Izvorni prihodi, korišćenje zemljišta i ekonomski razvoj u Užicu

15. juli 2008.
Izvorni prihodi, korišćenje zemljišta i ekonomski razvoj u Užicu
Prilog za diskusiju
I. Svrha ovog dokumenta
Tema ovog dokumenta su nekoliko različitih ali meñusobno povezanih pitanja koja se tiču
opštine Užice, to jest, izvornih prihoda, pogotovo prihoda od naknada za korišćenje,
ureñivanje i davanje u zakup zemljišta i poreza na imovinu, kao i njihova povezanost sa
interesima lokalne privrede.
Osnovna svrha ovog dokumenta je da pomogne političkom rukovodstvu opštine Užice da razmotri
moguće strategije koje bi pomogle rešavanju jednog od fundamentalnih problema sa kojima se
suočavaju opštine širom Srbije, a pogotovo Užice. Taj problem se odnosi na sledeće: Na koji način
Užice može da poveća prihode neophodne za ulaganja u opštinsku infrastrukturu, a da u isto
vreme radi na stvaranju pozitivne klime koja pogoduje privatnim investicijama i razvoju
lokalne ekonomije?
Ovaj dokument ne pretenduje da ponudi najbolju strategiju koja bi rešila ovaj problem, već da
osvetli najznačajnije aspekte problema. Štaviše, želimo da ukažemo na potrebu za sveobuhvatnijim
istraživanjem na više frontova, pre donošenja strategije.
Očekujemo da će ovaj dokument pomoći da se razjasne veze izmeñu izvornih prihoda, politike
korišćenja zemljišta i ekonomskog razvoja opštine i doprineti izradi konstruktivnog okvira za dalje
rešavanje ovih pitanja.
II.
Struktura dokumenta
Na početku dokumenta predstavićemo neke od značajnih trendova u razvoju lokalnih
samouprava u Srbiji. Nakon toga ćemo pokušati da prikažemo na koji način se ti trendovi
odražavaju na Užice, kao i da definišemo neke od problema koje oni stvaraju u opštini. U
nastavku dokumenta ćemo dati pregled najvažnijih izvornih prihoda koje ubira opština i
probati da utvrdimo na koji način se ovi prihodi mogu bolje iskoristiti i prilagoditi razvojnoj
strategiji opštine.
Za svaki pojedinačan prihod ćemo pokušati da utvrdimo koje informacije i podaci su potrebni kako
bi opština mogla da donosi valjane strateške odluke utemeljene na informacijama, kao i da
pokažemo na koji način je ovo pitanje povezano sa naporima koje opština Užice trenutno ulaže u
unapreñivanje upravljanja sopstvenim prihodima, popisivanje opštinske imovine i izradu
sveobuhvatnog GIS-a.
III.
Nasleñe iz prošlosti i sadašnji trendovi vezani za politiku izvornih prihoda opštine
Municipal Economic Growth Activity (MEGA),
Osmana ðikića 3, 11000 Belgrade, Serbia Tel: +381 11 2071 900, fax: +381 11 2071 950
E-mail: mega@ui-serbia.org

Lokalne samouprave u Srbiji kao i opštine širom Evrope ostvaruju većinu svojih prihoda kroz
dotacije, transfere i udeo u porezima čiju visinu utvrñuje i njima upravlja centralna vlast. Zbog toga
ne iznenañuje činjenica da se opštine u nastojanju da povećaju prihode najpre obraćaju centralnoj
vlasti jer je takva praksa bila godinama prisutna. Navika lokalnih samouprava da najpre upru pogled
u Republiku kada imaju potrebu za uvećanjem prihoda je u Srbiji još izraženija samim tim što je do
nedavno o visinama transfera i učešću u porezima odlučivala republička skupština (zajedno sa
Ministarstvom finansija) usvajanjem godišnjeg zakona o transferima jedinicama lokalne
samouprave, što je svake godine ostavljalo dosta prostora za nagodbe meñu političkim partijama.
Zakonom o finansiranju lokalne samouprave iz 2007. godine je smanjen prostor za nagodbe meñu
političkim partijama time što su posebnim aktom definisani kriterijumi za obim transfera, kao i
procenat učešća u ustupljenim porezima, čime su ovi prihodi lokalnih samouprava prestali da zavise
od ishoda političkih rasprava u postupku usvajanja godišnjeg državnog budžeta. U isto vreme,
Zakon je godisnji porez na imovinu preneo u nadležnost lokalne samouprave i po prvi put
omogućio opštinama da osnivaju službe u čijoj je nadležnosti utvrñivanje i prikupljanje izvornih
prihoda. Sve u svemu, očekuje se da će stabilizovanje transfera i prihoda od ustupljenih poreza iz
republičkog budžeta na jednoj strani i vraćanja nadležnosti opštine za utvrñivanje i prikupljanje
sopstvenih prihoda na drugoj strani, dovesti do napretka i promene odnosa lokalnih samouprava u
Srbiji prema prihodima, to jest da umesto onih koji dobijaju prihode od Republike, postanu
stvaraoci sopstvenih prihoda. Ovakva očekivanja se baziraju na iskustvima drugih zemalja u
regionu koje su krenule istim putem.
Kao i u drugim zemljama, ovu promenu odnosa čini još složenijom opšta tendencija lokalnih
samouprava da oporezuju preduzeća (preduzeća ne glasaju) više nego fizička lica (koja glasaju).
Ova tendencija je naročito izražena u Srbiji danas, pre svega zbog ekonomskih poteškoća koje traju
već dve decenije i koje su dovele do toga da su lokalne vlasti postale veoma oprezne u nametanju
bilo kakvih finansijskih obaveza biračkom telu. U svakom slučaju, bez obzira na uzrok, lokalne
samouprave u Srbiji se najčešće odlučuju za izuzetno diskriminatornu politiku prema pravnim
licima kada je reč o brojnim taksama, naknadama i porezima, bilo da su oni u vezi sa uslugama
vodosnabdevanja, kanalizacije, korišćenjem ili ureñenjem zemljišta.
Prebacivanje tereta vezanog za stvaranje sopstvenih prihoda opštine sa pravnih na fizička lica će
nesumnjivo biti spor i politički veoma bolan proces. Štaviše, u Srbiji će to biti veoma komplikovano
imajući u vidu da je nadležnost za utvrñivanje i prikupljanje lokalnih taksi, naknada i poreza
podeljena izmeñu različitih subjekata, uključujući skupštine jedinica lokalne samouprave, direkcije
za upravljanje zemljištem, javna komunalna preduzeća, a veoma često i republičku poresku upravu.
Ipak, ovo prebacivanje tereta je nužno za povećanje opštinskih prihoda, ubrzanje investicija u preko
potrebnu javnu infrastrukturu i stvaranje povoljnjije klime za lokalni ekonomski razvoj.
IV. Institucionalna struktura upravljanja prihodima u opštini Užice danas
Upravljanje prihodima u opštini Užice trenutno prolazi kroz period temeljnih promena.
Tradicionalno, opštinsko odeljenje za finansije ne učestvuje u naplati nijednog opštinskog prihoda.
Na jednoj strani, republička poreska uprava je bila zadužena za utvrñivanje i prikupljanje prihoda
od poreza na imovinu, naknade za registraciju motornih vozila i drugih manjih prihoda. Na drugoj
strani, javna komunalna preduzeća su naplaćivala prihode iz svoje nadležnosti, odnosno za usluge
koje pružaju, dok neka od njih prikupljaju i prihode koji idu u opštinski budžet.I najzad, do nedavno

je i Direkcija za izgradnju prikupljala dva najznačajnija izvorna prihoda opštine, naknadu za
korišćenje i ureñivanje zemljišta 1 .
U junu 2006, opština je uvela novi sistem naplate i ovlastila JKP Stan da prikuplja prihode od većeg
broja komunalnih naknada, uključujući i naknadu za korišćenje zemljišta od fizičkih lica. Zatim je u
2007.oj opština donela pionirsku odluku da preuzme od Republike nadležnosti koje je do tada imala
republička Poreska uprava.
U okviru pilot programa, Užice je od Poreske uprave Republičke Vlade nedavno dobilo softver i
hardver za upravljanje prihodima. Softver su pripremili stručnjaci Instituta Mihailo Pupin, tako da
Institut pomaže opštini da uvede novi sistem i prebaci neophodne podatke iz republičke Poreske
uprave. Softver, koji je napravljen na Oracle platformi, je projektovan da opštini omogući da
administrira ne samo porez na imovinu, već i naknadu za korišćenje grañevinskog zemljišta, taksu
za držanje motornih vozila, boravišnu taksu i firmarinu, kao i različite takse i naknade koje se
odnose na korišćenje javnih površina. Drugim rečima, novi softver je projektovan da se koristi
za administriranje barem nekih naknada i taksi – naročito, naknade za korišćenje
grañevinskog zemljišta — koje su 2006. godine uključene u objedinjeni sistem naplate kojim
danas upravlja Javno-komunalno preduzeće Stan 2 .
Opština se, dakle, suočava sa važnim odlukama o tome koje nadležnosti za naplatu koje danas vrši
JKP Stan treba preneti– uz porez na imovinu – u Odeljenje za finansije. Jedna stvar se ipak čini
jasnom, a to je da Odeljenje za finansije treba da administrira i porez na imovinu i naknadu za
korišćenje grañevinskog zemljišta. Za to postoje najmanje tri razloga. Prvo, informacije potrebne za
obračun poreza na imovinu i naknade za korišćenje grañevinskog zemljišta su veoma slične, i
jednostavno, nema smisla držati dve baze podataka i dva različita tela koja administriraju ove
prihode. Drugo, stope i naknade za korišćenje grañevinskog zemljišta i poreza na imovinu se
prilagoñavaju korišćenjem istog sistema zoniranja, i informacije o zonama bi trebalo unositi u jednu
bazu podataka kako bi se odredilo koliki iznos vlasnik imovine treba da plati po osnovu obe
naknade. Treće, u dugoročnom smislu bi naknadu za korišćenje zemljišta – koja ja suštinski kvazi
porez na imovinu – trebalo ukinuti i integrisati u porez na imovinu.
Na žalost, postojeće baze podataka za naknadu za korišćenje grañevinskog zemljišta (koju održava
Direkcija za izgradnju a stambeno preduzeće koristi za potrebenaplate) i baza podataka za porez na
imovinu su veoma loše. Postoji puno razloga za to, a jedan od glavnih je da je 30-40 procenata
objekata nelegalno sagrañeno. Vlasnici objekata najčešće ne plaćaju naknadu za korišćenje
grañevinskog zemljišta ili porez na imovinu, i sigurno nisu platili ni naknadu za ureñenje
grañevinskog zemljišta ni zakupninu 3 .
U kratkoročnom smislu, to znači da je potrebno integrisati i uporediti te dve baze podataka. U
dugoročnom smislu, potrebno je uložiti veoma ozbiljne napore u evidentiranje neregistrovane
1 Direkcija za izgradnju Užica funkcioniše delimično kao komunalno preduzeće, a delimično, kao odeljenje opštinske administracije:
kao i komunalna preduzeća, direkcija ima upravni odbor, nezavistan pravni identitet i sopstveni sistem plata. Za razliku od
komunalnog preduzeća, a u skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu, svi prihodi koje prikupi direkcija su prihodi opštinskog
budžeta, i celokupan prihod direkcije su ustvari trnasferi iz opštinskog budžeta. Ovo specifično telo ima i veliki broj nadležnosti:
urbanističko planiranje, planiranje investicija (uključujući planiranje investicija za vodovod), ugovaranje investicija, monitoring i
nadzor, i naplata prihoda.
2 Nažalost ispostavilo se da ima problema sa instalacijom i korišćenjem ovog softvera i još od maja 2008. nije sasvim jasno da li će
sistem moći da se iskoristi za štampanje poreskih rešenja za ovu godinu. Ovo pokreće pitanje održivosti predloženog softvera i
razmišljanje o razvoju sopstvenog softvera u opštini Užice po ugledu na opštine Vranje i Kragujevac.
3 Regulativa osmišljena da se podstakne legalizacija kroz velika umanjenja ovih naknada nije donela rezultate pošto je opština
pokazala nespremnost da sprovodi svoje odluke i ruši nelegalno sagrañene objekte.

imovine i za nakandu za korišćenje grañevinskog zemljišta i za poreza na imovinu, i njihovo
integrisanje u novu bazu podataka. Ovo će biti veliki zadatak koji će biti razmotren u nastavku. Ali,
pre toga treba barem pomenuti dva pitanja koja se odnose na napore da se uspostavi jedinstvena
baza podataka za administriranje poreza na imovinu i naknade za korišćenje grañevinskog zemljišta
(a u idealnom slučaju i za sve izvorne prihode lokalne samouprave). Prvo je priprema novog
Generalnog urbanističkog plana, a drugo su napori opštine da proširi svoj novi GIS kako bi se
pokrila cela teritorija opštine.
Kao i druge opštine u Srbiji, Užice je definisalo zone koje se koriste za utvrñivanje osnovice poreza
na imovinu u različitim delovima opštine, kao i naknade po metru kvadratnom, i za naknade za
korišćenje grañevinskog zemljišta. Direkcija za izgradnju trenutno završava nacrt novog
Generalnog urbanističkog plana, i očekuje se da se plan nañe pred Skupštinom opštine tokom
narednih meseci. Postoji saglasnost i u opštini i Direkciji za izgradnju da postojeće zone treba
promeniti, a promena bi trebalo da odražava i razvojne potrebe opštine, i da bliže prati tržišnu
vrednost različitih lokacija unutar zona.
Možda bi trebalo razmisliti i o uspostavljanju dve vrste zona, jedne koja odražava tržišnu vrednost
imovine u različitim delovima opštine (koja bi se koristila za potrebe odreñivanja poreza na
imovinu i naknade za korišćenje grañevinskog zemljišta), i druge koja bi odražavala razvojne
potrebe opštine i stvarne troškove proširenja infrastrukture (koja bi se koristila za potrebe naknade
za ureñenje grañevinskog zemljišta). Bez obzira na situaciju, novi informacioni sistemi moraju da
budu u stanju da se prilagode novim zonama, dok sam razvoj novih zona treba osmisliti imajući u
vidu registraciju nelegalnih objekata i činjenicu kako je nelagalna gradnja uticala na vrednost
imovine.
Grad Užice je nedavno uložio sredstva u softver za GIS u pokušaju da modernizuje svoje
administrativne i informacione sisteme. Razlog ove aktivnosti je želja da se napavi popis i mapira
imovina grada i komunalnih preduzeća. Do sada je u sistem unešeno otprilike 7 procenata teritorije
grada. Meñutim, nije jasno da li je taj GIS kompatibilan sa softverom za administriranje prihoda
koji trenutno uvodi Institut Mihailo Pupin (ili sa softverom koji JKP Stan koristi za svoj sistem
objedinjene naplate). Ovo pitanje je izuzetno važno jer mora da postoji mogućnost da se svi podaci
o poreskim obveznicima i obveznicima naknada i taksi, zemljištu i objektima, i infrastruktutrnim
sistemima mogu lako prebacivati izmeñu različitih softverskih sistema i platformi koje opština
trenutno uvodi. Ukratko, opština mora da napravi sveobuhvatnu analizu različitih softverskih
sistema koje uvodi, osigura da sistemi budu kompatibilni i odluči da li će neki informacioni sistemi
biti eliminisan, pojednostavljen i/ili prenešen u nadležnost nove institucije 4 .
V. Uopšteno o izvornim prihodima u Užicu danas
Lokalne samouprave u Srbiji imaju desetak izvora prihoda nad kojima imaju značajan stepen
kontrole. Tabela u Prilogu predstavlja te prihode kroz udeo u ukupnim prihodima svih lokalnih
samouprava u 2004. godini, pošto je to poslednja godina za koju imamo dobre ukupne podatke.
Kao što se može videti iz tabele, izvorni prihodi čine 32,5 procenata ukupnih prihoda lokalne
samouprave, a pojedinačno najvažniji sopstveni prihod je naknada za ureñenje grañevinskog
zemljišta, koja čini oko 12 procenata ukupnih prihoda i više od trećine izvornih prihoda. Gledano
po značaju, slede naknada za korišćenje grañevinskog zemljišta (5,2%), porez na imovinu (4,8%) i
4 U okviru drugih aktivnosti programa MEGA razmatrala su se pitanja vezana za softver, te je ustanovljeno da postoje ozbiljni
problemi sa komptaibilnošću pribavljenog GIS sistema sa sistemom koji se trenutno koristi u Vodovodu. Videti Izveštaj o pilot
projektu o popisu neizgrañenog zemljišta, The Urban Institute, maj 2008.

zakupnina za poslovni prostor, zajedno sa zakupninom neizgradjenog gradjevinskog zemljišta
(2.3%). Ukupno posmatrano, ova četiri prihoda čine više od dve trećine svih izvornih prihoda
lokalne samouprave i na te prihode ćemo usredsrediti našu pažnju u ovom izveštaju 5 .
Udeo i struktura izvornih prihoda u budžetu lokalne samouprave se menja kada se iz obračuna
isključe četiri grada. Tabela I i II predstavljaju iste informacije, prvo za sve opštine u 2004. godini, i
za Užice u 2006. godine (podaci za Užice prave razliku izmeñu prihoda od zakupnine za objekte i
prihoda od zakupnine zemljišta). Pošto četiri grada imaju značajno više izvornih prihoda nego
ostale lokalne samouprave, učešće sopstvenih prihoda u budžetima svih lokalnih samouprava
(32,5%) je veće nego učešće samih opština (24,7%). Faktor koji je glavni razlog postojanja ove
razlike je naknada za ureñenje grañevinskog zemljišta koja čini 11,8 procenata svih prihoda
lokalnih samouprava ali samo 3,3 procenta prihoda opština.
Tabela I
Izvorni prihodi opština za 2004. (bez
% od
ukupnih
gradova) Konto Dinara
Ukupni prihodi opština 33,854,910,691 100.0%
Porez na imovinu 713100 1,970,710,968 5.8%
Naknade za puteve 714514 640,446,715 1.9%
Samodoprinos 711180 661,437,776 2.0%
Naknada za registraciju motornih vozila 714513 629,369,924 1.9%
Boravišna taksa 714552 96,200,392 0.3%
Firmarina 716110 565,237,384 1.7%
Naknade za korišćenje javnog prostora 741531-3,5,50 537,143,985 1.6%
Naknada za korišćenje grañevinskog zemljišta 741534 1,353,038,403 4.0%
Zakup opštinskih objekata + Zakup zemljišta 742152-3 440,724,613 1.3%
Naknada za ureñenje grañevinskog zemljišta 742253 1,104,423,079 3.3%
Prihod od prodaje roba i usluga ostali 742 360,980,193 1.1%
Ukupni izvorni prihodi opštine 8,359,713,432 24.7%
Užice je relativno velika jedinica lokalne samouprave i udeo izvornih prihoda u budžetu treba da
bude na istom nivou ili veći od republičkog proseka za sve opštine. Meñutim, to u slučaju Užica ne
važi i može se videti u Tabelama I i II. Izvorni prihodi čine 24,7 procenata ukupnih prihoda svih
opština, a u Užicu svega 20.8 procenata 6 .Užice ima manji udeo izvornih prihoda od poreza na
imovinu, naknade za korišćenje grañevinskog zemljišta, samodoprinosa, naknade za puteve,
naknade za motorna vozila i prihoda od prodaje roba i usluga. Jedini izvorni prihodi čije je učešće u
budžetu Užica veće od učešća istih prihoda u budžetima drugih opština su prihodi ostvareni od
davanja zemljišta u zakup i davanja opštinskih objekata u zakup (2.7% u odnosu na 1,3%), i prihod
od naknade za ureñenje grañevinskog zemljišta (5.9% u odnosu na 3,3%).
Ali, čak i u ovom smislu, učinak Užica u poreñenju sa drugim opštinama je relativno skroman.
Štaviše, malo je verovatno da će Užice biti u stanju da značajno poveća udeo izvornih prihoda koji
5 Ove tabele ne prikazuju prihode od kamata, novčanih kazni kao i nekoliko manjih prihoda kao što je naknada na zagañenje životne
sredine.
6 Poreñenje Užica i ostalih opština u smislu udela i sastava sopstvenih prihoda u 2004. godini možda nije u potpunosti opravdano.
Kako bilo, velika strukturna promena je uvedena 2007. godine kada je sistem transfera počeo da obezbeñuje siromašnijim lokalnim
samoupravama više prihoda. To znači da je moguće da je u 2007. godini udeo izvornih prihoda u opštinskim budžetima značajno
umanjen, ali se povećao u gradovima. Ali, što se tiče 2006. godine, poreñenje je verovatno dovoljno precizno. U idealnom slučaju
ovu analizu treba izvršiti po glavi stanovnika. Nažalost nemamo podatke za prihode drugih gradova za 2006 sa kojima bismo
uporedili podatke za Užice.

se ostvaraju od naknade za ureñenje grañevinskog zemljišta pošto opština ima veoma malo
neizgrañenog grañevinskog zemljišta koje može da ponudi investitorima. Imajući sve ovo u vidu,
još je važnije da Užice u kratkom periodu konsoliduje svoje aktivnosti na reformi uprave i poboljša
naplatu izvornih prihoda, naročito poreza na imovinu, naknade za korišćenje grañevinskog
zemljišta, i zakupnine za zemljište. U nastavku se bavimo glavnim regulatornim pitanjima koja se
odnose na ove prihode.
Tabela 2
Izvorni prihodi opštine Užice za 2006 Konto Dinara
% od
ukupnih
Ukupni prihodi opštine Užice 1,129,563,104 100%
Porez na imovinu 713120 56,349,757 5.0%
Naknade za puteve 714514 13,696,091 1.2%
Samodoprinos 711180 0 0.0%
Naknada za registraciju motornih vozila 714513 9,126,883 0.8%
Boravišna taksa 714552 4,725,563 0.4%
Firmarina 716110 0 0.0%
Naknade za korišćenje javnog prostora 741532,5 2,874,416 0.3%
Naknada za korišćenje grañevinskog
zemljišta 741534 46,062,050 4.1%
Zakupnina 742153 15,377,169 1.4%
Zakup opštinskih objekata 742152 15,012,115 1.3%
Naknada za ureñenje grañevinskog zemljišta 742253 66,144,310 5.9%
Prihod od prodaje roba i usluga ostalo 742 5,596,997 0.5%
Ukupni izvorni prihodi opštine 234,965,351 20.8%
V. Konkretni izvorni prihodi opštine Užice danas
A. Porez na imovinu
Kao što smo već napomenuli, opština Užice se odvažila da bude u grupi opština koje će prve
preuzeti odgovornost za administriranje poreza na imovinu. Trenutno se obavlja migracija
podataka iz Republičke uprave javnih prihoda u baze podataka i informacioni sistem koji je
za tu svrhu dizajnirao Institut Mihajlo Pupin. Tabela 3 u nastavku teksta prikazuje prihode
naplaćene po osnovu poreza od fizičkih i pravnih lica kao i prosečan iznos poreskog tereta u
obe katerogije. Kao što se iz priloženog može videti, oko 63% poreskih prihoda se dobija od
pravnih lica, uprkos činjenici da samo 271 firma plaća poreze 7 . Takodje, oko 37% prihoda
dolazi od fizičkih lica uprkos činjenici da ima oko 25.000 registrovanih poreskih obveznika.
Znajući ovo, ne iznenañuje činjenica da je prosečni poreski teret fizičkih lica veoma nizak i
iznosi oko 823 dinara godišnje (oko 10 evra) dok je prosečna obaveza firmi oko 131.665
dinara godišnje (oko 1600 evra). Dugovanja pravnih lica po osnovu poreza iznose oko 50
miliona dinara.
7 Podatke je obezbedilo Odeljenje za budžet u aprilu 2008. Vredi dodati da je prema nedavnom izveštaju o ekonomskom razvoju u
Užicu registrovano preko 2000 firmi. Vrlo je teško razumeti zašto mali broj njih plaća porez na imovinu. Videti: Lokalni ekonomski
razvoj opštine Užice: http://www.ird-bg.org.yu/led/uzice/index.php

Očigledno je da postoje velike varijacije u iznosu prosečnog poreskog tereta pravnih lica. Ipak,
implikacije ovih podataka bi trebalo da budu veoma jasne: u ovom trenutku porez na imovinu je
prvenstveno porez na lokalne firme ili tačnije na oko 12% firmi. Za ovu grupu firmi porez
predstavlja značajan tekući trošak. Ovo je očigledno nepošteno iz dva razloga. Prvo, izgleda kao da
veliki broj pravnih lica uspeva da izbegne plaćanje poreza bar u svojstvu pravnih lica dok
domaćinstva plaćaju bukvalno beznačajnu sumu na ime poreza na imovinu. Šta više, lokalni
zvaničnici procenjuju da oko 30 posto domaćinstava nije prijavilo imovinu za naplatu poreza, a
poreska rešenja onih koji plaćaju se odnose na radikalno manju vrednost imovine koja je predmet
oporezivanja nego što je njena realna vrednost.
Tabela 3
Porez na imovinu 2006. Prihod Udeo
Br
obveznika
Prosek po
obvezniku
u din
Dugovanja
Porez na imovinu 56,349,757 100.0%
Fizičkih lica 20,668,537 36.7% 25,104 823 ???
Pravnih lica 35,681,219 63.3% 271 131,665 50,953,000
Nema dileme da je za opštinu veoma važno da poveća broj registrovanih poreskih obveznika jer
jednostavno nije pošteno da neki grañani i neke firme plaćaju porez, a da se drugi neopaženo
“provlače”. Ali dugoročno posmatrano, ovde nije reč samo o poštenom plaćanju poreza, već i o
tome da se ocena vrednosti imovine na osnovu koje se plaća porez svede na razumnu meru. Ukoliko
je naša pretpostavka o prosečnom porezu koje plaća jedno domaćinstvo 823 dinara čak i blizu istini,
onda je “tržišna vrednost” jedne “obične” kuće u Užicu – bar kada je oporezivanje u pitanju – oko
205,750 dinara, ili 2.500 evra, pod pretpostavkom da se sva imovina oporezuje po standardnoj
osnovici od 0,04% (823/0.0004 = 205,750).
Ovo se očigledno ni malo ne slaže sa pravom tržišnom vrednošću i znači da Republička uprava
javnih prihoda drastično potcenjuje osnovicu poreza na imovinu čak i za onu imovinu koja je
regularno prijavljena. Nažalost, još uvek nije sigurno da li prenošenje odgovornosti za
administriranje poreza na imovinu na lokalni nivo znači da su lokalne samouprave takoñe dobile
pravo da procenjuju osnovicu za plaćanje poreza. Sa jedne strane, član 5. Zakona o porezima na
imovinu odreñuje da“će visinu tržišne vrednosti nepokretnosti odrediti nadležni poreski organ” to je
formulacija koja bi definitivno mogla da se odnosi na kancelariju Republičke uprave javnih prihoda.
Sa druge strane, na nedavnom sastanku na temu prenošenja odgovornosti za porez na imovinu,
načelnik Pravnog odeljenja Ministarstva finansija je izjavio da prilikom preuzimanja odgovornosti
za upravljanje porezom na imovinu lokalne samouprave ne samo da su stekle pravo da nalože svim
poreskim obveznicima popunjavanje poreskih prijava već i pravo da samostalno utvrde poresku
osnovu u skladu sa Pravilnikom o metodologiji utvrñivanja porekih osnovica za porez na imovinu
na osnovu vlasničkog prava nad nepokretnom imovinom. 8
8 Član 4 ovog Pravilnika glasi: „Prosečnu tržišnu cenu kvadratnog metra objekta predstavlja prosek cena ostvarenih u prometu uz
naknadu za odgovarajuću vrstu novih objekata po kojima se u opštini odnosno gradu u kome se objekat nalazi obavljao promet uz
naknadu u godini koja prethodi godini za koju se utvrñuje i plaća porez na imovinu, prema podacima republičkog organa nadležnog
za poslove statistike...“: br. 38 od 29. juna, 2001., br. 45 od 3. aprila, 2004.

Ali ko god da je nadležan organ za utvrñivanje poreske osnovice, verovatno je da će sam pokušaj da
se registruje i proceni obim trenutno neregistrovane imovine pokrenuti pitanja o proceni vrednosti
već registrovane imovine. Šta više, treba da je jasno, kada je u pitanju dugi rok , da će racionalno
upravljanje poreskim prihodima zahtevati ne samo da sva domaćinstva počnu da plaćaju porez već i
da se vrednost sve imovine– uključujući i one koja je trenutno neregistrovana – ponovo proceni.
I jedna i druga aktivnost su veliki poduhvati koje treba pažljivo pripremiti i u tehničkom i u
političkom smislu. Prvi korak koji treba napraviti jeste unošenje svih podatka koji se dobiju iz
republičke Poreske uprave prihoda u novi kompjuterski program. Te podatke bi, zatim, trebalo
uporediti sa podacima koji se koriste za pripremu računa stambeno-komunalnog preduzeća i
mogućim drugim izvorima kako bi se na osnovu toga utvrdilo kojim vlasnicima imovine se ne šalju
poreska rešenja. Opština, zatim, priprema kampanju o nepravičnostima trenutnog sistema, i o tome
zašto je važno da svi poreski obeznici plaćaju porez, i da tom prilikom prikaže moguće mere koje će
opština preduzeti u slučaju nepoštovanja odredbi o plaćanju poreza.
U isto vreme, zajedno sa naporima koji se čine kako bi se svi poreski obveznici naterali da plaćaju
porez, opštinske vlasti bi trebalo da počnu da analiziraju odnose izmeñu postojeće procene
vrednosti imovine po tipu objekta i lokaciji i onoga što se zaista zbiva na tržištu nekretnina u Užicu
danas. Informacije o pravim tržišnim cenama opština bi trebalo da iskoristi da ponovo definiše zone
u Generalnom urbanističkom planu. To će, takoñe, omogućiti opštini da utvrdi koja je realna cena
nekretnina po metru kvadratnom u Užicu. Kada se utvrdi realna cena biće moguće utvrditi
simulacijom kako će različita poreska politika uticati i na poresko opterećenje na domaćinstva i
firme kao i na poreske prihode opštinskog budžeta. Drugim rečima, procentualnim povećanjem
tržišne procene vrednosti nekretnina, i uz istovremeno smanjivanje poreske osnovice, opština bi
trebalo da bude u mogućnosti da značajno uveća poreske prihode u opštem budžetu bez drastičnog
povećanja poreskog opterećenja na domaćinstva na iznenadan i politički neprihvatljiv način.
B. Naknada za korišćenje zemljišta
Kao što smo naglasili, prihodi od naknade za korišćenje zemljišta čine 4,1 posto budžeta
opštine Užice u 2006. ili oko 80 procenata od republičkog proseka za opštine u 2004. godini.
Naknada je ureñena opštinskom Odlukom donetom 2005. godine. Za potrebe naplate
naknade, ova Odluka definiše 7 zona. Za svaku zonu je odreñena cena po metru kvadratnom
za: porodične kuće, poslovni prostor i pomoćne zgrade. Naknade za stambene jedinice su
izuzetno niske, na primer, u najskupljoj zoni je 1,51 dinar. Naknade za firme su mnogo više,
odnosno 12 puta više od nakanda koje plaćaju domaćinstva (18,79).
Iznos naknade se, dalje, različito definiše za različitu kvadraturu poslovnih objekata (za prostore do
100 m2, izmeñu 101-500 m2, i iznad 500 m2), a kada su u pitanju stanari u zgradama i drugim
stambenim jedinicama uzima se u obzir veličina parcele (što je veća parcela veći je iznos koji se
dodaje na osnovicu naknade). Čudno je to da uprkos tome što se pravi razlika izmeñu firmi na
osnovu njihove veličine, naknade za firme svih veličina su gotovo identične u svim zonama. Slično
je i sa naknadama za stambene i pomoćne objekte što dovodi u pitanje svrhu pravljenja ovih razlika.
Takoñe, postoji i poseban plan naplate naknade za privremene, montažne poslovne objekte za koje
je naknada po kvadratnom metru 50 ili 60 puta viša nego za “normalne” poslovne prostore. Logika
po kojoj se naplaćuju posebno visoke naknade za privremene objekte je vrlo nejasna. I na kraju,
Odluka sadrži koeficijente za smanjenje naknade za odreñene vrste javnih institucija i za objekte
poljoprivrednih proizvoñača. Za neke javne institucije i poljoprivredne objekte koeficijent je toliko
nizak (0.0001) da su troškovi naplate naknade veći od prihoda koji se dobija.

Za razliku od mnogih drugih opština, ovde ne postoji različito računanje naknade za firme koje se
bave različitim ekonomskim delatnostima (npr. trgovina, industrija, ponekad naknada razlikuje za
banke, trgovinu na veliko, trgovinu na malo, restorane, itd). U tom smislu, relativna jednostavnost
sistema u Užicu je dobra stvar jer nema mnogo ekonomskog opravdanja za pravljenje razlike na
osnovu ekonomske aktivnosti, naročito ukoliko je motiv za pravljenje razlike pretpostavka da neke
vrste firme mogu više da plate, a ne relativno opterećenje koje konkretna firma predstavlja po
opštinsku infrastrukturu.
Direkcija za izgradnju obračunava naknade za sve kategorije objekata i izdaje rešenja za pravna
lica, dok je za rešenja za fizička lica odgovorno JKP Stan. Nije sasvim jasno zašto je potreban takav
sistem s obzirom na to da je naknada za korišćenje gañevinskog zemljišta redovna naknada koja se
plaća u odreñenom intervalu i koja veoma lako može da se integriše u postojeći sistem objedinjene
naplate JKP Stan. Štaviše, u JKP Stan preduzeću imaju podatke o broju računa koji su izdali
fizičkim licima izmeñu aprila 2007. i aprila 2008. po zonama i kvadratnim metrima, kao i stope
naplate koju ostvaruju. Do tih podataka za pravna lica nismo mogli da dodjemo.
Tabela 4
Naknada za korišćenje zemljišta za fizička lica za period mart /07- februar/08
zona
m2
Br
obveznika
Prikupljeno
u din din/m2 din/obveznik
A 148,895 5,967 4,270,556 28.7 716
I 230,065 3,713 3,276,956 14.2 883
II 181,318 3,067 1,976,576 10.9 644
III 141,864 2,378 928,170 6.5 390
IV 7,192 110 479 0.1 4
V 169 1 1,370 8.1 1370
VI 37 1 226 6.1 226
709,540 15,237 10,454,333 14.7 686
Ukupno
naplaćeno 12,285,582 806
Stopa naplate 85%
Kao što se vidi iz prethodne tabele, JKP Stan dostavlja oko 15.237 računa domaćinstvima, ali je
teško reći koliko je to procenata od ukupnog broja domaćinstava u Užicu. Stan je izdao oko 22.000
računa preko svog sistema objedinjene naplate za različite naknade (voda, smeće, grejanje,
održavanje zgrada i korišćenje zemljišta). Neka domaćinstva plaćaju samo vodu ili odnošenje
smeća bez izdvajanja sredstava za naknadu za korišćenje zemljišta. Kao što smo već napomenuli,
oko 25.000 rešenja ili računa za porez na imovinu je bilo izdato u 2006. Drugim rečima, oko 40
posto svih fizičkih lica ne plaća svoje obaveze što je procenat koji se poklapa sa procenama
opštinskog rukovodstva (30-40%).
Jednako je važno napomenuti i to da oni koji plaćaju plaćaju veoma malo. Kao što se vidi iz
pretposlednjeg reda u Tabeli, prosečna obaveza na ime naknade je bila oko 800 din ili 10 evra.
Stopa naplate za period od 12 meseci je iznosila 85%.
Tabela 5 prikazana u nastavku teksta daje ukupne iznose na ime naknade za korišćenje zemljišta
prikupljene u Užicu tokom 2007. Iznos za fizička lica predstavlja procenu dobijenu na osnovu
računa JKP Stan izdatih domaćinstvima u periodu od 1. aprila 2007. do 28. februara 2008. Iznos
koji plaćaju pravna lica je iznos koji ostane kada se od ukupnog prihoda odbije prihod dobijen od
domaćinstava. Kao sto se vidi iz tebele, izgleda da se preko 80% prihoda od naknade za korišćenje

zemljišta dobija od pravnih lica. Kao i kod poreza na imovinu, naknada za korišćenje zemljišta u
Užicu manje liči na naknadu za korišćenje i održavanje javne infrastrukture, a više na lokalni porez
na firme.
Tabela 5
Naknada za korišćenje zemljišta u
Užicu 2007
Ukupni prihod od
naknade 66,201,520 100%
Fizička lica 10,454,333 16%
Pravna lica 55,747,187 84%
Na žalost, nismo mogli da doñemo do podataka o tome koliki broj pravnih lica plaća naknadu za
korišćenje zemljišta. Ali ako pretpostavimo da ima oko 2000 registrovanih obveznika (na osnovu
podataka o registrovanim firmama u Užicu) onda je prosečna obaveza po preduzeću oko 28.000,00
din odnosno oko 350 evra godišnje.
Kao što smo već napomenuli, Užice bi trebalo da integriše bazu podataka o porezu na imovinu i
bazu o naknadi za korišćenje zemljišta, pri čemu Odeljenje za finansije treba da bude odgovorno za
njihovu administraciju i formiranje. Podatke o obveznicima poreza i naknade bi trebalo uporediti, a
zatim uložiti ozbiljne napore da se podaci usaglase i dopune. Odluka o naknadi za korišenje
zemljišta bi definitivno mogla da se pojednostavi, kao što bi i zone mogle da se racionalnije
organizuju tako da bolje održavaju tržišnu vrednost. Meñutim, dugoročno posmatrano, čini se da
ako bi se osnovica poreza na imovinu ponovo odredila i tom prilikom približila tržišnim
vrednostima, naknada za korišćenje zemljišta bi u potpunosti mogla da se ukine, a da opština ne
izgubi ništa od svojih prihoda. I što je najvaznije, u opstini Užice se mora početi sa oporezivanjem
domaćinstava tako da se poveća udeo prihoda koji se od njih naplaćuje u odnosu na udeo koji
plaćaju firme.
C. Naknada za ureñenje zemljišta i zakupnina
Naknada za ureñenje zemljišta je jednokratna naknada koju investitori plaćaju za grañevinsko
zemljište koja obuhvata troškove održavanja i/ili proširenja primarne i sekundarne infrastrukture.
Naknada za zakup je, bar teoretski, naknada koja se periodično plaća i predstavlja cenu po kojoj
lokalne vlasti daju javno grañevinsko zemljište u zakup.
U Srbiji postoji niz različitih načina za obračunavaje i naplatu ovih naknada. Širom zemlje se
opštine susreću sa ozbiljnim konceptualnim i praktičnim problemima vezanim za obe naknade. Evo
kratkog pregleda tih problema:
• Veliki broj nelegalno izgrañenih objekata čiji vlasnici nikada nisu platili naknadu za
ureñenje zemljišta. Kao posledica toga, bukvalno sve lokalne samouprave moraju da
pronañu rešenje kako da naplate ta dugovanja.

• U teoriji, zakupnina bi trebalo da se plaća periodično tokom celog perioda trajanja zakupa.
Meñutim, lokalne samouprave često nude velike popuste na zakup ukoliko se isplata vrši
odjednom, što ovu naknadu više čini kupovnom cenom nego zakupom.
• Niujednoj opštini koncepcijske osnove naknade za ureñenje zemljišta nisu jasne. Teoretski
govoreći, naknada bi trebalo da predstavlja kompenzaciju za troškove priključka nove
infrastrukture/ili proširenja postojeće. U praksi meñutim, lokalne samouprave naplaćuju ovu
naknadu nezavisno od bilo koje procene troškova nove, odnosno proširenja stare
infrastrukture. U mnogim slučajevima se od investitora očekuje da plati troškove
infrastrukturnih priključaka pored naknade za ureñenje zemljišta, a u nekim slučajevima
naknada za ureñenje zemljišta se odreñuje u postupku javnog nadmetanja ili prikupljanja
ponuda.
• Zbog svega ovoga, postaje nejasno da li naknada za ureñenje zemljišta treba da se smatra
cenom priključaka, pokušajem opštine da pokrije troškove već izgrañene infrastrukture,
pokušajem da se vrate budući troškovi infrastrukture koja mora da se izgradi da bi se
zadovoljile potrebe investitora (naknada koja se plaća zbog uticaja koje investicija ima) ili
delom de facto „kupovne” cene javne imovine.
U opštini Užice i naknada za ureñenje zemljišta i početna cena zakupnine se računaju po metru
kvadratnom i po zonama (ima ih sedam i iste zone se koriste za računanje naknade za ureñenje
zemljišta i porez na imovinu) i prema nameni za koju će se koristiti konkretna imovina. Odlukom je
definisano je pet različitih namena ili ekonomskih aktivnosti koje služe za računanje naknada: javna
namena, komercijalna namena, industrijska namena; višespratni stambeni objekti i porodične kuće.
Za razliku od mnogih opština u Srbiji, opština Užice ne nameće više naknade za komercijalne u
odnosu na industrijske aktivnosti, što je za pohvalu jer komercijalne aktivnosti ne predstavljaju
toliki teret za gradsku infrastrukturu kao industrija. Ipak, u većini opština u Srbiji se nastavlja stara
socijalistička praksa u kojoj se industrija favorizuje u odnosu na komercijalne aktivnosti prilikom
odreñivanja visine naknada. Slično, i ponovo za pohvalu, opština Užice nema različite stope za
različite vrste komercijalne namene. Ova praksa u Užicu se razlikuje od prakse u mnogim
opštinama koje odreñuju znatno više naknade za preduzeća za koja se pretpostavlja da su u
finansijski boljem položaju kao što su banke ili osiguravajuća društva.
Konačno, razlika u koeficijentima za plaćanje naknade za različite namene ima jasne ekonomske i
logične razloge i ne izgleda da funkcioniše po nekim diskriminišućim pravilima. Naknada se prvo
deli na dva dela, nakanda za osnovnu, glavnu infrastrukturu (verovatno za opterećenje koje korisnik
predstavlja za infrastrukturu kao celinu) i naknada za primarnu i sekundarnu infrastrukturu
(verovatno za pokrivanje troškova priključka objekta na glavne sisteme). Drugo, odnos izmeñu
najviših naknada za infrastrukturu (za industrijske namene) i najnižih (za javne namene) je oko 3
naprema 1, što je sasvim razuman odnos. Treće, jedina razlika izmeñu naknade za primarnu i
sekundarnu infrastrukturu se pojavljuje kod porodičnih kuća za koje se plaća oko 25% naknade koju
plaćaju ostali korisnici.
Meñutim, logika naplate po zonama je još uvek nejasna. Ukratko, cena od najskupljih zona ka
jeftinijim za obe komponente naknade i za sve obveznike veoma rapidno opada. Ovo znači da se
naknada smanjuje počev od pretpostavljene vrednosti infrastrukture, zemljišta i objekata u centru
grada i biva sve manja kako se ide dalje od centra. Istovremeno, stvarni troškovi održavanja i
proširenja infrastrukture se verovatno kreću u obrnutom pravcu, tako da je postavljanje
infrastukture sve skuplje kako se ide dalje od centra. Ova vrsta politike formiranja cena jeste
razumna kad se uzme u obzir želja da se podstakne razvoj opštine. Ali sistem bi trebalo ponovo
razmotriti, barem u pogledu naknade za ureñenje zemljišta, i razmisliti da li bi neki drugi zonski

sistem mogao bolje da odražava realne troškove opremanja infrastrukturom i troškove njenog
održavanja.
Uprkos činjenici da su politika i odluke koje ureñuju plan naplate naknade za ureñenje zemljišta u
opštini Užice jasnije i racionalnije od politike drugih opština, član 16. Odluke definiše sistem
plaćanja naknade polazeći od osnovne minimalne naknade koju investitori plaćaju kako bi osigurali
pravo na grañenje na javnom grañevinskom zemljištu, ali i dozvoljava i javno nadmetanje
konkurenata. Ove odredbe podrivaju ekonomsku, odnosno infrastrukturnu logiku naknade i guraju
je u pravcu kupovne cene. Ovo nema puno smisla i bilo bi bolje da logika nadmetanja za dobijanje
prava plodouživanja nad odreñenom imovinom bude ograničena na iznos zakupnine.
Kriterijumi za odreñenje početnog iznosa zakupnine u opštini Užice obuhvataju namenu zemljišta,
površinu zemljišta i zonu. Grañevinsko zemljište u Užicu podeljeno je na osam zona i iste zone se
koriste za naplatu svih javnih prihoda vezanih za zemljište. Za utvrñivanje visine naknade za
ureñenje grañevinskog zemljišta koristi se šest različitih namena (pet za trajne objekte: javne
ustanove, objekte za proizvodne i komercijalne namene, objekte za individualno i kolektivno
stanovanje i jedna za kompleks zemljišta uz objekat) Za utvrñivanje visine zakupnine koriste se još
dve namene za privremene objekte (manji montažni objekti na javnim površinama i montažni
baloni sporta i zabave). Na ovaj način utvrñeni iznosi naknade za uredjenje i zakupnine služe kao
početni iznosi kod dodele u zakup grañevinskog zemljišta u postupku javnog nadmetanja, odnosno
prikupljanja ponuda javnim oglasom.
Ustanovljavanje početnog iznosa zakupnine na navedeni način ima smisla, kao i utvrñivanje
različitog iznosa te naknade za različite zone koje, pretpostavlja se, odražavaju prave tržišne
vrednosti nekretnina u različitim delovima opštine. Ali s tim u vezi, izgleda da postoje najmanje tri
osnovna problema sa formiranjem zakupnine:

• Prvo, početna cena zakupnine, naročito za potrebe stanovanja, je veoma niska. Na primer,
cena za stambeni objekat sa više jedinica u najskupljoj zoni je 2,6 din po kvadratnom metru.
To znači da bi jedinica od 1000 kvadratnih metara za deset stanova u centru koštala 2.600
din mesečno, 31.200 din godišnje ili oko 3 miliona dinara (ili 38.000 evra) za period od 99
godina. Drugim rečima, iznos početne cena u praksi se ispostavi kao značajno niži od
tržišne vrednosti.
• Drugo, prema Odluci se cena zakupa može smanjiti za 30 posto ukoliko se zakupnina plati
unapred za celokupni period zakupa. Ovo može da smanji troskove investitora za zemljište
na 30.000 evra dok će prodaja samo jednog stana od 100 kvadratnih metara po 500 evra po
m² doneti investitoru skoro dvostruko više od onoga sto je plaćeno za celokupno zemljište.
• Treće i najvažnije, zakupnina se tretira kao značajno smanjena kupovna cena zemljišta i ne
omogućava ni jedan mehanizam kojim bi se na osnovu uvećanja vrednosti zemljišta tokom
vremena povećao obim prihoda po osnovu zakupnine.
Uzevši u obzir sve okolnosti, trebalo da se uradi analiza i proveri koliko je početni iznos zakupnine
blizu realnim tržišnim cenama. Takoñe bi vredelo razmisliti da li da se zakupnina tretira kao prava
naknada za zakup, a ne kao prodaja zemljišta. Bilo bi poželjno da se u ugovore o zakupu uključe
odredbe koje bi dozvoljavale lokalnoj upravi da iskoristi uvećanje vrednosti zemljišta do kojeg će
doći sa porastom tržišnih cena. Drugačiej rečeno smatramo da bi ugovori o zakupu trebalo da ze
zasnivaju na procentu vrednosti zemljišta za koje se licitira (obicno 1 do 3 posto za svaku godinu u
toku 99 godina) ali da se svakih tri do pet godina izvrši revalorizacija vrednosti zemljišta od strane
licenciranih veštaka i da se zakupnina uskladi sa porastom vrednosti zemljišta.
Zahvaljujući ovoj vrsti mehanizma, mnogi gradovi širom sveta ostvaruju više prihoda od zakupa
odnosno od zemljišta čija vrednost raste. Mehanizam je takav da im omogućava da iskoriste
povećanje vrednosti zemljišta, a u zemljama u tranziciji vrednost zemljišta se dramatično povećava
jer su početne cene i vrednost često vrlo niske. Na ovaj način se sprečava špekulacija zemljištem,
jer ako se zakupnina tretira kao zakup, a ne kupovna cena koja se mora platiti unapred, to
omogućava i manjim investitorima da učestvuju na tržištu – investitorima koji možda sada nemaju
dovoljno sredstava da na početku investicije plate za zakupninu, uredjenje zemljišta i da izgrade
ono sto su planirali.
U svakom slučaju, u ovom trenutku naknada za ureñenje zemljišta se odreñuje i definiše kroz
pregovaranje sa Direkcijom za izgradnju koja predstavlja lokalnu samoupravu. Drugo je pitanje da
li lokalna samouprava u potpunosti razume prirodu ovakvih pregovaranja, odnosno njihov uticaj na
trenutne i buduće prihode. Direkcija za izgradnju je odgovorna za obračun i naplatu prihoda od
naknade za ureñenje zemljišta i davanja u zakup zemljišta. Ukoliko bi se zakupnina naplaćivala
periodično i to zajedno sa porezoma na imovinu i naknadom za korišćenje grañevinskog zemljišta,
izgleda da je bolje ako se buduća odgovornost za njihovu naplatu dodeli Odeljenju za finansije, a da
se podaci potrebni da za ovo integrišu i unesu u program za administraciju prihoda koji se u ovom
trenutku instalira u opštinskoj upravi. Meñutim, nismo sigurni u ovom trenutku da li program
(softver) koji je dizajnirao Institut Mihajlo Pupin može da uključi i obradu podataka vezanih za
naknadu za zakup zemljišta.
D. Upravljanje uslugama vodosnabdevanja i kanalizacije i njihovo naplaćivanje
Tokom narednih 10 do 15 godina, investicije u vodosnabdevanje i kanalizaciju će, nedvosmisleno,
biti najveći investicioni trošak opštine Užice. Ovo važi za ceo region ali i šire. Sistemi
vodosnabdevanja širom Srbije moraju da se zamene ili prošire, a mnogi gradovi i opštine će morati

da investiraju u postrojenja za preradu otpadnih voda koja trenutno ne postoje. Potreba za
ogromnim investicijama u ovom sektoru, zauzvrat, pokreće pitanje odakle će doći potrebna
finansijska sredstva. Na ovo pitanje se mogu dati tri osnovna odgovora:
• Najveći deo prihoda će se ostvarivati od cene usluga vodosnabdevanja i kanalizacije,
• Najveći deo prihoda će se dobijati iz opšteg dela opštinskog budžeta ili
• Kombinacijom dva prethodno navedena sistema
U većini zemalja u regionu uviña se lagana tendencija ka formiranju cena koje omogućavaju
pokrivanje troškova komunalnih usluga, što znači da se cene vodosnabdevanja i kanalizacije
formiraju tako da je dobijenim prihodima moguće pokriti tekuće troškove preduzeća i troškove
servisiranja kredita kojim se finansira izgradnja nove infrastrukture. I dok je ovo očigledan pravac
promena, lokalne vlasti u celom regionu znaju da – do odreñenog stepena – moraju da
subvencionišu troškove investicija iz sopstvenog budžeta iz prostog razloga što bi cene vodovoda i
kanalizacije morale vrlo brzo i značajno da se uvećaju da bi troškovi investicije mogli da se isplate
samo iz prihoda koje oni donose. Posledica ovoga, i ono što se dešava u regionu, je da se troškovi
investicija u vodovodni sektor pokrivaju kombinacijom polaganog povećanja cena i davanjem
subvencija vodovodu iz opštinskog budžeta.
U Srbiji je ovaj proces tek u začetku. I jos gore, u nekim mestima nije ni započeo. Ukratko, praksa
koja preovladava kada su u pitanju komunalne usluge je da se cene formiraju tako da jedva
pokrivaju postojeće tekuće troškove preduzeća dok se investicije u tom sektoru realizuju iz
opštinskih budžeta. Nivo cena vode je direktno povezan sa mogućnošću opštine da zadovolji
investicione potrebe u drugim sektorima.
U većini opština u Srbiji ne samo da su cene vode niske, već lokalne uprave pokušavaju da ih održe
na što nižem nivou za domaćinstva, dok firme plaćaju onoliko koliko se misli da tržište može da
podnese. Ovo važi i za politiku vezanu za druge opštinske prihode, odnosno, i kod drugih naknada
je prisutan princip većeg oporezivanja preduzeća (zbog pretpostavke da su preduzeća bogata i da ne
glasaju) i nastojanje da se izbegne oporezivanje grañana (zbog pretpostavke da su grañani siromašni
i da su glasači).
U tom pogledu situacija u Užicu se ne razlikuje od stanja u drugim opštinama u Srbiji. U 2008. cena
vode i kanalizacije za fizička lica je 25 din po kubnom metru dok firme plaćaju tri puta vise
odnosno 77,85 din po metru kubnom 9 . Ove cene su relativno niske čak i za prilike u Srbiji 10 . Važno
je reći da prihodi od vodosnabdevanja i kanalizacije u Užicu ne pokrivaju čak ni tekuće troškove
preduzeća jer se blizu 30 posto prihoda preduzeća ostvaruje po osnovu ugovora za grañevinske
radove koji se uglavnom sklapaju sa Direkcijom za izgradnju Užica. Prema proceni opštinske
uprave, svaki kubni metar vode koji se proda fizičkim licima donosi gubitke 11 .
U suštini, odnosi izmeñu opštine, komunalnog preduzeća i Direkcije za izgradnju su vrlo
komplikovani i problematični. Opština formira cene vode i kanalizacije u dijalogu sa Vodovodom i
Direkcijom. Teoretski posmatrano, cene bi trebalo da pokrivaju tekuće troškove preduzeća, što nije
9 Struktura cena drugih javnih komunalnih preduzeća koje pružaju usluge kao sto su odnošenje smeća i dr. funkcioniše po sličnom
diskriminarotnom principu.
10 Videti: Privredna komora Vojvodine, Informacija o cenama komunalnih proizvoda i usluga u AP Vojvodini, Novi Sad, marta
2006. Samo treba obratiti pažnju na to da su cene u ovom dokumentu stare dve godine.
11 Razgovori sa rukovodiocima JKP Vodovod, Užice, april 2008. Treba dodati da niske cene vode uzrokuju povećanje potrošnje u
domaćinstvima, što je očigledno traćenje prirodnih resursa štetno po okolinu i još važnije iskrivljuje pravu sliku o kapacitetima koje
preduzeće mora da obezbedi u budućem periodu.

slučaj. Komunalno preduzeće se zauzvrat obraća Direkciji za izgradnju kada je u pitanju planiranje i
realizacija investicija. Direkcija za izgradnju je odgovorna za realizaciju većine investicija opštine.
Predlozi opštinskih investicija koji se upućuju iz Direkcije su kompromis izmeñu onoga što se u
Direkciji misli da je potrebno Vodovodu, onoga što je potrebno u smislu drugih investicija i onoga
što će biti verovatni priliv iz opštinskog budžeta.
U meñuvremenu, opština ima svoje investicione prioritete, tako da se konačna odluka o subvenciji i
sredstvima koji se prenose na račun Direkcije, i deo namenjen Vodovodu, značajno razlikuje od
onoga što obe ove institucije očekuju. I konačno, Direkcija pregovara sa Vodovodom o obimu
grañevinskih radova koje će preduzeće izvršiti po ugovoru, jer bez tih ugovora Vodovod ne bi
mogao da opstane.
Pregovaranje tri strane u suštini znači da ne postoji nikakva veza izmeñu cena vode i kanalizacije i
tekućih troškova vodovoda i njihovih investicionih potreba. U isto vreme, ugovori sa Direkcijom –
od kojih su mnogi za grañevinske radove koji se izvode za potrebe vodovoda i kanalizacije –
stvaraju mutan i netransparentan sistem internih subvencija. I možda ono najvažnije – nije jasno
koju dodatnu vrednost i posebnu korist, donosi postojanje Direkcije celom procesu. Ili drugim
rečima, bilo bi mnogo jednostavnije kada bi Vodovod direktno pregovarao sa opštinom o strukturi
cena, svojim tekućim troškovima i investicionim potrebama kojima bi upravljali i koje bi plaćali
sami.
Jasno je da struktura cena usluga vodosnabdevanja i kanalizacije u opštini Užice, kao i struktura
upravljanja preduzećem i njihovim investicijama, moraju da se reformišu. Sa druge strane, sve dok
preduzeće snabdeva domaćinstva vodom ostvarujući finansijske gubitke, budžet Užica će
konstantno gubiti sredstva, u isto vreme pokušajući da smanji gubitke nametanjem previsokih
naknada preduzećima. Sa druge strane, sve dok Direkcija ostane odgovorna za investicije u ovom
sektoru, odnosi izmeñu pitanja cena i investicija će ostati nejasni Skupštini opštine i biće nemoguće
tražiti od Vodovoda da snosi punu odgovornost za svoje poslovanje.

Prilog I
Izvorni prihodi lokalne samouprave za
2004 Konto Dinari
% od
ukupnih
Ukupni prihodi lokalne samouprave 85,851,555,928 100%
Porez na imovinu 713120 4,147,293,485 4.80%
Naknade za puteve 714514 985,798,693 1.10%
Samodoprinos 711180 663,991,160 0.80%
Naknada za registraciju vozila 714513 1,238,897,785 1.40%
Boravišna taksa 714552 161,266,735 0.20%
Firmarina 716110 1,540,148,389 1.80%
Naknada za korišenje javnih površina 741531-3,5,50 161,266,735 1.50%
Naknada za korišćenje zemljišta 741534 4,501,359,462 5.20%
Zakup opštinskih objekata + zakup zemljišta 742152-3 1,989,261,205 2.30%
Naknada za ureñenje zemljišta 742253 9,792,936,287 11.8%
Prihodi od prodaje roba i usluga other 742 1,377,541,249 1.6%
Ukupni izvorni prihodi lokalne samouprave 26,559,761,185 32.50%