Preuzmite publikaciju u PDF / 1.55MB - Evropski pokret u Srbiji

Andraš Vigvari, Božidar Raičević, Zvonko Brnjas
OSNOVI TEORIJE DRŽAVNOG BUDŽETA I FINANSIJSKI
POSLOVI SAMOUPRAVA
prošireno, dopunjeno i prilagođeno izdanje
Naslov originala
Vigvári András
Közpénzügyek, önkormányzati penzüguek
Kjk-Kerszöv Jogi és Üzleti Kladó, Kft, Budapest, 2002
Preveo
Tibor Mascai
This book was translated and published with the financial
assistance of the Local Government and Public Service
Reform Initiative (LGI), affiliated with Open Society
Institute-Budapest.

Andraš Vigvari,
Božidar Raičević, Zvonko Brnjas
OSNOVI TEORIJE
DRŽAVNOG BUDŽETA
I FINANSIJSKI POSLOVI
SAMOUPRAVA
prošireno, dopunjeno i prilagođeno izdanje
Evropski pokret u Srbiji, Beograd
2003.

SADRŽAJ
PREDGOVOR
1. UVOD 5
1.1. O ulozi sektora vlasti 13
1.2. Shvatanja ekonomske uloge države 22
1.3. Pojam javnog sektora 23
Ključni pojmovi 25
Kontrolna pitanja 25
2. OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA 27
2.1. Tržišni neuspesi 30
2.1.1. Raznovrsnost vidova dobara 30
2.1.3. Poremećaji tržišne strukture 39
2.1.4. Nesavršena informisanost, informatičke asimetrije 40
2.1.5. Eksternalije 42
2.2. Nesavršenstva tržišne ekonomije 43
2.3. Funkcije države 43
2.3.1. Regulaciona funkcija države 43
2.3.2. Funkcija alokacije 44
2.3.3. Uloga u vezi ekonomske stabilizacije 44
2.3.4. Uloga raspodele (redistribucije) 46
2.4. Ciljne funkcije državnih odluka, nesavršenstva vlasti 48
Ključni pojmovi 54
Kontrolna pitanja 54
3. SISTEM DRŽAVNOG BUDŽETA, BUDŽETSKO POSLOVANJE 55
3.1. Prihodi, rashodi, saldo državnog budžeta, uticaji fiskalne politike 55
3.1.1. Prihodi 59
3.1.2. Rashodi 62
3.1.3. Saldo 64
3.1.4. Finansiranje deficita, državni dug 69
3.1.5. Razni podsistemi državnog budžeta i konsolidovani državni budžet 70
3.1.6. Nekoliko makroekonomskih aspekta fiskalne politike 71
3.2. Centralna vlast, određujući podsistem državnog budžeta 74
3.3. Osobenosti funkcionisanja socijalnog osiguranja 75
3.4. Sadržaj, glavne karakteristike i osnovni principi privređivanja državnog budžeta 79
3.4.1. Izrada i izmena budžeta 81
3.4.2. Sprovođenje, realizacije budžeta 84
3.4.3. Gazdovanje novcem 85
3.4.4. Izrada završnog računa 87
3.4.5. Gazdovanje imovinom 87
3.4.6. Principi budžetskog privređivanja 88
3.5. Budžetske reforme 94
5

ANDRAŠ VIGVARI
3.5.1. Budžetske reforme u postsocijalističkim zemljama 97
4. EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA 101
4.1. Principi oporezivanja 104
4.1.1. Princip zakonskih ovlašćenja i političke odgovornosti 105
4.1.2. Jeftinije ubiranje i jednostavno administriranje 105
4.1.3. Pravičnost 105
4.1.3.1. Princip koristi 106
4.1.3.2. Princip platežne moći 106
4.1.3.3. Princip privredne efikasnosti (princip neremećenja) 107
4.1.3.4. Princip elastičnosti 107
4.2. Kategorije poreza, poreski sistem, poreska politika 107
4.3. Uticaj poreza na privredne tokove 111
4.4. Pitanje poreza u globalizirajućem svetu, međunarodni pregled 114
4.5. Poreski sistem u Srbiji 117
4.5.1. Uvod 117
4.5.2. Fiskalni prihodi u Srbiji 117
4.5.3. Porezi 118
4.5.3.1. Porez na dobit preduzeća 118
4.5.3.1. Porez na dohodak građana 119
4.5.3.2. Porez na fond zarada 122
4.5.3.4. Zakon o porezima na imovinu 123
4.5.3.4. Zakon o porezu na promet 124
4.5.3.5. Akcize 125
4.5.3.6. Porez na upotrebu, držanje i nošenje stvari 125
4.5.3.7. Porez na finansijske transakcije 126
4.5.4. Doprinosi 126
4.5.5. Takse 127
4.5.6. Naknade 127
4.5.7. Nefiskalni prihodi u Srbiji 128
4.5.7.1. Javni zajam 128
4.5.7.2. Domenski prihodi 128
4.5.7.3. Prihodi od koncesione naknade 128
4.5.7.4. Prihodi od privatizacije 128
4.5.7.5. Prihodi po osnovu donacija 129
4.5.7.6. Ostali nefiskalni prihodi 129
4.5.8. Pripadnost javnih prihoda u Srbiji 129
4.5.8.1. Prihodi koji pripadaju budžetu Republike Srbije 129
4.5.8.2. Prihodi koji pripadaju budžetu Autonomne pokrajine Vojvodine 130
4.5.8.3. Prihodi koji pripadaju budžetu opštine, grada, odnosno grada Beograd 130
4.5.8.4. Prihodi koji pripadaju fondovima socijalnog osiguranja 131
4.5.9. Zaključak 132
Ključni pojmovi 132
Kontrolna pitanja 132
5. TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA 135
5.1. Teorijsko obrazloženje fiskalne decentralizacije 138
5.2. Specifični vidovi budžetskih prihoda samouprava 143
5.2.1. Lokalni porezi 143
5.2.2. Transferi vlasti 146
5.2.3. Lokalni prihodi neporeskog karaktera 149
5.2.4. Uzimanje kredita 149
5.3. Rashodi samouprava 150
5.4. Organizacioni okviri obezbeđivanja lokalnih javnih usluga 150
5.5. Alternativni načini obavljanja zadataka države (samouprave) 152
Ključni pojmovi 156
Kontrolna pitanja 156
6. JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE 157
6.1. Fiskalne institucije 157
6.1.1. Pogled na poresku strukturu Srbije 157
6.2. Formalno-pravni okvir 160
6

UVOD
6.2.1. Uvod
6.2.2. Poreska reforma u Srbiji
160
160
6.2.2.1. Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima 161
6.2.2.2. Zakon o budžetskom sistemu 163
6.2.2.3. Trezor 163
6.2.3. Direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava 166
6.2.4. Postupak donošenja budžeta 167
6.2.5. Sistem izveštavanja 168
6.2.6. Postupak usvajanja završnog računa budžeta 169
6.2.7. Državni dug i državne garancije 170
6.3. Finansiranje lokalne samouprave 170
6.3.1. Uvod 170
6.3.2. Opštine u Republici Srbiji 171
6.3.3. Fiskalna decentralizacija 171
6.3.3.1. Polazne pretpostavke 172
6.3.3.2. Rashodi 172
6.3.3.3. Prihodi 173
6.3.3.4. Izvorni prihodi 175
6.3.3.5. Ustupljeni prihodi 177
6.3.3.6. Dopunska sredstva 179
6.3.4. Bilansiranje nivoa potrošnje lokalnih zajednica 179
6.4. Zaključak 180
Ključne reči 180
Kontrolna pitanja 180
7. MEĐUNARODNI OSVRT 183
7.1. „Modeli” privrede na nivou lokalne samouprave 183
7.1.1. Državno uređenje 190
7.1.2. Jedinice lokalnih uprava 190
7.1.3. Raspodela kompetencija između nivoa uprave 192
7.1.4. Sistem finansiranja lokalnih samouprava 192
7.1.5. Organizacione forme izvršavanja zadataka 192
7.2. Budžet Evropske unije, sistem finansijskih instrumenata njene
regionalne politike 193
7.2.1. Zajednički budžet Evropske unije 195
7.2.1.1. Budžetski proces 203
7.3. Finansijski institucionalni sistem regionalne politike 210
Ključne reči 216
Kontrolna pitanja 217
8. STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUDŽETA 219
8.1. Strateško planiranje i budžetski proces 219
8.1.1. Definicija 219
8.1.2. Preduslovi uspešne primene strateškog planiranja u lokalnim zajednicama 220
8.1.3. Model strateškog planiranja u lokalnim samoupravama 221
8.1.3.4. Analiza i ocena okruženje 222
8.1.3.5. Vizija i vrednosti 222
8.1.3.6. Misija i liderstvo 223
8.1.3.7. Ciljevi 223
8.1.3.8. Strategija 223
8.1.3.9. Struktura i sistemi 225
8.1.3.10. Implementacija 225
8.1.3.11. Evaluacija i kontrola ostvarenja strategije 225
8.1.4. Praktična iskustva u zemljama u tranziciji 228
8.1.5. Specifičnost primene strateškog planiranja i upravljanja
na nivou lokalne zajednice 228
8.1.5.1. Tehničke specifičnosti 228
8.1.5.2. Znanje 229
8.1.5.3. Kulturološke specifičnosti 229
8.1.5.4. Političke specifičnosti 229
8.1.6. Kako učiniti proces održivim? 229
8.1.6.1. Realističnost ciljeva i vidljivost rezultata 229
7

ANDRAŠ VIGVARI
8.1.6.2. Postupnost u implementaciji 230
8.1.6.3. Uspostavljanje, a zatim i uvažavanje pravila odvijanja proces 230
8.2. Kapitalni budžet 230
8.2.1. Definicije 230
8.2.2. Osnova za definisanje kapitalnih projekata 232
8.2.3. Ocena i selekcija kapitalnih projekata 233
8.2.4. Statička ocena 233
8.2.5. Dinamička ocena 235
8.2.5.1. Dinamička ocena likvidnosti 235
8.2.5.2. Dinamična ocena rentabilnosti 237
8.2.6. Načini finansiranja kapitalnih projekata 239
8.2.6.1. Nedužnički način finansiranja kapitalnih projekata 240
8.2.6.2. Dužnički način finansiranja kapitalnih projekata 242
Ključne reči 243
Kontrolna pitanja 244
9. FINANSIJSKA ANALIZA U LOKALNIM SAMOUPRAVAMA 245
9.1. Jedan preporučeni postupak analize 245
9.2. Finansijski kapacitet 246
9.3. Proračun ušteda samouprave 248
9.3.1. Bruto ušteda (rezultat funkcionisanja) 248
9.3.2. Neto ušteda (neto rezultat funkcionisanja) 248
9.3.3. Saldo investicionog budžeta 249
9.3.4. Manjak/višak izvora 249
9.4. Položaj samouprava – finansijski pokazatelji 250
9.5. Karakteristike pojedinih grupa pokazatelja 251
9.5.1. Pokazatelji strukture budžeta 251
9.5.2. Pokazatelji kapaciteta prihoda 251
9.5.3. Funkcionalni rashodi/ukupni rashodi 252
9.5.3.1. Pokazatelji za označavanje finansijskog kapaciteta 252
9.5.3.2. Pokazatelji zaduženosti 252
9.5.3.3. Pokazatelji likvidnosti 253
9.6. Nekoliko zaključnih misli 253
Ključne reči 254
Kontrolna pitanja 254
10. KONTROLA U DRŽAVNOM BUDŽETU, SISTEM KONTROLE SAMOUPRAVA 255
10.1. Osnovni pojmovi kontrole privrede 255
10.2. Sadržaj kontrolne funkcije 257
10.3. Budžetski kontrolni sistem 259
10.3.1. Vrhovni audit 260
10.3.2. Kontrola od strane vlasti 261
10.3.2.1. Organi vlasti finansijske kontrole 261
10.3.2.2. Unutrašnji upravljački sistem 261
10.3.2.3. Sastavlkanje plana kontrole (usklađivanje resursa i zadataka) 262
10.4. Proces kontrole 264
10.4.1. Pripremna faza 264
10.4.2. Ocenjivanje rizika kontrole (audit risks) 265
10.4.2.1. Izvršenje 266
10.4.3. Izrada izveštaja 266
10.4.3.1. Podnošenje izveštaja, realizacija 267
10.5. Kontrola i odit u javnom sektoru 267
10.5.1. Kontrolni sistem u javnom sektoru u Srbiji 267
10.5.2. Interna kontrola i interni kontrolori 267
10.5.3. Budžetska inspekcija i revizija 268
Ključni pojmovi 270
Kontrolna pitanja: 270
Glosar 271
Literatura 291
8

1. UVOD
Šta je država? Postoji li razlika između države i vlasti? Zašto se nužno
odričemo značajnog dela našeg dohotka radi ostvarivanja takvih ciljeva, od
kojih većinu i ne znamo, a ako ih i znamo, nismo istinski ubeđeni u njihovu
neophodnost? Šta znači, da je svaka današnja privreda mešovita privreda?
Da li je potrebno više ili manje javnih usluga? Čini li (može li činiti) vlast
nešto radi poboljšanja konkurentske sposobnosti individualnog sektora
privrede? Zbog čega su potrebne lokalne samouprave? Zašto je dobro, ako u
obezbeđivanju javnih usluga, odgovornost nije samo na strani centralne
vlasti? Da li je potrebno i moguće merenje ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti
javnih usluga? Koji su razlozi uzimanja kredita od strane centralne
vlasti i samouprava? Kako zaduživanje različitih nivoa vlasti utiče na privredu?
Kako funkcioniše zajednički budžet Evropske unije; kojim sredstvima
unija želi da tretira privredne neravnomernosti unutar njenih granica?
Kakva je uloga mesnih i teritorijalnih samouprava u EU? Zbog čega je
potrebno postojanje državnog audita i drugih institucija finansijske kontrole?
Ova knjiga pokušava da pruži odgovore na ova i mnoga druga slična
pitanja.
9

ANDRAŠ VIGVARI
10

„Država …nastaje, kada pojedinac više nije samosnabdevač,
već mu je potrebno mnogo toga”
Platon
„Država sam ja”
Luj XIV
„…Trgovina i industrija postepeno donose red i dobru
vlast…”
Adam Smith
„Porez nije ništa drugo, nego naknada, koju plaćamo, da bismo
živeli u organizovanom društvu.”
Franklin Delano Roosevelt
Funkcionisanje savremenih tržišnih ekonomija ne može se zamisliti bez
države. Poznajemo brojne istorijske oblike države. Država, otkada postoji,
centralizuje resurse radi svog opstanka. U početku državni budžet je bio jednak
budžetu vladara. Vladari i njihovi službenici su, pored obezbeđivanja
svog raskošnog života, štitili svoje podanike i imovinu od spoljnih nasrtaja,
brinuli se o proširivanju svoje moći. Posmatrali su promene vodene mase u
rekama, brinuli su o funkcionisanju zalivnih sistema, o gradnji vojnih puteva
i utvrđenja. Sprovodili su, u početku nepisane, a kasnije sve više pisane
norme društvenog života. Državna vlast nije postojala samo na manjim ili
većim teritorijama vladara, nego su i manje zajednice, gradovi, odvojenom
vlašću obezbeđivali svoje postojanje i nezavisnost. Poslove upravljanja gradom,
kao i opšte uslove za život su mogli da obezbede samo iz dobrovoljnog
i/ili iznuđenog doprinosa svojih građana.
Stvaranje kapitalističkog društva je išlo zajedno sa stvaranjem nacionalnih
država. Održavanje građanske države – u formi monarhije ili republike
– takođe je jedino moguće kroz sistem poreza. U parlamentarnoj građanskoj
državi međutim, došlo je do institucionalizovanog razdvajanja različitih državnih
funkcija. Nakon razdvajanja oblika vlasti, obezbeđivanje uslova za
vršenje državnih funkcija postala je obaveza centralne vlasti. Tek u građan-
11

ANDRAŠ VIGVARI
skim demokratijama se stvaraju uslovi da principi i praksa ubiranja državnih
prihoda postanu javna stvar u istoj meri, u kojoj i trošenje i ostvarivanje
poreza – u ovim uslovima oni postaju „opšti” novac. Budžet je iz nadležnosti
vladara prešao u nadležnost izabranih organa državne vlasti. 1 Razvojem
privrede, koji je doveo do sve rasprostranjenije podele poslova, sve više su se
širile potrebe za javnim uslugama. O tome koje su ove javne usluge Farkaš
Heler piše sledeće: „Ekonomska teorija potrebe određuje kao osećanje nestašice,
koje potiče iz upućenosti čoveka na spoljni svet… Bilo da se radi o odbrani
od neprijatelja, ili zaštiti imovine od unutrašnjih nasrtaja, bilo o vodosnabdevanju,
ili javnoj rasveti, ove potrebe stvaraju osećanje nestašice kod
pojedinca. Zajedničke potrebe se međutim bitno razlikuju od pojedinačnih
potreba, pošto im je karakter takav, da se one ne mogu zadovoljiti na nivou pojedinca…
Zajedničke potrebe znači ne karakteriše samo to što označava pojedinačne
potrebe (osećaj neimanja), nego više od toga – to da se one ne mogu
zadovoljiti pojedinačno, a o njihovom zadovoljenju ne brine ni slobodno udruženje,
ni poslovno preduzetništvo, već se ove potrebe svrsishodnije, a ponekad isključivo,
mogu realizovati u okviru javne sfere. 2 Ove potrebe, dakle, stvaraju potrebu za
udruživanjem, a to istovremeno može da bude i važan faktor ograničenja,
koji potiče upravo iz toga što se ove potrebe ne mogu zadovoljiti pojedinačno.
„Zadovoljavanje potreba uopšte traži požrtvovanje, a veza između zadovoljenja
i požrtvovanja u slučaju zajedničkih potreba nije tako neposredna, kao u slučaju
pojedinačnih potreba.” 3 Rastom zajedničkih potreba i izgrađivanjem mehanizma
neophodnih za njihovo zadovoljenje, veza između zadovoljenja
ovih potreba kod pojedinca i troškova za njegovo ostvarenje postaje sve labavija.
„Pojedinca interesuje samo ukupan rezultat, učinak, i on se ne bavi
pojedinostima ostvarivanja, koje inače teško uspeva sa sagleda.” 4
Krug usluga koje pruža država, postajao je sve širi, a njihovo obezbeđenje
je tražilo centralizaciju sve značajnijih resursa. U toku tog razvoja izgrađen
je sistem državnih finansija, čiji je zadatak obezbeđivanje potrebnih finansijskih
sredstava za pružanje raznih javnih usluga, ili organizovanje njihove
„proizvodnje”. Sektor državnih finansija nazivamo državnim budžetom,
ili sektorom vlasti. Unutrašnje odnose državnog budžeta i njegovo dodirivanje
sa individualnim sektorom reguliše opšte pravo. Bavljenje državnim
finansijama znači analiziranje različitih aspekata funkcionisanja državnog
budžeta. Na kraju, priroda opštih potreba određuje karakter sektora koji
služi zadovoljavanju tih potreba.
1
Vidi: Mađari (1923.), str. 54.
2
Vidi: Heler (1943.), str. 6–7.
3
Vidi: Heler (1943.), str. 8.
4
Vidi: Heler (1943.), str. 9.
12

1.1. O ulozi sektora vlasti
Ekonomska gledišta u vezi uloge države i njihov razvoj ne može se
shvatiti bez tesne veze privrednog razvoja u XIX i XX veku i privredne uloge
države u njemu.Tabela 1.1. je sačinjena na osnovu Maddisonovih istraživanja
5 i prikazuje procentualno učešće rashode državnog sektora u GDP-u.
Tabela 1.1
Učešće sektora vlasti u GDP (%), vremenski pregled 1880-1992
1880 1913 1938 1950 1973 1992
UVOD
Francuska 11,2 8,9 23,2 27,6 38,8 51,0
Nemačka 10,0 17,7 42,4 30,4 42,0 46,1
Japan 9,0 14,2 30,3 19,8 22,9 33,5
Holandija n.p 8,2 21,7 26,8 45,5 54,1
Engleska 9,9 13,3 28,8 34,2 41,5 51,2
SAD n.p. 8,0 19,8 21,4 31,1 38,5
Prosek država 10 11,7 27,7 26,7 37,0 45,7
Izvor: Maddison (1995.), str. 65.
Tabela, s jedne strane ukazuje na rastuću ulogu državnog sektora, a sa
druge strane, potvrđuje dve važne tvrdnje. Jedna, da je rast značaja državnog
sektora bio u tesnoj vezi sa istorijskim prekretnicama i ratovima. A druga,
da postoje značajne razlike u ulozi države u različitim državama (kulturama).
U XX veku rashodi državnih budžeta u svetu su rasli brže nego što je
bio rast proizvedenih dohodaka. Može se smatrati opštom zakonomernošću,
da se privrednim razvojem širi i krug onih potreba, u čijem zadovoljavanju
vodeću ulogu igraju vantržišni faktori.
Nemački ekonomista Wagner je krajem XIX veka formulisao hipotezu
po kojoj u industrijskim zemljama ekonomski razvoj prati rastući odnos javnih
rashoda prema GDP-u. Ovu tezu, koja je poznata kao Wagnerov zakon,
autor je objasnio sledećim razlozima:
1. Troškovi državne uprave i ekonomske regulacije relativno rastu sa
društvenim razvojem;
2. Dohodovna fleksibilnost kulturnih i dobara blagostanja je iznad jedan
i
3. Ekonomski razvoj prati rast broja industrijskih monopola, i pri tom
rastu troškovi njihove kontrole od strane države.
5
Vidi: Maddison (1995.)
13

ANDRAŠ VIGVARI
Kako ćemo videti, ovu hipotezu dugo vremena potvrđivalo je iskustvo
visoko razvijenih država. Ipak, mnogi su osporavali zakonitost ove teze. Nesporno
je, a i logički se jasno može videti, da javni rashodi ni u apsolutnom,
ni u relativnom smislu, ne mogu rasti do beskonačnosti.
U prvoj deceniji XX veka centralne vlade centralizovale su približno
10–15% proizvedenog dohotka, u drugoj polovini tridesetih godina u mnogim
slučajevima taj pokazatelj je dostizao i 20–30%. U Nemačkoj 1938. godine
ta vrednost je premašila 40%, što jasno pokazuje karakter nacional-socijalističkog
kapitalizma. Početkom pedesetih godina taj odnos se obično kretao
oko 30%, ali kod nekih država učešće centralizovanog dohotka je dostizao i
35%. Ako posmatramo celokupan državni budžet, znači, pored centralnih
budžeta, u obzir uzmemo i lokalne budžete, zatim razne specijalne državne
fondove, onda ovaj pokazatelj sredinom sedamdesetih godina u zapadnoevropskim
zemljama dostiže nivo od više od 40%; a osamdesetih godina ne
retko i 60%. Tabela 1.2. pokazuje kretanje uloge državnog sektora u nekim
zemljama OECD u periodu između 1960. i 2000. godine.
Tabela 1.2.
Budžetski rashodi u % GDP u nekim zemljama OECD
* očekivani
Izvor: OECD Economic Outlook 67.
Ono što je karakteristično za evropske zemlje, i SAD u slučaju Japana,
pokazuje markantne razlike.
14
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000*
Australija 21,2 24,6 25,1 31,9 31,9 37,3 33,5 35,5 32,1
Austrija 35,7 36,6 38,0 44,4 47,1 50,1 48,5 52,6 49,6
Belgija 30,3 35,0 39,7 47,6 53,4 57,3 50,7 50,1 46,9
Kanada 28,6 28,1 34,1 39,2 39,6 46,0 46,7 46,3 39,3
Finska 26,6 30,3 28,2 35,2 35,4 41,8 44,4 54,3 44,5
Francuska 34,6 37,9 37,9 42,6 45,4 51,8 49,6 53,5 50,9
Nemačka 32,4 35,3 37,2 47,1 46,5 45,6 43,8 46,3 45,1
Italija 30,1 32,8 32,7 41,0 41,8 50,6 53,1 52,3 47,3
Švedska 31,0 33,7 42,0 47,6 57,2 60,3 56,2 62,4 54,5
Engleska 32,2 33,5 36,7 44,4 43,0 44,0 41,8 44,4 39,4
SAD 27,0 25,6 29,6 32,3 31,3 33,8 33,6 32,9 29,2

Šta je prouzrokovao brzi rast budžetskih rashoda? Ova pojava je bila
predmet analize velikog broja empirijskih (među njima i regresivnih) analiza.
Veoma je interesantna računica već spomenute studije OECD-a o rastu nivoa
obrazovanja. Tabela 1.3. jasno pokazuje, da privredni razvoj zahteva stalno
rastuća – dobrim delom iz državnih izvora finansirana – ulaganja u ljude,
odnosno ljudske resurse. 6
Tabela 1.3.
Nivo obrazovanja u šest država 1820-1992
(Prosečno provedeno vreme u obrazovanju populacije između 15-64 god. starosti)
SAD Francuska Nemačka Engleska Japan
UVOD
1820 1,75 n.p. n.p. 2,00 1,5
1870 3,92 n.p. n.p. 4,44 1,5
1913 7,86 6,99 8,37 8,82 5,36
1950 11,27 9,58 10,40 10,60 9,11
1973 14,58 11,69 11,55 11,66 12,9
1992 18,04 15,96 12,17 14,09 14,87
Izvor: Maddison, str. 37.
Razlozi za ovu pojavu su u velikoj meri postali opšteprihvaćeni, ali oko
pojedinačnih razloga i njihove relativne važnosti nije postignut konsenzus.
Najvažniji razlozi proširivanja uloge državnog budžeta su sledeći:
Demografski razlozi. Važne stavke u rashodima državnog budžeta čine
različiti sistemi blagostanja, a njihov razvoj, proširivanje davanja, indeksiranje
i promene u starosnoj strukturi društva (starenje, smanjenje
udela aktivne populacije, itd.) su doveli do automatskog rasta plaćanja
u sferi društvenog osiguranja i socijalnih transakcija.
Zbog rasta zapošljavanja ženske radne snage i razvoda brakova, rastu potrebe
za dečjim ustanovama i sistemima za podršku porodicama.
Rast nezaposlenosti, rast problema zapošljavanja (naročito zbog jačanja
uloge takozvane strukturne nezaposlenosti) čini potrebnim povećanje
aktivnih i pasivnih sredstava zapošljavanja.
Interesne grupe, naročito u zemljama u kojima je ostvareno socijalno
partnerstvo, vršile su veliki pritisak na preraspodelu društvenog dohotka,
radi obezbeđivanja jednakih šansi.
Potrebe za obrazovnim i zdravstvenim uslugama su se razvile munjevito,
i rast troškova ovih grana (naročito zdravstva) povećava ove troško-
6
Vidi: Maddison (1995.), str. 37.
15

ANDRAŠ VIGVARI
ve. Stvaranju takvih potreba, koje je jednostavno bilo nemoguće pratiti,
potpomogla je besplatnost, ili nazovi besplatnost ovih usluga.
Izravnanje teritorijalnih nejednakosti, izgradnja infrastrukturnih mreža
koji su značajan uslov rasta i koji pomažu u privlačenju ulaganja, uticali
su na rast državnih izdataka.
Anticiklična ekonomska politika, koja je primenjivana u periodu posle
drugog svetskog rata.
Politička nadmetanja vlada koje obično uoči izbora iniciraju intenzivnije
trošenje javnih sredstava, a nakon izbora, da bi barem delimično ispunili
obećanja, nastavljaju da povećavaju rasta rashoda.
Kao rezultat međunarodnih ekonomskih tokova (integracije, slobodna trgovina)
porasla je uloga proizvođačkih i potrošačkih subvencija.
Povećanje broja zaposlenih u državnoj sferi, kao i sposobnost radnika u
njoj da zadovolje svoje interese – naročito u birokratiji, koja učestvuje
u pripremanju odluka – imala je veliki uticaj na masu isplaćenih zarada
u javnoj sferi. Produktivnost javnog sektora (gde je to uopšte bilo
moguće izraziti) zaostaje za tržišnom sferom, ali zarade rastu u javnoj
sferi, što prouzrokuje svojevrsni troškovni pritisak.
Takozvana fiskalna iluzija. Suština ovog fenomena je da u inflatornom
periodu (u slučaju nepromenjenih stopa i osnovica) zbog raznih fiskalnih
automatizama, dolazi do nominalnog rasta prihoda, što izaziva
„optičku varku” kod onih koji donose odluke, i koji stoga precenjuju
mogućnost trošenja od strane države.
Krizna izdvajanja. U toku ratova i drugih specijalnih situacija (međunarodne
krize, itd.) lakše je ubediti poreske obveznike u potrebe povećanja
rashoda. Nakon završetka tih događaja rashodi se međutim
obično ne vraćaju na prvobitni nivo.
Uopšte gledano, rast prihoda nije mogao pratiti rast rashoda. Zaduživanjem
državnog budžeta sve značajniju ulogu su imali izdaci za kamate.
Rast obima državnog sektora u njegovim podsistemima nije bio ravnomeran.
Najbrže su rasli rashodi socijalnog osiguranja, i to kako zbog širenja
kruga i obima socijalnih davanja, tako i zbog rasta kruga korisnika. Rashodi
lokalnih vlasti su bili drugi po brzini rasta. To se može tumačiti proširenjem
razvoja infrastrukture, zatim rastućim značajem troškova obrazovanja. Najmanje
su rasli tradicionalni (uglavnom iz centralnog budžeta finansirani) državni
rashodi.
Jačanje uloge državnog budžeta nije se moglo nastaviti do beskonačnosti
i dalje širenje je naišlo na prepreke. Do 80. godina prošlog veka većina vlada
razvijenih zemalja planirala je obuzdavanje daljeg širenja budžetske preraspodele
i/ili zaduživanja države. Radi postizanja ovih ciljeva one su primenjivali
najrazličitija sredstva. Jedan od takvih važnih koraka bilo je uvođenje
poreskih reformi, koji su doveli do promene strukture poreskih sistema.
16

Druga mogućnost je bila uvođenje programa za smanjivanje rashoda. Deo
ovih programa odnosilo se na pooštravanje discipline u planiranju, realizaciji
i kontroli budžeta, i na uvođenje metode finansiranja programa i učinaka,
koja je sve više dobijala na težini. Ovi programi su bili relativno lako
sprovodljivi kod infrastrukturnih investicija, zatim kod praćenja broja i zarada
javnih službenika i različitih ekonomskih subvencija. U smanjenju troškova
funkcionisanja sistema blagostanja, međutim, nisu postignuti značajniji
rezultati. U praksi obuzdavanja budžetskih rashoda, moramo naznačiti pojavu
dva markantna trenda.
S jedne strane došlo je do promena u podeli zadataka između centralne
i lokalne vlasti, i između javnog i individualnog sektora. Tabela 1.4. prikazuje
podelu različitih funkcija države između različitih nivoa vlasti a tabela br.
1.5. pokazuje promene u podeli poreskih prihoda između različitih nivoa
vlasti.
Tabela 1.4.
Podela poreskih prihoda među nivoima i podsistemima
državnog budžeta
Centralni nivo
Fed. republika/
pokrajina
Lokalna samouprava
UVOD
Fond socijalnog
osiguranja
1975 1985 1998 1975 1985 1998 1975 1985 1998 1975 1985 1998
Države sa federalnim uređenjem
Australija 80,1 81,4 78,4 15,7 14,9 18,0 4,2 3,7 3,5 – – –
Nemačka 33,9 31,9 29,4 22,6 22,2 22,0 9,1 9,0 8,0 34,4 36,9 40,6
SAD 45,4 42,1 45,1 19,5 20,2 19,2 14,7 12,6 12,0 20,5 25,2 23,7
Države sa unitarističkim uređenjem
Francuska 51,5 47,5 43,6 – – – 7,6 8,8 10,6 40,8 43,8 45,8
Engleska 71,1 71,1 78,2 – – – 11,2 10,6 3,9 17,7 18,3 17,9
Na osnovu brojnih procesa krajem 70. i početkom 80. godina prošlog
veka može se zaključiti, da je došlo do zaokreta u rastućoj tendenciji centralizacije
dohotka na nivou države. To se manifestovalo u procesu privatizacije
raznih državnih preduzeća (među njima naročito onih iz oblasti pružanja
javnih usluga), povlačenju centralnog budžeta iz finansiranja usluga i izlaganju
dela ovih usluga tržištu. Ovi potezi su bili posebno podržani u sredstvima
masovne komunikacije, naročito korišćenjem ideja tada vladajućih libe-
17

ANDRAŠ VIGVARI
Tabela 1.5.
Izvor: OECD
Podela javnih rashoda među nivoima vlasti u nekim zemljama (u %)
18

UVOD
ralnih ekonomskih doktrina – koja su u značajnoj meri promenila javno
mnjenje, i to jednostranim prikazivanjem rasipničkih crta državnog privređivanja,
s jedne i pogodnosti privatne inicijative s druge strane. Pored tih procesa
povećana je uloga samouprava različitih (mesna, županijska, regionalna)
nivoa (u daljem tekstu jednostavno: samouprave) u obezbeđivanju javnih
usluga, odnosno u organizovanju procesa pružanja ovih usluga. Ovaj
proces nazivamo decentralizacijom državnog budžeta (fiscal decentralization).
Nastankom Evropske unije, kod njenih članica i u pozvanim državama, decentralizacija
državnog budžeta je dobila još jedan podsticaj. Unija pokušava
da jačanjem subnacionalnog nivoa obezbedi koheziju i očuva ravnotežu
sa težnjama za očuvanjem nacionalnog identiteta. Podrške iz budžeta unije,
koje imaju za cilj ujednačavanje teritorijalnih nejednakosti ne idu centralnim
vlastima, nego regijama. Važan sled zbivanja, ali sada već devedesetih godina
jeste da su samouprave (naročito veće jedinice, kao što su veliki gradovi,
pokrajine), radi finansiranja svojih povećanih obaveza, izašle na međunarodno
tržište kapitala.
S druge strane, došla su do izražaja snažna stremljenja, da se ogromni
resursi – koji se koriste u javnoj sferi 7 , a naročito u raznim podsistemima državnog
budžeta – koriste ekonomičnije i efikasnije. I u javnoj sferi sve više se
primenjuju kriterijumi učinka. Zbog karaktera budžetskog privređivanja –
za razliku od tržišne koordinacije – zahtevi ekonomičnosti i efikasnosti ne
dolaze automatski do izražaja. Merila učinka su sprovodili s jedne strane,
menjanjem organizacionih okvira obezbeđenja usluga, odnosno organizovanjem
njihovog pružanja u okviru profitno orijentisanih preduzeća. Unutar
tradicionalnog budžetskog sektora, s druge strane, počeli su se primenjivati
metode upravljanja i rukovođenja, koji se primenjuju u individualnom sektoru:
uvodi se kontrola učinka, a postavljanjem zahteva ekonomičnosti, efikasnosti
i efektivnosti stvara se svojevrsni „simulirani” tržišni pritisak.
Dok u individualnom sektoru ekonomski učinak najbolje izražavaju pokazatelji
rentabilnosti, vrednosti preduzeća i postignuta tržišna pozicija, dotle
uspeh javnog sektora možemo najviše predočiti sa pojmom tri „E”. A to
su početna slova engleskih izraza za ekonomičnost (Economy), efikasnost
(Efficiency) i efektivnost (Effectiveness). Ekonomičnost znači, da se potrebni
resursi pribave uz najmanje troškove. Efikasnost izražava nivo izdataka po
jedinici resursa (inputa). Efektivnost je ishod (outcome), koji je proizveden primenom
datih resursa, odnosno, dodatno blagostanje koje je stvoreno datom
javnom uslugom. Merenje ovih kategorija nije jednostavan zadatak. Problem
predstavlja to što se osnovno merilo vrednosti tržišne privrede – tržišna cena,
može koristiti samo ograničeno (u suštini, za merenje ekonomičnosti, a u
7
Javni sektor je širi pojam od državnog sektora. Pojmove ćemo kasnije detaljno obraditi.
19

ANDRAŠ VIGVARI
pojedinim slučajevima za procenu efikasnosti). Pokazatelje efektivnosti možemo
meriti, naročito kada upoređujemo efektivnost različitih javnih službi,
samo u okvirima određenog sistema preferencija.
Da uzmemo jedan prost primer. U obavezi policije je da poveća bezbednosti
saobraćaja. Radi toga kupiće uređaje za merenje brzine, a pomoću tih
uređaja će pronaći one koji prebrzo voze. U ovom primeru ekonomičnost je
u tome, da se dobro iskoristi budžetski okvir, predviđen za kupovinu radara,
odnosno, da se najjeftinije nabave uređaji datog kvaliteta. Jeftinoća nije
samo vezana za cenu, u ovaj pojam se uključuju i uslovi plaćanja, troškovi
servisiranja i održavanja uređaja, pa čak i troškovi njihovog korišćenja. Efikasnost
u ovom primeru trebamo shvatiti kroz to, da se sa datim uređajem
(input) može izvršiti što više kontrole, merenja (output). A efektivnost se vidi
kroz podatak, da li je korišćenjem tih uređaja smanjen broj saobraćajnih nesreća,
čiji je uzrok bila brza vožnja. Nije teško uvideti, da su ove tačke upoređivanja
povremeno protivrečne. Recimo, efikasnost se može povećati i time,
da se uređaji smeste na granici jednog naselja, gde se menja ograničenje
brzine. Na ovim mestima je najverovatnije da će uređaj pokazati svoju efikasnost.
Ova mesto međutim nisu mesta na kojima se najčešće dešavaju teške
saobraćajne nezgode. Relativno niski troškovi korišćenja uređaja time protivreče
zahtevima njihove efektivne upotrebe.
I pored toga što je zaustavljeno dinamičko širenje učešća državnog sektora,
možemo tvrditi, da će na srednji i na dugi rok doći do porasta uloge javne
sfere. Od faktora, koji će delovati srednjoročno, treba istaći potrebe za
(zbog ranijih ograničenja) nerealizovanim investicijama u infrastrukturi, rast
različitih javnih funkcija u vezi zaštite čovekove okoline, nepovoljnu starosnu
strukturu razvijenih zemalja, kao i potrebe za preduzimanjem političkih
mera aktivnog zapošljavanja.
Od faktora koji deluju dugoročno, treba spomenuti nove izazove ekonomskog
razvoja. Korenite ekonomske promene s kraja XX veka postavljaju
nužnost ponovnog razmatranja sredstava i objašnjenja uloge države. Suštinu
ovih promena možemo predočiti izgrađivanjem informatičkog društva, globalizacijom
i pojavom novog regionalizma. U ovoj knjizi nismo u mogućnosti detaljno
objasniti ove pojmove, već ćemo se baviti njihovim uticajem na tradicionalnu
ulogu države.
Kao rezultat globalizacije (nastajanje tzv. globalnih preduzeća, zbog
funkcionisanja suštinski potpuno liberalizovanih međunarodnih tržišta novca
i kapitala), četiri monopola nacionalnih država (monopol određivanja poreza,
monopol emitovanja novca, monopol finansiranja deficita centralnog
budžeta emisijom novca, kao i monopol države u zakonskoj regulativi) postepeno
gube značaj. Naglašavanje „postepenog” naročito je važno, jer je brzina
ovih procesa i teritorijalno i vremenski prilično različita. Dovoljno je,
20

ako samo pomislimo na nezavisnost nacionalnih banaka (čime se ograničava
mogućnost finansiranja deficita monetarnim sredstvima), ili na različite
bilateralne (npr. o izbegavanju dvostrukog oporezivanja) ili multilateralne
(npr. o uređenju tržišta finansijskih usluga) sporazume, ili na stvaranje evra,
zajedničkog novca Evropske unije. Ova dešavanja postepeno sužavaju ekonomski
suverenitet i manevarski prostor pojedinih nacionalnih država na
planu ekonomske politike. Ovde se mora ponovo postaviti ograda, jer na države
sa različitim privrednim potencijalom ovi procesi različito utiču. Time
standardni sistem sredstava funkcije stabilizacije, znači fiskalna i monetarna
politika u nacionalnim okvirima, u velikoj meri gubi svoju efikasnost. Standardni
zadaci funkcije stabilizacije sve više se mogu tretirati samo na višim
nivoima međunarodne saradnje. Multipliciranje rizika, koji potiču iz funkcionisanja
međunarodnog finansijskog sistema, nesagledive posledice slučajno
nastalih finansijskih kriza – postavljaju pitanje neophodnosti izgradnje
„regulacionih” institucija, koji su iznad nacionalnih država. Rešenje za ovo
može biti stvaranje supranacionalnog poreskog sistema, koji će uticati na tokove
spekulativnog kapitala, odnosno uspostavljanje nadnacionalne vlasti
za finansijsku regulaciju i kontrolu (Monitoring Authority). Pored globalizacije,
jačanju nadnacionalnih „državnih” funkcija javne vlasti doprinosi stvaranje
novog regionalizma, čiji najbolji primer jeste Evropska unija, nastala kao
rezultat ubrzanog procesa evropske integracije. Funkcionisanje i finansiranje
nadnacionalnog sistema institucija, složenost nacionalnih država različite
razvijenosti, veličine i istorijskih tradicija, traže drugačiju strukturu državnih
finansija i drugačije ekonomisanje – od uobičajenih.
U novonastaloj situaciji potrebna je provera koncepta države blagostanja
(funkcija alokacije i funkcija redistribucije). Ne samo zato što se centralizacija
i preraspodela potrebnog dohotka (oporezivanje i javni rashodi) za
obezbeđivanje tradicionalnih državnih funkcija ne može iz raznoraznih razloga
povećavati. Više je reč o tome da, zbog promene osnovnih struktura privrede
i društva, (bogatstvo, zasnovano na znanju, stvaranje globalnih fizičkih
infrastrukturnih sistema, jačanje problema čovekove okoline, itd.) država
mora da postavi drugačije prioritete ekonomske politike. Među mogućim
novim prioritetima možemo spomenuti sledeće:
obezbeđivanje konkurentskih tržišnih uslova za privredne subjekte i
široke slojeve društva,
UVOD
poreska politika koja podstiče održivi razvoj,
stvaranje privrednog razvoja budućnosti i to izgrađivanjem fizičke i humane
infrastrukture, koje su neophodne za stvaranje privrednih grana
u oblasti finansija, i koje se bave pružanjem usluga na bazi znanja.
Sve to rezultira, da se unutar javnih usluga (od kojih brojne „tradicionalne”
usluge delimično, ili u celosti, preuzima individualni sektor) uloga države
koncentriše na one oblasti koje će pripremiti i društvo činiti permanentno
21

ANDRAŠ VIGVARI
sposobnim na adaptivno prilagođavanje brzim ekonomskih promenama. Od
tih oblasti treba istaći širenje i jačanje sredstava politike aktivnog zapošljavanja,
izgrađivanje i funkcionisanje kvalitativno novog sistema institucija u istraživačko-razvojnoj
i obrazovnoj sferi, zatim efikasniju zaštitu prirodnog
okruženja i neobnovljivih prirodnih resursa
1.2. Shvatanja ekonomske uloge države
Različitim ekonomskim sistema je zajednička da su pojedinci, odnosno
grupe koje su podelom posla međusobno razdvojeni, sve više upućeni jedni
na druge i da su primorani na međusobnu razmenu privrednih aktivnosti.
Istorijski oblici ove razmene aktivnosti su prilično raznovrsni. Ekonomska
nauka tipične oblike razmene aktivnosti naziva ekonomskom koordinacijom.
Mešovita ekonomija koja preovlađuje u savremenim uslovima, znači da u današnjim
ekonomijama tržišna koordinacija nije isključivi mehanizam koordinacije
privrede. Pored njega prisutna je i birokratska koordinacija 8 , a postoji
i treći vid ove razmene aktivnosti, koji se u literaturi označava različitim imenima.
Razmena aktivnosti na dobrovoljnoj bazi, odnosno altruistička razmena
aktivnosti 9 se može naći i u funkcionisanju savremenih ekonomija, a može
se reći da čak ima i rastuću ulogu.
Ni jedna od vladajućih ekonomskih teorija ne osporava neophodnost
angažovanja države. Deo teorija naglašava ulogu države kao dopune tržišnom
mehanizmu, dok prema drugim stavovima tržišni mehanizam bez
spoljnog uplitanja nije sposoban za život. Nema puno takvih pitanja u istoriji
ekonomske nauke, koja su izazvala toliko rasprava i srdžbe, kao što je upravo
ovo. Deo teorija tumači minimalno potreban nivo ekonomske uloge države.
To znači, da je uplitanje države neophodno isključivo u slučaju, ako zadovoljavanje
datih potreba, ili se efekat koji se smatra poželjnim, ne može
obezbediti putem individualnog sektora i tržišnog mehanizma. Ovo shvatanje
zagovara, u ekonomskom smislu, koncepciju neutralne države, proklamujući
ograničen krug zadataka države i njeno nemešanje u tržišne tokove.
Prema drugim stavovima država se mora aktivno mešati u funkcionisanje
privrede. Ova shvatanja, sa različitim naglascima, delom potenciraju negativne
uticaje prouzrokovane funkcionisanjem tržišta na društvene procese
i prirodno okruženje, a delom samo-destabilizirajuće funkcionisanje sistema
tržišne ekonomije. Ovi „središnji” stavovi ne poriču odlučujuću ulogu tržišne
koordinacije, ali smatraju neizbežnim njenu korekciju.
8
Ovaj pojam u mađarsku ekonomsku literaturu prvi je uveo Janoš Kornai. Poznati istoričar
ekonomije i ekonomski sociolog, Karolj Polanji ovu koordinaciju nazvao je redistribucijom.
9
U Polanjijevoj terminologiji reciprocitet.
22

Treći tip shvatanja, pored dopune i korekcije mehanizma tržišta, smatra
neophodnim njegovo delimično, ili potpuno ograničavanje. Sredstvo ovog
ograničavanja jeste državno vlasništvo proizvodnih sredstava, kao i sistem
centralnog planiranja, koji se zasniva na državnom vlasništvu. Ova shvatanja
su presađena u praksu u toku pokušaja svrstavanja zemalja, koja su bila
zaostala u ekonomskom razvoju. Trajni teorijski rezultat ovog shvatanja je
svakako to, što su ekonomske pojave i zakonitosti objašnjavali njihovim dovođenjem
u vezu sa istorijskim vidovima razvoja ekonomije. To je omogućilo,
da se prikaže funkcionisanje, razvoj i unutrašnje veze konkretnih ekonomskih
sistema. Nove pojave u funkcionisanju moderne tržišne ekonomije,
koje se najupečatljivije javljaju u korenitim promenama tehnologija i s ovim
vezi procesima globalizaciji – sve više postavljaju zahteve za novim ekonomskim
pristupima.
Prva dva stava, koji su karakteristična za današnja preovladavajuća ekonomska
shvatanja, izgrađivani su u različitim periodima istorijskog razvoja
onih zemalja, koja spadaju u sam vrh ekonomskog razvoja. Ove teorije međutim
ne daju odgovore na pitanja onih ekonomija, koje su zaostale u svom
razvoju, a trude se, da uhvate priključak.
1.3. Pojam javnog sektora
UVOD
Javni sektor je institucionalni sistem ekonomskog angažovanja države,
koja je i sama konglomerat podsektora različitih karakteristika. U ovom konglomeratu
javljaju se već spomenuti mehanizmi ekonomske koordinacije.
Određujući podsektor javnog sektora je državni budžet, ili sektor vlasti. U
ovome određujuću ulogu ima birokratska koordinacija. Zajednička specifičnost
raznih organa državnog budžeta je da se njihovo privređivanje odvija u
specijalnom sistemu pravila (koji daje okvire opšteg prava) i uz neposredan
politički nadzor. Politička kontrola do kraja prati čitav proces poslovanja, pa
zahvaljujući tome privređivanje karakterišu specijalna pravila i tehnike odlučivanja,
izveštavanja i poslovanja. Sektor vlasti je razuđen sistem, koji se
gradi na raznim novčanim fondovima i budžetskim institucijama. Struktura,
razuđenost, obim državnog budžeta pokazuje velike razlike od države do
države. Izvor ovih razlika jeste veličina države, njene istorijske tradicije i politički
sistem.
Drugi podsistem javnog sektora čine preduzeća (privredna udruženja)
u vlasništvu države, odnosno samouprava. Ovo je najpromenljiviji podsistem
javnog sektora, jer se u zavisnosti od finansijske prinude i/ili političkih
strujanja vlasti, s vremena na vreme menja broj i struktura ovih subjekata,
kao i intenzitet vlasničkog angažovanja države. Funkcionisanje ovog podsistema
određuje mehanizam tržišne koordinacije, odnosno regulativa koja
važi za individualni sektor (Zakon o preduzećima, Zakon o računovodstvu,
23

ANDRAŠ VIGVARI
Zakon o stečaju, itd.), a u nekim državama specijalna regulativa, koja se odnosi
na javna preduzeća. Ovde je politička kontrola samo posredna, a poslovanje
je mnogo elastičnije. Ova zadnja karakteristika često omogućava, da razne
usluge budu „proizvedene” ekonomičnije, nego u budžetskom sektoru.
Istovremeno, ovi elastičniji vidovi omogućavaju, da se izađe iz vidokruga
kontrole.
Treći, relativno novi podsistem javnog sektora je „treći sektor”, koji struka
naziva sektorom neprofitnih ili nevladinih organizacija (NVO). Ovom
sektoru pripadaju razne privatne i javne fondacije, dobrotvorne organizacije,
verske institucije. Slika 1.1. prikazuje neprofitne organizacije, koje funkcionišu
u Mađarskoj.
Slika 1.1
Tipovi neprofitnih organizacija (NGO) u Mađarskoj
društvene organizacije političke partije, interesne organizacije
zaposlenih (sindikati) i poslodavaca
fondacije
opštekorisna društva (u Mađarskoj se koristi skraćenica:
Kht)
javna tela (npr. Mađarska akademija nauka, privredne
komore)
U funkcionisanju ovih poslovnih organizacija zajedničko svojstvo je pojavljivanje
trećeg mehanizma ekonomske koordinacije – reciprociteta ili altruizma.
Poslovanje, koje se u njima odvija, određeno je posebnim pravilima
igre, država različitim povlasticama pospešuje funkcionisanje ovih organizacija,
a stvaranjem uslova samoangažovanja država praktično rasterećuje samu
sebe i omogućava da manje zajednice odlučuju o tome, kakve javne usluge
žele da koriste.
Karakteristične institucije javnog sektora su razne organizacije finansijske
kontrole. Ove, delom kontrolišu razne nivoe vlasti, a delom učesnike u
individualnom sektoru, i to sa aspekta, da li oni/one štete interesima državnog
sektora, a kroz to i opštim interesima. Strukturu javnog sektora prikazuje
slika 1.2
24

Slika 1.2.
UVOD
Centralni
budžet
Izdvojeni
državni fondovi
Fond
zdravstvenog
osiguranja
Lokalne
samuprave
Fond
penzijskog
osiguranja
Državni
Audit
Društva u vlasništvu države i samuprava
Javne fondacije
Ostale fondacije, crkve, karitativne organizacije
Izvor: na osnovu Kašo (2000.)
Ključni pojmovi
⌧
⌧
⌧
⌧
država;
vlast/vlada;
zajedničke potrebe;
javni sektor
Kontrolna pitanja
1. Šta podrazumevate pod pojmom država, vlast/vlada i javni sektor?
2. Kako se menjala uloga sektora vlasti razvojem kapitalizma?
3. Koje se najznačajnije tendencije mogu uočiti danas u menjenju uloge
državnog sektora?
4. Koja su najznačajnija ekonomska shvatanja u vezi angažovanja državnog
sektora?
25

ANDRAŠ VIGVARI
26

2. OSNOVI EKONOMIJE I DR AVNIH FINANSIJA
„Nauka o finansijama ima zadatak, da rasčisti one relacije i
principe, na osnovu kojih odlučujemo o materijalnim osnovama,
o iznalaženju sredstava i njihovom korišćenju u obezbeđivanju
javnih potreba.”
Farka Heler
U ovom poglavlju ćemo prikazati, kakvim argumentima tumače različita
ekonomska shvatanja ekonomske funkcije vlasti. Detaljno ćemo prikazati,
do kakvih rezultata je došla ekonomija u istraživanju prirode različitih dobara.
Pored toga, čitalac će dobiti uvid i u prirodu donošenja političkih odluka.
Vladajuća ekonomska shvatanja – i pored rasprava o mnogim detaljima i razlika
u naglascima – slažu se u tome, da su savremene privrede mešovite privrede.
U ovom shvatanje međutim ima mesta za mnoge ekonomske paradigme.
Poznate su dve vrste 10 ekonomskog liberalizma. Prema anglosaksonskom,
proceduralnom liberalizmu, država ne vidi unapred zbivanja na tržištu (nastale
strukture, držanje, efikasnost, itd.), pa se ni ne može očekivati, da ona postupi
u skladu sa politikom, zasnovanom na osnovnim principima privrednog
sistema. Ova struja odbacuje iznuđivanje političkog rešenja bilo koje vrste, i
trude se da uspostave takva pravila ponašanja, koje će svesti na minimum potrebu
kolektivne akcije. Prema ordo-liberalima slobodu treba upotpunjavati pažljivo
odabranim pravilima i institucijama. Zadatak države je da za privredne
subjekte odredi pravila igre, a ta pravila igre moraju sadržati principe formiranja
i regulisanja. Na ovom shvatanju se zasniva koncept takozvane socijalne
tržišne ekonomije. Interesantno je napomenuti, da svaka liberalna ili njima
bliska (npr. monetaristička) struja, na planu učešća države, smatrala je manjim
zlom fiskalnu decentralizaciju 11 , federalno uređenje i podelu vlasti.
10
Kloten (1990.u svom članku detaljno analizira razlike između proceduralnog liberalizma,
koji se zasniva na anglosaksonskim tradicijima, i ordo-liberalizma, koji svoje korene vuče
iz nemačkih odnosa. Str. 1222–1223.
11
O ovom pojmu govori posebno poglavlje. Pomenuta shvatanja vidi: npr. Kloten (1990.)
str. 1223., i Friedmann (1996.) str. 3.
27

ANDRAŠ VIGVARI
Fridrih fon Hajek (Fridrich von Hayek, 1899 – 1992) liberalni
austrijski ekonomista. Kao učenik Misesa bavio se teorijom konjunkture,
a na njegove stavove veliki uticaj je imao period od 4 godine, koji je proveo
u SAD. Od 1933. godine bio je gost na London School of Economics,
i bio je neumitan kritičar teorije Kejnesa. U planiranju i u državnom mešanju
video je začetke totalitarizma. Knjigu „Put u ropstvo”, koja sadrži
te njegove stavove, objavio je 1944. godine. Od 1950. godine predavao je
na Univerzitetu u Čikagu. 1960-te godine mu je objavljena knjiga o liberalizmu,
a od 1962. godine ponovo radi u Evropi, i u periodu od 1973. do
1979. godine objavljuje svoje delo u tri toma, „Pravo, regulativa i sloboda”.
1974. godine je dobio Nobelovu nagradu za ekonomiju.
Vilhelm Repke (Wilhelm Röpke, 1899–1966), nemački ordoliberalni
ekonomista, koga smatraju tvorcem teorijske osnove socijalne
tržišne ekonomije. Imao je 24. godine, kada je već predavao na Univerzitetu
u Jeni, a kao ekspert, bio je član tela naučnika, koji su bili zaduženi
za prevazilaženje privredne krize tridesetih godina. Predlagao je mešanje
države radi izlazka iz privredne krize. On je razlikovao pojmove tržišno
konformnog i nekonformnog mešanja. Morao je pobeći ispred fašizma.
Njegovu teoriju možemo najviše okarakterisati kao traženje „trećeg
puta” između laissez faire i centralno upravljane provrede. Poželjnu ulogu
države je okarakterisao na sledeći način: ne može biti ni noćni čuvar,
ni privredni rukovodilac, nego nezavisni arbitar. Zbog nepodnošljivog
kulturnog i socijalnog uticaja funkcionisanja tržišta zagovarao je potrebu
„liberalnog intervencionalizma”. U međunarodnim ekonomskim odnosima
bio je pristalica slobodne trgovine, i upozoravao je, da zajedničko
evropsko tržište ne postane evropskom utvrdom.
Koreni keynesijanske ekonomske teorije se vuku iz spoznaje nesavršenstva
automatizma tržišnog mehanizma. Logika funkcionisanja kompetitivnog
tržišta, praćenje interesa pojedinih učesnika (npr. maksimizacija profita),
ima za rezultat nešto drugo od onoga što očekuju pojedini učesnici. Nastaje
dobro poznata situacija iz Biblije. Pilat pita narod, koga da pomiluje. Sa usana
pojedinih ljudi čuje se ime Hrista, ali do Pilata dospeva ime Barnabasa. A
posledice su dobro poznate…
Džon Mejnard Kejnes (John Maynard Keynes, 1883 – 1946),
engleski ekonomista, koji je još za vreme života stekao slavu. Na početku
svoje karijere radio je u britanskoj upravi, a posle na Kembridžu.
1919. godine je kao glavni poverenik ministarstva za finansije Velike Britanije
učestvovao je na mirovnim pregovorima u Versaju. On je upozoravao
na opasnosti i moguće posledice ovakvih mirovnih diktata u svom
delu „Ekonomske posledica mira”. Kasnije je kao agent za ulaganja finansijski
se potpuno osamostalio, i nastavio svojim naučnim radom, i
postepeno je došao do kritike tada vladajućih ekonomskih strujanja. U
tom pravcu najveći poticaj je dobio od velike krize između 1929. i 1933.,
i zahvaljujući tome je napisao svoje delo „Oopšta teorija zapošljavanja,
kamata i novca”. U toj knjizi je razradio svoju teoriju o potrebi stabilizacione
ekonomske politike države.
28

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA
Marksova analiza robne privrede prikazuje protivrečnosti tržišne koordinacije.
Različiti akteri tržišta (prodavci i kupci, poverioci i dužnici, proizvođači,
prometnici, špekulanti, itd.) imaju suprotne interese, koji se mogu dobro
definisati. Razvojem podele rada upućenost različitih učesnika jednih na druge
postepeno raste. Istovremeno podela rada povećava rascepkanost ekonomskih
procesa, a time i elemente nesigurnosti, koje iz toga proizlaze. Centralna
uloga novca 12 u tržišnoj koordinaciji, priroda različitih transakcija, koje traže
prisustvo novca (funkcionisanje različitih – uključujući i međunarodnih – sistema
plaćanja), osamostaljivanje novčanih tokova (platežna funkcija novca –
kreditiranje, oporezivanje, transferi, itd.) mogu postati izvor dodatne nesigurnosti.
U tretiranju disfunkcija i razaranja zbog ovih nesigurnosti, pored razvoja
institucionalnih okvira tržišta, ključnu ulogu ima mešanje države u ekonomske
tokove.
Karl Marks (Karl Marx, 1818 – 1883) mislilac, čija ekonomska
gledišta ne možemo shvatiti bez korenito novog shvatanja društva. Karakteristično
je za njega, da je društvo opisao kao sistem, koji se stalno
razvija i koji je u stalnom pokretu. Različiti podsistemi, elementi ovog totaliteta
funkcionišu u stalnom međusobnom uticaju, ali osnovna pokretačka
snaga razvoja je – prema njegovom shvatanju – u privrdenom podsistemu.
U svojim ekonomskim radovima detaljno je analizirao protivrečnosti
tržišne koordinacije i razvojne tendencije kapitalističke privrede.
Od njegovih dela posebno se ističe „Kapital” u tri toma, zatim „Teorije
o višku vrednosti”, kao i „Osnovne crte kritike političke ekonomije”.
Mancur Olson, analizirajući logiku kolektivnog činjenja na kompetitivnom
tržištu, pokazao je da, kada se konkurentska preduzeća u okviru jedne
grane trude da maksimizuju profit, u tom slučaju profit čitave industrijske
grane biva manji, nego što bi inače bio. A to nastaje zbog toga što je interes
konkurentskih preduzeća – održavanje cena na visokom nivou, a – istovremeno
– troškove obezbeđivanja visokih cena pojedina preduzeća žele prevaliti
na konkurente. Rezultat je smanjenje cena, a to prouzrokuje pad profita.
Prema Olsonu ovu tendenciju može sprečiti samo spoljno mešanje. To može
biti kartelisanje, carinjenje, državno subvencioniranje cena, regulacija cena,
sve s ciljem, da se preduzeća kompetitivnog tržišta spreče da deluju protiv
svojih interesa.
Džon, Kenet Galbrajt (John, Kenneth Galbraiht, 1908– ) američki
ekonomista, kanadskog porekla. Njegovo shvatanje ekonomije izrađivano
je u tridesetim godinama 20. veka, proučavajući dela Marksa, Veblena
i Kejnesa. O Marksu je napisao: „Niko ne bi smeo osporiti njegov
uticaj.” U žiži njegovog interesovanja i rada nalazili su se neuspesi u
funkcionisanju tržišta. Predavao je na mnogim univerzitetima SAD. Od
kraja tridesetih dopočetka II Svetskog rata bio je rukovodilac Ureda za
12
Shvatanje novca, vrednovanje njegove uloge mnogo kazuje o poimanju ekonomije pojedinih
škola ekonomske nauke.
29

ANDRAŠ VIGVARI
politiku cena i javnog snabdevanja SAD, zatim je bio urednig magazina
„Fortune”. Nakon rata se vraća u univerzitetski život, ali učestvuje i u
mnogim ekspertskim projektima. U svojim knjigama sa puno aspekata
kritikuje ekonomska shvatanja, koja se grade na teorijama o savršenom tržištu.
U knjizi „Nova industrijska država” detaljnu prikazuje isprepletenost
velikih kompanija i vlasti.
Institucionalna ekonomija nastavlja tradicije marksističke ekonomije, koja
u analizi ekonomskih dešavanja posebnu pažnju posvećuje ulozi političkih i
ekonomskih organizacija. Ovakav pristup ujedno označava i kritiku ekonomije
zasnovane na tradicionalnim liberalnim principima. Ovakvi stavovi karakteristični
su za Veblena, Myrdala i Galbrighta. Na osnovu ovih pristupa
moguće je dokazati da su razmišljanja koja su prostorno i vremenski nezavisna
od mešanja države, nesposobna za rešavanje bilo kakvih problema.
2.1. Tržišni neuspesi
Prema shvatanjima socijalne ekonomije (koja je zasnovana na tradicionalnim,
liberalnim principima) tržišna koordinacija u privredi, u određenim
oblastima privređivanja obezbeđuje optimalno korišćenje resursa, a ipak alokacijski
tržišni mehanizam resursa zahteva korekcije, ispravke. Ovakvo
shvatanje funkcionisanje tržišnog mehanizma prikazuje se u okvirima takvog
istorijskog-logičkog modela, u kojima se mogu dokazati optimalni rezultati
tržišne koordinacije. Ovaj model jeste savršeno tržište. Okviri ovog modela
pogodni su za prikazivanje najuopštenijih karakteristika tržišne koordinacije.
Istovremeno, međutim, ovaj model nije pogodan za tumačenje brojnih
pojava. Prilikom razmatranja tržišnih neuspeha pratićemo onu logiku
koja polazi od toga da nesavršeno funkcionisanje tržišta potiče od oslobađanja
od pojedinih uslova, koji se primenjuju u samom modelu. Oslobađanje
od stega pojedinih uslova u modelu savršenog tržišta ujedno znači i uvođenje
realnih svojstava funkcionisanja privrede u samu analizu.
2.1.1. Raznovrsnost vidova dobara
Model savršenog tržišta pretpostavlja da su proizvedena dobra homogeni
proizvodi i izrazito privatna dobra. Funkcionisanje tržišta dovodi do
ukidanja homogenog karaktera proizvoda, diferencijaciju proizvoda, ali ova
pojava ne smeta funkcionisanju tržišta, samo menja sredstva nadmetanja. Sa
aspekta naše teme, važno je oslobađanje od pretpostavke koja se odnosi na
isključivo privatna dobra. Jedna od važnih karakteristika čisto privatnih dobara
jeste da se iz njihove potrošnje, oni koji ne plaćaju za njih mogu biti eliminisani.
Eliminacija znači da to dobro može biti uskraćeno potencijalnom
korisniku. S druge strane, trošenje privatnih dobara znači i rivalstvo, jer trošenje
takvog proizvoda ograničava, ili onemogućava druge da troše to isto
dobro. Određeni krug dobara koji se širi, ili delom ili u celini ne ispunjava
30

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA
kriterijume čisto privatnih dobara. Na drugom kraju klasifikacione skale su
čisto opšta dobra. Dva osnovna svojstva ovih dobara formulisao je Samuelson.
Prema ovim merilima karakteristično je za čisto opšta dobra da se ne
može ostvariti eliminacija drugih iz njihove potrošnje, i nema nadmetanja u
njihovom trošenju, odnosno necelishodna je svaka eliminacija.
„Dobra i usluge onda raspolažu svojstvima eliminacije, ukoliko se potencijalnim
korisnicima mogu uskratiti, ili im se može onemogućiti njihovo korišćenje
ukoliko ne ispunjavaju uslove potencijalnog dobavljača.” 13 Većina roba,
koje možemo kupiti za novac, raspolaže svojstvima eliminacije jer do njih možemo
doći samo ako ispunimo određene uslove (npr. platimo protivvrednost
robe). Postoji međutim čitav niz dobara, koja ne raspolažu ovim jednostavnim
svojstvima. Razlozi toga mogu biti: nedostatak tehničkih uslova, ili karakteristična
svojstva (trošenja) datog dobra; finansijska racionalnost protivureči
eliminaciji i drugi razlozi racionalnosti (humani, tradicionalni, itd.).
Necelishodnost eliminacije može se tumačiti i činjenicom da snabdevanje
svakog sledećeg potrošača istim opštim dobrom ima nulte granične troškove.
Rivalstvo znači nadmetanje za proizvodima i uslugama, a razlog može
biti: ograničenost raspoloživih količina, ili razlike u kvalitetu.
Postoje dobra, koja istovremeno mogu trošiti više korisnika a da im se
ne smanji količina, ili da ne dođe do pada kvaliteta tih dobara, pa nema ni rivalstva
među potrošačima, dok se druga dobra mogu koristiti ili trošiti pojedinačno:
ako jedan potrošač potroši, drugi više već ne može trošiti. Za tim
dobrima nastaje ozbiljno nadmetanje.
Jedno od opštih dobara je odbrana. Ako je data vojska, onda nikakvu
ulogu nema broj stanovnika zemlje. Mnogi opštim dobrom smatraju i rezultate
naučnih istraživanja. Ukoliko nisu monopolizirane informacije o istraživanjima,
(barem je to dugoročno realna pretpostavka) onda je i nauka čisto
opšte dobro. A proizvodnja čisto opštih dobara nije moguća u okviru tržišnog
mehanizma. Odsustvo eliminacije rezultira situacijom u kojoj prodavac
tog dobra neće biti u stanju da iznudi protivuslugu potrošača. Potrošnja bez
nadmetanja, odnosno, kada povećana potrošnja ne prouzrokuje dodatne troškove,
čini besmislenim isticanje cena, pa proizvodnja i prodaja moraju biti
rešena bez označavanja cena.
Jedna od alternativa za tržišni mehanizam jeste dogovor u zajednici o
ceni i količini opšteg dobra. Ovaj pak mehanizam tera pojedinca da taji svoje
pravih mogućnosti, kako bi ne bio prinuđen da plaća opšta dobra. Ovo, u
većini slučajeva, dovodi do dobro poznatog problema „slepog putnika” 14 . Postoje
međutim takve situacije, i takvi odnosi u kojima neposredan dogovor
13
Šavaš (1993.) str. 45.
14
Ekonomska nauka „slepim putnicima” naziva one učesnike tržišta koji ne doprinose
proizvodnji onih (opštih) dobara, koje troše.
31

ANDRAŠ VIGVARI
članova zajednice može obezbediti opšte dobro. Takve su javne usluge koje
funkcionišu na bazi dobrotvornosti ili uzajamnosti. To je osnova funkcionisanja
već spomenutih neprofitnih (NGO) organizacija. (Deo ovih organizacija
u datom okruženju može služiti i pojedinačnim interesima dobrotvora
/npr. izbegavanje plaćanja poreza/. Englezi kažu: „The charity begins at home.”
odnosno: „Što kući treba, u crkvu se ne nosi.”)
Ova tvrdnja naravno ne znači da je nezamisliva proizvodnja izvesnih čisto
opštih dobara od strane individualnog sektora. (Prema duhovitom primeru
Stiglitza može se zamisliti da će veliki brodovlasnici izgraditi svetionike,
a da će podneti „muktašenje” manjih brodara.) Ova situacija, međutim,
nije u suprotnosti s već pomenutim principom, jer opšte dobro stvoreno od
strane individualnog sektora nije izvor dohotka učesnika iz individualne sfere,
već je to nekakav uslov njegove delatnosti, ili on time ispunjava nekakve
svoje potrebe. Slično tome, sistem osiguranja uloga, koji – bilo dobrovoljno,
bilo državnom prinudom – primenjuju kreditne institucije, jeste opšte dobro,
stvoreno individualnim resursima.
Ukoliko cene nisu u stanju da budu u funkciji eliminacije, onda, u slučaju
proizvodnje ovih dobara od strane individualnog sektora, potrošači bi se
ponašali kao „slepi putnici”. U tom slučaju dobrovoljni doprinos se ne može
očekivati, pa se doprinos proizvodnji ovih dobara mora iznuditi. To je jedna
od funkcija obaveznog oporezivanja i poreskog sistema. Većinu opštih dobara
obezbeđuje država sa iznuđenim porezima. Radi kasnijeg lakšeg shvatanja
treba podvući da obezbeđivanje i proizvodnja opštih dobara nisu sinonimni
pojmovi. Obezbeđivanje je moguće s proizvodnjom, ali država može isto tako
i da kupi uslugu. Postoji relativno malo čistih opštih dobara. Primeri za to
su svetionik, ili javna čistoća naselja.
Probleme opštih dobara i odluka zajednica za njihovo obezbeđivanje,
opisao je David Hume u 18. veku, u članku „Traktat o ljudskoj prirodi”. „Dva
suseda će se lako složiti o zajedničkom isušivanju rita koji je njihovo zajedničko
vlasništvo pošto veoma dobro znaju namere drugog, i moraju uvideti
da čitav posao bi bio osuđen na neuspeh ukoliko svako od njih ne uradi svoj
deo posla. Ali je veoma teško, čak nemoguće, da se u nečem sličnom slože hiljadu
njih; teškoće stvara već sama razrada zajedničkog plana u tako složenom
pitanju, a još je teže to realizovati; svaki učesnik bi tražio neki izgovor
da se oslobodi truda i troškova, i sve bi svalio na druge.” 15
U stvarnosti je, međutim, sprovedena diferencijacija različitih dobara i u
tom sistemu upoređivanja. Stalno širenje, „rafiniranje” potrebe i dobara, koja
služe zadovoljenju tih potreba, čini veoma raznolikim svet dobara. Diferencijaciju
dobara prikazuje slika 2.1. Iz nje se vidi, da deo dobara, koje obez-
15
Vidi: David Hume, Értekezés az emberi természetről, Budimpešta, 1976. Gondolat, str. 728-
729.
32

eđuje država, samo delom ispunjava merila čisto opštih dobara. Upoređenje
privatnih i opštih dobara sadrži slika 2.2.
Slika 2.1.
OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA
Razlčiti tipovi dobara
riba u ribnjaku
vazduh
dobra sa trišta (hrana, morska riba (flaširana voda,
itd.)
sakupljanje kuænog smeæa u seoskom okruenju
visoko školstvo
javni saobraæaj
voda jezera
Margitovo ostrvo
voda iz vodovoda
kablovska TV
svetionik
odbrana
emitovanje TV programa
Slika 2.2.
Izvor: Stiglitz (2001.) i Šavaš (1993.)
Neki mogući aspekti upoređivanja individualnih i javnih dobara
Karakteristično Individualno dobro Javno dobro
Isključivanje lako teško
Potrošnja pojedinačna, konkurentska zajednička, bez konkurencije
Učešće potrošača troškovima neposredno, vezano za potrošnju,
plaća potrošač
posredno, nije vezano za potrošnju,
iz doprinosa zajednice
Sposobnost stvaranja dobiti ima nema
Merenje kvaliteta i količine lako teško
Merenje učinka lako teško
Mogućnost izbora za potrošača ima nema
Alokacijske odluke
tržišna rezultanta pojedinačnih
odluka
kolektivna odluka, rezultat političkih
procesa
Potreba za kapitalom prosečna visoka
Povraćaj uloženog „kapitala” prosečna odužuje se
Odnos stalnih troškova prosečan karakteristično je visok
33

ANDRAŠ VIGVARI
Osnova procesa diferencijacije dobara je s jedne strane tehničko-tehnološki
razvoj. Kako smo već ranije rekli, neostvarljivost eliminacije može imati i
tehničke razloge. Pojava savremene informatičke tehnologije u značajnoj je
meri promenila privredu. Primena informatike u tehnologijama – pored ostalog
– stvorila je uslove za jeftino zapisivanje, odlaganje i obradu podataka, a
rezultat toga je i u individualnoj, i u javnoj sferi, stvaranje skoro beskrajnih
mogućnosti evidentiranja, a na osnovu toga i diferencirano određivanje tarifa,
cena, naknada. U slučaju dobara koja su ranije smatrana opštim dobrom,
na osnovama ove tehnološke baze stvaraju se uslovi jeftine eliminacije.
Jedan od najkarakterističnijih i najočiglednijih primera jeste mogućnost
kodiranog emitovanja programa, koja eliminaciju onih koji ne plate, čini veoma
jednostavnom. Prilikom emitovanja programa klasičnom tehnologijom
eliminacija potrošača je veoma skupa. To naime pretpostavlja pojedinačnu
kontrolu prijemnika. Kodirano emitovanje i/ili kablovska distribucija signala
omogućava kontrolu potrošnje, a eliminaciju čini relativno jeftinom.
Drugi važan proces jeste sve veće učešće usluga unutar potrošnje. Karakteristika
usluga jeste nerazdvojivost. To znači da se usluga troši u trenutku
i na mestu stvaranja i ne može se uskladištavati pa se suprotstavlja arbitraži.
Usluge su uglavnom „kvarljive”, odnosno, kapaciteti datog trenutka nekorišćenih
usluga večno ostaju neiskorišćeni. U strukturi troškova usluga stalni
troškovi imaju dominantnu ulogu. Ova svojstva utiču i na cene usluga dajući
mogućnost za aktivno određivanja cena.
Kao rezultat svega toga jeste postojanje prelaznih vidova dobara između
dva logička pola, čisto individualnih i čisto opštih dobara. Koristeći Olsonovu
formulaciju, dobra, koja nisu čisto opšta, možemo nazvati kolektivnim
dobrom 15 Ona dobra, koja se nalaze između čisto privatnih i čisto opštih dobara,
drugi ekonomisti nazivaju mešovitim dobrima. Za određivanje ovih vidova
nije ni dovoljna samo jedna dimenzija, nego se moraju uzeti u obzir
kombinacije navedenih kriterija. Glavne vidove dobara prikazuje slika 2.3.
Slika 2.3.
Karakteristike dobara i usluga
Potrošnja
Karakteristike različitih dobara i usluga
konkurentska
nema konkurencije
Isključivanje
Moguće
Nemoguće
čisto individualno dobro Dobra opštih rezervi (čist
(gas, voda)
vazduh, resursi vode)
dobra, za koja se plaća (javni
saobraćaj, pozorište)
čisto javno dobro (javno
osvetljenje, čistoća naselja)
15
U daljem delu teksta, kada ne razmatramo konkretne vidove ovih „prelaznih” slučajeva,
koristićemo pojam kolektivnog dobra.
34

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA
Ekonomska nauka prelazne slučajeve između čisto privatnih dobara i čisto
opštih dobara opisuje različitim pojmovima. Jedno od razlikovanja u
okviru pojma kolektivnih dobara je razlikovanje ekskluzivnih i inkluzivnih dobara.
Ekskluzivnim kolektivnim dobrima Olson opisuje ona pomoću kojih se
može ostvariti fiksirana, odnosno ograničena dobit. To podstiče članove tržišnih
grupa, da smanje broj svoje grupe. Eliminacija unutar grupe nije moguća,
a istovremeno ponuda nije jedinstvena.
Ovaj problem je analizirao i James Buchanan, stvorivši pojam dobra zatvorenog
kruga. U slučaju ovih dobara ostvaruje se uslov eliminacije, ali optimalna
veličina zatvorenog kruga (zbog toga se na engleskom jeziku koristi pojam
club good) je veća od toga. Ovde – slično čisto privatnim dobrima – moguće
sredstvo eliminacije jeste cena. Eliminacija se može izvršiti i drugim sredstvima,
npr. doziranjem.
Doziranjem nazivamo mehanizam alokacije resursa, ili dobra, koji/koja
se razlikuje od tržišne cene. Najvažnije tehnike su bonovi, različiti vidovi
kontrole cena, odnosno kombinacija ovih.
Istovremeno, potrošnja, do izvesne količine potrošača, nije rivalizirajuća,
odnosno, drugim rečima, potrošnja ovih dobara je grupna. Optimalnu
korisnost ove grupe određuje zajednička korisnost. Ovakva dobra su npr. bioskop,
pozorište, ili lekarska briga. Kod dobara uskog kruga u slučaju zasićenosti
potrošnje (odnosno od optimalnog je širi krug potrošača) počinje rivalstvo.
Ova pojava predstavlja važno merilo kod sredstva eliminacije, koja
se primenjuju u slučaju ovih dobara (tržišna cena, nekakva naknada za korišćenje,
doziranje), odnosno ispravnog odabira mera tih sredstava.
Inkluzivnim kolektivnim dobrima Olson naziva ona, kada se širenjem grupe
automatski širi i ponuda kolektivnih dobara. Ovo razlikovanje zavisi ne
od karakteristika, ponašanja članova grupe, već od karaktera cilja i usluge.
Mencur Olson (Mancur Olson, 1932– ), američki profesor
ekonomije. Centralno mesto u njegovom radu zauzima analiza protivrečnosti
između racionalnosti individue i kolektivnog iracionalizma. On
je opisao pojam „koalicija raspodele” i „lovca na rente”, time opisujući
korene nesavršenstva vlasti. U svojim analizama veliku pažnju je posvetio
sistemima institucija pojedinih nacionalnih ekonomija.
Prema Šavašu mešovita dobra možemo svrstavati u dve grupe. Jedna je
grupa dobara, za koje se plaćaju naknade. Kod potrošnje ovih dobara nema nadmetanja,
ali iz korišćenja ovih dobara, uz relativno niske troškove može se izvršiti
eliminacija potencijalnih potrošača. U slučaju ovih dobara ponuda se
može obezbediti i putem tržišta. Ovakva dobra su javni saobraćaj, kanalizacija,
pozorište, usluge telefonije, kablovska televizija. Postoje i tipični „granični
slučajevi” među dobrima, za koje se plaćaju naknade i čisto opštih dobara.
Ta dobra su putna mreža, mostovi, parking prostori, obrazovanje. Kod
ovih dobara njihov karakter određuje sistem preferencijala države (npr. bes-
35

ANDRAŠ VIGVARI
platno školovanje do određenog stepena obrazovanja, čak propisivanje obaveznog
školovanja), troškovi uvođenja plaćanja naknade i oskudnost dobara
u odnosu na potrebe. Ako razmislimo, prostori za parkiranje automobila
uopšteno se mogu smatrati opštim dobrom. U nekim delovima (centar grada,
izrazito posećeni delovi) parkiranje treba učiniti, privremeno ili trajno,
takvim dobrom za koju se plaća naknada. S jedne strane potrebe će rangirati
naknada (ostvaruje se eliminacija), masovna upotreba će nadoknaditi troškove
ubiranja naknade, čak može doneti i dohodak. Znači, uvođenje naknade
može biti sredstvo za potiskivanje određenog nepoželjnog korišćenja. (Vidi
deo o eksternalijama.)
Drugi tip mešovitih dobara, prema definiciji Šavaša, jesu dobra zajedničkih
zaliha. Ova dobra su u vlasništvu čitave zajednice, njihovu ponudu obezbeđuje
priroda, a ne tržište. Troše ih pojedinci, ali eliminacija nije moguća.
Na taj način sačuvanje ponude moguće je jedino zajedničkim činjenjem. Ovakva
dobra su: voda, vazduh, i, uopšteno, prirodno okruženje. Ova problematika
uvodi nas u problem eksternalija. Moramo, međutim, reći da je očuvanje
dobara zajedničkih zaliha moguće kroz takve usluge (prevoz čvrstog otpada,
tretiranje otpada, odvođenje, prečišćavanje otpadnih voda, itd.), koje
su potencijalno dobra, za koje se plaća naknada. Racionalna odluka zajednice,
kod određivanja naknada za čitav niz usluga, pored isključivih merila za
donošenje odluke (troškovi eliminacije i naplate naknada, realizovani dohodak
iz naknade) vagaće i eksternalne uticaje. Slika 2.1. prikazuje grupe dobara
prema Šavašovoj klasifikaciji. Praktični značaj ove klasifikacije možemo
dobro proceniti, ukoliko razmislimo o tome na koji način se mogu izfinansirati
određene vrste dobara. To prikazuje slika 2.4.
Čisto privatna dobra imaju jedan specifičan segment, čija proizvodnja se
odvija u javnom sektoru (javnim komunalnim preduzećima). Proizvodnja
ovih čisto privatnih dobara je vezana za prirodne monopole. Neka privredna
aktivnost je onda u stadiju prirodnog monopola, ako u čitavom opsegu potražnje
jedno preduzeće ima niže prosečne troškove, nego druga dva, tri
preduzeća. Tipični primeri toga su javne komunalije (gasovod, voda, kanalizacija).
Iz pojma prirodnog monopola proizlazi da nisu stvoreni uslovi ekonomskog
nadmetanja u ovim delatnostima, ili delova tih delatnosti. Zbog toga,
da bi se sprečila zloupotreba monopolskog položaja, potrebno je kolektivno
činjenje, potrebna je regulacija. Ova regulacija se odnosi na cene, na
kvalitet „proizvoda” i na druge uslove za pružanje usluga (npr. propisivanje
obaveznog snabdevanja). Regulisanje cene funkcioniše na bazi neophodnih
troškova i pravične dobiti, što znači da organ koji određuje cenu pokušava
nivo cena tako podesiti da time obezbedi povraćaj opravdanih troškova
(uključujući i pravični nivo povraćaja kapitala). Zbog već pomenutog razvo-
36

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA
ja tehnike, u mnogim sferama prirodnih monopola stvoreni su novi uslovi za
zamenu proizvoda, što menja tržišno ponašanje nosilaca monopola.
Slika 2.4.
Alternative finansiranja dobara, koje proizvodi država
Kolektivna dobra Dobra zajedničkih rezervi Čisto javna dobra
Ne može se ostvariti – naknada za korišćenje – lokalni porezi
Isključenje
Tržišna dobra
Može se ostvariti
– podrške (subvencije) – obveznice sa opštom
obavezom (general obligation)
– emitovana obveznica na
teret specijalnog prihoda
Dobra za koja se plaća naknada
Čisto individidualna dobra
– podrške (subvencije)
– naknada za korišćenje – naknada za korišćenje
– izdavanje (koncesija) – obveznica ne teret specijalnog
prihoda
– privatizacija – podrške (subvencije)
konkurentska
Potrošnja
nekonkurentska
Izvor: Zajedničke finansije, str. 429.
Završavajući klasifikaciju dobara, moramo napomenuti, da je u praksi
često teško jednoznačno razdvojiti opšta dobra, privatna dobra i mešovita
dobra. 16
Da bismo predočili probleme, navešćemo jedan primer. Dat je sistem
zdravstvene zaštite, koji određene usluge (vakcinacija, fluorografisanje) pruža
besplatno. Ostali deo zdravstvenih usluga radno aktivnom stanovništvu
pruža se na osnovu zdravstvenog osiguranja, a to znači, da se na sve zarade
iz rada plaća doprinos za osiguranje. Zdravstvena zaštita radno neaktivnog
stanovništva je besplatna. Postavlja se pitanje: da li je ovaj sistem zdravstvene
zaštite opšte dobro. Odgovor je složen. Ovaj sistem zdravstvene zaštite
ima elemente koji se mogu smatrati opštim dobrom (npr. javna čistoća naselja),
ima elemente, koji su meritorna dobra (vidi kasnije, primer vakcinacije), a
ima i takve elemente (npr. lečenje), koji se u suštini mogu smatrati privatnim
i/ili meritornim dobrima. Na osnovu formalne definicije, lečenje je privatno dobro,
jer je moguća eliminacija iz potrošnje, a i potrošnja je rivalizirajuća. A da
16
U knjizi sva dobra, koje obezbeđuje država, ili samouprava – ako ne ide na uštrb razumljivosti
– nazivam kolektivnim dobrom.
37

ANDRAŠ VIGVARI
li se može smatrati opštim dobrom prevencija protiv raznih zaraznih i drugih
bolesti, koju pruža zdravstvena služba? Radi podsećanja: ove usluge su
besplatne. Iako i ove besplatne usluge moguće je pretvoriti u privatna dobra,
ipak funkcionišu kao opšte dobro. Izbegavanje zaraza, u slučaju zaraza izbegavanje
dopunskih troškova lečenja, ekonomska korist od nepostojanja zaraze
(turizam, izbegnuta ograničenja izvoza, itd.) čini preventivnu zaštitu opštim
dobrom. Uz ovu besplatnost država propisuje obaveznost korišćenja
usluga. U odeljku sledećeg poglavlja videćemo, da kod ovih dobara ekonomska
nauka primenjuje posebnu kategoriju. Korist od prevencije – pored eliminisanja
negativnih eksternalija – može se formulisati na sledeći način: njeni
društveni troškovi su niži od troškova lečenja. Eksplicitni troškovi lečenja
su uglavnom sami po sebi viši od troškova prevencije. Pored ovih, mora se
računati i sa implicitnim troškovima, kao što su troškovi bolovanja.
Vrednovanje potpuno besplatnih usluga za radno neaktivne generacije
predstavlja dodatni problem. Ovde se već postavlja pitanje, da li je celishodno
ovo kvazi opšte dobro obezbediti domaćinstvima iz svih dohodovnih kategorija?
Pored političkih aspekata postavlja se pitanje: ukoliko ne želimo
ovu brigu proširiti na sva domaćinstva, u tom slučaju, koliki su troškovi eliminacije
domaćinstava sa visokim prihodima? Sledeći problem je pitanje opskrbe
na bazi obaveznog osiguranja. Ovde se svakako ostvaruje eliminacija,
pa ipak nije reč o čisto privatnom dobru, jer plaćena naknada nije u srazmeri
sa korišćenjem usluga. Doprinos osiguranja se plaća obavezno i u srazmeri
sa dohotkom, i ne zavisi od rizika oboljenja, niti od troškova lečenja. Pitanje
je, da pored aspekta pravičnosti, u kojoj meri je ekonomski opravdano
ovo rešenje? Pri datom zdravstvenom stanju populacije, naročito, ako je u
pojedinim regijama ili privrednim granama opšte zdravstveno stanje lošije
od proseka, dobro, kojim se pružaju podjednake šanse za lečenje, može se
smatrati opštim dobrom. Plaćanje diferencirane naknade, doplata za mogućnost
korišćenja dodatnih usluga, u principu mogla bi da bude sastavni deo
ovog sistema. Uplata u srazmeri usluga materijalnu obezbeđenost sistema
više bi približila stvarnim potrebama. I kroz ovaj primer se vidi, da su odluke
u vezi opštih dobara izuzetno složene, zahtevaju usaglašavanje najrazličitijih,
često dijametralno suprotnih gledišta. Slični problemi se mogu postoje
i u obrazovanju. Teško je osporiti naime, da je određeni nivo obrazovanosti i
osposobljenosti opšte dobro. Savremenom društvu niko se ne može prilagoditi,
ako je nepismen, ne zna da čita, i ne raspolaže sa elementarnim znanjima.
Obezbeđivanje minimalnih uslova prilagođavanja (koji će možda za deset
godina podrazumevati i rad na računarima) opšte je dobro, jer smetnje u
prilagođavanju prouzrokuju društvene devijacije, troškove za tretiranje tih
devijacija, i prenosno, pogoršanje konkurentnosti čitavog društva.
38

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA
Za kretanje potražnje za opštim dobrima, karakteristično je, da se retko
znaju troškovi povećanja dodatnih jedinica opštih dobara. (Ako želimo poboljšati
javnu bezbednost u naselju, to pretpostavlja ili povećanje broja policajaca
i/ili bolju tehničku opremljenost. Ako se to obezbedi ili nabavi, poboljšava
se javna bezbednost. Troškove pokrivaju ubrani porezi, znači cena opštih
dobara je poreska cena. Zbog paralelnog ostvarivanja naplate poreza i različitih
programa javnih izdataka, ovi troškovi se teško mogu uporediti sa, recimo,
troškovima popravke putne mreže. Potrošač, kada odlučuje, da li će ići u
bioskop, ili da kupi novu košulju, kroz cene i na osnovu svojih mogućnosti
donosi jasnu odluku. U slučaju opštih dobara, njihovi potrošači ne raspolažu
sa ovakvim informacijama, na kojima mogu zasnivati svoje odluke. U pojedinim
slučajevima, čak ni donosioci odluka ne mogu uporediti stvarne troškove
pojedinih programa rashoda. Situaciju još više usložnjava, da ukoliko imamo
na raspolaganju neko opšte dobro, u tom slučaju povećanje njene potrošnje
(u izvesnim granicama) ne povlači za sobom rast graničnih troškova.
Ako se proširuju resursi policije, onda poboljšanje javne bezbednosti nema
daljih dodatnih troškova ako poraste broj stanovnika ili doseljenih preduzetnika
do određenog nivoa. Međutim, ako se grade novi delovi grada,
stvaraju se stambeni ili industrijski parkovi, održavanje nivoa datih usluga
prouzrokovaće dodatne troškove.
Polazeći od onih svojstava opštih dobara, da njihova potrošnja nije rivalizirajuća,
funkcija potražnje (literatura u slučaju opštih dobara koristi pojam
funkcije graničnih vrednosti) nastaje kao vertikalni zbir pojedinačnih „funkcija
potražnje” (funkcija graničnih vrednosti).
2.1.3. Poremećaji tržišne strukture
Model savršenog tržišta pretpostavlja takav broj učesnika, koji će sprečiti
uticaj učesnika na tržišne cene i druge uslove van domašaja preduzeća.
Pored toga, taj model pretpostavlja i nedostatak ograda za ulazak i izlazak
na tržište/sa tržišta, a u drugim relacijama ravnomernu podelu transakcijskih
troškova ulaska i izlaska među zainteresovanim subjektima. U stvarnosti,
zbog troškova ulaska na tržište, i zbog dimenzionalne ekonomičnosti, a
koja je određena različitim tehnologijama, ograničen je broj učesnika na tržištu.
Različitost tehnologija po granama, njihove vremenske promene menjaju
odnose dimenzionalne ekonomičnosti. Iz ovih razloga, u pojedinim slučajevima
nastaju oligopoli i monopoli. Od brojnih razloga nastanka oligopolne
situacije treba posebno istaći različite T+P potrebe različitih delatnosti, odnosno
ogromne troškove istraživačko-razvojnih delatnosti. U slučaju monopola
karakterističan razlog je nedostatak sličnog proizvoda za zamenu. Tipičan
vid monopola je prirodni monopol. U ovoj situaciji, ako je dato tržište, prosečni
troškovi proizvodnje određenog proizvoda su veći u slučaju više učesnika,
nego ako je jedan učesnik. Pri datoj tehnologiji, u vidu prirodnog mo-
39

ANDRAŠ VIGVARI
nopola funkcionišu različita uslužna preduzeća, koja koriste linijske mreže
infrastrukture.
Ograničenost nadmetanja, koja proizlazi iz poremećaja u strukturi tržišta,
država može tretirati na različite načine. Najsveobuhvatnije sredstvo je
regulacija nadmetanja. Mešanje države, pored regulisanja opštih uslova
nadmetanja, može se proširiti i na specijalnu regulativu pojedinih oligopolnih
i monopolnih tržišta, eventualno se primenjuje takvo rešenje, da prirodni
monopoli funkcionišu u okviru preduzeća u državnom vlasništvu. Ovu
grupu preduzeća obično nazivamo javnim komunalnim preduzećima. To su
preduzeća za snabdevanje gasom, električnom energijom, zatim fiksna telefonija,
gradski saobraćaj, obezbeđivanje pitke vode ili odvođenje i prečišćavanje
otpadnih voda, itd. Preduzeća ove vrste se tradicionalno smatraju delom
javnih sektora, bez obzira, da li s vlasničkim pravima raspolaže neki od
učesnika državnog budžeta, ili ne.
Krug prirodnih monopola nije dat jednom za svagda, nego se menja u
zavisnosti od tehnoloških promena i promena dimenzija tržišta korisnika.
Promene tehničkih uslova može stvoriti bliske zamene prirodnih monopola,
ili će omogućiti savremenije korišćenje tradicionalnih linijskih infrastruktura.
U telekomunikacijama, pojava bliske zamene desila se pojavom mobilnih
telefona, a alternativno korišćenje obezbeđuju računarska rešenja. Ovim je
omogućeno, da različiti provajderi koriste mreže drugih, jer su dati uslovi za
to (uključujući i tačan obračun naknada za korišćenje). Ovakve promene rezultiraće
deregulacijom i liberalizacijom tržišta.
Specijalan slučaj monopola jeste, kada država, uz pomoć svoje vlasti,
zadržava pravo proizvodnje određenih usluga, (ili eventualno) proizvoda.
Ovo istorijski pokazuje veoma šaroliku sliku. Jer od kovanja novca, emitovanja
novčanica, pa do čisto opštih dobara (policija, nacionalna odbrana, itd.)
o kojima će kasnije biti reči, sve to stoji i u slučaju različitih proizvoda i usluga
(npr. određeno obrazovanje, zdravstvene usluge, itd.). Ublažavanje ove
monopolske situacije zavisi od državne regulative. Na primer, davanje dozvola
za rad različitim organizacijama za čuvanje i zaštitu imovine i lica znači
blisku zamenu za određene usluge policije. U ovom slučaju državni monopol
se rastvara pojavom novih učesnika na tržištu.
2.1.4. Nesavršena informisanost, informatičke asimetrije
Važna pretpostavka modela savršenog tržišta jeste da su svi učesnici (potrošači,
preduzeća) savršeno informisani, da svi imaju iste šanse da dođu do
informacija, odnosno, da informacije imaju karakter opšteg dobra. U stvarnosti
se ovaj postulat ne ostvaruje, informisanost privrednih učesnika u različitim
transakcijama je različita, znači postoji asimetrija. Postoji više razloga za
to. Informisanost privrednih učesnika o kvalitetu različitih dobara (potrošna
40

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA
dobra i faktori proizvodnje) nije uvek savršena. Što je složenije neko dobro, s
tim je teže proceniti kvalitet. Nedostatak informacija ovog tipa delom se može
rešiti sredstvima tržišta. Ako želim kupiti nekretninu, obratiću se ekspertu za
nekretnine. Ako deo svojih ušteda želim uložiti u akcije nekog preduzeća,
obratiću se savetniku sa tržišta kapitala. Transakcijski troškovi ovakvog pribavljanja
informacija mogu biti relativno značajni. Zbog ovih troškova, informacije
nisu dostupne za sve, informacija može biti predmet monopola, može biti pretvorena
u privatno dobro. U drugim slučajevima asimetričnost informacija o kvalitetu
možemo tretirati pomoću državne regulative. Različiti standardi, propisivanje
kvaliteta, u slučaju određenih zanimanja obaveznog nivo školske spreme,
pa i drugi propisi su tipični primeri za ovakvu državnu regulativu.
Drugi slučaj nesavršenstva u informisanju je vezan za cene. Slično kvalitetu,
u slučaju jednostavnih (homogenih) dobara, sticanje informacija o cenama
ne predstavlja problem. U složenijim slučajevima (na primer gradnja kuće
ili industrijske hale) upoznavanje sa ponuđenim cenama je neuporedivo
složeniji zadatak. Ovaj problem se takođe može rešiti mehanizmima tržišta
(ovi znače dodatne troškove), ili državnom regulativom (propisivanjem objavljivanja
cena, ili, u slučaju finansijskih usluga, obaveznost saopštavanja
svih pokazatelja troškova kredita). Većina ekonomskih odluka ima intertemporalne
veze. Nesigurnost u vezi budućnosti takođe spada u probleme informacija.
Za tretiranje slučajeva ove vrste pogodno je poslovno osiguranje, ili
druge metode za eliminisanje rizika, ali takođe dolazi u obzir i mešanje države.
Obavezno socijalno osiguranje, drugi vidovi preuzimanja državnih garancija
služe za rešavanje takvih slučajeva nesigurnosti, kada je nemoguće
odrediti rizike, ili kada taj rizik nije prihvatljiv za privredne organizacije.
Što je složenije funkcionisanje privrede, s tim je veći značaj raznih informacija.
Među sredstvima nadmetanja pored unutrašnjih odnosa preduzeća
(količina emisije, unutrašnji troškovi) pojavljuje se i marketing, a to je zapravo
obrada informacija i vršenje uticaja na tržište putem informacija. Informacije
ne samo da se mogu zatvoriti pred drugima, nego mogu biti i manipulisane.
U ovim okolnostima sve je veća mogućnost različite informisanosti različitih
privrednih subjekata. A različita informisanost ne dovodi samo do različitog
pojedinačnog položaja učesnika na tržištu, već je izvor takvog rizika,
koji preti čitavoj privredi. Za većinu tržišta karakteristična je asimetrična informisanost,
nejednakost šansi za informisanost. Rešavanje rizika od asimetrične
informisanosti je od izuzetnog interesa u nekim delovima tržišta. Drugim
rečima, to je opšte dobro. Sistem finansijskog posredovanja i rasprostranjena
državna regulativa učesnika na tržištu kapitala služi bezbednom funkcionisanju
ovih sektora. Nivo preuzimanja rizika od strane banaka država
ograničava ne samo zbog deponenata, već i radi nesmetanog funkcionisanja
čitavog sistema plaćanja. Propisivanjem obavezne institucije revizije ulagače
41

ANDRAŠ VIGVARI
i poslovne partnere privatnih preduzeća država dovodi do minimalno istovetne
situacije u informisanosti. Ako do povlačenja sa tržišta dođe zbog bankrotstva,
i tada postoji različita informisanost nosioca interesa. Državna regulativa
u vezi stečaja, kao i zaštita poverilaca ima zadatak da koriguje ovo
nesavršenstvo tržišta. Država i u drugim sferama privrednog života regulativom
i nadzorom razrešava različitu informisanost proizvođača (davalaca
usluga) i potrošača. (Zaštita potrošača, propisivanje standarda, itd.)
2.1.5. Eksternalije
Model savršenog tržišta ne računa sa spoljnim ekonomskim uticajima
(eksternalije). Pod spoljnim ekonomskim uticajem podrazumevamo situaciju,
kada jedan od privrednih subjekata svojim aktivnostima prouzrokuje takav
višak troškova (negativna eksternalija) ili višak korisnosti (pozitivna
eksternalija), koje tržište ne (uz)vraća. U tom slučaju nastaje razlika između
individualne i društvene korisnosti, odnosno pojedinačnih i društvenih troškova
date ekonomske akcije. Ove razlike država nekako mora korigovati. U
slučaju pozitivnih eksternalija tipično rešenje jeste državna podrška, i to omogućavanjem
takve potrošnje, koja štiti čovekovu okolinu, ili štedi energente,
primena tih rešenja u saobraćaju ili u proizvodnji. Državna podrška takvim
merama svakako je opravdana zbog njihove društvene koristi. Slična je situacija
s podrškom cenama javnog gradskog saobraćaja, ili prevoza železnicom,
jer njihova masovno upotreba će zajednicu osloboditi značajnih društvenih
troškova. (Zagađenje vazduha, saobraćajne gužve, pojedinačni i društveni
gubici zbog saobraćajnih nesreća.)
U slučaju negativnih eksternalija država će samo uz pomoć doplata na
proizvode, ili razrezanjem specijalnih poreza moći barem delimično internalizovati
ove nepovoljne spoljne uticaje.
U poglavlju eksternalija treba istaći pojam dobra od posebnog značaja. Kada
koristimo naziv meritorno dobro, to znači pozitivno razlikovanje, pošto se
radi o takvim dobrima, čija potrošnja se ne sme u celosti prepustiti pojedinačnim
preferencijalima. Takve su vakcine, ili veoma subvencionirano obrazovanje.
To su ujedno primeri za situaciju, kada država – u određenim slučajevima
– propisuje obavezno trošenje izvesnih dobara. Pojam dimeritornih
dobara označava negativno razlikovanje. U ovom slučaju, i pored postojećih
pojedinačnih potrošačkih preferencijala, doplatama za proizvod ograničava
(npr. duvan, alkoholna pića), ili pak kategorički zabranjuje trošenje izvesnih
dobara (npr. droga). Ova sredstva državnog mešanja u slučaju adekvatne
usklađenosti mogu stvoriti izvore tretiranja izvesnih negativnih eksternalija.
(Na primer: određeni deo prihoda iz poreza za proizvode od duvana, namenski
se usmerava u budžet zdravstva. Doplata za proizvod se koristi za
lečenje kanceroznih oboljenja, pa se time pokrivaju troškovi prouzrokovane
štete. Naravno ovakva poklapanja su retko moguća, ali princip je primenljiv.)
42

2.2. Nesavršenstva tržišne ekonomije
U društvima, koja su zasnovana na dominaciji tržišne koordinacije, pored
– već spomenutih neuspeha na tržištu – postoje i takve nepoželjne pojave
(koje ugrožavaju okvire datog društva) koje takođe proizvode mešanje države.
Ni u slučaju savršenog funkcionisanja tržišnog mehanizma nije obezbeđena
pravična podela dohotka. U slučaju tržišne koordinacije osnove primarne
podele dohotka čine vlasnička podela različitih proizvodnih činilaca,
i uspostavljene cene na tržištima faktora, a sve to ni izbliza ne obezbeđuje
najpotrebnije za život svim članovima društva. Potrebe za korigovanjem raspodele
dohotka jačaju različiti oblici nezaposlenosti. Pored rešavanja problema
nezaposlenosti, koja proizlazi iz kolebanja konjunkture, država ima zadatak,
da razreši i probleme, koji su strukturne prirode, odnosno proizlaze
iz regionalnih razloga. Korekcija ovakve situacije se vrši stvaranjem različitih
sistema egzistencijalnog minimuma, odnosno takvim transferima dohotka,
kao i naturalnim davanjima, na koja svi imaju podjednako pravo, a tu su
još i aktivna sredstva rešavanja nezaposlenosti (prekvalifikacija, razvoj preduzetništva,
pospešivanje ulaganja, itd.). Radostan rast prosečnog životnog
veka ljudi, demografske pojave (promena starosne strukture populacije, velika
težina udela radno neaktivnog stanovništva), koje su se desile usled modernizacije
i drugih činilaca (npr. svetskih ratova), zahtevaju pregrupisanje
stvorenog dohotka među generacijama, odnosno razastiranje finansijskog tereta
investiranja u neke opšte ciljeve.
2.3. Funkcije države
OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA
Na osnovu ranije obrađenih faktora možemo reći, da opšteprihvaćeno
ekonomsko shvatanje najvažnije ekonomske funkcije države svrstava u četiri
grupe:
2.3.1. Regulaciona funkcija države
Regulaciona funkcija države, institucionalizovanje normi društvenog življenja,
sankcionisanje kršenja ovih normi je nesumnjivo državna funkcija
„par exelence”. Različite interpretacije su podeljene u tome, da li je regulacija
samostalna državna funkcija, ili je „samo” sredstvo za ostvarivanje prethodne
tri funkcije. Regulacija može biti normativna, diskreciona i pojedinačna.
Normativna regulacija znači stvaranje okvira ekonomske saradnje i razradu
opštih pravila igre. Ugovorni odnosi, koji su neophodni za funkcionisanje tržišta,
kao i razmene, ne mogu postojati bez zaštite i pravne strukture, koje
obezbeđuje država.
Diskreciona regulacija (propisivanje uslova za različite robe i usluge, pružanje
različitih subvencija, ograničavanje ulaska na određena tržišta, regulisa-
43

ANDRAŠ VIGVARI
nje cena, količinski propisi u vezi proizvodnje i prometa roba i usluga) sa odnosi
na određeni krug privrednih subjekata, delatnosti, odnosno transakcija.
Pojedinačna regulacija je specifičan slučaj diskrecione regulacije, kada se
odnosi na određene subjekte ili dobra. Pojedinačna regulacija može biti otvorena
ili skrivena. Ova druga je formalno diskreciona regulacija, ali stvarno
pogađa samo jednog konkretnog učesnika, jedno dobro, bilo povoljno, bilo
nepovoljno. Povezanost ove funkcije sa budžetom države razmotrićemo u
svetlu odluka zajednice.
2.3.2. Funkcija alokacije
Suština ovoga je da – u određenom segmentu potreba – država preuzima
od tržišta funkciju podele resursa, i korišćenjem mehanizama administrativne
koordinacije obezbeđuje resurse za postizanje primarnih ciljeva. U toku ovoga
razlikujemo alokaciju, koja koriguje funkcionisanje tržišta, i koja nadomešćuje
funkcije tržišta. U prvom slučaju državni budžet se meša u teritorijalne vode
usko uzetog sektora tržišta, i time koriguje razlike resursa i dohotka, koje nastanu
usled funkcionisanja tržišnog mehanizma. Ovaj aspekt alokacije obično
nazivaju i strukturnom politikom. Drugi aspekt – i deo preovlađujućih ekonomskih
shvatanja samo u ovome smatra opravdanom mešanje države – nastaje
kada se državna alokacija resursa ostvaruje u onim sferama, u kojima tržište
ne funkcioniše. U ovom slučaju država u nekom vidu obezbeđuje proizvodnju
takozvanih opštih dobara i drugih, ne čisto privatnih dobara (grupisanje dobara
vidi kasnije). Zbog širenja društvene podele rada i ubrzanog tehničkog razvoja
razdvajanje ova dva područja sve manje je moguće. Drugi presek alokacije
jeste alokacija na makro i mikro nivou. Na makro nivou vrši se podela resursa
između različitih ciljeva krajnje potrošnje (potrošnja, ulaganje, kupovina od
strane države i izvoz), odnosno različitih programa državnih rashoda (npr.
vojska, zdravstvo, obrazovanje, itd.). U mikro sferi vrši se podela resursa u vezi
ostvarivanja nekog konkretnog državnog programa rashoda. Na primer, kakva
borbena sredstva, od kog proizvođača i u kakvoj finansijskoj konstrukciji
(kupovina, najam) da obezbedi vojska. Ili, da za različite državne usluge koju
kombinaciju resursa (rad, oprema) da primene.
2.3.3. Uloga u vezi ekonomske stabilizacije
Suština ovoga jeste, da država ublaži negativne posledice promena, kolebanja
u ekonomskim procesima, kao i da obezbedi finansijsku ravnotežu.
Opšti cilj ekonomske stabilizacije je stanje približno potpune zaposlenosti,
obezbeđivanje uravnoteženog i održivog razvoja, držanje pod kontrolom rasta
nivoa cena, i održavanje unutrašnje (budžet) i spoljne (tekući platni bilans)
finansijske ravnoteže. U službi ostvarivanja ovih ciljeve se fiskalni i monetarni
sistem, odnosno politika. Ovu funkciju – u njenom izvornom keynesijanskom
značenju – ne možemo objasniti bez razmatranja monetarnog sek-
44

tora, odnosno monetarne politike. U „Opštoj teoriji” proširivanje državnih
funkcija Keynes je tako tumačio, kao da to „međusobno usaglašava volju potrošača
i namere ulagača.” 17 Na drugom mestu ovako nastavlja: „Država mora
imati upravljački uticaj na volju potrošača delimično putem poreskog sistema,
delimično utvrđivanjem kamatnih stopa, a delimično možda i drugim
načinima.” 18 Okvire keynesijanske analize i terapije dale su dve važne pretpostavke.
Prema tome, uslov za efikasno korišćenje ovih politika (policy) jeste
postojanje zatvorene ekonomije i slobodnih kapaciteta (odnosno rezerve
u radnoj snazi). Ukoliko ovi uslovi nisu dati, mešanje države može uticati na
spoljnu finansijsku ravnotežu i/ili na opšti nivo cena. Efikasnost fiskalne politike
ne zavisi od rashoda, ili apsolutnog ili relativnog nivoa (izražen kroz odnos
u GDP-u) deficita, nego od njihovih promena.
Friedman, određujuća ličnost monetarističke škole, koji se podrobno bavio
pitanjima ekonomske stabilizacije, poricao je, da monetarna politika ima
stabilizirajuću ulogu. Po njegovom shvatanju, tretiranje raznih kolebanja treba
prepustiti budžetskoj politici. 19 Ovaj predlog polazi od činjenice da budžet
reko svojih rashoda i prihoda automatski ispoljava anticiklični uticaj. Deo
rashoda sa aspekta kretanja prihoda na makro nivou može se smatrati autonomnim,
dok drugi deo ima izrazito anticiklični uticaj. Budžetski rashodi,
koji ne zavise od dohotka na makro nivou su klasične kupovine od strane države.
Suprotno kretanjima proizvodnje dohotka na makro nivou kreću se
transferi. Među prihodima progresivni porezi na dohodak ponašaju se anticiklično.
Friedman je razmišljao o jednom automatskom sistemu, u kojem treba
odrediti i to u jednom iznosu državne izdatke, kao i pravila isplate transfera.
Prihodnu stranu, putem poreskih stopa, tako treba odrediti, da one, u
slučaju pune zaposlenosti, obezbede ravnotežu budžeta. U slučaju konjunkture
suficit, u slučaju recesije deficit bi obezbeđivao anticiklični uticaj. Ovo
shvatanje je, znači, polazilo od toga, da je budžet slično tržištu, samoregulirajući
mehanizam, i odbacio je diskrecionu fiskalnu politiku. Ovde ćemo se
baviti isključivo onim pitanjima stabilizacione uloge, a naročito monetarne
ekonomije, koja su striktno vezana za budžet države. Ovakva formulacija
ove funkcije se svodi na korekciju neželjenih posledica funkcionisanja tržišnog
mehanizma. Zapravo sadržaj ove uloge je mnogo širi, jer pored ublažavanja
posledica promena u konjunkturi, država brojnim sredstvima utiče i
formira strukturu individualnog sektora, pospešuje tehničko-tehnološki razvoj,
upravlja ekonomskim tokovima, utiče na neravnomernosti grana i područja,
koje su posledice funkcionisanja tržišta, i na taj način pomaže trajan
ekonomski rast. Ovaj aspekt ujedno stvara logičku vezu sa drugim dvema
17
Keynes (1965)
18
Keynes (1965)
19
Vidi: Friedman (1948.)
OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA
45

ANDRAŠ VIGVARI
funkcijama. U veoma složenom sistemu ekonomskih i društvenih tokova
razdvajanje funkcija je samo uslovno moguće, jer u stvarnim tokovima isprepliću
se različite funkcije.
2.3.4. Uloga raspodele (redistribucije)
Redistribucija u širem smislu je raspodela dohotka ostvarenog na makroekonomskom
planu kroz celinu državnog budžeta. U ovakvom pristupu, državni
budžet, putem svojih prihoda, oduzima deo primarnog dohotka, stvorenog
od strane privrednih subjekata (centralizacija), a putem svojih rashoda
ih vraća za određene ciljeve (preraspodela). Pri ovakvom pristupu, obično se
izračunava obim državnog budžeta (iskazivanje prihoda ili rashoda u procentima
u odnosu na GDP), a ovaj pokazatelj se koristi za sveobuhvatno prikazivanje
stepena mešanja države. Kasnije ćemo videti, da ovakvi agregati
su pogodni za izražavanje samo određenih odnosa. Za kompleksno vrednovanje
učešća države samo su sistemi pokazatelja pogodni.
Pored preraspodele među sektorima makroekonomije, moramo ukazati i
na uže značenje pojma. Ovo je ujedno i mešanje države sa ciljem, da ublaži razlike,
koje su posledice funkcionisanja tržišnog mehanizma, i uticaja tržišta na
razlike u prihodima i imovini. U ovom pogledu mogu se razlikovati različite dimenzije
ove preraspodele, čije institucionalne osnove obezbeđuje održavanje i
funkcionisanje raznih sistema blagostanja (obrazovanje, zdravstvo), socijalne
politike i obaveznog socijalnog osiguranja. Takvom tipičnom dimenzijom se
može smatrati vertikalna raspodela unutar određenih generacija, kada se na osnovu
različitih pokazatelja (dohodak, demografski podaci, mesto stanovanja, krug
zaposlenih, itd.) vrši preraspodela ubranih prihoda (prvenstveno poreza). Druga
tipična dimenzija jeste preraspodela dohotka među različitim generacijama
i/ili unutar životnih ciklusa. Ovo se najčešće ostvaruje unutar različitih sistema
obaveznog osiguranja. Ovi sistemi funkcionišu na taj način, što se centralizovani
dohodak, ubran putem različitih doprinosa, preraspoređuje, a to znači isplatu
određenih naknada (renti). U ovoj knjizi nećemo se baviti ovim detaljima.
Kasnije ćemo videti, da funkcionisanje različitih podsistema državnog budžeta
i/ili izvesni način finansiranja tamo realizovanih ulaganja jeste jedan od mogućih
mehanizama preraspodele dohotka među generacijama. Ova, u užem smislu
uzeta, redistribucija najčešće se ostvaruje na institucionalizovan način.
Institucionalni sistem ove funkcije nazivamo (velikim) sistemima za
snabdevanje. Funkcionisanje državnog budžeta u velikoj meri određuje, da
iz kojih državnih novčanih fondova i spoljnih izvora se finansiraju ove funkcije
i ovih institucija.
Razlikovanje malopre prikazanih funkcija države (koje prikazuje slika
2.5.) je relativno, jer funkcionisanje i dejstvo sredstava, institucija i politika,
koja se koriste radi ispunjavanja funkcija teško, ili pak usiljeno bi se moglo
pridodati jednoznačno pojedinim funkcijama.
46

Slika 2.5.
OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA
Pregled ekonomskih funkcija, ciljeva, zadataka i sredstava države
Funkcija Regulacija Stabilizacija Alokacija Redistribucija
Suština
funkcije
– Institucionalizacija
normi funkcionisanja
mešovite privrede
– tretiranje ciklusa
– određivanje spoljne
i unutrašnje finansijske
ravnoteže
– obezbeđivanje
konkurentne sposobnosti
– obezbeđivanje proizvodnje
kolektivnih
dobara
– tretiranje tržišnih
neuspeha
– Delimična ispravka
dohodovnih nejednakosti
usled funkcionisanja
tržišta
– tretiranje nesavršenstva
tržišne privrede
Zadatak
– regulisanje tržišta
(cena, potražnja, ponuda,
ulazak, izlazak)
– određivanje neprofitnog
uslova funkcionisanja
i pravila privređivanja
sektora
vlasti
– zaposlenost
– povoljno poslovno
okruženje
– održivi rast
– obezbeđivanje finansijskih
ravnoteža
– proizvodnja javnih
dobara
– tretiranje eksternalnih
uticaja
– ostvarivanje društvenih
preferencija
– između društvenih
grupa
– između generacija
– unutar životnog ciklusa
– izjednačavanje između
geografskih područja
Sredstvo
– normativno regulisanje
– pojedinačno regulisanje
– diskreciono regulisanje
– direktni ili indirektni
državni transferi
– primenjeni porezi i
poreske stope
– diskreciona budžetska
politika
– održavanje institucija
– porezi – „princip
ekvivalencije”
– kupovine od strane
vlasti
– transferi unutar
sektora vlasti
– politika naknada
– održavanje institucija
– Ubiranje poreza i
doprinosa
– sistemi raspodele na
principu socijale i/ili
osiguranja, transferi
– održavanje institucija
Mehanizam
odlučivanja
Nivo
ostvarivanja
– kolektivno odlučivanje,
birokratski
mehanizam odlučivanja
– veliki uticaj lobista,
„lov na rentu”
– nivo nacionalne
ekonomije
– subnacionalni nivo
– kolektivni i birokratski
mehanizam
odlučivanja
– karakteristični nivo
nacionalne ekonomije
– raste uloga lokalnog
i regionalnog
privrednog razvoja
– kolektivni i birokratski
mehanizam
odlučivanja,
– ekonomičnost, efikasnost,
uspešnost
– na osnovu principa
dimenzionalne
ekonomičnosti i drugih
polazišta podela
funkcija između centralnih
i lokalnih nivoa
– kolektivni i birokratski
mehanizam odlučivanja
– analiza troškovi-korist
– karakteristično na
centralnom nivou
– neki elementi i na lokalnom
nivou
Tipične
institucije
– U regulisanju učestvuju
organi zakonodavstva,
kao i nadzorni
i kontrolni organi
– budžetske institucije
– državna preduzeća,
koja obavljaju
kvazi fiskalnu delatnost
– državni novčani
fondovi
– budžetski organi
– državni novčani
fondovi
– državna i privatna
preduzeća
– neprofitne organizacije
– budžetski organi
– državni novčani fondovi
– neprofitne organizacije
Tipični budžetski
saldo, koji
pripada funkciji
– Ne vezuje se tipičan
saldo
– Funkcionalni prihodi
i rashodi u ravnoteži,
investicije iz
kredita
–Ravnoteža oduzetih
i preraspodeljenih
prihoda
–U slučaju ekspanzivne
politike deficit, u
slučaju restrikcija suficit
47

ANDRAŠ VIGVARI
Ispunjavanje funkcija regulacije, alokacije, preraspodele i stabilizacije,
primenjena sredstva ne samo da se dopunjuju, nego mogu doći i međusobne
konflikte. Ovi konflikti se ispoljavaju ne samo u svakodnevnoj politici budžeta,
već se mogu logički i prikazati. Konflikt funkcije preraspodele i alokacije
proističe iz činjenice da se alokacija zasniva na principu ekvivalencije,
ukoliko obezbeđivanju opštih dobara treba doprineti srazmerno pojedinačnoj
koristi od tih dobara, dok preraspodela zagovara princip kupovne moći
i pravičnosti. Ovo pitanje postaje još složenije što preferencijali pojedinca u
odnosu opštih dobara ne moraju da se poklapaju sa njihovim sistemom
vrednosti u preraspodeli. Konflikt alokacije i stabilizacije proizlazi i iz toga,
što potrebe za opštim dobrima (i veličina prihoda od poreza, potrebna za njihovo
obezbeđivanje) se ne poklapaju sa – aspekta stabilizacije – poželjnim
stepenom potražnje, koju generiše budžet. Mere stabilizacije pre drugog
svetskog rata (ciklične krize, teška nezaposlenost) su uglavnom realizovale i
ciljeve raspodele. Oporezivanje slojeva sa visokim primanjima, i vraćanje
ovih prihoda u vidu transfera (pomoć nezaposlenima) povećalo je agregatnu
potražnju. U inflatornom okruženju cilj stabilizacije i cilj preraspodele – zbog
osetljivosti primenjenih sredstava na inflaciju – mogu se izmešati. Važan zadatak
fiskalne politike je, u slučaju ovih funkcija, koordinacija ciljeva i primenjenih
sredstava, kao i rešavanje ovih kriza.
Moguća sredstva, mogući vidovi različitih državnih funkcija su:
Proizvodnja usluga (ređe proizvoda) putem države (državnih organizacija).
Otkupljivanje proizvoda, usluga privatnog sektora, i preprodaja po
subvencioniranim cenama, ili besplatna distribucija.
Obezbeđivanje transfera dohotka za razne ekonomske subjekte (domaćinstva,
preduzeća).
Državna regulativa privatnog i javnog sektora.
2.4. Ciljne funkcije državnih odluka, nesavršenstva vlasti
Do sada smo analizirali najvažnije razloge korekcije tržišnog mehanizma.
Učešće države u mešovitom ekonomskom sistemu ne može se smatrati
pojavom bez protivrečnosti. Pored tržišnih neuspeha treba analizirati i neuspehe
vlasti/države. Kako smo već videli, deo dobara ne nastaje kao rezultat
tržišnih odluka. Osnovni vidovi netržišnih odluka su političke odluke.
Politički sistemi mešovitih ekonomija uglavnom funkcionišu u okvirima građanske
demokratije.
Džordž J. Stigler (George J. Stigler, 1911–1990), američki ekonomista.
Sa dva svoja prijatelja, Fridmanom (Friedmann) i Velisom
(Wallis) osnovao je čikašku ekonomsku školu. U toj školi nasuprot metodološkom
individualizmu austrijskog liberalizma, vladalo je empirijasko-pozitivističko
gledište. U njegovom radu veliku pažnju je posvetio
48

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA
analizi veza između funkcionisanja tržišta i informisanosti učesnika na
tržištu. Ova istraživanja su kasnije imali ulogu i u stvaranju teorije o kolektivnom
odlučivanju. U njegovom radu igrala je veliku ulogu i analiza
uplitanja države. Prema njegovom mišljenju, iza velikog uplitanja države
kriju se velike privredne interesne grupe. Na ovome su se zasnivali
njegovi radovi u vezi državne regulative
U čemu se razlikuju tržišne odluke i demokratske političke odluke? Stigler
je razlike između ova dva mehanizma odlučivanja formulisao na sledeći
način:
Političku odluku istovremeno mora doneti veliki broj ljudi (neposredno,
ili na posredan način, putem izabranih predstavnika). Ovaj zahtev proizlazi
iz saznanja da se proticanjem vremena menjaju politički preferencijali. Zahtev
za istovremenost povećava troškove donošenja ovih odluka, pa se zbog
toga retko primenjuje referendum, a rado koriste predstavnička demokratija.
Izražavanje preferencijala putem izabranih predstavnika, koji su ovlašćeni
širokom slobodom odlučivanja, ne obezbeđuje automatski ispunjavanje
volje birača.
U procesu donošenja političkih odluka učestvuju i oni koje odluke neposredno
ne pogađaju. Procesi političkog odlučivanja ne omogućavaju adekvatno
izražavanje interesa i saznanja. Zbog toga, ovaj mehanizam se može
zloupotrebiti. Tržište individualnog potrošača primorava na bolju informisanost.
U mehanizmu političkog odlučivanja – a to već nije pojam, koji koristi
Stigler – karakteristična je racionalna neinformisanost. To znači da uticaj pojedinog
birača na ishod izbora, njegova zainteresovanost u datoj situaciji nije u
srazmeri sa troškovima pribavljanja potrebnih informacija za donošenje dobre
odluke. Zbog toga birač neće činiti napore radi pribavljanja informacije.
Negativne posledice ovog obeležja političkog odlučivanja ublažava razdvajanje
različitih nivoa vlasti.
Pored već iznesenih napomena, važno pitanje jeste: koji interesi pokreću
nosioce političkih odluka. Starija ekonomska shvatanja polazila su od toga,
da je među motivacijama nosilaca političkih odluka najvažniji altruizam.
To je shvatanje koje smatra da političare građani biraju radi zastupanja i
sprovođenja opšteg dobra/interesa. Političari, kada odlučuju – prema ovim
shvatanju – polaze isključivo od interesa društva i birača. Ako pretpostavimo
i to, da su postupci političara motivisani opštim dobrom i interesima birača,
već i u tom slučaju moramo ukazati na važnu protivrečnost. Političko
predstavljanje u većini građanskih demokratija na nekom nivou se prilagođava
teritorijalnoj podeli (pojedinačni izborni okruzi). Predstavnicima (poslanicima),
koji su izabrani po tom principu, predstavlja praktičnu dilemu,
šta da podržava: da li da zastupa partiju/stranku, od koje je dobio mandat,
i/ili preferencijale, koje je izrazila centralna vlast, ili zajedničke ciljeve svog
izbornog okruga, ili samouprave. Alokacija centralne podrške (vidi kasnije)
49

ANDRAŠ VIGVARI
raznoraznim nivoima subnacionalne vlasti (da li da služim „centralnom opštem
dobru” ili „lokalnom opštem dobru”?) često je izvor sukoba interesa i
loših odluka.
Pretpostavke političara, koji služi „centralnom opštem dobru”, su barem
toliko pojednostavljene, kao i kada prilikom analize tržišnog mehanizma
pretpostavljamo postojanje dosledno racionalnog potrošača i preduzeća,
za koje smatramo da u vidu imaju jedino maksimalni profit. O ovim pretpostavkama
znamo da su krajnje pojednostavljene, a za analizu stvarnih tokova
potrebno je puno slojevitije prikazati motivisanost različitih ekonomskih
subjekata. Zbog toga teorija potrošnje na istaknutom mestu se bavi motivacijom
ponašanja potrošača, a teorije preduzeća sa različitim interesima,
koji određuju konačne ciljeve datog preduzeća.
O motivisanosti političara, pored altruističkog shvatanja, ekonomska nauka
daje i druga objašnjenja. Tokom šestdesetih godina prošlog veka formiran
je markantan pravac u ekonomiji, koji polazi od pretpostavke da pojmovi
koji se koriste za opisivanje ponašanja preduzeća i potrošača, kao i sistem
sredstava analize može se primeniti i na analizu mehanizma političkog odlučivanja.
Ovo je „teorija kolektivnog odlučivanja.” Ko su nosioci interesa, koji
učestvuju u političkom odlučivanju? Birači, izabrani političari, javni činovnici,
stručnjaci u upravnom sistemu i različite uticajno-interesne grupe (lobiji). Ovi
nosioci interesa, kada odlučuju, ponašaju se kao homo oeconomicus, trude
se da sebi obezbede maksimalno blagostanje. Građanin, kada bira, u telo za
odlučivanje dovodi onog predstavnika, čiji se program podudara sa njegovim
individualnim preferencijalima. Kada građanin na jednom referendumu
glasa protiv pogona za spaljivanje otpada, ili izgradnje zaobilaznog puta u
blizini njegove kuće, on postupa po svom dobro shvaćenom pojedinačnom
interesu. Aktivnost poslanika, ili odbornika motiviše nastavak političke karijere,
ili šanse njegovog reizbora. Njegova pozicija se manifestuje u dohotku,
uticaju, prestižu. Profesionalni političari, političke partije vode pravo nadmetanje
za svoj reizbor. Sredstvo ovog nadmetanja je politički marketing koji
koristi sredstva tradicionalnog marketinga (proizvoda i usluga) isto tako
kao i preraspodelu dohotka, ili obećanja, ili pak razvojnu politiku. U poslovanju
javnog sektora (tako i samouprava), u ekonomskim tokovima zbog
ovoga imaju važnu ulogu takozvani politički ciklusi. Suština je u tome da političke
snage koje su došle na vlast nakon izbora, u prvom delu svog mandata
skupljaju budžetske i druge rezerve; ako je neophodno sprovode nepopularne
mere, ispravke. Kako se približava vreme sledećih izbora, oživljavaju
se investicione aktivnosti, rastu tekući izdaci budžeta (zarade, transferi, itd.).
Ova cikličnost, s jedne strane znači, da se formiraju investicioni bumovi, izdaci
i podrške u kampanjama. U kampanjskom poslovanju sa jedne strane
može doći do rasipanja resursa. Sa druge strane, ova cikličnost ugrožava
50

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA
programe prihoda i rashoda (poreski sistem, penzijski sistem), koji prelaze
izborne cikluse, ostvarivanje velikih investicionih, razvojnih programa, jer
kada se menjaju različite političke strane, onda – kao u slučaju svakog marketinga
– i ovde je potrebno „diferenciranje proizvoda”, razlikovanje od drugih.
Promene, kolebanja u velikim programima javnih rashoda su prirodno
skopčani sa ovakvim sistemom odlučivanja.
Javnog činovnika, u aktivnostima na pripremanju odluka i u toku vršenja
uticaja na odluke motiviše želja za sačuvanjem statusa, zadržavanjem uticaja.
Ova grupa nosioca interesa relativno dobro zna iskoristiti višak informacija
koji proizlazi iz njihove stručnosti i poznavanja stvari. Informacijska
asimetrija dovodi javne činovnike do izuzetno velikih pogodnosti. Vremensku
horizontu maksimiranja koristi ove grupe u velikoj meri određuje politička
kultura, odnosno u kojoj meri se politički višepoljni sistem proširuje na
stručni aparat.
Lobiste motiviše materijalni interes (narudžbe, pogodnosti u tržišnom
nadmetanju, potiskivanje konkurencije u nadmetanju, eksplicitne ili implicitne
podrške, itd.) one interesne grupe, čiji su zastupnici.
Teorija kolektivnog odlučivanja označava dva važna društvena troška,
koji nastaju funkcionisanjem mehanizma političkog odlučivanja:
Jedni su negativni eksternalni troškovi loših odluka. Ovi troškovi se
mogu smanjiti širenjem kruga donosioca odluka, primenom konsenzusa
u odlučivanju, obezbeđivanjem uslova za korišćenje stručnosti.
Drugi element društvenih troškova jesu transakcijski troškovi odlučivanja
(troškovi saglasnosti), koji je srazmeran broju učesnika u odlučivanju
konsenzusom.
Optimalni troškovi su na secištu kriva ovih troškova. Iz toga proizlazi i
to, da optimalno rešenje nije u neposrednoj demokratiji (troškovi stvaranja
konsenzusa nadmašuju negativne eksterne troškove loših odluka). Naravno
ta optimalna tačka bi bila različita kod svake odluke. Pretpostavljajući, da je
funkcija troškova saglasnosti stalna, prethodna tvrdnja je tačna, jer negativni
eksterni troškovi se menjaju u zavisnosti od karaktera odlučivanja. A iz
ovoga proizlazi, da se optimalno odlučivanje u ekonomskom smislu ostvaruje
pri nekakvom većinskom odlučivanju. Većinsko odlučivanje – delom zbog
troškova stručnosti, a delom zbog troškova funkcionisanja političkog sistema
–uglavnom karakteriše predstavničke demokratije.
Arrow je svoju poznatu tezu formulisao na osnovu analize svojstava
mehanizma društvenog odlučivanja. Njena suština je u tvrdnji, da pri punom
suverenitetu i racionalnosti potrošnje a bez narušavanja individualnih
prioriteta, nemoguće je utvrđivanje društvenih preferencijala. Drugim rečima,
mehanizam društvenog odlučivanja koji odgovara suverenitetu i racionalnosti
potrošnje, je to svakako diktatura. Sistem odlučivanja, koji se primenjuje
u građanskim demokratijama, a koji se zasniva na posrednom i na ve-
51

ANDRAŠ VIGVARI
ćinskom odlučivanju (odlučivanje izabranih tela po većinskom principu), ne
može jednoznačno utvrditi redosled preferencijala. Različiti postupci i redosledi
pregovaranja i odlučivanja doprinose da konačni rezultati budu proizvod
različitih uticaja i manipulacija.
Efikasnost funkcionisanja javnog sektora, u ovakvom krugu razmišljanja,
obezbeđuje političko nadmetanje, odnosno to, što se pokretači predstavničke
demokratije izlažu proveri birača, i to s vremena na vreme, i prema određenim
pravilima igre. Teorija kolektivnog odlučivanja ovaj mehanizam odlučivanja
naziva političkim tržištem.
Prema tome, vidi se da slično tržišnoj koordinaciji i birokratska koordinacija
ima teška nesavršenstva. Razlozi su sledeći:
Nesavršenstvo političkog nadmetanja. Ovo proizlazi delom iz funkcionisanja
mehanizma izbora, a delom iz nakaznog uticaja interesa na preferencijale,
koji su vezani za održavanje političke konkurentnosti.
Uslov za savršenstvo političkog nadmetanja bi bio da birači budu
upoznati sa sposobnostima, programima i stvarnim aktivnostima političara.
To je uslov za odmeravanje prilikom izbora. Za prosečnog birača
postizanje ovog idealnog stanja zahtevalo bi isuviše visoke troškove,
i zbog toga ne čine korake da se stvarno informišu. Birači upoređuju
troškove informisanja sa uticajem njihovog glasa na procese,
pa im je racionalan izbor – da izaberu neinformisanosti. Ova pojava
je racionalna neinformisanost. Zbog specifičnosti mehanizma političkog
odlučivanja, koristi se postupak odlučivanja većinom, a to pomaže
ostvarivanju preferencijala određenih grupa (takozvanih medijalnih
birača). A različite tehnike i različiti postupci glasanja dovode do inkonzistentnih
odluka. Princip glasanja „jedan čovek, jedan glas” nije
pogodan za prikazivanje dubine preferencijala, nasuprot, recimo,
praksi aukcija. Zbog visokih troškova referenduma birači uglavnom,
najčešće ne glasaju o pojedinačnim pitanjima (nivoima različitih konkretnih
dobara, usluga), već o paketima političkih programa.
U budžetu države, koji čini pretežni deo javnog sektora, razdvajaju se
prihodi i rashodi. Vrednost outputa, produkovana od strane budžeta
države, se razdvaja od troškova njegovog koštanja. Ova razdvojenost
povećava verovatnoću neadekvatne alokacije resursa, i umanjuje
spremnost za iskorišćavanje mogućnosti, koja su data za smanjivanje
troškova pri datim tehničkim uslovima (poboljšanje ekonomičnosti,
povećanje produktivnosti, itd.).
U jedinicama privređivanja, koja funkcionišu u državnom budžetu, nisu
prisutni oni pokazatelji učinka, koji stoje na raspolaganju poslovnim organizacijama
(profit, tržišni udeo, vrednost deonica), i koji su na neki
način generisani funkcionisanje tržišta. Organizacije budžeta same
moraju razraditi svoje ciljeve i pokazatelje učinka.
52

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA
Nema dovoljno informacija, koje su neophodne za odlučivanje. U toku odlučivanja
prisutan je veliki broj nosilaca interesa. Povrh svega, jedan
deo ne pripada datoj nacionalnoj ekonomiji (lokalnoj samoupravi). I
u slučaju donošenja odluke od strane vlasti, postoje takve okolnosti,
koje u značajnoj meri utiču na nameravane i stvarne rezultate odlučivanja.
Ako se u budžetu razmišlja o uzimanju kredita, važan aspekt
može biti izbor valute. Pri izradi analize troškovi–korist u pripremama
za različite dugoročne projekte, pretpostavljene kamate su takođe
teško predvidive. Nedovoljnost informacija dakle potiče iz informacione
asimetrije različitih nosilaca interesa (stakeholder), a delom iz nesigurnosti
privrednih tokova, a unutar toga i od rizika.
Nedovoljna kontrolisanost stručnog aparata. Važan izvor već spomenute
informacione asimetrije jeste ostvarivanje interesa stručnog aparata, a
to se ogleda u zadržavanju informacija, u iskrivljavanju i tajenju informacija.
Birokratija može i sprečiti sprovođenje različitih političkih
odluka. Naročito je to tako, kada mere (na primer skresanje budžeta)
ugrožavaju njihovu egzistenciju. Kod postojećih institucija, službi važna
pojava je motivacija za stalno samopotvrđivanje, a to se ogleda u
stalnim stremljenjima za proširivanje zadataka, ili u prividnim aktivnostima.
Jednostranost u ostvarivanju političkih interesa pojedinih interesnih grupa.
Za ovu pojavu u mikroekonomiji postoji izraz „lov na rentu” U ovom
slučaju pojam „renta” označava tako visoke prinose, dohotke ili prihode,
koje neće biti smanjene ili ukinute tržišnim nadmetanjem.
Vlast, pri državnoj regulativi (bilo normativnoj, bilo diskrecionoj) i
javnim nabavkama, htela, ne htela, obezbeđuje rentu različitim grupama
privrednih subjekata (dohodovnim slojevima, stanovništvu regije,
preduzeće u datoj grani), ili individualnim učesnicima (npr. dobitnik
na državnom tenderu). Lobiranje (lov na rente) je skupa stvar,
pa na ovaj način stečene pozicije mogu iskriviti i funkcionisanje političkog
tržišta.
Neproračunljiva reakcija individualnog sektora na sprovedene mere. Ove
neproračunljive „nuspojave” nazivaju i proizvedenim eksternalijama.
(Ovo je uveo Ch. Wolf, Jr., američki ekonomista, koji se podrobno bavio
teorijom neuspeha države.) Neproračunljivost reakcija postaje sve
izraženija usled širenja međunarodnih ekonomskih odnosa, kao i već
spomenute deregulacije. Na ukidanje poreskih olakšica globalnim
preduzećima, ili na pooštravanje regulative u vezi ekologije ova preduzeća
mogu reagovati povlačenjem kapitala. Povećanje akciza u krugu
potrošača može izazvati reakciju supstitucije (umesto vina pivo,
umesto domaće kupovine nabavka u inostranstvu, itd.).
Nesavršenstvo vlasti/države može prouzrokovati dramatične razlike između
nameravanih rezultata i stvarnih efekata. Korekcija poreskih olakšica
53

ANDRAŠ VIGVARI
za inostrane ulagače kapitala, ako to prouzrokuje napuštanje aktivnosti, može
umesto poboljšanja budžetske pozicije prouzrokovati pogoršanje. Umesto
planiranih prihoda od poreza, mogu nastati dodatni troškovi zbog problema
u zapošljavanju. Ako korišćena sredstva socijalnih programa, koji služe
ostvarivanju redistribucije, (ubiranje poreza, realizacija različitih isplata transfera)
ne budu odgovarala iz bilo kojih, gore naznačenih razloga, može se zamisliti,
da će usled akcije države nastati veće razlike u dohocima, nego što su
bile pre mešanja države.
U rešavanju nesavršenstva države/vlasti istaknutu ulogu ima finansijska
kontrola i kontrolisanje učinka. Kontrola – u skladu sa opisanom u poslednjem
poglavlju knjige – postaje sve važnija institucija korekcije javnog i individualnog
sektora. U državnim finansijama ključnu ulogu ima institucija
nezavisne kontrole. U većini tržišnih ekonomija postoje egzaktorati, revizorske
organizacije, koje s vremena na vreme, nezavisno od političke izvršne
vlasti, kontrolišu pravilnost i efikasnost trošenja javnih prihoda, ublažavajući
time nesavršenstva u funkcionisanju države/vlasti.
Različiti vidovi mešanja države kriju i opasnost eskalacije, odnosno, da
će se donositi mere za merama, jedno mešanje države dovešće do drugog.
Nesavršenstvo vlasti, pojavu negativnih posledica političkog nadmetanja
mogu sprečiti sledeći faktori: ustavni poredak, institucija slobodnih izbora;
ograde koje proizlaze iz ekonomskih uslova, konačnost dohotka koji se može
centralizovati, determinante budžeta i moralna besprekornost i ubeđenje
političara.
Ključni pojmovi
⌧ tržišna nesavršenstva;
⌧ opšta dobra;
⌧ kolektivna dobra;
⌧ nesavršenstva tržišne ekonomije;
⌧ eksternalije;
⌧ nesavršenstva države/vlasti
⌧ dobra od posebnog značaja.
Kontrolna pitanja
1. Šta je ekonomski liberalizam, kakva je „slika države” socijaldemokrata,
a kakva je ta slika onih, sa konzervativnim shvatanjima?
2. Uporedite čisto opšta i privatna dobra!
3. Kakve tipove kolektivnih dobara poznajete?
54

3. SISTEM DR AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO
POSLOVANJE
„Po prirodi stvari, kao deo privrede, i javna privreda treba biti
podređena principima privrede. Ali ostvarivanje ovog principa
je mnogo više posredno, pa da bi mu se posvetila nužna
pažnja, potrebne su posebne garancije...”
Farka Heler
„Meka budžetska ograda – nasuprot tvrdoj – nije u stanju, da
utiče kao efektivna ograda u ponašanju, nego postoji samo kao
čista računovodstvena suvislost.”
Jano Kornai
Sistem državnog budžeta je sistem različitih nivoa vlasti (npr. centralna
vlast, lokalna samouprava) i državnih novčanih fondova, koji pripadaju određenom
nivou vlasti (npr. centralni budžet, fondovi socijalnog osiguranja –
fond za zdravstveno osiguranje i fond za penzijsko osiguranje). U skladu sa
podelom poslova između različitih podsistema državnog budžeta ostvaruju
se značajni novčani tokovi. Da bismo mogli valjano proceniti značaj i težinu
državnog budžeta sa aspekta nacionalne privrede, koristićemo takozvane
konsolidovane podatke, koji eliminišu novčane tokova unutar podsektora.
Pravila poslovanja i obračuna unutar državnog budžeta uređuje poseban
zakon i uredbe vlade odnosno ministra finansija. Stručne okvire, zahteve
u vezi obavljanja državnih zadataka određuju različiti, takozvani strukovni
zakoni. Ovakav zakon je na primer zakon o socijalnim pitanjima, zakon o
zdravstvu, zakon o obrazovanju, zakon o odbrani.
U ovom poglavlju prikazaćemo uzajamne veze funkcionisanja državnog
budžeta. Ukratko ćemo prikazati glavne crte funkcionisanja centralnog budžeta
i socijalnih fondova. O drugom nivou državnog budžeta, sektoru samouprava
– u skladu se tematikom knjige – opširnije ćemo govoriti u posebnom
poglavlju.
3.1. Prihodi, rashodi, saldo državnog budžeta,
uticaji fiskalne politike
Ekonomske funkcije države karakteristično i na odlučujući način ostvaruju
se u okviru državnog budžeta. U modelu, koji je uveden u makroeko-
55

ANDRAŠ VIGVARI
nomiji, koristi se pojam sektora vlasti, a to označava celinu državnog budžeta.
Kvalitet različitih kategorija koje se koriste u analizi nije isti. Sadržaj istih
pojmova koji se koriste u ekonomskoj nauci, u nauci o budžetu, u računovodstvu
i statistikama državnog budžeta, kao i u konkretnom pravu može se
razlikovati. Agregatni porezi sadrže u sebi centralne, lokalne i podeljene poreze.
Sa aspekta tokova unutar državnog budžeta nije svejedno ovakva podela
agregatnih poreza. U toku razmatranja biće neophodno korišćenje pojmova
različitih disciplina. Radi lakšeg shvatanja, uvek ćemo naznačiti, gde
se upravo „nalazimo”. U ovim apstraktnim modelima svoje prihode vlast
ubira u vidu poreza (T), a svoje funkcije ostvaruje putem nabavki vlasti (G),
i neuzvraćenim novčanim doznakama odnosno transferima (TR). Saldo prihoda
i rashoda nazivamo uštedama sektora vlasti (SG). Agregatnost ovog
pojednostavljenog modela je lako razvezati. Porezi tako mogu biti autonomni
(Ta), i porezi zavisni od prihoda (Ty). Osnovica onih prvih ne zavisi od
stvaranja i realizacije nacionalne privrede, a ovih potonjih – da. Autonomni
porez može biti neki porez na imovinu (jednostruki, periodični, porez po
osnovu vrednosti, po naturalnoj osnovi, itd.), ili porez po glavi (poll tax).
Ovaj potonji je porez u jednom iznosu, koji ne zavisi ni od prihoda, ni od rashoda
poreskog platca. Porezi, koji zavise od prihoda sadrže u sebi posredne
i neposredne poreze, koji sa aspekta stvaranja dohotka i budžetskog planiranja
različito se ponašaju. Porezi se, pored ovoga, mogu analizirati i iz drugih
– karakteristično mikroekonomskih – gledišta, preko kojih se može prikazivati
njihovo dejstvo i uticaj na pojedine tipove privrednih učesnika. Važno
pitanje se postavlja – sa aspekta ekonomije i knjigovodstva – u vezi problema
neto poreza. Mikroekonomska analiza novčane tokove između različitih
sektora vlasnika dohotka predstavlja u neto iznosu, odnosno saldira poreze,
koji su platili i njima prepuštene transfere, a to znači da je neto porez plaćeni
porez od strane vlasnika dohotka minus transfer, koji je on realizovao. Kategorija
neto poreza ne može predstaviti različite uticaje na makro strukturu.
Nije svejedno, naime, da različiti transferi i porezi kako utiču na potrošnju,
investicije i neto eksport. Povećanju konkretnog transfera, ili smanjenju poreza
može doprineti različita razvijenost privrednih grana, pogoršanje spoljne
ravnoteže nacionalne privrede, ili preraspodela budžeta među starosnim
grupama stanovništva ili pak između grupa sa različitim dohotkom.
Budžet pored prihoda sa karakterom poreza, može ostvariti prihode iz
korišćenja državne imovine, odnosno od nekih državnih privilegija i monopola.
Ukoliko budžet pored ovih uobičajenih prihoda uzima i kredite, onda
se suočavamo sa jednim vidom prihoda koji se specifično ponaša. Ako se
kredit koristi za pokriće preteranog budžetskog trošenja radi funkcionisanja
države, stvara se državni dug. Ukoliko međutim kredit služi za finansiranje
neke investicije, onda nasuprot stvorenog državnog duga stoji rast vrednosti
56

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
državne imovine. A ako se desi, da državni projekat, koji je finansiran iz kredita,
stvara dohodak, iz koga će se obezbediti pokriće kredita i kamata, onda
je kredit zapravo akontacija za buduće prihode. Zajedničko je u sva tri slučaja
da je kredit pregrupisanje državnih tereta (poreza) među generacijama.
Teret uzimanje kredita (plaćanje kamata – N) u sva tri slučaja se pojavljuje
među budžetskim rashodima. U zatvorenoj privredi plaćanje kamata je transfer
između različitih domaćih privrednih subjekata, a u otvorenoj privredi,
ako je deo državnog duga u rukama inostranih (nerezidentnih) učesnika privrede,
u tom slučaju odliv dela dohotka u inostranstvo će pogoršati tekući
platni bilans.
Prema tome, u modelu zatvorene makroekonomije državni budžet (odnosno
sektor vlasti) osnovna jednačina glasi: mmm
Ta + Ty G+TR+N,
odnosno detaljnije, u drugačijoj razradi:
TaV + TaH + Tyv + Tyh G + TRv + TRh + N,
gde su:
Ta = autonomni porezi,
Ty = porezi, koji zavise od dohotka,
TaV = autonomni porezi, plaćeni od preduzeća,
TaH = autonomni porezi, plaćeni od domaćinstava,
Tyv = porezi, koji zavise od dohotka, plaćeni od strane preduzeća,
Tyh = porezi, koji zavise od dohotka, plaćeni od strane domaćinstava,
TRv = transferi, koji su plaćeni preduzećima,
TRh = transferi, koji su plaćeni domaćinstvima.
T’’ = TRh - TRv
Ako rashodi premašuju iznos poreza, nastaje deficit, u suprotnom slučaju
stvara se suficit. Kada analiziramo pozicije državnog budžeta, način finansiranja
deficita, moguće makroekonomske uticaje državnog duga, moramo
izmeniti uobičajeni pojam sektora vlasti, i u pojam državnog budžeta
moramo uključiti i narodnu banku. Ukoliko naime centralna banka (bilo
stvaranjem novca, bilo uzimanjem inostranih kredita, bilo kupovinom državnih
hartija od vrednosti) delom, ili u potpunosti finansira deficit, onda za
analizu stvarnih uticaja mora se konsolidovati bilans državnog budžeta sa
bilansom narodne banke. Ova slika postaje još slojevita uključivanjem takozvanih
kvazifiskalnih delatnosti. U ovu grupu spadaju javne usluge i investicije
od strane preduzeća u – uglavnom državnom vlasništvu, što znači korišćenje
javnih sredstava izvan državnog budžeta.
Državni budžet je – u smislu pravnog tumačenja – zbir različitih novčanih
fondova i ustanova za različite namene i obavljanje zadataka koji su formirani
od različitih nivoa vlasti. Različiti novčani fondovi i ustanove se pojavljuju
u vidu budžetskog bilansa. Ovaj finansijski bilans sadrži prihode po-
57

ANDRAŠ VIGVARI
jedinih nivoa, fondova, privrednih organizacija po izvorima, kao i rashode
po pravnim naslovima. Bilans budžeta je formalno-tehnički uvek u ravnoteži.
Stavka saldiranja je budžetska ušteda s pozitivnim, ili negativnim predznakom.
Kod državnih budžeta uravnotežen budžet (kada su prihodi i rashodi
potpuno izjednačeni) izuzetno je redak. Stvarna pozicija može da pokazuje
deficit (ako su rashodi iznad prihoda) ili suficit (kada su prihodi iznad rashoda).
Bilans budžeta može se pripremiti sa pristupom finansijskog prometa,
ili s aspekta rezultata. Finansijski promet znači da se prihodom smatraju svi
novčani tokovi, koji je realizovan u izveštajnom periodu, a slično tome rashod
je svaka izvršena isplata u istom periodu. U ovom slučaju budžetska pozicija
ne prikazuje kretanje stanja državne imovine. Veoma je važno da kod
ovakvog pristupa računaju se samo transakcije koje dovode do novčanih tokova.
Tako iz vidokruga posmatranja i izveštavanja izostaju ekonomski događaji
bez novčanih tokova (umanjenje vrednosti predmeta, promene tržišne
vrednosti nekog sredstva). Izostaće prihod ili rashod, koji je nastao u budžetskoj
godini ako su novčani tokovi realizovani izvan budžetske godine. Pri
ovakvom pristupu, uplaćeni anuitet za ranije dat kredit od strane države
smatraće se prihodom iako time stanje državne imovine nije se menjalo. Slično
tome ako država otplaćuje ranije uzet kredit to će se smatrati rashodom,
iako ni time se ne menja stanje državne imovine. U pristupu koji posmatra
samo finansijske tokove ako se u toku godine više puta uzima kredit za likvidnost
i njihove otplate javljaju su višestruko nagomilani, a nemaju nikakve
veze sa stvarnim zaduživanjem datog budžeta. Dodatni problem predstavlja
činjenica da se u sadašnjem sistemu državnog knjigovodstva na realna
sredstva u vlasništvu države ne obračunava amortizacija. Ovakva logika
pogodna je za prezentaciju sasvim drugačije slike od stvarnog stanja. Kao
troškovi iskazuju se sredstva položena na depozitni račun a ta sredstva su
zapravo nepotrošeni ostaci novca, novčane rezerve. Bilans državnog budžeta
koji je sastavljen po principu finansijskih tokova ne sadrži nikakve informacije
za budućnost. Bez obzira na ove probleme upravo u slučaju državnih
budžeta neophodno je pripremanje upravo ovakvog izveštaja jer će to najbolje
prikazati uticaj države na unutrašnju potražnju i na tekući platni bilans.
Zvanični izveštaji koji se rade o državnom budžetu Mađarske, u skladu sa
zakonom o državnom budžetu, kao i uredaba za njegovo sprovođenje (kao i
iskazi Ministarstva finansije i pojedinih ureda gradonačelnika) pripremaju se
u duhu finansijskog prometa.
Bilans na osnovu rezultata izrađuje se prema sledećem: ekonomski događaj
evidentira se prilikom nastanka, pretvaranja, predaje, ili ukidanja ekonomske
vrednosti a ne prilikom finansijske realizacije. Pri ovom pristupu
evidentirani rashod umanjuje imovinu države, a prihod uvećava to. U Mađarskoj
ovakav budžetski iskaz izrađuje Narodna banka Mađarske. Ovaj bi-
58

lans pored bilansa budžeta prema uspehu obuhvata i saldo Državnog A.D.
za privatizaciju i rukovanje imovinom, i transakcije koje su realizovane preko
Mađarske banke za razvoj, rezultat centralne banke, a za korekciju koristi
se stanje depozitnih računa.
U međunarodnoj praksi u statistikama o državnim finansijama sve veću
ulogu imaju iskazi prema rezultatu. U zadnje vreme IFAC (Međunarodna
organizacija revizora) 20 i Public Finance Committee (Komisija za državne finansije)
izrađuje preporuke za primenu ove metode, i sve više razvijenih zemalja
postupa prema tim preporukama, na primer Novi Zeland i Engleska.
3.1.1. Prihodi
Državni budžet svoje prihode za ispunjavanje svojih zadataka – nasuprot
drugim privrednim subjektima – uglavnom pribavlja ne na tržištu kao
protuvrednost konkretnog učinka nego sa ustavom uređene pozicije vlasti.
Glavne grupe prihoda su sledeće:
Prihodi po državnom pravu. To su različiti porezi, takse i doprinosi. Porez
je finansijska obaveza privrednih subjekata prema nekom podsistemu državnog
budžeta, bez pružanja bile kakve protivusluge zauzvrat. Za porez je
karakteristično to što je on ponavljajuća obaveza na osnovu zakona ili drugih
propisa. Porezi se mogu grupisati na različite načine. Kao što smo videli
mogu biti autonomni i zavisni od dohotka. U sledećem poglavlju prikazaćemo
i druge mogućnosti za grupisanje poreza (posredni, neposredni, centralni,
lokalni, itd.). Pored do sada nabrojanih eksplicitnih poreza specifičan vid
poreza predstavljaju implicitni porezi.
Tabela 3.1.
EKSPLICITNI
POREZI
IMPLICITNI POREZI
SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
Moguće grupe poreza
Zajedničko svojstvo ovih poreza je, što se zasnivaju na suverenitetu centralne
države u vezi stvaranja novca. Iz državnog stvaranja novca potiče korist
20
Vidi www.ifac.org
AUTONOMNI
POREZI
POREZI, ZAVISNI
OD DOHOTKA
Seignorage
Inflacioni porez
Obavezne rezerve
kreditnih institucija
NEPOSREDNI
Porezi na imovinu
Porezi na nekretnine
Porezi po glavi (poll
tax)
Porezi na dohodak
građana
Porezi na dobit
preduzeća
POSREDNI
Opšti porez na promet
Potrošački porezi
Carine i stavke slične
carini
59

ANDRAŠ VIGVARI
za komore, ili seignorage, što nije ništa drugo nego prihod države iz stvaranja
novca. Količinski to nije ništa drugo nego priraštaj monetarne baze (novca centralne
banke). Drugi specifičan državni prihod je inflatorni porez. Inflatorni porez
nastaje zbog toga što neravnomerno raste ponuda kredita koji su dostupni
državnom budžetu i drugim privrednim subjektima. Pored inflacije to znači
da realni dohoci nedržavnih sektora (preduzeća, finansijske institucije, domaćinstva)
i u slučaju rasta nominalnih dohodaka zaostaju za rastom državnog
budžeta. Ovaj uticaj se ostvaruje u slučaju rastuće tražnje novca od strane
nedržavnih sektora. Treći vrsta implicitnih poreza je obavezna rezerva kreditnih
institucija koju stvaraju na osnovu bankarskih depozita, i koju banke moraju
deponovati u centralnoj banci. Ovo je de facto pregrupisavanje dohotka iz
kreditnih institucija u centralni budžet. Ovo pregrupisavanje odvija se na taj
način što obavezna rezerva komercijalnih banaka umanjuje njihov rezultat a
istovremeno uvećava rezultat centralne banke. A narodna banka svoju dobit
uplaćuje u centralni budžet. U slučaju gubitka to finansira budžet.
Takse su doprinosi koji su neposredno vezani za delatnost države, delom
su doprinosi troškovima te delatnosti. Doprinosi su obavezne uplate na osnovu
kojih se stiču nekakva prava. Ovakvo pravo može biti starosna penzija,
naknada za bolovanje, naknada za nezaposlenost, zdravstvena usluga.
Prihodi iz privatne sfere. U ovu oblast spadaju prihodi iz gazdovanja državnom
imovinom (prihodi iz privatizacije, prihodi iz dividendi, zakupnine).
Takođe su to prihodi koji se ostvaruju na osnovu plaćenih naknada za
korišćenje usluga budžetskih organa. Ove naknade nisu uvek u vezi s troškovima
korišćenih usluga ali plaćanje naknade i korišćenje usluge su uvek u
striktnoj vezi. Treći vid prihoda u ovoj kategoriji potiče od državnih monopola
i koncesija. Koncesija može biti data s ciljem obavljanja javne usluge (javni
putevi, putnih objekata, funkcionisanje komunalija), i radi zarade od davanja
specifičnih delatnosti u koncesiju koje se obavljaju po pravu državnog
monopola (igre na sreću, proizvodnja i promet opojnih sredstava, itd.).
Ostali prihodi. U ovu grupu spada uzimanje kredita, različite donacije,
različite vrste pomoći.
Drugi način grupisanja budžetskih prihoda zasniva se na razlikovanju
takozvanih primarnih prihoda i prihoda za finansiranje. Smisao ovakve podele je
u tome što se trajni uslovi za izvršavanje zadataka države obezbeđuju iz primarnih
(prema prethodnoj podeli prihodi po osnovu javnog prava i prihodi
iz individualne sfere). Prihodi za finansiranje su likvidni krediti za premošćavanje
problema likvidnosti koji nastaju zbog vremenskog razmaka između
uobičajenih prihoda i rashoda, zatim krediti za finansiranje budžetskog deficita,
odnosno krediti za razvoj po osnovu budućih priliva. Ukoliko zbog vremenske
razlike u prihodima i rashodima privremeno ostaju slobodna novčana
sredstva, njihovim korišćenjem mogu se obezbediti i prihodi od kamata.
60

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
Prihodi možemo deliti i na tekuće, ili funkcionalne prihode, odnosno prihode
od akumulacije i kapitala. Pod prihodima od kapitala podrazumevamo one
prihode koji se stiču korišćenjem državne imovine, odnosno one koji su dobijeni
za ulaganja od drugih nivoa vlasti i privatne sfere. Tekući prihodi su
onaj deo primarnih prihoda koji je iznad prihoda od kapitala.
Ekonomska nauka je formulisala mnoge uslove optimalnog funkcionisanja
sistema prihoda a ti uslovi su usko vezani s ekonomskim funkcijama
države. Bez ambicija da nabrojimo sve te uslove ipak ćemo navesti neke:
Sklad politike prihoda i politike ekonomske stabilizacije. Politika prihoda je
delom i sredstvo stabilizacione funkcije, ali je mnogo više od toga.
Ukoliko je politika prihoda koju zahteva sistem alokacije i preraspodele
previše ambiciozna može pogoršati rezultate stabilizacije, a na
taj način i položaj celokupne privrede.
Elastičnost sistema prihoda. Taj zahtev znači da je svrsishodno ako se sistem
prihoda više ili manje automatski može prilagoditi promenama
konjunkture, odnosno promenama zadataka državnog budžeta koje
proizlaze iz gibanja konjunkture.
Proračunljivost sistema prihoda. Veći deo prihoda država jednostrano
crpi iz privatnog sektora. Iz logike funkcionisanja tržišnog mehanizma
u očekivanja privrednih subjekata ugrađena su i njihova očekivanja.
Čestim i/ili neproračunljivim promenama privredni subjekti
prilagođavaju se na taj način, što će stvarne ili tobožnje gubitke koji
nastaju zbog tih promena pokušavati da prevale na druge. Posledica
toga je slabljenje poreskog morala, rast troškova ubiranja poreza i pogoršanje
proračunljivosti prihoda.
Efikasnost sistema prihoda. Funkcionisanje državnog budžeta ima svoje
eksplicitne i implicitne troškove. Pored eksplicitnih troškova obezbeđivanja
prihoda koji se mogu iskazati u državnom budžetu, prisutni su –
s aspekta budžeta – implicitni troškovi, a koji se zbog stanja, pravila i
eventualno čestih promena sistema prihoda kod privrednih subjekata
javljaju kao eksplicitni troškovi. Ako ovi troškovi dostignu određeni nivo
najverovatnije biće veći broj onih koji će pokušati izbeći plaćanje poreza,
jer će se izjednačiti stvarni troškovi i rizik od moguće kazne. Izbegavanje
plaćanja poreza povećaće eksplicitne troškove budžeta oko naplate,
a kad se sve sabere, konačan rezultat je gubitak za čitavo društvo.
Pravična podela javnog tereta. Poznato je da postoje dva pristupa pravičnosti.
Prema jednom, javni teret mora biti u skladu sa mogućnostima
privrednih subjekata, što je poznat kao princip sposobnosti. Ovaj
problem detaljno analizira teorija o porezima. Drugi pristup je princip
ekvivalencije. Ovo znači da je neki princip onda pravičan ako je osnova
podele javnih tereta razrezanih na privredne subjekte priraštaj dobiti
koji proizlazi iz državnih usluga.
61

ANDRAŠ VIGVARI
3.1.2. Rashodi
Rashodi državnog budžeta predstavljaju najvažnije sredstvo u ostvarivanju
funkcije alokacije i raspodele i u značajnoj meri (pored politike prihoda i
načina finansiranja dugova) pomažu u ostvarivanju funkcije stabilizacije. Stavke
na rashodnoj strani takođe se mogu grupisati prema različitim metodama.
Ekonomska nauka se trudi da rashode grupiše prvenstveno prema njihovom
uticaju na makroekonomiju. Iza toga se krije stabilizaciona funkcija,
i takvo grupisanje usmereno je prvenstveno prema uticaju rashoda na tražnju.
Na osnovu toga razlikujemo:
Administrativne rashode,
Rashode radi održavanja infrastrukture i investicione rashode,
Finansijske transfere prema domaćinstvima,
Transfere prema sektoru preduzeća.
Ove grupe možemo još više nijansirati. Vladine nabavke od strane vlade
imaju multiplikatorski uticaj dok transferi ne moraju imati takav uticaj. Unutar
transfera postoje transferi slobodne namene i transferi vezane namene. Transferi
slobodne namene povećavaju samo raspoloživi (disponibilni) dohodak zainteresovanih
subjekata, ne povećavajući, u svom punom iznosu, tražnju. Slična je
situacija sa onim državnim transferima koji se – bez vezane namene – obezbeđuju
različitim podsistemima državnog budžeta. Podrška, kojoj je određen način
korišćenja, kao i namenska podrška unutar državnog budžeta u suštini deluje
kao kupovina od strane vlade. Specifičnim vidom transfera od strane vlasti
možemo smatrati različite poreske olakšice, kao i oslobađanje od plaćanja
poreza. Ovi takođe uvećavaju disponibilni dohodak zaintresovanih učesnika.
Pored uticaja budžetskih rashoda na strani tražnje, koji su detaljno obrađeni
u delu makroekonomije, moramo ukazati da rashodi mogu imati značajan
uticaj na ponudu. Suštinu ovih uticaja možemo formulisati na sledeći
način: različiti rashodi menjaju funkciju proizvodnje na nivou pojedinih
preduzeća i dugoročnu funkciju proizvodnje na makro nivou. Različita ulaganja
u infrastrukturu poboljšavaju logističku pozadinu različitih privrednih
delatnosti, podrška za naučna istraživanja povoljno utiče na tehnički razvoj,
investicione dotacije pomažu kvalitativni razvoj fizičkih elemenata kapitala.
Aktivna sredstva tržišta radne snage čine elastičnijom ponudu radne snage.
Rashodi za obrazovanje i zdravstvo doprinose kvantitativnom i kvalitativnom
rastu raspoložive radne snage.
Nauka o budžetu i budžetska statistika koristi sledeće grupisanje rashoda:
62
S pravnih aspekata budžetskog privređivanja obično se koristi administrativno
razvrstavanje rashoda. Ovakvo grupisanje sumira rashode
prema različitim predviđanjima organizacionih jedinica planiranja,
realizacije i završnog računa. Suština je da se grupisanje vrši prema
ovlašćenjima nad predviđanjima rashoda. Prema ovakvom grupisa-

nju, u mađarskom budžetskom sistemu rashodi se pojavljuju u poglavljima,
delovima i glavama.
Druga mogućnost grupisanja je razvrstavanje budžetskih rashoda u
zavisnosti od ekonomskog karaktera. Ovakvo razvrstavanje prikazuje vid
raspodele. Tako se razlikuju lični rashodi (plate s dodacima, naknade
i pripadajući im javni tereti), troškovi nabavke (materijalni rashodi) i
kupovina usluga, transferi (koji mogu biti socijalne isplate i podrške
preduzećima), zatim investicioni rashodi, odnosno rashodi akumulacije
i plaćenih kamata. U mađarskom budžetskom sistemu pri ovakvom
grupisanju ovi aspekti se vide u različitim pozicijama i stavkama.
Treća vid razvrstavanja je funkcionalno odnosno gransko razvrstavanje.
Ovakvo grupisanje pokazuje sadržaj i cilj raspodele, odnosno razvrstavanje
se odvija na osnovu stručnih zadataka. Po ovoj osnovi razlikuju
se rashodi za javnu upravu, za javni red i mir, za zaštitu okoline,
za funkcionisanje naselja (koji se troše na čisto opšta dobra). Rashodi
za obrazovanje, zdravstvo, socijalnu sferu, stambene odnose, za
sportsku i rekreativnu delatnost troše se na takozvana socijalna dobra
(meritorna dobra – merit goods). Rashodi za privredu (uključujući i intervencije
na tržištu radne snage) su stavke u vezi stabilizacione
funkcije države. Plaćanje kamata – pri ovakvoj grupaciji – javlja se
kao samostalna, specifična stavka. Tabela 3.2. prikazuje funkcionalnu
strukturu budžetskih rashoda nekih zemalja OECD.
Tabela 3.2.
Grupisanje rashodnih stavaka budžeta prema funkciji
(Classification Of Functions Of Government COFOG)
F01
F02
F03
F04
F05
F06
F07
F08
F09
F10
F11
F12
F13
F14
F15
F16
SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
Opšte javne usluge
Odbrana
Javni red i javna bezbednost
Obrazovanje
Zdravstvo
Socijalna sigurnost, socijalne usluge
Stambeni poslovi, usluge naselja, komunalne usluge
Slobodno vreme, kulturne i verske delatnosti, usluge
Snabdevanje ogrevom, gorivon, energentima
Poljoprivreda, šumarstvo, vodoprivreda i lov
Rudarstvo, industrija
Saobraćaj i veze
Ostale privredne delatnosti i usluge
Zaštita okoline
Servisiranje državnog duga, finansiranje budžeta
Stavke, koje se ne mogu svrstati u glavne grupe
63

ANDRAŠ VIGVARI
Funkcije vlasti
I Rashodi u vezi funkcionisanja države (F01+F02+F03)
II Socijalni funkcionalni rashodi (F04+F05+F06+F07+F08+F14)
III Ekonomske funkcije (F09+F10+F11+F12+F13)
IV Servisiranje državnog budžeta
V Rashodi, koji se ne mogu razvrstavati prema funkciji
Ova tri aspekta omogućavaju trodimenzionalnu analizu. Osnovne budžetske
transakcije u informatičkom sistemu budžeta mogu se spojiti prema
ovim aspektima. Na taj način čak možemo prikazati i delatnost korisnika budžetskih
sredstava, vrste i količine inputa koje je koristio državni budžet, pa
i težinu, troškove različitih vrsta državnih usluga. Planiranjem i finansiranjem
rashoda, kao analizom efikasnosti korišćenja novca bavićemo se u kasnijim
poglavljima.
3.1.3. Saldo
Saldo bilansa budžeta je najuopštenije govoreči razlika prihoda i rashoda.
U ekonomskom smislu deficit je nastala promena u državnom dugu. Razlika
rashoda i prihoda, odnosno državni dug može se tumačiti na čitav državni
budžet i na njegove podsisteme pojedinačno. Prilikom proračuna deficita državnog
budžeta treba uzeti u obzir deficite svih podsistema eliminišući pri
tom međusobna dugovanja različitih podsistema. Deficitu pripadaju i dugovanja
preduzeća u državnom vlasništvu.
Nauka o budžetu posebno definiše takozvane kvazi fiskalne delatnosti.
Pod tim pojmom podrazumeva se takva budžetska delatnost pod državnim
upravljanjem, koju obavljaju organizacije izvan vlasti (Narodna banka, državna
finansijska i nefinansijska preduzeća, finansijska i nefinansijska preduzeća
lokalne samouprave). Ove delatnosti u pogledu različitih budžetskih
analiza mogu predstavljati problem jer ih je teško kvantificirati. Na primer,
možemo navesti podrške koje su pružene ovakvim organizacijama, odnosno
porezi koje plaćaju ove organizacije. Ove stavke se naime kod preduzeća javljaju
u vidu prihoda odnosno rashoda, dok u odgovarajućem podsistemu
budžeta javljaju se kao rashod odnosno prihod. Primer za kvazi fiskalnu delatnost
može biti – pored obezbeđivanja javnih usluga putem preduzeća – i
pružanje namenskih kredita ili kredita sa netržišnim kamatama koje nadomešćuju
budžetske transfere.
Saldo državnog budžeta, a unutar njega i saldo različitih podsistema,
važan je makroekonomski pokazatelj, pošto sektor vlasti sa svojim rashodima
(kupovinama, isplaćenim transferima), i oduzimanjem dohotka ostvaruje
značajan uticaj na agregatnu tražnju i ponudu, na zapošljavanje, na tržišta
novca i kapitala. Promene u ulozi države i njenog uticaja na tražnju najbolje
pokazuje kretanje salda državnog budžeta. U ekonomskoj analizi, u eko-
64

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
nomskoj i novčanoj politici, ova kategorija je centralni pokazatelj, odnosno
ciljna promenljiva.
S druge strane, deficit zbog različitih (prvenstveno psiholoških) razloga
jedan je od (političkih) indikatora upsešnosti funkcionisanja vlasti. Nije ni
čudo što oko deficita lebdi veo mistike – s razlogom ili bez razloga – ali za
njegove razmere mogu se vezati i neke sankcije. (Videćemo kasnije, u poglavlju
o budžetu Evropske unije, u delu o takozvanim fiskalnim kriterijima
konvergencije.) Iz tih razloga upravljači državnog budžeta povremeno imaju
poticaj da „ulepšaju” ovu brojku, odnosno da je „sredstvima bilansne politike”
(window dressing) prikazuju boljom od stvarne.
Saldo budžeta važan je pokazatelj i s aspekta funkcionisanja sektora državnog
budžeta. Pored već pomenutih aspekata, saldo prikazuje i potrebe za
finansiranjem državnog budžeta, odnosno nekog njegovog podsistema.
Zbog različitih interesa u praksi se primenjuju brojni pojmovi deficita (državnog)
budžeta. Različiti pokazatelji pogodni su za predočavanje različitih
uticaja budžetskih transakcija (investicije, tekući rashodi, servisiranje dugova,
itd.) unutar ovog veoma složenog agregata, odnosno, da eliminišu uticaj
različitih iskrivljujućih faktora (npr. inflacije). Kao što znamo, inflacija – naročito
njena visoka stopa i/ili kolebanje – u znatnoj meri otežava kalkulisanje
u privredi. Eliminisanje iskrivljujućeg uticaja inflacije moguće je iskazivanjem
realnog deficita. Realni deficit je promena realnih dugova. Merenje deficita
ima brojne metodološke probleme. Pored već spomenute inflacije najvažniji
problemi su sledeći:
Problemi obračuna kapitalnih dobara. Ukoliko u budžetskom deficitu
uzimamo u obzir (a većina pokazatelja upravo to čini) vrednost sredstava
koja su stvorena u datom budžetskom periodu, onda za jedan
period ćemo prikazati budžetske terete jedne stavke s relativno dugim
rokom korišćenja. S aspekta stabilizacije ispravno je ovakvo računanje
deficita, ali s aspekta stvarnih troškova i materijalnog opterećenja
javnih usluga javlja se potreba za drugačijim pristupom. Stvari
postaju još teže zbog toga što računovodstvo državnog budžeta najčešće
ne iskazuje amortizaciju ovih sredstava. A to znači da investicije
povećavaju deficit date godine, iako stvarni trošak potrošnje je
amortizacija. Na ovaj način deficit ne izražava korektno međugeneracijsku
podelu troškova raznih javnih usluga. U ovakvim odnosima
nije bez značaja ni rasprava o kakvom je dobru reč. Nije svejedno da
li se radi o pojedinačnom oružju, ili o jednom odbrambenom sredstvu,
o kompjuterskom tomografu, ili o zgradi, ili pak o autoputu. Investicije
utiču na masu državne imovine. Privatizacija smanjuje masu
kapitala, i zbog toga, s aspekta imovine, ne može se smatrati faktorom
koji smanjuje deficit. Prihodi iz privatizacije mogu se koristiti za
rashode koji povećavaju potražnju. Investicija koja je ostvarena iz kre-
65

ANDRAŠ VIGVARI
dita uvećava imovinu države pa zbog toga ovako finansirani investicioni
deficit ne povećava državni dug. Za eliminisanje ovih problema
koristi se izdvojeni budžet kapitala, odnosno primenjuju se neki pokazatelji
deficita koje ćemo obraditi.
Obaveze koje se ne nalaze u bilansu budžeta. Država, zauzvrat, iz nekih
prihoda (doprinosa) obezbeđuje rentu, uslugu (zdravstvene usluge,
pomoć za slučaj nezaposlenosti, penzije), a za neke privredne subjekte
prihvata jamstvo. Ove obaveze – iako savremeni sistemi državnog
budžeta ograničavaju prihvatanje određene obaveze (npr. nivo preuzimanja
jamstva) – ne odražavaju se u najčešće primenjenim (i u nastavku
obrađenim) pokazateljima deficita.
visina deficita je osetljiva na kolebanja konjunkture.
Pojmovi deficita, o kojima će biti reči, a koji se primenjuju u ekonomskim
analizama, nisu u svemu pogodni za rešavanje različitih problema vaganja.
Moramo napomenuti i to, da se menjaju pokazatelji državnog budžeta
i statistički sistemi. U razradi ove teme – uzimajući u obzir i međunarodne
preporuke – ipak ćemo razjasniti pojmove, koji se koriste u praksi u Mađarskoj.
Videli smo da tokove državnog budžeta možemo prikazati sa aspekta
novčanog prometa i sa aspekta rezultata, kao i to da i prihodna i rashodna
strana imaju markantno razdvojene grupe. Pri korišćenju principa novčanih
tokova pokazatelji deficita su osetljivi na karakteristike državnog duga u
pogledu plaćanja kamata i dospeća. Iz ovih razloga postoje različiti načini
računanja i pojmovi salda. Vredi razmatrati najvažnije od njih, jer su pogodni
za prikazivanje različitih odnosa i povezanosti. Različiti načini računanja
salda mogu poslužiti ne samo za prikazivanje različitih tokova, već – u datoj
situaciji – i za prikrivanje stvarnih tokova. Zbog toga je potrebno – naročito
u slučaju upoređivanja – analizirati da li se saopšteni podaci oslanjaju
na iste pojmove deficita. U nastavku ćemo prikazati mogućnosti različitog
tumačenja i shvatanja deficita državnog budžeta. Prva dva shvatanja deficita
obično se nazivaju punim ili bruto deficitom. Ova tradicionalna računica
na rashodnoj strani sadrži kamate i otplate državnih dugova, ili reotkup državnih
obveznica i rast ostatka novca u predmetnoj godini. Na prihodnoj
strani obračunava i uzete kredite i/ili emisiju državnih obveznica, kao i korišćenje
akumulisanih uloga (ostataka novca) u predmetnoj godini. Pokazatelj
bruto deficita – i pri korišćenju principa novčanih tokova, ali i principa
rezultata – manje je pogodan za analizu stvarnih uticaja pozicije državnog
budžeta.
Sledeći pojmovi deficita su potpuno neprimenljivi za prikazivanje preuzimanje
uslovnih ili budućih obaveza od strane države. Korektno evidentiranje
i prikazivanje ovih (za šta su tipični primeri preuzimanje različitih jamstva,
odnosno izdavanje garancija), i ograničenje obima preuzimanja obave-
66

za je moguće rešenje za to, da ovakve obaveze ne pokolebaju poziciju državnog
budžeta. (Setimo se samo na preuzeta jemstva od strane države u vezi
različitih kredita, ili preuzimanje takve obaveze države u vezi privatizovane
državne imovine kao što je pokriće troškova kasnije primećenih ekoloških
šteta).
Sa aspekta novčanih tokova saldo svih prihoda i rashoda.
Sa aspekta rezultata razlika svih prihoda i rashoda.
Primarni saldo. To je razlika rashoda bez kamatnih tereta (rashodi,
koji su korišćeni za državne nabavke, na transfere i za ulaganja) i
rashoda bez kredita i privatizacionih prihoda, znači takozvanih primarnih
rashoda. Primarni saldo u suštini prikazuje koliki bi bio deficit
da nema državnog duga i ne smanjuje se državna imovina. Primarni
saldo najbolje prikazuje uticaj promene pozicije državnog budžeta
na agregatnu potražnju. Na ovu vrstu salda fiskalna politika
ima nejneposredniji uticaj. Stvarnu fiskalnu aktivnost zaduženih državnih
budžeta ne možemo vrednovati bez merenja primarnog salda.
Servisiranje državnog duga može zahtevati održavanje pozitivnog
primarnog salda.
GFS saldo. 21 Ovaj saldo iz prihoda i rashoda izuzima kretanje kapitala
(uzimanje kredita, korišćenje ostataka novca, otplatu duga, ili odlaganje
ostatka novca na depozitni račun) u vezi finansiranja (kredita).
Ove stavke sistem GFS smatra stavkama ispod linije. Otplata kredita
za privredne subjekte ne znači novi dohodak, a ostatak novca
nije novo oduzimanje iz individualne sfere. Ovaj saldo odražava neto
finansijsku poziciju državnog budžeta, odnosno to, da li u odnosu
na monetarni sektor korisnik kredita ili „štediša”. Iz ovoga proizlazi
da ovaj pojam deficita obuhvata i eventualni priliv iz procesa
privatizacije.
SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
SNA saldo. Prateći metodologiju sistema nacionalnih računa u suštini
ovaj saldo je rezultatski usmerena kategorija koja ne smatra prihodom,
odnosno rashodom ni stavke finasiranja (u vezi kredita, stvaranja
i korišćenja ostatka novca), niti privatizacione prihode.
Operacionalni saldo je takav GFS ili SNA saldo, u kojem se kamatni izdaci
očiste od inflacije (realne kamate). Iza ovog postupka krije se namera
da u slučaju visoke inflacije nominalna kamata delom kompenzuje
umanjenje realne vrednosti kapitala (kredita), ili obezbeđuje njegovo
sačuvanje i stvarni finansijski teret je rashod za realne kamate.
Operacionalni saldo je pogodan za upoređenje pokazatelja deficit/GDP
u slučaju zemalja s različitom stopom inflacije. U zemljama
visoke inflacije, ukoliko je velika zaduženost, važnu komponentu de-
21
GFS je statistički sistem državnog budžeta, koji je pripremljen na bazi metode, koju koristi
MMF.
67

ANDRAŠ VIGVARI
ficita čine rashodi za visoke nominalne kamate čiji deo kompenzuje
gubitak realne vrednosti kredita.
Tekući, funkcionalni saldo. To je razlika tekućih ili funkcionalnih rashoda
i prihoda (u zavisnosti od predznaka je deficit ili prihod). Saldo
rashoda u vezi akumulacije i prihoda s karakterom kapitala
(uključujući privatizacione prihode i namensku podršku za investicije)
je saldo investicionog budžeta. Budžetsko privređivanje smatra
se uravnoteženom ako je tekući bilans uravnotežen, ili ako se u
slučaju otplate kredita stvara rezultat funkcionisanja (očišćen od
rashoda za kamate). Deficit investicionog budžeta možemo smatrati
uobičajenom pojavom. Razlog za to je delimično i zbog toga što
se ne stvara amortizacija koja obezbeđuje finansijsko pokriće za obnovu,
a delom i zbog toga što za investicije odjednom traže ukupna
sredstava a sama investicija funkcioniše duže vreme pa to stvara
nesklad u finansiranju. Da bi se to premostilo mogu se koristiti
spoljni izvori.
Prošireni saldo je bruto saldo dopunjen gubicima centralne banke i
svim emisijama dugova koje su u vezi sa dokapitalizacijom finansijskih
institucija u državnom vlasništvu a koje se ne nalaze u bruto
saldu.
Razmatranje različitih pristupa deficitu završićemo prikazivanjem tri
takva analitička sistema, koji se sa aspekta teorije mogu dobro definisati ali
nije im rešena operacionalizacija, odnosno za sada njihovo merenje nije razrešeno.
Prvo ćemo predočiti pristup koji se nalazi u knjizi autorskog para Musgrave.
Ako fiskalnu politiku posmatramo kao funkciju onda unutar čitavog
sistema državnog budžeta možemo razlikovati različite budžetske grane
(alokacijski budžet, budžet za raspodelu, stabilizacioni budžet). Ovim različitim
granama pripadaju različite stavke prihoda i rashoda, odnosno različita
tipična salda. U alokacijskoj grani obezbeđuju se usluge u odgovarajućoj
količini i adekvatneg kvaliteta u skladu s društvenim preferencijalima koji
se finansiraju iz njihove poreske cene. Grana raspodele obezbeđuje odgovarajuće
korekcije. Pozicija ove dve grane je – zbog njihovog karaktera – uravnotežena.
Stabilizaciona grana, znajući da su druge dve funkcije obezbeđene,
učiniće svoje na planu korekcije tražnje. Ovo uglavnom čini kombinacijom
poreza i transfera koja funkcioniše kao ugrađeni stabilizator, i/ili akcijama
diskrecionih prihoda ili rashoda. Ova „grana” budžeta najčešće nije
uravnotežena. Pozicija čitavog budžeta – u slučaju adekvatne fiskalne politike
– zavisi od položaja stabilizacione grane.
Ukazaćemo i na takav pojam deficita, koji su razvili oni ekonomisti, koji
se bave makroekonomijom radi vrednovanja anticiklične budžetske politike.
Strukturalni deficit, ili ciklično ispravljeni saldo primenjuje se u proceni
68

pozicije državnog budžeta koji je očišćen od cikličnih kolebanja. U suštini
označava poziciju budžeta pri iskorišćenosti punog kapaciteta (znači potencialnog
nivoa emisije). Ciklični deficit je razlika između punog aktuelnog i
strukturnog deficita. OECD je takođe za analizu efikasnosti budžetske politike
koristio unutar stvarnog deficita pojmove automatskog i nameravanog deficita.
Po ovom shvatanju, nameravani deficit je razlika između državnih rashoda
i promena poreskog tereta, a automatski deficit je razlika između punog
i nameravanog deficita. Pomoću ove metode možemo razdvojiti uticaj
nameravane politike potražnje i ugrađenih stabilizatora.
I na kraju moramo ukazati i na obračun generacijskog budžeta. To je jedan
takav pokusni računski sistem, koji razdvaja pojedine grupe različitog godišta,
određuje njihov poreski karakter i karakter podrške na osnovu očekivane
životne dobi i drugih pokazatelja. Ovakve kalkulacije pogodne su za analizu
različitih generacijskih aspekata budžetske politike, budućih obaveza,
pa i na održivost budžetskog sistema.
3.1.4. Finansiranje deficita, državni dug
SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
Priroda nastalog deficita u različitim podsistemima državnog budžeta
zavisi od toga kakvi su pravni odnosi među podsistemima. Naime, može
se zamisliti da će centralni budžet automatski uskočiti u slučaju finansijskih
teškoća drugih podsistema (npr. lokalnih samouprava, fonda za
zdravstveno osiguranje). Istovremeno postoje takvi budžetski sistemi u
kojima pojedini učesnici u rešavanju svojih finansijskih poteškoća prepušteni
sami sebi.
Država, centralna vlast, finansiranje deficita u principu može vršiti na
tri načina. Finansiranje deficita je moguće sa emisijom novog novca putem
narodne banke. To povećava ponudu novca. Stabilizacija ovog tipa je de facto
monetarna akcija. Emitovani novac za finansiranje deficita ostaje u privredi.
Druga mogućnost za finansiranje deficita je putem tržišta kapitala, što
znači uzimanje kredita od individualnog sektora u različitim vidovima, pri
datoj ponudi novca. Treće rešenje je uzimanje inostranih kredita i/ili emisija
državnih hartija u deviznoj denominaciji, odnosno uključivanje inostranih
ušteda u finansiranje deficita. Na kraju krajeva, i to je monetarna akcija, jer
razmena stranih valuta povećava domaću masu novca. U odnosu na prvo rešenje
razlika je u tome što otplatom deviznog duga izvlači se novac iz privrede.
U ovakvim slučajevima monetarne vlasti imaju mogućnost za „neutralisanje”
ubačenog novca. Formalno gledajući, i prvo rešenje je uzimanje kredita.
U prvom slučaju inflacija, koja proizlazi iz rasta novčane mase, praktično
teret deficita raspodeljuje među različitim privrednim subjektima. Ovo rešenje
se naziva i infalcionim porezom. U međunarodnoj praksi ovo rešenje igra
sve manju ulogu.
69

ANDRAŠ VIGVARI
Samostalnost narodne banke proizlazi upravo iz spoznaje da ovakvo finansiranje
deficita ugrožava monetarni sistem, a kroz to, i stabilnost privrede.
Drugo rešenje ne menja ništa u ponudi novca i može nastati stvarni državni
dug (koji se mora otplatiti), jer krediti uzeti od individualnog sektora,
moraju se permanentno otplaćivati.
Uzetim kreditima ne može se finansirati samo tekući budžetski deficit
već i dospeli krediti, odnosno obnavljanje otplaćenih kredita. Finansiranje
državnog duga putem tržišta kapitala zahteva menedžerski odnos prema državnom
dugu. To je specifična funkcija privređivanja – poslovanja koja ima
za cilj da se likvidnost državnog budžeta obezbedi na taj način što će kamate
finansiranja deficita i dugova, kao i otplata ostvariti pogodnim sredstvima
(bankarski krediti, deonice) i rokovima finansiranja.
Punom potrebom finansiranja državnog budžeta nazivamo potrebe za
kreditima u vezi deficita tekuće godine i obnavljanjem kredita. Ranije obrađeni
pokazatelji deficita pogodni su za iskazivanje ovih potreba.
3.1.5. Razni podsistemi državnog budžeta i konsolidovani
državni budžet
Novčani fondovi, ustanove i institucije koje raspolažu s odvojenim
funkcijama unutar državnog budžeta, i na prihodnoj, i na rashodnoj strani
su u vezi sa privrednim subjektima izvan sektora vlasti, ali su i – u zavisnosti
od podele poslova i odgovornosti unutar državnog budžeta – međusobno
povezani. U savremenim sistemima izvršavanja državnih obaveza i finansiranja
uobičajena je pojava kretanje novca unutar sektora. Znači, državni
budžet ne predstavlja jedan jedinstveni finansijski bilans nego se deli na različite
podsisteme. Obim državnog budžeta možemo odrediti i tako što ćemo
sabrati finansijske bilanse različitih podsistema. Ova metoda odražava princip
bruto obračuna, o kojem će kasnije biti reči. Ukoliko želimo odrediti makroekonomsku
težinu i ulogu državnog budžeta, (bilo centralizaciju dohotka
(prihodnu stranu), bilo raspodelu dohotka (rashodnu stranu), bilo državni
dug), uputno je eliminisati novčane tokove među pojedinim podsistemima,
odnosno međusobna dugovanja podsistema. U konsolidovani bilans državnog
budžeta ne uračunavaju se iznosi koji su korišćeni za otplatu državnog
duga pošto to ne menja neto imovinu države. Ovakve iskaze nazivamo
konsolidovanim bilansom državnog budžeta, odnosno konsolidovanim državnim
dugom. Makroekonomsku težinu i uticaje državnog budžeta obično
prikazuju pomoću pokazatelja ukupan prihod/GDP, ukupni rashodi/GDP,
deficit/GDP i državni dug/GDP.
U vezi različitih podsistema državnog budžeta može se postaviti pitanje:
treba li, može li se na osnovu ekonomije uspostaviti neka hijerarhija,
pored toga, što postoji razlika među njima u zavisnosti od njihovih međusobnih
količinskih odnosa i zbog razlika u nameni. Pravni status poje-
70

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
dinih podsistema može se izvesti na osnovu državnog uređenja date zemlje.
Što se tiče ekonomskih razlika različitih podsistema može se odrediti
redosled koji proizlazi i iz pravne hijerarhije. Državni suverenitet se najmarkantnije
javlja na nivou centralne vlasti koju kontroliše zakonodavstvo
date države. Prihodna i rashodna strana centralnog budžeta raspolaže
s najvećom autonomijom odlučivanja. U poreskom sistemu uloga centralnih
poreza je određujuća, a podela poreza i lokalni poreski sistemi zavise
od državnog zakonodavstva. U finansiranju centralnog budžeta specifičan
odnos s centralnom bankom (bez obzira na samostalnost narodne
banke) pruža i specifičan manevarski prostorcentralnoj vlasti u sticanju izvora
na tržištu kapitala koji su potrebni za finansiranje deficita. Ranije
spomenuti implicitni porezi čine prihod centralnog budžeta. Pored prihoda
u određivanju visine i strukture rashoda takođe centralni budžet odlučuje
sa najvećim stepenom slobode. Prihodi i rashodi izdvojenih novčanih
fondova i socijalnog osiguranja imaju ograničene ciljeve. Pokrivanje eventualnih
njihovih deficita je u principu zadatak centralnog budžeta. Na
osnovu posebnih zakonskih ovlašćenja mogu se obratiti izvorima tržišta
kapitala. Prihodi lokalnih samouprava u znatnoj meri zavise od državnih
transfera, a rashodi od različitih, zakonima propisanih, obaveza. Lokalne
samouprave su u finansiranju svog deficita upućene na tržište kapitala.
Centralna vlast ili zakonodavstvo budžetske ograde može ukrućivati regulisanjem
odnosa na tržištu kapitala.
3.1.6. Nekoliko makroekonomskih aspekta fiskalne politike
Efikasnost fiskalne politike i nepovoljne nuspojave se večita tema u raspravama
ekonomskih škola. Pod efikasnošću podrazumevamo ostvarivanje
stabilizacije i postizanje stvarno zacrtanih ciljeva (nameravanih efekata). Na
efikasnost utiču mnogi faktori, među kojima su najvažniji sledeći:
Komponente na rashodnoj i prihodnoj strani državnog budžeta – kao što
smo već videli u prethodnim delovima – sa aspekta uticaja na agregatnu
tražnju različito se ponašaju. Naročito je neproračunljiv mehanizam
uticaja promena poreza različitog tipa. Uticaj na agregatnu tražnju
u velikoj meri zavisi od granične spremnosti potrošača, što je
opet teško odrediti, jer to je rezultanta različitih merljivih i provenjenih
faktora.
Kao što smo rekli, fiskalna politika ima značajni uticaj i na strani ponude.
Uticaj na tražnju je najčešće kratkog daha, dok uticaj na strani ponude
ima srednji ili duži rok trajanja. Vremensko nepodudaranje reakcija
ove dve strane može biti izvor brojnih problema.
Pri budžetskoj politici, koja je usmerena ka strani potražnje, u znatnoj meri
pogoršava efikasnost postojanje vremenskog razmaka (time lag) u mehanizmima
uticaja. Ovakvom kašnjenju doprinosi potrebno vreme za me-
71

ANDRAŠ VIGVARI
72
renje različitih privrednih promenljiva, za donošenje političkih odluka,
za izdavanje ovlašćenja nadležnim organima, za realizaciju, kao i
zbog potrebnog vremena za prilagođavanje privrednih subjekata –
njihovo vreme za reakciju.
Fiskalna politika generiše inflaciju. Ima takvih stavova, prema kojima
povećanje rashoda državnog budžeta utiču na povećanje nivoa cena.
Povećanje rashoda nije bezuslovno faktor inflacije. U slučaju inflacije
na troškovnoj strani uticaj se jednoznačno može iskazati. Primena fiskalnih
sredstava (povećanje poreza) koji uvećavaju troškove u sektoru
preduzeća, ugrađuje se u strukturu troškova preduzeća. Troškovi
se dugoročno ili delom, ili u potpunosti se prevaljuju na potrošače, i
to najčešće postaje „jednosmerna” ulica: eventualno smanjivanje poreza
neće dovesti do snižavanja cena. Ovaj mehanizam možemo zahvaliti
formiranju cena po principu „mark up”, a stepen prevaljivanja
zavisi od „nivoa monopola” (Kalecki). Uticaj fiskalne politike na inflaciju
na strani tražnje nije ovako jednoznačan. Ukoliko rashodi pokreću
zalihe i/ili slobodne kapacitete, a njihov rast ne premašuje stopu
privrednog rasta, u tom slučaju budžetska politika ne generiše inflaciju.
Izvesni vidovi rashoda, uglavnom različiti transferi (podrška
potrošačima ili premiranje izvoznih cena).
Uticaj istisnuća (crowding out). Državni budžet uzimanje kredita na
tržištu kapitala karakteristično vrši emisijom državnih hartija, različite
ročnosti, ali je zamislivo i uzimanje kredita od komercijalnih banaka.
Ovo drugo naročito je ustaljena praksa u slučaju lokalnih samouprava.
Finansiranje deficita putem tržišta kapitala povećava
tražnju za kreditima što dovodi do realnog rasta kamatnih stopa, istiskujući
time kamatno zavisni deo privatnih ulaganja. Teorija o uticaju
istisnuća tvrdi da ono što dobijemo na jednoj strani fiskalnom
politikom gubimo na drugoj strani, jer državna potražnja istiskuje
individualnu potražnju. Istisnuće važi samo uz ispunjenost izvesnih
uslova. Ovi uslovi su: neelastičnost proizvodnje u odnosu na
državne rashode, nepromenljivost granične produktivnosti, novčane
mase i kapitala. Rastući rashodi države međutim mogu se spojiti
sa rastućom ponudom kredita pa izostaje očekivani realni rast kamatnih
stopa. Prema ekonomskoj teoriji koja uticaj državnih rashoda
tumači drugačije nego kejnezijanska i neoklasična teorija, time se
ostvaruje Baroova i Rikardova teorija ekvivalencije. Prema toj teoriji
finansiranje viška rashoda pomoću poreza odnosno dugova ima
iste posledice.
Opasnost od poremećaja spoljne finansijske ravnoteže. U otvorenoj privredi
rast rashoda pogoršava poziciju spoljnotrgovinskog bilansa, a to
kroz tekući platni bilans povećava spoljni dug države. Različiti vidovi
rashoda različito utiču na spoljnotrgovinski bilans. Deo državnih

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
nabavki primenom postupka javne nabavke može isključiti uvoz.
Slična je situacija sa davanjima u naturi, sa subvencioniranjem potrošačkih
cena domaćih proizvoda, ili uputnicama. Rashodi države za
zarade i druge transfere utiču na trgovinski bilans kroz potrebe za
uvozom od strane potrošnje. U tom slučaju državni rashodi istiskuju
deo neto izvoza. Ukoliko se budžetski deficit finansira uzimanjem
inostranih kredita to rezultira realnim rastom kamatnih stopa, a to će
istisnuti određene investicije. Dvojnim deficitom se naziva ona situacija,
kada se finansijska pozicija državnog budžeta i tekućeg platnog
bilansa kreće u istom pravcu.
Kao što smo već ranije opisali makroekonomski uticaji fiskalne politike
se sumiraju u deficitu. Deficit je odloženi porez na naredni period. Sada
raspoloživi dohodak će u budućnosti biti manji. Deficit na prvi pogled povećava
potrošnju i istiskuje deo investicija. Ovo nastaje u zatvorenoj ekonomiji,
pri nepromenjenoj ponudi novca, granične spremnosti potrošača i
granične produktivnosti kapitala. Ali ako se deficit finansira sa tržišta kapitala,
tada odgovarajuće kamate na državne hartije pospešuju volju za
štednjom (potrošači stvaraju rezerve za budućnost), pa ne mora da se smanji
ponuda kredita i rastu kamate. Rast granične produktivnosti kapitala
povećava težinu privatnih investicija koje su kamatno nezavisne. Kamata,
koja se plaća na državne obveznice rezultira preraspodelom dohotka među
različitim potrošačima.
Određeni prihodi i rashodi budžeta mogu amortizovati kolebanja privrede
kao ugrađeni stabilizatori, i to na taj način što ublažavaju kolebanje
dohotka koji potrošačima stoji na raspolaganju. Komponente ugrađenih stabilizatora
na prihodnoj strani su (progresivni) porezi na dohodak. Elastičnost
godišnjih promena realnih poreskih prihoda u odnosu na realni GDP je
iznad 1. Fluktuacija amortizacije i drugih neoporezivih faktora GDP-a je manja
nego što je to kod poreskih osnovica. Pri nepromenjenim poreskim stopama
u periodu recesije, oni koji plaćaju porez na dohodak ulaze u niže poreske
pojaseve, pa porezi u manjoj meri umanjuju raspoloživi dohodak. Na
rashodnoj strani određeni transferi rashoda (zbrinjavanje nezaposlenih, socijalna
pomoć koja je vezana za određeni nivo porodičnih prihoda, itd.) su
komponente ugrađenih stabilizatora.
Sa aspekta procesa na makro nivou uticaj različitih budžetskih nivoa
takođe je različit. Na prihodnoj strani centralni nivo raspolaže s većim delom
poreza, koji zavise od dohotka. Lokalni nivo raspolaže s manjim delom
ukupnih poreza, a unutar toga s većim delom autonomnih poreza.
Značajni deo prihoda lokalnog nivoa se sastoji od podeljenih poreza po
različitim osnovama i dodeljenih transfera. Gde postoji samostalni srednji
nivo tamo se podela vrši između srednjeg i centralnog nivoa. To ćemo detaljnije
prikazati u poglavlju o porezima. Što se tiče rashoda centralni ni-
73

ANDRAŠ VIGVARI
vo je prisutan u svim vidovima rashoda. Među svim rashodima s velikom
težinom prisutni su različiti transferi (transferi prema različitim nevladinim
učesnicima, isplate socijalnog osiguranja, transferi koji su upućeni izvan
sektora vlasti), odnosno rashodi za kamate. Na lokalnom nivou kupovine
od strane vlasti su određujuća stavka. Ovaj nivo vlasti je manje sklon
budžetskom deficitu.
3.2. Centralna vlast, određujući podsistem državnog
budžeta
Cemtralni budžet u svim sistemima državnih budžeta ima određujuću
ulogu. Na ovom nivou se javljaju prihodi koji proizlaze iz suvereniteta države,
odnosno ovaj nivo se može odreći dela privrednih prava (koja proizlaze
iz ovog suvereniteta) u korist drugih nivoa državnog budžeta, odnosno drugih
učesnika iz individualnog sektora privrede. Usvajanje i nkontrola realizacije
centralnog budžeta najvažniji je državnopravni čin svake predstavničke
demokratije. Usvajanje centralnog budžeta i izveštaj o realizaciji odvija se
u zakonskom obliku. Ovaj zakon uglavnom odlučuje o rashodima i o finansiranju
eventualnog deficita. Zakonsko regulisanje prihodne strane vrši se
drugim propisima, i to na duži vreme, nego što je godišnji budžetski ciklus.
Relativna stabilnost poreskog sistema i naknada važan je preduslov privrednog
razvoja.
Izrada i proces realizacije budžeta može se podeliti na sledeće faze:
Izrada koncepta budžeta od strane izvršne vlasti (vlade) i podnošenje
parlamentu,
Usvajanje koncepta odlukom parlamenta, a nakon toga izrada i podnošenje
detaljnog budžeta,
Detaljna rasprava o podnetom budžetu kada su već izmene moguće
samo unutar usvojenog koncepta (glavna suma rashoda, nivo deficita,
glavna suma pojedinih poglavlja). Nakon završene rasprave usvaja
se zakon, a zatim sledi proglašenje tog zakona. Zakon u okviru
predviđanja prihoda i rashoda određuje finansijske obaveze, odnosno
mogućnosti pojedinih izvršnih nivoa.
Realizacija budžeta. Realizacija je zadatak različitih osnovnih jedinica
(vidi kasnije). Ove imaju određena ovlašćenja za manju korekciju budžetskih
predviđanja. Ukoliko u toku realizacije dođe do takvih procesa
koji se razlikuju od usvojenog budžeta, u tom slučaju zakonodavstvo
mora doneti dopunski budžet, koji se usvaja u vidu zakona.
Na kraju realizacije izvršna vlast podnosi izveštaj o realizaciji budžeta, i ako
se taj izveštaj usvoji, tada parlament donosi zakon o završnom računu
budžeta.
74

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
Centralni budžet se deli na poglavlja. Poglavlja se određuju godišnjim
budžetskim zakonom. U centralnom budžetu poglavlje može činiti:
različiti organi državne vlasti,
različita ministarstva,
pojedini organi sa ovlašćenjima na čitavoj teritoriji države,
međunarodni obračuni budžeta i budžetski obračun državnog duga.
Budžetska poglavlja se dele na naslove i podnaslove. Budžetski naslov i
podnaslov je zbir detaljno razrađenih predviđanja koja su organizaciono i sa
aspekta regulative povezana. Dalje detaljisane stavke nazivamo grupama
predviđanja. Te grupe su sledeće:
funkcionalni budžet,
rashodi akumulacije,
ciljna predviđanja,
opšta rezerva poglavlja,
investicioni ciljni programi.
Među budžetskim rashodima izdvojeno trebamo posmatrati sledeće stavke:
Opšta rezerva. Cilj je, da se iz tih rezervi pokrivaju nepredviđeni rashodi
i neostvareni prihodi, do maksimalno 2%, odnosno do minimalno
0,5% glavne sume budžetskih rashoda.
Ciljna rezerva. Služi kao pokriće za mere vlasti u toku godine. Cilj i namena
je određena, ali se ne zna tačna raspodela ovog predviđanja po
poglavljima, naslovima i podnaslovima.
Izdvojene investicije i rekonstrukcije. Za izdvojeni program se smatra
svaka investicija ili rekonstrukcija čija vrednost premašuje 0,2% glavne
sume rashoda, odnosno svaki program kojeg zakonodavac odnosno
Vlada proglasi takvim.
Investicije,
Rekonstrukcije,
Lični rashodi,
Novčane naknade po raznim osnovama,
Materijalni rashodi,
Rashodi za budžetskim zakonom određene ciljne zadatke.
3.3. Osobenosti funkcionisanja socijalnog osiguranja
U sistemu državnog budžeta Mađarske dva fonda, Fond zdravstvenog
osiguranja i Fond penzijskog osiguranja zajedno čine podsistem socijalnog
osiguranja. U mnogim zemljama briga o nezaposlenima je takođe sastavni
deo socijalnog osiguranja. U Mađarskoj ovu funkciju vrši jedan izdvojeni državni
fond. Institucija socijalnog osiguranja je nastala u trećoj trećini 19. veka.
Njegovo funkcionisanje se zasniva delom na individualnom osiguranju,
a delom na pravilima budžetske sfere. Slika br. 3.1. prikazuje upoređenje individualnog
i socijalnog osiguranja.
75

ANDRAŠ VIGVARI
Slika br. 3.1.
Upoređenje privatnog i društvenog osiguranja na osnovu
glavnih karakteristika
Trišno osiguranje
Društveno osiguranje
obavezno u pismenoj formi
nije obavezna u pismenoj formi, odnosno nema
(nastaje ex lege)
zasniva se na slobodnoj volji stranki
opšte važeća, obavezna (ne može se otkazati ni
u pismenoj formi)
zasniva se na računu verovatnoće, premija osiguranja
zavisi od verovatnoće nastanka osiguranog
matematičke računice su sekundarne
slučaja, odnosno od zahteva
finansijsko polazište, dominira finansijski duh socijalni duh, i zaštita porodice je primarna
preduzetništvo, zasnovano na bazi dobiti prvenstveni cilj nije dobit
osigurani slučaj:
– budući
– neizvestan
– slučajan
Visoki akviziterski i manipulativni troškovi
može se izraziti u novcu ili usluzi
individualno pravo, građansko pravna kategorija
osigurani slučaj:
– najčešće budući
– često predvidiv (npr. starosni), ali može biti
neizvestan
Zbog masovnosti niski specifični troškovi upravljanja
izražava se u novcu i davanja u naturi
javno pravo, društvena kategorija
Formalno moramo razlikovati socijalnu sigurnost (social security) i socijalno
osiguranje (social insurance). Socijalna sigurnost pored socijalnog osiguranja
uključuje u sebe i dobrovoljne, dobrotvorne elemente kao i druge elemente
rashoda u sklopu socijalne politike države). Postojeći sistemi socijalnog
osiguranja se mogu grupisati oko dva osnovna tipa. Bismarkov sistem
međugeneracijske solidarnosti uklapa se u logiku kontinentalnog tržišnog
modela. Anglosaksonsko-švedski model sledi osobenosti anglosaksonskog
finansijskog sistema. U slučaju ovog potonjeg, usluge i zbrinjavanje koje se
vrše putem sistema socijalnog osiguranja, dopunjuju se sa osiguranjima tržišnog
karaktera.
Sistem socijalnog osiguranja je skup onih pravila koja određuju ko kakve
doprinose mora plaćati prema socijalnom osiguranju, odnosno, ko pod
kakvim uslovima može ostvariti pravo na transfere dohotka. Datom sistemu
socijalnog osiguranja mogu pripadati različiti sistemi finansiranja, a ti sistemi
znače konkretan vid uplaćenih doprinosa i način korišćenja ovih iznosa.
Konkretan način sistema socijalnog osiguranja je u službi željenog društvenog
cilja, a sistem finansiranja je sredstvo za njeno racionalno, efikasno i sigurno
ostvarivanje. Ovi sistemi mogu biti različiti, koje ćemo prikazati u kasnijem
delu.
76

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
Iz logike socijalnog osiguranja proizlazi da platac doprinosa kao rentu
nikad ne dobija nazad „jedan prema jedan” svoje uplate. Zdravstveno osiguranje
je slično individualnom osiguranju odnosno osiguranju imovine, a
penzijsko osiguranje je slično životnom osiguranju. Vremenski horizont rizika
i privređivanja zdravstvenog osiguranja je uglavnom kratkoročan i srednjoročan,
a penzijskog srednjoročan i dugoročan.
Druga razlika između ove dve grane osiguranja je da u slučaju obezbeđivanja
penzija, platac doprinosa je u odnosu s jednom institucijom, a doprinos
i renta je ista – iako nemaju istu kupovnu moć – novac.
Kada je u pitanju zdravstveno osiguranje, platac doprinosa dobija rentu
u vidu usluge, u naturi, a prilikom obezbeđivanja i korišćenja te usluge povezan
je najmanje s dve institucije. S jedne strane – prilikom uplate – s blagajnom
za zdravstveno osiguranje (fond) – a prilikom korišćenja usluge – s
nekom od zdravstvenih ustanova. U ovom slučaju ima dodatnih zahteva. S
jedne strane ni finansijer (blagajna koja ubira doprinose), niti platac doprinosa
ne mogu neposredno kontrolisati kvalitet i troškove usluge. Kad je u pitanju
kvalitet ovde se bukvalno radi o pitanjima života i smrti. Kontrola troškova
zdravstvenog osiguranja bila bi važna, jer troškovi ove grane rapidno
rastu zbog sve većih potreba za istraživanjem i razvojem, odnosno zbog velikih
fiksnih troškova. Druga posledica je, što se sigurno povređuje princip
obezbeđivanja, lakše je „šlepanje”. Održavanje karaktera samofinansiranja
fonda zdravstvenog osiguranja je veoma teško. U lošijoj varijanti razlike između
potreba za uslugama i materijalnih mogućnosti postaju leglo korupcije.
Zdravstvena usluga (tačnije lečenje) po svom karakteru lako postaje klupsko
dobro.
Sistemi finansiranja ova dva sistema su različiti. Sada ćemo se koncentrisati
na probleme penzijskog osiguranja. Različiti sistemi finansiranja mogu
se analizirati prema s različitih aspekata, čak i nezavisno od konkretnog
sistema socijalnog osiguranja. Najvažniji aspekti ove analize su sledeći:
Ekonomski uticaji, odnosno analizira se kako sistem penzijskog osiguranja
utiče na ponašanje pojedinih privrednih subjekata, na konkuretnu
sposobnost privrede, odnosno na različite makroekonomske pokazatelje
(ušteda, potrošnja, inflacija, saldo državnog budžeta, itd.)
pod proračunljivošću se podrazumevam predvidivost regulisanog odnos
doprinosa i rente i u kojoj meri je obezbeđeno. Ovom principu
posebno prete periodi s visokom, odnosno promenljivom stopom inflacije.
Stabilnost znači stalnost uslova plaćanja doprinosa i rente, kao i zahtev
da njihov nivo i ravnoteža budu obezbeđeni na duži rok, bez čestih
promena.
Finansiranje sistema socijalnog osiguranja ima tri načela:
77

ANDRAŠ VIGVARI
Suština ovakvog načina finansiranja je u stavu da se aktuelne isplate
socijalnog osiguranja pokrivaju sa uplatama doprinosa iz datog perioda
Sistem socijalnog osiguranja zasniva se na međugeneracijskoj solidarnosti,
pretpostavljajući da će svaka generacija će biti sposobna na iste
ili veće uplate.
odnos doprinosa i rente zavisi od smrtnosti, privredne aktivnosti i
očekivanih doprinosa (odnos penzija prema zaradama).
doprinosi u velikoj meri zavise od kolebanja privrede, dok plaćanje
rente socijalnog osiguranja zavisi od sistema.
ukoliko su doprinosi u srazmeri sa zaradama tada je sistem relativno
stabilan, za vreme inflacije prihodi se povećavaju, stvaraju mogućnost
za kompenziranje posledica inflacije, i to isplatom povećanih
penzija.
sistem se relativno lako menja. Pojedinačne intervencije ne zahtevaju
korake, koji su protivni pravilima sistema.
sistem socijalnog osiguranja ne postaje učesnik na tržištu kapitala,
nego izvori ostaju isključivo unutar sistema državnog budžeta. To
ujedno znači da u slučaju viška izvora finansiraju se drugi delovi državnog
budžeta.
Suština finansiranja prema principima pokrivenosti kapitalom je u
tome što generaciju, koja odlazi u penziju iz uplaćenih doprinosa opslužuju
s takvim kapitalom, čije trošenje, odnosno očekivan donos
obezbeđuje pokriće za isplatu penzija prema očekivanoj životnoj dobi
date generacije.
i ovaj sistem se gradi na međugeneracijskoj solidarnosti.
teret doprinosa je u skladu sa karakterom činilaca koje smo spomenuli
kod sistema za raspodelu odnosno razrezivanje.
penzija je imuna centralnih intervencija, odnosno ova intervencija je
moguća jedino primenom takvih elemenata, koji su strani ovom sistemu.
zbog kolebanja kursa hartija od vrednosti, u zavisnosti od ekonomskih
gibanja, kao i zbog fluktuacije inflacije, sistem je funkcionalan samo
ako raspolaže značajnim rezervama.
sistem obezbeđuje značajno pokriće kapitalom zbrinjavanje novopridošlih,
odnosno u jednom periodu sazrevanja na nivou nacionalne
ekonomije stvara prinudne uštede.
Suština finansiranja u skladu sa očekivanim pokrićem znači da doprinose
pretvaraju u kapital i s tim iznosom (zajedno sa donosom) obezbeđuju
pokriće za rentu datog pojedinca u vidu poreza u skladu sa
pojedinačnim uplatama.
doprinos nije osetljiv na demografske promene, međugeneracijska
solidarnost nije uslov.
78

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
proračunljiv je, menja se sa dugoročnim promenljivima privrede,
ukoliko se uspostave odgovarajuće konstrukcije.
ograničena je mogućnost centralnih intervencija koje se razlikuju od
principa osiguranja.
sistem socijalnog osiguranja je značajni učesnik na tržištu kapitala.
sistem postaje funkcionalan nakon dugog perioda sazrevanja, odnosno
ovaj sistem je vremenski prilično zahtevan.
Prikazani načelni modeli se ostvaruju slobodno samo na osnovu „čistih”
sistema socijalnog osiguranja. U stvarnosti – i u mađarskoj praksi – sistemi
socijalnog osiguranja obezbeđuju ne samo opskrbu čisto osiguranih karaktera,
a finansiranje se odvija kroz više kanala. Sistem socijalnog osiguranja može
platiti takve socijalne transfere kao što je dečiji dodatak ili naknade za slučaj
rođenja deteta. Ovakvim transferima je slična i zdravstvena briga kao i
subvencioniranje cene lekova. U slučaju ovakvih usluga svrsishodno je obezbediti
prihode sistema socijalnog osiguranja u vidu poreza. Ovaj porez zavisi
od poreza pojedinca.
Tipičan primer uplate doprinosa je uplata koja je srazmerna dohotku i
ima određenu gornju granicu (plafon doprinosa za penzije). Time se deklariše
gornja granica preuzimanja rizika od strane sistema socijalnog osiguranja.
Pored ovoga obavezne usluge socijalnog osiguranja mogu se proširiti
dodatnim dobrovoljnim uplatama. U ovom slučaju dodatne usluge moramo
obezbediti po principu samofinansiranja.
Sistem finansiranja socijalnog osiguranja mađarskog društva nakon
1990. stvoren je u sklopu reformi državnog budžeta. Od početka 1990. godina
ovi sistemi su funkcionisali kao nezavisni fondovi od državnog budžeta.
U okviru razgrađivanja državne imovine, fondovi socijalnog osiguranja došli
su u posed značajne imovine (funkcionalne i preduzetničke). Do 1998. godine
funkcionisali su u vidu samouprave. To znači da su njihov budžet, poslovanje
i aparaturu upravljanja kontrolisali i njihovim radom upravljala tela
koja su izabrana od strane interesnih organizacija povlašćenika i plataca.
Godišnje budžete i završne račune socijalnog osiguranja koji su doneti od
strane samouprava, parlament je usvojio u zakonskoj formi a njihovu kontrolu
je vršio Državni audit. Sredinom 1998. godine samouprave su rasformirane,
a privređivanjem fondova rukovodi Vlada uz kontrolu Parlamenta.
3.4. Sadržaj, glavne karakteristike i osnovni principi
privređivanja državnog budžeta
Specifičnosti privređivanja državnog budžeta proizlaze iz zbira nekoliko
okolnosti. U državama građanske demokratije, različite odluke privređivanja
donose izabrani predstavnici, ili birokrate, koji su izabrani od strane
izabranih predstavnika. Različite finkcije privređivanja ostvaruju se u okvi-
79

ANDRAŠ VIGVARI
rima hijerarhijskih organizacije i odluka. Samostalnost privređivanja različitih
nivoa odlučivanja i izvršavanja je ograničena, okvir njihovog privređivanja
obezbeđuju različitih propisi, odnosno ovlašćenja datih sa višeg nivoa.
Pravila u odnosu na tržišni sektor omogućavaju neelastično privređivanje ali
time se obezbeđuje korišćenje javnih prihoda u skladu sa njihovom namenom,
uz istovremeno obezbeđivanje transparentnosti. Ostvarivanje ovih
zahteva ima i svoje troškove koji se pojavljuju ili u eksplicitnoj (birokratija,
rasipništvo), ili u implicitnoj formi zbog neefikasnog funkcionisanja.
Nasuprot individualnom sektoru u ovom slučaju privređivanje ne pogađa
jednu užu interesnu grupu (vlasnici, zaposlenih, poslovni partneri), nego,
u principu, čitavo društvo.
Vlada, vlast raspolaže (na različitim nivoima vlasti u različitoj meri) monopolom
primene prinude. Potrebni izvori radi ostvarivanja državnih zadataka
država, zahvaljujući funkciji javnih ovlašćenja, ubira prinudom od drugih
učesnika privrede, a ako treba, bez obzira na interese drugih privrednih
subjekata može menjati pravno-formalna pa i neformalna „pravila igre” u
privredi. Dobra se proizvode ili za široke slojeve društva, ili pak za celo društvo.
Državna prinuda međutim može se odnositi i na određivanje kruga
ovih dobara.
Političke odluke (tako i odluke u vezi državnog budžeta) imaju specifičan
vremenski horizont. Ova vremenski horizont međutim razlikuje se u odnosu
na rokove koje su poznate u mikro- i makroekonomiji. U ovom slučaju
dva perioda možemo smatrati određujućom vremenskim horizontom, a to
su budžetski period (najčešće jedna godina) i politički ciklus (period između dva
izbora). To znači da u slučaju mnogih programa rashoda koji opravdavaju
postojanje državnog budžeta, (na primer sistem penzija koji obezbeđuje međugeneracijsku
raspodelu dohotka, nabavka sredstava za odbranu, izgradnja
metroa itd.) realizacija se proteže izvan oba vremenska ciklusa. To međutim
preti da donosioci političkih odluka mogu doneti odluke koje će previše
opteretiti budućnost, ili mogu zaustaviti različite programe rashoda koji su
započeti u ranijem periodu a glase na duže rokove.
Jasno je međutim, da i sfera državnog budžeta zahteva donošenje strateških
odluka koje prelaze već spomenute vremenske rokove. Među ovakve
odluke spada određivanje višegodišnjih programa rashoda, određivanje njihovih
uslova, i vid izvršavanja različitih zadataka (proizvodnja usluge, kupovina
usluga, transfer dohotka, ili regulacija).
Gazdovanja poreskim parama, korišćenje ovih sredstava, ima svoje specifične
zakone odlučivanja, trošenja i kontrole. Privređivanje na ovom planu
jeste aktivnost koja je usmerena na usaglašavanje suženih, nedovoljnih resursa
i u principu neograničenih potreba. Ovo privređivanje, međutim, nije
izloženo kontroli efikasnosti kao što je to slučaj sa kupcima na tržištu. Ovo
80

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
ne pospešuje izvršioce operativnog privređivanja na štedljiv odnos prema
resursima. Značajni deo javnih dobara i kvazi javnih dobara pružaju državne
monopolske organizacije, pa na taj način nije uvek moguće upoređivanje
(benchmarking). Shodno tome organizacija, koja realizuje poslovanje, privređivanje
u sklopu državnog budžeta, u vezi korisnosti svoga rada ne dobija
povratne (tržišne informacije), pa zbog toga ne može vršiti ni analizu troškovi/rezultati
svoga poslovanja. Efikasnost alokacijskih odluka vezanih za različite
državne usluge mogu procenjivati samo organi finansiranja višeg nivoa,
koji raspolažu sa dubljim informacijama i to pomoću analize troškova i
koristi zbog nedostatka tržišnih cena. Iz ovoga proizlazi i neizbežan birokratskih
karakter sistema državnog budžeta. Ova situacija rezultira i situacijom
u kojoj su izvršni organi u sprovođenju operativnog privređivanja zainteresovani
za osvajanje što većih resursa i za opravdavanje svoga postojanja.
Pojam privređivanja državnog budžeta podrazumeva, obuhvata izradu
budžeta, eventualnu dopunu, sprovođenje budžeta, finansijsko poslovanje
izveštavanje o realizaciji budžeta kao i gazdovanje imovinom. Državni budžet,
pored već spomenutih podsistema sastoji se od osnovnih jedinica. Ove
su jedinice samostalne sa aspekta upravljanja, planiranja, regulisanja, izvršenja,
izveštavanja i kontrole, znači sa aspekta izvršavanja različitih ekonomskih
funkcija. Ovakve osnovne jedinice su organi budžeta, fondovi i predviđanja.
Zbog velike šarolikosti državnih zadataka stvorila se praksa koja ove
različite elemente smatra osnovnim jedinicama.
Budžetski organ je formirana organizacija za privređivanje koja ima zadatak
da izvrši određene zadatke, koja za svoje funkcionisanje raspolaže potrebnom
imovinom i koja ima status pravnog lica.
Fond je novčana masa (državni budžet, garancijski fondovi, penzijski
fond, izdvojeni fondovi, budžet lokalnih samouprava, itd.), koja je izdvojena
za određene ciljeve. Fond raspolaže izvorima prihoda.
Predviđanja nisu ništa drugo nego novčana sredstva, koja se mogu trošiti
na osnovu ovlašćenja.
Pitanjima fondova i predviđanja smo se bavili na drugim mestima, a u
ovom slučaju detaljnije ćemo obraditi glavne karakteristike budžetskih organa.
3.4.1. Izrada i izmena budžeta
Izrada budžeta se odvija u dva dela koji se mogu veoma dobro razgraničiti.
Jedno je planiranje, a drugo je odlučivanje.
Planiranje je proces u kojem se razrađuju ona predviđanja prihoda i rashoda,
koja služe kao osnova odlučivanja, a u ovom procesu treba da se ostvare
osnovni principi privređivanja sistema državnog budžeta. Proces planiranja
počinje pregledom poslova i zadataka. Prilikom određivanja zadataka
koji se moraju obaviti treba naznačiti i karakter zadatka (funkcionisanje i
održavanja ustanova, transferi, podrške, obnova i razvoj), kao i obim zadat-
81

ANDRAŠ VIGVARI
ka. Posebnu pažnju treba posvetiti prenesenim obavezama iz ranijih godina
(pre svega investicije), i na druge ugovorne obaveze, kao i na obećanja (npr.
državno jamstvo, povećanje penzija itd.)
Sledeći korak je pregled uslova za obavljanje zadataka, stanje imovine i
izvora prihoda, opet sa aspekta karaktera izvora (posredni i neposredni porezi,
ubirane naknade, itd) i volumena izvora. U ova dva koraka već se vide
one makroekonomske prognoze (emisija, potrošnja, rast individualnih investicija,
inflacija, kamate, kurs, itd.), kao i društvene prognoze (npr. demografska
očekivanja nataliteta, prosečna životna dob, starosna struktura, itd.), koje
u osnovama određuju i zadatke i prihode.
Treći korak je određivanje stvarnih rashoda. U ovom koraku istovremeno
se uzima u obzir i zadatak i troškovi izvršenja zadatka. U savremenim budžetskim
sistemima postoje takvi sistemi posmatranja, merenja i upravljanja
koji su pogodni za određivanje optimalnih troškova javnih usluga, kao i za
njihovo sprovođenje. To je u suštini kontrolna funkcija budžetskog sektora.
Osnovu toga čine različiti brojčani pokazatelji budžeta koji mogu biti izraženi
u naturi i vrednosno. Naturalni pokazatelj može biti pokazatelj zadatka,
učinka i/ili kapaciteta. U ovome je od izuzetnog značaja pronalaženje prigodne
merne jedinice. To može biti broj korisnika, kvadratura ustanove, broj nastavnih
dana, itd. Pokazatelji iskorišćenosti su u formi postotka a karakterišu
odnos stvarne i optimalne iskorišćenosti. Pokazatelj vrednosti može biti
norma, normativa i pokazatelj učinka.
Na ovoj tačci korisna pomoćna sredstva planiranja mogu biti makroekonomske
prognoze koje se odnose na opštu inflaciju i prognozirane cene pojedinih
oblasti. Zadnja faza planiranja jeste ostvarivanje finansijske ravnoteže
budžeta. U toj fazi se vrši usklađivanje glavne sume i pojedinih međuzbirova
rashoda i prihoda, a s druge strane dostupnost spoljnih izvora finansiranja,
kao i njihovih troškova (to se odnosi na eventualnu dopunu prihoda).
Planiranje budžeta u zavisnosti od korišćenih metoda može se izvesti na nekoliko
načina.
Tradicionalni način, koji izaziva najmanje konflikata, a to je planiranje
na baznoj osnovi. Ovaj način kao polazište prihvata predviđanje prethodne
godine i uticaje promenjenih zadataka i/ili cena koje utiču na troškove (npr.
okvir zarada), kao i indeks potrošačkih cena pretvara u podatke aktuelnog
finansijskog plana. Ova metoda obuhvata i strukturne promene, podizanje
nivoa, ali i viška predviđanja. Planiranje na baznoj osnovi ovim metodama
postiže da se promene zadataka, uticaji finansiranja zadataka iz prethodnih
godina, kao i rast potreba predmetne godine, pojave u dokumentu predmetne
godine. U prilog ovog postupka govori što se može primeniti u svim oblastima
državnog budžeta i obezbeđuje neprestanost, a obavezni izveštaji, koji
se moraju izraditi za potrebe sistema informatike budžeta obezbeđuju do-
82

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
voljno osnova za planiranje. Ovaj način konzervira nastalu ekonomsku situaciju,
planiranje nije usmereno na zadatke već na organizacije. Zbog toga nije
pogodan za planiranje novih zadataka, ili pripremu korenitih promena.
Zbog ranije spomenutih izazova, u budžetskom planiranju su se pojavili
novi postupci. Suština novih postupaka je u tome što umesto baze planeri
se okreću ka zadacima i njihovim potrebnim resursima. Ovakav pristup pokušava
odrediti različite zadatke u vidu programa, zatim ovim programima
pridodaje resurse, izbegavajući time neefikasno korišćenje odnosno rasipanje.
Ovaj postupak se naziva programskim budžetiranjem (program budgeting).U
praksi se s promenljivim uspehom primenjuju dva postupka ovakvog planiranja.
Jedan od njih jeste programski budžet (PPBS). Suština ovoga je u tome što
se ograničeni budžetski izvori temeljitije a time i efikasnije alociraju na različita
polja zadataka. Zadaci se razdvajaju na međuciljeve a međuciljevi se rangiraju.
To je faza planiranja, tačnije faza strateškog planiranja. Nakon toga
sledi analiza mogućnosti ostvarivanja prihvaćenih međuciljeva. U ovo treba
svrstati potrebe za resursima pojedinih ciljeva kao i organizacione okvire
ostvarivanja. U ovoj fazi programiranja vrši se analiza troškova/dobiti međuciljeva.
Treća faza je određivanje potrebnih rashoda za ostvarivanje ovako
stvorenog sistema ciljeva. Ovaj postupak ne uzima u obzir ranije nastale odnose
u sferi troškova i organizacija. Radno je zahtevan jer umesto uobičajenih
informacija o državnom budžetu pretpostavlja postojanje samostalno
razrađenog sistema kontrole. Ova metoda zahteva ulaganje velikog rada jednom
i permanentno održavanje. Istovremeno prikazuje jednoznačne zahteve
prema učinku, poboljšava efikasnost i oslobađa resurse. Ovako izrađen
predlog budžeta nudi mogućnost efikasnijeg i preglednijeg odlučivanja.
Druga metoda za izradu programskog budžeta jeste budžet nulte baze
(ZZB). Prvobitno ova metoda je primenjena za finansijsko planiranje novih
proizvoda u okruženju u kojem se tehnologija brzo menja. Suština je u tome,
da ova metoda planiranja prošlost uopšte ne uzima u obzir. U javnom sektoru
ova metoda znači da postojeće zadatke razrađuje na osnovne aktivnosti, i
ovim osnovnim aktivnostima pridodaje finansijske potrebe. I ova tehnika je
prilično radno zahtevna. U praksi se primenjuje na taj način, da se kod dela
aktivnosti vrši razrada na osnovne zadatke, i revizija rashoda. Kod preostalog
dela aktivnosti uzimaju u obzir ranije utvrđene rashodne potrebe (eventualno
sa izvesnim automatizom). Ova metoda može se uspešno primeniti za
određivanje rashodnih potreba novih zadataka. Za određivanje rashodnih
potreba postojećih aktivnosti za sada se retko koristi.
Druga važna faza jeste odlučivanje. Specifičnost ovog sistema odlučivanja
je u tome što postoji strogi redosled postupaka u procesu planiranja, vremensko
dinamiziranje, zatim obezbeđivanje povratne sprege različitih faza
83

ANDRAŠ VIGVARI
planiranja (davanje mišljenja i korekcija) prema forumima, koji pripremaju,
ocenjuju i odlučuju. (Vlada, odbori, komisije parlamenta, zasedanje parlamenta.)
Ovom redosledu postupanja pripada i obaveza da predlagač zakona
predloge predviđanja podnosi u odgovarajućoj strukturi.
Odlučivanje u okviru mehanizma donošenja odluke se odvija na zasedanjima
izabranih političkih tela. Postupak parlamentarnog odlučivanja sastoji
se u proceduri po kojoj izvršna vlast (Vlada, gradonačelnik) podnosi
pripremljeni nacrt, o kojem se raspravlja na sednicama komisija, odbora parlamenta/skupštine
samouprave, kao i na plenarnoj sednici. Na osnovu ovih
razgovora i drugih pobuda poslanici, odbornici podnose predloge za izmenu.
U toku procesa odlučivanja – da bi se izbegle beskonačne rasprave – rasprava
se odvija u dva dela. Opšta rasprava određuje okvire predloga budžeta.
(U slučaju samouprava u ovoj fazi se vrši usvajanje koncepta budžeta.)
Detaljna rasprava omogućava konačno određivanje prioriteta u granicama
datih iznosa.
Odluka se pretvara u pravni oblik (zakon, odnosno uredba samouprave).
Sprovođenje predviđanja usvojenog budžeta je obaveza. To znači da
obavezno treba ostvariti predviđene prihode, a prebačaj je moguć bez izmene
predviđanja. Ostvarivanje predviđanja rashoda je pravo izvršilaca. Zbog
nastalih okolnosti, lošeg planiranja ili loše odluke moguće su izmene budžetskih
predviđanja. Korekcije mogu biti u vidu izmena, odnosno pregrupisanja.
Imena predviđanja može biti u vidu povećanja, smanjenja, blokiranja ili
brisanja. Izmena rezultira promenom glavne sume budžeta, a pregrupisanje
nema tu posledicu već samo menja unutrašnju strukturu budžeta. Pravo mogućnosti
izmene predviđanja propisuju zakoni. Tim detaljima na ovom mestu
nećemo se baviti.
3.4.2. Sprovođenje, realizacije budžeta
Sprovođenje, realizacija budžeta je izvršavanje različitih budžetskih zadataka,
ubiranje potrebnih prihoda za njihovo ostvarivanje, odnosno ispunjavanje
predviđenih rashoda. Sprovođenje realizacije se vrši putem raznih
ustanova i osnovnih jedinica državnog budžeta.
Ubiranje prihoda je delom zadatak stručnih organa za ubiranje javnih
prihoda (poreska uprava), a delom drugih budžetskih učesnika. Ovi potonji
mogu ubirati razne naknade, takse, donacije, kazne, zakupnine, dividendu,
itd. Visinu dela ovih prihoda određuju različitih propisi. Ova aktivnost zahteva
odgovarajuću poslovnu i računovodstvenu organizovanost i specijalnu
opremljenost. Obavezni nivo predviđenog prihoda jeste njegova najniža granica.
Ako dođe do prebačaja prihoda, nije neophodna korekcija budžeta.
U slučaju ispunjavanja predviđenih rashoda za izvršni organ gornja granica
mogućeg poslovanja čini iznos predviđanja. To praktično sprečava mo-
84

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
gućnost trošenja ostvarenog prebačaja u prihodima, odnosno mora se izvršiti
izmena predviđenih rashoda, znači korišćenje viška je moguće uz odgovarajuću
odluku.
Ostvarivanje predviđanja na rashodnoj strani počinje prihvatanjem obaveza
od strane izvršilaca. Ovo se može vršiti aktom zapošljavanja, a to je vid
sklapanja radnog odnosa radi obezbeđivanja kadrovskih resursa za izvršavanje
usluga. Obaveza se može prihvatiti i narudžbom, odnosno transportnim
i preduzetničkim ugovorom. Pravila preuzimanja obaveza od strane
vlade, vlasti regulišu se posebnim propisima. Takav je na primer zakon o javnim
službenicima i javnim zaposlenima ili zakon o javnim nabavkama. Važno
pitanje prihvatanja obaveza jeste stvaranje odgovarajućih ugovornih
uslova, čime se obezbeđuje ekonomično i efikasno trošenje javnih prihoda.
Drugo čvorište izvršenja jeste realizacija prihvaćenih obaveza, a to znači
izvršavanje, predaju, preuzimanje. Nakon toga sledi verifikacija, pa doznačavanje.
Na završetku procesa sledi isplata novca, odnosno realizacija doznaka.
I ovaj sled ima svoja stroga pravila. U okvirima ove knjige nećemo se baviti
ovim pravilima, postupcima i različitim načinima plaćanja.
3.4.3. Gazdovanje novcem
Gazdovanje novcem ima zadatak da obezbedi dospele isplate izvršenih
zadataka ili po drugim pravnim osnovama (npr. transferi plaćanje kamata i
otplata dugova). Znači treba da obezbedi novčana sredstva za izvršavanje
dospelih obaveza odnosno da razreši situacije koje proizlaze iz vremenskog
nepodudaranja prihoda i rashoda. Ovaj zadatak, gazdovanje novcem, u principu
pojavljuje se na različitim nivoima državnog budžeta. Postoje takvi modeli,
koji funkciju gazdovanja novcem dižu na centralni nivo (sistemi na bazi
trezora), ali postoje i decentralizovani sistemi. U slučaju trezora izvršni nivoi
ne obavljaju gazdovanje novcem, nego isključivo raspolažu sa svojim
predviđanjima. Račune novčanog prometa pojedinih izvršnih nivoa vodi trezor,
i nelikvidnost odnosno višak se javlja u trezoru.
Privređivanje trezorskog tipa ima za cilj optimalizaciju potreba za novcem
državnog budžeta, kao i obezbeđivanje prethodne (ex-ante) kontrole
nad poslovanjem. Trezor u mađarskoj praksi za pojedine izvršne nivoe u
skladu sa njima usvojenim budžetskim predviđanjima otvara okvirni račun.
Ovaj okvir uzima u obzir dinamiku sprovođenja i razliku prihoda (koji u
ovom slučaju sopstveni prihod izvršnog nivoa) i rashoda. Trezor pre prebacivanja
novca obavlja kontrolu likvidnosti (ima li na računu novca) i pokrića
(da li je isplata pravno zasnovana, ima li za to predviđanja). Izvršni nivo u
ovom slučaju ne privređuje sa novcem, nego sa predviđanjima. U današnjem
mađarskom sistemu državnog budžeta funkcije trezora obavljaju tri organizacije,
koje su pod nadzorom ministra za finansije. AD Centar za upravljanje
85

ANDRAŠ VIGVARI
državnim dugovima ima zadatak da sprovodi domaću i inostranu emisiju
državnih hartija (koji su otelotvorenje državnog duga), uključujući određene
prometne funkcije. Zadatak tog društva je i delatnost na tržištu kapitala u cilju
servisiranja državnog duga. Postoji ured za državni budžet, koji obavlja
zadatke odnosno ima delokrug – kao budžetski organ – da od funkcija trezora
vrši evidentiranje izmenu i aktueliziranje predviđanja, prikupljanje i
obradu informacija, zatim kao i zadataka u vezi planiranja budžeta i izrade
završnog računa. Vodi evidenciju o osnovnim podacima budžetskih organa.
Ima zadatak da obezbedi funkcionisanje Državnog sistema podrške i monitoringa
kao i izvršavanje zadataka u vezi finansijskog obračuna sa Evropskom
unijom. Upravlja radom teritorijalnih ureda za budžet. Ovi uredi (koji
su ranije imali naziv područna informaciona služba državnog budžeta i opšte
uprave, pored obavljanja svojih zadataka u vezi centralnih budžetskih organa,
imaju važnu ulogu u planiranju, funkcionisanju sistema za regulisanje
centralnih izvora lokalnih samouprava, odosno budžetsko planiranje pojedinih
samouprava podržavaju s potrebnim informacijama odnosno informatičkim
uslugama.
Ako se ne radi o trezorskom finansiranju, svaki izvršni nivo obavlja manje-više
samostalno gazdovanje novcem. Ova praksa obezbeđuje veću samostalnost
u privređivanju, istovremeno povećava potrebe za novcem od strane
budžeta, i umanjuje transparentnost, preglednost privređivanja. U ovom
slučaju račune novčanog prometa izvršilaca vode ili centralna banka ili komercijalne
banke.
Važni elemenat gazdovanja novcem jeste snabdevenost novcem različitih
izvršnih nivoa. Na ovim nivoima – važi kao glavno pravilo – prihodi, koji
su potrebni za ispunjavanje rashoda se ne stvaraju u mestu, nisu sopstveni
prihodi. Prepuštanje ovakvih prihoda se vrši u skladu sa propisima i na vremenski
proračunljiv način.
Ovakvo snabdevanje novcem može se vršiti u vidu finansiranja ustanove,
finansiranja u zavisnosti od učinka finansiranja programa. Suština finansiranja
ustanove je u tome da se u skladu sa prihvaćenim budžetom vrši ravnomerno
(uz primenu eventualnih sezonskih činilaca) snabdevanje novcem.
Suština finansiranja u zavisnosti od učinka se vrši pretežno u slučaju investicija,
a to znači da u skladu sa ostvarenim fazama investicije, mogu se „pozvati”
sredstva podrške.
Finansiranje programa se primenjuje u slučaju različitih transfera i državnih
investicija. Dâ se međutim zamisliti, da se na određenom izvršnom
nivou zadatak koji je vanredan ali dobro definisan (npr. reorganizacija jedne
ustanove) finansira nezavisno od uobičajenog funkcionisanja. Za ovo su tipični
projekti (to su delovi programa), koji se finansiraju iz različitih fondova
EU, zatim programi (složeni planovi za postizanje kompletksnih ciljeva).
86

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
Snabdevanje novcem pored već spomenutih vidova može biti neto i bruto finansiranje.
Bruto finansiranje znači da izvršni nivo dobija celokupan iznos
njegovih predviđanja. Neto finansiranje znači da dobija manje novca od
predviđenog. Razliku čine takve stavke, koje bi značile novčane tokove unutar
državnog budžeta. (Najtipičniji primeri su javni tereti zarada.)
Sledstveno tome trezorsko finansiranje jeste neto finansiranje, ali može
se zamisliti i u drugim slučajevima (novčani tokovi između različitih podsistema
državnog budžeta).
Pojam gazdovanja novcem podrazumeva i to da se bankarski odnosi i
konta učesnika budžetskog sistema regulišu posebnim propisima.
3.4.4. Izrada završnog računa
Javni prihodi koji su ušli u sistem državnog budžeta i kroz njega su i potrošeni
moraju se obračunati. Sadržajne elemente i strukturu ovog iskaza, izveštaja
obradićemo u kasnijem poglavlju. Veoma je važno već ovde navesti
da je slično budžetu i izveštaj je i tehnički i pravni akt. Korišćenje javnih prihoda
se prikazuje u dokumentu završnog računa koji je sastavljen od izveštaja
raznih izvršnih organa a koji se podnosi forumu koji je prihvatio budžet.
Struktura ovog dokumenta je istovetna sa strukturom zakona o budžetu.
Ovaj dokument kontroliše nadzorni organ Parlamenta, a to je Državni
Audit. Sadržina ove kontrole je prilično različita u zavisnosti od država. Postoji
praksa prema kojoj ovo znači revizorsku verifikaciju podnesenih izveštaja.
Usvajanje završnog računa (slično budžetu) se utvrđuje u vidu pravnog
akta.
3.4.5. Gazdovanje imovinom
Pod pojmom državne imovine podrazumevamo različite resurse koji se
mogu izraziti u određenoj vrednosti, dobra i pripadajuća prava u vlasništvu
raznih učesnika sistema državnog budžeta. Vlasništvo obuhvata pravo na
korišćenje, pretvaranje, otuđivanje kao i prisvajanje koristi i donosa od te
imovine.
Pojam gazdovanja imovinom podrazumeva namesko korišćenje, funkcionisanje,
sačuvanje stanja, proširivanje, iskorišćavanje (izdavanje u zakup i
korišćenje, otuđivanje) kao i vođenje evidencije i kontrolu.
Pojavni oblici državne imovine su: nematerijalna dobra (intelektualni
proizvodi, apsolutna prava) predmeti i sredstva (zgrade, zemljište, motorna
vozila, itd.), uložena novčana sredstva (finansijska ulaganja, deonice i udela
preduzeća u vlasništvu), u koncesije ili radi funkcionisanja predata sredstva,
zalihe, potraživanja, hartije od vrednosti (državne hartije), kao i novčana
sredstva.
Namena imovine sistema državnog budžeta je obezbeđivanje fizičkih
uslova (školska zgrada, oružje, itd.), ostvarivanje različitih ekonomskih
87

ANDRAŠ VIGVARI
funkcija države (centralna banka, javna državna preduzeća) i uslova za efikasno
gazdovanje novcem (novčana sredstva, državne hartije). Imovina državnog
budžeta u Mađarskoj sastoji se od imovine trezora (vlasničkim pravima
raspolaže centralna vlast) od imovine javne sfere (npr. Mađarska akademija
nauka), od imovine socijalnog osiguranja, imovina koja je u službi
funkcionisanja i osiguranja kao i preduzetnička imovina), i od imovine samouprava
(matična i druga imovina).
Malo ćemo detaljnije govoriti o strukturi imovine trezora (a o imovini
samouprava ćemo kasnije detaljnije). U imovinu trezora spada imovina koja
je i zakonom proglašena isključivom državnom imovinom, materijalna sredstva
i dobra sa svojstvima imovine, koja se u skladu sa pravilima zakona o
koncesiji mogu preneti na korišćenje. Tu spadaju i sredstva u službi izvršavanja
zadataka i obaveze države. Imovinu trezora čine državno zaštićena
umetnička (npr. pojedine slike, skulpture) umetnička dela i prirodne vrednosti,
zatim državna zemljišta, šume, zaštićena područja, (npr. nacionalni parkovi),
kulturni spomenici, kao i druga imovina koja je dospela u vlasništvo
države na osnovu državnih potraživanja i drugih pravnih osnova. U ovu
grupu spada i imovina privrednih društava predviđenih za privatizaciju.
Pravila gazdovanja imovinom regulišu se posebnim propisima, (u vidu zakona
ili uredbe samouprave). Gazdovanje državnom imovinom se odvija
kroz različite organizacione okvire, (budžetski organ za upravljanje imovinom,
društvo u vlasništvu samouprave/države, društvo za sprovođenje privatizacije
i upravljanje imovinom).
Gazdovanje imovinom je usko povezano sa budžetskim privređivanjem.
Različite funkcije gazdovanja imovinom različito utiču na aktuelnu poziciju
budžeta. Korišćenje, funkcionisanje, čuvanje stanja i proširenje najčešće tereti
rashodnu stranu. Različiti vidovi korišćenja imovine rezultiraju prihodima.
Poseban zadatak i posebnu odgovornost predstavlja vođenje evidencije
i kontrola. Vođenje evidencije delom se odnosi na inventar, a delom na vrednosnu
evidenciju (bilans). Zbog poteškoća u vođenju evidencije u slučaju recimo
mostova i puteva, bilans imovine budžeta (podatke tog bilansa) treba
prihvatati sa većim rezervama od uobičajenog.
Gazdovanje državnom imovinom može kontrolisati Državni audit.
Principi gazdovanja proizlaze iz glavnih karakteristika budžetskog privređivanja.
3.4.6. Principi budžetskog privređivanja
Iz specifičnih uslova proizlaze oni osnovni principi gazdovanja, koji čine
sistem normi gazdovanja javnim prihodima. Deo ovih normi je sličan
principima koji se primenjuju u individualnom sektoru, a drugi deo se odnosi
isključivo na državni budžet. Ovi principi, načini mogu se svrstati u tri
grupe: pravna načela sadrže ona pravila, koja pravnim sredstvima regulišu re-
88

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
dosled budžetskog postupanja, i kršenje ovih načela povlači za sobom pravne
sankcije.
Načela gazdovanja obuhvataju pravila ponašanja, koja se primenjuju unutar
državnog budžeta, čije poštovanje obezbeđuje nesmetano gazdovanje, a
kršenje smetnje u gazdovanju. Načela obračuna sadrže principe, koji obezbeđuju
transparentnost gazdovanja. Transparentnost gazdovanja je izuzetno
važno pitanje u javnoj sferi, jer obezbeđuje kvalitet gazdovanja, a istovremeno
i uslov je poverenja prema javnom sektoru. Pravna načela su sledeća:
Obaveza izrade budžeta i princip predstvničkog ovlašćenja. Suština ove
obaveze je da u okviru državnog budžeta za bilo koju ekonomsku
transakciju unapred treba pribaviti ovlašćenja nadležnih političkih
organa odlučivanja i treba uspostaviti ekonomske uslove, naznačiti
njihove finansijske posledice. Ova načela odražavaju onaj zahtev, da
za uticaje bilo koje državne akcije (razrezanje poreza, povećanje/smanjivanje
podrške, izgradnja infrastrukture, itd.) odgovornost na kraju
preuzimaju izabrani organi državne vlasti. U tom smislu budžet je jedan
prethodni finansijski bilans, koji uz odgovarajuće detaljisanje prikazuje
planirane javne rashode i njihovu prihodnu pozadinu.
Princip ograničenog i prethodnog ovlašćenja. To znači da u sektoru budžeta
ekonomske odluke (preuzimanje obaveza, doznake) se mogu
donositi samo na osnovu odgovarajućih pravnih ovlašćenja, a za
sprovođenje, ostvarivanje budžeta izvršnoj vlasti stoji na raspolaganju
ograničeno vreme (obično jedna godina). Ima primera u anglosaksonskim
sistemima državnog budžeta na vremensko ograničavanje
ovlašćenja. Racionalnost političkih i ekonomskih odluka u slučaju
ovog principa mogu se sudarati, jer određene akcije (sveobuhvatni
programi ekonomske stabilizacije, ili većih investicionih projekata)
protežu se i kroz više izbornih ciklusa. Ovaj princip odražava logiku
političkog upravljanja ovom sferom koja omogućava da na promenjene
političke i ekonomske uslove zakonodavna vlast reaguje izmenom
sistema preferencijala.
Izvršavanje u skladu sa usvojenim budžetom. Usvojeni budžet ima i pravnu
formu (Zakon o budžetu, Budžetska uredba samouprave), koja se
mora ostvariti, a odstupanje je moguće samo na osnovu pravnih ovlašćenja.
Mogućnost kontrole. Ovo znači da se mora uspostaviti takav sistem
kontrole, koji je pogodan za procenjivanje zakonitosti, pravilnosti i
uspešnosti privređivanja, za otkrivanje namernih i slučajnih nepravilnosti,
rasipništva i eventualnih prevara.
Javnost. Ovaj princip znači, da svaki zainteresovani nosioc interesa
ima pravo na informacije o gazdovanju državnog budžeta. Ovo načelo
važi za ceo proces privređivanja od planiranja i realizacije do obračuna.
89

ANDRAŠ VIGVARI
Načela gazdovanja su:
Princip predvidivosti. Ovaj princip govori da – slično funkcionisanju
modernih poslovnih organa – je planiranje ključni elemenat procesa
privređivanje. Budžetsko planiranje je poprilično složeni zadatak jer
pored užih budžetskih procesa potrebne su i detaljne prognoze u vezi
skoro svih makroekonomskih indikatora, kao i indikatora konjunkture
na svetskom tržištu. Ova saznanja o spoljnim procesima su osnova,
prema kojoj se određuje manevarski prostor budžetske politike.
Prihodi budžeta, ali i izvesni rashodi povezani su sa različitim makroekonomskim
i spoljno-ekonomskim procesima preko hiljadu niti.
Različiti prihodi poreskog karaktera zavise od potrošnje, kao i kretanja
dohotka domaćinstava i preduzeća. Podrške koje su pružane privrednim
organizacija (npr. podrška izvoza za agrar) zavise od emisije
u privatnom sektoru, kao i potražnje na spoljnom tržištu prema datoj
robi. Kretanje ušteda, deviznog kursa, tokovi na tržištima novca i
kapitala u znatnoj meri određuju potrebe brižljivog odnosa prema državnim
dugovima, odnosno mogućnost finansiranja eventualnog budžetskog
deficita. Nije jednostavno ni planiranje procesa unutar budžeta.
To pretpostavlja projekciju demografskih promena i tokova zapošljavanja,
stvaranje i procenjivanje pokazatelja zadataka koji odražavaju
tehničke karakteristike različitih javnih usluga. Kod investicionih
projekata od tehničkog planiranja, pa preko plana finansiranja
zadatak obuhvata i prognozu za potrebe podrške i održavanje nakon
realizovane investicije. Socijalni rashodi zavise od kretanja dohotka
stanovništva, a sa druge strane i od obećanja konkretnog socijalnog
sistema. Za rashode u vezi penzija i obrazovanja pored ostalog ozbiljan
uticaj imaju i demografski tokovi. Iz ovih primera se dobro vidi
da je planiranje budžeta izuzetno složen problem.
Princip ravnoteže. Ovaj zahtev se odnosi na to da finansiranje javnih
zadataka bude obezbeđeno na duži rok, da prihvatanje zadatka bude
u skladu sa ostvarljivim prihodima. Ovaj princip nije doktrina uravnoteženog
budžeta jer na primer stabilizaciona funkcija u datoj situaciji
može biti realizovana upravo uz pomoć deficita. Princip ravnoteže
znači usklađenost prihoda i rashoda na duži rok, odnosno držanje
pod kontrolom prihvaćenog deficita. Sa pojmom budžetskog deficita
smo se ranije već bavili. U budžetskom privređivanju postoje
međutim izvesna „pravila palca”, koja nemaju neku naročitu teorijsku
pozadinu, nego su se jednostavno iskristalisala u praksi. Takav je
na primer pravilo, po kojem ako prihodi budžeta pokrivaju tekuće
rashode i nema dugova, onda se taj budžet smatra uravnoteženom.
Izvor kredita, koji je uključen sa ciljem akumulacije, ovo shvatanje ne
smatra znakom neravnoteže.
90

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
Princip stabilnosti. Ovaj princip znači da je sistem pravila koji propisuje
funkcionisanje sektora i koji je ugrađen u svaki trenutak privređivanja
menja se samo u najnužnijoj meri, ali nikad se ne menja samo
radi promene. Kod analize sistema samouprava u Mađarskoj videćemo
da je ostvarivanje ovog principa izuzetno protivrečno. Promene
spoljnih uslova privređivanja, neproračunljivost reakcija zainteresovanih
učesnika, sukob interesa političke prirode i zbog podele ograničenih
resursa između centralne vlasti i lokalnih samouprava prouzrokuje,
da promena regulative je jedno od najvažnijih sredstava
sprovođenja političkih interesa.
Princip jedinstvenost. Ovaj princip govori o tome da se na različitim nivoima
vlasti (na kojima funkcionišu izborom legitimisana politička
tela) trošenje javnih prihoda vrši kroz jedinstveni finansijki fond. Ovo
je preduslov ostvarivanja političke odgovornosti, kontrole izvršne
vlasti i racionalnog privređivanja. Izvršna vlast međutim voli, da izmakne
političkoj kontroli, želi sebi obezbediti veći manevarski prostor
u privređivanju. U tom cilju se stvaraju „mali” budžeti. To se najčešće
stvara pomoću izdvojenih novčanih fondova. Ovi novčani fondovi
(bilo na nivou centralne vlasti ili lokalne samouprave) imaju
svoju opravdanost u određenim specijalnim situacijama. Ukoliko finansiranje
izvesnih stvari želimo zaštiti od političke situacije aktuelnih
budžeta, tada ima smisla ovo izuzeti iz opšte logike funkcionisanja
budžeta. Na primer, nakon isteka životnog veka nuklearne centrale,
njeno demontiranje zahteva značajna sredstva. Pokriće tih troškova
je moguće ugradnjom nekog elementa „poreskog” karaktera u cenu
struje, a taj „porez” čini prihode jednog izdvojenog državnog novčanog
fonda. Moguća je i takva situacija, kada se za finansiranje izvesnih
državnih razvojnih programa koriste izvori (inostrana pomoć,
podrška, krediti), koji nisu pod uticajem date države. Upravljanje
ovim razvojnim projektima i transparentno rukovanje „spoljnim” izvorima
može se obezbediti stvaranjem specijalnih novčanih fondova.
Ovako čista situacija međutim nije uvek karakteristična za različite
izdvojene fondove. Više se radi o tome, da se izdvojeni fondovi stvaraju,
da bi se izbegla kontrola zakonodavne vlasti.
Princip globalnog pokrića. U toku planiranja budžeta važan je zahtev,
da se različiti zadaci i izvori za njihovo izvršavanje jasno definišu. U
toku funkcionisanja se često desi, da se određeni prihodi i rashodi realizuju
u različitim vremenskim razmacima. Ovaj princip zagovara
to, da budžet ne sme biti rascepkan, znači prihodi, koji su ostvareni
po različitim osnovama ne smeju se pridodati određenim rashodnim
ciljevima. Obezbeđivanje likvidnosti budžeta uz optimalne troškove,
nemogućnost tačnog planiranja prihodnih i rashodnih predviđanja
zahteva veći manevarski prostor za gazdovanje novcem. Ovaj princip
91

ANDRAŠ VIGVARI
92
ipak ne znači da se može odstupiti od predviđanja, koja imaju zakonsku
formu, bez da se za to obezbede zakonska ovlašćenja. Nakon završene
budžetske godine o izvršavanju prihodnih i rashodnih predviđanja
treba podneti obračun od stavke do stavke.
Princip stimulacije. U budžetskom sektoru nedostaju oni mehanizmi
konkurencije koji manje-više automatski obezbeđuju racionalno korišćenje
resursa. Čak zbog logike funkcionisanja mehanizma birokratske
koordinacije, postoje tendencije k većoj sklonosti ka rasipanju resursa.
Setimo se samo, da značaj formalna i neformalna težina različitih
institucija, ustanova zavisi od njihove veličine, brojnosti, od količine
novca koji dele, ili koje mogu potrošiti. Birokratska organizacija
ima svojstvo da ukoliko nema (dovoljno) zadatka onda će ga potražiti
za sebe, bez obzira, da li za to ima društvene potrebe, da li je to
društveno korisno, ili ne. Funkcionisanje „političkog tržišta” (periodično
odmeravanje poslanika i reizbor), politička kontrola nad izvršnoj
vlasti ne obezbeđuje potpunu kontrolu birokratije. Iz ovoga proizlazi,
da ekonomično, efikasno i uspešno korišćenje ograničenih resursa
koji stoje na raspolaganju državnom budžetu, možemo obezbediti
kombinacijom odgovarajućih mehanizama stimulacije i prinude.
Ovakvi mogu biti interesni sistemi, koji su vezani za postizanje ušteda
izvora, propisivanje nivoa učinka, vezivanje finansiranja i učinka.
O ovima biće više reči u kasnijm poglavljima.
Principe obračuna možemo prikazati na sledeći način:
Princip potpunosti. Ovaj princip govori o tome da obračuni u okviru
državnog budžeta moraju sadržati i odražavati svaki privredni događaj
u vezi državnog budžeta. Princip potpunosti može obezbediti racionalno
privređivanje (treba znati šta, koliko košta), transparentnost,
i mogućnost kontrole. Sam princip je jasan, međutim njegovo praktično
ostvarivanje postavlja više problema. S jedne strane interesi raznih
interesnih grupa koji su u vezi sa privređivanjem budžeta protivreče
sprovođenju ovog principa. Budžetska birokratija, da bi opravdala
svoje postojanje i obezbedi svoje pozicije, sklona je da manipuliše sa
izveštajima. U nekim slučajevima u ovom manipulisanju je zainteresovana
i zakonodavna vlast. Setimo se samo kriterija iz Mastrihta.
Ključno je pitanje da li je nešto ostvareno, ispunjeno, pa zbog toga
„mladu” treba prikazati lepšom no što je. Ali primer za ovo može biti
i priča o domaćoj konsolidaciji kreditne, dužničke i bankarske sfere.
Tehnika ostvarivanja je naime prekrila ona dugoročna opterećenja
koja su proizlazeći iz konsolidacije natovarena na budžet Mađarske.
Kamate i anuiteti ovih dugoročnih opterećenja u vidu emitovanih državnih
obveznica velike vrednosti terete aktuelni godišnji budžet. Povredu
principa potpunosti u suštini prouzrokuje primena dve tehnike.
Jedna je rukovanje izvan budžeta. Ovo znači da ekonomsku tran-

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
sakciju koja ima uticaja na poziciju na državnog budžeta ne propuštaju
kroz dati budžetski bilans. Primer za ovo može biti već spomenuta
konsolidacija banaka i kredita. Druga tehnika je „izorganizacija”
(outsourcing) Ovo može poboljšati ekonomičnost i efikasnost date delatnosti,
ali istovremeno pogoršava transparentnost funkcionisanja
državnog budžeta. Izorganizacija je pogodna tehnika i za prikrivanje
obima državnog budžeta, kao i njegovih stvarnih potreba za resursima.
Primer izorganizacije je prenos ranijih državnih zadataka na državna
preduzeća, ili na preduzeća samouprava ili pak na preduzeća
privatnog sektora. Praktičnu primenu principa potpunosti otežava činjenica
da računovodstveni principi budžeta nisu uvek pogodni za
sprovođenje ovih zahteva. Teškoće stvara i računovodstveno vođenje
zavisnih i stvarnih budućih obaveza (takozvane vanbilansne stavke).
Ovaj problem nije rešen na zadovoljavajući način ni kod poslovnog
računovodstva a slični problemi postoje i u sistemu državnog budžeta.
Kako na primer tretirati različite preuzete garancije i jamstva, odnosno
u slučaju njihovog izvršavanja, šta sa preuzimanjem kredita od
strane države? Da li su to delovi državnog duga, ili ne?
Princip detaljnosti. Ovaj princip govori o tome, da u sve tri faze budžetskog
procesa (planiranje realizacija i završni račun) treba obezbediti
preglednost i mogućnost vrednovanja i prihoda i rashoda. Ostvarivanje
principa detaljnosti u velikoj meri pomažu oni principi grupisanja,
koje smo prikazali prilikom opisivanja prihoda i rashoda. Princip
detaljnosti međutim ni u kom slučaju znači sitničarenje. Previše
usitnjeni obračuni otežavaju preglednost barem toliko, koliko previše
agregisani iskazi.
Princip preglednosti. Transparentnost znači ostvarivanja uslova. Sa jedne
stane u vreme planiranja izvršavanja i izrade završnog računa budžet
mora biti iste strukture, odnosno različiti periodični izveštaji
moraju biti uporedljivi. S druge strane ovi izveštaji mora biti jasni
svim nosiocima interesa.
Princip obračuna novčanog prometa i permanentnost. Obračun sa javnim
prihodima zahteva da put svakog poreskog dinara i odgovornost za
njegovo trošenje bude transparentan. Makroekonomske posledice
budžetske politike neposredno možemo izmeriti kroz njen uticaj na
agregatnu tražnju. Iz prethodnog proizlazi da se u budžetskom sektoru
sada vodi računovodstvo koje je usmereno ka novčanom prometu.
Ova tehnika zahteva da različite transakcije, privredne događaje
obračunavamo u onom budžetskom periodu u kojem su oni finansijski
realizovani. Kršenju ovog principa najčešće doprinose eminentni
intresi. Naročito u „štimovanju” budžetske pozicije, ili prikrivanju
određenih prihoda/rashoda, odnosno stvaranju rezervi treba tražiti
motive koji dovode do svesnog kršenja principa novčanog prometa i
93

ANDRAŠ VIGVARI
to vremenskim pomeranjem prihoda i rashoda. (U kalendaru 15. decembar
i 5. januar nisu jako udaljeni. U izveštaju to može biti ipak čitava
jedna godina.) Računovodstvo, koje u centru pažnje ima novčani
promet pa i sistem izveštavanja u sklopu toga u mnogim aspektima
ne odgovara zahtevima savremenog privređivanja. O ovim problemima
govorićemo na drugim mestima. Princip permanentnosti
znači da bilans prihoda i rashoda u računovodstvenim izveštajima
pojedinih godina mora se podudarati s promenama u sredstvima i izvorima
državnog budžeta. O tim problemima kasnije će biti govora.
Princip bruto obračuna. Ovaj princip se odnosi na to da u svim izveštajima
o državnom budžetu svaki prihod i rashod bude iskazan u potpunom
iznosu bez mogućnosti međusobne kompenzacije. Povreda
ovog principa umanjuje mogućnost kontrolisanja i preglednost koja
je potrebna privređivanju. Na primer, ako poreska uprava poreske
prihode obračunava nakon što odbije svoje troškove funkcionisanja,
u tom slučaju to predstavlja veliko iskušenje za povećanje troškova
funkcionisanja, a to onemogućava analizu ekonomičnosti ubiranja
poreza. Različite poreske olakšice ili oslobađanja od poreza predstavljaju
takođe probleme. Izostali prihodi naime znače implicitnu podršku,
odnosno to su stavke koje nadomešćuju rashode. Postojanje ovih
sredstava opravdava stabilizaciona funkcija države, međutim nekorektan
obračun u pogledu aktivnosti državnog budžeta može prouzrokovati
„optičku varku”. Tretiranje ovih stavaka je moguće u okviru
dodatnih informacija koji se prilažu, ili se mogu priložiti bilansu
budžeta.
Princip razdvajanja stavaka finansiranja i pojedinačnih prihoda. Kasnije
ćemo prikazati budžetske prihode i rashode, među kojima se nalaze
dve specifične stavke. Jednu takvu grupu čine stavke finansiranja.
Ove stavke i na prihodnoj i na rashodnoj strani predstavljaju, označavaju
primenu i otplatu izvora kredita, kamatne prihode od privremeno
slobodnih sredstava kao i plaćene kamate na uzete kredite. Među
vanrednim prihodima najtipičniji su prihodi od privatizacije kao i razna
pomoć odnosno različite donacije. Razdvajanje ovih stavaka je
potrebno je zbog toga, što na njih budžetska politika trajno ne može
računati. Ukoliko ih „speremo” sa svim ostalim prihodima i rashodima,
to će dovesti do značajnijeg iskrivljavanja slike o budžetu.
Problemima obračuna i uopšte informacionog sistema državnog budžeta
ćemo se takođe baviti u kasnijem delu.
3.5. Budžetske reforme
Kao što smo u uvodu rekli u funkcionisanju savremenih tržišnih privreda
državni budžet i sektor vlasti je važan privredni učesnik jer poslovanje,
94

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
privređivanje u okvirima tih sektora imaju uticaja na celinu privrede. Istovremeno
različiti procesti (demografski, migracioni, privredni rast, promene
u makro-, mezo-, i mikro strukturi privrede, itd.) imaju znatan uticaj na
funkcionisanje državnog budžeta. Učešće države u različitim tokovima pored
nespornih rezultata – kako smo to opisali u delu o nesavršenstvu vlasti
– može izazvati i nepoželjne pojave. Ne možemo ih sve navesti, samo neke:
visok nivo državnog duga i centralizacije dohotka, rastuće potrebe finansiranja
raznih socijalnih sistema, rasipnički karakter privređivanja državnog budžeta,
nezadovoljstvo stanovništva s javnim uslugama, nepreglednost privređivanja,
i korupcija. Pored ovoga već ranije spomenute promene (tehnološke,
procese globalizacije) rezultirale su krizom nacionalnih država. U ovoj
knjizi ne možemo prikazati sve aspekte ove krize i izazova, koji proizlaze iz
toga (povezanost međunarodne konkurentnosti pojedinih zemalja i karakteristika
njihovih javnih sektora).
Konkretni sistem državnog budžeta (u to spadaju podsistemi, ustanove,
regulativa, itd.) se stvara, ili se ukida aktima javnog prava. Iz toga proizlazi
da iz raznih razloga potrebe za promenama možemo ispuniti samo uz pomoć
političkog i javnopravnog delovanja. Paradoks budžetskih reformi je u
tome što se očekuje da planiranje i realizacija reformi od onih koji zbog svoje
situacije imaju suprotne interese.
Ukoliko ove promene obuhvataju celinu državnog budžeta, ili njegov
pojedini ili određeni podsistem, govorimo o budžetskoj reformi, ili delimičnoj
reformi (reforma sistema socijalnog osiguranja, reforma penzija, reforma
samouprava, itd). Precizno određivanje sadržine ovog pojma predstavlja teškoću
jer se to koristi za procese koje su poprilično suprotni. Struka do današnjeg
dana nije dala tačnu definiciju budžetske reforme. Zbog toga trebalo
bi prihvatiti takvo gledište prema kojem se pod budžetskom reformom
podrazumevaju institucionalne promene i promene regulative, koje se tiču
celine državnog budžeta ili njegovog funkcionalnog područja, a u skladu s
time menja se i odnos zainteresovanih učesnika. Čaba Laslo daje sledeću definiciju:
„Pod reformom smatram takve strukturne promene, nakon kojih se
menja funkcionisanje sistema budžeta, ponašanje pojedinih učesnika, i institucionalni
sistem za izvršavanje državnih zadataka postaje trajno efikasan i
ekonomičan.”
Slično govori struka o (poreskim) reformama prihodne strane, o reformi
finansiranja odnosno reformi gazdovanja novcem, reformi privređivanja,
odnosno reformi koja se odnosi na različite rashodne programe. Važno područje
budžetske reforme je kada (uz date državne zadatke) menjaju sredstva
intervencije i/ili izvršavanje zadatka. Primer za to može biti situacija u kojoj
se određene aktivnosti iz budžetskog organa prema nekom redu premeste u
privrednu organizaciju, ili kada se privatizuje državno preduzeće javnog
95

ANDRAŠ VIGVARI
prevoza, a obezbeđivanje funkcije odnosno usluge pokušavaju rešiti pomoću
regulative.
Dobar, mada ne baš pozitivan primer za ovo je postupak privatizacije
železničkih društava Velike Britanije u krajem sedamdesetih godina prošlog
veka na društva za obavljanje različitih funkcija. (Prevozna sredstva, trase i
održavanje su razdvojena u posebna društva.) Društva su prenesena na berze,
zbog potrebe za profitom izostale su potrebne rekonstrukcije, pa su se sve
češće dešavale teške nesreće. Čini se neizbežnim ponovno podržavljanje
ovih društava.
Učešće države i institucionalni okvir ovoga koji je uspostavljen do kraja
1970-ih godina u svim razvijenim i srednjerazvijenim zemljama stavljen je na
dnevni red. Ove pojave i promene (npr. u već spomenutim modelima tržišne
ekonomije reakcije su bile različite) u prostoru i u vremenu indukovale su
ozbiljne promene u ostvarivanju državnih funkcija i u sistemu budžetskog
privređivanja.
Pojam budžetske reforme znači opisuje dosta razgranatu grupu pojava.
Tipizacija ovih reformi pretpostavlja izvesno pojednostavljenje. Stručna literatura
definiše strateške pravce reformi unutar javnog sektora. Procesi reformi
koji su se odvijali/odvijaju u različitim zemljama, mogu se smatrati mešavinom
različitih strateških pravaca. Najvažniji strateški pravci su sledeći:
Strategija minimalizacije. Ova strategija ima za cilj da sa aspekta makroekonomskih
procesa i poboljšanja konkurentnosti stvori povoljniju
budžetsku politiku (poreskom reformom, redukcijom pojedinih sistema
socijalnog osiguranja) koja u krajnjem slučaju obezbeđuje smanjivanje,
ublažavanje državne centralizacije dohotka i/ili deficita državnog
budžeta, a tim putem i smanjivanje državnog duga. Primena
ove strategije znači da se ograničavanjem budžetskih prihoda prinudom
ograniče i rashodi. Nedovoljni uspesi u primeni ove strategije
proizlaze iz toga, da u datoj budžetskoj strukturi primenjeno ograničenje
ne menja ustaljene troškove. Znači da nakon ukidanja prinude
za smanjivanje rashoda veoma lako se uspostavlja prvobitno stanje.
Drugi paradoks budžetskih reformi sastoji se u saznaju da su stvarno
velike promene skupe, što znači da se rezultati mogu očekivati samo
na duži rok. Strategija minimalizacije ne računa ni tom činjenicom da
dobar deo programa rashoda državnog budžeta ima drugačije troškovne
specifičnosti nego individualna dobra. Najvažniji element troškova
u javnom sektoru su zarade. Održavanje izvesnih kapaciteta u
državnoj upravi, odbrambenoj sferi, itd. zahteva stalnost značajnog
mašinskog parka, odnosno drugih resursa, to zahteva održavanje, što
prouzrokuje značajne troškove. Sistemi zdravstvenog osiguranja
zbog stalnog tehničkog razvoja (instrumenti, lekovi, itd.) predstavljaju
rastuće troškove. Strategija minimalizacije može koristiti dve teh-
96

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
nike ili njihovu kombinaciju. Sistem kosilice znači da svako budžetsko
područje uglavnom pretrpi ravnomerno umanjenje izvora. Rashodi
državnog budžeta u znatnoj meri i u nominalnom značenju kruti
su prema dole. Zbog toga se obično koristi inflacija kao sredstvo za
umanjenje realne vrednosti budžetskih rashoda. Ovo kao neposredan
uticaj omogućava smanjivanje realne vrednosti rashoda bilo kao kosilica
a može se to vršiti i diferencirano. Primena ovog sredstva je
opasno. Pored već poznatih makroekonomskih uticaja, moramo spomenuti
da inflacija prihodnu stranu, zahvaljujući izvesnom automatizmu.
povećava i snižava vrednost državnog duga, pa donosioci odluka
o budžetu lako mogu pasti u „iluziju novca” odnosno mogu preceniti
stepen slobode budžetskih rashoda. Primena inflacije lako može
imati suprotan efekat.
Strategija održavanja. Ovo je usmereno na jačanje tradicionalnih mehanizama
administrativne i pravne kontrole – unutar toga finansijske
discipline – i na jačanje naknadne kontrole, bez doticanja ustanovljenog
obima obavljanja državnih zadataka.
Strategija modernizacije. Ova strategija ima za cilj da odomaći, presadi
metode upravljanja i rukovođenja tržišnog sektora odnosno postupaka
koji uzimaju u obzir spefičnost sektora. U ovome je važan elemenat
obezbeđivanje elastičnijih uslova privređivanja (decentralizacije).
Ovde spada primena kontrolinga raznih programa rashoda (s primenom
novih tehnika planiranja) i drugih metoda rukovođenja (sistemi
za stimulaciju), kao i revizija područja snabdevanja rashodnih programa
u skladu s vrednovanjem ovih novih sredstava.
Tržište. Ovo znači da se deo javnih usluga privatizuje i na tim osnovama
određuju se tržišni mehanizmi i metode (izdavanje pod ugovor
obavljanje javnih usluga, nadmetanje, aktivna politika cena, određivanje
zahtevanih učinaka, pretvaranje javnih ustanova u privredna
društva, itd.).
Reforme koje su ostvarene, sprovedene su u četiri oblasti. Prva oblast je
promena u poreskim sistemima. Druga oblast čine pokušaji reorganizacije sistema
socijalnog osiguranja. Treća oblast jeste traženje, odnosno razrada alternativnih
vidova obavljanja državnih zadataka. Četvrta oblast je oblast
usko shvaćenog privređivanja koja se sastoji od primene novih metoda planiranja
kao i savremenih tehnika za vrednovanje, analizu i upravljanje (controlling).
3.5.1. Budžetske reforme u postsocijalističkim zemljama
Reforme u bivšim zemljama državnog socijalizma koje su bile zasnovane
na prevagi državnog sektora i centralnog planiranja pokrivaju mnogo složenije
procese. U odnosu na njih Mađarska je bila u specifičnoj situacji za
97

ANDRAŠ VIGVARI
vreme prelaska, pošto su reforme vršene i u okvirima ranijeg državnog uređenja.
Osnovne pravce budžetske reforme najbolje izražavaju četiri DE (pojam
koji je uveo Mihalj Kupa), naime u društvima tranzicije sprovedena je DEmokratizacija,
DEcentralizacija, DEregulacija i DEmilitarizacija. U prvom delu ovog
procesa odvijalo se stvaranje institucionalnih uslova promenjenog ekonomskog
i političkog sistema. Tu spada uvođenje ustavnih okvira i institucija
građanske demokratije, zatim korenita promena institucionalnog sistema
privrede. Razgrađivanje sistema državnih podrški koje su smetale primeni
tržišnih principa je dosta protivrečan proces. Brzo ukidanje uhodanih sistema
podrški je u vidu šoka pogodilo i potrošače i proizvođače. Inače je već
postojala prinuda strukturnog prilagođavanja nakon ukidanja Saveta za uzajamnu
ekonomsku pomoć, i smanjivanja značaja vojne proizvodnje, pa je sve
to predstavljao ogromno opterećenje za preduzeća u tim zemljama. U prelaznim
periodima, iako je u tekućim budžetima u znatnoj meri smanjen iznos
i težina privrednih rashoda, država je morala preuzeti značajnu ulogu i na
tom planu. U Mađarskoj je na primer preuzimanje i raspodela tereta privredne
reforme od strane države sprovedena u procesima konsolidacije. Ova konsolidacija
bila je vezana sa obnovom finansijskog sistema (unutar toga sistema
banaka), odnosno njihovim učvršćivanjem. Konsolidacija banaka, kreditne
sfere i sfere dužnika je značila ogromno mešanje od strane države u prelazne
tokove privrede (i to ne samo izraženo u novcu). Najveći obim je ostvaren u
konsolidaciji banaka, a ista tehnika je primenjena i u druge dve oblasti. Država
je izvan budžeta emitovala dugoročne državne obveznice čime je nadoknadila
kreditne gubitke i gubitke kapitala u bankarskom sistemu. Ove
obveznice su povećale državni dug. Unošenjem državnih obveznica u bilanse
banaka ublaženi su gubici banaka i učvršćena je njihova kapitalna situacija.
Stvarni teret ovog mešanja jeste kamata na ove obveznice, što opterećuje
godišnji centralni budžet. Ova tehnika je vremenski rasprostrla teret konsolidacije
privrede. Važan aspekt reformi državnog budžeta zemalja u tranziciji
bila je vlasnička reforma. Deo ovoga je privatizacija (prodaja državne imovine),
kao i stvaranje, uspostavljanje diferencirane strukture javne imovine,
koja je bila u skladu sa izmenjenim političkim uređenjem. Ovde treba podrazumevati
i obezbeđivanje imovine za lokalne samouprave i za sisteme socijalnog
osiguranja.
Značajne pravne promene je donela izmena pravnih okvira budžetskog
privređivanja. U sklopu ovoga izvršena je pravna regulativa vezana za izradu
budžeta, obračuna, obaveze izveštavanja, finansiranja, gazdovanja novcem,
javnih nabavki, itd.
Budžetskim reformama postsocijalističkih zemalja pripada i revizija
kruga usluga koje država može preuzeti na sebe. Osobenost uređenja držav-
98

SISTEM DE AVNOG BUD ETA, BUD ETSKO POSLOVANJE
nog socijalizma je od strane Janoša Kornaija definisana pojmom „nedonesene
države blagostanja”. Radilo se o tome da je zbog paternalizma (pojam
uveden takođe od strane Janoša Kornaija – što je karakteristika zemlje da i
preferencijale individualnih dobara određuje umesto pojedinca) država
obezbeđivala viši nivo socijalnih usluga nego što je omogućavala stvarni nivo
razvijenosti privrede. Razgrađivanje nedonesene države blagostanja je
značilo u slučaju nečisto javnih dobara sužavanje kruga besplatnih usluga od
strane države, odnosno sužen je krug takvih usluga po povlašćenim cenama.
Istovremeno sa ovim je pojedincima pružana mogućnost izbora u zavisnosti
od njegove kupovne moći.
Dalji aspekti reforme – slično procesima razvijenih zemalja – je poboljšanje
efikasnosti javnog sektora, odnosno poboljšanje kvaliteta javnih usluga.
To podrazumeva i korekciju nedostataka koji su izašli na videlo funkcionisanjem
principa tržišne ekonomije. Politički kompromisi koji su bili neizbežni
u toku brzih promena i procesa tranzicije nisu potvrdili u svim sferama
životnost novonastalih rešenja i uspostavljenih okvira. Korekcije nedostataka
ove vrste (o čemu ćemo navesti konkretne primere u poglavlju o mađarskom
sistemu samouprava) u mnogim slučajevima zahtevaju promene
koje imaju karakter reforme.
Ključni pojmovi
⌧ Administrativno grupisanje
⌧ Budžetske stavke finansiranja
⌧ Budžetske stavke sa karakterom akumulacije i kapitala
⌧ Budžetski organ
⌧ Centralni budžet
⌧ Deficit
⌧ Državnopravni prihodi
⌧ Fond
⌧ Fond društvenog/socijalnog osiguranja
⌧ Funkcionalne ili tekuće budžetske stavke
⌧ Funkcionalni saldo
⌧ GFS-saldo
⌧ Izrada budžeta
⌧ Neto i bruto finansiranje
⌧ Operacionalni saldo
⌧ Osnovna jedinica
⌧ Osnovni pravni principi budžetskog poslovanja
⌧ Osnovni principi obračuna budžetskog poslovanja
⌧ Osnovni principi sprovođenja budžetskog poslovanja
⌧ Podsistem državnog budžeta
⌧ Predviđanje
⌧ Primarne budžetske stavke
99

ANDRAŠ VIGVARI
⌧
⌧
⌧
⌧
⌧
⌧
⌧
⌧
⌧
⌧
⌧
Primarni saldo
Pristup na bazi prometa novca
Pristup na bazi rezultata
Privredno grupisanje
Programi rashoda
Prošireni saldo
Puni deficit
Reforme državnog budžeta
Sadržaj budžetskog poslovanja
SNA-saldo
Suficit
Kontrolna pitanja
1. Prikažite prihode budžeta, glavne principe njihovog grupisanja!
2. Prikažite rashode budžeta, glavne principe njihovog grupisanja!
3. Koja su svojstva glavnih programa rashoda vlasti/države?
4. Koje pojmove deficita poznajete?
5. Šta je državni dug?
6. Koji su podsistemi i osnovne jedinice državnog budžeta?
7. Koji su važniji prihodi i rashodi centralnog budžeta?
8. Kakvu funkciju imaju sistemi društvenog/socijalnog osiguranja?
9. Šta nazivamo budžetskim organom?
10. Koje su najvažnije grupe osnovnih principa budžetskog poslovanja?
100

4. EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA,
PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA
„Na ovome svetu ništa ne možemo smatrati sigurnim, sem
smrti i poreza.”
Bendamin Franklin
U ovom poglavlju razmotrićemo osnovna pitanja oporezivanja. Pored
prikazivanja osnovnih pojmova i principa poreza, daćemo i pregled poreskog
sistema Mađarske, kao i nekih međunarodnih relacija oporezivanja. Pojam
poreza različite naučne discipline ne koriste sa potpuno istom sadržinom.
Pored ekonomije i finansija, porez je sastavni deo stručne terminologije
računovodstva i prava. Konkretnija definicija poreza je neuporedivo prefinjenija
u poreskim zakonima i u poreskoj upravi, nego što je u finansijskim
analizama.
Porezi su – prema standardnim ekonomskim shvatanjima – izvori obezbeđivanja
čisto opštih dobara.
Razvojem društveno-naučnih shvatanja o porezima su data mnoga teorijska
objašnjenja. Ova različita objašnjenja su striktno vezana za teorije o državama.
Shvatanja koja ćemo sada objasniti, pored toga što su interesantna
sa aspekta istorije, pogodna su za predstavljanje problema poreza u svoj njegovoj
složenosti. 23
Individualistička državna teorija shvatanje države vezuje za pojedinačnu
inicijativu. U sklopu tog razmišljanja porez je ona cena koju pojedinac plaća
za usluge države. U ovom slučaju znači da je porez plaćena protivusluga za
neku opštu uslugu. To je teorija razmene, ili teorija protivusluge. Druga grana
individualističke teorije o porezima je teorija osiguranja. Pristalice ovog shvatanja
državu upoređuju sa osiguravajućim društvom u kojem su građani osiguranici
a premija osiguranja je porez. Individualističke teorije naglašavaju
„razmenu” između pojedinca i države.
Drugi pristup porezu označava ona paradigma, prema kojoj porez je u
suštini ekonomski učinak, pa njegovu prirodu možemo upoznati isključivo
na osnovu ekonomskih razmišljanja. Ovaj pristup – koji se obično naziva ekonomskom
teorijom – polazi od toga da se porez troši na različita dobra, i pitanje
je zapravo, u kojoj meri treba koristiti dobra za opšte i pojedinačne cilje-
23
Različite teorije poreza razmatram po Heleru (1942.)
101

ANDRAŠ VIGVARI
ve. Ovo shvatanje je formulisao Sax, dograđivao ga je Wicksell, pa njegov
sledbenik, Lindahl. I ovakvo shvatanje spada u teorije protivusluge koje polazi
od toga, da svaki građanin, u skladu sa svojim prihodima, zadovoljava
svoje potrebe. Nasuprot individualističkom pristupu, u ovom slučaju oporezivanje
posmatraju sa aspekta zajedničkih potreba.
Zajednička slabost ova dva shvatanja je u tome što ne naglašavaju da odnos
između pojedinca i države nije isključivo ekonomske prirode već je i javnopravne
prirode. Pojedinac, svoje potrebe u vezi kolektivnih dobara – u
okvirima svog budžeta – sam rangira, dok krug i nivo ispunjavanja kolektivnih
potreba određuje vlast. U skladu s tim obezbeđivanje opštih dobara je iznuđena
usluga. Prirodu javnog prava naglašava organska državna teorija,
tvrdeći da poreze ne opravdavaju usluge koje su pružene pojedincu zahvaljujući
državi, nego neophodnost postojanja države.
U ekonomiji, pod pojmom poreza, podrazumevamo ponavljajuću obavezu
plaćanja različitih privrednih subjekata, koja je iznuđena od strane države
bez dobijanja protivusluge. Obim i način plaćanja poreza država, ili jedan
njen organ određuje jednostrano, a ujedno obezbeđuje pravne i institucionalne
uslove oporezivanja. Plaćanje poreza je, znači, jednostrano strujanje novca,
koje se ne zasniva na dobrovoljnoj odluci, za koje poreski obveznik ni u sadašnjosti,
ni u budućnosti neposredno neće dobiti protivuvrednost. Ekonomskom
poimanju poreza bezuslovno pripada i nedostatak neposredne kontrausluge,
jer postoje takve uplate koje su iznuđene od strane države, i koje znače
„pritivuvrednost” neke državne usluge, ili preuzimanje određene buduće
(bezuslovne ili zavisne) obaveze. Ovakvi državni prihodi su takse, doprinos
zaposlenih (za pokrivanje brige o nezaposlenima), uplate za obavezno socijalno
osiguranje. Tumačenje pojma usložnjava činjenica da napred spomenute
uplate, u užem smislu neporeske, ali u svakom slučaju administrativne (iznuđene)
prihode u svojoj ekonomskoj politici država može koristiti, i koristi za fiskalne
ciljeve, pa se ovi, skoro bez izuzetaka, ponašaju i kao porezi.
S druge strane, porezi se ne koriste isključivo za obezbeđivanje opštih dobara,
jer – kako smo već ranije videli – država može preuzeti na sebe obezbeđivanje
mešovitih, ali i čisto privatnih dobara. Pored toga oporezivanje je ujedno
i sredstvo za tretiranje takvih razlika u prihodima, koji se više ne mogu tolerisati
za prevazilaženje situacija, kada nedostaje potražnja, zatim, za sprvođenje
preferencijala radi razvoje privrede, pa i podržavanja različitih privrednih delatnosti.
Ako, znači, polazimo od trojnog sistema zadataka države (alokacija,
stabilizacija, redistribucija), tada moramo slediti šire shvatanje pojma poreza.
A sada, da pogledamo neke osnovne pojmove u vezi poreza, kako bismo
kasnije bili razumljiviji i pregledniji.
Poreski obveznik je ono fizičko ili pravno lice koga zakon obavezuje na plaćanje
poreza. Poreski obveznik međutim nije bezuslovno istovetan sa onim ko-
102

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA
ji plaća porez. Ovaj zadnji je onaj privredni subjekt (fizičko, ili pravno lice) koji
stvarno uplaćuje porez. U slučaju poreza na lični dohodak poreski obveznik
i poreski platac je isti. U slučaju opšteg poreza na promet poreski obveznik je
proizvođač, ali poreski platac je krajnji potrošač proizvoda, odnosno usluge.
Poreski objekt je onaj proizvod, ili ona usluga, imovina, ili delatnost, na
osnovu koje/g se plaća porez. U zavisnosti od prirode poreskog objekta, možemo
govoriti o posrednim i neposrednim porezima. Posredni porezi su vezani
za proizvod ili uslugu (opšti porez na promet, potrošački porez, akciza, turistički
porez, carina, porez na obavljanje privredne delatnosti, itd.). Neposredni
porezi su one uplate, koje su vezane za finansijske rezultate, visinu
dohodka ili imovine neke privredne delatnosti (porez na lični dohodak, porez
na dohodak preduzeća, porez na imovinu). Kod posrednih poreza poreski
obveznik i poreski platac nije isti privredni subjekt, a u slučaju neposrednih
poreza ta dva privredna subjekta su ista. Važno svojstvo poreskog objekta
je njegova mobilnost. Rangirajući poreske objekte sa aspekta njihove mobilnosti,
možemo reći da stručna literatura najmobilnijim smatra kapital, zatim
dolazi potrošnja, pa mesto stanovanja, a zadnja je u redu nekretnina. Poreska
osnovica je onaj novčani iznos, ili količina izražena u fizičkim veličinama,
na koji se obračunava stvarni porez. Izvor poreza je onaj dohodak iz kojeg
se plaća porez. Na primer, u slučaju poreza na lični dohodak, poreski
objekt je izvršen rad, izvor poreza je dohodak, ostvaren tim radom, a poreska
osnovica je dohodak, koji se umanjuje sa različitim troškovima i olakšicama
koje priznaje poreski sistem. Poreska stopa je određeni postotak (%) poreske
osnovice. Može biti degresivan, linearan, ili progresivan.
Poreska olakšica je umanjenje iznosa poreza ili odloženo plaćanje po osnovu
smanjenja poreske osnovice, ili umanjenja poreza. Poreska olakšica se
može odnositi na poreskog obveznika, ili na poreski objekt. U slučaju poreske
olakšice ostala pravila poreske kategorije se moraju primeniti. U slučaju
povlašćenih opštih poreza na promet proizvođač moža tražiti povraćaj OPP
za svoje nabavke. Oslobađanje od poreza je propisom dozvoljeno izuzeće od
poreskih obaveza. U slučaju oslobađanja od poreza, ni ostala pravila poreske
kategorije se ne mogu primenjivati. Oslobađanje se može odnositi na poreskog
obveznika, ili na poreski objekt.
Poreski teret je porez po jedinici poreske osnovice. Na nivou nacionalnih
ekonomija poreski teret se obično iskazuje kao količnik svih poreza i GDP-a.
Ovaj pokazatelj prikazuje veoma površnu sliku, pa stoga u produbljenijim
analizama za iskazivanje poreskog tereta koriste nominalne poreske stope,
prosečne poreske stope i marginalne poreske stope. Oporezivanje radne snage,
njeni poreski tereti u odlučujućoj meri na njenu konkurentnost. Zbog toga
se koristi pojam poreski klin (tax wedge), koji je količnik svih poreskih tereta
zarada (bez obzira, plaća li ih poslodavac, ili zaposleni) i s javnim nameti-
103

ANDRAŠ VIGVARI
ma povećanih bruto zarada. (U 1998. godini u Mađarskoj ovo je iznosio 51%,
što je u OECD-u druga vrednost po veličini, dok je to u Južnoj Koreji 15%.)
Prevaljivanje poreza znači da se poreski teret prevaljuje (npr. povećanjem
cena) na druge privredne subjekte.
4.1. Principi oporezivanja
Kao što smo videli, bilo koji konkretan vid ostvarivanja, i sistem oporezivanja
utiče na funkcionisanje tržišnog mehanizma, utiče na ponašanje privrednih
subjekata, koriguje uslove ravnoteže. Jedno od važnih pitanja ekonomske i finansijske
nauke jeste: kakvi uslovi treba da se ostvare da bi se poreski sistem
ugradio u principijelne okvire privređivanja državnog budžeta i da bi optimalno
ispunio namenjenu mu ulogu. Osnovne principe oporezivanja i poreza mnogi
su sumirali na mnogo načina. O političkim aspektima mnogo kazuje duhovita
opaska francuskog ministra finansija, Colberta: „Oporezivanje je liči na čerupanje
gusaka: To je veština da se s najmanje gakanja dobije najviše perja.” Smith
je formulisao četiri osnovna principa oporezivanja. Kao prvo: pojedinci moraju
snositi terete poreza u skladu sa svojim sposobnostima. Ovo je kasnije nazvan
principom solventnosti, platežne sposobnosti. Kao drugo: porez, i za poreskog
platca, i za razrezivača poreza, mora biti jednoznačan, pregledan, i mora se
obezbediti eliminisanje bilo kakve samovolje. Treći princip kaže sledeće: građanin
treba da plati porez onda kada je za njega to ekonomski najpovoljnije. Kao
četvrto: ubiranje poreza treba na bude što jeftinije. To se ne odnosi na troškove
poreske uprave, nego i na odbir onih vidova poreza koji se mogu lako ubirati.
Pored ovih klasičnih principa, razvoj poreza je doveo do mnogih drugih gledišta,
a koja su opet, dovela do rađanja novih principa. Primena i naučno vrednovanje
poreskih principa u nastavku, moraće se suočiti sa više problema:
Različite funkcije države mogu odrediti različite zahteve. Redistribucija bi trebala
da opravdava različito oporezivanje učesnika različitog dohotka i
imovine. Alokacija bi zahtevala da se poveže potrošnja opštih dobara i
doprinos njihovom stvaranju pomoću poreskih tereta. Funkcija stabilizacije
(uključujući tu zaštitu unutrašnjeg tržišta, kao i ostvarivanje
strukturnih i političkih preferencijala) opet ima svoju ciljnu funkciju.
104
Operacionalizaciju različitih principa otežavaju ograde u merljivosti zahteva.
Ni na različitim načinima formulisani optimumi nisu neutralni. Različiti tipovi
privrednih subjekata, različiti slojevi društva, polazeći od svog položaja,
smatraju optimalnijom različite situacije. Da li će interesi sumirati
u nekom državnom preferencijalu to opet zavisi od političkih mehanizama
i sposobnosti ostvarivanja različitih grupa nosioca interesa.
Vlada/vlast i javni činovnici su u stanju, da povremeno, zahvaljujući svom
položaju, zaobiđu zakonodavnu vlast. Vlast – u nedostatku odgovarajuće
kontrole – može koristiti poresku upravu za ostvarivanje političkih

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA
ciljeva. Činovnici (a među njima ponajviše oni koji su zaduženi za
funkcionisanje poreske uprave) imaju svoje specifične interese, koje –
ako je moguće – i ostvaruju. U slučaju stimulacije za efikasnije ubiranje
poreza, činovnici poreske uprave postaju zainteresovani za prezentaciju
prividnih rezultata. Na primer, opravdan povraćaj poreske
akontacije realizuju s zakašnjenjem. Na ovaj način, zbog kasnije isplaćenih
kamata, povećavaju se troškovi poreske uprave a stvara se privid
da je poboljšana naplaćenost poreza.
U nastavku ćemo prikazati ona moguća gledišta, normativne principe,
na osnovu kojih možemo odgovoriti na pitanje: koliko je optimalan poreski
sistem, i pod kakvim uslovima je konforman sa već poznatim principima budžetskog
privređivanja.
4.1.1. Princip zakonskih ovlašćenja i političke odgovornosti
Ovaj princip, s jedne strane znači da porez se može razrezati, odnosno
ukinuti, i poreske stope se mogu menjati samo na osnovu zakonskih (u slučaju
lokalnih poreza uredbom samouprave) ovlašćenja. S druge strane, poreski
sistem mora biti transparentan. Preglednost poreskog sistema, zakonito
funkcionisanje poreskih vlasti jača poverenje građana, stvara pravnu sigurnost,
pruža zaštitu od nezajažljivosti države. Preglednost se ne odnosi samo
na poreske kategorije, već i na celokupnu poresku upravu. Sve u svemu, ispunjavanje
ovih uslova smanjuje suprostavljanje oporezivanju, a pored toga
smanjuje i troškove privrednih subjekata u vezi plaćanja poreza.
4.1.2. Jeftinije ubiranje i jednostavno administriranje
Kod određivanja poreskih kategorija moraju se uzeti u obzir uslovi i troškovi
naplativosti. Troškovi ubiranja proizlaze delom iz neposrednih troškova
funkcionisanja poreske uprave, delom iz troškova u vezi evidentiranja poreskih
objekata, ili poreskog platca. Porez poskupljuje ukoliko ove evidencije
ne stoje nam na raspolaganju ili su nepouzdane. Na primer, u slučaju poreza
na imovinu, postojanje odgovarajućih sistema za vođenje evidencije o predmetima
poreza (npr. evidencija motornih vozila, evidencija zemljišnih knjiga),
a u slučaju poreza po osnovu vrednosti nekretnine, odgovarajući mehanizmi
procenjivanja su takođe važni preduslovi za efikasno i jeftino ubiranje poreza.
Uopšteno je istinito, da su administrativni troškovi različitih poreskih kategorija
i različitih grupa poreskih plataca različiti. Naročito oštro se postavlja
ovo pitanje u slučaju višestepenih državnih budžeta i složenih poreskih sistema.
U vezi administrativnih troškova napominjemo da poreske evidencije za
nacionalni statistički sistem predstavljaju osnovni izvor informacija.
4.1.3. Pravičnost
U vezi poreskog sistema najviše kritika se obično javlja u vezi pravedne
i pravične podele nameta. U tumačenju ovog kriterija ne postoje apsolutna
105

ANDRAŠ VIGVARI
merila. U uvodnom delu ovog poglavlja smo pregledali važnija teorijska objašnjenja
oporezivanja. Naravno, ovakvi teorijski pristupi pod pojmom merila
pravičnosti podrazumevaju različite stvari.
4.1.3.1. Princip koristi
Jedan od pristupa je princip koristi. Polazi od takvog shvatanja poreza da
porez koji plaća pojedinac nije ništa drugo nego protivuvrednost državnih
usluga koje on koristi. U slučaju pravednog poreskog sistema doprinos pojedinog
poreskog platca je u srazmeri sa javnim uslugama koje koristi. Iz ovakvog
pristupa proizlazi da različitim programima rashoda pripadaju različiti
pravični poreski sistemi. Oporezivanje po principu koristi može pomoći efikasno
ostvarivanje alokativne funkcije države, ali, istovremeno, nije pogodno
za ostvarivanje redistributivne funkcije. Ostvarivanje ovog principa u praksi
ogleda se u različitoj poreskoj politici različitih samouprava. Razrezanje većih
lokalnih poreza može obezbediti širi krug javnih usluga, dok izbegavanje razrezanja
lokalnih poreza omogućava samo niži nivo obezbeđenosti tih usluga.
Uopšteno možemo reći i to da se ovaj princip prvenstveno realizuje u lokalnom
oporezivanju. Lokalni porezi, korišćene poreske kategorije mogu stvoriti
vezu između doprinosa pojedinca uslugama, i količine i kvaliteta korišćenih
usluga sa njegove strane. U izvesnim slučajevima korist od javnih usluga
ne proizlazi samo iz osećaja povećanog konfora građana, već i od povećanja
vrednosti nekih poreskih predmeta. Na primer, osećaj veće javne bezbednosti,
poboljšanje uslova saobraćaja može dovesti do rasta vrednosti nekretnina
u datom delu naselja. Zato se obično preporučuje da u sistemu lokalnih poreza
porez na nekretnine u zavisnosti od njihove vrednosti mora imatu vodeću
ulogu. Pored ovoga, princip koristi se može primeniti i u slučaju nekih specijalnih
poreskih kategorija. Ovakvim specijalnim poreskim kategorijama smatramo
takse, naknade za korišćenje puteva, ili, kao indirektan porez za održavanje
puteva koji se ugrađuje u cenu benzina i koje služe za direktno finansiranje
onih individualnih dobara, koje obezbeđuje država. Trebamo međutim
primetiti da, u ovom slučaju, korisnici datih usluga plaćaju poreze kroz dodatni
proizvod onog dobra koje koriste. Direktno oporezovanje automobila
bilo bi suprotno principu koristi, dok između potrošnje benzina i korišćenja
puteva postoji funkcionalna veza. Doprinosi socijalnog osiguranja takođe
spadaju među primere oporezivanja prema principima koristi.
4.1.3.2. Princip platežne moći
Drugi pristup pravičnosti je princip platežne moći. Ovaj princip formuliše
stav, da ostvarivanju datih programa rashoda svako mora doprineti u
skladu sa svojim mogućnostima. Ovde, znači, kriterij pravednosti oporezivanja
postavlja se sam po sebi a ne u vezi sa rashodima. Ovaj princip je u striktnoj
vezi se redistributivnom funkcijom države. Princip horizontalne pravičnosti
znači da poreski sistem ljude iste platežne sposobnosti obavezuje na pla-
106

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA
ćanje istih poreza. Princip vertikalne pravičnosti traži da ljudi veće platežne
moći plaćaju veće poreze. Kod praktične primene ovog principa mora se
obezbediti određivanje kriterija platežne sposobnosti, kao i kvantificiranje
tih kriterija. Kriterij platežne sposobnosti (osnovica poreza) može biti prihod,
potrošnja i imovina. Ekonomska teorija podrobno, do najsitnijih detalja,
analizira prednosti i nedostatke pojedinih poreskih osnovica, i to sa aspekta
pravičnosti. Nije slučajno međutim, što u praksi poreski sistemi moguće poreske
osnovice primenjuju kombinovano. Razlozi toga se nalaze u tehničkim
poteškoćama oporezivanja različitih poreskih osnovica, a delom i u promenama
aktuelnih ciljeva ekonomske politike.
4.1.3.3. Princip privredne efikasnosti (princip neremećenja)
Ovaj princip zastupa stav, da, ako je moguće, poreski sistem ne remeti
alokaciju proizvodnih faktora koja su stvorena funkcionisanjem tržišta. Ovakvo
gledište zastupaju one škole ekonomske nauke koje zagovaraju potrebu
minimiziranja ekonomske uloge države. Prema ovome, svaki poreski uticaj
koji utiče na ponudu i potražnju, ili na tržišne cene je štetan, jer sprečava
funkcionisanje tržišta, koje stremi ka Pareto optimumu. Ovo shvatanje privredno
efikasnim smatra isključivo one poreske uticaje koji koriguju eksternalne
uticaje. U stvarnosti, poreski sistemi i praksa poreske politike rezultiraju
mnogobrojnim nameravanim strukturnim uticajima. Regionalna politika
Evropske unije, koju ćemo kasnije prikazati – ali i stvarna praksa u Sjedinjenim
Američkim Državama – otvoreno prihvata tretiranje raznih strukturnih
problema privrede, a u tome poreski sistem ima itekako ozbiljnu ulogu.
4.1.3.4. Princip elastičnosti
Suština ovog principa satoji se u težnji da poreski sistem bude sposoban
za prećenje promena ekonomskih (konjunkturalnih) uslova, delimično da im
se automatski prilagođava, a delom i sa jednostavnom promenljivošću poreskih
stopa kako bi se obezbedili željeni efekti. Ovaj zahtev je vezan za stabilizacionu
funkciju države. Kako sam već izneo u uvodnom poglavlju stavovi u
vezi ove stabilizacione funkcije (a u njoj sa kriterijima pogodnog poreskog sistema)
razlikuju se u tome što pored automatizma državnog budžeta u kojoj
meri smatraju prihvatljivom, poželjnom diskrecionalnu politiku države (a u
okviru nje selektivne poreske olakšice i selektivno oslobađanje od poreza).
4.2. Kategorije poreza, poreski sistem, poreska politika
Porez je glavni izvor prihoda za obavljanje različitih funkcija države. Pored
toga, porez ima i funkciju regulisanja i pospešivanja. Ove funkcije zavisi od
strukture privrede, čije ispunjavanje – pri datoj strukturi privrede – obezbeđuje
raznolikost poreza. Poreske kategorije su konstrukcije koje su stvorene
107

ANDRAŠ VIGVARI
kombinacijom različitih poreskih objekata, poreskih obveznika, poreskih
plataca i poreskih osnovica.
Zbir svih primenjenih poreskih kategorija, podela razrezanja poreza između
centralnih i nižih nivoa vlasti, način i tehnike ubiranja poreza, institucije
poreske uprave čine poreski sistem. Prema rečima Farkaša Helera „poreski
sistem je takvo plansko grupisanje poreskih kategorija, koje računa ne samo
sa mnoštvom poreskih izvora, nego i sa nesavršenstvima pojedinih poreza.
Poreski sistem je, znači, svesno uporedo korišćenje različitih poreza na taj
način, da se oni nadopunjavaju.” 24 Unutar određivanja primenjenih poreskih
kategorija uloga centralnih odnosno lokalnih poreza, odnosno mehanizam
podele i stepen centralnih poreza je posebno osetljivo političko pitanje.
Karakteristikama poreskog sistema pripadaju i primenjene poreske tehnike,
odnosno poreske vlasti. Od poznatih tehnika poreza spomenućemo samooporezivanje
(poreski obveznik sam utvrđuje i uplaćuje porez), odbijanje poreza
(privredni subjekt, koji isplaćuje dohodak, odbija i uplaćuje iznos poreza),
razrezanje poreza (poreski organ utvrđuje porez na osnovu nekog dokumenta
ili evidencije), i ruling, ili utvrđivanje uslovnog poreza, kada se u slučaju većih
stavaka traži utvrđivanje iznosa poreza pre realizacije transakcije.
Poreski sistem je uvek u vezi s unutrašnjim odnosima, stepenom razvijenosti,
a u nekim slučajevima i s tehnologijama privrede (pa i društva). Poreski
sistem je veštački nastala konzervativna struktura koja je stvorena aktima
javnog prava pa zbog toga mora da sledi od njega nezavisne, ili pak zbog
njega nastale promene. One promene koje se tiču strukture poreskog sistema,
nazivamo poreskom reformom. Poreska reforma može biti opšta (u Mađraskoj
je sprovedena 1988. godine, kada je stvoren postojeći sistem) ili delimična.
Delimičnom poreskom reformom se može nazvati uvođenje lokalnih poreza
1990. godine. Uvođenje, ili ukidanje pojedinih poreskih kategorija se ne
može smatrati poreskom reformom.
Prikazivanjem načelnih principa oporezivanja, mogućih poreskih kategorija
postaju vidljive cigle od kojih je sagrađen poreski sistem. Porezi se mogu
vezivati za nastajanje, odnosno korišćenje dohodaka. To su porezi, koji zavise
od dohotka.
Oporezivanje domaćinstava može se izvesti tako što se raspoloživi dohoci,
bez obzira na njihove izvore spoje u zbirnu poresku osnovicu i
na taj način porez plaćaju prema jedinstvenim principima. Druga
krajnost nastaje u situaciji kada dohoci iz različitih izvora ne čine
zbirnu poresku osnovicu nego ih oporezuju po izvorima i prema različitim
principima. Mađarski sistem oporezivanja ličnih dohodaka
sledi prvi način oporezivanja, ali postoje i izdvojeni dohoci, (dividenda,
dohodak od izdavanja u zakup nekretnina, itd.) koji su oporezo-
24
Vidi: Heler (1943.), str. 173.
108

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA
vani posebnim izvornim porezima. Unutar domaćinstava moguće je
oporezivanje dohotka prema vlasniku dohotka (pojedinačno), ili sabiranjem
dohodaka, zbirno (porodično) oporezivanje dohotka.
Oporezivanje preduzetništava moguće je na osnovu ukupnog prihoda
(npr. porez na obavljanje privredne delatnosti), oporezivanjem korišćenog
elementa proizvodnje (npr. porezi, koji terete zapošljavanje
radne snage), ili oporezivanjem rezultata. Oporezivanje rezultata vrši
se izdvojeno, u zavisnosti od koriščćenja rezultata, zavisno od toga
da li se radi o zadržanom rezultatu ili se rezultat poslovanja koristi za
dividende.
Oporezivanje korišćenja dohotka je sledeći mogući vid. Najrasprostranjeniji
je porez na promet. U tom slučaju poreska osnovica može biti bruto
prihod ili dodata vrednost. Porezi na promet razlikuju se u tome
što se koristi jedna ili više poreskih stopa. Drugi vid oporezivanja trošenja
dohotka jeste potrošački porez, odnosno njegov specifičan vid, akciza.
U principu, a u mnogim mestima i praktično je moguće oporezivanje
ušteda, a vid toga je porez na prihode od kamata.
Tabela br. 4.1.
Funkcionalna struktura budžetskih rashoda nekih zemalja OECD
(bez samouprava)
Rashodi Francuska Nemačka* Ujedinjeno SAD** Mađarska
kraljevstvo
Opšte zajedničke usluge 6 3 3 8 7
Odbrana 7 5 8 19 8
Zaštita reda, javna bezbdenost
1, 0,3 3 1 3
Obrazovanje 7 1 4 2 8
Zdravstvo 15 17 14 17 5
Socijalno osiguranje, socijalna
briga
41 49 37 29 37
Slobodno vreme, kultura, 0,5 0,2 1 0,3 3
verske zajednice
Privreda 5 8 6 6 10
Ostalo 12 16 22 14 18
Od toga plaćanje kamata 4 6 7 14 8
* bez pokrajinskog nivoa
** savezna vlada
Izvor: Sopstven proračun na bazi IMF GFS Yearbook 2000.
109

ANDRAŠ VIGVARI
Druga velika grupa poreza su porezi, koji su vezani za imovinu. Ovi porezi
ne zavise od procesa stvaranja i korišćenja dohotka u privredi, pa ih nazivamo
autonomnim porezima. Oporezivanje imovine moguće je prema masi
imovine, ili vezano za njene pojedine elemente. Oporezivanje ukupne imovine
se obično primenjuje u izuzetnim slučajevima (jednokratni porez na imovinu).
Oporezivanje pojedinih pogodnih elemenata imovine bilo je prilično
rasprostranjeno i u prošlosti ali ni danas ne smatra se nekim izuzetkom. Skoro
svuda se primenjuje oporezivanje promene vlasništva (otuđivanje, nasleđivanje),
Postoje poreski sistemi, u kojima se oporezuje priraštaj imovine.
Tabela br. 4.2.
Struktura poreza (poreski miks*) zemalja OECD 1998.
Vid poreza
Porez
preduzeæa
Porez na lièni
dohodak
Doprinos za
socijalno
osiguranje
Potrošaèki
porezi
Porezi na
imovinu
Prosek OECD 9 30 28 24 9
Prosek EU 7 24 31 30 8
SAD 9 40 24 16 11
Mađarska 6 17 36 39 2
* Ukupni poreski prihodi = 100%
Izvor: OECD Economic Surveys, Euro-Area OECD, Pariz 2001.
Struktura poreskog sistema, ili odnos različitih tipova poreza (poreski
miks) 25 , unutar toga odnos poreskih kategorija (uključujući odnos i centralnih
i lokalnih poreza), nivo poreza, olakšice i oslobađanje od poreza – sve to zajednički
čini poresku politiku (fiscal policy), koji se može tumačiti sistemom
ciljeva u sferi prihoda, preraspodele dohotka, privredne strukture i platnog
bilansa, a koji je definisan i kvalitativno i kvantitativno. Poreski sistemi su relativno
stabilni. Korekcijom poreskih kategorija i nivoa poreza, kao i drugih
ranije već spomenutih faktora isti poreski sistem može služiti ostvarivanju
različitih poreskih politika. Unutar datog poreskog sistema važno sredstvo
poreske politike su mogućnosti kombinovanja poreskih stopa i poreskih
osnovica. Poreska osnovica se može menjati promenama u sferi poreskih
olakšica i oslobađanja. Povećanje poreske osnovice će i uz smanjenje poreskih
stopa obezbediti održavanje nivoa poreskih prihoda. U slučaju povećanja
poreskih osnovica privrednim mehanizmima (npr. privredni rast rezultira
rastom dohodaka ili potrošnje, inflacija, itd.) uz nepromenjene ili blago
smanjenih poreskih stopa automatski rezultira veće prihode od poreza. Izmene
poreskih kategorija koje se grade na promenama realnih privrednih to-
25
Strukturu poreza u zemljama OECD-a prikazuje tabela br. 11.
110

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA
kova takođe spadaju u sredstva poreske politike. Premeštanje težišta unutar
različitih vidova ulaganja (npr. iz hartija od vrednosti u nekretnine, bankarskih
depozita u hartije od vrednosti) nudi kao moguće rešenje uvođenje odgovarajućih
poreskih kategorija ili menjanje odgovarajućih poreskih stopa.
Ulogu lokalnih poreza takođe određuje aktuelna poreska politika. Kao dobar
primer toga možemo navesti da je mađarski sistem lokalnih poreza veoma
blizak razvijenim evropskim zemljama, a ipak lokalni porezi učestvuju u
ukupnim poreskim prihodima sa svega 6%, što je nizak unutar OECD-a.
4.3. Uticaj poreza na privredne tokove
Uticaj poreza i mikro-, i makroekonomija razmatra prilično mnogostrano
iako u veoma apstraktnom sistemu uslova. Ne može nam biti cilj sumiranje
svih ovih uticaja. Potrebno je međutim spomenuti one uticaje, koji se tiču
čitavog sistema državnog budžeta kao rezultat želje za prilagođavanjem različitih
privrednih subjekata, ili kroz promene tržišnih činioca. Želja za prilagođavanjem
raznih privrednih subjekata je usmerena ka neutralisanju, odnosno
smanjivanju poreskih tereta. Isticanje dve uzajamne povezanosti je od posebnog
značaja.
Jedna je da na ponašanje privrednih subjekata utiču ne samo efektivni
poreski tereti već i proglašeni porezi. U ekonomskoj nauci dobro je poznato
kakvu ulogu imaju očekivanja privrednih subjekata. Poreska politika, naročito
u slučaju promena unutar poreskog sistema, mora imati u vidu i ova
očekivanja.
Druga važna povezanost je u vezi međusobnog uticaja inflacije i poreza.
Visoka stopa inflacije, odnosno njene promene utiču na raspodelu poreskih
tereta. Kako smo to videli u prethodnom poglavlju, inflacija je u stanju da
kao kosačica trave erodira rashodnu stranu državnog budžeta, dok preovlađujuće
i nepromenjene poreske stope automatski „crpe” dohodak privrednih
subjekata. Jedini „dobitnik” inflacije jeste budžet. To je osnova onog, često
primetnog, konflikta koji obično nastaje između dve institucije koje su zadužene
za finansijsku ravnotežu, odnosno između odgovornog vladinog organa
za fiskalnu politiku (ministarstvo finansija) i odgovornog za upravljanje
monetarnom politikom i za finansijsku stabilnost (narodne banke).
Pri nepromenjenim poreskim stopama i poreskih opsega, porez na lične
dohotke, rast nivoa cena, i nominalne zarade koje se prilagođavaju ovim faktorima,
automatski povećavaju realne poreske prihode a smanjuju realne dohotke.
Rastom nominalnih zarada relativno niske realne zarade prelaze u viši
poreski opseg i zbog toga su oporezovani po višim poreskim stopama.
Porez na profit preduzeća u istoj ovoj situaciji amortizaciju (trošak!)
zbog računovodstvenih pravila opterećuje kao dohodak pa privredni sektor
gubi kapital. Ova situacija nastaje tako što zbog inflacije prihod raste u istoj
111

ANDRAŠ VIGVARI
srazmeri, dok amortizacija koja se može obračunati, računa se na osnovu ranije
nabavne cene, koja je važila pri nekom opštem nivou cena.
Prihodi od posrednih poreza (pri nepromenjenim poreskim stopama)
rastu u srazmeri sa inflacijom ako je osnova toga cena, a ne neka naturalna
količina proizvoda.
Moramo razlikovati pravne posledice koje proizlaze iz oporezivanja,
uticaj poreza (impact of taxation), i ekonomske efekte, poresko opterećenje (poreska
incidencija). Ovaj prvi, u suštini, ukazuje na odnos prema postupku poreskih
vlasti, a ovaj potonji na stvarne uticaje poreza na dohodak, socijalno stanje.
Incidencija se može posmatrati u više preseka: prema nivou dohotka domaćinstva
ili pojedinca. Drugi mogući presek je regionalan. Pored toga, uticaj
poreza se može posmatrati i prema drugim socijalnim, demografskim pokazateljima,
ali i prema zapošljavanju (veličina porodice, oblast zapošljavanja,
starosna grupa, itd.). Određivanje konkretne količine poreske incidencije
nije moguće, ali se može izvršiti procena određenih tendencija. Specijalni
slučaj dohodovnog, socijalnog uticaja poreza je to, kada se ne menja zbir svih
poreza (poreski teret), ali se menja odnos primenjenih poreskih kategorija u
poreskom sistemu (poreski miks). Na nivou poreskog platca i tada dolazi do
dohodovnog uticaja. Ovaj specijalan slučaj se naziva diferencijalnom incidencijom.
Prilagođavanje privrednih subjekata oporezivanju se delimično ogledaju
u tome što će sprovesti neke zamene, doći će do vremenskog pomeranja određenih
privrednih dešavanja, u prevaljivanju poreskog tereta, ili u vidu
kompenzacije putem povećanja učinka, odnosno ponude. Kvalifikovani slučajevi
ovakvih stremljenja su izbegavanje plaćanja poreza i poreska utaja. Pod prvim
pojmom podrazumevamo nameru ili radnju poreskog platca za smanjivanje
poreskog tereta u skladu sa onim mogućnostima, koje pružaju poreski
sistem i drugi propisi (npr. Zakon o računovodstvu). U ovu grupu spada
promena lokacije (takozvani poreski raj, poresko nadmetanje u međunarodnim
razmerama, nadmetanje unutar jedne države u sferi lokalnih poreza),
kreativno knjiženje, što se u ovom slučaju ogleda u tome, da pojedine elemente
dohotka prikazuju kao troškove. Izbegavanje plaćanja poreza se ne
može kazniti a ova pojava se može potisnuti konzistentnijom regulativom.
Utaja poreza je smanjenje poreskog tereta kršenjem poreskih i drugih zakona.
Utaja poreza je krivično delo, što se može potisnuti kontrolom, a zajedno
s tim poboljšanjem uterivanja poreza.
Poreze na proizvode razrezuju se na proizvođača ili trgovca, ali oni to mogu
prevaliti na kupce. Mogućnost i stepen prevaljivanja pa tako i stvarno opterećenje
zavisi od kompetitivnosti tržišta, elastičnosti potražnje i ponude za
dati proizvod. Što je kompetitivnije tržište, što je neelastičnija tražnja, a što je
elastičnija ponuda, s tim veći teret se prevaljuje na kupca i obrnuto. Karakter
112

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA
proizvoda (kompetitivan ili komplementaran proizvod) takođe ima uticaja
na raspodelu poreskog tereta.
I u vezi poreza na dohodak moramo razmišljati slojevito. Na prvi pogled
se čini da porez na dohodak tereti onoga koji stiče dohodak. Ako se zbog poreza
smanjuje ponuda posla, i raste nivo zarada, tada se konačno opterećenje
prenosi na vlasnike preduzeća, ili na krajnjeg potrošača proizvoda, u zavisnosti
od toga, da li teret povećanih zarada mogu ugraditi u cenu proizvoda.
Sledeća karakteristična posledica poreza je u makroekonomiji dobro poznato
ostvarivanje specifičnog uticaja dohotka i supstitucije. Kao rezultanta ova
dva uticaja može se menjati ponuda rada. Ovo opet može izazvati različite
procese. S jedne strane, i pri većim poreskim stopama mogu se smanjiti
ukupni prihodi od poreza. S druge strane, i ne neizbežno nezavisno od predhodnog
uticaja, određene delatnosti, proizvodi mogu preći u zonu sive ili crne
ekonomije. Ukoliko postoji mogućnost supstitucije ili je moguće primenom
zadržavanja učinka u vezi datog poreza, u tom slučaju porezi imaju uticaj
iskrivljavanja. Uticaj utvrđenih poreza naime biće zbog ovakvih reakcija poreskih
plataca drugačiji od očekivanog. Porezi koji nemaju ovaj uticaj iskrivljavanja
su porezi u jednom iznosu. Porez menja budžetske ograde domaćinstava.
Uticaj na dohotke poreza po glavi, koji je nezavisan od dohotka (poll
tax, jedinstveni komunalni porez), povećaće ponudu rada (stremljenje za
obezbeđivanje nepromenjenog nivoa dohotka), a zbog uticaja supstitucije
(smanjuje se opportunity cost slobodnog vremena) smanjuje se ponuda rada.
Ovaj potonji uticaj može izazvati i to što su povećane namere za ublažavanje
ili izbegavanje plaćanja poreza, a to će deo ponude rada terati u sivu, ili možda,
crnu ekonomiju.
Oporezivanje svakako koriguje funkcionisanje tržišnog mehanizma.
Podjednako deluje na ravnotežu različitih delova tržišta, kao i na ravnoteže celokupne
privrede. Najneposrednije utiče na poziciju državnog budžeta, ali bitno
utiče i na ravnotežu unutrašnjih tržišta (tržišta robe, novca, kapitala, radne
snage), kao i na platni bilans. U ekonomiji ovi uticaji različito se procenjuju.
Prema shvatanjima standardne ekonomije, prilagođavanje privrednih subjekata
porezima sa aspekta pojedinca je racionalno, ali zbirno izbacuju privredu
iz optimalnog stanja. Kod ekonomskih uticaja poreza moramo razlikovati
nameravane i nenameravane uticaje. Nenameravane uticaje nazivamo poreskim
poremećajem.
Oporezivanje može imati i korektivne uticaje. Korektivni porezi žele negativne
eksternalije pretvoriti u internalije, obezbeđujući time opstanak regulacije
tržišta. Takvi porezi su različiti „zeleni porezi”, porezi na neke neobnovljive
resurse i na takve proizvode koji zagađuju okolinu. Među ove spada
recimo porez koji se razrezuje na ambalažu koja se ne može reciklirati.
Preovladajuća makroekonomska shvatanja pozitivno vrednuju odvraćujući
113

ANDRAŠ VIGVARI
uticaj ovakvih poreza. Poreze koji su razrezani na proizvođače spoljnog ekonomskog
uticaja nazivamo Pigouovim porezima. Pigou je u značajnoj meri doprineo
razdvajanju pojmova individualnih i društvenih troškova i analizi
različitih ekonomskih implikacija koja proizlaze iz toga.
Porezi imaju uticaja na privrednu ravnotežu i na makro, i na mezo (u
pogledu regionalnih i privrednih grana), kao i na mikro planu. Među uticajima
na mezo nivou možemo istaći uticaje koji proizlaze iz poreske prakse
različitih samouprava. Jedan od ovakvih uticaja je poresko nadmetanje, što
znači da razrezivanje – ili ne – poreza iz kompetencija samouprave, odnosno
njihov nivo, uvedene olakšice ili oslobađanje od poreza rezultira značajnim
razlikama u poreskim teretima. Ovo može uticati na izbor lokacije za preduzetništvo,
preferiranje područja sa nižim poreskim teretom, a unutar pojedinih
država – gde su date infrastrukturalne mogućnosti – može izazvati
unutrašnju migraciju stanovništva.
Drugi uticaj proizlazi iz toga, da pri datim lokalnim poreskim kategorijama
poreski kapaciteti pojedinih regija i tipova naselja (zbog razlika u razvijenosti
privrede i razlika u strukturi privrede) mogu značajno razlikovati,
a to može nepovoljno uticati na finansijske pozicije budžeta samouprave.
Moramo nešto više reći i o uticaju poreza i poreskog sistema na privrednu
strukturu. Državna strukturna politika je uvek, kao važno sredstvo, primenjivala
implicitnu podršku što je praktično značilo obezbeđivanje poreskih
olakšica i oslobađanje od poreza. Poreskim sredstvima podržavana
strukturna politika služi ostvarivanju granskih ili teritorijalnih preferencijala,
odnosno pospešivanju T+P aktivnosti.
Porezi imaju brojne finansijske uticaje. Dati poreski sistem (porez na kamate,
porez na dividendu, porez na dobit od kursnih razlika, porezi društava)
može uticati na strukturu finansiranja sektora preduzeća. Menja se oblik
različitih transakcija, zaposleni, menedžeri deo svojih prinadležnosti ne dobijaju
u vidu plata, zarada, već u vidu sporednih naknada. To je za preduzeće,
„isplatioca”, ali i za zaposlenog povoljno, jer može značiti poresku uštedu.
Sličan uticaj prestavlja i sistem oporezivanja dugoročnih ušteda i drugih
ulaganja, jer različiti poreski teret različitih vidova može izazvati uticaj supstitucije.
Među ove spada uticaj na izbor lokacije (mesta stanovanja). Suština
u ovom slučaju je u tome što se u slučaju mobilnih poreskih osnovica, pri
datom poreskom sistemu, porez se uzima kao faktor troškova lociranja određenog
preduzeća. U pojedinim slučajevima može se desiti da će biti jeftinije
preseliti pogon na drugu lokaciju nego prihvatiti poreski teret.
114

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA
4.4. Pitanje poreza u globalizirajućem svetu,
međunarodni pregled 26
Sve većim uplitanjem države u privredne tokove stalno rastu porezi u
zemljama sa razvijenom tržišnom privredom. U zemljama OECD poreski teret
je 1965. godine iznosio godišnje 23%, a u Evropskoj uniji 29%. U 1999. godini
u zemljama OECD poreski teret je porastao na prosečno 33%, a u zemljama
Evropske unije na 40,5% od GDP-a. Naravno, među državama postoje
velike razlike. U SAD poreski teret u čitavom naznačenom periodu se kretao
na nivou od oko 27%. Sličnu stabilnost pokazuju poreski tereti u Kanadi i
Meksiku.
Unutar rastućih poreskih tereta primetna su bitna pomeranja. Glavna
karakteristika poreskih reformi koje su iznuđene izmenjenim međunarodnim
okolnostima (deregulacija, globalizacija), je da dolazi u prvi plan oporezivanje
manje mobilnih (radna snaga, potrošnja) poreskih osnovica. Kada
smo, prilikom razmatranja međunarodne tendencije u kretanju obima državnih
budžeta, ukazali da su među rashodima stavke socijalnog osiguranje
bile dinamične, tako i u prestrukturiranju poreskih kategorija vidimo da sve
više dobijaju na značaju (i prostoru) uplate socijalnog osiguranja. Povećanje
poreskih prihoda po osnovi ličnih dohodaka je realizovano snižavanjem poreskih
stopa, ali i proširivanjem poreskih osnovica (smanjivanje olakšica,
ukidanje oslobađanja). U sadašnjem stanju svetske privrede na praksu poreske
politike pojedinih zemalja utiču sledeći faktori:
Javni rashodi, čak i kad oscilaraju imali su trend rasta. Različite budžetske
reforme nisu uspele da snize nivo javnih rashoda, one su,
eventualno, usporile tempo rasta javnih rashoda a ovaj rast je uglavnom
finansiran iz poreza.
Zbog različitih razloga (promene u starosnoj strukturi populacije, povećanje
broja pripadnika starijih generacija) prisutan je jak pritisak radi
povećanja društvenih javnih rashoda, što ujedno prouzrokuje prinudu
u pravcu povećanja javnih prihoda iz poreza.
Promene u privrednoj strukturi (uzimanje maha uslužnih delatnosti sa
potrebom visokog znanja na uštrb proizvodnog sektora) predstavljaju
izazov za obnavljanje poreskih rešenja u vezi investicija. Ranija rešenja
za fizičko ulaganje kapitala u novoj situaciji su neprimenljiva.
Promene u strukturi stanovništva, masovno zapošljavanje žena, rast broja
krnjih porodica zahtevaju promene u sistemu oporezivanja ličnih primanja
i plaćanja doprinosa za socijalno osiguranje.
Tehnološke promene, u određenim slučajevima (e-commerce) poboljšavaju
mogućnost izbegavanja plaćanja poreza a s druge strane pomažu
poresku upravu i kontrolu.
26
Prilikom ovog dela koristio sam članak Šivaka (2001.)
115

ANDRAŠ VIGVARI
S globalizacijom raste mobilnost poreskih osnovica. Taj uticaj ogleda se u
štetnom poreskom nadmetanju. U ovoj situaciji narodi, a u izvesnim
slučajevima već i regionalne integracije i centri privredne moći utrkuju
se u pribavljanju poreskih prihoda. Ono što je do sada međunarodna
regulativa (u suštini, u okvirima OECD) mogla postići, to je da uz pomoć
jedne preporuke (Model Tax Convention) postoji mogućnost izbegavanja
dvostrukog prekograničnog oporezivanja. Dvostruko oporezivanje
znači da za isti period, na isti poreski objekt i/ili poreskog obveznika
dve države razrezuju porez. Rešavanje ovog problema je moguće bilateralnim
sporazumima zainteresovanih država. Sada je na snazi oko
1.400 ovakvih sporazuma. Predstoji još rešavanje problema koji proističu
iz oporezivanja primenjenih cena transfera, kao i ograničavanje
štetnog poreskog nadmetanja. Specijalan, ali čest slučaj štetnog poreskog
nadmetanja je, kada se dohodak prebacuje u takozvani poreski raj
(u države s niskim poreskim stopama). Za ovakvo pregrupisanje dohotka
pogodno je formiranje različitih filijala, podružnica, ili primena
cene transfera. Smanjivanje štetnog poreskog nadmetanja je moguće
smanjivanjem mogućnosti izbegavanja plaćanja poreza usled mobilnosti
poreskih osnovica, odnosno smanjivanjem mogućnosti davanja nacionalnih
poreskih preferencijala sa štetnim posledicama.
Razvojem regionalnih integracija neizbežno je ograničenje pravo nacionalnih
država na oporezivanje i kao i harmonizacija poreskih sistema na jedinstvenom
tržištu.
116

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA
4.5. Poreski sistem u Srbiji 27
4.5.1. Uvod
Poreski sistem predstavlja ukupnost poreskih oblika jedne zemlje 28 . Budući
da se u ovom prilogu pod porezom podrazumevaju svi javni prihodi
dažbinskog (fiskalnog) karaktera, pojam poreski sistem će obuhvatiti sve 29
poreze, doprinose, takse i naknade koje postoje u Srbiji.
Poreski sistemi savremenih država međusobno se odlikuju po pravilu
brojnim vrstama poreskih oblika. Ne čudi da poreski sistemi mogu imati i po
pedesetak i više različitih poreskih oblika. Poznato je da je poreski sistem Srbije
pred kraj prošloga veka imao i preko 200 različitih poreskih oblika.
Obično, poreski sistem savremene države podrazumeva jedan broj
„standardnih” poreskih oblika i brojne vrste specifičnih oblika. U standardne
poreske oblike valja svakako uključiti poreze koji pogađaju dohodak fizičkih
lica, dobit pravnih lica, promet, imovinu i slično.
Poreski sistemi savremenih država međusoibno se razlikuju ne samo s
obzirom na sastavne elemente nego i s obzirom na relativno učešće pojedinih
poreskih oblika u strukturi ukupnih javnih prihoda. Brojni su faktori koji
na to utiču a svakako da među značajnije treba uključiti sledeće: (1) razvijenost
privrede, (2) način finansiranja socijalnog osiguranja, (3) obrazovni nivo
srtanovništva, (4) struktura radne snage, (5) stepen otvorenosti privrede,
(6) karakter državnog uređenja, (7) istorijski razvoj i tradicija i drugo. Pod
uticajem navedenih faktora se oblikovao i poreski sistem Srbije.
Da bi se stekla celina o javnim prihodima Srbije, u ovom prilogu će se ukazati
i na neporeske odnosno nefiskalne javne prihode.
4.5.2. Fiskalni prihodi u Srbiji
Zakonima koje je Narodna skupština Republike Srbije usvojila tokom
marta i aprila 2001. godine, započela je, po drugi put u poslednjih deset godina,
sveobuhvatna fiskalna reforma u ovoj republici. Fiskalni sistem u Srbiji
ponovo počeo je da dobija obrise koji se već sreću u zemljama u tranziciji.
27
Napisao dr Božidar Raičević.
28
B. Jelčić, Nauka o finansijama i finansijsko pravo, Narodne novine, Zagreb, 1990. godine,
str. 213, citirano prema D. Popović, Nauka o porezima i poresko pravo, Open Society Institut, Budapest
i Savremena administracija, Beograd, 1997. godine, str. 481.
29
Razgraničenje između poreza, taksa, naknada i doprinosa nije uvek jednostavno sprovesti.
No, to nam i nije namera u ovom prilogu. Želi se samo reći da kada se u tekstu upotrebi termin
¨porez¨ (i odgovarajući pridev) da se ima u vidu celina svih javnih prihoda odnosno svih
poreza taksa, naknada i doprinosa. To je ono što D. Popović u svom citiranom radu naziva porezima
u najširem smislu. Inače, D. Popović razlikuje (1) porez u užem smislu (obuhvata samo
poreze), (2) poreze u širem smislu (obuhvata porez u užem smislu, doprinos u teorijskom smislu
i doprinos za obavezno socijalno osiguranje, (3) takse u užem smislu (samo takse) i (4) takse
u širem smilsu (takse u užem smilsu i naknade). Ako se posmatraju porezi u širem smislu i
takse u širem smislu dobija se porez u najširem smislu. Upravo, da se ponovi, kada se u tekstu
navede termin ¨porez¨ (i pridev poreski) onda se ima u vidu porez u najširem smilsu reči.
117

ANDRAŠ VIGVARI
Sistem fiskalnih prihoda Republike Srbije je uređen Zakonom o javnim
prihodima i javnim rashodima 30 i obuhvata poreze na dohodak, dobit, imovinu
i promet, akcize, doprinose za obavezno socijalno osiguranje, republičke,
pokrajinske i opštinske takse, naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa,
naknadu za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i naknadu za
zaštitu i unapređenje životne sredine.
4.5.3. Porezi
U Srbiji su zastupljeni sledeći poreski oblici: (1) porez na dobit preduzeća,
(2) porez na dohodak građana, (3) porez na fond zarada, (4) porez na
imovinu, (5) porez na nasleđe i poklon, (6) porez na prenos apsolutnih prava,
(7) porez na promet proizvoda i usluga, (8) akcize, (9) porez na upotrebu,
držanje i nošenje stvari i (10) porez na finansijske transakcije.
4.5.3.1. Porez na dobit preduzeća
Ova vrsta poraza je regulisana 31 u Srbiji na način koji je u potpunosti
svojstven tržišno orijentisanim privredama. Obveznik ovoga poreza je preduzeće
organizovano u jednom od sledećih oblika: akcionarsko društvo, društvo
sa ograničenom odgovornošću, ortačko društvo, komanditno društvo,
društveno preduzeće i javno preduzeće. Obveznik je i zadruga, ako ostvaruje
prihode na tržištu kao i svako drugo pravno lice koje nije organizovano
kao preduzeće ili zadruga ukoliko ostvaruje prihode na tržištu. Obveznik je
rezident Srbije za svetski dohodak, odnosno nerezident Srbije za dobit ostvarenu
na teritoriji Srbije.
Poresku osnovicu čini oporeziva dobit, koja se utvrđuje u poreskom bilansu
usklađivanjem (brojnim i složenim) prihoda i rashoda, koji su iskazani
u bilansu uspeha na način propisan Zakonom. Kapitalni dobitak se uključuje
u oporezivu dobit (povećava je), dok je dozvoljeno prebijanje kapitalnog
gubitka, kao i poslovnih gubitaka, na račun budućih kapitalnih dobitaka odnosno
budućih obračunskih perioda, ali ne duže od pet godina.
Stopa poreza na dobit preduzeća iznosi 14%, koliko iznosi i poreska stopa
na isplaćene dividende, udele u dobiti pravnog lica, autorske naknade i
kamate. Zakon je predvideo brojne poreske podsticaje. Oni se pružaju u vidu
ubrzane amortizacije, poreskih oslobođenja i poreskog kredita. Zakon sadrži
i odredbe koje se tiču otklanjanja dvostrukog oporezivanja dobiti ostvarene
u drugoj republici i drugim državama, grupnog oporezivanja (tzv. poresko
konsolidovanje), transfernih cena i utanjene kapitalizacije 32 . Porez na
30
Službeni glasnik RS, broj 76/91…..22/01 (ukupno deset izmena i dopuna).
31
Zakon o porezu na dobit preduzeća, Službeni glasnik RS, br. 25/01, 80/02 i43/03. U primeni
je od 1. jula 2001. godine.
32
Postupak utvrđivanja, kontrole naplate poreza na dobit preduzeća je od 1.1.2003. godine
uređen Zakonom o poreskom postupku i poreskoj administraciji, Službeni glasnik RS br.
80/02, 84/02 i 23/03.
118

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA
dobit preduzeća ima skroman bilansni značaj (ispod 1% prihoda budžeta Republike)
33 .
4.5.3.1. Porez na dohodak građana
Ova porez u Srbiji nije do kraja reformisan 34 Naime, u oporezivanju dohotka
građana u Srbiji je u primeni mešoviti sistem. Pojedini prihodi građana
oporezuju se tokom godine serijom cedularnih poreza, po odbitku ili na
osnovu rešenja poreskog organa, dok na kraju godine, godišnji porez plaćaju
samo oni (rezidenti i nerezidenti) koji u toku godine ostvare dohodak veći
od iznosa koji je utvrđen zakonom 35 .
Prihodi koji podležu oporezivanju sistemom poreza po odbitku su zarade,
prihodi od autorskih prava i prava industrijske svojine, prihodi od kapitala,
prihodi od nepokretnosti, prihodi od davanja u zakup pokretne imovine,
dobici od igara na sreću, prihodi od osiguranja lica i ostali prihodi, ako
isplatilac prihoda vodi poslovne knjige.
Prihodi koji podležu oporezivanju po osnovu rešenja nadležnog poreskog
organa su prihodi od poljoprivrede i šumarstva, prihodi od samostalne
delatnosti, kapitalni dobici i ostali prihodi na koje se porez ne plaća po odbitku.
Valja napomenuti da je duga lista prihoda koji se ne oporezuju. Tu spadaju
prihodi ostvareni po osnovu propisa o pravima ratnih invalida, dečiji i
materinski dodatak i novčana pomoć za opremu novorođene dece, naknada
za tuđu pomoć i negu i naknada za telesno oštećenje, naknada za vreme nezaposlenosti,
materijalnog obezbeđenja u skladu sa zakonom, naknada iz
zdravstvenog osiguranja, osim naknada zarade, naknada iz osiguranja imovine,
osim naknada za izmaklu korist, kao i naknada iz osiguranja licima kojima
se nadoknađuje pretrpljena šteta, ako ona nije naknađena od štetnika,
naknada materijalne i nematerijalne štete, izuzev naknada za izmaklu korist
i naknada zarade, odnosno naknada za izostalu zaradu, pomoć u slučaju
smrti zaposlenog, člana njegove porodice ili penzionisanog radnika (do
20.000 dinara), pomoć zbog uništenja ili oštećenja imovine usled elementarnih
nepogoda ili drugih vanrednih događaja, organizovana socijalna i humanitarna
pomoć, stipendije i krediti učenika i studenata (mesečno do 3.000 di-
33
Bilansni efekti svih javnih prihoda u ovom prilogu se odnose na 2003. godinu i izracunati
su na osnovu Opšteg bilansa javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije za 2003. godinu,
Službeni glasnik RS, br. 91/02.
34
Zakon o porezu na dohodak građana, Službeni glasnik RS, br. 24/01. U primeni je od 1. jula
2001. godine, osim odredaba koje se odnose na porez na zarade i druge prihode, koje se primenjuju
od 1. juna 2001. godine.
35
Ovaj iznos se menja. Tako je najpre za 2000. godinu iznosio 300.000 dinara (rezident) odnosno
1.400.000 (stranac rezident zaposlen kod rezidentnog lica ili u stalnoj poslovnoj jedinici
nerezidentnog lica). Za 2002. godinu taj je iznos bio 688.810 dinara za redizente i .000 dinara
(stranac rezident zaposlen kod rezidentnog lica ili u stalnoj poslovnoj jedinici nerezidentnog
lica).
119

ANDRAŠ VIGVARI
nara), naknada za ishranu – hranarina koju sportistima amaterima isplaćuju
amaterski sportski klubovi, u skladu sa zakonom kojim se uređuje sport (mesečno
do 3.000 dinara), naknada i nagrada za rad osuđenih lica i maloletnih
učinilaca krivičnih dela u kazneno-popravnim ustanovama, naknada i nagrada
za rad pacijenata u psihijatriskim ustanovama, naknada za rad lica u
organima za sprovođenje izbora ili za popis stanovništva, penzije i invalidnine
i otpremnine prilikom odlaska u penziju i novčane naknade, odnosno
otpremnine koje se isplaćuju zaposlenom za čijim je radom prestala potreba
u skladu sa zakonom kojim se uređuje radni odnos (do iznosa koji je kao najniži
utvrđen zakonom kojim se uređuje radni odnos).
Obveznik poreza je fizičko lice rezident Republike Srbije – za dohodak
ostvaren na teritoriji Republike, u drugoj republici i u inostranstvu. Obveznik
je i fizičko lice koje nije rezident Republike – za dohodak ostvaren na teritoriji
Republike Srbije. Elementi oporezivanja su različiti za pojedine vrste
prihoda.
Poreska osnovica kod poreza na zaradu je bruto zarada definisana Zakonom
o radnim odnosima, bilo da je isplaćena u novcu, bonovima, novčanim
potvrdama, akcijama, robi, činjenjem ili pružanjem pogodnosti, opraštanjem
duga kao i pokrivanjem rashoda obveznika novčanom naknadom ili neposrednim
plaćanjem. Ne plaća se porez na: (1) naknadu troškova prevoza u
javnom saobraćaju – najviše do 800 dinara, (2) naknadu za ishranu na službenom
putovanju – najviše do iznosa od 600 dinara, odnosno do propisanog iznosa
za putovanja u inostranstvo (3) naknadu troškova smeštaja – najviše do
cene noćenja u hotelu A i B kategorije, (4) naknadu troškova prevoza na službenom
putovanju, prema priloženim računima prevoznika u javnom saobraćaju,
odnosno do 30% cene litra super benzina, a najviše do 1.500 dinara
mesečno i (5) solidarnu pomoć u propisanim slučajevima – najviše do 10.000
dinara. Porez se ne plaća na zarade invalidnih lica, zaposlenih u preduzećima
za osposobljavanje invalidnih lica kao i na zarade zaposlenih u diplomatskim
i konzularnim predstavništvima ili međunarodnim organizacijama,
pod uslovom da nisu rezidenti Republike Srbije.
Poresku osnovicu kod poreza na prihode od poljoprivrede i šumarstva čini
katastarski prihod, odnosno stvarni dohodak ako se obveznik opredelio da
vodi poslovne knjige. Predviđena su brojna oslobođenja i olakšice.
Obveznik poreza na prihode od samostalne delatnosti je fizičko lice koje
ostvaruje prihod obavljanjem privrednih delatnosti, pružanjem profesionalnih
i drugih intelektualnih usluga, kao i prihod od drugih delatnosti, ako taj
prihod nije oporezovan po drugom osnovu. Poresku osnovicu čini oporeziva
dobit, koja se utvrđuje u poreskom bilansu, na isti način kao i oporeziva
dobit preduzeća. Na isti način je uređena i materija poreskih podsticaja. Izuzetno,
ako ova kategorija obveznika ne vodi poslovne knjige, u slučajevima
120

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA
koje je propisao zakon, oni imaju pravo da zatraže da plaćaju porez na paušalno
određen prihod.
Obveznik poreza na prihode od autorskih prava i prava industrijske svojine je
fizičko lice koje, kao autor, odnosno vlasnik prava industrijske svojine, ostvaruje
odgovarajuću naknadu. Poresku osnovicu čini oporezivi prihod kao razlika
između bruto prihoda i troškova koje je imao obveznik pri ostvarivanju
i očuvanju prihoda. Ovi troškovi mogu biti stvarni (na osnovu dokaza) ili
normirani.
Fizičko lice koje ostvaruje prihode od kapitala (kamatu, dividendu ili
druge prihode ostvarene učešćem u dobiti) je obveznik poreza na prihode od
kapitala. Osnovicu čini isplaćena kamata odnosno 50% isplaćene dividende
odnosno drugog učešća u raspodeljenoj dobiti. Ovaj se porez ne plaća na kamatu
(1) na dinarska sredstva po viđenju, (2) po osnovu javnog zajma i (3)
po osnovu devizne štednje pretvorene, bez pristanka ulagača, u oročeni depozit
kod ovlašćene banke, koji predstavlja javni dug države.
Obveznik poreza na prihode od nepokretnosti je fizičko lice koje izdavanjem
u zakup ili podzakup nepokretnosti ostvari prihode po tom osnovu. Poresku
osnovicu čini oporezivi prihod kao razlika bruto prihoda umanjenog za normirane
troškove u visini od 20%, odnosno za stvarne troškove uz priložene
dokaze.
Poreski obveznik poreza na kapitalni dobitak je fizičko lice koje prodajom,
odnosno drugim prenosom uz naknadu, ostvari kapitalni dobitak. Obveznik
koji pravo, udeo ili hartiju od vrednosti drži u portfelju od pre 24. januara
1994. godine ne ostvaruje kapitalni dobitak njihovom prodajom. Poresku
osnovicu čini kapitalni dobitak kao razlika između prodajne cene prava,
udela ili hartije od vrednosti i njihove nabavne cene usklađene prema odredbama
zakona.
Obveznik poreza na prihode od davanja u zakup opreme, transportnih sredstava
i slično je fizičko lice koje te stvari daje u zakup.Osnovicu čini oporezivi
prihod kao razlika bruto prihoda i troškova (stvarnih ili normiranih u iznosu
od 20%).
Obveznik poreza na dobitke od igara na sreću je fizičko lice koje ostvari dobitak
od tih igara, a poresku osnovicu čini svaki pojedinačni dobitak ako je
veći od 10.000 dinara.
Obveznik poreza na prihode od osiguranja je fizičko lice koje ostvari naknadu
iz osiguranja lica, a poresku osnovicu čini oporezivi prihod u vidu isplaćene
naknade iz osiguranja lica, osim ako nije izuzeta od oporezivanja u skladu
sa zakonom.
Obveznik poreza na druge prihode (a oni mogu biti brojni) je fizičko lice
koje ostvaruje te druge prihode, a oporezivi prihod čini bruto prihod umanjen
za normirane troškove u iznosu od 20%. Na druge prihode koje ostvari
121

ANDRAŠ VIGVARI
član učeničke, studentske i omladinske zadruge, kao i fizičko lice po osnovu
prikupljanja i prodaje sekundarnih sirovina, šumskih plodova i lekovitog bilja,
obračunati porez se umanjuje za 40%.
Svi navedeni prihodi se oporezuju proporcionalnom stopom koja iznosi
20%, osim poreza na zarade, katastarski prihod i prihod od samostalnih
delatnosti koji se oporezuju po stopi od 14%.
Godišnji porez plaćaju fizička lica koja su u kalendarskoj godini ostvarili
dohodak veći od iznosa koji je utvrđen zakonom. Dohodak predstavlja zbir
zarada i oporezivih prihoda (ne svih) umanjenih za plaćene poreze odnosno
doprinose za obavezno socijalno osiguranje (na zaradu zaposlenog). Dohodak
za oporezivanje se dobija kao razlika između dohotka i neoporezovanog
iznosa. Poresku osnovicu čini oporezivi dohodak kao razlika između dohotka
za oporezivanje i ličnih odbitaka koji se utvrđuju zakonom (za poreskog
obveznika i za izdržavanog člana). Ukupan iznos ličnih odbitaka ne može biti
veći od 50% poreske osnovice. Poreska stopa je proporcionalna i iznosi
10% 36 .
Vrši se usklađivanje neoporezovanog iznosa, ličnih oslobođenja i tranša
za procenat rasta odnosno smanjenja zarada, prema podacima organa statsitike.
Bilansni značaj poreza na dohodak građana je izuzetan budući da čini
oko 24% ukupnih budžetskih prihoda. Najveći bilansni značaj ima prihod od
poreza na zarade.
4.5.3.2. Porez na fond zarada
To predstavlja nov poreski oblik u Srbiji, ali ne i nov poreski teret, budući
da je zamena za dosada postojeću komunalnu naknadu i doprinos za
usmerenu stambenu izgradnju. Obveznik ovoga poreza, koji je ustanovljen
Zakonom o porezu na fond zarada 37 je: (1) isplatilac zarade, (2) isplatilac prihoda
od autorskih prava i prava industrijske svojine, (3) fizičko lice koje
ostvaruje prihode od samostalne delatnosti i (4) fizičko lice koje ostvaruje
prihode od poljoprivrede i šumarstva. Osnovicu poreza čini isplaćena zarada
odnosno odgovarajući oporezivi prihod. Poreska stopa ne može biti viš
od 3,5% (samostalno je utvrđuju odlukom skupštine opština), s tim što se
sredstva ostvarena po stopi od 0,3% do 1,0% usmeravaju za finansiranje solidarne
stambene izgradnje a ostalo je izvorni prihod budžeta opštine. Inače,
prihod od ovoga poreza iznosi 8% ukupnih budžetskih prihoda koji se ostvare
na teritoriji Republike.
36
Ranije su stope bile progresivne i iznosile su po tranšama: 10%, 15% i 20%.
37
Službeni glasnik RS br. 27/01.
122

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA
4.5.3.4. Zakon o porezima na imovinu 38
Zakon o porezima na imovinu je u poreski sistem Srbije via facti ustanovio
tri poreska oblika: porez na imovinu, porez na nasleđe i poklon i porez na prenos
apsolutnih prava. Porez na imovinu se plaća na stvarna prava na nepokretnostima
(zemljište, stambene i poslovne zgrade, stanovi, poslovni prostori,
garaže i drugi građevinski objekti) kao i na pravo svojine na akcijama na ime
i na udelima u društvima sa ograničenom odgovornošću.
Osnovicu poreza na nepokretnostima, osim za poljoprivredno i šumsko
zemljište, ako poreski obveznik ne vodi poslovne knjige, čini tržišna vrednost
na dan 31. decembra godine koja prethodi godini za koju se plaća porez.
Osnovica poreza za poljoprivredno zemljište za obveznika koji ne vodi
knjige je petostruki katarstarski prihod. Osnovica ovoga poreza za obveznike
koji vode knjige je vrednost nepokretnosti utvrđena u njegovim poslovnim
knjigama. Osnovica poreza na akcije i na udele je, ako je obveznik pravno
lice, vrednost u njegovim poslovnim knjigama odnosno ako je obveznik
fizičko lice vrednost u poslovnim knjigama emitenta akcija odnosno udela.
Stope poreza na imovinu iznosi 0,40% za obveznike koji vode poslovne
knjige, a za akcije i udele 0,25%. Stope poreza na imovinu za obveznika koji
ne vodi poslovne knjige su progresivne i iznose 0,40%, 0,80%, 1,50% i 2% (četiri
tranše po 6.000.000 dinara). Ovaj poreski oblik poznaje brojna poreska
oslobođenja i značajne poreske kredite. Bilansni značaj ovoga poreza je relativno
skroman – iznosi oko 1,5% ukupnih budžetskih prihoda koji se ostvare
na teritoriji Republike.
Porez na nasleđe i poklon se plaća na pravo svojine i druga prava na nepokretnostima,
na određenim pokretnostima, na pravima intelektualne svojine,
na hartijama od vrednosti, koje naslednici ili poklonoprimci nasleđuju
odnosno prime na poklon.
Obveznik ovoga poreza je rezident ili nerezident Republike koji nasledi
ili primi na poklon predmet oporezivanja. Poresku osnovicu čini tržišna
vrednost nasleđene ili na poklon primljene imovine umanjena za iznos dugova
i drugih tereta. Poreske stope su progresivne i iznose 3% i 5% (dve tranše
od 200.000 dinara). Postoje brojna oslobođenja od ovoga poreza. Bilansni
značaj ovoga poreza je veoma skroman.
Porez na prenos apsolutnih prava plaća se na prenos uz naknadu stvarnih
prava na nepokretnostima, prava intelektualne svojine, udela u pravnom
licu, hartija od vrednosti i drugih prava. Obveznik ovoga poreza je po pravilu
prodavac odnosno prenosilac prava. Poresku osnovicu čini ugovorena
vrednost ako nije niža od tržišne. Ako je niža od tržišne poreske organ ima
pravo da poresku osnovicu utvrdi u visini tržišne vrednosti. Poreske stope
38
Službeni glasnik RS br. 26/01.
123

ANDRAŠ VIGVARI
su proporcionalne i diferencirane: 0,3% na prenos udela u pravnom licu i
hartija od vrednosti i 5% na sve ostale prenose. I ovaj poreski oblik poznaje
brojna i diferencirana pireska oslobođenja.
Bilansni značaj ovoga poreza je oko 3% ukupnih budžetskih prihoda koji
se ostvare na teritoriji Republike.
4.5.3.4. Zakon o porezu na promet 39
Zakon o porezu na prome u Srbiji ustanovljava oporezivanje prometa
proizvoda i prometa usluga. U Srbiji je u primeni, kada je reč o porezu na
prometa proizvoda jednofazno oporezivanje krajnje potrošnje (maloprodaje),
sa dva izuzetaka. Promet derivata nafte se oporezuje u fazi proizvodnje
odnosno uvoza, a promet duvanskih prerađevina, alkoholnih pića i kafe u
svakoj fazi prometa (svefazno neto oporezivanje).
Porez na promet proizvoda se plaća osim na prodaju proizvoda i na: (1)
uvoz proizvoda, (2) davanje proizvoda bez naknade, (3) razmenu proizvoda,
(4) iskazivanje manjka koji se ne može pravdati, (5) iskazivanje rashoda preko
određenih količina i (6) korišćenje proizvoda sopstvene proizvodnje za
krajnju potrošnju.
Ne smatra se prometom proizvoda i izuzima od oporezivanja: (1) prodaja
proizvoda licu koje je registrovano za obavljanje proizvodnje, odnosno
dalji promet i (2) prodaja i uvoz proizvoda koji imaju svojstvo reprodukcionog
materijala uz određene uslove.
Poreski obveznik je pravno ili fizičko lice uvoznik ili prodavac, osim u
nekoliko specifičnih situacija kada je obveznik kupac, odnosno proizvođač
ili uvoznik.
Poresku osnovicu čini: (1) prodajna cena, (2) vrednost uvezenog proizvoda
po carinskim propisima, (3) vrednost iskazanog manjka ili rashoda i (4)
cena koja bi se postigla prodajom pri korišćenju sopstvenih proizvoda, razmeni
proizvoda ili davanja bez naknade. Poreska stopa je proporcionalna i
iznosi 20%.
Postoje brojna poreska oslobođenja. Valja posebno navesti nekoliko sledećih
oslobođenja od plaćanja poreza na promet proizvoda: (1) izvoz, (2) sve
vrste hleba i mleka, (3) ulje, šećer, (4) đubriva, sredstva za zaštitu bilja, seme
za reprodukciju, sadni materijal i kompletne krmne smeše za ishranu stoke,
(5) proizvodi koji se uvoze kao humanitarna pomoć, (6) oprema u skladu sa
propisima o amortizaciji, osim nekoliko izuzetaka, (7) poljoprivredna mehanizacija
i drugo.
Porez na promet usluga plaća se na usluge koje se obavljaju uz naknadu.
Enumeracija usluga u Zakonu je brojna i uključuje sve usluge u skladu
sa klasifikacijom delatnosti.
39
Službeni glasnik RS br. 22/01.
124

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA
Poreski obveznik je lice koje izvrši uslugu a samo izuzetno je to primalac
usluge. Poresku osnovicu čini iznos naknade za izvršenu uslugu u koju
nije uračunat porez na promet odnosno: (1) ostvarena razlika u ceni, (2) provizija,
odnosno naknada za usluge uvoza, zastupanja, posredovanja, komisiona
i slično i (3) bruto premija osiguranja, umanjena za iznos tehničke premije
i doprinosa za preventivu. Poreska stopa je proporcionalna i iznosi 20%.
Brojna su oslobođenja od plaćanja poreza na promet usluga. Među njima
valja posebno navesti sledeće: (1) usluge izvoza proizvoda i usluge učinjene
u inostranstvu, (2) usluge u oblasti zdravstva, nauke, kulture, obrazovanja,
socijalne zaštite i sporta, (3) usluge koje izvrše državni organi, organi
teritorijalne autonomije i lokalne samouprave u ostvarivanju javne funkcije,
(4) usluge koje vrše verske organizacije, (5) kamate, osim kamata za date kredite
i pozajmice čija je visina veća od stope rasta cena na malo uvećane za
0,5% i drugo.
Bilansni efekti poreza na promet su značajni i procenjuju na preko 15%
ukupnih budžetskih prihoda koji se ostvare na teritoriji Republike
4.5.3.5. Akcize
Akcize su ustanovljene Zakonom o akcizama 40 . Inače, akcizama se oporezuju
sledeći proizvodi: (1) derivati nafte, (2) duvanske prerađevine, (3) etil
alkohol, (4) alkoholna pića, (5) osvežavajuća bezalkoholna pića, (6) kafa, (7)
so za ishranu i (8) luksuzni proizvodi. Obveznik akcize je proizvođač odnosno
uvoznik, a osnovicu čini jedinica mere, osim za luksuzne proizvode gde
je to cena. Poreske stope, su saglasno tome, iskazane u nominalnim iznosima
u dinarima po jedinici mere proizvoda (za luksuzne proizvode poreska stopa
je u procentu). Indeksiranje iznosa akcize se vrši tromesečno. Na duvanske
prerađevine i na alkoholna pića je obavezno stavljanje akciznih markica.
Bilansni efekti akciza su značajni i procenjuju na preko 10% ukupnih budžetskih
prihoda koji se ostvare na teritoriji republike.
4.5.3.6. Porez na upotrebu, držanje i nošenje stvari
Ovo je je nov poreski oblik, ali nije nov poreski teret, budići da se via facti
ranije netrensparentnim brojnim taksama i naknadama vršilo oporezivanje
upotrebe i držanja pojedinih stvari. Zakon o porezima na upotrebu, držanje
i nošenje stvari 41 uvodi porez na upotrebu: (1) motrornih vozila, (2) mobilnog
telefona, (3) čamaca, plovećih postrojenja i jahti, (4) vazduhoplova i letilica i
(5) oružja. U zavisnosti od vrste predmeta oporezivanja definisani su obveznik,
osnovica, poreske stope i način utvrđivanja i plaćanja poreske obaveze.
Bilansni efekti ovoga poreza, se procenjuju na ispod 1% ukupnih budžetskih
prihoda koji se ostvare na teritoriji Republike.
40
Službeni glasnik RS br. 22/01.
41
Službeni glasnik RS br. 26/01.
125

ANDRAŠ VIGVARI
4.5.3.7. Porez na finansijske transakcije
Ovo je svakako nov poreski oblik, iako je u prethodnoj deceniji nekoliko
puta bio ustanovljavan. Zakon o porezu na finansijske transkacije 42 uvodi
porez koji se plaća na sve virmanske isplate preko računa, na kliring, na
kompenzaciju kao i na svaku drugu isplatu sredstava sa računa kao i na indosament,
cesiju i asignaciju. Obveznik ovoga poreza je preduzetnik ili pravno
lice, a osnovicu čini iznos, odnosno vrednost sredstava naznačena u nalogu,
ugovoru, odnosno drugom instrumentu na osnovu koga se izvršava svaki
pojedinažni posao platnog prometa, odnosno svaka finansijska transakcija.
Poreska stopa je skromna – 0,3%, a oslobođenja nisu brojna.
Bilansni efekti ovoga poreza, se procenjuju na oko 4% ukupnih budžetskih
prihoda koji se ostvare na teritoriji Republike.
4.5.4. Doprinosi
U Srbiji se plaćaju doprinosi za sledeće vidove obaveznog socijalnog osiguranja:
(1) za penzijsko i invalidsko osiguuranje, (2) za zdravstveno osiguranje
i (3) za osiguranje za slučaj nezaposlenosti 43 .((43Utvrđivanje i plaćanje
doprinosa za navedene vidove obaveznog socijalnog osiguranja je regulisano
na istovetan način u sledećim propisima: Zakonu o invalidskom i penzijskom
osiguranju, Zakonu o zdravstvenom osiguranju i Zakonu o zapošljavanju
i ostvarivanju prava nezaposlenih lica.))
Obveznici doprinosa za sve ili pojedine vidove socijalnog osiguranja su
po pravilu poslodavci i zaposleni, kao i preduzetnici i zemljoradnici. Brojni
specifični slučajevi (ima ih preko dvadesetak) utvrđeni su odgovarajućim
odredbama svakog od navedenih zakona iz oblasti tri vida socijalnog osiguranja.
Stope doprinosa su proporcionalne i različite za svaki vid socijalnog
osiguranja i za pojedine slučajeve osiguranja (tih stopa ima osamnaest 44 ).
Stope doprinosa koje plaćaju dve najčešće grupe obveznika (poslodavci
i zaposleni) iznose: 10,3% za penzijsko i invalidsko osiguranje, 5,95% za
zdravstveno osiguranje i 0,55% za osiguranje za slučaj nezaposlenosti, zbirno
16,8%. Navedenu zbirnu stopu, u istom isnosu, plaćaju i poslodavci i zaposleni.
Osnovicu na koju se plaćaju doprinosi za socijalno osiguranje čini (bruto)
zarada utvrđena u skladu sa Zakonom o radnim osnosima, i istovetna je
osnovici na koju se plaća porez na zaradu. Međutim, osnovica doprinosa ne
može biti niža od iznosa koji su utrđeni u istom iznosu navedenim zakonima
iz oblasti socijalnog osiguranja. Raspon osnovica se kreće od 37% od pro-
42
Službeni glasnik RS br. 26/01.
44
Doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje se plaća po stopama 4%, 10,3% i 20,6%.
Stope doprinosa za zdravstveno osiguranje se kreću u iznosima: 0,80%, 1%, 4%, 4,5%, 5,95%,
10.4%, 10,5%, 10,6%, 10,9%, 11,1%, 11,2%, 14,4%, 17,7%. Konačno, za osiguranje od nezaposlenosti
postoje dve stope: 0,55% i 1,1%.
126

sečne zarade po zaposlenom u Republici u prethodnom kvartalu za poslove
za koje se ne zahteva stručnost do 155% od prosečne zarade po zaposlenom
u Republici u prethodnom kvartalu za poslove za koje se zahteva stručnost
koja se stiče doktoratom (ima ukupno osam raznih vrsta poslova odnosno
osnovica) 45 . Navedena osnovice ne može biti viša od petostrukog iznosa prosečne
mesečne zarade po zaposlenom u Republici prema poslednjem objavljenom
podatku ograna statistike. Navedene najniže osnovice se usklađuju
tromesečno sa kretanjem zarada zaposlenih u Republici.
Bilansni značaj doprinosa za obavezno socijalno osiguranje je velik. U
ukupnim javnim prihodima Srbije za 2003. godinu se očekuje da njihov udeo
iznosi oko 40%. Doprinosi su inače destinirani javni prihod i pripadaju fondovima
pojedinih vidova socijalnog osiguranja.
4.5.5. Takse
EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA
Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima Srbije predvideo je postojanje
sledećih vrsta taksa: (1) administrativne, (2) sudske, (3) komunalne,
(4) registracione, (5) lokalne komunalne takse i (6) pokrajinske i opštinske
administrativne takse. Sve takse su uvedene odgovarajućim republičkim zakonima
odnosno odlukama lokalne samouprave 46 .
4.5.6. Naknade
Na teritoriji Republike Srbije se primenjuju tri vrste naknada i to: (1) naknade
za korišćenje dobara od opšteg interesa, (2) naknada za korišćenje
gradskog građevinskog zemljišta i (3) naknada za zaštitu i unapređene životne
sredine.
U primeni se sledeće naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa: (1) naknade
za korišćenje voda, (2) naknade za korišćenje šuma, (3) naknade za korišćenje
zemljišta, (4) naknade za korišćenje puteva, (5) naknade za korišćenje
rudnog blaga i (6) naknade za korišćenje prirodnog lekovitog faktora. 47
Naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa se plaćaju u vidu relativno
brojnih specificiranih pojedinačnih naknada za svako navedeno opšte
dobro. Bilansni efekti navedenih naknada su relativno značajni (teško ih je
tačno utvrditi) i pripadaju kako budžetu Republike, tako i opštinskim budžetima
odnosno prihod su odgovarajućih javnih preduzeća.
45
Ovo je rešenje koje je uvedeno novim Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju
(Službeni glasnik RS br. 34/03) i koje je prihvaćeno i u ostala druga dva zakona. Inače, do tada
su osnovice bile utvrđivane u nominalnim iznosima, koji su kao takvi morali da se menjaju.
46
U Srbiji kao i u Crnoj Gori nisu uvedene registracione takse, iako su predviđene.
47
Naknade su uvedene brojnim republičkim zakonima odnosno operacionalizovane odgovarajućim
podzakonskim aktima ili odlukama javnih preduzeća.
127

ANDRAŠ VIGVARI
Naknada za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i naknada za
zaštitu i unapređenje životne sredine su lokalni javni prihod relativno
skromnog bilansnog značaja, osim za gradske opštine.
4.5.7. Nefiskalni prihodi u Srbiji
Sistem nefiskalnih javnih prihoda u Srbiji je takođe regulisan Zakonom o
javnim prihodima i javnim rashodima. On obuhvata sledeće vrste prihoda: (1)
javni zajam, (2) domenske prihode, (3) koncesione prihode, (4) prihode od privatizacije,
(5) prihode po osnovu donacija i (6) ostale nefiskalne javne prihode.
4.5.7.1. Javni zajam
Ovo je vrsta državnog prihoda nefiskalnog tipa koji je relativno dosta
korišćen. Zapravo, reč je po pravilu o kratkoročnom (ređe srednjeročnom)
zaduživanju Republike kod emisone banke i poslovnih banaka za premošćavanje
budžetskih deficita koji kao takvi skoro da zvanično nisu proglašavani
do 2000. godine. Od tada se deficit budžeta proglašava kao i izvori sredstava
za njegovo pokrivanje. Takođe, zaduživanje je korišćeno i za pokrivanje
deficita u fondovima obaveznog socijalnog osiguranja, posebno u fondovima
penzijskog i invalidskog osiguranja i zdravstvenog osiguranja.
Po pravilu Republika se može zaduživati izdavanjem obveznica ili na
drugi način. Usled neravnomernog priticanja prihoda u toku godine, Republika
može koristiti kratkoročnu pozajmicu, odnosno izdavati državne zapise.
Konačno, Republika može davati garancije po kreditima pod uslovom da
se ne dovodi u pitanje finansiranje javnih rashoda.
4.5.7.2. Domenski prihodi
U praksi Republike Srbije domenski prihodi svode se na prihode od
prodaje i davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti i pokretnih
stvari u državnoj svojini.
4.5.7.3. Prihodi od koncesione naknade
Ovi prihodi su relativno nov prihod, uveden tek tokom 1997. godine Zakonom
o koncesijama. 48 Mogu da budu prihod Republike ali i prihod lokalnih
organa vlasti. Nije poznato da je do sada ostvaren prihod po osnovu koncesione
naknade.
4.5.7.4. Prihodi od privatizacije
Ovi prihodi mogu via facti da budu višestruki. Reč je o prihodima koji
se ostvaruju od prodaje društvenog kapitala preduzeća koje se transformiše
i od prodaje akcija koje je preduzeće steklo bez naknade u drugom preduzeću,
kao i od prodaje akcija stečenih svojinskom transformacijom. Takođe, pri-
48
Službeni glasnik RS br. 20/97 i 25/97. Nov zakon o koncesijama je objavljen u Službenom
glasniku RS br. /03.
128

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA
hodi se mogu ostvariti i od prodaje državnog kapitala preduzeća koja se
transformišu.
4.5.7.5. Prihodi po osnovu donacija
Oco su su relativno nov javni prihod u Srbiji (pojavile su se u značajnijoj
meri od 1998. godine). Do navedene godine ovaj prihod je bio zanemariv
za sve budžete.
4.5.7.6. Ostali nefiskalni prihodi
Ostali nefiskalni obuhvaraju relativno brojnu ali bilansno zanemarivu
grupu javnih prihoda u Srbiji. Reč je o prihodima od naplaćenih novčanih kazni
u odgovarajućim postupcima pred državnim organima, o oduzetoj imovinskoj
koristi i sredstvima u odgovarajućim postupcima pred državnim organima,
o prihodima koje svojom delatnošću ostvare državni organi i slično.
4.5.8. Pripadnost javnih prihoda u Srbiji
4.5.8.1. Prihodi koji pripadaju budžetu Republike Srbije
Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima je opredelio pripadnost
javnih prihoda. Tako budžetu Republike Srbije pripadaju sledeći javni prihodi:
a) porezi u iznosu utvrđenom Zakonom o budžetu Republike, i to: 49 , kao
ilustrativni, budući da je u narednim godinama promenjena metodologija iskazivanja
budžeta i navedene iznose nije bilo moguće odrediti.))
– porez na promet 82,5% 50
– porez na dobit preduzeća 98,3%
– porez na dohodak građana 95,0%
– akcize 100,0% 51
– porez na upotrebu držanje i nošenje određenih stvari 100,0%
– porez na finansijske transakcije 100,0%.
b) takse, i to:
– Republičke administrativne takse 100,0%
– Sudske takse 100,0%,
– Registracione takse 100,0%.
c) ostali prihodi, i to:
– novčane kazne izrečene u krivičnom, prekršajnom i drugom postupku
koji se vodi perd državnim organom,
– oduzeta imovinska korist i sredstva dobijena prodajom oduzetih
predmeta u krivičnom, prekršajnom i drugom postupku,
– prihodi koje svojom delatnošću ostvaruju republički organi i organizacije,
– prihodi od akcionarskog kapitala i hartija od vrednosti,
– prihodi od prodaje nepokretnosti i pokretnih stvari u državnoj svojini
koje koriste državni organi i organizacije,
49
U tekstu koji sledi se daju iznosi koji su utvrđeni u budžetu Republike za 2001. godinu
(Službeni glasnik RS br. 21/01.
50
Zakonom određeni deo poreza na promet pripada saveznom budžetu.
51
Zakonom određeni deo akciza pripada saveznom budžetu.
129

ANDRAŠ VIGVARI
– prihodi od kamata na plasmane novčanih sredstava i deponovanih
sredstava Republike,
– prihodi od koncesione naknade,
– naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa u skladu sa zakonim,
– prihodi ostvareni od prodaje državnog kapitala,
– prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti u
državnoj svojini koje koriste državni organi i organizacije i
– prihodi po osnovu donacija.
– Ostali prihodi u potpunosti pripadaju budžetu Republike.
4.5.8.2. Prihodi koji pripadaju budžetu Autonomne pokrajine Vojvodine
Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima je opredelio pripadnost
javnih prihoda i budžetu Autonomne pokrajine Vojvodine i to:
a) porezi u iznosu utvrđenom Zakonom o budžetu Republike, i to
– porez na dobit preduzeća 1,8%
– porez na dohodak građana 0,8%
b) pokrajinske administrativne takse 100,0%
c) ostali prihodi, i to:
– prihodi od kamata na sredstva autonomne pokrajine deponovana
kod banaka,
– prihodi od prodaje nepokretnosti i pokretnih stvari koje koriste organi
autonomne pokrajine,
– prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti u
državnoj svojini koje koriste organi autonomne pokrajina,
– prihodi koje svojom delatnošću ostvare organi autonomne pokrajine,
– prihodi po osnovu donacija i
– prihodi od prodaje akcijskog kapitala autonomne pokrajine.
4.5.8.3. Prihodi koji pripadaju budžetu opštine, grada, odnosno
grada Beograd
Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima je opredelio pripadnost
javnih prihoda i budžetu opštine, grada odnosno grada Beograda, i to:
a) porezi u iznosu utvrđenom Zakonom o budžetu Republike, i to:
– porez na dohodak građana 5,0%,
– porezi na imovinu 100,0%,
– porezi na nasleđe i poklon 100,0%,
– porez na prenos apsolutnih prava 100,0%,
– porez na fond zarada 100,0%, 52
52
Tačno je da prihod od poreza na fond zarada u potpunosti pripada opštinama. Međutim,
jedan deo toga poreza, diferencirano od opštine do opštine, mora da se upotrebi u okviru
fonda za solidarnu stambenu izgradnju a ostali deo je prihod budžeta lokalne samuprave.
Dosadašnje iskustvo u raspodeli navedenih prihoda pokazuje da se između jedne četvrtine i
jedne trećine prihoda od poreza na fond zarada koristi za solidarnu stambenu izfgradnju a
ostalo je prihod budžeta.
130

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA
– porez na promet 17,5%.
b) takse, i to:
– lokalne komunalne takse 100,0%
– boravišna taksa 100,0%
– opštinske administrativne takse 100,0%
c) ostali prihodi, i to:
– naknade za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta,
– naknade za izgradnju, održavanje i korišćenje lokalnih puteva i ulica
i drugih objekata opštinskog značaja,
– naknada za korišćenje prirodnog lekovitog faktora,
– prihodi od kamata na sredstva opštine odnosno grada deponovana
kod banaka,
– prihodi od prodaje pokretnih stvari i prihodi od davanja u zakup, odnosno
na korišćenje nepokretnosti u državnoj svojini koje koriste organi
i organizacije opštine, grada odnosno grada Beograda u skladu
sa republičkim zakonom,
– prihodi od koncesione naknade za obavljanje komunalnih delatnosti,
– deo naknade za korišćenje rudnog blaga na teritoriji opštine,
– novčane kazne izrečene u prekršajnom postupku za prekršaje propisane
aktom skupštine opštine, kao i oduzeta imovinska korist u tom
postupku,
– samodoprinos uveden za teritoriju opštine,
– novčana sredstva ostvarena od prodaje državnog kapitala javnih
preduzeća čiji je osnivač grad, odnosno opština,
– prihodi koje svojom delatnošću ostvare opštinski organi i organizacije,
– prihodi po osnovu donacija i
– naknada za zaštitu i unapređenje životne sredine.
4.5.8.4. Prihodi koji pripadaju fondovima socijalnog osiguranja
Konačno, prihodi fondova za socijalno osiguranje su uređeni Zakonom
o javnim prihodima i javnim rashodima a konkretizovani Opštim bilansom
javnih prihoda i javnih rashoda Republke Srbije za 2001. godinu. 53
Tako, prihodi Republičkog fonda penzijskog i invalidskog osiguranja
zaposlenih čine:
– doprinosi za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih,
– prihodi iz saveznog budžeta,
– dotacije iz budžeta Republike i
– prihodi od akcijskog kapitala
Prihode Republičkog fonda penzijskog i invalidskog osiguranja zemljoradnika
čine:
53
Iako je bila obaveza da se svake godine sačinjava Opšti bilans, to, via facti, nije rađeno
sve do 2001. godine, odnosno rađeno je veoma rudimentarno.
131

ANDRAŠ VIGVARI
– doprinos za penzijsko i invalidsjko osiguranje zemljoradnika i
– dotacije iz budžeta Republike.
Prihode Republičkog fonda penzijskog i invalidskog osiguranja samostalnih
delatnosti čine:
– doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje samostalnih delatnosti
i
– prihodi od penzijskog i invalidskog osiguranja zaposlenih.
Prihode Republičkog zavoda za zdavstvenu zaštitu čine:
– doprinos za zdravstveno osiguranje,
– prihodi po osnovu obezbeđenja donacija
– dotacije iz budžeta Republike i
– prihodi po osnovu participacija.
Konačno, prihode Republičkog zavoda za tržište rada čine:
– doprinos za nezaposlene,
– dotacije iz budžeta Republike i
– sredstva za strukturno prilagođavanje (Fond za tranziciju).
4.5.9. Zaključak
Fiskalni sistem Srbije je očito sistem zemlje u tranziciji koja traži puteve
i načine da svoje fiskalne norme što više usaglasi sa razvijenim zemljama
tržišne privrede. Zakonima koje je Skupština Republike Srbije usvojila tokom
2001. godine, započela je, po drugi put u poslednjih deset godina, sveobuhvatna
fiskalna reforma u ovoj republici. Fiskalni sistem u Srbiji ponovo
počeo je da dobija obrise koji se već sreću u zemljama u tranziciji.
Sistem fiskalnih prihoda Republike Srbije je uređen Zakonom o javnim
prihodima i javnim rashodima i obuhvata poreze na dohodak, dobit, imovinu
i promet, akcize, doprinose za obavezno socijalno osiguranje, republičke,
pokrajinske i opštinske takse, naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa,
naknadu za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i naknadu za
zaštitu i unapređenje životne sredine.
Ključni pojmovi
⌧ poreski obveznik;
⌧ poreski platac;
⌧ poreski objekt;
⌧ indirektni porez;
⌧ direktni porez;
⌧ poreska osnovica;
⌧ izvor poreza;
⌧ poreski teret;
⌧ poreski klin;
⌧ poreski miks;
⌧ prevaljivanje poreza;
132

⌧
⌧
⌧
EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA
efekat iskrivljavanja;
korekcijski efekat;
poreski poremećaj;
Kontrolna pitanja:
1. Iznesite glavne teorije o porezima!
2. Kakav je uticaj poreza na privredne subjekte?
3. Kakve sve uticaje ima inflacija u vezi poreza?
4. Prikažite mađarski poreski sistem!
5. Kakve tendencije su prisutne u razvoju poreskih sistema?
133

ANDRAŠ VIGVARI
134

5. TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U
SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA
„Ako država koristi vlast, bolje da to čini na opštinskom nivou,
a ne na nivou države-članice, a bolje je, da to čini na nivou
države-članice, nego u Vašingtonu.”
M. Friedman
U ovom poglavlju ćemo prikazati normativne teorije finansija u samoupravama,
i specifičnosti subnacionalnih nivoa vlasti. U nastavku teme o budžetskim
reformama, biće reči o alternativnim mogućnostima obavljanja zadataka.
U većini država funkcioniše sistem vlasti koji je po vertikali razuđen na
više nivoa. U zavisnosti od karaktera ustavnog uređenja i političkog sistema,
ova razuđenost može biti dekoncentrisanost ili decentralizacija. U slučaju dekoncentrisanosti
nema podele zadataka između različitih nivoa vlasti, finansiranje
obavljanja zadataka se zasniva na dominaciji centralnog državnog
budžeta, funkcija nižih nivoa vertikale jeste izvršenje. U slučaju decentralizacije,
(subnacionalni) nivoi ispod nivoa centralne vlasti imaju samostalne zadatke
(kompetencije) i suštinsku samostalnost svojih budžeta.
Fiskalni federalizam (decentralizacija) je takav sistem javnih rashoda
gde su unutar države ovlašćenja pomoću kojih se obezbeđuju prihodi i određivanje
programa rashoda podeljeni između različitih nivoa vlasti.
Različiti zadaci vlasti a u skladu sa tim vertikalna razuđenost sistema
državnog budžeta povećava složenost mehanizama kolektivnog odlučivanja.
Različiti nivoa vlasti imaju samostalne interese. Ova razuđenost ima i čisto
ekonomske komponente. Princip podele ograničenih resursa, sa kojima
raspolaže sektor vlasti, dovodi do divergencije interesa. Unutar države različita
područja (regije) i tipovi naselja su u različitim situacijama. Drugačija
je struktura i razvijenost privrede, obezbeđenost infrastrukturom, itd. Zbog
ovih razlika postoje velike razlike preferencijala stanovnika u vezi javnih
usluga različitih područja i naselja. Ove preferencijale stanovništvo izražava
kroz izborni sistem. Podela zadataka između različitih nivoa vlasti – pored
već napomenutih – ima i takve ekonomske aspekte, kao što su dimenzionalna
ekonomičnost, sposobnost elastičnog prilagođavanja potrošačkim preferencijalima,
itd. Situaciju čini još složenijom, ako se na ove sukobe interesa
135

ANDRAŠ VIGVARI
nadovezuju i usko shvaćeni politički interesi. U parlamentarnim demokratijama
čest je slučaj, da je na različitim nivoima vlasti izvršna vlast pod upravljanjem
koalicija različite stranačke strukture. Tada konflikt u podeli resursa
proširuje se sa međustranačkim trvenjima. U tim relacijama decentralizacija
može biti sredstvo za spuštanje takvih ograničenja na niže nivoe, koje centralna
vlast nerado preuzima na sebe.
Aristotel (384 – 322 p.n.e.), jedan od najvećih i nasveobuhvatnijih
filozofa. Vaspitač Aleksandra Velikog. On je dao naziv ekonomiji,
istorijat ekonomskih teorija je započet njegovim imenom. Njegov doprinos
ekonomiji ne proizlazi iz njegovog dela u tri toma o ekonomiji (O domaćinstvima).
U „Nikomahovoj etici” u poglavlju o pravednosti i sa današnjeg
aspekta daje veoma savremenu analizu funkcija novca. Stavovi
iz njegovog dela „Politika” takođe su imali uticaja na razvoj ekonomske
nauke.
Do stvaranja nacionalnih država jedinice „vlasti” su bile lokalne zajednice,
odnosno dvorovi vladara. Na samom začetku ekonomskog razmišljanja
Aristotel je u Politici smatrao, da je osnovni zadatak polisa povećanje blagostanja
lokalnih zajednica. Stvaranje metodičkog razmišljanja o ekonomiji se
podudarao sa formiranjem i jačanjem nacionalnih država. Ova činjenica je na
duži rok odredila način razmišljanja u ekonomiji. Bavljenje pitanjima finansija
savremenih samouprava, kao samostalan teorijski pravac, nema naročito
dugačak istorijat. Misao da se lokalne zajednice u ekonomskom smislu
mogu smatrati specifičnom ekonomskom jedinicom rođena je tridesetih godina
20. veka. Stvaranje teorije o finansijama samouprava datira iz vremena
kada je skopčana analiza programa lokalnog oporezivanja i lokalnih rashoda.
Nemački ekonomista, Arnold Brecht je u svojim istraživanjima analizirao
podelu javnih rashoda među različitim tipovima naselja. Došao je do zaključka,
da su javni rashodi po glavi stanovnika u većim gradovima mnogo
veći, nego što je prosek države, i to zbog specifičnih usluga, koje to stanovništvo
pruža. Danas preovladavajuća ekonomska shvatanja u teoriji finansija
lokalnih zajednica polaze od analize funkcionisanja američkog federalnog
sistema. Charles Tiebout 1950. a Wallace E. Oates 1960. publikovali su studije
na osnovu kojih je ekonomska analiza ove sfere postala samostalna naučna
disciplina. Zbog američkog začetka ovaj deo državnih finansija naziva se
fiskalnim federalizmom, ili fiskalnom decentralizacijom. Među principima
funkcionisanja Evropske unije postoji princip supsidijarnosti, koji u suštini
reflektira na isti ovaj problem. 54
U ranijem delu knjige smo videli, da je u zadnje dve decenije jačanje fiskalne
decentralizacije preraslo u trend svetskih razmera. Budžetska decentralizacija
u različitoj meri pogađa ostvarivanje različitih osnovnih državnih
54
O razvoju nauke o finansijama samouprava, pregled je objavio C. B. Blankart – R. Borck
(2000.)
136

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA
funkcija. Podela zadataka među različitim nivoima vlasti prvenstveno zavisi
od pravnog sistema i političkih odluka.
U realizaciji stabilizacione funkcije fiskalna decentralizacija ima manju
ulogu. Osnovna sredstva fiskalne politike se suštinski mogu vrednovati na
nivou nacionalne države. Stabilizaciona funkcija se zasniva na osetljivoj ravnoteži
fiskalnih i monetarnih sredstava, odnosno ovlašćenja i manevarskog
prostora vlade i narodne banke. Decentralizovani nivo(i) vlasti mogu suziti
manevarski prostor vlasti naspram monetarnih vlasti. Naime, vlasti na nižim
nivoima (za razliku od centralne vlade) svojim potrebama za kreditima u toku
finansiranja svog deficita, ne mogu efikasnije uticati na uslove kredita.
Decentralizacija istovremeno može smanjiti efikasnost anticiklične politike.
Ako lokalni budžeti troše iznad stvarnih mogućnosti oni time povećavaju
konsolidovani državni dug, lokalni rashodi mogu menjati preferencijale centralne
vlasti u vezi strukture GDP-a (platni bilans, odnos potrošnje i ulaganja,
itd.), i mogu prouzrokovati veću tražnju od željene. Ta činjenica objašnjava
zašto se – između ostalog – ograničava samostalnost samouprava u sferi
lokalnih poreza i uzimanja kredita.
Međutim, napred rečeno ne isključuje da i lokalni nivoi vlasti mogu
imati anticikličnu ulogu. Ukoliko niži nivo vlasti raspolaže sa odgovarajućim
finansijskim rezervama, u tom slučaju, putem programa zapošljavanja, pospešivanja
ulaganja i drugim načinima, mogu uticati na privredu. Stvaranjem
Evropske unije, regionalna politika unije je na tom polju donela promene
i u zemljama članicama.
Takođe je ograničena uloga nižih nivoa vlasti u pogledu redistribucije.
Lako se da uvideti da preraspodela dohotka koja se ostvaruje na nivou lokalnog
budžeta (bilo putem transfera, bilo na primer obezbeđivanje stanova sa
subvencioniranim zakupom), može učiniti privlačnom datu zajednicu i povećava
naseljenje socijalno ugroženih slojeva. A ovo može izazvati reakciju,
što se ogleda u odlivu dobro situiranih društvenih slojeva. Oni polaze od toga,
„od mojih poreza, zašto da žive drugi”, a i žele izbeći negativne eksternalije
do kojih dolazi zbog promene strukture stanovništva (promene slike
grada, pogoršanje bezbednosti). Takva migracija ne može biti cilj nijednog
naselja. S druge strane, naravno, radi sačuvanja privlačnosti naselja, lokalne
vlasti mogu rešavati ekstremne nejednakosti (formiranjem utočišta za beskućnike,
itd.), čak i moraju, da bi sačuvale privlačnost naselja. U prilog decentralizacije
funkcije redistribucije govori i činjenica da je tržište radne snage
prostorno podeljeno. Ako sistem pomoći ne uzima u obzir lokalni nivo zarada
to će dovesti do anomalija na tržištu radne snage. Finansiranje sveobuhvatnih
socijalnih programa zadatak je centralnih vlasti, čak i ako u njihovoj
realizaciji (kao realizatori, ili eventualno s nezavisnim pravom odlučivanja)
učestvuju i samouprave.
137

ANDRAŠ VIGVARI
Na planu alokacijske funkcije međutim lokalne vlasti zbog svojih specifičnih
karakteristika imaju ozbiljnu ulogu, i postoji stvarna podela zadataka između
različitih nivoa vlasti. Normativne teorije državnih finansija se temeljito
bave pitanjima podele alokacijske funkcije među različitim nivoima vlasti.
5.1. Teorijsko obrazloženje fiskalne decentralizacije
Teorija javnih finansija predlaže, da javne službe obezbede oni najniži
nivoi vlasti na kojima je alokacija najefikasnija. A sada da preletimo okvirne
pojmove ove koncepcije, kao i one najvažnije argumente ekonomije s kojima
se obično obrazlaže ova tvrdnja! 55
pojam Lokalnih opštih dobara. Deo čisto opštih dobara i mešovitih dobara
kao i potrošnja određenog kruga ovih dobara se može tumačiti samo
na lokalnom nivou. Funkcionisanje semafora, škole ili opšte bolnice
u jednom naselju služi lokalnoj zajednici. Deo ponude ovih dobara
može se ostvariti samo lokalno, dok kod drugih dobara, deo može stizati
i sa viših nivoa. Za prvi slučaj tipični primeri su razne naseljske
usluge, a za drugi slučaj dobar je primer obrazovanje ili policija. Lokalna
proizvodnja ovih dobara omogućava elastičnije prilagođavanje
lokalnim potrebama, preferencijalima. Različite dimenzije, strukture
stanovništva, okolnosti, itd. različitih naselja zahtevaju drugačije vidove,
drugačiju strukturu javnih usluga. Decentralizovane vlasti raspolažu
sa više informacija o preferencijalima mesnog stanovništva i na
njih osetljivije mogu reagovati. Budžetska samostalnost lokalnog nivoa,
lokalni izbor i lokalna provera političara i javnih činovnika koji su
odgovorni za obezbeđivanje lokalnih opštih dobara omogućuje veći
uticaj građana na ponudu ovih dobara. U slučaju ne čisto lokalnih opštih
dobara (npr. već spomenuto obrazovanje, javna bezbednost,
zdravstvena briga) moramo analizirati više aspekata. Pored već spomenutih
pogodnosti, može značiti i nedostatak povećanje troškova
koje proizlazi iz paralelizma, ili neujednačen kvalitet usluga. Ovakva
je situacija recimo u osnovnom školstvu Mađarske gde su specifični
troškovi škola u malim naseljima visoki, a nivo obrazovanja ne može
držati korak sa savremenim zahtevima. Deo dobara koje obezbeđuju
samouprave ispunjavaju merila dobra za zatvoreni krug.
Alokacijska efikasnost. Decentralizovana proizvodnja određenih javnih
usluga se ostvaruje uz niže troškove. Decentralizacija može smanjiti
troškove upravljanja i kontrole organizovanja usluga. U vezi ovog
faktora treba spomenuti pojam praga dobara, što označava onu minimalnu
populaciju koja za neko dobro može obezbediti tržište. Ova
55
U ovom pregledu sam se oslanjao na radove Blankarta i Brocka (2000.) i Musgravea i
Musgravea (1989).
138

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA
odrednica se pored privatnih dobara može primeniti i na opšta dobra,
ili na kvazi opšta dobra. Ovaj pojam se može tumačiti, ako je u
slučaju datog dobra obezbeđena dimenzionalna ekonomičnost, odnosno,
kada uz rast količine datog dobra smanjuje se prosečni trošak.
Kod različitih javnih usluga dimenzionalna ekonomičnost se različito
ostvaruje. Empirijska ispitivanja su pokazala da u slučaju prirodnih
monopola ovaj uticaj jednoznačno dolazi do izražaja. U takvim
sferama, koja funkcionišu sa stalno visokim troškovima, kao što je
obrazovanje, dimenzionalna ekonomičnost se može tumačiti u određenom
intervalu. Donju tačku intervala čine fiksni troškovi održavanja
minimalne infrastrukture, a gornju tačku određuju troškovi upravljanja,
koji proizlaze iz dimenzionalnog rasta obrazovne institucije.
Drugi problem efikasnosti analizira teorija zatvorenih društava. Ova teorija
analizira, da u slučaju (klupskih) dobara zatvorenog kruga, šta
je optimalno za krug potrošača, odnosno kakva grupa ima maksimalnu
ukupnu korisnost, i kakvim sredstvima se može smanjiti pretrpanost
u toku trošenja ovih dobara.
Oporezivanje na bazi koristi ima podsticajni uticaj, zbog ostvarivanja
principa ekvivalencije. Lokalna proizvodnja javnih usluga i – barem delimično
– finansiranje iz lokalnih izvora može indukovati takve podsticajne
uticaje čiji rezultati mogu biti poboljšani poreski moral, i rast
resursa koji se mogu uključiti u ovaj proces. Ovo je naročito tako kada
se u proizvodnju usluga uključuju lokalni učesnici tržišta i neprofitne
organizacije. Iz ovakvog shvatanja proizlazi i ona teorijska postavka
prema kojem troškove tekućeg funkcionisanja treba platiti iz
tekućih prihoda (poreza, naknade, itd.). Poreski obveznici su ujedno
i korisnici lokalnih javnih usluga. U slučaju razvoja, nauka o državnim
finansijama polazi od toga, da u koristima razvoja uživaju pripadnici
više generacija, pa se ta ulaganja samo delom smeju finansirati
iz tekućih prihoda. Važan pojam u ovom sledu argumenata je
„prosipanje” (spill over). Ovaj pojam opisuje onu situaciju, u kojoj lokalne
javne usluge ne koriste samo lokalni poreski obveznici nego i
stanovnici bliskih naselja, ili potrošači koji se tu privremeno nalaze.
Koristi od tih usluga, koje pružaju samouprave, ne mogu se locirati
samo na područje te samouprave, ili samo na lokalnu populaciju. Iz
toga proizlazi da u efektima koji su postignuti korišćenjem lokalnih
resursa, uživaju i spoljni privredni subjekti. Ovo je specifičan slučaj
problema slepog putnika. Važna posledica ovoga je međutim, što negativni
rezultati koji nastaju zbog neodgovornosti lokalnog privređivanja,
takođe prelaze granice lokalne zajednice. Ovi negativni uticaji
mogu se hraniti iz više izvora. Ovakvo „negativno prosipanje” – između
ostalog – postavlja i pitanje odgovornosti centralne vlasti.
139

ANDRAŠ VIGVARI
Hipoteza Tiebout. 56 Tiebout na osnovu analize usluga opštih dobara je
došao do stanovišta da – pri ispunjavanju određenih uslova – potrošači
lokalnih dobara svoje preferencijale u vezi tih usluga mogu izraziti
i izborom mesta stanovanja. Tiebout je zaključio da stvarno funkcionisanje
lokalne samouprave pokazuje analogiju sa funkcionisanjem
tržišne ekonomije. On je pretpostavljao sledeće:
1. Potrošači lokalnih javnih usluga slobodno se kreću, i biraju samoupravu,
koja odgovara njihovim preferencijalima.
2. Potrošači su u potpunosti informisani o programskim paketima
lokalnog oporezivanja i rashoda (lokalnih javnih usluga), i
njihovo kretanje među naseljima je u skladu s tim.
3. Mogu birati između velikog broja samouprava.
4. Ne moraju se podudarati mesto stanovanja i rada.
5. Samouprava razrezuje poreze u jednom iznosu za finansiranje
programa rashoda.
6. Nema prosipanja.
7. Funkcija prosečnog troškova programa rashoda u odnosu na
stanovništvo ima „U” oblik.
8. Zajednice mame nove stanovnike, dok ne postignu optimalnu
veličinu.
Treba primetiti da je sa porezima u jednom iznosu formulisan uslov da
troškovi proizvodnje lokalnih opštih dobara budu ravnomerno podeljeni na
stanovništvo, a kao zahtev se formuliše eliminacija redistributivne funkcije
poreza. Pretpostavljanje nepostojanja prosipanja je ravno shvatanju samouprava
kao klubova potrošača a lokalnih javnih usluga klasičnim klupskim dobrom.
Mehanizam „glasanja nogama” obezbeđuje, na nivou pojedinca ili drugog
privrednog subjekta, da dođe do sklada preferencijal u vezi lokalnog
oporezivanja koje obezbeđuje izvor za lokalne usluge (Koliko poreza sam spreman
plaćati za lokalne javne usluge?) i preferencijal u vezi opštih dobara (Šta
očekujem zauzvrat mojih plaćenih poreza?). Ukoliko su dati uslovi migracije – a
to je drugi uslov za funkcionisanje mehanizma – tada i pojedinci, a i preduzeća
prelaze tamo gde lokalna vlast nudi onu kombinaciju poreza i usluga
koju oni preferiraju. Nadmetanje samouprava ima brojne pozitivne posledice.
Širenje savremenijih, efikasnijih načina obavljanja zadataka, efikasna raspodela
resursa među samoupravama je samo deo toga. Kao daljnju posledicu
ova koncepcija navodi i to, da u izvesnim područjima javnih usluga samouprave
su u stanju da se nadmeću sa drugim nivoima vlasti. Nadmetanje nivoa
vlasti i sektora lokalnih vlasti – prema pretpostavkama Tiebouta – isključuje
prevaljivanje tereta javnih usluga među zajednicama i generacijama.
56
Prikazivanje hipoteze Tiebouta vidi: C. B. Blankart - R. Borck (2000.), str. 12-18., Hyman,
D. N., str. 623-625.
140

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA
Da bi se ova hipoteza besprekorno ostvarila, potrebno je da se poklope
mnogi uslovi. Nije slučajno što je koncepcija rođena u Severnoj Americi, i što
je tamo naišla na sledbenike. U Sjedinjenim Američkim Državama sistem državnog
budžeta (u njemu i budžeti lokalnih vlasti), struktura tamošnje privrede,
i tradicije su najbliže onom, da obezbede funkcionisanje modela. U kritici
Tieboutovog modela treba ukazati na tri stvari. Polazeći od definicije čisto opštih
dobara, „U” funkcija prosečnih troškova se ne može tumačiti jer su granični
troškovi ulaska dodatnog potrošača ravni nuli. To naravno ne isključuje da
postoje takve lokalne usluge kod kojih ova pretpostavka stoji, ali smeta uopštavanje
ovog uslova. Oporezivanje isključivo u jednom iznosu u praksi ne
funkcioniše. U praksi primenjivani poreski sistemi su ujedno i sredstva preraspodele.
Pored toga, primena poreza na imovinu ili dohodak, ima niz uticaja,
kojima iskrivljuje nadmetanje. Treći protivargument ukazuje na probleme mobilnosti,
odnosno na ograničeni broj samouprava, među kojima se može birati.
Celovitoj slici pripada – a to možemo shvatiti iskrivljenjem tržišnog mehanizma
koji je predpostavio Tiebout – da SAD zanačajni deo svog GDP-a koristi
na izjednačavanje najrazličitijih vrsta područnih neravnomernosti – a postojanje
sistema podrške stvarno je protivrečan funkcionisanju ovog modela. U
evropskim sistemima državnih budžeta, a i mentaliteta, ne omogućava funkcionisanje
ovakvih mehanizama. Štaviše, deklarisani cilj regionalne politike
Evropske unije jeste izjednačavanje regionalnih razlika, koje su nastale iz raznoraznih
razloga. Ipak, treba reći, da se može uhvatiti na delu delovanje pokretačkih
snaga radi barem delimičnog sprovođenja ovog modela. S globalizmom
zajedno ide i lokalizam, naročito na planu jačanja značaja gradova, promene
u prostornoj organizovanosti privrede. Umesto regionalizacije može se
primeniti stvaranje raznih mreža, sistema. Osnovnim jedinicama privrednog
prostora postali su gradovi. Usled ublažavanja ograda u regulaciji i tehnologijama
ulaganja kapitala, među naseljima (prvenstveno velegradovima) započeta
je prava trka, da bi pridobili naklonost globalnih preduzeća za ulaganje kapitala.
Istovremeno odlučujući elemenat konkurentske sposobnosti globalnih
preduzeća je izbor lokacije, tačnije optimalni prostorni razmeštaj mreža. Nadmetanje
gradova povećava značaj konkurentske sposobnosti, a samim tim politiku
grada, koja je u toj službi. U prostornom nadmetanju određujuće jedinice
su gradovi i njihova aglomeraciona područja. Interesne grupe koje su zainteresovane
za njihov razvoj, kroz lokalnu politiku žele steći povoljne pozicije,
ili ih sačuvati. Za uspeh ovakvih stremljenja neophodna je saradnja lokalne samouprave,
lokalni privrednih interesnih grupa i civilne sfere. Ovo nadmetanje
prikazuje izvesnu analogiju sa pretpostavljenim mehanizmom Tiebouta. Sa izvesnim
ogradama unutar pojedinih nacionalnih država takođe se može primetiti
sličan uticaj. Tako, i u Mađarskoj je primetno nadmetanje različitih naselja,
a sredstva tog nadmetanja su razvoj naselja i podsticanje ulaganja. Formira-
141

ANDRAŠ VIGVARI
njem industrijskih parkova, pružanjem različitih pogodnosti preduzetništvima
na planu lokalnih poreza, ili oslobađanjem od tih poreza, ili, stvaranjem
građevinskih rejona u blizini velikih gradova (prvenstveno u aglomeraciji
glavnog grada) došlo je do značajnih promena u privrednoj strukturi i strukturi
stanovništva. Nadmetanje naselja povećava inovativnu aktivnost javne
sfere i iskorišćavanje specifičnih lokalnih okolnosti. Moramo videti međutim
da je uticaj ovog nadmetanja prilično ograničen zbog ograničenog broja učesnika
i političkog karaktera procesa odlučivanja.
Pogledali smo najvažnije ekonomske argumente koje zagovaraju fiskalnu
decentralizaciju. Stvarna podela poslova između centralnih i decentralizovanih
nivoa vlasti se ne sprovodi isključivo na osnovu ekonomskih argumenata.
Mogli bismo reći da funkcionisanje samouprava možemo oceniti na
osnovu istovremenog razmatranja tri aspekta. Jedan od njih je politička autonomija,
odnosno, da li ustavno uređenje date države priznaje samoupravljanje
(da li izborni sistem obezbeđuje legitimitet lokalnom nivou), a ukoliko je
odgovor potvrdan, onda kakve zadatke, kakvu odgovornost i samostalnost
obezbeđuje ovim telima? Drugi aspekt sastoji se pm pitanju: Kakvim ekonomskim
osnovama se podržava ovaj ustavni položaj. To prikazuje s jedne strane
mehanizam alokacije između podsistema budžetski centralizovanih prihoda,
a s druge strane, označava i njihovu snabdevenost sa imovinom. I na kraju, ali
ne na zadnjem mestu, veoma važno pitanje je pitanje privredne efikasnosti i
uspešnosti. Izuzimajući čisto privatna dobra, obezbeđivanje javnih usluga pri
datim tehnološkim uslovima – kao što smo videli – slično delatnostima u tržišnoj
sferi, ima svoje karakteristike dimenzionalne ekonomičnosti. (Npr. činovnik
za građevinski nadzor (u lokalnoj samoupravi), na osnovu potencijalnog
broja predmeta, najverovatnije neće biti potreban u svakom naselju.) U
pribavljanju resursa javne sfere „tržišna konkurentnost” isto tako je važan
aspekt, kao i u privatnoj sferi. (Npr. „nabavka” adekvatno osposobljenih i verziranih
pravnika, finansijera, ili pak inženjera moguća je samo uz pomoć privlačnih
uslova koji su barem približni opštim kondicijama tržišta radne snage.
Nije međutim sigurno da su ovakvi stručnjaci dostupni u naseljima određene
veličine, i da se njihove sposobnosti mogu u potpunosti iskoristiti.)
Između ova tri područja moguć je nesklad pa čak i suprotnost. Pravna
samostalnost bez adekvatnih privrednih osnova malo znači čak može biti
sredstvo prevaljivanja odgovornosti. (Ako su prepušteni budžetski transferi
nedovoljni i/ili neproračunljivi za vršenje obaveznih javnih usluga koje su
propisane od strane zakonodavstva ili centralne vlasti to može „ubiti” samostalnost.)
Decentralizacija i samostalnost često se može sukobiti sa merilima
efikasnosti i uspešnosti. (Setimo se samo da ispod određenog broja učenika
nije moguće obezbediti obrazovanje na odgovarajućem nivou, jer obezbeđivanje
izdvojene zgrade koja pruža dovoljnu izdvojenost, održavanje upra-
142

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA
vljačkog i administrativnog aparata, obezbeđivanje nastavničkog kadra odgovarajućeg
sastava, ne govoreći o potrebnim učilima (npr. personalni računari),
predstavlja ozbiljan trošak. Jednostrano posmatrana ekonomičnost
međutim može smanjiti zadovoljstvo građana, jer u izvesnim slučajevima,
usluge pružene u mestu, transparentnost korišćenja javnih prihoda ima itekakvu
težinu prilikom (re)izbora odbornika u samoupravama. Ove sukobe
možemo interpretirati i tako, da privređivanje samouprava karakteriše „magični
trougao”. Maksimizacija ciljnih funkcija ova tri aspekta može izazvati
protivrečnosti pa zbog toga u praksi sistemi samouprava se trude na postizanje
nekakvih kompromisnih optimuma.
Iz razdvajanja centralnog i decentralizovanih budžetskih nivoa, kao i
podele posla proizlazi raznovrsnost obavljanja zadataka (kompetencija) samouprava.
Pojas između dobara koja se obezbeđuju na čisto lokalnom i čisto
centralnom nivou je poprilično širok, a da ne govorimo o meritornim dobrima.
Stvarna samostalnost različitih nivoa vlasti i podela javnih poslova između
različitih nivoa vlasti je izuzetno osetljivo političko pitanje.
5.2. Specifični vidovi budžetskih prihoda samouprava
U decentralizovanim budžetskim sistemima načelne mogućnosti sticanja
prihoda lokalnih nivoa nalaze se između dve krajnje tačke. Jedna je potpuna
autonomija u sticanju prihoda, a druga krajnost je potpuno odsustvo tih mogućnosti.
Fiskalnoj decentralizaciji logično pripada i delimična decentralizacija
prava u razrezanju poreza. U praksi svoje prihode lokalne samouprave
stiču iz – na neki način – ograničenog lokalnog poreskog sistema, iz prihoda
za dobra, za čije korišćenje se plaća naknada, iz transfera centralnih vlasti, iz
poreza, koji se dele sa drugim nivoima vlasti, iz prihoda, stečenih korišćenjem
imovine i iz izvora, koji su stečeni na tržištu kapitala.
5.2.1. Lokalni porezi
Osnovna garancija samoupravljanja jeste pravo na sticanje sopstvenih
prihoda, a u okviru toga, i pravo na razrezivanje poreza. Porezi su u srednjovekovnim
gradovima bili lokalni porezi, ali nisu predstavljali prihod zajednice,
nego vladara. Razvojem građanskog društva poreski sistemi su sve više
naglašavali značaj centralnih poreza. U današnjim budžetskim sistemima
težina lokalnih poreza unutar celine svih poreza, kao i njihov značaj u izvorima
samouprave veoma je različit.
Sve sadašnje sisteme lokalnog oporezivanja, skoro bez izuzetaka, karakteriše
centralno (zakonsko) ograničavanje. Oporezivanje je važan element fiskalne
politike koja zahteva jedinstvenost svih važnijih elemenata primenjenog
poreskog sistema date države. Bez toga bi nastali ozbiljni poreski poremećaji.
Drugi je razlog što je ubiranje određenih poreskih kategorija na nivou
143

ANDRAŠ VIGVARI
nacionalne privrede ekonomičnije, efikasnije i uspešnije. Ograničavanje razrezanja
lokalnih poreza može se odnositi:
na određivanje kruga razrezljivih poreskih kategorija i kruga poreskih
objekata,
na određivanje kruga poreskih obveznika, povlastica i oslobađanja,
na određivanje gornje stope razrezljivih poreza,
na propisivanje prava i obaveza samouprava u vezi razrezanja poreza.
Pored ovih ograničenja, ključno pitanje sistema lokalnih poreza jeste iznalaženje
odgovarajućih poreskih osnovica. Ako polazimo od teorije ekvivalencije
pri oporezivanju dobiti, onda moramo reći, da je dobra ona lokalna
poreska osnovica koja je vezana za mesto, ima neke međusobne veze s proširivanjem
i kvalitetom lokalnih javnih usluga, i da na osnovu ovih poreze
plaćaju oni, koji imaju koristi od lokalnih usluga. U ovom slučaju važan
uslov je da poreska osnovica ne bude osetljiva na one ekonomske tokove, na
koje samouprava nema uticaja, i da ne podstiče stvaranje jednostrane lokalne
privredne strukture. Idealna lokalna poreska osnovica je ona koja obezbeđuje
stabilne prihode, i koja obezbeđuje da troškovi ubiranja poreza budu u
srazmeri sa visinom poreza. Ove zahteve ne ispunjavaju porezi na lične dohotke
i na dohodak preduzeća – i zbog mogućnosti zahtevanja povraćaja – ni
višefazni porezi na promet. Pored ovako idealistično tipičnog formulisanja
zahteva u vezi lokalnih poreza, moramo ukazati i na to da u praksi, pri stvaranju
lokalnih poreskih sistema uticaj imaju i aspekti fiskalne politike.
R. Musgrave je ovako formulisao osnovne principe lokalnih poreza:
mobilne osnovice treba oporezovati na centralnom, a imobilne poreske
osnovice na lokalnom, ili srednjem nivou.
progresivni porezi se razrezuju na onom nivou, na kojem se lični dohoci
mogu nejcelishodnije u celosti oporezovati.
progresivni porez u službi redistribucije neka bude centralni porez.
lokalni porezi treba da budu neosetljivi na privredne cikluse a stabilizacioni
porezi neka budu centralni porezi.
ako su u datoj državi poreske baze razmeštene nesistematski, (npr.
porezi u vezi nekih prirodnih resursa, ili pri datoj privrednoj strukturi
porezi preduzeća, premeštanje centrala u velike gradove) u tom
slučaje te osnovice treba oporezovati na centralnom nivou.
primena poreza na bazi koristi na svim nivoima.
Sporno pitanje lokalnog oporezivanja jeste: da li porezi da budu razrezani
isključivo na privatna lica, na domaćinstva, ili i na preduzeća. Uključivanje
dohotka ili dela dohotka preduzeća u lokalni sistem oporezivanja izazvao
bi protivrečne efekte. Oporezivanje ukupnih prihoda i dohotka preduzeća
je osetljiv na izbor lokacije, ili, ako je preduzeće razmešteno na više lokacija,
onda na pravičnu podelu među samoupravama. U sistemu rešavanja
144

problema lokalnih neujednačenosti, u aktivnostima samouprava na razvoju
privrede „poresko nadmetanje” igra značajnu ulogu. U vezi poreskog sistema,
koji se oslanja na preduzeća, ovo je takođe jedan od protivargumenata.
Lokalni poreski sistemi u praksi se uglavnom oslanjaju na lokalne poreze
na lične dohotke i/ili na imovinu. Različiti porezi na imovinu (koji su razrezani
na fizička lica i na društva) predstavljaju idealnu lokalnu poresku
osnovicu na koji se porez može razrezati od centralnog nivoa. U prethodnom
delu objašnjena merila – prema principima ekvivalencije – ispunjava porez
na imovinu, jer:
poreska osnovica je imobilna,
različite poreske stope koje primenjuju različite samouprave neće ili
će samo retko izazvati migraciju, ili promenu lokacije,
ostvaruje se princip koristi a mogućnost eksporta poreza je ograničena,
u slučaju dobro određene poreske osnovice lako se može iskazati veza
između troškova lokalnih usluga i vrednosti nekretnina, raspodela
poreskog tereta će biti pravična,
TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA
izbegavanje plaćanja poreza je otežano.
Lokalni poreski sistem ne može biti nezavisan od opšte privredne situacije
u datom naselju, ili području. S tim je u vezi pojam poreskog kapaciteta ili
fiskalnog kapaciteta, što označava masu prihoda sa karakteristikama poreza
koja se može ubrati u okviru datog poreskog sistema.
Tabela 5.1
Podela javnih prihoda među nivoima i podsistemima državnog budžeta
Centralni nivo
Savezna dr ava
/pokrajina
Lokalna
samouprava
Fond društvenog
(socijalnog)
osiguranja
1975 1985 1998 1975 1985 1998 1975 1985 1998 1975 1985 1998
Države sa federalnim uređenjem
Australija 80,1 81,4 78,4 15,7 14,9 18,0 4,2 3,7 3,5 - - -
Nemačka 33,9 31,9 29,4 22,6 22,2 22,0 9,1 9,0 8,0 34,4 36,9 40,6
SAD 45,4 42,1 45,1 19,5 20,2 19,2 14,7 12,6 12,0 20,5 25,2 23,7
Države sa unitarističkim uređenjem
Francuska 51,5 47,5 43,6 - - - 7,6 8,8 10,6 40,8 43,8 45,8
Ujedinjeno
Kraljevstvo 71,1 71,1 78,2 - - - 11,2 10,6 3,9 17,7 18,3 17,9
Izvor: OECD Revenue Statistics 1965-1999.
U praksi često primenjuju rešenje da centralna vlada i samouprava koriste
istu poresku bazu. Prepuštanje poreza vrši se na više načina. Regulisanje
sticanja udela iz zajedničke poreske baze može biti zasnovano na automati-
145

ANDRAŠ VIGVARI
zmu ali može biti i diskreciono. A to se može ostvariti razrezanjem dodatnih
poreza koji su vezani za poresku bazu, ili podelom prihoda. Podela prihoda,
odnosno razrezanje dodatnih poreza, karakteristično je rešenje u slučaju poreza
na dohodak, a u sklopu toga kod poreza na lične dohotke.
U praksi razvijenih zemalja (zemlje OECD) težina lokalnih poreza unutar
svih poreskih tereta prikazuje velika odstupanja. Na kraju 1990-ih godina
u Švedskoj i u Švajcarskoj težina lokalnih poreza je iznosila 34–36%, u Holandiji
i u Ujedinjenom Kraljevstvu svega 3–4%, a u Mađarskoj ova vrednost
iznosi 6%. Tabela 5.1. prikazuje podelu poreza među različitim nivoima u nekoliko
država.
Primena lokalnih poreza (naročito pri mobilnoj poreskoj bazi) pored neposrednih
ciljeva njihovog razrezanja ima različita dejstva. Moguća dejstva
ujedno određuju i manevarski prostor lokalne poreske politike. Od njih su
najvažnija sledeća:
Štetno poresko nadmetanje. Ako jedna zajednica radi privlačenja novih
stanovnika ili privrede, ili jednostavno zbog reizbora razreže isuviše
niske poreze to će održavanja javnih usluga i/ili potrebne infrastrukture
svesti na niži nivo od opravdanog,
„Izvoz” poreskih tereta. Suština ovog „izvoza” je u tome da poreski platac
u izvesnim slučajevima (npr. monopolsko preduzeće) poreski teret
može prevaliti na privredne subjekte izvan date zajednice,
Regresivnost. Samouprave se trude da zadrže bogate poreske platce i
da udalje siromašne (koji ne plaćaju poresku cenu lokalnih usluga jer
imaju nekretnine male vrednosti, ili niska primanja). Centralni porezi
nisu migraciono osetljivi.
Budžetska eksternalija. Migracija koja je izazvana porezima jedne sredine
za drugu samoupravu može imati pozitivan uticaj.
Oporezivanje radi eliminisanja. Da bi se odstranile ili odvratile određene
štetne, ili delatnosti, koje se smatraju štetnom, samouprava razrezuje
visoke poreze.
5.2.2. Transferi vlasti
Neophodnost centralnih transfera literatura 57 objašnjava sledećim faktorima:
zadaci i finansijske mogućnosti (fiskalni kapacitet) nisu u skladu, naročito
obezbeđivanje uslova za finansiranje decentralizovanih zadataka
propisanih od strane centralne vlasti, odnosno drugim rečima,
transferi su potrebni radi prevazilaženja vertikalne finansijske neravnoteže.
transferi su potrebni radi prevazilaženja nejednakosti različitih samouprava
koje proističu iz različitih mogućnosti i različitih poreskih ka-
57
Pri tipizaciji transfera oslanjao sam se na Musgravea (1989.), str. 461-468.
146

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA
paciteta, odnosno obezbeđivanje približne horizontalne finansijske ravnoteže.
Ovde moramo ukazati i na to, da u okvire Tieboutovog modela
ne mogu se uvesti različiti centralni mehanizmi za izjednačavanje.
rešavanje različitih eksternalija i preticanja, njihova internalizacija.
obezbeđivanje minimalnog nivoa javnih usluga.
pomoć lokalnih ciljeva privrednog razvoja, što na kraju krajeva obezbeđuje
efikasnost stabilizacionih i razvojnih funkcija države.
Efikasna alokacija centralnih transfera i iznuđivanje njihovog adekvatnog
korišćenja je moguća ako ima mogućnosti za kontrolu lokalnih poreza i
programa rashoda, a ona ispunjavaju merila pravičnosti, transparentnosti i
proračunljivosti.
Podrška od strane centralnih vlasti ima dva osnovna tipa. Ovo su uslovne,
ili namenske podrške, odnosno bezuslovne podrške.
Obezbeđivanje namenske podrške je moguće propisivanjem obaveznog
udela samouprave (matching grant), ili bez ovoga (non-matching grant). Ovaj
prvi se naziva i naslanjajućom podrškom, koje mogu biti sa otvorenim i zatvorenim
krajem. U slučaju ovih prvih iznos podrške nije ograničen, ukupan iznos
podrške praktično zavisi od samouprave. Kod ovih potonjih, određen je
gornji iznos podrške. (U mađarskom sistemu ovakva „zatvorena” podrška je
namenska, odnosno upućena podrška.) Specifičan vid naslanjajuće podrške
je podrška koja nije vezana za određenu stavku rashoda, već za neki prihod.
(U mađarskom sistemu ovakva, naslanjajuća podrška sa otvorenim krajem je
državna podrška koja se vezuje za ubrani turistički porez.) Sredstva podrške
se mogu deliti po principu automatizma, ili na osnovu konkursa. To znači,
da se sredstva „doziraju”, ili samouprave mogu povući sredstva čim ispune
konkursom propisane uslove. Namenska podrška uglavnom nema cilj da izjednači
fiskalne kapacitete različitih samouprava. Ova vrsta podrške – naročito,
ako se koriste za raspodelu razvojnih izvora – međutim nije bez ekonomskih
problema, jer ona prenosi državne preferencijale samoupravama a
time u značajnoj meri se mogu smanjiti efekti fiskalne decentralizacije. Korišćenje
„besplatnih” državnih novca je prirodna želja svake samouprave. Iz
logike već spomenutog mehanizma političkog nadmetanja proizlazi da rukovodstvo
samouprave želi koristiti namensku podršku i onda ako se lokalni
preferencijali ne podudaraju sa namenom podrške. Birači ovu „propuštenu
šansu” u većini slučajeva sankcionišu već prilikom sledećih izbora. Namenska
podrška za razvoj krije i drugu opasnost: prilikom njenog korišćenja
samouprave ne postaju uvek svesne da ako se realizuje određeni projekat,
nakon toga biće potrebni izvori za dalje funkcionisanje.
Korišćenje bezuslovne podrške nije ograničeno, pošto se iz njih finansira
izvršavanje pojedinih, zakonom propisanih zadataka samouprave i/ili
obezbeđivanje minimalnog nivoa javnih usluga koje obezbeđuju samouprave,
i/ili izjednačavanje fiskalnog kapaciteta različitih samouprava. Ako se
147

ANDRAŠ VIGVARI
primenjuje to rešenje raste prihod samouprave, pa se pretpostavlja da neće
menjati strukturu javnih usluga, eventualno će proširiti krug pruženih usluga.
Ovaj vid podrške može funkcionisati i u vidu podele prihoda između
centralne vlasti i lokalne samouprave. Mogućnost podele prihoda je i kada
se deli određeni deo ubranog poreza na teritoriji date samouprave, a može
se primeniti i princip, da izvesni deo ukupnog prihoda od određenog poreza
dele na osnovu različitih merila (broj stanovništva, površina, deo populacije,
koji koristi uslugu, itd.).
Najčešći vid bezuslovne državne podrške (čak i državnih transfera) je
normativna državna podrška. To se može dati prema broju stalne populacije,
ili na osnovu nekih drugih merila. Ako se ovakva podrška deli na osnovu
broja stanovnika, ne može se eliminisati prelivanje, odnosno, da će datu uslugu
koristiti ne samo meštani, kao ni to, da troškovi pružanja date usluge
zbog različitih okolnosti mogu se bitnije razlikovati.
Alokacija državnih transfera ima dva koraka. Vertikalna podela je određivanje
finansijskih resursa državnog budžeta, iz kojih se vrši podrška sektora
samoupravljanja. Horizontalna podela znači podelu određenog iznosa među
lokalnim samoupravama. Moguće tehnike horizontalne podele su sledeće:
porez se redistribuira prema mestu nastanka. Ova tehnika povećava
razlike u prihodima među samoupravama. Njeno korišćenje poboljšava
ekonomičnost poreske uprave.
obična kvota po glavi. To znači raspodelu izvora prema broju stanovnika.
Ovakva podela neće eliminisati, ublažiti nejednakosti u fiskalnim
kapacitetima, ali je najjeftinija tehnika.
izjednačavanje prema lokalnim potrebama. Pri ovoj tehnici kvota po
glavi se određuje prema broju korisnika (broj dece, nazaposlenih,
penzionera, itd.) date usluge.
izednačavanje lokalnih fiskalnih kapaciteta. Neizjednačenost fiskalnih
kapaciteta mogu prouzrokovati različite privredne mogućnosti
samouprava (nerazvijenost, recesija, strukturalna kriza, a zbog toga
nedovoljnost poreskih baza), loš kvalitet lokalnog privređivanja, ili
pak dati sistem državnih transfera. Obično izjednačavanje se vrši dopunama
lokalne poreske osnovice, ili oduzimanje dela izdignutih lokalnih
poreskih prihoda.
izjednačavanje neto fiskalnih koristi. U ovom slučaju se usklađuje
obavljanje zadataka (npr. broj korisnika)i fiskalni kapacitet. Od potrebnih
rashoda oduzmu prihode, koji se mogu postići pri prosečnoj
lokalnoj poreskoj stopi, i nedostajuća sredstva prenose državnim
transferom.
Ove čiste tehnike u praksi se koriste kombinovano. Kombinovana primena
krije i opasnost toga, da će se razlikovati željeni i stvarni efekti, a to će
148

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA
izazvati korekcije. To je tipičan primer nesavršenstva državne vlasti. Ove korekcije
se mogu eskalirati, mogu postati permanentni.
5.2.3. Lokalni prihodi neporeskog karaktera
Samouprave ne obezbeđuju samo čista lokalna opšta dobra, već i mešovita
dobra. U slučaju ovih dobara obezbeđena je mogućnost eliminacije iz
potrošnje, pa je svrsishodno, da se njihovo finansiranje barem delom obezbedi
iz različitih korisničkih naknada. Ovakvi prihodi mogu biti naknade za
komunalne usluge, plaćena cena ili naknada za neka klupska dobra (korišćenje
rekreacionog centra, ekstra usluge u besplatnom obrazovanju ili zdravstvenoj
sferi /hotelski smeštaj u bolnici, muzička škola, učenje stranog jezika,
itd./, „ugrađivanje“ naknada u porez za neke usluge, koje su dostupne samo
jednom uskom, dobro određenom krugu korisnika, zatim to su prohodi, koji
se ostvaruju iz različitih administrativnih usluga, iz taksi za određene privilegije,
ili naknada za izdavanje dozvola za obavljanje određenih delatnosti.
U ovu kategoriju spadaju prihodi od korišćenja imovine samouprave
(npr. stanarine od najamnih stanova samouprave, zakupnine od drugih nekretnina
samouprave, dividenda, prihodi od kamata, itd.).
5.2.4. Uzimanje kredita
Obezbeđivanje sredstava putem kredita je u slučaju samouprava važan
izvor finansiranja investicija. Samouprave iz svojih tekućih prihoda (ili, što je
ekvivalentan ovome, iz akumulacije viška prihoda iz prethodnih godina) i/ili
podrškom, dobijenom sa drugih nivoa vlasti najčešće nisu u stanju u celosti
finansirati svoje razvojne projekte. Razlog toga je, što ove investicije treba da
udovolje potrebama više generacija, pa su kapitalno zahtevne. Sa druge strane,
moramo ukazati i na to, da u slučaju imovine, koja se koristi pri javnim
uslugama, nije rešeno pitanje finansijskog pokrića njihovog postepenog trošenja
(amortizacija).
Strategija finansiranja razvojnih projekata samouprava u suštini ima
dva tipa. Princip „Pay-as-you-use“ (Plati, kad koristiš) se oslanja na uzimanje
kredita, i to na taj način, da će se anuiteti otplaćivati iz naknada, koje plaćaju
korisnici realizovanog investicionog poduhvata, i/ili poreza, koji će se
vremenom ubrati. Finansiranje iz kredita vremenski ubrzava realizaciju različitih
investicija. Ova metoda deo tereta razvoja (u zavisnosti od ročnosti
kredita) prevaljuje (i) na sledeće generacije. U ovom slučaju ostvaruje se ravnomerna
raspodela tereta na korisnike usluga, pošto korisnici plaćaju. Obaveza
otplate kredita zahteva strogu kontrolu troškova kod ostvarenog projekta,
funkcionisanje će biti transparentno. Ovaj način finansiranja omogućava
efikasnu raspodelu izvora, ali u troškovima projekta pojavljuju se i troškovi
korišćenog kredita. Princip „Pay-as-you-go“ (Plati, kad počinješ) znači,
da se investicija finansira iz tekućih prihoda i eventualnih nepovratnih dr-
149

ANDRAŠ VIGVARI
žavnih sredstava (koja se dobijaju u vidu namenske podrške). To ujedno znači
i to, da nakon realizacije datog projekta ne postoji stroga obaveza plaćanja,
što kod davaoca usluge rezultira labavijim privređivanjem i stvoriće manju
osetljivost na troškove. Terete razvoja snosi cela sadašnja generacija, jer izvor
za finansiranje investicije predstavljaju porezi, koji se od njih ubiru. U ovom
slučaju ne pojavljuju se troškovi finansiranja, za kasnije generacije ta investicija
neće predstavljati nikakvo finansijsko opterećenje.
Važan pokazatelj privređivanja samouprave je pravo na samostalno uzimanje
kredita. Regulativa, okviri ove mogućnosti se menjaju i u vremenu i u
prostoru. O tome ćemo govoriti u jednom kasnijem poglavlju.
5.3. Rashodi samouprava
U prethodnom delu smo prikazali tipične budžetske izvore lokalnih samouprava.
U vezi rashoda se međutim ne može dati ovako tipizirana slika.
Prilikom razmatranja međunarodnih rešenja, videćemo, da postoje značajne
razlike među samoupravama različitih zemalja u tome, koje javne zadatke ispunjavaju.
Moramo naznačiti međutim i to, da se ne može preceniti značaj
ovog budžetskog podsistema. Samouprave raspolažu sa značajnim postotkom
nacionalnog proizvoda (u Zapadnoj Evropi 10–30%, u Mađarskoj
12–13%), a i masa imovine, koju koriste, takođe je značajna. Njihova delatnost
ozbiljno utiče na makroekonomsku ravnotežu. Lokalni porezi se ugrađuju
u cene proizvoda, povećavajući time inflaciju, njihovo zaduživanje povećava
konsolidovani državni dug. Kamate, koje se plaćaju na dugove, takođe
znače ozbiljno opterećenje za samouprave. Ekonomičnost, efikasnost i
uspešnost obavljanja zadataka samouprave u značajnoj meri određuje konkurentnost
date nacionalne privrede i odnose ravnoteže. Neekonomično i
neefikasno obavljanje zadataka zahteva pribavljanje dodatnih izvora. Neefikasno
korišćenje ovih dodatnih izvora, bilo da se radi o lokalnim porezima,
bilo o transferima države, na kraju krajeva neće negativno uticati samo na
datu manju zajednicu, već zbog kotrljajućih efekata i na čitavo društvo.
Pored ovih makro uticaja, doprinose i stvaranju neujednačenosti unutar
nacionalne privrede, ili, čak mogu doprineti rešavanju te neujednačenosti. Sa
poreskim nadmetanjem, različitom poreskom snagom, različitim privrednim
razvojem i različitom efikasnošću tog razvoja pod ruku idu i teritorijalne
neujednačenosti.
5.4. Organizacioni okviri obezbeđivanja lokalnih javnih
usluga
Prilikom tipizacije različitih dobara smo videli, da samouprave mogu
proizvesti pored čisto opštih dobara i mešovito, odnosno individualna do-
150

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA
bra. Tipični slučajevi obezbeđivanja individualnih dobara od strane lokalnih
samouprava (najčešće države) su takozvani prirodni monopoli. Bez, da se
upustimo u ponavljanja, moramo reći, da se ove – karakteristično - komunalne
usluge najčešće organizuju putem javnih preduzeća u vlasništvu samouprave.
Delatnosti javnih usluga i suštinski i praktično obavljaju organizacije
različitog tipa.
U suštini postoji tri vida ovakvih organizacionih okvira. Jedno od organizacionih
rešenja jeste, kada se ustanove, institucije finansiraju iz izvora zajednice
(budžeta). U mađarskom budžetskom sistemu ovi su budžetski organi.
Ustanove se formiraju radi obaveznog obavljanja određenih javnih zadataka.
O njihovom funkcionisanju ranije je već bilo reči.
Drugi organizacioni vid jeste klasično javno uslužno preduzeće. Organizovanost
u preduzeće, pored toga, što se radi o samostalnom pravnom licu,
znači i to, da iz svojih prihoda pokriva troškove, njegov sistem privređivanja,
organizaciona struktura ga čini sličnim sa preduzećima privatnog sektora.
Najvažnija razlika između preduzeća i ustanove, što je preduzeće samofinansirajuće.
A sličnost je u tome, što – nasuprot preduzećima privatnog
sektora – ima obavezu obavljanja zadataka javnog snabdevanja i javnih usluga,
i to na taj način, što raspolaže sa isključivim pravom za obavljanje poslova
iz svoje delatnosti. Ovaj okvir privređivanja je neuporedivo elastičniji, nego
kod ustanova, što međutim ne znači, da su ova preduzeća potpuno nezavisna
od državnog budžeta (tačnije od jednog njegovog podsistema, npr. samouprava).
Ova elastičnost omogućuje, da se organizacije efikasno prilagođavaju
raznim kolebanjima potreba za tim uslugama (npr. odluku o proširivanju
delatnosti ne moraju sprovesti u procesu budžetskog odlučivanja). Gazdovanje
unutar preduzeća, ekonomisanje sa troškovima rukovodstvu preduzeća
obezbeđuje veliku slobodu i povoljne pozicije u pregovorima sa skupštinom
lokalne samouprave.
Pod trećim vidom možemo spomenuti različite civilne organizacije i neprofitne
ustanove. Sa specifičnostima funkcionisanja ovih organizacija nećemo
se baviti na ovom mestu.
Javna uslužna preduzeća, ukoliko obavljaju zadatke samouprave, onda
obavljaju kvazi fiskalnu delatnost. Ove privredne organizacije za državni budžet
(samoupravu) u principu, mogu biti vezane kroz tri oblika:
Regulisanje delatnosti. (Ovo pretežno obuhvata obavezu obavljanja delatnosti
i određivanje tarifa.) I ova prava se dele između centralnih i
lokalnih nivoa vlasti.
U Mađarskoj Zakon o cenama taksativno nabraja one proizvode i usluge,
čije cene utvrđuju organi vlasti. Cene mnogih usluga određuju samouprave.
151

ANDRAŠ VIGVARI
Preuzimanje dela finansijskog tereta, koji proizilazi iz obaveznog obavljanja
usluga, i to u vidu podrške za funkcionisanje i/ili za razvoj.
Vlasnička povezanost. Klasično preduzeće za javne usluge može biti u
potpunosti vlasništvo jedne ili više samouprava, a može biti i u vlasništvu
samouprave i privatnih lica. Zadnja dva slučaja uglavnom
svrstavamo pod pojam mešovite svojine.
U praksi najčešće se srećemo sa kombinacijom ovih veza. Samouprava
je kod sve tri tačke u teškoj situaciji prilikom ostvarivanja svojih interesa. Prilikom
razrade politike cena/tarifa, polazne informacije uvek obezbeđuje
preduzeće za javne usluge. Slična je situacija i prilikom ocenjivanja zahteva
za pružanje/dobijanje finansijske podrške. Takođe je teško sprovođenje vlasničkih
interesa i kontrole, jer postoje razlike u pravnom okruženju dve sfere,
a i zbog asimetrije u informisanju.
Može se formulisati i takva uzajamna povezanost, da kod čisto javnih
dobara i onih dobara, koja su najbliža ovom krugu, uobičajeni i isproban vid
organizacionih okvira pruža budžetska institucija, a u slučaju individualnih
dobara, koje proizvodi samouprava, najrasprostranjeniji i verovatno najadekvatniji
okvir jeste preduzeće.
5.5. Alternativni načini obavljanja zadataka države
(samouprave) 58
Kao što smo naveli pri razmatranju glavnih strateških pravaca budžetskih
reformi, jedan od markantnih pravaca reformi jeste prelazak na tržište.
Ovakve promene u organizacionim okvirima obavljanja zadataka od strane
države, i stvaranje alternativnih načina izazvao je sve jači pritisak na budžete.
Potrebe su postepeno rasle, a sa tim rastom finansijske mogućnosti državnog
budžeta nisu mogle držati korak. Zadržavanje i poboljšanje postignutog
nivoa usluga zahtevalo je iznalaženje i iskorišćavanje rezervi u datom sektoru.
Jedan od mogućih puteva povećanja efikasnosti je iskorišćavanje prednosti,
koje pruža individualni sektor, odnosno uvođenje novih načina organizovanja
usluga. Ova rešenja, pored povećanja efikasnosti, oslobađaju ove
usluge od nezgrapnog mehanizma donošenja političkih odluka. Ovo rešenje
međutim skriva i opasnost, pa je stoga veoma važno, da se ugovori o pružanju
usluga sklope uz veliku obazrivost, jer inače korisnici javnih usluga doći
će u još potčinjeniji položaj. Alternativno organizovanje usluga označava
one slučajeve, kada država zadržava odgovornost u obezbeđivanju javnih
usluga, ali usluge pružaju učesnici privatnog sektora. Kao što smo u uvodu
naveli, u javni sektor svakako spadaju i preduzeća u državnom vlasništvu,
odnosno u vlasništvu samouprava. Ovi su specifični učesnici u alternativ-
58
O alternativnom obavljanju zadataka vidi: Peteri (red.) (ja) i Peteri (red.) (1995.)
152

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA
nom pružanju usluga, jer pored ugovornih odnosa, o kojima će kasnije biti
reči, vlasničke veze stvaraju donekle drugačiju situaciju, nego kod čisto ugovornih
odnosa. U Zapadnoj Evropi je od 1980-ih godina u više talasa sprovedena
delimična ili potpuna privatizacija državnih preduzeća, odnosno preduzeća
u vlasništvu samouprava.
Ostvarivanje alternativnog organizovanja usluga najčešće (mada ne bezuslovno)
ide sa tim, da se za ona dobra, koja se potencijalno mogu svrstati u
one, za koje se plaća naknada, stvarno uvodi plaćanje naknade, odnosno cene
se formiraju prema tržištu, vezuju se za troškove proizvodnje. Primenljivost
tipičnih načina organizovanja usluga, o kojima će biti reči u nastavku,
zavisi od specifičnosti pojedinih uslužnih grana. Ovakva rešenja se realizuju
kroz tipične ugovorne odnose, i to na sledeće načine:
Ugovaranje javnih usluga. Suština ovakvog ugovora je u tome, što država
– kao nalogodavac – sklopi ugovor sa jednim ili više preduzeća
o pružanju usluga za određenu grupu. Ugovor može glasiti o tome,
da će korisnici plaćati ovlašćeniku, a moguće je, da će platiti nalogodavac.
U ovom drugom slučaju vlast (samouprava) može kontrolisati
cenu. Ključna pitanja ovih ugovora su: mehanizmi, koji određuju
kretanje cena usluga i ročnost ugovora. U vezi cena moguća su dva
osnovna tipa: ugovori sa utvrđenom cenom, ili ugovor, koji formiranje
cene usluga vezuje za troškove. Zbog niske osetljivosti na troškove
i slabosti u evidentiranju troškova javne sfere, ovaj vid sadrži mnoštvo
rizika, čije negativnosti mogu neposredno pogoditi krug korisnika,
a prenosno i samoupravu – nalogodavca. Ročnost ugovora je važno
pitanje zbog očekivanja ovlašćenog privatnog preduzetnika u vezi
povraćaja kapitala, kao i zbog održavanja uslova nadmetanja. U
ovom slučaju se sučeljavaju dva zahteva. Ugovor na dovoljno dugačak
rok daje sigurnost ovlašćeniku, u slučaju formiranja cena na bazi
troškova manji je pritisak na povećanje cena. Sa ovog aspekta idealna
ročnost prilagođava se životnom veku elemenata imovine, koji su
neophodni za funkcionisanje. Istovremeno, ovakav ugovor na duži
rok ovlašćenika će uljuljkati, zauzeće komotan stav, može da koristi
svoj monopolski položaj, pošto je izgubljena podsticajna snaga ponovnog
konkurisanja. U prevazilaženju rizika ovakvih ugovornih odnosa
može se koristiti mogućnost vlasničke podele sredstava, koja su
vezana za date usluge.
Primer ugovaranja može biti, da se privatna firma ovlasti na pet godina
za iznošenje čvrstog otpada, na taj način, što tarife utvrđuje lokalna
samouprava, npr. u zavisnosti od količine, a korekciju tarife može
zatražiti ovlašćenik, jednom godišnje uz detaljan prikaz kretanja troškova.
Stanovništvo naknadu plaća preduzeću, koje pruža usluge.
Preduzeće obezbeđuje sredstva, opremu manje vrednosti, dok je deponija
u vlasništvu samouprave. Ovakav ugovorni odnos zbog vlasni-
153

ANDRAŠ VIGVARI
štva nad osnovnim sredstvom, potrebnim za te usluge obezbeđuje eliminisanje
nastanka monopolskog položaja, a istovremeno pruža potrebnu
sigurnost za funkcionisanje ovlašćenika.Specijalni vid – u Mađarskoj
često primenjen – ovakvog odnosa, kada je jedna od ugovornih
strana preduzeće, koje je u vlasništvu samouprave.
Princip gradnja, funkcionisanje, predaja (build, operate, transfer – BOT).
Ovo rešenje se može primeniti u takvim uslužnim granama, koja zahtevaju
ulaganje velikog kapitala, sa povraćajem od nekoliko decenija.
Potreba za kapitalom zahteva uključivanje spoljnih izvora, što je i
ostvarljivo. Učesnici ovog rešenja su samouprava – vlasnik, preduzeće
projekta, ulagači i poverioci. Zainteresovane strane (samouprava,
izvođač, snabdevač, finansijski ulagači i banka) zajednički osnivaju
preduzeće projekta, što će obezbediti usaglašavanje interesa, jer se čitav
projekat na kraju krajeva finansira iz plaćenih naknada od strane
korisnika usluge. Izvor otplate kredita i obezbeđivanja prinosa uloženog
kapitala su novčani tokovi prema preduzeću projekta. Pravo korišćenja
ostvarenog projekta pripada preduzeću, a vlasnička prava su
u rukama samouprave. Nakon povraćaja troškova projekta sva prava
prelaze u ruke samouprave. Kritično pitanje ovakvog vida ugovornih
odnosa (pored temeljitog planiranja datog projekta, o čemu ovde nećemo
govoriti) su gubici usled nepredvidljivih dešavanja za vreme
ostvarivanja i funkcionisanja, kao i način podele dobiti među zainteresovanim
stranama.
Primer za ovo može biti izgradnja tržnog centra u vlasništvu samouprave,
sa doprinosom samouprave u vidu građevinskog zemljišta, sa uloženim
kapitalom zainteresovanog privatnog preduzeća, ko će brinuti o funkcionisanju
tržnog centra, i uzetim bankarskim kreditom od strane samouprave.
Vlasnik preduzeća projekta može biti samouprava, privatno preduzeće i
banka. Troškove funkcionisanja, otplatu kredita i povraćaj uloženog kapitala
obezbediće budući korisnici tržnog centra plaćanjem zakupnine.
Koncesija. Suština ovoga je obezbeđivanje funkcionisanja pojedinih
elemenata infrastrukture u isključivom vlasništvu države/samouprave
i/ili obavljanja zadataka iz njihove nadležnosti (obavljanje javnih
poslova), ili ustupanje neke usluge, koja spada u državni monopol
(monopol samouprave) na određeno vreme, i obezbeđivanje delimično
monopolskog položaja. Pri ovakvom vidu usluga se ne zasniva na
novom ulaganju kapitala. Ovi ugovori glase na duži rok, pa je od
ključnog značaja detaljno regulisanje uslova ustupanja usluge, odnosno
podrobna razrada okolnosti, pod kojima se ugovor može raskinuti.
Tipične grane za davanje u koncesiju su: vodosnabdevanje, odvođenje i
prečišćavanje otpadnih voda, u mađarskom sistemu samouprava i gradski
javni saobraćaj.
154

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA
Obavljanje državnih zadataka putem neprofitnih organizacija. Dobrovoljne,
humanitarne organizacije i druge, neprofitne organizacije često se
koriste za pružanje javnih usluga. U pojedinim zemljama Evropske
unije vlade imaju programe za pospešivanje delatnosti i rada takozvanih
NGO-a. U Ujedinjenom Kraljevstvu je proglašen program
PPP (Public Privat Partnership). Karakteristično je za ove organizacije,
da ne zavise od vlasti (države, samouprave), deluju institucionalno, u
skladu sa zakonima, na principu samoupravljanja i dobrovoljnosti.
Na specifičan način su zainteresovani za poboljšanje efikasnosti rada,
jer rezultate toga mogu usmeriti na širenje osnovne delatnosti. Pored
državnih izvora sredstava, u njihovom finansiranju značajnu, a u nekim
slučajevima isključivu ulogu imaju dobrovoljni prilozi, donacije
privatnog sektora. Poreske olakšice, ili oslobađanja po osnovu ovih
donacija se mogu smatrati implicitnom državnom podrškom. Krug
ovih organizacija je pogodan za diferencirano i efikasno opsluživanje
određenih javnih potreba. Funkcionisanje ovih organizacija međutim
krije i određene opasnosti. Nedostatak profesionalizma, neelastičnost,
koja proizilazi iz njihove organizovanosti za specifične zadatke,
vezanosti njihovih članova za mesto stanovanja, nesigurnost njihovih
izvora finansiranja često rezultira neuspehom ovih organizacija. Dodatne
probleme može predstavljati neadekvatan kvalitet njihovih
usluga, a zbog nezavisnosti su posebno izloženi opasnostima ćudljivih
privrednih kretanja.
Primeri za ove su u Mađarskoj škole raznih fondacija i verskih zajednica,
zdravstvene ustanove.
U vezi alternativnog organizovanja usluga na kraju treba spomenuti
i prodaju javnih komunalnih preduzeća (privatizacija u užem smislu).
To se dešava, kada samouprava upadne u finansijske probleme,
pa davanjem u privatne ruke neće „poštedeti“ budžet samouprave
samo od budućih rashoda, nego se moraju pokriti i gubici iz prošlosti.
U ovom slučaju veoma teško se mogu ostvariti principi osetljive
ravnoteže, o kojima smo govorili kod različitih ugovornih odnosa.
155

ANDRAŠ VIGVARI
Ključni pojmovi
⌧ subnacionalni nivoi vlasti;
⌧ dekoncentracija;
⌧ fiskalni federalizam;
⌧ decentralizacija;
⌧ subsidijarnost;
⌧ lokalna opšta dobra;
⌧ prag dobra;
⌧ klupska dobra;
⌧ fiskalni kapacitet;
⌧ uslovna ili namenska podrška;
⌧ bezuslovna podrška;
⌧ podrška sa otvorenim i zatvorenim krajem;
⌧ podela prihoda;
⌧ izvođenje;
⌧ pay as you use;
⌧ pay as you go;
⌧ davanje pod ugovor;
⌧ koncesija;
⌧ BOT;
⌧ outsourcing.
Kontrolna pitanja
1. Kako se ostvaruju osnovne funkcije vlasti u slučaju subnacionalnih
nivoa vlasti?
2. Tumačite i analizirajte pojam dimenzionalne ekonomičnosti u pogledu
javnih usluga!
3. Koji ekonomski argumenti podržavaju fiskalnu decentralizaciju?
4. Prikažite i dajte ocenu Tibeaut-ove hipoteze!
5. Koji su principi lokalnog oporezivanja po principu ekvivalencije?
6. U praksi, koji faktori utiču na lokalne poreske sisteme?
7. Prikažite funkcije i vrste državnih transfera!
8. Kakve uticaje imaju državni transferi na privređivanje samouprava?
9. Koji su uobičajeni okviri obavljanja zadataka samouprava?
10. Prikažite alternativne načine obavljanja poslova!
156

6. JAVNE FINANSIJE, OP[TINSKE FINANSIJE 59
6.1. Fiskalne institucije
6.1.1. Pogled na poresku strukturu Srbije
Poresku strukturu Srbije iskazaćemo prihodima i rashodima na pojedinim
nivoima vlasti. U tu svrhu se koriste podaci Opšteg bilansa javnih prihoda
i javnih rashoda Republike za 2003. godinu. 60 U njemu su iskazani svi prihodi i
svi rashodi Republike za odgovarajuću (2003.) godinu. Navedeni bilans, inače,
prikazuje ukupnu javnu potrošnju u Republici uključujući i odgovarajuće
prihode za njeno finansiranje. Takođe, bilans prikazuje i postojanje deficita
kao i izvore za njegovo pokriće.
Tabela 6.1.
Opšti bilans javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije za 2003.
godinu
u procentima, BDP=100,0 61
Vrste primanja odnosno izdataka
iznos % u BDP
Ukupna primanja 43,40
Ukupna primanja umanjena za transfere 35,77
1. Budžet Republike 17,51
1.1.Porez na dohodak građana 4,30
1.2. Porez na promet 7,29
1.3. Akcize 3,91
1.4. Ostali prihodi
2. Budžet AP Vojvodine 1,12
3. Budžeti opština i gradova 5,50
3.1. Deo poreza na dohodak građana 0,24
59
Napisao dr Božidar Raičević, Ekonomski institut, Beograd.
60
Službeni glasnik RS br. 91/02.
61
Za ovu godinu BDP je procenjen na 1.225.900 miliona dinara (odnosno oko 20 milijardi
eura, računajući euro 60 dinara). Stav je autora ovoga priloga da je procena optimistička. S toga,
valja posmatrati samo relativne cifre (procente) koje pokazuju učešće pojedinih vidova potrošnje
odnosno prihoda u celini opšteg bilansa.
157

ANDRAŠ VIGVARI
Vrste primanja odnosno izdataka
iznos % u BDP
3.2. Porez iz drugih prihoda 0,25
3.3. Deo poreza na promet 1,66
3.4. Porezi na imovinu 0,84
3.5. Porez na fond zarada 1,10
3.6. Ostali prihodi
4. Republički fond za PIO zaposlenih 11,74
4.1. Doprinos za PIO zaposlenih 6,95
4.2. Transferi iz budžeta Republike 3,98
4.3. Ostali prihodi 0,81
5. Republički fond za PIO zemljoradnika 0,56
6. Republički fond za PIO samostalnih delatnosti 0,44
7. Republički fond za zdravstveno osiguranje 5,56
7.1. Doprinosi za zdravstveno osiguranje 4,95
7.2. Transferi iz budžeta Republike 0,38
7.3. Ostali prihodi 0,23
8. Republički zavod za tržište rada 0,98
8.1. Doprinosi za nezaposlene 0,56
8.2. Transferi iz budžeta Republike 0,41
8.3. Ostali prihodi 0,01
Ukupni izdaci 47,22
Ukupni izdaci umanjeni za transfere 36,90
1. Budžet Republike 21,33
1.1. Rashodi za zaposlene 4,41
1.2. Korišćenje roba i usluga 1,58
1.3. Otplata glavnice i kamata 1,96
1.4. Subvencije 2,89
1.5. Donacije i transferi 6,46
1.6. Socijalna pomoć 2,55
1.7. Ostali rashodi
2. Budžet AP Vojvodine 1,12
3. Budžeti opština i gradova 5,50
3.1. Rashodi za zaposlenih 1,29
3.2. Kupovina roba i usluga 1,17
3.3. Subvencije i transferi 2,67
3.4. Ostali rashodi 0,37
158

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE
Vrste primanja odnosno izdataka
iznos % u BDP
4. Republički fond za PIO zaposlenih 11,74
4.1. Penzije 9,95
4.2. Transferi drugim organizacijama socijalnog osiguranja 1,16
4.3. Ostali rashodi 0,63
5. Republički fond za PIO zemljoradnika 0,56
6. Republički fond za PIO samostalnh delatnosti 0,44
7. Republički fond za zdravstveno osiguranje 5,56
7.1. Rashodi za zaposlene 3,10
7.2. Kupovina roba i usluga 1,88
7.3. Ostali rashodi 0,58
8. Republički zavod za tržište rada 0,98
8.1. Prava nezaposlenih, prekvalifikacije, programi zapošljavanja 0,66
8.2. Ostali rashodi 0,32
Ukupan deficit 3,83
Prihodi od privatizacije 1,26
Prihodi od donacija 0,78
Krediti međunarodnih finasnsijskih institucija 1,04
Neto domaće zaduživanje 0,75
Ukupna primanja sa transferima 62 obuhvataju 43,40% (odnosno 35,77%
bez transfera) BDP Republike. Najveći deo prihoda ostvaruje budžet Republike
u iznosu od 17,51% BDP, zatim fondovi PIO (12,74% BDP), fond zdravstva
(5,56% BDP) i budžeti opština i gradova u iznosu od 5,50% BDP. Budžet
AP Vojovodine obuhvata svega 1,12% BDP. Kao što se iz tabele može videti
osnovne vrste prihoda su porezi (na dohodak građana, na promet, akcize, na
fond zarada i drugo) i doprinosi za pojedine vidove obaveznog socijalnog
osiguranja. Prihodi od imovine, donacija i drugi neporeski prihodi, uključujući
i lokalne prihode su, relativno i apsolutno, skromniji.
Ukupni izdaci se takođe u najvećoj meri efektuiraju iz budžeta Republike
(21,33% BDP). Glavne rashodne stavke budžeta Republike se odnose na
plate zaposlenih (u svim javnim službama ne samo u organima i organizacijama
Republike), donacije i transfere iz budžeta, subvencije, socijalnu pomoć,
otplatu glavnice i kamata, korišćenje roba i usluga i slično.
Značajna masa rashoda se efektuira preko fondova socijalnog osiguranja.
Tu na prvom mestu dolaze fondovi penzijskog i invalidskog osiguranja
sa isplatama penzija (10,76% BDP) zdravstvo (plate zaposlenih, materijalni
troškovi zdravstvenih ustanova, lekovi i slično) i tržište rada.
Značajna masa rashoda se efektuira i preko budžeta opština i gradova a
glavne rashodne stavke su transferi i subvencije, plate zaposlenih i kupovina
roba i usluga.
62
Transferi su iskazani u iznosu od 93.455.miliona dinara (odnosno 7,63% BDP) i obuhvataju
transfere organizacijama socijalnog osiguranja i budžetu AP Vojvodine.
159

ANDRAŠ VIGVARI
Konačno, jedan skroman deo javne potrošnje se realizuje preko budžeta
AP Vojvodine (plate, kupivina roba i usluga, transferi i subvencije i slično)
Poređenjem ukupnih primanja sa ukupnim izdacima (sa transferima ili
bez njih, svejedno) vidljivo je da su ukupni izdaci veći. Drugim rečima, Republika
iskazuje deficit u iznosu od 46.901,8 milijardi dinara odnosno 3,83%
ukupnog BDP Republike. Po Opštem bilansu deficit će biti manje više ravnomerno
pokriven iz četiri izvora prihoda: prihoda od privatizacije, kredita međunarodnih
finansijskih institucija, donacija i neto domaćeg zaduživanja. Bilansno
posmatrano deficit nije značajan, ali je nepovoljna struktura izvora prihoda
za njegovo pokriće. To se posebno odnosi na prihode od privatizacije i od
donacija, budući da je reč o izvorima prihoda koji su vremenski ograničeni.
6.2. Formalno-pravni okvir
6.2.1. Uvod
Doskorašnja SR Jugoslavija je bila jedna od retkih federacija koja na federalnom
nivou nije imala uređen sistem i politiku javnih prihoda i javnih
rashoda. Skoro 63 u celosti su sistem i politika javnih prihoda i javnih rashoda
bili uređeni republičkim zakonima.
Nova državna zajednica Srbija i Crna Gora, obrazovana početkom
2003. godine, nema nadležnosti u domenu javnih finansija. Nadležnost u
domenu javnih finansija imaju, dakle, republike, odnosno Republika Srbija
i Republika Crna Gora. Sistem i politiku javnih prihoda i javnih rashoda
u Republici Srbiji reguliše veći broj zakona, no najvažniji su Zakon o
javnim prihodima i javnim rashodima i Zakon o budžetskom sistemu
6.2.2. Poreska reforma u Srbiji
Na samom početku zadnje decenije XX veka Srbija je započela poresku
reformu usvajanjem Koncepcije poreske reforme 64 . Paket poreskih zakona koji je
usvojen krajem 1991. godine označio je pokušaj da se zakorači u koncipiranje
ekonomskog ambijenta koji je svojstven tržišno orijentisanim privredama.
Nažalost, retrogradnim potezima povlačenim tokom protekle decenije, brojnim
nekonzistentnim promenama, sistem i politika javnih prihoda i javnih
rashoda su poprimili brojne loše karakteristike 65 , pa je nova radikalna reforma,
na istim principima kao i ona od pre jedne decenije, bila neminovna.
63
Na federalnom nivou se uređivao sistem saveznih taksa i carinski sistem kao i još neki
drugi savezni skromniji javni prihodi, sve do sredine 1999. godine kada je Crna Gora jednostrano
prestala da navedene savezne zakone poštuje. Savezna država je imala i svoj budžet.))
64
Koncepcija poreske reforme, Vlada Republike Srbije, decembar 1991. godine.
65
Grosso modo, kao osnovne loše karakteristike poreskog sistema Srbije se mogu navesti:
(1) stroga centralizacija na nivou Republike, ne toliko u odnosu na saveznu državu, koliko u
odnosu na lokalnu samoupravu, (2) preterana nestabilnost i izraženi zaokreti i promene, (3)
netransparentnost u više dimenzija, a najznačajnije je odsustvo dva ključna poreska oblika –
160

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE
Promene koje su započete oktobra 2000. godine su bile najbrže i naplodotvornije
upravo u oblasti sistema i politike javnih prihoda i javnih rashoda.
Paradoksalno je da je Srbija, koja je na samom početku zadnje decenije XX
veka prednjačila u odnosu na druge postkomunističke privrede u pogledu
sprovedenih promena u sistemu i politici javnih prihoda i javnih rashoda,
došla u situaciju da joj je bio neophodan radikalan zahvat već u prvim mesecima
po obrazovanju nove demokratske vlasti. Početkom 2001. godine započeta
je, po drugi put, fiskalna reforma u Srbiji.
Fiskalna reforma je zamišljena tako da bude realizovana u nekoliko faza.
U prvoj fazi koja je realizovana marta i aprila 2001. godine usvojen je budžet
Republike za 2001. godinu, doneti su novi poreski zakoni, a usvojen je i
Opšti bilans javnih prihoda i javnih rashoda Republike za 2001. godinu.
Druga faza fiskalne reforme je obuhvatila reformisanje budžetskog sistema,
ustanovljavanje trezora, reformisanje poreske aministracije i poreskog
postupka, reformisanje finansiranja lokalne samouprave kao i novelaciju
poreskih propisa donetih u okviru prve faze. Ova faza je realizovana u
toku 2002. godine.
U okviru treće faze fiskalne reforme treba uvesti u fiskalni sistem Srbije
porez na dodartu vrednost i sintetički porez na dohodak građana. Očekuje
se da se ova faza realizuje u toku 2003. odnosno 2004. godine.
6.2.2.1. Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima
Ovim zakonom se definišu svi javni prihodi koji se mogu uvesti 66 na
području Srbije i određuje njihova pripadnost 67 . Tako se u Srbiji mogu uvesti
(1) porezi 68 , (2) takse 69 , (3) naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa 70 ,
(4) doprinosi za finansiranje obaveznog socijalnog osiguranja, (5) lokalni javni
prihodi, (6) javni zajmovi i (7) ostali javni prihodi.
Budžetu Srbije pripadaju u celosti ili delimično (1) porezi, (2) takse, (3)
ostali prihodi definisani zakonom. Takođe, Srbija se može zaduživati. Budže-
poreza na dodatu vrednost i sintetičkog poreza na dohodak građana, (4) neneutralnost (pristrastnost)
sa značajnim distorzivnim efektima oporezivanja i diskrecionim pravima izvršnih
organa vlasti, (5) nepravičnost – postojanje brojnih privilegovanih poreskih obveznika, raširena
siva ekonomija i nedovoljna zastupljenost progresivnog oporezivanja.
66
U čl. 9 ZJPJR se navode vrste javnih prihoda, a u čl. 10 do 14 poimenice njihovi oblici.
67
U čl. 23 do 26 ZJPJR se tačno definiše pripadnost javnih prihoda.
68
U Srbiji se mogu uvesti sledeći porezi: porez na dohodak građana, porez na dobit preduzeća,
porezi na imovinu, porezi na promet, akcize, porez na platni fond, porez na finansijske
transakcije i porez na upotrebu, držanje i nošenje stvari.
69
Takse mogu biti, sa stanovišta nivoa vlasti, republičke i opštinske a sa stanovišta predmeta
uvođenja takse mogu biti administrativne, sudske i komunalne.
70
Mogu se uvesti nakande za korišćenje dobara od opšteg interesa za korišćenje voda, šuma,
zemljišta, puteva, rudnog blaga i prirodnog lekovitog faktora. Osim ovih naknada mogu
se uvesti i naknade za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta kao i komunalne naknade.
161

ANDRAŠ VIGVARI
tu Autonomne pokrajine pripadaju delimično (1) porezi, (2) takse, (3) ostali
javni prihodi definisani Zakonom. Budžetu opštine (grada) pripadaju u celosti
ili delimično (1) porezi, (2) takse i (3) ostali prihodi definisani Zakonom.
Takođe, opština (grad) se može zaduživati. Doprinosi za obavezno socijalno
osiguranje pripadaju fondovima koji se obrazuju za finansiranje posebnih vidova
obaveznog socijalnog osiguranja.
Sistem javnih prihoda Srbije karakteriše zajednica prihoda. To znači, da
se skoro svi javni prihodi uvode republičkim zakonima i da se raspodeljuju
između Republike, pokrajina i opština (gradova). Posebnim zakonima se tačno
određuje koji javni prihod (upotpunosti ili delimično) pripada kom nivou
vlasti. Trenutno stanje u ovoj oblasti izgleda kao sledi:Porez na dobit preduzeća
pripada budžetu Repubike a mali deo pripada budžetu AP Vojvodine.
Porez na dohodak građana pripada budžetima Republike, opština i gradova.
Porezi na pojedine prihode građana pripadaju opštinama (gradovima) a porez
na plate u iznosu od 95% pripada budžetu Republike a 5% budžetu opštine
(grada) 71 . Jedan mali deo prihoda od ovoga poreza pripada i budžetu
AP Vojvodine.
Porez na promet se deli po posebnim formulama između budžeta Republike
i budžeta opština (gradova) utvrđenih u Zakonu o lokalnoj samoupravi
i Zakonu o obimu sredstava i učešću opština i gradova u porezu na dohodak
građana i poreza na promet u godini.... a koji se odnosi za svaku godinu 72 .
Akcize pripadaju budžetu Republike, porezi na imovinu pripadaju budžetima
opština (gradova), porez na platni fond pripada opštinama (gradovima),
porez na finansijske transakcije pripada budžetu Republike, porez na
upotrebu, držanje i nošenje stvari pripada budžetu Republike, doprinosi za
obavezno socijalno osiguranje pripadaju odgovarajućim fondovima obrazovanim
na republičkom nivou, takse (adminstrativne i sudske) pripadaju budžetu
Republike ali i (administrativne i komunalne) opštinama (gradovima)
koje imaju pravo utvrđuju da njihovu visinu, naknade po pravilu pripadaju
javnim preduzećima u zavisnosti od nivoa na kome su osnovane.
Pored navedenoga valja navesti da na osnovu Zakona o budžetskom sistemu
svi nivoi vlasti mogu da zaduže (javni zajam), uz ispunjavanje odgovarajućih
uslova.
Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima takođe, tačno definiše
sve vrste javnih rashoda kao i nivoe vlasti na kome se oni realizuju. Do skora,
Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima je u potpunosti definisao
i budžetski sistem što je izmenjeno usvajanjem posebnog Zakona o budžetskom
sistemu Srbije.
71
Ova podela vrši se na osnovu Zakona o obimu sredstava i učešću opština i gradova u
porezu na dohodak građana i porezu na promet u ... godini koji se donosi za svaku godinu.
72
Videti poseban deo rada posvećen finansiranju loklane samouprave.
162

6.2.2.2. Zakon o budžetskom sistemu
JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE
Zakon o budžetskom sistemu predstavlja jedan od najznačajnijih reformskih
poduhvata, propis kojim je na nov način uređena oblast upravljanja
javnim finansijama u Srbiji. U pitanju je opšti pravni akt u kojem su institucije
i procedure regulisane u skladu sa najšire prihvaćenom međunarodnom
praksom, koji, otuda sadrži brojne novine, kako terminološke, tako i sadržinske
prirode.
Budžetski sistem čine budžet Republike, budžet Autonomne pokrajine,
budžet grada Beograda, budžeti gradova, budžeti opština i finansijski planovi
organizacija socijalnog osiguranja.
Zakon o budžetskom sistemu jedinstveno uređuje planiranje, pripremu,
donošenje i izvršenje budžeta Republike i budžeta teritorijalne autonomije i
lokalne samouprave. Zakon, takođe, uređuje zaduživanje i izdavanje garancija
Republike, lokalnih vlasti i organizacija obveznog socijalnog osiguranja,
kao i budžetsko računovodstvo i izveštavanje.
Zakon o budžetskom sistemu je uveo novine i u kategorijalni aparat.
Neke od kategorija sasvim su nove (trezor, direktni i indirektni korisnici budžetskih
sredstava, kvota i drugo), kod nekih je nova sadržina data ranije korišćenom
terminu (npr. finansijski plan), a kod nekih se novi termin vezuje
za ranije poznatu sadržinu (npr. aproprijacija).
6.2.2.3. Trezor
Jednu od velikih novina u Zakonu predstavlja uvođenje institucije trezora.
Trezor se uvodi kako na nivou Republike tako i na nivou lokalnih vlasti,
sa funkcijama koje su postavljene u skladu sa preovlađujućim pristupom u
zemljama u tranziciji. Trezor predstavlja organizacionu jedinicu u sastavu
Ministarstva finansija i ekonomije, odnosno lokalnog organa nadležnog za
finansije. Svaki trezor ima svoj konsolidovani račun na kojem će svi korisnici
sredstava odgovarajućeg budžeta držati svoja sredstva dobijena iz budžeta
ili ostvarena kao „sopstveni prihod”. Na konsolidovanom računu nalaziće
se i sredstva organizacija obaveznog socijalnog osiguranja. Pri tome, svaki
korisnik budžetskih sredstava imaće svoj sopstveni podračun tako da će
biti obezbeđena evidencija kome kolika sredstva pripadaju. „Sistem konsolidovanih
računa” trezora Republike i lokalnih vlasti vodiće se u Narodnoj
banci Srbije.
Trezor je ključni elementa u izvršenju budžeta. Trezor predstavlja „jedan
od nosećih stubova finansijske armature” države, kako se to u teoriji javnih
finansija zna da kaže. Budžet kao računsko-pravni akt, kao plan prihoda i
rashoda države projektovan za određeni period vremena, najčešće godinu
dana, ne bi se mogao pravilno izvršavati bez postojanja institucije kao što je
trezor.
163

ANDRAŠ VIGVARI
Reč trezor potiče od latinske reči thesaurus i ima brojna značenja. Najpre,
trezor označava riznicu, blago, kasu, bančin pretinac, odnosno sef. Trezor
označava i zatvoreno specijalno osigurano (obezbeđeno) mesto (prostoriju)
koje služi za čuvanje različitih vrednosti poput novca, plemenitih metala,
drugih dragocenosti, relikvija, hartija od vrednosti. Trezor je naziv i za državne
i druge javne blagajne.
Savremena teorija i praksa imaju dosta muka da definišu trezor (sa
pravnog ili ekonomskog aspekta), da obuhvate i objasne sve njegove, očigleno
rastuće funkcije (pored uobičajenih i standardnih funkcija „državnog blagajnika”,
pojavljuju se i njegove funkcije i poslovi kreditnih operacija na
kratki rok radi obezbeđenja ravnoteže prihoda i rashoda, na tržištu kapitala
radi kontrole kredita, na deviznom tržištu i u javnim preduzećima). Pojam
trezora je teško definisati imajući u vidu da je u pitanju fenomen koji je u različitim
državama različito koncepcijski postavljen što zavisi od celokupnog
društveno-političkog i ekonomskog uređenja konkretne države. Međutim,
uvek je u pitanju institucija preko koje se obavljaju sva budžetska primanja i
izvršavaju svi budžetski rashodi, što se čini putem jedinstvenog, konsolidovanog
računa trezora. Na taj način trezor ostvaruje važnu ulogu u efektivnom
upravljanju budžetom.
Trezor ima sledeće osnovne funkcije:
1. Finansijsko planiranje podrazumeva projektovanje i praćenje priliva
ukupnih primanja i tekućih prihoda na račun trezora i zahteva za
izvršenje ukupnih izdataka i tekućih rashoda kako ne bi dolazilo
do iznenađujućih, nepredviđenih kratkoročnih deficita usled tekuće
nelikvidnosti. Realizacija ove funkcije podrazumeva da se sačine:
(1) projekcije i praćenje priliva na konsolidovnom računu trezora,
plaćanje rashoda (što sadrži analizu gotovinskih tokova, plana
izvršenja budžeta i servisiranje duga) i (2) definisanje tromesečnih,
mesečnih i dnevnih kvota preuzetih obaveza plaćanja. Drugim
rečima, mora se održavati i planirati maksimalni stepen likvidnosti
i praćenje novčanih tokova i tokova prihodovanja i plaćanja;
2. Upravljanje gotovinskim sredstvima dopušta trezoru da se, radi obezbeđivanja
likvidnosti za plaćanje koriste raspoloživa sredstva na konsolidovanom
računu, da se eventualni višak likvidnih sredstava plasira
uz kamatu, a da se, ako postoji kratkoročni deficit, on premošćuje
kratkoročnim pozajmicama. Realizacija navedene funkcije eksplicite
predpostavlja: (1) upravljanje konsolidovanim računom trezora na
koji se uplaćuju sva primanja i iz kojeg se vrše sva plaćanja iz budžeta,
koji se odnose na otvaranje i kontrolu bankarskih računa i podračuna
i upravljanje bankarskim odnosima, (2) upravljanje likvidnošću,
(3) razradu postupaka za naplatu primanja preko bankarskog siste-
164

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE
ma i (4) upravljanje finansijskim sredstvima. Drugim rečima, valja držati
pod kontrolom i ažurno sve tokove gotovinskih sredstava i efikasno
upravljati njima, odnosno realizovati ono što se naziva u literaturi
cash flow.
3. Kontrola rashoda, pre svega blagovremena kontrola preuzimanja obaveza od
strane budžetskih korisnika, kako bi se sprečilo da država bude stavljena
pred svršen čin kada se neki od korisnika zaduži, odnosno preuzme
obavezu, za koju se naknadno ispostavi da treba da bude plaćena
iz budžeta. Ova funkcija naročito obuhvata upravljanje procesima
preuzimanja obaveza, proveru prijema poručenih i odobrenih
proizvoda i usluga i odobravanje plaćanja na teret budžetskih sredstava;
4. Upravljanje dugom koja obuhvata tri ključne operacije vezane za javni
dug. Najpre, mora se voditi računa (upravljati) o novim pregovorima
o zajmovima. Drugo, mora se voditi tačno i precizno, po svim elementima,
a posebno onim koji se odnose na ročnost, o evidencijama
o dugovanjima. Konačno, kao što se mora voditi evidencija i briga o
dugovanjima tako se mora voditi evidencija i briga o povraćaju datih
sredstava na zajam, odnosno mora se upravljati prilivima po osnovu
pozajmljivanja;
5. Budžetsko računovodstvo i izveštavanje, koje se u potpunosti prevodi na međunarodno
opšteprihvaćenu tzv. GFC metodologiju (statistika državnih
finansija), što će samo po sebi, sistem državnih finansija u Republici
Srbiji učiniti mnogo transparentnijim. Prevođenje na GFS metodologiju
je moguće na osnovu donetog i u praksi već primenjenog Pravilnika
o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski
sistem. Realizacija pete funkcije podrazumeva (1) računovodstvene
poslove za obradu plaćanja i evidentiranje primanja, vođenje
dnevnika, glavne knjige i odabranih pomoćnih knjiga za sva primanja
i izdatke i međunarodne donacije i druge vidove pomoći, (2) finansijsko
izveštavanje, (3) računovodstvenu metodologiju, uključujući
i održavanje sistema klasifikacije, propisivanje pravila budžetskog
računovodstva i propisivanje zhteva u pogledu internog i eksternog
izveštavanja;
6. Upravljanje finansijskim informacionim sistemom. Da bi praćenje naplate
prihoda kao i izvršavanje rashoda bilo organizovano na celovit i ceslishodan
način neophodno je razviti odgovarajući informacioni sistem
uz korišćenje kompjuterske osnove.
Navedene funkcije, poverene trezoru, svedoče o značaju uloge koja mu
pripada: stabilnost, efikasnost i disciplina u vođenju politike javnih rashoda,
kako na državnom tako i na lokalnom nivou. Treba očekivati da sa implamentacijom
trezora u celinu budžetskog sistema Republike (mart mesec
2004. godine je krajnji rok) u prošlost odu prevaziđene metode ad hoc ispla-
165

ANDRAŠ VIGVARI
ćivanja budžetskih rashoda, olakog preuzimanja obaveza ili privatnog ugovaranja
uslova pod kojima jedno ministarstvo ili organ lokalne vlasti, stavlja
svoja sredstva u banku, dok drugi budžetski korinsici u tom trenutku ne mogu
da uzvrše svoje dospele obaveze.
Kako bi trezor moga da uspešno obavlja navedene funkcije, Zakon je
predvideo otvaranje konsolidovanih računa trezora i vođenje glavne knjige
trezora.
Konsolidovani račun trezora predstavlja jedan ili više računa na koje budžetski
prihodi pritiču, zatim na kojima se prihodi drže i sa kojih se izvršavaju
budžetski rashodi. Ovi računi se otvaraju kod Narodne banke odnosno
kod organizacija za obavljanje platnog prometa u skladu sa Zakonom o platnom
prometu. U okviru konsolidovanog računa trezora, svaki korisnik budžetskih
sredstava ima (imaće) sopstveni podračun, tako da će biti obezbeđena
evidencija kome kolika sredstva pripadaju.
Glavna knjiga trezora je knjiga dvojnog knjigovodstva u koju se beleže
sve transakcije, prihodi, primanja, rashodi i izdaci, zatim stanje i promene na
imovini, obavezama i izvorima finansiranja.
U toku dosadašnje primene odredbi o trezoru su se pojavili i prvi problemi
i nedoumice. Reč je o korisnicima sredstava budžeta koji ostvaruju
„sopstvene prihode” (participacije, donacije i slično) i koji se protive njihovom
držanju (uključivanju) na konsolidovanom računu trezora (na njihovom
sopstvenom podračunu) jer smatraju da njima ne mogu slobodno da
raspolažu. Taj utisak pojačava potreba da se prilikom raspolaganja sredstvima
sa konsolidovanog računa trezora, pa i sopstvenih računa, mora poštovati
nova procedura koja je drugačija, složenija i vremenski duže traje. Takođe,
određene teškoće i odbojnost primene novih rešenja u ovoj oblasti doprinosi
i činjenica da je početkom ove godine uvedena nova institucija u
oblasti platnog prometa (koji inače prelazi u poslovno bankarstvo) Uprava
za javna plaćanja umesto ranije postojećeg Zavoda za obračun plaćanja. No,
ograničavanja u raspolaganju sopstvenim prihodima nema, valja se prilagodđavati
novoj metodologiji, planirati rashodovanja i blagovremeno započinjati
postupke koje traže novi propisi.
6.2.3. Direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava
Novu kategoriju predstavljaju i direktni i indirektni korisnici budžetskih
sredstava. Zajedničko obema vrstama korisnika budžetskih sredstava je
to što su odgovorni za sopstvene budžetske operacije.
Direktni korisnici budžetskioh sredstava su organi i organizacije Republike,
odnosno lokalnih organa vlasti koji se po pravilu pojavljuju kao nosioci
razdela u godišnjim budžetima.
166

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE
Indirektni korisnici budžetskih sredstava su pravosudni organi, ustanove
osnovane od strane Republike odnosno lokalne vlasti nad kojima osnivač,
preko direktnih budžetskih korisnika sredstava, vrši zakonom utvrđena prava
u pogledu upravljanja i finansiranja, kao i budžetski fondovi. Organizacije
obaveznog socijalnog osiguranja imaju specifičan status, nisi ni direktni ni
indirektni korisnici budžetskih sredstava, ali se njihova sredstva konsoliduju
na računu trezora Republike. Okolnost da neko pravno lice prima transfer
iz budžeta ne menja njegov položaj: npr. kulturno-umetničko društvo, ma
koliko značajni bili njegovi prihodi po osnovu budžetskih transfera nije indirektni
korinsik budžetskih sredstava, jer ne pripada opštem državnom sektoru
(tj. nije ga osnovala Republika odnosno lokalna vlast, niti nad njime
ostvaruje prava u pogledu upravljanja)
6.2.4. Postupak donošenja budžeta
Postupak donošenja budžeta je vremenski omeđen u formi tzv. budžetskog
kalendara. Budžetski kalendar vezan za postupak donošenja budžeta je
dvostruk: jedan važi Republiku a drugi za lokalne vlasti.
Kalendar republičkog budžeta izgleda kako sledi:
1. do 30. aprila Ministar finansija i ekonomije u saradnji sa organima
nadležnim za ekonomski razvoj, priprema Memorandum o budžetu,
koji sadrži podatke o ekonomskoj i fiskalnoj politici i procenu za budžetsku
godinu i dve naredne fiskalne godine,
2. do 15. maja Vlada usvaja Memorandum o budžetu,
3. do 1. juna Ministar donosi uputstvo za pripremu nacrta budžeta Republike,
4. do 1. juna Ministar dostavlja Memorandum o budžetu lokalnim vlastima
i organizacijama za obavezno socijalno osiguranje, kao i predlog
okvira u kojem lokalne vlasti mogu učestvovati u prihodima od
republičkih poreza,
5. do 1. avgusta direktni korisnici budžetskih sredstava i organizacije
obaveznog socijalnog osiguranja dostavljaju predlog finansijskog
plana Ministarstvu,
6. do 1. oktobra Ministar revidira Memorandum o budžetu, uzimajući u
obzir posle 30. aprila ažurirani makroekonomski okvir,
7. do 15 oktobra Ministar dostavlja Vladi nacrt budžeta Republike i finansijske
planove organizacija obaveznog socijalnog osiguranja,
8. do 1. novembra Vlada usvaja predlog budžeta Republike i dostavlja
ga, zajedno sa Memorandumom o budžetu i finansijskim planovima
organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, Narodnoj skupštini,
9. do 15. decembra Narodna skupština donosi budžet Republike.
Lokalne vlasti u postupku donošenja budžeta moraju da ispoštuju rokove
kako sledi:
167

ANDRAŠ VIGVARI
1. do 15. maja Vlada Republike Srbije mora da usvoji Memorandum o
budžetu,
2. do 1. juna Minsitar dostavlja taj dokument lokalnim vlastima, kao i
predlog okvira u kojem lokalne vlasti mogu učestvovati u prihodima
od republičkih poreza,
3. do 15. juna lokalni organ uprave nadležan za finansije izdaje uputstvo
za pripremu budžeta,
4. do 15 jula. direktni budžetski korisnici su dužni da dostave predloge
svojih finansijskih planova,
5. do 15. septembra lokalani organ uprave nadležan za poslove finansija
dostavlja nacrt budžeta izvršnom organu lokalne vlasti,
6. do 5. oktobra izvršni organ lokalne vlasti je dužan da utvrdi predlog
budžeta i da ga dostavi lokalnoj skupštini i Ministarsvu finansija i
ekonomije,
7. do 15. decembra lokalna skupština donosi budžet lokalne vlasti i
8. do 25. decembra lokalni organ nadležan za poslove finansija dostavlja
usvojeni budžet Ministru.
U postupku donošenja budžeta lokalnih vlasti važno je što se uspostavlja
čvrsta komunikacija između višeg i nižeg nivao vlasti, daleko intenzivnija
nego do sada, što će dovesti do ustanovljavanja jedinstvenog funkcionisanja
budžetskog sistema i upravljanja javnim finansijama.
Da bi se svi ovi poslovi obavili u skladu sa odredbama zakona, posebno
mesto pripada finansijskim službama direktnih korisnika budžetskih sredstava,
koje predstavljaju jednu od važnih karika u sprovođenju Zakona o budžetskom
sistemu.
6.2.5. Sistem izveštavanja
Sistem izveštavanja do sada nije bio regulisan. U sklopu odgovornosti
za izvršenje budžeta i finansijskog plana organizacije obaveznog socijalnog
osiguranja propisana je obaveza da Ministar, odnosno lokalni organ vlasti
nadležan za poslove finansija redovno prati izvršenje budžeta i najmanje dva
puta godišnje informiše Vladu odnosno izvršni organ lokalne vlasti. Za izvršenje
finansijskog plana organizacija obaveznog socijalnog osiguranja nadležan
organ odgovara Vladi.
Integritet budžetskog sistema u Srbiji se obezbeđuje zajedničkim pravnim
osnovama, jedinstvenom budžetskom klasifikacijom, jedinstvenim sistemom
budžetskog računovodstva, kontrolom i revizijom. U Zakonu o budžetskom
sistemu dato ovlašćenje da „Vlada bliže uređuje budžetsko računovodstvo,
sistem glavne knjige trezora i način vođenja konsolidovanog račun
trezora”.
168

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE
Da bi se obezbedila standardna klasifikacija i način iskazivanja informacija
(podataka) o prihodima i rashodima, Ministar je doneo „Pravilnik o standardnom
klasifikacionom okviru i kontrnom planu za budžetski sistem”.
Ovim Pravilnikom je uređen standardni klasifikacioni okvir i sadržaj konta
u kontnom planu. U skladu sa kontnim planom za budžetski sistem, direktni
i indirektni budžetski korisnici sredstava republičkog budžeta primenjuju
ovaj Pravilnik i iskazuju izvršenje budžeta za odgovarajuću fiskalnu godinu.
Ovaj Pravilnik primenjuju i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja i
budžeti lokalnih vlasti, kao i njihovi direktni i indirektni budžetski korisnici
za odgovarajuću fiskalnu godinu.
Izvršena klasifikaciju podataka u kontnom planu je u skladu sa međunarodnom
GFS metodologijom (Government Finance Statistics – Statistika državnih
finansija).
6.2.6. Postupak usvajanja završnog računa budžeta
I postupak usvajanja završnog računa budžeta je vremenski tačno omeđen.
Naime, precizno su određeni rokovi do kojih se moraju izvršiti pojedine
faze u budžetskoj proceduri vezanoj za postupak pripreme, sastavljanja i
podnošenja završnih računa direktnih i indirektnih korisnika budžetskoh
sredstava, organizacija obaveznog socijalnog osiguranja i budžetskih fondova
Republike i lokalnih vlasti. To izgleda kako sledi:
1. do 1. decembra Ministar donosi uputstvo o zatvaranju evidencija i o
pripremi završnih računa,
2. do 28. februara indirektni korisnici budžetskih sredstava i budžetskoh
fondova pripremaju završne račune za prethodnu godinu i podnose
ih nadležnim direktnim korisnicima budžetskih sredstava,
3. do 31. marta direktni korisnici sredstava budžeta kontrolišu i sravnjuju
završne račune indirektnih korisnika budžetskih sredstava, odnosno
budžetskih fondova, koji se nalaze u njihovoj nadležnosti, konsoliduju
navedene izveštaje i sastavljaju konsolidovani godišnji izveštaj,
koji podnose Ministarstvu, odnosno lokalnom organu vlasti nadležnom
za finansije,
4. do 31. marta organizacije obaveznog socijalnog osiguranja sastavljaju
završni račun i podnose ga Ministarstvu,
5. do 15. maja Ministarstvo, odnosno lokalni organ nadležan za finansije
sastavljaju završne račune budžeta i organizacija obaveznog socijalnog
osiguranja i podnose ih Vladi, odnosno nadležnom izvršnom
organu lokalne vlasti,
6. do 1. juna lokalni organ uprave nadležan za finansije podnosi Ministru
završni račun budžeta lokalne vlasti, usvojen od strane nadležnog
izvršnog organa lokalne vlasti i
169

ANDRAŠ VIGVARI
7. do 1. jula Vlada dostavlja Narodnoj skupštini konsolidovani završni
račun Republike i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja u obliku
predloga zakona.
6.2.7. Državni dug i državne garancije
Jedna od velikih novina se odnosi na transparentno regulisanje materije
državnog duga i zaduživanja. Ključna tačka je stav da se svi nivoi vlasti
mogu zaduživati uključujući i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja.
Najveća i najšira ovlašćenja su data Republici, koja se jedino može zaduživati
kod domaćeg i inostranog poverioca u skladu sa zakonom, odnosno
koja može da zaključuje ugovore o kratkoročnim zajmovima ili da emituje
hartije od vrednosti, radi finansiranja deficita tekuće likvidnosti. Republika
može da daje i garancije. Pri tome, vrlo su precizno definisana ograničenja
duga i garancije, pri čemu se moraju razmotriti sve činjenice koje se odnose
na zahteve za refinansiranjem unutrašnjeg duga i finansiranje budžetskog
deficita, uz procenu zakonom utvrđenih makroekonomskih indikatora.
Veoma je značajna odredba da Ministarstvo finansija i ekonomije pregovara
o ugovoru o zaduživanju i donošenju odluke o davanju garancija, a da
je jedino ministar finansija i ekonomije ovlašćen da potpiše sporazum o državnom
dugu i garanciji u ime Republike. Direktni i indirektni korisnici budžetskih
sredstava ne mogu ovlastiti drugo lice, osim minstra finansija i ekonomije,
da potpiše ugovor ili drugi sporazum, koji po svojoj prirodi predstavlja
zaduživanje, iz kojeg proističu ili mogu da proisteknu obaveze plaćanja
iz budžeta.
Kada je u pitanju zaduživanje lokalnih vlasti, one se u osnovi ne mogu
da zaduže, osim u delu kapitalnih ulaganja iz budžeta, i to pod strogo definisanim
kriterijumima koje utvrđuje Vlada. Dopušteno je da lokalne vlasti,
zbog tekuće likvidnosti, mogu uzimati pozajmice iz budžeta Republike, koje
moraju biti vraćene najkasnije do 30. novembra tekuće godine. Isto važi i
za organizacije obaveznog socijalnog osiguranja, izuzev Republičkog zavoda
za zdravstveno osiguranje, koji se može zaduživati radi nabavke lekova.
Mogućnost da se lokalna vlast može da zaduži predstavlja jačanje i diversifikaciju
prihodne strane njihovih budžeta.
6.3. Finansiranje lokalne samouprave
6.3.1. Uvod
Republika Srbija, mereno brojem stanovnika (oko 10.000.000 stanovnika)
i površinom svoje teritorije (oko 88.000 km 2 ), spada pre u red manjih, nego
srednjih, evropskih država. Međutim, po svojoj ekonomskoj snazi, Republika
Srbija je na začelju. Sa nešto više od 1.200 US dolara dohotka per capita,
Republika Srbija je u Evropi ekonomski snažnija samo od Ukrajine, Mol-
170

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE
davije, Gruzije i Albanije 73 . Dok je ekonomska snaga Republike Srbije, na ovaj
način iskazana, u proteklih desetak i više godina snižena za skoro dva i po
puta (1989. godine dohodak per capita je u Republici Srbiji iznosio oko 2.800
US dolara), ekonomska snaga svih evropskih država, osim nekih iz okruženja,
je osetno povećana. Nepovoljne ekonomske performanse Republike Srbije
dodatno povećavaju velika nezaposlenost (realna i prikrivena) svih faktora
proizvodnje, visoka i rigidna javna potrošnja, velika zaduženost (spoljašnja
i unutrašnja), izražena tehničko-tehnološka zaostalost privrede i odsustvo
profilirane strategije društveno-ekonomskog razvoja.
Posledica svega toga je povećan i veoma izražen ekonomski jaz između
Republike Srbije i njenog evropskog okruženja ali i veoma loše ekonomske
polazne pretpostavke za demokratsku rekonstrukciju i konsolidaciju.
6.3.2. Opštine u Republici Srbiji
Republika Srbija ima 160 opština i četiri grada 74 . Njene opštine su veoma
disperzovane mereno bilo kojim parametrom: ima ih sa manje od dvadesetak
hiljada stanovnika ali i onih sa preko tri stotine hiljada stanovnika, ima
onih koje zauzimaju površinu od oko 3 km 2 i onih koje se prostiru na površini
od preko 1.500 km 2 . Ima ih sa ekonomskom snagom koja višestruko prevazilazi
prosečnu ekonomsku snagu Republike ali i onih sa višestruko nižom
ekonomskom snagom od proseka Republike. Grad Beograd sa 16 opština u
svom sastavu i sa, verovatno, više od 2.000.000 stanovnika čini urbanu i svaku
drugu koncentraciju koja pokazuje znake neracionalnosti i neodrživosti
sa bilo kog aspekta Republike Srbije.
Ekonomski i finansijski lokalna zajednica je u velikoj meri zavisna od
Republike 75 . Do skora, organi Republike su kontrolisali sve delatnosti lokalne
zajednice uključujući i neposredno određivanje visine i obima njenog budžeta.
Takođe, i najveći deo javnih prihoda lokalnih organa, čak i onih koji
su u neposrednoj nadležnosti lokalnih zajednica, su određivali organi Republike
obesmišljavajući svaku inicijativu i preduzetničku aktivnost lokalne zajednice.
U Srbiji su stoga do sada bile na delu tendencije koje su suprotne razvojno-demokratskim
procesima Evrope i svog razvijenog sveta.
6.3.3. Fiskalna decentralizacija
U sklopu reformskih poteza koji su učinjeni u periodu posle oktobarskih
događaja 2000. godine posebno mesto zauzima donošenje Zakona o lokalnoj
73
Vid. 2001. Index of Economic Freedom, The Heritage Foundation, Washington and The Wall
Street Journal, New York, 2001., odgovarajuće strane. Za Srbiju procene autora ovoga priloga.
74
Status grada imaju Beograd (ima 16 opština u svom sastavu), Niš (dve opštine), Novi
Sad (dve opštine) i Kragujevac (jedinstven, bez opština).))
75
Vid. Božidar Raičević, Fiskalna struktura Republike Srbije, u: Zbornik radova Inicijativa za fiskalnu
decentralizaciju – slučaj Jugoslavije, Magna agenda, Beograd, 2001. godine, str. 59.
171

ANDRAŠ VIGVARI
samoupravi 76 . Ova činjenica dobija na snazi ako se ima u vidu da je donošenje
Zakona učinjeno u uslovima osetnih organičenja kako nasleđenog pravnog
i političkog sistema tako i dramatično nepovoljne ekonomske stvarnosti
i osetnog osiromašenja najvećeg dela populacije Republike.
Zakon o lokalnoj samoupravi širi i obogaćuje funkcije lokalnih zajednica
i širi i jača izvore njene ekonomske i finansijske samostalnosti. 77
Kompleksna i složena materija finansiranje lokalnih zajednica u Republici
Srbiji je uređena Zakonom o javnim prihodima i javnim rashodima, Zakonom
o lokalnoj samoupravi, Zakonom o budžetskom sistemu i drugim
propisima. Ključna rešenja i odredbe o finansiranju lokalnih zajednica u Republici
Srbiji su sadržane u Zakonu o lokalnoj samoupravi.
6.3.3.1. Polazne pretpostavke
Osnovne pretpostavke na kojima je sačinjen deo Zakona o lokalnoj samoupravi
koji se odnosi na finansiranje su sledeće: poštovanje rešenja evropske
povelje o lokalnoj samoupravi, uvažavanje dostignuća u razvoju lokalne
samouprave u Srbiji, uvažavanje ekonomske stvarnosti Srbije, jačanje finansijske
i fiskalne samostalnosti jedinica lokalne samouprave, sistem finansiranja
se bazira na modelu zajednice prihoda i modelu vlastitih prihoda kao bazičnim
modelimau (izvorni i ustupljeni prihodi), jedinicama lokalne samouprave
pripadaju javni prihodi čija je osnovica slabo mobilna i koji su lako
uočljivi, ugradnja elemenata kompetitivnosti i podrške preduzetništvu jedinica
lokalne samouprave, finansijsko izravnanje se uspostavlja između Republike
i jedinica lokalne samouprave i između jedinica lokalne samouprave
posebno u gradskim zajednicama, ugradnja elemenata solidarnosti prema
ekonomski slabijim, nerazvijenim i manjim jedinicama lokalne samouprave
i bitno se ne povećavaju funkcije jedinica lokalne samouprave u odnosu na
postojeće stanje.
Puno poštovanje navedenih pretpostavki je omogućilo da se dođe do sistema
finansiranja jedinica lokalne samouprave koji je zasnovan na koncepcijski
drugačijim osnovama u odnosu na ranije važeći sistem.
6.3.3.2. Rashodi
Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima u svojim članovima 20 i
21 definiše javne rashode koji se finansiraju iz budžeta lokalnih zajednica.
76
Službeni glasnik RS br. 9/02.
77
Snežana Đorđević, Modernizacija lokalne samouprave i vlasti, u: Zbornik Lokalna demokratija
– stanje i perspective, Magna agenda, Beograd, 2002. godine, str. 136–137.
78
Izvorni poslovi lokalne samouprave su regulisani članovima 18 i 30 Zakona o lokalnoj
samoupravi.
79
Povereni poslovi su regulisani članovima 19 i 20 Zakona o lokalnoj samoupravi.
172

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE
Njih konkretizuje Zakon o lokalnoj samoupravi i to u dve grupe: (1) izvorni
delokrug 78 i (2) povereni poslovi 79 .
U pitanju su brojni izvorni poslovi koje preko svojih organa izvršava lokalna
zajednica. Tu spadaju naročito:
1. administracija lokalne zajednice,
2. obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti,
3. uređivanje gradskog građevinskog zemljišta,
4. korišćenje poslovnog prostora,
5. izgradnja i održavanje lokalnih puteva i ulica,
6. kultura (biblioteke, domovi kulture, pozorišta i druge potrebe od lokalnog
značaja),
7. obrazovanje (izgradnja, održavanje, opremanje i materijalni troškovi
osnovnih i srednjih škola, kao i prevoz učenika osnovnih škola),
8. socijalna zaštita (savetovališta za decu i porodicu, nega u kući i dnevni
boravak starih i ometenih u razvoju, izgradnja, opremanje i odžavanje
socijalnih ustanova čiji je osnivač lokalna zajednica i slično),
9. društvena briga o deci (izgradnja, opremanje i održavanje predškolskih
ustanova i dečijih odmarališta, regresiranje boravka dece u navedenim
ustanovama i slično),
10. fizička kultura (objekti, manifestacije i slično),
11. unapređenje turizma, ugostiteljstva, zanatstva, trgovine, životne sredine
i slično i
12. objekti koji se finansiraju iz samodoprinosa.
Pored navedenih javnih rashoda koji čine po pravilu tzv. izvorne poslove
lokalne samouprave, lokalnoj zajednici se može zakonom popveriti obavljanje
određenih poslova iz okvira prava i dužnosti Republike, a propisom
teritorijalne autonomije obavljanje određenih poslova iz okvira prava i dužnosti
oblika teritorijalne autonomije. Poveravanje ovih poslova vrši se svim
ili pojedinim lokalnim zajednicama u interesu efikasnijeg i racionalnijeg
ostvarivanja prava i dužnosti građana i zadovoljavanja njihovih potreba od
neposrednog interesa. Ovo poveravanje poslova se vrši posebnim zakonima
i u pojednim oblastima (obrazovanje, zdravstvo, poljoprivreda, opšta uprava
i slično).
6.3.3.3. Prihodi
Dosadašnja zakonska rešenja su lokalnu samoupravu stavljala u finansijski
potpuno zavisnu poziciju. Rashodi lokalnih zajednica su finansirani,
najvećim delom, iz ustupljenih prihoda, dok je učešće izvornih javnih prihoda
bilo znatno manje. kakav je bio odnos ovih prihoda u dosadašnjoj praksi
može se videti iz tabelarnog prikaza koji sledi.
Tabela 6.2
Struktura prihoda lokalnih budžeta u Republici Srbiji
173

ANDRAŠ VIGVARI
Izvor: Ministarstvo finansija Republike Srbije – Podaci o bruto naplati prihoda opština i gradova
u Srbiji u periodu januar – decembar 1998, 1999, 2000, 2001. i 2002. godina
IZVORI PRIHODA 1998 1999 2000 2001 2002
IZVORNI PRIHODI 20.5 26.0 14.9 9.8 4.2
Lokalne komunalne takse 2.5 3.4 3.9 2.5 1.6
Takse na prihode od određenih delatnosti 10.6 16.1 3.9 0.0 0.0
Komunalna taksa na firmu 2.9 3.6 4.0 2.8 1.6
Prihodi opštinskih organa i organizacija 0.7 0.4 0.5 0.4 0.3
Naknada za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta – – – – –
Samodoprinos 3.8 2.5 2.9 4.1 0.7
USTUPLJENI PRIHODI 77.7 73.1 75.7 88.3 84.9
Porez na dohodak građana 9.5 9.3 9.8 5.0 22.6
na zarade 5.0 4.1 5.7 4.8 2.8
na prihode od poljoprivrede i šumarstva 0.2 0.0 0.2 0.2 0.1
na prihode od samostalne delatnosti 0.0 0.0 0.0 0.0 2.4
na druge prihode prihode građana 4.3 5.2 3.9 0.0 3.3
Porez na fond zarada – – – 15.8 14.0
Porez na imovinu 2.7 2.8 2.8 7.5 4.6
Porez na nasleđe i poklone 0.3 0.4 0.6 0.5 0.3
Porez na prenos apsolutnih prava – – – 11.2 6.1
Porez na promet proizvoda i usluga 26.4 23.8 19.8 24.4 17.7
Boravišna taksa 0.1 0.1 0.3 0.2 0.2
Naknada za puteve 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Naknada za korišćenje komunalnih dobara 38.7 36.6 42.2 0.0 0.0
Naknada za korišćenje dobara od opšteg interesa – – – 20.3 8.5
Novčane kazne i prihodi od oduzete imovinske koristi 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Ostali javni prihodi 0.0 0.1 0.2 3.3 2.3
DOPUNSKI PRIHODI 1.5 1.00 9.0 2.2 10.9
UKUPNO 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
U strukturi ukupnih prihoda lokalnih zajednica u Srbiji, učešće ustupljenih
prihoda kreće se u intervalu od 73,1% do 88,3%, dok učešće izvornih prihoda
iznosi od 4,2% do 26,0%. Učešće dopunskih sredstava je bilo znatno
skromnije i kretalo se u intervalu od 1% do 10,9%. Ovakvi odnosi u strukturi
prihoda lokalnih budžeta govori o značajnim lomovima do kojih je došlo u
posmatranom periodu, posebno po usvajanju zakona o lokalnoj samoupravi.
Najznačajniji prihod lokalnih zajednica u Srbiji predstavlja porez na
promet proizvoda i usluga sa učešćem od 17,7% do 26,4%. Do 2001. godine
najznačajniji prihod su predstavljale i naknade za korišćenje komunalnih dobara
(komunalna naknada) sa učešćem od 36,6% do 42,2%. Od 2001. godine,
značajan izvor prihoda predstavlja porez na fond zarada sa učešćem od
15,8%. Porez na fond zarada je uveden u sistem javnih prihoda Republike Sr-
174

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE
bije 2001. godine kao poreski oblik kojim su zamenjena dva do tada postojeća
fiskalna oblika: doprinos solidarnoj stanbenoj izgradnji i komunalna naknada.
Ovo znači da se ne radi o novom poreskom teretu, nego samo o novom
poreskom obliku koji predstavlja ustupljeni prihod lokalnim zajednicama.
Uvodi se po stopi od 3,50%.
Novi model finansiranja (čl. 77–104 Zakona o lokalnoj samoupravi) jedinica
lokalne samouprave, zasnivajući se na napred navedenim polaznim
pretpostavkama, podrazumeva u određenoj meri fiskalnu decentralizaciju,
nove osnove prihodovanja i daje lokalnoj samoupravi izvesnu finansijsku
autonomiju, što je bitna pretpostavka realne autonomije lokalne zajednice.
Lokalna zajednica ima na raspolaganju izvorne i ustupljene prihode a u
određenim slučajevima ima pravo i na dopunska sredstva iz budžeta Republike.
6.3.3.4. Izvorni prihodi
Izvorne prihode lokalne samouprave čine sledeće četiri skupine: (1) lokalne
administrativne i komunalne takse (2) određene naknade (3) samodoprinos,
(4) skupina nefiskalnih prihoda (5) ostali prihodi.
Kada je reč o izvornim javnim prihodima, koji su inače veoma brojni,
onda valja navesti da je reč o takvim javnim prihodima čiju veličinu (bilansni
efekat) jednica lokalne samouprave može, u najvećem broju slučajeva,
efikasno i tačno da utvrdi budući da se radi o javnim prihodima koji su lako
uočljivi.
Ova grupa izvornih javnih prihoda uključuje brojne i izdašne lokalne
komunalne takse 80 koje u potpunosti pripadaju lokalnoj samoupravi i čiju veličinu
(stope i olakšice) samostalno svojom odlukom utvrđuje lokalna samouprava.
80
Zakon navodi da se lokalne komunalne takse mogu uvoditi za: (1) korišćenje prostora
na javnim površinama ili ispred poslovnih prostorija u poslovne svrhe, osim radi prodaje
štampe, knjiga ili drugih publikacija, proizvoda starih i umetničkih zanata i domaće radinosti
(2) držanje sredstava za igru („zabavne igre”), (3) priređivanje muzičkog programa u ugostiteljskim
objektima, (4) korišćenje reklamnih panoa, (5) korišćenje prostora za parkiranje drumskih
motornih i priključnih vozila na uređenim i obeleženim mestima, (6) korišćenje slobodnih
površina za kampove, postavljanje šatora ili druge objekte privremenog korišćenja, (7) korišćenje
obale u poslovne i bilo koje svrhe, (8) isticanje firme na poslovnom prostoru, (9) isticanje
i ispisivanje firme van poslovnog prostora na objektima i prostorima koji pripadaju opštini
(kolovozi, trotoari, zelene površine, bandere i slično), (10) korišćenje vitrina radi izlaganja
robe van poslovnih prostorija, (11) držanje i korišćenje plovnih postrojenja i plovnih naprava
i drugih objekata na vodi, osim pristana koji se koriste u pograničnom rečnom saobraćaju,
(12) držanje i korišćenje čamaca i splavova na vodi, osim čamaca koje koriste organizacije
koje održavaju i obeležavaju plovne puteve, (13) držanje restorana i drugih ugostiteljskih i
zabavnih objekata na vodi, (14) držanje motornih i drumskih priključnih vozila, osim poljoprivrednih
vozila i mašina, (15) držanje kućnih i egzotičnih životinja i (16) zauzeće površine građevinskim
materijalom.
175

ANDRAŠ VIGVARI
Lokalne administrativne takse su takođe brojne, njihovu veličinu samostalno
određuju opštine i njihov bilansni značaj, koji nije zanemariv, je lako
precizno utvrditi.
U ovu grupu su uključene i naknade kako one za korišćenje i uređenje
gradskog građevinskog zemljišta tako i one koje se odnose na korišćenje dobara
od opšteg interesa (naknada za korišćenje prirodnog lekovitog faktora,
naknada za unapređenje životne i sredine). U pitanju su, u oba slučaja, tradicionalno
bilansno veoma značajne vrste javnih prihoda za jedinice lokalne
samouprave.
Uočljivost osnovice komunalnih i administrativnih taksa i naknada je
nesporna kao i činjenica da elemente politike ovih javnih prihoda tradicionalno
samostalno uređuju jednice lokalne samouprave valorizujući na taj način
svoje lokalne kriterije i preferencije. Prepuštajući lokalnoj zajednici da samostalno
određuje elemente politike (stope i oslobođenja i olakšice) za navedene
javne prihode 81 predstavlja krupnu kapitalnu novinu i jednu od pretpostavki
za ostvarivanje kompetitivnosti među jedinicama lokalne samouprave
i jačanje njihovog preduzetničkog i menadžerskog duha.
Lokalnoj zajednici u potpunosti pripada i prihod po osnovu boravišne
takse.Izvorni prihodi jedinica lokalne samouprave su prošireni brojnim nefiskalnim
javnim prihodima 82 . Najpre, reč je o donacijama i koncesijama.
Donacije su relativno nov javni prihod koji mogu da ostvare lokalne zajednice,
no njihov bilansni efekat nije moguće predvideti, često se iskazuju
van budžeta a davalac donacije nastoji da ih direktno realizuje.
U Republici Srbiji je relativno kasno uvedena mogućnost davanja koncesija
od strane lokalne samouprave i to tek od 1997. godine 83 . Mogućnosti za
davanje koncesija su za lokalnu samoupravu ograničene samo na područje
„izgradnje, održavanja i korišćenja komunalnih objekara, radi obavljanja komunalnih
delatnosti”. Takva rešenja nisu dobra, uska su pa s toga lokalna samouprava
ne ostavruje očekivane prihode po osnovu koncesione naknade
(nisu poznati slučajevi značajnije prisutnosti ovoga prihoda u strukturi lokalnih
budžeta). Promene Zakona o koncesijama koje su nedavno učinjene
neznatno su proširile predmet koncesija i utvrdile drugačiju i pravedniju ras-
81
Ovu konstataciju ništa ne umanjuje stav da se na neki način ograničava sloboda jedinice
lokalne samouprave pri određivanju elementa politike kod naknade za korišćenje komunalnih
dobara od opšteg interesa budući da se traži saglasnost Vlade i postojanje odgovarajućeg
programa komunalnog opremanja područja jedinice lokalne samouprave. Ovim stavom
se samo pojačava značaj ovoga prihoda i njegova nesporna determiniranost.
82
Vid. Božidar Raičević, Lokalni nefiskalni prihodi, u: Zborniku Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju
– slučaj Jugoslavije, Magna agenda, Beograd, 2001. godine, str. 111–118.
83
Zakon o koncesijama, Službeni glasnik RS br. 20/97 i 25/97 i novi, Službeni glasnik RS br.
55/03, usvojen krajem maja 2003. godine. Prvi Zakon o opštim uslovima za davanje koncesija
stranim licima u Republici Srbiji (Službeni glasnik RS br. 6/90) nije dozvoljavao koncesije od
strane lokalne samouprave.
176

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE
podelu prihoda od koncesione naknade. Lokalne zajednice imaju učešće u
prihodima od svih koncesija koje se ostvare na njihovoj teritoriji.
Dosadašnje zakonodavstvo a i praksa su poznavali institut javnog zaduživanja
jedinica lokalne samouprave na jedan netransparentan način. Ugradnja
novele o javnom zaduživanju jednica lokalne samouprave, uz očekivanu
saglasnost organa Republike, predstavlja preciziranje ovog vida javnog prihoda
i treba da doprinese njihovoj većoj finansijskoj i fiskalnoj samostalnosti.
Istovremeno, time se otvaraju značajni izvori i mehanizmi za pokretanja
brojnih prevashodno kapitalnih i dugoročnih aktivnosti na području jedinice
lokalne samouprave.
Kod javnog zaduživanja valja računati sa brojnim rizicima. Reč je o visini
javnog zajma, njegovoj nameni, garancijama, riziku povraćaja, osnova zaduživanja
i slično. S toga je Zakonoma o budžetskom sistemu 84 tačno predviđeno
za koje se namene i pod kojim uslovima lokalne zajednice može da javno
zaduži. Tako se u čl. 58 Zakona navodi da se „lokalne vlasti mogu zaduživati
kod domaćih i inostranih poverilaca radi finansiranja kapitalnih investicionih
radova, koji moraju biti u skladu sa kriterijumima, koje utvrđuje
Vlada”. Iznos zaduživanja se utrvrđuje u skladu sa mogućnostima lokalnih
vlasti, „da iz sopstvenih prihoda, finansiraju otplatu glavnice i kamate”. Takođe,
iznos zaduživanja, „bilo kratkoročnog ili dugoročnog za kapitalne investicije,
u toku fiskalne godine ne može biti veći od 20% ukupno ostvarenih
prihoda budžeta lokalnih vlasti u prethodnoj godini”.
Grupa ostalih nefiskalnih izvornih prihoda jedinica lokalne samouprave
je veoma šarenolika, bilansno nepredvidljiva i po značaju veoma diferencirana
za pojedine jedinice lokalne samouprave. Naime, ova grupa uključuje
i prihode po osnovu davanja u zakup odnosno na korišćenje nepokretnosti
u državnoj svojini koje koriste jedinice lokalne samouprave. Za pojedine
jedinice lokalne samouprave ova vrsta prihoda je jedan od najznačajnijih i
najvažnijih prihoda, posebno u gradskim jedinicama lokalne samouprave.
Samodoprinos tradicionalno predstavlja izvorni sui generis javni prihod
jedinica lokalne samouprave, što se i ovim zakonom u potpunosti podržava.
Dosadašnja praksa se samo koriguje u smislu da se jasnije određuje ko, kako,
u kom slučaju i na koji način donosi odluku i raspolaže sredstvima prikupljenim
po osnovu samodoprinosa.
6.3.3.5. Ustupljeni prihodi
U odnosu na dosadašnju praksu, broj i bilansni značaj ustupljenih javnih
prihoda se mnogo ne menjaju. Zapravo, njihov značaj je najpre u direktnoj vezi
sa poverenim funkcijama Republike jedinicama lokalne samouprave i ne-
84
Službeni glasnik RS br. 9/02.
177

ANDRAŠ VIGVARI
što manje u funkciji mehanizma finansijskog izravnanja. Ova grupa javnih
prihoda sadrži, bilansno posmatrano, ambivalentne javne prihode. Tu su najpre
tri bilansno izdašna javna prihoda Republike (porez na dohodak građana,
porez na promet i porezi na imovinu) i grupa od nekoliko, sa stanovišta
Republike, ali ne i sa stanovišta jedinice lokalne samouprave, bilansno marginalnih
javnih prihoda (naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa).
Kada se radi o porezu na dohodak građana, valja kazati da Republika
ustupa jedinici lokalne samouprave sledeće javne prihode koji se ostvare na
njenoj teritoriji, i to:
1. porez na prihode od poljoprivrede i šumarstva,
2. porez na prihode od samostalne delatnosti,
3. porez na prihode od nepokretnosti,
4. porez na prihode od davanja u zakup pokretnih stvari,
5. porez na dobitke od igara na sreću,
6. porez na prihode od osiguranja,
7. ostale prihode u skladu sa zakonom i
8. deo poreza na zarade.
Navedeni prihodi (osim prihoda od poreza na zaradu) pripadaju u potpunosti
lokalnoj zajednici na čijoj se teritoriji ostvare.
Pored navedenoga, Republika ustupa jedinici lokalne samouprave i sledeće
javne prihode koji se ostvare na njenoj teritoriji: porez na fond zarada
po stopi od 3,5%, porez na imovinu, porez na nasleđe i poklon, porez na prenos
apsolutnih prava, naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa (deo
naknade za korišćenje mineralnih sirovina, za izvađeni materijal iz vodotoka,
za korišćenje šuma, za promenu namene poljoprivrednog zemljišta i za
izgradnju, održavanje i korišćenje lokalnih puteva), naknade za zahvate u životnoj
sredini (deo naknade za zagađivanje životne sredine i za investicije),
deo sredstava od uplata po osnovu prodaje kapitala prema sedištu subjekta
privatizacije.
Republika ustupa jedinici lokalne samouprave i prihode od poreza na
promet proizvoda i usluga određenog za finansiranje javnih rashoda u Republici,
ostvarenog na njenoj teritoriji, i to: 8% opštini, 10% gradu i 15% gradu
Beogradu.
85
Reč je o Zakonu o obimu sredstava i učešću opština i gradova u porezu na zarade i porezu na
promet koji se donosi za svaku godinu. Navedenim zakonom se tačno određuje iznos prihoda
i rashoda svake opštine odnosno grada u Republici i vrši raspodela pripadajućih prihoda svakoj
opštini (gradu) po osnovu dva navedena poreza. Bilansni značaj tih prihoda je oko 20%
ukupnih prihoda lokalnih zajednica. Inače, ukupna sredstva namenjena opštinama i gradovima
u Srbiji su u zadnjih nekoliko godina osetno povećana. Tako su u 2000. godini iznosila 34,3
milijardi dinara, u 2001. godini 41,4 milijardi dinara, a u 2002. godini 63,1 milijardu dinara. Za
2003. godinu je planirano da iznose 66,6 milijardi dinara (sve računato u stalnim cenama 2003.
godine) (Izvor: Analiza prihoda lokalne samouprave u periodu 2000–2003. godina, Ministarstvo finansija
i ekonomije, Beograd, maj 2003. godine, nepublikovani materijal).
178

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE
Posebnim zakonom 85 se utvrđuje deo poreza na zarade i deo poreza na
promet proizvoda i usluga određenog za finansiranje javnih rashoda (pored
onoga navedenog u prethodnom stavu), ostvarenih na teritoriji jedinice lokalne
samouprave koji treba da pripadne jednici lokalne samouprave. Određivanjem
diferenciranog udela jednica lokalne samouprave u navedena dva
najizdašnija javna prihoda, Republika ostvaruje odlučujući uticaj na visinu
prihoda jednica lokalne samouprave i sprovodi definitivno godišnje finansijsko
izravnanje.
Republika je u potpunosti, odnosno u odgovarajućoj srazmeri, ustupila
jedinici lokalne samouprave značajne spostvene prihode, koji su izdašni, stabilni,
bilansno predvidivi, čija je osnovica po pravilu nemobilna i koji su sa
stanovišta potrošnje regionalno lako uočljiivi. Time je Republika, na neki način,
učinila organe jedinice lokalne samouprave zainteresovanim za administriranje
navedenim javnim prihodima. To je, takođe, jedna od kapitalnih novina
u ovom Zakonu, budući da se očekuje da organi jedinice lokalne samouprave
budu veoma motivisani za što potpuniju naplatu ustupljenih im prihoda.
6.3.3.6. Dopunska sredstva
Finansijsko izravnanje između Republike i jedinica lokalne samouprave
koje su ekonomski slabije, nerazvijene i manje, mereno veličinom teritorije i
brojem stanovnika, što rezultira i u manjem fiskalnom kapacitetu, se rešava
institucijom dopunskih sredstava. Valja napomenuti da institucija dopunskih
sredstava nije postavljena na uobičajen način. Naime, zakonom nisu definisani
kriterijumi koji treba da opredele pravo jedinice lokalne samouprave
na dobijanje dopunskih sredstava niti njihov iznos. U zakonu stoji stav da
se jedinici lokalne samouprave koja ne ostvari sredstva u skladu sa čl. 99,
stav 1 Zakona iz budžeta Republike obezbeđuju dopunska sredstva srazmerno
do visine ostvarenih prihoda budžeta Republike. Navedeni stav je teže
sprovodiv, budući da nisu navedeni kriterijumi, i može da bude izvor značajnih
diskrecionih odluka izvršnih organa Republike. Istovremeno, takvo
rešenje može da neutrališe motivisanost organa lokalne samouprave u administriranju
javnih prihoda koji su joj bilo izvorni bilo ustupljeni.
6.3.4. Bilansiranje nivoa potrošnje lokalnih zajednica
Bilansiranje nivoa potrošnje jedinice lokalne samouprave je zadržano i
to na način koji je i do sada bio u primeni. Godišnji obim sredstava po pojedinim
jedinicama lokalne samouprave se utvrđuje u skladu sa opštim bilansom
javnih prihoda i javnih rashoda, polazeći pre svega od sledećih kriterijuma:
(1) veličina teritorije jedinice lokalne samouprave, (2) broj stanovnika,
(3) broj odelenja i broj objekata osnovnih i srednjih škola, (4) broj dece obu-
179

ANDRAŠ VIGVARI
hvaćene društvenom brigom o deci i broj objekata društvene brige o deci, (5)
razvijenost i (6) status životne sredine. Praktično, navedeniim mehanizmom
je zadržano ograničavanje visine budžetskih sredstava svake jedinice lokalne
samouprave, kao nužno zlo ali i potreba, u skladu kako sa ukupnom ekonomskom
snagom Republike tako i sa njenom odgovornošću za finansiranje
nekog minimalnog obima javnih rashoda na nivou svake jedinice lokalne samouprave.
Nažalost, ovo rešenje može, takođe, da bude izvor neutralisanja
preduzetničko-menadžerskih aktivnosti organa lokalne samouprave, a posebno
aktivnosti opštinskog menadžera.
6.4. Zaključak
Dosadašnja izražena fiskalna centralizacija i finansijska nesamostalnost
jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji i dalje opstaje, doduše, u nešto
manjem obimu nego do sada. Nova rešenja, međutim, predstavljaju prve
i neizbežne korake na putu jačanja fiskalno-finansijske pozicije jedinica lokalne
samouprave i njihovo usmeravanje ka rešenjima koja su imanentna zemljama
tržišne orijentacije, demokratskom društvu i efikasnoj javnoj upravi.
Prve korake čine jačanje pozicije izvornih prihoda, širenje kruga nefiskalnih
javnih prihoda i jačanje mesta i uloge jedinica lokalne samouprave u administriranju
javnim prihodima. Bitna pretpostavka za dalje jačanje fiskalno-finansijske
pozicije jedinice lokalne samouprave jeste demokratizacija društva,
uređenje jedinica lokalne samouprave na savremenim, decentralizovanim,
načelima u skladu sa našom tradicijom i evropskom poveljom o lokalnoj
samoupravi.
Ključni pojmovi
⌧ Poreska struktura
⌧ Opšti bilans
⌧ Trezor
⌧ Državni dug
⌧ Fiskalna reforma
⌧ Fiskalna decentralizacija
⌧ Prihodi lokalnih samouprava
⌧ Rashodi lokalnih samouprava
⌧ Fiskalne institucije
Kontrolna pitanja
1. Šta čini poresku strukturu Srbije?
2. Šta su osnovni prihodi budžeta Srbije?
180

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE
3. Šta su funkcije budžeta?
4. Šta definiše Zakon o budžetskom sistemu?
5. Osnovne funkcije trezora?
6. Ko su direktni a ko su idnirektni korisnici budžeta?
7. Kalendar donošenja budžeta u Srbiji?
8. faze usvajanja završnog računa budžeta?
9. Fiskalni položaj opštine u Srbiji?
181

ANDRAŠ VIGVARI
182

7. ME\UNARODNI OSVRT
„Zdrava Evropa se ne može stvoriti preko noći, ali nije prohodan
ni taj put, ako Evropu želimo stvoriti na taj način, što ćemo
svaku važnu sferu podvrgnuti detaljnoj regulativi. Evropu
moramo stvoriti serijom konkretnih mera, a time može se
postići, da ovaj proces dobije solidarni karakter.”
Robert uman
„Prvi put sklapaju ovih šest država takav savez, čija suština
nije u tome, da se radi ostvarivanja različitih nacionalnih interesa
sklopi privremeni kompromis, nego je prvenstveni cilj
bio usaglašavanje zajedničkih interesa. To se ispoljava u tome,
što se svaka od ovih šest država odriče određenih prava, koja
su dosad potpadali pod državni suverenitet, a ova prava delegira
zajedničkim organima.”
an Mone
Mi smo se i prilikom dosadašnjeg izlaganja onoga što želimo da saopštimo
trudili da pored predočavanja domaće situacije i naših rešenja prikažemo
i inostranu praksu. U ovom poglavlju ćemo predstaviti glavne tipove ekonomija
na nivou lokalnih samouprava, kao i mogućnosti tipizacije vrlo raznovrsnih
rešenja. Osim toga, detaljno ćemo se baviti zajedničkim budžetom
Evropske unije i sistemom finansijskih instrumenata regionalne politike.
7.1. „Modeli” privrede na nivou lokalne samouprave
U prethodnom tekstu smo upoznali one argumente, koji objašnjavaju fenomen
fiskalne decentralizacije. Ovi ekonomski argumenti ne definišu jedan
u ekonomskom smislu najbolji model lokalne samouprave. Konkretnu realizaciju
fiskalne decentralizacije determinišu sledeći faktori:
Dimenzija zemlje, njene istorijske tradicije,
Državni model zemlje. Dva sekundarna tipa su unitarističko i federalno
državno uređenje. Unitaristički model ima maksimalno dva nivoa
uprave (centralni i lokalni), federalni pak tri nivoa,
Politička i ekonomska kultura, preferencijali određujućih političkih snaga,
183

ANDRAŠ VIGVARI
Ekonomska snaga i situacija zemlje, težina javnog sektora, manevarski
prostor finansijske politike.
Tabele 7.1 i 7.2 sadrže takve informacije o Evropskoj uniji i zemljama u
tranziciji, koje po sebi s jedne strane determinišu, a sa druge strane karakterišu
sisteme lokalnih samouprava datih zemalja.
Tabela 7.1.
EU
Izvor: DEXIA(2001)
Podaci o zemljama Evropske unije
Površina u 000 km˛
Stanovništvo u milionima
Gustina naseljenosti
stanovnika/km˛
Stanovništvo glavnog grada i
aglomeracije u odnosu na
ukupno stanovništvo %
Godina 1998 1998 1998 1997 1998 1997 1998 1998
Austrja 84 8 98 22,5 195 21 980 51,8 63,0
Belgija 33 10 311 9,5 233 22 370 51,3 118,2
Danska 43 5 125 25,0 159 22 740 56,1 58,0
Ujedinjeno Kraljevstvo 245 59 244 12,3 1 136 20 520 40,2 48,7
Finska 338 5 17 19,6 112 18 980 51,1 49,7
Francuska 552 59 107 16,0 1 318 21 860 52,5 58,8
Grčka 132 11 82 31,7 110 13 080 43,2 106,3
Holandija 41 16 463 7,1 349 21 340 46,5 67,5
Irska 70 4 53 25,6 61 16 740 35,5 49,5
Luksemburg 3 0,4 161 28,3 17 34 460 43,9 6,9
Nemačka 357 82 235 4,6 1 908 21 300 47,7 61,1
Italija 301 58 196 6,6 1 048 20 060 49,4 118,7
Portugal 92 10 109 27,7 96 13 840 45,1 57,8
Španija 506 39 79 11,7 498 15 720 42,2 65,1
Švedska 450 9 22 10,0 204 19 030 58,7 74,2
GDP u mrd. Evra
GDP/ po osobi kupovna
moći
Rashodi opšte namene u
odnosu na GDP (%)
Državni dug u odnosu na
GDP (%)
184

Tabela br. 7.2.
Podaci o zemljama u tranziciji
MEÐUNARODNI OSVRT
Bivše socijalističke zemlje srednjo-istočne
Evrope
Površina u 000 km˛
Stanovništvo u milionima
Gustina naseljenosti
stanovnika/km˛
Stanovništvo glavnog grada i
aglomeracije u odnosu na ukupno
stanovništvo %
1998 1997 1998 1998
Bugarska 111 8,2 75 14,0 11,9 4 010 35,8 80,2
Češka 79 10,3 133 11,6 46,5 10 510 43,0 10,7
Estonija 45 1,45 34 29,0 4,6 5 240 38,6 3,3
Hrvatska 57 5,0 82 15,0 18,6 4 780 46,2 25,2
Poljska 223 38,7 127 4,1 136,0 6 520 42,8 43,2
Letonija 65 2,4 39 33,0 5,7 3 940 41,3 14,7
Litvanija 65 3,4 57 12,3 10,3 4 220 39,3 17,0
Mađarska 93 10,1 110 18,0 41,0 7 200 47,7 61,1
Rumunija 238 22,5 98 10,2 30,2 4 310 34,3 24,3
Slovačka 49 5,4 112 8,3 16,8 7 910 48,3 24,8
Slovenija 20 1,9 99 14,2 19,4 11 800 43,9 23,9
Izvor: DEXIA(2001)
Tokom istorijskog razvoja prvi problem ekonomisanja na lokalnom nivou
bilo je oporezivanje. Srednjovekovni gradovi se mogu shvatiti i kao „poslovna
ulaganja” aktuelnog vladara, budući da su gradovi funkcionisali pod
samostalnom, po robnu razmenu stimulativnoj, vladarskoj regulativi. Gradovi
su zauzvrat plaćali vladaru poreze u jednoj svoti. Grad je od vlastitih
građana ubirao porez pod uslovima utvrđenim od strane gradske uprave. U
Francuskoj 17. veka se po prvi put uobličila ona praksa, kada je kralj sopstvenim
poreskim ubiračima naplaćivao porez direktno od poreskih platiša. Posle
buržoaskih revolucija sistem oporezivanja je doživeo suštinsku promenu.
U Francuskoj su porezi bili razrezivani na zanatsku delatnost i na imanja, u
Velikoj Britaniji na posede. Ovaj model su docnije preuzele i Sjedinjene Američke
Države. Samostalnost oporezivanja na lokalnom nivou je tokom razvoja
kapitalizma opstala u delu federalnih država (SAD, Kanada, Švajcarska).
Nemačka je sledila jedan drugi, specifičan model. Tu lokalne samouprave
GDP u mrd. Evra
GDP/ po osobi kupovna
moći
Rashodi opšte namene u
odnosu na GDP (%)
Državni dug u odnosu na
GDP (%)
185

ANDRAŠ VIGVARI
oporezuju imovinu i lokalna preduzetništva, pri oporezivanju prihoda fizičkih
lica afirmiše se načelo deobe poreza. U drugim zemljama kontinentalne
Evrope funkcionisao je model unitarističke države uz različite stepene centralizacije.
U Francuskoj, na primer, pravo na oporezivanje pripada državi.
Lokalnim samouprava se ovo pravo samo delegira.
Prilikom tipizacije privređivanja na nivou lokalne uprave valja uzeti u
obzir da, zbog prethodnih činilaca, kao i usled posledica ekonomskog razvitka
(osciliranje raspoloživog GDP-a, liberalizacija regulativnog ambijenta privrede,
intenziviranje ekoloških problema, itd.) može da bude odstupanja između
formalnih karakteristika i stvarnog funkcionisanja. Tipizaciju otežava
to što različitu bazu upoređivanja predstavlja ostvarena podela zadataka,
različito izvršavanje zadataka, regulisanje ovoga, odnosno finansiranje.
U pogledu tipizacije podele zadataka možemo polaziti od toga da se javna
dobra i kvazi javna dobra mogu svrstavati u tri grupe. Jedan deo zadataka
(odbrana, spoljna politika, finansijska politika) može da bude interpretiran
i realizovan isključivo na centralnom nivou. Drugi deo zadataka (vidi
klasična lokalna javna dobra) vezuje se za tipično lokalni nivo (naselje ili
srez). U treću grupu spadaju oni zadaci, kod kojih je, slikovito rečeno, (naime,
realizacija se ne sprovodi shodno ekonomskom racionalitetu, već se „formira”
kao rezultanta različitih uticaja) predmet vaganja kako će se odgovornost
za sprovođenje zadatka raspodeliti među različitim nivoima uprave. U
slučaju ovog, prilično širokog kruga (npr. školstvo, zdravstvo, socijalna briga,
zaštita okoline itd.) nastaje ta situacija, kada čak i u slučaju identičnog državnog
uređenja i/ili tržišne privrede 86 nalazimo divergentna rešenja.
Kao rezultat vekovnih razvojnih procesa koji su se odigrali u razvijenim
industrijskim zemljama u regulisanju i finansiranju ekonomske uloge država
(alokacija, preraspodela, stabilizaciona funkcija) oblikovana su dva
osnovna modela, anglosaksonski i kontinentalni model. Oba modela se
shodno specifičnostima istorijskog razvitka konkretizuju u formiranju brojnih
subvarijanti. Osobenosti ova dva glavna modela – kako smo na to prethodno
već aludirali – pojavljuju se u svekolikom finansijskom sistemu i unutar
toga u obimu, konstrukciji državnog budžeta. Specifičnosti pomenutih
modela se odslikavaju u različitim tipovima samoupravnosti. Najvažnije razlike
između ova dva osnovna modela mogu se prikazati u sledećim tačkama
U anglosaksonskom sistemu lokalna samouprava može da se prihvati
ostvarivanja jasno razgraničenih eksplicitno formulisanih delatnosti javnih
usluga. Nema povezivanja između izvršavanja zadataka i upravljanja kod
86
Ekonomska literatura razlikuje tri modela finansijskih institucionalnih sistema, koji sve
više konvergiraju od kraja 20. veka. Kontinentalni model u prvom redu karakteriše dominacija
univerzalnih banaka, u anglosaksonskom modelu presudna je uloga tržišta vrednosnih hartija,
a u japanskom modelu spajanje proizvodnog i finansijskog sektora.
186

MEÐUNARODNI OSVRT
lokalne samouprave. Uporedo sa proširenjem i diferenciranjem kolektivnih
potreba u Sjedinjenim Američkim Državama je došlo do formiranja različitih
oblika lokalnih samouprava. Pored oblasnih samouprava i samouprava naselja
ovde su još prisutni i školski odbori i takozvani specijalni okruzi. „Specijalni
okruzi” (special districts) predstavljaju jednu takvu relativno novu formu
lokalne samouprave, koju su na određenom geografskom području, nezavisno
od oblasti i naselja, uspostavili tipično za izvršavanje isključivo jednog
javnog zadatka (npr. saobraćaj, odvođenje otpadnih voda i njihovo čišćenje,
održavanje parkova, itd.). Njihov broj – dok je u međuvremenu broj lokalnih
samouprava sa tradicionalnom organizacionom strukturom opao sa
150 na 80 hiljada – između 1952. i 1992. porastao je za 168 odsto.
Nasuprot tome, u kontinentalnom modelu lokalne samouprave prihvataju
obavljanje najrazličitijih zajedničkih poslova od lokalnog opšteg značaja
na pravno – obično samo labavo – utvrđen način unutar okvirnih propisa.
Lokalna samouprava nije samo uslužna (alokacijska) funkcija, koja izvršavanje
javnog zadatka organizuje na osnovu političkog ovlašćenja, nego je i
upravna jedinica kao deo državnog aparata. Sledstveno i ovoj okolnosti dva
sistema sadrže redistribuciju na bitno različiti način. Anglosaksonska varijanta
u suštini ne smatra redistribuciju kao zadatak lokalne samouprave, dok
je kontinentalni sistem sadrži u sebi organski.
Druga razlika je vezana za oblik realizacije obavljanja funkcije države na
planu javnih usluga, za način organizovanja usluga. U pružanju javnih usluga
država može s jedne strane da ima ulogu upravljanja-finansiranja, a sa
druge strane uspostavljanja/pružioca date usluge. Anglosaksonski model, a
unutar toga naročito forma koju nalazimo u SAD, usmerava ulogu države na
upravljanje i finansiranje, tako što pružanje usluga poverava spoljnim, tipično
tržišnim organizacijama. U literaturi se ovaj sistem naziva i third party government.
U kontinentalnom modelu ima znatno većeg prostora za neposrednu
uslužnu ulogu države. Krupni je značaj javnog sektora koji se razvija
u rasprostranjenu budžetsku institucionalnu mrežu ili u izvršavanju značajnih
zadataka od strane komunalnih preduzeća koja rade pod neposrednom
upravom organa lokalne samouprave.
Ova dva osnova modela privređivanja mogu se uhvatiti na delu u najraznovrsnjim
konkretnim varijantama. Različiti istorijski putevi evropskog
razvoja, razlike u dimenzijama zemalja, stvorili su različite varijacije državnog
uređenja i nadograđeno na to – nivoe upravljanja. Naime, ispoljavaju se
bitne razlike između „germanskog” modela (to je s tačke gledišta državne
strukture federalno uređenje), i „napoleonskog” modela, koji se nadograđuje
na unitarističku državnu strukturu, odnosno severnog, skandinavskog
modela, koji je brojna rešenja preuzeo od anglosaksonskog sistema.
187

ANDRAŠ VIGVARI
Jedan od tipičnih oblika je germanski model. Ovde je karakteristično federalno
državno uređenje, koje je kao rezultat imalo nastanak sistema obavljanja
upravnih zadataka koji je ravna prema sistemu uprave od više nivoa i
prilično je hijerarhizovan. Nivo naselja koji se nalazi na dnu hijerarhije raspolaže
s prilično neznatnom kompetencijom. Izvan Nemačke takvo uređenje
je na snazi i u Austriji i Švajcarskoj. U nemačkom sistemu pojedine pokrajine
regulišu u svojim ustavima na različite načine moguće organizacione
okvire obavljanja zadataka lokalne samouprave. Ovi okviri mogu da budu
raznovrsni, počev od specijalnih, isključivo neposredno od strane lokalne samouprave
rukovođenih preduzeća za javne usluge, preko preduzeća u svojini
lokalne samouprave odnosno privatno-pravnih društava (d.o.o., AD) zaključno
sa ciljnim udruženjima. Specijalne tvorevine su suverena preduzeća
pod neposrednim rukovođenjem lokalnih samouprava i suverena društva u
isključivoj svojini lokalne samouprave. Preduzeća lokalne samouprave mogu
da deluju oslobođena od poreza na promet i lokalnog poreza na obavljanje
privredne delatnosti. U slučaju određenih uslužnih delatnosti (prečišćavanje
otpadnih voda, zaštita okoline) privatizacija nije dozvoljena jer bi privatizacija
smanjila uticaj naselja na politiku cena i na ostvarivanje socijalnih
aspekata. Prilično je stroga regulacija (nije dopušteno funkcionisanje trgovinskih
društava) u južnim nemačkim pokrajinama, kao što su Bavarska i Baden-Virtemberg,
dok se liberalnim mogu okvalifikovati severne pokrajine,
na primer Severna Rajna-Vestfalija.
Drugi je takozvani mediteranski model. Za njega je karakteristično centralizovano
(unitarističko) državno uređenje i struktura usitnjenih naselja. U
pogledu naše teme, centralizovanost se ogleda u centralizovanom finansiranju
izvršnih nivoa (uključujući lokalne samouprave) državnog budžeta, kontinuiranom
ex-ante kontrolom delovanja. Najmarkantiji primer je Francuska,
ali se ovde mogu uvrstiti sve južnoevropske zemlje. Uz već pomenutu usitnjenost
i prilično centralizovanog sistema finansiranja, karakteristična je relativno
uska odgovornost lokalnih samouprava u izvršavanju zadataka.
U skandinavskim zemljama su osnovne jedinice lokalnih samouprava srazmerno
velike, njihovo izvršavanje zadataka je široko i imaju veću ekonomsku
samostalnost u odnosu na prethodne. Ove zemlje imaju unitarističko državno
uređenje, ali je centralna država delegirala znatan deo odgovornosti
na lokalni nivo. Istovremena karakteristika ovog modela je već naznačena
decentralizovanost i centralizovanost. Ova potonja naizgled protivrečna
konstatacija znači da umesto prethodne usitnjenosti ovaj tip karakteriše lokalne
samouprave krupnih razmera, koje raspolažu sa vrlo širokom odgovornošću
obavljanja zadataka i velikom finansijskom samostalnošću. To se
ogleda i u tome da je u ovim zemljama sektor lokalne samouprave drugi po
veličini podsistem državnog budžeta. Ova se obeležja pokazuju u odnosu iz-
188

MEÐUNARODNI OSVRT
dataka lokalnih samouprava prema GDP (to se u pojedinim zemljama kreće
u visini od 18–30%), a takođe i u upoređenju sa svekolikom državnim budžetom
(to je negde oko 40%). Jedan deo skandinavskih zemalja primenjuje u organizovanju
usluga rešenja do kojih se došlo u SAD, pre svega formiranjem
regionalnih uslužnih jedinica (special districts). U okviru tog modela lokalni
prihodi igraju presudnu ulogu u finansiranju obavljanja zadatka. U celini
uzevši, može se reći da se u ovom sistemu proizvodnje javnih dobara i stvaranje
uslova finansiranja te proizvodnje nadovezuje se na sektor lokalne samouprave
koji je sastavljen od jedinica samouprave krupnih dimenzija. Organizovanje
usluga ni ovde se ne vezuje tesno za upravne funkcije. Zadaci
centralne uprave se od obezbeđivanja centralnih javnih dobara dalje sužava
na tretiranje raznih teritorijalnih različitosti.
Slika br. 7.3.
Karakteristike raznih sistema samouprava
Ustavni status
Kategorije
UK
stvara parlament
SAD,
Kanada
ustav savezne
države
Francuska,
Italija
nacionalni
ustav
Švedska,
Danska
nacionalni
ustav
Maðarska
nacionalni
ustav
Broj nivoa mešovit mešovit tri dva jedan
Odgovornost i vlast
zakon ograničava
zakon ograničava
opšta odgovornost
i
zakonski
propis
opšta odgovornost
i
zakonski
propis
opšta odgovornost
i
zakonski
propis
Vršilac kontrole zakonitosti sud sud regionalni
nivo i sud
država i sud
Parlament i
sud
Kontrola lokalne politike
na lokalnom
nivou
na lokalnom
nivou
centralni i
lokalni
centralni i
lokalni
centralni i
lokalni
Kontrolisanost lokalne politike odozgo slaba slaba jaka jaka jaka
istorijski
Decentralizacija funkcija 1940-1989 smanjena različita rastuća rastuća rastuća
Rashodi sektora samouprava u % GDP-a* 12 11,9 9,2 28,3 12
Rashodi državnog budžeta u % GDP-a* 39,4 30 50 54 44
Partijski sistem
jak dvopartijski
slab dvopartijski
jak višepartijski
mešovito
proporcionalni
jak višepartijski
Lokalni vršilac izvršne vlasti savet mešovito gradonačelnik
ili predsednik
Predstavnički sistem većinski većinski proporcionalni
gradonačelnik
ili predsednik
većinski
višepartijski
Učešće na lokalnim izborima nisko nisko visoko visoko srednje
*1985
** 2000
Izvor: na osnovu Local Government in Europe (str. 23.), izuzev Mađarske
189

ANDRAŠ VIGVARI
Podela rada između raznih nivoa upravljanja, stvarna nadležnost lokalnog
nivoa, samostalnost naselja predstavljaju pitanja o kojima se sud može doneti na
osnovu istovremenog procenjivanja više faktora, koji se u mnogim slučajevima
uzajamno ukrštavaju. Ova knjiga ne može da se prihvati obaveze da idući od
jedne zemlje do druge opisuje sisteme lokalne samouprave, koji se nalaze u stanju
gotovo neprekidnog kretanja. Tabela 7.3 upoređuje sisteme lokalnih samouprava
pojedinih zemalja. U naastavku ćemo predstaviti nekoliko takvih principa,
orijentira, pomoću kojih će čitalac lakše snalaziti u ovom šarolikom svetu.
7.1.1. Državno uređenje
Jedan od takvih tačaka poređenja jeste državno uređenje. Prethodno
smo već pomenuli da u kontinentalnim modelima lokalne samouprave
osnovnu istovetnost označava takoreći nerazdvojivo srastanje administrativnih
i javno-uslužnih funkcija. Model takozvane centralizovane ili unitarističke
države ima dva nivoa, pored snažne centralne države lokalni nivo predstavlja
funkcije subnacionalne uprave. U ovim državama se istovremeno odvija
decentralizacija i dekoncentracija. Ono prvo znači prenošenje javno-uslužnih
zadataka i odgovornosti za obavljanje zadataka na niže nivoe. To – zavisno
od načina finansiranja – može da ide zajedno sa rastom finansijske samostalnosti.
Drugim rečima, alokacijsku funkciju države preuzima nivo lokalne
samouprave. Pod dekoncentracijom podrazumevamo da zadatak i odgovornost
ostaju na centralnom nivou, ali izvršavanje iz sfere centralnog upravljanja
prelazi službama, agencijama nižeg nivoa, koje, međutim, ne pripadaju
lokalnoj samoupravi. Te službe i agencije su učinile da funkcije upravljanja
dobiju uslužno obeležje umesto obeležja vlasti. U poslednjem periodu došlo
je do znatnih promena u strukturama nekoliko unitarističkih država zahvaljujući
tome što su formirali regionalne nivoe. Uprkos decentralizaciji i dekoncentraciji
u ovim zemljama očuvana je prevaga centralnog nivoa u pogledu
delokruga i nadležnosti.
U takozvanim federalističkim državnim uređenjima (Nemačka, Austrija)
postoje nivoi sa samostalnom političkom legitimacijom i delokrugom. Podelu
nadležnosti i odgovornosti između različitih nivoa obezbeđuju ustavni
okviri. Zadatke na nivou centra (savezna država) i na nivou pokrajine, međusobnu
podelu državnih prihoda taksativno utvrđuju ustavi datih država.
U obavljanju javnih usluga savezna država ima konkretno propisane zadatke.
Ostale zadatke obavljaju pokrajine u podeli rada sa nivoom lokalne samouprave.
Sektor lokalnih samouprava se sastoji od nivoa naselja i srezova.
7.1.2. Jedinice lokalnih uprava
Pravna definisanost jedinica lokalne samouprave se vezuje za uređenje države,
ali se može smatrati za samostalnu komponentu. U principu jedinica lokalne
samouprave može da bude naselje ili nekakva tradicionalna ranija ad-
190

MEÐUNARODNI OSVRT
ministrativna jedinica (oblast, srez). Važno je naznačiti, da bilo da govorimo
o lokalnim samoupravama kakvo je naselje ili oblast ili srez, njihove uloge,
njihove baze finansiranja su vremenski i prostorno promenljive. Treba, prema
tome, biti obazriv prilikom komparacija koje se obavljaju na temelju formalnih
obeležja. U jednom delu Evrope (karakteristično Francuska, Švajcarska,
Italija, Španija, Grčka, Austrija) sačuvali su načelo jedno naselje, jedna
lokalna vlast. U ovim slučajevima se nastoji da do afirmisanja komponenti
efikasnosti dođu uspostavljanjem dobrovoljnih, ili obaveznih asocijacija, odnosno
pripajanjem određenih nadležnosti većim naseljima i/ili teritorijalnim
lokalnim samoupravama. U Ujedinjenom Kraljevstvu ne postoje opštinske
lokalne samouprave, umesto njih osnovnu jedinicu sačinjava srez od oko 120
hiljada stanovnika. Diferencijacijom funkcija naselja, odnosno postojanjem
minimalnih zahteva u pogledu veličine za određene zadatke snabdevanja u
mnogim zemljama je poznat „srednji nivo lokalne samouprave”. To se delom
vezuje za istaknuti status određenih velikih gradova i/ili za postojanja samostalnih
jedinica lokalne samouprave („oblasti”). Na ovom mestu ne postoji
mogućnost da se ovaj krug problema predstavi u detalje. Ono, što svakako
treba istaći, jeste to da u vezi sa promenom sistema lokalne samouprave, odnosno
regionalnom politikom Evropske unije (njihovo prikazivanje vidi u
daljem delu ovog poglavlja) uloga ovih nivoa izgleda najplastičnije.
U drugoj polovini 20. veka u svim evropskim zemljama se može zapaziti
da je, u prvom redu sa promenama struktura naselja i transformacijom
funkcija naselja, te zbog afirmacija zahteva elementarne dimenzionalne ekonomičnosti,
u slučaju malih naselja došlo do sažimanja funkcija lokalne samouprave
nivoa naselja. Ako se pomalo pojednostavljeno izrazimo, ovde se
radi o tome da je – i to ponovo samo uz afirmaciju nacionalnih specifičnosti,
koje zavise od gore pomenutih drugih komponenti – došlo do porasta dimenzija
„preduzeća” u službi pružanja lokalnih javnih servisa/usluga. Zemlje
koje su u prvi plan stavile momente efikasnosti obavljanja zadataka na
nivou lokalnih samouprava su već od 1960-tih godina preferirale formiranje
osnovnih jedinica lokalnih samouprava većih dimenzija. Došlo je do ujedinjavanja
lokalnih samouprava. U Saveznoj Republici Nemačkoj je raniji broj
lokalnih samouprava koji je iznosio skoro dvadeset i pet hiljada do početka
1980-tih godina smanjen na osam i po hiljada. U Belgiji je tokom istih dvadeset
godina umesto više od dve i po hiljada lokalnih samouprava ustanovljeno
manje od šesto lokalnih vlasti. Čak je i od ovoga bilo radikalnije smanjenje
do kojeg je došlo u Švedskoj, gde je broj od dve i po hiljade lokalnih samouprava
smanjen približno na desetinu ove brojke. U Danskoj je smanjenje
iznosilo jednu petinu. U ovim zemljama se – uz zadržavanje opštinske lokalne
samouprave kao osnovne jedinice – sa stanovišta izvršavanja zadataka
optimalnima smatraju osnovne jedinice sa 2000–5000 stanovnika.
191

ANDRAŠ VIGVARI
7.1.3. Raspodela kompetencija između nivoa uprave
Treću tačku poređenja može da znači deoba različitih funkcija javnih
usluga između različitih nivoa uprave. Stručni jezik označava ovo pojmom
odgovornosti (kompetencija) snabdevanja. Slika je i na tom polju vrlo šarolika.
Kao što smo videli jedan prilično veliki deo javnih usluga ne može da se
jednoznačno vezuje za lokalni, ili za centralni nivo.
7.1.4. Sistem finansiranja lokalnih samouprava
Četvrti momenat jeste ispitivanje uloge sektora lokalnih samouprava
unutar državnog budžeta, podela rada finansiranja između različitih podsistema
i tehnika finansiranja. Pored raspodele prava oporezivanja (lokalni porezi,
centralni porezi) u ovo treba uključiti ispitivanje načina finansiranja obavljenih
zadataka (lokalni prihodi, centralni transferi), samostalnost lokalnih
samouprava u ekonomisanju (namenski ili slobodno upotrebljivi karakter
centralnih transfera; sloboda uključivanja izvora sa strane, preuzimanje odgovornosti
od strane centralne države u slučaju uočenih finansijskih teškoća
itd.). Formalno se ovi momenti mogu karakterisati utvrđivanjem relacija između
ukupnog obima državnog budžeta i bruto nacionalnog proizvoda
(GDP), odnosno raspodele državnim novčanim izvorima (na strani prihoda i
rashoda) između različitih podsistema državnog budžeta (a i unutar toga sektora
lokalne samouprave). Ovi aspekti se mogu afirmisati u prvom redu analizom
budžeta lokalnih samouprava. Provođenje analiza takvog karaktera
predstavlja težak zadatak zbog teške uporedivosti podataka koji nam stoje na
raspolaganju, odnosno zbog njihovog preterano agregiranog obeležja.
7.1.5. Organizacione forme izvršavanja zadataka
Peti mogući momenat ispitivanja predstavljaju organizacioni okviri obavljanja
zadatka. U anglosaksonskom modelu imamo karakteristično razdvajanje
dela koji organizuje ( poverava, ugovara) usluge lokalne samouprave i
dela koji pruža uslugu (preduzetnik). Ovde određenu vrstu garancije i kontrole
znači nadmetanje davaoca usluga. U usitnjenom francuskom sistemu je
karakteristično pored ustanova izugovaranje sa spoljnim akterima (outsourcing)
realizovano u interesu obezbeđivanja racionalnih dimenzija sa stanovišta
koncesije i organizacije usluga i postojanje mešovite (državna/lokalno-samoupravna
i privatna svojina) preduzetničke forme. U ovom sistemu garanciju
odgovarajućeg sprovođenja sporazuma pruža kontrola prefekta, sudova
i računovodstva. Unutar nemačkog modela nije karakteristično izdavanja
posla putem ugovaranja. Usled istorijskih tradicija ovde je prisutno veće poverenje
u vezi sa organizacionim rešenjima pružanja usluga u državnoj/samoupravnoj
svojini. Karakterističan model za ovo predstavlja integrisano
gradsko uslužno preduzeće u čisto lokalno-samoupravnoj svojini (preduzeće
deluje kao monopersonalno društvo).
192

U razvoju javnog sektora – kako smo to prikazali kod strategija reformi
državnih budžeta – prisutna je markantna tendencija formiranja mešovitog
tipa organizovanja usluga. To je povezano – uz očite granice centralizacije državno-budžetskog
prihoda – sa liberalizacijom i deregulacijom ustrojavanja
ekonomskih delatnosti i sa privatizacijom državne/samoupravne svojine.
Ovi mešoviti modeli omogućavaju fleksibilnije, ekonomičnije obavljanje zadataka
i uključivanje privatnog kapitala u lokalne javne usluge. Ti mešoviti
modeli ne mogu da se otcepe od osobenosti dva osnovna modela formiranih
tokom istorije, koji su prethodno već prikazani. Dosadašnja iskustva stečena
u funkcionisanju ovih mešovitih modela nisu dokazala nedvosmisleno da iznošenje
na tržište znači najdelotvornije sredstvo u poboljšanju izvršavanja
državnog zadatka.
Iz gornjeg se daje videti, da i unutar EU deluju markantno različiti sistemi
lokalne samouprave. Postavlja se pitanje, da li u sadašnjoj etapi integracije
postoje specifični „kriteriji modela”? EU se za sada ne može smatrati za
nadnacionalnu tvorevinu državnog karaktera, za neku vrstu federalističke
organizacije. Zemlje članice uživaju visok stepen samostalnosti u pogledu
administracije i rešavanja obezbeđenja lokalnih javnih usluga (uključujući i
ulogu centralnih državnih doprinosa). Što se tiče poslova koji spadaju u razvojnu
i ekonomsku kompetenciju nivoa lokalnih samouprava mogu se istaći
procedure javnih nabavki, zajednički standardi i regulacija takmičarske sfere.
U pogledu procedura javnih nabavki valja naglasiti ograničenje lokalnih
kompetencija odlučivanja, proširenje mogućnosti kontrole višeg nivoa. Regulacija
nadmetanje znači s jedne strane ograničenje podržavanja lokalne
privrede. S druge strane, u EU se veliki naglasak stavlja na transparentnost
finansijskih veza između država i javnih preduzeća. U aktivnostima države
– bilo da je reč o centralnom, bilo da se radi o lokalnom nivou – ne može da
bude mešanja funkcija javne vlasti i svojinske funkcije. I kada su u pitanju
javna preduzeća treba obezbediti čistotu utakmice.
7.2. Budžet Evropske unije, sistem finansijskih
instrumenata njene regionalne politike
MEÐUNARODNI OSVRT
Nastankom Evropske unije uspostavljena je politička i ekonomska tvorevina,
koja stoji iznad nacionalnih država i koja i koja inegrisanje privreda
zemalja članica, odnosno ekonomske probleme želi da reši prvenstveno tržišnim
sredstvima. U isto vreme, vrlo važnu ulogu u ovom procesu igra zajednička
ekonomska politika, koja u presudnom smislu dobiva ulogu na takvim
područjima, gde troškove integracije i koristi od nje nameravaju da raspodele
političkim sredstvima. Institucionalni sistem Unije se još nalazi u fazi razvoja,
s jedne strane postoje različite vizije o potrebnim pravcima daljeg raz-
193

ANDRAŠ VIGVARI
voja, s druge je strane pak moguće zamisliti ukidanje određenih sistema, zajedničkih
politika. 87
Smatramo da je važno napomenuti, da su prednosti i koristi integracije
pojmovi koji se pojavljuju na širokoj skali i koji se u svojoj ukupnosti teško
mogu zahvatiti kvantitativno. Izvesni delovi (a ponajviše takav je upravo budžet)
se mogu definisati, ali ti delovi ne pokazuju u celosti troškove i koristi.
Pozicija zemalja članica u odnosu prema zajedničkom budžetu je jasno uočljiva
88 , ali ni izdaleka ne predstavlja potpun pokazatelj prednosti i loših strana
članstva u Uniji. Određivanje karaktera prednosti i negativnosti se može
obaviti samo posredstvom jedne kompleksne analize, precizno numeričko
iskazivanje je pak nemoguće. Tako je, primera radi, jedan od vrlo važnih elemenata
afirmacije evropske integracije bila carinska unija. To podjednako
implikuje efekte koji stvaraju trgovinu i efekte koji tu trgovinu preusmeravaju.
89 Isto je važno prelaženje na zajedničku evropsku valutu. Za pojedinačne
zemlje članice ovo prelaženje ima i pozitivne i negativne posledice. K tome
još, ove posledice se javljaju na nivou nacionalne ekonomije i na mikro nivou.
Komercijalne banke su, na primer, sigurni gubitnici usled ovog koraka,
budući da su izgubile jedan deo prihoda od manipulativnih troškova za devizne
konverzije i kursne razlike(rizike).
Ostajući kod budžeta, mera doprinosa zajedničkim prihodima i izdacima
po sebi se ne može smatrati za dodatno opterećenje, ili pravo za prednost.
Ukoliko, na primer, zajednički budžet rasterećuje nacionalni budžet, ili
baš lokalni budžetski nivo, onda to možemo da shvatimo i kao specifičan
supstitucioni efekat. Isto tako, budžetski izdaci i prihodi ne odražavaju obavezno
koja zemlja članica, akter kakvog ekonomskog tipa ima povlašćen položaj.
Često se dešava da nema podudarnosti između nameravanih i stvarno
postignutih efekata. Može se reći i tako, da se pojam „nesavršenstva vlasti”
može interpretirati i na nadnacionalnom nivou.
Pomoću tabele broj 7.4 prikazujemo, kako se formira finansijska pozicija
pojedinih zemalja članica posle uplata izvršenih u zajednički budžet i posle
transfera koji dolaze otuda. Tu je to prikazano komparativno. Napominjemo,
da se ni ova kalkulacije ne može posmatrati kao sveobuhvatna analiza
troškova i koristi. Ako želimo da skrenemo pažnju na ograničenosti iskaza
ovakvog obeležja dovoljno je ukazati na to, da različite subvencije struje povratno
u zemlje donore kroz preduzeća koja izvode projekte.
87
Zamislivo je, na primer, vraćanje sistema agrarnih subvencija u nacionalne okvire.
88
Neto uplatilac je ona zemlja, koja uplaćuje više od onoga što odatle dobiva po različitim
osnovama.
89
Prikaz teorije carinske unije Jacoba Vinera daje Losoncz (2002.) na 8. strani. Stvaranje trgovine
predstavlja pozitivan efekat integracije, koji povećava blagostanje, preusmeravanje trgovine
vodi do gubitka u pogledu blagostanja zbog skuplje zaštite proizvodnje unutar integracije.
194

Tabela 7.3.
Neto pozicija članica prema zajedničkom budžetu 1992 - 1997 (m.ecus)
Izvor: Evropska komisija, 1998.
http://www.europarl.eu.int/workingpapers/budg/100/default_en.htm
MEÐUNARODNI OSVRT
1992 1993 1994 1995 1996 1997
Austrija – – – -860.5 -213.5 -723.6
Belgija 1224.2 1333.1 1139.6 1718.2 1415.8 1079.5
Danska 295.4 356.9 236.6 345.1 247.8 68.6
Finska – – – -133.9 88.0 56.1
Francuska -1319.3 -1026.9 -2465.3 -1540.1 -137.6 -781.1
Nemačka -9561.6 -11659.7 -13465.7 -13198.3 -10528.3 -10943.5
Grčka 3588.2 4094.7 3873.9 3528.5 4081.0 4371.8
Irska 2119.8 2402.5 1767.9 1913.7 2316.1 2676.7
Italija -231.7 -1142.8 -2366.0 -672.7 -1152.5 -61.3
Luksemburg 626.2 737.0 607.6 694.1 787.8 725.4
Holandija -818.6 -1263.9 -1762.9 -1921.2 -2331.8 -2276.2
Portugal 2124.4 2457.7 1844.9 2441.1 2849.7 2721.8
Španija 2708.1 3022.4 3171.6 7253.2 6114.3 5936.0
Švedska – – – -897.7 -656.6 -1129.5
Ujedinjeno Kraljevstvo -2256.1 -2959.3 -1074.0 -4639.1 -2106.1 -1798.8
7.2.1. Zajednički budžet Evropske unije
Finansijski institucionalni sistem Evropske unije se sastoji od zajedničkog
valutnog sistema, od centralne banke, koja taj sistem funkcioniše, od zajedničkog
budžeta unije, od specijalnih banaka za finansiranje razvoja,
Evropske investicione banke (EIB) i Evropskog investicionog fonda (EIF).
Ovaj potonji Fond doprinosi na dva načina postizanju ciljeva podržavanih
od strane unije. S jedne strane preuzima garanciju za uzete kredite, s druge
strane otkupljuje deonice poslovnih poduhvata. Važna je karakteristika ovog
finansijskog sistema, da na nivou centralne banke (monetarne vlasti) trenutno
nema realne upravne vlasti. Tako se konflikti interesa dobro poznati na
nivou nacionalne države (država versus monetarna vlast) javljaju u drugim
oblicima, Pored ovih institucija postoje i druge institucije, politike, koje služe
afirmisanju vladinih ekonomskih funkcija. 90
Jedna od određujućih instrumenata ekonomske politike Evropske unije
je zajednički budžet. Posmatrano s te tačke gledišta unija se može shvatiti
kao jedna federacija, koja funkcioniše sa takvim ograničenim pravima, i u
kojoj nije do sada izgrađen čak ni potpuni sistem institucija. Sledstveno ovakvoj
situaciji institucionalni sistem EU izvršava u prethodnom tekstu razmo-
90
Vidi o tome: Vigvari (2000), 54–861 strana.
195

ANDRAŠ VIGVARI
trene funkcije upravljanja samo na određenim područjima i samo ograničeno.
U isto vreme, budžetski sistem EU se razlikuje u znatnoj meri i od sistema
finansiranja međunarodnih organizacija, s obzirom da ove mahom deluju
zahvaljujući budžetu koji obezbeđuje funkcionisanje date institucije. U širem
smislu budžetskom institucionalnom sistemu EU pripadaju i ode direktive,
koje ograničavaju prostor kretanja nacionalnih budžeta zemlja članica
upravu u interesu nesmetanog funkcionisanja zajedničkog finansijskog sistema.
Direktive se odnose na sledeća važnija područja:
Harmonizacija poreskih sistema ( a i unutar toga opšti porez na promet
i porezi na prihod). Suština harmonizacije poreza na promet se
ogleda u tome, da poreske stope na pojedine proizvode utvrđuje jedna
jedinstvena nomenklatura.
Strogo ograničavanje subvencije koje se mogu dati iz nacionalnog
budžeta. Jedinstvena politika subvencionisanja zabranjuje diferencirani
tretman grupa preduzeća i privrednih grana. Unutar Evropske
unije je i dalje moguća budžetsko subvencionisanje istraživačko-razvojne
i regionalno razvojne delatnosti, ali samo tako, da ove subvencije,
u slučaju ispunjavanja zadatih uslova budu dostupne svakome.
Prilagođavanje tzv. mastrihtskim kriterijima konvergencije. Godine
1992. potpisani Sporazum iz Mastrihta odredio je proširenje nove faze
integracionog procesa. Četiri usvojena kriterija su direktno formulisala
uslove priključenja evropskoj valutnoj zoni. Tri kriterija spadaju
u krug nadležnosti monetarne politike. Shodno tome inflacija, odnosno
nivo kamata ne mogu da odstupaju u znatnijoj meri od proseka
tri zemalja sa najnižim pokazateljima. relativno trajna stabilnost
deviznog kursa zemlja kandidata za članstvo je treći kriterij. Dosadašnji
kriteriji ne označavaju konkretno ciljno stanje, nego propisuju
stvarno približavanje zemljama sa boljim monetarnim učinkom. Takozvani
fiskalni kriteriji propisuju za politike nacionalnih budžeta
konkretne ciljne vrednosti. Shodno njima budžetski deficit ne može
da premaši 3% GDP-a, dok državni dug ne može biti veći od 60%
GDP-a. Kriterije fiskalne konvergencije su na presudno nemački pritisak
(uvođenjem zajedničkog novca najveći rizik je na sebe preuzela
Savezna Republika Nemačka, zemlja koja raspolaže stabilnom valutom)
protegli i na period posle uspostavljanja devizne unije. Odstupanje
od pomenutih vrednosti ovaj „Pakt rasta i stabilnosti” (jun
1997.) dozvoljava zemljama članicama samo u iznimnim slučajevima.
Dalji fiskalni propis stabilnosti se ogleda u tome, što zabranjuje
zemljama članicama finansiranje budžetskog deficita od strane monetarne
banke. „Pakt stabilnosti i rasta” je obezbedio, da se autonomija
zemalja članica (što ujedno znači nekoordinisane nacionalne politike)
bude očuvana tako, da to ne dovede u opasnost efikasnost mo-
196

MEÐUNARODNI OSVRT
netarne politike na nivou unije. Odstupanja od uslova „Pakta stabilnosti
i rasta” sankcioniše EU. Ove sankcije se sastoje od suspendovanja
doznake subvencija iz Strukturalnih fondova, u gorem slučaju
znače obavezu deponovanja sume koja odgovara polovini procenta
GDP-a.
Važnu fazu ostvarivanja ekonomske i monetarne unije predstavljalo je institucionalizovanje
ograničenja nacionalnih politika državnog budžeta. Sa napredovanjem
integracije sve vidljivije je izbio na površinu zahtev da se jednim
od tokova finansijske integracije, što je značilo ostvarivanje politike zajedničkog
monetrnog kursa, kasnije zajedničke obračunske jedinice, potom uvođenje
zajedničke valute i potpunu liberalizaciju protoka kapitala unutar EU, drži
korak drugo krupno sredstvo ekonomske politike, harmonizacija budžetske
politike. Izvan stručnih izlaganja potonja namera je formulisana u izveštaju
specijalne komisije koje je objavljena 1989. godine. Specijalnom komisijom je
rukovodio Žak Delor (Delors), predsednik Evropske komisije. Ovaj izveštaj je
sadržao scenarij uspostavljanja Monetarne unije. Predloženo je da se realizacija
ostvari u tri faze. Shodno tome u drugoj fazi treba ostvariti regulisanje budžetskih
deficita zemalja koje učestvuju u Evropskoj monetarnoj uniji (EMU).
Kriteriji usvojeni u sporazumu iz Mastrihta mogu da se shvate kao specijalni
„zahtevi stabilizacije” vezani za uvođenje zajedničke valute i nesmetano funkcionisanje
zajedničkog novca, kao realizacija akcija i stabilizacione politike u
vezi sa postizanjem tih zahteva. Strukturalna i kohezivna politika, koja će biti
detaljnije predstavljena, takođe su manifestovanja različitih državnih funkcija,
koje su u pogledu sistema instrumenata kombinacija fiskalnih i monetarnih intervencija.
U sadašnjem stanju Evropske unije državne funkcije u presudnom
smislu i dalje dolaze do izražaja u okvirima nacionalnih država.
Nastanak jedinstvenog budžeta unije je i sam rezultat jednog dugotrajnog
razvojnog procesa. Kako sama celina procesa integracije, tako su i koncepcije
u vezi sa ulogom zajedničkog budžeta i stvarna praksa, različiti interesi,
nastajali shodno koncepcijama koje ih održavaju. Teorija integracije se
razvija kroz tri fundamentalna ekonomska pristupa. Pored liberalnih i na podeli
rada zasnovanih pristupa, s tačke gledišta naše teme važne su teorije regulacije.
Te različite teorije obuhvataju različite aspekte integracije i tako postavljaju
u prvi plan. Shodno tome prve dve teorije presudno apsolituzuju
proces mikrointegracije, dok treća apsolituzuje makrointegraciju, teorija regulacije
je, dakle, u bitnom smislu teorija makrointegracije, kojoj pripadaju
više struja. Tu su „dirigisti”, koji iznose argumente u prilog potrebe nadnacionale
harmonizacije državnih ekonomskih politika. „Institucionalistička”
škola usredsređuje svoju pažnju na ulogu institucija i organizacija. Unutar
toga „federalisti” se zalažu za uspostavljanje efikasnih, nadnacionalnih
struktura. „Funkcionalisti” stavljaju težište na poboljšavanje mehanizama
197

ANDRAŠ VIGVARI
delovanja integracijskog sistema. Pitanja zajedničkog budžeta doticali su u
prvom redu zastupnici federalističkog pristupa. Federalisti se slažu za ustanovljavanje
„jakih” zajedničkih institucija. 91
Asocijacije koje su stvorene na početku evropskog integracijskog procesa,
Evropska zajedinca uglja i čelika (ECSC, uspostavljen Pariskim ugovorom
1951.), Euroatom i Evropska ekonosmka zajednica (Rimski ugovor 1957.) raspolagale
su sa samostalnim budžetima. Komisija EEZ je osim toga nadzirala samostalni
budžet Fonda za poljoprivredu, koji je obezbeđivao sprovođenje zajedničke
agrarne politike i Socijalnog fonda. Kao rezultat Ugovora o asocijaciji
sklopljenog 1967. godine budžeti tri asocijacije su postali delovi jedinstvenog
budžeta Zajednice. U ovoj fazi je zajednički budžet još pokazivao budžetske
osobenosti međunarodnih organizacija. Prihode su obezbeđivali fiksirani materijalni
doprinosi zemalja članica, izdatke su utvrđivale konkretne zajedničke
odluke, finansijski fond je morao da pokazuje uravnoteženu poziciju, Uznapredovali
proces integracije je sve više zahtevao pojavu nadnacionalnog budžeta.
Nadnacionalni budžet je svojevrsna mešavina međuvladinih sporazuma i fiskalnih
sistema karakterističnih za federalne države. Osnovi za to su stvoreni
1970. godine, kada u smislu odluke Saveta prihode zajedničkog budžeta obezbeđuju
izvori pribavljeni po pravo subjekta a ne doprinosi pojedinih zemalja.
Godine 1977. je komisija koju je predvodio Sir MacDougall pripremila je
izveštaj pod naslovom „Uloga državnog budžeta u evropskoj integraciji”. Ovaj
period je predstavljao fazu neuspeha Wernerovog plana, nastupanja smetnji i
zbrka u procesu integracije. Izveštaj je smatrao da je uloga zajedničkog budžeta
nedostatna spram regionalnih razlika u razvoju unutar Zajednica. Adekvatno
načelima budžetskog federalizma u Izveštaju se zastupa stav u prilog makroregulativne
funkcije zajedničkog budžeta i formulišu oni osnovni principi
budžetske politike koji se imaju slediti. Prema MacDougallovom izveštaju zajednički
budžet treba da ispunjava alokacijsku, redistributivnu i stabilizacionu
funkciju. 92 Fiskalni sistem Zajednice treba da pruži doprinos stabilnosti cena,
privrednom rastu, visokom nivou zaposlenosti i efikasnom ekonomisanju izvorima
Zajednice. Komisija je predložila zamašno povećanje zajedničkog budžeta,
koji bi se tako popeo na 22,5% GDP-a zemalja članica. Tokom diskusija
koje su usledile povodom tog predloga formulisan je kompromis na nivou od
5-7%, a takođe i jedan predlog da se prihodi zajedničkog budžeta osnaže nekakvim
progresivnim porezom zavisnim od prihoda. 93
91
Te diskusije se javljaju i u radu Konventa.
92
O ovim funkcijama v. Musgrave-Musgrave: Public Finance in Theory and in Practice, International
edition McGraw-Hill Book Company 1989.
93
Prihodno zavisni porezi, prihodi proistekli od njih zavise od prihoda ostvarenog na makro
nivou.
198

Prvi Delorov paket iz 1988. godine je sadržavao i obuhvatnu reformu budžeta
Zajednice. Od sredine 70-tih godina tada važeći budžetski principi su
usled unutrašnjih real-ekonomskih uticaja i tokova na svetskom ekonomskom
planu ukazivali u pravac raspadanja. Kao rezultat tog paketa rođen je sporazum
između institucija Zajednice sa interesom u pogledu budžeta i srednjoročni
finansijski planski period. 94 Te su reforme doticale kako stranu prihoda, tako
i stranu izdataka. Tada su uveli zbog već neodrživih anomalija takozvani „četvrti
izvor”, koji je za zemlje članice učinio prihvatljivijim snošenje zajedničkih
tereta. Na strani izdataka je došlo do ograničenja agrarnih subvencija, kao što
je obavljeno i povećanje uloge strukturnih fondova. Ovim paketom su formulisani
specijalni principi zajedničke budžetske politike EU, koji su sledeći:
Eksternalitet. Troškovi i koristi vezani za jedan deo delatnosti finansiranih
iz budžeta Zajednice pojavljuju se i u partnerskim zemljama,
što može da iziskuje odgovarajuće kompenzacije i kontrole.
Nedeljivost. Iz razloga funkcionalnosti i dimenzionalne ekonomičnosti
izvesne delatnosti je vredno finansirati na zajedničkom nivou.
Kohezija. Svim građanima EU treba obezbediti minimum usluga, blagostanja
i razvitka.
Supsidijarnost. Funkcije treba delegirati na onaj najniži mogući držav-
ni nivo, gde se mogu obavljati najoptimalnije.
Kofinansiranje. U projektima podržavanim od strane EU jedan deo
troškova treba da snose korisnici/nosioci projekta. Načelo kofinansiranja
se afirmiše samo kod strukturalne politike, u slučaju CAP i tržišnih
politika to nije slučaj.
Drugi Delorov paket iz 1992. godine je predložio da se maksimum izdataka
zajedničkog budžeta utvrdi na nivou od 1,37% GDP-a zemalja članica.
Samit održan u Edinburgu je odbacio ovaj predlog i plafon izdataka utvrdio
na visini 1,27% od GDP-a zemalja članica. To je berlinski samit iz 1999. godine
protegao na budžetski period 2000-2006 godine. Agenda 2000 je ovu ogradu
dopunio sa još jednom, prema kojoj, naime, rast zajedničkih budžetskih
izdataka ne može da premaši rast državno-budžetskih izdataka zemalja članica.
Zbog propisa već pomenutog „Pakta stabilnosti i rasta” ovo već znači
vanredno čvrstu ogradu, koja ne dozvoljava znatan porast uloge nadnacionalne
fiskalne politike. I tome se može objasniti, da glavni iznos na strani izdataka
zajedničkog budžeta ne dostiže pomenuti plafon od 1,27%.
AGENDA 2000 je u pogledu zajedničkog budžeta formulisala sledeće
osnovne principe:
transparentnost,
pravičnost
jednostavnost
MEÐUNARODNI OSVRT
94
U Zajednici se koristi izraz financial perspective. V. Allen-Tommasi (2001), 88. strana.
199

ANDRAŠ VIGVARI
delotvornost,
finansijska autonomija
Formiranje funkcionisanja koje podseća na klasične budžetske funkcije
zajedničkog budžeta ima dve ključne tačke. Regulativne i distributivne funkcije
su se najpre realizovale sa nastankom zajedničke agrarne politike (CAP).
Drugi bitan element izdataka znače regionalni politički izdaci, koji će biti
predstavljeni u daljem tekstu. Izdaci koji se vezuju za zajedničku agrarnu politiku
znače klasično normativno finansiranje. U slučaju kada se utvrdi pravo
na dobijanje, subvencije doznačavaju bez daljih ispitivanja. U ovoj logici
finansiranja isplata je u suštini automatska. Regionalni subvencionalni element
zajedničkog budžeta zasnovan je na sistemu konkurisanja i na klasičnim
načelima finansiranja projekata. Uloga finansiranja institucija je neznatna,
budući da se to ograničava na održavanje zajedničkog donošenja odluka
i na administraciju. U finansiranju zajedničke agrarne politike do izražaja
dolazi praksa finansiranja baze. Rashodnom stranom zajedničkog budžeta,
kako to pokazuje i tabela 7.5., dominiraju ova dva rashodna cilja.
Tabela 7.5.
Budžetski rashodi Evropske zajednice/unije
* po cenama iz 2000. god.
** budžetski podaci iz 2000. god.
Tabela 7.6.
Kretanje prihodne strukture zajedničkog budžeta EU
% ukupnih prihoda
Prihodi 1971 1980 1987 1996 2000
Carine 25,4 36,8 25,0 15,5 12,4
Agrarne takse 31,2 12,5 8,6 2,7 2,3
Porez na promet 43,4 41,7 66,4 48,9 36,4
Četvrti izvor (srazmeran GDP-u) – – – 32,9 48,2
Ostalo – – – – 0,8
Ukupno 100 100 100 100 100
Izvor: Blaho (red.),2002., str. 310. i Lerincne, 2001., str. 299.
1960 1970 1980 1990 2000**
Ukupni rashodi (milion evra)* 472,2 17.663,4 32.533,2 57.416,5 92.253,6
Ukupni rashodi u % budžetskih rashoda članica 0,1 2,0 1,7 2,0 2,4
Ukupni rashodi u % GDP-a članica 0,03 0,73 0,8 0,94 1,09
Rashodi po glavi (hiljadu evra)* 2,7 93,2 124,0 174,8 244,0
200

MEÐUNARODNI OSVRT
Funkcionisanje zajedničkog budžeta predstavlja izvor mnogih interesnih
konflikata i polemika. Za zajednički budžet se zalažu one zemlje, koje su imale
koristi od zajedničke agrarne politike (CAP). One su stekle pravo na značajne
normativne transfere. Osnovu ovih polemika, pa čak i konflikata, sačinjava
specifična struktura budžeta u pogledu prihoda i rashoda. To ima za rezultat,
da zajednički budžetski tereti određenih zemalja mogu da bitno zaostaju za
odatle stečenim koristima, Kao tri suštinska uzroka ovog odstupanja možemo
da pomenemo od zemlje do zemlje različitu ulogu importa koji dolazi sa područja
izvan Zajednice, različite uloge agrarnog sektora kao i razlike u ekonomskoj
razvijenosti članica. Ovo potonje se najmarkantnije javlja prilikom uplata
VAT, gde se doprinos plaća na osnovu jedinstvenog sistema. Investicije i eksport
ne podležu obavezi plaćanja poreza na promet, tako bogatije zemlje (gde
je njihova uloga veća) prolaze relativno bolje. Negativni elementi te okolnosti
se pokazuju najmarkantnije sa formiranjem položaja Velike Britanije, tu je to
najjasnije. Rešenje ovih problema se našlo najpre na ad hoc način, da bi potom
sporazum iz Fontenbloa institucionalizovao za Ujedinjeno Kraljevstvo sistem
povraćaja koji odstupa od opštih propisa budžetskih uplata. Podaci navedeni
u tabeli broj 7.7 prikazuju numerički jedan drugi presek ovih suprotnosti interesa.
Brojke pokazuju kakvo je odstupanje prisutno između relativnog doprinosa
pojedinih zemalja i njihove relativne razvijenosti
Tabela 7.7.
Učešće članica EU u finansiranju zajedničkog budžeta
Dr ava
1992 1996 1999
1. 2. 1. 2. 1. 2.
Austrja — — 2,7 2,6 2,6 2,5
Belgija 4,0 3,1 3,9 3,1 3,8 3,0
Danska 1,88 1,9 1,9 2,0 2,0 2,0
Ujedinjeno Kraljevstvo 11,9 14,8 11,6 13,4 11,9 15,1
Finska — — 1,4 1,4 1,4 1,4
Francuska 18,7 18,6 17,5 18,1 17,5 17,5
Grčka 1,3 1,4 1,5 1,5 1,6 1,6
Holandija 6,3 4,6 6,2 4,6 5,9 4,6
Irska 0,8 0,7 0,9 0,7 1,0 0,8
Luksemburg 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
Nemačka 30,2 28,2 29,4 27,4 27,7 26,2
Italija 14,7 17,0 12,5 14,1 13,4 14,3
Portugal 1,5 1,3 1,3 1,2 1,4 1,3
Španija 8,6 8,2 6,3 6,8 6,7 6,7
Švedska — — 2,6 2,9 2,9 2,8
Napomena: 1. doprinos budžeta članica 2. relativna vrednost GNP članica (nacionalni
GNP/EU 15 GNP)
Izvor: Lerincne (2001)
201

ANDRAŠ VIGVARI
Zajednički budžet su uspeli da oslobode aktuelnih polemika između zemalja
članica putem afirmacije principa takozvanih sopstvenih izvora prihoda,
što je uvedeno u okviru reforme sprovedene 1988. godine. To znači, da su
utvrdili one izvore, koji finansiraju ciljeve svagdašnje zajedničke budžetske
politike. Ti „sopstveni” izvori, dakle oni koji se imaju obavezno uplatiti u zajednički
budžet jesu sledeći:
Svi poreski prihodi. Carine razrezane na dobra koja stižu iz trećih zemalja
ubiru prilikom stupanja na teritoriju EU i ne bezuslovno u ciljnoj
zemlji/zemlji odredišta.
Agrarne takse. Cilj ovih poreza je smanjenje razlika importnih cena i
agrarnih cena unutar EU.
Određeni postotak VAT prihoda. Uvođenje ove stavke je bilo povezano
sa spoznajom, da na dugu stazu – zbog različitih međunarodnih sporazuma
– carinski prihodi će se smanjivati. Porez na promet se pokazao
kao pogodna osnova sticanja prihoda iz razloga što je prema
pravnim propisima EU svaki građanin unije dužan da plaća porez na
promet i u principu upravo ova vrsta poreza odslikava kupovnu moć
zemalja članica.
GNP faktor. Tri prethodna izvora se prilično razlikuju po svojoj težini
vremenski i komparativno među zemljama. Ulova ovog „četvrtog”
izvora je dopuna ostala tri izvora. Ovo dopunjavanje se vrši do određene
gornje granice. prema sporazumu među zemljama članicama
ova centralizacijska proporcija (naspram proporciji od 30–40% nacionalnih
budžeta) ne može da iznosi više od 1,27% od godišnjeg GNPa.
Ovu gornju granicu zajednički budžet ne iskorišćava, s obzirom na
to da ova centralizacija prihoda može da iznese nekih 1,06%. Prihodi
se dakle vezuju za rast GNP.
Polazeći od komparativnih cena tabela broj 7.4. pruža pregled nekoliko
dosad još neprikazanih crta zajedničkog budžeta. Ukoliko želimo da pružimo
realnu sliku niskog centralizacijskog udela budžeta unije, treba reći da on
ne sadrži izdatke za odbranu, zdravstvo i školstvo, koje su stavke inače na
vrhu izdataka nacionalnih budžeta.
Možda najveći problem zajedničkog budžeta ogleda se u tome, što nije
u stanju da obezbedi koheziju zemalja članica. „Za zajednički budžet ne samo
što nije karakteristično da automatski vrši novu preraspodelu dohotka
od bogatih u korist siromašnih...već se zbog njegove unutrašnje strukture i
njegovih automatizama sve vreme dešavalo upravo suprotno.” Uvođenje zajedničke
valute i obavezno priključivanje novih zemalja koje se učlanjuju u
uniju Evropskom monetarnom fondu će verovatno samo intenzivirati ovu
protivrečnost.
202

MEÐUNARODNI OSVRT
7.2.1.1. Budžetski proces
Planiranje, sprovođenje i nadziranje budžeta je na nivou Zajednice znatno
složenije nego u slučaju nacionalnih budžeta. Dalja je važna karakteristika,
da okvir planiranja znači period od 7 godina („financial framework”), u čemu
se odražavaju unijski politički prioriteti i naravno kompromisi usvojeni
kao rezultat dugih političkih pregovora. Uzroke ovih specifičnosti valja potražiti
u teškoćama usaglašavanja interesa među zemljama članicama, u pretenziji
da se sačuva uzajamno poverenje među njima, u nesigurnostima planiranja
baze prihoda i u specijalnom obeležju rashoda. 95 Sprovođenje zahteva
transparentnosti, veliki broj faktora nesigurnosti koji proizlaze iz broja nivoa
odlučivanja i veće složenosti procesa, nužno inertni mehanizmi zajedničkog
donošenja odluka u celini zahtevaju osim uobičajenih budžetskih procedura
još i neka specijalna rešenja.
Funkcionisanje zajedničkog budžeta EU sprovode na osnovu strogih
propisa zasnovanih na praksi zemalja članica i formulisanih konsenzusom.
Naziv ovog sistema propisa je Financial Regulations 96 , čije je preuzimanje obavezno
za svaku zemlju članicu. Osnovni principi zajedničkog budžeta EU su
sledeći: 97
1. Načelo jedinstvenosti i pouzdanosti. Prihodi i rashodi zajednica se predočavaju
u jedinstvenom budžetskom dokumentu. PO svom broju
znatni finansijski temelji EU, njen prilično razgranati sistem subvencionisanja
i sve vrste finansijskih tokova vezanih za funkcionisanje
zajedničkih institucija i sa rastućom ulogom i njihovim korišćenjem
novaca treba da se pojave u jednom preglednom budžetskom dokumentu.
Preuzimanje različitih – sa budžetom povezanih – garancija i
njihovo potvrđivanje takođe treba da bude predstavljen u budžetu.
Pouzdanost znači to, da se ne može realizovati ni zajednički izdatak,
niti zajednički prihod bez da to bude predočeno u budžetu. To je, naime,
preduslov da bude obezbeđenja kontinuirana preglednost(transparentnost)
koja znači osnovu uzajamnog poverenja između zemalja
članica. Ovo načelo ne znači da bi bila ukinuta raščlanjenost, segmentiranost
finansijskih osnova EU.
95
Na strani prihoda određujuću ulogu igra kod zemalja članica opšti porez na promet, carinske
uplate, te doprinosi na bazi GNP. Na strani izdataka budžeta prisutna su dva određujuća
elementa. Jedan od njih su subvencije namenjene ciljevima Zajedničke agrarne politike
(CAP), koja je zbog istorijskih okolnosti razvoja Zajednice oduvek imala glavnu ulogu. Na to
se godišnje troši oko 45% budžeta unije. Drugo istaknuto budžetsko područje su subvencije
davane iz raznih fondova, a koje služe smanjenju regionalnih razlika. U te svrhe se godišnje
utroši 35% budžeta unije i učešće kao i apsolutna svota ovih izdataka pokazuju tendenciju rasta.
96
Council Regulation (EC, Euroatom) No. 1605/2002 od 25. juna 2002.
97
Izlaganje ovih načela sadrže prvih osam poglavlja pravnih propisa.
203

ANDRAŠ VIGVARI
2. Načelo godišnjeg budžeta. Budžetska godina se poklapa sa kalendarskom
godinom. Glavnim pravilom se može smatrati nastanak prihoda
na godišnjoj bazi. Na strani izdataka mogu se razlikovati stavke
preuzimanja obaveze i isplata. Budžet sadrži dve vrste predviđanja,
preuzimanje obaveza i isplate. Od prednjih se finansiraju planirani
izdaci za višegodišnje programe, a od potonjeg isplate obaveza koji
se mogu realizovati iz ostvarenog priliva ili prethodno nastali deficiti.
Zbog stavki čije dejstvo traje više godina, odnosno zbog značaj takvih
stavki, posebno se razlikuju „prenosiva” predviđanja, što u suštini
osigurava prenosivost predviđanja između godina. Međutim,
stvarna praksa pregrupisavanja predviđanja između godina povremeno
protivreči godišnjem principu.
3. Princip ravnoteže. Budžet unije striktno teži uravnoteženosti, manjak
se ne može planirati. Ugovor isključuje finansiranje eventualno nastalog
manjka iz kredita. Postoje dva moguća slučaja procesa, tokova koji
odstupaju od budžetskog programa. U slučaju viška (koji je sledstveno
budžetskoj planskoj i izvršnoj praksi EU zapravo „normalan”
slučaj) ovaj se prenosi na narednu godinu. Mehanizam planiranja
obezbeđuje i to da se u slučaju kontinuiranog nastajanja viškova mogu
realizovati novi izdaci. U slučaju deficita on se mora postaviti na
stranu izdataka budžeta u narednoj godini, čime se određeni izdaci
potiskuju u planiranom redosledu. Obračunska i knjigovodstvena jedinica
budžeta je evro.
4. Načelo univerzalnosti. Prihodi se ne mogu postaviti uz konkretne rashode,
ukupni prihod pokriva ukupni rashod. Zakon o budžetu pored
ovog glavnog principa specifikuje određene odvojene prihode i neto
obračune.
5. Princip specijalnosti. Ovo načelo odražava praksu da u slučaju svakog
predviđanja treba jasno definisati ciljeve, valja izbegavati pretapanja
različitih predviđanja. Odobrena predviđanja ne mogu biti
pregrupisana za postizanje drugih ciljeva. To obezbeđuje način na
koji je konstruisana administrativna struktura budžeta (budžetska
nomenklatura). Budžetski dokument se sastoji od dva velika dela.
Deo A sadrži administrativne institucionalne izdatke, koji u sebi sadrže
troškove raznih institucija pripreme odluka, izvršnih i nadzornih
organizacija i drugih zajediničkih institucija. Deo B se deli na 8
poglavlja (sections), poglavlja su dalje podeljena na naslove (titles),
grupe stavaka (articles), stavke (items). Poglavlje B1 obuhvata u sebi
garancijski deo EAGGF, B2 strukturalne radnje, to jest sve izdatke
Strukturalnih fondova, B3 iz Strukturalnih fondova nefinansirane
izdatke za obrazovanje, školovanje, kulturu itd., B4 pak sadrži finansiranje
energije, nuklearne odbrane i ekoloških programa. U poglavlju
B5 su zastupljeni izdaci vezani za zaštitu potrošača, unutra-
204

šnje tržište, modernizacijom i transevropskim mrežama. Poglavlje
B6 predstavlja pokriće K+F izdataka. Poglavlje B7 pokriva rezerve
za slučajeve krajnje opasnosti i delom izdatke vezane za spoljne akcije.
B8 sadrži pokriće spoljnih akcija vezanih za spoljnu politiku i
politiku bezbednosti.
Radi planiranja, sprovođenja i naknadne kontrole budžeta stavke izdataka
se na osnovu uzajamno usvojenih kriterija osim gore navedenog klasifikuju
i prema sledećem:
prikazivanje prema institucijama razlaže na različite izvršne institucije
– podređene Komisiji ili instituciji izvan nje – pored izdataka takođe
i prihode.
MEÐUNARODNI OSVRT
Klasifikacija prema nomenklaturi.
Grupisanje prema takozvanim „obaveznim” i „neobaveznim” izdacima.
98 Grupisanje je izuzetno važno s tačke gledišta budžetskog donošenja
odluka. Obavezni su izdaci oni, za koje EU preuzima ugovorne
obaveze u svojim internim ili eksternim vezama, ili su dospeli zbog
drugih propisa. Ovamo se mogu uvrstiti stavke koje proističu iz zajedničke
politike. Uvrštavanje stavaka shodno takvim stanovištima
uvek predstavlja predmet političkih diskusija.
Klasifikacija prema ciljevima finansiranja. To je klasifikacija važna za
analizu realizacije stručnih prioriteta usvojenih u srednjoročnom planu.
6. Načelo pouzdanog vođenja finansija. Prilikom planiranja budžeta treba
predstaviti aktuelne ciljeve i načine njihovog postizavanja, u slučaju
izmena predviđanja mora se navesti obrazloženje izmena, a takođe se
predstavljaju i postignuti rezultati. Tokom sprovođenja budžeta treba
kontrolisati afirmaciju troškovne efikasnosti i obezbediti povratno
pripajanje rezultata kontrola. Pri pripremi završnog računa Komisija
izrađuje detaljnu analizu efikasnosti i uspešnosti.
Postavlja se kao obaveza da pri izradi pravnih propisa koji imaju uticaja
na budžet predlog treba da sadrži ciljeve čije se postizavanje predviđa, budžetska
sredstva te postupke koji se odnose na praćenje (monitoring) i vrednovanje
rezultata.
7. Princip transparentnosti. Zakon o budžetu Evropske unije reguliše i to
da je predsednik Parlamenta obavezan da se u roku od dva meseca
pobrine da usvojeni dokument bude objavljen u službenom listu (Official
Journal) unije. Isto tako treba izneti pred javnost izveštaje rukovodilaca
pojedinih finansijskih institucija, različite zajmove i garancijske
transakcije.
98
Vidi o tome propis godišnjeg budžeta!
205

ANDRAŠ VIGVARI
Slika 7.1.
Institucije i zadaci Evropske unije *
Vid organa Organ Zadatak Predstavljanje,
odluèivanje
Izvan institucionalnog sistema
EU, međuvladine konferencije
Evropski savet
Donošenje najvažnijih političkih
odluka i odluka u vezi
ekonomske politike, ne pretvara
se u pravni akt.
Predsednik vlade ili republike
svih članica, konsenzus.
Regulisanje
Savet ministara
Izrada regulative, određivanje
političkih ciljeva
Svaka država je jedna organizacija,
ali težina organizacija
je različita. Nadležni resorni
ministar.
Izvršni
Predlagač
Kontrola
Evropska komisija
Evropski parlament
Ekonomska i socijalna
komisija
Komisija regija
Sud
Audit
Priprema odluka i sprovođenje
Predlaganje, pravo na saglasnost
u prihvatanju zajedničkog
budžeta, pravo veta
u 14 oblasti.
Predlagač
Predlaganje za regulisanje
lokalnih vlasti
Tumačenje prava zajednice,
zaštita prava
Kontrola zajedničkog budžeta
unije
Članove mogu imenovati
članice, ali to mora potvrditi
Evropski parlament.
Neposredan izbor, sastavlja
se na osnovu nacionalnih
kvota.
222 poslanika iz različitih
sektora privrede i društva.
Regionalne i lokalne samouprave,
predstavljanje je različito
po državama
13 sudija i 6 tužioca, koji se
biraju na 6 godina uz saglasnost
vlada članica.
12 članova jednoglasnom
odlukom Saveta imenuju se
na period od šest godina, uz
prethodno mišljenje Evropskog
parlamenta.
*/ Vid regulative u EU:
direktive, koje preuzima nacionalno zakonodavstvo članica u određenom
roku (2–3 godine);
propisi i odluke, koje odmah treba primeniti;
predlozi, stavovi, saopštenja, koje nemaju obavezujuću snagu
U uniji su nadležnosti usvajanja i kontrole budžeta te reda postupaka/procedure
uvek predstavljali jedno od najosetljivijih pitanja razvitka Zajednice.
Budžetno pravo se trenutno deli između dve institucije, Evropskog
parlamenta i Saveta Evrope. 99 Zajedničko učešće ova dva tela, koja raspolažu
budžetskim pravom ne znači i jednaka prava. To je jedan od razloga za prilično
komplikovanu budžetsku proceduru.
Priprema, izvršenje i kontinuirana kontrola realizacije jeste zadataka
20 poverenika Komisije (Comissioners, izvršna vlast, to jest „vlada” unutar
unije) i različitih glavnih direkcija (DG), koje se uz izvesno pojedno-
99
Institucije EU i njihove zadatke predočava slika br. 7.1.
206

MEÐUNARODNI OSVRT
stavljenje mogu smatrati za organe sa obeležjima stručnih ministarstava.
Svoje odluke Komisija donosa na sednici poverenika bez formalnog glasanja.
Bez saglasnosti Saveta ne mogu se izmeniti obavezne stavke izdataka
i ne mogu se povećavati sume izdataka, osim jedne maksimalne vrednosti
izglasane od strane Saveta. U radu Saveta učestvuju funkcioneri
vlada zemalja članica odgovorni za nacionalne budžete. Osetljiv je problem
da li će u spornim pitanjima odlučivati savet ministara finansija
(ECOFIN Council), ili će se to obaviti na savetovanjima šefova država i
vlada. Savetu pomaže sopstveni sekretarijat, svoje odluke donosi kvalifikovanom
većinom.
Ako za to ima racionalnih razloga, parlament može da odbije predloženi
budžet i unutar određenih granica može da utvrdi neobavezne izdatke.
Parlament ima posebnu komisiju za budžet.
Proces usvajanja se sastoji od dva stepenika. U takozvanom prvom čitanju
Savet usvaja Plan budžeta. Parlament odlučuje o modifikovanju neobaveznih
izdataka i daje predloge u vezi sa modifikacijom neobaveznih izdataka.
U drugom čitanju Savet odlučuje o obaveznim izdacima i predlaže modifikovanja
neobaveznih izdataka. U toj fazi Parlament usvaja (odbacuje) budžet.
Naknadnu kontrolu sprovođenja jedinstvenog budžeta i akcija finansiranih
iz različitih sredstava Zajednice obavlja Evropsko Auditorsko/revizorsko
telo (European Court of Auditors). Crtež 7.2. daje pregled onih institucija
EU koje igraju ulogu u izradi i realizaciji zajedničkog budžeta.
Za stručno obavljanje planiranja budžeta i njegovo sprovođenje odgovara
Komisija. Pripremu nacrta budžeta obavlja 335 saradnika glavne uprave/direkcije
za budžet (The Directorate-General for Budget). Za osnovu godišnjeg
planiranja služe izdaci utvrđeni u srednjoroenom finansijskom planu
(financial perspective) 100 izraženom i održavanom (tehničke ispravke) od strane
odseka nadležnog za izradu budžeta. Postizanje konsenzusa između zemalja
članica dešava se tokom uobličavanja ovih sedmogodišnjih planova. U
ovoj fazi se finansijski predračuni koriguju na osnovu podataka o inflaciji i
GDP (nacionalnih), koji podaci imaju uticaja na prihodnu bazu. Ove korekcije
Komisija predočava organima koji učestvuju u budžetskom odlučivanju.
Njihovo usvajanje, eventualno modifikovanje odigrava se do maja i posle toga
počinje suštinski rad kreiranju budžeta. Budžetski proces regulišu 272 paragrafa
Ugovora.
100
Naziv finansijskog plana za period 2000–2006 je AGENDA 2000, gde su sadržani i izdaci
vezani za proširenje.
207

ANDRAŠ VIGVARI
Slika 7.2
Proces sprovođenja zajedničkog budžeta Evropske unije
Početak godine
Komisija priprema
nacrt preliminarnog
budžeta
Maj–Jun
Savet ministara
Opšta rasprava
Oktobar
Novembar
Decembar
208

MEÐUNARODNI OSVRT
Specifičnost sprovođenja zajedničkog budžeta ogleda se u tome, da se
obavlja decentralizovano izvršavanje određenih izdataka, odnos „indirektno
finansijsko sprovođenje” ubiranih prihoda. U procesu isplate novca tehnički
učestvuju četiri aktera. taj način sprovođenja se nadograđuje na francuske
budžetske tradicije. 101 Predviđanja su pravni akti, na osnovu čega Komisija
preuzima obavezu u odnosu na treća lica. Treće lice može da bude učesnik iz
javnog ili privatnog sektora. Pravnu valjanost prihvatanja obaveze konroliše
onaj ko doznačava, čija se pažnja prostire na opravdanost korišćenja i na veličinu
svote koja će da bude isplaćena. Finansijski kontrolor, koji pravnu valjanost
kontroliše ex-ante, daje ovlašćenje knjigovođi da isplati novac i da računovodstveno
registruje transakciju. Prema tome, ovaj proces ima dva
ključna aktera. Jedan odobrava, drugi doznačava, a tu je i knjigovođa. Prava
doznake imaju svi članovi Komisije, rukovodilac generalne direkcije (DG) za
budžet, odnosno drugi komisijski nameštenici, koji raspolažu ličnim naimenovanjem.
Knjigovođa je saradnik generalne direkcije za budžet. Ove funkcije
treba ustrojiti u posebne organizacione jedinice.
Po završetku budžetske godine Evropsko revizorsko/auditorsko telo
(ECA) naknadno kontroliše izvršenje, izdaje o završnom računu izjavu o
uverljivosti (Statement of Assurance). revizorsko/auditorsko telo ispituje dve
stvari. S jedne strane, da li različite transakcije dogovaraju formalnim budžetskim
i računovosdstvenim propisima. S druge strane ispituje i ocenjuje
izvršenje budžeta s tačke gledišta ekonomičnosti, delotvornosti i uspešnosti
(princip 3E). Završni račun razmatra Parlament, posle usvajanja Parlament
oslobađa Komisiju dužnosti.
Pravi propis koji reguliše budžet definiše obuhvatno pravne okvire finansijske
kontrole. Shodno tome institucije Komisije vrše internu kontrolu. 102
Spoljnu kontrolu obavljaju Parlament i Revizorsko/auditorsko telo. Savet nema
kontrolnu funkciju. Bilateralni ugovori ne daju institucijama Komisije
opšte ovlašćenje za nadziranje zemalja članica. U isto vreme ugovor iz Mastrihta
propisuje vrlo važne obaveze zemljama članicama. Adekvatno njima
zemlje članice treba da preduzmu u interesu odbrane Zajednice isto takve
mere, kakve preduzimaju u zaštiti vlastitih finansijskih interesa. Ova stavka
predstavlja opštu pravnu osnovicu za kontrole obavljene od strane Komisije
u zemljama članicama.
Kontrolna ovlašćenja Komisije su u relaciji sa takozvanim vlastitim izvorima
budžeta, sa subvencijama davanih u okviru CAP i sa Strukturalnim i
kohezivnim fondovima.
101
V Allen-Tommasi (2001) 88. i 99. strana.
102
Granična linija između spolje i unutrašnje kontrole se u javnom sektoru nalazi između
kontrole obavljene po zaduženju zakonodavne vlasti (Parlament, skupština lokalne samouprave)
i bilo kog nivoa izvršne vlasti. O pojmovima v. Allen-Tommasi (2001).
209

ANDRAŠ VIGVARI
U pogledu vlastitih izvora u slučaju tradicionalna tri izvora kontrola
evidencija i obračuna predstavljaju zadatak zemalja članica u tom pogledu
Komisija može da zatraži od zemlje članice kontrolu na licu mesta i u tome
može da učestvuje.
U cilju kontrolisanja izvora korišćenih za finansiranje CAP, zemlje članice
treba da izgrade odgovarajući sistem. Zemlje članice pružaju kontinuiranu
informaciju Komisiji, Komisija može da ih kontroliše. Obavljanje kontrolnih
zadataka povezanih sa korišćenjem subvencija dobijenih iz Strukturalnih
i kohezionih fondova je zadatak zemlje primaoca/receptora. Komisija dobija
izveštaje o kontroli u vezi sa time, može da pozove članice na obavljanje kontrole,
odnosno može da kontroliše i sama.
Ukoliko na nekom od područja kontrolni sistem zemlje članice nije odgovarajući,
onda unutar Komisije uspostavljaju nadzornu jedinicu.
7.3. Finansijski institucionalni sistem regionalne politike
Cilj regionalne politike EU je da poboljša na svojoj teritoriji konkurentnu
sposobnost regija zaostalih u razvoju i sa brigama vezanim za promenu
strukture, pomoći njihovo priključenje ublažavajući društveno-ekonomske
napetosti unutar unije, pomažući im u što bržoj integraciji. Uvođenje zajedničke
evropske monete je postavilo u novu dimenziju značaj regionalne politike.
Prema mišljenju većine eksperata da je zakonomerno intenziviranje
razlika u pogledu regionalne razvijenosti u uniji koja se zasniva na zajedničkom
novcu. Istovremeno, zahtevi koji služe stabilnosti zajedničkog novca
postavljeni od strane „Pakta stabilnosti i rasta” ne obezbeđuju dovoljan nacionalni
budžetski transfer radi rešavanja ovih problema. Moguće rešenje
predstavlja povećavanje onih resursa zajedničkog budžeta koji se mogu koncentrisati
na ovo područje.
Regionalnoj politici trenutno služe strukturni fondovi i sibvencije davane
od strane Kohezionog fonda. Strukturalni fondovi iznos oko 0.45% GNP
zemalja članica, što se može oceniti niskim u poređenju sa vrednosti svote
iste vrste (3–5% GDP-a) koje se troše u slične svrhe iz saveznog budžeta
SAD. Važno je pravilo , da godišnja mera subvencije koje se mogu dobiti iz
ovih fondova ne može da premaši 4% GDP zemlje primaoca.
Reč je o sledećim fondovima: Evropski regionalni razvojni fond (ERDF),
Evropski socijalni fond (ESF), Evropski poljoprivredni orijentacioni i garancijski
fond (EAGGF) – njegov odsek za orijentaciju, Ribolovno finansijsko
orijentaciono sredstvo (FIFG) i Kohezioni fond.
Ciljevi kuda su sumerene subvencije iz Strukturalnih fondova su regije,
dok Kohezioni fond potpomaže zemlje članice, prvobitno sa ciljem da mogu
lakše da udovolje takozvanim konvergencijskim kriterijima priključenja
EMU-u tabela br. 7.8. daje pregled ciljeva ovih fondova.
210

Tabela 7.8
Ciljevi i izvršavanje zadataka strukturnih fondova Evropske unije
Tabela 7.9
Cilj ERDF ESF EAGGF
orientacioni
odsek
1. Razvoj zaostalih regija + +
2. Pretvaranje industrijski zaostajućih društava
+ + +
3. Obezbeđivanje zaposlenosti +
4. Pomoć prilagođavanju tehnološkim promenama
+
5. Pomoć razvoju poljoprivrednih područja
5./a Strukturalne promene u poljoprivredi
5./b Strukturalne promene poljoprivrednih područja,
razvoj periferije
Struktura prihodne strane ukupnog budžeta Evropske unije
Naziv Uèešæe (%)
Opšti porez na promet (VAT) 52
Carine 16
Izvori po osnovu GNP 28,5
Poljoprivredne takse 1
Takse šećer i isoglukoza 1,5
Mešovite stavke 1
Ukupno 100
FIFG
+ + + +
6. Podrška područjima sa niskom gustinom naseljenosti
+ + +
MEÐUNARODNI OSVRT
Izvor: Eurostat
Pored ovih valja pomenuti i onaj poseban izvor, Inicijative Zajednice,
koji takođe služi prethodno pomenutim ciljevima, ali čije ciljeve potpore
predlažu same pojedine zemlje članice. Ovi programi podupiru ciljeve koji
izostaju iz kruga regionalne podrške, ali su važni s tačke gledišta tretmana teritorijalnih
nejednakosti. U taj krug spadaju tri programa. To su INTERREG
(transnacionalni i interregionalni prekogranični programi), LEADER (lokalno
inicirani programi za razvoj provincije), EQAL (programi borbe protiv
negativne diskriminacije na tržištu radne snage i protiv nejednakih šansi). Za
takve ciljeve koriste nekih 5% budžeta Strukturalnih fondova.
Ostvarivanju ciljeva strukturalne politike pomažu i zajmovi Evropske
investicione banke. Uključivanje banaka u finansiranje razvojnih programa u
javnom sektoru povlači za sobom brojne prednosti. Prihodi organa vlada
211

ANDRAŠ VIGVARI
različitih nivoa ne obezbeđuju uvek potrebne za kapitalom pojedinih projekata.
Ove investicije se, s jedne strane, mogu karakterisati njihovom vremenski
koncentrisanom, jednokratnom velikom potrebom kapitala, ali zato nakon
što su ostvarene, ove investicije zadovoljavaju kroz dugi niz godina potrebe
više generacija. Zahvaljujući kreditima postaje moguća vremenska raspodela
tereta (među generacijama). Druga je prednost finansiranja bankovnog
tipa, da institucija koja daje kredit obavlja snažnu stručnu kontrolu u
procesu planiranja projekta, njegove realizacije i funkcionisanja (kreditne kamate
se moraju otplaćivati) i uz to postavlja oštre finansijske zahteve, a kroz
to zahteve efikasnosti. Ovaj aspekt ima za rezultat da se smanjuju potencijalni
izvori gubitaka, koji iskrsavaju tokom ovakvih projekata. Doduše, finansiranje
bankovnog tipa ima ozbiljnije eksplicitne troškove, što mogu da kompenzuju
„zaostali” gubici, te se na taj način smanjuju implicitni troškovi.
Evropska investiciona banka je osnovana Rimskim ugovorom sa ciljem
da sredstvima bankovnog tipa obezbeđuje dugoročne izvore kapitala za razne
velike razvojne programe. Vlasnički krug Banke sačinjavaju 15 zemalja
članica EU, vlasnički doprinosi kapitalu Banke su srazmerni ekonomskoj
snazi zemalja. Maksimalna dodeljena suma ne može da premašiti dva i po
iznosa kapitala. U odnosu prema organima EU Banka uživa potpunu pravnu
i finansijsku samostalnost, njenu politiku dodele sredstava nije moguće
ograničavati geografskim i granskim kvotama. Od institucija donošenja odluka
u Evropskoj uniji Banka pomaže putem davanja saveta, konsultacijama
odnosno kroz određivanje različitih razvojnih smernica, Evropski parlament,
Savet ministara i rad Komisije.
Grubo računato šest sedmina dodeljenih sredstava Banke je usmerena
ka zemljama članicama, preostala jedna sedmina pak dospeva na druga područja.
Nekih 6% ovih izvora stiže u zemlje koje se nalaze pred priključenjem,
dok ostali na druge teritorije.
Glavne ciljeve, principe, propise korišćenja izvora regionalnih (strukturnih
i kohezionih) politika definisali su u okvirnom propisu formiranom kao
rezultat obuhvatne reforme prihvaćene 1988. godine. Osnovni principi reforme
bili su: 103
ublažavanje protivrečnosti između načela izrade dugoročnih programa
i prakse finansiranja projekta,
sprovođenje zadatka da zajedničke i nacionalne forme potpore budu
uporedive i transparentne,
usklađivanje prava na potpore i izvore koji stoje na raspolaganju
tretman problema vezanih za zaštitu sredine i za zapošljavanje.
Cilj reforme je bio da:
103
V. Forman (2000) 79–80 strana.
212

MEÐUNARODNI OSVRT
a. strukturalnu politiku ostvaruju sredstvima koja izazivaju prave ekonomske
efekte,
b. se subvencije vezuju za dugoročne programe ,
c. budu izgrađeni partnerski odnosi između svih nosilaca interesa tangiranih
strukturnom politikom.
Četiri prva fonda deliuju pod skupnim nazivom Strukturalni fondovi
počev od 1989. godine. Ciljeve podrške odobrenih od strane Strukturalnih
fondova Evropska zajednica je regulisala posebnom uredbom. Prvobitno je
bilo utvrđeno da budu u službi pet ciljeva, koji su 1993. povećani na šest. U
periodu 2000–2006 broj postavljenih ciljeva je smanjen.
Važeći prioriteti su sledeći:
1. Pomaganje razvoja i strukturnog prilagođavanja ekonomski zaostalih
regija.
2. Transformacija regija i pograničnih oblasti ili manjih teritorijalnih
područja koja su teško pogođena industrijskim nazadovanjem (zbog
preobražaja tradicionalnih industrijskih grana) i koja se suočavaju sa
različitim teškoćama transformacije društvene strukture.
3. Modernizacija sistema nastave, obuke i zapošljavanja u regijama na
koje se odnose prvoimenovani prioriteti.
Razvoju infrastrukture namenjeno je 30% Strukturalnih fondova, 30%
jačanju sistema školovanja i daljeg obrazovanja sa svrhom potpomaganja tržišnih
politika radne snage. „Ostatak” izvora od 40% troši se na proizvodne
investicije, u prvom redu na podupiranje investicija manjih i srednjih razmera
pomoću kojih se razvija industrijsko i poslovno okruženje.
Kohezioni fond je uspostavljen Ugovorom iz Mastrihta (1992.) i počeo je
da deluje od 1994. godine polazeći od saznanja realizacija otvorenih unutrašnjih
granica i već spomenuti kriteriji konvergencije iziskuju jačanje ekonomske
i društvene kohezije između regija različitih stepena razvijenosti. Iz tog
Fonda pomažu zemlje u kojima je GDP po jednoj glavi stanovnika nalazi ispod
90% proseka EU.
Subvencije koje se mogu pružati iz izvora Fondova doznačavaju se prema
sledećim osnovnim načelima:
Adicionalnost. Uloga izvora Zjednice je samo dopunjujuća, cilj se ne
sastoji u zamenjivanju nacionalnih izvora. Propisuju postojanje sopstvenih
izvora potrebnih za sticanje fondovskih izvora. Kao vlastite
izvore sistem priznaje stabilne prihode. Pomoć iz ovakvih izvora može
da stekne onaj administrativno-samoupravni nivo, koji ima pouzdane,
i pravno zasnovane prihode. Ovaj princip se često definiše i
kao načelo kofinansiranja, što znači da se od onoga ko traži subvenciju
očekuje da prikaže sopstveni izvor (minimum 15%).
Partnerstvo. Taj princip znači zahtev saradnje između aktera zainteresovanih
za teritorijalni razvoj sa razlikama u nivou (EU, centralna
213

ANDRAŠ VIGVARI
uprava, regionalne uprave), pravnom statusu (privatni sektor, javni
sektor, interesne zajednice), koji zastupaju različite grupe. Pripremu
odluka koje se tiču teritorijalnog razvoja, finansiranje projekata njihovo
praćenje i vrednovanje treba koordinisati institucionalno. To zahteva
stvaranje institucija i uslova vertikalne i horizontalne saradnje.
Programiranje. Regionalna politika EU ima za cilj da se pomogne celina
datog teritorijalnog sistema, ciljevi koji utiču na njegov razvoj.
Ovaj princip znači, da umesto pojedinačnih finansiranja projekata ovi
fondovi treba da pomognu razvojnu praksu potpomognutu strateškim
i operativnim planiranjem koje se gradi odozdo pa na gore. U
okviru već pomenutog Prvog Delorovog paketa (predloženo je) transformisanje
prakse subvencionisanja ranije jednostrano zasnovane na
projektnom finansiranju. Izrada programa je trostepena. Prvi stepen
je izrada nacionalnih, ili regionalnih razvojnih programa. Zajednica
priprema okvirne planove unijskih subvencija (Community Support
Framework, CSF). Kao rezultat pregovora između zemlje članice koja
potporu zahteva i Zajednice koja je daje priprem se plan realizacije
(Operational Programme, OP).
Koncentracija. Koncentracija znači, s jedne strane, usredsređivanje finansijskih
sredstava koji stoje na raspolaganju iz različitih izvora na
regije kojima je to najneophodnije. Tom Prvom aspektu načela koncentracije
služi EIB, koji obavlja dopunu zajedničkih budžetskih izvora
i koordinisano uključivanje izvora, pri čemu EIB obezbeđuje kamatne
potpore i garancije radi dopune javnih novčanih sredstava
proisteklih iz raznih izvora. realizaciji ovog načela shodno drugom
tumačenju služi nomenklatura statističkih teritorijalnih jedinica
(NUTS – Nomenclature des Unites Territoriales Statistique), koja funkcioniše
kao sistem raspodele resursa. Ova teritorijalna razgraničenja
znače samo delimično podelu na administrativnoj bazi. Imaju se smatrati
poglavito kao jedinice statističkog evidentiranja. Značaj im se sastoji
u tome, da prilikom proširenja dopunske potpore zemljama koje
se priključuju biva obavljena po principu teritorijalnog ujednačavanja,
tehnički upravo shodno razvojnim prioritetima utvrđenim na
osnovu NUTS. Prva tri nivoa se smatraju regionalnim nivoima, a četvrti
i peti nivo odgovaraju lokalnom nivou. Nivoi su sledeći:
NUTS 1 je nivo velikih regija
NUTS 2 je nivo regija
NUTS 3 je nivo županija
NUTS 4 je nivo mikroregija
NUTS 5 je nivo naselja.
Resursi iz Strukturalnih fondova karakteristično dospevaju na nivoe
NUTS 2, NUTS 3 eventualno NUTS 4.
214

Tabela 7.8.
Teritorijalna podela Mađarske po NUTS sistemu
MEÐUNARODNI OSVRT
Pripremu zemalja sa pridruženim statusom, koje sa nalaze pred priključenjem
EU pomaže od 2000. godine sa tri sredstva finansijske pomoći i jednim
dopunskim izvorom. Ovi fondovi odgovaraju posle priključenja dostižnim
izvorima potpore:
„novi Phare” to jest PHARE 2000 fond. Izvori proistekli iz ovog fonda
služe pripremanju korišćenja Evropskog regionalnog fonda i
Evropskog socijalnog fonda po priključenju. Od tog okvira 30% služi
izgradnji institucija, dok 70% pomaganju pravne harmonizacije sa
Zajednicom – dakle ostvarivanju karakteristično ne fizičkih investicija
i drugih finansijskih potpora. U slučaju razvijanja institucija afirmiše
se načelo „twining”, što znači, da dati program teče u saradnji sa
jednim partnerom iz reda zemalja članica EU, u vidu nekog procesa
učenja.
ISPA (Strukturno-političko sredstvo pred priključenje). Odomaćuje
funkcionisanje Kohezionog fonda. Može se upotrebiti za ciljeve zaštite
sredine i razvoja saobraćaja.
SAPARD (Specijalni program priključenja za razvoj poljoprivrede i
unutrašnjosti). Priprema korišćenja Evropskog poljoprivrednog i ori-
Nivo Naziv Broj jedinica
NUTS1 država 1
NUTS2 planska-statistička regija 7
NUTS3 županija (glavni grad) 20
NUTS4 statistička mikroregija 150
NUTS5 naselje 3135
jentacionog fonda.
LISF (velike infrastrukturalne investicije), dopunsko sredstvo za horizontalno
finansiranje.
Cilj ovih fondova je delom otklanjanje faktora koji sprečavaju priključivanje
( na primer nezadovoljavajuće stanje na planu zaštite sredine), smanjenje
razvojnih razlika između pridruženih zemalja, odnosno potpomaganje
uspostavljanja uslova za korišćenje izvora Strukturalnih fondova i Kohezionog
fonda dostižnih posle priključenja(dakle, stvaranje odgovarajućih sistema
institucija, izvršenja, kontrole i monitoringa).
U zemljama članicama EU postoje raznovrsni sistemi lokalnih samouprava
i nema znakova pomeranja u pravcu nekakvog zajedničkog modela.
Nacionalne osobenosti su se sačuvale i prema očekivanjima će se zadržati i
dalje. Promene imaju za cilj uspostvljanje nacionalnih regionalnih političkih
215

ANDRAŠ VIGVARI
institucionalnih sistema, koji bi obezbeđivali prilagođavanje strukturnom
političkom institucionalnom sistemu EU. Koren procesa regionalne decentralizacije
u zemljama Evropske zajednice predstavlja prethodno prikazana
zajednička regionalna politika. Ona zahteva od zemalja članica, da iz razloga
evidentiranja, (statistika, planiranje) uspostave regionalni sistem. te jedinice
su ujedno i sredstva pristupanja razvojnim resursima, zbog toga mogu
da, osim ovih pasivnih evidencijskih funkcija, dobiju i stvarna prava na odlučivanje.
Raspodela zadataka i nadležnosti između centralnih u supranacionalnih
nivoa jeste pitanje odnosa unutrašnjih političkih snaga pojedinih zemalja.
Nacionalni institucionalni sistem regionalne politike je u velikoj meri
determinisan državnim uređenjem. U tradicionalno unitarističkim zemljama
(Francuska, Ujedinjeno Kraljevstvo, Grčka, skandinavske zemlje itd.) supranacionalna
uprava se javlja samo na lokalnom nivou NUTS 4 ili NUTS 5. regionalni
nivoi koji se nalaze između obavljaju administrativne zadatke i
podređeni su centralnoj vladi. Stvarni rukovodilac regionalne politike je centralna
vlada, odnosno dekoncentrisani organi centralne uprave. Regija
(NUTS 2, NUTS 3) ne raspolaže stvarnom kompetencijom. Jedan deo unitarističkih
država je sačuvao ovu strukturu državnog uređenja (Švedska, Finska).
Drugi deo unitarističkih država je jedan deo vlasti delegirao na regionalni
nivo i time novi supranacionalni nivo ima određenu ustavnu ulogu u regionalnom
razvoju (Francuska, Velika Britanija).
Treća grupa unitarističkih država se regionalizovala, što znači, da regija
znači neposredno izabrani nivo uprave, sa ustavnim pravom i zakonodavnom
moći (Italija, Španija).
Federalističke, savezne države (npr. Austrija, Nemačka, Belgija) imaju
karakteristiku da je regija tradicionalno samostalan faktor vlasti, centralna
vlada nije u stanju da jednostrano eliminiše njihovu ulogu donošenja samostalnih
odluka. U ovim zemljama savezne države su prirodni subjekti regionalne
razvojne politike.
Ključne reči
⌧ Anglosaksonski model
⌧ Banke samouprava
⌧ Deonice samouprava
⌧ Firme za klasifikaciju
⌧ Fiskalni kriteriji
⌧ Fondovi za pomoć u priključenju
⌧ Germanski model, mediteranski model
⌧ Klasifikacija kredita, rating
216

⌧
⌧
⌧
⌧
⌧
⌧
⌧
⌧
⌧
⌧
⌧
⌧
⌧
Kohezioni fond
Kontinentalni model
Kriteriji konvergencije
Pravila funkcionisanja zajedničkog budžeta
Principi zajedničke budžetske politike
Rating company
Sistem NUTS
Skandinavski model
Specijalne oblasti
Strukturni fondovi
Ustanove za tretiranje rizika kredita samouprava
Zajedničke inicijative
Zajednički budžet
MEÐUNARODNI OSVRT
Kontrolna pitanja
1. Koje modele samoupravljanja poznajete?
2. Na osnovu kojih principa se mogu uporediti različite sisteme samoupravljanja?
3. Uporedite nacionalne budžete i zajednički budžet Evropske unije?
4. Kako možemo tumačiti podatke iz tabele 7.9?
5. Koji su ciljevi, a koja su sredstva ostvarivanja regionalne politike
Evropske unije?
217

ANDRAŠ VIGVARI
218

8. STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA
KAPITALNOG BUD ETA 103
U ovom poglavlju ćemo pokušati da ukažemo na ulogu i značaj strateškog
planiranja i upravljanja u razvoju lokalne zajednice. Strateško planiranje
je metodološka upravljačka alatka koja je upotrebljiva u svim sferama
društvenog života. Kada govorimo o javnim finansijama na lokalnom nivou,
strateško planiranje i upravljanje ima poseban značaj u ulogu za definisanje
efektivnog kapitalnog budžeta – dela lokalnih javnih finansija od koji neposredno
zavisi razvoj i perspektive lokalne zajednice. Drugi deo poglavlja je
posvećen upravo pitanju pripreme kapitalnog budžeta i posebno pripremi,
evaluacij i selekciji projekata kapitalnog budžeta .
8.1. Strateško planiranje i budžetski proces
Strateško planiranje ili (u modernijoj varijanti) strateški menadžment,
predstavlja moćnu upravljačku alatku koja je najpre razvijena u korporacijskom
poslovnom svetu. Stoga je logično da se u tom okruženju i dalje najviše
koristi. Ipak od samog početka njegove primene, strateško planiranje je
ušlo u praksu gotovu svih društvenih delatnosti. Kada govorimo o domenu
javnih finansija. oblast u kome je strateško planiranje verovatno našlo najveću
primenu u razvijenijim sredinama, postalo jedan od nezamenjivih upravljačkih
instrumenata jeste upravo – razvoj lokalne zajednice.
8.1.1. Definicija
U literaturi je prisutan priličan broj definica strateškog planiranja i strateškog
menadžmenta. Kada govorimo o strateškom planiranju razvoja lokalne
zajednice, jedna od veoma korisnih definicija bi mogla da bude sledeća „Strateško
planiranje je …sistematski proces u kome lokalna samouprava, zajedno sa lokalnim
poslovnim subjektima i građanima, utvrđuje značajna pitanja i postavlja realne
ciljeve, zadatke i strategije za rešavanje tih pitanja. Strateško planiranje se, na primer,
može koristiti za planiranje privredog razvoja ili kapitalnih ulaganja zajednice.” 104
103
Napisao dr Zvonko Brnjas.
104
Ovo je definicija koja je usvojena na projektima USAID posvećenim razvoju lokalnih zajednica
i može se naći u više priručnika i trening materijala posvećenih ovoj oblasti.
219

ANDRAŠ VIGVARI
Kvalitet ove definicije je u njenom insistiranju na nekoliko komponenti
koje su zaista ključne za uspešnu primenu strateškog planiranja u lokalnim
zajednicama. Prva se odnosi na njenom insistiranju na sistematičnosti i kontinuiranosti
procesa. On se mora vršiti u redovnim intervalima, najmanje
jednom godišnje, tako da postane rutinska funkcija u radu lokalne samouprave.
Druga se odnosi na činjenicu da se njome ukazuje na sve relevantne subjekti
lokalne zajednice: lokalna vlast (prema novom zakonu to su: gradonačelnik,
gradski menadžer, opštinsko veće i skupština opštine); građani i grupe
građana; privredni subjekti. Konačno, strateško planiranje se definiše kao
sredstvo upravljanja kojim se rešavaju značajne lokalne potrebe i problemi sa kojima
je suočena lokalna zajednica. Kao takvo može se koristiti za rešavanja
pitanja kapitalnih ulaganja, javnih usluga i budućeg privrednog razvoja.
U savremenim uslovima u zemljama sa tržišnom privredom, teško je
uopšte zamisliti uspešan i efikasan razvoj lokalnih zajednica bez strateškog
planiranja, to jest bez sveobuhvatnog procesa strateškog upravljanja koji
uključuje planiranje, implementaciju i ocenu postignutih efekata. Strateško
planiranje je podjednako važno kako za opštine koje imaju obilje finansijskih
sredstava, tako i za one koje imaju nedovoljno sredstava. U oba slučaja, optimalna
raspodela budžetskih sredstava mora da bude zasnovana na prioritetima
razvoja opštine definisanih u procesu strateškog planiranja. Opštine
koje se bave strateškim planiranjem po pravilu su uspešnije, efikasnije, pristupačnije
građanima i pokazuju veću odgovornost za potrebe lokalne zajednice.
Strateško planiranje po svojoj prirodi je proces koji proces upravljanja
razvojem lokalne zajednice čini u najvećoj mogućoj meri transparentnim i
koji omogućava da svi relevantni subjekti neposredno učestvuju u planiranju
budućnosti lokalne zajednice.
8.1.2. Preduslovi uspešne primene strateškog planiranja
u lokalnim zajednicama
Strateško planiranje uvek obuhvata niz, manje ili više, složenih tehničkih
pitanja: prikupljanje podataka, njihova obrada primenom različitih vrsta
kvantitativnih i kvalitativnih tehnika analize, sumiranje rezultata analiza i
njihovo korišćenje za donošenje odgovarajućih odluka. Od učesnika koji su
u ovom procesu donosioci odluka, ne očekuje se da u potpunosti vladaju tehnikama
planiranja, ali se očekuje da poseduju osnovno razumevanje načina
vođenja procesa strateškog planiranja, naročito od strane rukovodilaca procesa.
To se muđutim očekuje od osoblja koja, uslovne rečeno, „servisiraju”
ceo proces. Oni imaju obavezu da prikupe sve potrebne informacije za donošenje
kvalitetnih starteških odluka, da ih na odgovarajući način obrade, a to
podrazumeva i da u tehničkom smsilu dobro razumeju tehnologiju odvijanja
procesa startečkog planiranja.
220

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD ETA
Istovremeno, ono se gotovo nikada ne svodi samo na tehnička pitanja:
strateško upravljanjanje se po svojoj definiciji odnosi na proces donošenja
strateških odluka, a on je uvek povezan sa političkim odnosima. To važi u
svakoj sredini uključujući i sredinu kakve su poslovne korporacije. Utoliko
to više važi sa lokalne zajednice i lokalnu upravu, gde su politički odnosi sastavni
deo procesa i strukture.
Utoliko je proces strateškog planiranja u lokalnim zajednicama komplikovaniji,
sa mnogo više učesnika neko u drugim okruženjima, sa mnogo više (potencijalno)
konfliktinih interesa, itd., pa su i preduslovi uspešnog odvijanja
procesa složeniji. Od suštinskog je značaja da se kao preduslov obezbedi odgovarajuće
okruženje (misli se pre svega na političko, ali isto tako i pravno, kao
i ekonomsko okruženje). Ono mora da bude uređeno tako da ovlašćenja nad
lokalnim resursima moraju da budu jasno definisana i razgraničena između
najvažnijih učesnika. Dalje, potrebno je da najvažniji akteri procesa imaju potpuno
razumevanje procesa strateškog planiranja, ako i da budu spremni da
prihvate predloge izmena lokalnog okvira koje iz ovog procesa mogu da proizađu,
a zatim i da budu spremni da ih implementiraju. Pitanje saglasnosti oko
globalnih opredeljenja, tj. pitanja kao što su misija i strateški ciljevi, je takođe
jedno od pitanja koja mogu da budu posebno osetljiva u složenim političkim
uslovima. Stoga je neophodno da svi učesnici imaju slične ili identične stavove
u ovom domenu, štaviše, očekuje se da u ovaj deo procesa bude uključena
i najšira javnost. Ovako visoki zahtevi i preduslovi koji moraju da se ispune
da bi se proces odvijao efektivno, učesnici u procesu moraju da imati odgovaarjuće
kvalitete i sposobnosti. Od njih se očekuje da poseduju viziju, čvrsta
uverenje i političku hrabrost da reaguju na predloge ostalih, da uzimaju u obzir
mišljenja poslovnih i političkih subjekata, vlasti i javnosti, kao i da se rade
na uspostavljanju saradnja između učesnika sa nepodudarnim interesima.
8.1.3. Model strateškog planiranja u lokalnim samoupravama
Slično kao kod definisanja procesa strateškog upravljanja, i kod definisanja
odgovarajućih modela za njegovo odvijanje, u literaturi je moguće naći
priličan broj različitih modela. Ipak, bez velikog rizika da pogrešimo, možemo
da zaključimo da između svih tih modela u osnovi nema suštinskih
razlika i da se oni svode na nekoliko osnovnih komponenti. Razlike se obično
odnose na metodološka pitanja, kao što je na primer, da li definisanje strateških
ciljeva treba posmatrati kao deo strateškog procesa ili su oni komponenta
koja mu prethodi: kada se definišu ciljevi, onda se pristupa definisanju
načina da se oni ostvare (implementacija strategije). Jedna od pitanja koje
je u literaturi predmet sporenja jeste i da li vizija prethodi misiji, ili obrnuto:
najpre akteri procesa treba da sagledaju, razumeju i usvoje svoju misiju,
a da zatim na osnovu toga razvijaju viziju i strateške ciljeve da bi se ona ispunila
na najbolji mogući način.
221

ANDRAŠ VIGVARI
Model insistira na nekoliko ključnih komponenata koje se moraju uzeti
u obzir prilikom formulisanja procesa strateškog planiranja u lokalnoj samoupravi,
a naročito sledeće: 105
8.1.3.4. Analiza i ocena okruženje
Planiranje bilo kog procesa, a pogotovo procesa strateškog planiranja, se
mora bazirati na realnoj proceni uslova okruženja unutar zajednice. Ovo podrazumeva
procenu spoljašnjih i unutrašnjih faktora. Spoljašnje okruženje može
biti takvo da lokalna samouprava nije u stanju da promeni određene uslove
koji se propisuju na višem nivou vlasti. Naravno, ovde se misli da je takva
situacija „u načelu” – u svakom pojedinačnom slučaju ne mora da bude tako.
Postoje neka pitanja, npr. zakonska regulativa koja se odnosi na lokalnu samoupravu,
koja se na nivou lokalne samouprave čine na prvi pogled, kao eksterno
definisana. Ipak lokalna samouprava ima načina da utiče na mnoga od zakonskih
rešenja, ako ne direktno, onda indirektno: stavljajući primedbe na
predloge zakona, lobirajući u zakonodavnim telima, asocijacijama i drugim institucijama
i organizacijama i sl. Na pitanja vezana za interno okruženje, lokalna
uprava ima mogućnost neposredne kontrole i uticaja. Ona može da donosi
propise koji su u njenoj nadležnosti, može da usmerava lokalni ekonomski
razvoj, da planira korišćenje i da uređuje lokalnog građevinskog zemljišta, itd.
Naravno i ovo važi „u načelu”: propisi u jednoj zajednici ne mogu da se drastično
razlikuju od sličnih rešenja u susednim opštinama; na lokalni ekonomski
razvoj se mođe uticati, ali ipak je on pre svega funkcija biznisa, itd.
8.1.3.5. Vizija i vrednosti
Na osnovu procene radnog okruženja lokalne zajednice, od suštinskog
je značaja da se razvije sistem lokalnih vrednosti i vizija prihvatljivih za većinu
predstavnika lokalne vlasti i širu zajednicu, odnosno građane i privredne
subjekte. Vizija društvene zajednice predstavlja širu perspektivu za budućnost
i treba da posluži kao smernica za sve učesnike u procesu strateškog
planiranja. Vizija takođe ima ulogu da osigura da svi učesnici u procesu, čak
i kad ne postupaju potpuno istovetno, ostanu na istom putu tokom procesa.
Vrednosti jesu zajednička znanja, mišljenja i stavovi svih učesnika, a koji se
tiču svrhe, unutrašnje (organizacione) kulture i opšteg ponašanja unutar organizacije
i društva. Vizija društvene zajednice kao i njene vrednosti su obično
dugoročne i menjaju se tek tokom dugog vremenskog perioda. Glavna
uloga vrednosti jeste da osiguraju da se vizija društvene zajednice i njena budućnost
ne naruše budućim promenama uzrokovanim političkim ili van-političkim
faktorima.
105
Ovo je model koji je izradio tim za finansijsko upravljanje-kancelarija u Beogradu, u
okviru programa za reformu lokalne samouprave – SLGRP, projekat koji finansira USAID, a
realizuje se u periodu od 2001 – 2005. g.
222

8.1.3.6. Misija i liderstvo
Misija (što je u korenu reči) odražava svrhu postojanja i funkcionisanja
lokalne uprave. Dok vizija društvene zajednice odslikava širu perspektivu,
misija društvene zajednice jeste jasno definisan širok sistem ciljeva koji služi
da pojasni ovu širu sliku na detaljniji način. Obično je to kratak opis budućnosti
opštine (sa ili bez kratkog objašnjenja). U suštini, misija se može definisati
kao jedinstveni, najširi cilj društvene zajednice. Funkcija misije je, pre
svega, da obezbedi jedinstvo plana i akcije svih učesnika u procesu planiranja.
Imajući u vidu gore spomenutu složenost ovog procesa u uslovima lokalne
uprave i veliki broj aktera koji nemaju uvek identične ciljeve i interese
(štaviše ponekad oni mogu da budu i suprotstavljeni), jasno je da misija ima
izuzetno važnu integrativnu funkciju u ovom procesu. Tesno povezano sa
misijom je i kategorija liderstva. Misija obezbeđuje jedinstvo stavova, sudova
i najopštijih vrednosnih opredeljenja – u implementaciju strategije, međutim,
to nije dovoljno. Potrebno je ostvariti i akciono jedinstvo, a ono se na najefektivniji
način postiže okupljanjem aktera strateškog procesa oko ličnosti,
ili u savremenim uslovima češće, oko upravljački timova, koji imaju jasnu,
snažnu viziju, ali i sposobnost da je prenesu na druge, i da ih u tom procesu
motivišu i usmere ka zajedničkom cilju.
8.1.3.7. Ciljevi
Ciljevi su sredstva upravljanja čija je svrha da akterima upravljačkog
procesa ukažu na neposredne korake i međufaze u implementaciji strategije
koje vode ka neposrednom ostvarenju vizije i misije društvene zajednice.
Dok misija daje širi pravac i smisao, višestruki ciljevi se uspostavljaju kako
bi se konkretizovalo usmerenje za svakodnevni rad lokalnih vlasti, kao i za
druge subjekte uključene u taj proces. Takvi ciljevi se često definišu tokom
procesa izrade budžeta kako bi se postigla utvrđena vizija i misija društvene
zajednice uzimajući obzir dostupne resurse.
8.1.3.8. Strategija
Polazeći od konteksta ovog modela, startegija bi se mogla odrediti kao
plan akcije za realizaciju postavljenih strategijskih ciljeva. U užem smislu sadržaj
strategije bi činio izbor nekoliko najvažnijih (prioritetnih) strateških
oblasti u kojima lokalna zajednica želi da usmeri svoj razvoj; važna komponenta
strategije jeste i definisanje optimalnih odnosa između ovako definisanih
oblasti, tj. utvrđivanje mogućih oblasti u kome se može postići sinergija,
tako da se obezbedi najbolje moguće iskorišćenje angažovanih resursa; konačno,
startegija uključuje i definisanje tempo i dinamiku rasta izabranih prioritenih
oblasti
Slika 8.1.
STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD ETA
223

ANDRAŠ VIGVARI
Proces strateškog planiranja i upravljanja
OKRU ENJE
LIDERSTVO
– Pristup
– Uloga
– Metod
VREDNOSTI
– Svrha
– Kultura
– Ponašanje
MISIJA
VIZIJA
– Usmerenje
– Inspiracija
STRATEŠKI PLAN
– Ciljevi
– Zadaci
STRUKTURA
SISTEMI
IMPLEMENTACIJA
– Efikasnost
– Efektivnodt
– Kvalitet i usluga
– Finansijski rezultati
– Nadzor
OCENA UÈINKA
224

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD ETA
8.1.3.9. Struktura i sistemi
Strategija je, dakle, plan za realizaciju vizije, misije i ciljeveva, da bi se
plan realizovao, potrebno je obezbediti odgovarajuće upravljačke instrumente/sredstva.
Struktura se odnosi na način na koji je uspostavljena organizacija
lokalnih vlasti da bi se ispunila viziju i misiju. Generalno važi teza da
„struktura sledi strategiju”, tj. da se organizaciona struktura postavlja tako
da se ona podrži izabranu strategiju. Jasno je da, ako na primer, neka lokalna
zajednica, donese stratešku odluka da podsticanje lokalnog ekonomskog
razvoja bude jedan od prioriteta razvoja, da će onda i u organizaciji lokalne
uprave, biti ustrojena odgovarajuće odeljenje koje će se baviti isključivo ovim
pitanjem, da će ono biti u specifičnim vezama sa ostalim odeljenjima (takvim
koje će mu omogućiti do dobije neposrednu podršku od njih), i sl.
Najzad, sistemi se odnose na sredstva upravljanja za postizanje strategije
unutar definisane strukture. Sistemi, kao što je godišnji budžet (koji je pre
svega upravljačko sredstvo), su izrađeni da bi se na odgovarajući način raspodelila
resursa i odgovornosti za javne rashode prilikom ostvarenja misije i
vizije društvene zajednice. Slično gornjem primeru sa organizacijom, i kod
definisanja upravljačkih sistema, nadležnosti i ovlašćenja pojedinih upravljačkih
tela će se definisati zavisno od definisanih strateških oblasti, tj. od
postavljenih prioriteta.
8.1.3.10. Implementacija
Ovo je faza u kojoj se sve komponente procesa aktiviraju i u kome se
opredeljeni resursi (materijalni, finansijski, ljudski) stavljaju u funkciju. Kada
govorimo o strategiji lokalne zajednice, u ovoj fazi se aktiviraju budžetska
sredstva namenjena razvoju. U zavisnosti od toga koliko je dobro obavljen
posao tokom prethodnih faza, implementacija bi trebalo da bude efikasna
(uz najniže troškove), efektivna (sa što je moguće boljim rezultatima), što bi
trebalo da obezbedi visok nivo usluga, povećani učinak i odlične finansijske
rezultate.
8.1.3.11. Evaluacija i kontrola ostvarenja strategije
Samoocenjivanje jeste završna faza procesa strateškog planiranja. Istovremeno,
završetkom ovog koraka dolazi se do početka jednog potpuno novog
procesa koji se sprovodi u narednoj godini. On služi da se uporede strateški
plan sa delovanjem lokalnih vlasti. Njime se takođe ustanovljuju nivoi
uspeha, moguće prepreke i poteškoće. Na osnovu rezultata ove ocene preporučuju
se korektivne mere kako bi se poboljšao sveukupni učinak strateškog
planiranja za sledeću godinu.
8.1.4. Praktična iskustva u zemljama u tranziciji
Kao što smo na početku ovog poglavlja rekli, u literaturi se može naći
više modela strateškog planiranja i upravljanja koji se, uprkos napora auto-
225

ANDRAŠ VIGVARI
ra da ga učini jedinstvenim, tj. drugačijim od drugih – u osnovi oni se svode
na, gore navedene, bazične komponente.
Na ovom mestu bi se ipak osvrnili na jedan od ovih model: to je model
koji je razvila konsultanstak kuća Berman Group iz Njujorka, SAD. U pitanju
je model koji je spomenuta konsultantska kuća primenjivala (a to i dalje
uspešno čini) u Centralno-Istočnim zemljama Evrope, naročito u Češkoj, Slovačkoj
i Poljskoj, kao i SAD – upravo u formulisanju strateških planova ekonomskog
razvoja lokalnih zajednica. Ovaj model, dakle, u osnovu sadrži sve
navedene komponente i u tome nije posebno specifičan, ali uz sve ovo on poseban
akcenat daje na komponentu organizacije procesa i njegovog strukturiranja
u skladu sa specifičnostima lokalnih zajednica.
Iskustvo u primeni ovog modela ukazuju, dakle, da je u primeni procesa
strateškog upravljanja u lokalnim zajednicama, posebno osetljiva faza ona
u kojoj se formira tim koji će ga realizovati, a zatim i naredna faza u kojoj se
uspostavljaju pravila njegovog funkcionisanja.
Radi postizanja glavnih ciljeva, veoma je preporučljivo da opštine i gradovi
oforme posebne operativne grupe, na primer strateški razvojni tim, koji
će se sastojati od opštinskih rukovodilaca odgovornim u posebnim oblastima
od suštinskog funkcionalnog značaja kao što su: opštinska administracija,
urbanizam, ekonomski i širi društveni razvoj lokalne zajednice, razvoj
ljudskih resursa/personala, komunalna preduzeća, itd. Članove strateškog
razvojnog tima treba da imenuje gradonačelnik i oni za svoj rad odgovraju
gradonačelniku i opštinskom veću u obezbeđivanju pravilne godišnje primene
vizije i strateškog plana društvene zajednice.
Sveobuhvatna uloga strateškog rukovodećeg tima, mogla bi se sažeti na
sledeće:
da planira, izvršava i ocenjuje strategiju cele organizacije kojom se
ostvaruje vizija i ciljevi Veća i zadovoljavaju važne potrebe društva;
da članovi Veća budu vizionari budućeg razvoja grada, odgovorni za
to da obezbede stratešku prednost i uslove;
da obezbede pouzdano rukovodstvo koje može poslužiti kao primer
i ustroje organizaciju u kojoj ljudi mogu biti uspešni. Na operativnom
nivou njihova odgovornost odnosi se na razvoj i sprovođenje godišnjeg
organizacionog radnog plana.
Ovaj process, dakle, mora da bude vođen od strane pažljivo izabrane
grupe lokalnih lidera, koji može da se nazove Strateškim timom za razvoj lokalne
zajednice. U meri u kojoj ova grupa ljudi funkcioniše u ovom timu i u
meri u kojoj zaista verodostojno reprezentuje liderstvo u zajednici, zavisi konačni
kredibilitet plana koje budu napravili, tj.mera u kojoj će on biti prihvaćen
od strane ostalih članova zajednice, bez čega se n ijedan plan ne može
uspešno implemenirati.
226

Upravo iz ovih razloga, nosilac ideje da se inicira proces planiranja bi
morao da bude „prvi” čovek lokalne uprave – gradonačelnik (ili po još uvek
važećim zakonima u Srbiji – predsednik opština) 106 . On je najčešće osoba koja
vodi Strateški tim, a ako ne, onda ga u svakom pogledu podržava, obezbeđuje
mu potrebnu, finansijsku, kadrovsku i kada zatreba i političku podršku.
U poslednjem slučaju, na čelo Strateškog tima može da se nađe Gradski menadžer
(funkcija koja se i u Srbiju uvodi novim Zakonom o lokalnoj samoupravi),
ili neko od vodećih članova Izvršnog odbora.
Pitanje veličine, tj. broja članova koji čini Strateški tim je veoma značajno.
Neophodno je obezbediti da on bude dovoljno velik da bi bio reprezentativan
i istovremeno dovoljno mali da bi tim mogao da funkcioniše – pre
svega, da bi donosio važne odluke na efikasan način. Iskustvo koje ima Berman
Group je, da bi taj broj trebalo da se kreće između 20 i 35 ljudi.
Naravno, od značaja je i ko sve treba da uđe u ovu grupu, tj. kakva bi
trebalo da bude struktura ove grupe. Pored spomenutih čelnih ljudi lokalne
zajednice, u grupu bi mogli i trebali da uđu:
Izabrani zvaničnici lokalne vlasti – pored gradonačelnika, to su i
predsednik opštinske skupštine, i članovi opštinske skupštine;
Direktori velikih kompanija
Istaknuti preduzetnici
Direktori lokalnih banaka
Direktori komunalnih preduzeća
Direktori/načelnici opštinskih odeljenja
Predsednici lokalnih trgovinskih komora
Direktori urbanizma i agencija za nekretnine
Direktori škola i dekani visokih škola i fakulteta
Direktori lokalnih medija
STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD ETA
Direktori zavoda za tržište rada,
i dr.
Ovo je, naravno, samo ilustrativna lista, koja može biti i šira, ali i uža.
Suština kod izbora članova grupe je, kao što je rečeno, da se obezbedi njena
celovitost tako što će se u nju uključiti svi relevantni „stakeholder”-i, tj. svi
subjekti koji imaju interese i koji na manje ili više direktan način mogu da
utiču na razvoj lokalne zajednice. Stakeholdere, dakle, čine relevantni predstavnici
lokalne vlasti, predstavnici institucija koje svojim aktivnostima utiču
na razvoj lokalne zajednice, lideri iz okvira poslovne zajednice i to kako
iz javnog sektora, tako (naročito) iz privatnog sektora. Jedan od ključnih ciljeva
u radu Strateškog tima jeste postizanje efektivne koalicije između predstavnika
javnih i privatnih interesa. Stvaranje odgovarajuće strukture tima u
106
Zakon o lokalnoj upravi predviđa da se već na prvim narednim lokalnim izborima, na
ćelo srpskih opština stanue izabrani Gradonačelnik, umesto da, kao do sada, opštinska skupština
bira predsednika opštine.
227

ANDRAŠ VIGVARI
ovom smislu obezbeđuje usklađivanje mogućih konfliktnih interesa između
različitih grupa, a samim tim i uslove za njegov efektivan rad.
Berman Group-a je sumirala svoja iskustva iz rada strateških timova u
razvoju strateških planova lokalnih zajednica u zemljama istočne Evrope. U
nastavku su navedeni neki od praktičnih sugestija i saveta o sadržaju rada i
načinu funkcionisanja tima, koje mogu da budu od pomoći u unapređenju
njegovog rada. Tako strateški tim treba da:
razvije dinamički (vremenski) plan realizacije plana
bude promoter projekta, tj. da razvija javno mnenje o potrebi i koristi
starteškog planiranja
poziva ostale subjekte koji mogu da budu od koristi u ovom procesu,
da uzmu učešće u nekim od faza i da daju svoje doprinose;
pregleda i odobrava stručne i informativne izveštaje
organizuje anketu o odnosu i očekivanju poslovne zajednice prema
lokalnoj vlasti
razrešava konfliktne situacije i trudi se da obezbedi da konačna verzija
strateškog plana bude u najvećoj mogućoj meri odraz konsenzusa
i jedinstvene vizije članova zajednice,
postane osnova trajnog partnerstva privatnog i javnog sektora.
Jedna od važnih sugestija je da predsednik Strateškog tima NE bude
gradonačelnik, kao ni bilo koji drugi visoki službenik iz lokalne uprave. Štaviše,
oni treba da se potrude da na čelo tima bude posebno istaknuti predstavnik
lokalne zajednice izvan uprave – ugledni biznismen ili predstvanik
bilo koje druge profesije. Razlog ovome je potreba da se široj javnosti pošalje
jasni signal da izrada starteškog plana nije „posao” koji je lokalna uprava
preuzela da odradi, već da je u pitanju zadatak od opšteg interesa u kome bi
trebalo da učešće uzmu predstvanici iz svih segmenata zajednice, uključujući
istaknute pojedince, ako i sve zainteresovane građane.
8.1.5. Specifičnost primene strateškog planiranja
i upravljanja na nivou lokalne zajednice
Kao što je na samom početku ovog poglavlja rečeno, mada je strateško
upravljanje upravljački instrument koji je moguće primeniti u veoma različitim
uslovima i sredinama, kada govorimo njegovoj primeni na nivou lokalne
zajednice, moramo da imamo vidu neke od specifičnosti. Upravljački tim
u lokalnoj zajednici mora u svakom trenutku da bude svesna ovih specifičnosti
i da prilikom primene koncepata strateškog upravljanja, usmerava proces
u skladu sa njima. Tako na primer, moraju se imati u vidu:
8.1.5.1. Tehničke specifičnosti
U zemljama u tranziciji prisutne su velike razlike u pogledu tehničke
opremljenosti (ima se u vidu pre svega opremljenost informacionom tehnologijom)
uprava pojedinih lokalnih zajednica. Kako se proces strateškog
228

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD ETA
upravljanja (prikupljanje, analiza i obrada podataka, donošenje ekspertskih
odluka) u velikoj meri oslanja na savremenu informacionu tehnologiju, menadžeri
moraju da planski proces prilagode realnim tehničkim mogućnostima
u kome se odvija.
8.1.5.2. Znanje
Slično tehničkim ograničenjima menadžeri procesa moraju da imaju u
vidu i znanja sa kojim akteri procesa raspolažu. U ovim sredinama nije neuobičajena
situacija da akteri (naročito oni koji donose odluke-političari) ponekad
nedovoljno poznaju koncepte strateškog planiranja. Stoga je u proces
ponekad potrebnu uneti i elemente edukacije, pa čak i razjašnjavanje osnovne
terminolgije.
8.1.5.3. Kulturološke specifičnosti
Proces treba strukturirati tako da njegovi očekivani rezultati budu realni
i ostvarivi sa stanovišta specifičnosti u lokalnoj internoj kulturi. Ovde se
misli na neke lokalne specifične vrednosti, stavove, način prosuđivanja, i sl.
koji utiču na to kako će se process odvijati, da li će biti prihvatljiv za lokalne
aktere, i kanačno stoga da li će dovesti do očekivanih rezultata.
8.1.5.4. Političke specifičnosti
Konačno, u zemljama u tranziciji koje su u političkom smislu po definiciji
nestabilne i to na svim, pa i na lokalnom nivou, menadžeri procesa moraju
da pažljivo dizajniraju i primenjuju proces strateškog upravljanja, tako
da se preduprede sve prepreke iz ovog domena koje mogu da se u toku njegove
realizacije pojave. Potrebno je, dakle, imati u vidu odnose snaga političkih
aktera, osnovne sličnosti i razlike političkih programa najjačih aktera, i sl.
8.1.6. Kako učiniti proces održivim?
Gore nabrojane specifičnosti koje vrlo često opterećuju proces strateškog
upravljanja na lokalnom nivou, ujedno ukazuju i na njegovu složenost
i na brojne opasnosti koje ga prate u praksi i koje mogu da utiču da ovaj proces
postane samo teorijska vežba bez uticaja na stvarni život, ili samo „jednokratni
pokušaj” bez mogućnosti da se ponovi i realizuje u budućnosti.
Iskustva kroz koja su lokalne zajednice prošle u ovom procesu ukazuju
na neke stvari na koje je potrebno obratiti pažnju u procesu primene procesa
starteškog upravljanja u lokalnoj zajednici i koje mogu da smanje opisane
rizike. Posebno je značajno da uvaže sledeće dve preporuke:
8.1.6.1. Realističnost ciljeva i vidljivost rezultata
Upravo zbog gore spomenutih ograničenja u pogledu iskustva i poznavanja
procesa i kulturoloških razlika, od velikog je značaja da se ciljevi procesa
postave realistično, možda nekada i malo opreznije (niže) da bi se obezbedilo
da prvi efekti procesa budu pozitivni i svima vidljivi. Poverenje i raz-
229

ANDRAŠ VIGVARI
umevanje svih učesnika, uključujući i celokupnu zajednicu, naročito u prvim
pokušajima da se process strateškog planiranja uvede u praksu, se može postići
samo ukoliko ono doprinese postizanju neposrednih i svima vidljivih
rezultata.
8.1.6.2. Postupnost u implementaciji
Proces treba realizovati u fazama, što podrazumeva da su sve faze uključene
u planirane aktivnosti, i to:
Razvoj misije i vizije,
Definisanje ciljeva i zadataka,
Obuka i upoznavanje sa procesom (ukoliko je potrebno),
Faza prikupljanja informacija, uključujući i analizu prednosti, slabosti,
mogućnosti i izazova projekta, kao i procenu raspoloživih sredstava
(lokalnih i spoljašnjih),
Utvrđivanje raspoloživih alternativa,
Utvrđivanje prioriteta i donošenje odluka uz učešće javnosti.
8.1.6.3. Uspostavljanje, a zatim i uvažavanje pravila odvijanja proces
Neki od ključnih elemenata i/ili svojstava procesa na koje je potrebno posebno
obratiti pažnju kako bi se izbegao koncept „jednokratnog pokušaja” su
sledeći: svi lokalni učesnici moraju biti uključeni u proces od samog početka,
proces mora biti transparentan i javnost upoznata sa informacijama, proces se
ne sme odvijati ad hoc, mora se zabeležiti i detaljno opisati za potrebe buduće
primene, struktura i procedure procesa se moraju redovno uspostavljati, tokom
implementacije i na kraju procesa lokalna samouprava treba da vrši ocenu odvijanja
procesa i predvidi neophodne izmene za buduće implementacije, vreme
i sredstva moraju biti planirana tako da omogućavaju dugoročnost planiranja.
8.2. Kapitalni budžet
8.2.1. Definicije
Kapitalni budžet predstavlja deo ukupnog budžeta koji se odnosi na dugoročna
ulaganja lokalne zajednice (znači ulaganja koja prevazilaze vremenski horizont
tekućeg budžeta od jedne godine). Kapitalnim budžetom se izdvajaju
sredstva namenjena ulaganjima kao što su npr. ulaganja u izgradnju lokalnih
puteva, mostova, javnih zgrada i sl. na području jedne opštine.
Proces pripreme strateškog plana razvoja lokalne zajednic koji smo obradili
u prethodnom poglavlju je neposredno povezan sa pripremom kapitalnog
budžeta, ili tačnije ona predstavlja neposredni nastavak ovog procesa. Jedan
od najvažnijih finalnih rezultata procesa strateškog planiranja jeste lista
potencijalnih projekata lokalne zajednice koje bi u određenom budućem periodu
trebalo realizovati. Pripremanje kapitalnog budžeta je ključni (inicijal-
230

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD ETA
ni) deo implementacije strateškog plana u kome se na duži rok opredeljuju
resursi lokalne zajednice namenjeni ovoj svrsi.
Implementacija lokalnih budžeta podrazumeva implementaciju velikog
broja projekata. Što je opština veća, to su potrebe koje se posredstvom budžeta
zadovoljavaju brojnije i raznovrsnije, pa je utoliko i broj projekata iz njega
finansiraju veći. Stoga je korisno razdvojiti sve ove projekte na dve grupe:
projekti vezani za tekuće aktivnosti i kapitalni projekti. Izdvajanje kapitalnog
budžeta kao posebnog, specifičnog dela ukupnog budžeta lokalne zajednice
se i čini upravo iz ovog razloga – da bi se i izvori finansiranja prilagodili
specifičnostima ovih grupa projekata.
Mada definisanje kapitalnih projekata na prvi pogled to ne bi trebalo da
predstavlja složeniji zadatak, često to i nije tako jednostavno. Dva su osnovna
kriterijuma koja se koriste u razlikovanju kapitalnih od tekućih projekata:
Prvi je da je u pitanju projekat sa kojim se obezbeđuju usluge lokalnoj
zajednici za jedan duži period. Drugi je da je u pitanju veći izdatak u odnosu
na standardne izdatke u okviru tekućeg budžeta.
Usluge ili dobra (obično su u pitanju objekti) koji se finansiraju sredstvima
iz kapitalnih budžeta, su nakon realizacije projekta na raspolaganju građanima
u dužem periodu: put koji se izgradi na ovaj način će se koristiti dugi
niz godina, opštinski bazen će biti na raspolaganju građanima takođe u
dužem nizu godina ili čak decenija, ista je situacija sa npr. gradskom bibliotekom,
muzejom, sportskim centrom, itd.
Što se tiče drugog kriterijuma (veličina izdataka) on je, naravno, relativan
i zavisi od veličine lokalne zajednice i njene ekonomske snage, pa će tako, ono
što je u jednoj opštini „mali izdatak”, u drugoj biti veliki. Treba međutim imati
u vidu da neki specifični izdaci, mada relativno ponekad mali po veličini,
potencijalno mogu da bude veoma značajni i po intenzitetu uticaja i po njegovom
trajanju, na promene u načinu rada u opštinama. Projekti ovog tipa bi se
mogli svrstati u kapitalne po svom karakteru i trebalo bi im dati veći značaj u
odnosu na druge standardne nabavke, mada u striktnom smislu ne ispunjavaju
uvek spomenute kriterijume. Dobar primer za ovakve projekte može da
bude nabavka kompjutera. Imajući u vidu pad cena kompjutera (pa čak i sofvera),
ponekad se sa relativno manjim ulaganjima može postići veliki efekti u
funkcionisanju lokalne uprave i drugih javnihn institucija.
***
Proces pripreme kapitalnog budžeta u osnovi obuhvata tri faze:
Ocena i selekcija predloženih projekata
Procena i prognoza potrebnih resursa za realizaciju izabranih programa
u narednom periodu
Izbor optimalnog načina finansiranja projekata i procena njegovog
uticaja na tekući budžet.
231

ANDRAŠ VIGVARI
8.2.2. Osnova za definisanje kapitalnih projekata
Kapitalni projekti, kao što se iz gornjeg može lako zaključiti, imaju dalekosežne
posledice na stanje i razvoj lokalne zajednice stoga se moraju pripremati
pažljivo. Optimalna situacija je ona u kojoj se kapitalni projekti definišu
na osnovu strateškog plana razvoja opštine, a koji je rezultat opsežnog procesa
u kojem se detaljno analizira postojeće stanje, šire okruženje, definišu misija,
ciljevi i strategija za njihovu realizaciju, a u okviru njih i konkretni programi/projekti
kojima se operativno razrađuje njihova realizacija.
Sa stanovišta definisanja kapitalnih projekata, tj. potreba koje se njima
zadovoljavaju, u procesu pripreme strateškog plana poseban akcenat bi trebalo
staviti na pitanja kao što su:
projekcija ekonomskog razvoja,
demografske karakteristike i očekivane trendove i
načine korišćenje zemljišta u opštini.
Ove komponente života lokalne zajednice odlučujuće utiču na definisanje
kapitalnog budžeta i to kako sa stanovišta potreba, tako i sa stanovišta
mogućnosti da se te potrebe zadovolje. Tako od stepena ekonomskog razvoja lokalne
zajednice (razvoj novih industrija, formiranje novih preduzeća, otvaranje
novih radnih mesta, rast plata, itd.) neposredno zavise potrebe za elektrodistributivnim
kapacitetima, industrijskim putevima, železničkim kolosecima,
i sl. U isto vreme, naravno, u zavisnosti od stepena ekonomskog razvoja
(ostvarenog i očekivanog) planiraće se i nivo javnih prihoda na koji će
se moći računati. Viši stepen ekonomskog razvoja podrazumeva da će masa
ukupnih zarada kao osnova za lokalne poreze biti veća, pa će tako i masa
prihoda po ovom osnovu biti veća; veći prihodi građana znači da će ukupan
promet roba u opštini biti veći, pa će tako veći biti i prihod po osnovu poreza
na promet; veći broj uspešnih preduzeća u opštini znači i veću masu poreza
po osnovu prometa njihovih proizvoda i usluga, veću masu poreza na
profit itd.
Očekivani demografski trendovi, a naročito oni koji odražavaju broj novorođene
dece, starosnu strukturu stanovništva, i sl. neposredno utiču na buduće
javne potrebe koje treba zadovoljiti u lokalnoj zajednici. Na direktan,
kao i na niz indirektnih načina, ovi trendovi utiču i na fiskalni kapacitet, tj.
na nivo ukupnih prihoda koje je moguće prikupiti u lokalnoj zajednici. Istovremeno
oni utiču i na način (struktura i namena) potrošnje ovih sredstava.
Tako, ako su trendovi takvi da je prisutan visoki natalitet, tj. da u strukturi
stanovništva dominiraju mladi, logično je da će potrebe za jaslicama, vrtićima,
školama – biti veće nego u opštinama u kojima dominira starije stanovništvo.
Kod poslednjih će biti izraženije potrebe za ambulantama, staračkim
domovima i sl. Struktura stanovništva utiče i na vrstu prihoda na koje lokal-
232

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD ETA
na zajednica može da računa: da li će dominirati prihodi iz poslovnih aktivnosti
ili iz socijalnih davanja, i sl.
Planom korišćenja građevinskog zemljišta u opštini određuje se koji delovi
građevinskih površina u opštini će biti namenjeni stambenoj gradnji, koji izgradnji
industrijskih kapaciteta, koji će biti pretvoreni u zelene površine, itd.
U zavisnosti od ovoga, dalje se sačinjava plan rekonstruisanja ulica, postavljanja
novih javnih rasveta, izgradnje vodovodne instalacije i sl. Istovremeno,
svi ovi faktori neposredno utiču i na fiskalni kapacitet lokalne zajednice:
korišćenje parcela za izgradnju se naplaćuje potencijalnim korisnicima i to je
obično jedan od najznačajnijih prihoda lokalnih zajednica za izgradnju lokalne
infrastrukture. Infrastrukturni objekti već po svojoj prirodi obično predstavljaju
osnovu za obezbeđenje redovnih prihoda po osnovu naplaćenih cena
usluga (npr. vodosnabdvanje, odnošenje smeća, uređenje i održavanje zelenih
gradskih površina, i sl.)
8.2.3. Ocena i selekcija kapitalnih projekata
Kao i svaki investitor i opština mora da se ponaša racionalno: drugim rečima
treba da teži da sa minimalnim ulaganjima postigne maksimalno moguće
efekte. U prvoj fazi, u okviru procesa strateškog planiranja, polazeći od
analiziranih potreba i mogućnosti, definišu se svi potencijalni kapitalni projekti
koje lokalna zajednica želi da realizuje u planskom periodu. Nakon toga
sledi njihova detaljna analiza, ocenjivanje i rangiranje. Tek kada se prođe
kroz sve ove, u osnovi pripremne, faze, predstoji alociranje raspoloživih opštinskih
budžetskih sredstava namenjenih ovoj svrsi (sredstva kapitalnog
budžeta) na pojedine projekte prema načinjenoj listi prioriteta.
U menadžmentskoj praksi i teoriji su razvijeni brojni, manje ili više složeni,
metodi i tehnike ocenjivanja investicionih (kapitalnih projekata). Razlikuju
se dva osnovna tipa ocenjivanja: statična i dinamička ocena.
8.2.4. Statička ocena
Statična ocena se bazira na pojedinačnim pokazateljima koji se izvode iz
podataka iz novčanih tokova (bilansa uspeha i finansijskog toka) i bilansa
stanja i to u tzv. „reprezentativnoj” godini životnog veka projekta. Obično se
uzima 5. godina kao središnja, kada bi već trebalo da se dostigne puna iskorišćenost
kapaciteta, a opterećenost po osnovu izvora finansiranja bi trebalo
da bude već sasvim podnošljiva.
Korisno je dobijene pokazatelje upoređivati sa referentnim veličinama
kao što su odgovarajući pokazatelji za opštinu-Investitora iz ranijih perioda
ili još bolje (ako je moguće i) sa pokazateljima za granu.
Broj pokazatelja koji se može koristiti nije fiksiran i u velikoj meri je na onima
koji vrše anakizu da načine njihov odgovarajući izbor. U donjem pregledu
je prikazan jedan od mogućih izbora pokazatelja:
233

ANDRAŠ VIGVARI
Slika 8.2.
Statički pokazatelji
1 Rentabilnost Neto dobit / Ukupne investicije
2 Reproduktivnost (Neto dobit + Amortizacija) / Ukupne investicije
3 Ekonomičnost Utrošena sredstva / Ukupan prihod
4 Kratkoročna likvidnost Kratkoročna potraživanja / Kratkoročne obaveze
5 Stepen dugoročne zaduženosti (Dugoročni krediti + Ostala dugoročna pozajmljena
sredstva) / Ukupna pasiva
6 Pokriće uvoza izvozom Vrednost uvoza / Vrednost izvoza
7 Stepen izvozne orijentacije Vrednost izvoza / Ukupan prihod
8 Dohodak po zaposlenom Dohodak (bruto dobit + bruto zarade) / Ukupan
broj zaposlenih
9 Kapitalna opremljenost radnog mesta Ukupne investicije / Broj zaposlenih u smeni
sa najvećom popunjenošću radnih mesta
10 Kvalifikaciona struktura zaposlenih Broj zaposlenih sa visokom stručnom spremom
/ Ukupan broj zaposlenih
Predloženi pokazatelji su standardni i često se koriste, kako u ocenjivanju
projekata, tako i u ocenjivanju performansi poslovanja preduzeća:
Rentabilnost – pokazuje koliko je prinos na uložena sredstva (profitabilnost)
Reproduktivnost – je u osnovi isti pokazatelj, s tim da je dobit (profit) proširen
sa amortizacijom. Zbir ovih kategorija određuje reproduktivnu
snagu preduzeća, tj. nivo (apsolutni i relativni) sredstava koje investitor
(preduzeće) može da izdvoji za investiranje u nove projekte.
Kratkoročna likvidnost – ovo je jedan od brojnih pokazatelja likvidnosti koji pokazuje
kakav je odnos između ukupnih (kratkoročnih, tj. ročnosti do
jedne godine) potraživanja, s jedne strane, i obaveza, s druge strane.
Dugoročna zaduženost – pokazuje koliko je učešće dugova (tj. obaveza u najširem
smislu) u ukupnoj pasivi preduzeća.
Pokriće uvoza izvozom – je pokazatelj koji ukazuje na stepen u kojoj preduzeće
(projekat) vrednošću izvoza svojih proizvoda, pokriva vrednost
uvoza inputa potrebni za njegovu proizvodnju. Ovaj pokazatelj može
da bude od posebnog značaja kada zemlja ima problema sa spoljno-trgovinskim
i/ili platnim bilansom i kada zbog toga nije nerealno
očekivati da se uvedu restriktivne mere u oblasti uvoza.
Stepen izvozne orijentacije – pokazuje koliko je učešće izvoza u ukupnom prihodu
preduzeća
Dohodak po zaposlenom – dohodak po radniku je značajan pokazatelj koji odražava
ukupnu vrednost koju ostvaruje preduzeće (projekat). Ukoliko
je ova vrednost veća, utoliko je veći manevarski prostor u okviru
preduzeća da se čine uštede, da se poveća efikasnost i profitabilnost
preduzeća.
234

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD ETA
Kapitalna opremljenost radnog mesta – ova pokazatelj odražava nivo kapitalne,
odnosno radne intenzivnosti investicije, a time na indirektan način
ukazuje i na njen tehnološki nivo.
Kvalifikaciona struktura zaposlenih – Na ovoj listi indikatora, ovaj je jedini nefinansijski.
On pokazuje prosto koliko je učešće kvalifikovanog kadra
u ukupnom broju zaposlenih.
8.2.5. Dinamička ocena
Metodama dinamične ocena projekta obično se ocenjuju dva ključna aspekta
uspešnosti poslovanja: likvidnost i rentabilnost. U gornjoj listi (statičkih) indikatora,
prisutna su oba ova pokazatelja. Razlika je u tome što se u gornjem slučaju
likvidnost, tj. rentabilnost, ocenjuju u jednom vremenskom preseku (u jednoj
godini), dok se kod dinamičkog ocenjivanja, oni stavljaju u širi vremenski
kontekst. To je obično ukupan period životnog veka projekta, koji se najčešće definiše
na nivou od 10 godina. Kada su u pitanju infrastrukturni projekti, taj period,
međutim, može da se znatno produži, na npr. 15, 20, pa i više godina.
Slika 8.3.
Finansijski tok
No STAVKE I II – X godina
I PRILIVI
1. Ukupan prihod
2. Izvori finansiranja
3. Ostatak vrednosti
II ODLIVI
1. Ukupna ulaganja
2. Materijalni troškovi
3. Nematerijalni troškovi
4. Bruto zarade
5. Vanredni rashodi
6. Obaveze prema izvorima finansiranja
7. Porezi i doprinosi
8. Obaveze iz akumulacije
III
NETO PRILIV (I-II)
8.2.5.1. Dinamička ocena likvidnosti
Dinamična ocena likvidnosti bazira se na, za tu svrhu posebno pripremljenom
Finansijskom toku, na osnovu kojeg se može sagledati kakva je situacija
u pogledu likvidnosti: u pojedinim godinama perioda investiranja, u
235

pojedinim godinama životnog veka projekta, i u ukupnom životnom veku
projektra – opšta likvidnost koja se sagledava upoređivanjem kumulativnog
priliva i odliva novca.
Slika 8.4.
Ekonomski tok
No STAVKE I II – X godina
I PRILIVI
1. Ukupan prihod
2. Ostatak vrednosti
II ODLIVI
1. Ukupna ulaganja
2. Materijalni troškovi
3. Nematerijalni troškovi
4. Bruto zarade
5. Vanredni rashodi
6. Porezi i doprinosi
7. Obaveze iz akumulacije
III
NETO PRILIV (I-II)
Likvidnost se ocenjuje posmatranjem odnosa salda priliva i odliva: ukoliko
je priliv u posmatranoj godini veći od odliva, znači da je projekat likvidan u
toj godini. Prvih nekoliko godina eksploatacije su kritične sa stanovišta likvidnosti i
u tom smislu na njih je potrebno obratiti najveću pažnju. U ovim godinama
očekivani priliv može da bude ispod očekivanog prosečnog, jer je za uhodavanje
aktivnosti koje se pokreću projektom potrebno određeno vremena. Kod
najvećeg broja prozvodnji i poslova to može da potraje jednu do dve godine.
U isto vreme u ovim godinama odlivi su po pravilu najveći. To je naročito
slučaj kada se investicija finansira kreditom koji se otplaćuje kroz formu nejednakih
anuiteta u kojima su kamate najveće prvih godina, da bi se kasnije,
iz godine u godinu sa smanjivanjem duga, i one same smanjivale.
Ukoliko se, dakle, ispostavi da je likvidnost negativna prvih godina, u
sledećem koraku pažnju je potrebno usmeriti na kretanje kumulativne likvidnosti,
tj. na saldo kumulativa priliva i odliva. Ako je program nelikvidan prvih
godina eksploatacije, očekuje se da posle nekoliko godina, on u kumulativu
postane pozitivan, tj. da suficiti gotovine u narednim godinama više ne-
236

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD ETA
go nadomeste deficite iz prvih godina. Ukoliko to nije slučaj, tj. ako je projekat
nelikvidan i kada se posmatra kumulativno kretanje gotovine – onda je on
neprihvatljiv i potrebno ga je ili redefinisati (ako je moguće) ili ga odbaciti.
Ukoliko je situacija takva da program posle nekoliko godina ipak postaje
kumulativno pozitivan, potrebno je oceniti da li je taj period prihvatljiv za Investitora
(preduzeće ili opštinu), tj. da li će on biti u stanju da ovih nekoliko
kritičnih godina obezbedi potrebna dodatna sredstva. To se može obezbediti
na dva načina: prvi je da se programom predvide dovoljna obrtna sredstva kojim
će se nadomešćivati tekući deficiti gotovine. Tada su ona planiraju kao sastavni
deo investicije. Drugi način je da se načini dogovor sa finansijerima
(npr. bankom) da ova, u kritičnim periodima za investiciju, stavi Investitoru na
raspolaganje mogućnost povlačenja nedostajućih kratkoročnih sredstava.
8.2.5.2. Dinamična ocena rentabilnosti
Dinamična ocena rentabilnosti se bazira na novčanom toku za ocenu
rentabilnosti projekta – na tzv. Ekonomskom toku, čija je osnovna struktura
(sadržaj) prikazana u sledećem pregledu:
Ekonomski tok je, dakle, specifični novčani tok koji je konstruisan tako
da omogući ocenu rentabilnosti projekta, ali posmatrano u njegovom celokupnom
životnom veku. On stoga u prilivima ima ukupan prihod i ostatak
vrednosti osnovnih sredstava: dakle, nema izvore finansiranja. Oni su izostavljeni
jer je u računu rentabiliteta upravo potrebno pokazati u kojoj meri, i u
kom periodu, projekat sam po sebi može da otplati ulaganja. S druge strane,
u odlivima su prisutna ukupna investiciona ulaganja. Iz ovog razloga u okviru
poslovnih rashoda nije uključena amortizacija – ukoliko bi se to učinilo,
„trošak” koji se odnosi na osnovna sredstva bi bio dvostruko obračunat.
Kada se oformi tabela ekonomskog toka i dobije odgovarajući saldo priliva
i odliva (neto-prilivi), može se preći na sledeću fazu ocenjivanja projekta.
U tu svrhu najčešćese koriste sledeća tri osnovna kriterijuma za ocenjivanje
rentabilnosti investicije: period povraćaja sredstava uloženih u projekat,
neto sadašnja vrednost projekta, interna stopa rentabilnosti projekat.
Period povraćaja sredstava uloženih u projekat. – Period povraćaja investicija
ukazuje na vreme koje je potrebno da se sredstva uložena u projekat vrate
Investitoru. Ovo je relativno jednostavan i lako razumljiv kriterijum koji se
upravo zbog toga veoma rado koristi u praksi. Kod manjih projekata on se
ponekad uzima kao odlučujući za donošenje konačnih odluka o investiranju,
ali se vrlo često uzima u obzir i kod većih projekata, gde je on obično prvi pokazatelj,
koji se dalje nadograđuje složenijim pokazateljima.
Obračun ovog pokazatelja je takođe relativno jednostavan: prosto se iznos
ukupnih ulaganja umanjuje za godišnje iznose neto-priliva iz Ekonomskog
toka. To se čini sve dok se iznos ulaganja iscrpi – trenutak kada se to desi
označava da je iscrpljen i period vraćanja sredstava. Na ovaj način se do-
237

ANDRAŠ VIGVARI
bija podatak o broju godina za koje se sredstva vraćaju Investitoru. Ako se
želi preciznije određenje (npr. u kom mesecu te godine će se konačno otplatiti
ukupna suma ulaganja) onda se mora oformiti novčani tok sa odgovarajućom
dinamikom (mesečni iznosi).
Neto sadašnja vrednost projekta.- Neto sadašnja vrednost projekta se smatra
ključnim (eliminacionim) kriterijumom za ocenu projekta. Ukoliko projekat
ima pozitivnu neto sadašnju vrednost smatra se kvalifikovanim za realizaciju
(naravno, na Investitoru je da proceni da li je neto sadašnja vrednost
dovoljno velika, tj. da li možda ima neku bolju alternativu korišćenja sredstava).
Ako, međutim, ona ima negativni predznak, onda se projekat smatra neprihvatljivim.
Naime, u poslednjem slučaju, projekat ne obezbeđuje povraćaj
uloženih sredstava – štaviše, posmatrano sa stanovišta alternativnih upotreba
sredstava, on stvara gubitke.
Šta u stvari predstavlja neto sadašnja vrednost? U osnovi ona kao i predhodni
kriterijum (vreme povraćaja sredstava) pokazuje sposobnost projekta
da vrati sredstva uložena u njega: kada je predznak pozitivan, onda odgovarajući
iznos pokazuje za koliko projekat vraća sredstva više od uloženog. Kada
je negativan, koliki je faktički gubitak.
Suštinska razlika u odnosu na „običan” pokazatelj perioda povraćaja
uloženih sredstava, jeste u tome što se neto sadašnja vrednost obračunava na
osnovu diskontovanog novčanog toka. Diskontovani novčani tok, unosi u
ocenu dinamički aspekt posmatranja ne samo time što uključuje faktor vremena,
već ide i korak dalje. On uvažava i činjenicu da vreme ima svoju finansijsku
dimenziju. 107
To čini na taj način što na nejednak način tretira vrednost novca u različitim
periodima. Konkretno u ovom slučaju: vrednost novčanog priliva u npr.
prvoj godini, vrednuje kao veću, u odnosu na vrednost novčanog priliva u bilo
kojoj sledećoj godini. Razlika njihove vrednosti je određena diskontnim
faktorima za koji se prilivi iz sledećih godina koriguju (na niže, naravno).
Finansijska logika ovakvog prosuđivanja je sledeća: kada Investitor odlučuje
o tome da li da uđe u investiciju ili ne, on treba da odluči da li mu se
možda više isplati da iznos ukupnih investicija jednostavno deponuje u neku
finansijsku instutuciju i time obezbedi određeni (pretpostavka je siguran
prinos na ova sredstva), ili da ih uloži u planirani projekat. Odluka će biti u
prilog ulaganja u projekat, samo ako ovaj obezbedi prinos iznas iznosa kamate
sa kojom se može računati sa sigurnošću.
Diskontni faktor bi, dakle, prema ovoj logici trebalo da bude jednak kamatnoj
stopi koja se sa velikom izvesnošću može obezbediti u pouzdanim
svetskim bankama. On se, međutim, po pravilu uvećava, polazeći od toga da
107
Diskontovanje sasvim bukvalno uvažava (poslovnu) izreku da je vreme novac.
238

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD ETA
li ulaganje u projekat nosi i određene rizike koje ulaganje u spomenute banke
nema. Kako prosečna (tržišna) kamatna stopa po kojoj se u jednoj zemlji
odobravaju krediti u principu uključuje u sebe i ovaj rizik (kamatne stope na
kredite u zemlje sa višim rizicima su niže u odnosu na iste, u zemljama sa nižim
rizicima), onda se ova stopa može uzeti kao validna za određivanje diskontnog
faktora.
Interna stopa rentabilnosti projekat.- Interna stopa rentabilnosti je diskontna
stopa pri kojoj se neto sadašnja vrednost projekta izjednačava sa nulom.
Ukoliko je neto sadašnja vrednost neto priliva projekta pozitivna, jasno
je da će ova stopa biti veća od diskontne stope. Naime, ovu stopu je potrebno
povećavati do nivoa na kome se suma diskontovanih priliva svodo na nulu.
U osnovi internu stopu rentabilnosti je moguće tretirati kao specifičnu
stopu profitabilnosti.Obračun interne stope rentabilnosti je relativno složen
i obavlja se iterativnim postupkom, tj. metodom „pokušaja i grešaka”: povećavanjem
i smanjivanjem diskontne stope dok se ne dođe do stope sa kojom
se neto sadašnja vrednost izjednačava sa nulom. Uvođenjem računara u ovaj
posao, to je naravno postalo mnogo jednostavnije i svodi se na zadavanje odgovarajuće
komande, nakon koje računar sam obavlja ovu operaciju.
Potrebno je imati u vidu je ovde u pitanju o nešto složeniji postupak i relativno
sofisticirana tehnika ocenjivanja projekta. Štaviše, postoje specifične
situacije u kojoj dobijene stope nisu jednoznačne: kod nekih projekata može
da se desi da npr. neto novčani tok ima dve interne stope prinosa. Takođe u
nekim specifičnim situacijama, kod poređenja više projekata, kriterijumi neto
sadašnje vrednosti i interne stope povraćaja mogu da budu u konfliktu, tj.
po jednom kriterijumu jedan projekat bude bolje ocenjen, a po drugom lošije.
Uzrok ovome mogu da budu:
nejednaka dinamika priliva efekata – uobičajeno je da efekti (priliv
sredstava) postepeno rastu kako odmiče početna godina eksploatacije
projekta; kod nekih specifičnih projekata može da se desi da se najveći
priliv desi u prvim godinama, da bi se kasnije on povećavao;
razlike u veličinama ulaganja – ukoliko se porede projekti sa ulaganjima
koja su izrazito različiti po volumenu, može se desiti da neto
sadašnja vrednost projekta veće vrednosti bude znatno veća, a da njegova
interna stopa prinosa bude manja od projekta izrazito manje
vrednosti;
U ovakvim situacijama najjednostavnije rešenje je da se kao primarni
kriterijum u donošenju konkretnih investicionih odluka, posmatra neto sadašnja
vrednost, a da se ostali kriterijumi smatraju dopunskim.
8.2.6. Načini finansiranja kapitalnih projekata
Posmatrano hronološki, a i logički, poslednja faza u celovitom ciklusu
realizacije kapitalnih projekata jeste njihova implementacija, tj. konačno ula-
239

ANDRAŠ VIGVARI
ganje finansijskih sredstava u njihovu implementaciju. Polazeći od načina na
koji se prikupljaju i plasiraju sredstva, moguće je izdvojiti dva osnovna pristupa
u finansiranju kapitalnih projekata:
Nedužnički način finansiranja kapitalnih projekata – ovaj način podrazumeva
da se plaćanje po osnovu zahteva koji pristižu u procesu implementacije
projekta odvija jednostavno kako pristiže novac za ove namene u budžet opštine.
Ovaj sistem finansiranja kapitalnih projekata je u anglosaksonskoj literaturi
poznat kao sistem „pay-as-you-go” ili „pay-as-you acquire”.
Dužnički način finansiranja kapitalnih projekata – ovaj način podrazumeva
da se plaćanje vrši u skladu sa dinamikom korišćenja usluga koji se produkuju
na osnovu projekta (sistem finansiranja poznat kao tzv. „pay-as-youuse”
sistem).
8.2.6.1. Nedužnički način finansiranja kapitalnih projekata
Nedužnički način finansiranja kapitalnih projekata je karakterističan za
konzervativane politike vođenja (lokalnih) finansija i on je bio karakterističan
za finansiranje kapitalnih projekata u razvijenim sredinama u pređašnjim
periodima. U osnovi on se realizuje tako što se u okviru operativnih,
tekućih budžetskih prihoda opštine, svake godine odvaja jedan poseban deo
za finansiranje kapitalnih projekata. Sredstva se namenski usmeravaju u posebni
kapitalni fond iz kojeg se plaćaju godišnje kvote kapitalnih ulaganja.
Ukoliko se desi da trenutno raspoloživi iznos sredstava u budžetu nije dovoljan
da bi se platio ukupan iznos za aktuelnu fazu u realizaciji konkretnog
kapitalnog projekta (ako je tekuća „tranša” veća od sredstava raspoloživih u
ovom fondu), onda se realizacija faze prosto odlaže. U ovom slučaju će se sačekati
da novac nastavi da pristiže u ovaj fond sve dok se ne nakupi dovoljno
sredstava, da bi se platila ova tranša, tj. uopšte dok se u njemu ne prikupi
dovoljno finansijskih sredstava da bi se konkretni kapitalni projekat mogao
u celini izfinansirati. Kada se to konačno učini, onda se započinje sa finansiranjem
prvog sledećeg projekta na listi prioriteta.
Argumenti koji se obično ističu u prilog ovakvog pristupa u finansiranju
kapitalnih projekata jestu uobičajeni argmenti kojima se uopšte opravdava
konzervativna finansijska i budžetska politika. Prvi i najvažniji argument
jeste da se na ovaj način oni koji vode finansijsku politiku (u konkretnom slučaju)
lokalna uprava, obezbeđuju od neprijatnih iznenađenja i rizika koji potencijalno
mogu da prate zaduživanje. Ime se, naime, izbegavaju situacija u
kojima lokalna uprava može da uđe u finansijsko obavezivanje koje se ne
može da podmiri na vreme, a što dalje može da destabilizuje opštu finansijsku
situaciju opštine.
Drugi argument je tesno povezan sa prvim i odnosi se na pitanje troškova
u situacijama zaduživanja. Ukoliko se lokalna uprva nađe u gore spomenutoj
situaciji da ne može da podmiri pristigle obaveze po osnovu finansira-
240

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD ETA
nja kapitalnih projekata, ona se ponekad može rešiti zaduživanjem kod banaka
i drugih finansijskih institucija. Čak i kada to ne predstavlja posebnu teškoću,
tj. kada opština ima dobar kreditni rejting tako da može lako da dobije
kredit, ovakvo rešenje stvara dodatne troškove vezane za plaćanje cene pozajmljenih
finansijskih sredstava – kamate. Time se ukupan iznos sredstava
u lokalno fondu umanjuje za iznos kamate, tj. potrebno je za taj iznos prikupiti
veći iznos lokalnih prihoda.
Ovakvi argumenti su imali svoju validnost u vreme nerazvijenosti kategorija
tržišne privrede, a naročito nerazvijenosti tržišta kapitala. U takvim
uslovima bilo je teškoća uopšte u obezbeđivanju finansijskih sredstava, a kada
bi se to i učinilo onda je njihova cena bila veoma visoka. U uslovima obilja
kapitala, tj. u situaciji kada je ponuda kapitala raspoloživog za finansiranje
znatno veća od tražnje, njegova cena opada i na snazi dobijaju argumenti
protiv ovako konzervativnog načina finansiranja.
Istovremeno mnogi njegovi nedostaci koji su uočene u praksi su postali
upadljiviji i naglašeniji. Jedan od najvažnijih jeste da je prilikom njegove primene
veoma teško obezbediti ravnomerno i ujednačeno trošenje sredstava iz
kapitalnog fonda. To je moguće samo u situaciji kada opština tokom vremena
realizuje više takvih projekata, a to je realna situacija samo u velikim i veoma
bogatim zajednicama. Uobičajena je situacija da se realizuju projekat po
projekat, a to kod primene ovog metoda podrazumeva da opština mora jedno
duže vreme da akumulira sredstva, dok se ne nakupi dovoljno da bi se finansirao
konkretni projekat. Dok se dovoljna sredstva ne prikupe, sredstva
koja se nalaze u fondu obično stoje neiskorišćena, što je protivno osnovnim
pravilima efikasnog korišćenja finansijskih resursa.
Sledeći veoma jak kritički argument protiv sistema nedužničkog načina
finansiranja kapitalnog projekta jeste da on dovodi u pitanje ravnopravnost
građana sa stanovišta mogućnosti korišćenja benefita projekata. On podrazumeva
da najveći teret u plaćanju podnose građani koji u opštini živi u vreme
prikupljanja sredstava. Plaćanja se ne vrše dok se ne prikupe sva potrebna
sredstva, što znači da se najpre izvrši plaćanje, a tek onda se projekat realizuje,
tj. tek onda dobra i usluga koja se njime obezbeđuju postaju raspoloživi.
To praktično znači da svi koji napuste opštinu pre okončanja projekta,
ili neposredno po okončanju, su u situaciji da izdvajaju sredstva za njegovu
realizaciju, a da ne mogu da koriste njegove efekte. S druge strane, građani
koji se dosele neposredno posle završetka projekta, mogu da faktički besplatno
uživaju benefite projekta.
Ovaj problem s na sličan način odslikava i u među-generacijskim odnosima:
stariji građani, tj. porodice koje su u proseku starije, će biti u situaciji
da manje (kraće vreme) uživaju koristi od projekta, dok će mlađi, po prirodi
stvari, moći da to čine duže.
241

ANDRAŠ VIGVARI
8.2.6.2. Dužnički način finansiranja kapitalnih projekata
Upravo zbog ovih nedostataka nedužnički metoda plaćanja („pay-asyou-go”)
u praksu razvijenih lokalnih zajednica se sve više zamenjuje dužničkim
metodom („pay-as-you-use”), koji teoretski podrazumeva da plaćanje
projekta koincidira sa njegovim amortizovanjem. To se postiže tako što se
kapitalni projekti u velikoj meri finansiraju iz dugova: bankarskih i drugih
kredita i pozajmica, i naročito po osnovu emitovanja obveznica. Posao finansijskih
menadžera se u ovoj situaciji svodi da balansiranje dospeća obaveza
po osnovu aktiviranih kapitalnih projekata i priliva finansijskih izvora, s jedne
strane, i dospelih obaveza (rata i kamata) po osnovu pozajmljenih sredstava,
sa prilivom budžetskih sredstava namenjinih otplati dugova, s druge
strane.
Ovakav način plaćanja rešava pitanja distribucije benefita od projekata i
njihovog finansiranja. Naime, svaki pojedinac i svaka generacija plaća za kapitalne
projekte približno onoliko koliko od njih i dobija.
Ovaj metod plaćanja podrazumeva, dakle, po definiciji upravljanje dugom,
tj. planiranje kapaciteta lokalne zajednice da servisira svoje dugove i
njihovo usklađivanje sa faktičkim stanjem dugova. Kao ključni pokazatelji
kapaciteta zaduživanja opštine obično se koriste dva pokazatelja:
Odnos (tzv. „racio”) obaveza po osnovu servisiranja dugova u odnosu
na ukupnu vrednost imovine koja se u opštini oporezuje. Ovaj odnos ne bi
smeo da pređe nivo od oko 10%.
Drugi odnos („racio”) je odnos ukupnih obaveza po osnovu servisiranja
dugova prema godišnjem tekućem prihodu opštine. Ovaj odnos ne bi smeo
da pređe nivo od 20%.
Upravljanje procesom finansiranja kapitalnih projekata u lokalnim zajednicama
ima, kao što je gore nekoliko puta napomenuto i aspekt „pravične”
raspodele obaveza i benefita na korisnike. Moguće je više pristupa koji
se kreću između dva krajnja rešenja:
Prvo podrazumeva ravnomerno raspoređivanje poreskih obaveza na sve
poreske korisnike u lokalnoj zajednici,
Drugo podrazumeva prebacivanje finansijskih obaveza na segmene obveznika
koji direktno koriste dobra koja su vezana za kapitalne projekte: onaj
koji koristi usluge ili dobra koje pruža konkretni kapitalni projekat, taj ih plaća.
Obrnuto, onaj koji ih ne koristi, neće morati ni da plaća za tu svrhu.
Ovo su dva „čista” principa, koja se u praksi često mešaju. Koji će se
princip primeniti zavisi od vrste projekata, tj. od karaktera usluga i dobara
koji se projektom obezbeđuju, s jedne strane, a zatim i politikom koju je lokalna
zajednica definisala u ovoj oblasti, s druge strane. Primena prvog principa
se gotovo ne može izbeći kada se benefiti projekta ravnomerno raspoređuju
na zajednicu u celini, pa je nemoguće precizno meriti benefite i njihovu
242

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD ETA
distribuciju, kao i kada je prosto nemoguće isključiti pojedine segmenet zajednice
ili pojedince iz njihovog korišćenja. Na primer, ukoliko se kapitalni
projekat odnosi na izgadnju i uređenje nove ulice, na osvetljenje određenog
dela grada, na izgradnju novih zelenih površina i parkova, i sl., vrlo je teško
(ili nemoguće) da se korišćenje benefita koji projekti ovog tipa donose, ograniči
na određene grupe građana, pa je onda teško i da se uspostavi njihovo
plaćanje direktno vezano za njihovo korišćenje. Na primer, cena korišćenja
svežeg vazduha koje zelene površine donose, cena korišćenja puta u opštini
kojim se skraćuju distance između različitih kvartova, i sl.
S druge strane, postoje vrste projekata kod kojih se korišćenje usluga i
dobara može ditektno vezivati za pojedince koji ih koriste. Korišćenje novog
opštinskog bazena se može naplaćivat: onaj ko želi da se u njemu kupa, platiće
ulaznicu; korišćenje puteva kojima se opština povezuje sa nekim drugim
opštinama ili sa magistralnim (regionalnim) se može naplaćivati uvođenjem
drumarina, kod mostova – mostarina itd.
Ipak i kod ovih situacija, ne postoje jednoznačna rešenja u praksi. Težnja
nekih lokalnih uprava jeste da, gde god je to moguće, da se troškove prebaci
na onaj deo zajednice/građana, koji zaista i koristi dobra. Kod drugih lokalnih
zajednica opet preovladava stav da se dobra i usluge koja dolaze od
korišćenja javnih dobara ne bi smela da se naplaćuju i da im se na ovaj način
daje komercijalni karakter. Prema ovakvim stavovima suština politike lokalnih
zajednica i jeste u tome da ujednači poziciju različitih socijalnih grupa
(siromašnijih i bogatijih) u pogledu mogućnosti da pod sličnim ili istim uslovima
koriste određene društvena dobra. Ukoliko bi se zanemario ovaj princip
„pravičnosti”, javna dobra će i sama postati dodatni izvor nejednakosti:
njegovi benefiti će biti dostupni samo onima koji imaju dovoljno para da ih
plate. Javna dobra po definiciji upravo treba da smanje ove razlike i da neka
dobra učine dostupnim svim građanima. Ako se korišćenje bazena posmatra
kao deo opšte fizičke kulture i politike negovanja zdravlja svih građana, onda
on mora da bude dostupan svima, itd.
Ključni pojmovi
⌧ Strateški razvoj
⌧ Analiza okruženja
⌧ Razvojna strategija
⌧ Organizaciona struktura
⌧ Kapitalni budžet
⌧ Priprema projekata
⌧ Dinamička i statička ocena
⌧ Finansiranje projekata
243

ANDRAŠ VIGVARI
Kontrolna pitanja
1. Kakva je uloga i značaj strateškog planiranja i upravljanja u razvoju
lokalnih zajednica?
2. Navedite nekoliko ključnih pretpostavki za efektivnu primenu strateškog
upravljanja u lokalnoj zajednici.
3. Navedite nekoliko ključnih karakteristika projekata kapitalnog budžeta
po kojima se oni razlikuju od uobičajenog trošenja u okviru tekućeg
budžeta.
4. Koje su osnovne metode ocenjivanja projekata kapitalnog budžeta?
244

9. FINANSIJSKA ANALIZA U LOKALNIM
SAMOUPRAVAMA 108
Ustanovama i stručnjacima (poverioci, revizori, računovođe), koji se bave
finansijskom analizom samouprava, identifikacija finansijskih rizika samouprava
predstavlja poseban problem. Razlog tome je, što se radi o specifičnim
ekonomskim subjektima. Autor čini pokušaj, da pomogne analitičarima
stvaranjem takvih finansijskih pokazatelja, koji odgovaraju specifičnostima
ekonomisanja samouprava.
Samouprave su sa jedne strane deo državnih finansija, i kao takvi slede
pravila ekonomisanja državnog budžeta, dok sa druge strane – u odnosu na
druge podsisteme državnih finansija – privređuju mnogo samostalnije. Ova
samostalnost – između ostalog – znači i to, da u slučaju eventualnih finansijskih poteškoća
iza njih ne stoji centralni budžet, nego jedan zakon ih obavezuje na postupak
specijalnog podmirivanja dugovanja, ali u međuvremenu su dužne
obezbediti izvršavanje minimalnog nivoa obaveznih zadataka. U podmirivanje
obaveza može biti uključena čitava imovina samouprave.
Kao kod svake finansijske analize, i u slučaju samouprava, treba polaziti
od sistema finansijskog izveštavanja. U mađarskom sistemu državnog budžeta
sistem finansijskog izveštavanja, koji se primenjuje kod državnog budžeta
odvojen je od informacionog sistema državnog budžeta. Revizori i banke najčešće
polaze od računovodstvenih izveštaja samouprava (obračun novčanog prometa
i obračun ostatka novca, koji imaju funkciju bilansa i obračuna rezultata
preduzeća), i koriste finansijske pokazatelje, koji su uobičajeni u analizama
preduzeća. Prema našoj proceni, ova praksa dovodi do rezultata, koji se stručno ne
mogu vrednovati. U nastavku ćemo prikazati takve metode analiza, koje su
pogodne za prikazivanje stvarnog finansijskog stanja lokalnih samouprava.
9.1. Jedan preporučeni postupak analize
Stvaranje i primena finansijskih pokazatelja je osnovna metoda ekonomske
analize. Finansijski pokazatelji su specifični brojčani odnosi intenziteta,
koji su izvedeni iz finansijskih izveštaja – ali na osnovu ekonomskih i privred-
108
Napisao Zvonko Brnjas.
245

ANDRAŠ VIGVARI
nih razmišljanja. Ovde se nećemo baviti metodološkim problemima. 109 Umesto
toga, pozvaćemo se na neke radove, koji, s jedne strane, prikazuju ove
metodološke probleme, a s druge strane, svojim duhom inspirišu konstruisanje
specijalnih finansijskih pokazatelja, koji se odnose na samouprave. 110
Polazimo od toga, da je finansijsku situaciju samouprava potrebno analizirati
u tri – međusobno ne nezavisna – područja. Ta tri područja su: sposobnost
plaćanja (likvidnost), kreditna sposobnost (bonitet), i stepen zaduženosti. Likvidnost
i zaduženost – prema mom mišljenju – nije potrebno objašnjavati.
To međutim već da, zašto se umesto solventnosti dugoročna platežna sposobnost
samouprava karakteriše bonitetom. Priložena slika pokazuje ekonomske
tokove, koji neposredno utiču na finansijsku situaciju samouprava. Dugoročna
platežna sposobnost u slučaju samouprava – pošto se njihovo postojanje
zasniva na državnom, a ne na građanskom pravu, veći deo njihove imovine
nije prometno sposoban i ne može biti likvidiran – može se izraziti bonitetom.
A bonitet se karakteriše pojmom finansijskog kapaciteta.
9.2. Finansijski kapacitet
Finansijski kapacitet (financial capacity) nije drugo, nego onaj nivo sposobnosti
uzimanja kredita od strane dužnika, na kojem još mogu povećati
dug, a da ne moraju smanjiti svoje bilo aktuelne, bilo buduće izdatke da bi
izbegli nelikvidnost.
Pojam finansijskog kapaciteta su sredinom 1950-tih godina definisali
Gurley i Shaw u članku Financial Aspects of Economic Development 111 . U literaturi
o teoriji novca u odnosu na teoriju Keynesa o potražnji novca i monetarističke
teorije ovaj pristup označava „treći” put, koji analizira uticaj novca
na realne ekonomske tokove. Autori su ukazali na to, da među finansijskim
sredstvima novac igra sve manju ulogu, te ni Kejnesova teorija o potražnji
novca, niti monetaristička teorija ne pruža potrebne teorijske osnove za usklađivanje
noveanih tokova i realnih ekonomskih tokova. Gurley i Shaw su
umesto monetarnog upravljanja (monetary control) predložili praksu finansijskog
upravljanja (financial control). Po njima, s aspekta makroekonomskih tokova
kapacitet finansiranja privrede (financial capacity) je važnija kategorija
od novčane mase. „To nije ništa drugo, no onaj nivo sposobnosti uzimanja kredita
od strane dužnika, na kojem još mogu povećati dug, a da ne moraju smanjiti svoje
– bilo aktuelne, bilo buduće – izdatke, da bi izbegli nelikvidnost.” 112
109
Veoma preglednu i podrobnu analizu finansijskih pokazatelja vidi: Behm (1997.)
110
Kaplan-Norton (2000.) i Jacobs-Oestricher (2000.)
111
Gurley-Shaw (1955)
112
Vidi Laslo-Žamboki (1995.) str. 675. U mađarskoj literaturi ova dva autora su prvi analizirali
teoriju Gurleya i Shawa.
246

FINANSIJSKA ANALIZA U LOKALNIM SAMOUPRAVAMA
Kod proračuna finansijskog kapaciteta polazimo od budžeta samouprave.
U toku toga dosledno se moraju odvojiti agregati, koji opisuju budžet za
funkcionisanje i za investiranje. Ekonomsko objašnjenje ovog razlikovanja
leži u tome, da je u perspektivi dozvoljiv celokupan budžetski deficit 113 ,
koji ne premašuje izdatke investiranja (kapitala), jer u ovom slučaju imovina
samouprave se ne smanjuje. Drugi važan elemenat je pojam budžetske
uštede. Ovu uštedu stručna literatura naziva i dohodkom funkcionisanja. Budžetska
ušteda je razlika između tekućih prihoda i tekućih rashoda. U
ove zadnje ubrajamo i plaćanje kamata. Ako od ušteda oduzmemo otplatu
ranije preuzetih kredita, dobijemo neto uštede (neto dohodak funkcionisanja).
U središtu analize su ušteda, znači deficit/suficit funkcionisanja, odnosno
bilans suficit/deficit investicionog budžeta, kao i faktori, koji utiču
na njih.
Neto pozicija budžeta funkcionisanja – zajedno sa servisiranjem dugova – određuje
finansijski kapacitet. Unutar budžeta funkcionisanja – i na strani rashoda,
i na strani prihoda – moraju se sa aspekta samouprave razdvojiti endogeni
i eksogeni faktori. Na prihodnoj strani eksogenim faktorima se mogu smatrati
centralna regulacija izvora, kamatne stope, a na rashodnoj strani to je krug obaveznih
zadataka i broj korisnika ovih usluga.
Endogeni faktori na prihodnoj strani su razni iznosi takozvanih sopstvenih
prihoda, a na rashodnoj strani su dobrovoljno preuzeti zadaci i svi oni
troškovi izvršavanja obaveza, na koje samouprave mogu uticati.
Razdvajanje eksogenih i endogenih faktora je važno zbog toga, jer ovi
proračuni nisu pogodni samo za prikazivanje stanja iz prošlosti, odnosno sadašnjosti,
nego pomoću njih mogu se praviti i prognoze.
U prognozi finansijskog kapaciteta kritično pitanje predstavljaju uticaji,
koje prouzrokuje ostvariranje investicija u toku. Deo investicija generiše potrebu
za budućom podrškom, odnosno ima uticaj, koji smanjuje uštede. Druge
investicije međutim mogu poboljšati lokalni fiskalni kapacitet (fiscal
capacity). To ne prouzrokuju direktnim cash flow-om, nego putem indirektnih
uticaja. Određene investicije (gradnja metroa, zaobilaznih puteva, druga
ulaganja u infrastrukturu) u slučaju oporezivanja nekretnina po osnovu vrednosti
povećavaju poresku osnovicu. Isto tako, poboljšanjem uslova, povećava se broj (npr.
trgovinskih i drugih uslužnih) preduzetništava, a time rastu i prihodi od poreza
na obavljanje privredne delatnosti.
Sličan problem predstavlja vrednovanje budućih, ili zavisno budućih
obaveza, koje se ne pojavljuju u finansijskim izveštajima.
113
Pojedine pojmove budžetskog deficita detaljno analizira Vigvari (2002.)
247

ANDRAŠ VIGVARI
9.3. Proračun ušteda samouprave
Prilikom računanja ušteda samouprave razdvajamo budžet za funkcionisanje
i investicioni budžet. Svaki od korišćenih pojmova je pogodan za analizu
i za projektovanje, jer faktori, koji utiču na njih mogu se ekonomski tumačiti,
odrediti i brojčano izraziti. U toku analize i projektovanja koristimo
četiri ključna pojma. A to su:
bruto ušteda (drugim izrazom rezultat funkcionisanja, operating income);
neto ušteda (drugim izrazom neto rezultat funkcionisanja, net operatin
income);
investicioni deficit (investment deficit);
manjak/višak izvora (total financing need/surplus).
9.3.1. Bruto ušteda (rezultat funkcionisanja)
Pod ovim pojmom podrazumevamo razliku između prihoda funkcionisanja
i rashoda funkcionisanja budžeta.
Analiziraćemo tri glavne komponente prihoda funkcionisanja: centralno
regulisane izvore, preuzete izvore u cilju funkcionisanja, i sopstvene tekuće
prihode.
Pod rashodima funkcionisanja podrazumevaju se rashodi funkcionisanja
budžetskih organa i ureda gradonačelnika, razni (npr. socijalni) transferi,
predata novčana sredstva za finansiranje funkcionisanja (karakteristieno podrške
preduzećima), i ostali tekući rashodi (npr. povraćaj državne normativne
podrške, plaćanje kamata). Pri normalnim, ujednačenim uslovima privređivanja
rezultat funkcionisanja je pozitivan, što znači, da tekući prihodi,
realizovani kroz samoupravu, pored pokrivanja tekućih izdataka pokrivaju i
određene rashode akumulacije i/ili servisiranja dugova, neposredno povećavajuai
novčane zalihe samouprave. Specifičnu situaciju predstavlja – a to se
mora primeniti u proračunima – ako samouprava određena ulaganja realizuje
kroz lizing. U tom slučaju naime stvarno se realizuju rashodi za ulaganje,
razvučeni u vremenu.
Ako je rezultat funkcionisanja nula ili je negativan, to je odraz lošeg privređivanja
i/ili loših uslova privređivanja (naprimer regulisanja izvora). U
slučaju negativnog rezultata funkcionisanja, ili se smanjuje zaliha novca samouprave
(koji se otelotvoruje u slobodnom, ili oročenom depozitu, ili likvidnim
hartijama od vrednosti), ili se moraju uzeti krediti za pokrivanje manjka.
U praksi u Mađarskoj dešavalo se, da su manjkovi funkcionisanja pokrivani
prodajom imovine, znači, samouprave su (po)trošili svoju imovinu.
9.3.2. Neto ušteda (neto rezultat funkcionisanja)
Neto rezultat funkcionisanja je razlika između rezultata funkcionisanja i tereta
servisiranja dugova. Ideja ovoga je u tome, da je kredit unapred potrošeni do-
248

hodak funkcionisanja, a njegova otplata direktno smanjuje zalihe novca.
Ukoliko prihodi funkcionisanja ne pokrivaju njene obaveze za servisiranje dugova, to
znači, da svoje prihode od kapitala troši na funkcionisanje.
Pod servisiranjem dugova podrazumevamo sve obaveze plaćanja kamata
i anuiteta (naprimer otplata kredita, otplata deonica) u datoj budžetskoj
godini. Servisiranje dugova zavisi od stepena zaduženosti, odnosno promena
na tržištu novca i kapitala. Zaduženost (pošto njeno izražavanje u apsolutnim
iznosima u mnogim slučajevima može nas prevariti) obično se izražava
kroz više brojčanih pokazatelja. Pozitivna vrednost neto rezultata funkcionisanja
znači, da se u samoupravi iz tekućeg privređivanja stvaraju novčana
sredstva za razvoj, odnosno, da raste imovima samouprave. Negativan
neto rezultat funkcionisanja opet znači, da data samouprava servisiranje dugova
vrši iz prihoda od kapitala, ili korišćenjem dodatnih kredita. Prvi slučaj
dovodi do trošenja imovine, a drugi u takozvanu zamku dugovanja.
9.3.3. Saldo investicionog budžeta
Ovaj pojam označava razliku između rashoda i prihoda, koji imaju karakter
akumulacije i kapitala. U normalnim uslovima privređivanja ovaj blok bužeta
ima deficit. To znači, da je izvor ulaganja pored prihoda od kapitala, ranije
stvorenih zaliha i tekući budžet (karakteristično poreski prihodi) i/ili izvor
kredita. U slučaju investicionog suficita, ili se stvara rezervni fond, ili se
vrši finansiranje neto deficita funkcionisanja, i to iz novca akumulacije. Ukoliko
se iz budžeta kapitala finansira servisiranje dugova, u tom slučaju se
stvarno realizuju ranije akontovani prihodi kapitala, uz nepromenljivu masu
imovine. U sadašnjoj razvojnoj fazi sistema samouprave u Mađarskoj, neretko
se stvara investicioni suficit, i to zbog neravnomernosti prihoda od kapitala
i privatizacije imovine samouprava. Zbog specifičnog mehanizma u raspisivanju
konkursa za dodelu državne podrške razvojnim projektima, kao i
prebacivanja novca, takođe može nastati investicioni suficit.
9.3.4. Manjak/višak izvora
FINANSIJSKA ANALIZA U LOKALNIM SAMOUPRAVAMA
Ovaj pojam označava konačan saldo prihoda i rashoda predmetne godine,
koji je zapravo rezultanta pozicije dva bloka budžeta (neto rezultata
funkcionisanja i investicionog suficita/deficita). Ukoliko ova vrednost ima
pozitivan predznak, to rezultira stvaranjem novčane rezerve, a negativan
predznak znači trošenje novčanih rezervi i/ili korišćenje kreditnih izvora.
Sa aspekta procene kreditne sposobnosti, polazna tačka jeste apsolutna
i relativna vrednost finansijskog kapaciteta (koja proizlazi iz upoređenja sa
nekim agregatom prihoda). U slučaju takvih kredita, kod kojih ulaganje neće
rezultirati neposredni budući cash flow, svakako je uslov pozitivna neto
ušteda.
249

ANDRAŠ VIGVARI
9.4. Položaj samouprava – finansijski pokazatelji
U ekonomskoj analizi istaknutu ulogu ima stvaranje finansijskih i drugih
ekonomskih koeficijenata. Ovi koeficijenti su: specijalni koeficijenti intenziteta;
karakteristično (ali ne isključivo) se zasnivaju na računovodstvenim
iskazima; njihovo stvaranje se zasniva na ekonomskim-privrednim razmišljanjima,
i pogodni su za prostorno (samouprava različitih pogodnosti i
veličine), i vremensko (finansijska situacija date samouprave) upoređenje,
odnosno kombinovanje istih.
Dobro odabrani finansijski pokazatelji mogu poslužiti kao osnova sistema
za ocenjivanje i/ili za predviđanje finansijskih poteškoća. Analiza finansijskih
pokazatelja, koje ćemo navesti u nastavku, moguća je upoređivanjem
vrednosti istih vremenskih intervala, koje se odnose na dat tip samouprava, upoređivanjem
benchmark vrednosti (naprimer određenih prosčka, najboljih vrednosti,
itd.), koji se izračunavaju različitim metodama, a u pojednim slučajevima i na osnovu
kritičnih vrednosti (uloga ranog signaliziranja), koji se mogu dobro definisati.
U pojedinim slučajevima, u stvaranju uporedljivosti mogu biti korisni
pokazatelji specifičnih vrednosti (naprimer po osobi, po korisniku). Deo
predloženih pokazatelja može se lako izračunati na osnovu raznih javnih izveštaja,
ali ima i takvih, koji se mogu utvrditi samo kroz unutrašnje sisteme
informacija. Uporedljivost ovih zadnjih ima jake ograde, ali mogu doprineti
boljem samopoznanju samouprave.
U ekonomskoj literaturi poznati su standardni finansijski pokazatelji,
koji se izračunavaju na osnovu finansijskih iskaza (individualnog) preduzetničkog
sektora. Zbog specifičnosti finansijskih iskaza samouprava proračun
ovakvih pokazatelja može stvoriti zablude. Zbog specifičnosti u privređivanju
državnog budžeta, za ovaj sektor se nužno primenjuju drugi finansijski
pokazatelji. Razrada ovih pokazatelja se zasad kreće u dečjim cipelama.
Određene organizacije daju preporuke za karakter finansijskih pokazatelja,
koji se mogu primeniti kod državnih budžeta, kakva je preporuka 114 Instituta
Registrovanih Auditora Kanade (CICA). Ova preporuka – uz primenu
10 finansijskih pokazatelja – meri, ocenjuje i prati opštu situaciju sektora
vlasti, a ove pokazatelje razmatra po grupama.
Pokazatelji održivosti
1. odnos dugovanja prema GDP-u;
2. odnos deficita prema GDP-u.
Pokazatelji elastičnosti
3. teret državnih dugovanja prema prihodima države;
4. promene fizičkog ulaganja kapitala u odnosu na kapital;
5. odnos sopstvenih prihoda prema GDP-u;
114
vidi npr. www.ifac.org
250

Pokazatelji ranjivosti
6. odnos međudržavnih doznaka prema prihodima;
7. odnos državnog duga prema inostranstvu u odnosu na neto državni
dug;
8. državni dug obračunat u inostranoj valuti prema neto državnom dugu;
9. tekući platni deficit prema GDP-u;
10. odnos celokupnog inostranog duga prema GDP-u.
Vidi se, da se u preporuci iz Kanade nalaze pokazatelji, koji se odnose
na čitav državni budžet. Specifičnostima sistema samouprava ovi pokazatelji
ne odgovaraju. U nastavku ćemo prikazati sistem pokazatelja, koji služi finansijskoj
analizi sektora samouprava. U stvaranju ovog sistema pokazatelja – pored
stručnih načela – imao sam u vidu i dva metodološka aspekta. Prvi, da
se mogu proračunati na osnovu takvih primarnih podataka, koji imaju obezbeđenu
pouzdanost i uporedljivost. A drugo, da se komponente pokazatelja
mogu jasno definisati.
Predloženi sistem pokazatelja se sastoji od sledećih glavnih grupa pokazatelja:
pokazatelji strukture budžeta; pokazatelji kapaciteta prihoda; pokazatelji,
koji karakterišu izvršavanje zadataka; pokazatelji za označavanje finansijskog
kapacitet; pokazatelji zaduženosti; pokazatelji likvidnosti.
9.5. Karakteristike pojedinih grupa pokazatelja
9.5.1. Pokazatelji strukture budžeta
Pokazatelji ove grupe prikazuju osnovne strukturalne odnose budžeta
funkcionisanja. Pokazatelj specifičnog rashoda obezbeđuje uporedljivost samouprava
različite veličine. Pored pokazatelja, koji prikazuju težinu glavnih
budžetskih blokova, smatramo važnim okarakterisanje deficita tekuće godine.
Predlažemo sledeće pokazatelje: ukupan zbir svih rashoda po glavi stanovnika;
rashodi funkcionisanja/ukupni rashodi; ukupni rashodi funkcionisanja/ukupni
prihodi funkcionisanja; GFS-deficit 115 /ukupni rashodi; rashodi
sa karakterom kapitala/rashodi funkcionisanja.
9.5.2. Pokazatelji kapaciteta prihoda
Pokazatelji, koji prikazuju prihodnu snagu samouprave i težinu njenih
prihoda, služe da prikažemo finansijsku samostalnost samouprave. U tome
izvanredno veliki značaj pridajemo vrednovanju prihoda iz lokalnih poreza:
sopstveni prihod po glavi stanovnika; prihod po glavi stanovnika iz lokalnih
poreza; sopstveni prihodi/ukupni prihodi; prihodi iz lokalnih poreza/ukupni
prihodi; pokazatelji, koji karakterišu izvršavanje zadataka.
115
Objašnjenje pojma vidi: Vigvari (2002.)
FINANSIJSKA ANALIZA U LOKALNIM SAMOUPRAVAMA
251

ANDRAŠ VIGVARI
Oni prikazuju težinu obaveznih i dobrovoljno preuzetih zadataka samouprave,
i finansiranje njihovog izvršavanja. Polje kretanja samouprave u sferi
finansija značajnije ograničavaju oni obavezni zadaci, i ona „obećanja”, koja
se pokrivaju iz funkcionalnih rashoda. Kod obaveznih zadataka važno je
znati, koliko data samouprava troši na izvršavanje obaveznih zadataka preko
iznosa (normativne i druge) podrške od strane države. Analiza dobrovoljno
prihvaćenih zadataka je važna, jer njihova težina označava manevarski
prostor samouprave u pregrupisanju obavljanja zadataka.
9.5.3. Funkcionalni rashodi/ukupni rashodi
To su rashodi obaveznih zadataka/(centralno regulisani+iz budžeta preuzeti
prihodi); rashodi dobrovoljno prihvaćenih zadataka/sopstveni i drugi
preuzeti prihodi; rashodi obaveznih zadataka/ukupni funkcionalni rashodi i
rashodi dobrovoljno prihvaćenih zadataka/rashodi obaveznih zadataka.
9.5.3.1. Pokazatelji za označavanje finansijskog kapaciteta
Označavanje finansijskog kapaciteta – kao što smo videli u ranijim delovima
ovog poglavlja – je od ključnog značaja u finansijskoj analizi samouprava.
Predloženi pokazatelji su pogodni za obezbeđivanje uporedljivosti ovih
kategorija.
Neto funkcionalni dohodak po glavi stanovnika
Funkcionalni dohodak/sopstveni funkcionalni prihodi
Neto funkcionalni dohodak/sopstveni funkcionalni prihodi
Saldo investicionog budžeta/neto funkcionalni rezultat
Rashodi akumulacije/prihodi akumulacije.
9.5.3.2. Pokazatelji zaduženosti
Među ove pokazatelje ubrajamo one, koje prikazuju zaduženost samouprave
i težinu njenih ovisno budućih obaveza. Važno metodološko polazište
je – a to je u skladu sa odredbom o ograničavanju uzimanja kredita u Zakonu
o lokalnim samoupravama – da bi bilo uputno uračunati u zbir svih dugovanja
i ovisno buduće obaveze. Ovo – slično ustaljenoj praksi u regulisanju kreditnih
institucija – može se uraditi, da se jemstva, preuzeta od strane samouprave
uračunavaju pomnoženi sa težinom g < 1. Težina g bi se mogla odrediti na
osnovu srazmere stvarno ispunjenih jemstva samouprave. U principu ispravno
bi bilo izračunavanje takvog pokazatelja zaduženosti, koji ukupna
dugovanja upoređuje sa imovinom samouprave. U ovome – takođe zbog
specifičnog pravnog statusa samouprava, strukture njihove imovine, kao i
zbog eventualnosti procene imovine od samouprave do samouprave – za sada
se ne možemo oslanjati na podjednako čvrst informacioni sistem.
Ukupna dugovanja po glavi stanovnika.
252
Ukupna dugovanja/funkcionalni prihodi
Servisiranje dugova/funkcionalni dohodak (ukoliko je vrednost ovoga
iznad 1, to je znak opasne zaduženosti).

9.5.3.3. Pokazatelji likvidnosti
Razlog problema likvidnosti (trenutne platežne sposobnosti) može biti
u ročnoj neispunjenosti rashoda i prihoda (svih rashoda i prihoda), odnosno
pogrešne politike trošenja. Postupak, koji obezbeđuje održavanje likvidnosti
je korišćenje novčanih rezervi (prodaja hartija od vrednosti i/ili oslobađanje
oročenih depozita), ili uzimanje kredita za likvidnost. U kreiranju pokazatelja
stanja likvidnosti polazili smo od ovih transakcija. Zbog toga je važna
analiza prometa kredita (uzimanje kredita za likvidnost) i prodaje/kupovine
vrednosnih (državnih) hartija. Podrazumeva se, da u prodaju vrednosnih
hartija mora se uračunati i oslobađanje oročenih depozita, a u kupovinu
vrednosnih hartija i polaganje oročenih depozita.
Predloženi pokazatelji
Promet kredita/zbir kredita
prodaja hartija od vrednost+uzimanje kredita za likvidnost/kupovina
hartija od vrednosti+otplata kredita za likvidnost
Uzimanje kredita za likvidnost+prodaja vrednosnih hartija/svi prihodi
Promene u zalihama novca, izraženo u procentima.
9.6. Nekoliko zaključnih misli
FINANSIJSKA ANALIZA U LOKALNIM SAMOUPRAVAMA
Predloženi pokazatelji se mogu proračunati iz podataka, koji se pripremaju
od strane samouprava za potrebe informacionog sistema državnog budžeta.
Dodatni problem predstavlja – bez da se detaljnije bavimo s tim – ispravno
tumačenje pojedinih redova i činilaca ovog sistema izveštavanja. Od
predloženih pokazatelja teže se mogu prevazići poteškoće u razdvajanju izvora,
korišćenih za finansiranje obaveznih i dobrovoljno preuzetih zadataka.
Izveštaji Državnog Audita požurivaju rešavanje ovog pitanja, a sa aspekta lokalnog
privređivanja značio bi ozbiljan napredak, ako bi se uspelo sa ovim
razdvajanjem.
Pored stvaranja gore skiciranog sistema pokazatelja može biti opravdano
formiranje dodatnih pokazatelja. Jedna ovakva mogućnost jeste, kada se za
označavanje finansijskog stanja samouprave koristi imovina (tačnije preduzetnička
i prometno ograničeno sposobna imovina samouprave). Takva bi mogla
biti vrednost imovine po glavi stanovnika ili pokazatelj imovina/sopstveni
prihod. U predloženi sistem pokazatelja zato nisam ugradio druge pokazatelje,
jer postoje razlike u kvalitetu evidencije o imovini pojedinih samouprava,
a i nerešenost vrednovanja imovine bi prouzrokovala prilično mnogo
problema u upoređivanju tih pokazatelja.
Druga mogućnost je stvaranje takvih pokazatelja, koji označavaju lokalnu fiskalnu
politiku, odnosno njenu efikasnost. Ovakav može biti npr. poreske olakšice/ubrani
porezi, ili suma poreskih dugovanja/razrezani porezi. Stvaranje
253

ANDRAŠ VIGVARI
statističke pozadine ovih pokazatelja (na nivou sektora i tipova naselja) može
imati praktični značaj nakon rasta značaja lokalnih poreza.
Primenom predloženog sistema pokazatelja omogućava se razrada takvih
kombinovanih monitoring sistema, koje mogu koristiti bilo banke, bilo
organi spoljne kontrole. Naravno moguća je razrada i drugih pokazatelja.
Analiza brojčanih pokazatelja – slično finansijskoj analizi preduzeća – je
dinamična i komparativna aktivnost. Pomeranje vrednosti određenih brojčanih
pokazatelja, njihovo odstupanje u odnosu nekih benchmark vrednosti je
prava informacija. I u slučaju sektora samouprava – slično grupisanju peer
grooup-a u zavisnosti od grane i veličini pri analizi preduzeća – potrebno je
formiranje raznih grupa. Osnovu za grupisanje čine tipovi samouprava, a
dodatni kriteriji mogu biti institucionalni okviri za obavljanje zadataka (broj
ustanova, postojanje društava, itd.).
Ključne reči
⌧ finansijska analiza
⌧ specijalni finansijski pokazatelji vezani sa samouprave
⌧ finanisjki kapacitet
⌧ likvidnost
⌧ bonitet
⌧ stepen zaduženost
⌧ enodogeni i egzogeni faktori budžeta
⌧ operating income
⌧ investment deficit
⌧ pokazatelji održivosti
⌧ pokazatelji elastičnosti
⌧ pokatatelji ranjivosti
⌧ funkcionalni prihodi
⌧ funkacionalni rashodi
Kontrolna pitanja
1. Karakteristike finansijske analize budžeta lokalnih samouprava?
2. Koja se tri područja posebno analiziraju prilikom analize budžeta
lokalnih samouprava?
3. Proračun ušteda u budžetu lokalne samouprave?
4. Osnovne karakteristike salda bužeta lokalne samouprave?
5. Koje su grupe finansijskih pokazatelja položaja lokalnih samouprava?
6. Grupe pokazatelja za označavanej finansijskog kapaciteta?
254

10. KONTROLA U DR AVNOM BUD ETU, SISTEM
KONTROLE SAMOUPRAVA
„Nije ništa lakše, nego potrošiti javne prihode. Nema svog gazdu,
pa osećaš veliku želju, da mu ga pribaviš.”
Kelvin Kulidž
Siguran sam da se čitalac već sreo sa pojmovima, kao što je kontrola, revizija.
Ova zanimanja su neopravdano mistificirana. Kontrola je naime toliko
stara, koliko i privređivanje. Glava porodice je jednostavno želeo znati, da
li su svi izvršili poverene im zadatke. Vladari su hteli znati, da li ih varaju
njihovi podanici, činovnici. Vlasnik je želeo, da ostvari svoje interese u odnosu
na zaposlene. U demokratskoj pravnoj državi poreski obveznici žele znati
na šta se troše njihove uplate, ali i to, da li svi snose svoj deo javnih tereta.
Partneri nekog preduzeća, bez obzira da li se radi o dobavljačima, kupcima,
poveriocima, žele znati da li imaju posla sa korektnom strankom. Sve ove
zahteve ispunjava finansijska kontrola, koju možemo označiti, kao specifičnu
privrednu funkciju. U ovom poglavlju ćemo se upoznati sa pojmom, vidovima
finansijske kontrole, i prikazaćemo sistem kontrole državnog budžeta,
a u okviru toga malo detaljnije, sistem kontrole samouprava.
10.1. Osnovni pojmovi kontrole privrede
Kontrola je funkcija, koja je pozvana za tretiranje nesigurnosti u privredi,
koje se mogu definisati sa aspekta ekonomije, politike, sociologije i organizacione
teorije u interesu ostvarivanja zacrtanih ciljeva određenih nosilaca interesa.
Sadržini ove funkcije možemo prići sa različitih strana.
Kontrola je pre svega delatnost, koja analizira ostvarivanje nekog postupka,
procesa ili događaja u poređenju s nekim unapred određenim sistemom
uslova. Ova radnja je uvek deo nekog procesa upravljanja ili rukovođenja.
Ova kontrola obuhvata odstupanja činjeničnog stanja od očekivanog stanja,
iskazivanje i iznalaženje uzroka i posledica tih odstupanja, kao i mere radi
njihovog uklanjanja. Kontrola u adekvatno diferenciranom sistemu upravljanja
i/ili rukovođenja postaje samostalna funkcija. Funkcija se može institucionalizovati
u različitim organizacijama za kontrolu. Na ovoj tački, znači, moramo
ustanoviti, da je kontrola upravljačka i/ili rukovodilačka funkcija. Institucio-
255

ANDRAŠ VIGVARI
nalizacija funkcije, ili njeno pojavljivanje u obliku samostalne organizacije je
rezultat razvojnih procesa i/ili akata regulacije.
Kontrola je u tehnološkom smislu kombinacija metoda ekonomske analize,
principa, postupaka i postupanja organizacije rada i procesa koje određuje
karakter delatnosti. Sva tri elementa ovog određenja su važna. Analiza je
vezana s tim, da se odrede one nesigurnosti koje želimo tretirati ili izbeći.
Ovo znači iznalaženje i određivanje faktora koji utiču na kontrolisane procese,
organizacije i programa, kao i razotkrivanje međusobnih uticaja različitih
faktora. Za tu svrhu su pogodne one analitičke metode koje idu od primene
običnog upoređivanja, preko osnovnih statističkih metoda, pa sve do najrazličitijih
modela. Adekvatni način analize nije dovoljan za adekvatnost kontrole.
Kontrolna funkcija naime funkcioniše u skladu sa pristupima različitih
nosilaca interesa. Ovo delom zahteva sprovođenje stavova zainteresovanih
nosilaca interesa, kao i tretiranje sukoba interesa u vezi ove funkcije. Sprovođenju
odgovarajućih stavova, kao i eliminisanju ostvarivanja suprotnih interesa
omogućavaju specijalni principi i postupci organizacije rada i procesa.
Pored ova tri činioca uspešna kontrolna funkcija pretpostavlja poznavanje
kontrolisane organizacije, njene delatnosti, programskog okruženja, suštine i
logike funkcionisanja. Tehnologija kontrole se zajedno razvija sa privredom.
U današnje vreme primena različitih dostignuća informatičke tehnologije
je svakodnevna stvar. Računovodstvenu evidenciju vodi se pomoću računarskih
softvera, različite informacije se mogu odlagati elektronskim putem,
prirodna stvar je korišćenje Interneta i e-majla. Međutim i ova sredstva su izvori
nesigurnosti i rizika. Danas uspešna kontrola je nezamisliva bez kontrole
ovih sredstava.
Kao što smo napomenuli kontrolna funkcija se uvek realizuje u okviru
određenih uslova i interesa. Specifični postupci organizacije rada, postupanje,
norme ponašanja, koje kontrolori moraju poštovati, nastale su da bi se
sukobi interesa mogli rešavati ugrožavanja kontrolne funkcije.
U ekonomijama s razvijenim sistemom institucija kontrolna funkcija se
u ozbiljnoj meri diferencira. Širenjem privrednih funkcija vlasti privređivanje
države postaje sve složenije. U javnoj sferi se koncentrišu sve veći privredni
resursi. To je donelo korenite promene i u tradicionalnoj sferi kontrole
– u sferi državnog budžeta. Rast uloge države i promene u delokrugu regulacije
nisu uticale na potrebu kontrole, „eventualno” su uticale na filozofiju,
na njen osnovni pristup. U svakodnevno privređivanje ugrađuje se sve više
kontrolnih funkcija. Ove funkcije zajedno predstavljaju sistem kontrole.
Ovaj sistem kontrole treba da garantuje – između ostalog – pouzdanost i verodostojnost
takvih osnovnih stubova društvenog uređenja kao što su različiti
finansijski izveštaji preduzeća, poreske prijave privrednih subjekata, izvešta-
256

KONTROLA U DRŽAVNOM BUDŽETU, SISTEM KONTROLE SAMOUPRAVA
ji o korišćenju javnih prihoda, dostavljanje podataka, što čini osnove statističkog
sistema.
10.2. Sadržaj kontrolne funkcije
I sama kontrolna funkcija je veoma složena. Ova složenost proizlazi iz
toga, što se funkcija može definisati kao kombinacija različitih delatnosti.
Nasuprot mađarskom (i srpskom, prim. prev.) jeziku, koji – u nedostatku boljeg
– za delove te složene funkcije koristi isti pojam, dok engleski jezik kontrolne
delatnosti označava diferencirano.
Check znači upoređenje konkretnog stanja po stavkama u odnosu na neko
očekivano stanje. Test znači probnu kontrolu. Monitor je pojam koji označava
neprekidno kontrolno praćenje. Review označava reviziju, preglednu
kontrolu. Pojam controll označava razmatranje upravljačkih, nadzornih, regulacionih
odnosa kontrole, a suštine je u tome što se upliće u procese. Supervision
je pojam za označavanje nadzorne kontrole. Audit označava naknadnu
reviziju procesa, delatnosti ili organizacije, koja je nezavisna od procesa, i neposredno
se u njih ne upliće.
Različite kontrolne funkcije možemo različito grupisati. Osnova grupisanja
može biti primenjena tehnika, pristup kontroli, krug nosilaca interesa,
koji će koristiti rezultate kontrole, itd. U ovom poglavlju ćemo obraditi dva
načina grupisanja.
Jedan od tih načina je razlikovanje pojma spoljne i unutrašnje kontrole.
Osnova ovog razlikovanja je u određivanju ciljeva kontrole, kao i u povratnoj
sprezi rezultata. Kontrola je uvek u službi nekih interesa. Spoljna kontrola
se može vezati za takve nosioce interesa koji su izvan stvarnih tokova privređivanja.
U slučaju poslovanja preduzeća ovakvi nosioci interesa su vlasnik,
ili još više usitnjeni vlasnički krug, partneri preduzeća (kupci, dobavljači,
poverioci), država (ubirač poreza), odnosno uopšteno: svi oni učesnici privrede,
koji su na bilo koji način u vezi sa datim preduzećem, ili subjektom.
Ako se radi o državnom budžetu onda ovakvi spoljni nosioci interesa su birači,
odnosno njihova delegirana (izabrana) zakonodavna vlast. U slučaju
spoljne kontrole reč je o tome, da delatnost jedne privredne organizacije mogu
kontrolisati razni državni i nedržavni organi kontrole na osnovu raznih
ovlašćenja i prema određenim merilima, a konstatacije mogu učiniti u određenom
krugu. Ono, što pravo dozvoljava. Ovakva je kontrola od strane egzaktorata
(državnog audita), kontrola od strane poreskih vlasti, kontrolni nadzor,
ili pak revizija.
Unutrašnja kontrola se vrši unutar procesa privređivanja, u službi je izdvojenih
nosilaca interesa u sferi upravljanja i rukovođenja, pa je kao takva
sastavni deo procesa upravljanja i rukovođenja. Sistem unutrašnje kontrole
je sredstvo u službi delatnosti tela, koja su delegirana od strane vlasnika
257

ANDRAŠ VIGVARI
(Upravni odbor, Nadzorni odbor), i menedžmenta, a u sektoru državnog budžeta
to je sredstvo koje je u službi izvršne vlasti, i upravljačke, rukovodeće
delatnosti državne aparature. Unutrašnja kontrola je s tog gledišta manje
ograničavana, pošto predmet kontrole zavisi od namera nalogodavaca. Povratne
sprege rezultata su takođe unutrašnja stvar. Vlasnik i/ili menadžer
može učiniti sve, što zakon ne zabranjuje. Veoma je važno što u mnogim slučajevima
spoljna i unutrašnja kontrola primenjuje slične „tehnologije”.
Drugo grupisanje je razlikovanje kontrole tipa ex ante i ex post facto.
Ovakvo razlikovanje je zasnovano na tome, da iz različitih ciljeva kontrole kakve/kakvi
„tehnologije”, pristupi, odnosno metode, principi, postupci, i aktivnosti
organizacije rada proizlaze. U ovakvu logiku razvrstavanja spada sistem
samoregulisajućih mehanizama, koji je ugrađen u funkcionisanje (policies and
precedures). Mađarska stručna terminologija ovo naziva i ugrađenom kontrolom
u procese.
Kontrola ex ante je u suštini odobravajuća funkcija, kontrola je u stanju,
da direktno utiče na procese. U ovom slučaju pre odvijanja privrednog događaja
dolazi do upoređenja između željenog i od događaja očekivanog stanja.
Ova metoda sprečava neželjene događaje. U sistemu državnog budžeta ovo
je trezorsko poslovanje, kada pre efektivnog izdavanja novca za to nadležan organ
vrši kontrolu opravdanosti izdavanja novca. U engleskoj terminologiji to
je financial control.
Kontrola ex post rezultira odobrenjem, verifikacijom, ili, u drugom slučaju
odbacivanjem određenog stanja. Suština ove kontrole je u tome, što se
odvija nakon događaja. Postavlja se pitanje: da li se isplati baviti nečim, nakon
što se to već desilo? Treba reći da je to u izvesnim slučajevima itekako
opravdano. Sa jedne strane, ranije spomenute kontrole su skupe, i nije sigurno,
da će se „isplatiti”. Ex post kontrola – koja je klasično tipa review ili audit
– omogućava i proveru da li su „filtri” i „senzori” prethodne dve kontrolne
metode (ex ante i ugrađene kontrole) dobro podešeni. Tipična forma ex post
kontrole je audit. Važna karakteristika audita je nezavisnost od kontrolisanog
procesa i ima opšta ovlašćenja. Metoda audita je posmatranje i periodičnost.
Promatranje međutim ne znači pasivnost i labavost, nego upravo prodiranje
u dubinu (do „srži”) i traženje suštinske povezanosti i međusobnih
veza. Audit je uvek okrenut ka celini. Audit kontroliše i verodostojnost primarnih
informacija koje koristi. Nezavisnost audita nije ni prednost ni zasluga,
nego je „situacija”. Prednost nezavisnosti je u nepristrasnosti, u mogućnosti
totalnog posmatranja. Nedostatak je u otežanom sticanju informacija i
ograničena sposobnost orijentisanja. Pojmu nezavisnost treba dodati da auditor
nema, niti može imati neposredan uticaj na proces. Slika 9.1. prikazuje
karakteristike kontrolorove nezavisnosti.
258

Slika 9.1.
KONTROLA U DRŽAVNOM BUDŽETU, SISTEM KONTROLE SAMOUPRAVA
Sastavni elementi samostalnosti kontrole
– jasan, ustavni*, zakonski** položaj
– nezavisan rukovodilac*
– sigurnost izborne funkcije*
– finansijska nezavisnost
– imunitet*
– sloboda odobravanja plana
– osposobljen stručni kadar koji poznaje procese
– zakonom propisana dostupnost dokumenta
– neograničena mogućnost izveštavanja
– praćenje sudbine preporuka
* prvenstveno u javnom sektoru
** prvenstveno u tržišnom sektoru
Audit – kao što smo rekli – može biti spoljni i unutrašnji. Na osnovu
usmerenosti, odnosno u zavisnosti od potreba nosilaca interesa može biti audit
finansijske pravilnosti (financial and complience), učinka (performance), i funkcionalni.
Ovaj potonji sa rastom potreba može biti veoma raznovrstan. Najčešći
je IT audit, humani audit, audit obezbeđivanja kvaliteta i ekološki audit.
10.3. Budžetski kontrolni sistem
Razne unutrašnje i spoljne kontrolne funkcije se nadovezuju i hierarhijski
se nadograđuju, i čitav ovaj sklop čini kontrolni sistem privrede. Kao što
sam već napomenuo, različite vrste kontrole ne razlikuju se samo u „tehnologiji”,
nego i u tome, koji krug nosilaca interesa opslužuju. Uravnoteženost
kontrolnog sistema je obezbeđena u tom slučaju, ako njegovo funkcionisanje
ne određuju jednostrani partikularni interesi, odnosno, ako nisu povređeni
osnovni interesi. Kvalitet sistema kontrole znači istovremeno određuje njegov
sistem institucija, kvalitet primenjenih postupaka i tehnika, kvantitet i
kvalitet raspoloživih resursa, i ona formalna-neformalna pravila igre, koje
određuju manevarski prostor različitih funkcija.
259

ANDRAŠ VIGVARI
10.3.1. Vrhovni audit
Uopštena je konstatacija, da u demokratski uređenim tržišnim privredama
na vrhu sistema kontrole stoje najviši organi kontrole (Supreme Audit Institutions),
državni auditi. Zadatke i pravni okvir funkcionisanja vrhovnih audita
(SAI) uglavnom reguliše zakon. Zakonska regulativa obezbeđuje nezavisnost
Državnog audita (DA). Prema svom ustavnom položaju SAI je podređen isključivo
zakonodavstvu, Parlamentu i zakonima. Rukovodioce DA parlament bira
na period, koji je duži od jednog izbornog ciklusa (u Mađarskoj je to 12 godina).
Predsednik DA, ili njegov predstavnik sa savetodavnim pravima učestvuje
u radu Parlamenta i njegovih komisija. Kontrolne obaveze DA su sadržani u
više od 40 pravnih akata. Najvažniji zadatak DA je kontrola verodostojnosti izveštaja
i predloga zakona o realizaciji budžeta. Ova aktivnost je slična radu individualnih
revizorskih firmi na verifikaciji finansijskih izveštaja. Tradicionalna
revizija – koja se vrši po tržišnim principima za potrebe vlasnika privrednih
subjekata – godišnji finansijski izveštaj kontrolisanog preduzeća završava verifikacijskim
zaključkom. Revizor će dati verifikacijski zaključak bez ograničenja, ukoliko
u toku svog rada ustanovi, da je godišnji izveštaj pouzdan i daje stvarnu
sliku, odnosno, sve važne odnose prikazuje verodostojno, u granicama korišćenih
metoda za izradu izveštaja. Revizor će izdati upozoravajući zaključak, ukoliko
iskrsnu neraščišćeni poslovi, koji međutim ne utiču na procenu izveštaja.
Ograničeni zaključak je posledica činjenice da je revizija utvrdila bitna odstupanja
i greške u izveštaju. Odbijajući zaključak će dati revizija, ako izveštaj ne daje
pouzdanu i stvarnu sliku. Revizor će odbiti izdavanje zaključka, ako na osnovu
raspoloživih informacija ne može izgraditi svoje mišljenje. Vrhovni audit
može kontrolisati poslovanje države, lokalnih samouprava, društva u vlasništvu
samouprava, javne fondacije, kao i aktivnost svih onih privrednih jedinica,
koje su u vezi sa korišćenjem sredstava za javne rashode.
Sve veći deo aktivnosti SAI u razvijenim zemljama čini kontrola učinka
(performance audit, value for money audit). Cilj ovih kontrola je analiza ispunjenosti
3 „E”, a u slučaju nedovoljnog učinka donošenje odgovarajućih stimulativnih
mera.
Postoje različiti tipovi organa vrhovnog državnog finansijskog audita.
Sudski tip funkcioniše zemljama južne Evrope. Ovakve institucije imaju
ovlašćenja za neposredno sankcionisanje, njihovi izabrani članovi zajedno
donose odluke. Drugi tip državnog audita funkcioniše u takozvanom predsedničkom
sistemu. To znači, da predsednika bira Parlament, a ovlašćenja
koristi u svoje ime. Eksperti, revizori i rukovodioci odeljenja su pomoćnici
predsednika.
Institucije državnog audita sveta okuplja međunarodna organizacija IN-
TOSAI, koja deluje u okviru UN. Generalni sekretar joj je tradicionalno predsednik
državnog audita Austrije, a i Generalni sekretarijat radi u Beču. Pred-
260

KONTROLA U DRŽAVNOM BUDŽETU, SISTEM KONTROLE SAMOUPRAVA
sednička funkcija svetske organizacije se popunjava rotacijom: od 2004. godine
predsedavajući će biti predsednik mađarskog Državnog audita. Uloga
INTOSAI-a je obezbeđivanje nezavisnosti svojih članica, kao i podizanje nivoa
i standardizacija poslova državnog audita. U vezi kontrolne funkcije izdaje
standarde (Standardi INTOSAI).
Standardizaciju prakse u kontroli javnog sektora zagovara i jedna druga
međunarodna organizacija, IFAC (Međunarodni Savez Revizora). Ova organizacija
je formirala svoju komisiju za javni sektor (Public Sector Committee),
koja permanentno razrađuje svoje standarde.
10.3.2. Kontrola od strane vlasti
Kontrola od strane vlasti je praktično unutrašnja kontrola na nivou centralnog
budžeta. Institucija ove kontrole je Državni trezor u onim budžetskim
sistemima, u kojima postoji trezor. Ovaj organ u toku privređivanje
obavlja prethodnu (ex-ante) kontrolu. Tu spadaju još različiti organi vlade
(ministarstva, agencije, itd.), koji se bave nadzorom institucija i unutrašnjom
kontrolom odeljenja, ili drugih organizacionih jedinica.
10.3.2.1. Organi vlasti finansijske kontrole
U sistemima tržišne ekonomija posebno je važno pouzdano i stabilno
funkcionisanje finansijskog sistema. Sektor finansijskih usluga (kreditne institucije,
osiguravajuće organizacije, dobrovoljni i privatni penzijski fondovi,
brokerske firme, druge organizacije za finansijske usluge) nadzire Državni
nadzorni organ finansijskih organizacija (u Mađarskoj skraćeno: PSZAF – nap.
prev.). Plaćanje centralnih poreza, doprinosa za socijalno osiguranje i drugih
doprinosa na zarade (izuzev carina i akciza) kontroliše Poresko-finansijska
kontrolna kancelarija (u Mađarskoj skraćeno: APEH – nap. prev.). O carinama
i akcizama brine Državna komanda carinske i finansijske policije (skraćeno:
VPOP – nap. prev.). Ovi organi svoje obaveze izvršavaju kroz ex-ante i
ex-post kontrole, kao i monitoringom. Bitna razlika u odnosu na ranije opisane
kontrolne organe u slučaju ovih potonjih je u tome, što neposredno, u
svom delokrugu mogu sankcionisati odstupanja od poželjnog (pravnim aktima
propisanog) stanja. Sve ove institucije funkcionišu kao budžetski organ.
10.3.2.2. Unutrašnji upravljački sistem
Sastavni deo kontrolnog sistema je unutrašnji upravljački sistem (internal
control). Unutrašnji upravljački sistem jedne organizacije je sazdan od ciljeva,
smernica, funkcionalnih postupaka i pravila, razrađenih od strane rukovodstva
te organizacije. Cilj funkcionisanja upravljačkog sistema je, da
obezbedi ekonomično, efikasno i uspešno ostvarivanje misije i ciljeva organizacije,
funkcionisanje u skladu sa propisima i internim pravilima (complience),
zaštitu imovine i informacija preduzeća, odgovarajući kvalitet računovodstvenog
informatičkog sistema, izradu pouzdanih godišnjih finansijskih
261

ANDRAŠ VIGVARI
izveštaja na vreme, zatim sprečavanje, odnosno otkrivanje grešaka i prevara.
Savremeno shvatanje unutrašnjeg upravljačkog sistema ne obuhvata samo
računovodstvenu i finansijsku kontrolu organizacije, već sve njene važne
funkcije, svaku važniju delatnost. Njegovi važniji elementi su: sistemi za određivanje
računovodstvenih aktivnosti (accounting controls), sistemi za regulisanje
upravljačkih aktivnosti (administrative controls), upravljački sistemi
(management controls), zatim nezavisna unutrašnja kontrola (internal audit).
Osnovni zadatak je ove potonje, da drži pod stalnim nadzorom funkcionisanje
unutrašnjeg upravljačkog sistema metodama ex post kontrole. Nezavisnost
u slučaju unutrašnje kontrole znači, da je izuzeta iz procesa organizacije,
i radi direktno podređen prvom rukovodiocu organizacije.
10.3.2.3. Sastavljanje plana kontrole (usklađivanje resursa i zadataka)
Svaka kontrola – slično drugim ekonomskim odlukama – suočava se sa
problemom: kako da pronađe optimum između raspoloživih resursa i željenog
cilja. Ova optimalizacija moguća je na osnovu 3 „E”.
Troškovi kontrole su opipljivi, dok njeni rezultati, njen „output”– barem
neposredno – nije moguće izmeriti u novcu. Aktivnost nezavisnog revizora,
izdržavanje unutrašnje organizacije za kontrolu, kontrola od strane Državnog
audita košta pa je opravdan korak optimalizacija korišćenja novca. Troškovi
kontrole se izražavaju jednim specifičnim pojmom, a to je kontrolni dan.
Kontrolni dan pokazuje raspoloživi kontrolni kapacitet. Ovaj broj se dobija
množenjem broja raspoloživih saradnika s brojem radnih dana. Deljenjem
svih troškova u vezi kontrole (plate saradnika, troškovi uslova rada, troškovi
eventualnih ekspertiza, itd.) s zbirom kontrolnih dana, dobijamo prosečne
troškove kontrolnog dana. Ova brojka pretpostavlja, da je održavanje kontrolnog
kapaciteta stalni trošak. Naravno mogu se tumačiti i granični troškovi
kontrole. Ovo je rast troškova kontrole usled prihvatanja viška obaveza.
Ovaj rast može uslediti zbog delimičnog izmeštanja (outsourcing) kontrolne
delatnosti, ili zbog toga, što pri stalnom kapacitetu postoji potreba za obavljanjem
specijalnih zadataka – uključivanje dodatnih resursa (npr. ekspert
sa specifičnim znanjem). Rezultati kontrole se ne mogu ovako jednoznačno
kvantificirati. Delom to je zbog toga, što jedan deo kontrolne delatnosti proizlazi
iz različitih zakonskih obaveza. Drugi razlog toga je, što rezultat kontrole,
kao izostali gubitak, takođe se teško može kvantificirati. Istovremeno,
sprečavanje, otkrivanje nenamerno i namerno prouzrokovanih šteta, razotkrivanje
prevare, pronevere i korupcije znači „opipljiv novac”, pošto se može
iskazati u novcu. Rezultati kontrole učinka takođe se mogu iskazati brojčano,
ukoliko dovodi do iznalaženja rezervi u privređivanju.
Da bi kontrola mogla ispuniti ove funkcije, svoje kapacitete mora podeliti
među različitim područjima kontrolisane privredne jedinice. U tom cilju
262

KONTROLA U DRŽAVNOM BUDŽETU, SISTEM KONTROLE SAMOUPRAVA
se sastavlja plan kontrole. Sastavljanje plana kontrole znači konkretno formulisanje
ciljeva kontrole, kao i obezbeđivanje potrebnih sredstava za kontrolu.
Pri formulisanju ciljeva trebamo imati na umu dva principa. Jedan od njih je,
da plan kontrole mora sadržati sve obavezne zadatke. Ove obavezne zadatke
mogu propisati zakonima (eventualno pravnim aktima nižeg reda), tela, koja
upravljaju kontrolni organ (u slučaju Državnog audita Parlament, u slučaju
izabranog revizora nadzorni odbor društva, u slučaju unutrašnjeg kontrolora
u samoupravi odlučuje ili skupština, ili gradonačelnik, itd.). Među zakonom
propisanim obavezama najvažnija je ona obaveza, po kojoj se godišnji
finansijski izveštaj obavezno podvrgava spoljnoj kontroli. Pored obaveznih
zadataka, rukovodstvo organizacije za kontrolu može dati predlog za dodatne
zadatke. Ovakav predlog može biti zasnovan na iskustvima ranijih kontrola
(naknadna kontrola), takvim signalima, koji govore o verovatnoći nepravilnosti,
kao i na standardima struke. Ovo zadnje znači, da celinu ili funkcionisanje
određenih područja privredne organizacije treba kontrolisati prema
određenim periodima.
U centru procesa stoji ocenjivanje različitih rizika. To se obično naziva rizično
orijentisano planiranje kontrole. Ova orijentisanost prema rizicima u slučaju
obaveznih zadataka javlja se u određivanju nivoa pouzdanosti date kontrole.
Rezultat kontrole je pouzdaniji, ako se kontrola vrši u što potpunijem
krugu. U toku kontrole nekog finansijskog izveštaja osnovu rada čine knjigovodstvene
stavke i dokazni materijal uz njih. Kod kontrole inventara kontrolom
se upoređuju evidencija i stvarno stanje. Načelno, može se obaviti
potpuna kontrola, od stavke do stavke. Ovakav postupak obezbeđuje punu
sigurnost kontroli, da su ispravni njeni stavovi, koji su zauzeti na osnovu iskustava
tokom kontrole. Ovakvo rešenje je međutim isuviše skupo. Zbog toga
u praksi se primenjuju različite metode uzorkovanja. Ako se radi na osnovu
uzoraka, u tom slučaju se smanjuju potrebe za resursima (broj kontrolnih
dana), ali raste nesigurnost, mogućnost grešaka u vezi pouzdanosti rezultata
kontrole. U toku planiranja se određuje onaj nivo grešaka, nepouzdanih informacija,
koji bi mogli uticati na korisnike izveštaja o kontroli. To je prag bitnosti.
Da kontrola ne preskoči stavke, koje se mogu smatrati bitnom, potrebno
je određivanje izvesnosti, sigurnosti. Nije teško uvideti, da što su stroži
kriteriji, s tim su veći troškovi kontrole. (!)
Drugi aspekt kontrole, orijentisane na rizike je u tome, što određivanjem
dodatnih tema i područja kontrole – pored zadataka obavezne kontrole –
kontrolisana organizacija će izvršiti analizu rizika onih oblasti, koje spadaju
u njene kompetencije. Rizičnost različitih privrednih oblasti može imati puno
razloga.
Ako jedna samouprava raspolaže sa značajnom imovinom, onda finansijski
položaj te samouprave će u značajnoj meri odrediti rezultati ga-
263

ANDRAŠ VIGVARI
zdovanja tom imovinom. Organ vlasti započinje jedan obiman razvojni
projekat, u čijem ostvarivanju pored sopstvenih izvora računa na kredite,
kao i na bespovratna sredstva, koja se mogu pribaviti putem inostranih
konkursa. Ovaj zadnji izvor će stajati na raspolaganju, ako se projekat
ostvaruje u odgovarajućem tempu i kvalitetu. Projekat pokreće mnoge dobavljače.
U ovom slučaju, potpuno je shvatljivo, zašto je projekat interesantan
za kontrolu, jer eventualno nedovoljno ostvarivanje projekta značiće
značajno opterećenje za vladu/vlast. Jer ako se ne mogu iskoristiti bespovratna
sredstva, to može poremetiti prvobitne kalkulacije, a u krajnjem slučaju
može prouzrokovati i zaustavljanje čitavog projekta. Promene u regulisanju
knjigovodstva (propisi o obračunu amortizacije, umanjenju vrednosti
ulaganja) mogu povećati verovatnoću grešaka u tom delu finansijskih
izveštaja.
Rezultat planiranja kontrole je plan kontrole, koji uglavnom na godišnjem
nivou usklađuje zadatke u kontroli sa raspoloživim resursima. Plan je zvaničan
dokument, koji pored označavanja pojedinih zadataka, pridodatih resursa
sadrži i dinamiku sprovođenja zadataka, rokove završetka, i odgovornog
lica za realizaciju zadatka. Plan sadrži i određene rezerve, koji se odnosi na
vreme za usavršavanje kontrolora, kao i na kapacitete, koji obezbeđuju izvršavanje
nepredviđenih zadataka. Plan kontrole odobrava upravljačko telo
kontrolne organizacije.
10.4. Proces kontrole
Realizacija zadataka iz plana kontrole se odvija po utvrđenom redu. U
nastavku ćemo prikazati opšti algoritam izvršenja, kao i ključne pojmove.
10.4.1. Pripremna faza
Upoznavanje kontrolisane delatnosti (organizacije). Ovde spadaju
elementi spoljnog okruženja. Okruženje u smislu pravne regulative,
tržišta, društva. Karakteristike kontrolisane delatnosti (organizacije):
kao što su karakter i količina raspoloživih resursa, oblast rada, delatnosti,
poslovni profil, imovinsko-finansijsko stanje, organizaciona
struktura, upravljački sistem. Na osnovu ovog procesa se može odrediti
nerazdvojiv, inherentan rizik (inherent risk). Nerazdvojiv rizik je sa
aspekta kontrole nezavisan faktor. Ovaj rizik predstavlja verovatnoau
toga, da je kontrolisana organizacija podložna funkcionalnim poremeaajima,
od zacrtanih ciljeva suprotnom delovanju, neispunjavanju
proopisa, i to zbog slueajne greške, loše odluke, ili eak i zbog namerne
prevare. Skala ovih poremeaaja je veoma široka, jer obuhvata neispunjavanje
oeekivanja vlasnika, potrošaea, probleme finansijske
prirode, likvidnosti, gubitak imovine, do neadekvatnosti finansijskog
264

izveštaja. Ovi rizici proizlaze iz spoljnog okruženja i konkretne delatnosti
kontrolisane organizacije. Faktori rizika mogu biti privredni događaji
(a unutar toga transakcije i tržišna dešavanja), ostali faktori
(npr. izloženost korupciji), primenjena praksa i korišćeni postupci, nivo
preduzetničke-institucionalne kulture, logistička rešenja i tehnologije.
Razdvajanje spoljnog i unutrašnjeg okruženja nije lako, pošto postoje
brojni „granični” slučajevi.
upoznavanje unutrašnjeg upravljačkog sistema (internal control sistem),
pri čemu treba se skoncentrisati na pregled sledećih elemenata:
a
b
c
d
e
f
g
KONTROLA U DRŽAVNOM BUDŽETU, SISTEM KONTROLE SAMOUPRAVA
sistem privređivanja, obračuna, računovodstva organizacije,
način obrade podataka;
razdvojenost nadležnosti, prava i obaveza, regulacija pitanja
nespojivosti;
fizička zaštita imovine i informacija;
računovodstveni i drugi statistički postupci;
personalni uslovi;
ugrađene kontrolne tačke u procesu;
rukovođenje, kontrola od strane rukovodstva.
U toku upoznavanja i procenjivanja unutrašnjeg upravljačkog sistema
možemo razotkriti rizike (control risk). Rizik unutrašnje kontrole označava verovatnoću
toga, da unutrašnji upravljački sistem organizacije nije u stanju
sprečiti, ili otkriti ona odstupanja, koja ugrožavaju funkcionisanje kontrolisane
organizacije, odstupanje od zacrtanih ciljeva, bez obzira na to, da li je izvor
tih odstupanja loše rukovođenje ili odlučivanje, neko neizbežno zbivanje
(npr. na tržištu), tehnološka greška, ili pak prevara.
10.4.2. Ocenjivanje rizika kontrole (audit risks)
Kontrola – iako ima funkciju tretiranja nesigurnosti – ni sama nije imuna
od elemenata nesigurnosti. U procesu kontrole moramo računati sa rizicima,
čiji su različiti izvori nesigurnosti. Treći elemenat rizika kontrolnog
procesa je rizik otkrivanja (detect risk). To je rizik toga, da primenjeni postupci
kontrole neće otkriti značajnije greške, bitna odstupanja.
izrada programa kontrole je planiranje potrebnih postupaka. Izrada
programa kontrole se vrši na osnovu uputstava, standarda. U toku izrade
programa koriste se saznanja iz pripremne faze. Ovde dolazi do
podele posla među kontrolorima, koji učestvuju u radu. Izrada programa
je olakšana time, što postoje različite metode, koje su primenljive
za različite zadatke.
265

ANDRAŠ VIGVARI
10.4.2.1. Izvršenje
U fazi izvršenja kontrola se odvija na licu mesta (on site) i na strani. Mogućnost
kontrole na strani obezbeđuju redovne i povremene informacije, izveštaji
kontrolisane organizacije različitim telima i organizacijama, različite on line baze
podataka, i mogućnost komuniciranja putem interneta, itd. Kontrola na licu
mesta pored pribavljanja neophodnih informacija omogućava uvid i u svakodnevno
funkcionisanje kontrolisane organizacije, uz to, zahvaljujući ličnim kontaktima
sa zaposlenima, možemo doći do dodatnih, dopunskih informacija, koje
su nezaobilazne tokom kontrole, važan su preduslov za uspeh. Cilj faze izvršenja
jeste pribavljanje relevantnih dokaza, njihova primarna obrada, eventualno izmena
programa kontrole. U toku kontrole na licu mesta, možda će se korigovati
viđenje o inherentnom riziku i o riziku unutrašnje kontrole, što može dovesti
do korekcije primenjenih metoda, obima, trajanja i ciljeva kontrole. Dokazi moraju
pouzdano podržavati izveštaj o kontroli, koji će se kasnije izraditi. Dokazi
su onda pouzdani, ako su dovoljni, prihvatljivi, objektivni i dokumentovani.
10.4.3. Izrada izveštaja
Nakon izvršenih kontrola na licu mesta i na strani, dolazi do sumiranja i
procenjivanja pribavljanih dokaza (često od strane različitih kontrolora). Nakon
ocene delimičnih rezultata kontrole pristupa se pisanju izveštaja o kontroli.
U slučaju finansijske kontrole, ovaj dokument se naziva Zaključcima (opinion),
u slučaju kontrole druge vrste, to je izveštaj, koji sadrži konstatacije (findings).
Zaključci kvalifikuju finansijski izveštaj. Zaključak može biti bez ograničenja,
verifikujući, ograničavajući ili odbijajući. Konstatacije nefinansijske
kontrole mogu biti pozitivne, neutralne i negativne. Na primer data delatnost
ispunjava – ne ispunjava važeće propise, doneta privredna odluka je poboljšala
kvalitet usluga, odnosno dovela je do značajnog gubitka imovine, itd.
Sve često se primenjuje metoda, da se preliminarni izveštaji (nacrti izveštaja)
podvrgavaju „unutrašnjoj stručnoj kontroli”, radi obezbeđivanja kvaliteta.
Cilj ovoga je, da se eliminišu eventualne greške, propusti kontrole. Kontrolišu,
da li su konstatacije podržavane dokazima, i da li ispunjavaju zakonske
okvire.
Nakon izrade preliminarnog izveštaja, taj dokument se prosleđuje rukovodiocu
kontrolisane organizacije, a on ima pravo, da na to da svoje primedbe.
10.4.3.1. Podnošenje izveštaja, realizacija
Nakon provere sa aspekta obezbeđivanja kvaliteta, i povratnih informacija
kontrolisanoj organizaciji, pristupa se izradi konačnog izveštaja. Realizacija
znači oživotvorenje rezultata kontrole. Način realizacije rezultata kontrole zavisi
od toga, da li će izveštaji doći u ruke onih, koji su ovlašćeni za donošenje
potrebnih mera, ili, da li izveštaj na valjan način podržava potrebne mere.
266

KONTROLA U DRŽAVNOM BUDŽETU, SISTEM KONTROLE SAMOUPRAVA
10.5. Kontrola i odit u javnom sektoru 116
10.5.1. Kontrolni sistem u javnom sektoru u Srbiji
Institucija kontrole u sistemu javnog sektora u Srbiji do sada nije postojala
niti je funkcionisala na način kako je to uobičajeno u zemljama sa tržišno
orijentisanom privredom. Koncept novog budžetskog sistema stvara pretpostavke
za jačanje finansijske discipline jer uvodi veoma razuđen i dobro
osmišljen sistem kontrole javnog sektora. Njegovu osnovu čini sistem (1) interne
kontrole u svim ministarstvima i državnim organizacijama, (2) budžetska
inspekcija, (3) budžetska revizija, (4) izveštavanje i (5) eksterna revizija.
10.5.2. Interna kontrola i interni kontrolori
Veliku novinu predstavlja činjenica da se u novom budžetskom sistema
u javnim finansijama Srbije uspostavlja efikasnost upravljanja javnim rashodima
uz uvođenje višestepenog sistema kontrole. Ovde se pre svega misli na
uvođenje sistema interne kontrole direktnih i indirektnih korisnika budžetskih
sredstava i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja Zadatak uspostavljenog
sistema interne kontrole se sastoji u uspostavljanju interne kontrole
za sve transakcije računa prihoda i rashoda, računa finansijskih sredstava
i obaveza i računa finansiranja, kao i upravljanje državnom imovinom. Sistem
interne kotrole se sastoji iz mreže koja čini jedinstvenu organizaciju, čiji
je cilj da obezbedi:
1. primenu zakona, propisa, pravila i procedura,
2. uspešno poslovanje,
3. ekonomično, efikasno i namensko korišćenje sredstava,
4. čuvanje sredstava i ulaganja od gubitaka, uključujući i od prevara, nepravilnosti
i korupcije,
5. integritet i pouzdanost informacija, računa i podataka.
Zakonom o budžetskom sistemu je data mogućnost da organizacije obaveznog
socijalnog osiguranja i direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava,
koji su u organizacionom i finansijskom smislu složene celine, na
osnovu zajedničkih kriterijuma za organizaciju i postupak interne kontrole
koji je propisao Ministar finansija i ekonomije, organizuju posebnu službu
internih kontrola 117 . Grosso modo, interna kontrole se organizuje kao sistem
procedura i odgovornosti svih lica uključenih u finansijske i poslovne procese
direktnih i indirektnih korisnika budžetskih sredstava i organizacija obaveznog
socijalnog oisguranja.
116
Napisao dr Božidar Raičević.
117
Ministar je zadužen da propiše zajedničke kriterijume za organizaciju i postupak interne
kontrole na osnovu kojih direktni korisnici i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja
određuju bližu organizaciju i postupak vršenja interne kontrole.
267

ANDRAŠ VIGVARI
Drugi direktni korisnici budžetskih sredstava, osim navedenih, mogu
organizovati službu internih kontrolora koji su direktno odgovorni funkcionerima
direktnih korsinika budžetskih sredstava.
Direktni korisnici budžetskih sredstava uspostavljaju odgovarajuće oblike
interne kontrole za indirektne korisnike budžetskih sredstava koji su u
njihovoj nadležnosti.
Direktni korisnici sredstava budžeta lokalne vlasti osnivaju odgovarajuće
oblike interne kontrole za sve transakcije koje se tiču budžetskih primanja
i izdataka, upravljanja sredstvima i upravljanjem dugom lokalne vlasti.
10.5.3. Budžetska inspekcija i revizija
Zakon o budžetskom sistemu je dosta prostora posvetio organizovanju
i funkcijama budžetske inspekcije i revizije. Funkciju budžetske inspekcije i
revizije obavlja Ministarstvo finansija i ekonomije nad:
1. direktnim i indirektnim korisnicima budžetskih sredstava,
2. organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja i
3. javnim preduzećima, osnovanim od strane Vlade, pravnim licima
osnovanim od strane tih javnih preduzeća, odnosno pravnim licima
nad kojima Republika ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više
od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, kao i
nad drugim pravnim licima u kojima javna sredstva čine više od 50%
ukupnog prihoda.
Nadležni izvršni organ teritorijalnih autonomija i lokalnih samouprava
osnivaju lokalnu službu za inspekciju i reviziju koja je nadležna za sprovođenje
inspekcije i revizije nad:
1. direktnim i indirektnim korisnicima sredstava budžeta lokalne vlasti,
2. javnim preduzećima,osnovanim od strane lokalne vlasti, pravnim licima
osnovanim od satrane tih javnih preduzeća, odnosno pravnim
licima nad kojima lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu
nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru,
kao i nad drugim pravnim licima u kojima lokalna javna sredstva
čine više od 50% ukupnih prihoda.
Funkcije Budžetske revizije i inspekcije se posebno odnose na:
1. proveru primene zakona koja predstavlja naknadnu proveru korisnika
budžetskih sredstava, organizacija, preduzeća, odnosno drugih
pravnih lica koja su pod njihovom kontrolom,
2. ocenu sistema interne kontrole koja predstavlja ocenu adekvatnosti,
uspešnosti i potpunosti interne kontrole,
3. kontrolu primene zakona u oblasti materijalno-finansijskog poslovanja
i namenskog i zakonitog korišćenja sredstava korisnika budžetskih
sredstava, organizacija, preduzeća, odnosno drugih pravnih lica
koja su pod njihovom kontrolom,
268

KONTROLA U DRŽAVNOM BUDŽETU, SISTEM KONTROLE SAMOUPRAVA
4. revizju načina rada (performansi) koja predstavlja ocenu poslovanja i
procesa u korisnicima budžetskih sredstava, organizacijama, preduzećima
i drugim pravnim licima koja su pod njihovom kontrolom, nad
kojima se vrši revizija, uključujući i nefinsansijske oprecije, u cilju ocene
ekonomičnosti, efiskanosti i uspešnosti organa i organizacija,
5. davanje saveta o implikacijama kontrole i revizije kada se uvode novi
sistemi, procedure ili zadaci,
6. uspostavljanje saradnje sa eksternom revizijom i
7. vršenje ostalih zadataka neophodnih da bi se ostvarila sigurnost u
pogledu funkcionisanja sistema interne kontrole.
Rad budžetske inspekcije je nezavisan. Njen rad, ovlašćenja, obeležja i
drugo se uređuju posebnim aktom Vlade. Posebnim aktom Vlade je utvrđeno
i pravo na izjavljivanje žalbe protiv inspektora, odnosno revizora u
upravnom postupku. Sa druge strane, Ministar uređuje način rada i metodologiju
budžetske inspekcije i revizije.
Budžetska inspekcija kao i lokalna služba za inspekciju i reviziju imaju
pristup svim podacima, dokumentima, izveštajima i informacijama potrebnim
za obavljanje funkcija kod korisnika budžetskih sredstava, organizacija,
preduzeća i drugih pravnih lica koja su pod njihovom kontrolom, nad kojima
se vrši inspekcija odnosno revizija. Naravno, podrazumeva se da budžetska
inspekcija i revizija i lokalna služba za inspekciju i reviziju imaju na raspolaganju
odgovarajuće resurse (osoblje, prostor i opremu), koji obezbeđuju
vršenje njihovih funkcija.
Budžetska inspekcija i revizija dostavlja Ministru izveštaj o izvršenoj inspekciji
i reviziji sa nalazima, merama i odgovarajućim preporukama. Takođe,
budžetska inspekcija i revizija obezbeđuju zapisnik, izveštaj i preporuku
korisniku budžetskih sredstava, organizaciji, preduzeću odnosno drugom
pravnom licu koja su pod njihovom kontrolom. Sa svoje strane, Ministar je
obavezan da o učinjenim budžetskim inspekcijama i revizijama dva puta godišnje
obaveštava Vladu a ova Narodnu skupštinu. Ove odredbe shodno važe
i za lokalnu službu za inspekciju i reviziju.
U vezi sa obavljanjem eksterne revizije zakon nije dao posebna definisanja,
osim što je propisao da eksternoj reviziji podležu završni računi budžeta
Republike, budžeti teritorijalne autonomije, budžeti lokalnih vlasti i finansijski
planovi organizacija obaveznog socijalnog osiguranja.
Do uspostavljanja vrhovne eksterne revizijske institucije, Skupština Republike
Srbije će odlučivati o angažovanju revizora sa odgovarajućim kvalifikacijama
za obavljanje eksterne revizije završnog računa budžeta i organizacija
obaveznog socijalnog osiguranja.
Eksterna revizija budžeta se vrši u skladu sa Zakonom o reviziji računovodstvenih
izveštaja i Međunarodnim standardima revizije, kao i usvojenim
Pravilnikom o načinu obavljanja revizije računovodstvenih izveštaja.
269

ANDRAŠ VIGVARI
Nezavisna eksterna revizija podnosi izveštaj u kome treba da izrazi mišljenje
da li završni račun budžeta objektivno i istinito prikazuje prihode i
rashode završnog računa u skladu sa propisima na osnovu kojih je sačinjen.
Ključni pojmovi
⌧ kontorla,
⌧ audit,
⌧ interna kontorla,
⌧ finansijska kontorla,
⌧ kontrola „ex-ante”,
⌧ kontrola „ex- post”,
⌧ kontrola ueinka (performance audit),
⌧ monitoring,
⌧ Državni audit,
⌧ vladina kontrola,
⌧ kontrola organa vlasti,
⌧ zaključak revizije.
Kontrolna pitanja
1. Šta podrazumevate pod pojmom kontrolne funkcije?
2. Koje aktivnosti spadaju u kontrolnu funkciju?
3. Kako se grupišu kontrole?
4. Šta podrazumevate pod pojmom sistema kontrole?
5. Koje su institucije mađarske državne kontrole?
6. Formulišite sličnosti i različitosti unutrašnje i spoljne kontrole!
7. Šta je kontrola „ex-ante”, ugrađena u proces, a šta „ex-post”?
8. Koji su zadaci spoljne kontrole lokalnih samouprava?
9. Koje su karakteristike unutrašnjeg upravljačkog sistema samouprava?
10. Koji su zadaci finansijskih komisija?
270

GLOSAR
Adicionalnost – Jedan od četiri osnova principa funkcionisanja Strukturnih fonodova
EU. Znači, da je podrška iz Strukturnih fondova dopunska,
jer se dopunjuju izvori, koji su obezbeđeni putem drugih
nacionalnih institucija.
Aktivni repo – Sporazum o reotkupu hartija od vrednosti, po kojem nacionalna
banka kupuje (najčešće državne hartije) hartije od vrednosti,
koje će prodati istoj strani, u određenom roku i po ceni, koja
je određena prilikom sklapanja sporazuma.
Akumulacioni rashodi – Ukupni troškovi ili trajna novčana sredstva u vezi
nabavke, stvaranja ili pokretanja predmeta i stvari.
Analiza troškova-dobiti – Postupak analize, koji ocenjivanje nekog projekta pored
užih finansijskih aspekata vrši uzimanjem u obzir svake
dobiti i svih troškova, bez obzira na to, kod kog privrednog
subjekta se pojavljuju. Najčešće se koristi za ocenjivanje ulaganja
sektora vlasti.
Arbitraža – Posao, koji obuhvata istovremene kupovine ili prodaje neke robe na dva
ili više tržišta po različitim cenama, a čiji je pokretač dobit po
osnovu razlika u cenama.
Audit – vidi: Kontrola
Aukcija – Tehnika emitovanja hartija od vrednosti (državnih hartija), pri čemu
početna cena je donos date hartije. Donos – u zavisnosti od
potreba za finansiranjem – određuje emitent. Pogodna je za
optimalizaciju troškova finansiranja državnog duga.
Back Up Sistem – Element sistema obezbeđivanja podataka, koji obezbeđuje raspolaganje
podataka i za slučaj uništenja originalnih podataka.
Benchmark – Finansijska teorija ga koristi u sledećim tumačenjima:
1. Metoda kontrole kada delatnost banke upoređuju sa
određenim pretežno spoljnim vrednostima,
2. Benchmarkom se nazivaju merodavne kondicije na tržištu
novca.
Bodovanje (Scoring) – Metoda za analiziranje rizika. Suština je u tome, da pronalazi
faktore rizika, koji se mogu izraziti u brojkama za objekat posmatranja
na bazi ranijih iskustava i logičkih zaključaka, pa
tim rizicima pridodaje bodove, a nakon toga u zavisnosti od
značaja pojedinih faktora sabira bodove, koje množi sa koefi-
271

ANDRAŠ VIGVARI
cijentima težine faktora. Zbir bodova prikazuje trenutni rizik
u vezi posmatranog objekta.
Bonitet – Specijalan slučaj dugoročne platežne sposobnosti, to je kreditna sposobnost.
Pojam solvencije se ne može primeniti na samouprave,
pa u njihovom slučaju dugoročnu platežnu moć možemo
izraziti bonitetom.
Buduća vrednost (Future value, FV) – Jedno od sredstava za vrednovanje sredstava,
ulaganja i za projekcije. To je proračunata vrednost novca,
koja će stajati na raspolaganju u različito vreme ili za ulaganja
za neko određeno buduće vreme.
Budžet – Finansijski fond, ili finansijski plan. Usvajanje ovog potonjeg je pravni akt
unutar državnog budžeta.
Budžetska normativa – Takav finansijski okvir, koji prikazuje – na osnovu pokazatelja
budžetskog zadatka – godišnje finansijsko pokriće za
obavljanje zadatka.
Budžetska ograda – Količina dostupnog dobra od strane privrednog subjekta.
Ukoliko su budžetske ograde čvrste, to određuje slobodno
raspoloživi deo dohotka i cena roba odnosno usluga. Ukoliko
je ograda meka, onda pored pomenutih faktora i drugim
načinima (emisija novca, povoljni krediti, podrška) može
povećati količinu dostupnih proizvoda i usluga.
Budžetska predviđanja – Iznos prihoda i rashoda, koji je odobren u budžetu
(zakonom, ili uredbom).
Budžetski pokazatelji zadataka – Najkarakterističniji pokazatelj delatnosti
(stručnog zadatka) nekog budžetskog organa, koji pokazuje
količinu obavljenog zadatka (npr. broj mesta, broj grupa
školske dece, itd.).
Cadburyjev izveštaj (Cadbury report) – Početkom 1990-ih godina je u Engleskoj od
strane Finansijsko-računovodstvenog saveta Ujedinjenog
Kraljevstva, Londonske berze i engleskih računovodstvenih
eksperata formirana komisija, pod vođstvom Cadburyja.
Komisija se bavila sa novim problemima, izazovima u upravljanju
preduzećima. Ova komisija detaljno se bavi problemima
corporate governmence i unutrašnjih upravljačkih sistema.
Cash flow – U finansijskoj terminologiji, koristi se u dva značenja:
1. Jedan od elemenata finansijskog izveštaja, bilans novčanog
prometa.
2. Tok novca, izazvan jednim privrednim događajem, i što je
osnova vrednovanja datog privrednog događaja.
Ciljna rezerva – Budžetiranje, koje služi kao pokriće za budžetske intervencije u
toku godine, čiji je cilj i namena istovremeno određena, ali u
predlogu budžeta još se ne zna podela predviđanja među
poglavljima, glavama, pozicijama.
272

GLOSAR
Ciljni program – Investicija ili rekonstrukcija, koja se realizuje radi obavljanja
državnog zadatka od posebnog značaja, ako njeni ukupni
planirani troškovi u godini usvajanja premašuju 0,2% glavne
rashodne sume centralnog budžeta, ili ako je taj program
odlukom Parlamenta ili Vlade proglašena ciljnim programom.
COSO (Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission) –
Izveštaj COSO, koji se detaljno bavi problemima unutrašnjeg
upravljačkog sistema.
Četiri slobode – Unutar EU, na zajedničkom tržištu slobodno strujanje roba, usluga,
radne snage i kapitala.
Dekoncentrisani organi – Lokalni organi uprave, koji funkcionišu hijerarhijski
podređeni centralnim upravnim organima.
Delokrug – Obaveza ili mogućnost odlučivanja ili delovanja u sistemu državne uprave,
koja je omogućena zakonom ili drugim pravnim aktom.
Deponentni račun. – Račun, koji služi za izdvojeno, privremeno rukovanje novčanih
sredstava na osnovu naloga vlasnika novčanih sredstava.
Ovde deponovana sredstva ne ulaze u krug privređivanja
budžetskog organa, ali su na osnovu propisa u vezi sa obavljanjem
zadataka. Centralno budžetsko poglavlje i lokalni ured
gradonačelnika u samoupravi ima pravo na vođenje jednog
ovakvog računa bez posebne dozvole. Inače ovakav račun se
onda može dozvoliti, kada neki zakon/pravni akt propisuje
rukovanje nekih novčanih sredstava kroz ovakav račun,
odnosno, kada postoji potreba, da se privremeno ili trajno
odlože novčana sredstva zbrinutih osoba neke ustanove.
Derogacija, oslobađanje – Članica, ili zemlja kandidat za članstvo u EU dobija
privremeno oslobađanje od obaveze ispunjavanja zajednički
utvrđenih zahteva.
Direktiva (directive) – Takav propis EU, koji izdaje Savet ili Komisija, i koji važi za
sve članice, ali način sprovođenja prepušta na zakonodavstvo
članica.
Dokazi kontrole (Audit evidence) – One informacije, do kojih se došlo u toku kontrolne
aktivnosti, na osnovu kojih će kontrolor zauzeti svoj
stav.
Donacija – Sredstvo (najčešće novac) dato od strane domaćeg ili inostranog donatora,
koje se mora koristiti namenski, u skladu sa zahtevom
donatora. Samo se onda vodi na posebnom računu, ukoliko to
traži donator.
Država (1 state, 2 government) – 1. Stanovništvo koje živi na teritoriji
jedne(nacionalne) države i zbir svih tamošnjih resursa, bez
obzira na vidove vlasništva.
2. Izvršna vlast sa javnim ovlašćenjima, i koja obezbeđuje
javne usluge. Radi izvršavanja funkcija vlasti, centralizuje
privredne i ekonomske resurse.
273

ANDRAŠ VIGVARI
Država blagostanja – Država u kojoj vlast igra pozitivnu ulogu u pospešivanju
društvenog blagostanja. U širem smislu, aktivnost celokupne
vlasti spada u pojam države blagostanja. U užem smislu pod
ovim pojmom podrazumevaju raširenu primenu redistributivne
funkcije države.
Državni dug – Zbir dugovanja podsistema državnog budžeta, koji su zasnovani na
kreditnim odnosima. Njegovo iskazivanje se vrši po podsistemima.
Državni novčani fond – Fond novca, koji koristi budžetske i vanbudžetske izvore, i
koji služi za odvojeno finansiranje određenog javnog zadatka.
Efekat muholovke (flypaper effect) – Novac ostaje zalepljen tamo, gde je dospeo,
odnosno transferi vlasti na višem nivou utiču na budžetsku
politiku nižih nivoa vlasti, kojima su namenjeni transferi.
Efektivna poreska stopa (Effective Tax Rate) – Stvarno plaćeni porezi podeljeni sa
poreskom osnovicom.
E-governance – Pojam se rodio masovnom primenom informatičke tehnologije, koji
otvara nove puteve u obezbeđivanju javnih usluga. IT u odnosu
na raniji period ne obezbeđuje samo znatnu bržu i jeftiniju
obradu podataka, već znači i revoluciju u razmeni informacija.
Elektronizacija tradicionalnim načinima organizovanih
opštih uprave ne može se smatrati e-governance-om. Ovaj
pojam želi iskoristiti neposrednu komunikaciju putem
svetske mreže. Ova komunikacija se može ostvariti među
različitim delovima vlasti (G), između vlasti i privrednih
organizacija (B), odnosno između državljana, potrošača. Ove
relacije literatura označava simbolima B 2
G, G 2
B, C 2
G, G 2
C.
Funkcije vlasti u elektronskom obliku se mogu ostvariti u
poreskoj upravi, od jednošalterske službe do rukovanja
različitim spisima, zaključno sa razmenom informacija među
različitim organima vlasti i organizacija javnih službi. Ima i
onih, koji predlažu, da se to koristi i za neposrednu proceduru
izbora i glasanja.
ESA95 – Varijanta sistema SNA, koja se koristi u EU. Esencijalnost (mareriality level)
Prilikom finansijske kontrole, u apsolutnom iznosu ili postotku
izražena granica, do koje se greške i nepravilno preneti
podaci mogu prihvatiti sa aspekta prihvatljivosti izveštaja.
Federalizam – Državno uređenje, koje deli odgovornost između centralnih i
lokalnih vlasti i/ili samouprava.
Finansijska kontrola (financial audit) – Kontrola pravilnosti finansijskih izveštaja i
knjigovodstva, odnosno novčanih tokova neke organizacije.
Finansijska poteškoća – U slučaju preduzeća to je nedostatak solventnosti, u slučaju
učesnika u javnom sektoru to je nedostatak boniteta, sa ili
bez problema likvidnosti.
Finansijski informacioni sistem državnog budžeta – Zbir svih informacija, koje se
odnose na međusobne transakcije državnog budžeta i njegov-
274

GLOSAR
ih podsistema, osnovnih jedinica, kao i na transakcije sa
spoljnim subjektima privređivanja. Ovo je zbir svih administracionih,
identifikacijskih, nansijskih, budžetskih i
računovodstvenih; naturalnih podataka, pokazatelja i drugih
informacija, vezanih za zadatke državne uprave.
Finansijski pokazatelj – Količnik dva, ekonomski ili poslovno povezanog podatka.
Finansiranje – Snabdevanje novcem, stavljanje na raspolaganje pokrića za realizaciju
neke privredne operacije, zadatka ili transakcije.
Finansiranje ustanova – Nadzorni organ pruža finasijsku podršku budžetskom
organu za pokrivanje razlika između rashoda i prihoda, čime
obezbeđuje njegovo održavanje i funkcionisanje.
Fiskalni kriteriji – Obezbeđuje ostvarivanje 3. člana EMU-a i održavanje zajedničke
valute, ukoliko budžetski deficit članica i kandidatskih zemalja
ne premašuje 3% GDP-a, a državni dug nije iznad 6% GDP-a.
Funkcija alokacije – Ona aktivnost vlasti, koja je usmerena na obezbeđivanje kolektivnih
dobara.
Funkcionalna kontrola (audit) – Kontrola delatnosti, organizacionih jedinica, koje
omogućuju funkcionisanje neke poslovne organizacije (npr.
informatički sistem, kontrola kvaliteta, humani resursi, itd.)
Garancija – Pomoćni element osiguranja, koji se stavlja iza potraživanja, koja su
nastala kreditnim aktivnostima banke. Vrste garancije: zaloga,
hipoteka, kaucija, garancija, jamstvo.
GFS (Government Financial Statistics) – Statistički sistem državnih budžeta, razvijen
od strane MMF-a, u okviru kojeg je svaka zemlja članica
obavezna na davanje podataka. Pojedine kategorije sistema
služe za iskazivanje potreba za finansiranjem državnih
budžeta, odnosno za analizu monetarne situacije.
Glava – Budžetska glava je zbir sa aspekta organizacije i regulacije povezanih predviđanja.
Globalizacija – Nova faza internacionalizacije privrednih tokova. Njena suština je u
finansijskoj i trgovinskoj liberalizaciji, a rezultat toga je, da
međunarodne kompanije maksimalizaciju dobiti obavljaju u
svetskim razmerama, izbegavajući kontrolu nacionalnih
država. Kao posledica toga smanjuje se ekonomski suverenitet
nacionalnih država.
Greška – Odstupanja, koja su nastala zbog nedostataka u regulisanju i upravljanju.
IFS (International Financial Statistics) – Međunarodni monetarni statistički sistem,
razvijen od strane MMF-a, koji se zasniva na obavezi davanja
podataka od strane narodnih banaka članica.
Indeksiranje – Vezivanje novčanih potraživanja, cena, zarada, penzija za neki
unutrašnji indeks cena ili za devizni kurs, neprekidno prilagođavanje
nastalim promenama.
Indeksni brojevi – Pokazni brojevi, koji pokazuju složeni odnos neposredno neuporedivih
podataka.
275

ANDRAŠ VIGVARI
Indikatori – Promenljive u privredi, finansijama, koje pružaju prethodne informacije
o stanju privrede, i pomažu u projektovanju očekivanih
/budućih procesa.
Inflacioni porez – Latentni prihod države, koji proizilazi iz uticaja inflacije na pregrupisanje
dohotka. Rast inflacije – pored datih poreskih
stopa – ranije će povećati prihode od poreza, nego što to
mogu primeniti drugi privredni faktori prema državi. Npr. u
cenama dobavljača države, ili u zaradama zaposlenih u
državnim organima i organizacijama.
Informatičke asimetrije – Vidi: Moralni rizik i Kontraselekcija
Informatičko društvo – Rezultat tehnološkog razvoja s kraja 20. veka. Širenje
dostignuća mikroelektronike u sve sfere privrede i društva
rezultiralo je sasvim novom situacijom. Neverovatno je
ubrzana obrada podataka, a nastankom svetske mreže, praktično
usledila je revolucija u razmeni informacija. U toj
situaciji informacija postaje najvažnijim faktorem proizvodnje.
Menja se mogućnost pristupa informacijama, sve veći deo
informacija od opšteg dobra postaje individualno dobro, raste
značaj industrije za proizvodnju sredstava za informatiku i
komunikacije.
Inherentni rizik (Inherent risk) – Nesigurnost, koja proizlazi iz okruženja i
unutrašnjeg funkcionisanja posmatranog područja, ili posmatrane
organizacije.
Isključenje (exlusion)– Onemogućavanje potrošnje nekog dobra za nekog
privrednog učesnika.
ISO (International Standards Organisation) – Međunarodna organizacija za standardizaciju
ISO 9000 – Zbirna oznaka standarda vezanih za obezbeđivanja kvaliteta
Izdvojena predviđanja – Prema zakonu o državnom budžetu ovakva su predviđanja
prihoda, kao i zakonom odnosno vladinom uredbom
označena predviđanja rashoda. Kod funkcionalnih rashoda to
su zarade i njihovi porezi, doprinosi, zatim materijalni rashodi
i specijalni rashodi. Rashodi akumulacije su podrške za
ulaganje, rekonstrukciju i druge vidove akumulacije.
Izdvojena predviđanja, kao i predviđanja, koje je odredio
nadzorni organ, moguće je menjati zakonom, ili na način,
kako je propisao nadzorni organ.
Izmena predviđanja – Prihodna i rashodna predviđanja budžetskog organa mogu
biti izmenjeni. To može da se izvrši u sopstvenoj nadležnosti,
ili u okviru nadležnosti kontrolnog organa.
Izostajanje zadatka – Zadaci, koji se finansiraju iz budžeta države ili samouprave,
kao i njihova realizacija mogu/može odstupiti od planiranog.
Izostajanje zadatka povlači za sobom izmenu iznosa podrške,
ili obavezu vraćanja primljene podrške.
276

GLOSAR
Izvorno orijentisani model – Takav sistem budžetske regulacije, u kojem privređivanje
nižih nivoa ima veliku samostalnost, i u kojem ovi imaju
zadatak, da za izvršavanje zadataka obezbede potrebe izvore.
Jamčevno pismo – Preuzimanje takve pismene obaveze, u kojem jamac prihvata, da
će platiti, ukoliko to ne učini platac. Jamstvo sem Trezora,
ureda gradonačelnika i županije, kao i kružnog beležništva
budžetski organ ne može preuzeti.
Javna nabavka (Public Procurement) – U okviru javne nabavke nabavljaju
proizvode i usluge, koje su potrebne za rad i funkcionisanje
organa centralne i lokalne vlasti, i kroz ovo se ostvaruju njihovi
projekti razvoja i rekonstrukcije. U slučaju nabavke mora
se pratiti postupak, koji je propisan za određene granične
iznose, odnosno vidove dobara.
Javno komunalno preduzeće (Public Utility) – Organizacija, koja pruža usluge
putem razne infrastrukture u onim granama, koja pripadaju
prirodnim monopolima (snabdevanje vodom, gasom, strujom,
itd.). Usluge, koje funkcionišu u ovakvim okvirima,
najčešće su u državnom vlasništvu, i/ili su strogo regulisane.
Različiti pravni poretci se različito odnose prema ovoj sferi.
Član 86. Ugovora EZ pravi razliku između opšteg državnog
preduzeća i javnog komunalnog pogona/preduzeća.
Klasifikacija podataka (Data classification) – Klasifikacija podataka sa aspekta
bezbednosti podataka. Klasifikacija se zasniva na različitim
grupama zahteva u vezi bezbednosti podataka.
Knjigovodstvena vrednost (Book value) Vrednovanje pojedinih pozicija u bilansu,
ili čitavog preduzeća u skladu sa opštim računovodstvenim
principima.
Knjigovodstvo – Teorija i praksa, koja se bavi određivanjem imovinskog sadržaja
privredne jedinice, kao i određivanjem karakterističnih mehanizama
promena te sadržine.
Knjigovodstvo na bazi rezultata (Aaccural Based Accounting) – Knjiženje prihoda
i rashoda za odnosni period, bez obzira na vreme stvarnih
isplata.
Knjižna vrednost (Book Value) – Ocenjivanje, vrednovanje bilansnih stavaka ili preduzeća
u skladu sa opšteprihvaćenim računovodstvenim
principima.
Kolektivna dobra – Čisto opšta dobra, lokalna opšta dobra, klupska dobra, dobra za
koja se plaća. Sva ona dobra, koja ne raspolažu sa svojstvima
individualnih dobara.
Komisija stalnih predstavnika (COREPER) – Telo, koje je sastavljeno od stalnih
predstavnika (ambasadora) članica, koje priprema sednice
Saveta EU.
Kompromisi, odnosi pretvaranja (Trade Off’s) – U privrednim tokovima deluju
različite snage. Kao posledica toga, različiti ciljevi ekonomske
politike (economic policy) se mogu postići na uštrb drugih. To
277

ANDRAŠ VIGVARI
se može shvatiti i kao „žrtveni” trošak postizanja nekog
određenog cilja. Npr. ako želimo postići značajniji rast, „cena”
toga može biti povećana inflacija.
Koncesija – Koncesija je dozvola od strane vlade ili samouprave u sklopu
dugoročnog ugovora, da koncesionar koristi neku isključivu
imovinu države/samouprave, ili da obavlja delatnost, koja je
zakonom preneta u isključivu nadležnost vlasti/samouprave.
Ovaj ugovor koncesionaru obezbeđuje delimičan tržišni
monopol.
Konkluzija kontrole (Audit Conclusions) – Mišljenje kontrolora, koje jednoznačno
proizlazi iz zaključaka, i koje vrednuje uočena odstupanja i
rizike, koji iz toga proizlaze.
Konsolidovani bilans državnog budžeta – Bilans prometa novca, koji eliminiše
novčane tokove unutar državnog budžeta.
Kontraselekcija (Adverse Selection) – Situacija, u kojoj jedna od ugovornih strana
pre potpisivanja ugovora ima u posedu višak informacija,
koje se tiču druge strane, bez da ona o tome zna.
Kontrola (Audit) – Aktivnost, funkcija, koja na osnovu određenih tehnika, pravila
delatnosti i postupanja naknadno analizira predmet kontrole.
Cilj aktivnosti je, da se korisnik analize uveri u to, da li je
funkcionisanje analiziranog objekta, realizovane aktivnosti u
njemu u skladu sa zacrtanim ciljevima, spoljnim i unutrašnjim
pravilima, normama. Analizira kvalitet unutrašnjeg
upravljačkog sistema. Ova aktivnost otkriva ona odstupanja
od željenog stanja, koja zahtevaju sprovođenje korektivnih
mera. Ova funkcija je efikasna, ako je nezavisna.
Kontrola (Check) – Stvarno upoređivanje konkretnog stanja sa željenim stanjem.
Kontrola (Control) – Korišćenje sistema sredstava u vezi organizacija, procesa,
upravljanja projektima i rukovođenja, sa korišćenjem stalnih
kontrolnih tačaka (check point), sistema za praćenje (monitoring),
regulacionih sistema, povratnih sprega i organizacionih
rešenja, koji/koje obezbeđuju postizanje zacrtanih ciljeva,
izbegavanje neželjenih događaja i pravilno funkcionisanje.
Kontrola informacionih sistema (Information System Audit) – Nova specijalna
stručna oblast kontrole. Svoj značaj može zahvaliti širokoj primeni
informatičke tehnologije. Uloga ove kontrole je
ublažavanje rizika, koji proizlaze iz funkcionisanje ovih sistema,
odnosno sprečavanje propusta, grešaka i prevara. U
bankama, zbog primenjenih tehnologija, ova funkcija ima
ključnu ulogu, a kontrola je proširena i na procese, sa kojima je
u vezi.
Kontrola pravilnosti (Complience Audit) – Provera, da li je funkcionisanje u skladu
sa spoljnim i unutrašnjim pravilima.
Kontrola učinka (Performance Audit) – Kontrola funkcionisanja date privredne
organizacije sa aspekta ekonomičnosti, efikasnosti i uspešnosti.
278

GLOSAR
Kontrolni nadzor – U sistemu državnog budžeta osnivač, nadzorni organ
budžetskog organa je dužan, da izvrši kontrolu korišćenja
dobijenih podrški i njihovog obračuna, sa aspekta zakonitosti
i celishodnosti.
Kontrolni uzorak (Audit Sempling) – Primena kontrolne aktivnosti na nekom manjem
skupu kontrolisanih veličina. Cilj mu je, da se pribave
dokazi o svojstvima čitavog skupa.
Konvergencija – Proces u službi ostvarivanja člana br. 3 EMU, koji se zasniva delom
na programima zainteresovanih država, a delom na ispunjavanju
zajednički utvrđenih merila. Merila su zasnovana na
kamatnoj konvergenciji, na stabilnosti cena i deviznog kursa,
i ispunjavanju fiskalnih merila.
Kredit (akontacija) (Advance) – Zajam dat na osnovu određenog ili očekivanog prihoda
novca.
Kredit (Credit) – Jedan privredni subjekt, zauzvrat kasnije otplate, posredno ili
neposredno finansira rashode drugih.
Kredit (pozajmica) (Loan) – Zajmodavac (poverilac) pruža finansijski zajam zajmoprimcu
(dužniku).
Krug zadataka – Obavezna ili fakultativna delatnost, koja je zakonom propisana za
učesnike u javnom sektoru.
Kvalifikovana dobra –Ekonomska nauka dobra grupiše prema različitim gledištima.
Polazište su javna i privatna dobra. Ako se neka dobra ne
mogu jednoznačno uvrstiti u ove dve grupe, a indukuje i
nekakvu činidbu od strane vlasti, onda ih nazivamo kvalifikovanim
dobrima. Takva su meritorna dobra, dobra, za koje
se plaćaju naknade, dobra zajedničkih rezervi, klupska dobra,
itd.
Kvalitet (Quality) – Ovaj pojam je prenet sa područja tradicionalno proizvodnih
delatnosti i na područje usluga. U sektoru vlasti to označava
ostvarivanje principa 3E (ekonomičnost, efikasnost i
uspešnost).
Kvazi fiskalna aktivnost – Delatnost javnog usluživanja ili investiranja, koja se vrši
u organizaciji, koja ne pripada sektoru vlasti – ali najčešće
koja je u državnom vlasništvu. Razlog ovom rešenju može biti
želja za smanjivanjem troškova, za isključivanjem političke
kontrole ili povećanja elastičnosti. Statistički sistemi sektora
vlasti ovu delatnost iskazuju pri sektrou vlasti.
Likvidna sredstva – Novčana sredstva, odnosno takva finansijska sredstva, koja se
lako mogu pretvoriti u novac (diskontni trezorski zapisi,
devizna štednja, oročeni depozit, itd.).
Likvidnost (Liquidity) – To je sposobnost samouprave, da na osnovu svojih raspoloživih
likvidnih sredstava blagovremeno može udovoljiti
svim svojim bilansnim i vanbilansnim obavezama.
Lizing – Prema zakonu o javnim nabavkama, to je davanje predmeta, sredstava na
korišćenje na određeni rok, uz redovno plaćanje naknade za
279

ANDRAŠ VIGVARI
njegovo korišćenje. U periodu finansiranja, sredstvo je u vlasništvu
finansijera, posle toga može preći u vlasništvo korisnika.
Lov na rentu (Rent Seeking) – Jedan od vidova ponašanja učesnika u privredi.
Lovac na rentu svoj dohodak želi obezbediti ne optimalizacijom
svoje emisije, već sticanjem i zadržavanjem prava na
proizvodne faktore iz stalne ponude, odnosno državne
podrške.
Medijan razdvojnik (Median Voter)– Ona osoba prema kome je potpuno isti broj
onih, koji podržavaju povećanje budžetskih rashoda, i onih,
koji žele smanjiti rashode. U slučaju većinskog glasanja tačka
ravnoteže bužetskih rashoda je ona veličina, koju smatra za
dobrim median voter.
Menadžment likvidnosti – Rukovanje, upravljenje situacijama, koje proizilaze iz
vremenske razlike u realizaciji prihoda i rashoda (mismatch),
serija finansijskih akcija radi obezbeđivanja trenutne likvidnosti.
Merila konvergencije – Uslovi učešća u ekonomskoj-monetarnoj uniji EU, koji se
odnose na stabilnosti inflacije, kamatnih stopa i deviznog
kursa, i na konkretne vrednosti državnog sektora.
Mešovita privreda – Zajednička osobina savremenih tržišnih privreda, da individulani
sektor živi u čvrstoj simbiozi sa javnim sektorom. A to
znači, da je u koordinacionim mehanizmima ovih ekonomija
prisutna privredna, ekonomska koordinacija, koja se istovremeno
zasniva na tržišnoj, birokratskoj i reciprocitetnoj koordinaciji.
Mešoviti pokazatelji – Pokazatelji, koji upoređuju podatke u odnosu na jedan
trenutak i na jedan period (flow/stock; stock/flow).
Metoda kontrole (Audit Approach) – Primenjena tehnika ili kombinacija različitih
tehnika analize u konkretnom postupku kontrole.
Monitoring – Praćenje čitavog toka jednog procesa, a u slučaju ponavljajućih procesa,
znači njegovo neprekidno praćenje.
Moralni rizik (Moral Hazard) – Pojavljuje se pri različitoj informisanosti različitih
privrednih subjekata, a znači, da jedna strana može zadržati
sve rezultate svoje delatnosti, a potencijalne gubitke iz toga u
celosti može prevaliti na druge.
Nadzorni organ – Organ, nadležan za upravljanje, organizovanje, regulisanje i kontrolu
obavljanja stručnih zadataka budžetskog organa, kao i
za uprvljanje njegovim budžetskim poslovanjem. U ovom
drugom slučaju obavlja poslove u vezi planiranja, budžetskog
poslovanja, izmena predviđanja, izveštavanja i finansijskog
nadzora.
Nepravilnosti – Namerno kršenje unutrašnjeg upravljačkog sistema i/ili zakonskih
propisa, namerno krivo tumačenje ili prećutkivanje informacija.
Ovde spada i nenamerno kršenje zakona zbog nemarnosti.
280

GLOSAR
Nespojivost (Conflicts of Interests) – Aktivnost i organizacioni princip da bi se
predupredile greške, nepravilnosti i prevare. Primena ovog
principa često se sukobljava sa zahtevima za ekonomično
funkcionisanje. Sukob interesa.
Neto kapacitet finansiranja – Konačni bilans periodičnih transakcija, koja su u vezi
sa potražnjom i dugovanjima datog sektora. Na primer, neto
kapacitet finansiranja jednog domaćinstva je onaj deo prihoda,
koji ne troši na potrošnju i na investicije, pa to stoji na
raspolaganju finansiranja drugih sektora.
Nezavisnost (Independence) – Neophodno svojstvo kontrolne (audit) funkcije, koje
pretpostavlja, da je kontrolor izvan kontrolisanog postupka i
da se na njega ne može vršiti uticaj sa strane.
Nivelisanje – Postupak budžetskog planiranja. Ako prethodne godine nisu obavljani
zadaci, ili obavezno finansiranje u toku cele godine,
nivelisanjem se dopunjuju prihodna i rashodna predviđanja
sa odgovarajućim iznosom, koji će time doći na nivo celogodišnjeg
predviđanja. Prvobitno predviđanje iz prethodne
godine uvećan sa iznosom nivelisanja će činiti osnovno
budžetsko predviđanje za predmetnu godinu.
Novčana iluzija – Pojava, kada učesnici privrednog života nisu u stanju, da razdvoje
nominalne i realne promene. Zbog toga rast novčane mase
privremeno može povećati agregatnu potražnju, ali u dužem
roku novčana iluzija prelazi u inflaciju.
Novi regionalizam – Prateća pojava globalizacije, koja rezultira time, da prema
nacionalnim državama privredne i društvene tokove,
konkurentnost određuju od država veće makro integracije, a
unutar njih mikroregije i naselja.
Obezbeđivanje kvaliteta, QA (Quality Assurance) – Niz procesa, sistem pravila i
red postupanja, koji garantuje, da proizvodi ili usluge odgovaraju
određenim standardima i zahtevima.
Opšta rezerva – Rezerva koja je stvorena za plaćanje rashoda budžeta koji se ne
mogu unapred pretpostavljati, niti planirati, odnosno da bi se
nadoknadili planirani, a neostvareni prihodi.
Opština – Naseljeno mesto i gravitirajuća naselja koja imaju određena lokalna
samoupravna prva. Sadašnja zakonska regulativa ne propisuje
minimalan broj potrebnog stanovništva.
Ordoliberalizam –Ideološki sistem koji najadekvatnijim sredstvom za usaglašavanje
privrednih aktivnosti smatra najširu primenu tržišta i
konkurencije, ali regulativnu funkciju države smatra uslovom
korišćenja ovih snaga. Prvenstveno je prisutan u kontinentalnim,
nemačkim tradicijama.
Osiguranje uloga – Služi sigurnost ulagača za slučaj nelikvidnosti kreditne institucije.
Može se zakonom propisati, kao obaveza, a može biti i
dobrovoljna.
281

ANDRAŠ VIGVARI
Osnivački akt – Dokument, koji potvrđuje stvaranje poreskog organa, koji sadrži,
naziv i sedište budžetskog organa; osnovnu delatnost;
delokrug privređivanja; naziv osnivačkog organa i nadzorni
organ; postupak imenovanja rukovodioca; krug i obim preduzetničke
delatnosti, koja se može obavljati.
Osnivački organ – Budžetski organ može osnovati, parlament; vlada; ministar, ili
upravnik centralnog budžetskog poglavlja; jedna, ili više
samouprava.
Osnovni akt – U osnovnom budžetskom aktu moraju se odrediti u pravilnicima o organizaciji
i o funkcionisanju detaljisani zadaci, sa njihovim
sadržajnim i količinskim karakteristikama, finansijske izvore,
kadrovske i tehničke uslove. U osnovnom aktu o investiranju ili
finansiranju mora se navesti cilj, naziv i iznos (zajedno sa opštim
porezom na promet) ulaganja, materijalna i tehnička
struktura,, kao i izvore finansijskog predračuna.
Osnovni akt budžeta – To je sastavni deo osnovnog budžeta, koji sadrži identifikacijske
podatke, zadatke, delatnost budžetskog organa za
datu budžetsku godinu.
Osnovni budžet – Dokument, koji je sastavljen od strane budžetskog organa sa
punim, ili delimičnim ovlašćenjima, ili od strane budžetske
jedinice sa delimičnim ovlašćenjima, koja funkcioniše kao
stranka trezora. Sadrži zbir delatnosti i zadataka, prihode i
rashode po detaljnim ovlašćenjima i aktivnostima, broj i
strukturu zaposlenih, kao i pokazatelje zadataka.
Osnovni Evropski Dokument (SEA) – Dokument potpisan 1986. godine. U značajnoj
meri je unapredio osnovne ugovore EZ i sastavni je deo
primarnih prava.
Osnovni izveštaj – Dokument o realizaciji određenih zadataka i proračuna, zacrtanih
u budžetima budžetskih organa.
Osnovni zadatak – Delatnost(i), koje su određene kao cilj funkcionisanja ustanove u
osnivačkom aktu budžetskog organa.
Ostatak novca (budžetska rezerva) – Razlika prihoda budžetskog organa (iz
osnovne delatnosti, i iz slobodnih, ali ne na preduzetnički
način korišćenih kapaciteta) i njegovih rashoda. U poslovanju
onih, koji pripadaju trezorskom krugu, to je ostatak predviđanja.
Ostatak novca u pogledu budžetskih poglavlja
odobrava Ministarstvo finansija do 30. aprila nakon isteka
predmetne godine, nadzorni organ u slučaju centralnog
budžetskog organa to odobrava do 15. maja, a ostatak novca
budžetskih organa samouprave to čini uredbom o završnom
računu budžeta.
Ostvarivanje jamstva – Realizacija jamstva. Ako se radi o samoupravi, ovo se ne
može realizovati iz takve državne podrške, koja se mora voditi
na izdvojenom podračunu.
282

GLOSAR
Outsourcing – Izvršavanje neke unutrašnje funkcije, koja je vezana za funkcionisanje
preduzeća, sa nekim spoljnim ovlašćenikom.
Pareto optimum – Ako privredne resurse i proizvode tako delimo, da nikakva preraspodela
ne može poboljšati položaj bilo koga, a da se
istovremeno ne pogorša položaj nekog drugog.
Paritet kupovne moći – Kursevi valuta ne odražavaju uvek domaću kupovnu moć
date valute. A to iskrivljuje agregate, ili pokazatelje izražene u
jednoj valuti pri međunarodnim upoređenjima. Ovaj računski
postupak ima za cilj eliminisanje ovu iskrivljenost.
Pasivni repo – Sporazum o reotkupu vrednosnih hartija, pri kojem narodna banka
prodaje hartije od vrednosti (najčešće državne), koje će
otkupiti u vreme i po ceni, kako je navedeno u sporazumu od
iste strane, kojoj ih je prodala.
Penzijski teret – Godišnje isplate jedne države u okviru socijalnog osiguranja i/ili
budžetskih penzija u odnosu na GDP.
Poglavlje – Budžetsko poglavlje je zbir s aspekta planiranja, izvršenja i izveštavanja
– samostalno kontrolisanih i usmeravanih organa i predviđanja.
Poglavlja čine red poglavlja.
Pokazatelj učinka – Pokazatelj zadatka, koji je proračunat na kapacitet i učinak
datog budžetskog organa.
Pokazatelji budžetskih zadataka – Najkarakterističniji broj za delatnost (zadatke)
budžetskog organa, koji pokazuje količinu obavljenog zadatka
(npr. broj mesta, broj školskih odeljenja, itd.)
Pokazatelji procesa – Upoređuju se podaci za pojedine periode (flow/flow).
Pokazatelji stanja – Upoređuju podatke, koji se odnose na vreme (stock/stock).
Politička odluka – U slučaju kolektivnih dobara potrošači ne mogu neposredno
iskazivati svoje zahteve. Ni u vezi stabilizacione i redistributivne
funkcije vlasti ne može se obezbediti stalno pojedinačno
izjašnjavanje. Politički sistem putem izbora, predstavljanja i
državne administracije obezbeđuje donošenje odluka u vezi
proizvodnje ovih dobara, odnosno izvršavanja ovih funkcija
vlasti.
Politika (1. policy, 2. politics) – 1. Zbir ciljeva i principa na makro, mikro i mezo
nivoima, kao i sredstava i metoda njihovog ostvarivanja. U
anglosaksonskoj terminologiji veoma rado se koristi ovaj
pojam.
2. Ostvarivanje različitih interesa različitih društvenih grupa
korišćenjem okvira (partije, vlada, sindikati, druge interesne
organizacije) političkog sistema.
Pomeranje prinosa – Situacija, kada plodouživaoci programa rashoda vlasti nisu
oni, kojima je pomoć bila namenjena.
Postupak državne uprave – Postupak u kome organ opšte uprave utvrđuje pravo ili
obavezu stranke, potvrđuje podatak, činjenicu, vodi evidenciju,
obavlja kontrolnu, ili drugu delatnost.
283

ANDRAŠ VIGVARI
Prelazno privređivanje – Situacija u kojoj zakon o budžetu, ili uredba o budžetu,
koji čine pravnu osnovu za godišnje budžetsko privređivanje
nije donet do 1. januara predmetne godine i Vladi, odnosno
gradonačelniku za obavljanje minimalnih zadataka privređivanja
(ubiranje prihoda, ispunjavanje obaveza u skladu sa
proračunima rashoda iz prethodne godine) daju se automatska
ovlašćenja. Pored toga Parlament, odnosno Skupština
mogu doneti pravni akt o prelaznom privređivanju.
Preuzeta novčana sredstva – Jedna od vrsti prihoda budžetskog organa, koji može
poticati unutar državnog budžeta, ili iz individualnog sektora,
sa privremenim, ili konačnim karakterom.
Prevara – Tajna delatnost (uz uništavanje dokaza) na svesnom kršenju pravila i
propisa koja u određenim tokovima može izazvati neželjena
odstupanja.
Prihod od naknada – Prihod, koji je određen u osnivačkom aktu, ili pravilima o
organizaciji ili funkcionisanju budžetskog organa, a koji je u
vezi sa njegovom osnovnom delatnošću, ili funkcionisanjem.
Osnovni vidovi su: naknade za usluge ustanova, naknada za
obezbeđivanje zaposlenih, naknada za obavljanje zadataka
organa vlasti, za izdavanje dozvola, kontrole i nadzora, prihodi
od taksi.
Primarna emisija – Emisija gotovog novca (novčanica i kovanog novca), a to je
monopol monetarnog organa.
Primarno pravo (primery law) – Osnivački ugovori (osnovni ugovori) Evropskih
Zajednica, njihove izmene, kao i ugovori, koji se zasnivaju na
njima.
Primarno tržište – Institucija, koja omogućava dospeće vrednosnih hartija od emitenta
do velikih ulagača i/ili agenata.
Prirodni monopol – Pri datim tehnološkim uslovima ona situacija, kada određeno
tržište jedan privredni subjekt može ekonomičnije opslužiti,
nego da to čine više njih. Tipičan primer je proizvodnja
dobara, do kojih se dolazi uz pomoć različitih instalacija (gas,
voda za piće).
Problem „slepog putnika” – Pojava koja proizilazi iz nekonkurentskog karaktera
opštih dobara. A to znači, da snabdevanje opštim dobrima ne
može se ograničiti na jednog pojedinca. Spremnost za plaćanja
u vezi opštih dobara i stvarna plaćanja nisu u srazmeri, pa se
dobra mogu koristiti, i bez da se plati za njihovo korišćenje.
Proceduralni liberalizam – Ideološki sistem, koji za usaglašavanje privrednih
aktivnosti najefikasnijim sredstvom smatra priemnu faktora
tržišta i konkurencije, a regulativnu funkciju države smatra
neizbežnim zlom. Prvenstveno je vladao na anglosaksonskim
prostranstvima.
284

GLOSAR
Procena kreditne sposobnosti (Rating) – Procena potraživanja, uz primenu standardnih
metoda sa pravi rejting na osnovu postojećih rizika
kreditiranja i očekivanih kreditnih gubitaka. Ova procena
može se odnositi na opštu kreditnu sposobnost samouprave,
ili na kreditnu sposobnost po osnovu povraćaja određenog
ulaganja.
Proporcija – Količnik dva, na neki način povezanih statističkih podataka. Može biti
proporcija podele, upoređenja i intenziteta.
Proseci – Izračunate srednje vrednosti. Mogu biti matematički, harmonični,
geometrijski i kvadratni. U skladu sa karakterom analize,
svaki se može računati, kao težišni prosek.
Prosečna stopa poreza – Ubrani porezi podeljeni sa poreskom osnovicom
Prostorna informatika – Primena IT, koja omogućava istovremeno prostorno
prikazivanje raznih aspekata privrede. Npr. može istovremeno
prikazati prostorni razmeštaj različitih komunalnih
mreža, populacije, prihoda, itd.
Prvobitno predviđanje – Okvir iznosa prihoda i rashoda, koji se nalazi u budžetu, i
koji je odobren od strane nadzornog organa za obavljanje
zadataka budžetskog organa.
Računovodstvo – Funkcija i praksa, koja služi praćenju promena imovine u jednoj
privrednoj jedinici.
Rashodno orijentisan model – Sistem budžetske regulacije, koji automatski
obezbeđuje potrebno finansiranje za realizaciju zadataka, uz
skromnu samostalnost privređivanja nižih nivoa.
Razdvajanje zadataka (Segregation of Duties) – Organizaciono razdvajanje ili razdvajanje
u delokruzima nespojivih funkcija i zadataka, što je
jedan od uslova za efikasno funkcionisanje unutrašnjeg
upravljačkog sistema.
Realne promenljive – Pokazatelj vrednosti, koji je očišćen od uticaja promena nivoa
cena, i koji odražava efekat volumena.
Regulacioni rizik – Mogućnost da će zbog promena u sferi regulacije u okruženju
samouprave, samouprava pretrpeti određene gubitke.
Rešavanje dugova – Proces tretiranja finansijskih poteškoća samouprava u
Mađarskoj. Postupak ima za cilj, da se uspostavi likvidnost
samouprave, da se samouprava primora na racionalno gazdovanje
i da zaštiti poverioce.
Rezerva – Izvor novčanih sredstava organa, koji privređuje unutar budžetskog reda.
Sredstva iz ovog izvora, nakon odobrenja, mogu se koristiti za
finansiranje uloženih sredstava, ili rashoda u tekućoj godini.
Unutar rezervi izdvojeno treba prikazati budžetsku rezervu
(ostatak novca) i preduzetničku rezervu (rezultat).
Rizik – Situacija u kojoj će se neki događaj desiti sa određenom verovatnoćom, ili
kada postoji raspodela verovatnoće dimenzije određenog
događaja.
285

ANDRAŠ VIGVARI
Rizik detekcije – Mogućnost, da zbog neadekvatne pripremljenosti kontrolora, ili
neadekvatnosti primenjene metode bitna odstupanja ostanu
neprimećena.
Rizik kontrole (Audit Risk) – Mogućnost, verovatnoća, da kontrolor za vreme kontrole
ne primeti bitna odstupanja. Nastaje kao rezultat tri
komponente: inherentnosti, unutrašnjeg upravljačkog sistema
i rizika otkrivanja.
Rizik unutrašnjeg upravljačkog sistema (Control Risk) – Nastanak mogućnosti, da
zbog neodgovarajućeg funkcionisanja unutrašnjeg upravljačkog
sistema dođe do suštinskih razlika, pomeranja.
Rizik uzorkovanja (Sampling Risk) – Jedan od rizika pri kontroli, mogućnost toga,
da će kontrolor doći do pogrešnog zaključka, jer je analizirao
samo uzorak, a ne celinu.
Sadašnja vrednost (Present Value, PV) – Zajednički imenitelj u trenutku analize za
novac, koji stoji na raspolaganju u različito vreme. Koristi se
za ocenjivanje sredstava, ulaganja.
Samouprava (1. municipality; 2. local government) – 1. Populacija naselja i/ili
područja sa nadležnostima samouprave, i svi predmeti
imovine, bez obzira na prava vlasništva.
2. Organi, koji imaju prava samouprave, zajedno sa njima
podređenim organizacijama. Pravo odlučivanja imaju organi,
koji raspolažu sa pravima samouprave.
Seignorage – Dohodak, korist od kamata, koju ubira ona vlast koja emituje novac.
Sektor vlasti (državni budžet, general government) – Deo javnog sektora. Sektor
vlasti funkcioniše pod direktnom kontrolom legitimno
izabranih političkih tela, a karakter njihovog privređivanja
određuje ova politička kontrola.
Sekundarna prava – Zbir uredbi, principa, odluka, preporuka i stavova, izdatih od
strane Ministarskog Saveta i Komisije EU. sastavni deo toga je
sa svojim odlukama i Evropski sud.
Sekundarno tržište – Poprište kretanja hartija od vrednosti (koja su stavljena u
promet na primarnom tržištu) među različitim ulagačima.
Servisiranje duga – Godišnja obaveza dužnika, koja obuhvata plaćanje kamata i
prispelih anuiteta.
Sfera javnih ustanova – Zbir sektora vlasti, neprofitnih organizacija i privrednih
društava u vlasništvu države/samouprave, koji obezbeđuje
proizvodnju opših dobara i kvalifikovanih dobara.
Sigurnost podataka (Data Security) – Jedinstveni sistem organizacionih i tehničkih
mera i postupaka protiv neovlašćenog pribavljanja, menjanja
i uništavanja podataka.
Sistem kontrole – Skup pravila, normi i standarda, koji se odnosi na one organizacije
i funkcije, njihove odnose, podelu poslova, hijerarhiju,
zadatke i nadležnosti, koje kontrolišu delatnost ukupne
privrede ili jedne njene grane i pojedinih učesnika.
286

GLOSAR
SNA 95 (System of National Accounts) – Trenutno važeći, zadnji standard Sistema
Nacionalnih Računa, koji je u službi merenja učinka makroprivrede,
i kao takvog, u obzir uzima i rezultate, učinak
javnog sektora.
Solventnost – Pojam koji označava dugoročnu platežnu moć, a znači, da vrednost
sredstava jedne privredne jedinice premašuje vrednost njenih
obaveza (stranih izvora).
Sopstveni izvor – Pun iznos novčanih sredstava, do kojih je došla samouprava,
izuzev iznosa centralne podrške, bez obzira na pravni osnov
(sopstveni prihod, preuzeta novčana sredstva, kredit, podrška
iz centralnih izvora) sticanja tih sredstava.
Specifični prihodi – U slučaju samouprava, unutar sopstvenih prihoda, mogu ostvariti
funkcionalne prihode, koji proizlaze iz njihovog karaktera
samoupravljanja, odnosno obavljanja obaveznih i ili
dobrovoljno prihvaćenih zadataka, a to su: takse; lokalni
porezi; prepušteni centralni porezi, ekološke kazne i kazne u
vezi zaštite spomenika; prihodi od zakupnina stambenih i
nestambenih nekretnina samouprave; Sa karakterom akumulacije:otuđivanjem
nekretnine u vlasništvu samouprave; prodaja
prava lova; prihodi od prodaje drugih prava imovinskog
karaktera.
Spisak glava – Glave centralnog budžeta čine spisak glava. Ovo određuje zakon o
budžetu. Budžetski organi samouprava čine glave. Više
budžetskih organa, koji obavljaju istu delatnost, mogu činiti
jednu glavu. Spisak glava budžeta samouprava sadrži uredba
o budžetu.
Spoljna kontrola (External Audit) – Funkcija, koja se odnosi na određene teme, koju
vrši organizacija, koja ima – od datog preduzeća – nezavisna
(najčešće pravna) ovlašćenja.
Stanje dugova – Ukupan dug jedinice privređivanja, koji se iskazuje u datom
trenutku, bez kamata i troškova. Pored bruto dugovanja
koristi se i pojam neto stanje dugova, a to je saldo svih dugovanja
i potraživanja.
Stepen pouzdanosti (Confidence Level) – Stepen pouzdanosti označava stepen eliminisanja
rizika kontrole. Opšti tolerisani nivo rizika kontrole
je 5%, što znači stepen pouzdanosti od 95%. Što je viši stepen
pouzdanosti, potrebna je kontrola sve više stavaka.
Subsidijarnost – Princip prema kojem odluke treba doneti na onom nivou, na kojem
postoji informisanost, odgovornost. Prema ovom principu, u
EU samo ona ovlašćenja prenose na nivo unije, koje na
nacionalnom, ili regionalnom nivou manje efikasno mogu
realizovati.
Sufinansiranje (Co-Financing) – Princip funkcionisanja EU, a znači, da se
određenom projektu podrška obezbeđuje iz izvora EU samo
287

ANDRAŠ VIGVARI
u tom slučaju, ako ostvarivanju projekta doprinosi i povlašćena
država.
Sveobuhvatna kontrola (Compreheusive Audit) – Obavljanje kontrole pravilnosti,
finansijske kontrole i kontrole učinka u okviru jedne provere.
Šok – Eksogeni uticaj na privredu, koji je skreće sa određene razvojne putanje.
Tržišna vrednost (Market Value) –Vrednovanje bilansnih stavaka ili preduzeća,
cena, koja se u datom trenutku može postići na tržištu.
Ugovor o garanciji banke – Dvostran sporazum, u kojem se kreditna institucija
obavezuje, da u slučaju nastanka/izostanka određenih uslova
povlašćenom će platiti do određenog roka i iznosa
Unutrašnja kontrola (Internal Audit) – Nezavisna funkcija unutar preduzeća, koji
pomaže vlasnike preduzeća, kao i aktivnosti upravljanja i
rukovođenja.
Unutrašnji upravljački sistem – Upravljački podsistem jedne privredne organizacije,
koji obuhvata ciljeve, smernice, postupke i interne propise
u vezi funkcionisanja organizacije.
Upravljanje preduzećem (Corporate Govermence) – Novo shvatanje upravljanja
preduzećem. Otežani tržišni uslovi, globalizacija, sve veće
dimenzije preduzeća, tehnologije, koje se teško kontrolišu,
učinili su neizbežnim uspostavljanje takvog modela za
upravljanje preduzeća, koji će biti u stanju, da kontroliše procese
i menadžment preduzeća, sa aspekta, da li oni odgovaraju
interesima vlasnika i misiji preduzeća. Novu upravljačku
paradigmu primenjuju i u sektoru vlasti.
Uredba (Regulation) – Unutar EU najjači propis, uopšteno važi za sve članice, bez
implementacije u nacionalno zakonodavstvo.
Uticaj intertemporalne podele – Uticaj pregrupisanja dohotka među generacijama
po osnovu raznih budžetskih podrški i uzetih budžetskih
kredita.
Uticaj istisnuća (Crowding Out) – Pojava, kada zbog prevelike potrošnje vlasti uštede
nacionalne ekonomije ne služe finansiranju investicija
privrednog sektora.
Vanbilansne stavke (Off Balance Sheet Accounts) – Buduće preuzimanje
otvorenih, zavisnih ili uslovnih obaveza, čije izvršavanje utiče
na imovno stanje samouprave.
Vanredni prihodi-rashodi – U toku godine, ili sa nepredvidljivom učestalošću ostvarene
stavke. Stavke akumulacije, od ostvarenog jamstva, itd.
Zajam – Ustupanje iznosa novca na osnovu ugovora o kreditu ili zajmu između
poverioca i dužnika sa obavezom plaćanja određenih kamata,
ili beskamatno, i obavezom otplate u određenom roku.
Zajednička agrarna politika (CAP) – Sistem za podržavanje agrara unutar EU, koji
ima za cilj održavanje sigurnosti u snabdevanju hranom, kao
i da se preduprede smetnje na zajedničkom poljoprivrednom
tržištu.
288

GLOSAR
Zajednička dostignuća (Acquis Communatuaire) – Zbir svih zajedničkih prava i
obaveza, koje spajaju članice EU. Zbir pravila i mera u vezi
zajedničkog tržišta, zajedničkih politika i podrški. Određujući
deo ovoga su primarna i sekundarna prava.
Zajedničke politike (common policies) – Član 3. i 4. ugovora EZ nabraja ove politike.
Tu spadaju politike spoljne trgovine, nadmetanja,
poljoprivrede, ribarstva i transporta.
Zaključak – Mišljenje koje revizor daje o rezultatima revizije finansijskog izveštaja.
Mišljenje može biti negativno.
Zaključci kontrole – Otkrivene činjenice, na kojima se zasnivaju zaključci.
289

Literatura
Batley, R., Stoker, G., (szerk ) (én), Local Government in Europe Trends and Developments
Macmillan
Bem, dr Imre, Gazdasági-pénzügyi mutatók gyűjteménye (NOVORG, Budimpešta), 1997.
Blankart, C. B. - Borck, R., Local Public Finance, A Survey Humboldt Universitat zu Berlin
Discussion Paper Economic Series 154, 2000.
Forman Balázs, Regionális politika az Európai Unióban, VATI, 2000
Friedman, M., A Monetary and Fiscal Framework for Economic Stability. The American
Economic Review Volume XXXVIII 245-263, old, 1948.
Geza Laslo-Balaž Žamboki, Pénz, pénzügyi közvetítők és a reálgazdaság, Közgazdasági
Szemle, br. 7-8, 1995.
Gurley, J. G.-Shaw, E. S., Financial Aspects of Economic Development, The American
Economic Review Volume XLV September, 1955.
Horváth M Tamás (edited) Decentralization: Experiments and Reforms Local Government in
Central and Eastern Europe, Volume 1 LGI Books, 2000.
Hyman, D. N. Public Finance A Conttemperary Appliction of Theory to Policy, The Dryden
Press Chicago Fort Worth San Francisco, Philadelphia, Montreal, Toronto,
London, Syidney, Tokyo, 3 Edition
Jacobs, O. H.-Oestricher A., Mérlegelemzés - Az éves beszámoló elemzése mint a tervezés és döntéselőkészítés
eszköze, Kossuth, Budimpešta, 2000.
Kaplan, R. S.-Norton, D. P., Balanced ScoreCard Kiegyensúlyozott stratégia mutatószám-rendszer,
KJK-Kerszöv, Budimpešta, 2000.
Keynes, J. M., The General Theory of Employment, Interset and Money, Harcourt Barce and co,
New York, 1936.
Keynes, J. M., A Teatise on Money, Harcourt Barce and co, New York, 1930.
Lovčević J., Institucije javnih finansija, Službeni list SFRJ, 1991. godine, str. 276
Maddison, A. Monitoring the World Economy 1820-1992, Development Centre, OECD, 1995.
Musgrave, R.A. – Musgrave, P.B., Public finance in Theory and in Practice, International
Edition McGraw-hill Book Company, 1989.
Pavlović Đ. i Vlatković M., Sistem finansiranja lokalne samouprave u Republici Srbiji, Zavod
za unapređenje i rentabilnost poslovanja, Beograd, 2000. godine, str. 270.
Popović D., Nauka o porezima i poresko pravo, Savremena administracija, Beograd, 1997.
godine, str. 826.
291

ANDRAŠ VIGVARI
Raičević B., M. Radičić i grupa autora, Finansije, deo Javne finasnsije, Stylos, Novi Sad, 2001.
godine. str. 450 (str. 189 - 366).
Raičević B., Novi poreski sistem Srbije, Jugoslovenski pregled, 2/01, Beograd, 2001. godine,
str. 23-40.
Rosen, Harvey, S. Public Finance Third edition IRWIN Homewood, IL 60 430, Boston, MA
02116, 1992.
Samuelson, Paul, Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure, Review of
Economics and Statistic, 37, 1955.
Szintay István, Corporate Governance es a stratéiai szemlélet kapcsolata, Harward Business
Manager 3, 2000.
Vigvári András, Az önkormányzatok hitelképességéről, Bankszemle 2, szám 45-48 oldal, 1995.
Vigvári András, Önkormányzati gazdálkodás a kilencvenes években in Hozzáadott érték 94
(szerk : Forgács Imre) Gondolatok a gazdasági válságkezeléshez, Budapest, 221-
234, oldal, 1994.
Vigvári András, A települési önkormányzatok bankfinanszirozása, Bankvilág 4 szám 14-18
oldal, 1995.
Vigvári András, Municipalities in Hungary Budapest Bank Working Papers, Budapest, 1995.
Vigvári András, Az önkormányzati szektor pénzügyi helyzete, finanszirozása, Bankszemle 5-6
szám 74-92 oldal, 1997.
Vigvári András, A program költségvetés A magyar önkormányzatok pénzügyi gazdálkodásának
korszerűsitése - oktatási kézikönyv (társszerzőkkel), Urban Institute és a
Városkutatás Kft, 1999.
Vigvári András, Önkormányzati pénzügyek (Tananyag a Nemzetközi Bankárképző Központ
tanfolyamai számára,, 2000
Vigvari, Andraš, Közpénzügyek, önkormányzati pénzügyek Tankönyv, KJK-KERSZÖV, 2002.
Dokumenti
EURORAI (1994): Public Finance Control at Regional Level, A Comparative Study
http://eib eu int/intro/eib htm
http://www europa eu int
http://www europarl eu int/workingpapers/budg/
http://www ifac org
http://www inforegio org
IFAC Public Sector Committee (1996): Definition and Recognation of
Expenses/Expenditures Study 10.
Nagy közgazdászok (1979), Kossuth Kiadó, Budapest
OECD Revenue Statistics 1965-1999, Páris, 2000
Opšti bilans javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije za 2001. godinu, Službeni glasnik
RS br. 24/01.
292

GLOSAR
Opšti bilans javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije za 2003. godinu, Službeni glasnik
RS, br. 91/02.
Zakon o akcizama, Službeni glasnik RS br. 22/01.
Zakon o budžetskom sistemu, Službeni glasnik RS br. 9/02
Zakon o budžetu Republike Srbije za 2001. godinu, Službeni glasnik RS br. 21/01.
Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima, Službeni glasnik RS, br. 76/91….22/01, ukupno
deset izmena
Zakon o koncesijama, Službeni glasnik RS br. 20/97 i 25/97 i Službeni glasnik RS br. /03.
Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik RS. br. 9/02
Zakon o obimu sredstava i učešću opština i gradova u porezu na promet, Službeni glasnik RS br.
22/01.
Zakon o opštim uslovima za davanje koncesija stranim licima u Republici Srbiji, Službeni glasnik
RS br. 6/90.
Zakon o porezima na finansijske transakcije, Službeni glasnik RS br. 26/01
Zakon o porezima na imovinu, Službeni glasnik RS br. 26/01.
Zakon o porezima na upotrebu, držanje i nošenje dobara, Službeni glasnik RS br. 26/01.
Zakon o porezu na dobit preduzeća, Službeni glasnik RS br. 25/01
Zakon o porezu na dohodak građana, Službeni glasnik RS br. 24/01, 80/02 i 43/03.
Zakon o porezu na platni fond, Službeni glasnik RS br. 27/01.
Zakon o porezu na promet, Službeni glasnik RS br. 22/01.
Zakon o radnim odnosima, Službeni glasnik RS br. 55/96 i 28/01.
Zakon o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica, Službeni glasnik RS br.
22/92…..29/01, ukupno devet izmena i dopuna.
293

Andraš Vigvari, Božidar Raičević, Zvonko Brnjas
OSNOVI TEORIJE DR AVNOG BUD ETA I FINANSIJSKI
POSLOVI SAMOUPRAVA
(prošireno, dopunjeno i prilagođeno izdanje)
Izdavaè
Evropski pokret za Srbiju
Beograd, Đure Jakšića 5
Za izdavaèa
Danijel Pantić
Urednik
Dr Zvonko Brnjas
Redakcija prevoda,
korektura, PrePress
Milan Todorović
Grafièka oprema, korice
M&M media design, Beograd
Štampa
Birograf, Zemun,
Mladena Stojanovića 22
Tira
1000 primeraka
Štampano u Srbiji, oktobra 2003.
YU ISBN 86-82391-11-2