with groups of enterprises controlled by the army. 

With regard to military justice, adapting them to the proper functioning of a 

democratic system calls for a series of conditions that would be difficult to 

meet in countries that are in the stage of transition to political democracy. The 

following are the essential conditions: 

• Military justice cannot be applied to ordinary civilians 

• It must be limited to military crimes and cannot judge crimes of all types 

committed by the military 

• It must be integrated within a single judicial power and cannot constitute 

an isolated system of law 

• The Penal Code applied by judges must be separated from disciplinary 

legislation, which must be applied by high ranking military officials. 

• The military high command cannot have jurisdictional powers and 

functions, i.e., they can’t be judges, preside over or form part of tribunals, 

accept sentences, etc. 

In many countries the task of adapting military justice usually comes up against 

the serious problem of seeking justice for crimes committed during the years of 

a military dictatorship. However, these questions are normally resolved in civil 

tribunals, and in the case of Serbia, at an International Tribunal. The defence of 

human rights in present circumstances calls for tackling the reform of military 

justice, and establishing that it should be subordinated to one single system of 

justice. 

With regard to enterprises controlled by the armed forces, in some countries we 

have to distinguish between two situations: enterprises related to arms production 

and those run by the army to obtain additional revenues. At present, it doesn’t 

make sense to militarise enterprises that manufacture arms or equipment even if 

one might wish to maintain some kind of national industry in this sector, since 

that will, most likely, require other forms of management. 

Evolution of the concept of the military profession. 

Those who have studied civil-military relations agree that greater professionalism 

in many countries has not necessarily meant the democratic normalisation of 

these relations. There is still a need to advance towards a particular type of 

professionalism, that is to say, democratic professionalism that accepts that 

loyalty and subordination to the democratic civil authorities is the duty of every 

military person. It is impossible to achieve this concept of professionalism if the 

army enjoys a degree of autonomy superior to what is conferred by civil power 

or if they maintain certain values and beliefs that are too different from those of 

the society they are supposed to serve. 

The transformation of the concept of profession must also be linked to the analyses 

carried out in this field by Charles C. Moskos, who distinguishes between an 

institutional and an occupational army. The former is characterised, among other 

things, by its regulatory values (the native land, honour, the fulfilment of duty), 

the latter by the fact that its members consider it a professional career. No army is 

36 37



fully institutional, and, even less so, fully occupational. The Spanish experience, 

as well as that of other southern European countries, indicates that the change to 

democratic professionalism cannot be achieved without a shift from positions 

akin to an institutional army to more occupational positions, the impetus for 

which must come from civil authority. Movement in that direction can come 

through a diversity of measures. As examples, we can cite encouraging military 

personnel to live in ordinary houses in any town or city instead of special military 

barracks, the establishment of mechanisms of promotion that reward lifelong 

training and preparation, the elimination of indirect forms of retribution such as 

special supermarkets or other benefits not included in salaries, the establishment 

of working hours similar to those of any ordinary working day, the introduction of 

women in the army, the change in training plans, the introduction of the defence 

of human rights in training plans, tight control to oversee the proper treatment of 

soldiers and cooperation with different international security bodies. 

Civil control of the armed forces in this phase therefore requires action with 

regard to the very concept of the military profession, which is no longer exclusively 

defined by the military themselves, in order to be adapted to present 

circumstances through a policy deliberately applied from the government. The 

introduction of new missions to give more reasons of existence to the armed 

forces contributes to this change in the professional content necessary for the 

establishment of civil-military relations in democracy. 

Definition of new missions. 

The definition of the missions to be carried out in the present circumstances is a 

question that has to be addressed given that with the new international situation 

the missions carried out thus far by armies in most countries have been placed in 

a situation of crisis, since this new international situation has meant the practical 

disappearance of conflicts between states. All of that has created a situation of 

perplexity and lack of definition in which armies have tended towards internal 

actions in a bid to find justification for their existence. 

It isn’t the case of Serbia, which has lived through a very long interstate conflict, 

and which is a clear paradigm of what has been called new wars. For that 

reason, a political debate is necessary in order to properly define these missions; 

it should not be done precipitatedly. The recent “Strategic Concept” approved 

in Spain shows how far this country has come; it has established only three 

missions: defence of territorial integrity within the framework of the EU and 

NATO; contributing to international peace operations; and the cooperation 

deemed necessary in operations of civil security, such as control by sea of ships 

that are likely to be transporting drugs, of safety and rescue operations, in natural 

disasters, etc. 

The missions must be decided by the government, with the necessary legislative 

backing wherever possible. Missions linked to domestic security must be 

temporary, not permanent, support to the police forces, should be carried out 

under civil control and subject to civil legislation. 

In the event of cooperation in domestic security tasks, there must be a limit that 

must not be transgressed: there must be no actions that demand or justify tasks 

of interior intelligence, vigilance or information about citizens. 

THE THIRD PHASE: CONSOLIDATED DEMOCRACY 

In this stage, civil control refers to the definition of the field of autonomy 

considered convenient by each government for adapting armed forces to the 

domestic and international reality of our day, which is undergoing constant 

changes. Civil control of the armed forces is not stably resolved as a problem 

between two agents. If we don’t introduce the society and provide social support 

for progressive formulae of what can be termed democratic normalisation, we 

cannot design any stable framework for the solution of the problem of military 

control. None of that is easy against a backdrop of the still unresolved conflicts 

that have plagued the former Yugoslavia. The definition of missions that are 

accepted by citizens is another important challenge. 

In this sense, international projection or the creation of measures of confidence 

with neighbours become the normal elements for the instrumentation of military 

policy in countries that have reached this stage. 

To summarise, the reform of the military in a transition to a democracy is indeed 

a long process that will take, at least, a decade to be completed. Moreover, the 

reform has to be taken step by step, in a continuous manner. That is why tenacity 

becomes not only a convenient virtue but almost a necessary requirement. To 

succeed at each stage of the process is essential to be able to reach the final target, 

38 39


Angus Morris REFORM OF THE ARMED FORCES 

which is well known: a consolidated democracy. The discussion thus has to hinge 

upon the speed of the reform and the particular measures to be implemented in 

every specific moment. 

This paper was originally published in the Compendium of lectures from 

The Second School of Security Sector Reform, in 2003. 

Angus Morris 

Security Sector Development Advisory Team, UK MoD 

REFORM OF THE ARMED FORCES 

The overall aim of Security Sector Reform is “the transformation of security institutions 

so that they play an effective, legitimate and democratically accountable 

role in providing external and internal security for its citizens”. 

Nowadays, there are many analysts, consultants, advisers and officials working 

in the area of Security Sector Reform. Or is it “Review”? Or “Transformation”? 

Clingendael neatly includes two options in its version of the overall aim of 

Security Sector Reform. 

So, when examining in the scope of this paper: 

• the context for theoretical and political concepts of reform, 

• challenges and experiences, and 

• the necessity of reforming Serbia and Montenegro’s Armed Forces, 

it is first necessary to consider the modern meaning of the “Armed Forces”. 

MODERN MEANING OF THE ARMED FORCES 

Extensive searches for a definition of the term “Armed Forces” are not particularly 

enlightening. A representative dictionary definition is that they are “the military 

forces of a country” This seems to imply a combination of legitimacy, strength, 

consensus and acceptability of the use of force – that the armed forces are “all 

right”. 

 

Towards a better practice framework in security sector reform. Clingendael – International 

Alert – Saferworld, Occasional SSR Paper No1 August 2002. 

 

American heritage 2000 Dictionary of the English Language. 

40 41



However, the term “armed force” could include use of armed force by many 

actors who may not be “all right”. These include those with or without authority, 

who have arms, and use or intend to use armed force for their own aims, rather 

than those of a country, or for providing external and internal security for the 

citizens of that country. 

There are many agencies that might be are authorised to use armed force, 

including: armed forces; police; paramilitary forces; gendarmeries; presidential 

guards; intelligence and security services (both military and civilian); coast 

guards; customs authorities; reserve or local security units(civil defence forces, 

national guards, militias). 

In modern day usage, these would be collectively known as core security actors, 

within the broader framework of the security sector. To complete the picture, 

security management and oversight bodies, justice and law enforcement 

institutions and non-statutory security forces should be included. 

So, while the term Armed Forces remains in regular international use today, 

their context and the implications of their use have been brought much more 

sharply into focus as a result of concerns over their misuse. Therefore, within 

this analysis, armed forces reform will be examined within the environment of 

the security sector as a whole. This requires considering not just theoretical and 

political concepts, challenges and experiences of reform but also why reform 

might be needed in the first place. 

THEORETICAL AND POLITICAL 

CONCEPTS OF REFORM 

Reform, or review or transformation, now lives within the world that is Change 

Management. Here there is much in the way of study and advice available to all. 

However, many who have considered defence reform in the past have ignored 

the well-founded and generally accepted theoretical principles of what tended to 

be considered, unfavourably, as management-speak. 

 

Understanding and Supporting Security Sector Reform, United Kingdom Department for International 

Development, February 2002 

The following general principles are internationally recognised as essential steps 

in successful Change Management: 

• Visible, dynamic top-level support for change 

• A clearly stated vision towards which reform will reach 

• A plan of how to get from where you are to where you want to be 

including methods for measuring and tracking delivery 

• A dedicated team of authorised experts who will oversee the plan 

• Individuals who are accountable for the delivery of the plan constituent 

elements 

• Identifiable processes whereby all involved parties can influence change 

• Regular updates of progress, made known at the early stages of change 

• Essential infrastructure and funding available and sustained during 

change 

• A plan for discussion and finalisation of proposals for change 

• Continuous visible engagement of top-level management throughout the 

process 

• Certainty that the change will happen and that it is the right thing to do 

These theoretical management concepts translate directly into modern-day practice 

in Armed Forces Reform. Bearing in mind the need to look at the wider security 

sector context, these become: 

• Public identification of the reasons for defence reform 

• Why do we need to reform the Armed Forces? 

• What has changed elsewhere that generates the need for 

change? 

• What benefit is reform designed to bring about? 

• What would be the result of not making changes now? 

• Summarised as a Vision 

• Nomination of a leader of change 

• Clear and sustained support for the reform process 

42 43



• Personnel and funding available 

• Sustained even if reform becomes challenging 

• Debating opportunities identified at the start 

• Method of discussion and conclusion nominated 

• Delegation of responsibility for different parts of the reform analysis and 

planning 

• A staged review process, to include public discussion, to widen the debate 

Moving from the theoretical to the real, any Government reform programme is a 

significant and highly political event; none more so than a review of the Armed 

Forces. 

So full support for any such review programme must be provided by the 

Government and, in the case of the armed forces, the wholehearted leadership 

of, normally, the Defence Minister. (In the case of a more holistic SSR review, 

ultimate leadership might rest with a cross departmental group of Ministers, such 

as those comprising the National Security Council, which would then delegate 

individual work streams to appropriate agencies.) The Government should 

make its reasons for the review, its vision and its National Security Goals, clear 

in public, in Parliament and in the Media. It must provide the funding and the 

people to complete the review. But it should also be brave enough to include all 

political parties and civil society in debating the National Security Strategy to 

meet the Vision, to overcome all reasonable threats to that vision. Military and 

civil servant officials can then be delegated, within that strategy and resulting 

Security and Defence policy, given Cabinet-level agreed planning assumptions, 

responsibility for defining Defence Missions, Military Tasks and Costed Options 

to fulfil these Tasks. 

The key role of security-related politicians in terms of security and defence reform 

is to be innovative enough in the first place to identify the need for change. They 

then have to be persuasive enough to bring their political colleagues along the 

path of their vision. Armed Forces reform, to be effective and inclusive, needs 

to involve more than just the Ministry of Defence and the Armed Forces; other 

Government Departments must be persuaded to play their own significant part 

in the process. In many cases, this takes courage, both political and personal, as 

there may be many who will resist such change, especially at the beginning of 

the process. And they must have the tenacity to sustain the change programme 

through their visible personal commitment and involvement. 

CHALLENGES AND EXPERIENCES 

There are many challenges in any change management programme and at least 

as many in any attempt to bring about change in the defence sector. Fortunately, 

many countries have recently undertaken significant, sometimes known as 

“strategic” defence reviews. So there is considerable international experience 

of undertaking defence management change that, in the modern climate of 

information-sharing, is readily available to all via the internet. Friendly countries 

also are able to offer experience-sharing programmes, because they, having gone 

through the challenging experience themselves, know the value of taking the 

right steps along the way. They may well have also experienced the problems 

that result from not taking a strategic, inclusive approach to defence reform. 

One of the biggest challenges for defence reformers is to direct their review is 

such a way as to make it relevant for all the stakeholders within the security 

sector. Unless they make it clear that the principles of good governance are 

fundamental to the process, they are liable to lose support from major players, 

such as the political opposition, many parts of academia, the media, civil society, 

and, probably, some within their own political party. Lack of visibility of core 

governance elements could, in terms of donor or Euro-Atlantic integration, be 

terminal. These fundamentals include: 

• Quality of Governance – the clarity, openness and responsiveness of 

the relationships between security sector institutions, wider government 

apparatus, and the general public 

• Technical Competence – the human resource capacities and the institutional 

structures and processes that underpin the functioning of the 

security sector 

 

United Kingdom Strategic Defence Review (SDR) White Paper 8 July 1998 (Command Paper 

3999). 

 

Understanding and Supporting Security Sector Reform, United Kingdom Department for International 

Development, February 2002. 

44 45



In summary, the need is for transparency, accountability, appropriateness and 

affordability. These requirements are included, with other details, in Euro- 

Atlantic organisational joining parameters. Many Central and Eastern European 

nations who have been through the joining procedures for NATO PfP and or 

EU membership have found the programmed entry process itself to be a helpful 

guide to defence reform. 

One of the biggest challenges in a major review is that there may need to be a 

fundamental change of the way people go about their military business – in effect, 

a culture change. This may only be brought about successfully by a combination 

of clear vision, effective communication of that vision, and an inclusive process 

of discussion during the review process and throughout implementation. Even 

then, some flexibility will be needed, as external events often impact change 

during even the process of the review itself. Finally, patience and tenacity will 

be necessary to see things through. And all of that is a lot to ask of all the stakeholders 

in this strategically important process. 

Some examples of less than successful defence reviews include: those done 

for short-term political gain; for economic reasons alone; where the defence 

sector has driven change without broad support; where accountability and 

transparency are ignored; and where illogical single service issues prevail. In 

the end, these types of defence reviews tend to fail – as do those which are 

inadequately resourced and championed. 

THE NECESSITY OF THE ARMED FORCES OF 

SERBIA AND MONTENEGRO TO REFORM 

The decision on whether or not to reform the armed forces of Serbia and 

Montenegro can only be for the Government and the people of Serbia and 

Montenegro to make. No one else should make that decision for any country. 

This decision is strategically important – it will impact on the international view 

of how Serbia and Montenegro is progressing. It is also vitally important right 

down to the individual level – personal security is at the heart of everyone’s key 

goals in life. And the Government of Serbia and Montenegro has made their 

commitment to Armed Forces reform very clear. So, it is already underway. 

Such reform, if conducted in an appropriate way, as it appears to be being 

done, will also involve the whole community, some in only a small way, others 

considerably. This is the major reason to let people know early on why reform is 

needed, what is being done and when, and who is to be involved and how they 

can be heard should they so desire. 

There should be some confidence gained from the fact that many other countries, 

including near-neighbours and friends, have gone through a similar review 

process in the recent past. There is much to be gleaned from others and help 

is being offered freely and with the best of motives. Once a Government has 

made its vision for reform clear, as Serbia and Montenegro has, they will find 

more help offered than they can deal with. A critical step is to decide how to 

co-ordinate such advice and offers of help. Whatever is offered, it is vital that 

the reforming Government remains fully in charge of the process; they must 

visibly own the review itself, and the resulting plans for its implementation. It 

is necessary to be selective to ensure that the support offered is consistent with 

transformation goals. In other words it is demand led, not supply driven. 

And they must take their time over such a strategically important issue; they 

should not be rushed, seeking or being forced into unnecessarily restrictive 

deadlines. They should decide how they wish to conduct the review, who they 

want advice from, how it will be brought together in an efficient and productive 

way and how they will manage the cultural change that will be necessary, not 

just within the Armed Forces, but in other Government Departments, in Civil 

Society and throughout the country. And they must have the courage, tenacity 

and patience to see the process through. 

SUMMARY 

Many and varied agencies are permitted to use armed force. When reforming 

security sector elements, basic change management theory and practice should 

be employed. Critical to this is top-level political buy-in to the process of 

reform. All personnel and supervisors involved in the use of armed force should 

work under the principles of good governance. Technical competence is key, 

as are transparency, accountability, appropriateness and affordability. It is for 

the Government and people of Serbia and Montenegro to decide how they 

should conduct their defence review. There is a role for civil society as well as 

46 47


George Katsirdakis SECURITY SECTOR REFORM FROM A NATO VIEWPOINT 

the military in defence reform. Serbia and Montenegro has many friends and 

allies who are willing to help where necessary. But the Government must retain 

ownership of the process and be selective about how to make use of offers of 

help – to seek demand-led change rather than supply-driven assistance. Finally, 

those involved must be thorough, patient, efficient and productive, whilst having 

the confidence to conclude matters to meet the state union’s strategic vision. 



George Katsirdakis 

Director, Defence Partnership and Co-operation Directorate, 

Defence Planning and Operations Division, NATO HQ 

The views expressed in this paper are strictly the views of the author and reflect his 

understanding of views present in NATO. These views are not necessarily the official 

views of the Alliance which may only be expressed by the North Atlantic Council and 

its specially authorised spokespersons. 

SECURITY SECTOR REFORM FROM A 

NATO VIEWPOINT 

WHAT IS THE SECURITY SECTOR REFORM? 

- DEFINING SECURITY SECTOR REFORM 

The term Security Sector Reform (SSR) and its associated concepts essentially 

dates from the late 90’s and it was introduced by the Organization for Economic 

Cooperation and Development (OECD) and by a number of states that started 

dealing with this area from a holistic approach. However, although the term 

maybe relatively new, the underlying issues, now categorised under the label of 

SSR, have always been issues inherent to the security of a state – SSR simply put 

all the actors of the broader security sector, which includes the defence sector 

and all the non-defence security-related actors, as well as the related issues of 

security, under one umbrella – the umbrella of SSR. 

Borrowing a definition mentioned in related literature, it could be said that “SSR 

is the set of activities undertaken in transformation of security institutions, so 

that they can play an effective, legitimate and democratically accountable role 

in providing internal and external security for the citizens of a State.” 

So, important considerations in this respect are the structure of the security sector, 

its management, the inter-relationships of its various actors, its resourcing and 

its democratic accountability. 

48 49



With the understandings just expressed, several SSR practitioners maintain that, 

essentially, SSR is about Good Governance. Their view is that Good Governance 

refers to the institutionalization of transparency in the activities of the various 

public bodies, their democratic accountability, the need to make effective use 

of resources for legitimate purposes and to take account of the views of he civil 

society. Since SSR refers to the same elements, SSR, they maintain, is nothing 

else but one big chapter of the broader issue of Good Governance. 

Indeed a country in which the security sector is reformed and can be characterised 

by the elements of Good Governance just mentioned could be perceived as a 

country with democratic principles that may still require improvements but 

which has managed to put the security sector under democratic control. 

THE ELEMENTS OF THE SECURITY SECTOR 

Turning now to the elements, the components, or as usually referred to, the 

“actors” of the security sector, one can find, reading the related literature, that 

there is no definitive list of them, generally accepted by everybody. However, 

there is a general agreement that the Security sector consists essentially of two 

groups of organisations. The first group includes all those organisations that 

are authorised by the state to use force, where necessary, in order to ensure 

that the state is secure both from internal and from external threats. The second 

group includes all those actors whose role is to exercise civil management and 

oversight of the organizations belonging to the first group. 

ORGANISATIONS AUTHORISED TO USE FORCE 

The Armed Forces 

In most countries, comprising the Land Forces, the Air Forces and the Naval 

Forces and in some countries also the Marines, the Armed Forces constitute by 

far the biggest actor in the Security sector field and, even more so, they are the 

biggest actor of the Defence Sector – a subset of the security sector. The Armed 

Forces have key responsibility in the defence of the country from an external 

threat but, in most countries, their role in internal security challenges is limited 

to support the forces of law and order if such support is required. 

In particular, the Armed Forces, because of their size, organisation, training, 

capabilities and equipment, can deal very effectively with an external organised, 

relatively large force which threatens the sovereignty, the territorial integrity 

and the security of the country. 

If, however, the external threat comes from small groups, like terrorists, traffickers, 

organised crime and similar sources, the Armed Forces may not be the right actor 

to deal with such threats. Although the Armed Forces could still support the effort 

of other state authorities by offering intelligence support, support through the use 

of sophisticated equipment normally not available to the forces of law and order 

or of border security, and possibly also with the formation of special mixed task 

forces with military and law and order forces, the key role in the case of such 

threats is entrusted to the law and order forces. 

In the case of internal security threats of limited scale, the main responsibility 

lies normally with the forces of law and order while, like in the previous case, 

the Armed Forces may be called to support the effort. 

In case, however, the internal threat is of a massive nature, like in the case of large 

scale violence, rebellion or secessionist activity, then again it is the responsibility 

of the Armed Forces to deal with the problem closely assisted by the forces of 

internal security and law and order. In a democratic society, if such an emergency 

appears that the use of the Armed Forces is considered indispensable, the expectation 

is, that as soon as the situation appears to be manageable by the internal 

security and law and order forces, the Armed Forces will return to their barracks 

leaving the control of the situation to the appropriate internal security forces. 

They could still provide support to the internal security forces but they should not 

be in charge of the situation themselves. 

Usually, one more case where the Armed Forces may have an important role in 

internal emergencies may be the case of large natural or technological disasters 

where they can provide assistance to the population and protect them from danger 

since the resources of the Armed Forces are more adapted to cases of massive 

disasters than those of the forces of internal security. In such cases though, the 

activity of the Armed Forces should be closely coordinated with that of the forces 

of internal security, the forces of law and order, the humanitarian agencies and 

other bodies that could be activated in such emergencies. These emergencies are 

50 51



in most countries the responsibility of appropriate authorities and are activated 

on the basis of relevant plans in the context of Civil Emergency Planning. 

Police 

The Police is in most cases a civilian force of internal law and order but its role, 

missions and capabilities differ substantially from one country to the other. Its 

roles may range from the minimalist role of regulating traffic, policing urban 

areas and investigating criminal activities of routine nature and of limited scale, 

to the maximalist role in some countries where the police may have, in addition 

to these roles, full responsibility for internal security. 

To the degree that the police is involved in the investigation of major criminal 

or terrorist activity or in restoring order in the course of or after such major 

scale activities, the police may request assistance from the Armed Forces in the 

form of intelligence support or equipment support or support by special experts 

serving in the Armed Forces. 

Paramilitary Forces 

Such forces do not exist in most countries because they are not considered 

necessary. Where they exist, however, they may have roles of internal security, 

territorial defence, or other roles as armed contingents. 

Gendarmerie 

These forces, which exist in some countries, are forces that are of mixed character 

– both police and armed forces character. Although they have a role similar to the 

traditional Police, they are well equipped, armed and trained to deal with much 

more complicated cases, they can act as forces of internal security and they can 

deal with organised crime, terrorism, trafficking, and, in case of emergency, 

their units, which may have significant fire power and capabilities, may operate 

alongside military forces as lighter formations. In countries where such forces 

exist, they are usually included in the operational plans for the defence of the 

country. In cases where a country has both Police and Gendarmerie forces the 

role of policing and of investigation of criminal activity tends to be divided 

between them with the understanding that the Police is responsible for urban 

areas while the Gendarmerie has primacy in rural areas. 

Intelligence Services 

These are extremely important services in all countries in the field of security. 

They can be both military intelligence and civilian intelligence services. The 

role of both intelligence and counter-intelligence in a democratic society is 

to gather and analyse information related to the internal security of the state. 

Their agents may operate both in country and abroad as the case may require. 

The intelligence they gather could be of vital importance in the fight against 

terrorism and criminal activity and in ensuring the security of the country from 

the hostile activity of foreign agents and services. 

An important point in a democratic society is to properly control the activity 

of the intelligence services to ensure that the secrecy that is necessary for their 

activity and the wide range of their operations do not lead them to illegal activity 

and misuse of their power which could then be harmful for the interests of the 

state. 

Border Guards 

These are specialised forces entrusted with the control and security of the 

international borders of the state. In some countries, very rarely in western countries, 

the border guards are part of the Armed Forces. In most western countries 

they are civilian forces of law and order. In some other countries they are special 

armed services forming a category of their own. 

Their role is very important in areas such as passport control, guarding border 

checkpoints, patrolling the border area, ensuring that borders are secure from 

illegal trafficking, smuggling, illegal immigrant border crossings and terrorist 

infiltrations. 

Coast Guards 

Although their mission, structure and functions differ substantially from one 

country to the other, in most countries where they exist as separate services, 

distinct from the border guards, they perform similar functions with the border 

guards but in relation to the “blue” borders (sea, lake, river borders) as opposed 

to the “green” border which is the responsibility of the border guards. 

The Coast Guard, in most cases is a separate service while in some cases it is 

part of the Navy. 

52 53



Reserve Forces 

These forces, where they exist, are meant to be forces which have been trained 

and prepared for action, although they are not active forces. Their role, if they 

are called up to action, is to augment the active forces in cases of emergency. 

Local Security Units 

These are forces for internal security such as the Home Guard, and are either 

part of the Armed Forces, or special units, many times under the control of the 

Ministry of Interior. 

CIVIL MANAGEMENT AND OVERSIGHT BODIES 

An indispensable requirement for the smooth functioning of the security sector 

is the active presence, management and oversight of the various organisations 

authorised to use force. Without their active involvement there is the danger 

that the sector could go out of control and could lead to totalitarian regimes 

and not to a democratic state. The system of checks and balances is a necessary 

characteristic of a democratic state. 

A very important role in this respect is played by the Office of the Head of State. 

In some countries the Head of State has increased responsibilities, and in a few, 

like in the United States, the Head of State is the actual Commander-in-Chief of 

the Armed Forces. In other countries, the Head of State has a more ceremonial 

role and although the Head of State may still be the Commander-in-Chief, he 

or she does not exercise any real command. The actual command authority in 

these cases is either in the hands of the Government or directly in the hands of 

the security sector organisations. 

In most democratic states, the democratically elected Government, from the 

Prime Minister, to the related Ministers and the various Government advisory 

bodies, are heavily involved in the management and oversight of all the 

various organisations of the security sector that are authorised to use force. 

The government bodies involved in these functions normally are the Prime 

Minister’s Office, the National Security and Defence Advisory Bodies, the 

National Security Councils, the Ministry of Defence, the Ministry of Interior, 

the Ministry of Public Order, the Ministry of Foreign Affairs, the Ministry of 

National Economy, the Ministry of Finance, the Ministry of Justice, the Ministry 

of Transports and Communications and other government bodies, as the case 

may be for individual countries. All these are considered bodies that have some 

direct or indirect role in the security sector. 

Another important oversight component of the security sector is the Parliament 

which normally exercises oversight through passing legislation related to the 

security sector, through special committees, special parliamentary hearings 

and debates, and through the process of approval of the budgets of the various 

organisations of the security sector. Extremely important in this respect is to have 

parliamentarians that have good knowledge and understanding of the structure, 

the functions and the requirements of the various actors of the security sector. It is 

also very important for the parliamentarians to have staffers who are well versed 

on security-sector-related issues and who can support the parliamentarians in 

their consideration of those issues. 

Finally, another important oversight and management actor of the security 

sector is the Judiciary authority. It is through them that action can be taken to 

penalise security sector organisations which are not fully in line with the laws 

and regulations of the state. The presence of the Judiciary and the relentless 

insistence on respect of the state legislation acts as an important deterrent for 

those organisations of the security sector that may be considering taking action 

not totally compatible with the state legislation. 

CIVIL SOCIETY ACTORS 

In addition to the state-related actors already discussed, another very important 

actor in the field of the security sector is the set of the civil society actors which 

in a democratic state has a key role in the context of questioning the way the 

various state-related actors operate and on the way the tax-payers money is 

spent to maintain and run the various organisations of the security sector. 

This category usually includes bodies such as professional organisations, nongovernmental 

organisations (NGO’s), advocacy organisations, the media, 

various religious organisations and various groups of concerned public. 

In a well governed democratic state the state-related actors should be open and 

transparent on their structure, missions, functions and budget utilisation without 

54 55



unnecessarily resorting to the need for secrecy over the activities of the actors 

of the security sector. Although it is understandable that because of the nature of 

the activities of some of the actors of the security sector an element of secrecy is 

necessary, for some of their activities and structures, this should not be extended 

to almost the totality of their functions. It should be clearly understood by all 

the state-related actors that the civil society actors have the right to be fully 

informed and the responsibility to scrutinise both the activities of the security 

sector and its use of available resources. 

POTENTIAL NON-CONVENTIONAL ACTORS (SEE) 

In the relevant literature on the security sector there is sometimes reference to 

some other non-conventional actors of the security sector, particularly relevant 

to countries of South East Europe during the recent years of instability in some of 

the countries of the region. These actors exist only under conditions of instability 

and have no reason of existence in stable and well governed democratic states. 

Such actors are “Liberation Armies”, guerrilla armies, various forms of militias 

including political party militias. 

WHY SSR? 

After describing in general terms what is SSR and the various actors of the 

security sector, the obvious question that arises is “why should a state embark 

on SSR?” 

The first point that could be made in this respect is that in a democratic society 

there is no place for an unreformed security sector. Bluntly put, an unreformed 

security sector may be dangerous for the stability of the state and for its democratic 

institutions. The recent history examples of the validity of this statement are, 

unfortunately, so many that no self-respecting democratic state can afford to 

disregard them. 

Another practical reason necessitating SSR is the cost of maintaining and running 

the various actors of the broader security sector. The armed forces, the police, the 

gendarmerie, the internal security forces, the border guards, the coast guards etc, 

are as an aggregate by far the biggest spenders of the state budget and, where 

this case may apply, of the state investments budget. Especially in the case of 

countries in transition, where resources tend to be even more scarce than in other 

countries, there is an inescapable necessity of reducing the budget expenditures, 

in some cases dramatically, to balance expenditures with the receipts of the state 

budget. However, although the principle of reducing expenditures to the security 

sector to economise on resources may look like a sound approach, governments 

should be extremely careful, before deciding to cut funds. They must first have 

developed a realistic and affordable strategy of reform of the security sector to 

ensure that the organisations of the sector, despite rationalisation, will remain 

effective and fully functional and capable to carry out their missions. If this is not 

done with the utmost care and as a top priority issue the result will be a negative 

impact on the security sector organisations, serious decline of morale, inability to 

function properly and in this respect the state would actually have to face a much 

bigger problem than the one it would try to resolve. 

One more point that could be made is that an unreformed security sector tends 

to be fragmented, highly compartmentalised, uncoordinated and thus totally 

inefficient and of little use to the state. This is particularly true if the state has 

to deal with highly complex and multi-dimensional security challenges such 

as the security challenges of international terrorism and of asymmetric threats 

especially in the cases that weapons of mass destruction (WMD) are involved. 

In the post-September 11 security environment there simply is no space for defence 

and security services that do not fully cooperate and coordinate with each other 

and that do not try to work in the most effective way possible to be successful in 

their missions. What is required under the new security threats is very thorough 

and effective inter-departmental coordination and cooperation, effective use of 

resources, effective sharing of intelligence and of other relevant information, task 

force organisational structures, proper technological equipment and re-definition 

of the missions, structures, organisation, resourcing, functioning and oversight of 

the security sector actors if a state wants to have a chance in effectively dealing 

with the new security challenges. All these cannot be achieved unless the entire 

security sector is reformed, redesigned and re-oriented from the “business as 

usual” approach to the “homeland defence” approach. 

In the case of countries transitioning from a totalitarian regime to a democratic 

state the need for reform of the security sector is even more imperative because of 

56 57



the requirement for urgent and radical changes to adapt it to the roles appropriate 

for a democratic state where these actors do not exist to serve the leader or the 

Party, but the state as a whole together with its democratic institutions. In the 

spirit of Good Governance these security sector actors will need to focus on a 

state where the rule of law and the respect of the human rights of the citizens are 

deeply rooted in the new mentality and activity f the reformed security sector. The 

reformed security sector will have to be properly professionalized and trained to 

undertake legitimate roles appropriate for a democratic state. Finally, clear, effective 

and unambiguous management and oversight mechanisms will need to be 

set up to adequately control the various organisations of the security sector. 

KEY CONSIDERATIONS IN IMPLEMENTING SSR 

Turning now to the actual process of implementation of SSR certain key considerations 

should be borne in mind. 

The first could be that before any action is taken to reform the security sector, the 

prospective reformers should ensure that they fully understand the local context of 

the country. For example, in a stable state without any serious external or internal 

security challenges, the role of the security sector services will obviously be 

different from the case of a state where internal minorities challenge the authority 

of the state or external enemies threaten the territorial integrity, sovereignty and 

security of the state. 

A second consideration could be that the approach for reform of the armed 

forces is not necessarily the same with the approach for the reform of the police. 

Therefore, implementation should be considered on a case-by-case basis. Any 

reform activity undertaken should respect the role and the special character that 

each organisation has in the aggregate of the security sector actors. 

A third consideration could be the importance of local ownership of the reform 

process. Reform cannot be imposed from outside. Reform can only be properly 

implemented and can only be successful if it is accompanied by a national 

consensus for the need for reform, for the allocation of the necessary resources, 

for the agreement on the sacrifices that may need to be made and for the benefits 

to be expected from it, In addition to the national consensus there is also a requirement 

for a change of mentality so that those affected accept to put aside the 

perceived interests of their small group in support of the greater interest of the 

state which in turn will ensure that their own interests will be better served. To 

achieve this state of mind and the national consensus, states will need to launch 

well organised and coordinated campaigns for information of the public and of 

the civil sector actors with the aim to convince them that the requirement for 

reform is a real and demanding requirement to which they should fully subscribe. 

Introduction of reform without the creation of the feeling of local ownership is 

most likely doomed to fail. 

A fourth consideration may be that it is of great importance to ensure coherence 

of related activities and good coordination. If a government takes no account of 

this consideration then serious blunders, discontent, ineffectiveness and waste 

of resources may result. One of the key elements of reform is to maximise coordination 

and cooperation. If then reform actions are not coordinated with all 

those concerned there is a serious risk of failure and of taking the wrong decisions. 

These activities will also need to be coherent not contradicting each 

other or being contrary to the spirit of other activities in the same field. 

A fifth consideration is that SSR is a political process and takes place in political 

surroundings. This means that, unfortunately, sometimes, the implementation of 

reform may be not totally objective and well organised because of conflicting 

interests of various related pressure groups which may impose changes to the 

reform plans. Also, the fierce competition for resources in a political environment 

may change the prioritisation of the reform efforts and delay the implementation 

of urgently required reforms. 

Finally, a sixth consideration could be that reform cannot be done overnight. It 

is far too complicated to be implemented quickly. Therefore, it is necessary to 

be patient and to remember that SSR is a long-term process requiring long-term 

and persistent commitment. 

POSSIBLE ACTION TO IMPLEMENT SSR 

In NATO circles, the question of SSR started to be considered as a possible 

approach in dealing with the threat of terrorism after the September 11, 2001 

58 59



attacks in the United States. The perception was that terrorism and asymmetric 

threats cannot be countered effectively by simply using traditional armed forces 

or traditional forces of law and order and internal security. The need for a 

systemic approach was evident. What was not clear, however, was how this 

systemic approach to adapt the entire security sector to the new security challenges 

could be implemented in practice. Some Allies were of the view that 

since NATO was established as a collective defence organisation, its role in the 

overall reform process of the security sector should be limited only to one part 

of the security sector where NATO was generally considered most competent 

– the defence sector. These Allies maintained that the reform of the non-defence 

sector organisations was not in NATO’s competence and should be left to other 

international organisations such as the European Union and the OSCE. 

Other Allies challenged that view by saying that in the fight against terrorism and 

asymmetric threats there is a need to have a systemic approach and integrated and 

well coordinated plans to be able to succeed and in that approach the role of the 

armed forces and that of the security forces should be seamlessly integrated and 

act as an integrated system and not along the lines of organisational competencies. 

As they argued, we cannot share intelligence with military intelligence services 

only because civilian intelligence services should be working with the EU and 

not with NATO. If NATO is to be in charge of an operation it should be able to 

utilise the whole potential of the security sector and, therefore, the SSR would be 

a strategic necessity for NATO operations in the future against terrorist or other 

organisations that pose a serious threat against the security of an Ally or a Partner. 

And, if organised crime was supporting terrorism, as the general perception was, 

then NATO operations to combat terrorism could not exclude operations against 

organised crime. 

To this day, unfortunately, this debate has not culminated to a consensus approach 

and although some progress has been made towards adopting SSR as a legitimate 

area of NATO activity, more work will be required in the near future. 

Against this background, the first official reference to SSR in NATO documentation 

was made in the Prague Summit Declaration, in November 2002, where 

the Heads of State and Government, referring to the developments in the Balkans, 

agreed “to improve their capacity to contribute to Albania’s continued reform, 

and to further assist defence and security sector reform in the former Yugoslav 

Republic of Macedonia”. 

During the same Summit meeting, the Heads of State and Government agreed 

a very important document for the future of the Partnership, the Report on the 

Comprehensive Review on EAPC and PfP. The report anticipated the development 

of a specially designed Partnership Action Plan (PAP) as “an issue-specific, result 

oriented mechanism for practical cooperation involving Allies and interested 

Partners”. The Review further states that Allies should “…consider possible new 

measures to facilitate and harmonise operational co-operation between security 

structures including those beyond the responsibilities of respective MODs”. 

The discussions in NATO in relation to the requirement stated in the Prague Summit, 

focussed on issues of restructuring, capabilities, cooperation and training 

of the various organisations of the broader security sector that might need to 

work closely to fight the new security threats. 

In an effort to bridge the gap in the views of Allies on the SSR issue, all Allies 

agreed that there is a need for cooperation of NATO with the EU and the OSCE 

to ensure coordination. In the same light, it was agreed that NATO’s primary 

interest in a cooperative approach with other international organisations, would 

be in the Defence Sector and in an effective interface with the security sector’s 

other actors. 

The debate also considered a possible introduction of a new area of cooperation 

in the Partnership Work Programme (PWP) on Border Security considering 

that NATO had been repeatedly and extensively involved in the issue of Border 

Security both in the Balkans and in other Partnership regions. The close 

coordination between NATO, the EU, the OSCE, the Stability Pact, the See- 

GROUP, and DCAF for the case of the Ohrid Conference on border security, 

in the summer of 2002, indicated that this might be a genuine area of security 

sector activity where all the co- organisers – being international entities – could 

work closely together and coordinate their activities. 

In the internal debate as to how to proceed with the issue of SSR, another important 

development was the consideration of the possibility of agreeing on a 

Partnership Action Plan on Defence and Security Sector Reform PAP-DSSR. 

In the same vain, another option could be the use of the Planning and Review 

Process (PARP) to explore the possibility of developing and proposing to 

Partner-nations of some Partnership Goals on DSSR. Furthermore, realising 

60 61



that the ultimate responsibility would be with the nations, it was realised that 

there would be a need for action by nations in the DSSR field. 

POSSIBLE OBJECTIVES OF A PAP-DSSR 

Although the work for a possible future establishment of a PAP-DSSR is still in 

progress and therefore still inconclusive, the understanding is that if the adoption 

of a PAP-DSSR were to be agreed, the PAP could provide a framework for 

improving the organisation and the interfaces between the various actors in the 

field of the security sector. It could also serve as a supporting mechanism for 

international assistance, where necessary, and for mutual reinforcement of the 

efforts of the international organisations. 

If such a PAP-DSSR were to be adopted, its objectives might well include the 

following points: 

• Encourage development of comprehensive national security and defence 

policies, doctrines and capabilities 

• Clearly define roles and interactions between military forces and other 

security sector elements. 

• Ensure commitment of partners for transparency and good governance 

principles in the organisation, reform and management of defence and 

security elements. 

• Develop a comprehensive approach on reform to prevent gaps between 

defence reform and reform of other security actors. 

• Ensure that all actors coordinate and share information to avoid stovepiping, 

inefficiency and the danger of leaving gaps in the activity of 

services. 

• Ensure mutual cooperation and reinforcement between international 

organisations based on agreed principles, division of tasks and common 

commitments. 

POSSIBLE FUNCTIONAL AREAS FOR PAP-DSSR 

The next point to consider in proceeding in the field of DSSR from the NATO 

viewpoint would be to consider the various functional areas where reform should 

be concentrated. There could be many such areas but the ones that appear to be 

most prominent could be the following: 

• Establish civilian democratic control over defence and security structures; 

• Strengthen presence of civilian experts in the defence and security structures 

especially in defence and security policy and in the budgeting 

areas; 

• Promote professionalisation in the armed forces and in the security 

troops; 

• Determine roles of the Ministry of Interior and of other “power” ministries 

in the reform effort; 

• Determine interrelationships between defence reform and reform of the 

security entities; 

• Identify areas of reform of border guards, coast guards, internal security 

forces and police forces and their relationship with defence reform; 

• Provide expertise and develop military support to civilian authorities and 

operational interaction between military and civilian security agencies; 

• Determine role of defence and security sectors in homeland security; 

• Reform the various intelligence agencies; 

• Promote inter-agency coordination between defence and security 

sectors; 

• Promote widely accepted standards in International Humanitarian Law 

and Law of Armed Conflict; 

• Encourage public debate about defence and SSR requirements through 

public diplomacy, information policy and public education and awareness. 

62 63



POSSIBLE ACTIVITIES TO IMPLEMENT DSSR 

AND MONITOR IMPLEMENTATION 

Turning now to practical activities in the context of the Partnership that could 

become the tools through which DSSR could be implemented in the broader 

Partnership region, one could think of a multitude of such activities. Such 

activities could include the following, although the list is not exhaustive: 

• Annual Survey of structures, missions, organization, interrelationships, 

capabilities, training and reform plans of elements of the defence and 

security sector to be provided by each PfP nation. The Survey would 

Include a separate chapter for each element of the sectors; 

• Annual Assessment and Consolidated Report on the status and reform 

activity of the defence and security sector; 

• Development of special DSSR Partnership Goals for implementation of 

DSSR by willing nations in the context of PARP/MAP; 

• Ad Hoc inter-service meetings (e.g. armed forces with other uniformed 

agencies) to share experiences on reform activities and to discuss 

coordination and cooperation in dealing with current security threats; 

• PfP Exercises on inter-service cooperation and coordination Involving 

various defence and security sector actors; 

• Programmes for career development for civilian experts for the defence 

and security sectors; 

• Assistance programmes for Partner countries to help train personnel and, 

organise and finance DSSR activities by Partner countries; 

• Provision of civilian and military advisers to Partner governments to 

advise about DDSR; 

• Establishment of expert advisory teams including national experts on 

DSSR to advise governments on DSSR; 

• Opening of special courses at NATO Defence College, NATO School 

Oberammergau, PfP Training Centres and national educational establishments 

on DSSR Issues; 

• Organise roundtables on DSSR with parliamentarians, members of defence 

and security sector services and members of civil society bodies 

to discuss DSSR and exchange views; 

• Develop a DSSR web site as an on-line data base and reference library 

on DSSR issues to share information, have access to publications, legislation, 

general knowledge and technical assistance; 

• Develop EAPC/PfP staff talks, conferences, seminars and workshops to 

focus on individual components of the defence and security sector and 

on reform issues; 

• Encourage research on defence and SSR requirements and implementation 

in the form of NATO-sponsored fellowships with particular focus on 

inter-agency coordination and cooperation. 

CONCLUSIONS 

As already described in the preceding paragraphs, the issue of SSR is a fairly 

recent invention as a term and as a systemic approach to defence and security 

issues. However, the underlying elements have long been issues of concern and 

various nations and international organisations have been focussing on them. 

NATO, already heavily involved in defence reform issues, has recently been 

considering its involvement in the broader area of SSR realising that other international 

organisations have also been working in this field. Efforts have already 

been made to better coordinate and cooperate with the EU, the OSCE, and the 

Stability Pact and the first positive result has been the Ohrid Conference on 

Border Security in the Balkans. 

NATO has also been considering the possibility of introducing a Partnership 

Action Plan on Defence and Security Sector Reform but that PAP-DSSR has 

not yet materialised. As these efforts mature it is conceivable that NATO and the 

Partnership will also be directly involved in the DSSR in the near future. 



64 65

István Gyarmati MILITARY REFORMS OF THE 1990s: LESSONS LEARNED FROM THE SUCCESSES AND FAILURES 

István Gyarmati 

Chairman of the Board, Centre for Euro-Atlantic Integration 

and Democracy, Budapest 

MILITARY REFORMS OF THE 1990S: 

LESSONS LEARNED FROM THE 

SUCCESSES AND FAILURES 

An overview of findings and recommendations from studies commissioned on 

the subject: “Defence Reforms of the 1990s: Lessons Learned” 

BACKGROUND: THE LEGACY OF THE COLD WAR 

In 1991 an historic era ended: the Soviet Union collapsed, and the Warsaw Treaty 

Organization was dissolved. The Cold War was over, clearly won by the West. 

Commonly accepted views suggest that this was a war without a shot fired, that 

military might did not play a significant role in the victory of democracy over 

Communism. This is, however, not entirely true. On the one hand, more than two 

hundred local wars were fought during the Cold War, many of them being proxy 

wars, where the two opposing coalitions found proxies to advance their cause in 

remote or less remote parts of the world. 

The most important front, however, was the one in Europe. Thousands of tanks, 

combat aircraft, artillery pieces, armored combat vehicles and millions of soldiers 

faced each other, ready to move on a few hours notice. Hundreds of billions of 

dollars were spent to create and maintain these forces on both sides. The biggest 

concentration of force was created along the borderlines of the two alliances: 

along the inner-German border (do we still remember that?) and along the borders 

between other countries of the Warsaw Pact and NATO. Nuclear weapons and 

other weapons of mass destruction were considered legitimate means to fight 

the war, allowing for hundreds of millions of casualties to be suffered in Europe 

and the United States. Even the extinction of human life was on Earth being a 

realistic danger did not deter military and political planners to consider these 

options as valid ones. 

66 67



All of this played a very important role in containing and defeating Communism. 

Firstly, the creation of NATO and the clear threat of an escalating response, 

with the participation of American forces − conventional if sufficient, nuclear, if 

necessary − deterred any Soviet attack against Western Europe. 

Secondly, the proxy wars did not bring lasting success to the Soviets. Even 

the “victories” quickly became burdens, for they not only drained on Soviet 

resources during the war, including in many cases the participation of Soviet 

and other Warsaw Pact military personnel in the military operations, but once 

“victory” was achieved, the tasks of reconstruction and ensuring the functioning 

of the country often required large scale Soviet assistance. 

Thirdly, the resources necessary to wage this Cold War were such a drain on the 

Soviet economy that it could not keep pace and started to fall technologically 

behind the West. This technological gap negated the Soviet Union’s numerical 

superiority in conventional weaponry, and the burdens of research and development 

further crippled the economy. The situation was made worse by the nature of 

Soviet society and economy, which kept everything possible secret from its own 

citizens and thus did not allow the achievements of military technology to be 

quickly used in civilian production. 

From today’s perspective, the Cold War world seems insane. But we must not 

allow ourselves to be lulled into a false sense of security: today’s dangers and 

new methods of waging new types of war may be no less insane. Will those 

dangers − and our responses to them − be as threatening as the ones we found 

legitimate during the Cold War? What should be the role of armed forces in 

today’s conflicts, and how should they be organized, trained and equipped? This 

is the basic question facing all countries today. Each country’s answers will be 

different in the details, but the overall philosophy will be the same. Most countries 

have already begun to grapple with this question, and analyzing the experience 

and lessons of their military reforms − which include many failures and a few, 

partial successes − will help each country to find the right answer. 

THE MILITARY REFORM PROCESS 

There is a logical sequence and process to be observed, if military reform 

is to produce long lasting and sound results. This is not to say that political 

necessities do not influence the process, for politicians inevitably must respond 

to the “questions of the day.” But a military reform process must be kept coherent 

and comprehensive; otherwise, failure is inevitable. The first step in the 

reform process is the needs assessment. On the political side, agreement must 

be reached on principles of the reform and on the necessary laws and institutions 

to enact those principles. In the case of the military itself, the needs assessment 

means the determination of what are the roles the political elites of the country 

expect the military to play. 

BUILD A BROAD CONSENSUS ON BASIC PRINCIPLES 

AND KEY ELEMENTS OF REFORM 

In order to avoid failure, it is essential to establish as broad a political consensus 

as possible concerning the most important elements of the military reform. Consensus 

is indispensable, because the reform process is a lengthy one; usually 

lasting as long as eight to ten years. If there is no consensus, the reform will 

almost certainly be reviewed and modified with each change of Government, 

thus ensuring the failure of the reform. But there are additional reasons why 

strong political and public support are essential: the reform will at some points 

alienate certain groups of the society, it will cost taxpayers’ money, and it will 

require that men and women find it attractive and necessary to serve in the 

military. These challenges cannot be overcome without broad political and public 

support. 

START WITH BASIC PRINCIPLES, THEN TRANSLATE THESE 

INTO LEGISLATION AND INSTITUTIONS 

In order to lay the foundations for a successful reform process, agreement must 

be established on the basic principles of reform, such as: 

• The military must not be given an internal role, except in extreme cases 

and upon the decision of the Parliament only and in case of natural 

or man-made disasters, when the military acts in civilian functions of 

disaster relief; military and police functions must be clearly separated; 

• The military must be placed under strong democratic political and civilian 

oversight and control, in which the Parliament must play a crucial and 

leading role 

68 69



• The military must become transparent to the public, including the 

planning and the use of its budget; 

• The rule of law must apply to the military as well; and 

• The military should be open to international cooperation, especially with 

neighboring countries. 

In order to ensure that these basic principles, which are to guide the use and 

functioning of the military, are observed, they must be embodied in legislation and 

institutional structures. The executive branch must lead the efforts to introduce 

legislation ensuring that these principles are enshrined in the Constitution and 

the laws of the country, and that the necessary institutions of the Parliament and 

the Government, such as Parliamentary oversight committee(s) and the interagency 

coordination body(ies) are created and adequately staffed by a mix of 

civilian and military personnel. 

The most important legislation includes: 

• the relevant parts of the Constitution and 

• laws on national defense and the status of military personnel, including 

professionals and conscripts, 

Institutions needed include: 

• Parliamentary oversight committees for defence, intelligence, foreign 

affairs, etc. 

• Relevant institutions of the executive branch ensuring the smooth 

integration of the military in the Government 

• Structures within the military to manage cooperation of the military with 

Parliamentary committees and other non-military structures. 

DETERMINE THE ROLES OF THE MILITARY IN THE CONTEXT 

OF AN OVERALL NATIONAL SECURITY STRATEGY 

The starting point in thinking about reform of the military itself must be the 

determination of the role the military will be expected to play in the security 

equation of any given country. These roles can only be determined on the basis 

of a realistic threat assessment, which in turn, must be based on the evaluation 

of the security situation of the country, the region and the trans-Atlantic region, 

kin the case of a European country. 

The conclusion is that any reform process must start with the elaboration of a 

National Security Strategy (or Policy) for the country. The National Security 

Strategy, in simple terms, determines the security situation of the country, against 

the background of the security situation in the immediate neighborhood and 

broader region where the country is situated. In elaborating such a strategy, the 

notion of security must be based on a modern understanding of security, which is 

comprehensive, cooperative, coherent, common, collective and/or indivisible. 

Comprehensive Security 

Comprehensive security means that all aspects of security must be taken into 

account. Military strategy, which used to determine the security of a country 

over many centuries, remains an important, but not the only, nor even the most 

important part of security. Political security, economic security, the situation of 

human and minority rights and the environment are important factors, which 

must be taken into account when determining the security situation of any given 

country. The security policy of the country should be coherent, too. Coherent 

means that elements of security policy must strengthen each other, or at least, 

must not contradict and weaken each other. 

Cooperative Security 

Cooperative security means that the security of any given country can much more 

effectively be achieved − perhaps can only be achieved − through cooperation. 

Confrontation can only lead to further tensions and will not produce lasting 

results. Cooperation, on the other hand, creates the basis of mutual understanding 

and, thus, reduces the need for other guarantees of security, including military 

ones. 

Common Security vs. Collective Security 

The notions of common and collective security are often confused. Common 

security, as embedded in the Charter of the Untied Nations, brings countries together 

in a common understanding and practice of security. Self-defense is every 

country’s right, but can only be exercised within certain, self-imposed limits and 

70 71



only until such time that the common security institution itself does take action. 

Collective security, as foreseen by the Washington Treaty of the North Atlantic 

Treaty Organization, means that members of the organization act together in case 

the security of any or all members is threatened: a threat against the security of 

one is considered as threat against the security of all. 

Indivisibility of Security 

The indivisibility of security is an essential part of the modern understanding 

of security. It suggests that the security of any one country is indivisibly linked 

to the security of any and all others. In other words, the security of a country 

cannot be increased to the detriment of another country, since weakening or 

threatening the security of another country inevitably undermines stability, calls 

for countermeasures and, thus, sooner or later backfires and will threaten the 

security of the country itself. 

DEVELOPING A NATIONAL SECURITY STRATEGY 

The National Security Strategy of a country is either approved by the Parliament 

or by the Government. In countries where security policy enjoys wide consensus 

and the practice of regular review of security policy is well established, approval 

by the Government is sufficient. In countries which are new to democracy and 

which are in the process of establishing their security policy and the relevant 

legislation and institutions, it is advisable to bring the security policy to the 

Parliament for approval, and it is also advisable to strive for as broad a support 

within the Parliament as possible. This is an important element of building 

consensus, as mentioned above. 

The quest for consensus, however, must not lead to compromises which undermine 

the values and interests that the National Security Strategy must be based on and 

must promote at the same time. In addition, consensus-building must not lead to 

watering down the concept to an irrelevant piece of paper. It is also advisable to 

ensure that the National Security Strategy is reviewed when necessary, at least 

every four years. Experience also shows that it is useful to establish a pattern of 

yearly plenary debates in Parliament over the implementation of the National 

Security Strategy. It is probably advisable not to handle the National Security 

Strategy as a law, but rather as a resolution of the Parliament, which nevertheless 

can be binding for certain institutions of the executive. 

DEVELOPING A NATIONAL MILITARY STRATEGY 

The next step is the elaboration of the National Military Strategy. The National 

Military Strategy builds on the National Security Strategy. In simple terms, it 

spells out the military part of the National Security Strategy. The National Military 

Strategy determines, what interests of the country should be defended and 

promoted by the use of military force, what kind of forces are needed to be able 

to do that, and how these forces would be used in case of need. The National 

Military Strategy is not an operational document in terms of determining the 

implementation doctrines of the armed forces, but it is the guidelines for their 

use. On the basis of the National Military Strategy further documents must be 

elaborated, including doctrines, rules of engagement and so on. 

The first step is to determine what kind of force is needed. This is a dilemma 

every European country faces. Military force has traditionally been a symbol and 

defender of the territorial integrity and sovereignty of the state. These categories, 

however, are undergoing a profound change, which has not yet been reflected 

in the militaries of most countries. Military forces face new challenges: both 

their basic functions and the means of fighting wars change. The revolution in 

military affairs (RMA) has a profound impact on the way wars will be fought. 

The proliferation of weapons of mass destruction (WMD) and, especially, the 

appearance of non-state actors as potential owners and users of these weapons 

causes a serious challenge to the military − one which, until now, remains 

unanswered. The classic function of military force, the defense of territory 

and sovereignty is also undergoing basic changes as the notion of sovereignty 

changes and as external threats against the territorial integrity of states become 

highly unlikely in the OSCE region. 

Planning for the military has also become significantly more difficult. Lacking 

a clear and well defined military threat, we must be prepared for a variety of 

different contingencies. The militaries of today must be prepared for a large variety 

conflicts ranging from wars fought in the manner of the early 20th century to cyber 

war and attacks with the use of weapons of mass destruction. They must prepare 

for conflicts to be fought at home or thousands of kilometers form their country. 

The large number of contingencies, for which the military must be prepared, 

their largely undefined nature and the uncertainty about what kind of threat will 

emerge, when, and from where, makes military planning hugely difficult. It is not 

72 73



simply that it is very difficult and costly to meet these requirements: no single 

country – with the possible exception of the United States of America – is able to 

do so. Therefore, international military cooperation becomes indispensable. 

People and institutions first, weaponry later 

Defense reform is a long and difficult process. In the best of the cases it lasts 

for six to eight years. To ensure long-term success, it is essential to create the 

the best possible circumstances for attracting the necessary personnel, including 

the large number of non-commissioned officers (NCOs). Costly investments in 

weaponry can, and indeed should, wait until the personal is in place and trained 

and the necessary structures and command lines are created. 

SEVEN KEY ELEMENTS OF A MILITARY REFORM 

1. Establish a comprehensive and appropriate legal framework 

An adequate legal framework is indispensable for the reform. First, effective 

democratic political and civilian control must be established, including the introduction 

of the concept of „citizen in uniform”, which ensures that the human 

rights of every soldier are protected and ensured without endangering the effective 

functioning of the force–a huge task in itself. Next comes the necessary 

legislation regarding the peacetime functioning of the force, mobilization and 

wartime use. This is a vital and, at the same time, daunting task, which covers 

close to all aspects of legislation, since the armed forces are decisively different 

from the rest of the society. The necessary legislation should cover, in addition 

to the “logical” ones, major areas of law: policing (for the military police), the 

judiciary system (for the court-martial system), healthcare and pensions (for the 

specific needs of the military in military healthcare and the special retirement 

rules for the military), education (for military training schools), etc. 

2. Create a modern and flexible command structure 

It is essential to create a modern and flexible command structure, paying special 

attention to maintaing the unity of command, which will make it possible to 

command the forces in peacetime and, with few changes, in wartime. The 

command structure must take into account the perspective of an eventual 

international cooperation both in peace-time and in conflicts and will make it 

possbile, easy and effective. It is importnt that a civilian Ministry of Defense 

be created (that doesn’t mean that all employees of the Ministry of Defense 

must be civilians from the very beginning, but the institution itself and its legal 

status must be civilian and a significant numb er of its employess should also be 

civilians). The command and planning and organizational functions should be 

separated and this separation shluld be reflected institutionally as well. 

3. Develop an efficient defence planning system 

There is a need for a serious defense planning system, which should be created 

under the leadership of the Ministry of Defense. The former monopoly of the 

General Staff in planning must be replaced by a cooperative effort, in which 

the civilian element takes the lead in determining the capabilities needed and 

cooperates with the military element in translating these capabilities into forces, 

as well as determining the price tag for all projects. 

The defense planning process starts with the determination of the needs. These 

needs must then be translated into specific programs, with a rigorous determination 

of the amount of resources necessary to implement these programs. 

The results of this process must be compared and harmonized with the budgetary 

and other resources available. Such a process provides a clear picture of 

the costs of certain capabilities, and this information enables the Parliament to 

make informed decisions on what capabilities will eventually be sacrificed, if 

budgetary constraints have to be imposed. The budget itself should be centered 

on these needs and programs and must be transparent. 

4. Create a new system of human resources management 

An essential element of any reform is the reform of the human resource management 

system. The heritage of Communist human resource management is 

usually an army, which is top-heavy, meaning that it is overburdened by highranking 

officers (generals, colonels and lieutenant-colonels) and lacks junior 

officers and especially non-commissioned officers. The role of NCOs in this 

system is limited to auxiliary roles; they are not part of the real command 

structures at all. 

The new human resources management system must provide for a sound and 

predictable career model, with enough incentives to attract the quality of people 

needed for the modern military. It must also be flexible enough to provide the 

74 75



necessary mix of long-term commanders and experts and shorter-term foot 

soldiers. All of this must be achieved in strong competition with other employers 

in a competitive labor market. 

5. The military budget: matching resources to missions and ensuring transparency 

The military budget is an essential element of reform: budgetary means available 

must be sufficient or otherwise the reform will fail. A failed reform produces 

worse results then no reform, therefore it must be approached with extreme care. 

This is not to suggest that all requirements, expectations, demands and wishes 

of the military must be fulfilled. Sufficiency of means, in this context, means 

that only those objectives can be set which are supported by budgetary means. 

Should the budget be limited, the objectives should also be limited: balance is 

essential. 

It is also important to ensure that the budget be transparent. The budget is one 

of the most important means in the hands of the political leadership, including 

the executive and the legislative, to exercise control over the military. It is 

also essential in terms of establishing and maintaining pubic support, which is 

indispensable for the reform and the long-term maintenance of defense forces 

in any one country. 

As mentioned above, the budgetary system should provide clear information 

about what different military capabilities cost in reality and in their entirety. This 

will make budgetary decisions easier to make, since decision-makers − and the 

public − will know what are the real consequences of cuts or increases. Not only 

does transparency enable the political leadership to make decisions based on 

more complete information, it also places the responsibility for these decisions 

where it belongs: on elected politicians. This relieves the military of taking 

decisions which must be reserved for the political leadership and Parliament. 

6. Pursue technical modernization, but at the right time 

Technical modernization is an important element of reform, but it is not the 

reform itself. The military tends to equate modernization with the acquisition of 

new weapons and other systems: this is simply not true. Technical modernization, 

of course, is an important pre-requisite for establishing and maintaining modern 

armed forces. Technology, however, can only work if the environment is capable 

of using it properly. This means that reforms aimed at the “software” 

of the military (training, doctrine, etc.) must precede technical modernization, 

otherwise the old structures will never be able to make use of new technology. 

Pursuing technological modernization too early is counterproductive: on the 

one hand it diverts financial resources from other areas, like personnel; on the 

other hand, it creates the impression that reform is indeed happening and thus 

provides an excuse not to do anything else. 

7. Make a careful decision regarding conscription vs. all-volunteer forces 

The decision between conscription or all-volunteer armed forces is an important 

one: public pressure will mount in every democracy to get rid of conscription. 

This is also supported by professional arguments: modern armed forces hardly 

can rely on short-term conscripts. An all-volunteer force is, however, very 

difficult to establish and maintain. It is expensive. It requires a real sense of 

purpose of the force to be able to recruit the necessary quality and quantity of 

personnel, and it necessitates very strong political control in order to ensure that 

the forces never act on their own. This decision should not be taken hastily. All 

of the pros and cons must be considered, including the budgetary implications. 

Moving to an all-volunteer force must not be seen as a way to save money! 

LESSONS FROM THE EXPERIENCES 

OF OTHER COUNTRIES: 

1. For a defense reform to succeed, national consensus on its main objectives 

and some essential elements is indispensable. The consensus must 

include rough forecast for military spending and should cover the most 

important elements of the reform. 

2. Defense reform cannot be elaborated by the military: the process must be 

driven by the political/civilian leadership. It must, however, not alienate 

the military either. This does not mean, however, that one should require 

the support of recent senior military for the reforms: it would be irrational 

to expect military leaders educated in another system to be open to 

radical reform. It is the second and third level of military leaders, who 

will support reform, if – and that is another essential requirement – the 

reform offers them a perspective of a better military and a better life. 

76 77


dr Biljana Vankovska PRAVNI ASPEKTI REFORME BEZBEDNOSNOG SEKTORA: MOĆ I NEMOĆ PRAVA 

3. The reform should not aim to reach the level of the most progressive 

forces of today, but should aim to reach a level – at least in some, wellselected 

areas – where these forces will be by the time of the “conclusion” 

of the reform. 

4. Reform is a long process. In order to maintain public support, reforms 

must provide the political leadership with intermediate successes, which 

can be shown to the public in regular intervals. 

5. Reform should be based on long-term considerations. When planning 

the reform, the time horizon of eight to ten years should serve as a basis. 

It is also essential, however, to break down the long process into shorter 

phases and plan for these shorter phases as they arrive – in the framework 

of the long-term objectives. 

6. Reductions are not equal to reform. Reductions in many cases, however, 

will be necessary. It is also true for technical modernization: technology 

must be introduced only gradually and only if and when the military 

structures are ready to integrate new technology. 

7. Any reform must be modernizing in nature. Traditions and so-called 

national features must not be used as a pretext not to modernize and to 

ignore relevant international trends. 

8. Discipline is important both in the process of planning and, even more 

so, in implementation. Continuous changes and compromises will make 

the reform fail. 

9. All reforms must set priorities. Implementation should follow these 

priorities, which should not be changed according to the wishes of either 

the military or the political leadership. 

10. No reform can succeed without an adequate defense planning system 

and sound resource management. 

11. International advice is indispensable, but cannot be taken without 

adapting it to the concrete situation faced by a given country. 


The Third School of Security Sector Reform, in 2004. 

dr Biljana Vankovska 

Redovni profesor na Filozofskom fakultetu u Skoplju 

PRAVNI ASPEKTI REFORME BEZBEDNOSNOG 

SEKTORA: MOĆ I NEMOĆ PRAVA 

VLADAVINA PRAVA, 

DEMOKRATIJA I DEMOKRATSKA KONTROLA 

BEZBEDNOSNOG SEKTORA 

Principi vladavine prava i demokratske kontrole bezbednosnog sektora, 

podjednako imanentni za demokratsku vladavinu, bili su lajtmotivi reforme u 

post-komunističkim društvima još od samog početka tranzicije. Iznenađujuće, 

zbog različitih razloga, oni su se veoma retko mogli naći u svom prirodnom 

jedinstvu. Na vladavinu prava se uobičajeno gleda kao na condition sine qua 

non u procesu političke demokratizacije i transformacije. Demokratska kontrola 

bezbednosnog sektora, međutim, se ređe stavlja u kontekst političkog procesa, a 

mnogo više i češće se percipira kao jedan od najvažnijih kriterijuma za integraciju 

u evroatlantskim strukturama. Zbog toga, elaboracija esencijalne veze između 

ova dva principa mora se načiniti veoma vidljivom i eksplicitnom. 

Polazna tačka ovog diskursa su obično iskustva i tradicije razvijenih zapadnih 

demokratija, koje je stečeno i razvijeno u toku dugovekovnog prakticiranja demokratije. 

S druge strane, sjajni rezultati u simultanoj implementaciji oba principa 

ne oslobađaju i razvijene demokratije obaveze da permanentno brinu o njihovom 

ponovnom preispitivanju u kontekstu novonastalih istorijskih konstelacija i 

prioriteta. Izgradnja Zapadne bezbednosne zajednice (security community), i 

nastupajući trend internacionalizacije civilno-vojnih odnosa, traže nove demokratske 

odgovore, i to više ne samo na nacionalnom nego i međunarodnom nivou. 

Tačnije, novi se izazovi javljaju u obliku demokratske (dakle, horizontalne i vertikalne) 

kontrole nadnacionalnih oružanih snaga (NATO, EU) i primenljivosti 

tradicionalnih mehanizama te kontrole. Međutim, ono što danas dominira je stanovište 

da je Zapad odavno postavio temelje demokratske kontrole i da tu više nema 

većih problema, osim tekućih. 

78 79



Međunarodni aspekti još uvek nisu na rasporedu, ili čak i ne vide kao neki 

posebno značajan problem. Ipak, u najmanje dva konteksta, čak i nacionalne dimenzije 

poštovanja vladavine prava i demokratske kontrole u sferi nacionalne 

bezbednosti pokazale su se veoma ranjivim: za vreme NATO intervencije u SR 

Jugoslaviji, i za vreme rata u Iraku. Po svemu sudeći, još uvek postoji „domaći 

zadatak” koji se mora obaviti podjednako uspešno i kod razvijenih i kod 

nastajućih demokratija. Uspesi i neuspesi u oba tabora (in)direktno utiču na 

drugi tabor. Upravo zbog toga, ono što je potrebno su simultane debate, akcije 

i razmena iskustva. 

Ustavne i pravne reforme i debate u zemljama u tranziciji fokusiraju se uglavnom 

na sveukupnu aplikaciju i renesansu klasičnog liberalnog demokratskog koncepta 

i, posebno, na vladavinu prava. Namerno ili zbog vlastite naivnosti, klasični 

Zapadni koncept se uzima takav kakav jeste i najveće postignuće se vidi u njegovoj 

celovitoj imitaciji, ne vodeći pri tome računa da je on produkt nekoliko vekova i 

da je bio izgrađen u drugačijem nacionalnom kontekstu (nacije-države). 

Pritom, skoro i da se ne postavlja sumnja u tezu da vladavina prava i demokratija 

uvek idu ruku pod ruku. Međutim, tu postoje najmanje dva argumenta 

koja ukazuju da taj odnos nije tako jednostavan kao što izgleda na prvi pogled. 

Najpre, sami zapadni teoretičari ukazuju na postojeće tenzije između vladavine 

prava i demokratije. Oba dva koncepta imaju dve strane: formalnu i suštinsku, a 

samo njihovo jedinstvo omogućuje ostvarivanje paradigme u njenoj celovitosti i 

punom značaju. Zbog toga se vladavina prava ne može reducirati na čisto pravne 

forme, nego se mora shvatiti i kao pravni instrument za političku kontrolu onih 

na vlasti. Što se demokratije tiče, i pored nekih minimalističkih definicija koje 

reduciraju demokratiju na procedure, izbore i rotaciju političkih elita, suštinske 

definicije još zahtevaju i poštovanje ljudskih prava (tj. najviši izvor legitimiteta 

države proizlazi iz njene uloge garanta ljudskih prava). 

Međutim, još u antičkoj prošlosti, pre pojave liberalne ideologije i demokratske 

teorije, Platon je definisao krucijalnu dilemu vladavine prava: da li najbolji ljudi 

ili najbolji zakoni treba da vladaju društvom? Drugi velikan filozofije, Aristotel, 

direktno je replicirao: „Zahtev da vlada pravo jeste zahtev da vladaju Bog i zakoni, 

ali zahtev da vlada čovek značio bi dopustiti i životinji da vlada, jer strast je nešto 

životinjsko, a strast korumpira čak i najbolje ljude kada su na vlasti.” Dileme starih 

 

Aristotel, Politika III, (Beograd: Kultura, 1970): 1286. 

filozofa su još uvek aktuelne, jer čak i moderna demokratija nije (samo) vladavina 

naroda, nije ni vladavina čoveka (pojedinca), nego i vladavina prava. U ovaj diskurs 

uklapa se i poznata Hobsova misao da zakonotvorac nije samo onaj čijom se voljom 

i autoritetom stvara zakon, nego i oni kroz čije će živote zakon zaista živeti. 

Sa istorijske tačke gledišta, teoretičari su prepoznali i jednu drugu tenziju 

između vladavine prava i demokratije. Dok vladavina prava ima za cilj da ograniči 

državnu vlast, glavni cilj demokratije jeste da mobiliše društvo u vršenju 

državne vlasti (tj. demokratija shvaćena kao participacija). Drugim rečima, 

konstitucionalisti pokušavaju da uspostave neku vrstu kontrole nad državom, 

verujući da državne mere i akcije treba da budu predvidljive, a ne zasnovane 

na arbiternom odlučivanju. Konsekventno, čak i sam parlament ne može da vrši 

vlast iznad i izvan granica utvrđenih pravom, i pored toga što je upravo parlament 

glavni stvaralac/donosilac prava (lawmaker). 

Promovisanje i implementacija vladavine prava, demokratizacija i ostvarivanje 

demokratske kontrole bezbednosnog sektora suočavaju se ogromnim preprekama 

u post-komunističkim društvima. Većina njih proizlazi iz same činjenice 

da ove zemlje moraju proći kroz nekoliko teških procesa - simultano (tj. u isto 

vreme). Kao što većina analitičara, izvodeći komparativnu analizu, zaključuje - 

postoje ogromne poteškoće u postizanju efikasne i legitimne vladavine. U nekim 

slučajevima, čak, legalnost i legitimnost državnih akcija pre se sukobljavaju nego 

podudaraju i podržavaju. 

U političkim kulturama gde Rex dominira Lex-om, vladavina prava se 

najčešće transformiše u pravo vladara. Zajednički imenitelj ovih političkih kultura 

jeste tzv. sindrom države, ili drugim rečima - nedostatak državnih tradicija i/ili 

državne zrelosti. U takvim okolnostima, širi se fascinacija samom državom, što 

predstavlja prvu i najvažniju prepreku ka istinskoj demokratiji, vladavini prava 

i demokratske kontrole nad represivnim aparatom države (vojske, policije, 

itd.). Razumevanje etno-nacionalističkih elita se svodi na naciju-državu kao naj- 

 

Videti više: Sejersted, Francis. „Democracy and the rule of law: some historical experiences 

of contradictions in the striving for good government”. U: Elster Jon and Slagstad Rune (eds.), 

Constitutionalism and Democracy, (Cambridge: Cambridge University Press, 1997) 

 

Basta-Fleiner, Lidija, „The Relevance of the Western Legal Expertise for the Rule of Law 

in Countries of Transition”. U: Vankovska, Biljana, (ed.), Legal Framing of the Democratic 

Control of Armed Forces and the Security Sector: Norms and Reality/ies. (Geneva i Beograde: 

DCAF i CCMR, 2001). 

80 81



vredniji cilj, čime i državno (političko) rukovodstvo dobija isti vrednosni oreol. 

Država, analogno, nema cene i u metaforičkom smislu: ona se plaća ako je 

potrebno i žrtvovanjem ljudskih prava i sloboda, pa čak i ljudskim životima (tj. 

sveta je stvar žrtvovati život za državnu stvar). Sve dok je ovaj credo validan i 

podignuto na najviši pijedestal u društvu, može se protumačiti na sledeći način: 

prvo i pre svega, naša država, a tek onda demokratija i njeni principi. Tako, 

umesto ograničavanje državne vlasti (i njen represivni aparat), rezultat je nekritičko 

obožavanje države. 

U situaciji kada se nacionalizam promoviše u najviši izraz patriotizma, vox 

populi u okviru postojećih političkih institucija de facto znači samo bezrezervno 

podržavanje militantne politike kroz ustavne mehanizme i kanale. Spremnost za 

istinski kritički stav i kontrolu od strane parlamenta i javnosti u stvari, uopšte ne 

postoji. Još gore, svaki se kriticizam percipira kao napad na nacionalnu bezbednost 

i nacionalne interese. Vojna (ili šire, bezbednosna) sfera postaje nedodirljiva za 

bilo kakav oblik javnog nadzora, zbog toga što nije trenutak za to, jer bi navodno 

neprijatelji države/naroda mogli zloupotrebiti javnu kritiku režima. Interesantno, 

veoma se često dešava da se i vlast i opozicija slože po tim pitanjima, de facto 

uklope u postojeći režim i ponašaju se kao njegov deo. 10 Opozicija se jedino 

može oglasiti određenim kritičkim primedbama zbog neuspeha vlasti da ostvari 

proklamovane nacionalne ciljeve, ne prigovarajući previše o načinima na koji 

su se ti ciljevi trebali ostvariti (tj. nasiljem). Zbog toga je karakteristično za 

države involvirane u rat/konflikt da se odgovornost zbog nedostatka javne/društvene 

kontrole nad bezbednosnim sektorom može, i treba, naći podjednako i na 

strani vladajućih partija, i kod lojalne opozicije i kod pokorne javnosti. Ovakva 

situacija najbolje objašnjava zašto države sa očito pristojnim pravnim sistemima i 

osnovama demokratske kontrole bezbednosnog sektora ne deluju kao demokratije 

u nedostatku demokratske (i miroljubive) političke kulture. 

 

Na primer, autor citira debatu u Hrvatskom saboru održanu 6. oktobra 1993. godine, na kojoj 

je jedan parlamentarac snažno kritikovao svog kolegu koji je govorio (samo) o ‘državi’ umesto 

o ‘našoj državi’. Mirić Jovan, Demokracija u postkomunističkim društvima, (Zagreb: Prosvjeta, 

1996): 228. 

10 

I pored toga što je Makedonija izbegla jugoslovenske konflikte, parlamentarizam je ipak funkcionirao 

u senci rata. Od 1991. godine i sticanja nezavisnosti, parlament je doneo dva zakona o 

odbrani, i u oba slučaja javna debata je izostala, dok su zakoni doneseni bez suštinske rasprave 

i u parlamentu i sa aklamacijom. Ovaj primer pokazuje da kada država percipira ma kakvu (realnu 

ili imaginarnu) pretnju to stvara atmosferu pritiska na sve državne aktere da manifestuju 

veliki stepen solidarnosti, što praktično onemogućava istinsku debatu i konstruktivnu kritiku u 

parlamentu ili javnosti. 

Prema tradicionalnim shvatanjima demokratije, legitimacija (ili opravdanje 

postojanja) državne vlasti proizlazi iz svojevidnog imaginarnog dogovora između 

onih koji vladaju i onih u čije se ime vlada da će državne institucija garantovati 

i, na taj način, osigurati bezbednost građana i zaštitu njihovih prava. 

Međutim, jedna od najslabijih tačaka post-komunističkih demokratija se nalazi 

u tzv. pitanju državljanstva/građanstva. 11 Etno-nacionalistički sistemi nastoje da 

naglase podelu između većine (tj. pripadnika dominantne etničke grupe, tj. nas) 

i manjine (pripadnike manjinskih etničkih grupa, tj. drugih). 

Kao po pravilu, vojska i ostale bezbednosne institucije obuhvaćaju pripadnike 

dominantne etničke grupe, dok manjine imaju problema da ih percipiraju 

i prihvate kao nacionalne institucije koje štita sve građane. Države u kojim 

vladaju međuetničke tenzije ne mogu, zbog toga, biti izvor bezbednosti (security-provider) 

čak i kada imaju najbolju želju, jer osećaj bezbednosti nije 

uvek objektivan, nego i u velikoj meri, subjektivna kategorija. U ovakvim 

okolnostima, čak i tradicionalno značenje odnosa između većine-manjine u parlamentu 

(zakonodavnom telu), dobija etničku konotaciju. 

Po svemu sudeći, danas dominira naivno shvatanje da je vlast naroda dovoljna 

garancija za demokratsku vladavinu. U zapadnim šemama razmišljanja i pružanja 

asistencije u promociji demokratije, najvažnija polazna tačka je napraviti da se 

glas naroda ne samo čuje, nego i da se artikuliše kao pritisak nad onima koji 

vladaju. To se najpre radi preko parlamenta, kao opšteg predstavničkog tela, a onda 

i kroz ostale demokratske političke institucije i institucije civilnog društva. Princip 

većinskog odlučivanja se isto tako vidi kao esencijalni princip demokratije, 

naravno uz određene mehanizme koji onemogućavaju tzv. tiraniju većine nad 

manjinom. Međutim, malo je onih koji postavljaju pitanje šta znači kada kroz 

glas većine dođe do podrške militantne politike, povećanja budžeta za vojsku u 

rešavanju nacionalnog pitanja i izgradnje države? Većina, u javnosti i u parlamentu, 

ne donosi automatski demokratske inicijative i zakone. Zato, donošenje odluka 

većinskim glasanjem ne mora uvek značiti da je na delu demokratija. 

Uspostavljanje demokratskih osnova političkog sistema predstavlja legitimaciju 

za ulazak u društvo razvijenih država i u tzv. međunarodnu zajednicu. 

11 

Prema nekim od najvažnijih politikologa, „suštinski princip demokratije jeste u konceptu 

građanstva/državljanstva (citizenship)”. (O’Donnell Gulliermo and Schmitter Philippe, Transitions 

from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies, (Baltimore: 

John Hopkins University Press, 1986). 

82 83



Prihvaćanje standarda zapadne demokratije je, zato, prvi ali, na žalost, ponekad 

i poslednji korak na tom putu. Konkretnije, prihvatanje demokratskih standarda 

sa zapada najčešće se svodi na imitaciju, koja se može javiti u dva vida: ili 

kao namerno stvaranje iluzije demokratije ili samozavaravanje. Vladajuće elite 

u post-komunističkim zemljama (najčešće u novostvorenim), koje su po 

svojoj mentalnoj strukturi i političkom iskustvu još uvek autoritarne, glasno 

upotrebljavaju demokratsku retoriku i pravno-institucionalne ornamente radi 

sticanja toliko potrebne demokratske legitimacije u međunarodnoj zajednici - i 

tako osiguraju pozicije vlasti. 

Gledanje ka Zapadu stvara dupli efekat na način na koji se odvija proces 

tranzicije. Imperativ prihvaćanja demokratskih principa, svakako, inducira 

veoma pozitivne efekte koje, na kraći ili duži rok, pozitivno menjanju živote 

građana. Jer, čak i čista imitacija se ne sme sasvim potceniti i odbaciti: mnogi 

smatraju da je to jedini način stvaranja ambijenta za učenje, prakticiranje i vežbanje 

demokratije. 12 Negativnoj strani imitiranja demokratije, kao i ponekad 

neprimenljivosti originalnih zapadnih modela na post-komunističku stvarnost, 

skoro da se i ne pridaje teorijski i praktični značaj. Esencijalni paradoks se sastoji 

u tome što etno-nacionalističke elite mogu dobiti valjani alibi za svoju politiku 

upravo zbog insistiranja na veštački stvorenim i implementiranim modelima u 

društvima koja su, u suštini, pluralna (i time neadekvatna za modele državenacije). 

Multietnička stvarnost i, najčešće, post-konfliktna stvarnost ovih zemalja 

zahteva drugačija rešenja. 

Vođeni svojom željom da uđu u integrativne procese ka zapadu, tj. evroatlantskim 

strukturama (nadajući se, pri tome, podršci i finansijskim infuzijama), postkomunistički 

režimi su zapravo visoko senzitivni na sve što dolazi od tzv. spoljnih 

faktora. Zapad, u svim svojim dimenzijama, fascinira etno-nacionalističke elite, 

mada ostaje diskutabilno po kom redosledu oni prihvaćaju zapadne vrednosti 

kao što su ekonomsko blagostanje, političku stabilnost i vojnu moć. 

Zapadna bezbednosna zajednica, kao i svaka od razvijenih demokratija pojedinačno, 

imaju ulogu modela za mlade demokratije. U tom smislu, svaki korak 

ili akcija koje one preuzimaju u svom nacionalnom setingu, kao i na međunarodnoj 

sceni, ima trenutni uticaj na dešavanja kod njihovih mlađih partnera. Zbog toga, 

postaje jasno da sam Zapad ima veliku odgovornost da svojim ponašanjem i pošto- 

12 

Mirić Jovan, Demokracija u postkomunističkim društvima, ibidem, str. 106. 

vanjem vladavine prava i demokratske kontrole upotrebe sile bude vodilja za mlade 

demokratije. 

PRAVNI ASPEKTI DEMOKRATSKE 

KONTROLE BEZBEDNOSNOG SEKTORA: 

IZMEĐU NORMATIVNOG I STVARNOG 

Veza između prava i demokratske kontrole nad bezbednosnim sektorom, na prvi 

pogled, izgleda bizarno. Pravne studije se nikada nisu decidno okrenule pitanju 

demokratske kontrole sigurnosnih struktura, dok su se rasprave po pitanju demokratske 

kontrole bezbednosnog sektora veoma retko osvrtale na pravne dimenzije. 

Istovremeno, niko ne dovodi u pitanje premisu da je vladavina prava 

esencijalni preduslov za uspešnu realizaciju principa demokratske kontrole. 

Naučna oblast koja se bavi pitanjima civilno-vojnih odnosa a, u poslednje, vreme 

širom paradigmom reforme bezbednosnog sektora, tradicionalno je u fokusu 

interesa politikologa i sociologa. Veoma je mali broj pravnih eksperata koji bi 

pokazali dublji naučni interes po ovim pitanjima, dok se pravne studije bave ovim 

pitanjima na veoma površan način i u kontekstu drugih problema, koji se smatraju 

više pravničkim. Tako, naizgled kao da problem i ne postoji, jer se svi slažu da je 

pravna dimenzija demokratske kontrole nad bezbednosnim strukturama veoma 

važan aspekt cele paradigme. 

Pad socijalizma i izazovi koje je sa sobom doveo tzv. proces tranzicije ka 

demokratiji dali su svojevidan podsticaj studijama koje se bave demokratskim 

menadžmentom bezbednosnog sektora. Ili tačnije rečeno, nova paradigma 

reforme bezbednosnog sektora je postala centralna tačka tzv. democracy-promotion 

community (tj. dela međunarodne zajednice koja se bavi promocijom 

demokratije). I ponovo, kao da pravnicima ne ostaje mnogo da doprinesu 

reformskim zahvatima, zbog toga što se smatra da je tzv. prva generacija (uglavnom, 

ustavnih i pravnih) reformi civilno-vojnih odnosa ne samo završena, nego 

i uspešna. Ali i pored ovog (pre)ranog optimizma, još uvek postoje otvorena 

pitanja i veliki izazovi, pa se nameće pitanje o moći i nemoći prava da promeni 

i/ili disciplinuje stvarnost kada je u pitanju demokratizacija sigurnosne sfere. 

Koje su stvarne mogućnosti i ograničenja prava kao sredstva za uvođenje demokratske 

prakse u bezbednosnom sektoru? I, konačno, koliko je dubok jaz između 

84 85



normativnog i stvarnog u zemljama koje tvrde da su uspešno kompletirale prvu 

generaciju reformi bezbednosnog sektora? 

U toku decenijske tranzicije zemalja iz regiona Centralne i Jugoistočne Evrope 

interes za demokratsku kontrolu nad bezbednosnim strukturama bio je uglavnom 

koncentriran na sociološke i političke aspekte procesa. Javne i akademske 

diskusije su, međutim, previđale činjenicu da su neka važna pravna pitanja u 

stvari svodila na čistu imitaciju i veoma retko na značajne pravne inovacije, 

koje bi odgovarale potrebama trenutka i nacionalnim osobenostima. Pravne 

reforme su uglavnom bile percipirane kao prečica u dugoročnom procesu implementacije 

principa demokratske kontrole, a ne kao dugoročan zahvat. Zbog 

toga, ne iznenađuje činjenica da postoji duga lista primera koji osvetljavaju 

nekoherentnost pravnih okvira u kontekstu sigurnosti/odbrane društva. Mada 

sve države proizašle iz bivšeg socijalističkog tabora tvrde da su demokratske 

(ili bar, mlade demokratije), sve više postaje evidentno da bez vladavine prava 

demokratske forme mogu postati maska za autokratiju, u kojoj uloga sigurnosnih 

struktura može biti čak i naglašenija nego u ranijem režimu. Zbog toga, može se 

reći da izgledi demokratske rekonstrukcije regiona zavise od kreacije i realizacije 

savremenih pravnih sistema. 

Mada povezanost između prava i demokratske kontrole bezbednosnog sektora 

izgleda veoma direktna i nesumnjiva, takav zaključak može voditi ka pojednostavljanju 

ovog kompleksnog odnosa, i to u dve dimenzije. Previše usko shvatanje 

prava može navesti na zaključak da će se demokratski standardi postići ukoliko se 

etablira ustavno-pravni okvir za funkcionisanje demokratske kontrole. Ili drugim 

rečima, smatra se da je neophodno regulisati na najvišem pravnom nivou neka 

pitanja koja su od velikog (klasičnog) značaja za svaki demokratski sistem. Tu 

spadaju pitanja kao: utvrđivanje kompetencija (nadležnosti) najviših političkih 

institucija u pogledu demokratskog nadzora nad bezbednosnim sektorom, mehanizmi 

za ostvarivanje nadzora i odgovornosti, eksplicitno definisanje misije vojske 

i pozicije oružanih snaga u političkom sistemu, mehanizmi za zaštitu ljudskih 

prava u kontekstu balansirane nacionalne bezbednosti, itd. Ovaj pristup zapostavlja 

činjenicu da je pravo mnogo šira kategorija i da su moderni pravni sistemi daleko 

razvijeniji, te prodiru u mnoge sfere društvenog života. U tom smislu, veoma velik 

broj pravnih grana ima, manje ili više, dodirnih tačaka sa položajem i delovanjem 

sistema nacionalne bezbednosti i, time, sa principom demokratske kontrole. Kao 

što u medicini postoje različite specijalnosti u različitim granama, podjednako se 

može reči da i pravni eksperti raspolažu znanjem iz različitih oblasti prava, koje 

su neophodne u kontekstu razumevanja i ostvarivanja nečega što na prvi pogled 

može izgledati kao stvar od vojno-političkog značaja. Na primer, grana prava 

koja se bavi ljudskim pravima postala je stub moderne demokratije i modernog 

ustavnog prava, dok se klasično vojno pravo već pomera u prošlost. Osim toga, 

današnje međunarodno pravo ima mnogo više reći po pitanjima koja su dugo 

vremena smatrana za isključivu suverenu nadležnost države. Druga moguća opasnost 

u nerazumevanju odnosa između prava i demokratske kontrole proizlazi iz 

mogućnosti da se političkim, sociološkim, kulturnim i drugim faktorima prida tako 

veliki značaj, da se time pravna sredstva sasvim potcene i njihova reformatorska 

moć nepravedno odbaci. 

Zemlje u tranziciji, a još više one koje su prošle (ili još uvek proizlaze) kroz 

nasilne konflikte, suočavaju se sa hipotekom starih i zaostalih problema u sferi 

bezbednosti, dok se u isto vreme pojavljuju novi izazovi kroz nove bezbednosne 

pretnje i fenomene. I pored toga što traganje za adekvatnim solucijama ima 

sve izglede da bude dug proces, jedno je sigurno: građenje demokratije i mira 

priznaje neophodnost prava i pravih metoda rekonstrukcije stvarnosti. Promene 

koje se dešavaju i u razvijenim demokratijama, a koje se pokazuju ranjive na 

bezbednosne (i još više vojne) pretnje, dokazuju najbolje da je vladavina prava 

conditio sine qua non za svako moderno društvo. Moć prava je u tome što 

političke procese čini predvidljivim, a političare odgovornim. Posmatrano sa 

pozicija bezbednosnih struktura, pravo podjednako osigurava njihovu sigurnost 

u smislu zaštite od pokušaja njihove manipulacije u političke svrhe. 

Uloga koju pravo može odigrati u promovisanju demokratske kontrole bezbednosnog 

sektora je kompleksno pitanje koje se može analizirati s različitih stanovišta. 

Ali jedno je sigurno: radi se o pitanju koje je isuviše ozbiljno da bi se prepustilo 

samo (ustavnim) pravnim ekspertima. Čak i površan pregled razvoja i tradicija 

principa vladavine prava u razvijenim demokratijama pokazuje da pravo poseduje 

neprocenjiv kapacitet u promovisanju demokratskih principa vladavine, ali ono, 

isto tako, ima i svoje granice. Drugim rečima, da bi pravo zaista postiglo svoje 

efekte i uspostavilo se u demokratskom ambijentu, pored efikasnih i funkcionalnih 

političkih institucija potrebno je i zrelo civilno društvo. 

Osnovni postulat na kome počiva odnos između politike i prava jeste njihova 

uzročno-posledična povezanost. Tako, politička aktivnost organizovanog društva 

jeste glavni inspirator i kreator prava, dok je pravo najefikasnije sredstvo 

86 87



za realizacije političke volje. Efikasnost prava proizlazi iz obavezujuće snage 

pravnih normi iza kojih stoji mogućnost primene državne prinude. Pozitivni 

pravni poredak jedne zemlje jeste rezultanta borbe različitih političkih snaga 

koje deluju u okviru političkog sistema. Pravo, s druge strane, prestavlja faktor 

stabilnosti društvenih odnosa koje su predmet njegove regulacije, zbog toga što, 

kada su jednom pravno uređeni, svaka njihova buduća promena pretpostavlja 

određeni standard u smislu političke saglasnosti onih političkih subjekata koji 

imaju (ne)formalni uticaj u procesu njihovog normiranja. To se jedino može 

obezbediti preko utvrđene formalne procedure za donošenje ili promenu pravnih 

akata. Suprotno pravu, politika je dinamičan proces utvrđivanja, izražavanja i 

artikulisanja različitih interesa. 

Mada su pravo i politika usmerene ka istom cilju, njihov se međusobni odnos 

karakterizira jednom unutrašnjom suprotnošću: istovremeno u svojstvu instrumenta 

preko kog politika najefikasnije ostvaruje svoje ciljeve, pravo igra i ulogu 

sredstva za ograničavanje političke akcije u smislu promene društvenih odnosa. 

Ova dvojna uloga prava proizlazi iz njegove relativne autonomije, kako u pogledu 

drugih normativnih poredaka, tako i u odnosu na politički proces. Pravne norme 

se mogu definisati i kao modeli ponašanja, kreirani od strane zakonodavca ili 

egzekutivnih ograna vlasti. To postaje moguće ukoliko na pravne norme gleda 

kao na koncentrirani izraz sistematskog znanja i unese programski kod ponašanja 

pojedinaca i/ili kolektivnih društvenih aktera. U tom smislu, neki autori govore 

o pravu kao o specifičnom društvenom algoritmu, zbog njegove sposobnosti da 

programira buduće ponašanje u vidu formalizovanih društvenih ponašanja. 13 

U definisanju i ostvarivanju svojih glavnih ciljeva svaka politika nastoji da sebe 

prikaže kao trajnu. Međutim, ta se trajnost politike može osigurati jedino 

ako politički ciljevi i mehanizmi za njihovo ostvarivanje dobiju normativni, tj. 

obavezujući karakter. Međutim, suština obaveznosti pravnih normi jeste i mora 

biti i u tome da se ona manifestuje i prema političkim akterima, čak i kada donose 

pravne norme. 

Glavna uloga prava u bezbednosnoj sferi sastoji se u obezbeđivanju željenog 

ponašanja društvenih subjekata prema potrebama i imperativima koje proizlaze 

13 

Plamen Pantev, „Legal issues of the Democratic Control of the Armed Forces in the Process of 

the Security Sector Reform: The Case of Post-Communist Countries in South-Eastern Europe”. 

U: Biljana Vankovska (ed.), Legal Framing of the Democratic Control of Armed Forces and the 

Security Sector: Norms and Reality/ies, ibidem, str. 17. 

iz koncepcije i strategije nacionalne bezbednosti. Zbog značaja objekata zaštite 

u bezbednosnoj sferi (nezavisnost, teritorijalni integritet zemlje, mir, ustavni 

poredak, ljudska prava, itd.), pravne norme koje reguliraju ovu oblast dobijaju 

na težini i obično se mogu naći u samom vrhu hijerarhije pravnih normi i akata. 

Naravno, postoje velike razlike između onog dela prava koji se odnosi na odbranu 

zemlje od spoljnih opasnosti (odbrane), unutrašnjih (ustavnog poretka) pretnji, 

i recimo - regulacije potencijalnih društvenih konflikata na miran način (kroz 

pravno-institucionalne mehanizme). Međutim, i ovde se može ustanoviti određeni 

paradoks: i pored obavezujuće snage pravnih normi, uspešno funkcioniranje bezbednosnog 

sektora, i šire, samog političkog sistema, pravna regulativa se može 

pokazati nedovoljnom. Pravo može ispuniti svoju funkciju jedino ako u isto vreme 

u društvu postoji odgovarajuća pravna svest i pravna kultura članova društva i, 

posebno, ako rešenja koja nudi pravna regulativa koincidiraju sa vladajućim moralnim 

i običajnim normama. 

Ipak, pravni teoretičari i eksperti s pravom ukazuju da prenaglašavanje pravnih 

aspekata demokratske kontrole nosi sa sobom opasnost od svođenja cele reforme 

bezbednosnog sektora na tehničko pitanje u smislu hijerarhijske postavljenosti 

pravnih normi i onog koji je njihov kreator u krajnjoj instanci. 14 Kao što je već 

naglašeno, jedna od glavnih prepreka u procesu pravnog garantovanja principa 

demokratske kontrole bezbednosnog sektora jeste autoritarno nasleđe iz prošlosti, 

tzv. demokratski deficit, paralelni proces izgradnje države i nacije koje 

na jedan ili drugi način zahtevaju istaknutu poziciju najdržavnije institucije (tj. 

vojske i policije), kao i nezrelo civilno društvo. Po pravilu, sve države u tranziciji 

imaju velike probleme u pogledu pristupa informacijama koje se odnose na sferu 

bezbednosti kao i nedostatak civilne ekspertize (tj. nezavisnih civilnih eksperata). 

U tom smislu, pitanje treninga i edukacije civilnih eksperata, i posebno parlamentaraca, 

javnih službenika, pa i građana ostaje prioritet za godine koje dolazi, 

čak i pod uslovom da se pravne reforme završe na zadovoljavajući način. 

DEFINISANJE RASPOREDA 

PRAVNIH REFORMI BEZBEDNOSNOG SEKTORA 

Razvijene demokratije se suočavaju sa vlastitim izazovima, tj. bezbednosnim 

pretnjama i nadnacionalnim okruženjem koji proizlazi iz tzv. zapadne security 

14 

Vojin Dimitrijević, „Societal and Cultural Prerequisites for Promotion and Implementation of 

the Democratic Control of Armed Forces”. U Biljana Vankovska (ed.), ibidem, str. 27. 

88 89



community (bezbednosne zajednice) u periodu nakon završetka Hladnog rata. 

Demokratska kontrola bezbednosnog sektora i vladavina prava u zemljama u 

tranziciji suočavaju se sa dvostrukim izazovom. One moraju uvesti i realizirati, po 

prvi put u mnogi slučajevima, ova načela u svom uskom nacionalnom okruženju, 

dok u isto vreme, snažno nastoje da uhvate priključak sa novim međunarodnim 

tokovima, ili bolje tzv. internacionalizacijom bezbednosti. 

Analize koje se bave nacionalnim slučajevima iz regiona bivšeg Istočnog 

bloka na prvi pogled izgledaju veoma kompleksne i previše divergentne da bi se 

lako mogao doneti zaključak o stanju stvari kada se radi o pravnim reformama u 

sektoru bezbednosti. Ipak, dublja analiza i komparacija pokazuju da su sve ove 

zemlje (uključujući i nove članice NATO-a) suočene sa sličnim problemima u 

kontekstu reforme pravnim sredstvima. Tako-zvana prva generacija reformi koja 

je obuhvatila transformaciju civilno-vojnih odnosa u većini zemalja u tranziciji, 

smatra se da je bila uspešno obavljena, bar kada se uzme u obzir činjenica da su 

sve ove zemlje (ili bar ogromna većina) promenile ustavne i zakonske okvire 

i sankcionisale demokratsku kontrolu kao jednu od krucijalnih principa novih 

sistema. Ipak, glavni problem nije u odsustvu pravnih normi nego u njihovoj 

nezadovoljavajućoj implementaciji. Spoljni faktori (tj. podsticaj koji dolazi 

preko saradnje sa PzM/NATO forumima i imitacija zapadne legislative) su odigrali 

glavnu ulogu u ovom procesu, ali ne bez problema. U principu, izgleda da 

još uvek dominira usko shvatanje demokratske kontrole, kao principa koji se 

uglavnom odnosi na oružane snage, čime se ostale bezbednosne strukture (kao 

policija, tajne i obaveštajne službe, itd.) gube iz vida. 

Činjenica je da moderni ustavi 15 , po pravilu, u većem ili manjem obimu, 

uređuju pitanja iz oblasti nacionalne bezbednosti, što samo po sebi govori o 

značaju ove materije. Garancija da se neka najvažnija pitanja uređuju najvišim 

pravnim aktom države je suštinska: ona onemogućava lako manipulisanje kroz 

(lakši za promenu) zakonodavni proces. U tom smislu, najznačajnije je videti 

15 

Interesantno je što ustavi najstarijih zapadnih demokratija imaju veoma mali broj odredba 

koje bi na neki eksplicitniji način garantovale princip demokratske kontrole nad bezbednosnim 

snagama. Po ovom pitanju, izgleda da su ustavi novonastalih demokratija daleko ‘naprednije’, 

jer zbog uticaja eksternih faktora nastoje da unesu takve odredbe i time dokazu svoju 

‘demokratičnost’. Još dalje, neke od ovih država donose posebne zakone čiji sam naziv upućuje 

na ovu materiju. Nažalost, sto je više eksplicitnog normiranja, društveni indikatori pokazuju 

nezadovoljavajuće stanje. Mnogima u tzv. democracy promotion community, koji se zalažu za 

neke tzv. matrix projekte, još nije jasna diferencijacija između ustava (konstitucionalizma) u 

formalnom i materijalnom vidu. 

koja su ta pitanja kojima ustavi posvećuju više pažnje i zašto. Komparativna 

analiza savremenih evropskih ustava pokazuje da uglavnom dominiraju dva 

centralna pitanja: utvrđivanje položaja i učešća građana u oblasti nacionalnog 

bezbednosnog sistema. Ova se materija razumljivo dovodi u kontekst zaštite 

ljudskih sloboda i prava, jer se smatra da je ovo važan indikator demokratičnosti 

celokupnog pravnog i političkog sistema. 

I pored intenziviranog procesa profesionalizacije oružanih snaga u mnogim 

razvijenim zemljama, zemlje u tranziciji još uvek utvrđuju učešće građana u 

odbranu zemlje kao pravnu dužnost. I pored nastojanja da reformisani ustavi 

izbace stare ideološke atribute vezane za opštu vojnu obavezu kao čast, sveta 

dužnost, itd. - još uvek vojna obaveza dobija odgovarajuću pažnju u ustavnim 

odredbama. Imajući ovo u vidu, ustavna garancija prigovora savesti, i mogućnost 

uvođenja alternativne službe (tj. civilno služenje vojnog roka) jeste jedna od 

najvažnijih demokratskih tekovina moderne ustavnosti. 

Drugi kompleks pitanja kojim moderni ustavi posvećuju pažnju odnosi se 

na utvrđivanje normativno-pravnih odnosa i relacija između političke vlasti 

i oružanih snaga. Smatra se da je ustavna garancija principa civilne nadmoći 

univerzalna vrednost i civilizacijska tekovina svakog demokratskog ustavnog 

sistema. Modaliteti po kojima se ova pitanja konkretno definišu jesu različiti, 

zavisno od oblika političkog sistema i demokratskih tradicija. Pored definisanja 

mandata oružanih snaga (tj. eksterne i eventualno ograničene unutrašnje funkcije), 

ustavno definisanih pretpostavki za uvođenje ratnog/vanrednog stanja 

u zemlji i suspenzija određenih ljudskih sloboda i prava, itd. - ipak, najvažnije 

pitanje jeste razgraničavanje ingerencija pojedinih nosilaca vlasti po pitanjima 

nacionalne bezbednosti i kontrole nad oružanim snagama. Implementacija ovih 

odredbi jeste još uvek Ahilova peta mnogih demokratija, jer je izgleda ključ 

demokratski postavljenih civilno-vojnih odnosa u odnosima između civila (tj. 

političkih institucija). Takozvani Veliki trougao (Parlament-Vlada-Šef države) 

je izazov i u normativnom i u stvarnom aspektu odvijanja ovih odnosa. 

Dilema se postavlja u kontekstu pitanja balansa stvarne moći između nosilaca 

zakonodavne, izvršne i sudske vlasti, i kako se on odražava na efikasnost 

kontrole nad bezbednosnim sektorom. U stvari, stvarni rezultati i efikasnost 

civilne nadmoći direktno su determinisane efikasnošću celokupnog političkog 

mehanizma za kontrolu i ograničavanje aparata javne vlasti. 

90 91


Saša Janković PARLAMENTARNA KONTROLA SEKTORA BEZBEDNOSTI 

Pravna tehnika kreiranja novih ustavnih i zakonskih okvira u zemljama u 

tranziciji u suštini i ne predstavlja veliki problem. Drugo je pitanje koliko je 

strana pravna ekspertiza u ovom domenu relevantna, tj. da li demokratska kontrola 

bezbednosnog sektora u svom pravnom obliku može biti poklon i koji 

je najbolji način da se pomogne zemljama u tranziciji. Uostalom, zapadna 

demokratija nije izgradila jedan model, niti je to uradio NATO. Jedan od 

najpozitivnijih uticaja dolazi od strane Evropskog suda za ljudska prava, kao 

institucija koja postaje sve značajnija po efektima koje vrši na tako suštinska 

pitanja kao što su: unutrašnja i spoljna upotreba oružanih snaga, uravnoteženi 

pristup pitanjima zaštite nacionalne bezbednosti od strane država uz istovremeni 

respekt za ljudska prava i slobode, itd. Presude Evropskog suda diskretno ali 

snažno utiču na promene zakonodavstva zemalja članica Saveta Evrope, koje 

moraju prilagoditi svoja zakonodavstva sa odlukama Suda. 

U zaključku se može konstatovati da u zemljama u tranziciji se upravo odviaju 

simultane reforme, koje se ponekad mogu i naći u kontradiktornom odnosu. 

Evidentno je da kada političke elite pokušavaju da kombinuju legitimitet i efikasnost 

vladavine, to obično rade na štetu principa legaliteta. Zemlje involvirane u unutrašnje 

konflikte, upravo izašle iz njih, ali i slučajevi tzv. odsustva države (kao Kosovo), 

zahtevaju nove, fleksibilnije ne-tradicionalne oblike koncepta demokratske 

kontrole, koji bi obuhvatili sve naoružane strukture i formacije na određenoj teritoriji 

(državne, para-državne, međunarodne misije, kriminalne bande, itd.). Evidentno, 

ovakve situacije zahtevaju i nešto drugačiju pravnu asistenciju i regulativu. 

Ovaj rad prvobitno je objavljen u Zborniku radova sa 

I Škole reforme sektora bezbednosti, 2003. godine. 

Saša Janković 

Pravni savetnik, Šef programa za bezbednost i odbranu 

u Odeljenju za demokratizaciju Misije OEBS-a u Srbiji 

PARLAMENTARNA KONTROLA 

SEKTORA BEZBEDNOSTI 

POTREBA ZA KONTROLOM SEKTORA 

BEZBEDNOSTI (KONTROLA KONTROLORA) 

„Sed quis custodiet ipso custodes?“ 16 

„Parlament je radionica demokratije“ 17 

(Ali, ko će čuvati čuvare?) 

SEKTOR BEZBEDNOSTI 

Pojam i ciljevi 

Sektor bezbednosti u užem smislu obuhvata sve institucije i organizacije koje 

su ovlašćene da u jednom društvu primene silu ili zaprete njenom primenom 18 . 

Čine ga, dakle, vojska, policija, bezbednosne službe, pogranične jedinice, paramilitarne 

jedinice, carinske službe… Sektor bezbednosti postoji da bi štitio 

građane - bezbednost njihovog života, rada, životnog prostora, bezbednost društvenog 

i državnog sistema u kome su izabrali da žive (i koji u narednom ciklusu, u 

skladu sa pravilima koja su sami odredili, mogu odlučiti da promene), bezbednost 

njihovog nacionalnog bića. Od koga sektor bezbednosti štiti građane - od drugih 

građana koji neorganizovano ili organizovano krše pravila ponašanja, koji 

svoje neslaganje sa demokratski utvrđenom voljom većine izražavaju nasilnim 

sredstvima, od neželjenih uticaja iz inostranstva, od direktne ili indirektne spoljne 

agresije… 

16 

Juvenal, pesnik i satiričar iz vremena starog Rima. Ipak, pitanje se postavlja još od vremena 

Platona. 

17 

Vinston Čerčil 

18 

U širem, tu spadaju i institucije i organizacije koje se staraju o kontroli „užeg sastava“ sektora 

bezbednosti. 

92 93



Posao sektora bezbednosti je kontroverzan, jer se sastoji u tome da, radi 

zaštite demokratski utvrđenih prava većine, krši ljudska prava manjine koja 

ugrožava ona prva prava. Ne treba posebno objašnjavati, čini mi se gotovo ni u 

jednom delu sveta, posledice koje nastaju kada ove dve vrste „prava“ zamene 

mesta. Da se to ne bi desilo, kontrola i nadzor su neophodni. 

Čije interese štiti sektor bezbednosti i čime 

Postoje mnogi nivoi i vrste interesa - lični, grupni, javni, državni, nacionalni, 

globalni, prikriveni, ograničeni… Sektor bezbednosti treba da štiti one interese 

za koje pravni sistem traži da ih sektor bezbednosti štiti 19 . Što pravni sistem 

jasnije određuje štićene vrednosti, kriterijume za njihovo identifikovanje, organe 

koji te kriterijume treba da primenjuju na realne situacije i način zaštite, manja 

je mogućnost da sektor bezbednosti postane „sam sebi gazda“ i lakše je utvrditi 

odstupanje od datog mu zadatka. 

Potencijalni sukob interesa 

Iz mnoštva razloga, sektor bezbednosti može imati drugačije interese od onih 

koje bi trebao da štiti, ili mu takvi interesi mogu biti nametnuti. Sukob interesa 

građana i drugih interesa, ako druge interese štiti sektor bezbednosti, dovodi 

do tragičnih posledica zahvaljujući elementu prinude koji je u takvom sukobu 

osnovni „argument“ policije, vojske, službe bezbednosti i drugih „čuvara“. Uloga 

parlamenta je preventivna - definisanjem vrednosti koje se štite, pretnji od 

kojih se štite, kriterijuma za određivanje prijatelja i neprijatelja tih vrednosti, ali 

i kontrolom sprovođenja datih smernica i poštovanja utvrđenih principa - parlament 

se stara da do sukoba ne dođe. 

Za izvršenje postavljenog zadatka, sektoru bezbednosti stoje na raspolaganju 

sva sredstva dozvoljena međunarodnim i domaćim pravom, od legitimisanja ili 

„poziva na informativni razgovor“ do atomske bombe. I sve to u ime građana. 

Da li su aktivnosti koje preduzima sektor bezbednosti efikasne i kvalitetne - proceniće 

njihova unutrašnja kontrola i vlada kao izvršni organ. Da li su legalne, 

zakonite - u krajnjoj liniji svoju reč daće odgovarajući sud. Odgovor na najteže 

pitanje - da li zaista štite interese građana i njihovu volju, da li brane vrednosti 

koje treba da brane, da li su njihovi neprijatelji istovremeno i neprijatelji građana 

- može dati samo parlament. 20 

19 

Ovde pretpostavljamo da je pravni sistem demokratski odraz volje naroda. 

20 

Naravno, i sami građani, ali svaki parlament se trudi da ne dođe do toga da „narod“ mora direktno, 

mimo izbora, da izrazi zadovoljstvo, ili, mnogo češće, nezadovoljstvo načinom na koji 

se u njegovo ime obavljaju državni poslovi. 

Humana bezbednost 

Savremeni koncept „humane bezbednosti“ 21 u centar pažnje stavlja bezbednost 

ljudi, građana, ne dozvoljavajući da se izvedene kategorije - bezbednost 

grupe, države, nacije, regiona… otuđe od svoje osnove i postanu svrha same 

sebi. Predstavljanje situacije na način da „iako građani žive u lošim uslovima i 

u opasnosti, snage bezbednosti su u potpunosti spremne da očuvaju državne i 

nacionalne interese“ je slika starog koncepta otuđene bezbednosti, kome je dobrobit 

građana samo usputna. 

„GOOD GOVERNANCE“ 

„Dobro upravljanje karakteriše predvidivo, otvoreno i prosvećeno vođenje 

politike, birokratija prožeta profesionalnim etosom čiji je cilj unapređivanje javnog 

dobra, vladavina prava, otvoreni procesi i snažno građansko društvo koje 

učestvuje u javnim poslovima“. 22 

Da bi se određena država smatrala modernom demokratskom zajednicom, 

potrebno je da u njoj postoji kvalitetan sistem upravljanja. Pod terminom „good 

governance“ podrazumeva se način upravljanja (državnim) resursima koji na 

optimalan način, organizovano i efikasno iskorišćava raspoložive potencijale. 

Sektor bezbednosti jedan je od velikih „potrošača“ društvenih resursa, kako 

materijalnih tako i ljudskih. Kvalitetno „upravljanje“ sektorom bezbednosti, 

koje podrazumeva i jasnu kontrolu sektora, zbog velikih materijalnih i ljudskih 

resursa koje on obuhvata jedan je od prvih kriterijuma za „good governance“. 

INTEGRACIJE 

Na evropskoj pozornici glavni cilj međunarodne zajednice jeste stvaranje 

klime stabilnosti u kojoj može da cveta ekonomski razvoj. Prema Wim F. van 

Eekelen-u, članu holandskog Senata i potpredsedniku Parlamentarne skupštine 

NATO - stabilnost karakterišu: 

1. Vladavina zakona i njegova primena u praksi. 

2. Funkcionalna pluralistička demokratija na svim nivoima vlasti – državnom, 

pokrajinskom i opštinskom. 

21 

Vidi: Sadako Ogata, Empowering People for Human Security, Payne Lecture, Stanford University, 

2003 (http://www.humansecurity-chs.org/newsandevents/payne.html) 

22 

World Bank. 1994. Governance: The World Bank’s Experience, Vašington, 1994. 

94 95



3. Tržišna ekonomija sposobna da se nosi sa konkurencijom. 

4. Dobrosusedski odnosi, uključujući i konstruktivan napor da se reše manjinska 

pitanja. 

5. Demokratska kontrola oružanih snaga, uključujući i parlamentarni nadzor 

bezbednosne politike, transparentnost budžeta i odgovornost za njegovo 

sprovođenje. 

Poznati radovi Marka Karnovala 23 (Marco Carnovale) iz NATO Odelenja za 

političke poslove i Džefri Sajmona (Jeffrey Simon) 24 sa Nacionalnog univerziteta 

odbrane iz Vašingtona, poslužili su direktoru za istraživanja Centra za evropske 

studije bezbednosti Dejvidu Grinvudu (David Greenwood) da sačini tzv. „Karnoval-Sajmonov 

tes“ na osnovu koga se procenjuje kvalitet demokratske kontrole 

nad oružanim snagama u zemljama koje su kandidati za članstvo u NATO paktu. 

Osnovni kriterijumi koji se testom utvrđuju su: 

1. Jasna podela nadležnosti između šefa države, šefa vlade i odgovarajućih 

ministara u odnosu na sektor bezbednosti, zasnovana na ustavu ili 

zakonu. 

2. Postojanje nadzora od strane vlade odnosno izvršne vlasti nad generalštabom 

i komandnim kadrom preko ministarstva odbrane, pri čemu 

ministarstvo treba da donosi odluke o veličini, obliku, opremljenosti i 

angažovanju oružanih snaga. 

3. Parlamentarni nadzor nad institucijama odbrane - prvenstveno ali 

ne i isključivo sproveden kroz „snagu novčanika“, koji: a) ide dalje od 

formalnog odobravanja predloga izvršne vlasti; b) uključuje, kroz odgovarajuće 

odbore, glavne opozicione partije i c) oslanja se na obrazovano 

skupštinsko osoblje i spoljne eksperte. 

4. Opšte shvatanje o značaju demokratske civilne kontrole nad oružanim 

snagama, pri čemu je: a) vojni kadar jasno odgovoran civilnim 

funkcionerima i b) civilni funkcioneri su jasno odgovorni izabranim 

predstavnicima društva. 

23 

Marco Carnovale, “NATO Partners and Allies: Civil-Military Relations and Democratic Control 

of the Armed Forces”, NATO Review, No 2, March 1997, pp32-35; 

24 

Jeffrey Simon, “Roadmap to NATO Accession: Preparing for Membership”, Institute for National 

Strategic Studies (INSS) Special Report, October 2001, p1. 

Hadson institut iz Indijanopolisa (SAD) 25 sponzorisao je studiju koja dalje 

razgrađuje postavke Karnoval-Sajmonovog testa i daje „ček listu“ od šest tačaka 

kojima se demonstrira dostignuti nivo demokratskih civilno-vojnih odnosa. U 

toj listi, pitanje demokratske civilne kontrole zauzima još istaknutije mesto 26 : 

MEĐUNARODNA NAČELA 

Iako se bezbednost i odbrana smatraju najdelikatnijim pitanjima nacionalne 

suverenosti, postoje određena načela koja se smatraju regionalnim standardima 

za uređenje demokratskih civilno-vojnih odnosa. Veliki doprinos u definisanju 

tih načela dao je OEBS-ov Kodeks ponašanja o političko-vojnim aspektima 

bezbednosti. 27 

Ta načela su 28 : 

• Država ima legitiman monopol sile; bezbednosne službe su odgovorne 

legitimnim demokratskim vlastima 

• Parlament je suveren i izvršnu vlast drži odgovornom za razvoj, primenu 

i menjanje bezbednosne i odbrambene politike 

• Parlament ima jedinstvenu ustavnu ulogu u odobravanju i nadgledanju 

odbrambenih i bezbednosnih troškova 

• Parlament ima ključnu ulogu u proglašenju i ukidanju vanrednog ili 

ratnog stanja 

• Načela „good governance“ (dobrog upravljanja) i vladavina prava važe 

za bezbednosni sektor kao i za druge organe vlasti 

• Pripadnici sektora bezbednosti su pojedinačno odgovorni pred sudovima 

za kršenja domaćih i međunarodnih zakona 

• Institucije sektora bezbednosti su politički neutralne. 

25 

www.hudson.org 

26 

Vidi: Civil-Military Relations in Post Cold War Europe, Conflict Studies Research Centre, 

ISBN 1-903584-55-8, 2001 (http://da.mod.uk/CSRC/Home/Central_and_Eastern_Europe/G102 / 

G102.chap1) 

27 

www.osce.org 

28 

Vidi: Parlamentarni nadzor bezbednosnog sektora - Priručnik za poslanike br. 5 - 2003, 

Ženevski centar za demokratsku kontrolu oružanih snaga (GCDCAF). 

96 97



MEHANIZMI KONTROLE SEKTORA BEZBEDNOSTI 

PODELA VLASTI 

Savremene države odlikuju se složenom organizacijom u kojoj je svaka od 

mnoštva institucija obavlja jedan ili više poverenih društvenih poslova. Najopštiji 

nivo te „podele posla“ su zakonodavna, izvršna i sudska vlast, i u najvećem broju 

zemalja državno uređenje se zasniva na principu podele vlasti na tri navedene 

grane, prvi put tako definisane u Monteskjeovom delu „Trias politica“. Iznad 

njih stoji samo građanin - kome vlast zaista i pripada, i koji njeno vršenje, preko 

izbora, poverava odgovarajućim organima. 

Smatra se da je vođenje bezbednosne politike „prirodni“ zadatak izvršne vlasti 

jer ona poseduje nužno znanje i može brzo da deluje. Budući da je neposredni 

„šef“ sektora bezbednosti, izvršna vlast ga nužno i kontroliše. Parlament, sa svoje 

strane, neposredno kontroliše izvršnu vlast, a s obzirom na značaj (i mogućnost 

zloupotrebe) sektora bezbednosti, ne odriče se ni direktnog nadzora nad njim, 

uspostavljajući tako sistem međusobnih provera i ravnoteže nužan za pravilan 

odnos zakonodavne i izvršne vlasti. 29 Sudska vlast, kao „najnezavisnija“, kontroliše 

sve organe, institucije i pojedince, pa i sektor bezbednosti tako što goni i 

sankcioniše nepoštovanje pravnih normi. Za potpuniju sliku institucionalizovanih 

kontrolnih mehanizama, neophodno je pomenuti i instituciju ombudsmana, čestu 

u mnogim državama, koja treba da omogući neposredniji i manje birokratski način 

za zaštitu prava građana i svojevrsnu prečicu u kontroli sektora bezbednosti. 

KONTROLNA ULOGA PARLAMENTA 

U demokratskom društvu, organi i institucije vlasti dužni su da povereni 

posao (nadležnosti) obavljaju legitimno, legalno, kvalitetno i efikasno. Savremene 

demokratije ne ostavljaju slučaju da odredi da li će tako i biti, već stvaraju 

složen sistem kontrole, provera i ravnoteža, koji treba da obezbedi poštovanje 

navedenih zahteva. Parlament, odnosno zakonodavna vlast, u toj „podeli posla“ 

ima posebnu ulogu. Budući da je jedini organ vlasti sastavljen tako da reprezentuje 

volju građana - birača, parlament je jedini legitimni predstavnik građana 

- nosioca suvereniteta 30 . Upravo ta osobina mu daje pravo i obavezu da se 

29 

Isto kao pod 13 

30 

Uz izuzetak predsednika države, kada ga biraju građani na neposrednim izborima. 

stara da drugi organi vlasti, u suštini izvedeni iz parlamenta, takođe slede stvarnu 

volju građana. On to čini donoseći ustav i zakone, kojima osniva ili ukida pojedine 

organe i institucije vlasti i određuje im nadležnosti, postavljajući najviše 

državne funkcionere i nadgledajući njihov i rad institucija. 

Zbog svog neposrednog izvora u volji građana, kao i osobine i obaveze 

parlamentaraca da se mnogo više kreću „među narodom“ i „opipavaju narodni 

puls“ od visokih vladinih službenika, Parlament je institucija predodređena da 

se stara o saglasnosti bezbednosne politike i prakse sa interesima građana i principima 

humane bezbednosti. 

Savremena razmatranja demokratije ukazuju na nemogućnost parlamenta 

da do kraja i dovoljno verodostojno prenese i zaštiti volju naroda. U tom smislu, 

sve više značaja za rešavanje tzv. „demokratskog deficita“ dobija civilno društvo 

- nevladine organizacije, mediji, stručni forumi 31 . Može se reći da oni pomažu 

parlamentu i drugim institucijama (sudstvo, unutrašnji kontrolni mehanizmi, 

ombudsman) u ostvarivanju kontrolne uloge. Ako parlament u svojoj funkciji 

zakaže (uz ili bez pomoći civilnog društva) tada, u krajnjoj liniji, građani kao 

nosioci suvereniteta to sankcionišu izborima ili, u najdramatičnijem slučaju, 

diplomatski rečeno - neposredno uređuju svoje odnose sa sektorom bezbednosti. 

Naravno, ceo sistem na kome se zasniva moderna demokratija zasniva se na ideji 

da, zbog svih teškoća koje u tom procesu nastaju, građani ne treba neposredno 

da vrše vlast, već preko demokratski izabranih predstavnika. 

Ostvarivanje parlamentarnog nadzora 

Nadzor nad sektorom bezbednosti parlament, u osnovi, ostvaruje: 

1. donošenjem zakona koji regulišu sektor bezbednosti (kojima se ustanovljavaju 

institucije sektora bezbednosti, regulišu osnovi njihove organizacije, 

utvrđuju ovlašćenja, uređuju međusobni odnosi i odnosi sa drugim 

organima itd.), 

2. odobravanjem budžeta sektoru bezbednosti (kao i drugim sektorima), 

3. vršenjem određenih neposrednih ovlašćenja koja zadiru u rad sektora 

bezbednosti (npr. davanje saglasnosti na predlog za imenovanje najviših 

31 

U teoriji se termin „civilno (građansko) društvo“ definiše uglavnom indirektno - obuhvata oblike 

organizovanja koji stoje između društvene jedinke i države kao oblika organizovanja. 

98 99



vojnih funkcionera, ratifikacija međunarodnih ugovora, odobrava slanje 

trupa u inostranstvo) i 

4. neposrednom kontrolom sektora bezbednosti. 

Uslovi za funkcionalnu parlamentarnu kontrolu 

S obzirom da je parlamentarna kontrola sektora bezbednosti samo deo sveukupnog 

kontrolnog kapaciteta parlamenta, na njen kvalitet utiču tri opšte grupe 

uslova: 

1. Formalna kontrolna ovlašćenja (uključujući ustavna i zakonska ovlašćenja 

i dugotrajnu praksu); 

2. stvarna mogućnost (kapacitet) parlamenta da vrši kontrolu, u smislu postojanja 

stručnih znanja i tehničkih mogućnosti i 

3. postojanje političke volje kod parlamentaraca da koriste svoja ustavna i 

zakonska kontrolna ovlašćenja. 32 

Brus Džordž, predsednik britanskog Komiteta za odbranu u Donjem domu 

Parlamenta i potpredsednik Parlamentarne skupštine OSCE, govori u ovom 

smislu o Trijadi „Autoritet“, „Mogućnost“ i „Stav“ - trostrukom A (na engleskom 

– „Authority“, „Ability“ i „Attitude“) delotvornog parlamentarnog nadzora. 

FORMALNA OVLAŠĆENJA I NAJBOLJE PRAKSE 

Iako se ustavni i zakonski okviri, kao i istorijski, kulturni, društveni i ekonomski 

uslovi različitih zemalja razlikuju, može se navesti korpus formalnih 

ovlašćenja, instrumenata i praktičnih postupaka koji potencijalno stoje na raspolaganju 

parlamentu u nadzoru nad sektorom bezbednosti. 

1. Parlament ima pravo da odluči o početku i kraju rata, kao i vanrednog 

stanja. Parlament se NE raspušta tokom tih perioda, kriznih za naciju. 

32 

Prema: Dr. Heiner Hänggi, Assistant Director, GCDCAF, Switzerland: „Best Practices“ of 

Parliamentary Oversight of the Security Sector, Paper presented at the International Workshop 

on the „Experiences of South East European States in the Parliamentary Control of Armed 

Forces: Achievements and Problems“, Kyiv, Ukraine, September 2001. 

2. Parlament ima pravo da odobri ili ne odobri upotrebu vojnih i drugih snaga 

bezbednosti van granica zemlje. Uz to, parlament ima pravo da odobri ili 

ne odobri učešće države u međunarodnim mirovnim misijama. 

3. Parlament ima pravo da dá ili uskrati saglasnost na odluke predsednika, 

premijera ili ministra odbrane o imenovanju ili smenjivanju rukovodioca 

snaga bezbednosti. 

4. Po pitanju budžeta, parlament ima pravo da odobri, ne odobri ili izmeni 

budžete svih snaga bezbednosti. Kako bi to mogao uraditi, parlament 

raspolaže informacijama o svim budžetskim stavkama (ne samo konačnim 

iznosima). Ako je to potrebno, parlament može zatražiti da mu nezavisni 

oditori podnesu izveštaj o finansijama svake od snaga bezbednosti. Ne 

kontroliše se samo zakonitost budžetskog poslovanja, već i istražuje da li 

je novac efikasno potrošen i koji su ciljevi time ostvarivani. Ministar mora 

izvestiti parlament o svakoj promeni vezanoj za budžet, a parlament ima 

pravo da odobri ili uskrati odobrenje na naknadne budžetske predloge. 

5. Parlament ima pravo da formira odbor za svaku oblast, a posebno za 

odbranu i bezbednost. Ovo pravo je od suštinskog značaja. Odbori imaju 

pravo da organizuju svoje funkcionisanje i odrede dnevni red svojih 

sastanaka, da sprovode saslušanja i zahtevaju prisustvo ministara na 

svojim sastancima. Takođe, odbori koriste izveštaje manjinskih stranaka 

a mesto predsednika komiteta rezervisano je za uglednog i stručnog 

poslanika, po mogućnosti iz redova opozicije. 

6. U pogledu informacija, uz prava kojima raspolažu odgovarajući odbori, 

parlament ima pravo da zatraži od vlade svaki dokument, da pozove i 

sasluša svedoke (uključujući tu i ministre), da održava nejavna i javna 

saslušanja i, preko nezavisnih agencija, sprovodi finansijske kontrole 

(oditing). U tom smislu, parlamentarci imaju pravo da posete vojne i 

druge ustanove, kao i jedinice u zemlji i inostranstvu. 33 

Kao što se može videti, postoji veoma širok spektar ovlašćenja i svaki parlament 

će, u zavisnosti od uslova konkretne države imati ili težiti nekima od njih. 

33 

Isto. 

100 101



STVARNE MOGUĆNOSTI 

POLITIČKA VOLJA 

Pitanja iz domena sektora bezbednosti su, pored toga što su skopčana sa 

izvesnim elementom poverljivosti, najčešće i specijalizovana, stručna i složena. 

Da bi parlament, odnosno parlamentarni odbor ostvario efikasan nadzor nad 

radom sektora bezbednosti, poslanici čiji je to posao moraju za njega biti 

odgovarajuće stručno osposobljeni. Takođe, oni na raspolaganju moraju imati 

stručno - istraživački orjentisano osoblje, kao i mogućnost da za određene poslove 

koriste ekspertizu „spoljnih“ tela – nevladinih organizacija, nezavisnih 

eksperata, naučnih radnika…Oslanjanje parlamentaraca isključivo ili pretežno 

na ekspertizu i podatke iz vlade i samog sektora bezbednosti onemogućava ih da 

nezavisno sagledaju problematiku sektora kojim se bave. 

Za poboljšanje parlamentarne ekspertize u bezbednosnim pitanjima, predlaže 

se više rešenja 34 : 

• Uspostavljanje odbora za odbranu i bezbednost i njegova podela na pododbore 

(za nabavke, kadrovska pitanja, budžet, mirovne misije) 

• Pohađanje domaćih i međunarodnih seminara, odlasci na studijska putovanja, 

posete službama bezbednosti 

• Razmena iskustava i prakse sa poslanicima iz različitih zemalja 

• Postojanje dobro obučenog i brojčano dovoljnog parlamentarnog osoblja 

• Pristup specijalizovanim bibliotekama i dokumentaciono-istraživačkim 

centrima 

• Korišćenje saveta spoljnih stručnjaka (univerziteta, instituta, stručnih 

grupa) i penzionisanih pripadnika sektora bezbednosti 

• Dostupnost tekstovima međunarodnih i regionalnih ugovora iz sektora 

bezbednosti, sa pratećim informacijama i dokumentima 

• Fokusiranje na nekoliko tema godišnje, koje će biti detaljno ispitane 

• Uspostavljanje neformalne stručne grupe poslanika iz svih stranaka zainteresovanih 

za pitanja bezbednosti. 

34 


Iako to na prvi pogled može izgledati neobično, parlamentarcima može 

nedostajati, i često nedostaje, politička volja da vrše efikasan nadzor nad sektorom 

bezbednosti. Ovaj problem tesno je povezan sa širim pitanjem autoriteta 

parlamenta kao institucije, ličnog integriteta parlamentaraca, sa stepenom 

demokratičnosti i profesionalnosti stranaka, kao i sa političkim prioritetima koje 

sebi stranke, odnosno poslanici postavljaju. Ni najšira ustavna i zakonska ovlašćenja, 

armija raspoloživih eksperata i resursa ne mogu pomoći ako ne postoji volja 

ili svest o potrebi da budu iskorišćeni. Nije redak slučaj da se od parlamentaraca 

iz zemalja koje prolaze ekonomski (i na druge načine) težak period tranzicije 

i reforme sektora bezbednosti čuje da je nepotrebno, pa čak i nemoralno 

kontrolisati kako sektor bezbednosti troši budžet, kada je on ionako nedovoljan i 

„ponižavajuće“ mali. Smatra se da je ovaj uslov efikasne parlamentarne kontrole 

sektora bezbednosti, dakle postojanje političke volje da se kontrola vrši, najteže 

unaprediti i mere koje se u tom cilju preduzimaju daju rezultate tek posle protoka 

izvesnog, ne baš tako kratkog vremenskog perioda. 

ULOGA PARLAMENTARNIH ODBORA 

(POTREBA SPECIJALIZACIJE) 

Kao što je već rečeno, poslovi sektora bezbednosti su stručni i, u određenim 

segmentima, tajni. 35 Ni jedna od ove dve karakteristike ne olakšava parlamentarnu 

kontrolu. Visoko obučene i usko specijalizovane kontraobaveštajne službe ulažu 

ogromne napore da „iskontrolišu“ postupke neprijateljskih (čak ne nužno ni 

neprijateljskih) obaveštajnih službi, i u tome često ostaju bez uspeha - kako onda 

očekivati od parlamentaraca, kojima kontrola sektora bezbednosti nije ni približno 

jedini posao niti struka da to učine. Prvi deo odgovora na ovo pitanje dali smo 

na početku ovog teksta - parlament i nije jedini kontrolni mehanizam sektora 

bezbednosti. To samostalno ne može biti niti jedna institucija vlasti. Ali, za svoj 

„deo“ kontrolne uloge, parlamentarci se mogu što bolje pripremiti usavršavajući 

svoja znanja i „specijalizujući“ se za nju. 

Parlamentarni odbori su „odgovor“ parlamenta na kompleksnost zadatka koji 

stoji pred parlamentom kao institucijom - parlament je odgovoran za uređenje 

35 

Jezički posmatrano, termin koji se uobičajeno koristi – „tajni“ nije do kraja precizan jer ni 

jedan podatak nije tajan za onog ko je ovlašćen da mu pristupi. Pod „tajnim“ podacima podrazumevaju 

se u stvari podaci koji su dostupni samo određenom krugu lica. 

102 103



(zakonima) sveukupnih društvenih odnosa koji podležu uređenju pravnim 

normama. To je vid „podele posla“ koji poslanicima omogućava specijalizaciju 

potrebnu za kvalitetno odlučivanje. Moderni parlamentarni sistemi odlikuju se 

premeštanjem težišta rasprava na odbore - tu se „prelamaju“ najjači argumenti, 

sukobljavaju stručna mišljenja, koristi ekspertiza stručnjaka i formira najbolja 

odluka. U tome ni parlamentarni odbori nadležni za sektor bezbednosti (obično: 

za odbranu i bezbednost, za unutrašnje poslove, za kontrolu službi bezbednosti, 

za oružane snage…) nisu izuzetak. U odnosu na druge odbore, parlamentarni 

odbori za sektor bezbednosti rešavaju još jedno karakterističan zahtev svog 

domena - uži krug poslanika omogućava i očuvanje „tajnih“ podataka tajnim - tj. 

dostupnim što užem krugu ljudi, uz istovremeno postojanje kontrole. 

Da bi parlamentarni odbor za sektor bezbednosti mogao ostvariti svoju ulogu 

moraju postojati svi uslovi koji su inače neophodni za aktivnu ulogu parlamenta 

- postojanje političke volje, kapaciteta i formalnih ovlašćenja. Odbor ne sme 

biti samo debatna grupa - on mora imati jasna ovlašćenja koja će mu obezbediti 

autoritet. Među ovlašćenjima i karakteristikama koje parlamentarni odbor treba 

da poseduje da bi odgovorio svom zadatku je i sledeće: 

1. Odbor treba da bude sačinjen proporcionalno snazi političkih stranaka u 

parlamentu. Treba razmotriti mogućnost da predsednik odbora bude iz 

redova opozicije. U svakom slučaju, to treba da bude stručan, iskusan 

poslanik sa nespornim autoritetom. 

2. Potrebno je da relevantna ministarstava odborima na vreme dostavljaju 

predloge doktrinarnih dokumenata i zakona iz oblasti odbrane, kako bi 

ih odbori mogli detaljno analizirati. Rasprave na plenarnim zasedanjima 

treba voditi tek pošto odbori završe svoju proceduru. Sa predlozima dokumenata 

i zakona odbore treba da upoznaju ministri ili njihovi predstavnici. 

3. Poželjno je da odbori raspravljaju i o nacrtima zakona, ne samo o predlozima. 

4. Odbori treba da mogu inicirati donošenje zakona - raspravom o određenom 

pitanju i upućivanjem odgovarajućih preporuka resornom ministru, ali i 

izradom nacrta zakona unutar samog odbora. 

5. Svi relevantni nacrti zakona i propisa o pitanjima odbrane i bezbednosti 

koji se podnesu Skupštini, a koji su prošli analizu skupštinskih odbora, 

pri ulasku u dalju skupštinsku proceduru treba da budu praćeni pisanim 

primedbama odbora. Prilikom usaglašavanja pisanih primedbi odbori 

mogu konsultovati resornog ministra. 

6. Odbori treba da budu obavešteni, pa i da raspravljaju i daju mišljenja ili 

saglasnosti na postavljenja najviših starešina u sektoru bezbednosti. 

7. Resorni ministri treba da dostavljaju detaljne izveštaje odborima najmanje 

jednom u 6 meseci, a po potrebi i češće. Odbor bi trebao da svoje 

primedbe i preporuke dostavlja Ministru. 

8. Resorni ministri, ili zamenici, u regularnom vremenskom periodu treba 

da prisustvuju raspravama u relevantnim skupštinskim odborima, po mogućnosti 

bar jednom u tri meseca. 

9. Rukovodioci obaveštajnih i kontraobaveštajnih službi treba da redovno 

podnose izveštaje odborima. 

10. Odbori treba da imaju pravo da pozu ministra ili rukovodioca službe 

bezbednosti na svoj sastanak u svako doba, i zatraže od njega određene 

informacije. 

11. Odbori treba da imaju pravo održavanja saslušanja i sprovođenja istraga 

(anketni odbori), kojima su kao svedoci dužni da se odazovu i pripadnici 

sektora bezbednosti, kako starešine, tako i izvršioci. 

12. Odbori treba da pozivaju istaknute stručnjake na svoje rasprave i da na 

drugi način koriste „spoljnu“ ekspertizu. 

13. Odbori za odbranu i bezbednost treba da imaju mogućnost predlaganja 

(javnih) rasprava u vezi sa pitanjima od veće važnosti za sektore za koje 

su osnovani. 

14. Članovi odbora treba da aktivno učestvuju u skupštinskim raspravama 

po pitanjima iz nadležnosti odbora. 

15. Odbore treba da budu konsultovani u pogledu zaključivanja i sprovođenja 

svih međunarodnih ugovora koja se tiču odbrane i bezbednosti, posebno 

onih koji se odnose na učešće oružanih snaga u mirovnim operacijama. 

16. Odbori za bezbednost treba da sarađuju i razmenjuju iskustva sa odborima 

drugih zemalja. 

104 105



Parlamentarni nadzor sektora bezbednosti preko skupštinskih odbora ne iscrpljuje 

se samo „direktno nadležnim“ odborom ili odborima - za odbranu i bez- 

zaista imala, skupština mora imati pravo da budžet odobri ili ne odobri (vrati na 

U fazi odobravanja skupština pokazuje svoju pravu moć kontrole. Da bi je 

bednost. Za sveobuhvatan pogled na sektor bezbednosti neophodno je angažovanje 

i odbora za inostrane poslove (smatra se da su vojska i obaveštajne službe 

mora odslikavati zacrtanu politiku, utvrđenu doktrinarnim i programskim doku- 

doradu vladi), dopuni, skrati i na drugi način izmeni. Budžet sektora bezbednosti 

u stvari elementi spoljne politike); odbor za budžet ili finansije (sadejstvo dva 

mentima, a za to je, s obzirom da ga usvaja i daje mu zakonsku snagu, u krajnjoj 

odbora pri utvrđivanju budžeta institucija sektora bezbednosti je od ključnog 

liniji odgovoran parlament. 

značaja), odbor za privredu/trgovinu (koji igra ključnu ulogu u pitanjima nabavke 

i trgovine naoružanjem), kao i drugih odbora, u zavisnosti od konkretnog pitanja 

Faza izvršenja je momenat za kontrolu na osnovu upoređivanja sa planiranim 

koje se pred skupštinu postavlja. 

izvršenjem. 

„SNAGA NOVČANIKA“ 

Faza revizije (usvajanje završnog računa) je momenat kada parlament daje 

ili uskraćuje konačno odobrenje na trošenje izvršne vlasti. Tu se, u stvari, vrši 

Smatra se da je najjači „argument“ parlamentaraca pri nadzoru nad sektorom 

pregled utroška i ostvarenih rezultata i vrši njihovo upoređivanje za zadatim 

bezbednosti pravo da odlučuju o budžetu i kontrolišu njegovo trošenje. Budžet, 

ciljevima. 

ako je sačinjen u skladu sa principima legalnosti, sveobuhvatnosti, periodičnosti, 

transparentnosti, konzistentnosti, odgovornosti i detaljnosti, daje najbolju sliku 

Sve ove faze u skupštini mogu teći sasvim „glatko“, bez previše pitanja i uz 

planiranih i ostvarenih aktivnosti sektora bezbednosti i državne politike uopšte. 

prihvatanje formalnih odgovora. Takav proces je karakterističan za tzv. „pečatne“ 

Budžet je „najvažnija politička izjava izvršne vlasti u toku godine“. 36 

(rubberstamp) parlamente, koji su samo paravan za formalni demokratski legitimitet 

izvršne vlasti. Nasuprot tome, budžetski proces u razvijenoj parlamentarnoj 

demokratiji odlikuje se istinskim testiranjem, odgovornošću, razme- 

Kroz kontrolu budžeta, parlament se stara o tome da novac bude potrošen 

za „pravu stvar“, i na najefikasniji način. Odgovornost parlamenta za budžet ne 

nom argumenata, prepravkama i usaglašavanjima, pri čemu presudnu reč ima 

iscrpljuje se njegovim usvajanjem, već skupština treba da nametne svoje nadzorne 

i revizorske funkcije 37 . Četiri su osnovne faze u budžetskom procesu i u 

- skupština. 

svakoj od njih parlament ima svoju ulogu: 

STRUČNOST I KORIŠĆENJE EKSPERTIZE 

1. planiranje (priprema) 

Budžetski proces je relativno složen i stručan, a pre svega - obiman. Da bi 

2. odobravanje 

parlament mogao zaista da se u njega upusti, parlamentarci o njemu moraju steći 

određena stručna znanja. Postojanje odbora za bezbednost, i specijalizovanog 

3. izvršenje i 

pododbora za budžetska pitanja taj zahtev olakšava, tj. sužava na manji broj 

4. revizija 

parlamentaraca (pod uslovom da oni uživaju poverenje ostalih kolega). Ipak, za 

potpun uvid u „tajne novca“, neophodno je korišćenje spoljne ekspertize. Postojanje 

državne revizorske službe, nezavisne od izvršne, zakonodavne ili sudske 

U fazi planiranja, skupština i poslanici mogu svojim predlozima uticati na 

konačan predlog budžeta koji skupštini dostavlja izvršna vlast. 

vlasti, je rešenje koje se nameće kao logičan izbor za „stručnog saradnika“. 

Takva služba potrebna je i za druge poslove - kontrolu finansiranja političkih 

stranaka, npr. Ipak, u zemljama koje nemaju tradiciju takve institucije, parlament 

može koristiti i ovlašćene revizorske kuće, naravno uz obavezu čuvanja tajne. 

36 

Iz Izveštaja sa seminara IPU ”Skupština i budžetski proces, sa perspektivom pola”, 2000, 

Od takve stručne pomoći, parlament treba da očekuje odgovor na tri pitanja: 

Najrobi. 

37 


106 107



1. da li se novac troši za namenu za koju je predviđen, 

2. da li se prihodi i izdatci stiču, odnosno troše u skladu sa zakonom i 

3. da li se za utrošeni novac dobija željeni rezultat, i to u najvećoj mogućoj 

meri. 

TAJNOST KAO OTEŽAVAJUĆA OKOLNOST 

Činjenica je da je određena doza tajnosti neophodna za efikasno ostvarivanje 

pojedinih zadataka sektora bezbednosti, i da bi ta tajnost bila ugrožena otkrivanjem 

visine i strukture budžetskih troškova neophodnih za ostvarivanje tih 

aktivnosti. Zbog toga budžet sektora bezbednosti nikada u potpunosti nije javan 

niti transparentan. U nekim zemljama je tajan čak i ukupan iznos budžeta 

obaveštajnih službi 38 , dok se u nekim (Britanija) javnosti uskraćuje samo podatak 

o fondovima za tajne operacije, dok su redovna sredstva (troškovi personala i 

redovnog rada) transparentni. Međutim, činjenica da su ovi podaci nedostupni 

javnosti ne znači smetnju parlamentarnoj kontroli, čak ni onoj koja koristi usluge 

eksternih budžetskih eksperata. Ipak, treba imati na umu da u najvećem broju 

slučajeva, insistiranje sektora bezbednosti na tajnosti određenih delova njihovog 

budžeta nije posledica želje za skrivanjem malverzacija, već potrebe da se zaštite 

osetljive informacije koje bi mogle biti kompromitovane saznanjem o njihovom 

finansijskom efektu. 

Prema jednom predlogu 39 , potreba za ravnotežom između poverljivosti i 

javnosti može se obezbediti sledećom podelom: 

1. Opšti budžet za odbranu se podnosi parlamentu. 

2. Poverljivi kapitalni i operativni izdatci dostupni su budžetskom pododboru 

3. Izdatci najpoverljivije prirode dostupni su reprezentativnoj grupi članova 

odbora za kontrolu, u skladu sa procedurom propisanom zakonom o tajnama. 

38 

Vidi poznati slučaj Steven Aftergood v. Central Intelligence Agency i slične. 

39 

Ravinder Pal Sngh, Arms Procurement Decision Making Processes, vol. 1, OUP, Oxford, 

1998. 

Da na kraju podsetimo - sva saznanja o eventualnom nezakonitom ili nepravilnom 

trošenju budžeta malo znače ako parlament zbog toga ne može ili ne želi 

da izvršnu vlast pozove na odgovornost. 

RAZVIJANJE KVALITETNIH ODNOSA 

SA INSTITUCIJAMA SEKTORA BEZBEDNOSTI 

Već smo postavili pitanje kako kontrolisati specijalizovani, super moderno 

opremljeni, po definiciji tajnoviti sektor bezbednosti, i konstatovali da parlament 

bez drugih institucija, civilnog društva i građana nije dorastao toj ulozi. Ali, 

iskustvo sugeriše da je kvalitetan odnos postoji samo kada ga obe strane vide 

kao zajednički interes. Poznata Klemansoova izreka da je „rat suviše ozbiljna 

stvar da bi bila prepuštena generalima” više je duhovita nego precizna. Rat, na 

kraju krajeva, vode vojnici, a ne političari. Kako već citirani Wim F. van Eekelen 

kaže: „Ne sme se graditi suparnički odnos između vojske i civilnog sektora, ono 

što je važno jeste primat politike… Uspešna bezbednosna politika umnogome se 

oslanja na klimu uzajamnog poštovanja, priznanja profesionalnih kompetencija i 

transparentnih procedura donošenja odluka koje odražavaju vojne kao i političke 

napore. Na kraju politika će biti ta koja će prevladati, ali vojska mora biti uverena 

da su njena mišljenja uzeta u razmatranje.“ 40 

Uistinu - nekriminalizovanom, nekorumpiranom, politički neobojenom, i 

profesionalnom sektoru bezbednosti demokratska kontrola ne smeta - nasuprot. 

Davanjem jasnih smernica oslobađa ga odgovornosti za donošenje odluka za 

koje nije osposobljen, niti sme da ih donosi. Demokratska kontrola dozvoljava 

vojniku da bude vojnik, policajcu - policajac, tajnom agentu - tajni agent. Ona 

im omogućava osećaj ispunjenog patriotizma - služenja svojoj zemlji na častan, 

zakonit i od sebe i drugih poštovan način. Posebno je važno uspostavljanje 

pravilnog odnosa između spoljašnje i unutrašnje kontrole. Parlament niti treba 

niti može da se bavi svim slučajevima zloupotreba, finansijskih pronevera, prekoračenja 

ovlašćenja. Dobra unutrašnja kontrola je mnogo efikasnija za borbu protiv 

pojedinačnih vidova kršenja zakona. Bitno je da, kada pojedinačna kršenja zakona 

postanu težinom, obimom ili lošim primerom, ozbiljna pretnja funkcionisanju 

sistema bezbednosti, postoji jasan mehanizam koji internu kontrolu diže na viši 

nivo - nivo izvršne vlasti, parlamenta i/ili suda. 

40 

www.dcaf.ch 

108 109


Vida Petrović Škero ŠTA JE SUDSKA VLAST 

ŠTA NIJE POSAO PARLAMENTA 

Nikada ne treba gubiti iz vida da parlament nije jedina institucija koja 

nadgleda sektor bezbednosti. Parlament nije, niti treba da bude inspekcija, 

unutrašnja kontrola, ili finansijska policija, parlament je institucija koja treba da 

se nalazi na vrhu kontrolne mreže državnih institucija i aktera civilnog društva. 

Pravilno uspostavljeni odnosi omogućiće parlamentu da prima informacije i 

koristi ekspertizu svih drugih kontrolnih mehanizama i svoju ulogu uskladi 

sa funkcijom parlamenta u društvu. Preuzimanjem ingerencija drugih organa, 

parlament pokazuje nepoverenje u njih (naravno, nekada je baš to i cilj) i, rušeći 

im autoritet, onesposobljava ih za izvršenje svog zadatka, pri čemu nikada u 

potpunosti ne može odgovoriti zahtevima „preuzetog“ posla. 

ZAKLJUČAK 

Zbog svoje delikatnosti, postojanje i kvalitet parlamentarne kontrole sektora 

bezbednosti merilo je ne samo za uspeh reforme sektora bezbednosti, već 

i za ukupan nivo demokratskih odnosa u društvu. Smatra se da je država bez 

parlamentarne kontrole bezbednosnog sektora nedovršena demokratija ili demokratija 

u nastajanju. Parlamentarni nadzor nad sektorom bezbednosti je garant 

ostvarivanja i očuvanja „humanog karaktera“ procesa bezbednosti, pri čemu se 

dopunjuje sa ostalim oblicima kontrole. Svaka država, rukovođena specifičnostima 

istorijskog, kulturnog, pravnog i političkog nasleđa razvija svoj sistem, pri čemu 

postoje standardi kojima treba težiti. Specijalizacija parlamentarnih odbora i 

razrađena budžetska kontrola su osnovni odgovori parlamenta na kompleksnost 

nadzora nad sektorom bezbednosti. Parlament može odgovoriti svom zadatku 

samo u sadejstvu sa ostalim oblicima kontrole, a kvalitetni i uređeni odnosi sa 

samim sektorom bezbednosti od neprocenjive su koristi. 


II Škole reforme sektora bezbednosti, 2003. godine. 

Vida Petrović Škero 

Predsednik Vrhovnog suda Srbije 

ŠTA JE SUDSKA VLAST 

Proklamovani princip demokratskog društva je podela vlasti između zakonodavne, 

izvršne i sudske. Ako vlast nije podeljena između različitih nosilaca i 

ako vršenje sudske vlasti ne bude nezavisno od druge dve, ako je preuzmu zakonodavna 

ili izvršna, sasvim je izvesno da neće biti 

• poštovanja individualnih i političkih sloboda, 

• poštovanja ljudskih prava, 

• niti će biti utemeljena vladavina prava. 

Šta su sve uslovi istinske demokratije? 

Samostalno i nezavisno sudstvo je osnovna pretpostavka dosledne primene 

principa podele vlasti, onemogućava zloupotrebe u svakom segmentu vlasti i 

stoga tvrdnja „da nema boljih dokaza o valjanosti jedne vladavine nego rad 

njenog sudskog sistema“ 41 još prestavlja najaktuelniji zahtev koji će omogućiti 

vladavinu prava. 

Ako posmatramo Srbiju u funkcionisanju njenih „vlasti“ u poslednjoj 

deceniji, već prošlog veka, očigledno je da uspostavljeni odnos nije bio prihvatljiv, 

te da je postojao ogroman raskorak između proklamovanih principa podele 

vlasti, nezavisnog sudstva i njegovih stvarnih mogućnosti i uloge koje je ono 

imalo. 

S jedne strane, ustavno proklamovana jednakost je jednakost sudske sa 

ostalim granama vlasti, a u praksi vršila se politizacija i instrumentalizacija pravosuđa 

od strane izvršne vlasti. 

Ustav Srbije od 1990. godine, utvrdio je da „sudska vlast pripada sudovima” 

(član 9. stav 4.). Sudovi će „štititi slobode i prava građana, zakonom utvrđena 

prava i interese pravnih subjekata i obezbeđivati ustavnost i zakonitost“ (član 95). 

Tako je sudska vlast definisana i u organizacionom i funkcionalnom smislu, s tim 

41 

Đ Brajs „Savremene demokratije” Izdavačka knjižara Gece Kona, Beograd 1933.g knjiga 3. 

strana 88. 

110 111



što je u članu 96. stav 1. istaknuto da „su sudovi samostalni i nezavisni u svom 

radu i sude na osnovu Ustava, zakona i drugih opštih akata“. Ovakve ustavne 

odredbe proklamovale su funkcionisanje sudske vlasti na principima nezavisnosti 

i samostalnosti i načelu ustavnosti i zakonitosti, ali s druge strane nisu dale čvrste 

ustavne garancije ovim proklamacijama. Univerzalna deklaracija o nezavisnosti 

pravosuđa u članu 2. tačka 04. tačno opredeljuje da će „sudstvo biti nezavisno od 

izvršne i zakonodavne vlasti“. Ukoliko se želi stvarna samostalnost pravosuđa, 

moraju se ustanoviti garancije nezavisnosti institucionalizovane u pravnom poretku, 

da bi im se obezbedilo poštovanje u praksi. Veći broj međunarodnih instrumenata 

utvrđuje garanciju sudske nezavisnosti, među kojima su najznačajnija Univerzalna 

deklaracija o ljudskim pravima (Ujedinjene nacije 1948.) na osnovu koje su 

mnoge države u svoje ustave uneli pravo na pravično suđenje i ustanovljavanje 

nezavisnog i nepristrasnog suda. Osnova načela nezavisnosti sudstva (Ujedinjene 

nacije 1985. godine) koja nemaju obavezujuću snagu, ali razrađuju obaveze koje 

zemlja preuzima samim članstvom u Ujedinjenim nacijama. Preporuka Komiteta 

ministra saveta Evrope o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija koje sadrže 

minimum standarda donetih 1994. godine među ministrima. 

Imajući u vidu da sudsku vlast možemo posmatrati sa aspekta nezavisnosti 

nosilaca ove vlasti, te aspekte njene organizacije, to i samu nezavisnost čini nezavisnost 

suda kao institucije i nezavisnog sudije kao ličnosti. 

Nezavisnost suda kao institucije pored toga što se ogleda u samostalnosti 

u radu prema organima zakonodavne i izvršne vlasti, mora se ogledati i prema 

ostalim državnim organima i organizacijama, političkim strankama, udruženjima. 

Izvršna vlast se naročito mora uzdržavati od postupaka kojima se uzurpira sudska 

nadležnost ili ometa izvršenje sudskih odluka. Zakonodavna vlast ne može naknadno 

donetim propisima stavljati van snage donete pravosnažne sudske odluke. 

Evropski sud za ljudska prava u Strazburu u svojoj praksi utvrdio je da predstavlja 

kršenje ljudskih prava, ukoliko se zakonodavna vlast suprostavi nezavisnoj sudskoj 

vlasti, donošenjem zakona koji suspenduju sudske postupke 42 . Praksa ovoga suda 

utvrdila je da se radi i o kršenju prava pojedinaca u slučaju mešanja izvršne vlasti 

pri tumačenju međunarodnih ugovora koje sud primenjuje. 43 

42 

Slučaj “Papageorgijo protiv Grčke” – utvrđeno kršenje prava jer je država donela zakon koji 

je suspendovao sudski postupak i proglasio tužbeni zahtev podnosioca predstavke neustavnim. 

43 

Slučaj “Bomartin protiv Francuske” – utvrđeno kršenje prava zbog nedozvoljenog mešanja 

izvršne vlasti, jer je sud pri primeni međunarodnog ugovora bio vezan tumačenjem Ministarstva 

inostranih poslova Francuske, čime se ukazivalo da nema nezavisne sudske vlasti. 

Garancije nezavisnosti sudija kao ličnosti, iako nisu ustavna kategorija, sada 

su unete kao zakonske garancije u postojeći Zakon o sudijama („Sl. gl. RS“, br. 

63/01, 42/02, 17/03 i 19/03), te obavezuju dok traju, kao što to rade i ustavne 

garancije. Prvi, najvažniji korak u ostvarivanju garancije sudske nezavisnosti je 

pitanje izbora sudija. 

Način izbora određuje rad pravosudnih organa, i izborom kvalitetnih, pre 

svega profesionalnih kadrova, omogućava se efikasnost sudske vlasti i prestavlja 

visoku garanciju njene nezavisnosti. Prema ranijem važećem zakonu nadležni 

skupštinski Odbor za pravosuđe predlagao je Skupštini lica koja su bila birana 

za sudiju. Prema sada važećem Zakonu o Visokom savetu pravosuđa („Sl. gl. 

RS“, br. 63/01, 42/02, 39/03), Skupštini predlog za izbor sudija daje Visoki savet 

pravosuđa, telo koje je u pretežnom delu sačinjeno od predstavnika nosilaca 

pravosudne vlasti. Na ovaj način približili smo se principima iz preporuka o načinu 

izbora predviđenim Osnovnim načelima nezavisnog sudstva i preporukama 

Komiteta ministara SE 44 . Da bi kandidat za izbor sudije ispunio sve uslove predviđene 

međunarodnim standardima, koji su samo donekle implementirani u 

domaće pravo osnovni kriterijumi za njegov izbor trebalo bi da budu njegova 

profesionalna karijera u okviru koje se trebaju posmatrati objektivni kriterijumi 

vezani za profesiju koju će vršiti. 

Praksa Evropskog suda i Komiteta dale je odgovore, kada se sud ne može 

smatrati nezavisnim. Tako je utvrđeno od strane Komiteta da sudstvo Sudana ne 

odaje utisak nezavisnosti jer sudije u većinskom broju nisu birane prema stručnosti. 

U dva vođena predmeta protiv Slovačke, u vezi donetih odluka od strane kancelarije 

uprave, što bi odgovaralo našim sudijama za prekršaje, utvrđeno je da 

odluke nisu donete od strane nezavisnog organa, jer sudije u njemu bira izvršna 

vlast, a status državnog službenika je bez garancija protiv pritisaka i ne može 

predstaviti nezavistan rad ovoga organa. Ovakva praksa ukazuje da je neophodno 

hitno promeniti pozitivno zakonodavstvo naše zemlje, u situaciji kada sudije za 

prekršaje donose odluke kojima izriču zatvorske kazne, a koje mogu biti izrečene 

samo od strane nezavisnog suda (u smislu člana 5. tačka 1. tačka a i člana 6. stav 

1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, što svakako 

nije „sudija za prekršaje“ koji se samo zove sudija, a prestavlja upravni organ. 

44 

Donela je Generalna skupština UN 1985. godine – nemaju obavezujuću snagu, ali razrađuju 

obaveze koje zemlja preuzima samim članstvom u UN. 

112 113



U kontekstu vršenja sudske vlasti, koja mora biti nezavisna, postavilo se 

pitanje statusa vojnih sudova. Ustavna povelja ne predviđa više njihovo postojanje, 

s tim što se i danas nalaze mnogi zagovornici postojanja ovih sudskih organa. 

Sudska praksa Evropskog suda međutim ukazuje da funkcionisanje vojnih 

sudova na način kako je bilo predviđeno u našoj zemlji, ne može da se smatra 

radom nezavisne sudske vlasti. U većem broju predmeta koji su okončani pred 

Evropskim sudom utvrđeno je postojanje kršenja ljudskih prava u slučaju da su 

konačne odluke donosili vojni sudovi. Ovo sa razloga što su sudije vojnih sudova 

u podređenom položaju u odnosu na pretpostavljene oficire koji ih ocenjuje. 45 

Način izbora sudija vojnih sudova, takođe ne može predstavljati garanciju sudske 

nezavisnosti 46 , pa sve to prestavlja kršenje iz člana 6. Evropske konvencije o zaštiti 

ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer ukoliko se ne može obezbediti suđenje 

pred nezavisnim sudom, nema ni prava na pravično suđenje. U Peruu suđenja pred 

antiterorističkim sudom obavljaju se pred anonimnim sudijom. Komitet je pozvao 

državu da nadležnost za suđenje vojnim licima za kršenje ljudskih prava prenese 

na redovne sudove nalazeći da anonimne sudije mogu biti i aktivni oficiri, koji su 

u obavezi da odgovaraju i izvršavaju naloge viših oficira, a s obzirom i na način 

njihovog izbora, sve ovo ne može predstavljati garanciju nezavisnog rada suda. 

Način razrešenja sudija spada u garancije nezavisnosti. I sudije moraju 

imati svoju odgovornost u radu, pa u određenim situacijama, koje tačno moraju 

zakonom biti predviđene, mogu biti i razrešene. Razloge za razrešenje određuje 

Ustav i zakon. Razloge za utvrđenje odgovornosti koji dovode do razrešenja sudije, 

prema važećem Zakonu o sudijama utvrđuje Veliko personalno veće, koje čine 

isključivo nosioci sudske vlasti – devet sudija Vrhovnog suda Srbije. U ovome 

postupku predlog može podneti Skupštini i Opšta sednica Vrhovnog suda Srbije, 

ukoliko Veliko personalno veće u roku od 30 dana od dana pokretanja postupka 

ne donese odluku o zahtevu za pokretanje postupka za razrešenje sudija. Ovi 

organi su jedino ovlašćeni da Skupštini predlažu razrešenje sudija. U ovome postupku 

načelo podele vlasti došlo je do izražaja, jer najviša sudska instanca ima 

presudni uticaj da li će sudija biti razrešen dužnosti ili ne. Slično rešenje imao 

je i stari zakon, ali koji u određenim vremenskim periodima nije poštovan od 

strane zakonodavne vlasti. Nažalost, praksa je pokazala da i nakon donošenja 

sada važećeg Zakona o sudijama postoje slučajevi kada je došlo do razrešenja 

sudija i prestanka njihove funkcije bez predloga Velikog personalnog veća - ili 

45 

Slučaj ”Suhner protiv Turske”. 

46 

Preporuka broj R (94) 12. Komiteta ministara – Opšta načela (organ koji bira sudije mora da 

je nezavistan od Vlade i celokupne izvršne vlasti). 

Opšte sednice - sudskih organa, koji su jedini za to nadležni. Praksa Evropskog 

suda ukazuje da nisu donete sudske odluke od strane nepristrasnog suda, što 

predstavlja kršenje iz člana 6, u slučaju donošenja odluka od strane Ustavnog 

i Vrhovnog suda Belorusije sa razloga što predsednik države može da smeni i 

postavlja sudije ovih sudova bez neke posebne procedure, a što ukazuje na zavisnost 

sudske vlasti od strane predstavnika drugih vlasti. 

Osnovna načela nezavisnosti sudstva predviđaju da sve odluke protiv sudija, 

specijalno razrešenje moraju biti podložne nezavisnom preispitivanju. Izmenama 

postojećeg seta zakona koji reguliše rad pravosudnih organa ukinuto je pravo 

sudijama na ustavnu žalbu, tako da protiv odluke o razrešenju, sudija nema 

zakonskih ovlašćenja da pokrene bilo kakav postupak radi utvrđenja nezavisnog 

preispitivanja donete odluke. Naravno da se postavlja pitanje da li će sudska 

vlast funkcionisati nezavisno i samostalno, u situaciji kada sve druge profesije 

mogu ostvarivati pravo zaštite upravo pred nadležnim sudskim organom, za razliku 

od sudija kojima je sada ponovo to onemogućeno. 

Prilikom razmatranja sudske vlasti, posebno se kao problem postavlja i 

pitanje načina izbora predsednika sudova koje je nakon izvršenih izmena seta 

sudskih zakona više nije u nadležnosti Visokog saveta pravosuđa. Predlog za 

izbor i razloge za razrešenje predsednika suda utvrđuje Veće za pitanja sudske 

uprave koje bira Narodna skupština. S obzirom na način izbora ovoga organa 

postaviće se nužno pitanje, da li je dosledno sproveden sistem podele vlasti, i da 

li prilikom vršenja izbora predsednika sudova, onda možemo govoriti o predlaganju 

kandidata od strane samostalnog i nezavisnog sudstva. Postavlja se pitanje 

da li će na ovaj način da se i dalje ostvaruju nepisani uslovi za izbor u pravosudno 

zvanje i napredovanje u sudijskoj službi, kako je to bilo, da presudna činjenica 

pri izboru bude opredeljenost prema određenim političkim partijama. Posebno 

kada se ima u vidu praksa da je u Srbiji u poslednje vreme veliki broj predsednika 

sudova izabran od lica koja nisu obavljala sudijsku funkciju do trenutka izbora. 

Na ostvarivanje principa nezavisnosti sudstva i vršenju sudske vlasti svakako 

će uticati i druge garancije kao što su materijalna nezavisnost, koja u sudstvu još 

uvek do kraja nije dosledno sprovedena. Tu je i pravo na stručno usavršavanje, 

koje kao i prethodna garancija prestavlja preporuku Saveta Evrope. Prema 

preporuci predviđeno je da se plate moraju garantovati zakonom. Nažalost sudije 

još uvek ne dobijaju platu koja je propisana zakonom, a visinu plate prema svom 

nahođenju određuje izvršna vlast. Neadekvatno rešenje materijalnog položaja 

114 115



radnih ljudi dovodi učestalo celo pravosuđe u krizne situacije (protesti) što onemogućava 

ažurno funkcionisanje sudova. 

Raspored sudija i predmeta sada je strogo regulisan zakonom, utvrđuje se 

krajem godine za čitavu narednu godinu, međutim u praksi ova garancija sudske 

nezavisnosti još uvek nije u potpunosti zaživela. 

Sudije su stekle pravo na udruživanje, koja garancije je predviđena i međunarodnim 

standardima, a sa ciljem da bi branili svoje interese, unapređivali profesionalno 

usavršavanje i štitili nezavisnost sudstva. 

Kako u ovome trenutku funkcioniše sudska vlast? Očigledno je da su 

započete reforme u pravosuđu, ali da izvršna i zakonodavna vlast ne mogu da se 

u potpunosti oslobode ranije uspostavljenih odnosa u sve tri grane vlasti. Ministar 

pravde je naveo da pojedini nosioci pravosudnih funkcija ne mogu biti imenovani, 

jer ne postoji saglasnost između opštinskih odbora vladajućih stranaka. 47 Opšta je 

pojava da pojedini ministri preko sredstava javnog informisanja pre započinjanja 

sudskih postupaka, utvrđuju krivicu privedenih lica ili lica protiv kojih je u toku 

tek istražni postupak. Učestale su pojave davanja izjava političara da sudska vlast 

mora doneti određenu odluku, jer oni smatraju da za to postoje odgovarajući 

dokazi. U javnim istupima iznose se neslaganja sa odgovarajućim odlukama, 

pronalaze krivci među sudijama, što dovodi do onemogućavanja normalnog 

funkcionisanja sudstva kao institucije. Sve ove pojave dovode u stvarnu sumnju 

želju vlasti da se odstrani praksa politizacije i gušenja nezavisnog pravosuđa u 

Srbiji. Stalnost sudijske funkcije je jedno od jemstva koje, u određenim kriznim 

situacijama, štite sudstvo, jer se sudija bira samo na početku sudijske karijere, 

a odstupanja postoje samo u tačno zakonom pobrojanim situacijama. Međutim 

i ova garancija kao i „imunitet sudija“ ne obezbeđuju normalno funkcionisanje 

sudske vlasti ukoliko se vrši kontinuiran pritisak da će doći do razrešenja sudija 

zbog donošenja sudskih odluka, o kojima se u javnosti odmah po njihovom 

objavljivanju, izjašnjavaju i ocenjuju ih nosioci drugih grana vlasti, sve ovo pre 

donošenja konačne sudske odluke i odlučivanja u žalbenim postupcima. Mediji 

organizuju javna suđenja na okruglim stolovima „nepravosnažnim presudama“. 

modernizaciju pravosudnog sistema, omogućiti da pravosuđe u svakom smislu 

bude posebna treća vlast, ravnopravna sa izvršnom i zakonodavnom. Stoga je 

neophodno novim ustavnim normama pored odredbi koje vrše proklamaciju 

nezavisnosti pravosuđa uvesti i norme koje će ovo obezbeđivati, tj. uvesti 

sankciju u odnosu na institucije i lica koje to onemogućavaju. Nadalje kadrovska 

obnova sudske vlasti mora biti samo i jednino usmereno u pravcu stvaranja efikasnog, 

kompetentnog i moralno sposobnog ljudstva. Mora se znati da je ostvarenje 

ovoga zadatka u kratkom vremenskom periodu nemoguće i da se taj proces 

mora odvijati u dužem periodu, radi kvalitetnog obnavljanja sudskog kadra, 

što iziskuje i promenu u dosadašnjem načinu školovanja budućih sudija i na 

osnovnim studijama i tokom kasnijeg permanentnog usavršavanja. 

Ono što je najbitnije, s obzirom na stanje svesti nosilaca sve tri vlasti, da 

sudstvo mora funkcionisati nezavisno, što ne znači neodgovorno. Bilo bi nužno 

da država podstakne i potpomogne dovoljnu edukaciju ne samo sudske, već i 

zakonodavne i izvršne vlasti, o neophodnosti poštovanja osnovnih načela nezavisnosti 

sudstva, što je i obaveza svake zemlje koja postane član Ujedinjenih 

nacija. Tek na ovaj način, ukoliko postoji konsenzus volja svih vlasti, sudska 

vlast bi ostvarivala svoju stvarnu nezavisnost. 



Da bi se omogućila kontrolna uloga sudske vlasti, njeno nepristrasno i 

nezavisno delovanje, nužno je pored reforme pravosuđa koje podrazumeva 

47 

List “Glas” od 7.9.2001. godine. 

116 117

Dr. Amadeo Watkins EKONOMSKI ASPEKTI REFORME: EKONOMIJA BEZBEDNOSTI 

Dr. Amadeo Watkins, Viši naučni saradnik,, 

Conflict Studies Research Centre, Vojna Akademija Velike Britanije 

Ovde su izneta gledišta autora koja nisu obavezno ista sa gledištima Ministarstva 

odbrane Velike Britanije 

EKONOMSKI ASPEKTI REFORME: 

EKONOMIJA BEZBEDNOSTI 

OSNOVI VOJNE EKONOMIJE: 

Ekonomija odbrane, iako samo uski deo šireg predmeta opšte ekonomije, 

obuhvata gotovo celokupno područje vojno-bezbednosne problematike, tj. veoma 

važnih i specifičnih segmenata države i društva 48 . Ona u sistemu odbrane 

igra ključnu ulogu, iako joj se često pridaje malo značaja, uglavnom jer tematski 

nije previše interesantna za širu javnost i zahteva određeno predznanje o samom 

predmetu. 

Kao predmet, ekonomija odbrane se ne bavi samo budžetima i problematikom 

finansija. Obuhvata teme kao sto su vojna savezništva, vojni budžeti, nabavka 

i prodaja naoružanja i vojne opreme (NVO), planovi razvoja OS, vojnu industriju, 

razoružanje, problematiku kadrova (regrutacija, obuka i školovanje, profesionalizacija 

i otpuštanje kadrova), a u novije vreme ekonomiju terorizma i 

ekonomiju konflikata 49 . 

Zašto je ekonomija odbrane važna? Odgovor na ovo pitanje je veoma jednostavan. 

Ako se uzmu podaci za poslednju deceniju prošlog veka, onda se vidi 

48 

Termin ekonomija odbrane odnosi se na prevod engleskog termina Defence Economics. 

49 

Ekonomija terorizma, u slučaju terorističkog napada na New York 9/11/01, odnosi se na: 

kalkulaciju direktnih troškova, ne samo u materijalnoj šteti već i gubitku biznisa, lokalnog i 

generalno, koji se procenjuje na nešto više od 100 milijardi USD. Indirektni troškovi, tj. ukupna 

materijalna šteta, uključujući gubitke u vazduhoplovnoj industriji, uticaju na osiguravajuće 

kompanije, padu stranih ulaganja u Sjedinjene Države, novih vojno-bezbednosnih aktivnosti 

vezanih kao direktna posledica terorističkog napada itd. se procenjuje na oko 2 milijarde USD. 

Keith Hartley, Defence Economics: Its Contribution and New Developments , University of 

York 2002. 

118 119



da je vojna potrošnja u svetu iznosila u proseku preko 950 milijardi USD, od toga 

oko $150 milijardi USD otpada na zemlje u zavoju. Isto tako pod naoružanjem je 

bilo preko 25 miliona vojnika, od toga 15 miliona u zemljama u razvoju. Civilni 

sektor su također uključeni u vojnu potrošnju preko ljudi koji rade u vojnoj (namenskoj) 

industriji, koji se procenjuje na nekih 20 miliona, ne uključujući oko 

milion naučnika i istraživača koji rade na vojnom naučno-istraživačkom radu 

(NIR) 50 . Ovi podaci sami ukazuju na važnost vojne ekonomije na celokupnu svetsku 

ekonomiju. Takođe, među najvažnijim tehnološkim pronalascima u svetu, 

vise od polovine je vezano za vojna istraživanja. 

Metodologija vojne ekonomije se zasniva na teoretskoj i empiričkoj analizi. 

Veliki deo ekonomije odbrane smatra se političkom naukom, jer je njeno glavno 

pitanje pronalaženje teorija i modela koji će omogućiti državi da donese najadekvatniju 

politiku kako bi ostvarila željene rezultate sa najvećom efikasnošću, naročito 

u smislu troškova. Prihvatanje ove teze daje značaj statističkim podacima 

i analizama kao najboljim instrumentima za potvrdu tačnosti upotrebljenih teorija 

i modela. Ekonomija odbrane takođe uključuje ostale ekonomske grane, 

kao što je međunarodna ekonomija kada se razmatraju pitanja kao što su trke u 

naoružanju i vojna savezništva, makro-ekonomija kada se rade analize uticaja 

vojne potrošnje na rast nacionalnog dohotka, rasta deviznog priliva uslovljenog 

izvozom NVO itd. 

Osnovni cilj prezentacije je moderno shvatanje celokupne vojno-bezbednosne 

problematike pod tezom: biznis kako i svaki drugi, sa određenim specifičnostima. 

Kroz nekoliko odabranih tema, ova teza ce biti predstavljena kao 

novi pristup ekonomskim aspektima vojno-bezbednosnih reformi koji nalazi sve 

češću primenu u većini razvijenih zemalja zapada. Verovatno je da trenutno nije 

vreme da se ove teze primene u vojnoj reformi SCG, iako konačna odluka o 

tome stoji u izvršnoj vlasti, naročito u smislu tempa i načina uvođenja potrebnih 

reformi. Ovakav pristup prezentaciji ima za cilj da iznese opšti uvod u predmet, 

da bi onda čitalac sam, prema ličnom interesovanju, mogao dublje da ude u 

specifičnosti određenih tematika. Kako nije moguće predstaviti celokupan predmet, 

prezentacija je izložena na principu teza, sa kritičkim osvrtom kako bi se 

podstakla buduća diskusija i razmišljanja na ovu značajnu temu. 

MENADŽMENT VOJNE REFORME: 

Ključni problem vojne ekonomije je sa jedne strane stalno smanjenje vojnih 

izdataka, tj. vojnog budžeta, dakle ulaznih parametara, dok su troškovi naoružavanja, 

profesionalizacije (mir kao konačni cilj), tj. izlazni parametri, sve veći 

(prosečna, realna, stopa rasta oko 10% godišnje). Primer se može dati stalnim pritiscima 

na smanjenje vojnih troškova, na koje tradicionalno MO odgovara principom 

združivanja snaga. Združivanja mogu biti horizontalna (dve pešadijske 

brigade) ili vertikalna (pešadijska brigada i helikopterska jedinica) i mešovite. 

Međutim, u novije vreme se rešenja traže van vojnih struktura. Ideja je uvođenje 

konkurencije (tržišta) kao osnovne metode smanjenja troškova u biznis svetu. 

Kao primer se može dati rešavanje problema snabdevanja vojnika u Iraku. Prema 

novim rešenjima, država preko MO raspisuje tender, na koji se mogu prijaviti i 

civilne kompanije. Dalji primer, koji se trenutno razmatra je raspisivanje tendera 

za osnovnu obuku pilota RAF-a. Jedini problem uvođenja civilnih biznisa je 

nefleksibilnost ovih struktura u ratnim uslovima. 

Princip smanjenja vojnih izdataka, uz istovremeno povećanje efikasnosti oružanih 

snaga dovodi u pitanje tačnost upotrebe termina ekonomija vojne reforme. 

Bolji termin bi bio menadžment vojnom reformom, jer on nužno obuhvata niz 

postupaka koje se svakodnevno nailazi u poslovnom svetu. Tu se među ostalima 

misli na: kratkoročno i dugoročno planiranje svih vojnih aktivnosti, ‘public relations’ 

koji većina zemalja koja je inicirala reformu vojske nije dovoljno ozbiljno 

shvatila, revizorsku kontrolu u smislu finansijske kontrole vojnih izdataka i 

smanjenja neminovnih pokušaja korupcije sa konačnim ciljem demokratske 

kontrole OS i transparentnosti itd. 

Kao što je već rečeno, prilikom analize svakog od ovih problema, nije bitna 

samo finansijska ili kvantitativna analiza, tj sami troškovi. Važno je pristupiti 

celom problemu sa tzv. cost-efficiency principom. On podrazumeva gledanje širih 

posledica svakog problema, uzimajući u obzir njegove efekte u kvalitativnom 

smislu. Primera radi, zatvaranje garnizona ne razmatra se samo sa stanovišta 

direktnih troškova, već kako ce ono uticati na celokupni sistem odbrane, kako 

ce uticati na moral ostalih pripadnika OS (da li će pad morala uticati na priliv 

profesionalnog kadra, smanjenje njegove produktivnosti i povećanje neopravdane 

odsutnosti vojnika na bolovanjima itd), na regionalni razvoj itd. 

50 

SIPRI, Yearbook 2000-2003, Stockholm. 

120 121



Radi bolje predstave, može se predstaviti metoda revizije britanskih vojnih 

izdataka, za koje je zadužena Kancelarija za Nacionalnu Reviziju (National Audit 

Office). Ova institucija, koja je u rangu ministarstva, odgovorna je Parlamentu 

za ispitivanje, procenu i opravdanost svih važnih troškova države, uključujući 

i odbranu. Osnovni cilj joj je tumačenje loše potrošnje i poboljšavanje biznis 

menadžmenta kod klijenta kroz primenu value for money (VFM) pristupa. Svake 

godine ona dostavlja parlamentu ne samo revizorski uvid u vojni budžet, već i 

VFM analizu pojedinih troškova unutar budžeta, naročito onih problematičnih. 

Dakle, ako su troškovi uvođenja novog evropskog lovca (Eurofighter-a) u operativnu 

upotrebu porasli više od predviđenih, analiziraju se uzroci rasta troškova, 

posledice i rešenja. Kriterijum koji se primjenjuje u VFM analizi je baziran na 

tzv sistemu 3E (Efficiency, Effectiveness and Economy). 

Effectiveness se odnosi na pametno trošenje, tj. da ulazni parametri odgovaraju 

izlaznim (npr. Sistemi koji prave analize koje se nikada ne koriste), Efficiency 

se odnosi na dobro trošenje, tj da su ulazni parametri što manji, da bi se 

postigao izlazni parametar (npr. kontrole koje ne služe ničemu ili umnožavanje 

sistema koji obavljaju istu funkciju). Economy se odnosi na trošenje manje, 

tj. minimalizacija troškova istog kvaliteta (npr. upotreba kvalitetnog papira za 

kratkoročne poslove, kupovina novih kompjuterskih terminala kada su stari 

dobri, nekorišćenje diskont servisa, itd.). 

Princip substitucije i inicijative je takođe važan u ovom kontekstu. Substitucija 

podrazumeva različite načine postizanja vojnih izlaznih parametara. Primer uključuje 

substituciju između kadrova i NVO (capital and labour), između kvaliteta 

i kvantiteta kadrova i NVO, između profesionalne vojske i vojske na odsluženju 

vojnog roka itd. Inicijativa je važna za postizanje efektivnosti. Bez inicijative, 

tj. sistema nagrada i kazni, ne može se postići maksimum izlaznog parametra. 

Problem je u tome da dok u privatnom sektoru inicijativa je konkurencija i 

profit, u organizacijama javnog (državnog) karaktera teško dolazi do uvođenja 

ovih principa, osim ako se ne uvedu spomenute menadžment metode prisutne u 

privatnom sektoru. 

EKONOMIJA VOJNIH SAVEZNIŠTVA 

Poželjno je početi sa temom vojnih savezništva, jer je ona trenutno najaktuelnija. 

Vojna savezništva, kao NATO, kako korisna u smislu kolektivne 

bezbednosti, tako i zahtevaju određenu organizacionu strukturu koja svakom 

članu daje ulogu u celokupnom sistemu, i time ga čine jačim, otpornijim i 

efikasnijim. 

Ako se kao glavni cilj vojnog savezništva uzme kolektivna bezbednost i 

teorija deterenta (odvraćanja), koja je bila osnova odbrane NATO saveza tokom 

hladnog rata, onda se može ustanoviti da nema negativnosti pri širenju savezništva 

na nove članove. Takav se stav zasniva na činjenici da deternet već postoji, da 

je operativan ili primenjiv i njegova se snaga ne smanjuje dodavanjem novih 

članova, već se povećava među ostalim i pristiglim finansijskim sredstvima 

novih članova, koliko god ona bila mala. Međutim, cost-efficiency pristup ovoj 

problematici u smislu promena u samom NATO-u u zadnjih deset godina potiče 

nova pitanja. Naime, kako nove članice NATO ne ispunjavaju sve uslove na 

kojima je samo savezništvo zasnovano, prvenstveno misleći na ekonomske 

stavke, one nisu sposobne doprineti u vojnom smislu kao ostale (stare) članice 

saveza. Dakle, iako širenje saveza doprinosi regionalnoj stabilnosti, ono u vojnom 

smislu slabi savez, ako se uzme u obzir proširenje teritorija i populacije 

koje nije proporcionalno povećanju vojne moći saveza. 

Studije NATO-a su često vezane za kritiku saveza u ekonomskom pogledu, 

zbog loše primene cost-efficiency kriterijuma, tj. zbog slabe primene 

standardizacije i velikih duplikacija u sistemu. Njegova nemogućnost da uvede 

standardizaciju u pogledu svih izlaznih parametara, tj., obuke, naoružanja, 

vojnog NIR-a, vojne (namenske) proizvodnje i nabavke NVO, košta ovu alijansu 

prema nekim procenama vise od 10 milijardi USD godišnje 51 . 

Uvođenje ekonomskih kriterijuma, a ne političkih kako je to uobičajeno, bi 

doprinelo velikim uštedama vojnih budžeta članica NATO saveza. Kao primer 

može se dati povećanje proizvodne linije borbenog aviona (lovca) kojim bi se 

cena svakog aviona umanjila za oko 20% ako bi se umesto 100 aviona proizvelo 

1000. Ušteda od još nekih 10-15% je moguća ako se uvede princip specijalizacije 

proizvodnje gde svaka članica proizvodi one pod-sisteme za koju ima najveći 

cost-efficiency kriterijum. Sjedinjene Države su dobar primer u ovom kontekstu, 

jer je upravo tamo došlo do gotovo potpune realizacije ove teze. 

Isti kritički osvrt se može dati težnjama EU da uvede vlastitu vojnu komponentu. 

Ovde se ona upoređuje sa mogućnostima Sjedinjenih Država, naročitu 

51 

Keith Hayward, Towards a European Weapons Procurement Process, Paris - ISS, 1997. 

122 123



u pogledu cost-efficiency kriterijuma. Glavni problem EU, kao i NATO-a, je što 

nije jedinstven ekonomski sistem, barem kada su u pitanju vojno-bezbednosne 

teme. Tako EU trenutno ima 15 ministarstva odbrane i 15 armija, da ne ulazimo 

u različite sisteme NVO koje poseduju, agencije za nabavku i prodaju itd. Kao 

i kod NATO-a, to znatno doprinosi povećanju vojnih izdataka svih izlaznih 

parametara. Naime, Član 296 (prije čl.223) Rimskog ugovora iz 1957. godine 

dozvolio je svim državama članicama EU (EZ) suverenitet nad vlastitom vojnom 

industrijom. To je godinama kočilo sprovođenje efikasnije politike ekonomije 

odbrane. Međutim, kako ekonomski i drugi činioci dovode do smanjivanja 

vojnih budžeta gotovo u svim državama EU, povećanje cost-efficiency-a je od 

primarnog značaja i direktno utiče na političku odluku o povezivanju vojnih 

industrija i sistema nabavke NVO. Cilj je naravno spasavanje što većeg segmenta 

domaćih vojno-industrijskih i istraživačkih institucija, koje su predimenzionirane 

za sadašnje potrebe još od vremena hladnog rata. 

Za sada pomaci u ovom smeru su spori i odnose se samo na poteze između 

samih kompanija, tj. na nivou same industrije. Primer je stvaranje jedne od najvećih 

vojnih kompanija u Evropi, EADS, koja je osnovana ujedinjenjem: Aerospatiale-Matra 

(Francuska), Daimler-Chrysler Aerospace (DASA: Nemačka) i 

CASA (Španija). Jedina konkurencija na ovom nivou u Evropi joj je Britanski 

BAE Systems. Međutim, slika nije tako jednostavna ako se uzme primer da 

BAE Systems uz participaciju u programu Eurofighter-a, igra ključnu ulogu 

u Švedskom programu proizvodnje višenamenskog lovca Gripen. Stvaranje 

Evropske agencije za naoružanje, kao centralne ustanove za ovu aktivnost, je 

jedna od mogućih ideja koje bi mogla doprineti ubrzavanju uvođenja gore navedenih 

ideja. Međutim za njeno stvaranje još nema potpune saglasnosti među 

državama EU. OCCAR (Organisation Conjointe de Coopération en Matière d’Armement 

- Organisation for Joint Armaments Co-operation), je trenutno jedini 

pokušaj zajedničkog nastupa koji su pokrenule Velika Britanija, Nemačka, Italija 

i Francuska. 

Pristup NATO je loše uticao i na nove, a i na potencijalne, članove ovog 

saveza. Pošto nove članice nemaju finansijska sredstva da modernizuju i profesionaliziju 

celokupnu vojnu strukturu koja bi ih digla na NATO standard, došlo 

je do znatnih ulaganja u mali deo OS, tzv. Prvi ešalon, dok ostale jedinice padaju 

u drugorazrednu kategoriju, kako u opremi tako i u obuci, kvaliteti kadrova i 

slično. Na primer, Španija odvaja godišnje oko 1.27% svog nacionalnog dohotka 

($570 milijardi USD) za vojni budžet, što iznosi oko 7.2 milijarde USD i pokriva 

vojsku od 143,000 vojnika. Poljska, koja ima sličan broj stanovnika kao Španija, 

izdvaja nešto više od 2% nacionalnog dohotka (160 milijarde USD) za vojni 

budžet, koji iznosi samo 3.3 milijarde USD, dakle upola manje od Španjolskog. 

Na osnovu ovoga Poljska nema perspektive da se izjednači sa Španijom po tom 

pitanju, osim ako ne poveća vojni budžet ili smanji vojsku. Kako prva opcija 

nije politički moguća, naročito kada državi ne preti nova vojno-bezbednosna 

pretnja, mora će doći do daljnjeg smanjena vojske. Postavlja se onda pitanje, 

kako uvesti novo i modernije naoružanje koje će kompenzovati to smanjenje 

vojske. Jedan od odgovora je u povećanju efikasnosti samih oružanih snaga. Kao 

što je gore spomenuto, takav program je uvela Velika Britanije još sredinom 80- 

ih godina, sa originalnim ciljem da uvede veću konkurenciju i time inicijativu za 

povećanjem efikasnosti kroz celi sistem, baziranu na komercijalnim principima 

u civilnom, tj. privatnom sektoru 52 . 

Političko rukovodstvo svake od novih članica NATO ima dve mogućnosti, 

uslovljene prvenstveno ekonomskim činiocima, prilikom razrade planova odbrane. 

Sa jedne strane je reforma vojske sa zadatkom odbrane vlastitog državnog 

suvereniteta, koja u sadašnjem geo-strateškom smislu, ima malo smisla. 

Sa druge strane je potreba da se pridonese sistemu kolektivne odbrane, tj, da se 

ponudi određen broj snaga za UN i NATO aktivnosti kao strateško opredeljenje 

cele države sa svim prednostima i posledicama koje ova odluka nosi. U smislu 

sprovođenja politike kolektivne bezbednosti, najbolja alternativa bi bila 

uvođenje specijalizacije u određenim segmentima odbrane. Tako npr, Češka 

može ponuditi lovačke avione, dok Slovačka može ponuditi PVO odbranu i radarske 

sisteme. Time se smanjuje duplikacija troškova, gde jedna država članica 

pokriva drugu u slučaju potrebe. Međutim to je korak koji ni jedna nova članica 

NATO nije spremna prihvatiti. Primera radi, politička odluka o nabavci novih 

lovačkih aviona u nekim susednim zemljama se može kritikovati, ne samo iz 

ekonomskog već i vojnog stanovišta. Ona ne samo da znatno opterećuje vojni 

budžet i ekonomske prioritete države, već doprinosi neuravnoteženom razvoju 

OS i remeti njihovu ukupnu efektivu. Donošenje ove odluke se može protumačiti 

sa nepostojanjem pune demokratske kontrole vojno-bezbednosnih struktura, sa 

jakim uticajem vojnih krugova u sistemu donošenja odluka. 

52 

Princip Public-Private Partnerships (PPP) je politika inicijativa u Velikoj Britaniji koja se 

zasniva na uvođenju privatnih kompanija u javne (državne) poslove, kao što su zdravstvena i 

socijalna nega, lokalna samouprava i odbrana. 

124 125



U smislu UN i NATO aktivnosti, nove članice vide izlaz iz reforme vojske 

na principu stvaranja gore navedenih ešalona, tj. jedinica prvog ešalona, sa naglaskom 

na visoko mobilne višenamenske i profesionalne sastave, i jedinica 

drugog ešalona, koje su iz ekonomskih razloga manjih sposobnosti, naročito u 

kvalitativnom smislu. 

SLUČAJ SCG 

Kako je bivša Jugoslavija imala specifičan sistem odbrane, koji je bio mnogo 

bliži Sovjetskom sistemu nego Zapadnom, i nije se suštinski menjao u poslednjih 

deset godina nakon raspada te države, promene u narednom periodu, 

koje idu u korak sa vremenom, su neminovne. Međutim, strateško opredeljenje 

SCG da se približi evroatlantskim bezbednosnim sistemima nije jedini razlog 

koji uslovljava reformu vojske 53 . 

Promene u svetskom bezbednosnom poretku, tj, prestanak hladnog rata 

sredinom 80-ih godina prošlog veka dovodi svuda u svetu do masovnog razoružavanja 

i smanjena vojnih izdataka, naročito u zemljama istočne Evrope. Ekonomska 

kriza u kojoj se trenutno nalazi SCG, uzrokovana poznatim činiocima, 

takođe nalaže smanjenje vojne sile na profesionalniju strukturu koja ce moći 

efikasnije da odbrani interese državne zajednice. Ne postojanje pretnje spoljne 

agresije i poboljšanje odnosa u Evropi i sa susedima takođe nalaže smanjenje 

vojne sile i prebacivanje težišta na ekonomsko-socijalni razvoj društva kao 

polazne baze bezbednosti. 

Evroatlantska integracija dakle nije ključni faktor pristupanju reforme, nego 

više usmeravajući faktor. Ona ne odgovara na pitanje da li treba da pokrenemo 

reformu vojske, već kako i na koji način je sprovesti. Da bi se došlo do odgovora 

na ova pitanja, potrebno je, naravno, znati ne samo konačni cilj, tj. članstvo u 

NATO-u, već i strateški (dugoročni) plan razvoja OS. Drugim rečima, potrebno 

je razraditi ne samo strategiju nacionalne odbrane kao najvišeg strateškog dokumenta, 

već i dokumente manjeg ranga, kao što je doktrina odbrane. 

Ekonomski aspekti se ističu kao važan faktor ovog procesa. Iako je država 

inicirala više vojnih reformi tokom zadnjih deset godina, one su bile više 

53 

Termin Evroatlantska integracija je bliži ovakvom kontekstu, iako je u domaćoj štampi sinonim 

članstva u NATO-u, jer podrazumeva širi integracioni proces uključujući ekonomske i 

druge procese. 

kozmetičke nego radikalne, čiji je fundamentalni cilj bio kvantitativno smanjenje 

vojnog kadra, bez odgovarajućeg kvalitativnog rasta u organizacionom i tehničkom 

smislu. Zanimljivo je da nije mnogo bolje ni u drugim vojskama u 

okruženju, osim nabavke nekoliko modernih sistema NVO i reorganizacije samih 

struktura na NATO principima. 

EKONOMIJA VOJNIH KADROVA 

Pritisci na smanjenje vojnih izdataka prisiljavaju OS da više razmišljaju 

o kadrovskim potrebama i efikasnošću sa kojom ona može biti iskorišćena. 

Poređenje sa civilnim (privatnim), sektorom pokazuje da u njegovom slučaju 

(slučaju privatnog sektora) on mora stalno biti spreman na pomake u tržištu, na 

nove tehnologije, konkurenciju i slično. Vojska se može isto razmatrati u tom 

svetlu, ako se vojna baza uzme kao kompanija i komandant jedinice kao menadžer 

kompanije. U tom slučaju, komandant ima opciju organizovanja jedinica, njihove 

veličine, sastava, snabdevanja i obuke po najboljem cost-efficiency kriterijumu 

u cilju zadovoljavanja datih zadataka od strane Ministarstva odbrane, tj. države. 

Iako ova zamisao ima svojih ograničenja, postoje njeni delovi koji se sve više 

primenjuju u mnogim vojskama na zapadu. Dve teme su najaktuelnije u ekonomiji 

vojnih kadrova. 

Ekonomija vojnih kadrova ne razmatra samo pitanje samih troškova 

smanjena postojećih kadrova. Ona pokriva mnogo šire područje celokupne kadrovske 

organizacije, uključujući dugoročno planiranje regrutacije novih kadrova, 

zadržavanje postojećih, njihova obuka i školovanje, uključujući civilno 

školovanje za buduću karijeru nakon izlaska iz vojne službe, ulogu rezervnih 

sastava itd. 

PROFESIONALIZACIJA 

Kao što je već spomenuto, sadašnja vojno-bezbednosna situacija zahteva 

profesionalnu vojsku sa naglaskom na mobilnijim, višenamenskim i vrhunski 

obučenim jedinicama. Međutim, ona sama po sebi ne nalaže smanjene vojnih 

kadrova, tj vojne sile. Kao što je gore spomenuto, ekonomski faktor, tj veličina 

vojnog budžeta su odlučujući faktor i kvantitativnog i kvalitativnog stanja svake 

vojske. U cilju zadovoljavanja cost-efficiency kriterijuma, celokupni vojni sis- 

126 127



tem, uključujući i kadrovski, trebao bi da bude fleksibilan, tj. da bude takav da 

zadovoljava sadašnje stanje privrede i prioriteta države i društva (usklađen onome 

što je društvo spremno u njega da uloži) i da po potrebi čini jezgro većem vojnom 

angažovanju. 

Tabela 1 pokazuje, da je do najvećeg smanjena došlo u kadrovima stacioniranim 

u drugim državama (51%) sa vazduhoplovstvom i mornaricom na drugom i trećem 

mestu (40% i 32 %). Činjenica da je kopnena vojska smanjena samo za 

28% prikazuje razliku u troškovima sistema NVO. U periodu od 1998. do 2000. 

godine, vojni kadrovi su smanjeni za oko 35 procenata. Takođe se vidi razlika 

između procenata pada rezervi i regularne vojske, što pokazuje da je regularna 

vojska sposobnija zaštiti svoje interese nego rezervni sastav prilikom pritisaka na 

smanjenja vojnih budžeta. 

Godina 

Broj Pripadnika OS Velike Britanije 

(000) 

KoV RV RM Ukupno Druge 

države 

Civili 

(000) 

Ukupan 

broj 

kadrova 

Regularna 

Rezerva 

Dobro 

- voljna 

1990 152.8 89.7 63.2 305.7 87.6 141.4 447.1 250.8 90.6 

2000 110.1 54.7 42.8 207.6 42.7 100.3 307.9 241.3 50.7 

Graf 1. – Odnos plata i broja kadrova 54 

Uvođenje profesionalizacije je skup proces. Glavni razlog tome je da profesionalni 

vojnici zahtevaju veću platu, konkurentnu ili veću od one koju mogu naći 

u civilnom sektoru. Analize troškova same obuke profesionalnih vojnika u odnosu 

na vojnike na odsluženju vojnog roka, iako prvobitno skuplje, dugoročno gledano 

se izjednače zahvaljujući boljoj efikasnosti korišćenja modernih sistema NVO i 

drugim prednostima koje nudi profesionalni vojni kadar. Graf 1 jasno pokazuje 

ekonomsku suprotnost potražnje vojnih kadrova i ponude profesionalnog kadra, 

gde linija Nc prikazuje konstantnu ponudu vojnika na odsluženju vojnog roka 

(OVR). Tačka C prikazuje da je potražnja velika ako su plate niske, međutim ako 

se želi dobiti isti broj profesionalnih vojnika, plata treba da poraste na tačku B. Na 

principu tržišta (ponuda i potražnja) tačka A prikazuje optimum broj profesionalnih 

vojnika koji se može nabaviti pod tim uslovima. 

Konstantni pritisci na smanjenje vojnih izdataka diktiraju kontinuirano smanjenje 

profesionalnog kadra. Tabela 1 prikazuje slučaj Velike Britanije u periodu 

od 1990. – 2000. godine. Od uvođenja profesionalne vojske, broj vojnika je u konstantnom 

opadanju, sa nekih 418,000 1963 godine na oko 208,000 2000 godine. 

54 

Keith Hartley and Todd Sandler, The Economics of Defense, CUP 1995. 

Tabela 1 – Broj kadrova Ministarstva odbrane Velike Britanije 55 

Kao što je spomenuto, ukidanje vojnog roka uzrokuje porast vojnih troškova 

uvođenjem profesionalnih kadrova. Takođe, ekonomska logika predviđa da 

će skupi ulazni parametri biti zamenjeni jeftinijim ulaznim parametrima. Na 

osnovu ove dve konstatacije uvođenje profesionalne vojske nalaže substituciju 

između sistema NVO i kadrova, isto kao između profesionalnih vojnika i 

civila. Graf 2 prikazuje ovu teoriju. Sa vojnicima na odsluženju vojnog roka, 

najbolja kombinacija u smislu cost-eficiency, a koja daje vojnu efikasnost VE, 

je prikazana sa X. Međutim, uvođenje profesionalizacije podiže kadrovske 

troškove i menja nagib linije sa AB na AC. Da bi se zadržala ista efikasnost kao 

pre, zahteva se pomak ka poziciji Y, sa substitucijom kadrova za tehniku. Isti 

princip substitucije se može primeniti između upotrebe vojnih i civilnih kadrova. 

Kako su profesionalni vojni kadrovi skupi i ograničeni, upotrebom civila tako 

gde vojnici nisu potrebni bi rešilo ne samo kadrovski problem, već bi učinilo 

sistem fleksibilnijim, konkurentnijim i time finansijski povoljnijim. Primer je 

upotreba civilnih kompanija za transport vojnika i NVO, remont sistema NVO 

ili pružanju medicinskih usluga itd. 

55 

Ministarstvo odbrane Velike Britanije 2001 

128 129



Graf 2 – Odnos tehnike (NVO) I kadrova 56 

Kako većina vojska u susedstvu, uključujući SCG, nije u mogućnosti da uvede 

potpuno profesionalnu vojsku, vojnici na odsluženju vojnog roka su i dalje 

popularna opcija. Tako regrutni sastav SCG od ukupnog broja vojnika koje trenutno 

iznosi oko 80,000, iznosi nekih 30,000 regruta. Jedan od popularnih načina uštede 

finansijskih sredstava u ovom kontekstu je smanjenje vojnog roka obično sa 12 na 

6-9 meseci. Međutim, smanjenje vojnog roka na ispod određenog perioda (npr. 9) 

meseci, iako smanjuje troškove, dovodi u pitanje efikasnost izlaznog parametra, tj 

kvalitet obučenosti vojnika i njihove sposobnosti da doprinesu sistemu odbrane. 

Problem sa sistemima NVO i vojnicima na odsluženju vojnog roka trenutno nije 

toliko bitan, jer većina spomenutih država ne uvodi najmodernije sisteme NVO 

čija bi cost-efficient upotreba zahtevala profesionalnu vojnu strukturu. Postavlja 

se pitanje da li je moguće smanjiti i broj regrutnog sastava sa očitim prednostima, 

kako u smislu smanjenja troškova tako i u zadržavanju kvalitetne vojne obuke od 

9-12 meseci. Jedna od mogućnosti je da se regrutni sastav popunjava u pozitivnom 

smislu, tj. da regruti ne izbegavaju služenje vojnog roka. Načini postizanja toga su 

različiti, od kojih jedan uključuje dodelu duplog radnog staža za period proveden 

na odsluženju vojnog roka. Takođe, poželjno je angažovanje države i Ministarstva 

odbrane na podizanju javnog mnjenja o vojsci ili direktno kroz državne strukture 

ili indirektno kroz program PR-a u javnim sredstvima informisanja. 

Rezervne snage su takođe dobar način održavanja vojnog potencijala uz 

minimalne troškove. Činjenica da se Sjedinjene Države, Velika Britanija, Šved- 

56 

Keith Hartley, The Economics of Defence Policy, Brassey’s 1991. 

ska, Švajcarska i Izrael, među ostalima, u velikoj meri oslanjaju na rezervne 

sastave, pokazuje da rezervni sastav može da posluži kao dobra i efikasna substitucija 

regularnom profesionalnom kadru. Tako npr. rezervni vojnici Velike 

Britanije igraju značajnu ulogu u mirovnim misijama, kako na Balkanu tako i 

drugde. Sa stanovišta vojne ekonomije, zainteresovanost civila za rezervni sastav 

se poistovećuje sa pronalaženjem drugog posla u civilstvu, iako vojna služba i 

odlazak u nju ima svoje specifičnosti i nije potpuno identičan civilnom. Za ovu 

temu je takođe važan odnos civila prema vojsci, jer će o njemu zavisiti regrutacija 

i regularnog i rezervnog sastava. Ovo je naročito važno u smislu gledanja civilnih 

firma na vojnike u rezervnom sastavu ili koji su završili svoju vojnu karijeru. 

Studije pokazuju da se vojno iskustvo generalno pokazalo pozitivnim, iako mnogo 

više sa vojnicima koji su služili kao specijalisti inženjerci, vezisti, doktori 

i slično. Npr., ono što se najviše ceni, naročito kod oficira je tzv. Menadžment 

(leadership) potencijal, gde se ceni komandovanje i rukovođenje ljudima i tehnikom 

pod teškim uslovima, obično pod velikim pritiskom, zahtevajući profesionalnost 

i kompetenciju. 

Na ovu temu je važno naglasiti da bi se maksimalno iskoristio gore navedeni 

potencijal, važno je mladim vojnicima i budućim oficirima naglašavati kroz celi 

period vojne službe da vojna služba nije doživotna. Većina vojnika napušta vojnu 

službu u činu majora-potpukovnika, dakle sa nekih 8-12 godina provedenih u vojsci. 

Danas se u Velikoj Britaniji troši dosta energije i finansijskih sredstva (oko 11% 

budžeta) kako bi se vojnicima omogućilo da se za vreme vojne službe osposobe za 

civilni život i novu karijeru. Dugoročno, ova politika pozitivno doprinosi prilivu 

kvalitetnog vojnog kadra jer će se kratki boravak u vojsci, i možda učestvovanje u 

mirovnim misijama, gledati sa pozitivizmom od strane civilnih kompanija. Primer 

su mladi inženjerci, vojni doktori, vozači i drugi pripadnici Britanske vojske koji 

trenutno služe u Iraku i Afganistanu, stiču dragoceno iskustvo koje će posle biti 

primenjivo i dobro plaćeno u civilnom sektoru. 

SMANJENJE VOJNOG KADRA: 

Većina zemalja bivšeg Sovjetskog saveza, ali i mnoge druge, sprovele su radikalna 

smanjenja vojnih kadrova. Tako je recimo Poljska smanjila broj vojnika 

sa nekih 395,000 hiljada krajem 80-ih godina za 45% do kraja 90-ih godina. 

U tom periodu vojsku je napustilo oko 80,000 profesionalnih vojnika 57 . Novi 

57 

BICC, Becoming an Ex-military Man: Demobilisation and Reintegration of Military Professionals 

in Eastern Europe, Bonn 2002. 

130 131



plan razvoja OS predlaže smanjenje na 150,000 (50% profesionalnih vojnika), 

tj. smanjenje od 15,000 vojnika godišnje, što znači od 2001 –2003 će otići oko 

22,000 profesionalnih vojnika. Prepreka radikalnom smanjenu, osim socijalnopolitičkog 

faktora, je ekonomski, jer su otplate profesionalnim vojnicima dosta 

visoke (penzija 40-75% konačne plate, koja se ne smanjuje ako je stečen puni 

radni staž). Zato je do otpuštanja moralo dolaziti sistematski i postupno. U 

istom periodu zatvoreno je preko 120 garnizona sa preko 200 raznih vojnih 

jedinica. Očekuje se da će se planiranim smanjenjem vojnog kadra i nepotrebnih 

nekretnina na vojnom budžetu uštedeti nekih 1.5 milijarde USD. 

Jedan od glavnih uzroka ukidanja odsluženja vojnog roka u Velikoj Britaniji je 

bio porast u troškovima obuke vojnika na sve tehnički zahtevnijim sistemima 

NVO 58 . Ustanovilo se da u pogledu cost-efficinecy bolje imati manju ali bolje 

opremljenu, profesionalnu vojsku koje će moći efikasnije koristiti i održavati 

modernije i tehnički zahtevnije sisteme. Nadalje, troškovi profesionalnih vojnika 

mogu da budu manji u smislu procesa regrutacije i obuke na složenim sistemima, 

jer se profesionalac može po potrebi ponovno zaposliti nakon isteka ugovora. 

Jedan problem koji se pojavio, naročito kod vojnika koji dobiju prenosno znanje, 

kao sto su inžinjeri, vezisti i vozači, je želja da napuste vojnu službu u bolje 

plaćeni civilni sektor. Ovaj problem je rešen na dva načina. Prvi je potpisivanje 

ugovora na profesionalni staž sa vojskom od najmanje 3-4 godine sa mogućnošću 

produženja, a drugi je povećanje plata na nivo onih u civilnom sektoru. Praksa 

je pokazala da je drugi model mnogo bolji, naročito u ekonomskom smislu, 

jer ne samo da ne nameće velike troškove ponovne regrutacije i obuke novih 

kadrova već održava vojnu efikasnost u smislu držanja kritične mase iskusnih 

profesionalnih vojnika. 

Situacija je slična u susednoj Bosni i Hercegovini. Ukupan broj vojnika u BH 

1995 godine se procjenjuje na između 175,000 i 210,000 vojnika. Sadašnje stanje 

je za RS oko 6,600, Bošnjake 9,200 i Hrvatsku komponentu 4,000 (ukupno 

Federacija 13,200). Procenjuje se da će završetkom sadašnjih reformi taj broj 

biti smanjen za polovinu. Kao glavni razlog za dalje smanjivanje je nemogućnost 

finansiranja sadašnjeg broja vojnika na zadovoljavajućem nivou, što se vidi iz 

nedavnih objava o kritičnom stanju budžeta oba entiteta. Od 1996 godine spro- 

58 

Zanimljivo je da je Amerika ukinula služenje obaveznog vojnog roka u period Vijetnamskog 

rada, kada su potrebe za ljudstvom bile najveće. Anthony C. Fisher, The Cost of the Draft and 

the Cost of Ending the Draft, American Ecnomic Review, Papers and Proceedings, 1969. 

vedena su tri programa demobilizacije, pod pokroviteljstvom međunarodne 

zajednice 59 . Evo nekih osnovnih podataka: 

1. EDRP (Emergency Demobilization and Reintegration Project): Sproveden 

od 1996-1999. Uloženo $8.5 miliona USD. Ukupno 23,323 vojnika 

primilo pomoć nakon Dejtona (baza podataka o radnim mestima, pomoć 

pri pronalaženju posla, edukativni programi) od kojih je 74% našlo posao. 

2. PELRP (Pilot Emergency Labor Redeployment Project): Sproveden 

od 2000-2004. Uloženo $15 miliona USD, od čega $9.3 u Federaciju. 

Pomoć primilo 3,935 vojnika do Septembra 2002 (poljoprivreda, malibiznisi, 

praktični kursevi – zanati). Maksimum potrošen po pojedincu je 

3000 USD. 

3. IOM TAFS (Transitional Assistance to Former Soldiers): Od Aprila 

2002. Planirano potrošiti oko $11 miliona ili oko $750 po vojniku. Do 

sada pomoć primilo 535 vojnika. Fokus na vojnike nakon stvaranja zajedničkih 

OS, ali problem će biti zadržavanje zainteresovanosti međunarodnih 

donatora da finansiraju programe. 

Važno je detaljno analizirati iskustva susednih zemalja koje su pokrenule programe 

smanjivanja vojnih kadrova. Tu se uključuju iskustva iz Poljske, Mađarske, 

Ukrajine, Rusije i Češke. Jedan od poslednjih je inicirala Hrvatska pod nazivom 

SPECTRA (Separated Personnel Care and Transition Program) 60 . Kao 

najvažniji zaključci mogu se nabrojiti sledeći: 

• dugoročan plan razvoja OS je polazna tačka celog programa, 

• ministarstvo odbrane mora učestvovati u procesu kao ključni faktor uz 

saradnju drugih odgovarajućih ministarstva, 

• važnu ulogu ima koordinacioni centar osnovan kao veze između raznih 

ministarstava, civilno-vojnog karaktera, koji treba da bude na visokom 

nivou (pomoćnik ministra) kako bi funkcionirao efikasno, 

• reintegracioni programi moraju biti redovno podvrgnuti analizi i reviziji 

od nezavisnih organizacija kako bi se smanjili neminovni pokušaji 

korupcije sistema, 

59 

Vidi: BICC, Turning Soldiers into a Workforce: Demobilisation and Reintegration in Post- 

Dayton Bosnia and Herzegovina, Bonn 2003. 

60 

Podaci dostupni na web stranici: http://www.morh.hr/spectra/index.asp 

132 133



• kursevi do-školovanja su najbolje organizovani na regionalnom i lokalnom 

nivou, jer su više fleksibilni i bolje poznaju situaciju (potrebe) na 

njihovom području, 

• individualna odgovornost je osobito važna - vojnici moraju sami da budu 

odgovorni i da se ne oslanjaju previše na sistem, 

• reintegracija zahteva dobru pravnu osnovu. Uloga parlamenta je velika 

u ovome procesu, uključujući politički konsenzus, 

• u nekim slučajevima penzije ili otplate mnogo veće od redovnih u 

civilnom sektoru utiču negativno na celi proces, jer umanjuju reintegraciju 

otpuštenog vojnog kadra u civilnu privredu, tj. čine ga ne-produktivnim, 

• finansije su polazna tačka svemu, i moraju biti na adekvatnom nivou – 

zakonski garantovane - do kraja projekta. Finansijska pomoć mora da ide 

direktno vojnim licima, kako bi se nivo korupcije sveo na minimum, 

• pomoć drugih država može odigrati važnu ulogu, uključujući NATO, 

EU, IMF i slično. 

Ako je smanjenje troškova i podizanje efektive vojske jedan od glavnih 

razloga smanjena vojnog kadra, onda on u većini država koje su sprovele taj postupak, 

ili ga trenutno sprovode, nije uspeo kako je originalno zamišljen. Nade da 

će uštede na smanjenju biti direktno primenjene za podizanje efikasnosti ostatka 

vojske, tj. obučenosti, tehničke opremljenosti i životnog standarda vojnika uopšte 

se ne ostvaruju tako lako. U većini slučajeva, ušteđena finansijska sredstva uvek 

nađu druge potrebnije programe u raznim ministarstvima. Čak i ako se uspe 

nešto para zadržati, problem je kako ih potrošiti, što zahteva postojanje strateških 

planova razvoja OS, budžetsku kontrolu u reviziju, razrađen model vojnih 

nabavki i sve ostale segmente koje mogu obezbediti cost-efficiency u sistem. 

Prema iskustvima od suseda, ono malo para što Ministarstvo odbrane usmeri 

u modernizaciju je usmereno prema elitnijim i drugim delovima namenjenim 

PfP/NATO operacijama i vežbama. 

Previše se pažnje trenutno posvećuje otpuštanju kadrova zanemarujući problem 

manjka kvalitetnih kadrova i zadržavanja postojećeg kadra unutar vojnobezbednosnih 

struktura. Iako je već gore naglašeno da služba u vojsci ne treba da 

bude previše duga, zadržavanje određenog broja kvalitetnih kadrova na određen, 

duži, period (2-3 potpisivanja ugovora od 3-4 godine) je posebna problematika 

kadrovske politike. Cilj je smanjivanje ponovnih troškova regrutacije i obuke 

novih vojnika. Odlazak kvalitetnih kadrova u civilni sektor je glavni problem, 

jer je on spreman platiti više da bi dobio najkvalitetniji kadar, koji se smatra 

okosnicom razvoja i povećanju budućih profita. Zadržavanje kadrova je takođe 

važno jer za razliku od civilnog sektora, ono je tržište zatvorenog tipa. Drugim 

rečima, ulazak na tržište je moguć samo u početnoj fazi, tj. kroz vojnu akademiju 

i dok direktor neke civilne kompanije može da dođe iz druge kompanije, komandant 

brigade ili načelnik GŠ dolazi na svoje mesto samo unutar sistema. 

Dakle, zadržavanje najkvalitetnijeg kadra je važno i finansijski skupo. Tu je 

važno naglasiti probleme u vezi viših vojnih kadrova, koji često nisu željni napustiti 

vojnu službu, uglavnom iz pogrešnih razloga. Problem je u tome da što je 

nefleksibilniji viši vojni kadar, to su manje mogućnosti za unapređenje mlađeg 

kadra, koji je isto tako sposoban. To negativno utiče ne samo na efektivnost rada 

postojećeg kadra, naročito u smislu slabe motivacije, nego i na regrutaciju novih 

kadrova, koji će videti bolje mogućnosti u civilnom sektoru, koji je po prirodi 

više fleksibilan u ovom pogledu. 

VOJNA (NAMENSKA) INDUSTRIJA SCG 

Ova industrija čini važan segment celokupne industrije državne zajednice, 

naročito Srbije 61 . Polazeći od perioda njenih začetaka sredinom 19 veka, dominacije 

privatnog kapitala između dva svetska rata i njenog naglog širenja posle 

1945 godine, ova grana je činila okosnicu tehnološkog razvoja cele države 62 . Da 

li će ona moći da nastavi ovu ulogu je pitanje je prvenstveno strategije privrednog 

razvoja nove državne zajednice. 

SCG su nasledile nešto više od 40% svih potencijala bivše SFRJ, iako je 

taj procenat nešto umanjen nakon sukoba sa NATO-om 1999 godine. Međutim, 

treba naglasiti da je nasleđeno više od 70 procenata svih naučno-istraživačkih i 

obrazovnih potencijala u ovoj oblasti i gotovo celokupna tehnička dokumentacija 

svih sistema NVO u operativnoj upotrebi. 

61 

Termin vojna industrija, sinoniman engleskom terminu military industry, je preferiran u ovom 

tekstu prvenstveno jer naznačava tačnu delatnost ovog sektora industrije. Međutim treba napomenuti, 

da svetski stručnjaci na ovu tematiku razlikuju termine defence industry, military 

industry i arms industry. 

62 

Amadeo Watkins, Development of the Yugoslav Military Industry 1923-2003, Frank Cass 2004 

134 135



Mislim da su svima poznati problemi vezani za samu vojnu industriju, tj 

zastarelost postojećih tehnologija, predimenzioniranost većine proizvodnih kapaciteta, 

duplikacija, višak radne snage, nedostatak zadovoljavajućeg broja 

kompetentnih i školovanih kadrova (ne samo inžinjera već i menadžera koji 

poznaju sadašnje stanje na svetskom tržištu) itd. Kada se tome dodaju nerešena 

svojinska pitanja, nedostatak porudžbina sa domaćeg tržišta i gubitak položaja 

na međunarodnim tržištima koja se u mnogome razlikuju od onih 80-ih godina 

prošlog veka i kontinuirana tajnost ovog celokupnog industrijskog segmenta, 

onda se donekle može prikazati celokupna slika problema. 

Polazna tačka problema, tj. nemogućnosti rešavanja problema je nedostatak 

strateške vizije razvoja ove specifične grane i političkog konsenzusa da se 

ona sprovede. Kako i sa problemom kadrova, a i drugih segmenata reforme, 

jedan od problema je nedostatak znanja kako da se krene napred. Polazna tačka 

bi trebala biti studija problema koja bi snimila celokupno sadašnje stanje i 

predložila moguće izlaze, bazirane na domaćim i svetskim tržišnim uslovima. 

Nedostatak nekoliko postojećih studija na ovu temu je nedovoljno poznavanje 

stranih business sistema i procena, koje zahtevaju angažovanje stranih experata 

na ovu tematiku. 

Naravno, samo postojanje ovakve studije ne rešava probleme, jer su oni veliki 

i politički veoma nepopularni. Prvenstveno je problematično pitanje velikog 

broja ljudi koji direktno zavise o ovoj industriji 63 . Međutim, svako čekanje i odugovlačenje 

rešavanja problema drastično pogoršava situaciju na sledeći način: 

ako jedna fabrika zapošljava pod punim kapacitetom 5,000 radnika, a za vreme 

najboljih godina rada ona je zapošljavala još 3,000 neproduktivnih radnika, 

onda danas zapošljava samo 750 produktivnih radnika bazirano na nekih 15 

procenata iskorišćenosti kapaciteta. Svako čekanje rešavanja problema ne samo 

da dovodi u pitanje šta uraditi sa ljudima koji trenutno nisu produktivni, već i 

preživljavanje same fabrike i tih 750 ljudi koji su produktivni. Rešavanjem problema 

neproduktivnim ljudima se daje mogućnost da nađu drugo zaposlenje, 

samoj fabrici povećava se produktivnost i mogućnost novih investicija itd. 

Dugoročno, ta će fabrika više da doprinese lokalnoj ekonomiji (infrastruktura) i 

državi u celini (devizni priliv) itd. 

63 

Procene tačnog broja ljudi koji ekonomski zavisi o vojnoj industriji su različite. One zavise o 

tome šta se ubraja u vojnu industriju (da li samo 14 fabrika koje spadaju pod tu granu privrede 

ili i svi kooperanti), da li treba da se računa celokupna familija ili samo broj članova koji radi u 

industriji i slično. Zvanično, vojna industrija SCG zapošljava nekih 15,000 ljudi. 

Iako postoji tendencija među nekim stručnjacima da naglašavaju mogućnosti 

vojne industrije SCG, u smislu kontinuiteta programa iz 80-ih godina, koje su 

uveliko nerealne, potrebno je naglasiti da to ne znači da neki od sistema NVO 

nemaju potencijala, uključujući inostrano tržište. Od zanimljivijih sistema NVO 

mogu se nabrojiti: novi modeli minobacača, uključujući samohodnu verziju, 

samohodna verzija top-haubice NORA-C, modifikacija tenka M-84 (VIHOR) u 

elektronici (termovizija) i zaštiti, novi modeli municije za ova oruđa, PT sistemi 

sa tandem bojevom glavom na malim i srednjim visinama, modernizovani VBR 

ORKAN sa novim bojevim glavama i većim dometom, modernizovani G-4M i 

slično, koji bi mogli uz određena ulaganja konkurisati na domaćem i svetskom 

tržištu. Specijalnu pažnju bi trebalo staviti na modifikaciju postojećih sistema, 

sa naglaskom na povećanje preciznosti i mobilnosti sistema sa modernijom 

elektronikom, naročito u sistemima veza, elektronskog izviđanja i zaštite itd. 

Odluka u upuštanje u razvoj nekih od ovih sistema NVO mora se doneti na strateškom 

nivou u skladu sa dugoročnim planom razvoja OS i industrije u celini, 

nakon izvršenih detaljnih analiza od strane domaćih i stranih stručnjaka, naročito 

u pogledu marketinga i testiranja tržišta. Takođe je važno naglasiti da većinu 

ovih mogućnosti SCG nije u stanju da inicira sama, već samo u kooperaciji sa 

drugim državama, naročito republikama bivše Jugoslavije koje bi u takođe u tim 

poslovima trebale videti korist. 

Srbija takođe ima značajne NIR kapacitete (naročito u obliku Vojno tehničkih 

instituta), koji čine jedan od najatraktivnijih potencijala. Privatizacija 

ovih potencijala je jedan od najlogičnijih i najatraktivnijih mogućnosti, u 

smislu modernizacije i zadržavanja kapaciteta, naročito kritične mase visoko 

kvalifikovane radne snage. 

Bez ulaženja u načine rešavanja problema u kojima se trenutno nalazi vojna 

industrija, jer su ona zaseban predmet, poželjno je pogledati jedan od načina kako 

mnoge države prilaze problemu zapošljavanja domaćih vojno-industrijskih potencijala. 

To je sistem ofseta. Trenutno, ova veoma važna tema gotovo da i nije 

analizirana u domaćoj stručnoj literaturi iako može da bude od fundamentalnog 

značaja ne samo za vojnu industriju već i za privredni razvoj države. Međutim, 

može se reći da niti situacija na svetskom tržištu stručne literature na ovu temu 

nije zadovoljavajuća. 

136 137



OFSET - MODEL VOJNO-INDUSTRIJSKE SARADNJE 

Ofset se može definisati kao oblik trgovine uslovljene reciprocitetom, tj. 

niz industrijskih i komercijalnih kompenzacijskih radnji potrebnih kao uslov 

za kupovinu sistema NVO ili vojne usluge. Kada su se prvi puta pojavili, upotrebljavani 

su uglavnom kao kompenzacija za gubitak domaće proizvodnje. 

Međutim, danas su ofseti mnogo komplikovaniji i zahtevaju posebnu pažnju. 

Pod ofset se ubraja ko-produkcija (među-državni ugovor), licencna produkcija 

(komercijalni ugovor sa državom ili industrijom), indirektne investicije, transfer 

tehnologija itd. Najbolje je ovo prikazati primerom. Grčka je tek 1985. godine 

uvela sistem ofseta pod zakonsku regulativu. Tada je odlučeno da ofseti mogu biti 

u tri kategorije. Kategorija I uključuje produkciju određene količine komponenata 

kupljenog proizvoda u Grčkoj, kategorija II uključuje druge proizvode Grčke 

vojne industrije koju se strana firma obavezuje kupiti i kategorija III uključuje 

sve ostale proizvode Grčke privrede. Kategorija I spada pod direktne ofsete, tj. 

ofsete koji su vezani za sistem NVO koji je kupljen, dok Kategorije II-III spadaju 

pod indirektne ofsete, tj, ofsete koji nisu direktno vezani za sistem NVO koje se 

kupuje. 

Kupovinom 4 Meko-200 fregate od Nemačke 1989 godine, ugovoreni su 

ofseti od 72% ukupne vrednosti ugovora. Ugovor je podrazumevao izgradnju 

prve fregate u Nemačkoj za 933 miliona maraka, dok bi se ostale tri izgradile u 

Grčkim brodogradilištima. Od ukupne vrednosti ofseta, na kategoriju I-II otpada 

samo 39%. Međutim, Grčka je prihvatila da se određeni postotak kategorije III 

može preneti u prve dve kategorije ukoliko se ne može na vreme ispuniti. Grčka je 

ocenila važnost ovog ugovora ne samo u finansijskoj i naučno-tehničkoj koristi, 

već na više strateškom nivou, ocenivši da je time obezbedila budućnost svojih 

brodogradilišta u ovom specijalizovanom tržištu vojne brodogradnje. Ugovor je 

uključio specijalističku obuku preko 200 inžinjera u Nemačkoj i zaposlenje preko 

500 radnika koji su bili otpušteni iz ostale vojne industrije zbog privatizacije. 

Ofseti se ne moraju primeniti samo pri velikim ugovorima. Ofset ugovor koji je 

Grčka sklopila sa Američkom kompanijom Unisys 1988 godine za modernizaciju 

SUV-a kod Harpoon raketa bio je vredan 15 miliona USD. Međutim, vrednost 

ofseta se procenila na nekih 25 miliona USD, uglavnom u transferu tehnologija 

(kategorija I). Mnoge druge zemlje primenjuju ofsete kao sastavni deo ugovora 

o kupovini sistema NVO. Motivi za primenu ofseta su različiti, i o njima će 

zavisiti pod koju će kategoriju pasti. Od ekonomskih motiva nabrajam transfer 

tehnologija, podizanje nove grane industrije (recimo termovizije), podizanje 

regionalne industrije, zaposlenja itd. 

Recimo, Saudijska Arabija koristi ofsete primarno za transfer tehnologija i 

podizanje domaćeg naučno-istraživačkog potencijala, u želji da se dugoročno 

smanji ekonomska zavisnost države od nafte. Važno je naglasiti ovu stratešku 

stavku ofseta, tj. pametno korišćenje ofseta, jer njima država može doprineti usmeravanju 

razvitka celokupne domaće privrede. Ofseti mogu odigrati značaju 

ulogu u slučaju SCG. Oni su primenjivani u određenoj formi u bivšoj SFRJ, 

recimo prilikom nabavke i kupovine licence za proizvodnju SA-13 (Strela-10) 

PVO sistema. Danas, primera radi, prilikom moguće kupovine novih sistema 

NVO, kao što su vojni helikopteri, mogu se sklopiti direktni ofset ugovori koji 

uključuju ko-produkciju nekih delova u UTVI ili P. Petoletki, ili transfer tehnologija 

direktno vezanih za helikoptere ili neku drugu vrstu indirektnih ofseta 

(modernizacija elektroprivrede i saobraćajne mreže). Ako se odluči za direktne 

ofsete, oni mogu odigrati u ovom primeru stratešku ulogu oživljavanja 

vazduhoplovne industrije. 

UMESTO ZAKLJUČKA: 

Ministarstva odbrane i same vojske mogu biti sigurne u sve veći kontakt 

sa civilnim sektorom, od onog nužnog kao sto su dual-use tehnologije u vojnoj 

proizvodnji i NIR-u, tako i u primeni biznis metoda u planiranju svojih aktivnosti, 

radi postizanja što efikasnijih rezultata, baziranih na cost-efficency kriterijumu. 

Tržište je jedan od najprirodnijih i najefikasnijih metoda regulisanja 

mnogih problema, naročito ekonomskih i njemu treba dati prioritet, naročito u 

pogledu sve veće globalizacije i integracije. Ključno je baciti težište sa ulaznih 

parametara, kao što je broj vojnika, tenkova i slično na analizu njihovog uticaja 

na izlazne parametre. 

Ključno pitanje za SCG je ŠTA SADA?, u smislu ograničenosti mogućih 

rešenja, tj. izbora? Strateško opredeljenje države za sada ne diktira tempo 

reforme, a koji trenutna politička kriza ne pomaže. Iako bi programi reforme i greške 

učinjene u susednim zemljama trebale olakšati mnoga pitanja vezana za reformu 

vojske, činjenica da ne postoji politički konsenzus i zadovoljavajuća kritična masa 

138 139



stručnog kadra po tom pitanju. Zato ne treba zanemariti ulogu spoljašnje pomoći, 

kako u stručnom znanju tako i u finansiranju različitih programa, uz naglasak na 

strateške partnere i kontinuiranost započetog. Važno je naglasiti da inostrana pomoć 

mora biti samo savetodavna i da konačne odluke moraju da donesu domaći organi 

vlasti. 

Jedna od najvećih problema, ostavljenih za završnu tačku, je problem transparentnosti, 

tj. definisanja šta je tajna. U smislu evroatlanskih integracionih 

procesa, demokratizacije vojno-bezbednosnih struktura, one u većini segmenata 

moraju biti otvorene nezavisnoj stručnoj i javnoj analizi i kritici. Naravno, svaka 

država ima vojne tajne i one se čuvaju, iako i većina njih treba da bude dostupna 

Parlamentarnoj kontroli kroz pažljiv odabir parlamentaraca u odborima za vojnobezbednosna 

pitanja. U kontekstu ekonomije odbrane, transparentnost je ključna 

pri analizi vojnih budžeta i drugih osnovnih ekonomskih pokazatelja kao što su 

oni vezani za problematiku vojnih kadrova, vojnu industriju, izvoz i uvoz NVO 

itd. Ona može i da doprinese procesu reforme tamo gde postoji nedostatak kadrova 

unutar sistema. 

LITERATURA: 

1. BICC, Base Closure and Redevelopment in Central and Eastern Europe, 

Bonn 1997 

2. BICC, The Military in Transition: Restructuring and Downsizing the Armed 

Forces of Eastern Europe, Bonn 2002 

3. BICC, Conversion of the Defence Industry in Russia and Eastern Europe, 

BICC 1995 

4. BICC, Turning Soldiers into a Work Force (Demobilisation and Reintegration 

in Post-Dayton Bosnia and Herzegovina), Bonn 2OO3 

5. BICC, Conversion Survey 2001,Bonn 2001 

6. Efraim Inbar and Benzion Zilberfard, The Politics and Economics of Defence 

Industries, Frank Cass 1998 

7. S.M. Gates and A.A. Robbert, Comparing the Cost of DoD Military and Civil 

Service Personnel, RAND 1999 

8. Keith Hartley and Todd Sandler (ed.), The Economics of Defence: The 

International Library of Critical Writings in Economics, Edward Elgar 2001 

9. Keith Hartley, Defence Economics: Its Contribution and New Developments, 

University of York 2002. 

10. Keith Hartley, UK Defence Policy: An Economists Perspective, University of 

York 2002. 

11. Keith Hartley and Todd Sandler, Defence and Peace Economics: A Ten-Year 

Retrospective, Defence and Peace Economics 2000 

12. Keith Hartley and Todd Sandler, The Political Economy of NATO: Past, 

Present and into the 21st Century, CUO 1999 

13. Keith Hartley and Todd Sandler, The Economics of Defense, CUP 1995 

14. Keith Hartley, The Economics of Defence Policy, Brassey’s 1991 

15. Keith Kartley, The Economics of Disarmament, Hardwood 1994 

16. Keith Hayward, Towards a European Weapons Procurement Process, Paris 

- ISS, 1997 

17. Yudit Kiss, The Defence Industry in East-central Europe, OUP 1998 

18. Keith Krause, Arms and the State, Patterns of Military Production and Trade, 

CUP 1995 

19. SIPRI, Yearbooks 2000-2003, Stockholm. 

20. Stephen Martin, The Economics of Offsets, Hardwood 1996 

21. Amadeo Watkins, Development of the Yugoslav Military Industry 1923- 2003, 

Frank Cass 2004 



140 141

prof. dr Bogoljub Milosavljević PRILOG DEFINISANJU DUGOROČNIH CILJEVA REFORME POLICIJE U SRBIJI 

prof. dr Bogoljub Milosavljević 

Profesor na Pravnom fakultetu Univerziteta UNION, u Beogradu 

PRILOG DEFINISANJU DUGOROČNIH 

CILJEVA REFORME POLICIJE U SRBIJI 

UVODNE NAPOMENE 

Proces reforme policije u Srbiji, ili barem ono što se imenuje kao taj proces, 

odvija se već pune tri godine. Ma koliko kritički ocenjivali taj proces, stoji činjenica 

da je on doveo do određenih organizacionih, kadrovskih i još nekih, 

po obimu manjih promena u policiji, kao i do otpočinjanja rada na planiranju i 

uvođenju nekih drugih promena koje su krupnijeg značaja. Uz to, došlo je do 

formiranja izvesnog unutrašnjeg potencijala za dalje reforme i delimičnog otvaranja 

policije za uticaje javnosti, kao i do porasta sposobnosti civilnog sektora 

da utiče na policiju. 64 Sve takve promene izvesno čine današnju policiju barem 

donekle drugačijom i boljom od one koju smo imali na početku 2001. godine. 

Razume se, sasvim je drugačije pitanje o tome da li je tokom te tri godine 

urađeno sve što je bilo potrebno i mogućno uraditi, kao i o tome kakav je smisao 

i značaj do sada izvršenih promena u policiji sa stanovišta nasleđenog stanja i 

reformskih ciljeva. Na ovakva pitanja ne mogu se dati pozitivni odgovori, čak ni 

pošto se uzmu u obzir i blagonaklono ocene sva realna i potencijalna ograničenja 

u kojima je prethodna vlada delovala. U te tri godine nije došlo do usvajanja jasne 

strategije za reformu policije i ona nije bila na listi prioriteta vlade, a rad na 

reformi faktički je obustavljen posle 12. marta 2003. godine. Takođe, do sada izvršene 

promene u policiji daleko su od toga da budu ocenjene kao srazmerne prema 

težini nasleđenog stanja, a sasvim je nejasno kakav je njihov odnos prema 

reformskim ciljevima, budući da takvi ciljevi i nisu zvanično formulisani. 

64 

Detaljnije o pojedinim promenama u policiji i toku reforme u našem radu „Dvogodišnji bilans 

i perspektive reformi policije u Srbiji”, u: Janković, P. (ur.), Reforma sektora bezbednosti, 

Zbornik predavanja Prve škole reforme sektora bezbednosti, Beograd: Centar za proučavanje 

odbrane i bezbednosti G17 Instituta, 2003, str.79-93. 

142 143



Pred novom Vladom, koja je formirana 03. marta 2004. godine, zbog toga 

stoji najpre zadatak da izradi i usvoji strateški plan za reformu policije. Taj plan 

bi trebalo da bude utemeljen na izvesnim dugoročnim ciljevima, čiji su smisao i 

sadržina prethodno jasno opredeljeni i za čije ostvarivanje su utvrđene konkretne 

mere. Takvih ciljeva je veći broj i oni izražavaju određene vrednosti i osobine 

policije koje se neguju u demokratskim zemljama (vladavina prava, poštovanje 

međunarodnih standarda o ljudskim pravima, efikasno i efektivno delovanje, 

moderni procesi rada, jačanje preventivne uloge, otvorenost za unutrašnju i spoljašnju 

kontrolu, reprezentativnost sastava policije, moderna obuka i sistem napredovanja 

itd.). Među takvim ciljevima se nesumnjivo nalaze depolitizacija, 

decentralizacija i demilitarizacija policije („tri D“ reforme policije). Zahtevi za 

depolitizaciju, decentralizaciju i demilitarizaciju policije formulisani su još u 

toku predizbornih aktivnosti Demokratske opozicije Srbije 2000. godine, ali se 

pod tim pojmovima i danas podrazumevaju veoma različite stvari. Zbog toga 

se ovde ukazuje na njihov smisao i sadržinu, kao i na mere kojima se ta tri cilju 

mogu ostvariti. 

DEPOLITIZACIJA POLICIJE 

Depolitizacija policije se može najbolje razumeti kao zahtev za obezbeđenjem 

poštovanja principa o političkoj neutralnosti policije. To je jedan od temeljnih 

i univerzalnih, ali istovremeno i najteže ostvarivih principa koji se postavljaju 

u vezi sa ulogom policije u demokratskom društvu. Najčešće, pod političkom 

neutralnošću policije označava se nekoliko međusobno povezanih konkretnijih 

principa, i to: 

• princip samostalnosti policije u granicama zakona (mada najčešće pripada 

aparatu izvršne vlasti, policija mora imati slobodu da se odupre 

svim nezakonitim uticajima vlade i drugih državnih organa, političkih 

stranaka, interesnih grupa ili drugih subjekata); 

• princip operativne nezavisnosti, odnosno autonomnosti policije u preduzimanju 

pojedinih akcija na koje je zakonom ovlašćena i obavezana 

(njeno pravo i dužnost da u granicama zakona deluje slobodno, bez ograničavanja 

i nezakonitih uticaja sa strane); 

• princip zabrane korišćenja policije u svrhe političke borbe, odnosno kao 

političkog sredstva ili instrumenta (tj. onemogućavanje njene otvorene 

ili prikrivene upotrebe radi ostvarivanja partijskih interesa stranke na 

vlasti ili neke druge političke grupe); i 

• princip depolitizacije policijskog osoblja (koji se redovno svodi na zabranu 

ispoljavanja političkih uverenja u obavljanju poslova, a negde i 

na zabranu pripadnicima policije da budu članovi u bilo kojoj političkoj 

partiji i da se angažuju u političkom životu; ovaj princip pretpostavlja i 

napuštanje tzv. sistema plena, tj. promene osoblja posle promene vlade 

i stranke na vlasti, izuzev u odnosu na nosioce tzv. političkih funkcija, 

koje čine imenovana i postavljena lica od strane parlamenta i vlade). 65 

Policijska funkcija (prinudno održavanje reda u društvu) još uvek predstavlja 

jedan od klasičnih i esencijalnih monopola države, odnosno centralne i/ili lokalne 

vlade. 66 Budući da je to tako, i policija je organizacija koju stvara i održava vlada 

(deo je aparata izvršne vlasti) i nad kojom vlada, kao nosilac izvršne vlasti, ima 

nesumnjiva usmeravajuća i kontrolna ovlašćenja. Otud se može reći da postoje 

legalni (pravno dopušteni) oblici uticaja i mešanja politike u rad policije, a koji bi 

trebalo da se prevashodno odvijaju putem legitimne i međusobno ograničavajuće 

(check and balance) kontrolne akcije političkih organa (vlade i parlamenta). 

Ulogu korektiva, odnosno provere legaliteta i legitimiteta takvih akcija političkih 

organa prema policiji, morali bi da imaju sudstvo (koje je nezavisno) i neformalni 

kontrolni mehanizmi civilnog društva. 

Međutim, realna pozicija vlade i slabosti u kontroli nad njenim radom, udružene 

sa prirodom policijske funkcije, oduvek su omogućavali nelegitimne uticaje 

politike, odnosno vlade, na policiju. Napori da se policija izmakne i zaštiti od 

takvih uticaja politike deo su borbe za demokratiju i traju koliko i postojanje 

65 

Sistem plena (spoil system) podrazumeva to da se prijem i napredovanje kadra u upravi (i 

policiji) odvija prema partijskim zaslugama, kao i da stranka koja pobedi na izborima ima pravo 

da dovede svoj kadar u upravu (i policiju), jer je to deo njene pobede (pobednički plen). 

Kao suprotan ideji profesionalizma, taj je sistem bio uglavnom napušten do početka XX veka 

i umesto njega zaveden sistem napredovanja po objektivnim, nepolitičkim kriterijumima, uz 

očuvanje relativne stabilnosti upravnih položaja. Do oživljavanja sistema plena došlo je nanovo 

u komunističkim i drugim partijskim država tokom prošlog veka. 

66 

U nizu razvijenih zemalja beleže se značajna kretanja ka demonopolizaciji države u ovoj 

oblasti, odnosno ka prenošenju dela odgovornosti za održavanje reda i za obavljanje poslova 

održavanja reda na druge subjekte unutar država i izvan država. Na delu je restruktuiranje 

policijske funkcije, odnosno njena multilateralizacija i transnacionalizacija. Više o tome: Bayley, 

D. H., and Shearing, C. D., The New Structure of Policing: Description, Conceptualization, 

and Research Agenda, Washington, DC: National Institute of Justice, 2001. 

144 145



moderne policije. Kao što se politika teško odriče od posezanja u ulogu policije, 

tako se i policija nerado drži po strani od politike i najčešće je spremna da svoju 

samostalnost žrtvuje političkim interesima vlade, budući da od naklonosti vlade 

presudno zavise status njenih pripadnika i zvanične ocene njenog rada. Mada 

se mera uzajamnog posezanja politike i policije razlikuje od države do države, 

činjenica je da su odstupanja od političke neutralnosti policije univerzalno 

obeležje i da je policija bilo gde u svetu duboko u političkom procesu, priznavalo 

se to ili ne. 67 Policija je redovno jedan od najvažnijih oslonaca vlade, a ona se 

meša u politiku najpre putem neposrednih oblika uticaja, koji mogu biti otvoreni i 

tajni, a ogledaju se u političkim progonima oponenata režima, cenzuri, prismotri, 

nadzoru i manipulacijama, uticajima na izbore i druge političke aktivnosti, odbrani 

ili uskraćivanju podrške režimu koji je ugrožen, kao i u uticajima na političke 

odluke. Takođe, postoje i značajni oblici posrednih uticaja, kakvi su mobilisanje 

podrške javnosti vladinoj politici, pribavljanje ili potkopavanje legitimiteta vlade, 

demonstracioni efekti, učešće u razvoju i slični. 68 

Postoje i naročite okolnosti u kojima vlada uvodi policiju na velika vrata 

u politički proces. Najpre, naše sopstveno a i tuđa iskustva nas uče da režimi 

koji počivaju na ograničenom učešću subjekata društva u političkim procesima 

rađaju potrebu za sve širim angažovanjem njihove policije u političkom životu 

kako bi se kanalisala određena politička aktivnost. Zatim, kada se krene na put 

diktature, policija će redovno biti prinuđena da bez ostatka stavi svoje snage u 

službu diktatora, a njena će akcija biti obojena netolerantnošću i usmerena na 

progon svega što je drukčije, što može narušiti monolitnost režimske strukture 

ili ugroziti njen opstanak. Konačno, ako policija egzistira nepodeljena od službe 

državne bezbednosti (koja se u diktaturama uvek pretvara u političku policiju), 

onda će kontrola mišljenja špijuniranjem i nadzorom, ali i represija svakog 

ispoljavanja drukčijih uverenja, postati najvažniji zadatak ne samo političke 

policije, već i svakog običnog policajca. Sve su te okolnosti kumulativno postojale 

u poslednjoj deceniji prošlog veka upravo u našem društvu. 

Dakle, posledice politizacije policije u Srbiji ne mogu biti prevladane samo 

zamenom ljudi na vodećim pozicijama u policiji (Ministarstvu unutrašnjih po- 

67 

Više o tome u našem radu Nauka o policiji, Beograd, 1997, str. 281-298 (i tamo navedena 

literatura). 

68 

O klasifikaciji i sadržini oblika uticaja policije na politički proces videti: Bayley, D. H., Patterns 

of Policing: A Comparative International Analysis, New Brunswick: Rutgers University 

Press, 1990, pp. 159 etc. 

slova), tako što bi se umesto kadrova jedne doveli kadrovi druge partije, jer se 

time proces politizacije samo obnavlja i jače naglašava. Umesto toga je potrebna 

jedna temeljita lustracija koja bi rezultirala uklanjanjem iz policije svih onih 

koji su imali istaknutu ulogu u odbrani Miloševićevog režima putem kršenja 

ljudskih prava ili su povezani sa kriminalnim grupama (dekriminalizacija). 

Uz to je potrebno da se urade i neke druge, znatno teže stvari, koje su manjim 

delom vezane za policiju, a većim delom za vladu. U prvom redu, vlada mora 

da se odrekne pretenzija na korišćenje policije kao političkog instrumenta i da 

se dosledno drži toga, uz istovremeno podržavanje razvoja uloge parlamentarne 

i drugih vidova nevladine spoljašnje kontrole nad policijom. Vladina i druga 

spoljašnja kontrola nad policijom treba da se gradi tako da odrazi balans između 

potrebe da policija uživa operativnu nezavisnost, na jednoj strani, i potrebe 

njenog podređivanja legitimnoj javnoj kontroli s ciljem onemogućavanja njenog 

postupanja izvan zakonitih ciljeva, na drugoj strani. Radi toga, važno je da se 

shvati da kontrola služi obezbeđivanju odgovornosti policije za njen nezakonit 

rad, a ne služi podređivanju policije političkoj volji i interesima bilo koje stranke, 

vlade ili lokalnih političkih struktura. 

Kao jedna od mera koje bi mogle da znatnije doprinesu depolitizaciji policije, 

predlaže se drugačija organizaciona struktura Ministarstva unutrašnjih poslova, 

u kojoj bi policija bila organizovana u posebnoj upravi i podređena operativnom 

rukovođenju profesionalnog starešine, dok bi Ministarstvu (tj. njegovim službama 

u sedištu) preostale funkcije strateškog i planskog usmeravanja policije. Tim 

putem bi se, zapravo, postiglo da operativna aktivnost policije bude organizaciono 

izmaknuta od političkih uticaja vlade. 

Takođe, potrebno je i da vlada doprinese konačnom razdvajanju uloga policije 

i službe državne bezbednosti (BIA). Radi toga je neophodno izmeniti postojeći 

zakon o BIA, koji snabdeva pripadnike te agencije policijskim ovlašćenjima i 

otvoreno podržava pravo BIA na mešanje u rad policije. Obe te stvari su ostaci 

nekih prošlih vremena i nesaglasne su položaju službi bezbednosti u demokratiji. 

Naročito je važno dokinuti praksu u kojoj je policija i dalje visoko zavisna od 

obaveštajnih podataka BIA o organizovanom i još nekim oblicima teškog kriminala, 

uključujući i neodrživo mešanje BIA u izbor policijskih kadrova (putem 

bezbednosnih provera za novoprimljene policajce). 

146 147



DECENTRALIZACIJA POLICIJE 

U osnovi zahteva za decentralizacijom policije nalazi se ispravan stav o tome 

da je policija u Srbiji potpuno centralizovana i stoga funkcionalno i organizaciono 

neadekvatno struktuirana. Mada je policija na ovim prostorima tradicionalno 

ustrojena prema modelu centralizovane organizacije (objedinjena u Ministarstvu 

unutrašnjih poslova), činjenica je da su, po prvi put u novijoj srpskoj istoriji, 

početkom devedesetih godina prošlog veka lokalne samoupravne zajednice, 

kao i građani u tim zajednicama, lišeni bilo kakvog uticaja na funkcionisanje 

policije. Tim putem je policija u punoj meri stavljena pod kontrolu vlade i podređena 

komandi ministra unutrašnjih poslova. U sedištu Ministarstva je ostvarena 

nepoželjna koncentracija moći i nezdravog birokratskog uticaja na operativnu 

stranu policijskog posla, na raspoređivanje i unapređivanje kadrova i 

druga pitanja svakodnevnog rada čitave policije, uključujući i moć raspolaganja 

velikim finansijskim sredstvima bez spoljašnje revizije. Ukratko, Ministarstvo 

je postalo loša varijanta veberovske birokratsko-monokratske organizacije, 69 koja 

je neprikladna za obavljanje policijskih poslova, jer je preglomazna, troma, 

neracionalna, nefleksibilna, reaktivna i represivna, pa stoga i neefikasna i 

neodgovorna. 

Ako ostavimo po strani pitanje o budućem stepenu političke decentralizacije 

u Srbiji, koje bi trebalo da reši novi ustav i od čijeg će rešavanja zavisiti da li 

će sva policija ostati i dalje republička instituticija, ostaje nam da razmotrimo 

poželjne načine decentralizacije policije u okviru sadašnjeg ustavnog modela. U 

tom kontekstu valja, najpre, imati na umu da su rasprave o decentralizovanim i 

centralizovanim policijskim sistemima odavno prevazišle okvire tradicionalnih 

pogleda na tzv. političku ili punu decentralizaciju, koja se pretpostavlja tzv. 

upravnoj decentralizaciji ili dekoncentraciji. Prema tradicionalnim gledištima, 

pod političkom decentralizacijom ima se u vidu prenošenje ovlašćenja za vršenje 

i odlučivanje o pojedinim poslovima sa državnih na necentralne - lokalne orga- 

69 

Model birokratsko-monokratske organizacije, koji je najpotpunije opisao Maks Veber (Privreda 

i društvo, II, Beograd: Prosveta, 1976, str. 45 id.), ima svoje dobre i loše strane. Problem naše 

policijske organizacije je, najpre, taj što je usvojila samo loše strane tog modela (kao i čitava 

naša uprava, uostalom), a ne i one dobre (efikasnost, profesionalizam i dr.). Važnije od toga je 

to što taj model, čak i da je primenjen u celini, nije pogodan za obavljanje policijskog posla, jer 

ne omogućuje potrebnu dozu fleksibilnog reagovanja na konstantno promenljive uslove obavljanja 

tog posla, niti podstiče nužnu samoinicijativnost i odgovornost za korišćenje diskrecionih 

ovlašćenja. 

ne, a pod dekoncentracijom osnivanje ekspozitura državnih organa na terenu 

ili poveravanje određenih državnih poslova lokalnim organima, koji ih vrše 

pod punom kontrolom političkog centra. Međutim, sama priroda policijskih 

poslova dovela je do toga da je svaki policijski sistem u savremenom svetu, 

pored toga što je dekoncentrisan, barem u određenoj meri i decentralizovan, 

s tim što su elementi decentralizacije u pojedinim zemljama jači, a u drugim 

slabiji od obeležja centralizacije. U prvom slučaju govori se o decentralizovanim 

policijskim sistemima, a u drugom o centralizovanim, ali je važno podvući da i 

u centralizovanim sistemima redovno postoje određeni uticaji lokalnih zajednica 

na upravljanje policijom (koje pripada centru). Evidentno je i da uticaji lokalnih 

zajednica (i građana) na upravljanje centralizovanim policijskim sistemima 

beleže trend rasta, koji stoji u srazmeri sa porastom stepena demokratizacije pojedinih 

društava. 

Imajući to u vidu, kao poželjne (i neophodne) mere za decentralizaciju naše 

policije mogli bi, najpre, označiti dekoncentraciju odlučivanja, to jest prenošenje 

ovlašćenja za odlučivanje na niže organizacione nivoe. Ministar i službe u sedištu 

Ministarstva bi trebalo da se bave samo odlučivanjem o onim pitanjima o kojima 

ne može da se odlučuje na nižim nivoima, odnosno koja prevazilaze lokalni značaj 

i utiču na funkcionalno jedinstvo policije. Pretpostavka za to je postojanje jasnih 

pravila o procedurama rada i delotvoran mehanizam izveštavanja i kontrole. Time 

bi se postiglo da područne jedinice policije adekvatnije i brže odgovaraju na 

specifične bezbednosne potrebe na svojim područjima, odnosno izbegle bi se posledice 

sporog, uniformnog i nedelotvornog operativnog usmeravanja iz centra 

(putem usmenih naloga i ad hoc „depeša“ koje se izdaju po tzv. „linijama rada“). 

Prenošenjem ovlašćenja za odlučivanje na niže nivoe podstakao bi se ne samo 

senzibilitet tih nivoa za sopstvene (lokalne) bezbednosne probleme, već i njihova 

veća inicijativnost i odgovornost za rešavanje problema iz sopstvenog domena. 

Kompatibilan tom vidu decentralizacije je i koncept policije u zajednici (community 

policing), koji se zdušno podržava kao jedan od evropskih standarda 

za obavljanje policijskih poslova. Taj je koncept razvijen u protekle dve do tri 

decenije i počiva na dve vrste ideja: prvo, na priznanju da klasičan model vršenja 

policijskih zadataka pokazuje sve slabije rezultate i, drugo, da je zanemaren potencijal 

lokalnih zajednica kao izvora znanja o bezbednosnim problemima i kao 

jednog od ključnih resursa za rešavanje tih problema. Tako se došlo do nove 

„filozofije“, odnosno nove strategije, koja teži da klasični model birokratske, 

148 149



agresivne i interventne policije zameni modelom kontaktnog policiranja. U 

tom novom modelu se priznaje i prihvata uloga lokalne zajednice u definisanju 

i rešavanju bezbednosnih problema, ali i njena uloga u upravljanju policijom i 

obezbeđenju policijske službe. „Policija u zajednici“ planski razvija dvosmerno 

aktivne odnose sa građanima, svoju akciju temelji na lokalnim problemima i 

očekivanjima građana od uloge policije (problem-oriented policing), teritorijalno 

se decentralizuje i orijentiše na patrolnu delatnost (manje policijske stanice, 

policijski rejoni, seoski policajci, pešačka patrola), stavlja težište na preventivnu 

delatnost i otklanjanje uzroka kriminalu, maksimalno ograničava primenu sile i 

zamenjuje je akcijom ubeđivanja i partnerstva itd. 70 

Kao što se može videti, ideje „policije u zajednici“ su upravo idealne da doprinesu 

decentralizaciji naše policije i nekim drugim neophodnim promenama 

u metodu njenog rada. One, naravno, nisu panacea (lek za sve bolesti) i nisu 

primenljive za neke od policijskih zadataka, kakvi su borba protiv organizovanog 

kriminala i terorizma ili neki drugi zadaci koji prevazilaze okvire užih zajednica. 

Takođe, smatra se da koncept „policije u zajednici“ može biti uzet za osnovu 

funkcionisanja policije u užim zajednicama i regijama koje su opterećene 

međuetničkim tenzijama i nepoverenjem, pod uslovom da sastav policije postane 

multietnički, kako bi uopšte došlo do pozitivno usmerenih interakcija i 

uspostavljanja poverenja između policije i pripadnika različitih etničkih grupa. 

Ideja je da se odgovornost za održavanje reda sa policijskih snaga koje su ranije 

pripadale većinskoj etničkoj grupi prenese na policiju koju čine pripadnici svih 

etničkih grupa, kako se policija ne bi doživljavala kao snaga „druge strane“. Na 

tim osnovama kreirani su modeli multietničke policije u jednom broju zemalja, 

odnosno regija, kao što je to slučaj sa španskom Baskijom i Severnom Irskom. 

Isti je pristup primenjen i kod nas u opštinama Bujanovac, Medveđa i Preševo. 

U okviru mera decentralizacije važno je obezbediti i da organi opštine, grada 

i autonomne pokrajine dobiju zakonski utemeljeno pravo uticaja na vršenje policijske 

funkcije. Oni bi trebalo da daju mišljenje u postupku postavljenja šefova 

policije na svojim područjima, kao i da razmatraju izveštaje o radu policije i da 

imaju pravo da policiji daju svoje predloge za unapređenje stanja bezbednosti. 

70 

O „policiji u zajednici” postoji obimna literatura. Standardan uvid pružaju sledeći radovi: 

Goldstein, H., Problem-Oriented Policing, New York: McGrow Hill, 1990; Trojanowitz, R. 

C., and Bucqueroux, B., Community Policing: A Contemporary Perspective, Cincinnati, OH: 

Anderson Publishing, 1990. 

U nekim opštinama već postoje komisije za bezbednost lokalne zajednice, koje 

bi trebalo da postanu stalni oblici saradnje između organa lokalne zajednice, 

policije i svih drugih subjekata bezbednosti unutar tih zajednica. 

Kao još jednu od mogućih mera trebalo bi podržati ideju o stvaranju komunalne 

policije, koja bi bila u ulozi dopunske ili pomoćne snage redovnoj (državnoj) 

policiji i starala se o sprovođenju opštinskih, odnosno gradskih propisa o redu. 

Osnivanje i ovlašćenja komunalne policije, kao i njen odnos prema državnoj 

policiji, trebalo bi urediti zakonom, kako bi se izbegla mogućnost da se ona izvrgne 

u neku vrstu nedovoljno kontrolisane sile koja ne služi interesima bezbednosti 

građana u lokalnim zajednicama. Inače, takvi oblici policije postoje u nizu 

zemalja (Francuska i Italija, na primer) i doprinose boljem stanju bezbednosti, uz 

istovremeno smanjenje angažovanja državne policije. 

Konačno, ovde dolazi i pitanje o mogućnostima dalje privatizacije dela 

policijske funkcije, odnosno o podsticanju razvoja našeg privatnog sektora bezbednosti, 

koji i sada postoji u rudimentarnom obliku i deluje bez dovoljno jasnih 

zakonskih okvira. Mada se tu u osnovi radi o delimičnoj demonopolizaciji 

države u ovoj oblasti, i ta je mera od uticaja na opšti izgled policijskog sistema, 

odnosno na njegov više ili manje centralizovan oblik. Inače, privatizacija 

policijske funkcije je naročito zastupljena u zemljama sa razvijenom tržišnom 

ekonomijom i demokratijom, gde se široko brani stav da je privatni sektor efikasniji 

u obezbeđivanju određenih službi od vlade, kao i da vlada nije u stanju 

da pruži efektivniji odgovor na bezbednosne izazove od privatnog sektora. Nije 

redak slučaj da je privatni sektor bezbednosti u takvim zemljama i veći od javnog 

sektora, kao i da se vlade pojavljuju u ulozi poslodavca privatne policije (navodi 

se da je u SAD najveći poslodavac privatne policije upravo federalna vlada te 

zemlje). 71 Razvoj privatnog sektora bezbednosti u tranzicionim zemljama ipak 

ima prilično drugačiju konotaciju i zahteva jedan odmereniji pristup, kako se ne bi 

dogodilo da taj sektor postane novi problem za bezbednost građana i zajednice. 

DEMILITARIZACIJA POLICIJE 

Zahtev za demilitarizaciju svodi se prvenstveno na uklanjanje određenih 

obeležja koja našoj policiji daju izgled vojne organizacije, a pod tim se obe- 

71 

Bayley, D. H., and Shearing, C. D., op. cit., p. 10. 

150 151



ležjima obično misli na vojne činove i specijalne jedinice sa ustrojstvom i 

naoružanjem koji su tipični za vojsku. Doista, uvođenje vojnih činova u našu 

policiju, i to do najnižih do najviših činova, predstavlja jednu od mera koja je 

izazvala krupne negativne promene u unutrašnjim odnosima i kulturi policije, 

a da pri tom nije donela ništa pozitivno. Raniji režim je time, zapravo, iskazao 

svoju neskrivenu težnju da od policije načini sebi odanu oružanu silu koja bi 

bila dovoljno konkurentna vojsci i sposobna da umesto nje bude upotrebljavana 

u unutrašnjim oružanim sukobima (tj. na način na koji se upotrebljavaju vojne 

formacije). Uglavnom iz sličnih razloga stvarane su i specijalne policijske jedinice, 

od kojih je najveća bila Jedinica za specijalne operacije u sastavu Resora 

državne bezbednosti, a koja je rasformirana tokom vanrednog stanja, zavedenog 

posle atentata na premijera Đinđića. 

Sa svoje strane, pripadnici policije i danas imaju negativan stav prema 

ukidanju vojnih činova, braneći ih kao nekakvo staro stečeno pravo, iako još 

nije proteklo ni deset godina od njihovog uvođenja. Naime, ljudstvo u policiji, 

pogotovo „generalski kor“, doživelo je i doživljava vojne činove kao nešto prirodno, 

utoliko pre što je u vrhu policije inače bio i još uvek se nalazi znatan broj 

starešina koje su stekle vojno obrazovanje. Vezivanje plata, odnosno zarada, za 

činove i svođenje sistema napredovanja na unapređivanje u više činove, dodatni 

su motivi zbog kojih se u čitavoj policiji brani potreba da činovi budu zadržani. 

Ukidanje činova zbog toga mora da bude praćeno uvođenjem jednog drugačijeg 

sistema zvanja i napredovanja, koji bi u svemu bio prilagođen policiji kao 

specifičnoj civilnoj a ne vojnoj službi. 

Kada se radi o specijalnim policijskim jedinicama, potrebno je osvrnuti se i 

na žandarmeriju, budući da u stvaranju te jedinice i njenom naoružanju neki vide 

novi doprinos militarizaciji policije. Kao nova specijalna jedinica policije, ona je 

stvorena 2001. godine i u međuvremenu je narasla na preko 2.000 ljudi. Namenjena 

je izvršavanju posebnih bezbednosnih zadataka, kakvi su održavanje bezbednosti 

na jugu Srbije i antiteroristički zadaci, uključujući i još neke specifične zadatke iz 

kruga tzv. policijskih operacija „visokog rizika“. U vezi s nazivom ove jedinice 

valja se podsetiti da je žandarmerija u nizu evropskih zemalja nastala pri kraju 

XVIII i u prvoj polovini XIX veka, i to kao „vojna trupa opredeljena za policijske 

zadatke“, odnosno kao deo vojske koji se u miru nalazi na raspolaganju ministra 

unutrašnjih poslova, dok u pogledu obuke, naoružanja i načina komandovanja, 

kao i ratu, potpada pod vlast vojnih organa. Uz određene promene u nazivu, ulozi 

i položaju, žandarmerija u većem broju evropskih zemalja u osnovi i danas ima 

istu ulogu. Tako gledano, naziv „žandarmerija“ u našem slučaju nije najsrećnije 

odabran, jer isuviše asocira na standardno shvatanje žandarmerije kao dela vojne 

strukture. 

Na drugoj strani, potreba postojanja jedinice kakva je naša žandarmerija i 

njeni zadaci ne bi trebalo da budu sporni. Naime, zemlje koje nemaju žandarmeriju 

suočile su se sa potrebom stvaranja ili (1) naročitog sistema uzajamne pomoći 

(između policijskih službi, odnosno policijskih službi i regularnih i rezervnih 

vojnih snaga) ili (2) nekog drugog tipa specijalnih policijskih jedinice, kako bi 

mogle da odgovore na izazove održavanja reda u onim situacijama za koje obična 

policija nije dovoljna (veliki nemiri i neredi, terorizam, pobune i slično). Kako 

god takve specijalne jedinice nazivane, one imaju obeležja tzv. „treće snage“, 

odnosno jedinica koje se po svojim obeležjima razlikuje od vojske i policije. 72 Bez 

takvih jedinica, postoji opasnost da čitava policiju bude donekle militarizovana, 

odnosno da se obučava i oprema za izvršavanje operacija „visokog rizika“. 

Za demilitarizaciju naše policije je, pored ukidanja vojnih činova, posebno 

značajno da se radi na uklanjanju obeležja vojnobirokratskog organizacionog 

stila i militantnih odlika u njenoj kulturi, koji su veoma rasprostranjeni. Uopšte, 

uzima se da mnoge policije u svetu neguju vojnobirokratski stil kao daleko nazadniji 

od policijskog, odnosno civilnog organizacionog stila i da su tome uzrok 

dugotrajne veze policije i vojske (do odvajanja u posebnu organizaciju, policija 

je dugo vremena bila u sastavu vojske), kao i sličnost njihovih uloga, ali i 

lenjost policijskog rukovodstva da se okrene prema izazovnijem i zahtevnijem 

civilnom stilu. 73 Još je Arčibald Rajs pisao o štetnosti vojnog modela discipline i 

rukovođenja u policiji, preporučujući srpskoj policiji da primeni sasvim drugačiji, 

nevojnički način održavanja discipline i rukovođenja, primeren njenom načinu 

rada i ulozi. 74 Vek kasnije od toga se, međutim, nije mnogo odmaklo: u našoj 

policiji preovlađuje centralizovana komandna struktura, kontrola se odvija 

preko naređenja, direktiva i naloga, komunikacije teku vertikalno od vrha na 

72 

Detaljnije o modelima snaga za kontrolu većih nereda videti: Gregory, F., Policing the Democratic 

State: How much Force?, London: Institute for the Study of Conflict, Conflict Studies No 

194, December 1986; kao i našu Nauku o policiji, str. 171-180. 

73 

Više o tome: Bittner, E., The Functions of the Police in Modern Society, Cambridge, Mass.: 

Oelgeschlager, Gun and Hain Publishers, Inc., 1980, pp. 51 etc; Cox, S. M., Police: Practices, 

Perspectives, Problems, Boston: Allyn and Bacon, 1996, pp. 66 etc. 

74 

Rajs, A., Principi moderne policije, Beograd: Štamparija Sveti Sava, 1915 (?), str. 9. 

152 153


prof. dr Dragan Simić SAVREMENE TEORIJE BEZBEDNOSTI 

dole, preovlađuje kažnjavanje kao glavni metod motivisanja osoblja, inicijative 

osoblja se ne prihvataju, ne slušaju i ne ohrabruju, postoji niska tolerancija prema 

nekonformistima i nema fleksibilnosti u susretu s novim situacijama. 

Posebni problemi te vrste postoje u sistemu policijske obuke i školstva. 

U protekloj deceniji čak je došlo do jačanja obeležja vojnog modela obuke, u 

kome se strogo insistira na formalnoj disciplini, negovanju i usvajanju vojničkih 

manira, krutom poštovanju odnosa stariji-mlađi, otvorenom potenciranju inferiornog 

statusa regruta tokom obuke, kao i na socijalnoj izolaciji regruta. Te 

negativne strane se naročito ukorenjuju u srednjoj i visokoj policijskoj školi, 

koje traju po četiri godine i za sve to vreme postoji internatski tip smeštaja đaka, 

odnosno studenata. Tokom školovanja oni se podvrgavaju krutoj vojnoj disciplini 

i prolaze vojnu obuku. Takav sistem obuke i obrazovanja ima za rezultat kadar 

koji nema dovoljno fleksibilnosti i taktičnosti u odnosima s javnošću, teži da 

građane tretira sa dozom superiornosti i agresivnosti, teško se uklapa u socijalnu 

sredinu, sklon je da vrednostima demokratskog društva pretpostavlja lojalnost 

službi itd. U toku prvih godina službe mladi ljudi se uvode u sitem vrednosti 

policijske subkulture, u kome se dodatno krune i kvare neke od osobina koje bi 

trebalo da odlikuju policijske službenike, a prvenstveno se uči da su formalna 

disciplina i njeno vidljivo manifestovanje, ćutanje o greškama kolega i „duh 

jedinice“ najvažnije stvari, kao i to da se napreduje ne po onome što se o poslu 

zna, već po onome koga treba personalno znati. 

Reforma policijske obuke i školstva je izvesno jedan od prioriteta, odnosno 

stvar koja ne trpi odlaganja, jer se tom reformom najpre mogu izmeniti negativne 

vrednosti u sistemu policijske subkulture. Tako gledano, trogodišnje odlaganje 

reforme u toj oblasti jeste najveći ustupak održavanju nezadovoljavajućeg stanja 

u policiji. 


III Škole reforme sektora bezbednosti, 2004. godine. 

prof. dr Dragan Simić 

Vanredni profesor Fakulteta političkih nauka u Beogradu, 

i Direktor Centra za studije SAD 

SAVREMENE TEORIJE BEZBEDNOSTI 

Ovaj osvrt ima za cilj da izloži preovlađujuće tokove u mišljenju bezbednosti 

na prelazu iz veka u vek i novi milenijum. Reč je pre o pristupima pitanjima 

bezbednosti nego, metodološki i naučno-teorijski strogo govoreći, o razvijenim, 

unutar sebe ne-protivrečnim, sistemima ili školama mišljenja bezbednosti. Otuda 

ćemo iz razloga preglednosti, kao i zbog nepostojanja jasnog i pouzdanog merila 

za njihovo razlikovanje (fundamentum divisionis), razvrstati mnogobrojne 

pristupe u tri osnovne grupe: 

I) REALISTIČKI 

II) LIBERALNO-INSTITUCIONALISTIČKI 

III) ALTERNATIVNO-KRITIČKI PRISTUPI 

Kao posebnu grupu, predstavićemo i globalističke poglede na bezbednost. 

REALISTIČKA GRUPA PRISTUPA 

Od vremena prvih poznatih odnosa političkih jedinica, a posebno ustanovljavanjem 

savremenog međunarodnog sistema država, kao i tokom čitavog razdoblja 

bipolarizma, stvarnost bezbednosti je osvajana gotovo isključivo vojnim 

pojmovima, a od njenog nastanka glavni objekat i subjekat bezbednosti bila je 

suverena država. Države su, na takav način, „realistički“, samo putem uvećanja 

vlastite vojne moći ili pristupanjem odgovarajućim savezima, nastojale da 

sasvim isključe ili u najvećoj mogućoj meri smanje mogućnost „poraza u oružanom 

sukobu“. Za sve druge objekte i subjekte bezbednosti – pojedinca, društvenu 

grupu, određenu biosocijalnu zajednicu, narod, naciju, međunarodno društvo 

država, kao i za globalno društvo u nastajanju, bilo da je pretnja fizička ili 

154 155



psihološka, realna ili zamišljena, otvorena ili prikrivena, spoljna ili unutrašnja 75 

– bezbednost tog „relevantnog objekta bezbednosti u pitanju“ tradicionalno je, takođe, 

određivana odnosom između pretnji i sposobnosti da im se odgovori. „Ključevi“ 

za dostizanje, očuvanje i unapređenje bezbednosti na bilo kojem nivou i 

svih navedenih objekata bezbednosti bili su, sledstveno tome, u rukama države. 

Budući da tako smišljena bezbednost leži u preseku pretnji i sposobnosti, 76 

proizlazi, da u slučaju kada pretnje prevazilaze mogućnosti da im se odgovori, 

„relevantni objekat bezbednosti u pitanju“ postaje „pozivajuća žrtva“. 77 

U suprotnom, kada sposobnosti nadilaze pretnje, određivanjem stanja 

bezbednosti samo merilima moći, te mišljenjem i ponašanjem u obrascu tzv. 

bezbednosne dileme, otvara se dalje, kao što je poznato, ad infinitum, spirala 

nadmetanja država u uvećavanju, uglavnom, vojne moći. 

Drugim rečima, sledeći tradicionalni, „realpolitički“ pristup pitanjima 

bezbednosti, kad se radi o sistemu država, proizlazi iz toga da država vlastitu 

bezbednost traži, i nalazi, u vlastitoj vojnoj moći i/ili slabosti protivnika. 78 

Još određenije, od svih opasnosti koje prete osnovnim dobrima i usvojenim 

vrednostima države, kao ustanove u užem smislu, i državi kao političkoj zajednici 

svih njenih građana, prevashodno se vodi računa o najstarijoj i najpoznatijoj 

– uspešnom oružanom napadu strane države, 79 tj. o ratu i o porazu. 

Najposle, doslovno uzimajući izložene postavke takve tradicionalne zamisli 

bezbednosti, država je bezbedna samo kada ostvari ravnotežu između vojnih 

pretnji i vlastite vojne moći da na njih odgovori. Ovde je očigledno reč o strategijskoj 

nacionalnoj i državnoj bezbednosti. Stoga je ispravnije, kada se govori o 

bezbednosti do kraja Hladnog rata, upotrebljavati pojam strategija, nego sintagmu 

studije bezbednosti sa njenim današnjim sadržajem i značenjem. 

Kao što se može videti, ponašanje država tokom čitave istorije međunarodnih 

odnosa, uključivši tu i hladnoratovsko razdoblje, odlikuju takve delatnosti koje 

75 

Davis, B., Complex Insecurity: Implications of a Sobering Metaphor, International Studies 

Quarterly 40, no. 4, December, 1996. 

76 

Nelson, D.N., Great Powers and Global Insecurity, navedeno prema: Europe’s New Security 

Challenges, London, 2001, p. 356. 

77 

Isto, strana 356. 

78 

Aron, R., Paix et Guerre entre les Nations, Paris: Calman – Levy, 1962, p. 82. 

79 

Dimitrijević, V., Pojam bezbednosti u međunarodnim odnosima, Beograd: Savez udruženja 

pravnika Jugoslavije, 1973, str. 40. 

su usmerene na dostizanje bezbednosti, pre kroz uvećanje vlastitih sposobnosti, 

nego smanjivanjem pretnji (threat abatement) kroz saradnju i tzv. zajedničko 

delovanje (cooperative security). Kada se bezbednost određuje kao odsustvo pretnji, 

ili kao sposobnost da se odvrati pretnja u, što je najznačajnije, odnosima neprekidnog 

nadmetanja u povećanju ili uravnoteživanju snaga, onda je neizbežno 

razmišljanje i ponašanje u obrascu bezbednosne dileme. Premda je reč o jednom 

od „opštih mesta“ realističkog pristupa bezbednosti, nije zgoreg, ponovo razmotriti 

sadržinu ovakvog mišljenja i ponašanja u pitanjima bezbednosti jer i danas, 

naime, ima onih koji smatraju da glavni subjekti međunarodnih odnosa, svejedno 

da li to priznaju ili ne, deluju u okviru bezbednosne dileme. Za realiste, kao što 

je poznato, sistem država i dalje predstavlja okosnicu, skelet svetskih odnosa, 

pri čemu strateška kalkulacija čini samu srž mišljenja bezbednosti država članica 

sistema. Neki od njih dopuštaju mogućnost da međunarodne organizacije 

igraju drugorazrednu ulogu, tako što posreduju izvorno državnu volju (Bull), 

ali odbacuju ocene prema kojima je sistem država zastareo (Falk) kao i da je u 

fazi svog „istorijskog strateškog odstupanja pred izazovima i pretnjama kojima 

objektivno više nije dorastao“, kako tvrde npr. najgorljiviji globalisti. 

Neorealisti, strukturalisti i neostrukturalisti se, na primer, slažu da je sistem 

država ozbiljno napadnut krupnim promenama koje su se dogodile u međunarodnim 

odnosima i, posebno, posledicama koje uzrokuju uvećana i složena međuzavisnost 

i globalizacija. Isti autori smatraju da je sistem država, uz neophodna 

prilagođavanja u stvarnosti do kojih će neminovno doći, za sada, kao i u doglednoj 

budućnosti, nezamenljivo načelo organizacije međunarodnih odnosa i svetske 

politike. 

Samo „neuralgično jezgro bezbednosne dileme“ (security dilemma) najtačnije 

je, i u najkraćem, odredio Robert Džervis (Jervis) tvrdnjom da je bezbednosna 

dilema situacija u kojoj „postupci pomoću kojih jedna država pokušava da poveća 

vlastitu bezbednost istovremeno umanjuju bezbednost drugih“. 80 Postojanje 

bezbednosne dileme, pojašnjava Džervis navedeno određenje, podrazumeva takvu 

situaciju u kojoj, čak i kad se države naoružavaju sa ciljem samoodbrane, 

one samim tim (ipso facto), umanjuju bezbednost svojih suseda pomeranjem 

„klackalice“ ravnoteže moći na svoju stranu. Susedi i drugi će, sledeći istu logiku, 

biti prinuđeni da, zbog osećanja ugroženosti, uvećavaju vlastitu moć radi 

ponovnog uspostavljanja ravnoteže – zaviseći pretežno od hirovitih promena 

80 

Jervis, R., Cooperation Under the Security Dilemma, “World Politics” 30, January, 1978, p. 76. 

156 157



osećanja ugroženosti ili nadmoći, pre nego od zasnivanja delatnosti na osnovama 

sagledavanja stvarnog stanja „međunarodne stvari“ („verita effetualle delle cose“- 

Makijaveli), milenijumski staro razmišljanje i ponašanje u ključu bezbednosne 

dileme nije dovelo do stabilnih međudržavnih odnosa i trajnog mira. Naprotiv. 

Usko shvatajući bezbednost samo u njenom vojnom vidu, u obliku strategijske 

nacionalne bezbednosti, pri čemu se i sposobnost i pretnja iskazuju u vojnoj dimenziji, 

bezbednost se jednoznačno i jednosmerno vezivala za uvećanje moći, a 

skoro potpuno se previđalo da u već neznatno široj ravni shvatanja ona može biti 

delotvornije vezana za „smanjivanje pretnji“. 81 Rat i nasilni sukobi su u ovakvom 

pristupu „uknjiženi“ u bezbednosni proračun bilo koje države. Najpoželjniji i 

gotovo isključivi oblici saradnje u bezbednosti glavnih subjekata „anarhičnog 

društva država“ praktikovani su kroz tzv. različite strategije međunarodnog osiguranja: 

vojne ili dinastičke saveze, paktove, rudimentarne sisteme regionalne bezbednosti. 

Zagovornici realističkog pristupa, sve pozivajući se na „stvarnu stvarnost“, 

ispuštaju iz vida upravo jedan krupan, praktičan nedostatak ovakvog razmišljanja 

i ponašanja. Premda, naime, vojničko snaženje jedne države, svejedno 

da li se do njega dolazi samostalno ili putem udruživanja u paktove ili saveze, 

ponekad i samo uz dobijanje bezbednosnih garancija neke od velikih sila, zaista 

može da smanji izvesnost poraza, ali takvi postupci istovremeno izazivaju drugu 

stranu, čime poništavaju bezbednosni učinak napora države o kojoj je reč. 

Dovođenjem na ovakav način u vezu pojmova bezbednost i moć, otvaraju 

se i neka druga pitanja: dobro je poznato, naime, da je uprkos mnogobrojnim 

pokušajima te vrste, teško tačno meriti moć, pa čak i vojnu koja se, inače, u znatnom 

broju svojih vidova i činilaca može i egzaktno iskazati. Otuda je, između 

ostalog, stvarni odnos moći vidljiv tek u ratnom sukobu – što će reći da ni najveća, 

„apsolutna bezbednost“ ne leži u gomilanju tradicionalnih vidova moći, dalje, bez 

obzira na to, kako se pravda uvećanje vlastite moći, čak i kad je iskreno preduzeto 

s ciljem samoodbrane, takvi postupci uvek proizvode protivmere. 82 Nikad u potpunosti 

iskorenjiva iracionalnost političkih odlučilaca u opažanju moći, tuđe i 

svoje, uzrokuje stalnu teskobu, neizvesnost i strah u pogledu vlastite bezbednosti. 

Mišljenje i delovanje u ključu bezbednosne dileme predstavlja, slikovito kazano, 

kretanje kroz manji ili veći broj koncentričnih krugova, putem kojih se neizbežno 

stiže i do samog središta, krajnjeg i najpouzdanijeg odmeravanja snaga – rata. 

Mnogo je, na žalost i previše, primera u istoriji međudržavnih odnosa koji pot- 

81 

Nelson, D. N., op. cit. 

82 

Dimitrijević, V., op. cit., str, 41. 

vrđuju istinitost navedenog stanovišta. Jedan od najpoznatijih takvih slučajeva 

navodi Tukidid u Peloponeskom ratu – Lakedemonjani su „odglasali“ prethodno 

sklopljene mirovne ugovore iz straha (phobos) od neumerenog jačanja svog 

jedinog takmaca u helenskom svetu – talasokratske Atine, i ušli u rat sa njom i 

njenim saveznicima. 83 

Središnja zamisao najšireg realističkog pristupa i iz njega nastalih preoblikovanih 

pravaca i škola, jeste zamisao nacionalne bezbednosti, koja je ranije 

često označavana kao spoljna bezbednost države. Stručnoj i široj javnosti su, 

inače, dobro poznate teškoće tačnog određivanja sadržaja ovog pojma: počev 

od toga da, na primer, pojedini autori ne prave potrebnu razliku između državne 

i nacionalne bezbednosti. Nikada se, naime, pouzdano ne zna, ukoliko se 

prethodno ne razjasni na koji se relevantni objekat bezbednosti misli: na državu 

kao ustanovu u užem smislu, na etnički određen i po pravilu većinski narod 

u njoj, na političku zajednicu svih državljana ili, što je najpoželjnije, na sve 

građane, članove društva o kome je reč, nezavisno od njihove etničke, verske, 

„socijetalne“ i ideološke pripadnosti. 

Tako, dosledno u „realističkom“ duhu, Kenan npr., određuje nacionalnu 

bezbednost kao „fizičku netaknutost nacionalnog života“; Volter Lipman, dalje, 

tvrdi da je „jedna nacija bezbedna sve dok ne mora da žrtvuje suštinske vrednosti 

ukoliko želi da izbegne rat, a ako je napadnuta sposobna je da ih odbrani pobedom 

u jednom takvom sukobu“. Najpoznatiju definiciju bezbednosti ove škole 

mišljenja dao je Arnold Volfers koji kaže da je: „bezbednost u objektivnom 

pogledu, odsustvo pretnji usvojenim vrednostima, a u subjektivnom pogledu, 

znači odsustvo straha da će te vrednosti biti napadnute“. 84 

Sa teškoćama i nesaglasnostima susrećemo se i u pokušaju određivanja 

značenjskog sadržaja pojma nacionalni interes. Kao što ističe profesor Andreja 

Miletić, „koncept nacionalnog interesa je ušao u političku teoriju tek posle 

duge upotrebe u političkoj praksi… pre nego što je postao instrument političke 

analize, on je bio oruđe političkih borbi“. 85 U tipične predstavnike shvatanja 

83 

Đurić, M.N., Istorija helenske književnosti, Beograd: Narodna knjiga, 1951. 

84 

Različita određenja bezbednosti videti u Smith, Steve, and, Baylis, John, The Globalization 

of World Politics, New York: Oxford University Press, 2001., p. 255; Za Kenanovo određenje 

bezbednosti videti Kennan, G.F., Realities of American Foreign Policy, New York, 1966, p. 11. 

navedeno prema: Dimitrijević, V., op. cit., str. 20. 

85 

Miletić, A., Nacionalni interes u američkoj teoriji međunarodnih odnosa, doktorska disertacija, 

Fakultet političkih nauka, Beograd, 1977. 

158 159



nacionalnog interesa kao objektivne kategorije mogu se ubrojati predstavnici 

dve škole: realističke i sistemske, na način na koji je ovu zamisao, u okviru svoje 

teorije razvio Morton Kaplan. Na drugoj strani, po broju pristalica zastupljenija 

su shvatanja kao nacionalni interes, neki ga zovu i javni interes, izjednačavaju sa 

državnim interesom, a u pojedinim tumačenjima i sa onim što odluče zvanični 

donosioci odluka (Snyder, Sapin i Bruck npr.). Premda je ovaj, kao i svaki drugi 

koncept, nužno „otvoren“, bez jedne zauvek date sadržine, zavistan od mnogih 

složenih uslova vremena i mesta, najčešće se, nekad kao isključiva i najvažnija, 

a nekad i kao prva između drugih vrednosti, ističe nacionalno samoočuvanje, tj., 

nacionalna bezbednost. Nacionalna bezbednost je kod ogromne većine autora 

koji se bave ovom temom, „nesvodivo jezgro nacionalnog interesa“. 

Čak i oni koji sumnjaju da zamisao nacionalnog interesa nije izašla iz odežde 

mita, ne odriču joj vrednost bar kao sredstvu političke akcije. Iako je, naime, 

teško upotrebljiv kao delotvorno sredstvo političke analize, o njemu se, u 

najmanju ruku, mora voditi računa kao o političkoj činjenici (Frankel). 

Unutar najšire postavljenog realističkog pristupa, danas se u nauci o bezbednosti 

izdvaja nekoliko „struja“: pored već klasičnih stanovišta predstavnika ove škole, 

na primer, učenja Kara (E.H.Carr), Morgentaua (H. Morgenthau), Kenana (G. 

Kennan), treba pomenuti još neorealiste, „strukturalne“ i „kontingentne“ (Volc i 

Miaršajmer), pa čak i pojedine liberalne institucionaliste koji naginju ka nekim 

postavkama tradicionalnog mišljenja međunarodnih odnosa i bezbednosti. 

Ključne postavke na kojima se temelji pristup predstavnika neorealističke 

struje u studijama bezbednosti su: slično „doktrinarnim realistima“ i oni smatraju 

da je anarhičnost glavna odlika međunarodnog sistema; razlikuju se u pogledu 

uzroka takvog stanja. Po njima, dalje, takav sistem ne mora nužno da bude 

haotičan: njihovo shvatanje anarhičnosti se odnosi na nepostojanje središnjeg 

autoriteta koji bi imao sposobnost da uređuje i presuđuje…države, međutim, 

nastojeći da ostvare kad god im je to moguće „punu“ suverenost, uvećavaju svoju 

moć i, na taj način, nezavisno od stvarnih namera, postaju međusobno „opasne“, 

tvrde neorealisti. 

Neizvesnost, koja vodi nedostatku poverenja, imanentna je sistemu država 

kao takvom – zato, najposle, države ne mogu nikada biti sasvim sigurne u krajnje 

namere svojih suseda te, prema tome, moraju uvek da budu u „borbenom stavu“. 

Neorealisti još smatraju da će, iako su države svojevrsni racionalni organizmi, 

uvek postojati mogućnost da se naprave pogrešne procene stanja. U svetu u kome, 

ipak, postoji nepotpuno i nesavršeno međusobno obaveštavanje, mogući protivnici 

će, na primer, uvek imati podsticaj da namerno lažno predstave vlastite 

sposobnosti i tako ostave protivnike u nedoumici. 

Po neorealistima, sve napred rečeno utiče da se države agresivno ponašaju 

u međusobnim odnosima; sledeći ključne pretpostavke ove struje mišljenja bezbednosti, 

nacionalna bezbednost ili ne-bezbednost su u najvećoj meri proizvodi 

navedenih odlika strukture međunarodnog sistema. To je, uostalom, razlog zbog 

koga zagovornike ovakvih stavova nazivaju i strukturalnim realistima. 

Miaršajmer, na primer, 1990.godine u poznatom ogledu pod nazivom “Povratak 

u budućnost” (Back to the Future), sasvim protivno tada preovlađujućem 

optimizmu u pogledu mogućnosti da se uspostavi trajni i stabilni mir u svetu 

posle Hladnog rata, predviđa povratak tradicionalne politike višestrane ravnoteže 

snaga. Posle Hladnog rata, razdoblja koje Miaršajmer naziva istorijskim dobom 

mira i stabilnosti, sukobi će izbijati pretežno zbog etničkih, verskih i socijalnih 

suprotnosti. Neorealisti ne odbacuju svaku mogućnost uspostavljanja 

odnosa saradnje između država; po njima takvi odnosi imaju svoje „granice“. 

„Nadmetanje u dostizanju, očuvanju i unapređenju bezbednosti uvećanjem moći“ 

je jedina stalna i nepromenljiva crta a ratovi su, poput kiše u prirodi, uvek 

prisutna mogućnost u životu anarhičnog sistema država. 

Za razliku od ovakvog „strukturalno neotklonjivog pesimizma“ koji isijava 

iz stavova Volca i Miaršajmera, unutar najšireg realističkog, odnosno neorealističko-neostrukturalističkog 

pristupa, unekoliko drukčija stanovišta zagovaraju 

privrženici tzv. kontingentnog realizma (tj. od konkretnih okolnosti zavisnog 

realizma). Ono što ovu struju izdvaja i čini posebnom jeste shvatanje 

da: „protivno uobičajenom uverenju, snažna opšta sklonost protivnika da se nadmeću 

nije neizbežna logička posledica koja proizlazi iz osnovnih pretpostavki 

strukturalnog realizma“. 86 Upravo se, tvrdi Glaser, u velikom broju slučajeva 

nacionalni ciljevi usredsređeni na dostizanje, očuvanje i unapređenje bezbednosti, 

mogu lakše postići kroz saradnju, nego kroz nadmetanje. 

„Kontingentni (zavisni) realisti“ osnovano prigovaraju strukturalnim realistima 

zbog najmanje tri razloga. Oni, pre svega, poriču stanovište strukturalnih 

realista da je nadmetanje između država neraskidivo od „suštine njihovog bića“, 

86 

Glaser, navedeno prema: Globalization of World Politics…, op. cit., p. 259. 

160 161



pa samim tim i neizbežno. Države, naime, uprkos činjenici da su u anarhičnom 

međunarodnom sistemu upućene na samopomoć, nisu istovremeno osuđene na 

neprekidno međusobno nadmetanje čiji je vrhunac rat. Suočene, na primer, sa 

neizvesnostima trke u naoružavanju, države mogu promišljeno da ostvare svoje 

nacionalne interese i dostignu bezbednost saradnjom, zajedničkim radom, pre 

nego kroz nadmetanje. Ovakvo shvatanje je, srećom po sve narode i ukupno 

čovečanstvo, preovladalo na vrhuncu hladnoratovske trke u naoružavanju. Nepodnošljiva 

neizvesnost je naterala obe velike sile da sarađujući i kroz pregovore 

ostvare i unaprede vlastitu, ali i međunarodnu i globalnu bezbednost. 

Strukturalni realisti, dalje, naglašavaju da saradnja, inače, a naročito posle 

Hladnog rata, nije moguća zbog nastojanja država da u međusobnim odnosima 

ostvare relativnu prednost, ne obazirući se pri tome na apsolutnu dobit koja je 

u odnosima saradnje gotovo izvesna za svakog njenog učesnika. „Kontingentni 

realisti“, međutim, ispravno smatraju da države upravo iz razloga vlastite 

bezbednosti, kada se ponašaju racionalno, ne nastoje, i ne treba da nastoje, ostvarivanju 

relativne prednosti nad drugima. Samo tako se može sarađivati u 

interesu mira i bezbednosti – istrajavanje na postizanju „maksimalnog relativnog 

dobitka“, vodi u beskonačno nadmetanje, nasilne sukobe i ratove. Konačno, potpuni 

paritet je nedostižan u odnosima po merilu moći nejednakih subjekata međunarodnih 

odnosa. 

Najposle, strukturalni realisti u odbacivanju saradnje preteruju kada prenaglašavaju 

sklonost država da varaju u međusobnim odnosima. Takva opasnost, 

razume se, postoji ali trka u naoružavanju i ponašanje u ključu „bezbednosne 

dileme“ predstavljaju nesumnjivo veći rizik za bezbednost države o kojoj je 

reč. 

Iz kazanog se može zaključiti da „pragmatični optimizam“ koji ispoljavaju 

„kontingentni realisti“ u pogledu izvesnosti saradnje između država ima čvršće 

utemeljenje u stvarnosti, ali i u teoriji, nego „realni pesimizam“ kojim se odlikuje 

mišljenje strukturalnih realista. 

Da je povećanje saradnje sa ciljem poboljšanja bezbednosti, ako ne i potpunog 

prevazilaženja „bezbednosne dileme“ u odnosima država poželjno i moguće, 

smatraju i neki drugi teoretičari koje nije izvodljivo tako jednostavno svrstati 

u bilo koju od poznatih škola, pravaca ili struja mišljenja bezbednosti. Primera 

radi, ne dovodeći u pitanje istinitost osnovnih pretpostavki neorealizma, Beri 

Bazan ukazuje i na neke nove odlike ponašanja država u poslednje dve decenije 

XX veka. Izvesnost nuklearnog holokausta prinudila je glavne i ostale subjekte 

agresivnog nadmetanja za što veći komad moći u međusobnim odnosima da, 

u jednom trenutku, prihvate sudbinsku nužnost međusobne saradnje. Vođene 

racionalnom spoznajom neizbežnog ishoda, države su u svom ponašanju, kroz 

voljnu i nevoljnu saradnju, dostigle određenu zrelost i u postojećim anarhičnim 

odnosima međunarodnog sistema. Ta, kako ju je Bazan nazvao „zrela anarhija“ 

(mature anarchy), 87 odlikuje se priznanjem država kako postoje valjani razlozi 

da, upravo zbog vlastite nacionalne bezbednosti, treba da uzmu u obzir „bezbednosnu 

računicu“ svojih suseda i šireg okruženja – drugim rečima, da u novim 

okolnostima međunarodna bezbednost prethodi, predstavlja preduslov za 

dostizanje, očuvanje i unapređenje, nacionalne bezbednosti. Bazan još s pravom 

upozorava kako neuvažavanje ove svojevrsne „bezbednosne međuzavisnosti“, 

odnosno međuzavisnosti nacionalnih bezbednosti, u krajnjem ishodu, može da 

bude kobno najpre po državu koja se tako ponaša. 

Kao primer iz stvarnosti, on navodi nordijske zemlje koje su posle mnogo 

vekova međusobnog ogorčenog nadmetanja, izgradile bezbednosnu zajednicu. 

Kad je reč o verovatnoći da se jedno ovakvo sazrevanje anarhičnih međunarodnih 

odnosa nastavi i proširi na čitav svet, Bazan je nešto obazriviji u 

predviđanju. Drugi poznati slučaj uspostavljanja odnosa bezbednosne saradnje 

i bezbednosne zajednice dogodio se u Zapadnoj Evropi. 88 Već posle potpisivanja 

Rimskih ugovora 1957.godine, novi odnosi zajedništva su počeli da zamenjuju 

stoleća neprijateljstva – razume se da nesporazumi i sukobi interesa nisu nestali 

iz odnosa ovih zemalja i naroda: postignuta je međutim, puna saglasnost da 

svi sukobi rešavaju miroljubivim sredstvima. Neporeciv uspeh u izgradnji i u 

unapređivanju odnosa zajedništva unutar Evropske zajednice, danas Evropske 

unije, ohrabrili su zagovornike „zrele anarhije“ da predlože i rade na širenju 

odnosa bezbednosne zajednice na ostala područja u Evropi i svetu. U tom smislu 

će uključivanje drugih naroda i država „starog kontinenta“ u porodicu evropskih 

naroda unaprediti njegovu ukupnu bezbednost, jer je, inter alia, poput mira i 

bezbednost nedeljiva, tj., i ona „radi“ na principu „spojenih sudova“. 

87 

Buzan, B., People, States and Fear, second edition, London: Harvester Wheatsheaf, 1991, p. 

208. 

88 

Sutu, Žorž – Anri, Neizvestan savez – istorija evropske zajednice, Beograd: Klio, 2001. 

162 163



LIBERALNI INSTITUCIONALIZAM 

„Tradicionalni“, realistički pristup međunarodnim odnosima ozbiljno je 

uzdrman ranih sedamdesetih godina XX veka stanovištima zagovornika tzv. liberalnog 

institucionalizma. Do otprilike dve decenije pre okončanja sukoba između 

Istoka i Zapada, najveći broj rasprava koji se vodio o bezbednosti našeg 

kontinenta, kao i o obliku i strukturi „Evropske bezbednosne građevine“ u nastajanju, 

završavan je zaključcima o potrebi da se prevaziđe tradicionalna, 

hladnoratovska usredsređenost na vojnu moć i nacionalnu teritorijalnu odbranu. 

Postojao je tada u Evropi, više nego u drugim delovima tragično podeljenog 

sveta, sudbonosni nalog podjednakog značaja za opstanak i bezbednost: da se 

izbegne dalji sunovrat i ulazak u poslednji krug nuklearne bezbednosne dileme. 

Na vrhuncima bezumne trke u naoružavanju, na vršnoj tački starog bezbednosnog 

obrasca, posle ozbiljnih istraživanja i razgovora u senci nuklearnog 

holokausta, ponuđene su i neke druge ideje i zamisli bezbednosti. Takav, novi, 

bezbednosni obrazac je utemeljivan na životnoj neophodnosti razvijanja saradnje 

između članica međunarodnog društva. Bilo je reči, naime, o stvaranju uslova 

za unapređenje veza i razmenu obaveštenja s ciljem uspostavljanja poverenja, 

potom o uspostavljanju zajedničkih načela, normi i pravila za obuzdavanje 

agresivnog ponašanja, kao i o naporima za stvaranje osnova za kolektivno delovanje, 

predupređivanje sukoba, upravljanja krizama i izgradnju mira sa, što 

je najvažnija novina, bezbednošću pojedinca kao „izvorom i utokom“ bilo koje 

zamisli i sistema bezbednosti. 89 

Propitivanjem osnovnih pretpostavki liberalnog institucionalizma o bezbednosti, 

istovremeno se pruža prilika i za sagledavanje novog, proširenog i produbljenog 

koncepta bezbednosti u veoma izmenjenim okolnostima posle Hladnog 

rata. Pojava nekoliko teoretičara koji pripadaju ovom pravcu istraživanja i 

promišljanja društvene i međunarodne stvarnosti se, naime, vremenski podudara 

sa krajem pedesetogodišnjeg sukobljavanja dva vojnopolitička saveza kad je reč 

o „događajnoj istoriji“ (Brodel) ali, što je još važnije, sadržinski se poklapa i 

sa očiglednom i zabrinjavajućom ne-saglasnošću do tada preovlađujuće zamisli 

bezbednosti, s jedne, i prirode novih bezbednosnih izazova i pretnji koji su se pojavili 

u smiraj prošlog veka, s druge strane. 

89 

Gartner, H., (ed.), Europe’s New Security Challenges, London: Hyde – Price, Adrian and 

Reiter, Erich, Boulder, 2001, p. 3. 

Liberalni institucionalisti prihvataju mnoge od temeljnih postavki zagovornika 

„realizma“, na primer, stava da je preovlađujuće stanje u međunarodnom sistemu, 

stanje anarhije, kao i da odnose u jednom takvom „anarhičnom društvu država“ 90 

suštinski odlikuje politika sile. Dok „realisti“, kao što je poznato, strukturalnu 

anarhiju međunarodnog sistema smatraju neizbežnom i nepromenljivom posledicom 

oštrog razlikovanja između unutrašnje i spoljne politike, pri čemu je, 

po njima, u unutrašnjim odnosima moguće dostići pravdu, zajedništvo i društveni 

napredak, a ne i izvan države, u nedostatku središnjeg autoriteta (u međunarodnom 

sistemu države su osuđene na samopomoć u težnji da osiguraju 

opstanak), dotle liberalni institucionalisti odbijaju da prihvate njihove zaključke 

u pogledu mogućnosti prevazilaženja takvog stanja u međunarodnim odnosima. 

Tako Džervis, Kiohejn (Keohane), Naj (Nye), Bauman (Baumann) i drugi ukazuju 

na značaj međunarodne saradnje, posebno one koja se ispoljava kroz njene 

multilateralne oblike i institucionalno udruživanje, kao najdelotvornijeg načina 

za prevazilaženje nasilnih sukoba u odnosima naroda i država. Najposle, zagovornici 

liberalnog institucionalizma u prvi plan ističu političku, ekonomsku i 

kulturnu saradnju u odnosima „složene međuzavisnosti“ izrasle, pre svega, na 

podlozi neslućenog tehničko-tehnološkog napretka, a potiskuju usredsređenost 

„realista“ samo na nacionalnu bezbednost, politiku sile i vojnu moć. 

U razmatranju ukupnih međunarodnih odnosa i svetske politike, a posebno 

u pogledu pojedinačne, grupne, nacionalne, regionalne, međunarodne i globalne 

bezbednosti, liberalni institucionalisti veliki značaj i ulogu pridaju i tzv. nedržavnim 

činiocima i subjektima. 

Verovatno najveći izazov realističkom pristupu bezbednosti, posebno razmišljanju 

i delovanju u ključu tzv. bezbednosne dileme, postavio je krajem pedesetih 

godina XX veka Karl Dojč(Karl Deutsch) sa saradnicima. Na osnovu 

saznanja dobijenih iz obimnog empirijskog istraživanja odnosa naroda i država 

Severnoatlantskog regiona, on je kao rešenje s ciljem uspostavljanja trajne i miroljubive 

saradnje predložio vlastitu zamisao/model „bezbednosne zajednice“. 

Jedna takva zajednica, kao svojevrsna zajednica bez rata (no-war community), 

ne podrazumeva samo isključivanje rata u odnosima njenih članica, nego, što je 

možda još značajnije, i konceptualno odbacuje oslanjanje i računanje na vojnu 

moć u odnosima unutar zajednice. Dojč u tom smislu kaže: „Bezbednosna zajednica 

je skup ljudi koji su se udružili. Pod udruživanjem ovde mislimo na 

90 

Bul, H., The Anarchical Society – A Study of Order in World Politics, London: Macmillan, 

1995, 

164 165



dostizanje unutar jedne teritorije, duha zajedništva i uspostavljanje snažnih i 

široko rasprostranjenih institucija i delatnosti dovoljnih da osiguraju… pouzdanu 

miroljubivu saradnju između njenog stanovništva. Pod duhom zajedništva mislimo 

na verovanje…da zajednički društveni problemi moraju i mogu biti razrešeni kroz 

procese miroljubive saradnje koja daje sigurnost da se članice neće međusobno 

fizički boriti, nego sukobe rešavati na neki drugi način.“ 91 

Pored ovog, u raspravama o međunarodnim odnosima, bezbednosti i studijama 

mira mnogo navođenog određenja, pažnju zaslužuju i definicije nekih 

drugih ključnih pojmova koji obeležavaju preoblikovanu zamisao bezbednosti: 

• „Bezbednosni režimi (Security Regimes) nastaju kada grupa država sarađuje 

u upravljanju spornim pitanjima s ciljem izbegavanja rata, nastojeći 

da smanje bezbednosnu dilemu tako što uz istovremeno samostalno 

delovanje uzimaju u obzir i ponašanje drugih“ (R. Jervis). 

• „Bezbednosni kompleks (Security Complex) uključuje grupu država čiji 

su bezbednosni problemi toliko blisko povezani, da se njihove nacionalne 

bezbednosti ne mogu razmatrati odvojeno jedne do drugih.“ (B. Buzan) 

• „Usvajanje zajedničke bezbednosti (Common Security) kao organizujućeg 

načela u naporima da se umanji rizik od rata, ograniči naoružavanje i 

krene ka razoružavanju, znači, u principu, da će saradnja zameniti konfrontaciju 

u rešavanju sukoba interesa. Ovo ne znači očekivanje da razlike 

između naroda treba da nestanu… Zadatak je osigurati da ovakvi sukobi 

ne dovedu do rata, ili priprema za rat. To znači da narodi moraju da shvate 

da održavanje svetskog mira ima prvenstvo u odnosu na njihove vlastite 

ideološke ili političke stavove“ (Palme Report,1992). 

Dok, kao što smo videli, neorealisti odriču međunarodnim ustanovama sposobnost 

da značajnije doprinesu očuvanju mira putem saradnje i, na taj način, 

utiču na dostizanje i unapređenje bezbednosti, zagovornici liberalnog institucionalizma, 

upravo suprotno, institucijama namenjuju glavnu ulogu u očuvanju 

međunarodne bezbednosti. Liberalni institucionalisti, Kiohejn i Martin, na primer, 

prihvataju mnoge pretpostavke neorealizma o značaju vojne moći u međunarodnim 

odnosima ali, naglašavaju oni, institucije su, ipak, u stanju da obezbede 

potreban okvir za saradnju koja može da pomogne u prevazilaženju opasnosti 

koje sobom nosi tzv. bezbednosno nadmetanje među državama. Unutar liberalnog 

91 

Deutsch, K., Political Community and North Atlantic Area, Princeton: Princeton University 

Press, 1957, p. 5. 

institucionalizma, pažnju naročito zaslužuje „teorija demokratskog mira“. Ova 

struja, strogo naučno govoreći, teško se može smatrati teorijom, polazi, takođe, 

od neophodnosti postojanja demokratskih ustanova i postupaka kao preduslova 

za pojedinačnu, nacionalnu, međunarodnu i globalnu bezbednost. 

Zagovornici „teorije demokratskog mira“ su još osamdesetih godina XX 

veka izneli skup shvatanja po kom države sa demokratskim uređenjima ne 

ratuju između sebe. Takva teza, naravno, nije novost u istoriji političke misli. 

Najpoznatiji predstavnici ove liberalne struje u XX veku, Majkl Dojl (Michael 

Doyle) i Brus Raset (Bruce Russet), nalaze teorijsko-filozofska uporišta za ovakva 

svoja uverenja u stavovima Imanuela Kanta, iznetim u njegovom slavnom 

ogledu O večnom miru iz 1795.godine. Sledeći gotovo doslovno stanovišta 

ovog korifeja nemačkog klasičnog idealizma, Dojl smatra da, na primer, društva 

koja su institucionalno, pravno i proceduralno ostvarila istinsko demokratsko 

predstavljanje, ispoljavaju privrženost poštovanju ljudskih prava, i pritom, 

uključena su u sistem transnacionalne međuzavisnosti, samim tim su sklonija 

miru (peace prone countries) od drugih društava. Obrnuto, društva bez takvih 

odlika, nedemokratske države, znatno češće ratuju protiv demokratskih društava, 

kao i međusobno(war prone countries). Istine radi, tezu o miroljubivoj prirodi 

društvenih uređenja iznosili su još antički filozofi Platon i Aristotel. Stav da 

demokratija kao oblik društvenog uređenja i sistem vrednosti kojima teži, predstavlja 

jedan od najvažnijih preduslova mira, potvrdila je politička istorija u 

mnogobrojnim slučajevima – za ovaj osvrt je posebno značajno dovođenje u 

vezu međusobnog uslovljavanja demokratije, mira i bezbednosti. Upravo u toj 

tački dodira sažima se i najveći doprinos „teorije demokratskog mira“. 

Zagovornici ove struje unutar liberalno-institucionalističkog pristupa bezbednosti 

ne isključuju, ipak, i neke druge uticaje na spoljnopolitičku strategiju 

država. Brus Raset u tom smislu ne odbacuje u potpunosti pretpostavke realističkog 

pristupa po kojem se države u znatnoj, ponekad i odlučujućoj meri 

rukovode razlozima politike moći i „strategijskim računom“, zanemarujući pri 

tome postojanje ideološke bliskosti i poštovanja zajedničkih demokratskih vrednosti. 

Poput drugih liberalnih institucionalisti, on zastupa jedno odmereno, 

optimističko stanovište – širenje demokratskih poredaka neće ukloniti sve, pa 

možda ni većinu ratova i nasilnih sukoba za koje sada znamo i koji nas „očekuju“ 

u budućnosti, ali će svakako doprineti da svet u kome živimo bude mesto sa 

manje nasilja nego što bi inače bio. 

166 167



U okviru liberalnog institucionalizma, kolektivna bezbednost, kao ustanova 

međunarodne bezbednosti, teorijski je, i u stvarnosti, najprisutniji koncept i model. 

Zapravo, ukoliko ne pravimo potrebnu razliku između kolektivne odbrane 

i kolektivne bezbednosti, onda ovakve ideje i konkretni oblici udruživanja radi 

odbrane, i s ciljem povećanja bezbednosti, postoje otkad se države međusobno 

nadmeću i sarađuju. Još od najranijih vremena je, naime, državama bivalo jasno da 

njihova vlastita nacionalna bezbednost zavisi, a ponekad je i presudno određena, 

međunarodnom odnosno, bezbednošću njihovih suseda ili šireg okruženja. 

Danas, u vremenu „globalizovane svetske politike“ međunarodna i globalna 

bezbednost su, kao što smo već ranije utvrdili, nužni preduslovi za dostizanje, 

održanje i unapređenje nacionalne bezbednosti, a u pojedinim pitanjima joj i 

prethode. Činjenicu da je sistem saveza bio i ostao važan činilac moći bilo koje 

države, gotovo da i nije potrebno posebno isticati. 92 

Ipak, kolektivna bezbednost o kojoj nameravamo da govorimo u okviru 

ovog sažetog prikaza različitih pristupa bezbednosti, kao i zamisao na koju se 

najčešće i sa najviše saglasnosti misli kada se pomene sintagma „kolektivna 

bezbednost“, odnosi se na: „zajedničko obezbeđivanje, bez unapred određenog 

protivnika, usmereno unutra i zasnovano na obavezi priticanja u pomoć onom 

subjektu koji je žrtva agresije, bez obzira na to koji drugi pripadnik nasrće na 

njegovu nacionalnu bezbednost.“ 93 Ova zamisao usavršene ravnoteže snaga ne 

podrazumeva „mehanički“ skup nacionalnih bezbednosti država članica sistema, 

nego uključuje i sistem za očuvanje i unapređenje, što pokazuje primer OUN, i 

nekih univerzalnih vrednosti. 

U svakom slučaju, kada se odbaci početno ideološko ushićenje ovim sistemom 

koje je bilo prisutno neposredno iza Prvog i Drugog svetskog rata, i 

prema tome, uzmu u obzir podjednako nedostatci zamisli i dosadašnja iskustva 

Društva naroda i Ujedinjenih nacija, onda je „uređeno uravnoteživanje moći 

putem ustanova bolje od neuređenog uravnoteživanja u uslovima anarhije“. 94 

Glavni cilj ustanovljavanja nekog sistema kolektivne bezbednosti bio bi 

prema „realističkom“ poimanju „zbiljske istine stvari“ (Makijaveli) sličan opštem 

pristupu liberalnog institucionalizma i idejnim postavkama koje proizlaze iz 

92 

Kenedi, P., Uspon I pad velikih sila, Beograd – Podgorica, Službeni list SRJ/CID, 1999. 

93 

Dimitrijević, V., op. cit., str. 53. 

94 

Kupchan, C., and Cupchan, C., Concerns, Collective Security and the Future of Europe, “International 

Security”, 16, 1991. 

tzv. teorije demokratskog mira – da se poboljša „bezbednosno nadmetanje“ 95 smanjivanjem 

izvesnosti da se spirala neprijateljstva nenameravano pretvori u rat. 

Zagovornici zamisli sistema kolektivne bezbednosti, kao što je poznato, uzimaju 

u obzir i osnovne postavke tzv. realpolitike kao i „računicu moći“; odbijaju, 

međutim, da prihvate krajnje posledice koje proističu iz prirode i strukture 

međunarodnog sistema po kojima su države u međusobnim odnosima trajno 

osuđene na samopomoć – Injis Klod (Ignis Claude) i njegovi istomišljenici su, na 

primer, pokušavali da dokažu kako na ponašanje država takođe utiču i unutrašnja 

politika, pojedina uverenja, kao i običajna i pravna pravila: rečju, uz „materijalne“ 

pretpostavke i ideje su, po njima, od velikog značaja i uticaja. Države, primera 

radi, prihvataju da se, po Kuphanu (Kupchan), obavežu na poštovanje određenih 

pravila s ciljem održanja stabilnosti i, kad je to potrebno, zajedničkog delovanja 

na zaustavljanju agresije. Kolektivna bezbednost, po ovakvim shvatanjima, a za 

razliku od ravnoteže snaga, ustanovljava tri nova načela međudržavnih odnosa 

koja su po njima od presudnog značaja za mir i bezbednost: 

Prvo, države koje se formalno i neformalno udruže i stvore sistem kolektivne 

bezbednosti moraju da se odreknu upotrebe sile s ciljem izmene status quo-a 

u međusobnim odnosima, kao i da dosledno poštuju zahtev da sve svoje nesporazume 

i sukobe treba da rešavaju miroljubivim sredstvima. Promene u 

međunarodnim odnosima su, razume se, moguće samo pomoću pregovora zainteresovanih 

strana; 

Drugo, države obuhvaćene sistemom kolektivne bezbednosti nužno treba 

da prošire zamisao vlastite nacionalne bezbednosti i da uzmu u obzir interese 

međunarodnog društva u celini. To konkretno znači da su države članice sistema 

dužne da se, bez odlaganja, zajednički suprotstave agresoru najvećom silom, ma 

o kojoj zemlji da je reč; 

Treće, po mnogim zagovornicima sistema kolektivne bezbednosti, najvažnije 

načelo odnosi se na razvijanje poverenja i prevazilaženje straha u odnosima 

država. Kao što Klod ispravno ističe, da bi na takvom konceptu utemeljen sistem 

kolektivne bezbednosti bio uspešan, zavisi i od toga u kojoj meri su države 

spremne da povere svoju sudbinu ustanovi ovog usavršenog oblika ravnoteže 

snaga. 96 

95 

Smith, S., and Baylis, J., op. cit., p. 264. 

96 


168 169



Da se, uprkos svemu, javljaju problemi čak i u vezi s osnovnim obavezama 

država koje proističu iz pristupanja ovakvom ugovoru (casus foederis) 97 , ukazuje 

i Džon Miaršajmer navodeći devet neotklonjivih nedostataka zamisli i sistema 

kolektivne bezbednosti. 98 

U uslovima globalizovane svetske politike i postojanja globalnih izazova i 

pretnji, naročito zbog važnih promena u shvatanju bezbednosti koje su iskazale 

i kroz promenu njene ukupne zamisli, sistem i zamisao kolektivne bezbednosti 

na početku XXI veka stoje pred temeljnim preispitivanjem i preoblikovanjem. 

ALTERNATIVNO-KRITIČKI PRISTUPI BEZBEDNOSTI 

Ako se razvrstavanje savremenih pristupa promišljanju bezbednosti obavlja 

na osnovu vremena njihovog pojavljivanja, onda treća „prostrana crkva“ (broad 

church) 99 obuhvata najnovija idejna strujanja postmarksizma, feminizma, mirovnih 

studija i postmodernizma. Sredinom osamdesetih godina XX stoleća, naime, u 

okviru tzv. kritičkih studija bezbednosti, a u skladu sa sve vidljivijim „uranjanjem“ 

međunarodnog sistema suverenih država u „širine i dubine“ globalnog društva u 

nastajanju, u pitanje su bile dovedene gotovo sve postavke ne samo „tradicionalne 

škole“, nego i liberalno-institucionalističkog promišljanja bezbednosti. 

Iako je liberalni institucionalizam, kao posebno uticajan pravac u studijama 

bezbednosti u Evropi, svojevremeno predstavljao okvir i za podsticajne rasprave 

iz savremenih međunarodnih odnosa koje se odnose, na primer, na pojavu 

multilateralizma, kao i na one rasprave koje su se bavile tzv. demokratskom 

teorijom mira, tokom preoblikovanja ukupnog koncepta bezbednosti, jasno su 

pokazale i neke od njegovih neotklonjivih slabosti. Pre svega, time što predstavnici 

liberalnog institucionalizma prihvataju osnovne postavke realizma o 

anarhičnoj prirodi odnosa u međunarodnom društvu, potom, zato što njegovi 

zagovornici iznose stavove o anarhičnoj strukturi samog međunarodnog sistema 

97 

O značenju sintagme Casus foederis, podrobnije u: Krivokapić, B., Leksikon međunarodnog 

prava, Beograd, Radnička štampa/Institut za uporedno pravo, 1998, strana 52. 

98 

Mearsheimer, J., The False Promise of International Institutions, “International Security”. 19, 

1994/1995, pp. 5-49. 

99 

Haas, P. M., Saving the Mediterranean: The politics of International Environmental Cooperation, 

New York: Columbia University Press, 1990; Young, O.R., International Cooperation: Boulding 

Regimes for Natural Resources and the Environment, Ithaca: Cornel University Press, 1989, p. 

31 

u kojem prednjači politika sile, znači da do radikalnog raskida sa nasleđem 

„tradicionalnog shvatanja bezbednosti“ zapravo nije ni došlo. To je, inače, priznao 

jedan od njegovih vodećih zagovornika, Robert Kiohejn, kazavši da: „liberalni 

institucionalizam istovremeno podjednako duguje realizmu i liberalizmu“. 100 

Ovakvu svojevrsnu sintezu neorealizma i neoliberalnog institucionalizma 

(neo-neo synthesis), Džon Rugi (John Ruggie) je nazvao neoutilitarizmom 

(neoutiliarianism). Ni za kritičke opaske na račun liberalnog institucionalizma, 

međutim, koji je u pokušaju da prekorači vlastitu senku ipak ostao zarobljenik 

preuzetih početnih pretpostavki „realizma“, ne može se tvrditi da dolaze iz 

dosledne i, unutar sebe, ne-protivrečne škole mišljenja; naprotiv, između pojedinih 

struja, sastavnih delova kritičkog pristupa, kao i srodnih škola i pravaca, 

linija razgraničenja po mnogim pitanjima gotovo da i ne postoji. U tom pogledu, 

teorija ili, u pojedinim slučajevima, antiteorija i „destrukcija u mišljenju“ verno 

odražavaju duh vremena koje, odbacivši „zastarelu“ filozofiju zajedno sa 

metafizikom, živi u događajnoj pometnji, utemeljujući „mišljenje i pevanje“ na 

uzburkanoj površini postmodernog sveta. 

Osim što zajednički dele stav odbacivanja ključnih ontoloških pretpostavki 

realizma i liberalnog institucionalizma, glavne struje kritičkog pristupa metodološki, 

epistemološki i konceptualno pre liče na razliveno prostranstvo koje se 

pruža u beskraj, nego na uređen tok. 

Zagovornici kritičkih pristupa odbacuju pojam anarhije kao određujuću odliku 

međunarodnih odnosa; umesto države u toj ulozi, kao „referentne objekte bezbednosti“ 

označavaju društvene grupe i pojedince (kod postmarksista to su društvene 

klase). Pri svemu tome, oni posebno naglašavaju i ulogu nedržavnih subjekata, 

kao i ne-vojne vidove bezbednosti. U pogledu novih dimenzija bezbednosti, 

predstavnici kritičkih pristupa su dali najveći doprinos usaglašavanjem teorije i 

stvarnosti – oni su, zapravo, postavili osnove za bitno drugačije promišljanje bezbednosti, 

utirući na taj način put za preoblikovanje njene ukupne zamisli, svejedno 

da li prihvatamo ili ne njihovo naučno ne tako strogo određivanje pojmova kao što 

su, npr., emancipacija, strukturalno nasilje,… 

Tek je, naime, doprinosom kritičkih pristupa uspešno pređen put od strategije 

do studija bezbednosti; zagovornici kritičkih „teorija“, dalje, na drugačiji način postavljaju 

pitanja interesa i identiteta – oni šire i dublje promišljaju ove kategorije u 

100 

Isto. 

170 171



odnosu na racionaliste i utilitariste, uvodeći u razmatranja ulogu i značaj „idejne 

podloge“, pojedinačnu i kolektivnu psihologiju, antropološka saznanja itd. 

Slično kao što Ken But (Booth) u svom preširokom određenju kaže da je 

emancipacija „oslobođenje ljudskog bića od pritisaka i iskorišćavanja“, utemeljivač 

istraživanja mira, Johan Galtung, pretnje miru i bezbednosti uočava pre 

svega u postojanju tzv. strukturalnog nasilja. 101 Galtungovo podsticajno određenje 

„strukturalnog nasilja“ predstavlja verovatno najubedljiviji primer koji 

pokazuje istovremeno prednosti, ali i nedostatke „kritičkih pristupa“ bezbednosti. 

„Strukturalno nasilje“ postoji, veli ovaj Norvežanin, „uvek kada su ljudska bića 

pod takvim uticajem da je njihova somatska i mentalna potvrda ispod njihove 

moguće realizacije“. 102 

„Siromaštvo, nepravda, uništavanje prirodne sredine i sukob deluju međusobno 

na složene i potentne načine“, stoji zapisano u jednom od izdanja Komisije 

za prirodnu sredinu i razvoj Organizacije ujedinjenih nacija. 

„Kritičkim pristupima“ redefinisanoj zamisli bezbednosti otvara se još jedno 

izuzetno važno pitanje za utemeljenje nauke o bezbednosti. Reč je o njihovom 

nastojanju da se pouzdano odredi kada jedno društveno pitanje, i jedno pitanje 

uopšte, postaje bezbednosno pitanje. Odnosno, koja sve pitanja, koji izazovi i 

u kom trenutku, postaju bezbednosni izazovi i pretnje pa, sledstveno tome, i odgovarajući 

predmet izučavanja nauke o bezbednosti. 

Nekoliko podsticajnih struja unutar treće, „prostrane crkve“, obogatilo je 

promišljanje bezbednosti krajem XX veka. Zapravo, ono što je zaista novo, premda 

najčešće bez potrebne naučne strogosti, „stiglo je“ u nauku o bezbednosti upravo 

iz skupa „alternativno-kritičkih“ 103 pristupa bezbednosti. 

Svojevrsni „hibridni, nomadski diskurs“ u studijama bezbednosti uočava se već 

u tzv. socijalno-konstruktivističkoj teoriji. Započinjemo ovaj sažeti prikaz nekoliko 

101 

Galtung, J., Violence, Peace, pp. 110-111 (prema: Simić, D., Pozitivan mir, Beograd: Arhiv 

Kljakić, 1993, str. 73.) 

102 

Isto. 

103 

Umesto da kao većina autora, „treću grupu“ zovu tzv. kritičkim teorijama bezbednosti, 

Smit i Bejlis (Smith and Baylis) sve „ostale“ struje, uz „tradicionalne“, realističke i liberalno 

– institucionalističke pristupe, podvode pod zajednički naziv: „Alternativni pogledi na 

međunarodnu i globalnu bezbednost“, navedeno prema: Smith and Baylis, op. cit., p. 265. 

najpoznatijih struja iz treće grupe pristupa upravo socijalno-konstruktivističkom 

teorijom jer ona, po svojim osnovnim pretpostavkama, predstavlja most između 

neorealističkih shvatanja na jednoj i, „alternativnih pogleda“ na bezbednost, na 

drugoj strani. Jedan od najpoznatijih predstavnika socijalnog konstruktivizma, 

Aleksandar Vend (Alexander Wendt), prihvata stav da su države i dalje ključni 

„referentni objekti“ bezbednosti i subjekti međunarodne politike i međunarodne 

bezbednosti; on, takođe, ne poriče postojanje anarhičnih odnosa u međunarodnom 

sistemu država, zatim, činjenicu kako države povećavaju ne samo odbrambenu 

nego i ofanzivnu moć, kao i da u primorodijalnoj težnji da opstanu, one u stanju 

„egzistencijalnog grča“, iako nastoje da misle sebe u sistemu i sistem kao celinu 

racionalno, uglavnom sumnjaju u iskrene namere drugih država. „Socijalni konstruktivisti“ 

smatraju, dalje, da odlike međunarodnog sistema presudno određuju 

ponašanje država – ipak, za razliku od neorealista i neostrukturalista, oni ističu 

da „struktura predstavlja proizvod ne samo, strogo uzevši, materijalnih činilaca 

moći, nego je u većoj meri određena društvenim odnosima“. 104 

Tzv. društvene strukture u tumačenju „socijalnih konstruktivista“ sačinjene 

su od zajedničkog znanja, razumevanja i očekivanja, materijalnih izvora u užem 

smislu, kao i od konkretnih delatnosti; prema tome, smatraju zagovornici ove 

struje, ukoliko promenimo način na koji promišljamo međunarodne odnose, to 

može, između ostalog, da dovede i do temeljnog zaokreta prema stanju veće međunarodne 

bezbednosti. Još određenije, ideje, predstave i značenja, po „socijalnim 

konstruktivistima“, presudno određuju ponašanje država – njihovom promenom 

menja se i suština strukture koja je, kao što smo utvrdili, njihov proizvod. 

Aleksandar Vend iznosi dokaze u prilog istinitosti ove pretpostavke na sledeći 

način: ponašanje i razmišljanje država u ključu tzv. bezbednosne dileme je, po 

njemu, posledica društvenim činiocima oblikovane strukture, pri čemu, na primer, 

države pribegavaju u krajnjoj liniji ostvarenju svojih interesa u pojmovima, odnosno 

postupcima samopomoći pre svega zbog nepoverenja u iskrene namere drugih, a 

ne zbog po njih nepovoljnih pokazatelja koji su izraženi u strogo materijalnim 

činiocima moći. Nasuprot tome, bezbednosne zajednice, tamo gde su zasnovane, 

temelje se pre svega na međusobnom poverenju država članica koje podrazumeva 

postojanje čvrstog uverenja da će se svi sukobi interesa do kojih neminovno dolazi 

i unutar takve zajednice, rešavati isključivo miroljubivim sredstvima. 

104 

Smith and Baylis, op. cit., p. 265. 

172 173



Privrženici ove struje u nauci o bezbednosti su, svakako, u pravu kad tvrde 

da politika sile (power politics) utiče u velikoj meri na ponašanje država u 

međunarodnim odnosima i globalizovanoj svetskoj politici, ali da se time ne 

mogu sveobuhvatno objasniti i predstaviti međunarodni odnosi u svim njihovim 

vidovima ispoljavanja, i u celini. Na ponašanje država, kao što ispravno primećuju, 

utiču zamisli o vladavini prava, ideje i koncepti saradnje putem međunarodnih 

ustanova i organizacija, kao i ograničenja koja nameće međunarodni moral. 

Premda ukazuje na značaj društvenih činilaca, naspram materijalnih, u nastanku 

i oblikovanju strukture međunarodnih odnosa, Vend nije optimista u pogledu 

izvesnosti da se dogode poželjne promene u samoj „socijalnoj konstrukciji 

sistema“, koje bi istovremeno dovele i do veće bezbednosti. Ponekad, veli on, 

najteže je, ako ne i nemoguće, promeniti upravo ideje, predstave, značenja – 

rečju, način mišljenja; teško je, posle svih iskustava koja nam pruža istorija 

međunarodnih odnosa, ne složiti sa ovakvom neveselom ocenom. 

Doduše, mnogobrojnijim optimistima, koji tvrde da pomenuti društveni činioci 

(ideje, značenja, zajednička uverenja) presudno utiču na ponašanje država 

i da se ciljevi unutrašnje i spoljne politike najčešće lakše ostvaruju putem uređene 

saradnje, nego kroz beskrajno nadmetanje u borbi za moć, podsticaj je dao 

sredinom i krajem osamdesetih godina XX veka M. S. Gorbačov. Kao što je 

poznato, njemu je uspelo da, u najvećoj meri, snagom društvenih činilaca, temeljno 

preoblikuje tamošnju materijalnu strukturu. Drugo je pitanje koje, inače, 

„socijalni konstruktivisti“ ne postavljaju: da li bi bilo moguće da „zajedničko 

razumevanje“ kako je kraj Hladnog rata neminovan, bude delotvorno u krajnjem 

ishodu nadmetanja dva vojno-politička saveza, bez posustajanja jednog od takmaca 

te trke za globalnu premoć upravo u pokazateljima materijalne strukture? 

U dosadašnjoj političkoj istoriji, „slučaj Gorbačov“ je pre svojevrsni argumentum 

in extremis, nego primer koji ubedljivo pokazuje odnos društvenih i materijalnih 

činilaca kao i njihov uticaj na strukturu međunarodnog društva država 

i globalizovane svetske politike. Ukoliko je, uopšte, osim in ultima analisi osnovano 

praviti oštru razliku između strogo materijalnih i društvenih činilaca pa, 

sledstveno tome, razlikovati ove dve strukture koje su njihov proizvod. 

Pretpostavke koje predstavljaju fundamentum divisionis između tradicionalnog 

i liberalno-institucionalističkog pristupa, s jedne, i „rastresitog“ skupa 

kakav su alternativno-kritički pristupi bezbednosti, s druge strane, odnose se 

prvenstveno na mesto i ulogu države. Dok je, naime, država za realiste, neorealiste, 

strukturaliste, neostrukturaliste i liberalne institucionaliste, čak i za, kao što smo 

ranije utvrdili, „socijalne konstruktiviste“, glavni subjekat i objekat bezbednosti u 

svim njenim vidovima i na svim nivoima, dotle zagovornici alternativno-kritičkih 

pristupa započinju vlastitu redefiniciju zamisli bezbednosti upravo poricanjem 

značaja države. Štaviše, ne samo da po njima država nije više glavni subjekat i 

objekat bezbednosti, nego je ona, posebno u novonastalim okolnostima, postala 

uzrok i deo problema nesigurnosti u međunarodnom sistemu. Iako je u stanju da 

osigura bezbednost „ispod i iznad“ sebe, država istovremeno može da bude i „izvor 

nesigurnosti za njene građane“. 105 

Zagovornici ovakvih pristupa smatraju da studije bezbednosti istraživačku 

pažnju treba da usredsrede na pojedince i skrajnute društvene grupe, kao i da se 

bave iznalaženjem puteva i načina stvarne ljudske emancipacije i prevazilaženja 

odnosa „strukturalnog nasilja“. Prigovori ovakvom pristupu upućivani su pretežno 

zbog „maglovitosti“ nekih njegovih osnovnih pretpostavki i pojmova. Pored zalaganja 

za korenite društvene promene, ove „teorije napretka“, „politike nade“ i 

„politike otpora“, ne sadrže i ne daju praktično upotrebljiva rešenja za probleme 

na čije postojanje s pravom ukazuju. Metodološki posmatrano, veliko je pitanje 

koliko ovakve teorije, u čijem središtu je pojedinac, mogu da budu od koristi u 

analizi međunarodne i globalne bezbednosti. Sve napred rečeno je slično razlikovanju 

između „teorija za rešavanje problema“ i „kritičkih teorija“, koje čini Robert 

Koks (Cox). On smatra da jedino „kritičke teorije“ iskreno teže promeni postojećih 

odnosa i ustanova, dok realisti, neorealisti, liberalni institucionalisti i socijalni 

konstruktivisti samo pokušavaju da poboljšaju stanje i reše pojedine probleme 

unutar postojećeg okvira koji ne dovode u pitanje. „Kritičkoj teoriji“, ponajviše zbog 

toga, treba „oprostiti“ utopijsku energiju koju nesumnjivo nosi, jer je takva energija 

pokretačka snaga bez koje nije moguća nijedna temeljna društvena promena. 

Naročito mesto u grupi alternativno-kritičkih pristupa bezbednosti, od pojedinačne 

do globalne, pripada feminističkoj struji. Uglavnom zagovornice ovog 

pristupa bezbednosti dele sve početne pretpostavke alternativno-kritičkih „teorija“, 

ali i ukazuju na činjenicu da je izučavanje međunarodne politike uopšte, i 

međunarodne bezbednosti posebno, iz ugla muškog dela stanovništva. En Tikner 

(Ann Tickner), na primer, ističe da se žene retko pominju u po obimu znatnoj 

literaturi o bezbednosti iako, što je očevidno, društveni sukobi utiču i na žene, kao 

i na muškarce. Ovde skoro da i nije potrebno reći kako najveći broj povređenih i 

izbeglica u ratovima čine žene i deca. U najmanju ruku je nenaučno i nemoralno 

105 


174 175



u jednoj tako osetljivoj i sve značajnijoj oblasti ljudskog promišljanja i delovanja 

zanemarivati poglede i interese više od polovine čovečanstva. Na taj način mogu 

studije bezbednosti da budu obuhvatne, a redefinicija zamisli potpuna; kao 

što, uostalom Džin Stins ističe tvrdeći da: „Redefinisanje bezbednosti…uključuje 

promišljanje militarizma i patrijarhalnosti, nezadovoljavajući razvoj i 

uništavanje životne okoline. On (redefinisan koncept bezbednosti, prim. pisca) 

uključuje promišljanje odnosa između siromaštva, dugova i rasta stanovništva. 

On uključuje i razmišljanje o resursima i kako su oni raspodeljeni.“ 106 

U okviru treće grupe pristupa, značajne novine donosi postmoderno promišljanje 

bezbednosti. Na ovom primeru su najvidljivije krajnje posledice 

„raspadanja dijalektike moderne i otpisivanja arogantnog gospodstva jednog 

povlašćenog Logosa“. 107 Upravo su „rastakanje umnog jezgra moderne“ i zalaganje 

za tzv. hibridni diskurs bili ona podloga na kojoj su šezdesetih godina 

XX veka, Derida, Liotar, Fuko, Bodrijar, Delez i drugi, „dekonstruisali teoriju“ i 

poricali mogućnost dostizanja i postojanja bilo kakvog objektivnog znanja. Ove 

napomene su bile neophodne da bi se, u najkraćem, razgraničio prevratnički duh 

postmoderne u odnosu na filozofsko, naučno i umetničko nasleđe moderne. Kao 

što ispravno primećuje i Miaršajmer, ove dve epistemološke strukture (ideje o 

znanju) se suštinski razlikuju: „tamo gde realisti vide učvršćen i saznatljiv svet, 

postmodernisti govore o mogućnostima beskrajnih tumačenja sveta oko njih… 

nema stalnosti, nema utvrđenih značenja, nema sigurnog tla, nema velikih tajni, 

niti krajnjih struktura, niti istorijskih granica…postoji samo tumačenje…“ 108 Ne 

treba da čudi, stoga, što su se postmodernisti opredelili za tzv. nomadski diskurs, 

tj., za potpuni relativizam u odnosu na istinu i činjenice – koliko ljudi, toliko i 

istina. Ono što je po postmodernistima važno, tiče se „energetskog isijavanja 

jezika“, a ne ideja intersubjektivno proverljivog znanja. 

Kad je reč o promišljanju bezbednosti „govor realizma“ (diskurs realizma) 

je kao „govor moći“ središnji problem i uzrok međunarodne nesigurnosti. 109 

Takav govor je u prošlosti, jednako kao i danas, ističu postmodernisti, podsticao 

nadmetanje država u uvećanju moći, što je sve neizbežno u krajnjem ishodu 

106 

Steans, J., Gender and International Relations: An Introduction, Cambridge: Polity Press, 

1988, navedeno prema: Smith and Baylis, op. cit., p. 267. 

107 

Derida, Ž., Glas i fenomen, Beograd: IIC SSO Srbije, 1989) Program biblioteke “Filozofska 

postmoderna”, odštampan na klapnama knjige). 

108 


109 

Ashley, R.K., The Poverty of Neorealism, navedeno prema: Smith and Baylis, op. cit., p. 267. 

dovodilo do ratova; uravnoteživanje moći kroz naoružavanje i stvaranje saveza, 

naime, ne donosi mir. Jedini način da se ova slepa izvesnost prevaziđe, po njima, je 

zamena „govora moći“ potpuno drukčijim „govorom zajedništva“. Postmodernisti 

naglašavaju da će preovladavanje tzv. softvera koji se zasniva na „komunitarnim 

pravilima i vrednostima“ dovesti do saradnje, mira i sveopšteg sklada u odnosima 

društava i država. Nema, dakle, povlašćenog tumačenja stvarnosti, međunarodne 

politike, pa ni bezbednosti, smatraju postmodernisti. Nije teško složiti se sa 

postmodernističkim obrazloženjem ovakvog jednog stanovišta: skoro nepojamna 

složenost i saznajna „neuhvatljivost“ ljudskog ponašanja, uz njegove raznovrsne, 

često suprotstavljene kulturne, verske, i istorijske „varijacije“, u velikoj meri im 

daje za pravo. I zaista, preterano pojednostavljivanje i redukovanje stvarnosti s 

ciljem stvaranja teorijskih modela ili „okvira razumevanja“ sa najširim okvirom, 

čini ih praktično potpuno neupotrebljivim, „neosetljivim“ za svu složenost 

„zbiljske istine stvari“. U „ledenim pustinja ma apstrakcije“ (Adorno), dodajmo, 

teško je proširiti i produbiti zamisao bezbednosti u uslovima narastajuće „složene 

međuzavisnosti“ (Kiohejn/Naj), „globalizacije svetske politike“ (Smit/Bejlis) i, 

posebno, u okolnostima globalnih bezbednosnih izazova i pretnji. 

Pohvale je vredno njihovo, makar na rečima, zalaganje da se u okviru studija 

bezbednosti istražuju i pitanja kakva su, na primer, povećanja nesigurnosti 

uzrokovane učešćem države u poslovima vojne industrije, zatim problem pretećeg 

stanja globalne ekonomije po mir i bezbednost, kao i pitanje svakovrsnog nasilja 

nad skrajnutim društvenim grupama. 

Ukoliko je ostvarenje „komunitarnih ideala“ za ogromnu većinu naroda 

prilično daleko, za početak je više nego dovoljno da svi ljudi usvoje u vlastitom 

ponašanju „politiku otpora“ stanju teško ugrožene bezbednosti. Džim Džordž 

(Jim Georg) obrazlaže ovakvu „politiku otpora“ mogućnošću ljudi da kao 

„subjekti u jednom objektivnom svetu anarhične politike sile izmene odnose 

moći i preokrenu nesvodive realnosti. U takvim novim okolnostima postalo bi 

moguće da se kaže ne, pita zašto i razume kako… Ljudi mogu, primera radi, da 

pružaju otpor šteti koju prouzrokuje krajnji nacionalizam ili iluzornoj izvesnosti 

nuklearnog zastrašivanja. Oni (ljudi) mogu da preduprede uništavanje njihovih 

društvenih i ekoloških struktura u ime ekonomskog racionalizma; oni mogu 

da se odupru rasizmu i seksizmu i iskorišćavanju skrajnutih i različitih; mogu 

da istrajavaju u učešću na donošenju odluka koje određuju životne prilike. Na 

ovaj način, politiku otpora je moguće proširiti kroz ceo proces demokratizacije 

176 177



u realitetima gde to nikada pre nije činjeno: u porodici, na radnom mestu, u 

kulturnom stvaranju“. 110 

Ovo objašnjenje „politike otpora“ u tumačenju Džima Džordža, sociološki 

široko i, pre svega, utopijski podsticajno otvara nove prostore za istraživanje 

u studijama bezbednosti, bez kojeg bi njihovo preoblikovanje u celini bilo teško 

izvodivo. Tek su, naime, predstavnici tzv. alternativno-kritičkih pogleda na 

bezbednost, od pojedinačne do globalne, odlučujuće opredelili prelazak sa strategije 

na nauku o bezbednosti. 

„GLOBALISTIČKI“ POGLEDI NA BEZBEDNOST 

Najzad, „globalistički“ pogledi na međunarodnu bezbednost i bezbednost 

uopšte, predstavljaju još jedan ozbiljan izazov „tradicionalnom“, realističkom i 

neorealističkom pristupu; pisci koji sebe smatraju pripadnicima tzv. škole globalnog 

društva, polaze od pretpostavke da je sistem suverenih država već ustupio 

mesto globalnom društvu. Kao posledica globalizma i, posebno, zahvaljujući 

posledicama delovanja globalizacijskih „talasa“ u poslednjoj deceniji XX veka, 

neki govore i o postojanju odnosa globalne zajednice koja u svoj sastav, pre 

svega, kao osnovne jedinice obuhvata pojedince, pa tek onda i narode, različite 

biosocijalne zajednice, društvene grupe, itd. Ima i onih koji smatraju da sistem 

suverenih država prerasta u svetsku zajednicu pojedinaca ponajviše učinkom 

međunarodnog prava i međunarodnih organizacija koje je pridržavaju – novi 

subjekti, po njima, preobražavaju međunarodno pravo iz međudržavnog u 

pravo svetske zajednice (the law of world community); transnacionalno pravo 

(transnational law); zajedničko pravo čovečanstva (the common law of mankind) 

ili, najšire, u svetsko pravo (world law). 111 

Ono što se u ovom trenutku pouzdano može tvrditi je da gusta mreža globalnog 

ekonomskog sistema, globalnih finansija, komunikacija i informacija, 

već pomenutih međunarodnih multinacionalnih i transnacionalnih subjekata, uz 

globalnu kulturu u nastajanju, povezuju ljude u svetu mimo postojećih državnih 

granica. Globalno društvo je po ovakvim shvatanjima proizvod globalizacije u 

110 

George, J., Discourses of Global Politics: A Critical (Re)Introduction to International Relations, 

Boulder, Col., Lynne Rienner, 1994. 

111 

Simić, D., Poredak sveta, Beograd: Zavod za udžbenike i nastavna sredstva, 1999, str. 209, 

210. 

svim njenim vidovima ispoljavanja; kao takvo ono se suočava i sa globalnim 

bezbednosnim izazovima i pretnjama: nekontrolisanim neravnomernim rastom 

stanovništva, siromaštvom, terorizmom, širenjem oružja za masovno uništavanje, 

organizovanim kriminalom, izvesnošću globalne ekološke Hirošime, nestašicom 

pitke vode i zdrave hrane… 

Istorijski preobražaj ljudskog društva na početku XXI veka, uprkos već 

odmaklom hodu globalizacije koja se odvija na podlozi tehničko-tehnološkog 

napretka, nije još doveo do određenih i trajnih oblika i institucija u organizovanju 

globalnih odnosa i globalne politike. Zagovornici tzv. globalističkog pristupa 

međunarodnoj bezbednosti se slažu u oceni da tradicionalno usredsređivanje na 

nacionalnu ili državnu bezbednost i suverenitet ne održava radikalne promene 

koje su u toku. Saglasni su, takođe, i u naglašavanju ključnog značaja bezbednosti 

pojedinca. 

Razlike unutar ove struje javljaju se, međutim, u pogledu odgovora na pitanja 

ko i na koji način, odnosno pomoću kojih i kakvih sredstava, može i treba 

da osigura bezbednost pojedincima i društvenim grupama kao glavnim „referentnim 

objektima bezbednosti“ u globalnom društvu? 

Na jednoj strani su oni koji smatraju da su promene o kojima je već bilo reči 

takvog obima i tolike dubine, da sistem država samo „hramlje“ 112 , zaostajući 

nedopustivo za „novom politikom globalne odgovornosti“ ili, drugim rečima, 

kaska za „globalnim izazovima kojima se delotvorno može samo globalno odgovoriti“. 

Prema ovakvom razmišljanju, pitanja kao što su globalna nejednakost, 

siromaštvo, ekološki „potresi“, ljudska prava, manjinska prava, demokratija, pojedinačna 

i grupna bezbednost, prevazilaze moći države i sistema država u strateškom 

odstupanju da ih rešavaju i valjano reše. Autori koji zastupaju pomenuta 

gledišta, međutim, ne navode jasno: ko je umesto država, u globalnom društvu u 

nastajanju, u stanju da osigura bezbednost pojedincima i grupama u slučajevima 

kada su oni suočeni sa „starim“ i „novim“ bezbednosnim pretnjama i globalnim 

izazovima? 

Reč je o tome, naime, da kada govorimo o stanju, pomenuti izazovi i pretnje 

zaista postoje; to stanje „zahteva“ obavljanje bezbednosnih funkcija od strane 

nekakvog globalnog sistema bezbednosti, koji, međutim, još nije izgrađen. 

Osim što kao posledicu globalizacije pominju uvećanje „globalnih društvenih 

112 


178 179



pokreta“ i jačanje „globalne svesti“, ostaje nedovoljno jasno ko danas, kao i ko 

će u budućnosti, preuzeti odgovornost za globalnu bezbednost? To svakako, po 

njima, ne mogu da budu nacionalne države koje je zahvatio „proces unutrašnjeg 

rastakanja strukture i funkcija“. Martin Šo (Martin Shaw), primera radi, smatra 

da kao posledica takvog procesa, „čitave zajednice, uključivši sela i gradove, 

etničke grupe, njihove načine života, tradicije i oblike društvenog organizovanja 

su izloženi opasnosti, zajedno sa životima i blagostanjem pojedinca“. 113 

U takvim izmenjenim uslovima, međunarodnu i globalnu bezbednost ne 

ugrožavaju više pretežno međudržavni sukobi kao nekada. Novi, gotovo isključivi 

oblici nasilnih sukoba su sukobi unutar pojedinih država, najčešće uzrokovani 

nacionalno-etničkim, ideološkim ili verskim suprotnostima. Reč je o 

vrsti nasilnih sukoba koji su obeležili poslednju deceniju XX veka. Za razliku 

od Holstija koji se ne bavi podrobnije istraživanjem uticaja globalizacije na oblike 

i učestalost nasilnih sukobljavanja, Meri Kaldor, na primer, smatra da se ti 

„novi ratovi“ (the new wars) mogu jedino razumeti u „kontekstu globalizacije“: 

ideološki i teritorijalni sukobi ranijih vremena su, po njoj, zamenjeni „političkim 

sukobljavanjem između…kosmopolitizma zasnovanog na uključivim multikulturnim 

vrednostima i politike posebnih identiteta“. 114 Sve to je, po mišljenju Meri 

Kaldor, zapravo, sukob između onih koji su uključeni u tokove globalizacije i 

ostalih, koji su iz njih isključeni. 

„Globalisti“, dalje, tvrde da su glavne nedoumice međunarodne zajednice 

u slučajevima pretnji bezbednosti pojedinaca i društvenih grupa, razrešene istorijskim 

preoblikovanjem ljudskog društva u globalno društvo – sledeći i 

braneći takve opšteprihvaćene vrednosti života u ljudskom društvu, najzad, briga 

za ljudska, pojedinačna, grupna (kolektivna) prava, očekivana je i opravdana. O 

tome da li i nad onima koji se staraju i preduzimaju radnje u slučajevima kršenja 

ljudskih i manjinskih prva postoji demokratski nadzor, ovi autori nisu pisali. 

Već je, inače, raspravljano o napetosti koja se javlja između sistema država 

i globalnog društva u nastajanju. To da sistem država više nema isključiva prava 

u pogledu staranja, osiguranja i unapređenja bezbednosti, od pojedinačne do 

globalne, posle svih iskustava poslednjih decenija, kao i izvršenih promena u 

procesu preoblikovanja same zamisli, jeste „opšte mesto“. Nesporno je, takođe, 

da se pojedinačna bezbednost nalazi, tj. tvori, nesvodivo jezgro bilo kog nivoa 

113 

Isto. 

114 

Isto. 

bezbednosti, kao i bezbednost u celini. Njeno ugrožavanje ili nepostojanje obesmišljava 

sve ostale nivoe bezbednosti, ukoliko je neki od njih i dostignut – preko 

grupne, nacionalne, regionalne, međunarodne do globalne. Veliki je doprinos, 

po našem mišljenju, „alternativno-kritičkih“ pogleda na bezbednost, posebno 

zagovornika globalističkih pristupa, što je bezbednost pojedinca konačno čvrsto 

utvrđena u središte zamisli bezbednosti na svakom nivou. 

Premda Antoni Gidens (Anthony Giddens) način promišljanja bezbednosti 

zagovornika globalnog društva naziva „utopijskim realizmom“ 115 , njihovo zalaganje 

za izgradnju „novog kosmopolitskog globalnog bezbednosnog poretka“ 

zaslužuje pažnju. Ostvarenje jednog takvog poretka, koliko god taj cilj sada 

izgledao udaljen i skoro nedostižan, utopijski, vredna je svakog napora i „konfučijanske 

istrajnosti“. Pojedine ocene „globalista“, naime, podjednako kad je reč o 

odlikama preoblikovanih međunarodnih odnosa u uslovima sve globalizovanije 

svetske politike, utemeljene su više u „stvarnoj stvarnosti“, nego što neizbežno 

sadrže, kao i svaka zamisao usmerena prema horizontima budućnosti uostalom, 

„normativne projekcije poželjnog“. O čemu je, zapravo, reč? 

Globalisti, pomalo poneseno, na podlozi učinka dosadašnjeg i izvesnog budućeg 

učinka globalizacije u svim vidovima njenog ispoljavanja, predviđaju 

rast postojećih „bezbednosnih zajednica“. Podsticaj takvim predviđanjima predstavlja 

i nastajanje, kako tvrdi Šo u knjizi „Globalno društvo i međunarodni 

odnosi“ (Global Society and International Relations), 116 gigantske po prostiranju 

severne bezbednosne zajednice. Ta zajednica treba da se širi u interesu globalnog 

mira, tako da prevaziđe svoj evroatlantski nukleus i obuhvati istočnu i jugoistočnu 

Evropu, države bivše republike SSSR, preko Japana, zemalja istočne Azije, sve 

do Australije. Šo je, dalje, uveren da će ovakva „bezbednosna zajednica“ u svom 

širenju obuhvatiti i Kinu, Indiju, Egipat i Južnoafričku Uniju. Zanimljivo je, uzgred, 

da ovaj pisac ne pominje izričito Rusku Federaciju kao moguću članicu 

jedne ovakve „bezbednosne zajednice“. Po svom načinu nastanka i ciljevima 

kojima teži, globalna bezbednosna zajednica ili, kako je Šo naziva, „novi 

kosmopolitski bezbednosni poredak“, utemeljen je na pretpostavkama koncepta 

saradnje u bezbednosti („kooperativne bezbednosti“ - Cooperative Security 

Concept) koji je, između drugih, ubedljivo obrazložio profesor Ričard Koen u 

115 

Giddens, A., The Consequences of Modernity: Self and Society in the Late Modern Age, 

Cambridge: Polity Press, and Stanford, California: Stanford University Press, 1990, pp. 154- 

158. 

116 


180 181



studiji pod naslovom Saradnja u bezbednosti: novi horizonti za međunarodni poredak 

(Cooperative Security: New Horizons for International Order). 117 

U pogledu sadašnjeg stanja, kao i mesta i uloge države u budućnosti, jedan 

broj istraživača globalizacije ima, međutim, drukčije mišljenje: oni smatraju da 

se i ovaj „najhladniji od svih hladnih monstruma“ (De Gaule), preobražava pod 

uticajem preovlađujućih tokova u međunarodnim odnosima i svetskoj politici. 

Uprkos veoma dubokim promenama, država, po njima, ostaje i dalje stožer i u 

sadašnjoj zamisli bezbednosti; štaviše, nema govora o smanjivanju njene uloge, 

a još manje je istinita ocena kako je država zastarela da bi se delotvorno suočila 

sa novim bezbednosnim izazovima i pretnjama. Zagovornici ovakvih shvatanja 

smatraju, nasuprot „globalistima“, da upravo „sistem država“ može delotvorno 

da odgovori na globalne izazove i pretnje; oni, doduše, ne spore činjenicu da 

je čovečanstvo kao celina suočeno sa, u ovom osvrtu više puta pomenutim, 

globalnim izazovima i pretnjama, te da smo svi u tom smislu „posada istog 

čamca“. 

Ričard Folk (Richard Falk), primera radi, jedan od najpoznatijih zastupnika 

teze o preživelosti države kao glavnog organizujućeg načela u novim okolnostima, 

zapravo brani sistem suverenih država! 118 Iako ne pripada onim naučnicima 

koji su istraživali procese globalizacije, Hedli Bul, takođe, smatra da uprkos 

odnosima „novog srednjovekovlja“ koji se odlikuju „preklapajućim autoritetima 

i umnoženim lojalnostima“, jedino države imaju neophodna, dragocena iskustva, 

znanja ali i sredstva da za kratko vreme, ukoliko za tim postoji prethodna 

politička volja, učine odlučujuće korake u suočavanju i sa globalnim izazovima i 

pretnjama. Sistem država nije uzrok, po Bulu, a još manje prepreka, za rešavanje 

ovakvih bezbednosnih problema. Štaviše, zaključuje pisac Anarhičnog društva 

(The Anarchical Society), dok god stvara uslove u kojima jača svest o zajedničkim 

interesima i vrednostima, kao i nameće obaveze poštovanja usvojenih zajedničkih 

pravila i ustanova međunarodnog poretka, za sistem država nema valjane 

zamene. 119 Da i u okviru „radikalnog mesijanskog modela”, 120 koji, kao što je 

poznato, ističe globalni centralizam kao osnovno načelo političke organizacije, 

117 

Cohen, R. and Mihalka, M., Cooperative Security: New Horizons for International Order, 

“The Marshall Center Papers”, No. 3, 2001. 

118 

Simić, D., Poredak sveta, str. 212-223. 

119 

Bull, H., The Anarchical Society – A Study of Order in World Politics, London: Macmillan, 

1995. 

120 


država „igra” prvorazrednu ulogu, smatra i Jan Klark (Ian Clarck) u njegovoj knjizi 

Globalizacija i teorija međunarodnih odnosa (Globalization and International 

Relations Theory). Po Klarku, „pitanje koje treba da bude upućeno studentima 

savremenih studija bezbednosti nije da li bezbednost treba da bude redefinisana 

tako da pojedinci ili društva budu alternativa državi, nego kako da se delatnost 

države preoblikuje kako bi uzela u obzir ljudska prava i društveni identitet”. 121 

Zagovornici pogleda sličnih navedenom Klarkovom stanovištu smatraju, prema 

tome, da države ne iščezavaju u novim okolnostima, nego se samo prilagođavaju 

i treba da se pripreme da uspešno odgovore izmenjenim bezbednosnim izazovima 

i pretnjama. Ono što je po nama značajno, jeste činjenica da i ovi malobrojni 

privrženici „teorije globalnog društva”, takođe, u pojedincima i društvenim grupama 

vide glavne referentne objekte bezbednosti. To govori, između ostalog, 

da i oni među „globalistima” koji državi namenjuju ulogu glavnog subjekta, 

stožera bezbednosti na svim nivoima, ne poriču presudan značaj pojedinačne, 

društvene, „socijetalne” i globalne bezbednosti, naspram usko shvaćene državne 

bezbednosti. Ovakva stanovišta, kao što primećuje Džon Bejlis (John Baylis), 122 

ipak stavljaju pod sumnju izvesnost da će širenje „globalnih normi” stvoriti 

potrebnu saglasnost neophodnu za izgradnju globalnog društva sposobnog da 

pojedincima, grupama i narodima donese „pozitivan mir” (Johan Galtung) i „pozitivnu 

bezbednost“. 


I Škole reforme sektora bezbednosti, 2003. godine. 

121 

Clark, I., Globalization and International Theory, Oxford: Oxford University Press, 1999, p. 

125. 

122 


182 183

Robert S. Tomasovic PEACE KEEPING MISSIONS 

Robert S. Tomasovic, COL (USA Ret) 

Senior Lecturer and Program Manager, Leader Development & Education 

for Sustained Peace, Center for Civil-Military Relations Naval Postgraduate 

School, Monterey CA, USA 

PEACE KEEPING MISSIONS 

SUMMARY 

Part I Peacekeeping Operations are characterized by these points: 

• Participation in peace operations is selective. 

• Participation is consistent with national policy and the requirements to 

maintain war-fighting readiness and multi-mission capabilities. 

• Nations seek to improve effectiveness of international peace operations 

by enhancing their capabilities as well as those of other countries and the 

UN. 

• Learning lessons from peace operations is a continuous process. 

• The price of peace operations is preferable when compared to the cost of 

conflict in human terms and in cost 

Part II Civilian Police in Peacekeeping Operations are characterized by these 

points: 

• The mandate for Civilian Police in a peacekeeping mission varies by the 

mission. 

• Specifically Civilian Police may be charged with any or all of these 

duties: Monitoring the actions of the local police, advising, training and 

helping local police, establishing police services and enhancing their 

work, integrating all components of the criminal justice system (police, 

courts and corrections) to ensure comprehensive and sustainable RULE 

OF LAW 

• In United Nations missions Civilian Police officers may be armed or 

unarmed depending on the mandate of their mission. 

184 185



• The UN Civilian Police Division (Department of Peacekeeping Operations) 

goals are to: Support the Civilian Police component of the UN 

peace operations, enhance planning capacity of police component of UN 

operations, assist in enhancing the performance, effectiveness and efficiency 

of local criminal justice systems, enhance the ability to deploy a 

functional police component rapidly, improve the quality of Civilian Police 

representation in the field 

• The European police best practice vs. traditional (classic) policing is the 

construct under which UN Civilian Police officers work. 

• Two traditional measurements of how democratically a police force 

operates are: they are responsive to the needs and desires of the public 

they serve and they are held accountable within the rule of law. 

Part III Civilian Actors in Peacekeeping Operations are characterized by these 

points: 

• Civilian authorities/politicians authorize peacekeeping operations. 

• Host nationals must, at the end of the day, become the government of the 

country and of its civil institutions. 

• The role of the International humanitarian civilian community − IGOs 

and NGOs are to offer assistance, often first in the form of relief to help 

meet initial basic humanitarian needs: water, food, shelter, medical care, 

etc. 

• When the acute humanitarian effects of the conflict have been mitigated, 

IGO and NGO civilian organizations should transition to development 

assistance to help host national civilians to establish sustainable institutions: 

education, rule of law, civil administration − sustainable nation 

building. 

• International and national civilian agencies that help host national military 

personnel to transition to civilian status are essential to disarmament, 

demobilization, reintegration, and reconciliation (DDRR). 

PEACEKEEPING OPERATIONS 

The first peacekeeping operation, the United Nations Truce Supervision 

Organization (UNTSO), was established in 1948 in the Middle East and is still 

active today. Since that time, there have been 56 United Nations peacekeeping 

operations. Since 1988 there has been a significant increase in Peace Support 

Operations, 43 of the 56 have been established since 1988 with 13 still ongoing, 

focusing attentions on both United Nations and Multi-National missions. 

Peacekeeping in the beginning was a means by which the international community 

could encourage the establishment of sustainable peace in places and situations 

where conflict threatened or had been recently subdued. Initially developed as 

a means to resolve inter-State conflict by deploying unarmed or lightly armed 

military personnel from a number of countries, Peacekeepers didn’t fight fire with 

fire, but rather observed the ceasefire from the ground and reported impartially on 

adherence to it. Therefore for 40 + years peacekeeping was Classic or Traditional 

Peacekeeping. 

The Classic Peacekeeping period lasted from 1948 – 1988 and the 13 missions 

were characterized by these eight points: 

• InterState conflict 

• Governments functioning and in control 

• Government infrastructure intact 

• Military and police structures operating 

• Judicial systems in place 

• International rules operable 

• Minimum contact with population 

• Minimum involvement with civilian agencies 

Following the dramatic changes in Eastern Europe in the early 1990s Peacekeeping 

challenges changed and can best be characterized by what we can term Nontraditional 

peacekeeping. It has involved implementation of complex agreements 

and settlements, preventive deployment’s, non-UN Peacekeeping Forces, 

UN forces co-deployed with regional peacekeeping Forces, the provision of 

Humanitarian Aid, and missions involving peace enforcement. The 43 missions 

established since 1988 are characterized by these 10 points: 

• Intra-state Conflict 

• Governments ineffective or not in control 

186 187



• Factional Political Groupings & Leadership 

• State Infrastructure broken down 

• Judicial & Police Breakdown 

• Military factions & Warlords 

• Weapons proliferation 

• There is no rule of law, and no rules 

• Intermingled with Populations 

• Full Range of Civilian Agencies / NGOs 

United Nations Secretaré-General Kofi Annan in 1998 stated: “Traditional 

peacekeeping operations of the kind deployed during the Cold War are unlikely 

to be repeated. Peacekeeping today requires not only rethinking the means but 

also the methods of implementing mandates set out by the Security Council.” 

more, the record now shows that UN operations are only one part of the spectrum 

of activities under the broad peacekeeping banner. Peacekeeping missions (or, 

to use the more exact term explained below, “peace operations”) offer flexible, 

low-key, low-cost, options for the pursuit of national security and foreign policy 

interests. They are hardly a panacea for the problems of the planet, but that 

does not make individual peace operations inconsequential or ineffectual. To the 

contrary, when it comes to ameliorating suffering, establishing order, promoting 

negotiations and reconciliation, and accomplishing sundry associated goals, 

peace operations can be among a policymaker’s most effective instruments”. 

Peacekeeping is a collective responsibility of member states of the United Nations 

as a means to contribute to collective security and a means of pursuing national 

security and foreign policy interests. It also represents a specific and unique tool 

available to the international community to help resolve international conflicts, 

and prevent internal wars from destabilizing regions. 

These are the nine significant changes for military forces in modern peacekeeping 

operations: 

• Chapter VII Operations will be the norm 

• Multi-dimensional, mMulti-national operations 

• Multi-national forces / coalitions of the willing will start up peace support 

operations 

• Focus on integrated political, economic and social solutions 

• Integration of tasks under one mandate 

• Full range of civilian intervention 

• New coordination mechanism 

• Broader range of military tasks 

• Complementary roles for components 

The costs of peacekeeping are tiny compared to the costs of conflict and its 

toll in lives and property. Although UN peacekeeping cost about $2.6 billion in 

2002, in the same year governments worldwide spent $794 billion on arms - a 

figure representing 2.5 per cent of world gross domestic product. The United 

States Institute of Peacekeeping, June 19996, defined the period of modern Peace 

Operations as: “Peacekeeping is a good cause; many countries subscribe. What is 

International Peace Operations Today 

The UN is clear in separating peacekeeping from peace enforcement. Peacekeeping 

is Chapter VI and Peace Enforcement is Chapter VII. But, in fact, during 

execution these distinctions blur and we have what some have called the gray 

188 189



area. The United Kingdom coined the term Wider Peacekeeping, others have call 

them 6 ½ operations. The UN definitions do not allow for this slippage. For the 

UN, humanitarian assistance is considered part of peacekeeping. 

Peacekeeping operations under Chapter VI are characterized by military or paramilitary 

operations, the consent of belligerents; the peacekeepers monitor and 

help implement existing agreements. Peace enforcement under Chapter VII 

compel belligerents to comply with security council mandates and maintain or 

restore peace and order. 

UN Peace Operations today consist of military personnel and civilian police 

serving in peacekeeping operations as of 31 January 2004, 94 countries were 

contributing 48,503 military personnel, 3195 civilian police, and employing 6,157 

local civilian personnel. Peacekeeping is not without risk - with 1,833 fatalities in 

peacekeeping operations between 1948 and 31 January 2004. Approved budgets 

for the period from 1 July 2003 to 30 June 2004 totaled about $2.81 billion, 

with estimated total cost of operations from 1948 to 30 June 2004 totaling about 

$31.54 billion. 

Top Personnel Contributors to UN Peacekeeping Operations, as of 31 Jan 04 

1. Pakistan 6750 

2. Bangladesh 6426 

3. Nigeria 3380 

4. India 2922 

5. Ghana 2303 

6. Nepal 2294 

7. Uruguay 1873 

8. Jordan 1822 

9. Kenya 1794 

10. South Africa 1453 

11. Ukraine 1244 



190 191



There are 46,000 personnel in 7 non-UN operations, including 6,000 U.S. not 

counting the current forces in Afghanistan, approximately 20,000 and the 138,000 

in Iraq. 

Other Peace Support Operations Today: 

Solomon: July 24, 2003 the Regional Assistance Mission in the Solomon Islands 

(RAMSI), a coalition of Pacific Island states that includes military and police 

forces from Australia and several other Pacific Island nations, has helped the 

Solomon Islands improve law and order. 

Military Role in Peace Operations 

In peace operations, the levels of war are compressed. Tactical actions have 

strategic impact. The commander must take this fact into consideration when 

designing and executing his plan. Also the commander’s staff must be able to 

work at all three levels simultaneously and coordinate assets that would normally 

be assigned too much higher levels of command. 

Haiti: 29 Feb 2004 SCR 1529 Authorizes the immediate deployment of a Multinational 

Interim Force for a period of not more than three months from adoption 

of this resolution. Initial forces are from US, France, Canada, and Chile will 

grow to 2,600. 

Bosnia: By Jun 2004 will be 7000 NATO forces in Bosnia with the European 

Union expected to assume responsibility in early 2005. 

Kosovo: While it’s more problematic, KFOR will be drawing down to fewer 

than 20,000 NATO forces in 2004. 

Afghanistan: 33 countries and 5500 soldiers are contributing to the International 

Security Assistance Force (ISAF), the peacekeeping mission in Afghanistan 

sanctioned by the UN Security Council (UNSCR 1386) on Dec. 20, 2001 

Iraq: The UN mission is currently suspended. At this time, 36 countries, including 

the United States, have contributed a total of approximately 22,000 

troops to ongoing stability operations in Iraq. The 35 others are Albania, Australia, 

Azerbaijan, Bulgaria, Canada, the Czech Republic, Denmark, the Dominican 

Republic, El Salvador, Estonia, Georgia, Honduras, Hungary, Italy, Japan, 

Kazakhstan, Latvia, Lithuania, Macedonia, Moldova, Mongolia, the Netherlands, 

New Zealand, Nicaragua, Norway, Poland, Portugal, Thailand, the Philippines, 

Romania, Slovakia, South Korea, Spain, Ukraine and the United Kingdom. 

The military role in peace operations should focus on support to civilian authorities 

responsible for establishing lasting security as illustrated by the following 

preparedness measures for international participants: 

• Political commitment 

• Professional military education 

• Training readiness 

• Logistics readiness 

• Language proficiency 

• Interoperability 

192 193



• National policy supporting troop deployments 

• Official support to UN Standby Arrangements System 

• Officers trained in multilateral peace operations 

• Peace operations doctrine promulgated in the force 

• Units trained and assessed on peacekeeping skills 

• Training facility based on international standards 

• Units and soldiers sufficiently equipped to sustain themselves and to 

perform the mission 

• Unit leaders and staff proficient in mission language to ease integration 

in multinational peace operations 

• Implementation of internationally accepted objectives and standards for 

leadership, doctrine, training, and materiel to facilitate peace operations 

interoperability 

The following table illustrates the role of the military in peace operations. 

In summary, peace operations are characterized by these points: 

• Participation in peace operations is selective. 

• Participation is consistent with national policy and the requirements to 

maintain war-fighting readiness and multi-mission capabilities. 

• Nations seek to improve effectiveness of international peace operations 

by enhancing their capabilities as well as those of other countries and the 

UN. 

• Learning lessons from peace operations is a continuous process. 

• The price of peace operations is preferable when compared to the cost of 

conflict in human terms and in cost. 

CIVILIAN POLICE IN UN PEACEKEEPING MISSIONS 

The mandate for Civilian Police in a peacekeeping mission varies according to 

the mission. Generally they assure (or establish that) the local police operate 

according to internationally recognized standards of policing in a democratic 

society and they understand and adhere to the principles of basic human rights 

and freedoms. In doing so, they establish a safe and secure environment within 

the mission area. Specifically Civilian Police may be charged with any or all of 

these duties: 

• Monitoring the actions of the local police 

• Advising, training and helping local police 

• Establishing police services and enhancing their work 

• Integrating all component of the criminal justice system (police, courts 

and corrections) to ensure comprehensive and sustainable RULE OF 

LAW 

The first Civilian Police involvement in peacekeeping missions started in 1960 

in the Congo. They are now employed in all thirteen UN peacekeeping missions, 

(including an ongoing mission of over 30 years in Cyprus), with over 7,000 

police officers serving in the missions and 80 different countries contributing. 

Since 1988 (Namibia) the importance of Civilian Police in peace operations has 

increased sharply. For example: 

194 195



Kosovo – 4700 Civilian Police are there to maintain law and order while developing 

a new police service for the area. This was the first UN mission where 

International police were tasked with full executive (law enforcement) authority. 

East Timor - The Civilian Police there maintained law and order until the establishment 

of a credible and professional national police service. 

Bosnia & Herzegovina – More than 1800 police officers from 45 different 

countries carried out tasks relating to human rights investigations, monitoring of 

local police and restructuring local police services. That mission and its police 

responsibilities have devolved to a European Union Police Mission. 

In United Nations missions Civilian Police officers may be armed or unarmed 

depending on the mandate of their mission. In the majority of missions, Civilian 

Police officers are unarmed. There is also a decision as to giving Civilian Police 

enforcement or non-enforcement authority declared in the UN mandate. In only 

a few missions Civilian Police have been given full executive authority and 

perform as a police force in the mission. In those cases where they have executive 

authority they are also charged with the responsibility to establish a local police 

force. In most missions the role of Civilian Police does not involve the authority 

to take enforcement actions but rather they monitor, advise, train and liaise with 

the local police. Variations involve non-enforcement types of missions with 

armed Civilian Police who carry weapons for self-protection only. 

The UN Civilian Police Division (Department of Peacekeeping Operations) 

goals are to: 

• Support the Civilian Police component of the UN peace operations 

• Enhance planning capacity of police component of UN operations 

• Assist in enhancing the performance, effectiveness and efficiency of 

local criminal justice systems 

• Enhance the ability to deploy a functional police component rapidly 

• Improve the quality of Civilian Police representation in the field 

The European police best practice vs. traditional (classic) policing is the construct 

under which UN Civilian Police officers work. This model is characterized by: 

• Despecialization vs. specialization, training most modern police forces 

as generalist, thus providing an economy of effort. This decentralized 

vs. centralized approach allows an emphasis on Community Oriented 

Policing; allowing police forces today to establish small stations within 

communities, in so doing, the force is better able to work with residents. 

• Bottom up management vs. top down autocratic management since the 

complexities of police work today requires that street officers participate 

as equal partners with management in the decision making process. This 

allows them to add value to the process and the outcome. 

Community policing vs. government policing; increasing the efficacy of the 

police is directly related to their ability to harness the community in establishing 

a safe and secure environment…meaning the police can no longer just perceive 

themselves as an organ of the State and implementers of the government’s will. 

Service-oriented vs. enforcement-oriented police, meaning that today’s police 

forces don’t just enforce laws; they must be responsive to public demands. 

There are two traditional measurements of how democratically a police force 

operates. First they are responsive to the needs and desires of the public they 

serve and such forces listen to and consider the concerns of the community. 

Second, they are accountable within the rule of law and people who feel agrieved 

by police actions have a vehicle of redress established in a manner that ensures 

due process 

Finally, in regards to Civilian Police, military PKO troops must be helped to 

understand that they are not in charge, they do not “own” their AO − they share 

responsibility and authority with a variety of civilian institutions, agencies, and 

groups. If the military take over and insist on running things, civilians either 

cannot or may see no need to assume the responsibilities they will ultimately 

have to assume in order to form or rebuild a sustainable sovereign country. 

CIVILIAN ACTORS IN PEACEKEEPING OPERATIONS 

All participants must recognize that it is civilian authorities/politicians who 

authorize peacekeeping operations; whether this is UNSC, EU, African Union, 

196 197



etc. These are civilians who make decisions about what is to be done and by 

whom − civilian and military − such as UNSCR 1244 in Kosovo or how many 

Nigerian troops are going to Monrovia and with what ROE, and authorizing 

military actions in other countries such as Afghanistan and Iraq. However part 

of the authorization for interventions should include plans for the aftermath of 

war − security and stability, disarming combatants, humanitarian assistance to 

civilian victims, repair of infrastructure, transition of civilian rule, rule of law, 

etc. These are areas in which civilians must be assisted to assume major roles and 

military a supportive role - especially in security until civilian security forces can 

take over or, if that is delayed, until peacekeeping forces can be introduced. 

Host nationals must, at the end of the day, become the government of the country 

and of its civil institutions. However these host nationals evolve into their 

leadership roles; it is their country and they need to be supported, pushed, exhorted, 

or whatever it takes to motivate and assist them to assume their responsibilities. 

The role of the international humanitarian civilian community - IGOs and NGOs 

is to offer assistance, often first in the form of relief to help meet initial basic 

humanitarian needs: water, food, shelter, medical care, etc. These relief agencies 

cannot function effectively as we have seen in Iraq and Afghanistan without basic 

security, which at the beginning only military peacekeeping forces can provide, 

until civilian security services are able to address security issues. IGO civilian 

organizations may be called upon to administer the country at least initially 

such as in Kosovo and East Timor. When the acute humanitarian effects of the 

conflict have been mitigated, IGO and NGO civilian organizations transition to 

development assistance to help host national civilians to establish sustainable 

institutions: education, rule of law, civil administration, etc. – for sustainable 

nation building. 

especially child soldiers, have no experience as civilians and have no skills that 

are needed in civilian society. Civilian authorities in neighboring countries may 

see opportunities to enhance their own individual or national economic and 

strategic positions as a result of the compromised status of the neighbor who has 

just come through a conflict situation. International organizations such as the 

UN, AU, etc., must address this neighborly opportunism, through political and if 

necessary military intervention to maintain international borders. 


The Third School of Security Sector Reform, in 2004. 

International and national civilian agencies help host national military personnel 

transition to civilian status. The literature talks about this process as disarmament, 

demobilization, reintegration, and reconciliation (DDRR). Real challenges lie in 

reintegration especially in light of the usually decimated economic situation with 

resultant high unemployment of civilian victims even before military personnel 

are demobilized and swell the number of unemployed. Retraining programs 

for demobilized combatants are essential for their integration into civilian 

society. Reconciliation between personnel who formerly fought each other and 

victimized non-combatants is also extremely difficult. Many military personnel, 

198 199

CIP – Каталогизација у публикацији 

Народна библиотека Србије, Београд 

355.3(497.11)(082) 

327.56(082) 

351.74/.75(497.11)(082) 

355.1.078.3(497.11)(082) 

351.86(082) 

ANTOLOGIJA tekstova sa Škola reforme 

sektora bezbednosti / [priredio Pavle 

Janković]. – Beograd : ISAC fond : Centar 

za međunarodne i bezbednosne poslove, 2006 

(Beograd : Colorgrafx). – 199 str. : graf. 

prikazi, tabele ; 23 cm 

Radovi na srp. i engl. jeziku. – Tiraž 

500. – Str. 7-8: Predgovor Srđan 

Gligorijević. – Napomena i bibliografske 

reference uz tekst. – Bibliografija uz 

pojedine radove. 

ISBN 86-86383-01-7 

a) Србија. Војска – Реформа – Зборници b) 

Безбедносни сектор – Реформа – Зборници c) 

Оружане снаге – Реформа – Србија – Зборници 

d) Јавна безбедност – Трансформација – 

Србија - Зборници 

COBISS.SR-ID 134171404 

200 201

the process of security sector reform - ISAC Fund

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?