Broj 5, proleće 2012. - PALGO centar

Izvršni direktor PALGO centraDušan DamjanovićUsud regionalizacijePred vama je novo izdanje AGENDE posvećeno čitavomnizu različitih aspekata regionalizacije Srbije,ali i regionalizacije uopšte, a u kontekstu neophodnostisuštinske promene svesti o potrebi političko-administrativnogpreuređenja naše države i stvaranja srednjegnivoa vlasti. Na narednim stranama možete čitati o tipičnimnadležnostima regionalne samouprave u EU, modalitetimafinansiranja regionalnih projekata i regionalnihrazvojnih politika, principima supsidijarnosti i dobrogupravljanja, kao i o neophodnoj solidarnosti u ostvarenjuravnomernog razvoja.Dugo smo uskraćeni za realno i utemeljeno tumačenjeizazova političke regionalizacije, odnosno uspostavljanjaregionalne samouprave na celoj teritoriji Republike Srbije.Čini nam se da pokrajinska autonomija na jednomdelu teritorije, odnosno odsustvo bilo kakvih istorijskihili infrastrukturnih pretpostavki za uvođenje regionalnesamouprave na drugom delu teritorije (istočna Srbija),zahteva traganje za širim društvenim konsenzusom otoku i načinu buduće regionalizacije. Dok se u primenuevropske metodologije statističke podele, odnosno ustatističku regionalizaciju, bezrazložno požurilo, dotle sepromišljanje političke regionalizacije dosledno i uporno,a jednako bezrazložno, izbegava.U ovom broju AGENDE možete pronaći kratke analize iosvrte u kojima se govori o principima asimetričnog regionalizma,modelu decentralizacije u više brzina, uvođenjufakultativnih nadležnosti u razvijenim gradovima, ili omehanizmima međuopštinske saradnje.Jedan od autora se bavi i fenomenima polarizacije i dihotomijecentra i periferije, i ističe da gradovi i njihova regionalnaokruženja, iako prirodno upućeni jedni na druge, čestonisu imali zajednički okvir planiranja, te su se i veze izmeđunjih razvijale spontano, interesno, najčešće u korist centralnogmesta, dakle neravnomerno, čak jednosmerno. Tajprostorni rascep pokušava se premostiti obuhvatom funkcionalnihurbanih područja, definisanih Prostornim planomRS 2010, pre svega na temelju analize stepena urbanosti idnevnih migracija, koja može poslužiti i kao jedna od profesionalnoutemeljenih smernica za političku regionalizaciju.Drastične i sve veće razlike u kapacitetima naših gradovai opština dovode, uvek iznova, u pitanje uporno istrajavanjena monotipskom sistemu lokalne samouprave, anameću ideju o uvođenju fakultativnih nadležnosti zaekonomski jake i propulzivne gradove, odnosno ideju oudruživanju manjih opština preko različitih projekata međuopštinskesaradnje.AGENDA, broj 5, 2012. |Uvodna reč|

Sadržaj0308Teritorijalna organizacijaDa li nam je potrebna nova teritorijalna organizacija?Jelena JerinićUloga funkcionalnih urbanih područja u regionalizaciji Republike SrbijeVelimir Šećerov1419263339Nadležnosti i finansiranjeTipične nadležnosti regiona: evropska iskustvaIvana Radić MilosavljevićFinansiranje regiona i regionalnih projekataDragan SpirićSopstveni prihodi regionalnog nivoa vlasti – primer ŠpanijeDušan VasiljevićRegionalni aspekt investicijaNa jugu nešto novoDragan PejčićApsorpcijski kapacitet i mogućnosti korištenja fondova Europske unije:hrvatska iskustva i izazoviVedran Đulabić455158Regionalne razvojne politikeUnapređenje teritorijalne kohezije posredstvom razvoja saobraćajne infrastrukture i zaštiteživotne sredineOgnjen Mirić i Petar SpasićRegionalna politika EU 2007-2013.Branko BudimirPrikaz analize Međuopštinska saradnja u Srbiji: mogućnosti i izazovi,Stalna konferencija gradova i opština, Beograd, 2010.

Docentkinja na Pravnom fakultetu Univerziteta Union u BeograduJelena JerinićDa li nam je potrebna novateritorijalna organizacija?O političkim i statističkim regionimaAko izuzmemo zakone o ratifikaciji međunarodnihsporazuma, koji regione pominju u drugačijemkontekstu, Zakon o regionalnom razvoju iz 2009.godine 1 jedini je zakon u domaćem pravnom sistemu kojiu nazivu sadrži reč region ili regionalno. Nije sve u imenu,kažu, a kada su zakoni u pitanju, odgovore bi trebalo tražitiunutra – u odredbama. Upravo jedna odredba Zakonao regionalnom razvoju motivisala je autorku da ovajkratak tekst o sadašnjoj teritorijalnoj organizaciji ponudiza izdanje Agende posvećeno regionalizmu, odnosnoregionalizaciji.U članu 4. Zakona stoji: „Region je statistička funkcionalnateritorijalna celina, koja se sastoji od jedne ili više oblasti,uspostavljena za potrebe planiranja i sprovođenja politikeregionalnog razvoja, u skladu sa nomenklaturom statističkihteritorijalnih jedinica na nivou 2, nije administrativnateritorijalna jedinica i nema pravni subjektivitet“. Premaevropskim standardima o statusu regiona, pravni statuspredstavlja garanciju institucionalne organizacije regiona.2 Moglo bi se reći da bez statusa pravnog lica, ma kakonešto zvali, to nije region u pravom smislu reči.Slično ovom određenju iz Zakona o regionalnom razvoju,često se u tekstovima (stručnim ili popularnim) može naćiisticanje da je formiranje tzv. NUTS regiona, odnosno statističkihregiona, u skladu sa Nomenklaturom statističkihteritorijalnih jedinica (NUTS) neophodan uslov za korišćenjepretpristupnih i strukturnih fondova Evropske unije,te da se NUTS nomenklatura ne odnosi na tzv. administrativnuili političku regionalizaciju, već da se radi o podelikoja se pravi pre svega u statističke svrhe. I to je sasvimtačno. Sa druge strane, znači li to da se države Evropskeunije i one koje to žele da postignu paralelno regionalizujuna više načina – i politički i statistički? I kako su onisvojim građanima i građankama objasnili tu razliku?Čak i površan uvid pokazuje da se u najvećem broju zemaljačlanica EU ove dve stvari poklapaju, odnosno dasu politički regioni (ili slične teritorijalne jedinice) u istovreme i statistički. 3 Nešto detaljniji pokazao bi da je dopolitičke regionalizacije došlo pre formalnog usvajanjaNUTS metodologije, jer su razlozi za regionalizaciju jednedržave drugačiji od apsorpcije sredstava EU. Država se regionalizujeiz istih razloga zbog kojih postoji i lokalna samouprava:da bi se određeni poslovi obavljali bolje, brže,efikasnije – bliže građanima i građankama.AGENDA, broj 5, 2012. |Teritorijalna organizacija|3

Štaviše, jedan od osnovnih principa na kojima je Nomenklaturazasnovana jeste da ona preferira institucionalizovanepodele, odnosno tzv. normativne regione, koji surezultat političke volje, a čije su granice utvrđene u skladusa poslovima koje obavljaju, odnosno tako da njihova veličinaobezbeđuje efikasno i ekonomično obavljanje tihposlova, kao i u skladu sa istorijskim, kulturnim i drugimfaktorima. 4 Dakle, pravilo je da se podela zemlje na „NUTSregione“ poklapa sa njenom teritorijalnom organizacijom.Doduše, do formiranja statističkih regiona određenog nivoamože doći tzv. agregacijom postojećih teritorijalnihjedinica. Međutim, to se ne čini tako što se od jedinicalokalne samouprave (npr. opština) stvaraju regioni, većtako što se jedinice koje već imaju status regiona agregirajuda bi nastao statistički region višeg nivoa (najčešćenivoa NUTS 1). 5Ako ovi razlozi važe i za Srbiju, onda je možda stvar utome da je naša sadašnja teritorijalna organizacija takvada zadovoljava te kriterijume, te da naši građani i građankene bi mnogo profitirali uvođenjem (političkih) regiona.Onda bi bilo prirodno da mi jednostavno zadovoljimozahteve EU u pogledu statistike. Priznajem da bi ovo doneklebio „isforsiran“ zaključak, ali dozvolite da to ostane,zarad ovog kratkog osvrta na karakter sadašnje teritorijalneorganizacije.Šta o regionalizaciji misle ustavotvorci?Kakva je, dakle, sadašnja teritorijalna organizacija RepublikeSrbije? Ima li u njoj traga regionima? Šta o tome kažeUstav, a šta Zakon o teritorijalnoj organizaciji?Ustav Republike Srbije započinje sedmi deo, Teritorijalnouređenje, odredbama prema kojima građani (i građanke)imaju pravo na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu,koje ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodnoizabranih predstavnika, a da autonomne pokrajine i jedinicelokalne samouprave imaju status pravnih lica (član 176).Dakle, jedinice teritorijalnog uređenja koje poznaje našustav jesu autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave.Ustav govori o mogućnosti osnivanja novih4 AGENDA, broj 5, 2012. |Teritorijalna organizacija|

(odnosno ukidanja i spajanja postojećih) autonomnihpokrajina 6 i jedinica lokalne samouprave 7 , ali ne govorio mogućnosti uspostavljanja drugih teritorijalnih jedinica,kakve bi, na primer, bili regioni ili teritorijalne jedinicedrugog naziva (okruzi, srezovi, županije ili sl.).Za sada su, dakle, jedini regioni koje poznaje naš ustavniporedak, autonomne pokrajine, sa suštinskom i onomdrugom autonomijom. Ponovni letimični pogled na regionalizacijuu evropskim državama pokazaće nam da ona– bila statistička ili ne – pokriva čitavu teritoriju države.Da bi u Srbiji došlo do političke regionalizacije na celojnjenoj teritoriji, izlaz bi se mogao tražiti u osnivanju novihautonomnih pokrajina. Međutim, kako bi i to zahtevaloisti postupak kao za promenu Ustava, verovatno bi bilobolje izmeniti Ustav i uspostaviti „prave“ regione. Tako bise na adekvatniji način mogli garantovati pravo građana igrađanki na regionalnu samoupravu, koje Ustav trenutnoni ne pominje, odnosno otkloniti brojne do sada identifikovanenedoslednosti. 8Pod pretpostavkom da je uspostavljanje regiona potrebno,naravno.Država se regionalizuje iz istihrazloga zbog kojih postoji ilokalna samouprava: da bise određeni poslovi obavljalibolje, brže, efikasnije – bližegrađanima i građankamaPri tom, ako se u regionalizaciju krene, jedan od polaznihkriterijuma bi morala da bude politipnost. Dakle, činjenicada regioni postoje na čitavoj teritoriji određene države neznači da oni imaju isti status, odnosno iste nadležnosti ilida se na isti način razvijaju. Geografske, istorijske, kulturne,a posebno ekonomske različitosti (koje su u Srbiji verovatnoi najviše izražene) moraju se odraziti i na regionalizaciju.Uostalom, preovlađujuće mišljenje stručnjaka jeste da jemonotipnost jedna od najvećih slabosti domaćeg sistemalokalne samouprave 9 , te ne treba dozvoliti da slična nefleksibilnostod početka ugrozi uspešnost regionalizacije.Interesantno, „regione“ i „regionalno“ Ustav pominje uTrećem delu (Ekonomsko uređenje i javne finansije), u članu94. (Ujednačavanje razvoja): „Republika Srbija stara seo ravnomernom i održivom regionalnom razvoju, u skladusa zakonom.“ I otuda Zakon o regionalnom razvoju.Smeštanjem ove odredbe u poglavlje o javnim finansijamaUstav nesumnjivo smanjuje domašaj ideje o regionalnomrazvoju 10 , a moje je mišljenje da posredno pokazuje istav ustavotvoraca o potrebi političke regionalizacije.A zakonodavac? Isto to, samo malodrugačijeZakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije 11 jepravni tekst kojim je u potpunosti uređena sadašnja teritorijalnaorganizacija, te predstavlja i fokus ovog teksta.Dosta se očekivalo od ovog zakona i njegov nacrt je izazvaoznatnu pažnju stručne javnosti. 12 Očekivalo se, naime,da će novi zakon izmeniti teritorijalnu organizaciju.Umesto toga, ona je praktično ostala ista uz, sa današnjegstanovišta može se reći, minorne razlike u statusu nekihteritorijalnih jedinica.Zapravo, osnovna razlika u odnosu na prethodni zakon oteritorijalnoj organizaciji, iz 1991. godine, jeste u tome štosu neke bivše opštine postale gradovi, što opet, zbog nekihdrugih zakonskih rešenja, nije donelo veće promene unjihovom funkcionisanju.Osnovne promene u samom zakonskom tekstu odnosese na novi način utvrđivanja kriterijuma za sticanje statusaopštine ili grada. Čini se da je namera zakonodavca bilada ove kriterijume objektivizuje, te da se vrsta teritorijalnejedinice pre svega veže za broj stanovnika, kao osnovnikriterijum. Objektivno posmatrano, može se reći da topredstavlja pozitivni pomak u odnosu na prethodni zakon,koji je status grada garantovao jedinicama koje su u svomsastavu imale dve ili više gradskih opština! Ipak, dajući statusgrada konkretnim jedinicama, sam Zakon je napravioznačajan broj izuzetaka od pravila koje je postavio.Po slovu zakona, opština predstavlja jedinicu (i to osnovnujedinicu u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava), kojaje sposobna da preko svojih organa samostalno vrši svaprava i dužnosti iz svoje nadležnosti i koja ima najmanjeAGENDA, broj 5, 2012. |Teritorijalna organizacija|5

10.000 stanovnika. Teritorija za koju se osniva opštinapredstavlja prirodnu i geografsku celinu, ekonomski povezanprostor, koji poseduje razvijenu i izgrađenu komunikacijumeđu naseljenim mestima, sa sedištem kao gravitacionimcentrom (član 11).Zakon ipak garantuje status opštine onim jedinicamakoje ne ispunjavaju te uslove, ali su bile opštine pre njegovogstupanja na snagu, a takvih je 2007. godine bilošest. Tako nije došlo ni do kakvih promena čak ni u brojujedinica lokalne samouprave. Takođe, držeći se jednostepenogsistema lokalne samouprave, Zakon je propustioda status jedinice lokalne samouprave dodeli npr. gradskimopštinama (od kojih su neke izrasle u najveća naseljau čitavoj zemlji!) ili – zašto da ne – mesnim zajednicama.Prema Zakonu, izuzetno, kada postoje posebni ekonomski,geografski ili istorijski razlozi, može se osnovati novaopština koja ima manje od 10.000 stanovnika. Do sadanije bilo takvih posebnih razloga, te ovde ne možemoelaborirati kakvi oni zapravo mogu biti.Gradovi su, sa druge strane, jedinice koje predstavljajuekonomski, administrativni, geografski i kulturni centaršireg područja i imaju više od 100.000 stanovnika. Opet,izuzetno, kada postoje posebni ekonomski, geografski iliistorijski razlozi, može se utvrditi da je grad i teritorijalnajedinica koja ima manje od 100.000 stanovnika, akoispunjava sve ostale kriterijume predviđene zakonom.Teritorija za koju se obrazuje grad predstavlja prirodnugeografsku celinu, ekonomski povezan prostor koji posedujeizgrađenu komunikaciju među naseljenim mestimasa sedištem grada kao gravitacionim centrom (član 17).Zakon je odredio 23 grada, od kojih 10 ima manje od100.000 stanovnika!Po ranijem zakonu, status grada su imali Beograd, Kragujevac,Niš, Novi Sad i Priština, a njima su dodati: Valjevo,Vranje, Zaječar, Zrenjanin, Jagodina, Kraljevo, Kruševac,Leskovac, Loznica, Novi Pazar, Pančevo, Požarevac, Sombor,Sremska Mitrovica, Subotica, Užice, Čačak i Šabac.Kako bi dočarali doslednost zakonodavčeve namereda objektivizuje kriterijume za status grada, vredi se naovom mestu prisetiti i kako je tekao postupak predlaganjai usvajanja ovog zakona.Činjenica da regioni postojena čitavoj teritoriji određenedržave ne znači da oni imajuisti status, odnosno istenadležnosti ili da se na istinačin razvijajuVlada Republike Srbije je 28. decembra 2006. godineusvojila Predlog zakona o teritorijalnoj organizaciji RepublikeSrbije. Predloženo je da status grada dobije 12jedinica koje su ranije imale status opština. Nepunihmesec dana kasnije, 18. januara 2007. godine, Vlada jeamandmanima na sopstveni predlog predložila da statusgrada dobiju još tri nekadašnje opštine – Valjevo, Sombori Novi Pazar.Pored opština i gradova, Zakon o teritorijalnoj organizacijidefiniše i šta se ima smatrati naseljenim mestom, odnosnoprepoznaje grad Beograd kao posebnu teritorijalnujedinicu predviđenu Ustavom. Neobično je, međutim,da ovaj zakon ne predviđa kriterijume za obrazovanjeautonomnih pokrajina, iako Ustav predviđa mogućnostosnivanja novih pokrajina. Zakon samo navodi pokrajineVojvodinu i Kosovo i Metohiju, od kojih druga poseduje„suštinsku autonomiju“, čije zakonsko uređenje još uvekiščekujemo.Može li se uzeti da se ovde radi o previdu, imajući u viduda je nacrt ovog zakona prošao postupak javne rasprave?Verovatno ne. Stoga nedostatak takvih odredaba uzimamoovde kao nameru zakonodavca da stavi do znanja danove autonomne pokrajine nisu potrebne. Bilo kako bilo,u kombinaciji ustavnih i zakonskih rešenja – ostadosmobez političkih regiona!Da se podsetimo: čemu služi teritorijalnaorganizacija?Kako stoji i u principima za statističku regionalizacijusame EU, regionalizacija i teritorijalna organizacija se neproučavaju radi njih samih – da bi se analizirao prosti rasporedteritorijalnih jedinica. Iza toga stoji jedna dalekokorisnija stvar: poslovi koje te jedinice obavljaju, odnosnonačin na koji se oni obavljaju.6 AGENDA, broj 5, 2012. |Teritorijalna organizacija|

Prema Zakonu o teritorijalnoj organizaciji, u Srbiji postoje173 jedinice lokalne samouprave – 23 grada i 150 opština,od kojih je 83 na teritoriji tzv. centralne Srbije, 39 na prostoruVojvodine i 28 na Kosovu.Veličina opština u Srbiji se znatno razlikuje – i po teritorijii po broju stanovnika – ali su im nadležnosti iste. Razlike unadležnostima između gradova i opština su tako male dasu oni zapravo u istom položaju.Ilustracije radi, do sticanja statusa grada, Kraljevo je poteritoriji bilo najveća opština u Srbiji sa 1.529 km 2 . Najmanjesu opštine Sremski Karlovci (51 km 2 ) i Lapovo (55km 2 ). Među gradskim opštinama, koje čak ni nisu jedinicelokalne samouprave, najveća je beogradska Palilula(sa 447 km 2 ), a najmanja Stari grad (sa 7 km 2 ) i Vračar (sa3 km 2 ). Najviše stanovnika živi u gradskoj opštini NoviBeograd (212.104), odnosno – ako izuzmemo četiri najvećagrada – u Leskovcu (143.962), a najmanje u CrnojTravi (1.661). 13Razlike u veličini i broju stanovnika, koje u najvećem brojuslučajeva nose i ogromne razlike u kapacitetima, moralebi da dovedu u pitanje sadašnji, praktično monotipskisistem lokalne samouprave. Velikima se mora dozvoliti danapreduju ako mogu i žele (zašto ne uvesti i fakultativnenadležnosti?), a manje opštine se moraju rasteretiti poslovakoje one nisu u mogućnosti da kvalitetno obavljaju,odnosno uputiti na udruživanje sa susedima koji su u istojsituaciji.Može se naći i podatak da Srbija ima najveću „osnovnujedinicu lokalne samouprave“ u Evropi, jer naši gradovi iopštine u proseku imaju preko 50.000 stanovnika. 14 Slično,navodi se da su od prosečne opštine u Srbiji po površinii broju stanovnika veće jedino britanske i litvanske opštine.15 Bilo kako bilo, svakako jesmo retkost kao država sasamo jednim stepenom lokalne samouprave i praktičnonijednim stepenom regionalne samouprave.Može li nešto što u proseku ima više od 50.000 stanovnikai predstavlja jedini nivo vlasti između građana i centralnevlasti, bez obzira na to koliko uslužnih centara imalo, bitiblisko građanima? Čini mi se gotovo suvišnim ovde pisatida je Srbiji potreban bar još jedan nivo teritorijalnih jedinicaiznad opštinskog, odnosno gradskog – kako god seon zvao.Takođe, treba razmotriti i pitanje veličine, stepena i rasporedajedinica lokalne samouprave. Razmislimo, na primer,o dvostepenoj lokalnoj samoupravi. To bi se moglo postićina više načina – usitnjavanjem sadašnjih velikih opština,grupisanjem više manjih opština u veće jedinice, svakakopromenom granica nekih sadašnjih opština i gradova...U svakom slučaju, osnovni kriterijum u definisanju noveteritorijalne organizacije jedino mogu biti poslovi koje jeza građane i građanke neophodno obavljati na određenomnivou vlasti. „Jednostavno“ rečeno, potrebno je procenitikolika treba da bude jedinica koja može efikasno iekonomično da obavi određeni posao.1 Službeni glasnik RS, broj 51/09.*2 V. o tome, npr., Marijana Pajvančić, Ustavni okvir regionalne države – primer Srbije,Novi Sad: Centar za regionalizam, 2009, str. 95.3 Za uporedni prikaz statističke regionalizacije članica Evropske unije, videti: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/nuts_nomenclature/correspondence_tables/national_structures_eu(poslednji put konsultovano 6. 3. 2012). Prikaz jošnekih evropskih država koje nisu u EU (ne i Srbije), videti na adresi: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/nuts_nomenclature/correspondence_tables/national_structures_non_eu (poslednji put konsultovano 6. 3. 2012).Prema ovim prikazima, posebne „statističke regione“ možemo naći u Mađarskoj,Sloveniji i Makedoniji.4 V. str. 9 publikacije Evrostata Regions in the European Union - Nomenclature of territorialunits for statistics, NUTS 2006/EU-27.5 O tome takođe videti uporedni prikaz regionalizacije u zemljama EU (s.n. 3).6 Videti član 182. stavove 3. i 4. Ustava.7 Videti član 188. stav 3. Ustava.8 O tome detaljno Marijana Pajvančić, op. cit, str. 90–115.9 O tome nešto detaljnije dalje u tekstu.10 V. o tome Marijana Pajvančić, Komentar Ustava Republike Srbije, Beograd: FondacijaKonrad Adenauer, 2009, str. 114.11 Službeni glasnik RS, br. 129/07.12 V. npr. Dejan Milenković (ur.), U susret novom statusu gradova u Srbiji – realnost ipotrebe, Beograd: PALGO centar, 2007.13 Podaci sa internet sajta Republičkog zavoda za statistiku – http://popis2011.stat.rs.14 V. Bogoljub Milosavljević, Sistem lokalne samouprave u Srbiji, Beograd: Stalna konferencijagradova i opština, 2009.15 V. npr. Tatjana Pavlović-Križanić, Međuopštinska saradnja u Srbiji: mogućnosti iizazovi, Beograd: Stalna konferencija gradova i opština, 2010, str. 7.AGENDA, broj 5, 2012. |Teritorijalna organizacija|7

Univerzitet u Beogradu Geografski fakultetDr Velimir ŠećerovUloga funkcionalnih urbanih područjau regionalizaciji Republike SrbijeGrad i njegov region su tokom istorije bili neraskidivovezani kao delovi jednog organizma, koji jetrpeo promene u zavisnosti od trenutnih okolnosti.Iako prirodno uslovljeni, gradovi (centri) i njihovoregionalno okruženje (sistem naselja koja su sa njima ufunkcionalnoj vezi) često nisu imali zajednički okvir planiranjanego su svoje veze gradili na spontanim potrebamai interesima, koji su se javljali tokom vremena. Organskapovezanost sa okruženjem stvorila je urbano-ruralni sistem(neksus) u kojem se uspostavljaju neraskidive veze.Često su one neravnomerne, jednosmerne ili unutar sebenepovezane, ali sa tendencijom da se u gradskom centrususretnu. Veze između grada i regiona su obostrane. Magnetizamčvorišta (centra) izaziva u prostoru situaciju dasu one intenzivnije u smeru ka gradu, ali, bez obzira najačinu uticaja, grad i region ne bi mogli da funkcionišuautonomno. Veliki gradovi u okviru svojih područja imajuviše sekundarnih centara, koji vrše ulogu jedinke ka kojojgravitiraju manja naselja. Struktura sistema zato ide usmeru od najmanjih naselja, preko centara zajednice naselja,pa sve do centralnog mesta-grada. Ono što ih povezujejesu funkcije koje svaka jedinica u ovom organizmusamostalno ima i koje je sposobna da prenese na ostalaokolna naselja.Danas je grad inkubator kulture i inovacija, spremište naučnihi umetničkih dostignuća, centar strateškog odlučivanja imotor ekonomskog razvoja (ESPON, 2006). Gradovi se takođene mogu posmatrati bez svojih regiona (administrativnihili funkcionalnih). Funkcionalna urbana područja(FUP, engl. Functional Urban Area – FUA) osnov su zateritorijalnu (re)organizaciju države i njen uravnoteženirazvoj. Hijerarhija gradova se više ne formira na osnovunjihove demografske snage nego preko njihovog poljauticaja na okruženje. Grad je samo deo jedne ekonomske,društvene i političke celine koja sačinjava područje/region. Zato u Evropi postoji podela prema kojoj grad sasvojim funkcionalnim područjem/regionom može da imameđunarodni značaj kategorije MEGA 1–4 (MetropolitanEuropean Growth Area) 1 ili predstavlja FUP različitog značajai ranga 2 . Gradski regioni se mogu različito posmatrati.U nekim slučajevima to su izdvojeni gradovi sa zonomuticaja od 60 km i sopstvenom radnom snagom unutarovog područja (labor pool) koji ne pokrivaju druge gradoveili to mogu biti gradovi sa zonom uticaja od 30 km, alisa drugim gradovima unutar ove zone ili na samoj granicisa njima. U ovom slučaju se prepoznaje policentričnourbano područje. Njega mogu činiti grad sa nabrojanimatributima ili dva grada koji su na bliskoj razdaljini. Dakle,8 AGENDA, broj 5, 2012. |Teritorijalna organizacija|

FUP se na osnovu ovog definiše kao zbir njegovog morfološkogpodručja i kapaciteta radne snage na istompodručju (ESPON, 2006) 3 .FUP = MUP + RSMUP – morfološko urbano područje (MorphologicalUrban Area)RS – radna snaga na području (LP – Labor Pool)Možemo razlikovati:• FUP međunarodnog značaja – sa populacijom preko250.000 stanovnika• FUP nacionalnog značaja – sa populacijom između100.000 i 250.000 stanovnika• FUP regionalnog značaja – sa populacijom između50.000 i 100.000 stanovnika.Na osnovu ovih kriterijuma i dogovorenih indikatora određenje indeks policentričnosti i broj FUP u 29 zemalja.Nakon evaluacije izvršeno je rangiranje FUP po značaju,pri čemu se izdvajaju transnacionalna/nacionalna FUP iregionalna/lokalna FUP.Usvajanjem Prostornog plana Republike Srbije 2010. godinedefinisan je obuhvat funkcionalnih urbanih područja/regionapo savremenoj evropskoj metodologiji 4 . Naime,ispitivane su zone uticaja 26 gradova/opština za kojese utvrdilo da mogu imati gravitaciono polje i van granicasopstvene teritorije. Cilj je bio da se sagleda koliki je procenatteritorije Srbije obuhvaćen nekim od ovih područjai koliki broj stanovnika živi u njima. Analiza koja je rađenaza potrebe studijsko-analitičke osnove Plana izvršena jena osnovu relevantnih indikatora u vezi sa:• brojem stanovnika,• udelom gradskog i poljoprivrednog stanovništva uukupnom aktivnom stanovništvu (stepen urbanosti),• dnevnim migracijama zaposlenog stanovništva u odnosuna ukupan broj lica koja obavljaju delatnost i• bruto domaćim proizvodom.Na osnovu specifičnosti, odnosno razlika i sličnosti, urbanapodručja su funkcionalno klasifikovana, tj. rangiranashodno funkcijama, pri čemu su utvrđeni modelnjihovog teritorijalnog obuhvata, odnosno dati okvirniAGENDA, broj 5, 2012. |Teritorijalna organizacija|9

Veličina areala FUP u mnogim slučajevima ne korespondirasa realnim uticajem određenog FUP imajući u vidubroj stanovnika, tj. koncentraciju stanovništva u pojedinimcentrima, i, sa druge strane, veličinu opština koje gravitirajuka određenom gradu. Na osnovu zbirne analizedošlo se do zaključka da 80,9% stanovništva Srbije živiu nekom od FUP različitog nivoa, a da je njihov prostorniobuhvat 60,1% čitave teritorije Republike (izuzimajućiKosovo i Metohiju).Regionalno posmatrano, Vojvodina ima najbolju policentričnost,uslovljenu povoljnim prostornim rasporedomnaselja, visok stepen urbanizacije, slabu pokretljivoststanovništva koje dnevno migrira, kao posledicuveć izvršenog preseljenja u veće urbane centre, odnosnoSоmborApatinBačOdžaciŠidKulaSuboticaBačkaTopolaBačka BačkiPalankaPetrovacMali IđošSremskaMitrovicaBogatićSentaКаnjižaBečejSrbobranVrbasТеmerinBeočinNoviSadIrigRumaAdaSremskiKarlovciŽabaljPećinciNoviKneževacInđijaČokaNoviBečejTitelStaraPazovaKikindaNovaCrnjaZrenjaninŽitišteKovačicaOpovoSečanjPančevoPlandišteAlibunarKovinVršacBelaCrkvarelativno dobre distribucije privrednih aktivnosti i u manjimgradskim naseljima, koja zadržava stanovništvo ulokalnoj sredini. Izdvojenih 8 FUP integriše 34 opštine 5 .Prostor koji ostaje izvan FUP se prostire od severnog kacentralnom delu Pokrajine, pravcem opština Novi Kneževac,Čoka, Senta, Ada, Bečej, kao i u njenom zapadnomdelu u potezu vezanih opština Bač, Odžaci, Kula. Centralnigradovi ovih opština su autonomni centri sa sopstvenim(manjim) gravitacionim područjem prema okolnim naseljimaunutar svoje teritorije, ali van dometa intenzivnoguticaja nekog od većih centara. Većina njih spada u redurbanizovanih opština, Kula je urbana, a samo Bač ruralnaopština. Imaju sopstvene privredne i socijalne kapacitetei dovoljno veliki uticaj na lokalno stanovništvo da ne migrira.Gradovi Sombor i Sremska Mitrovica i opština Vršac,osim stanovnika sa sopstvene teritorije, privlače samo pojednu susednu opštinu, dok najveći broj gravitira ka NovomSadu (12), Zrenjaninu (5) i Pančevu (4), koji ujednozauzimaju i procentualno najveće učešće u površini i brojustanovnika. Beogradski i novosadski region se veomajasno preklapaju na prostoru opštine Inđija, gde je ova pojavanajočiglednija zbog blizine opštine obama centrima,dok je slično i sa FUP Pančeva, Zrenjanina i Šapca. Ovakvepojave se zapažaju i između Sombora i Subotice, NovogSada i Zrenjanina, odnosno Sremske Mitrovice, Kikinde iZrenjanina.LoznicaKrupanjMaliZvornikLjubovijaPribojŠabac VladimirciOsečinaBajina BaštaKoceljevaValjevoUžiceČajetinaNovaVarošKosjerićUbPožegaAriljeLajkovacMionicaIvanjicaGradBeograd*LjigGornjiMilanovacČačakLučaniKraljevoVelikoGradištePožarevacSmederevoMaloCrnićeGolubacKučevoSmederevska ŽabariPalankaAranđelovacPetrovacVelikaTopola PlanaRačaSvilajinacŽagubicaLapovoBatočinaDespotovacKragujevacKnićJagodina ĆuprijaVrnjačkaBanjaRekovacTrstenikAleksandrovacVarvarinParaćinKruševacRažanjAleksinacMajdanpekBoljevacSokobanjaBorZaječarNegotinKnjaževacSvrljigKladovoKarta 1.Model FUP u Srbiji 2010Prijepolje* Administrativnopodručje gradaBeograda(Vračar, Stari Grad,Savski Venac,Voždovac,Zvezdara,Rakovica, Palilula,Novi Beograd,Zemun, Surčin,Obrenovac,Čukarica, Barajevo,Sopot, Grocka,Mladenovac,Lazarevac)SjenicaTutinPećDečaniĐakovicaRaškaNovi PazarBrusBlaceKuršumlijaLeposavićMerošinaLipljanOrahovac Suva ŠtimljeBujanovacRекаUroševacPreševoVitinaŠtrpce KačanikPrizrenGoraNišProkuplje DoljevacŽitorađaBojnikBelaPalankaGadžin HanBabušnicaVlasotinceZvečanLeskovacLebaneZubinCrna TravaPotokMedveđaIstokVladičinSrbicaPrištinaSurdulicaHanKosovskaKlina GlogovacKamenicaVranje BosilegradTrgovištePirotDimitrovgradLegendaMEGAFUP međunarodnog značajaFUP nacionalnog značajaFUP regionalnog značajacentri FUP-aunutar FUP-aizvan FUP-ateritorija AP Kosovo i MetohijaAGENDA, broj 5, 2012. |Teritorijalna organizacija|11

značaj ove osovine, bez adekvatne propulzivnosti (nekvalitetnedrumske saobraćajnice, neelektrifikovana železnicai sl.). FUP Novog Pazara je nacionalnog značaja uibarskoj, jugozapadnoj Srbiji. Integriše opštinu Raška i, unešto manjem intenzitetu, opštinu Tutin. Nepristupačanteren je uzrok slabih veza sa opštinama Sjenica, Ivanjicai Priboj. Stoga je ovo područje (Nova Varoš, Ivanjica, Priboj,Prijepolje, Sjenica) geografskim barijerama odvojenood potencijalnih FUP. Tradicionalno su naselja opštinePrijepolje i Priboj imala intenzivniju vezu sa crnogorskimopštinama preko granice, dok su ona iz opštine Sjenica,demografski ispražnjena i industrijski depresivna.Funkcionalna urbana područjasu osnov za teritorijalnu(re)organizaciju države injen uravnoteženi razvoj, pase tako hijerarhija gradovaviše ne formira na osnovudemografske snage već prekonjihovog polja uticaja naokruženjeŠabac kao centar Mačvanskog okruga (nacionalni) i Loznica(nacionalni) obuhvataju po 2 opštine (Vladimirci iBogatić, odnosno Mali Zvornik i Krupanj). Oba FUP suu zoni moguće transgranične saradnje, uz neposrednublizinu dominantne savske razvojne osovine. Valjevo(regionalni centar Srbije), koje u svom gravitacionom područjudanas ima samo Mionicu, na kontaktnoj je zoni samakroregionom Beograda, koji ga svojim centripetalnimuticajem privlači, naročito u pravcu opština Ljig i Ub.Zona beogradskog funkcionalnog uticajnog područja(MEGA) ostaje dominantna na prostoru Srbije danas. Onazajedno sa pojasom gradova/opština u centralnoj Vojvodini(u pravcu Sremska Mitrovica, Novi Sad, Zrenjanin, Vršac,Pančevo), te smederevsko-požarevačkim i šabačkimFUP, čini jedinstvenu razvojnu celinu. Kao njen produžetakizdvajaju se i gradovi na velikomoravskom i zapadnomoravskompravcu, sa manje dominantnim krakomka istoku (Pirot) i jugozapadu (ibarski pravac). Slično je isa Nišom, Kragujevcem, zapadnim Pomoravljem i dr. Nadrugoj strani, uočavaju se centri gde će ostati isto stanje itaj prazan prostor treba integrisati tako da bude u funkcijirazvoja urbanog centra ili funkcionalno urbanog regiona,sa krajnjim ciljem uspostavljanja uravnoteženog ili podnošljivoneuravnoteženog razvoja. Najizrazitije ekonomskidepresivno područje je istočna Srbija (sa samo jednimcentrom regionalnog značaja) i jugozapadni deo Republike,sa izdvojenim Novim Pazarom kao centrom. Zbogtoga je neophodno u ovim centrima ili funkcionalno urbanimregionima slabijeg centraliteta jačati određenefunkcije (proizvodnja, usluge, javno-socijalne funkcije idr.) da bi se disbalansi ublažili i da bi se uspostavio (u meriu kojoj je to moguće) funkcionalni, ekonomski, socijalni,pa i demografski ekvilibrijum. Funkcionalno umrežavanjei regionalni razvoj ostvarili bi se određenim planskim meramai instrumentima koje različiti tipovi funkcionalno urbanihpodručja omogućavaju. Osim toga, logička i uslovljenaveza gradova sa svojim okruženjem najprirodniji jeosnov za formiranje mezo nivoa teritorijalne organizacije,a u budućnosti prilika da se administrativni regioni (sa jasnomgranicom i upravom) obrazuju približno u skladusa stvarnim ili planiranim razvojnim tokovima u prostoru.Literatura:- Vresk (1987): Milan Vresk, „Metropolitanske regije u sistemu regionalizacije“, Dela4 –Teorija i metodologija regionalne geografije, Ljubljana: Odelek za geografijo Filozofskefakultete, Univerze Edvarda Kardelja v Ljubljani.- Graute (1998): Ulrich Graute (ed.), Sustainable Development for Central and EasternEurope, Dresden: Springer.- ESDP (1999): European Spatial Development Perspectives, Potsdam.- Prostorni plan Republike Srbije (2010), Beograd: Republička agencija za prostornoplaniranje.- Strategija prostornog razvoja Republike Srbije – Nacrt (2009), Beograd: Republičkaagencija za prostorno planiranje.- Tošić, Nevenić (2007): Dragutin Tošić, Marija Nevenić, „Dnevni urbani sistem – prostorniizraz dnevne migracije stanovništva“, časopis Demografija, Beograd: Geografskifakultet Univerziteta u Beogradu – Institut za demografiju.- Šećerov (2007): Velimir Šećerov, Mogućnost unapređenja strateškog planiranja gradovai njihovih regiona u Republici Srbiji, Beograd: Geografski fakultet Univerziteta uBeogradu.- Šećerov, Nevenić (2009): Velimir Šećerov, Marija Nevenić, „Model funkcionalnihurbanih područja u Srbiji danas“, Regionalni razvoj, strateško planiranje i upravljanje,Beograd: IAUS.1 MEGA – Evropska metropolitenska područja rasta/razvoja.2 U Evropi trenutno postoji 5 gradova na nivou MEGA1 i još 71 grad u ostalim kategorijamaMEGA. Beograd je trenutno u kategoriji MEGA4, sa težnjom prelaska naviši nivo, MEGA3. U EU je blizu 1.600 FUP (ESPON, 2006).3 Za svaki FUP u EU su tako izračunate izohrone, kao granice područja koja su 45minuta vožnje automobilom udaljena od njenog centra. Dobijena područja označenasu kao potencijalno urbani strateški horizonti – PUSH (Potential UrbanStrategic Horizons). Na osnovu devet pokazatelja uočeno je da je oko 66% EU pokrivenoPUSH.4 PPRS iz 1996. godine je teritoriju Srbije podelio na funkcionalne regione tako daoni obuhvataju 100% Republike. Napravljen je pokušaj da se funkcionalnom regionalizacijomobuhvati svako veće naselje sa svojim gravitacionim područjem, što jedanašnjom praksom modifikovano.5 U slučaju opština Inđija, Opovo i Žabalj, koje znatno gravitiraju ka dvama centrima,Beograd–Novi Sad, Beograd–Pančevo, odnosno Novi Sad–Zrenjanin, izvršena jepodela stanovnika opštine shodno učešću dnevnih migranata i pripojena jednomi drugom centru rada.AGENDA, broj 5, 2012. |Teritorijalna organizacija|13

Status u ustavnom sistemu, pa i obim nadležnosti regiona,pre svega će zavisiti od opredeljenja države u pogledutipa političko-teritorijalne organizacije, koja je, opet,uslovljena i oblikovana njenim istorijskim, političkim,ekonomskim, kulturnim ili etničkim karakteristikama, a iova lista time nije zaključena. Moguće je u evropskim državamaidentifikovati različite tipove regionalizacije koristećise različitim kriterijumima. Tako, na primer, premaputevima nastanka, pojedini autori identifikuju tri tipa,dok drugi opet, prema stepenu autonomije, nalaze dvaoblika regionalizacije. 1 U relevantnim dokumentima SavetaEvrope može se pronaći čak šest modela regionalnesamouprave, ali je ovde važno napomenuti da se u njimapojam regiona razume široko i podrazumeva i federalnejedinice u federacijama. 2Regionima se u različitim državama daju i različiti nazivi(pokrajine, provincije, regije, županije, vojvodstva, srezovi,oblasti itd.), koji su toliko raznovrsni da po samom nazivunije moguće odrediti kakvi su obim i priroda nadležnostiregiona i nivo njihove autonomije u odnosu na centralnuvlast, ali i odnos prema lokalnoj samoupravi. Za to je neophodnonapraviti uvid u ustavno-pravne sisteme država.Nadležnosti regiona se prevashodno definišu unutrašnjimpravom i to ponekad najvišim pravnim aktima (ustavomili ustavnim zakonom) i najvišim pravnim aktom samihregiona (najčešće statut). Ima, međutim, zemalja gdese najvišim pravnim aktom države propisuje samo pravoili mogućnost obrazovanja regiona, a onda zakonima ovamaterija preciznije uređuje. Postoje, ipak, i međunarodnidokumenti koji su posvećeni ovoj materiji, i odmah trebareći da Savet Evrope i tela koja funkcionišu pod njegovimokriljem prednjače u „regulisanju“ pitanja iz oblasti lokalnei regionalne demokratije. Važno je napomenuti da suovi dokumenti najčešće u formi deklaracija i preporuka,pa i izveštaja, odnosno ne predstavljaju pravno obavezujućeakte, pa samim tim za njihovo eventualno nepoštovanjedržave potpisnice ne bi snosile pravne sankcije. Međutim,oni nose izvestan politički i moralni značaj, imajućiu vidu broj država koje su ih usvojile i putem njih izrazilesvoje stanovište o principima i pravcima u kojima žele dase kreće materija obuhvaćena ovim dokumentima.države i sve slučajeve regionalizacije. Zato nije moguće nitikorisno prosto prekopirati model u pogledu obima nadležnostii statusa regiona iz jedne u drugu državu. Ono štojeste moguće, međutim, jeste učenje iz iskustava drugihdržava o načinima na koje se obavljaju određeni poslovina regionalnom nivou, uzimajući u obzir sve političke, ekonomske,istorijske i druge specifičnosti datih država.Postoje, takođe, neki osnovni principi kojima bi državetrebalo da se vode prilikom određivanja nadležnosti regiona.Jedan takav princip je i princip supsidijarnosti, kojipodrazumeva da se odluke donose na nivou što je mogućebližem građanima. Ovaj princip pretpostavlja nadležnostu korist nižih nivoa vlasti, dok centralni nivo vlastitreba da obavlja samo one poslove koje nije moguće ilinije svrsishodno preneti.Postoje li međunarodni uslovi u pogledustatusa i nadležnosti regiona?Već je pomenuto da se nadležnosti regiona uređuju prevashodnounutrašnjim pravom, međutim, postoji i izvestanbroj međunarodnih dokumenta u kojima su učinjeni pokušajiuvođenja zajedničkih standarda ili smernica pri regionalizacijidržava. Ukoliko se analiziraju relevantni međunarodnidokumenti u oblasti lokalne i regionalne demokratijeu najširem smislu, uočava se da oni na jedan uopšten načingovore o pojmu, statusu i nadležnostima regiona prepuštajućiunutrašnjem pravu detaljnije regulisanje. Ono što jevažno naglasiti jeste da su prema svim usvojenim međunarodnimaktima države slobodne da samostalno uređujusvoju teritorijalnu organizaciju i da u pogledu ovog pitanjane postoje nikakvi propisani obavezujući uslovi. Tako, naprimer, Deklaracija o regionalnoj samoupravi iz Helsinkija(2002), koja je usvojena na sastanku ministara nadležnihza lokalnu i regionalnu upravu, govori o potrebi donošenjajednog evropskog pravnog instrumenta kojim će se usvojitizajednički principi za regionalnu samoupravu, ali istovremenouvodi i takozvane „sigurnosne kočnice“, kojima seobezbeđuje poštovanje suvereniteta, identiteta i slobodedržava da uređuju sopstvenu unutrašnju organizaciju, kaoi pravo svake države da odluči da li će uopšte uspostavitiregionalni nivo vlasti. 3Ne postoji, dakle, univerzalan recept za obrazovanje i utvrđivanjenadležnosti regiona koji bi mogao da važi za svePored ovoga, neki međunarodni dokumenti, posebnooni koje su usvojile organizacije samih regionalnih vlasti,AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|15

nastoje da taksativno navedu poslove koji bi se mogli svrstatiu tipične za regionalne samouprave. Primer takvogdokumenta je Deklaracija o regionalizmu u Evropi, koju jeusvojila Skupština evropskih regiona. U dodatku članu 3.ove deklaracije kao tipične nadležnosti navode se: regionalnaekonomska politika, regionalno planiranje, izgradnjai stambena politika, telekomunikacije i saobraćajna infrastruktura,energetika i ekologija, poljoprivreda i ribarstvo,obrazovanje na svim nivoima, univerziteti i istraživanja,kultura i mediji, javno zdravlje, turizam, slobodno vreme isport, policija i javni red. Slično ovome, ali ipak nešto opreznije,Nacrt Evropske povelje o regionalnoj demokratiji,koji je sačinio Kongres lokalnih i regionalnih vlasti SavetaEvrope, u članu 29. navodi sledeće oblasti nadležnosti regiona:promovisanje regionalne kulture i zaštita i jačanjeKakvo je stvarno stanje u državamaEvrope?Iako bi se moglo reći da su navedene oblasti zaista tipičneza većinu regiona, one su ipak uopšteno definisane. Naime,ukoliko bi se napravio jedan iole ozbiljniji uvid u stvarnenadležnosti regiona u pojedinim evropskim državama,odmah bi se uočile znatne razlike u načinima na koje senavedeni poslovi vrše. S obzirom na to da se pojam regionadefiniše veoma široko, ovde je potrebno napomenutida posebno velike razlike postoje između regiona u unitarnimdržavama, kakva je, na primer, Holandija, i onih kojisu deo regionalnih država, od kojih se Italija i Španija najčešćenavode kao tipični primeri. Primera radi, u oblastipolicije i održavanja javnog reda u Finskoj, kao unitarnojkulturnog nasleđa regiona, uključujući regionalne jezike,regionalni ekonomski razvoj, socijalnu politiku i javnozdravlje, promovisanje socijalne kohezije unutar regiona,uravnotežen razvoj na teritoriji regiona, zaštitu i unapređenjeprirodnih resursa i biodiverziteta i održivi razvoj. 4državi (ne uzimajući Olande u obzir), postoje pokrajinskepolicijske komande koje funkcionišu pod upravom finskogMinistarstva unutrašnjih poslova (dekoncentracijavlasti), dok Olandska ostrva u ovoj zemlji imaju nezavisnupolicijsku jedinicu koja je odgovorna Olandskim vlastima.16 AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|

U Italiji, pored nacionalne i opštinskih, postoji ponegdei pokrajinska policija, ali joj je delokrug rada sveden nasprovođenje zakona u oblasti lova i ribolova i, ponegde,zaštite životne sredine. U Republici Češkoj ne postojeposebne regionalne policije već je nacionalna policijaodgovorna za održavanje javnog reda i krivične istrage uceloj zemlji. 5 Ukoliko se osvrnemo na oblast obrazovanja,i ovde ćemo uočiti znatne razlike između regiona različitihdržava, gde pojedini regioni imaju nadležnost na svimnivoima obrazovanja, dok je neki imaju samo u nekoj odfaza (npr., predškolsko obrazovanje, osnovno i srednjeobrazovanje, obrazovanje odraslih i sl.) ili vrše samo nekeposlove vezane za obrazovanje (npr., održavanje zgradaobrazovnih institucija, prevoz učenika, plate nastavnogi nenastavnog osoblja itd.). U Italiji, na primer, centralninivo vlasti je zadužen za opšta pitanja i propisivanje minimalnihstandarda u oblasti obrazovanja, dok je regionimaprepušteno njihovo sprovođenje (tzv. podeljene ili konkurentnenadležnosti). Regioni međutim, imaju izvornunadležnost u oblasti profesionalnog usavršavanja i obuke.U Holandiji je nadležnost u oblasti obrazovanja koncentrisanana centralnom nivou vlasti, koji je zadužen zakontrolu, strukturiranje i finansiranje čitavog obrazovnogsistema, dok je lokalna samouprava nadležna za određenepovezane poslove u oblasti primarnog i sekundarnogobrazovanja, a regionalni nivo (pokrajine) obavlja poslovenadzora i ulogu žalbenog tela za privatne škole u odnosuna odluke opštinskih vlasti. 6Deklaracija o regionalnojsamoupravi iz Helsinkijagovori o potrebi donošenjaevropskog pravnoginstrumenta kojim će seusvojiti zajednički principiza regionalnu samoupravu,uz istovremeno poštovanjesuvereniteta, identiteta islobode država da uređujusopstvenu unutrašnjuorganizacijuDa stvar bude komplikovanija, u nekim od ovih oblastiregioni će imati izvornu (sopstvenu) nadležnost, definisanuustavom ili zakonom, a u nekim poverenu, kada imcentralni nivo vlasti prenosi poslove iz svog delokruga, alii materijalna sredstva u svrhu njihovog vršenja. Unutarjedne oblasti (na primer, javnog zdravlja ili obrazovanja)regioni mogu imati podeljenu ili konkurentnu nadležnostsa centralnim nivoom vlasti, kada uglavnom sprovodeopštije propise usvojene na višem nivou vlasti. Poredsvega ovoga, regioni mogu odlučiti da i sami određeneposlove iz svog izvornog delokruga povere lokalnim samoupravamana svojoj teritoriji. Ponegde postoje administrativniregioni, gde se zapravo ne radi o regionalnojsamoupravi već o takozvanoj dekoncentraciji vlasti, kadacentralni nivo vlasti (to jest pojedina ministarstva) osnivasvoje podružnice koje obavljaju određene državne poslovena nivou bližem građanima.Ustav Italije, na primer, pored isključivih ili ekskluzivnihnadležnosti države, u članu 117. predviđapostojanje takozvane konkurentne nadležnosti. Primerioblasti u kojima postoji konkurentna nadležnostsu: međunarodni odnosi regiona, kao i odnosisa EU, spoljna trgovina, zdravstvena zaštita, sport,velike transportne i navigacione mreže, štedionice,ruralne banke, regionalne kreditne institucije itd.U ovim oblastima je predviđeno da centralni nivovlasti usvaja samo osnovne principe, a da regioniimaju ovlašćenje da usvajaju zakonodavne akte.Takođe, nakon navođenja ekskluzivnih nadležnostidržave i konkurentnih nadležnosti, isti član UstavaItalije predviđa da regioni imaju nadležnost u svimonim predmetima koji izričito ne spadaju u državnozakonodavstvo.Da li su regionalizacija i obim nadležnostiregiona uslov evropskih integracija?U javnosti se povremeno mogu čuti tvrdnje da je regionalizacijazemlje neophodan uslov za pristupanje ili barnačin da se ubrza proces pridruživanja ili pristupanjaEvropskoj uniji. Još jedna česta zabluda koja se provlačiu zemljama potencijalnim kandidatima i kandidatima začlanstvo jeste ona o neophodnosti regionalizacije zemljezbog mogućnosti da se koriste fondovi Evropske unije.Ovde se, međutim, ne radi o regionima kao posebnimAGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|17

nivoima samouprave, već o statističkim regionima, kojimogu postojati i u državama koje nemaju regionalni nivovlasti ili nemaju regione na čitavoj svojoj teritoriji. Upravniokruzi kao forma dekoncentracije vlasti se takođemogu uzeti kao jedinice koje će predstavljati statističkeprostorne jedinice u ovom smislu, a one se mogu dobitii spajanjem nekoliko manjih teritorijalnih jedinica, na primer,lokalnih samouprava. Shodno tome, ovi regioni nemoraju imati političke ili administrativne strukture, izvornenadležnosti, niti sopstvene finansije, a posebno nemoraju zadovoljiti nikakve kriterijume po pitanju tipičnihnadležnosti koje se u njima obavljaju. Statistički regioni seformiraju tako što se određena geografska oblast (običnozaokružena ekonomska, istorijska, geografska i sl. celina)zavisno od svoje veličine, koja se utvrđuje prema brojustanovnika, klasifikuje u jednu od tri kategorije – NUTSI, NUTS II ili NUTS III (Nomenclature des Unités TerritorialesStatistiques). Ova klasifikacija služi prvenstveno u statističkesvrhe, za prikupljanje i obradu podataka o razvijenostipojedinih oblasti unutar EU, njihovo upoređivanje i,konačno, kreiranje politika prema njima.Treba posebno naglasiti da Evropska unija nema nikakvihposebnih uslova u pogledu političko-teritorijalne organizacijedržava koje joj pristupaju, pa stoga ni delokruganadležnosti njihovih regionalnih ili lokalnih vlasti. Jedinipostojeći uslov koji bi se eventualno mogao ovde primenitijeste politički uslov iz tzv. Kriterijuma iz Kopenhagena(1993), koji podrazumeva obezbeđivanje stabilnostiinstitucija koje garantuju demokratiju, vladavinu prava iljudska prava i poštovanje manjina. Takođe, mogao bi bitirelevantan i takozvani Madridski kriterijum (1995), kojizahteva da zemlja ispuni uslove za integraciju prilagođavanjemsvojih administrativnih struktura, što podrazumevatransponovanje i sprovođenje prava EU preko odgovarajućihadministrativnih i pravosudnih struktura. Trebadodati da u pitanju mogu biti i regionalne strukture, ukolikoih država koja pristupa ima.Neko bi na ovom mestu možda stavio primedbu da je decentralizacija,pa i regionalizacija, jedno od obeležja pokojem možemo oceniti stanje demokratije u nekoj zemlji.Međutim, bilo bi pogrešno izvesti zaključak da su regionalnedržave „demokratskije“ od onih koje uopšte nemajuovaj nivo vlasti ili u kojima je stepen autonomije regionaili obim poslova koji se u njima obavlja manji (unitarne državesa regionima ili bez njih). To bi nas odvelo u pogreškuda je, na primer, jedna unitarna Holandija (iako regionalizovana)ili Francuska manje demokratska od Španijeili Italije, koje se uzimaju kao primeri regionalnih država.Iako regionalizacija može predstavljati formu decentralizacije,ona takođe može voditi i u centralizaciju, ako podrazumevauzimanje nadležnosti od lokalnih samoupravau korist regiona. Takođe, dovoljan stepen decentralizacijei prenošenja odlučivanja na nivo bliži građanima, pa timei proširenje demokratske osnove usvojenih odluka i proceduramože da se ostvari i u unitarnoj državi sa jakomlokalnom samoupravom. Regionalni nivo upravljanja bitrebalo uvoditi tamo gde postoje izvesne ekonomske, političke,kulturne ili kakve druge specifičnosti koje bi moglebiti zadovoljene takvom vrstom samouprave, a te specifičnostii potrebe će umnogome odrediti i obim poslova kojise u regionima obavljaju. Shodno rečenom, još jednom semože zaključiti da stepen autonomije i obim i vrsta poslovakoji će se primeniti u regionalizaciji jedne zemlje nijemoguće niti svrsishodno prekopirati iz druge države, pamakar ona bila i evropska. Ono što je moguće jeste učiti izprakse i iskustava država sa različitim političko-teritorijalnimuređenjem i primeniti to znanje kod određivanja nadležnostii ovlašćenja različitih nivoa vlasti, vodeći računa osvim specifičnostima koje karakterišu kako zemlje čija seiskustva proučavaju tako i one koje se tek regionalizuju.1 Za prvu podelu videti: Zoran Vacić, Boško Mijatović, Aleksandar Simić i ZoricaRadović, Regionalizacija Srbije, Centar za liberalno-demokratske studije, 2003. Zadrugu podelu: Marijana Pajvančić, Ustavni okvir regionalne države – primer Srbije,Centar za regionalizam, Novi Sad, 2009.2 European Practice and Recent Developments in the Field of Regional Self-Government,addendum: Update of the Syntheses and Overviews of Models of Regional Self-governmentDeveloped in the Study Produced for the Helsinki Ministerial Conference, EU-ROPEAN COMMITTEE ON LOCAL AND REGIONAL DEMOCRACY (CDLR), Strasbourg,CDLR(2007)69, 21 December 2007.3 Helsinki Declaration on Regional Self-Government, Conference of European ministersresponsible for local and regional government, 13th Session, Helsinki, 27–28 June2002, COE, MCL-13 (2002) 8 final.4 The Congress of Local and Regional Authorities, Recommendation 240 (2008),Draft European charter of regional democracy, http://www.coe.int/congress.5 Za dobar prikaz po zemljama u ovoj oblasti videti: http://polis.osce.org/countries/.6 Za pregled obrazovnih sistema u evropskim zemljama videti: http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/eurybase_en.php.18 AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|

Pomoćnik gradonačelnika za budžet i finansije, grad VranjeDragan SpirićFinansiranje regionai regionalnih projekataOdnos lokalnih, regionalnih i centralnevlastiUsvim demokratskim političkim sistemima jednood najznačajnijih pitanja jeste pitanje kvalitetaodnosa centralne, regionalne i lokalne vlasti.Ovaj odnos je poprimao različite oblike, od partnerskogodnosa do funkcionalne integrisanosti i marginalizacijeregionalnih i lokalnih nivoa. Uvid u sadašnje stanjeodnosa pokazuje da što je jedno društvo razvijenije, toje veća njegova spremnost i uverenost u svrsishodnostjačanja lokalne i regionalne autonomije, uz uvažavanjedržavno-tradicionalnih specifičnosti, za šta je Srbija uovom trenutku dobar primer, sa presedanima u razrešavanjučak i teritorijalnih pitanja.Region se može prostirati na teritorije više zemalja, alimože obuhvatati i samo deo jedne zemlje. Čini se da senajpotpuniji odgovor na pitanje šta su regioni, može pronaćiu aktima koje usvaja Savet Evrope, kao što su Evropskapovelja o regionalnoj autonomiji, Helsinška deklaracijio regionalnoj samoupravi i Evropska poveljao regionalnoj demokratiji.Značajni izvori finansiranjaprojekata za uravnoteženjeregionalnog razvoja sukoncesije, javno-privatnapartnerstva, aktiviranjeimovine i industrijskih zona,jačanje zadružnog pokreta iudruživanja, kao i privatizacijaZa Srbiju, kao državu suočenu sa jakim dezintegrativnimprocesima, svakako je jedan od najvažnijih delova pomenutihdeklaracija onaj koji govori o lojalnosti regijapo pitanju suvereniteta i teritorijalnog integriteta državekojoj pripadaju. Istovremeno treba imati u vidu da, poslerazrešenja tog prethodnog pitanja, u smislu nezadiranja usuverenitet i teritorijalni integritet, regionalna autonomijaima značajan potencijal u razvoju demokratije, a da sepuni efekti ostvaruju primenom mera solidarnosti izmeđuraznih regija u cilju ostvarenja uravnoteženog razvoja.AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|19

Institucionalni okvir regionalne politike EURegionalna politika SrbijeKljučnu ulogu u sprovođenju regionalne politike imajuEvropska komisija, Savet ministara, Evropski savet iEvropski parlament, koji razmatraju, odobravaju i usvajajupreporuke i obavezujuće akte, strateške programe,prate sprovođenje, učestvuju u izradi programskih dokumenatai nadziru sprovođenje i način korišćenja odobrenihfinansijskih sredstava.Pored navedenih, postoje i institucije osnovane sa ciljempredstavljanja regionalnih i lokalnih interesa, od kojih sunajvažnije Savet opština i regiona Evrope, Skupštinaevropskih regiona i Komitet regiona. U Briselu delujepreko 200 regionalnih predstavništva kako bi što neposrednijesarađivali sa institucijama EU radi ostvarenjaspecifičnih regionalnih interesa. Sa druge strane, u svimdržavama postoje odgovarajuće nacionalne strukture, čijimodel se razlikuje od države do države, a zadužene su zasprovođenje regionalne politike EU.Pitanje regionalnog razvoja, a pre svega ravnomernog regionalnograzvoja, u Srbiji je ustavna kategorija. Naime, uUstavu RS, osim što je u članu 12. propisano da je „državnavlast ograničena pravom građana na pokrajinsku autonomijui lokalnu samoupravu“ i da to pravo građana na pokrajinskuautonomiju i lokalnu samoupravu „podleže samo nadzoruustavnosti i zakonitosti“, u članu 94. propisuje se ujednačavanjerazvoja: „Republika Srbija stara se o ravnomernom i održivomregionalnom razvoju, u skladu sa zakonom“.U članu 97. tački 12. Ustava navodi se kao nadležnost Republikeda „uređuje i obezbeđuje razvoj Republike Srbije,politiku i mere za podsticanje ravnomernog razvoja pojedinihdelova Republike Srbije, uključujući i razvoj nedovoljnorazvijenih područja“.Istovremeno, u sedmom delu, koji obrađuje teritorijalnouređenje, Ustav ne propisuje regione, već pokrajinsku20 AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|

autonomiju i lokalnu samoupravu, ali je važno da propisujefinansijsku autonomiju autonomnih pokrajina.Zakonom se određuje učešće pokrajina u delu prihodarepubličkog budžeta, a u članu 184. Ustava propisuje sei najmanje učešće budžeta AP Vojvodine u budžetu RepublikeSrbije od 7% , s tim što se tri sedmine budžeta APVojvodine koriste za finansiranje kapitalnih rashoda.Prvi dokument za regulisanje ravnomernog regionalnograzvoja koji je Srbija usvojila bila je Strategija regionalnograzvoja Srbije za period od 2007. do 2012.godine. U strategiji se definišu osnovni prioriteti regionalnograzvoja. Strategija predviđa tri ključne aktivnostipolitike regionalnog razvoja: određivanje stepena razvijenosti– kategorizacija i tipologija područja i statističkaregionalizacija područja (NUTS II i III), definisanje razvojnihpolitika u funkciji podsticanja regionalnog razvoja iformiranje institucija, odnosno struktura za sprovođenjestrategije.Zakonom o regionalnom razvoju Srbija je podeljenana pet statističkih regiona, a vlada je utvrdila oblastiunutar regiona. Propisani su pokazatelji stepena razvijenostiregiona i jedinica lokalnih samouprava, razvrstavanje,razvojni dokumenti, subjekti regionalnog razvoja(Nacionalni i regionalni razvojni saveti, Nacionalna iregionalne razvojne agencije), mere i podsticaji i izvorifinansiranja.Zakon o finansiranju lokalnih samouprava ne bavi sefinansiranjem regiona, a za finansiranje opština propisujeda one imaju pravo na izvorne i ustupljene prihode itransfere. Međutim, ne omogućuje predvidivost prihoda ibudžetiranja, niti njihovu dovoljnost jer prenos nadležnostičesto nije praćen prenosom sredstava.Zakon o stabilizaciji i pridruživanju između EZ i njenihdržava članica i RS ističe značaj politike regionalnograzvoja i mera za njeno sprovođenje u procesu evropskihintegracija.Regionalni razvoj kao prioritet, u smislu izjednačavanjastepena razvijenosti, obrađen je u mnogim drugim aktima,kao što su: Strategija za smanjenje siromaštva, Nacionalnastrategija za pristupanje Srbije EU, Strategijaza privlačenje stranih investicija itd.Regionalne finansije prema evropskimpoveljama i deklaracijama o regionimaU članu 14. Evropske povelje o regionalnoj autonomijinavedena su načela finansiranja koja polaze od opštihbudžetskih zahteva o predvidivosti prihoda koji morajubiti u srazmeri sa nadležnostima, kao osnovama za vođenjesopstvene politike. Takođe, na liniji najpoželjnijestrukture prihoda je i norma iz tačke 3. da većina sredstavaregije treba da proizlazi iz sopstvenih prihoda, kojimamogu slobodno raspolagati. Sopstveni prihodi se sastojeuglavnom od poreza, taksi i doprinosa koje regije imajupravo da ubiraju, u granicama ustava ili zakona (član 15).Stepen učešća izvornih prihoda svakog budžeta mera jenjegove održivosti, jer su svi elementi pod kontrolom regiona.Regije moraju imati mogućnost da određuju stoperegionalnih poreza i taksi.Osim sopstvenih prihoda, povelja definiše i druge izvoreprihoda, kao što su transferi i subvencije, i to kaonamenske. Transferi moraju da se vrše prema unapredodređenim pravilima zasnovanim na objektivnim, malobrojnimi reprezentativnim kriterijumima realnih potrebaregija (tačka 5). Ova norma je u suprotnosti sa praksomu Srbiji, naročito princip malobrojnosti kriterijuma. U našimpropisima nalaze se tako formulisani kriterijumi daformule koje se primenjuju onemogućavaju objektivnoizračunavanje. Da li treba boljeg primera od činjenice daje primenom naših formula u jednom periodu Inđija bilasvrstana u treću grupu razvijenosti, što znači da je imalaveći stepen razvijenosti jedino od devastiranih opština,kakve su Crna Trava, Trgovište i slične.Važan izvor prihoda je i učešće u porezima koje ubirajudruge javne vlasti, u granicama određenim Ustavom ilizakonima, putem mogućnosti određivanja dodatnih stopa(član 15). Ovakvi prihodi, sa izvesnom apstrakcijom,mogu se odrediti kao ustupljeni prihodi. Ova rezerva jezbog činjenice da povelja i delove ovih podeljenih porezatakođe smatra sopstvenim prihodima, te normira obavezuuspostavljanja odgovarajućih postupaka konsultovanjasvih regija po pitanju pravila podele i načina dodeljivanjaovih sredstava.Spoljni izvori finansiranja regija su krediti na tržištu kapitala.Radi finansiranja investicija, troškova i zajmova,AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|21

se nameće pitanje da li je neophodan toliki broj državnihslužbi ili je moguće makar njihovo objedinjavanje,ako ne i ukidanje. Sa druge strane, najproblematičniji suuticaji rada ovih institucija na uravnoteženje regionalnograzvoja, tj. na eliminisanje razloga njihovog postojanja.Naime, one nemaju rezultate u smanjivanju regionalnihdisproporcija.Istraživanja sprovedena u nekoliko zemalja ukazuju na toda Fondovi čiji je osnivač država, ukoliko se opredele zapartnerski odnos sa privatnim, beleže bolje rezultate i većeprinose nego kada su međusobna konkurencija.Kod partnerskog odnosa, država uz pomoć privatnihfondova zajedničkog ulaganja, formira investicioni fondTabela – Odobreni krediti Fonda za razvoj Republike Srbije u periodu 2002–2006. godine i u 2011. godini2011. godina (posle donošenja Zakona, Strategije2002–2006i Izveštaja EK o povećanju neravnomernosti reg.razvoja)NazivOdobrena sredstva% u odobrenimsredstvima FondaOdobrena sredstva% u odobrenimsredstvima FondaUKUPNO RS 50.009.00 100% 12.619.572 100%Grad Beograd 7.217.000 14,43% 2.638.164 20,91%Južno-Bački 3.264.600 6,53% 779.934 6,18%... ... ... ... ...Pčinjski 1.413.800 2,82% 265.839 2,10%Jablanički 1.732.100 3,46% 389.726 3,09%Pirotski 569.800 1,14% 3.000 0,02%Toplički 1.343.00 2,68% 587.508 4,65%Iz tabele se jasno vidi da Fond za razvoj ne poštuje Zakono regionalnom razvoju i potrebu ravnomernijeg regionalnograzvoja jer u 2011. godini raste učešće najrazvijenijihdelova Srbije u odobrenim kreditima. Beogradi Južnobački okrug (Novi Sad) povećavaju svoje učešćesa 20,96%, na 27,09%, dok najsiromašniji okruzi (Pčinjski,Jablanički, Toplički i Pirotski) smanjuju svoje učešće sa10,1% na 9,86%. Ovi, kao i podaci iz Strategije regionalnograzvoja pokazuju da sredstva namenjena regionalnojpolitici završavaju u razvijenim opštinama, što znači da sesredstva troše nenamenski i da se o ostvarivanju ciljevaravnomernog regionalnog razvoja ne može govoriti.Finansiranje regionalnih institucija, a pre svega regionalnihagencija za regionalni razvoj svodi se na budžetska sredstvaRepublike i lokalnih samouprava i drugih osnivača, kao i nadonatorska i programska sredstva iz evropskih fondova.Mogući izvori finansiranja regionalnihprojekataJedan od mogućih izvora finansiranja regionalnih aktivnostisu regionalni investicioni fondovi. Fondovi zajedničkogulaganja predstavljaju institucionalne investitore.u kome ima status ograničenog partnera, dok privatni investicionifond ima status generalnog partnera. Ovakvaorganizacija ukazuje na to da odluku o odabiru investicionihprojekata donosi privatni investitor, pri čemu državazadržava pravo intervenisanja u situacijama u kojima jenjen interes ugrožen. Prenošenjem procesa odlučivanja oodabiru investicionih projekata na privatnog investitora,država želi da izbegne ulogu za koju nema dovoljno iskustvai spreči eventualne zloupotrebe sredstava. S drugestrane, prisustvo države u jednom takvom fondu ukazujena njenu spremnost da preuzme rizike u postupku finansiranjainvesticionih projekata.Fondove treba organizovati oslanjajući se na definisaneregione i raspoložive ljudske resurse. Imajući u vidu iskustvarazvijenih zemalja, ovakve vrste fondova bi trebaloorganizovati u univerzitetskim centrima zbog tesnihveza koje ovi fondovi teže da razviju sa obrazovnim institucijamatokom svog postojanja i delovanja. Osnivačii akcionari regionalnih fondova mogu biti država, straniinvestitor, lokalne uprave, banke, penzioni fondovi,osiguravajuće kuće, pojedinci, kompanije, odnosno svioni koji prepoznaju svoj interes u postojanju i funkcionisanjuovakvog institucionalnog investitora. Naravno,AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|23

zakonski se mora onemogućiti dokapitalizacija akcionaraFonda, ili se mora ograničiti na određen procenat.Značajni izvori finansiranja projekata za uravnoteženjeregionalnog razvoja su koncesije, javno-privatnapartnerstva, aktiviranje imovine – zgrada, hala i zemljištauvođenjem novog sistema naplate gradskerente, kontrole promene namene poljoprivrednog unepoljoprivredno zemljište, liberalizacija i efikasnijirad službi za izdavanje poslovnih lokacija, uređenjenovih prostora za poslovno angažovanje kapitala– industrijskih zona, jačanje zadružnog pokreta iudruživanja, pre svega poljoprivrednih proizvođača,i privatizacija.Ostali mogući izvori finansiranja regionalnog razvojasu: sopstvena sredstva davalaca, pretpristupni fondoviEU, bespovratna razvojna pomoć međunarodnezajednice i ostali programi EU, donacije, krediti (dugoročni,kratkoročni, mikro, start-up, meki, investicioni),lizing, osiguranje izvoza, subvencija premije,subvencionisane kamate, regres, povraćaj sredstava(refrakcija, refundacija), finansijska podrška za privlačenjeinvesticija, učešće države u kapitalu.nije novina već tradicija u ekonomskoj istoriji Srbije, bilokao samostalne države bilo kao konstitutivne jediniceneke od država koje više ne postoje. Jedan od glavnih naporakoji se mora učiniti jeste da se izmeni tradicionalni,neefikasni sistem finansiranja regionalnog razvoja,koji je već godinama pod uticajem kratkoročnih političkihtrgovina i kompromisa. Budući sistem finansiranjamora biti u skladu sa sistemima koji su razvijeni u privredamakoje nemaju ili su svele na minimum regionalnedisproporcije, uz povećanje efikasnosti u korišćenju sredstavanamenjenih za podsticanje regionalnog razvoja.Evropska povelja oregionalnoj demokratijipropisuje da svaki prenosnadležnosti na regionalneorgane vlasti prati i transferodgovarajućih finansijskihresursa, što je daleko od našestvarnostiNa kraju, svi mogući oblici finansiranja regionalnih institucija,ali pre svega regionalnih projekata, više ili manje,zahtevaju odgovarajuću tehničku podršku.Regionalni izazovi SrbijeNajveći regionalni izazov Srbije nije neravnomeran regionalnirazvoj, već problem predstavljaju sve dublje razlikeizmeđu regiona, kako je konstatovala Evropskakomisija u Godišnjem izveštaju o napretku Srbije za2010. godinu, i potreba opreznog pristupa regionalizacijizbog teritorijalne ugroženosti Srbije.Pitanje smanjivanja regionalnih disproporcija koje su evidentneizmeđu severa i Beograda, sa jedne strane, i južnei zapadne Srbije, sa druge strane, svakako je važan problemregionalnog uravnoteženja. Za njim ne zaostaje nipitanje identifikovanih razlika između urbanih i ruralnihpodručja. U Strategiji za smanjenje siromaštva potvrđenoje da južnu i deo zapadne Srbije karakteriše siromaštvoduplo veće od republičkog proseka. Pomenuti problemVerovatno najznačajniji instrument za uravnoteženje regionalnograzvoja je fiskalna politika. U Srbiji, međutim,fiskalna politika do sada nije u dovoljnoj meri uvažavalaregionalni aspekt razvoja, što je, pre svega, posledicanepoštovanja regionalne politike (ako postoji) i strategijesmanjenja regionalne neujednačenosti zemlje. Mogući fiskalniprioriteti koji bi doprineli postizanju ravnomernogregionalnog razvoja su: poreske olakšice za nerazvijenapodručja, transparentniji i pravedniji sistem transfera,kreiranje jednostavnog (jedan, lako izračunljiv kriterijum)sistema horizontalnog izjednačavanja, bolja dostupnostbudžetskih sredstava, jačanje Komisije za finansiranjelokalne samouprave, fiskalna decentralizacija, razvijanjekapaciteta lokalne samouprave za privlačenje investicijai rešavanje problema nezaposlenosti.Problem sa kojim se treba izboriti je nedovoljna širina idubina finansijskog tržišta koje bi na tržišnim principimafinansiralo projekte koje su važni za svaki region ponaosob.U uslovima skupih bankarskih kredita i potpunogodsustva berze kao izvora kapitala jasno je da se mora24 AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|

azviti poseban oblik institucija koje će biti nosioci finansiranjaregionalnog razvoja Srbije. Takođe, očekuje se daopštinske obveznice doprinesu razvoju tržišta kapitala iberze u Srbiji.Izazov u budućem periodu je i vertikalna koordinacija. Upogledu vertikalne koordinacije, u većini evropskih zemaljadanas postoje određeni mehanizmi konsultovanjalokalnih od strane centralnih vlasti u pogledu izmena propisaili u postupku donošenja budžeta. U konsultacijamauglavnom učestvuju asocijacije lokalnih vlasti. U mnogimdržavama postoje formalne strukture za konsultovanje(konferencije, komisije, radne grupe i sl.) koje se periodičnosastaju (godišnje, polugodišnje). U većini zemalja ti mehanizmisu zasnovani na sporazumima između različitih nivoavlasti. Međutim, ti sporazumi imaju jaču snagu – pravnuili faktičku – od onih koji su zaključeni između srpskeasocijacije lokalnih vlasti i raznih državnih organa. Sa drugestrane, postoje primeri regulisanja zakonima ili propisimaslične snage (npr. poslovnikom parlamenta). Propisimakoji uređuju zakonodavni postupak trebalo bi definisatiobavezne korake u donošenju odluka (zakona i drugihpropisa i strateških dokumenata), koji uključuju učešćeodgovarajućih organa državne uprave, službi i tela vlade(kao oblika horizontalne koordinacije) i asocijacija lokalnihvlasti (vertikalna koordinacija). Obavezni mehanizmi vertikalnekoordinacije, odnosno konsultovanja lokalnih nivoavlasti mogu se predvideti i zakonom o lokalnoj samoupravi.Trebalo bi definisati odluke koje nije moguće doneti bezučešća predstavnika lokalnog nivoa, odnosno mehanizmekojima bi predstavnici tog nivoa mogli da pokrenu obaveznekonsultacije u pogledu određenih pitanja.Problem treba rešiti u što skorijem periodu kako kritičarine bi nastavili da umanjuju demokratski potencijal regionalnognivoa vlasti postavljanjem pitanja: koliko košta?Tačnije, oni postavljaju pitanje: da li su koristi od regionalnognivoa vlasti veće od njegove cene? Postavlja sei pitanje: zar nije moguće slične efekte postići jačanjempostojećih, lokalnih institucija? Postavlja se i pitanje da lije to još jedan način kojim birokratija sebi daje važnost iizmišlja poslove i samim tim i razloge za postojanje. Situacionaanaliza svake države je neophodan preduslovza adekvatne odgovore. Situaciju u Srbiji karakteriše postojanjeokruga, koji imaju male nadležnosti, ne koštajupuno, ali i ne daju nikakve efekte.Literatura- Analiza značaja Evropske povelje o regionalnoj autonomiji, Živković J, 2009.- European Charter of Regional Self-Government, Congress of Local and RegionalAuthorities of the Council of Europe, Council of Europe, 1997.- European Charter of Regional Democracy, Recommendation 240, The Congress ofLocal and Regional Authorities of the Council of Europe, 2008.- Evropska unija – Kratak pregled finansiranja, 2006.- Zakon o regionalnom razvoju, Službeni glasnik RS, broj 51/09 i 30/10.- Priručnik o finansiranju na lokalnom i regionalnom nivou, SE i SKGO, 2007.- Razvoj regionalne politike u EU, NARR.- Regionalizacija u Evropi – nema jedinstvenog modela, Šuput D, 2011.- Regionalna politika Evropske Unije kao motor ekonomskog razvoja, Mirić O, 2009.- Regionalisation in Europe, Parlamentary Assembly, Report of Committee on theEnvironment, Agriculture and Local and Regional Affairs, 2007.- Strategija regionalnog razvoja Srbije 2007–2012. godine, Vlada Republike Srbije.- Ustav Republike Srbije, „Sl. glasnik RS”, broj 83/06.- Uporedna iskustva lokalnih samouprava, Damjanović M, Magna Agenda, 2002.- Helsinška deklaracija o regionalnoj samoupravi, nezvanični prevod.- Finansiranje regionalnog razvoja Srbije, Makojević N, Rosić B, Ekonomski fakultetKragujevac.AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|25

Šef Tima za regulatorne reforme u privredi Projekta za bolje uslove poslovanjaAmeričke agencije za međunarodni razvoj (USAID/BEP)Dušan VasiljevićSopstveni prihodi regionalnognivoa vlasti – primer ŠpanijeTendencija sve većeg prenošenja nadležnosti za pružanjejavnih usluga sa viših na niže organe vlastinameće potrebu iznalaženja optimalnih rešenja zafinansiranje tih poslova. Opcija za finansiranje ima mnogo,ali modela koji su se pokazali uspešnima u praksi ima znatnomanje. U ovom radu smo se opredelili za analizu slučajaŠpanije, zemlje čiji proces regionalizacije ne prestaje da inspirišeanalitičare i praktičare u oblasti javnih politika.UvodPrihodi za koje Roj Bal i Ričard Bird 1 navode da su pogodniza finansiranje nadležnosti lokalnih i regionalnih vlastizasnovano na sopstvenim prihodima jesu porez na imovinu,porez na motorna vozila, prirezi na poreze od prihoda,a u nekim slučajevima i regionalni PDV i pažljivo dimenzioniranilokalni porez na privredne subjekte. Alternativaovim sopstvenim prihodima kao izvorima finansiranjaregionalnih vlasti postoji i često se primenjuje – radi se otransferima, odnosno grantovima centralnih vlasti.Izraz sopstveni prihodi u ovom kontekstu koristimo daoznačimo one prihode kod kojih subnacionalni nivo vlastiima ovlašćenje da utvrdi stopu, odnosno osnovicu togporeza. Čak i u slučajevima kada regionima ne pripada ceoiznos naplaćenih sredstava, određeni porez se može smatratisopstvenim ako region ima pravo da utvrdi osnovicu.Sopstveni prihodi regiona imaju smisla samo ako su sledećadva uslova ispunjena i uvek kada su ti uslovi ispunjeni.Prvi je da se na regionalnom nivou samostalno donose odlukeo obimu pružanja određenih usluga, odnosno obavljanjajavnih poslova, kao i o načinu na koji će se te uslugepružati. Samo tada ima smisla da se lokalno donose odlukeo nivou oporezivanja građana i privrede određenog regiona.Drugi uslov je da su regionalne organe vlasti izabraligrađani tog regiona. Ti izbori su praktično osnovni signalkoji građani šalju o tome kako ocenjuju nivo poreza kojeplaćaju u kontekstu obima i kvaliteta usluga koje dobijaju.Regionalizacija neke zemlje nikada ne znači implementiranjeregiona u prazan prostor. Taj prostor nije prazan funkcionalnojer nadležnosti regiona neće obuhvatiti poslove koje ni jedannivo vlasti sada ne obavlja, već poslove koje trenutno obavljadržava, odnosno lokalna samouprava. Ono što je za ovutemu posebno važno jeste to da ovaj prostor svakako nije nifiskalno prazan jer ne treba očekivati kreiranje novih nametaza građane ili privredu da bi se finansiralo postojanje regiona,već treba sprovesti preraspodelu postojećih prihoda.26 AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|

Znači li to da je sa fiskalnog stanovišta regionalizacijazero-sum game, odnosno samo preraspodela postojećihprihoda? Postoje studije koje potvrđuju da neki javniprihodi beleže znatan rast naplate kada se sa državnogprenesu na subnacionalni nivo. Porez na imovinu, kojije u Srbiji već prenet u nadležnost lokalne samouprave,nije jedini primer. Primeri su i određene takse koje plaćajumali privredni subjekti, koje su centralnim vlastima čestodovoljno male da ih nacionalne poreske uprave zanemaruju.Dakle, poreski federalizam ima potencijal da dovededo veće naplate bez uvođenja novih oblika poreza ilipovećanja poreskih stopa i da tako omogući ili proširenjeopsega javnih usluga ili smanjenje centralnih transferanižim nivoima vlasti.Sa svojim višedecenijskim iskustvom regionalne demokratijei bogatom istorijom usavršavanja svog sistemafinansiranja regiona, Španija je pravi primer za analizuefekata fiskalnog federalizma u regionalnoj državi.Sopstveni prihodi u ŠpanijiRazmatranje modela finansiranja određenog subnacionalnognivoa vlasti neodvojivo je od razmatranja obimanadležnosti koji treba finansirati prikupljenim sredstvima.Regionalizam u Španiji predstavlja klasičan primerasimetrične decentralizacije, odnosno decentralizacije„u više brzina“, kako u funkcionalnom tako i u fiskalnomsmislu. Kao što razlikuje regione prema obimu funkcionalnihnadležnosti, Ustav deli regione i prema fiskalnojsamostalnosti, i to na 15 „običnih“ regiona i dva specijalna(Baskiju i Navaru).Osnove modela regionalizacije Španije postavljene su uUstavu iz 1978. godine, koji daje i osnove podele nadležnostiizmeđu regiona i centralne države, kao i osnovneprincipe raspodele prihoda između različitih nivoa vlasti.Ovim Ustavom je definisan još jedan ključni elementšpanskog regionalizma, a to je da građani regiona birajučlanove predstavničkog tela, odnosno izvršnih vlasti naregionalnom nivou.Osnovna karakteristika regionalizma u Španiji je njegovaevolutivnost, odnosno postepenost u razvoju i sposobnostda odgovori kako na izazove iz okruženja, takoi na povećanje kapaciteta samih regiona. Ipak, procesregionalizacije svakako nije tekao jednostavno i bez napetosti.Kako kaže Almendral, bile su potrebne tri godinei jedan državni udar (tačnije, pokušaj državnog udara1981. godine) da se političke stranke dogovore o uspostavljanjuregiona 2 .Iako je evolucija nadležnosti regiona u Španiji krenula sapozicije velikih razlika u obimu nadležnosti među njima,vremenom su se one u dobroj meri izbrisale. Ipak, nekerazlike postoje i dalje, kao što su nadležnosti u vezi sa policijomi sistemom za izvršenje zakonskih sankcija 3 . Sadanadležnosti regiona obuhvataju obrazovanje, zdravstvo,prostorno i urbanističko planiranje, stanovanje, javne radove,regionalni saobraćaj i infrastrukturu, poljoprivredu,životnu sredinu, kulturu, turizam, sport. Na ove nadležnostiodlazi značajnih 35% rashoda javnog sektora u Španiji.Podjednako je ilustrativan podatak da čak 50% zaposlenihu javnom sektoru pripada regionalnom nivou vlasti. 4Prilikom raspodele nadležnosti između centralne državei regiona primenjuju se jasno definisani principi, kojimasigurno pripada deo zasluge za održivost procesa regionalizacijeu Španiji.Grafik 1: Javni rashodi u Španiji prema nivou vlastiRegioni35%Lokalnasamouprava15%Izvor: Labarda i Escureo (2006) str. 4Centralnadržava50%Prvi princip je da se za korisnike javnih usluga ne smejusmanjiti obim i kvalitet javnih usluga kao rezultat prenosanadležnosti sa države na region. To, između ostalog,znači da se svi ljudski, finansijski i materijalni resursi kojeje država angažovala na pružanju usluge koja se decentralizujeimaju preneti regionima. U isto vreme, da bi seAGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|27

obezbedilo da decentralizacija ne dovede do povećanjaukupnih javnih rashoda, primenjuje se princip premakome se rashodi budžeta države imaju smanjiti onolikokoliko je do tada trošeno na uslugu koja se decentralizuje,odnosno za iznos sredstva koja se prenose regionalnomnivou vlasti.Primenu ovih principa obezbeđuju mešovite komisijekoje čini predstavnici države i regiona kome se prenosinadležnost. Pri tome se primenjuje i princip da se nekanadležnost ne može decentralizovati ako se predstavniciregiona ne slože da su im preneta odgovarajuća finansijskai druga sredstva 5 . Sistem obračuna rashoda pojedinihnadležnosti je znatno revidiran 1986. godine, kada je uvedenaformula raspodele koja polazi od određenih indikatoratroškova regiona (broj stanovnika, veličina teritorije,razuđenost stanovništva, broj administrativnih jedinica,relativno bogatstvo i fiskalni napor 6 ).„Obični“ regioniSistem finansiranja regiona je utvrđen Ustavom (1978),Organskim zakonom o finansiranju regiona (1980) i statutimaregiona. Ustav previđa da se regioni finansiraju,između ostalog, i preko prenetih poreza, ustupljenih porezai izvornih poreza koje uvode regioni, ali i daje ovlašćenjeda se organskim zakonima ova ovlašćenja regionamogu urediti i ograničiti. Organski zakon ovaj principdalje razrađuje, uvodeći određena ograničenja prava regionada uvode sopstvene poreze, a pre svega onemogućavajućiregionima da uvode iste ili slične poreze kojeuvode centralne, odnosno lokalne vlasti.Vredi primetiti da je Organski zakon donet čak dve godinepre uspostavljanja većine regiona. U prvo vreme Ustavnisud je u više navrata utvrđivao da regionalni porezi nisu uskladu sa Ustavom, što i ne čudi, imajući u vidu da u tomtrenutku i nema nekog fiskalnog prostora koji centralnadržava ili lokalne samouprave već nisu zauzele svojimporezima. Iako je nedavno ovo ograničenje za uvođenjeistih poreza koji postoje na drugim nivoima vlasti relaksirano,regioni nisu uvodili nove poreze – verovatno netoliko zbog zakonskih ograničenja koliko zbog političkenemotivisanosti da se uvode novi porezi 7 . U svakom slučaju,ovo pokazuje da tradicionalna oslonjenost „običnih“regiona u Španiji na finansiranje putem centralnih transferaima svoje duboke korene. Zahvaljujući tome imamoširoku autonomiju regiona na strani rashoda i dominantnooslanjanje na sredstva iz centralnog budžeta na straniprihoda. Pri tome treba naglasiti da su i u periodu do1996. godine regionima pripadala određena sredstva odustupljenih prihoda, ali regioni nisu imali nikakvu ulogu uutvrđivanju politike njihove naplate. Ovako ustupljeni porezisu utoliko više ličili na transfere zahvaljujući tome štobi regionu u kome se naplati manje ustupljenih sredstavaod onoga što je prilikom izrade budžeta projektovanoPoreski federalizam imapotencijal da dovede do većenaplate bez uvođenja novihoblika poreza ili povećanjaporeskih stopa i da takoomogući ili proširenje opsegajavnih usluga ili smanjenjecentralnih transfera nižimnivoima vlastidobili nadoknadu razlike od države. Ipak, ako bi bilo naplaćenoviše, region je mogao da zadrži razliku.Čekalo se do 1996. godine da bi se formulisale reformekojima će regioni dobiti konkretnija poreska ovlašćenja.Time je otvoren proces evolucije, počev od sistema kojise zasnivao na obračunu rashoda za sve nadležnosti regionai obezbeđivanju opšteg granta, do sadašnjeg sistemakoji se mnogo više zasniva na sopstvenim prihodima regiona.Prelazni model je ustanovljen 1986. godine, kadasu regioni dobili ustupljene poreze kod kojih su oni dotada samo vršili naplatu i kada im je pripao deo naplaćenihsredstava. Od 1997. regioni dobijaju ovlašćenje i dautvrđuju stope određenih poreza i neke poreske olakšice.Od izmene Organskog zakona 1997. godine obični regionipostepeno dobijaju nadležnosti u vezi sa utvrđivanjemosnovice i stope nekih od najvažnijih poreza. Porezi kojisu najpre prešli u režim sopstvenih jesu porez na imovinu,nasleđe, prenos imovinskih prava i na igre na sreću.28 AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|

Tabela 1: Uloga regiona u upravljanju porezima u Španiji od 1997. godineUdeo regiona Administriranje Nadležnosti regionaPorez na dohodak građana 33% Država Stopa, umanjenjaPorez na imovinu 100% Regioni Stopa, najmanja vrednostPorez na nasleđe 100% Regioni UmanjenjaPorez na administrativne akte 100% Regioni StopaPorez na kapitalne transakcije 100% Regioni StopaPorez na igre na sreću 100% Regioni Stopa, osnovica, umanjenja i olakšicePorez na CO 2100% Regioni StopaVAT 35% DržavaAkcize 40% DržavaPorez na električnu energiju 100% DržavaIzvor: Laborda i Escudero (2006), str. 18.Asimetričnost španskog modela regionalizacije je dodatnoučinilo složenim to što su tri regiona 1996. godine odlučilada ostanu van novog sistema (opting-out) i u tomrežimu ostala do naredne izmene sistema 2001/02, kadasu svi „obični“ regioni ponovo postali deo jedinstvenogsistema finansiranja.Reformom iz 1997. regioni su dobili pravo da biraju da liće svojim propisima urediti prenete poreze ili će tu regulativuostaviti na državnom nivou. Da li su regioni pohrlilida samostalno urede ovu potencijalno unosnu materiju?Iskustvo je pokazalo da nisu. Razlog za to je što je država idalje garantovala nivo prihoda koji je u skladu sa onim štosu prethodno dobijali na osnovu ustupljenih poreza. Ovajaranžman, naravno, snažno demotiviše regione da svojimdelovanjem eventualno utiču na povećanje poreske obavezesvojih građana. Štaviše, praksa regiona je bila da svojaporeska ovlašćenja koriste za uvođenje poreskih kredita iolakšica, a ne za proširivanje osnovice i povećanje stopa.Nakon manje od pet godina primene ovog sistema odlučenoje o daljim prilagođavanjima. I ovaj put su izmeneišle u pravcu povećanja fiskalnih ovlašćenja regiona.U pogledu poreza na imovinu, regioni su dobili pravoda utvrđuju poreske kredite; u pogledu poreza na nasleđe,dobili su pravo utvrđivanja stope, olakšica, poreskihkredita i uređivanje poreske administracije; pravo nauređivanje poreske administracije, kao i na utvrđivanjeporeskih kredita regioni su dobili i u pogledu poreza naadministrativne akte i poreza na kapitalne transakcije;kao nove prihode regioni su dobili porez na vozila i porezna motorno gorivo, kao i pravo da utvrđuju stopu ovihporeza, uređuju poresku administraciju i vrše naplatu;nov prihod je bio i porez na vino (u prihodima od njegaje lokalna samouprava učestvovala sa 40%, ali bez pravada utvrđuje stopu ili osnovicu). 8 Uopšteno govoreći, učinjenje veliki korak ka približavanju fiskalnih ovlašćenja„običnih“ regiona ovlašćenjima Baskije i Navare, odnosnospecijalnim regionima.Reformom koja je počela da se primenjuje 2002. godine regionisu dobili trećinu prihoda od poreza na dohodak građanai 35% poreza na dodatu vrednost, kao i 40% prihodaod posebnih poreza na motorno gorivo, alkohol i duvan.Istom prilikom su uklonjena neka ograničenja regionima uutvrđivanju stopa i oslobođenja kod prenetih poreza.Od onoga što je urađeno ponekad je važnije ono što nijeurađeno. A Španija je svesno propustila i 2001. godinu kaopriliku da napusti praksu garantovanja određenog nivoaprihoda regionima, bez obzira na njihove napore da obezbedeadekvatnu naplatu svojih prihoda. Kao međurešenje,2009. godine uvedeno je pravilo prema kome regioni višene mogu da koriste državnu regulativu za poreze koji suim preneti, odnosno prema kome će počev od 2011. godineizgubiti prihode od onih oblika oporezivanja koje samostalnone urede. Verovatno ne treba naglašavati da jeova izmena nametnuta regionima, umesto da su je regionisami inicirali, kako bi se inače moglo očekivati.Reformom iz 2009. godine, fiskalne nadležnosti regionasu još jednom proširene da bi dobile ovakav izgled:AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|29

Tabela 2: Uloga regiona u upravljanju porezima u Španiji od 2009. godineUdeo regiona Administriranje Nadležnosti regionaPorez na dohodak građana 50% Država Stopa, krediti, umanjenjaPorez na imovinu 100% Regioni Stopa, najmanja vrednost, poreski kreditPorez na nasleđe 100% RegioniPorez na administrativne akte 100% RegioniPorez na kapitalne transakcije 100% RegioniPorez na igre na sreću 100% RegioniVAT 50% DržavaAkcize 58% DržavaPorez na vino 58% DržavaPorez na električnu energiju 100% DržavaPorez na vozila 100% Regioni StopaAkciza na motorno gorivo 100% Regioni StopaIzvor: Laborda i Escudero (2006), str. 18.Stopa, krediti, umanjenja, regulativaadministracije porezaStopa, krediti, umanjenja, regulativaadministracije porezaStopa, krediti, umanjenja, regulativaadministracije porezaStopa, osnovica, umanjenja i olakšice,regulativa administracije porezaIako je reforma iz 2009. dogovorena u kontekstu globalnefinansijske i ekonomske krize, kao i krize nezaposlenostiu Španiji, princip prema kome je osnova finansiranja regionaobračun njihovih potreba, pri čemu sopstveni prihodii transferi služe tome da obezbede tako obračunatepotrebe, nije doveden u pitanje. Time je praktično na neodređenovreme prolongirana demotivisantost regionada se angažuju na vođenju aktivne politike upravljanjaprenetim porezima.Dok se razvoj španskogfederalizma često uzima kaomodel procesa tranzicijedruštva iz autokratskog udemokratsko, način donošenjaodluka o finansijskimaranžmanima finansiranjaregiona i dalje ima punoodlika arkanske politikeBaskija i NavaraSve što u smislu finansijske samostalnosti može reći za„obične“ regione u Španiji, pa i mnogo više od toga, važiza dva regiona sa posebnim statusom – Baskiju i Navaru.Asimetričnost španskog modela regionalizma ogleda sei u sistemu obezbeđivanju sredstava za funkcionisanjeregiona koji razlikuje opšti režim i poseban režim, koji seprimenjuje za Baskiju i Navaru.Dok se obični regioni pre svega finansiraju centralnimtransferima, ovi posebni imaju pravo da samostalno uređujuporeze na svojoj teritoriji i da zatim, kao oblik tributa,prenesu državi sredstva za finansiranje centralnihnadležnosti. Tako ova dva regiona samostalno uređujui naplaćuju porez na dohodak građana, porez na profit,porez na nasleđe, porez na imovinu i porez na igre nasreću. Pri tome, Baskija i Navara imaju obavezu da obezbededa opšti nivo poreskog opterećenja bude jednaknivou poreskog opterećenja države, iako ne postoji jasnainterpretacija šta ova odredba tačno znači. Sredstvakoja u ovom sistemu centralna država dobija od Baskijei Navare nazivaju se cupo, tj. kvota. Izračunavaju se kaoiznos razlike između rashoda centralnih vlasti koji se30 AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|

imaju finansirati sredstvima određenog regiona i poreskihprihoda centralnih vlasti sa te teritorije.Postoje dve važne razlike između fiskalnog sistema koji jena snazi u Baskiji i onog u Navari. Dok model finansiranjaNavare ima neodređeno trajanje, o modelu koji se primenjujeu Baskiji se ponovo pregovara svakih pet godina.Pored toga, Baskija ima ovlašćenja da zakonski uređujepoložaj svoje lokalne samouprave, uključujući i pravouvođenja i ukidanja lokalnih poreza.Zanimljivo je naglasiti da je poreski sistem u Baskiji i Navaribio predmet razmatranja u okviru EU u vezi sa navodimada praksa ova dva regiona, naročito u pogledugeneralno manjeg poreskog opterećenja nego u ostatkuzemlje, predstavlja oblik nedozvoljene državne pomoći.ZaključakŠpanija predstavlja dragocen izvor iskustava za svaku zemljukoja razmišlja o mogućnosti regionalizacije. Sistemfinansiranja regiona je svakako dobrim delom zaslužanza održivost regionalizacije u ovoj zemlji, a asimetričnosti evolutivnost su najvažnije karakteristike ovog sistema.Regioni u Španiji su napravili impresivan pomak od modelafinansiranja zasnovanog na transferima do modelakoji se oslanja na sopstvene prihode.Ipak, pozamašan spisak poreza prenetih regionima sakrivajednu važnu činjenicu, a to je da ti porezi nisu mehanizamfiskalne konkurencije u Španiji i da u određenoj meristoje kao ukras sistema. To je slučaj zahvaljujući činjenicida je ukupan nivo sredstava kojima raspolažu budžeti regionaviše rezultat kalkulacija i cenkanja o iznosu njihovihpotreba za koje će se obavezno obezbediti sredstvaiz državnog budžeta nego rezultat angažovanja regionana tome da obezbede optimalni poreski miks za privredui građane na svojoj teritoriji.Stabilnost regionalnog razvoja Španije je očigledno podržanaspremnošću centralne države da obezbedi da regioninemaju finansijske štete od reformi, i da čak preuzmena sebe troškove neagilnosti regiona u upravljanju sopstvenimporezima, pa i elemente fiskalne neodgovornostiAGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|31

na regionalnom nivou. Značaj regiona u sistemu javnihrashoda Španije je toliki da je kreditna kuća Moddy’s, kadaje u martu 2011. snižavala kreditni rejting Španije, kaojedan od dva osnovna razloga navela „neizvesne fiskalneizglede za neke regione“ 9 .Takođe, dok se razvoj španskog federalizma često, i reklobi se s puno prava, uzima kao model procesa tranzicijedruštva iz autokratskog u demokratsko, način donošenjaodluka o finansijskim aranžmanima finansiranja regiona idalje ima puno odlika arkanske politike, kojom se dovodiu pitanje demokratski karakter. Pregovori se odvijajui odluke donose iza čvrsto zatvorenih vrata, pre svega uokviru Saveta za fiskalne i finansijske politike i u sklopubilateralnih konsultacija, a javnosti se objavljuje samo jedannjihov deo.1 Richard M. Bird and Roy Bahl, Subnational Taxes in Developing Countries: The WayForward, Institute for International Business, Working Paper Series, IIB Paper No. 16,August 2008, str. 5.2 Violeta Ruiz Almendral: Sharing Taxes and Sharing the Deficit in Spanish Fiscal Federalism,2011, nacrt rada, str. 6. Izvor: http://www.asb.unsw.edu.au/schools/taxationandbusinesslaw/newsandevents/conferencesandevents/Conferencepapers/05_RuzAlmendral_SharingTaxesAndSharingTheDeficitVF.pdf , 26. februar 2011.3 Julio Lopez Laborda and Carlos Monasterio Escureo: Regional Governments in Spain:Vertical Imbalances and Revenue Assignments, International Studies Program,Andrew Young School of Political Studies, Working Paper 06-10, str. 3.4 Isto, str. 4.5 Isto, str. 7.6 Garcia-Milà (2003), str. 8. Fiskalni napor se definiše kao odnos bruto društvenogproizvoda generisanog na teritoriji regiona i naplaćenih sredstava od poreza nadohodak građana.7 Almendral (2011), str. 17.8 Violeta Ruiz Almendral, The Asymmetric Distribution of Taxation Powers in the SpanishState of Autonomies: The Common System and the Foral Tax Regimes, Regionaland Federal Studies, Vol.13, No.4, Winter 2004, str. 54.9 Laura Fernández-Caballero i Diego J. Pedregal and Javier J. Pérez: Monitoring SubcentralGovernment Spending in Spain, Documentos de Trabajo. N.º 1127, Banco deEspana, 2011.32 AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|

Vice President, Altis CapitalDragan Pejčić, MBARegionalni aspekt investicijaNa jugu nešto novoPrvi prizor – prilaz gradu poznatom po ranijem epitetu„dolina gladi“. Sveže asfaltiran put, modernihipermarketi na periferiji, nova zgrada regionalnogsajma, renovirani socrealistički hoteli i lepe stambenezgrade ispunjavanju pejzaž nekadašnjeg industrijskogcentra, koji se ponovo nalazi pred razdobljem bržeg privrednograsta i lokalnog razvoja. Svojevrsna renesansagrada, mada obeležena još uvek velikom nezaposlenošću,započeta brojnim preduzetničkim inicijativama lokalnihprivrednika i aktivnim pristupom gradske uprave,nastavljena je spasavanjem jednog od simbola domaćeindustrije, uz ogromnu državnu podršku i pozitivne efektena ekspanziju povezanih privrednih grana.Drugi prizor – samo stotinak kilometara dalje, autoputvodi do drugog velikog regionalnog središta. Grad kojise ponosio svojom mašinskom, hemijskom i automobilskomproizvodnjom može danas da posluži kao metaforaindustrijske devastacije neverovatnih razmera. Uglavnomneuspešne privatizacije, u kombinaciji sa pasivnom lokalnomupravom, učinile su napuštene fabričke hale, saporazbijanim prozorima i zapuštenim prilazima, tužnomasocijacijom na grad velikih, ali neiskorišćenih potencijala.Dve SrbijeDva grada, Kragujevac i Kruševac, i bez ekonomskih analiza,svojim izgledom pokazuju šta u praksi znači sintagma„neravnomeran regionalni razvoj“. Ako se prosečna zaradauzme kao merilo razvijenosti jednog grada, onda su se terazlike u prošloj godini kretale do raspona od 2,6:1, gde jena jednom kraju bio Novi Beograd, a na drugom Bela Palanka.Naravno, zbog nejednakih cena mnogih proizvodai usluga, jaz u životnom standardu nešto je manji, ali kadase ovom pokazatelju dodaju drugi kriterijumi kvalitetaživota, poput stope nezaposlenosti, nivoa obrazovanja izdravstvene zaštite, stanja infrastrukture ili kulturnih sadržaja,dobija se poražavajuća predstava o dve Srbije.Iza ovako oštrog kontrasta nalazi se objašnjenje koje jeistovremeno i jednostavno i komplikovano, a može sesvesti na jednu reč – investicije. I to ukupne investicije,strane i domaće, privatne i državne, privredne i one izvanprivrede. Ipak, ma koliko da je pogrešno razne oblikeinvesticija poistovećivati samo sa privatnim stranim ulaganjima,znajući da su domaći privatni izvori kapitalaplasiranog u privredu skromni, količina novca koji ulaziAGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|33

u zemlju preko stranih direktnih investicija znatno utičei na kapacitet države i lokalnih samouprava da iz svojihbudžetskih priliva finansiraju kapitalna ulaganja, ne samou privrednu, nego i u tzv. socijalnu infrastrukturu. Zato se,bez velikog rizika od greške, strana ulaganja mogu označitikao ključni faktor ekonomskog razvoja, od kojeg, nakraju, veoma zavisi i kakvim se putevima vozimo, i u kakvimse bolnicama lečimo, i u kakve škole idu naša deca.Tabela 1: Priliv stranih direktnih investicija, u hiljadama evra2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 1 Ukupno UčešćePoljoprivreda, šumarstvo iribarstvo15.126 38.304 21.025 16.059 5.048 95.562 0,99%Rudarstvo 24.228 19.564 404.926 4.201 48.807 501.726 5,21%Prerađivačka industrija 366.341 388.478 532.890 337.884 296.295 1.921.888 19,95%Snabdevanje električnomenergijom, gasom, parom919 2.346 4.717 8.135 20.815 36.932 0,38%i vodomGrađevinarstvo 130.574 55.584 28.105 29.080 64.156 307.499 3,19%Trgovina na veliko i malo,opravka200.785 275.946 222.194 193.509 551.212 1.443.645 14,99%Usluge smeštaja ishrane 35.055 15.729 4.993 2.462 11.738 69.978 0,73%Saobraćaj, skladištenje,informisanje i507.472 168.095 118.475 74.918 91.775 960.736 9,97%komunikacijeFinansijske delatnosti idelatnost osiguranja824.664 861.035 156.313 284.684 157.256 2.283.952 23,71%Poslovanje nekretninama 664.144 588.240 239.771 176.597 93.518 1.762.270 18,29%Stručne, naučne,inovacione i tehničke0 0 0 0 22.987 22.987 0,24%delatnostiAdministrativne i pomoćneuslužne delatnosti0 2.200 0 0 14.021 16.222 0,17%Obrazovanje 194 19 290 1.398 487 2.388 0,02%Zdravstvena i socijalnazaštita325 0 0 40 30 395 0,00%Ostale uslužne delatnosti 76.381 18.395 18.305 9.703 924 123.709 1,28%Umetnost, zabava irekreacija0 0 0 0 282 282 0,00%Nerazvrstano 2.184 0 58.474 44 12.800 73.502 0,76%Ukupna ulaganjanerezidenata u Srbiji2.848.392 2.433.935 1.810.480 1.138.714 1.401.063 9.632.584Ukupan priliv odpovlačenja ulaganja166.970 96.326 58.457 33.374 47.237 402.364rezidenata u inostranstvoOdliv po osnovupovlačenja investicija -335.794 -416.428 -400.420 -135.593 -131.300 -1.419.535nerezidenata u SrbijiUlaganje domaćegkapitala u inostranstvo-858.736 -289.420 -96.044 -176.370 -89.773 -1.510.343UKUPNO 1.820.832 1.824.413 1.372.473 860.125 1.227.227 7.105.070¹ januar-septembarIzvor: Narodna banka Srbije34 AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|

Bilans stranih direktnih investicija za prethodnih pet godina,do kraja trećeg kvartala 2011. godine, otkriva nekolikobitnih činjenica. Najpre, sa oko 9,6 milijardi evra brutoulaganja (ukupnih investicija stranih kompanija) prosečnavrednost SDI dostigla je 1,9 milijardi evra. Od tog iznosa,međutim, u zemlji je ostala otprilike 7,1 milijarda, dokse razlika odnosi na povlačenje sredstava iz zemlje (neštoviše od 1,4 milijarde evra), kao i na ulaganje domaćih preduzećau inostranstvu (oko 1,5 milijardi). Solidan prosekstranih investicija podižu 2007. godina i 2008. godina,kada smo zabeležili preko 5,3 milijarde evra bruto priliva,da bi potom nastao oštar pad u naredne dve godine, uzblagi rast u 2011. godini.Drugi podatak, na srednji i dugi rok važniji od iznosa novcakoji je stigao u zemlju preko stranih investicija, vezanje za sektorsku strukturu ulaganja. Svega 20% investicijaodnosi se na industrijske grane, a preko 2/3 na tzv. nerazmenjivedelatnosti: bankarstvo, osiguranje, saobraćaj,telekomunikacije, trgovinu i nekretnine. Tipični obrazacstranih ulaganja u tranzicionim privredama: privatizacija+ akvizicije (uglavnom u uslužnom sektoru) à grinfild +braunfild investicije (najvećim delom u realnom sektoru)ponovio se i u našem slučaju, ali sa produženom prvomfazom i kašnjenjem druge, uz znatno skromnije prilivekapitala od grinfild i braunfild projekata. Rezultat ovogprocesa je privredna struktura kojom dominiraju uslugei privredni rast baziran uglavnom na potrošnji, umesto nainvesticijama. U takvoj privredi, izvozno nisko konkurentnoji, otuda, zavisnoj od inostranih kredita, investicija idoznaka, rast industrijske proizvodnje kaska za povećanjembruto domaćeg proizvoda. Ilustracije radi, dok jesrpski BDP rastao u proteklih pet godina po prosečnojstopi od oko 1,7%, industrijska proizvodnja se povećavalau proseku za svega 0,2%.Nagoveštaja pozitivnih promena u sektorskoj strukturistranih ulaganja ipak ima, i to u prethodnih nekoliko godina.Prva bolja godina, u smislu porasta broja grinfildprojekata u proizvodnji, bila je 2007, kada je registrovanopreko 60 najavljenih ili realizovanih investicija. Globalnakriza, na našu žalost, blokirala je, privremeno ili trajno,završetak većine tih projekata, ali se, prema zvaničnimpodacima državnih institucija, u ovom trenutku vode razgovorio stotinak novih ulaganja u raznim proizvodnimgranama.Grafikon 1.Ukupan broj proizvodnih projekata, po delatnostima20231831Izvor: SIEPA63Vojvodina, pa svi ostaliPrehrambena industrijaAutomobilska industrijaTekstilna industrijaIndustrija građevinskih materijalaElektronska industrijaTreća bitna karakteristika stranih investicija odnosi se nanjihovu regionalnu distribuciju. Osnovni problem oveanalize je nedostatak zvaničnih, potpunih i pouzdanihpodataka. Za razliku od strukture stranih ulaganja po zemljamai delatnostima, regionalna statistika prepuštenaje pojedinačnim inicijativama raznih institucija, kao što suAgencija za strana ulaganja i promociju investicija i Fondza podršku investicijama u Vojvodini, dok raspoloživostulaznih podataka uglavnom zavisi od stanja evidencijeprojekata na nivou opština i gradova. Kod praćenja investicijana lokalnom i regionalnom nivou postoji, takođe,jedan krupan metodološki problem. Naime, dok je proizvodneprojekte jednostavno locirati po mestu realizacije,ulaganja u uslužnim sektorima često se odnose naveći broj opština i gradova (recimo, trgovinski objekti,ekspoziture banaka, bazne stanice telekomunikacionihfirmi, benzinske pumpe), pa je, u nedostatku egzaktnihpodataka o svakoj pojedinačnoj investiciji, nemogućetačno prikazati njihovu strukturu. Ako bi se ulaganja registrovalaprema mestu centrala takvih kompanija, ondabi veliki gradovi (pre svega, Beograd i Novi Sad) bili isuvišefavorizovani. Zato, do uspostavljanja adekvatnog sistemaevidentiranja stranih, kao i domaćih, ulaganja nalokalnom i regionalnom nivou, analizu ima smisla pravitiza proizvodne projekte, kako tokom procesa privatizacijetako i tokom grinfild i braunfild ulaganja.Kao relevantan izvor podataka može se uzeti baza investicionihprojekata Agencije za strana ulaganja i promocijuizvoza, sa podacima za oko 230 investicija u raznimproizvodnim granama, registrovanih do polovine 2011.godine. Među njima se izdvaja nekoliko sektora, pre svihprehrambena industrija, a zatim i automobilska i tekstilna.AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|35

Samo ove tri delatnosti učestvuju sa polovinom od ukupnogbroja projekata, dok pet vodećih sektora, uključujućii industriju građevinskih materijala i elektronsku industriju,donose gotovo 2/3 investicija.Dva grada, Kragujevac iKruševac, i bez ekonomskihanaliza, svojim izgledompokazuju šta u praksi značisintagma „neravnomeranregionalni razvoj“Razlozi atraktivnosti ovih sektora su raznovrsni. Velikimdelom su vezani za jeftinu radnu snagu (posebno u tekstilnojindustriji, proizvodnji auto-delova ili elektronskihkomponenata), zatim za domaću sirovinsku bazu (recimo,kod proizvodnje hrane ili građevinskih materijala), veličinudomaćeg tržišta (vezivanje proizvodnje automobilskihkomponenata za „Fiatovu“ fabriku u Kragujevcu ili plasmanagrađevinskih materijala u projekte niskogradnje ivisokogradnje u zemlji) i druge faktore.S druge strane, alokacija projekata prema geografskomkriterijumu, bez obzira na nepotpunost podataka u bazi,uglavnom je na liniji tipične predstave o potencijalimapojedinih regiona i gradova. Od 15 gradova na vrhu liste,čak devet njih je iz Vojvodine (uz nezasluženo slabplasman Pećinaca, zbog izostavljanja niza projekata izevidencije), južni deo Srbije zastupljen je sa tri grada, ameđu vodećima su se, očekivano, našli i Beograd i NoviSad. Za razliku od vojvođanskih gradova, čija dominacijaje lako objašnjiva kvalitetom infrastrukture, raspoloživošćugrađevinskog zemljišta ili postojećim industrijskimkapacitetima, visok plasman Niša, Leskovca i Vranja predstavljanovinu u regionalnoj strukturi investicija. Pored nižihtroškova poslovanja, naročito radne snage, kao i angažovanelokalne samouprave, rastući potencijal ovog delazemlje rezultat je velike državne podrške, pre svega prekosubvencija za investitore. Niš i Vranje su se našli među područjimaod posebnog interesa za državu koja mogu daračunaju na veće iznose bespovratne pomoći (od 4.000do 10.000 evra po zaposlenom), još pre tri godine, da bi,od prošle godine, i Leskovac ušao u proširenu kategorijuprivilegovanih gradova.Grafikon 2.Ukupan broj proizvodnih projekata po gradovimaNišZrenjaninBeogradLeskovacSuboticaInđijaVršacStara PazovaSremska MitrovicaSmederevoKragujevacVranjeNovi SadBačka PalankaIzvor: SIEPAPećinci11987666665554Značaj subvencija za regionalnu distribuciju projekatamože se objasniti i intuitivno i analitički. Za prvi deoobjašnjenja odličan primer su Valjevo i Zaječar u poznatom„slučaju Gorenje“. Ako dva grada imaju sličnu stopunezaposlenosti, prosečnu zaradu i ponudu građevinskogzemljišta, pod tim istim ili sličnim uslovima, ceteris paribus,razlika između ponuđenih 10.000 evra za investitorau Zaječaru i 3.000 u Valjevu postaje presudna.Analitički je njihov značaj dokazan metodom statističkeregresije u prošlogodišnjoj studiji Ekonomski kapacitetlokalnih samouprava za privlačenje investicija, urađenojza potrebe Stalne konferencije gradova i opština. Istraživanjeje obavljeno na uzorku od 27 gradova i opština, sapodacima o prilivu investicija, kao zavisno promenljivoj, iukupno 10 faktora privlačenja investicija u funkciji nezavisnopromenljivih veličina. Uz neophodne rezerve, uslednedovoljne raspoloživosti ulaznih podataka za posmatraniperiod, upravo su se subvencije izdvojile kao statističkinajznačajnija veličina. Konkretno, primenjeni model jepokazao da povećanje bespovratne pomoći od 1% donosiporast investicija po stanovniku od 0,27%.11150 2 4 6 8 10 12 14 1636 AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|

Visok plasman Niša, Leskovca iVranja u regionalnoj strukturiinvesticija predstavlja novinu, apored nižih troškova poslovanjai angažovane lokalnesamouprave, rastući potencijalovih južnih gradova objašnjavase velikom državnom podrškompreko subvencija za investitoreEfekti relativizovani zbog krizeKonačno, u kontekstu ispravljanja dispariteta u regionalnomrazvoju, ima više pokazatelja efekata investicija, od kojihnijedan, izolovano posmatran, nije dovoljan. Visina prosečnihzarada, koja se često navodi kao merilo razvijenosti,može da deformiše predstavu o faktičkom stanju, zbogpoznate situacije da jedna velika investicija u uslovimamalog broja zaposlenih bitno podiže prosek. Ni smanjenjestope nezaposlenosti, iako označeno kao jedan od ciljevaekonomske politike i subvencionisanja investitora, nije beznedostataka ako se sprovodi favorizovanjem projekata kojidonose slabo plaćena radna mesta, tek neznatno iznad nivoapropisane minimalne zarade, što je slučaj sa investicijamau radno-intenzivnim sektorima. U uslovima finansijskei ekonomske krize, najzad, pozitivan uticaj realizacije investicionihprojekata na lokalni privredni razvoj u velikoj merimože biti relativizovan usled generalnog trenda smanjenjarealnih zarada i povećanja nezaposlenosti.Navedena ograničenja moguće je delimično neutralisatiprimenom analize koja kombinuje nekoliko indikatoralokalnog razvoja, u konkretnom slučaju, prosečne netozarade, kao i broja zaposlenih, uz rangiranje gradovai opština po visini zarade, kao standardnog postupka unašoj statističkoj praksi. Kako je najveći deo investicionihprojekata iz referentne baze najavljen i/ili realizovan uproteklih pet godina, počev od 2007, korektna metodologijapodrazumeva uključivanje vrednosti indikatora napočetku i na kraju ovog perioda.Tabela 2. Pokazatelji lokalnog ekonomskog razvoja za izabrane gradove i opštineProsečna mesečna neto zarada,u RSDMesto na listiBroj zaposlenih(godišnji prosek)Grad / Opština 2007. 2011. 2007. 2011. 2007. 2011.Niš 23.678 33.275 72 61 78.167 61.849Zrenjanin 27.622 36.771 33 36 31.050 28.858Beograd 34.620 46.986 11 9 617.737 576.905Leskovac 19.650 29.022 130 127 26.914 24.351Subotica 27.264 34.703 36 47 45.496 39.216Inđija 27.040 31.130 38 97 9.793 9.283Vršac 32.067 44.196 19 14 14.893 12.422Stara Pazova 28.348 28.458 29 134 13.544 12.805Sremska Mitrovica 26.690 34.356 40 51 16.004 15.230Smederevo 33.733 40.458 13 22 27.347 23.503Kragujevac 23.978 36.918 67 35 49.044 39.497Vranje 21.976 29.779 97 116 20.555 19.575Novi Sad 32.860 43.600 16 16 148.585 135.027Bačka Palanka 27.967 39.759 31 24 13.920 12.112Pećinci 27.423 40.358 34 23 3.727 3.374Izvor: Republički zavod za statistikuAGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|37

Na uzorku od 15 lokalnih samouprava sa najvećim brojemevidentiranih projekata zabeležen je rast nominalne netozarade tokom 2011. godine u odnosu na prosek 2007. godinekod svake od njih, ali uz suprotne tendencije kada jepozicija na listi prosečnih zarada u pitanju. Prema ovom pokazatelju,one su potpuno pravilno podeljene – sedam gradovai opština popravilo je svoj plasman, isto toliko ih je palona listi, dok je jedna ostala na istom mestu. Sa regionalnogaspekta, kategorije relativnih dobitnika i gubitnika vrlo suheterogene i obuhvataju lokalne samouprave iz svih velikihregionalnih celina. Kao nagoveštaj postepenog nivelisanjaPad u rasponu od 5 odsto u slučaju Stare Pazove do čak 21odsto u Nišu značajnim delom je prouzrokovan smanjenjemobima privredne aktivnosti u godinama ekonomskekrize i nikako nije mogao da bude kompenzovan novimprojektima, od kojih značajan deo nije još uvek u potpunostirealizovan.Ma koliko bila ograničena, pre svega usled apstrahovanjadrugih faktora od uticaja na indikatore lokalnogprivrednog razvoja, ova sažeta analiza ipak ukazuje nadva ključna pravca daljeg formulisanja i implementacijeregionalnih dispariteta izdvaja se napredak Kragujevca, Nišai Leskovca, najveći gradovi – Beograd i Novi Sad, drže stabilnepozicije, a neočekivani pad beleži nekoliko vojvođanskihopština, pre svih Stara Pazova i Inđija, pa i Subotica.Za razliku od zarada koje su na kraju perioda povećane bezizuzetka, suprotan trend je registrovan kod zaposlenosti.ekonomskih mera: 1) razvijanje nacionalne i lokalne konkurentnostiza privlačenje projekata sa velikim inputomspecifičnog znanja i visokih tehnologija, koji donose bržirast zarada i 2) uspostavljanje ravnoteže sa radno-intenzivniminvesticijama, kao generatorom nove zaposlenosti,odnosno amortizerom pada zaposlenosti tokom izgradnjenove privredne strukture.38 AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|

Pravni fakultet Sveučilišta u ZagrebuDoc. dr. sc. Vedran ĐulabićApsorpcijski kapacitet i mogućnostikorištenja fondova Europske unije:hrvatska iskustva i izazoviUvodHrvatska bi od 1. srpnja 2013. trebala postati punopravnačlanica Europske unije, čime će u punomopsegu početi participirati u životu njezinihinstitucija. Paralelno s tim, otvorit će se mogućnosti participacijei u brojnim javnim politikama EU. Hrvatska će,dakle, moći konzumirati prava koja proizlaze iz članstva,ali i sudjelovati u zajedničkim obvezama.Jedno od značajnih područja sveukupne javne politikeEU je njezina regionalna, odnosno kohezijska politika.To je područje javne politike koje je od velike reforme tadašnjihfondova solidarnosti s kraja osamdesetih postalovrlo značajno područje javne politike (detaljnije: Đulabić,2007, 2011). Kohezijska politika u zadnjih nekoliko proračunskihrazdoblja konzumira trećinu ukupnog proračunaUnije, a usmjerena je na ostvarivanje jednog od temeljnihciljeva europskog zajedništva. Naime, postizanje ekonomske,socijalne i teritorijalne kohezije utkano je u sametemelje na kojima počiva europsko zajedništvo. Na taj jenačin kohezijska politika jedna od ključnih poluga za realizacijuzajedničkog europskog projekta.Na svakodnevnoj operativnoj razini radi se o mogućnostizemalja članica da generiraju dovoljno projekataputem kojih će konzumirati sredstva koja su namjenjenapostizanju tog cilja. Što se Hrvatske tiče, za nju se događajudvije vrlo važne činjenice koje manje-više vremenskikoincidiraju. Prvo je ulazak u punopravno članstvo1. srpnja 2013, a drugo je novo proračunsko razdobljeEU koje obuhvaća period 2014–2020. To će biti prvoproračunsko razdoblje u kojem će Hrvatska sudjelovatii za koje će imati vrlo kratak vremenski rok pripreme odsvega šest mjeseci od ulaska u članstvo do početka primjenenovih pravila.Istovremeno tijekom šestomjesečnog članstva (drugapolovina 2013) na raspolaganju za projekte Hrvatskoj ćebit dostupno oko pola milijarde eura sredstava. Naime,Ugovorom o pristupanju Hrvatske u okviru strukturnih iKohezijskog fonda rezerviran je iznos od 449,4 milijunaeura odobrenih sredstava za preuzete obaveze, od čegaje jedna trećina rezervirana za projekte koji se financirajuiz Kohezijskog fonda. To je iznos koji je skoro deset putaveći od iznosa koji je bio dostupan u pretpristupnomrazdoblju.AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|39

Uspješno korištenje sredstava iz fondova EU otvara pitanjeapsorpcijskog kapaciteta hrvatskih institucija nasredišnjoj razini i na razini jedinica lokalne samoupraveda iskoriste sredstva koja im stoje na raspolaganju. To jebitno zbog činjenice da će se Hrvatska naći u situaciji daje istovremeno u poziciji da provodi projekte iz nekolikoizvora financiranja. Tako će se nakon stupanja u punopravnočlanstvo još uvijek provoditi projekti iz pretpristupnihizvora financiranja, prvenstveno IPA programa. Tuće bit i projekti koji će biti ugovoreni u okviru kohezijskepolitike iz razdoblja 2007–2013, dakle, oko pola milijardeeura sredstava koji su dostupni u drugoj polovini 2013. Ikonačno, Hrvatska će nakon 1. siječnja 2014. po prvi putaparticipirati u punom razdoblju proračunskog ciklusa(2014–2020) i koristiti sredstva koja će joj biti na raspolaganjuu okviru nove kohezijske politike. 1 Sve to stvaraprilično velik pritisak na mogućnost apsorpcije sredstavakoja stoje na raspolaganju za projekte razvoja na središnjoj,jednako kao i na nižim razinama vlasti, regionalnoji lokalnoj.Mogućnost optimalnogkorištenja sredstavastrukturnih fondovaproporcionalna je razinispremnosti teritorijalnogupravnog sustava neke zemljeda prihvati i učinkovito utrošisredstva koja joj stoje naraspolaganjuApsorpcijski kapacitet kao preduvjetkorištenja sredstava iz fondova EUApsorpcijski kapacitet kao dio sveukupnog upravnogkapacitetaApsorpcijski kapacitet upravnog sustava u pogledustrukturnih fondova ne treba promatrati odvojeno odukupnog upravnog kapaciteta 2 neke zemlje da provodipravnu stečevinu i politike Europske unije. Upravni je kapacitetpostao jedan od bitnih preduvjeta za punopravnočlanstvo u EU tijekom devedesetih. Do tog razdoblja pitanjaupravnog kapaciteta tadašnjih zemalja kandidatkinjanisu posebno isticana kao odlučujući faktor za članstvo.Tijekom procesa priključenja Austrije, Finske i Švedskesredinom devedesetih nije se posebno dovodila u sumnjuspremnost njihovih upravnih aparata da prihvate iprovode odredbe pravne stečevine EU. Radilo se o stabilnimi razvijenim demokratskim sustavima s dobro izgrađenimupravnim aparatima koji se, mutatis mutandis, nipo čemu nisu značajnije razlikovali od upravnih sustavadotadašnjih zemalja članica. Dapače, njihovi upravni sustavisu u određenim dijelovima zasigurno bili razvijeniji istabilniji od nekih zemalja koje su prije njih ušle u Uniju. 3Kad je priključenje novonastalih zemalja iza „željezne zavjese”EU postalo bliska budućnost počelo se uviđati kakojedan od ključnih problema tih zemalja leži u transformacijinjihovih upravnih sustava. Naime, prvi put u povijestiproširenja EU u taj su klub trebale ući zemlje koje su velikidio 20. stoljeća provele u okviru jednopartijskih, nedemokratskihrežima bivših komunističkih državnih tvorevinapoput SSSR-a, Čehoslovačke ili SFRJ. 4 Njihovi upravni sustavibili su izgrađivani na bitno drugačijim postavkamaod onih na kojima počivaju upravni sustavi zemalja ZapadneEurope.Upravni sustavi bivših komunističkih zemalja – obilježenivisokim stupnjem politizacije, planskom ekonomijom,manjkom ugleda upravne službe, prenaglašenim instrumentalnimkarakterom uprave uz nedostatak kapacitetaza javne politike, pretjerano ideološki obojeni itd. – nisubili u stanju uključiti se u procese koji su proizlazili iz obvezačlanstva. To je bio presudni faktor za utvrđivanje nekolikoključnih kriterija za buduće primanje novih, uglavnompostkomunističkih zemalja, u punopravno članstvo.Europsko vijeće na sastanku u Kopenhagenu 1993. postaviloje tri temeljne skupine kriterija za zemlje kandidatkinje(tzv. Kopenhaški kriteriji). Riječ je o političkom,ekonomskom i pravnom kriteriju za članstvo. Politički kriterijtreba poslužiti kao mjerilo ocjene stupnja spremnostizemalja kandidatkinja u pogledu demokracije i vladavineprava, zaštite ljudskih prava i prava manjina te prihvaćanjepolitičkih ciljeva EU. Ekonomski kriterij stavlja naglasakna postojanje djelotvorne tržišne ekonomije, sposobnostsvladavanja pritisaka koji proizlaze iz konkurentskihodnosa i tržišnih zakonitosti unutar EU. Pravni kriterij40 AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|

usmjeren je na procjenu usklađenosti pravnih sustavabudućih članica s pravnom stečevinom EU.Međutim, ubrzo je postalo jasno da je conditio sine quanon za realizaciju spomenutih kriterija postojanje učinkovitei profesionalne javne uprave, koja ima zadaću operativnoprovesti najveći dio posla vezanog za priključenje uEU i kasnije učinkovito izvršavanje obveza koje proizlazeiz članstva. Stoga se javna uprava zemalja članica javljakao ključni faktor provedbe javnih politika EU. To je dovelodo toga da je na sastanku Europskog vijeća u Madridu1995. upravni kriterij postavljen kao dodatni kriterij zapunopravno članstvo u EU (tzv. Madridski kriterij). Upravnikriterij ističe potrebu prilagodbe upravnog sustavaodređene zemlje s ciljem osiguravanja uvjeta za učinkovituintegraciju. Unija posebno stavlja naglasak na jačanjesveukupnog upravnog kapaciteta te stvaranje takvog sustavajavne uprave koji će osigurati učinkovitu provedbuacquisa i javne politike EU.Apsorpcijski kapacitet i fondovi EUUpravni sustav posebno je značajan kad je riječ o upravljanjustrukturnim fondovima u određenoj zemlji. Analizeupravnih sustava tranzicijskih zemalja koje su ušle u EU2004. pokazale su kako se upravni kapacitet tih zemaljapojavljuje kao jedan od ključnih faktora apsorpcije sredstavastrukturnih fondova. „Iskustvo novih zemalja članicaEU u protekle dvije godine je mješovito. Dok je većina zemaljapokazala sposobnost nošenja s glavnim pitanjimavezanim uz EU, kao što je usvajanje zakonodavstva, njihovasposobnost da učinkovito planiraju i koriste strukturnefondove te da odgovore na šira pitanja konkurentnosti,ostaje poprilično dvojbena. Nadalje, u nekoliko zemaljapostoje ozbiljne slabosti vezane uz djelovanje s obziromna šire aspekte javnog menadžmenta, kao što je, npr.,rast fiskalnog deficita, dok se drugima bilo teško nositi sproblemima vezanim uz proces odlučivanja u EU.” (WorldBank, 2006: 1, 2).Mogućnost optimalnog korištenja sredstava strukturnihfondova proporcionalna je razini spremnosti teritorijalnogupravnog sustava neke zemlje da prihvati i učinkovitoutroši sredstva koja joj stoje na raspolaganju. Ta se pripremljenostpojedinog teritorijalnog upravnog sustavanaziva sposobnošću upijanja odnosno apsorpcije (eng.absorbtion capacity) sredstava koja određenoj zemlji stojena raspolaganju. Pod apsorpcijskim se kapacitetom, dakle,ponajprije podrazumijeva opseg u kojem je pojedinazemlja u mogućnosti učinkovito i djelotvorno utrošiti financijskasredstva koja joj kroz strukturne fondove stojena raspolaganju (NEI, 2002: 2). Prilikom određivanja količinesredstava dostupnih nekoj zemlji Europska komisijavodi se shvaćanjem da pojedina zemlja može apsorbiratisredstva inozemne financijske pomoći samo do određenogopsega. Apsorpcijski kapacitet stoga određuje sposobnostpojedine zemlje da kroz učinkovito i djelotvornokorištenje sredstava strukturnih fondova doprinese realizacijiopćih ciljeva kohezijske politike.Apsorpcijski kapacitet neke zemlje moguće je odreditiuz pomoć nekoliko elemenata. To su makroekonomski,upravni i financijski element apsorpcijskog kapaciteta(NEI, 2002).Makroekonomski faktor. Prva komponenta pomoću kojese određuje apsorpcijski kapacitet je makroekonomskenaravi. Količina sredstava koja u okviru strukturnih fondovastoje na raspolaganju nekoj zemlji određena je dijelommakroekonomskog kapaciteta te zemlje. Procjenjuje seda svaka zemlja može učinkovito upiti sredstva samo doodređene razine svojeg BDP-a. Europska komisija je tajkapacitet odredila na 4% BDP-a određene zemlje.Upravni faktor. Druga komponenta o kojoj ovisi apsorpcijskikapacitet određene zemlje je upravne prirode. Naapsorpcijski kapacitet značajno utječe stupanj pripremljenostijavne uprave u određenoj zemlji da adekvatnoupravlja sredstvima koja joj stoje na raspolaganju. Za jačanjeapsorpcijskog kapaciteta presudna je pripremljenostjavne uprave na razini središnje države, te regionalnei lokalne samouprave. Koliko su tijela javne uprave natim razinama u mogućnosti aktivno sudjelovati u svimstadijima razvojne politike. „Upravni kapacitet mogućeje odrediti kao sposobnost i vještinu središnje i lokalnevlasti da pripremi prikladne planove, programe i projekteu predviđenom roku, odlučuje o programima i projektima,organizira koordinaciju između ključnih partnera, dase nosi s upravnim zahtjevima i zahtjevima u pogleduizvještavanja, te da prikladno financira i nadzire njihovuprovedbu izbjegavajući neregularnosti u što je mogućevećoj mjeri” (NEI, 2002: 2).AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|41

Financijski faktor. Treća komponenta o kojoj ovisi apsorpcijskikapacitet određene zemlje je financijske prirode.Financijski faktor se ocjenjuje prijeko postojanja sposobnostiza sufinanciranje razvojnih projekata i privlačenjesredstava iz različitih izvora. Sredstva strukturnih fondovakoja zemljama članicama stoje na raspolaganju uvelikeovise o mogućnosti sufinanciranja tih projekata iz domaćihfinancijskih izvora. Opće je pravilo da se iz sredstavastrukturnih fondova sufinancira samo dio troškova razvojnogprograma odnosno projekta. U pravilu, iz domaćih jeizvora potrebno osigurati između 20–25% sredstava zafinanciranje aktivnosti koje su kroz pretpristupne instrumentebile dostupne zemljama kandidatkinjama. Uz to,potrebno je planirati financiranje na višegodišnjoj osnovite osigurati potrebnu garanciju za financijska sredstvaitd. Iz svega navedenog jasno je da apsorpcijski kapacitetodređene zemlje uvjetuje nekoliko faktora, a za njegovopodizanje na najvišu moguću razinu odgovornosti, poredsredišnjih upravnih resora, snose i niže razine javne vlasti,posebice razina regionalne samouprave.Od navedenih elemenata apsorpcijskog kapaciteta, najvećiizazovi su upravo u području njegove upravne komponente.Stoga se ističe kako je: „Upravna struktura određenezemlje definitivno … među najsnažnijim kriterijima kojetreba uzeti u obzir kada se radi o upravljanju strukturnimfondovima.“ (Horvat, 2005: 21). Dok makroekonomska, pai financijska komponenta ne predstavljaju preveliki problemza zemlje kandidatkinje, dotle je situacija u pogleduupravnog kapaciteta nešto drukčija. Zato i većina analizau kojima se procjenjuje pripremljenost određene zemljeza strukturne fondove najveći naglasak stavlja upravo naprocjenu upravne komponente apsorpcijskog kapaciteta.Naime, prethodna dva elementa su relativno čvrste i mjerljivekategorije, dok je upravni kapacitet fluidnija kategorija.Nije ga lako kvantitativno odrediti, a u području upravljanjapretpristupnim i strukturnim fondovima, posebiceu zemljama kandidatkinjama, u najvećoj mjeri ga je prvopotrebno izgraditi.Apsorpcijski kapacitet u pretpristupnom razdoblju uvelikese razlikuje od tog kapaciteta u razdoblju nakon pristupanjau punopravno članstvo Unije. U pretpristupnomrazdoblju zemlja kandidatkinja velikim dijelom samo primasredstva, koja uglavnom koristi za realizaciju različitihprojekata. Uz pomoć tih sredstava najčešće se izgrađuje ijača njezin institucionalni kapacitet i priprema se za budućekorištenje sredstava dostupnih kroz strukturne fondove.U trenutku pristupanja u punopravno članstvo situacijase djelomično mijenja s obzirom na obveze koje utom trenutku nastaju za pojedinu zemlju. Zemlja počinjesudjelovati u podmirivanju zajedničkih troškova funkcioniranjaUnije, pa se zbog toga aktivira obveza uplaćivanjasredstva u zajedničku europsku blagajnu. Sredstva kojanove zemlje članice uplaćuju u zajedničku europsku blagajnu,u pravilu, variraju između 1% i 1,3% njihovog BDPa.Uz to, tu su i obveze financiranja provedbe acquisa, kojipostaje sastavni dio unutarnjeg pravnog poretka zemlječlanice. Zbog toga, potrebno je učiniti i izvjesno restrukturiranjerashodovne strane domaćeg proračuna na načinda se omogući ravnomjernija raspodjela sredstava. U obzirje potrebno uzeti da se za ona sredstva koja se uplaćujuu europski proračun proporcionalno smanjuje ukupnakoličina sredstava za domaće proračunske korisnike. Drugimriječima, što se više uplaćuje u europsku blagajnu, tomanje ostaje za financiranje domaćih potreba.Fragmentiran sustav lokalnei regionalne samoupravezahtijeva dodatno jačanjekulture partnerstva i suradnjeukoliko lokalne jedinice želeiskoristiti sve ono što im uokviru kohezijske politike stojina raspolaganjuUz to, sredstva koja su zemlji članici dostupna iz proračunaEU usmjerena su na financiranje svega nekoliko javnihpolitika. Nadalje, uz potrebna proračunska restrukturiranja,potrebno je osigurati sufinanciranje najvećim dijelomza one javne politike koje se kvalificiraju za potporu izsredstava strukturnih fondova. Riječ je o poljoprivrednoj iregionalnoj politici, s obzirom na to da su to dva najizdašnijapodručja javne politike EU. Na sredstva strukturnihfondova nije moguće računati ukoliko se ne osigura adekvatnosufinanciranje iz domaćih izvora (Mrak, Uzunov2005: 63–65).42 AGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|

Hrvatska iskustva i izazoviIako Hrvatska ima praktična iskustva sa svim generacijamapretpristupne pomoći koje su od početka devedesetih biledostupne tranzicijskim zemljama, čini se kako još uvijekpostoji nekoliko ključnih područja na kojima je potrebnojačati kapacitet kako bi se podigla razina apsorpcijskeProgramiranje i priprema projekata. U pogledu strateškogprogramiranja Hrvatska je donijela nekoliko ključnih dokumenatai ugradila odredbe o strateškom planiranju usvoje zakonodavstvo. Prve generacije strateških dokumenatasu donesene i brojni projekti su provedeni. No jošsposobnosti. Hrvatska je imala iskustva s različitim instrumentimaEU pomoći počevši od faze humanitarne pomoćitijekom devedesetih, preko programa CARDS, te kasnijePHARE, ISPA, SAPARD i konačno IPA programa (Đulabić,Manojlović, 2011). Upravljanje sustavom pretpristupne pomoćiprovodi se preko decentraliziranog sustava provedbe.Nekoliko je područja na kojima postoje izazovi u pogleduupravljanja fondovima EU u Hrvatskoj. To su područja (a)programiranja i pripreme projekata; (b) provedbe i upravnekoordinacije; (c) jačanja ljudskih potencijala u područjukohezijske i općenito razvojne politike, te (d) kapacitetaza sufinanciranje razvojnih projekata.uvijek ostaje raditi na strateškom pristupu razvoju i integriratisustav nacionalnog planiranja razvoja sa zahtjevima,načelima i pravilima kohezijske politike EU. Pripremaprojekata od ideje do spremnosti za realizaciju treba bitiojačana kod subjekata u javnom, jednako kao i u privatnomsektoru i civilnom društvu.Provedba i upravna koordinacija. Dugo vremena Hrvatskaje imala rascjepkanu institucionalnu strukturu za upravnopodručje kohezijske politike. To je ujedno i kritičnopodručje u pogledu upravnog kapaciteta za korištenjefondova EU. Europska i nacionalna komponenta razvojatretirale su se dugo vremena kao dva odvojena upravnaAGENDA, broj 5, 2012. |Nadležnosti i finansiranje|43

Zamenik direktora Kancelarije za evropske integracije i koordinator za fondove EURukovodilac Grupe za planiranje i koordinaciju programa i projekata u oblastiinfrastrukture i životne sredine Kancelarije za evropske integracijeOgnjen MirićPetar SpasićUnapređenje teritorijalne kohezijeposredstvom razvoja saobraćajneinfrastrukture i zaštite životne sredineOsnovna infrastruktura predstavlja preduslov ekonomskograsta i jedan od osnova konkurentnostii razvoja. Nedovoljno razvijena infrastruktura odvraćaili ograničava investicije i, samim tim, smanjuje stopuekonomskog rasta i, konačno, ne doprinosi zaposlenosti.Republika Srbija, sa prirodnim i geografskim položajemna raskrsnici saobraćajnih koridora VII i X, predstavlja najkraćui najefikasniju tranzitnu vezu između zemalja centralnei zapadne Evrope, s jedne strane, i zemalja južneEvrope i Bliskog i Dalekog istoka, s druge.Noviji pokazatelji stanja na transportnom tržištu u RepubliciSrbiji slični su onima u drugim državama ZapadnogBalkana. Posle perioda ekspanzije, koji je počeo 2000.godine, rast domaćeg teretnog i putničkog saobraćajaprestao je 2008. usled svetske finansijske krize, koja je dovelado recesije privrede i pada domaće i međunarodnepotražnje.Gustina železničke mreže u Srbiji iznosi 49,2 km/1000 km 2i može se uporediti sa prosekom za svih 27 država članicaEvropske unije (50,1 km/1000 km 2 ), kao i sa gustinom od46 km/1000 km 2 u Francuskoj i Rumuniji. Ukupno 46,4%železničkih pruga (1.768 km) čine magistralne pruge, odkojih je 1.254 km (32,7%) elektrificirano. Samo 7% pruga(272 km) je dvokolosečno. Brzina vozova veća od 100km/h moguća je samo na 3,2% pruga, a oko 50% prugaomogućava maksimalnu brzinu od 60 km/h.Ukupna dužina puteva u Republici Srbiji na kraju 2009.godine iznosila je 43.838 km, od čega je 5.107 km magistralnihputeva (ovo uključuje 494,67 kilometara autoputeva),10.399 km regionalnih puteva i 28.333 km lokalnihputeva. Mreža autoputeva u Republici Srbiji je na nivouod 4.8 km/1000 km 2 , što je znatno manje nego u Austriji,gde iznosi 19.9 km/1000 km 2 , ili u Velikoj Britaniji, gde jegustina mreže autoputeva na nivou 14.85 km/1000 km 2 .Gustina mreže autoputeva u Republici Srbiji je slična zemljamau okruženju, Bugarska (3 km/1000 km 2 ), dok uČeškoj, Slovačkoj ili Mađarskoj gustina mreže autoputevaiznosi 7 km/1000 km 2 . Gustina mreže ostalih delova putnemreže je na nivou od 500,8 km/1000 km 2 , što predstavljapolovinu gustine putne mreže u Austriji ili VelikojBritaniji, dok je prosek na nivou EU 1.214,9 km/1000 km 2 .Ukupna dužina unutrašnjih plovnih puteva Republike Srbije,po srednjem vodostaju, iznosi oko 1.680 km. OsnovuAGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|45

trenutno nedovoljno investira, kako bi se poboljšala povezanostlinija, što bi znatno umanjilo vreme putovanjaizmeđu glavnih urbanih centara. Srbija je izvršila znatnaulaganja u plovidbenu infrastrukturu i luke uz reku Dunavi unapređuje aerodrome u Nišu i Beogradu. U budućnostitreba posvetiti više pažnje razvoju reke Save.“Pored transporta, sektor životne sredine i energetike važanje za privredni razvoj Republike Srbije zbog toga štousaglašavanje stanja u Republici Srbiji sa zahtevima zaštiteživotne sredine podrazumeva angažovanje velikogbroja privrednih grana, što uz povećanu tražnju za energijomi mineralnim sirovinama treba da doprinese razvojuzemlje otvaranjem radnih mesta i uvođenjem novih tehnologija.Ovaj sektor neposredno utiče na kvalitet životasvih stanovnika s obzirom na to da obuhvata domensnabdevanja električnom energijom i grejanja, zaštitu prirodnihstaništa i resursa, zemljišta, šuma, reka i biološkogdiverziteta Republike Srbije, kao i svođenje štetnih efekataprivrednog razvoja i svakodnevnog života na zemljište,vodu, vazduh i javno zdravlje na najmanju meru.Trenutno ukupna površina zaštićenih područja iznosi5,86% ukupne površine Republike Srbije, a cilj je da seovaj procenat poveća na 7%. Oblast upravljanja otpadompredstavlja takođe generator privrednog razvojazbog činjenice da stanovništvo Republike Srbije, kojebroji preko 7 miliona ljudi, proizvodi 2,4 miliona tonakomunalnog otpada godišnje, od čega se oko 60% organizovanosakuplja i odlaže na 164 registrovane komunalnedeponije bez prethodne prerade. Takođe, navezu između zaštite životne sredine i energetike ukazujei podatak da je ukupan potencijal Republike Srbije zaproizvodnju energije iz biomase procenjen na 2.7 milionatona, od čega oko 1 milion tona od drvnog otpada išumskih ostataka. S tim u vezi potrebno je imati u viduda ukupna površina šuma u Srbiji iznosi 2.360.400 ha,a šumovitost je 26,7%, što je nešto niže od prosečnešumovitosti u Evropi. Udeo obnovljivih izvora u proizvodnjielektrične energije je veoma visok i dostiže 28%,međutim, u potrošnji energije obnovljive energije jesamo 16% . Za razliku od drugih evropskih zemalja, kojekoriste biomasu u velikoj meri, toplane u Srbiji gotovoisključivo koriste naftu i gas. Kada je reč o energetskojgeopolitici, Republika Srbija ima važnu ulogu kao potencijalnoregionalno energetsko čvorište, a posedujei pristup gasu iz Rusije i sa Kavkaza, što je značajno zaenergetsku sigurnost Republike Srbije i Evropske unije.U Mišljenju EK o kandidaturi Republike Srbije za članstvo uEU u oblasti životne sredine ističe se: „U proteklih nekolikogodina Srbija je dobro napredovala u usklađivanju svogkorpusa zakona sa pravnim tekovinama EU u oblasti zaštiteživotne sredine. Ostvaren je dobar nivo usklađenosti saevropskim horizontalnim zakonodavstvom u oblasti životnesredine, kao i u oblastima upravljanja otpadom, zaštiteprirode i hemikalija, dok je potrebno uložiti dalje naporeda se izvrši usklađivanje sa pravnim tekovinama Evropskeunije o kvalitetu vode i klimatskim promenama. Biće naročitovažno stvoriti uslove za izgradnju tehničkih i administrativnihkapaciteta i resursa neophodnih u ovoj oblasti,uključujući i one za podizanje svesti na svim nivoima u zemlji.Efektivna usklađenost sa zakonodavstvom EU, za štaje potreban postojano visok nivo investicija i značajan trudadministracije, može da se postigne tek na duge staze.“A kada govorimo o dugoročnim ciljevima bitno je napomenutida je Evropska unija već definisala svoje strateškeciljeve za period do 2020. godine. Strategija Evropa 2020ima kratkoročni cilj da obezbedi uspešan izlazak iz aktuelneekonomske i finansijske krize i da istovremeno obezbediodrživu budućnost sa više posla i boljim uslovimaživota. Ciljevi EU vezani za klimatske promene i energijudo 2020. su sledeći:• smanjivanje emisije gasova sa efektom staklenebašte za 20% u poređenju sa nivoima iz 1990. godine,a sve do 2020. godine – EU je spremna da ide dalje ida smanji emisije za 30%, ukoliko druge razvijene zemljepreuzmu slične obaveze i ukoliko zemlje u razvojudoprinesu prema svojim mogućnostima, kao deo sveobuhvatnogglobalnog ugovora;• povećanje udela obnovljivih izvora energije u ukupnojpotrošnji energije na 20%;• kretanje ka povećanju od 20% u energetskoj efikasnosti.Evropa 2020 nema eksplicitne ciljeve sa posebnim fokusom nasektor transporta; međutim, sektor transporta je prepoznat usledećem cilju: održivi razvoj – promocija privrede koja jeefikasnija po pitanju resursa, životne sredine i konkurentnosti,odnosno u delu vezanom za klimatske promene: smanjivanjeemisije gasova sa efektom staklene bašte za 20%.AGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|47

U dokumentu Evropa 2020 sektori transporta i životnesredine su prepoznati preko dve primarne inicijative:• „Evropa efikasnih resursa“ – kreirana je tako da pomognedistanciranje ekonomskog rasta od iskorišćavanjaresursa, podršku tranziciji ka privredi koja imanisku emisiju gasova sa efektom staklene bašte (lowcarbon economy), povećanje korišćenja obnovljivihizvora energije, modernizaciju transportnog sektora ipromovisanje energetske efikasnosti;• „Politika industrijalizacije za eru globalizacije“ –fokus na nivou EU biće da se omogući da mreže transportai logistike pomažu industriju u čitavoj Uniji,kako bi ona imala efektivan pristup jedinstvenom tržištui, izvan toga, međunarodnom tržištu.Jedan od principa koji podupire budžet EU za period2014–2020. i koji je predstavljen u nacrtu budžeta EUjeste odgovor na stalne i nastajuće izazove koji zahtevajuzajednički, panevropski pristup. Samim tim, zaštitaživotne sredine i klimatske promene su predstavljenikao glavni prioriteti politika, koji su integralni deo svihglavnih instrumenata i intervencija. Dok je zaštita životnesredine „horizontalno“ pitanje, koje se ne razmatrasamo u jednom specifičnom telu, energija – osiguranjei snabdevanje – rešava se na direktan način precizniminstrumentima.Instrument za povezivanjeEvrope je zasnovan na idejida potpuno funkcionalnojedinstveno tržište zavisiod moderne, visokorazvijene infrastrukture kojapovezuje Evropu, posebnou oblastima transporta,energije i informacionih ikomunikacionih tehnologijaPrema procenama novog evropskog budžeta, oko 200milijardi evra je neophodno za završetak transevropskihenergetskih mreža. Pored pomoći u dostizanju ciljevavezanih za dokument Evropa 2020, a koji se odnose naoblasti energije i klime, ovaj instrument će takođe pomoćida se otklone finansijske praznine i uska grla unutarmreža. Unutrašnje energetsko tržište će dalje bitirazvijano preko bolje interkonekcije, što će dovesti doosiguravanja snabdevanja i mogućnosti za transport obnovljiveenergije kroz Evropu na najekonomičniji način.Ova budžetska linija će takođe pružiti vitalan doprinosenergetskoj sigurnosti osiguravanjem panevropske dostupnostirazličitim izvorima i dostavljačima unutar iizvan Evropske unije.S druge strane, preliminarne procene Evropske komisijeupućuju na investicione potrebe transportnog sektora EUod 1.5 biliona evra za period 2010–2030. godine. Od sadapa do 2020. godine 500 milijardi evra će biti potrebno zaimplementaciju programa „Transevropske transportnemreže“ (TEN-T), od kojih će 250 milijardi biti utrošeno zazavršetak „karika koje nedostaju“ i odstranjivanje uskihgrla takozvane „osnovne mreže“.Instrument za povezivanje Evrope (Connecting EuropeFacility), od ukupno 40 milijardi evra, zasnovan je na idejida potpuno funkcionalno jedinstveno tržište zavisi odmoderne, visoko razvijene infrastrukture koja povezujeEvropu, posebno u oblastima transporta (21,7 milijardievra), energije (9,1 milijardi evra) i informacionih i komunikacionihtehnologija (ICT).Kao dodatak uvođenju u glavne tokove aktivnosti vezanihza klimu i ciljeva vezanih za životnu sredinu, Evropskakomisija predlaže da se nastavi sa programom „LIFE+“ 1 ,kao i da se približi ciljevima Evrope 2020, uključujući većideo aktivnosti vezanih za klimu. Ovaj program ima nekolikopotprograma:• Potprogram vezan za klimatske aktivnosti (800 milionaevra) naročito će pružiti podršku naporima kojidoprinose ostvarenju sledećih ciljeva:--Mitigacija: podrška smanjenju emisije gasova saefektom staklene bašte;--Adaptacija: podrška naporima koji vode do povećaneelastičnosti vezane za klimatske promene;--Upravljanje i svest: podrška naporima koji vode kapovišenoj svesti, komunikaciji, saradnji i širenju klimatskemitigacije i adaptacije aktivnosti.48 AGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|

• Potprogram vezan za životnu sredinu (2,4 milijardeevra) biće organizovan prema sledećim prioritetima:--LIFE biodiverzitet, uz nastavak fokusiranja na Naturu2000 i na razvoj i podelu najbolje prakse vezane zabiodiverzitet;--LIFE životna sredina će se fokusirati na podršku javnomi privatnom sektoru u sprovođenju politike EUvezane za životnu sredinu i, posebno, na sprovođenjezakonskih regulativa vezanih za životnu sredinu;--LIFE upravljanje će pružiti podršku stvaranju platformiza razmenu najboljih praksi za unapređenu usaglašenostsa prioritetima vezanim za politiku EU kojase odnosi na životnu sredinu i njihovo stupanje nasnagu, razvijanje politika i donošenje odluka koje jezasnovano na znanju.„Horizont 2020“: Zajednički strateški okvir za istraživanje,inovacije i tehnološki razvoj (80 milijardi evra) bićeusmeren na povećanje konkurentnosti, nivoa zapošljavanja,prosperiteta i kvaliteta života u EU. Jedan od glavnihaspekata ovog programa jeste to da će biti usko povezansa ključnim sektorskim politikama, kao što su zdravlje, hranai bio-ekonomija, energija i klimatske promene.I na kraju, u periodu 2014–2020. predviđaju se 183,4 milijardeevra preko Evropskog fonda za regionalni razvoji 68,7 milijardi evra preko Kohezionog fonda namenjenihprojektima u različitim oblastima, uključujući itransport, životnu sredinu i energetiku.Mora se priznati, čak iako su ciljevi Evrope 2020 isuvišenapredni da bi ih se Srbija u potpunosti pridržavala, daće zaštita životne sredine, klimatske promene i korišćenjeodržive energije predstavljati važnu ulogu u okviru politikeproširenja EU nakon 2014. godine. U vezi sa tim, za Srbijui ostale zemlje kandidate za članstvo, ostaje potrebaza investicijama u osnovnu infrastrukturu vezanu za svevidove transporta i životnu sredinu.Investicije koje su do danas uložene u sektor saobraćajapokrivaju svega mali deo realnih potreba. Ukupan iznosjavnih investicija neophodan za razvoj saobraćajne infrastruktureu periodu 2010–2027. godine procenjenje na skoro 15 milijardi evra 2 , od čega modernizacijakoridora X i VII prema evropskim standardima iznosi okočetiri milijarde evra.Imajući u vidu potrebupostojanja efikasne vezeizmeđu više vidova transporta,projekat koji predstavljaposeban prioritet jesteizgradnja intermodalnogterminala u okolini BeogradaPored toga, procenjeno je da će u slučaju Republike Srbijeukupan trošak usklađivanja sa pravnim tekovinamau oblasti životne sredine 3 iznositi oko 9,6 milijardievra.Kada su u pitanju same investicije, u narednom periodubi trebalo usmeriti posebnu pažnju na pripremu i realizacijusledećih projekata:Projekti u transportu koji se odnose na modernizaciju železničkogkoridora X:1. Stara Pazova–Novi Sad–Subotica–granica sa Mađarskom;2. Stara Pazova–Šid–granica sa Hrvatskom;3. Niš–Dimitrovgrad;4. Beogad–Vršac–granica sa Rumunijom;5. Beograd–Vrbnica–granica sa Crnom Gorom;6. Beogradski čvor (uključujući železničku obilaznicu).Modernizacija železničkog koridora X podrazumevaćeuvođenje tehničkih standarda koji će doprineti interoperabilnostiželezničke transportne infrastrukture i povezivanjustrateški važnih saobraćajnih čvorova (kao što jeBeograd).Imajući u vidu da Srbija u putnu infrastrukturu ulaže dostasredstava, koja su uglavnom obezbedile međunarodnefinansijske institucije (pre svega u završetak KoridoraX), u narednom periodu moguće je i unapređenje putnogpravca rumunska granica–Beograd–granica sa CrnomGorom.U oblasti unutrašnjih plovnih puteva prioriteti se mogudefinisati na sledeći način:AGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|49

1. hidroregulacioni radovi na reci Dunav (na kritičnimtačkama);2. obnova prevodnica na Đerdapu;3. uklanjanje neeksplodiranih ubojnih sredstava iz Dunavai Save.Takođe, imajući u vidu potrebu postojanja efikasne vezeizmeđu više vidova transporta, projekat koji predstavljaposeban prioritet jeste izgradnja intermodalnog terminalau okolini Beograda.Među prioritetnim projektima iz oblasti životne sredinepotrebno je izdvojiti one za koje se u ovom trenutkupriprema projektno-tehnička dokumentacija:1. izgradnja regionalnih deponija Kalenić (koja pokrivaKolubarski okrug), Halovo (Zaječar) i Subotica;2. izgradnja postrojenja za preradu otpadnih voda u Vranju,Užicu i Kragujevcu;3. izgradnja postrojenja za preradu otpadnih voda uLoznici;4. izgradnja postrojenja za preradu opasnog otpada.S obzirom na to da u realizaciji infrastrukturnih projekataiz domena transporta i životne sredine predstoji složenproces izrade potrebne projektno-tehničke dokumentacije,kao i rešavanje planskih i imovinskih pitanja, potrebnoje finansijske resurse adekvatno planirati tako da senajefikasnije koriste sredstva iz budžeta, fondova EU, kaoi sredstva međunarodnih finansijskih institucija.Međutim, budžetska sredstva Republike Srbije ne moguda pokriju sve neophodne investicije u oblasti transporta,energetike i životne sredine. Stoga je neophodno uključitisve raspoložive mehanizme i mogućnosti za realizacijubudućih projekata. Takođe, jasno je da međunarodnafinansijska pomoć može pokriti samo ograničen obimaktivnosti u pogledu finansiranja infrastrukture. Premapredlogu novog IPA budžeta za period 2014–2020,države Zapadnog Balkana mogu da računaju na 14,1milijardu evra.Ali, istovremeno, Srbija bi i dalje trebalo da traga za prilikamaza finansiranje određenih prioritetnih projekataiz drugih delova evropskog budžeta i da nastavi dautiče na to da ti prioritetni projekti budu od zajedničkoginteresa i da bi trebalo da se finansiraju u okviruInstrumenta za povezivanje Evrope. Međutim, ovemogućnosti ostaju za dalje istraživanje pošto trenutnonije jasno do kog obima, i na koji način, zemlje koje nisučlanice mogu da se kvalifikuju za učestvovanje u okviruprioritetnih oblasti sa „zajedničkim interesom“, kao što je ipredviđeno u ovom instrumentu.Pored toga, priprema Dunavske strategije EU predstavljamogućnost za Republiku Srbiju da se aktivno uključi u radsa partnerima iz EU i susednim zemljama u procesu definisanjaosnovnih stubova, tipova aktivnosti, identifikovanjakrovnih projekata i koordinacije postojećih inicijativakoje će odgovoriti na ekološke, saobraćajne i socio-ekonomskepotrebe dunavskog sliva.I na kraju, kao što je bio slučaj u periodu 2007–2013. godine,Srbija je imala priliku da učestvuje u određenim programimaEU. Razumno je očekivati da će Srbija takođeimati pravo na učešće u „Horizont 2020“ i „LIFE+“, ali podkojim uslovima tek će se utvrditi.1 Trenutna faza programa „LIFE+“ (2007–2013) ima budžet od približno 2,1 milijardeevra. MFF naglašava da će za ovaj program biti odvojeno 3,2 milijarde evra za period2014–2020. godine.2 Generalni master plan za transport u Srbiji (2009) uključuje izgradnju, rehabilitaciju,unapređenje i održavanje glavnih koridora, regionalnih i lokalnih puteva ipruga, unutrašnjih vodotokova, aerodroma i međumodalnih terminala.3 Ovaj se broj sastoji od 2,8 milijarde evra za snabdevanje vodom (izvor: „Studija –Instrumenti za razvoj sektora voda”), 4,8 milijardi evra za obradu otpadne vode(izvor: „tvining“ projekat EK „Izgradnja kapaciteta u Direkciji za vodu”), 1 milijardeevra za unapređenje kvaliteta vazduha smanjenjem stope emisija iz velikih ložištau okviru JP EPS (prema „Zelenoj knjizi“ EPS, 2009), i 0,96 milijardi evra za upravljanjeotpadom (izvor: Nacionalna strategija za upravljanje otpadom 2010–2019).50 AGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|

Kancelarija za evropske integracije Vlade Republike SrbijeSektor za planiranje, programiranje, praćenje i izveštavanje o sredstvima EU i razvojnoj pomoćiBranko BudimirRegionalna politika EU 2007–2013.Strategijom iz Lisabona (2000) Evropska unija je definisalastrateške pravce razvoja tokom protekledecenije, čime je pokušala da do 2010. godine osigurastatus najkonkurentnije ekonomije na svetu. Ostvarivanjeovog cilja podrazumevalo je njenu spremnost dase suoči sa brojnim konkurentima u globalnim okvirima,poput SAD ili Kine, i prevaziđe unutrašnje probleme kojiusporavaju njen privredni rast, među kojima se naročitoističe problem izrazitih ekonomskih i socijalnih dispariteta.Otuda se ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezijashvata ne samo kao cilj, već i kao sredstvo za podsticanjesveukupnog razvoja EU.Ukoliko se međutim, uzme u obzir činjenica da se EU uprotekloj deceniji proširila pristupanjem država kojeznatno zaostaju za prosekom u EU, ovaj cilj postaje jošzahtevniji. O disparitetima najbolje svedoči činjenica dasu, prema podacima iz Četvrtog izveštaja Evropske komisijeo ekonomskoj i socijalnoj koheziji (maj 2007), svegatri nove države članice imale BDP po glavi stanovnikaveći od 75% proseka u EU (Slovenija 83,3%, Kipar 91,4%i Češka Republika 75,2%), a čak sedam ispod 60% prosekau EU (Bugarska 33,2%, Rumunija 34%, Letonija 45,5%,Litvanija 51,1%, Poljska 50,7%, Estonija 55,7% i Slovačka56,7%). Ovi dispariteti još su izrazitiji na regionalnom nivou,pa je tako od 268 regiona na NUTS 2 nivou, 70 regionaimalo BDP po glavi stanovnika manji od 75%, 32regiona su imala BDP po glavi stanovnika manji od 50%, ačak 17 ispod 40% proseka u EU. Ovi podaci jasno svedočeo važnosti regionalne politike EU i neophodnosti njenogdaljeg razvoja kao pretpostavci ukupne konkurentnostiEU u globalnim okvirima.Odgovarajući na ove izazove, šefovi država ili vlada državačlanica Evropske unije su, posle dugih pregovora decembra2005. godine, dogovorili finansijski okvir kojimje utvrđen maksimalan iznos (ceilings) ukupnih rashodaEU za period 2007–2013. godine, među kojima se naročitoističe regionalna politika EU. Tako je od gotovo 975milijardi evra predviđenih za ovaj period, na regionalnupolitiku EU izdvojeno 347,4 milijarde evra ili 35,7% ukupnogiznosa, što svedoči o značaju i udelu ove politike uukupnim rashodima EU. 1Polazeći od ovako definisanog finansijskog okvira, Saveti Evropski parlament su u julu 2006. godine usvojili setpropisa kojima se definišu ciljevi i principi regionalne politikeEU u periodu od 2007. do 2013. godine, finansijskaAGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|51

sredstva i instrumenti za njihovu realizaciju. Takođe, preciziranisu kriterijumi koje države članice i regioni morajuispuniti da bi se „kvalifikovali“ za dobijanje finansijske podrškei potvrđena je metodologija kojom se obračunavakoliko će sredstava biti izdvojeno za svaku državu članicui njene regione. 2fondova (16% ukupnog predviđenog iznosa). Na ovaj načinnastoji se unaprediti razvoj u:--regionima koji nisu obuhvaćeni prvim ciljem (78,86%) i--regionima koji imaju BDP po glavi stanovnika veći od75% proseka u EU usled proširenja EU, čime je smanjennjen prosečni BDP po glavi stanovnika (21,14%) 4 .Ciljevi regionalne politike EU u periodu2007–2013.Kao prvi cilj regionalne politike EU navodi se konvergencija,tj. smanjenje ekonomskih i socijalnih disparitetameđu/u državama članicama i regionima koji zaostaju zaprosekom u EU. Ovaj cilj se ostvaruje investiranjem u fizičkii ljudski kapital, inovacije i obrazovanje, adaptibilnostna ekonomske i socijalne promene, zaštitu i unapređenježivotne sredine i efikasnost uprave, u ukupnom iznosu od282,8 milijardi evra ili 81,5% ukupno predviđenog iznosa.3 Sredstva se obezbeđuju iz strukturnih fondova, odnosnoEvropskog fonda za regionalni razvoj i Evropskogsocijalnog fonda i Kohezionog fonda, čime se stimulišurazvojni potencijali i visoka stopa rasta u:--regionima koji imaju BDP po glavi stanovnika ispod75% proseka u EU (70,51% ukupnog iznosa izdvojenogza prvi cilj);--regionima koji imaju BDP po glavi stanovnika veći od75% proseka u EU kao posledica njenog proširenja,čime je smanjen prosečni BDP po glavi stanovnika, dokraja 2013. godine (4,99% ukupnog iznosa izdvojenogza prvi cilj);--državama članicama čiji je BNP po glavi stanovnika ispod90% proseka u EU i koje primaju pomoć iz Kohezionogfonda (23,22% ukupnog iznosa izdvojenog zaprvi cilj) i--državama članicama čiji je BNP po glavi stanovnikaiznad 90% proseka u EU kao posledica njenog proširenja,čime je smanjen prosečni BNP po glavi stanovnikai koje primaju pomoć iz Kohezionog fonda (1,29% ukupnogiznosa izdvojenog za prvi cilj).Drugi cilj se ogleda u jačanju regionalne konkurentnostii zapošljavanju investiranjem u fizički i ljudski kapital,inovacije, istraživanje i razvoj, obrazovanje, preduzetništvo,životnu sredinu, anticipiranje ekonomsko-socijalnihpromena, mobilnost i adaptibilnost radne snage i poslovau ukupnom iznosu od 55 milijardi evra iz strukturnihTreći cilj podrazumeva jačanje prekogranične, transnacionalnei međuregionalne saradnje, ulaganjimau iznosu od 8,7 milijardi evra, što čini svega 2,5% ukupnihsredstava. Najveći deo ovog iznosa usmeren je naprekograničnu saradnju (6,44 milijarde evra), a znatnomanje na transnacionalnu saradnju (1,83 milijarde evra)i međuregionalnu saradnju (445 miliona evra). Ostvarivanjeovog cilja finansira se samo iz Evropskog fonda zaregionalni razvoj (ERDF).Instrumenti za realizaciju regionalnepolitike EUOsnovni instrumenti za realizaciju regionalne politike EUsu strukturni fondovi (Evropski fond za regionalni razvoj iEvropski socijalni fond) i Kohezoni fond EU. Kako podržavaostvarivanje sva tri cilja, Evropski fond za regionalnirazvoj (ERDF) predstavlja najznačajniji instrument zarealizaciju regionalne politike EU. Sredstva iz ovog fondasu usmerena na programe u oblasti istraživanja, razvojai inovacija, preduzetništva i MSP-a, informacionog društva,transportne, energetske, socijalne infrastrukture, životnesredine i zaštite prirodnog i kulturnog nasleđa. Naovaj način, ERDF doprinosi modernizaciji i diverszifikacijiekonomskih aktivnosti i strukturnom prilagođavanju regionalnihekonomija, uključujući i restrukturiranje industrijskihregiona. Za razliku od ERDF, Evropski socijalnifond (ESF) podržava ostvarivanje prva dva cilja regionalnepolitike EU finansiranjem programa usmerenih naunapređenje poslovnih mogućnosti, adaptibilnost radnika,preduzeća i preduzetnika, modernizaciju tržišta rada ipratećih institucija, socijalnu inkluziju i borbu protiv diskriminacije,obrazovanje i stručno usavršavanje, socijalnidijalog i jačanje administrativnih kapaciteta. Poslednji, alisvakako ne manje bitan, instrument je Kohezioni fond,koji podržava ostvarivanje prvog cilja regionalne politikefinansiranjem programa u oblasti transportne i energetskeinfrastrukture, životne sredine, energetske efikasnostii obnovljivih energetskih izvora.52 AGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|

Canarias (ES)Guadeloupe MartiniqueRéunion(FR)(FR)Guyane(FR)(FR)Açores (PT)Madeira (PT)© EuroGeographics Association for the administrative boundariesR eRge gioGISio GISStructural Funds 2007- 2013:Convergence and Regional Competitiveness ObjectivesConvergence RegionsPosition as of October 2006.Regional boundaries in Bulgaria and Romania are indicative onlyPhasing-out RegionsPhasing-in RegionsCompetitiveness and Employment Regions0 1,000 KmAGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|53

Treba, međutim, napomenuti da je Evropska komisija, usaradnji sa Evropskom investicionom bankom i Evropskombankom za obnovu i razvoj, razvila nekolicinu specifičnihinstrumenata u funkciji pripreme velikih infrastrukturnihprojekata (JASPERS 5 ), razvoja malih i srednjihpreduzeća (JEREMIE 6 ), razvoja urbanih područja (JESSICA 7 )i podrške mikrofinansijskim i mikrokreditnim institucijamau(JASMINE 8 ). Na ovaj način obezbeđeni su zajedničkodelovanje ovih institucija, bolja koordinacija i efikasnijekorišćenje svih raspoloživih resursa usmerenih na prevazilaženjeregionalnih dispariteta.Statističko-teritorijalne jedinice u skladu saNUTS klasifikacijomNedugo po stupanju na snagu uredbe kojom su definisaniciljevi regionalne politike i instrumenti za njenu realizaciju,Evropska komisija je avgusta 2006. godine utvrdilalistu regiona i država članica koji su, prema definisanimkriterijumima, kvalifikovani za dobijanje finansijske podrškeza svaki od navedenih ciljeva. 9 Zapravo, reč je o lististatističko-teritorijalnih jedinica koje se neretko nazivaju istatistički regioni ili samo regioni, a koji su namenski obrazovanikako bi se dobili statistički podaci na osnovu kojihje moguće uporediti nivo razvijenosti različitih delovaEvropske unije. Da bi se oni obrazovali na celoj teritorijiEvropske unije, Savet ministara EU je doneo posebnuUredbu 10 kojom su definisani kriterijumi za uspostavljanjestatističko-teritorijalnih jedinica u svim državama članicamaEU i izvršila njihova klasifikacija. U skladu sa ovomuredbom, postojeće administrativne jedinice u državamačlanicama predstavljaju prvi kriterijum prilikom definisanjastatističkih jedinica/regiona. U slučaju njihovog odsustvana određenom višem nivou, obrazuju se tzv. neadministrativnejedinice, koje nastaju agregacijom/spajanjemmanjih administrativnih jedinica, pri čemu je prilikomnjihovog definisanja neophodno uzeti u obzir geografske,socio-ekonomske, istorijske, geo-političke, kulturne idr. kriterijume. Ova klasifikacija podrazumeva postojanjetri nivoa statističko-teritorijalnih jedinica, pri čemu se nanivou 1 (ili NUTS 1) uspostavljaju statističke jedinice kojeimaju od 3 do 7 miliona stanovnika, na NUTS 2 nivou od800.000 do 3 miliona stanovnika i na NUTS 3 nivou od150.000 do 800.000 stanovnika. 1154 AGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|

Ovako široko definisanje kriterijuma za uspostavljanjestatističko-teritorijalnih jedinica ostavlja izvesnu slobodudržavama članicama da, u odsustvu većih administrativnihjedinica, spajanjem manjih (administrativnih) kreirajuviše (neadministrativne) statističke jedinice čiji će nivo razvijenosti,meren BDP po glavi stanovnika, biti kriterijumza dobijanje podrške iz strukturnih fondova EU. Tako su,na primer, u Češkoj Republici regioni kao političko-administrativnejedinice u isto vreme i statističko-administrativnejedinice na trećem nivou (NUTS 3), dok su njihovom„agregacijom“ obrazovane neadministrativne statističkejedinice ili regioni na nivou 2 (NUTS 2). U procesu agregacijeadministrativnih jedinica, pored funkcionalnosti,države ponajviše vode računa da ovo povezivanje buderealizovano tako da novostvoreni neadministrativni statističkiregioni imaju BDP po glavi stanovnika manji od 75%proseka u EU kako bi u dužem vremenskom periodu bilikorisnici intenzivnije finansijske podrške.U procesu povezivanjaadministrativnih jedinicadržave vode računa da onobude realizovano tako da novineadministrativni statističkiregioni imaju BDP po glavistanovnika manji od 75%proseka u EU kako bi štoduže bili korisnici intenzivnijefinansijske podrškeStrateško-programski okvir regionalnepolitike EUU skladu sa ciljevima predočenim u Strategiji iz Lisabona,Savet je na predlog Evropske komisije u oktobru 2006.doneo odluku o usvajanju dokumenta pod nazivom Strateškesmernice Zajednice za koheziju (Community strategicguidelines on cohesion). Ovaj dokument predstavljastrateško-programski okvir za usmeravanje finansijskihsredstava iz Kohezionog fonda i strukturnih fondova iizradu programskih dokumenata na nacionalnom nivou.Drugim rečima, na osnovu ovog dokumenta države članicesu pripremile nacionalne strateške referentne okvire(National Strategic Reference Framework – NSRF) i nacionalne/regionalneoperativne programe (Operational Programmes– OP).Nacionalni strateški referentni okvir je multisektorski programskidokument koji definiše višegodišnji okvir za programiranjena nivou država članica, čime se obezbeđujeodgovarajuća veza između prioriteta definisanih na nivouEU i država članica. On sadrži analizu razvojnih karakteristika,razvojne sektorske i teritorijalne prioritete, listuoperativnih programa i indikativni iznos sredstava iz svakogfonda. Na osnovu ovako definisanog strateško-programskogokvira, pristupa se izradi višegodišnjih operativnihprograma koji su sektorski za, na primer, transport iživotnu sredinu, ili multisektorski dokumenti i sadrže analizustanja u jednom ili više srodnih sektora, obrazloženjeodabranih prioriteta i prioritetnih oblasti i prateće meresa jasno definisanim i merljivim indikatorima. Oni takođesadrže finansijski plan i plan struktura neophodnih zaupravljanje i sprovođenje ovih programa.Vidimo dakle da postojanje administrativnih jedinicanije pretpostavka za korišćenje fondova Evropske unije,kako se često misli, već da se prilikom definisanja statističko-teritorijalnihjedinica ili statističkih regiona morauzeti u obzir postojeća administrativna podela. Stvaranjeneadminsitrativnih jedinica ne mora biti praćeno i stvaranjempolitičko-administrativnih jedinica ili regiona, većje njihovo stvaranje uvek suverena odluka jedne državekoja se donosi kako bi se osigurao optimalan način njeneunutrašnje organizacije i obezbedili dugoročni razvoji stabilnost.Poseban značaj operativnih programa ogleda se u činjenicida se njihovim finansiranjem, odnosno sprovođenjemrealizuje regionalna politika EU. Svaki operativniprogram je usmeren na realizaciju jednog od tri cilja ifinansira se samo iz jednog fonda. Tako se, recimo, operativniprogrami za jačanje ljudskih resursa finansiraju izEvropskog socijalnog fonda, dok se operativni programiza jačanje konkurentnosti finansiraju iz Evropskog fondaza regionalni razvoj. Od ovog pravila postoji jedno odstupanjekoje podrazumeva da se operativni program(i) zatransport i životnu sredinu u državama članicama kojeAGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|55

primaju sredstva i iz Kohezionog fonda finansira(ju) zajednosa Evropskim fondom za regionalni razvoj. To je,recimo, slučaj sa operativnim programima u Poljskoj, Rumuniji,Bugarskoj, Češkoj, Slovačkoj itd.Za svaki operativni program država članica uspostavljaodgovarajući sistem za upravljanje i kontrolu upravljanjaoperativnim programom, o čemu obaveštava Evropskukomisiju. U tom smislu, uspostavlja se telo zaduženo zaupravljanje i sprovođenje operativnog programa kojemože biti nacionalni, regionalni, lokalni organ vlasti, javnoili privatno telo. Ono, između ostalog:--obavlja selekciju projek(a)ta koji će biti finansirani izsredstava izdvojenih za operativni program,--vrši kontrolu i verifikaciju kvaliteta sprovođenja projekatai--prati sprovođenje operativnog programa, o čemu izveštavaEvropsku komisiju.Pored tela za upravljanje operativnim programom, određujese i telo za sertifikaciju, koje je zaduženo da sertifikujeizjavu o troškovima i zahtev za isplatu i dostavi ih Evropskojkomisiji. Drugim rečima, ovo telo potvrđuje da jeizjava o troškovima tačna i potkrepljena odgovarajućomdokumentacijom te da su svi troškovi opravdani u skladusa odgovarajućim pravilima. Na račun ovog tela prebacujese novac koji se potom prosleđuje (vodećem) korisniku(budući da ponekad može biti više korisnika, pa jeneophodno definisati onog kome će se vršiti plaćanja). 12Treće telo koje se imenuje jeste telo za reviziju, nezavisnood prethodna dva, zaduženo da verifikuje efikasno i odgovornofunkcionisanje sistema za upravljanje i kontrolu.Države članice takođe uspostavljaju odbor za praćenje(monitoring committee), koji će biti zadužen da prati efektivnosti obezbeđuje kvalitet sprovođenja operativnogprograma zajedno sa telom za upravljanje programom.Odbor za praćenje odobrava kriterijume na osnovu kojihse vrši selekcija projekata i odobrava izveštaje o sprovođenjuoperativnog programa.Treba, međutim, imati u vidu da država može poveriti nekeili sve aktivnosti koje obavljaju telo za upravljanje i telo zasertifikaciju posredničkim telima (intermediate body) naosnovu odgovarajućeg sporazuma. Posrednička tela mogubiti javna ili privatna tela, što znači da to mogu biti organidržavne, regionalne i lokalne uprave, regionalne razvojneagencije, pa čak i nevladine organizacije. U tom smislu,upravljanje sektorskim operativnim programima na nacionalnomnivou najčešće je u rukama resornog ministarstva,iako ono može upravljati posredstvom jednog ili nekolicinetela, dok u slučaju multisektorskih operativnih programajedno ministarstvo (u čijoj je pretežnoj nadležnosti oblastobuhvaćena operativnim programom) ima ulogu tela zaupravljanje, a druga imaju ulogu posredničkih tela. Takoje, recimo, telo za upravljanje operativnim programom zaživotnu sredinu u Češkoj Republici Ministarstvo za zaštituživotne sredine, dok je posredničko telo Fond za zaštitu životnesredine. Operativnim programom za infrastrukturui životnu sredinu u Poljskoj upravlja Ministarstvo za regionalnirazvoj, dok su kao posrednička tela imenovani Ministarstvoživotne sredine, Ministarstvo transporta, Ministarstvoekonomije, Ministarstvo zdravlja i Ministarstvo naukei visokog obrazovanja.Nešto je drugačija situacija sa regionalnim operativnimprogramima, pa se u tom smislu identifikuje nekolikorešenja. Prvo je primenjeno u Bugarskoj i podrazumevada je pripremljen samo jedan operativni program za regionalnirazvoj, kojim upravlja Ministarstvo za regionalnirazvoj i javne radove posredstvom šest unutrašnjih jedinicaza svaki NUTS 2 region. Drugo rešenje podrazumeva,takođe, donošenje jednog operativnog programa zaregionalni razvoj kojim upravlja određeno ministarstvo ikoje na osnovu odgovarajućeg/ih sporazuma poveravanadležnosti jednom ili nekolicini posredničkih tela. Tako uRumuniji operativnim programom upravlja Ministarstvoza razvoj i javne radove, dok program u operativnom smislusprovodi osam razvojnih agencija, za svaki od osamregiona na NUTS 2 nivou. Ova tela su zadužena da pružajupomoć podnosiocima projekata u razvoju projektnihpredloga, učestvuju u izradi poziva za dostavljanje predlogaprojekata i njegovom objavljivanju, primaju dostavljenepredloge projekata, organizuju tehničko i finansijskoocenjivanje projekata, dostavljaju liste projekata kojesu predložene za finansiranje ministarstvu zaduženomza upravljanje operativnim programom itd. Treće rešenjese ogleda u definisanju većeg broja operativnih programa– za svaki region na NUTS 2 nivou po jedan. Tako jeu Češkoj Republici pripremljeno osam operativnih programakojima upravljaju organi regionalne samouprave,odnosno njihovi predstavnici (Regionalni savet), dok je uPoljskoj definisano 16 operativnih programa za svako od56 AGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|

16 vojvodstava, pri čemu su kao tela za upravljanje operativnimprogramima određena izvršna veća/kancelarijesvakog od 16 vojvodstava. Četvrto rešenje podrazumevatakođe definisanje većeg broja operativnih programa,pri čemu je odgovornost za upravljanje na jednom telusa odgovarajućim područnim unutrašnjim jedinicama.Takav je slučaj sa Mađarskom, u kojoj je za upravljanjeoperativnim programima odgovornost na Nacionalnojagenciji za regionalni razvoj, odnosno njenim područnimorganizacionim jedinicama, dok su kao posrednička teladefinisane regionalne razvojne agencije i druga tela.Osnovni instrumenti zarealizaciju regionalne politikeEU su strukturni fondovi –Evropski fond za regionalnirazvoj i Evropski socijalni fond– i Kohezoni fond EUIskustvo novih država članica pokazuje da je u prvom programskomperiodu po pristupanju Evropskoj uniji (2000–2006. godine) Evropska komisija insistirala na tome daove države imaju samo jedan operativni program za regionalnirazvoj, što treba očekivati i prilikom pristupanjaSrbije Evropskoj uniji. Primetno je, međutim, da se veću ovom programskom periodu jedan broj država, poputČeške Republike i Poljske, opredelio da ima onolikibroj operativnih programa koliko ima i NUTS 2 regiona,prepuštajući regionalnim organima vlasti odgovornost zaupravljanje operativnim programima. Ovo je najčešće slučajsa onim državama članicama koje imaju zavidan nivoadministrativnih i finansijskih kapaciteta na regionalnomnivou, čime se osigurava nesmetana i efikasna apsorpcijafondova EU. Upravo nesposobnost korišćenja opredeljenihsredstava u tekućem programskom periodu uticao jena to da Evropska komisija predloži ograničenje iznosasredstava koji će biti stavljen na raspolaganje državamačlanicama u novom programskom periodu 2014–2020.Regionalna politika posle 2013.Uzimajući u obzir da se Evropska unija suočava sa ozbiljnimekonomskim i finansijskim poteškoćama, izvesno jeda će se i u narednom programskom periodu regionalnidispariteti manifestovati kao jedan od najozbiljnijih unutrašnjihizazova koji će usporavati njen sveukupni razvoj.O značaju ove politike svedoči kako predlog novog finansijskogokvira za period 2014–2020, kojim je Evropskakomisija predvidela preko 37% ukupnog iznosa ili 376milijardi evra za njenu realizaciju, tako i činjenica da se ukontekstu sprovođenja nove strategije razvoja Evropskeunije Evropa 2020 – pametan, održiv i inkluzivan rast ovojpolitici pridaje nesumnjiv značaj. Ostaje, međutim, pitanjekoliko će u bitno izmenjenim međunarodnim i unutrašnjimprilikama ova politika uspeti da odgovori svimnarastajućim izazovima. O tome će već ove i sledeće godineimati prilike da se izjasne države članice i Evropskiparlament kada budu raspravljali i usvajali tekst predloganovih uredbi koje se odnose na Kohezioni fond i strukturnefondove EU u periodu od 2014. do 2020. godine.1 Izvor: http://ec.europa.eu/budget/figures/fin_fwk0713/fwk0713_en.cfm#cf07_13.2 Izvor: http://ec.europa.eu/regional_policy/information/legislation/index_en.cfm.3 Uzimajući u obzir nastojanje da se ojača veza između ciljeva definisanih Strategijomiz Lisabona i regionalne politike EU, 60% sredstava namenjenih realizacijiprvog cilja i 75% namenjenih realizaciji drugog cilja mora biti usmereno na istraživanjei tehnološki razvoj, informaciono društvo, transport, energetiku, ljudskeresurse i socijalnu inkluziju.4 Uključujući i Kipar.5 Joint Assistance in Supporting Projects in European Region.6 Joint European Resourses for Micro to Medium Enterprises.7 Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas.8 Joint Action to Support Microfinance Institutions in Europe.9 Izvor: http://ec.europa.eu/regional_policy/information/decisions/index_en.cfm#3.10 Uredba (EZ) 1059/2003 Evropskog parlamenta i Saveta ministara o uspostavljanjuzajedničke klasifikacije teritorijalnih jedinica za statistiku (NUTS).11 Od 1. januara 2008. godine stupila je na snagu Uredba Saveta (EZ) br. 105/2007koja predviđa da Evropska unija ima 97 NUTS 1 regiona, 271 NUTS 2 regiona i 1303NUTS 3 regiona.12 Telo za upravljanje i telo za sertifikaciju mogu biti nacionalni, regionalni, lokalniorgan vlasti, javno ili privatno telo.AGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|57

Prikaz analize Međuopštinska saradnjau Srbiji: mogućnost i izazovi,Stalna konferencija gradova i opština, Beograd, 2010.Priredila Jelena Jerinić, docentkinja na Pravnom fakultetu Univerziteta Union u BeograduKrajem 2010. godine Stalna konferencija gradova iopština (SKGO), u okviru projekta Institucionalnapodrška SKGO, koji finansira Švajcarska agencija zarazvoj i saradnju (SDC), objavila je analizu Međuopštinskasaradnja u Srbiji: Mogućnosti i izazovi. Autorka analize jeTatjana Pavlović-Križanić, koja se već dugo veoma uspešnobavi pitanjima lokalne samouprave i temama koje suneposredni predmet ove analize. Po svom dobrom običaju,SKGO je analizu učinila dostupnim najširoj publici, nasvom veb-sajtu. 1Imajući u vidu da je SKGO, kao nacionalna asocijacija lokalnihvlasti, još pre nekoliko godina iznela ideju o tzv.funkcionalnoj regionalizaciji, odnosno, opisno rečeno,„regionalizaciji odozdo“, ali i zbog suštinske povezanostikoncepata međuopštinske saradnje i regionalizacije,uredništvo Agende je odlučilo da u ovom broju dâ neštoširi prikaz ove analize.Autorka je uspela da na 40 strana veoma jasno i efektno,iz nekoliko uglova, prikaže osnovne karakteristikekoncepta međuopštinske saradnje i trenutno stanje uSrbiji – kako u pogledu propisa koji bi trebalo da je omogućetako i u pogledu ne tako brojnih primera iz prakse.58 AGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|

Analiza svakako predstavlja materijal koji preporučujemosvima koji žele da se informišu o ovoj temi.Tekst analize je podeljen na 13 odeljaka, koje je premanjihovoj sadržini moguće grupisati u četiri dela. U prvomdelu, nakon uvoda i prikaza osnovnih pojmova u vezi sadecentralizacijom, regionalizacijom i međuopštinskomsaradnjom, date su osnovne napomene o međuopštinskojsaradnji u praksi i oblicima saradnje u Srbiji. Zatimsledi analiza domaćeg pravnog i institucionalnog okviraza međuopštinsku saradnju. U trećem delu, autorka u šestodeljaka prikazuje primere međuopštinske saradnje u različitimoblastima u Srbiji, Nemačkoj i Makedoniji. Analizase završava zaključnim razmatranjima i preporukama.Međuopštinska saradnja u Srbiji funkcioniše decenijama,a domaći pravni okvir je uglavnom usklađensa evropskim pravom i praksom. Strateški dokumentimahom prepoznaju koncept međuopštinskesaradnje, a dostupna je i finansijska i institucionalnapodrška za njeno uspostavljanje. Imajući sve to uvidu, na početku analize se zato sa pravom postavljapitanje: Zašto je onda tako malo (uspešnih) primerameđuopštinske saradnje u Srbiji?radna mesta. U oblastima od opšteg interesa u kojimate opštine nemaju kapaciteta da samostalno obezbedevršenje usluga, treba ih ohrabriti da ulaze u međuopštinskesporazume kako bi se obezbedilo jedinstvenovršenje usluga za više lokalnih samouprava ili privlačenjestrateškog investitora tako što bi mu se obezbedilo regionalnotržište. Posredstvom projekata regionalnog razvojai jačanja regionalne konkurentnosti može se obezbeditipostepeno jačanje kapaciteta ekonomski nerazvijenih ifiskalno slabih opština da postepeno povećavaju kvalitetusluga koje pružaju građanima i privredi i jačaju svoje opšteadministrativne kapacitete za obavljanje svih izvornihi poverenih nadležnosti.U vezi sa pojmom regionalizacije, ističe se da je potrebnojasno razgraničiti pojmove međuopštinske saradnje,regionalnog razvoja i političke (teritorijalne) organizacije.Iako u Srbiji nema teritorijalne regionalizacije u smisluuspostavljanja srednjeg nivoa vlasti, ističe se da postojećipropisi uspostavljaju osnov za kvalitetniju međuopštinskusaradnju i smanjenje regionalnih i unutarregionalnihneravnomernosti. U tom smislu je nesporno da regionalnirazvoj treba podržavati projektima međuopštinskesaradnje.Pre ulaska u samu temu analize, autorka iznosi neka korisnapojašnjenja u vezi sa konceptima decentralizacijeuopšte i regionalizacije, koji su veoma blisko povezanisa konceptom međuopštinske saradnje. Prema važećemZakonu o lokalnoj samoupravi, sistem lokalne samoupraveu Srbiji je u suštini monotipski, pa sve jedinice lokalnesamouprave obavljaju skoro iste nadležnosti. Ne postojeobavezne i fakultativne nadležnosti koje bi opštinemogle da obavljaju u skladu sa svojim kapacitetima. Sadruge strane, nerealno je očekivati da male i nerazvijenejedinice dostignu isti nivo usluga kao one daleko veće irazvijenije. U tom smislu, međuopštinska saradnja se pokazujekao mehanizam za obezbeđivanje funkcionalnostisvih opština, bez obzira na evidentne razlike.Model tzv. decentralizacije „sa dve brzine“, koji autorkapreporučuje, otvorio bi nove mogućnosti za međuopštinskusaradnju. I u malim opštinama bi mogli da se obezbedeadekvatan kvalitet komunalnih i ostalih usluga, kaoi mogućnost da se privuku investicije i obezbede novaPosmatrajući dosadašnju praksu međuopštinske saradnjeu Srbiji, evidentno je da su njeni pokretači unajvećem broju slučajeva eksterni – privatni investitori,međunarodne finansijske institucije ili donatori,koji finansiraju projekte preko komercijalnih zajmovaili grantovaUkratko su prikazani najčešći koraci u procesu iniciranja izaključenja međuopštinskih sporazuma. Takođe, autorkaiznosi i zapažanja u pogledu najčešćih razloga nepoverenjamanjih opština: neadekvatno uobličen ili obrazloženpredlog saradnje, nepostojanje finansijske analize mogućihmodela saradnje ili analize rizika, nerešeno pitanjesvojine i prava korišćenja osnovnih sredstava i sl., ali i nedovoljnodefinisana uloga u procesu donošenja odlukatokom trajanja projekta međuopštinske saradnje. Zbogslabe zaštite manjinskih osnivača preduzeća u našemstatusnom privrednom pravu, dovodi se u pitanje pozicijamanjinskih osnivača da utiču na proces donošenjainvesticionih i drugih poslovnih odluka i na mehanizmeAGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|59

i procese realizacije projekta u celini, uključujući i nadzornad poslovanjem i praćenje kvaliteta pružanja uslugakrajnjim korisnicima.Kao česti eksterni pokretači uspostavljanja međuopštinskihsporazuma, privatni investitori imaju značajnu uloguu ovom procesu, te se analiza bavi i njihovom ulogom, aliukazuje i na potencijalne opasnosti sadašnjeg stanja.Analiza je, na osnovu već sprovedenih projekata, identifikovalatri grupe problema u primeni projekata koje suinicirali privatni partneri:1. Neposredni pregovori gradova i opština u procesuuspostavljanja javno-privatnog partnerstva sa samojednim privatnim partnerom su u načelu rizični. Iakoformalno nekoliko opština učestvuje u pregovorima,obično je samo jedna „privilegovana“ u procesu pregovaranja,a značajni elementi ugovora mogu ostatinepoznati drugim opštinama koje su budući partneriu realizaciji ugovora.2. Neobaveštavanje javnosti i obično nepostojanje konkurencijeu prethodnom postupku su osnovni problemidirektnih i neposrednih pregovora sa jednimpartnerom. To veoma često dovodi do znatno višihtroškova projekta.3. Ograničena konkurencija i usmerenost samo na jednogprivatnog partnera u fazi pripreme projekta implicirapostojanje rizika da se neadekvatno odgovori narazličite važne izazove i ugrozi ostvarenje ekonomskih,tehničkih, kvalitativnih i ekoloških ciljeva.U Srbiji još uvek nisu razvijeni kvalitetni institucionalnimodeli međuopštinske saradnje. Zakonom olokalnoj samoupravi i sektorskim propisima je ovaoblast još uvek nedovoljno normirana. Zbog togalokalne samouprave samostalno određuju oblik saradnje,a on često ne odgovara karakteru konkretnesaradnje.Identifikovana su dva osnovna modela saradnje, sa nekolikovarijanti: statusna (institucionalna) međuopštinskasaradnja, kada opštine osnivanju zajedničko preduzeće,i ugovorna saradnja, kada najčešće jedna opština delujekao pružalac usluga, a ostale kao korisnici usluga.U međunarodnoj praksi, uspešnim projektima međuopštinskesaradnje uvek prethodi studija opravdanosti,kojom se procenjuju visina i struktura prihodai rashoda, struktura izvora finansiranja i visinaulaganja, uz procenu rentabilnosti izvora finansiranjaprojekta, utvrđuje period povraćaja sredstavaitd. Naše opštine često nemaju mogućnosti da uložeu izradu ovakvih studija, što može predstavljati dugoročnuopasnost po realizaciju projekata.Analizirajući domaći pravni okvir u vezi sa različitim aspektimameđuopštinske saradnje, autorka ponovo primećujeda, iako je okvir ohrabrujući, jedan od razloga malogbroja projekata u praksi leži u nedostacima ključnihdelova pravnog okvira. Pored Zakona o lokalnoj samoupravi,predstavljene su odredbe Zakona o regionalnomrazvoju, Zakona o teritorijalnoj organizaciji RepublikeSrbije, Uredbe o upravnim okruzima, važećeg i nacrta novogzakona o komunalnim delatnostima 2 .Osnovni nalazi u vezi sa elementima pravnog okvira kojinedostaju jesu sledeći:--Neophodne su dopune pravnog okvira. Zakonom olokalnoj samoupravi treba detaljnije urediti „opštapravila igre“ – način, uslove i postupak uspostavljanjameđuopštinske saradnje. Od Zakona o komunalnimdelatnostima se očekuje da uredi saradnju u vršenjudelatnosti od opšteg interesa.--Zakon o regionalnom razvoju bi trebalo da ojača institucionalnestrukture koje bi mogle da budu osnovameđuopštinske saradnje (regionalne razvojne agencije)i da podstakne finansiranje kvalitetnih međuopštinskihprojekata.U analizi su istaknuti osnovni pozitivni aspekti tadašnjegNacrta zakona o komunalnim delatnostima, koji sadrživiše novih elemenata u postupku zasnivanja međuopštinskesaradnje, posebno nove obavezujuće elementepostupka, koji su uvedeni u cilju efikasnijeg donošenjaodluka o uspostavljanju i sprovođenju ove saradnje.Osvrćući se na institucionalni okvir za međuopštinsku saradnjuu Srbiji, analiza predstavlja trenutno stanje u vezisa 13 postojećih razvojnih agencija, koje razvrstava u dve60 AGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|

osnovne grupe – one formirane 2003–2004 kao regionalneagencije za razvoj malih i srednjih preduzeća i druge,koje su neka vrsta javno-privatnog partnerstva gradova iopština sa predstavnicima poslovnog sektora, čije osnivanjesu podržali međunarodni razvojni partneri.U delu analize koji je posvećen primerima iz praksemožemo pročitati o međuopštinskoj saradnji uoblastima vodoprivrede i upravljanja čvrstim otpadom,kao i o pojedinačnim primerima saradnje u Srbiji,a date su vrlo interesantne napomene iz prakseu Nemačkoj, kao državi članici Evropske unije, i Makedoniji,kao primeru iz regiona.Strateški dokumenti Srbijemahom prepoznaju konceptmeđuopštinske saradnje, adostupna je i finansijska iinstitucionalna podrška zanjeno uspostavljanje – zaštoje onda tako malo uspešnihprimera međuopštinskesaradnje u Srbiji?U oblasti vodosnabdevanja, iako je prema Vodoprivrednojosnovi iz 2002. godine neizbežan razvoj regionalnihsistema vodosnabdevanja, malo je stvarno učinjeno naregionalizaciji. Slični su bili i efekti izmena Zakona o vodama,po kojima su projekti regionalnog vodosnabdevanjaproglašeni prioritetnim i za njih je predviđeno finansiranjeiz namenskih sredstava. Tek je novi Zakon o vodamaiz 2010. godine posvetio nešto više pažnje institucionalnomuređenju međuopštinske saradnje, a zakonodavacje pokušao da motiviše jedinice lokalne samouprave daosnivaju međuopštinska preduzeća. Analiza ukazuje i narazlike u pogledu poimanja „regiona“ u smislu ovog zakonai Zakona o regionalnom razvoju. Dati su osnovnipodaci o jednom od najznačajnijih projekata regionalnogvodosnabdevanja u Srbiji – izgradnji sistema vodosnabdevanjaRasinskog okruga, u koji je Evropska unija uložilaoko 7 miliona evra.Slično, Zakon o upravljanju otpadom iz 2009. godine iStrategija upravljanja otpadom 2010–2019 predviđajunekoliko obaveznih oblika međuopštinske saradnje – nаprimer, obavezu da se odrede lokacije za izgradnju i radpostrojenja za skladištenje, tretman ili odlaganje otpada;obavezu izrade Regionalnog plana upravljanja otpadom;obavezu donošenja prostornih planova sa lokacijama zaizgradnju regionalnih centara za upravljanje otpadom;odnosno potpisivanje međuopštinskih sporazuma o zajedničkomupravljanju otpadom i osnivanje regionalnogpreduzeća za upravljanje otpadom. Kao još jedan odnačina za podsticanje saradnje u ovoj oblasti, Fond zazaštitu životne sredine finansira samo sanaciju deponijaza koju su potpisani sporazumi. Kao ilustracija, dat je tabelarniprikaz planirane mreže regionalnih centara premaStrategiji upravljanja otpadom.U Evropskoj uniji međuopštinska saradnja predstavljastandard za kvalitetno obavljanje poslova iznadležnosti lokalne samouprave. Saradnja se odvijana tri načina: kao zajedničko ugovaranje javno-privatnihpartnerstava sa privatnim sektorom; spajanjelokalnih javnih sistema u veća regionalna javna preduzećaili poveravanje obavljanja poslova javnimpreduzećima u većim gradovima od strane manjihopština; i poveravanje poslova primarne zdravstvenei socijalne zaštite velikim nevladinim organizacijamasa razvijenim stručnim kapacitetima. Državaih ohrabruje u cilju smanjenja budžetskih rashoda iefikasnijeg i kvalitetnijeg obavljanja poslova..U Analizi su predstavljeni i interesantni slučajevi iz prakseEvropskog suda pravde iz 2005. godine, u kojima je Sud,po tužbi Evropske komisije, obavezao Nemačku da izmenisvoje nacionalno zakonodavstvo tako što bi zaključivanjesporazuma o međuopštinskoj saradnji upodobilapropisima o javnim nabavkama.U Makedoniji je 2009. godine usvojen Zakon o međuopštinskojsaradnji koji uređuje postupak uspostavljanjameđuopštinske saradnje, nadležne organe koji mogu dapokrenu postupak, finansiranje međuopštinske saradnjei način evidentiranja ugovora o međuopštinskoj saradnji.Analiza posebno navodi rešenja ovog zakona koja suinteresantna sa stanovišta tumačenja propisa i prakse uAGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|61

Srbiji. Naglašeno je da su među organizacionim oblicimasaradnje i zajednički organi uprave i da je detaljno uređenpostupak osnivanja zajedničkog javnog preduzeća.Konačno, predstavljen je primer saradnje tri veoma maleopštine u okolini Strumice.U međunarodnoj praksi,uspešnim projektimameđuopštinske saradnje uvekprethodi studija opravdanosti,kojom se procenjuju visina istruktura prihoda i rashoda,struktura izvora finansiranjai visina ulaganja, uzprocenu rentabilnosti izvorafinansiranja projekta, utvrđujeperiod povraćaja sredstava itd.Kao domaće studije slučaja date su osnovne informacijeo saradnji u oblasti životne sredine u Južnobačkom okrugu;međuopštinskim radnim grupama uspostavljenim uokviru Programa podrške opštinama, koji finansira Švajcarskaagencija za razvoj i saradnju (SDC) u tri grada (Čačak,Kraljevo i Užice) i četiri opštine (Arilje, Čajetina, Lučanii Požega) i inicijativi grada Užica za uspostavljanje sistemae-uprave sa okolnim opštinama (instaliranje servera prekokoga se odvija celokupno poslovanje elektronske pisarnicei praćenje kretanja predmeta i zajednički program kojiomogućava funkcionisanje opštinskih službi za upravljanjeizvornim prihodima, uključujući i poreze na imovinu).U zaključnim razmatranjima, autorka je ponovila da analizapropisa pokazuje da nema prepreka za međuopštinskusaradnju, ali da važeći propisi nisu pouzdan osnov zazasnivanje trajnih, efikasnih i kvalitetnih partnerstava.Ističući još jednom nedostatke Zakona o lokalnoj samoupravi,izrazila je nadu u pozitivne efekte novog Zakonao komunalnim delatnostima, koji je u međuvremenuusvojen.Sa druge strane, analizirani primeri saradnje su pokazalida su javno-privatna partnerstva jedini ili glavni katalizatorsaradnje i to se može očekivati i dalje. Sa stanovištateme ovog broja Agende, značajno je naglasiti i nepostojanjeadekvatnog institucionalnog okvira za ravnomernijiregionalni razvoj i činjenicu da Srbija nema definisanupolitiku regionalnog razvoja, a da su specijalizovane regionalneinstitucije i regionalne razvojne agencije tek uzačetku.Konačno, autorka završava sa nekoliko vrlo jasnih i, činise, delotvornih preporuka za unapređenje sadašnjegstanja, koje pre svega upućuje gradovima i opštinama injihovoj asocijaciji. Ovde ih prenosimo gotovo u celosti.• Stalna konferencija gradova i opština bi trebalo da uokviru svog trening-centra organizuje obuku o metodamaza identifikovanje oblasti pogodnih za regionalizacijui međuopštinsku saradnju u oblasti pružanjausluga i o načinima za organizovanje ove saradnje nanajjednostavniji i najefikasniji način.• Potrebno je omogućiti da se gradovi i opštine u Srbijii ostali akteri, pre svega na lokalnom nivou, upoznajusa primerima najbolje prakse koji se odnose na integrisanuregionalnu razvojnu politiku i međuopštinskusaradnju u državama članicama EU.• Neophodno je ojačati kapacitete kancelarija za lokalniekonomski razvoj da, u saradnji sa drugim organizacionimjedinicama lokalne uprave i javnim preduzećima iustanovama, pripremaju predloge projekata kojima sepredlaže uspostavljanje regionalne ili međuopštinskesaradnje i organizuju marketinške i ostale promotivneaktivnosti u cilju pronalaženja donatora i privatnihinvestitora zainteresovanih za finansiranje ovakvihprojekata.• Potrebno je nastaviti sa pružanjem podrške regionalnimrazvojnim agencijama i to: povećati efikasnostregionalnih razvojnih agencija u pogledu upravljanjaprojektima i realizacije prioritetnih projektnih aktivnostiregionalnog razvoja; povećati učešće regionalnihrazvojnih agencija u planiranju politike regionalnograzvoja; poboljšati kvalitet projektnog upravljanja u regionalnimrazvojnim agencijama; povećati kapaciteteregionalnih razvojnih agencija da upravljaju grantovima;povećati ulogu regionalnih razvojnih agencija nanivou formulisanja i primene strategija i politika regionalnograzvoja.62 AGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|

• Lokalne samouprave treba da ostvare intenzivniju saradnjusa regionalnim razvojnim agencijama kako bise identifikovao donatorski program ili drugi razvojnipartner (npr., razvojna banka) spreman da uloži finansijskasredstva za izradu studija izvodljivosti projekatameđuopštinske saradnje u oblastima koje suzajednički identifikovane kao prioriteti za dve ili višeopština.• Lokalne samouprave zainteresovane za međuopštinskusaradnju treba da odrede nekoliko prioritetnihnadležnosti, odnosno usluga, koje bi iz razloga ekonomičnostii celishodnosti trebalo obavljati u okvirumeđuopštinske saradnje i za ove nadležnosti, odnosnousluge pripreme cost-benefit analizu.• Za projekte za koje je zakonom obavezno ustanovljavanjemeđuopštinske saradnje, gradovi i opštine bi trebaloda pripreme studije opravdanosti uspostavljanja ove saradnje,u kojima bi se uporedili potencijalne koristi i troškoviuspostavljanja saradnje koja uključuje učešće privatnogpartnera i saradnje koja podrazumeva korišćenjesamo dostupnih budžetskih sredstava gradova i opštinačlanica i eventualno sredstava iz republičkih fondova.• U velikim infrastrukturnim projektima koji podrazumevajumeđuopštinsku saradnju neophodno je prvodogovoriti institucionalni model u okviru koga će sesaradnja sprovoditi i odrediti pravno lice koje će bitinosilac daljih aktivnosti na sprovođenju projekta, a teknakon toga početi sa infrastrukturnim aktivnostima.1 Analiza se može preuzeti na adresi: http://www.skgo.org/upload/files/Analiza_medjuopstinska_saradnja_u_Srbiji_mogucnosti_i_izazovi_web.pdf.2 U međuvremenu, od objavljivanja Analize do izrade ovog prikaza, u novembru2011. godine je usvojen novi Zakon o komunalnim delatnostima. U konačnom tekstuZakona su uvažene preporuke Stalne konferencije gradova i opština u pogleduposvećivanja više pažnje međusektorskoj saradnji.Slično, i Zakon o javnoj svojini, čija se neophodnost ističe u ovom delu Analize,usvojen je u septembru 2011. godine.AGENDA, broj 5, 2012. |Regionalne razvojne politike|63

Ovi naslovi se mogu preuzeti u prostorijama PALGO centra u Beogradu (+381 11 30 25 813) ili sa internet stranice www.palgo.org u PDF formatu.