Jacanje lokalne vlasti.qxd - PALGO centar

l 

Ja~anje lokalne vlasti 1

2 

STABILIZATION OF 

LOCAL GOVERNMENTS 

Edited by: 

Emilia Kandeva 

OSI/LGI 2001 

JAÂNJE LOKALNE VLASTI 

Izdava~: 

MAGNA AGENDA 

Za izdava~a: 

Mijat Damjanovi} 

Prevodioci: 

Branka i ârls Robertson 

Lektor i korektor: 

Irena Popovi} 

Dizajn: 

Du{an Damjanovi} 

Tira`: 

500 

[tampa: 

ISBN 86-83775-06-2

Ja~anje lokalne vlasti 3 

JAÂNJE LOKALNE 

VLASTI 

Beograd, 2002


INICIJATIVA ZA REFORMU LOKALNE VLASTI 

I JAVNIH SLU@BI 

Inicijativa za reformu lokalne vlasti i javnih slu`bi (ILV), kao jedan od programa 

Instituta za otvoreno društvo (IOD), jeste me|unarodna organizacija za razvoj i 

davanje subvencija posve}ena podršci dobre uprave u zemljama centralne i isto~ne 

Evrope (CIE) i zemalja koje su nedavno stekle nezavisnost (NNZ). Inicijativa za reformu 

lokalne vlasti i javnih slu`bi svoju misiju èli da ispuni inicijacijom istraìvanja 

i podrškom razvojnim i operacionim aktivnostima na terenu u oblasti decentralizacije, 

kreiranja javne politike i reforme javne administracije. 

Programima koji su u toku, a koji pokrivaju region izme|u Republike 

êške i Mongolije, ILV nastoji da ispuni svoje ciljeve: 

· razvojem odrìvih regionalnih mreà institucija i profesionalaca koji se bave 

analizom politike, reformski orijentisanom obukom i advokaturom; 

· podrškom i diseminacijom temeljitih komparativnih i regionalno primenjivih 

politi~kih studija o pitanjima lokalne vlasti; 

· podrškom projekata specifi~nih za datu zemlju i pruànjem tehni~ke podrške 

onima koji ih sprovode; 

· pomaganjem Soros fondaciji u razvoju lokalne uprave, javne administracije 

i/ili programima javne politike u zemljama odakle poti~u; 

· publikacijom knjiga, studija i rasprava o pitanjima decentralizacije, javne 

administracije, dobre uprave, javne politike i iskustvima ste~enim u procesu 

tranzicije u ovim oblastima; 

· donošenjem programa i organizacijom programa obuke o posebnim pitanjima 

lokalne uprave; 

· podrškom politi~kim centrima i think tankovima u regionu. 

Osim vlastitih programa, ILV tesno sara|uje sa velikim brojem drugih me- 

|unarodnih organizacija (Evropski savet, Odeljenje za me|unarodni razvoj, US- 

AID, UNDP i Svetska banka) i u~estvuje u finansiranju širih regionalnih inicijativa 

~iji je cilj da se podrè reforme na nièm nivou od nacionalnog. Informaciona 

mreà lokalne uprave (IMLU) i Inicijative za fiskalnu decentralizaciju (IFD) 

su dva najva`nija primera ove saradnje.

6 Ja~anje lokalne vlasti 

Za dodatne informacije ili odre|enu publikaciju, molimo vas da stupite u 

kontakt: 

INICIJATIVA ZA REFORMU LOKALNE VLASTI I JAVNIH SLU@BI 

Poštanski fah 519, H-1397 Budimpešta, Ma|arska 

Telefon: (36-1) 327-3104; Faks: (36-1) 327-3105 

E-mail: lgprog@osi.hu 

Web site: http://www.lgi.osi.hu

Ja~anje lokalne vlasti 

PALGO centar 

Centar za javnu i lokalnu upravu 

S obzirom na predstoje}e pravno-politi~ke i društveno ekonomske reforme 

u Srbiji i Jugoslaviji veoma su va`na iskustva, znanja i informacije o dometima 

ovih reformi kako u razvijenim društvima, tako i onim koja imaju realne ambicije 

da krenu tim putem. Naravno da je za sticanje sveobuhvatnog pogleda, kada 

je u pitanju organizacija i funkcionisanje vlasti, veoma va`no su~eljavanje relevantnih 

teorijskih projekcija, normativnih rešenja i empirijskih rezultata. U tom 

smislu svi segmenti organizacije vlasti, njene institucije i organizacije, kao i njihova 

me|uupu}enost i me|uuslovljenost, presudno odre|uju i ograni~avaju karakter 

i prirodu vlasti. Posebno mesto, u toj izglednoj revitalizaciji i formiranju novog 

shvatanja i tuma~enja vlasti, pripada lokalnoj vlasti - lokalnoj zajednici, lokalnoj 

samoupravi i lokalnoj demokratiji. 

Zbog toga }e knjiga koju je publikovao LGPSRI, koja je posve}ena pregledu 

ustrojstava i procesima funkcionisanja lokalne vlasti u dràvama jugoisto~ne 

Evrope, posluìti kao vredna inspiracija za najavljenu rekonceptualizaciju i redizajniranje 

lokalne vlasti (delokruga poverenih funkcija), odnosno lokalne 

samouprave (delokruga izvornih funkcija) u Srbiji. S obzirom na objektivne i respektabilne 

razlike koje postoje u tradiciji i tretiranju poloàja i funkcije lokalne 

vlasti u okolnim tranzicionim dràvama, nisu jednostavna institucionalna i procesna 

upore|ivanja. Taj problem ostaje prisutan u gotovo svim delovima sadràja 

ovog zbornika: konstitutivnim rešenjima lokalne vlasti, politike koja se vodi na 

lokalnom planu, sistemu i procesu odlu~ivanja, odnosima centralne i lokalne vlasti, 

modalitetima javne participacije, uslu`nim (servisnim) funkcijama, lokalnim javnim 

finansijama itd. 

Ipak, zanimljive su i naglašene sli~nosti pre svega u pogledu prepoznavanja 

srodnosti izazova i naznakama pravaca predstoje}ih reformi lokalne vlasti. To 

se odnosi i na projektovanje sloènog eksternog i internog ambijenta, u kome }e 

delovati lokalna vlast, i na odre|ene univerzalne zahteve moderne organizacije i 

upravljanja, koji se ina~e permanentno obnavljaju u pogledu njene ve}e efek-


tivnosti, efikasnosti i ekonomi~nosti. Tako se otvaraju nova o~ekivanja u odnosu 

na vlast ali i gra|ane, kao i na promenu njihovih me|usobnih relacija. Posredno, 

iz ove knjige se moè izvu}i zaklju~ak o potrebi koncipiranja novog identiteta 

dràve, privrede i društva, odnosno vlasti, trìšta i pojedinca. 

Na kraju, zahvalni smo na inicijativi OSI/LGI da se ovaj veoma informativan 

zbornik prevede na srpski jezik i time sve aktuelnija problematika lokalne 

vlasti i lokalne samouprave pribliì našim ~itaocima. 

Za dalje informacije o aktivnostima i izdanjima: 

PALGO centar 

îka Ljubina 11, Beograd 11000, Jugoslavija 

Tel.: ++ 38111 62 77 98; Fax: ++ 38111 62 82 53 

E-mail: palgo@eunet.yu 

Web adresa: www.palgo.org.yu


SADR@AJ: 

PREDGOVOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17 

Emilija Kandeva 

UVOD U KOMPARATIVNU STUDIJU LOKALNE VLASTI 

U CENTRALNOJ I ISTO^NOJ EVROPI: BALKANSKA 

PERSPEKTIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21 

1. PREGLED . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21 

2. SISTEMI LOKALNE UPRAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 

3. LOKALNA POLITIKA, ODLUÎVANJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27 

4. ODNOS IZME\U DR@AVNE ADMINISTRACIJE I LOKALNE 

SAMOUPRAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29 

5. JAVNO UÊ[]E I ODLUÎVANJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31 

6. OBEZBE\IVANJE LOKALNIH USLUGA . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33 

7. LOKALNE FINANSIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35 

8. IZAZOVI I PRAVAC REFORME LOKALNE UPRAVE . . . . . . . . .38 

Artan Hodà 

LOKALNA VLAST U ALBANIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 

1. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 

1.1. Kratka istorija lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 

1.2. Pravna osnova za teritorijalnu podelu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44 

1.3. Status gradova i glavnog grada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46 

1.4. Odnosi izme|u dràvne administracije i lokalnih vlasti . . . . . . . . .46 

1.5. Uvo|enje okruga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47 

2. LOKALNA POLITIKA, DONO[ENJE ODLUKA . . . . . . . . . . . . . .48 

2.1. Sistem lokalnih izbora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48 

2.2. Oblici direktne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49 

2.3. Podela vlasti izme|u razli~itih nivoa vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49 

2.4. Unutra{nja struktura lokalnih organa vlasti koji donose odluke . . .50 

2.5. U~e{}e javnosti u dono{enju odluka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51 

2.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52 

2.7. Udruènja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti . . . . . . . . . . . . . .52 

3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, VR[ENJE SLU@BI . . . . . . . . . . .53 

3.1. Struktura i funkcionisanje lokalne administracije . . . . . . . . . . . . . .53 

3.2. Kontrola, finansijska revizija i supervizija lokalne vlasti . . . . . . . .55 

3.3. Lokalno vr{enje slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56


3.3.1. Lokalna jurisdikcija u vr{enju slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56 

3.3.2. Distribucija funkcija izme|u razli~itih nivoa vlasti . . . . . . . . . . .59 

3.3.3. Oblici obavljanja slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60 

4. LOKALNE FINANSIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61 

4.1. Proces dono{enja budèta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62 

4.2. Prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62 

4.2.1. Dràvna davanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63 

4.2.2. Podeljeni dràvni prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64 

4.2.3. Nezavisni prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64 

4.2.4. Zajmovi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67 

4.3. Rashodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68 

5. DALJI KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . .70 

ârls Dòki 

LOKALNA UPRAVA U BOSNI I HERCEGOVINI . . . . . . . . . . . . .85 

1. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85 

1.1. Kratka istorija lokalne samouprave tokom devedesetih godina . . .85 

1.2. Teritorijalna struktura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86 

1.3. Nivoi samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88 

1.4. Status gradova i glavnih gradova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91 

1.5. Odnos izme|u dràvne administracije i lokalne vlasti . . . . . . . . . .91 

1.6. Pravne reforme u toku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93 

2. LOKALNA POLITIKA, DONO[ENJE ODLUKA . . . . . . . . . . . . . .94 

2.1. Sistem lokalnih izbora, istorijat lokalnih izbora . . . . . . . . . . . . . . .94 

2.2. Procedura lokalnih izbora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95 

2.3. Op{tinski izbori u Bosni i Hercegovini 1997. godine . . . . . . . . . . .97 

2.4. Oblici neposredne demokratije i u~e{}e javnosti 

u dono{enju odluka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 

2.5. Unutra{nja struktura dono{enja odluka u lokalnoj vlasti . . . . . . . .101 

2.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102 

2.7. Asocijacije lokalnih uprava i me|unarodni kontakti . . . . . . . . . . .103 

3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA . . . . . . .104 

3.1. Struktura i delovanje lokalne administracije . . . . . . . . . . . . . . . . .104 

3.2. Kontrola, oditovanje i nadgledanje lokalnih uprava . . . . . . . . . . .105 

3.3. Lokalne slu`be . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .106 

3.4. Zaklju~ci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109 

4. LOKALNE FINANSIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .110 

4.1. Op{tinski i kantonski prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112


4.2. Op{tinski i kantonski rashodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .115 

4.3. Op{tinski rashodi u Republici Srpskoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119 

4.4. Mogu}nosti lokalnog oporezivanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119 

4.5. Op{tinske pozajmice i druga pitanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120 

4.6. Specifi~ne prepreke op{tinskim pozajmicama i lokalnom 

ekonomskom razvoju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121 

5. SLEDE]I KORACI U PRCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . .123 

Emilija Drumeva 

LOKALNA VLAST U BUGARSKOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135 

1. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135 

1.1. Kratka istorija lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .136 

1.2. Status glavnog grada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .139 

1.3. Teritorijalna samouprava ispod opštinskog nivoa . . . . . . . . . . . . .139 

1.4. Odnosi izme|u dràvne administracije i lokalne vlasti . . . . . . . . .139 

2. LOKALNA POLITIKA, DONOŠENJE ODLUKA . . . . . . . . . . . .142 

2.1. Sistem lokalnih izbora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142 

2.2. Oblici neposredne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .143 

2.3. Raspodela mo}i izme|u nivoa vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144 

2.4. Unutrašnja struktura donošenja odluka lokalne vlasti . . . . . . . . .145 

2.5. U~eš}e javnosti u procesu donošenju odluka . . . . . . . . . . . . . . . .149 

2.6. Udruènja lokalne vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .149 

3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, OBEZBE\IVANJE USLUGA .150 

3.1. Struktura i delovanje lokalne administracije, 

administrativna organizacija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150 

3.2. Funkcije poloàja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .152 

3.3. Kontrola, oditovanje i supervizija lokalne vlasti . . . . . . . . . . . . .153 

3.4. Lokalne slu`be . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154 

4. LOKALNE FINANSIJE, PRIVREDNI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . .155 

4.1. Prihodi i rashodi lokalnih vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .156 

4.2. Lokalni porezi, opštinske pozajmice i privredni razvoj . . . . . . . .159 

5. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . .159 

Stjepan Ivani{evi}, Ivan Kopri}, Jasna Omejec, Jure [imovi} 

LOKALNA VLAST U HRVATSKOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171 

1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171 

1.1. Kratka istorija lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171 

1.2. Teritorijalna struktura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171



1.4. Odnos izme|u dràvne administracije i lokalne vlasti . . . . . . . . .176 

1.5. Domen aktivnosti samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .176 

1.6. Nadle`nosti centralne administracije na lokalnom nivou . . . . . . .177 

1.7. Dràvni nadzor domena samoupravnih aktivnosti . . . . . . . . . . . . .178 

1.8. Nadzor dràve nad delegiranim aktivnostima . . . . . . . . . . . . . . . .180 

1.9. Teritorijalna samouprava ispod nivoa opštine . . . . . . . . . . . . . . . .181 

2. LOKALNA POLITIKA, ODLUÎVANJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . .182 

2.1. Izborni sistem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .182 

2.2. Oblici direktne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .189 

2.3. Unutrašnja struktura odlu~ivanja lokalne vlasti . . . . . . . . . . . . . . .189 

2.4. Predstavni~ka tela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .190 

2.5. Tipovi izvršne vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .190 

2.6. Javno u~estvovanje i odlu~ivanje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191 


2.8. Udruènja lokalne samouprave i me|unarodni kontakti . . . . . . . .191 

3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA . . . . . . .192 

3.1. Struktura i rad lokalne administracije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .192 

3.2. Isporu~ivanje lokalnih usluga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .199 

4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ . . . . . . . . . . . .200 

4.1. Rashodi iz lokalnog budèta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .200 

4.1.1. Nivo rashoda iz lokalnog budèta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .200 

4.2 Prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204 

4.2.1. Struktura prihoda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204 

4.2 2. Subvencije opšte namene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .206 

4.2.3. Prihodi od poreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208 

5. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . .211 

6. POGOVOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .215 

Ilija Todorovski 

LOKALNA VLAST U MAKEDONIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229 


1.1. Kratka istorija lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229 

1.2. Zakonska osnova lokalne vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232 

1.3. Poloàj glavnog grada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232 

1.4. Teritorijalna samouprava ispod nivoa opštine . . . . . . . . . . . . . . . .234 

1.5. Odnosi izme|u dràvne administracije i lokalnih vlasti . . . . . . . .235 

1.6. Regionalizacija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .237


2. LOKALNA POLITIKA, DONOŠENJE ODLUKA . . . . . . . . . . . . .237 



2.3. Unutrašnja struktura lokalnih organa vlasti koji donose odluke . .242 

2.4. U~eš}e javnosti u donošenju odluka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .245 

2.5. Podela vlasti izme|u razli~itih nivoa vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . .247 

2.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .247 

2.7. Udruènja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti 

3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, VRŠENJE SLU@BI . . . . . . . . . .248 

3.1. Struktura i funkcionisanje lokalne administracije . . . . . . . . . . . . .248 

3.2. Lokalno vršenje slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .251 

4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . .252 

4.1. Prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252 

4.2. Rashodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .255 

4.3. Ekonomski razvoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .257 

5. DALJI KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . . . .257 

6. NEDAVNI RAZVOJ LOKALNE VLASTI . . . . . . . . . . . . . . . . . . .261 

6.1. Lokalni izbori 2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .261 

6.2. Nacrt Zakona o lokalnoj samoupravi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .263 

Viktor Popa, Igor Munteanu, Ljubomir Kirjak, Viktor Mokanu 

LOKALNA VLAST U MOLDAVIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275 


1.1. Kratka istorija lokalne vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275 

1.2. Zakonski okvir lokalne javne uprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .278 

1.3. Odnos izme|u dràvne uprave i lokalne vlasti . . . . . . . . . . . . . . .284 

1.4. Uvo|enje regija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .286 

2. LOKALNA POLITIKA, PROCES ODLUÎVANJA . . . . . . . . . . .288 


2.2. Oblici neposredne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .292 

2.3. Unutrašnja struktura procesa odlu~ivanja u lokalnoj vlasti . . . . . .293 

2.4. U~e{}e javnosti u procesu dono{enja odluka . . . . . . . . . . . . . . . . .297 


2.6. Lokalna vlast i nevladine organizacije, me|unarodni kontakti . . .301 

3. LOKALNA UPRAVA, PRU@ANJE USLUGA . . . . . . . . . . . . . . . .303 

3.1. Struktura i delovanje lokalne uprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .303 

3.2. Pruànje usluga na lokalnom nivou . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .303


4. LOKALNE FINANSIJE, PRIVREDNI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . . .314 

4.1. Struktura lokalnih javnih finansija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .314 

4.2. Porezi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .315 

4.3. Prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .319 

4.4. Rashodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .319 

4.5. Opštinski zajmovi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .321 

4.6. Ekonomski razvoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .322 


5.1. Transformacija lokalnih vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .323 

5.2. Glavni problemi koje treba rešiti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .324 

5.3. Gra|ansko društvo i reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .324 

Pena Koman, Eugen Krai, Monika Radulesku, Gabrijela Stan~ulesku 

LOKALNA VLAST U RUMUNIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .335 

1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .335 

1.1. Kratka istorija lokalne uprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .336 

1.2. Teritorijalna struktura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .337 


1.4. Regionalizacija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .338 

1.5. Odnos izme|u dràvne administracije i lokalne uprave . . . . . . . .339 

1.6. Razvoj procesa tranzicije tokom 90-tih. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .341 

2. LOKALNA POLITIKA, ODLUÎVANJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .343 



2.3. Raspodela ovlaš}enja izme|u razli~itih nivoa uprave . . . . . . . . . .347 

2.4. Unutrašnja struktura odlu~ivanja u lokalnoj upravi . . . . . . . . . . . .349 

2.5. Javno u~eš}e u odlu~ivanju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .356 

2.6. Eti~ka pitanja, multikulturna vlada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .356 

2.7. Asocijacija lokalnih vlasti i sektor NVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .357 

2.8. Obuka lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .358 

3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, OBEZBE\IVANJE USLUGA .359 

3.1. Struktura i rad lokalne administracije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .359 

3.2. Isporu~ivanje lokalnih usluga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .361 

3.3. Saradnja sa sektorom NVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .364 


4.1. Pravni okvir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .366 

4.2. Prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .366 

4.2.1. Lokalna autonomija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .367 

4.2.2. Dràvni transferi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .368


4.2.3. Struktura prihoda po tipu lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . .369 

4.3. Rashodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .371 

4.3.1. Struktura rashoda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .371 

4.3.2. Struktura rashoda po tipu lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . .372 

4.3.3. Rashodi i prihodi u strukturi BND . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .374 

4.4. Pozajmice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .374 


5.1. Postignu}a administrativne reforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .376 

5.2. Nedostaci administrativne reforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .378 

5.3. Kriti~ne teme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .380 

@eljko [evi} 

LOKALNA VLAST U JUGOSLAVIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .397 


1.1. Kratka istorija lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .397 

1.2. Teritorijalna struktura, nivoi samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . .399 

1.3. Odnosi izme|u dràvne admministracije i lokalne vlasti . . . . . . .402 

1.4. Poloàj gradova i glavnih gradova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .404 

1.5. Teritorijalna samouprava ispod op{tinskih nivoa . . . . . . . . . . . . . .405 

1.6. Tok pravnih feformi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .406 

2. LOKALNA POLITIKA, DONO[ENJE ODLUKA . . . . . . . . . . . . .407 



2.3. Podela vlasti izme|u razli~itih nivoa vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . .415 

2.4. Unutra{nja struktura lokalnih organa vlasti koji donose odluke . .416 

2.5. U~e{}e javnosti u dono{enju odluka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .419 

2.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .420 

2.7. Udruènja lokalnih vlasti i sektor NVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .421 

3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, VR[ENJE SLU@BI . . . . . . . . . .422 

3.1. Struktura i funkcionisanje lokalne administracije . . . . . . . . . . . . .422 

3.2. Lokalno vr{enje slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .427 


5. DALJI KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . . . .432

17 

PREDGOVOR 

Ova knjiga o lokalnoj upravi je drugi tom serije koju je pokrenula Inicijativa 

za reformu lokalne vlasti i javnih slu`bi (ILV), koja se koncentriše na osam 

zemalja jugoisto~ne Evrope. Svako grupisanje zemalja za uporedno istraìvanje 

je sasvim svojevoljno. Kada smo zapo~eli sa ovim deskriptivnim radovima, iz prili~no 

jasnih razloga su izabrane zemlje isto~ne Evrope: one su u istom geografskom 

regionu, a ograni~eni broj izveštaja iz zemalja }e imati kao rezultat knjigu 

koja nije suviše obimna za ~itanje. 

Me|utim, ove studije zemalja pokazuju neke veoma karakteristi~ne sli~nosti, 

koje su kasnije opravdale izbor zemalja. Prvo, ovaj region se još uvek bori sa 

problemima reforme centralne dràve. Za razliku od zemalja centralne Evrope koje 

su predstavljene u prvom tomu serije, ovde se još uvek razvija etos decentralizacije 

i prilago|avanja razli~itih modela lokalne uprave. Ove zemlje se suo~avaju 

sa problemom kako obezbediti osnovne javne slu`be, što zahteva relativno 

sna`ne nacionalne vlade za stabilizaciju i ujedna~avanje. Istorija regiona jugoisto~ne 

Evrope tako|e pokazuje da preovla|uju tendencije centralizacije pošto su 

nacionalne dràve kasnije osnovane. 

Još jedna tragi~na karakteristika u nekima od ovih zemalja je to što je tranzicija 

zapo~eta posle rata i unutrašnjeg konflikta. Strukture vlasti u Bosni i Hercegovini 

i Hrvatskoj su bile pod uticajem te ~injenice, a Albanija i Moldavija su zamalo doìvele 

gra|anski rat, što je omelo brì razvoj njihovih sistema lokalne vlasti. Etni~ki konflikti 

i tenzije su još uvek glavne prepreke pravoj decentralizaciji ovog regiona. 

Svi ovi zajedni~ki problemi u jugoisto~noj Evropi su zahtevali pomo} me- 

|unarodnih i donorskih organizacija. One su veoma aktivne, pogotovo u zemljama 

u kojima mirovne snage obezbe|uju dobro funkcionisanje nacionalnih dràva. 

Bilateralni sporazumi o programima tehni~ke pomo}i i institucionalne i aktivnosti 

za razvoj kapaciteta me|unarodnih organizacija su od suštinskog zna~aja 

za izgradnju efikasnih i delotvornih vlada. Iako je veliki broj donatorskih programa 

povu~en iz centralnoevropskih zemalja, ostaje mnogo toga što bi u ovom 

regionu trebalo uraditi. U skoro svakoj zemlji regiona jugoisto~ne Evrope, Evropska 

povelja o lokalnoj upravi je imala ogromnu va`nost za zapo~injanje najva- 

`nijih reformi.


Ovi komparativni radovi sumiraju nekoliko aspekata strukture i rada lokalne 

uprave. Svaki izveštaj prati sli~nu šemu, ali uz naglasak na karakteristikama 

koje su specifi~ne za zemlju. Naš cilj je da predstavimo trendove razvoja u svakoj 

zemlji regiona jugoisto~ne Evrope, koncentrišu}i se na strukturu lokalne vlasti, 

politi~ke mehanizme, opštinske funkcije i slu`be, finansije i pitanja upravljanja 

slu`bama. 

Tranzicija je u ovom regionu zapo~ela demokratskim izborima i na nacionalnom 

i na lokalnim nivoima. To je osnovni uslov za bilo koji proces decentralizacije 

i ustanovljavanje pravog sistema lokalne uprave. ,,Stare-nove" politi~ke partije dominiraju 

politi~kim sistemima na lokalnom nivou. Tipi~no je da gradona~elnike i 

predstavnike regiona indirektno biraju njihova ve}a. Forme direktne demokratije su 

ugra|ene u politi~ke prakse, a lokalni referendumi su uvršteni u zakone. Me|utim, 

ovi radovi razli~ito procenjuju njihov uticaj, pošto njihove funkcije variraju u odnosu 

na politi~ku kulturu: u Bosni i Hercegovini se smatra da je referendum klju~ni 

faktor lokalne autonomije, dok se u Albaniji smatra da je on nasle|e prošlosti. 

Status i pravni poloàj lokalne vlasti su klju~ni i naj~eš}i problemi zemalja 

predstavljenih u ovom tomu. Decentralizaciju karakteriše izabrana lokalna vlast 

sa ograni~enim funkcijama i odgovornostima. Nadle`nosti nad javnim slu`bama 

su podeljene izme|u nacionalnih i lokalnih uprava. Odgovornost za finansiranje 

je ~esto zajedni~ka: na primer, ministarstva ispla}uju plate, a troškove odràvanja 

snosi lokalna vlast. Jedna od prednosti lokalnih sistema u ovom regionu je to 

što lokalne uprave nisu tako ekstremno iscepkane kao u nekim zemljama centralne 

Evrope. Zajednice su sa~uvane kao deo izabrane opštine. 

Osnovne komunalne i zajedni~ke slu`be su uglavnom decentralizovane na 

lokalnom nivou, ali je tipi~no da druge velike slu`be (kao što je obrazovanje) obezbe|uju, 

finansiraju i kontrolišu resorna ministarstva. Ovo je veoma ~esto kombinovano 

sa ,,dvostrukom subordinacijom" lokalnih vlasti pošto se one posmatraju 

i kao samouprave i kao subjekti direktne dràvne kontrole. Postoje razli~ite organizacione 

forme dekoncentrisanih jedinica resornih ministarstava; u nekim zemljama, 

kao što je Moldavija, stvaranje ovakvih organizacija je posmatrano kao 

korak unapred, pošto je vodilo odvajanju dràvnih i lokalnih funkcija. 

Centralna kontrola i upravljanje javnim slu`bama se sprovode razli~itim organizacionim 

formama. Tradicionalni prefekti, guverneri, na~elnici oblasti i okru- 

`na administrativna odeljenja su povezani sa nekim oblikom regionalne organizacije 

ili srednjim nivoom uprave, kao što je Rumunska administrativna komisija, 

koja sluì kao forum za pregovaranje izme|u prefekta i okru`nih lokalnih vlasti. 

O~ito ove mešane forme ne podsti~u dalju decentralizaciju u onim zemljama 

koje su ve} na~inile prve korake ka proširenju lokalne autonomije, ali one nešto 

doprinose ve}oj transparentnosti administrativnih i politi~kih procedura.


Centralizovana raspodela javnih funkcija i ~vrsta kontrola nacionalne vlade 

nad pruànjem usluga ~esto koincidira sa niskim nivoom vlastitih prihoda. Samo 

mali procenat prihoda opštinskih budèta (obi~no ispod pet posto) ubiraju lokalne 

vlasti. To što nema zna~ajne i stabilne osnove lokalnog prihoda se ~esto koristi 

kao argument u prilog daljoj centralizaciji. Postoji praksa raspodele prihoda, 

ali je ona u velikoj meri diskreciona, a odre|ena proporcija podele se prilago|ava 

potrebama i vertikalnoj nesrazmeri budèta lokalnih uprava. 

U ve}ini ovih zemalja inicirana je privatizacija zemljišta i transfer nekadašnjeg 

dràvnog vlasništva lokalnim upravama. Do kraja 90-tih postojala je pravna 

osnova opštinskog vlasništva i uklju~ivana je u posebne strategije privatizacije 

u svim zemljama. Postoje velike razlike me|u politikama privatizacije jer njen 

opseg i forme nadoknade variraju od zemlje do zemlje. U nekima privatno – i stoga 

ni opštinsko – vlasništvo nije dozvoljeno u urbanim oblastima (kao u Makedoniji), 

što usporava razvoj osnove za prihod lokalne vlasti. 

Centralna kontrola opštinskog obezbe|ivanja usluga i ograni~ena autonomija 

lokalnih finansija uti~e na na~in upravljanja i zapošljavanja lokalnih uprava. 

Postoje standardizovane norme za administraciju lokalnih uprava, koje ograni~avaju 

broj opštinskog osoblja na osnovu veli~ine opštine (kao u slu~aju Makedonije 

i Moldavije). U nekim zemljama strukturu kancelarija lokalne uprave definiše 

centralna uprava (kao u Bugarskoj). Gradona~elnik je tako|e obi~no na~elnik 

administracije lokalne vlasti (Albanija, Bugarska i Makedonija). Izvršni odbori 

i komiteti su stvoreni za kolektivno odlu~ivanje, što ne podsti~e lokalnu politi~ku 

kontrolu nad opštinskom administracijom. 

Posle decenije postepenog razvoja novih politi~kih mehanizama, javna administracija 

i javne slu`be su visoko na listi politi~kih prioriteta reforme i decentralizacije 

javnog sektora u svim zemljama jugoisto~ne Evrope. Albanija, Hrvatska 

i Makedonija su u poslednjim fazama oblikovanja dalje decentralizacije, dok 

je u drugim zemljama planirana reforma posebnih komponenti sistema lokalne 

uprave (kao što je decentralizacija prihoda u Bugarskoj i ponovno definisanje uloge 

gradona~elnika u Rumuniji). 

îne se napori kako bi se reformisala unutrašnja vrednost lokalne uprave i 

pravila rada i uprave opština. Ovo zahteva ne samo poboljšanje zakonodavstva i 

mehanizama finansiranja, ve} i modifikaciju na~ina sprovo|enja i opšti stav u lokalnoj 

upravi. Posle prve decenije stvaranja lokalne uprave, kredibilitet i delotvornost 

novih institucija moraju se narednih godina poboljšati. Kako se postepeno 

razvija privreda ovih zemalja, lokalne uprave }e imati ve}e odgovornosti u regionu. 

One }e tako|e biti u stanju da više mobilišu lokalno društvo, a opštine }e izna}i 

nove oblike isporuke javnih usluga. Na ovaj na~in, lokalne uprave }e doprineti 

stabilizaciji zemalja i novih nacija jugoisto~ne Evrope.


Nadamo se da }e ova knjiga o sistemima lokalne vlasti pomo}i razmenu informacija 

me|u kreatorima i onima koji sprovode politiku u regionu. Ona }e tako|e 

doprineti boljem razumevanju razvojnih trendova u ovim zemljama, što je 

od suštinske va`nosti za sve me|unarodne organizacije zainteresovane za stvaranje 

programa i politika pomo}i koji su vi{e fokusirani. O~ekujemo da }e takvi 

projekti imati ve}i uticaj na zemlje koje ih primaju ako su prilago|eni lokalnim 

potrebama. To je osnovni razlog zašto je ILV pokrenula ovu seriju. Informacije 

sakupljene u ovoj knjizi }e tako|e voditi naš vlastiti razvoj i aktivnosti tehni~ke 

pomo}i. 

Ove studije ne obuhvataju sve aspekte lokalne vlasti i javne administracije, 

ali daju sveè podatke o osnovnim komponentama lokalne javne sfere. U studijama 

su predstavljeni trendovi razvoja zemalja, te, mo`da, nisu detaljno obra|ivani 

najnoviji doga|aji u ovom regionu koji se brzo menja. 

Ovaj projekat za sakupljanje osnovnih informacija o sistemima lokalne vlasti 

u jugoisto~noj Evropi je predstavljao veliki napor za naše saradnike i za ILV. 

Upravni komitet ILV je zapo~eo ovaj projekat i definisao osnovne ciljeve i stil 

knjiga. Veoma smo zahvalni uredniku knjige, gospo|i Emiliji Kandevoj, koja je 

upravljala procesom pisanja izveštaja. Kvalitet izveštaja je zavisio od autora iz 

predstavljenih zemalja i recenzenata. Ondrej Simek i Irakli Rekhviasvili su upravljali 

projektom za ILV. Kristina Zapoto~ki je bila urednik knjige. Zahvalni smo 

im na izvanredno obavljenom poslu. 

Budimpešta, oktobar 2000. 

Gabor Peteri 

OSI Inicijativa za reformu 

lokane vlasti i javnih slu`bi

21 

Emilija Kandeva* 

UVOD U KOMPARATIVNU 

STUDIJU LOKALNE VLASTI U 

CENTRALNOJ I ISTO^NOJ EVROPI: 

BALKANSKA PERSPEKTIVA 

1. PREGLED 

Ovaj drugi tom u seriji od tri knjige sadrì deskriptivne radove o nacionalnim 

sistemima lokalne uprave u osam zemalja: Albaniji, Bosni i Hercegovini, Bugarskoj, 

Hrvatskoj, Makedoniji, Moldaviji, Rumuniji i Jugoslaviji. Zbog ~ega su 

oni sakupljeni u zasebnu knjigu? Šta ih me|usobno povezuje i odvaja od drugih 

zemalja centralne i isto~ne Evrope (CIE)? Zemlje uklju~ene u ovu knjigu teško 

da bi se mogle svrstati samo u zemlje isto~ne Evrope. Zajedni~ki elemenat nije 

geografski poloàj – barem ne samo geografski poloàj – iako su im granice zajedni~ke, 

ve} pre posledice zajedni~kog ìvota u jednom odre|enom regionu. Ove 

zemlje, sa jedne strane, pripadaju nekadašnjoj grupi isto~noevropskih zemalja takozvanog 

,,socijalisti~kog lagera". Pre Drugog svetskog rata one su bile deo regiona 

koji se nazivao centralna Evropa i Balkan. Kasnije je region postao poznat 

kao isto~na Evropa kako bi se razlikovao od zapadne Evrope. Sa propaš}u komunisti~kih 

reìma u ovom regionu, brzo je oìvljen termin centralna Evropa, a 

bivši isto~noevropski blok je tradicionalno podeljen na centralnu Evropu (severno 

od Ma|arske, uklju~uju}i i nju) i Balkan (ju`no od Ma|arske). Ve}ina zemalja 

~iji je pregled ra|en su balkanske zemlje, sa posebnim karakteristikama koje 

* Emilia Kandeva, profesor upravnog prava i dekan Pravnog fakulteta Slobodnog univerziteta 

Buras, Burgas, Bugarska.

22 Uvod u komparativnu studiju lokalne vlasti 

se vezuju za ovaj termin. Ne naglašavaju}i posebno kulturne korene, religija se 

ovde ne posmatra kao faktor jedinstvenosti, iako preovla|uju}i broj balkanskih 

zemalja pripada isto~noj pravoslavnoj kulturi. Pre bi se moglo re}i da zajedni~ki 

elementi mogu biti uglavnom posmatrani iz istorijske i ekonomske perspektive, 

a najva`nije zajedni~ke karakteristike su: to su zemlje u tranziciji, njihove teritorije 

su blizu jedna drugoj i suo~avaju se sa sli~nim preprekama. 

Masovno propadanje komunisti~kih reìma u isto~noj Evropi 1989. je bio dramati~an 

doga|aj koji je mnogo obe}avao i ~iji je direktni efekat bio izazov politi~kim, 

ideološkim ekonomskim i administrativnim obrascima. Veliki deo bivših ,,socijalisti~kih" 

zemalja je izabrao demokratski model. Kako bi taj cilj ostvarile, ove zemlje 

~ine velike napore da potpuno preoblikuju dràvu. One su doìvele institucionalni 

i organizacioni ,,raspad" dràvnog i sistema lokalne vlasti. U po~etnoj fazi transformacije, 

stara socijalisti~ka pravna, društvena i ekonomska ure|enja su bespovratno 

propala i stvarane su nove strukture. Paradigma koja je dominirala funkcionalnim 

i organizacionim dizajnom za vreme dugog perioda totalitarnog reìma sada se zamenjuje 

balansom izme|u centralnih i lokalnih vlasti. Tranzicioni period uklju~uje 

karakteristike kao što su pojavljivanje višepartijskih sistema, redovnih izbora i na nacionalnom 

i na lokalnim nivoima, pokušaji da se obnove mehanizmi i centralnih i lokalnih 

uprava i razvoj u smeru dalje demokratizacije i trìšne ekonomije. Javni sektor, 

koji je i subjekat i objekat reforme, nalazi se pod ogromnim pritiskom da se prilagodi 

promenjenim uslovima. Kao opšti proces na me|unarodnom nivou, progres 

prema decentralizaciji dràvne uprave u zemljama centralne i isto~ne Evrope ima mnoge 

implikacije u smislu demokratizacije, u~eš}a, efikasnosti i, što nije najmanje va- 

`no, ponovnog otkrivanja uloge lokalne vlasti. Teritorijalne i lokalne uprave bi mogle 

mnogo da pomognu centralnoj upravi pošto su one ~esto u takvom poloàju da 

resurse mogu svrsishodnije da koriste i da javnu administraciju prilagode tako da ona 

odgovara stvarnim potrebama gra|ana. Na taj na~in, one mogu da dokaù da su sasvim 

sposobne da odgovore ozbiljnim zahtevima pokrenute reforme. 

Reforma administracije i reforma lokalne uprave su blisko povezane. Reformski 

paketi u oblasti lokalne uprave, koji uklju~uju veliki broj administrativnih 

promena kao i novo zakonodavstvo, uzimaju u obzir sva tri cilja administrativne 

reforme: demokratiju, efikasnost i pravi~nost. 

Namera ove knjige je da oni koji su zainteresovani za javnu politiku i javne 

poslove mogu i treba da prou~e ,,internacionalizovanu" lokalnu vlast. Cilj knjige 

je da pruì: 

1. Pregled sistema lokalne vlasti u zemljama centralne i isto~ne Evrope za 

izvesni region. 

2. Komparativne studije osnovnih komponenti lokalne vlasti u zemljama koje 

obra|uje.


3. Me|unarodni kontekst u~eš}a gra|ana u lokalnoj vlasti. 

4. Me|unarodni kontekst lokalnih javnih slu`bi. 

5. Komparativnu analizu problema, uticaja i "vru}ih tema" teku}ih reformi 

lokalne vlasti. 

Ova uporedna studija je sa jedne strane deskriptivna – opisane su strukture, pristupi 

i prakse od zemlje do zemlje – a sa druge strane analiti~ka – identifikuje klju~ne 

koncepte i logiku i dinamiku lokalne vlasti u zemljama regiona. Namera je da 

knjiga politi~arima, administratorima i stru~njacima posluì kao sredstvo za integraciju 

uporednog materijala o najva`nijim oblastima lokalne uprave i sticanje nove perspektive 

o vlastitim zemljama. Osnovna vrednost uporednih studija nije u traènju 

univerzalnih recepata koji ne zavise od kulture, niti je oru|e za kopiranje tu|ih modela, 

ve} pre sredstvo da sami sebe razumemo. Zato se uporedna studija u ovoj knjizi 

sastoji od objektivnog pregleda svake zemlje kroz diskusiju o osnovnim komponentama 

lokalne vlasti u jedinstvenoj strukturi; rad o svakoj zemlji je organizovan 

na isti na~in kako bi se osigurao lakši pristup uporednim informacijama. 

Knjiga sluì kao osavremenjeno drugo izdanje knjige: Lokalna vlast u centralno-isto~noj 

Evropi i CIS, 1994: Zbornik deskriptivnih radova 1 i pruà sistematske 

podatke o organizacijama i institucijama u zemljama ovog regiona. Njen 

cilj je da pomogne ~itaocima da se upoznaju, razumeju i da uporede kontekste u 

kojima lokalne uprave trenutno rade i reforme lokalne uprave koje su u toku. U 

ovom cilju, opšta prezentacija u radu za svaku zemlju je objektivna, asertivna i 

pozitivna. Za svaku zemlju su opisane klju~ne teme postoje}e organizacije lokalne 

vlasti. Naravno, veoma je va`na ta~ka gledišta istraìva~a, koju naziremo kroz 

fokus istraìvanja i kriti~ku analizu izvesnih ,,vru}ih" ili odabranih tema (na primer, 

uloga nevladinih organizacija, javna mišljenja, politizacija lokalne vlasti) i 

pitanja koja se razmatraju. Izveštaj za svaku zemlju dopušta autoru da izrazi svoju 

li~nu procenu pojedinih elemenata i celog sistema lokalne vlasti dok prati zajedni~ki 

nacrt. Shodno tome, bez vešta~kog ujedna~avanja ove raznovrsne problematike, 

ova edicija obezbe|uje empirijski zasnovane analize koje lokalne vlasti 

posmatraju u kontekstu njihove uloge u društvima u tranziciji i postavlja zale|inu 

za odre|ivanje njihovog pravca. 

Ovaj uvod u uporednu lokalnu vlast u balkanskoj perspektivi pokušava da 

poveè analizu lokalne vlasti svake zemlje sa me|unacionalnim uopštavanjima. 

Ona ne pokušava da bude sveobuhvatna iz tri osnovna razloga. Prvo, time što se 

koncentriše na zajedni~ke karakteristike i procese umesto na distinktivne varijable, 

prihva}eni uporedni pristup olakšava da se zbornik deskriptivnih radova do- 

1 Lokalne uprave u CIE i CIS, 1994: Antologija deskriptivnih radova, Institut za lokalnu upravu 

i javne slu`be, Budimpe{ta, 1994.


ìvi kao kompletno komparativno istraìvanje. Drugo, selektivni pristup ovim temama 

usmerava pa`nju ~itaoca na najva`nije probleme i trendove lokalne vlasti 

u okviru šire slike budu}eg razvoja zemalja koje su analizirane u ovoj knjizi. Tre- 

}e, cilj uvoda je da ~itaocu pruì komparativne opservacije i zaklju~ke i tako probudi 

njegov interes za izveštaje o zemljama, ostavljaju}i radovima da sami govore. 

2. SISTEMI LOKALNE SAMOUPRAVE 

Lokalna vlast i u smislu lokalne autonomije i teritorijalne organizacije dr- 

àve ima svoje korene daleko u istoriji u okviru sveobuhvatnog ili nacionalnog 

konteksta. Iz istorijskih razloga opština ili zajednica kao osnovna samoupravna 

jedinica je tradicionalna karakteristika lokalne vlasti i stavlja jak naglasak na politi~ko 

administrativni okvir i konsolidaciju dràva. Sve zemlje koje su ovde pore|ene 

su razvile temeljite pravne osnove za lokalnu upravu, koja u svima uìva 

ustavni status. Ovi ustavi garantuju autonomiju lokalnih samouprava i utvr|uju 

sistem teritorijalne podele dràvne administracije. Ustavi iznose principe u vezi 

sa osnivanjem, strukturom i ovlaš}enjima najva`nijih lokalnih vlasti i daju opšti 

nacrt odnosa izme|u dràve i lokalnih uprava. Jedna grupa zakona reguliše funkcije 

lokalnih upravnih vlasti i administracije, procedure za obavljanje njihovih aktivnosti, 

odnos izme|u dràve i gra|ana i politi~ku, administrativnu i sudsku kontrolu. 

Lokalnu vlast normativno regulišu tri kategorije zakona: 1) opšti administrativni 

zakoni koji regulišu javnu administraciju - administrativne procedure, administraciju, 

republi~ku upravu; 2) opšti zakoni o lokalnoj upravi - lokalna samouprava 

i lokalna administracija, aktivnosti zajednice, administrativno-teritorijalna 

organizacija, teritorije okruga, gradova i opština i 3) posebni zakoni koji regulišu 

odre|ene oblasti rada javne administracije, pogotovo one koji su u vezi samo 

sa lokalnom upravom, kao što su lokalne takse, opštinsko vlasništvo i drugo. 

Teritorijalna struktura se razlikuje od zemlje do zemlje. Ve}ina ima sistem 

lokalne uprave na dva nivoa, sa nekim izuzecima u vezi sa glavnim ili velikim 

gradovima (na primer: Bugarska, Hrvatska i Moldavija). Neke zemlje imaju samo 

jedan nivo lokalne uprave – nivo samouprave (na primer, Makedonija). Uprkos 

razlikama u oblicima i praksama odnosa izme|u uprava u razli~itim zemljama, 

ako se koncentrišemo na nivoe moèmo razlikovati tri široko definisana tipa 

sistema lokalne uprave, a koji se razlikuju po tome koliki naglasak stavljaju 

na lokalnu samoupravu. 

Prva grupa uklju~uje sisteme lokalne uprave koje imaju više od jednoga nivoa 

u kojima lokalna samouprava postoji samo na nivou opštine. Lokalne uprave 

na drugom nivou su administrativne jedinice dràve organizovane kako bi spro-


vodile zakon i obavljale izvršne nadle`nosti. Zemlje u ovoj grupi su Bugarska i 

Jugoslavija. Regioni u Bugarskoj i oblasti u Jugoslaviji ~ine srednji nivo uprave 

u kome je dràvna vlast decentralizovana za sprovo|enje dràvnih ovlaš}enja u 

pravno definisanim oblastima i koja nastoji da ostvari efikasnu regionalnu politiku. 

Srednji nivo uklju~uje administrativne teritorijalne jedinice dràve kojima 

je povereno da sprovode regionalnu politiku, vrše dràvne nadle`nosti, sprovode 

dràvnu politiku na lokalnom nivou i uskla|uju nacionalne i lokalne interese. Dokle 

god uprave srednjeg nivoa ovoga tipa funkcionišu kao teritorijalni ogranci administracije 

centralne vlade, oni nemaju ni autonomiju ni izabrana tela. Guvernera 

regiona imenuje centralna vlada da osigurava sprovo|enje dràvne politike, 

štiti nacionalne interese, zakon i javni red i sprovodi administrativnu kontrolu. Guverneru 

pomaè regionalna administracija. Resorni ministri ponekad imaju ,,vertikalna 

odeljenja" u okviru administracije srednjeg nivoa. Guverner koordinira radom 

vladinih agencija u regionu i njihovom interakcijom sa lokalnim vlastima. 

On ili ona je zaduèn za zaštitu dràvne svojine i dràvnih interesa u regionu i 

izdaje nare|enja u okviru svojih ovlaš}enja. Što se ti~e odnosa izme|u uprava u 

ovoj grupi, postoji stroga podela nadle`nosti, odgovornosti i zadataka izme|u lokalnih 

samouprava (opštinska administracija) i vlasti srednjega nivoa, što je ure- 

|eno zakonom. Guverner kontroliše zakonitost akata i postupaka tela lokalne samouprave 

i lokalne administracije i moè da zaustavi sprovo|enje akata koje je 

donelo opštinsko ve}e a koji nisu u skladu sa zakonom, i da ih uputi odgovaraju}em 

sudu. On ili ona tako|e moè da ukine nezakonite akte opštinskih gradona~elnika 

i drugih tela lokalne vlasti. 

Kao posebnu podgrupu moèmo odvojiti sistem lokalne uprave u Bosni i 

Hercegovini, koji sadrì dva entiteta koji su de facto upravni i administrativni organi 

sa zna~ajnim ovlaš}enjima da sprovode zakon, uvode poreze i na druge na- 

~ine upravljaju. Ta dva tela su Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska 

(sa ve}inskim srpskim stanovništvom). Uz upravu na nivou Federacije sa svojim 

izvršnim i zakonodavnim ograncima, Federacija ima deset jedinica na podnacionalnom 

nivou koje se zovu kantoni, od kojih u nekima ìvi mešovito stanovništvo 

(Bošnjaci i Hrvati, sa veoma malim srpskim manjinama na nekim lokacijama), 

a u nekima ìve prevashodno Bošnjaci ili Hrvati. Ovi kantoni imaju 

vlastito zakonodavstvo, osnovne zakone (ustave), guvernere i ministre. U oba entiteta 

naselja su organizovana u opštine koje se mogu sastojati od nekoliko fizi~ki 

odvojenih lokacija. Republika Srpska ima centralizovanu administrativnu strukturu 

i Ministarstvo za lokalnu samoupravu na nivou entiteta da reguliše i vodi dijalog 

sa svoje šezdeset i ~etiri opštine, dok Federacija nema takvo ministarstvo. 

Finansijska i pitanja budèta u vezi sa opštinama u Federaciji se ili delegiraju kantonima 

ili ih deli nekoliko odeljenja Ministarsva finansija Federacije. Svaki od


kantona je usvojio – ili je trebalo da usvoji do kraja 1999 – odvojeni set zakona 

o lokalnoj upravi i slobodno organizuje ogranke tradicionalnih ministarstava za 

rešavanje pitanja lokalne uprave ili da ustanovi nezavisna ministarstva u kantonu. 

Osim zakona o lokalnoj upravi i ustavnih odrednica, sama Federacija nema 

ni zakonodavno telo ni velika ovlaš}enja za upravu podnacionalnim jedinicama. 

Umesto toga, kantonima su data ovlaš}enja da uvode poreze i regulativu, da organizuju 

sedamdeset i tri opštine u Federaciji kako smatraju za shodno. Tako Bosna 

i Hercegovina od Dejtonskog sporazuma ima jedanaest sistema lokalne uprave, 

od kojih deset, barem u Federaciji, pokazuje veliku raznovrsnost u razrezivanju 

poreza, alokaciji drugih sredstava, opštinskih zadataka i obezbe|ivanju javnih 

slu`bi. 

Druga grupa ima širu lokalnu autonomiju i samoupravu: ima više od jednog 

nivoa lokalne uprave sa izabranim predstavni~kim telima. U ovoj kategoriji, bez 

obzira na broj nivoa (dva ili tri), samoupravni oblici postoje u svim – ili makar u 

dva nivoa sistema lokalne uprave. Uz opštinski nivo, koji tradicionalno ima samoupravu, 

drugi nivo – okruzi i oblasti – tako|e imaju neke elemente samouprave i 

lokalne autonomije. Takvi sistemi postoje u Albaniji, Hrvatskoj, Moldaviji i Rumuniji. 

Lokalne vlasti drugog nivoa imaju izabrana lokalna tela: ve}a oblasti u Albaniji, 

ve}a oblasti (judet) u Moldaviji, okru`ne skupštine u Hrvatskoj i ve}a okruga 

u Rumuniji. Osnovna funkcija izabranih lokalnih vlasti drugog nivoa je koordinacija 

aktivnosti opština i zajednica na odgovaraju}oj teritoriji, odbrana lokalnih 

interesa i organizacija isporuke javnih usluga va`nih za širi region. Ona imaju 

veliku ulogu pri donošenju i sprovo|enju planova regionalnog razvoja, odlu~ivanju 

o lokalnim porezima i taksama i drugo. Svaka izabrana lokalna vlast na drugom 

nivou tako|e sluì kao mehanizam dràvne administracije i obi~no su joj date 

funkcionalne nadle`nosti centralne vlade. Ovde odnos izme|u centra i lokala 

uklju~uje figuru prefekta, uprkos razlikama u primeni ovog mehanizma. U Albaniji, 

prefekt je na ~elu neke vrste tre}eg nivoa lokalne vlasti – prefekture – koja 

uklju~uje dve do ~etiri oblasti i uskla|uje uslu`ne aktivnosti dràvne administracije 

sa lokalnim jedinicama u zemlji. Prefekt je predstavnik centralne vlasti koji 

uskla|uje i koordinira aktivnosti izabranih lokalnih vlasti i teritorijalne javne administracije. 

Prefekti u Rumuniji funkcionišu na nivou okruga i opštine Bukurešt, 

odnosno oni su na postoje}em nivou lokalne uprave i ne ~ine novi nivo. Njih imenuje 

centralna vlada, a njihove osnovne funkcije (veoma sli~ne funkcijama guvernera 

u prvoj grupi) su zaštita nacionalnog interesa, zakona i javnog reda, nadziranje 

zakonitosti administrativnih akata koje donose lokalne javne vlasti; upravljanje 

teritorijalnim administrativnim jedinicama i obezbe|ivanje javnih slu`bi preko 

njih. Prefekti u Moldaviji su ovlaš}eni da nadziru rad decentralizovanih slu- 

`bi i sprovo|enje zakona bez uplitanja u rad lokalnih vlasti. U Hrvatskoj, pred-


stavnik dràve je okru`ni guverner koji se bira, ali ~ije imenovanje mora da odobri 

predsednik dràve. Guverner sprovodi strogi nadzor nad lokalnim samoupravama 

okruga u ime dràve. Drugi predstavnici dràve na srednjem nivou lokalne 

uprave uklju~uju sekretare ve}a koje imenuje vlada i takozvane ,,vertikalne direktorate", 

koji rade na lokalnom nivou ali funkcionišu kao dekoncentrisana tela resornih 

ministarstava. Stepen vertikalne hijerarhije varira od slu`be do slu`be. Što 

se ti~e odnosa centra i lokala, osnovni problem u ovoj grupi je jasno odre|ivanje 

obima ovlaš}enja i odgovornosti izabranih lokalnih vlasti i teritorijalnih predstavnika 

dràve tamo gde funkcionišu na istom nivou lokalne uprave. 

Tre}a grupa u svom naj~istijem obliku uklju~uje sisteme lokalne uprave u 

kojima svaki nivo ima samoupravnu vlast, {to zna~i da se ceo sistem lokalne uprave 

zasniva na principu samouprave. Od zemalja o kojima se ovde diskutovalo, 

samo Makedonija i jedan entitet Bosne i Hercegovine – Republika Srpska – mogu 

pripadati ovoj grupi zbog toga što ovi sistemi lokalne uprave uklju~uju samo 

jedan nivo – opštinu. 

Opšti je princip da je stvaranje novih lokalnih uprava regulisano zakonom. 

Ustavi ili zakoni proklamuju da su administrativno-teritorijalna podela i stvaranje 

jedinica lokalne uprave zasnovani na lokalnim potrebama, zajedni~kim ekonomskim 

interesima i istorijskoj tradiciji. Uslovi pod kojima se stvaraju i ukidaju 

jedinice lokalne uprave i promena granica teritorija je u nadle`nosti parlamenta. 

Formiranje i reforma opština moè se sprovesti tek na osnovu konsultacija sa 

nadle`nim lokalnim vlastima, a u ve}ini slu~ajeva i sa lokalnim stanovništvom 

putem referenduma. Bez obzira na primenjeni metod, svugde je pravilo da stvaranje 

novih lokalnih uprava i promene granica postoje}ih jedinica lokalne uprave 

ne mogu biti sprovedeni bez pristanka lokalne zajednice. 

3. LOKALNA POLITIKA, ODLUÎVANJE 

Opštine (tako|e zvane zajednice, gradovi ili sela) su jedinice lokalne samouprave. 

One se od zemlje do zemlje razlikuju po imenu (na primer, u Rumuniji 

samo lokalne samouprave u gradovima se zovu opštine) i po statusu – ili nedostatku 

statusa – dva tipa opština: urbane lokalne jedinice i seoske lokalne jedinice 

(na primer, u Albaniji i Moldaviji, urbane lokalne jedinice su poznate kao 

opštine i gradovi, a ruralne lokalne jedinice su zajednice). Opštine se zasnivaju 

na ekonomskom i socijalnom integritetu i blisko povezanom lokalnom stanovništvu. 

One predstavljaju zajedni~ke interese gra|ana lokaliteta kao i interese celog 

lokaliteta. Ve}ina opština postoji na osnovnom nivou i imaju široke odgovornosti 

i veliki obim zadataka i aktivnosti koje zadovoljavaju potrebe lokalne 

populacije.


Teritorijalna samouprava ispod opštinskog nivoa je samo ograni~eno prisutna 

u svim zemljama o kojima se raspravljalo, izuzimaju}i Jugoslaviju. Po jugoslovenskom 

(posebno srpskom) zakonu, opštine mogu da odlu~e da organizuju ,,lokalne 

zajednice" na svojoj teritoriji. Lokalne zajednice se mogu organizovati i u urbanim 

i u ruralnim oblastima. One su lokalni oblici samoorganizacije gra|ana, ~iji je cilj 

izraàvanje i zadovoljavanje zajedni~kih lokalnih interesa onako kako ih definiše 

lokalno stanovništvo. Lokalne zajednice su pravni subjekti ~ije je pravo i du`nost 

uklju~ivanje, a na njihovom ~elu su ve}a koje direktno bira stanovništvo. 

Politi~ka kritika lokalnih zajednica tvrdi da one mogu voditi ,,gra|anskoj neposlušnosti". 

Oblici teritorijalne samouprave ispod nivoa opštine u drugim zemljama 

uklju~uju gradske ~etvrti (regione) i kancelarije gradona~elnika. Neke imaju 

izabrana predstavni~ka tela, kao što su teritorijalni komiteti u Hrvatskoj. Albanija 

uvodi zanimljiv oblik samouprave ispod nivoa opštine u selima – kryplaku (najstarija 

osoba). Kryplaku je izabrana lokalna vlast ~ija je mandatna odgovornost 

da sprovodi odluke zajednice. On ili ona predstavljaju selo i izraàvaju interese 

njegovih stanovnika ali uopšteno nemaju legalne nadle`nosti i rade na dobrovoljnoj 

osnovi. 

Sistemi lokalnih samouprava u svim predstavljenim zemljama poseduju slede}e 

zajedni~ke karakteristike: 

– Lokalni predstavnici se biraju javnim glasanjem, a lokalne vlasti imenuju 

zvani~nike i ostalo osoblje bez uplitanja centralnih vlasti. 

– [iroki obim ovlaš}enja, uklju~uju}i i ona koja se ti~u lokalnih poreza i ekonomskog 

i socijalnog razvoja. 

– Zna~ajna autonomija jedinica lokalne vlasti, uklju~uju}i finansijsku autonomiju. 

– Lokalno ve}e kao predstavni~ko telo koje je najva`nija vlast u lokalnoj 

upravi i koje utelovljuje princip lokalne autonomije; 

– Najviša izvršna vlast – gradona~elnik – koga bira stanovništvo ili lokalno 

ve}e koje sprovodi opšte nadle`nosti; u izuzetnim slu~ajevima izvršne 

funkcije se dele sa izvršnim komitetom i njegovim na~elnikom. 

– [iroki sistem administrativnih i izvršnih organa, od kojih je svaki sa posebnom 

nadle`noš}u i u principu strukturisan u skladu sa podelom izvršnih 

funkcija centralne vlasti. 

– Sistem lokalne samouprave na jednom nivou (ponekad udvojen samoupravnim 

oblicima na srednjem nivou). 

– Velike opštine sa administrativnim podstrukturama, ~esto kombinovane sa 

podopštinskom, delimi~nom samoupravom. 

Po ustavu ovih zemalja, opštine imaju opšte nadle`nosti za pitanja od posebnog 

interesa. Samo tamo gde zakon propisuje dopunska ili posebna ovlaš}e-


nja nekoj drugoj vlasti u opštinskim pitanjima, opštinska ovlaš}enja se ukidaju 

ili dele sa drugim vlastima. Regulativa raspore|uje odgovornosti razli~itim telima 

u okviru lokalne vlasti, iako opštinsko ve}e ili skupština snose kona~nu odgovornost 

za najva`nija pitanja. Izabrano predstavni~ko telo lokalne samouprave 

– opštinsko ve}e ili skupština – jeste jedina vlast na lokalnom nivou koja mo- 

è da donosi normativne akte od lokalnog zna~aja. 

Poloàj gradova je uglavnom u vezi sa tri karakteristike lokalne uprave: teritorijalnom 

organizacijom, razlikovanjem urbanih i ruralnih lokalnih jedinica (tamo 

gde ta razlika postoji) i statusom samoupravnih jedinica. Veliki gradovi imaju 

poseban status. Zakonodavstvo nekih zemalja propisuje takav status samo u 

jednoj karakteristici ili u malom broju aspekata, kao što je razli~ita administrativna 

podstruktura ili priznavanje dvostrukog statusa – i kao opštine i kao administrativne 

jedinice srednjeg nivoa. Zakonodavstvo u drugim zemljama, kao što 

je Hrvatska, propisuje formiranje gradova kao jedinica lokalne samouprave na 

osnovu tri kriterijuma: administrativni – status grada se daje svim sedištima okruga, 

bez obzira na njihovu veli~inu; na osnovu odre|enog broja stanovnika; i na 

osnovu posebnog zna~aja (istorijskog, ekonomskog, geografskog i drugo). U svim 

zemljama glavni gradovi imaju poseban status. U principu, njima se odobrava dvostruki 

status – kao gradovi (jedinice lokalne samouprave) i kao oblasti ili regioni 

(jedinice lokalne vlasti srednjeg nivoa). Oblasti metropole ili metropolitanske 

oblasti nemaju izri~itu nezavisnu regulativu o lokalnoj vlasti, ali imaju isti status 

i organizaciju kao veliki gradovi. 

4. ODNOS IZME\U DR@AVNE ADMINISTRACIJE I LOKALNE 

SAMOUPRAVE 

Odnos izme|u centralnih i lokalnih nivoa je osnovni faktor i pokazatelj stepena 

demokratizacije i modernizacije uprave u jednoj zemlji. U ve}ini pore|enih 

zemalja o~igledna je izvesna napetost u odnosima lokalne vlasti i centra dràve. 

Pozitivna strana ove opservacije je to što se smatra da je ta napetost privremena 

i što ona dovodi do stvaranja novih ideja i posebnih koraka koje obe strane preduzimaju 

kako bi se razvio kreativan i koristan odnos u procesu rada za dobrobit 

zemlje i njenih stanovnika. 

Raznovrsnost lokalnih tradicija i ustavnih propisa stvara dva osnovna tipa 

odnosa izme|u centralnih i lokalnih nivoa u vezi sa metodom odre|ivanja domena 

samoupravnih ovlaš}enja: (1) odnosi zasnovani na opštoj klauzuli i (2) odnosi 

zasnovani na nabrajanju. Prema opštoj klauzuli lokalna samouprava ima sve 

funkcije koje nisu izri~ito izuzete zakonom, odnosno obuhvata sve funkcije koje 

nisu izri~ito zabranjene ili poverene centralnim ili drugim vlastima. U ovom pr-


vom tipu odnosa centra i lokala, ustavi i zakoni propisuju samo opšte oblasti i 

smer aktivnosti samouprave. Drugi tip odnosa zasnovan na nabrajanju uklju~uje 

sisteme u kojima se priznaju samo ovlaš}enja za koje je izri~ito navedeno da su 

u domenu lokalne samouprave. U ovom slu~aju zakon podrazumeva da sva prava 

i ovlaš}enja pre svega pripadaju dràvi, koja moè da ih delegira kada joj to 

odgovara od slu~aja do slu~aja. Opština kao osnovna forma uprave ne bi trebalo 

da predpostavlja da ima neko pravo ukoliko to nije izri~ito propisano zakonom 

(Jugoslavija). Detaljna lista aktivnosti odre|uje koje aktivnosti mogu obavljati zajednice 

i gradovi, a koje okruzi (Hrvatska). Ve}ina analiziranih zemalja uvodi modele 

odnosa izme|u centra i lokala koji su bliì drugom tipu. Nabrajanje kao model 

za odnose izme|u centra i lokala nije u skladu sa Evropskom poveljom o lokalnoj 

samoupravi koja propisuje da lokalne samoupravne jedinice imaju puno 

pravo lokalnog odlu~ivanja u okviru zakona da sprovode inicijative u vezi sa bilo 

kojim pitanjem koje nije izuzeto iz njihove nadle`nosti niti stavljeno u nadle- 

`nost neke druge vlasti. 

Svugde je poštovana autonomija lokalne samouprave u vezi sa pitanjima 

kontrole. Akti i postupci samoupravnih vlasti su regulisani samo u smislu zakonitosti. 

Ovlaš}enje da se sprovodi administrativna kontrola nad lokalnom samoupravom 

~ini srednji nivo administracije po principu prefekta ili guvernera koji 

nadgleda zakonitost akata lokalne samouprave i lokalnih administrativnih tela. Izuzeci 

od ovog pravila postoje u Makedoniji i Hrvatskoj, gde nadzor vrši centralna 

vlada. Funkcije kontrole i nadzora nad lokalnim vlastima u Federaciji Bosne 

i Hercegovine se razlikuju po kantonima. Svaki zakon lokalne kantonske vlasti 

ima odre|eno ministarstvo ili odeljenje koje je odgovorno za tehni~ki, funkcionalni 

ili finansijski nadzor opštine. Uopšteno, ovi entiteti su kantonska ministarstva 

finansija i lokalne vlasti, a u Republici Srpskoj nadzor vrše ministarstva finansija 

i lokalne uprave entiteta. U nekim zemljama gradona~elnik opštine je ovlaš}en 

da kontroliše akte predstavni~kog tela lokalne samouprave; na primer, u Bugarskoj 

gradona~elnik nadgleda zakonitost rada opštinskog ve}a, kao i njihov diskrecioni 

sadràj. Gradona~elnik moè da ospori odluku opštinskog ve}a onda kada 

on ili ona smatra da se njome krše opštinski interesi ili zakoni. 

Nedavne tendencije decentralizacije nasuprot centralizaciji imaju tri akspekta 

– politi~ki, administrativni i finansijski. Proces decentralizacije vodi kompleksnim 

problemima za koje nema jednog opšteg rešenja; ona moraju biti povezana 

sa specifi~nim istorijskim, društvenim i ekonomskim tradicijama, politi~kom situacijom 

i ekonomskim razvojem svake zemlje. Ovo, sa jedne strane, u nekim zemljama 

podrazumeva odràvanje dràvne kontrole nad administracijom i finansijama; 

osigurava fer raspodelu resursa oblastima i opštinama uzimaju}i u obzir razli~it 

stepen razvoja i osigurava politi~ki integritet dràva. Stalno u~estvovanje de-


mokratske centralne vlade u ve}ini procesa posmatra se kao na~in da se pove}a 

odgovornost dràve pred društvom i kao klju~na garancija demokratizacije vlade. 

Sa druge strane, specifi~na rešenja oja~avaju ulogu gra|ana, u lokalnoj vlasti i poboljšavaju 

odnose izme|u javne administracije i gra|ana, što uklju~uje aktiviranje 

uloge nevladinih organizacija i obezbe|uje izbor i kvalitet javnih slu`bi i najsvrsishodniju 

upotrebu lokalnih resursa i privatni sektor na nekom podru~ju. U oba 

slu~aja cilj napora je da se postignu odrìvi nivoi koordinacije i odgovaraju}i mehanizmi 

za postizanje razumnog balansa izme|u centralne i lokalne samouprave. 

Me|utim, konflikti i dalje postoje. Sa jedne strane raste zabrinutost u vezi sa pitanjima 

lokalnog razvoja, nezaposlenosti, društvenih pitanja i potrebe za ekonomskim 

i urbanim restrukturisanjem; stoga postoji mnogo razloga da se oja~a uloga 

lokalnih politika. Sa druge strane, opseg ovlaš}enja lokalnih vlasti je nedavno na 

neki na~in ograni~en, ili još uvek postoji velika finansijska zavisnost od dràve. 

Sadašnji procesi demokratizacije – tj. pomeranje izvesnih funkcija centralne 

vlade na lokalni nivo – uglavnom su ograni~eni na potcentralne teritorijalne 

jedinice (regioni, oblasti), koji u mnogim slu~ajevima rade kao teritorijalni subjekti 

centralne vlade. Opšta javnost, koja smatra da decentralizovana vlada mo- 

è bolje da odgovori njihovim potrebama i zahtevima traì da decentralizacija ne 

bude zaustavljena na srednjem nivou uprave. 

Administracija srednjeg nivoa je jedan aspekt problema balansa izme}u centralne 

i lokalne uprave. Srednji nivo se u svakoj zemlji razlikuje po predstavni~kim 

ovlaš}enjima, procedurama i administrativnim funkcijama. Me|utim, postoji jedna 

zajedni~ka tendencija: uprave srednjeg nivoa sve više postaju teritorijalne jedinice 

za premoš}avanje jaza izme|u dràvne i lokalne politike; ona garantuje sprovo|enje 

politike centralne vlade na lokalnim teritorijama i obezbe|uje koordinaciju 

aktivnosti lokalnih samouprava odozgo nadole. Ovo se postiè razli~itim oblicima 

o kojima je raspravljano ranije u ovom pregledu. Tamo gde postoje izabrana 

predstavni~ka tela – kao što su oblasna ili okru`na ve}a – uprave srednjeg nivoa 

postaju slabije i gube svoj bivši poloàj kao predstavnici opština i viši nivo lokalne 

samouprave koji koordinira aktivnostima opština /zajednica na njihovim teritorijama. 

Tamo gde su uprave srednjeg nivoa osnovane kao teritorijalna tela centralne 

vlade, pove}avaju se njihova ovlaš}enja u lokalnoj upravi i stoga i njihove funkcije 

kontrole nad aktima i postupcima lokalnih samoupravnih tela. 

5. JAVNO UÊ[]E I ODLUÎVANJE 

Ne postoji bolji test za procenu nivoa demokratije u jednoj zemlji od posmatranja 

u~estvovanja gra|ana u vršenju vlasti i predstavljenosti svih grupa stanovništva. 

U celom ovom regionu stanovništvo direktno bira lokalna predstavni~ka


tela samouprave. Uz to, ustavi svih zemalja koje razmatramo su utvrdili princip 

direktne demokratije na lokalnom nivou. Najpopularniji oblik direktne demokratije 

je lokalni referendum o pitanjima samouprave i poslova zajednice, što odre- 

|uje zakon. Lokalni referendum se organizuje za pitanja za koja se smatra da je 

va`no javno mišljenje, pogotovo iz domena aktivnosti lokalne vlasti i pitanja u 

vezi sa dràvnim odlukama u oblasti teritorijalne i organizacije lokalne uprave. 

Drugi oblici direktne demokratije – savetodavni referendum, lokalni sastanci (okupljanja) 

gra|ana, gra|anske peticije i inicijative razlikuju se od zemlje do zemlje. 

Smatra se da je oblik direktne demokratije i pravo gra|ana da prisustvuju sednicama 

lokalnog ve}a. Sednice lokalnog ve}a su javne ukoliko zakon ne propisuje 

druga~ije. Nedavna praksa lokalne uprave pokazuje da predstavnici izabrani u lokalna 

tela nemaju obavezu da izveštavaju javnost o svojim aktivnostima. Iako bi 

takav zahtev mogao da pove}a odgovornost lokalnih izabranih predstavnika i da 

poboljša njihov odnos sa gra|anima, on se suo~ava sa negativnim stavom zbog 

sli~nih postupaka koji su zloupotrebljavani u doba komunisti~kog reìma. Etni~ki 

problemi i njihova rešenja su uvek bili povezani sa nivoom demokratije i u~estvovanjem 

javnosti u vlasti. U balkanskim zemljama ìvi veliki broj nacionalnih 

manjina i etni~kih grupa. Zbog svog geografskog poloàja na raskrš}u istoka 

i zapada, severa i juga, što je kroz istoriju pogoršavano prisilnom emigracijom 

populacije, sve balkanske zemlje (osim etni~ki skoro homogene Albanije) 

imaju veliku etni~ku raznovrsnost sa jednom ili više preovla|aju}ih nacionalnih 

manjina ili etni~kih grupa. Ustavi svih zemalja proklamuju principe ravnopravnosti 

i nediskriminacije. Etni~ka pitanja postoje kao formalni faktori u strukturi 

i funkciji lokalnih samouprava u šest zemalja – Jugoslavija, Bosna i Hercegovina, 

Makedonija, Moldavija, Hrvatska i Rumunija. Savezna Republika Jugoslavija 

se sastoji od dve federalne jedinice – Srbije i Crne Gore. Autonomne pokrajine 

koje postoje u Republici Srbiji – Vojvodina i Kosovo i Metohija – po zakonu 

se ne posmatraju kao lokalne uprave. Me|utim, one se priznaju kao specifi~ne 

lokalne teritorije koje uklju~uju posebne opštine nabrojane zakonom. U Bosni i 

Hercegovini postoje dva entiteta: Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska. 

Federacija sadrì kantone sa mešaovitom populacijom (Bošnjaci i Hrvati sa 

veoma malim srpskim manjinama na nekim mestima) i kantone sa preovla|ujuje 

bošnja~kim ili hrvatskim stanovništvom. Ovi kantoni imaju zakonodavstvo, vlastite 

ustave, vlastite guvernere i ministarstva na ~ijem su ~elu ministri. 

âk i tamo gde se etni~ke karakteristike ne smatraju za pravni faktor, politi~ka 

pitanja ,majorizacije" i ,,minorizacije" razli~itih etni~kih grupa usporavaju 

sprovo|enje etni~kih prava. Moldavski ustav propisuje artikulaciju interesa manjina, 

uklju~uju}i i davanje specijalnog statusa nekim regionima u Moldaviji. Zakonodavstvo 

u Hrvatskoj obezbe|uje da prava ~lanova etni~kih i nacionalnih za-


jednica ili manjina budu predstavljena u lokalnim samoupravnim telima proporcionalno 

sa njihovim udelom u ukupnom broju stanovnika u jednoj opštini. Hrvatski 

gra|ani i ~lanovi etni~kih i nacionalnih zajednica i manjina koje ~ine bar 

8% glasa~kog tela izborne jedinice opštine ili okruga imaju pravo na ovako proporcionalno 

predstavljanje. Ukoliko se ovakva proporcionalnost ne postigne na 

izborima broj odbornika u predstavni~kom telu se pove}ava do potrebnog broja. 

Makedonsko zakonodavstvo u punoj meri priznaje prisustvo etni~kih manjina u 

lokalnoj upravi i eksplicitno reguliše zvani~ne jezike i odgovaraju}e zapisnike tela 

lokalne uprave kako bi se prepoznale jedinice lokalne uprave sa ve}inom drugih 

nacionalnosti (kada populacija drugih nacionalnosti prelazi 50% ukupnog broja 

stanovnika) i jedinice lokalnih samouprava sa zna~ajnim brojem drugih nacionalnosti 

(kad njihova populacija prelazi 20% ukupnog stanovni{tva). Rumunski 

zakoni obezbe|uju izvesne garancije za manjine, sa posebnim fokusom na Ma- 

|are koji ìve u Rumuniji. 

U toku 90-tih godina, etni~ki sukobi do kojih je došlo na odre|enoj lokalnoj 

teritoriji su se ~esto širili preko nacionalnih granica i tako su se te dràve uvla~ile 

u me|unarodne konflikte. Danas me|unarodni etni~ki konflikti ~esto izazivaju 

me|unarodne tenzije. Ovaj proces ima sve ve}u va`nost u zemljama centralne 

i isto~ne Evrope u kojima je od 1989. godine došlo do dramati~nih promena. Posle 

mnogo godina krutog socijalizma neki delovi populacija nisu spremni za izazove 

novih demokratija i trìšnu ekonomiju. Sukob ekonomskih, socijalnih i kulturnih 

problema koji su tiho postojali pod totalitarnim reìmima su izbili na površinu 

pri suo~avanju sa novom politi~kom stvarnoš}u. Populacije balkanskih zemalja 

doìvljavaju kompleksne lokalne i me|unarodne situacije u vezi sa etni~kim 

grupama, a da se ne pominje tragedija na Kosovu. Dok je internacionalni menad`ment 

konflikta multilateralni napor koji zavisi od politike više zemalja, menad`ment 

unutrašnjeg etni~kog konflikta koji je potencijalni izvor tenzija moè da 

bude pod kontrolom dràve i njene lokalne uprave. Prema ustavnim propisima svih 

istraìvanih zemalja ne postoje privilegije niti ograni~vanja gra|anskih prava na 

osnovu rase, nacionalnosti etni~kog identiteta, religije i drugo. Me|utim, klju~nu 

ulogu za sprovo|enje ovih pravila imaju lokalne uprave. Osnivanje i odràvanje 

socijalne i kulturne infrastrukture koje spre~avaju konflikte etni~kih, religioznih i 

drugih grupnih interesa naglašavaju novu ulogu lokalnih zajednica za odràvanje 

etni~kog mira i njihov uticaj na rešavanje etni~kog problema. 

6. OBEZBE\IVANJE LOKALNIH USLUGA 

Uloge koje lokalne uprave igraju u obezbe|ivanju lokalnih usluga imaju i 

sli~nosti i prili~no zna~ajne razlike. Javni putevi i autoputevi, urbano planiranje,


osnovne i srednje škole, obdaništa, javni parkovi i javne komunalne slu`be se svugde 

mogu na}i. Me|utim, ako ih pa`ljivije uporedimo otkri}e se da su neke lokalne 

uprave mnogo više razvile ove slu`be nego druge. Sli~no tome, neke zajednice/opštine 

obezbe|uju veliki broj slu`bi, dok u drugim zemljama moèmo 

na}i samo nekoliko slu`bi koje direktno obezbe|uje lokalna uprava. Zajednice i 

gradovi su mnogo više uklju~eni u pruànje javnih usluga nego lokalne vlasti srednjeg 

nivoa. Raspodela slu`bi izme|u razli~itih nivoa lokalne uprave je pratila princip 

da usluge obezbe|uju one lokalne vlasti koje su gra|anima najbliè – tj. samouprave 

koje pripadaju prvom nivou, ali ovo nije opšta karakteristika. Izabrani 

metod odre|ivanja domena samoupravnih aktivnosti pri isporu~ivanju usluga 

varira od zemlje do zemlje. Dok ve}ina zemalja o kojima se ovde raspravljalo primenjuje 

opštu definiciju nadle`nosti za isporuku usluga od lokalne uprave, Hrvatska 

je, na primer, prihvatila nabrajanje oblasti u kojima potrebe i interesi gra- 

|ana mogu biti zadovoljeni u okviru lokalne samouprave. Sli~no, u Jugoslaviji 

lokalna samouprava moè da obavlja samo one du`nosti koje su izri~ito propisane 

zakonom. Nejasno}a ili konfuzija u normativnoj osnovi u ovoj oblasti moè 

kod lokalnih vlasti da izazove nesigurnost i dezorijentaciju o tome koji je domen 

njihovih ovlaš}enja i inicijativa, kao i o tome koje su njihove finansijske mogu}- 

nosti i odgovornosti, a neizbe`na posledica toga je nedostatak ili niski kvalitet potrebnih 

usluga. 

Obezbe|ivanje usluga stanovništvu je povezano sa stepenom autonomije lokalnih 

vlasti za odlu~ivanje. Kada analiziramo radove o zemljama moèmo identifikovati 

~etiri razli~ita nivoa odlu~ivanja u ovoj oblasti: 

1. Odrediti, zajedno sa finansijskim pokazateljima, opšte parametre ili standarde 

usluga koje mora obezbediti lokalna administracija. 

2. Odrediti obim prioriteta za isporuku javnih usluga. 

3. Formulisati politiku pruànja usluga i osmisliti metode za njihovo obezbe|ivanje. 

4. Izabrati usluge koje }e obezbediti sama lokalna administracija. 

Prvi nivo ovlaš}enja za odlu~ivanje u oblasti isporuke javnih usluga pripada 

dràvi. Postoje oni koji se zalaù da se ta ovlaš}enja odobre lokalnoj upravi, 

ali to je mogu}e samo ako se pre toga donesu zakoni kojima bi se odredili dozvoljeni 

finansijski limiti. Lokalne vlasti bi mogle da dobiju ovlaš}enja drugog, 

tre}eg ili ~etvrtog nivoa, ali praksa druga~ije pokazuje. Odlu~ivanje drugog nivoa 

je osmišljeno za lokalne uprave ~iji finansijski sistemi dopuštaju da se bira 

na osnovu prioriteta datog nekim slu`bama. Lokalne uprave ~iji se sistemi zasnivaju 

na strogoj alokalciji fondova za specijalne namene su ograni~eni u odlu~ivanju 

na drugom nivou, a ovakva situacija je u skoro svim istraìvanim zemlja-


ma. Odlu~ivanje na tre}em nivou pretpostavlja široka ovlaš}enja za samostalno 

odlu~ivanje lokalne uprave u okviru zakona. U zemljama u kojima postoji izri~ito 

nabrajanje lokalnih slu`bi, ta ovlaš}enja su prili~no ograni~ena. Odluke na ~etvrtom 

nivou su povezane sa uvo|enjem novih mehanizama za isporuku javnih 

usluga, uklju~uju}i i javne nabavke. Pokazalo se da je odlu~ivanje na tre}em i ~etvrtom 

nivou od marginalne va`nosti u traganju za na~inom za popravljanje javnih 

slu`bi i smanjivanje troškova. 

Analiza sveukupnog iskustva procesa decentralizacije pokazuje da o~igledno 

postoji proces postepenog transfera slu`bi od centralnih ka lokalnim vlastima. 

Aktivnosti koje su bile pod monopolom dràve, kao što je obrazovanje, zdravstvo, 

snabdevanje vodom i elektri~nom energijom, sada se delimi~no ili u potpunosti 

prebacuju u nadle`nost lokalnih vlasti. U oblasti socijalnih slu`bi, pomo} porodicama 

i izvesnim kategorijama populacije su preneti na opštine, u tolikoj meri da 

gradona~elnik, kao nadre|eno lice za administrativnu kontrolu, odlu~uje o àlbama 

gra|ana na postupke slu`be socijalne pomo}i (kao što je slu~aj u Bugarskoj). 

Ve}ina usluga se isporu~uje na tradicionalan na~in – preko javnih korporacija koje 

osnivaju i opštine i vlada. Iako su zapo~eti posebni programi i koriš}eni finansijski 

metodi u krajnjoj liniji rezulatat budètskih procesa i politi~kih dogovora, 

novo zakonodavstvo lokalne uprave pruà mogu}nost uklju~ivanja javnog sektora 

u isporuku javnih usluga. Primenjivane su alternativne forme kao što je sklapanje 

ugovora sa privatnim lokalnim ili stranim preduzima~ima. Pod novim uslovima, 

inovativno je davanje koncesija i licenci. Osnovni trend u ovoj oblasti karakteriše 

pove}anje zna~aja sklapanja ugovora za pove}anje delotvornosti, smanjenje 

troškova i pove}anje odgovornosti pri obavljanju izvesnih aktivnosti opštinske administracije. 

U slu~aju trìšnih ekonomija i teku}ih administrativnih reformi, argumenti 

u prilog sklapanja ugovora za obavljanje javnih slu`bi su obi~no povezani 

sa zahtevom za poboljšanje kvaliteta javnih usluga i zadovoljenja potreba gra- 

|ana. Me|utim, zakonodavstvo i lokalna vlast zahteve i izbor gra|ana ne uzimaju 

kao kriterijum za izbor i prioritete u isporuci javnih usluga. 

7. LOKALNE FINANSIJE 

Sve lokalne uprave imaju isti problem neadekvatnog finansiranja. U ovo vreme 

tranzicije, kada se vode debate o strukturalnim reformama, nedostatku resursa 

i ograni~enim javnim sredstvima, centralna vlada sprovodi budètsku kontrolu 

i ograni~enja lokalne vlasti. 

Osnovni elementi lokalnih finansija su sistem prihoda, sistem rashoda, lokalni 

budèti i lokalna finansijska administracija. Pregled prihoda lokalnog budèta 

pokazuje da sada postoje slede}i na~ini stvaranja prihoda za opštinske bu-


dète: samostalno ostvareni prihodi (lokalni porezi, takse i drugo); prihodi iz nacionalnog 

poreza (deo dràvnog ili zajedni~kog poreza); budètski transferi, uklju- 

~uju}i opšte transfere i posebne (namenske) subvencije; drugi na~ini (nedavno je 

bilo izvesnih pokušaja da se sredstva nami~u pomo}u finansijskih trìšta). Analiza 

lokalnih poreza i ovlaš}enja lokalnih vlasti u ovoj oblasti otkriva da ozbiljnu 

decentralizaciju i pravu autonomiju lokalnog oporezivanja ne bi trebalo o~ekivati 

u bliskoj budu}nosti. Ako opštinsko ve}e nije ovlaš}eno da utvrdi iznos nijednog 

poreza, posledica toga }e biti da uopšte nema lokalne poreske politike. Stoga, 

politi~ki sistem izbora lokalne vlasti nije adekvatan za postoje}i finansijski 

sistem. Pod uslovima izbora ve}inom za gradona~elnike i opštinska ve}a, u politi~kim 

platformama kandidata zanemarene su poreska i finansijska politika. 

Mnogo ve}a decentralizacija finansijskih resursa se postiè deljenjem ve}eg 

dela nacionalnog poreza. U vezi sa usvajanjem i sprovo|enjem lokalnih budèta 

nema metodoloških niti normativnih problema, ali lokalni budèti po pravilu prate 

usvajanje dràvnog budèta, što stvara veliki broj problema. Lokalne finansijske 

administracije još nisu dostigle optimalnu strukturu, odnose i distribuciju funkcija 

sa centralnim vlastima, razli~itim nivoima lokalnih vlasti, opštinskim podstrukturama, 

drugim finansijskim institucijama i lokalnom administracijom. Ideja 

o stvaranju opštinske poreske uprave na prvi pogled moè da izgleda kao neka 

vrsta opunomo}enja za opštine, ali dublja analiza dokazuje da je ovo rešenje 

daleko od svrsishodnog, a nije ~ak ni finansijski privla~no ni za opštine ni za centralnu 

vladu. 

Ve}ina lokalnih uprava nije spremna ili nije u stanju da preuzme pove}ane 

odgovornosti za sakupljnje sredstava, ekonomski razvoj i zasnivanje prave samouprave. 

Jedan od najva`nijih problema je to što nema kapitala za investicije. Struktura 

troškova pokazuje da u svim lokalnim budètima preovla|uju rashodi za socijalne 

i kulturne potrebe. Tranzicija je izazvala dramati~ne socijalne teško}e u 

ovim zemljama – ekonomski pad, inflaciju, nezaposlenost i siromaštvo. Raste broj 

gra|ana kojima je potrebna socijalna pomo}, a o~ito je da finansijska sredstva nisu 

dovoljna da pokriju sve zahteve. U politici lokalnih vlasti su centralni kratkoro~ni 

,,proizvodni ciljevi", pre nego dugoro~ni ,,programski ciljevi". Još uvek je 

opšta praksa da se trenutne nestašice rešavaju ad hoc postupcima. Prvi koraci u 

novim uslovima trìšne privrede i nedavna iskustva nisu dovoljni da se preispitaju 

lokalne samouprave i da se lokalnim upravama obezbedi zna~ajnija nadle- 

`nost u javnim finansijama. U poslednje vreme se pojavilo mnogo novih povoljnih 

prilika: od teku}ih reformi zavisi da li }e one biti od koristi za lokalnu upravu. 

Projekti i programi mnogo obe}avaju kao na~in da se pokrenu resursi i postignu 

odre|eni rezultati. Regionalni razvoj je jedan od modernih pristupa ~iji je


cilj stvaranje uslova za stabilan i izbalansirani razvoj odre|enog regiona u zemlji, 

smanjenje teritorijalnih razlika u vezi sa stepenom zaposlenosti i dohotka i 

za ostvarenje me|unarodne saradnje i integracije. Skromno iskustvo koje su neke 

od ovih zemalja ve} stekle (na primer Bugarska) otkriva da planiranje regionalnog 

razvoja promoviše dràvnu politiku teritorijalnog razvoja, drugim re~ima, 

plan regionalnog razvoja funkcioniše kao još jedan instrument uklju~ivanja dràve 

u lokalna pitanja. Pre bi trebalo da proces regionalizacije konsoliduje i oja~ava 

lokalnu autonomiju i ulogu lokalnih vlasti. Funkcije regiona se moraju definisati 

i njima se mora upravljati iz opština, a ne iz centralne vlade; ina~e }e administrativni 

regioni zameniti lokalnu samoupravu. Finansijska sredstva za regionalni 

razvoj bi pre svega trebalo da poti~u od centralne vlade, ne iz opština. 

Partnerski odnosi centralne i lokalne uprave i nevladinih organizacija (NVO) 

šire politi~ku i društvenu osnovu upravljanja i poboljšavaju njihovu delotvornost 

i uspešnu primenu. Osnivanje i ja~anje posredni~kih institucija – nacionalnih i regionalnih 

udruènja opština ili gradona~elnika – demonstriraju postojanje dobro 

razvijene mreè partnerskih organizacija, koje sve više poboljšavaju koordinaciju 

i jedinstvo rada, zadràvaju}i svoju nezavisnost i identitet. Trenutno, udruènja lokalnih 

izbornih vlasti postoje za gradove i zajednice, gradona~elnike, predsednike 

ve}a i opštinske sekretare. Njihove aktivnosti i odnosi izme|u centra i lokala 

tako|e podràvaja uspešan rad sli~nih organizacija, kao što su fondacije za reformu 

lokalne vlasti, profesionalna udruènja sekretara opština, finansijskih zvani~nih 

lica, zvani~nih lica za zaštitu okoline; regionalni centri i agencije i drugi. Postojanje 

ove mreè pokazuje da postoji i svest o potrebi zajedni~ke akcije i me|uinstitucionalne 

saradnje. Modeli ovakvih partnerskih odnosa su stvorili korisne forme 

svrsishodne interakcije, kao što su: u~estvovanje ~lanova nacionalnih udruènja 

opština i drugih organizacija u radu stalnih parlamentarnih komisija; uklju~ivanje 

predstavnika centralne i lokalne vlasti u aktivnosti radnih grupa, odbora, ve- 

}a i diskusionih grupa organizovanih na inicijativu centralne ili lokalne uprave; 

multilateralni radni sastanci o pitanjima vrhunskog prioriteta; proceduralna pravila 

za konsultacije o donošenju nacrta budèta ili planiranju i donošenju nacrta zakonodavnih 

promena o odre|enim pitanjima; i poboljšanje razmene informacija 

kao sredstva za bolje razumevanje i partnerske odnose. 

Novi oblici partnerskih odnosa su tako povezani sa zahtevima regionalnog 

razvoja. Zakoni o regionalnom razvoju, tamo gde postoje, daju okvir partnerstvu 

regionalnih udruènja opština i regionalnih guvernera kao predstavnika centralne 

vlade. Nevladine organizacije u velikoj meri u~estvuju u lokalnoj upravi putem 

razmene iskustava i širenja informacija o pitanjima lokalne uprave. U ovom 

cilju, nevladine organizacije razvijaju sistem za sakupljanje i širenje obaveštenja 

o inovativnim praksama u lokalnoj vlasti, obezbe|uju uporedne preglede zako-


nodavstava razvijenih demokratija i drugih zemalja u tranziciji, organizuju diskusije 

za razmenu mišljenja svih zainteresovanih strana o izvesnim propisima lokalne 

uprave, sprovode ankete i organizuju seminare za diskusiju i obuku politi- 

~ara i administracije lokalne uprave. Korist od partnerskih odnosa centralnih i lokalnih 

uprava i nevladinih organizacija obuhvata ~etiri sfere – zakonodavni sektor, 

lokalnu upravu, ,,tre}i sektor" i civilno društvo. 

8. IZAZOVI I PRAVAC REFORME LOKALNE UPRAVE 

Lokalna vlast se suo~ava sa tri zna~ajna izazova reformi javne administracije 

u modernim zemljama. Prvi izazov je poboljšanje kvaliteta i operacione svrsishodnosti 

lokalne uprave i administracije po najniòj ceni i uz demokratsku kontrolu. 

Ovo podrazumeva rast administracione produktivnosti, smanjenje javnih rashoda 

(dràvnih, opštinskih i drugih), obezbe|enje transparentnosti u aktivnostima 

lokalne uprave, aktivno uklju~ivanje gra|ana i zajednice u lokalnu upravu i 

razvijanje efikasne kontrole i sistema ispravki. Posebna pa`nja se posve}uje stvaranju 

neophodnih pravnih okvira za decentralizaciju vlasti i posebno za decentralizaciju 

javnih slu`bi. Borba protiv korupcije je zna~ajni cilj u ovoj sferi. 

Drugi trend se koncentriše na restrukturisanje odnosa izme|u lokalne uprave 

i gra|ana i priznavanje ~injenice da su gra|ani klijenti lokalne administracije. 

Promena ugla gledanja na gra|ane kao klijente javnog sektora zavisi od dve va- 

`ne premise. Prvo, gra|ani su korisnici javnih slu`bi koje obezbe|uje lokalna vlast, 

a za koje oni pla}aju ili direktno ili indirektno preko taksi i poreza. Drugo, svaka 

javna slu`ba ima svoju vrednost, cenu i kvalitet koji moraju odgovarati zahtevima 

gra|ana kao poreskih obveznika i korisnika ovih slu`bi. Pošto su gra|ani 

klijenti u javnom sektoru, oni moraju biti zašti}eni od negativne korelacije izme|u 

cene i kvaliteta. U vezi sa ovim su i napori da se optimizuje pruànje javnih 

usluga i da se razvije odgovaraju}i sistem popravke. 

Tre}i trend je prilago|avanje lokalne uprave i lokalne administracije zahtevima 

i uslovima ekonomskog razvoja i lokala i zemlje. Stoga, ovo tako|e uklju- 

~uje potragu za razumnim balansom izme|u javnih i privatnih sektora na lokalnom 

nivou i koriš}enje metoda i pristupa privatnog sektora u lokalnom javnom 

menad`mentu. Javne nabavke i druge forme ugovora su oru|a moderne lokalne 

uprave. 

Bez obzira na to da li se to posmatra kao obavezni proces ili kao rezultat, 

zemlje analizirane u ovoj knjizi su usred redefinisanja svojih referentnih okvira, 

svojih politi~kih, ekonomskih i administrativnih institucija i politi~ko-teritorijalne 

organizacije uprave. Prilagodljivost i fleksibilnost sistema lokalne uprave }e 

se narednih godina na}i pred va`nim ispitom zbog komplikovanih izazova kao


{to su: 1) borba za autonomiju u okviru nacionalnog sistema; 2) teški materijalni 

uslovi tranzicije i 3) posledice evropske integracije. Lokalni nivo }e imati sve 

va`niju ulogu u vo|enju nacionalne politike i rešavanju problema. Veli~ina i mnogobrojnost 

zadataka koji se obavljaju na lokalnom nivou i kompleksnost problema 

koji iskrsavaju pokazuju da ~isto nacionalni metodi rešavanja ovih pitanja nisu 

dovoljni. Zato je neophodan visoki stepen saradnje, partnerstva i razumevanja 

izme|u svih nivoa uprave. 

Ako pogledamo nedavnu situaciju i mogu}i budu}i razvoj zemalja koje poredimo, 

moèmo odrediti šta je najurgentnije potrebno lokalnim upravama regiona. 

Naveš}emo neke od koraka koje je neophodno preduzeti: 

1. Jasna zakonska razlika izme|u odgovornosti centralnih i lokalnih vlada. 

2. Jasna zakonska definicija ovlaš}enja lokalne vlasti: Koje su nezavisne i 

nepodeljene nadle`nosti opština? Kako zakon garantuje njihova ovlaš}enja? 

3. Ostvarivanje uslova za pravu decentralizaciju – politi~kih, administrativnih 

i finansijskih; pove}anje domena ovlaš}enja lokalne samouprave. 

4. Poja~avanje samoupravnih kapaciteta: 

– direktnom pomo}i i podrškom dràve – zakonodavnom, finansijskom i 

drugom; 

– razvijanjem samostalnih izvora prihoda i aktivnim traènjem novih izvora 

finansiranja; 

– obukom lokalnih zvani~nika i administracije; 

– stvaranjem ve}ih i decentralizovanijih jedinica lokalne uprave; 

– aktivnim koriš}enjem udruènja lokalne uprave. 

5. Naglašavanje uloge lokalnih uprava u okviru njihovih nadle`nosti i resursa 

u ekonomskom razvoju lokalnih teritorija stvaranjem partnerskih odnosa 

sa privatnim sektorom. 

6. Naglašavanje uloge i zna~aja neprofitnih organizacija za obavljanje 

upravnih aktivnosti, kao što je delegiranje funkcija javnim neprofitnim organizacijama 

i stvaranje partnerskih odnosa sa njima. 

7. Aktivnije u~estvovanje gra|ana u javnim poslovima kao što su: 

– pribliàvanje gra|ana centrima odlu~ivanja; 

– ve}e koriš}enje mehanizama kontrole i popravke. 

8. Pove}anje efikasnosti sistema lokalne administracije pomo}u: 

– utvr|ivanja i sprovo|enja regionalnih planova; 

– koordinacije opštinskih zadataka; 

– poboljšanja isporuka javnih usluga; 

– uvo|enja funkcionalne integracije.


Jasno je da su centralne i lokalne uprave prirodni partneri u vršenju vlasti. 

Redefinisanje uloga i odgovornosti je stalni proces, jer se funkcije uprave menjaju 

u odnosu na nove uslove. Razvijanje moderne lokalne uprave bi trebalo da bude 

na dnevnom redu promena u sadašnjim sistemima balkanskih zemalja.

41 

Artan Hodà* 

LOKALNA VLAST 

U ALBANIJI 

1. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA 

1.1. Kratka istorija lokalne samouprave 

Trenutno stanje decentralizacije vlasti, odnosno odre|enije, lokalne uprave 

u Albaniji, rezultat je politi~kih, ekonomskih i društvenih faktora tranzicije, 

kao i kulture, istorije i socijalne psihologije. Ovi faktori generalno imaju 

tendenciju da spre~e, pre nego da promovišu decentralizaciju i ja~anje lokalne 

samouprave. 

Proces izgra|ivanja dràve sa demokratskim institucijama po~eo je posle 

pada komunisti~kog reìma i duboko centralizovanog dràvnog politi~kog sistema 

1991. godine. U nedostatku ustava koji bi mogao da zadovolji zahteve 

tranzicije, prvi pluralisti~ki parlament je usvojio paket ustavnih zakona. Iako 

se ovaj paket zakona nije bavio pitanjem decentralizacije, on je uveo lokalnu 

upravu, a centralna vlast je izgra|ena na bazi kompromisne politi~ke formule. 

Ipak, ovo je bilo privremeno rešenje koje je delilo vlast pre nego što ju je decentalizovalo. 

U junu 1992. godine, Parlament je kompletirao ustavni paket donošenjem 

Zakona br. 7570, kojim su ustanovljeni samouprava, nezavisnost, lokalna autonomija 

i decentralizacija kao osnovni principi za stvaranje i funkcionisanje lokalnih 

vlasti – komuna u selima i opština u gradovima kao jedinica prvog stepena, 

i okruga kao jedinica drugog stepena. Iste odredbe su obuhvatale i kriterijum 

veli~ine i stanovništva za razli~ite podele na drugom nivou. 

* Artan Hoxha, direktor Instituta za savremene studije, Albanija.

42 Albanija 

Svega nekoliko dana kasnije, 10. juna 1992, Parlament je usvojio Zakon br. 

7572 o organizaciji i funkcionisanju lokalnih vlasti (u daljem tekstu nazvan Zakon 

o lokalnoj samoupravi). Ovaj zakon daje osnovu za sva normativna akta koja 

se ti~u operativnog pravnog okvira. On tako|e odre|uje: (1) jurisdikciju teritorijalnih 

administrativnih jedinica; (2) nezavisnost organa lokalnih vlasti od centralne 

vlasti i njihovu posve}enost vršenju svojih nadle`nosti u skladu sa zakonom; 

(3) jurisdikciju ve}a i predsednika lokalnih jedinica; (4) na~in na koji se organi 

biraju, njihovo priznavanje kao pravnih lica i njihov ustavni i zakonski zadatak 

da razviju ekonomske i socijalne aktivnosti, stvaraju prihod, pokrivaju rashode, 

utvr|uju poreze i donose normativna akta. Prefektura, kao telo koje predstavlja 

centralne vlasti na lokalnom nivou, stara se o saglasnosti ovih akata sa zakonom. 

Ovo je prvi put da su osnovni principi Evropske povelje o lokalnoj samoupravi 

preneti u zakon, prvenstveno principi politi~ke i administrativne autonomije, 

i u manjoj meri, finansijske autonomije. 

Zakon daje na vrlo opšti na~in du`nosti i nadle`nosti komuna i opština. Najva`nije 

me|u njima su (1) priprema i odobravanje lokalnog budèta; (2) nametanje 

poreza i drugih obaveza kako je predvi|eno zakonom; (3) postavljanje i razrešenje 

upravnih odbora javnih preduze}a i obezbe|ivanje funkcionisanja sistema 

puteva, lokalnog transporta i poštanske slu`be; (4) pripremanje i razvoj urbanisti~kih 

razvojnih planova; (5) vršenje lokalnih javnih slu`bi; (6) obezbe|ivanje 

odgovaraju}ih uslova za funkcionisanje lokalnih institucija obrazovanja, zdravstva, 

kulture i sli~no; (7) obezbe|ivanje stambene izgradnje. 

Izmene ustavnog paketa i zakona pokazale su volju zakonodavca da zapo~ne 

proces decentralizacije i da ustanovi lokalnu samoupravu sposobnu da sluì 

stanovništvu. Greške i slabosti zakona poti~u uglavnom od nedostatka znanja i 

nemanja jasne predstave o tome do koje mere, na koji na~in i kojom brzinom ovakve 

inicijative mogu da budu ozakonjene. 

Zakon priznaje pravo lokalnim organima da postupaju u onim oblastima 

koje nisu poverene nijednom drugom organu. ^lan 14. Zakona o lokalnoj samoupravi 

predvi|a: ,,Ve}e komune ili ve}e opštine ima inicijativu da odlu~uje 

o problemima u okviru svoje jurisdikcije, izuzev u slu~ajevima u kojima zakon 

poverava jurisdikciju drugim organima." U stvari, sva zakonodavna regulativa 

doneta posle 1990. godine drì se principa da ,,ono što nije zabranjeno 

zakonom, dozvoljeno je." Prednost ovog principa je i u stvaranju liberalnog 

tuma~enja dometa slobode lokalne samouprave u izvršavanju svojih du`nosti. 

U julu 1992. odràni su izbori, i stvorena su prva predstavni~ka tela lokalne 

samouprave. Rezultati ovih izbora doveli su do ravnoteè me|u rivalskim politi~kim 

partijama, ali su istovremeno prouzrokovali ,,smanjenje" volje ve}ine na 

vlasti da nastavi sa tempom reformi lokalne samouprave. Centralisti~ke tenden-


cije su se pojavile u nekim sferama, kao što su obrazovanje, zdravstvo i poljoprivreda, 

tako {to su granska ministarstva ustanovila izvr{ni direktorijum u okruzima. 

Ovo je lokalnim vlastima suzilo prostor za delovanje u ovim oblastima. U 

oblastima ekonomske ili razvojne prirode, kao što su trgovina, transport, privatizacija, 

gradsko planiranje itd. tendencije decentralizacije su bile ja~e. 

U pogledu finansijske podrške organima lokalne samouprave, 1993. godine 

donet je Zakon o lokalnim budètima, koji je – nadali smo se - trebalo da 

garantuje finansijsku autonomiju i da oja~a lokalnu samoupravu. Pod ekonomskim 

pritiskom tranzicije i mera preduzetih za odràvanje makroekonomske stabilnosti, 

finansijska autonomija lokalne samouprave ostala je vrlo ograni~ena. 

Lokalni prihodi obezbe|uju se do 95% iz dràvnog budèta, ali Ministarstvo 

finansija striktno kontroliše strukturu rashoda. U toku perioda tranzicije 

(1991-98), traoškovi dràvnog budèta za lokalnu samoupravu fluktuirali su 

od ~etiri do pet procenata ukupnog dràvnog budèta i, u celini, godišnje su 

se smanjivali. U pogledu vlasništva i ustanovljenja lokalnog fiskalnog sistema, 

zakonom su predvi|ene dve verzije, ali nikakva suštinska inicijativa nije 

preduzeta; stoga, lokalna samouprava ne poseduje nikakvu stvarnu imovinu. 

Pod ovakvim okolnostima, mogu}nost lokalne samoupave da obezbedi 

svoju bazu prihoda ostaje ograni~ena i finansijska autonomija je daleko od onoga 

što je o~ekivano i neophodno. Kao rezultat, lokalna samouprava nije u mogu}nosti 

da deluje onoliko slobodno koliko bi trebalo u rešavanju lokalnih pitanja 

i problema ili u podizanju kvaliteta pruènih usluga. Štaviše, ona nije u 

poziciji da u potpunosti obavlja nadle`nosti koje su joj dodeljene zakonom. 

U poslednje vreme, nakon potpisivanja Evropske povelje o lokalnoj samoupravi 

(maj 1998) i pod sve ve}im pritiskom lokalnih organa u pravcu više vlasti 

i fiskalne autonomije, pitanje lokalne vlasti je postalo jedna od tema o kojima 

je najozbiljnije diskutovano u Albaniji. Kao rezultat toga, obezbe|ena je neophodna 

podrška za preduzimanje kvalitativnog koraka u pravcu procesa decentralizacije. 

Poglavljem o lokalnoj vlasti u novom Ustavu (novembar 1998), potvr|eni 

su glavni principi Povelje, {to predstavlja suštinski napredak. Vladin pokušaj 

da napravi nacrt programa decentralizacije, kao i osnivanje komiteta koji 

~ine predstavnici razli~itih ministarstava, lokalno izabranih udruènja i nevladinih 

organizacija (NVO), pokazuju razvoj ovog procesa. 

Istorija zakonodavstva i novi sistem lokalnih vlasti oìvljavaju tradiciju 

ustanovljenu u toku kratkog perioda samouprave za vreme monarhije (1924- 

38), kada je lokalna samouprava imala visok nivo ekonomske i socijalne jurisdiskcije 

i funkcija. Me|utim, prilikom primene principa Evropske povelje 

o lokalnoj samoupravi, mora se voditi borba protiv ostataka komunisti~kog sistema 

(1940-90), kada je u vlasti dominirala vertikalna centralizacija.

44 Albanija 

Slika 1. 

Odnosi izme|u centralizacije-decentralizacije 

i nadle`nosti lokalne samouprave u Albaniji 

Centralizacija i 

zavisnost 

Malo funkcija 

i nadležnosti 

Lokalna vlast 

1944-90 

Puno funkcija i 

nadležnosti 

Lokalna vlast 

1991-97 

Lokalna vlast 

1924-38 

Decentralizacija i 

autonomija 

Lokalna vlast u skaladu sa Evropskom poveljom 

o lokalnoj samoupravi 

1.2. Pravna osnova za teritorijalnu podelu 

Odlukom Saveta ministara 1992. godine ustanovljena je teritorijalna administrativna 

podela zemlje. Slede}i tradiciju iz perioda Kraljevine (1928-39), kao 

jedinice lokalne samouprave ustanovljene su opštine u gradskim centrima i komune 

u seoskim oblastima. Poseban zakon (br. 7605, 12. septembar 1992) odredio 

je administrativnu podelu zemlje, definišu}i ,,administrativne ~etvrti” kao najmanje 

administrativne jedinice grada, koje bolje i pa`ljivije distribuiraju slu`be 

gradskih vlasti stanovništvu. Savet ministara imao je ovlaš}enje da odredi ovakvu 

podelu. Administrativne ~etvrti su ustanovljene u opštinama sa više od ~etrdeset 

hiljada stanovnika, a svaka podjedinica ne sme da ima manje od dvadest hiljada 

stanovnika. Administrator, koga imenuje gradona~elnik, postavljen je da 

upravlja ovakvom jedinicom. 

U komunama, osnovna administrativna jedinica je selo; kryeplaku (starac) 

je lokalni organ vlasti ovlaš}en da primenjuje odluke komune. On ili ona predstavljaju 

selo i interese njegovih stanovnika, ali nemaju nikakvu pravnu jurisdikciju. 

Kryeplaku je pre po~asna titula; funkcija se obavlja na volonterskoj osnovi,


ali ga bira pleqesia, savetodavno telo. Ve}e komune odre|uje broj ~lanova pleqesia. 

Kryeplaku i pleqesia obavljaju svoje funkcije u mandatnom periodu od dve 

godine. 

Ustav poverava ovu administrativnu podelu lokalnim vlastima: ,,Administrativna 

podela jedinica lokalne samouprave vrši se zakonom zasnovanim na lokalnim 

potrebama, opštem ekonomskom interesu i istorijskoj tradiciji. Njihove granice 

se ne mogu promeniti bez preliminarne saglasnosti lokalne zajednice." Pravilo 

je da se stvaranje novih sela i spajanje nekoliko sela u jednu komunu vrši referendumom. 

Me|utim, pravo da se raspiše referendum kako bi se dobilo preliminarno 

mišljenje javnosti o ovim pitanjima do sada nije koriš}eno, iako su se 

komune spajale i bile deljene. U ovim slu~ajevima stanovnici se nisu niti àlili 

niti izraàvali protivljenje. 

Zemlja je podeljena u 309 komuna i 65 opština na prvom nivou lokalne samouprave 

i na 36 okruga na drugom nivou. Veliki broj jedinica na prvom i drugom 

nivou je bio potreban zbog razmeštaja stanovništva u male naseljene jedinice, 

strmog terena, nedostatka infrastrukture i niskog nivoa komunikacije izme|u 

ovakvih centara. Imaju}i u vidu ove faktore, teško je zamisliti druga~iju podelu 

za jedinice prvog nivoa, posebno za komune, iako se moè pretpostaviti smanjenje 

njihovog broja. 

Podela na drugom nivou odraàva sistem nasle|en iz komunisti~kog perioda, 

osim nekoliko promena u~injenih pod uticajem regionalnih centrifugalnih 

tendencija koje su podràne ekonomskim, društvenim i tradicionalnim kriterijumima. 

Ova podela je imala negativan uticaj na efikasnost lokalne samouprave. 

Trenutno postoji 36 okruga (deset više nego 1990. godine). Neki okruzi su 

podeljeni na osnovu istorijskih razloga u naporu da se osnaì identitet ovih zajednica, 

ignorišu}i razvojne potrebe i druge kriterijume. Nedostatak ekonomske 

logike u ovakvim slu~ajevima oteào je harmonizaciju interesa i regionalno razvojno 

planiranje. Druga vrsta reorganizacije sastojala se u preimenovanju komuna 

u opštine oslanjaju}i se na ose}aj stanovnika u pogledu distinkcije izme|u urbanih 

i ruralnih centara, ~ak i ako nije bilo nikakvih vidljivih promena u ekonomskim 

ili socijalnim uslovima. Uopšteno, ovakve administrativne promene nisu 

osnaìle lokalnu administraciju ili javne slu`be. Naprotiv, promena statusa administrativne 

jedinice zasnovana na vešta~kim razlozima stvorila je teško}e u stvaranju 

odgovaraju}e i efikasne uprave. 

Od 1992. odràni su dva puta opšti lokalni izbori. Poslednji izbori su bili u 

oktobru 1996. godine.

46 Albanija 

1.3. Status gradova i glavnog grada 

Zakon br. 7605 bavi se statusom gradova, uklju~uju}i glavni grad Tiranu, i 

njihovih administrativnih podjedinica. Opštine su klasifikovane u ~etiri kategorije 

na osnovu veli~ine stanovništva. Zakon predvi|a podelu gradova u administrativne 

kvartove (lagje), koju mora da odobri Savet ministara. Ova kategorizacija 

tako|e odre|uje broj slu`benika, organizaciju opštinske kancalarije, platni nivo 

za direktore i nivo administrativnih troškova. 

Poseban status grada Tirane obra|en je u posebnom poglavlju Zakona. Tirani 

je dozvoljeno da vrši funkcije okruga, kao i druge funkcije obezbe|ene i priznate 

zakonom, kao što je gradsko planiranje. 

1.4. Odnosi izme|u dràvne administracije i lokalnih vlasti 

Na osnovu zakonskog okvira, kao i uzimaju}i u obzir iskustva iz proteklih 

pet godina, postoji o~igledna distinkcija izme|u profila jedinica lokalne 

samouprave na prvom i drugom nivou, gde nijedan nije nadre|en onom drugom. 

Zahvaljuju}i blizini stanovništva, tela prvog nivoa (opštine i komune) uglavnom 

obavljaju funkcije koje se odnose na direktne i vidljive javne slu`be. Pri tome, 

oni koriste više finansijskih instrumenata. 

Pored svojih sopstvenih funkcija, lokalni organi vlasti obavljaju i druge 

du`nosti koje su im delegirane od centralne vlasti. Me|u najva`nijima su upravljanje 

programima ekonomske pomo}i za nezaposlene i druge korisnike, upravljanje 

procesom privatizacije i izgradnja i odràvanje sporednih puteva. Konkretna 

davanja centralnih vlasti obezbe|uju finansiranje ovih funkcija. 

Sloj administracije sa~injava drugi nivo lokalnih izabranih tela. Osnovna 

funkcija organa drugog nivoa koji donose odluke je koordinacija aktivnosti i razvoja 

izme|u komuna i opština odre|enog regiona. Uz ove funkcije, oni izvršavaju 

i druge funkcije odre|ene zakonom koje se odnose na javne slu`be, kao što je 

urbano planiranje za koje nije potrebno odobrenje centralnih vlasti. Ve}e, predstavni~ko 

telo koje bira svog predsednika, bavi se upravljanjem okrugom. Svaki 

okrug ima svoj budèt i ima pravo da odlu~uje o lokalnim porezima i taksama u 

skladu sa zakonom. Me|utim, nadle`nost ve}a okruga, kao ni organa prvog nivoa, 

nije sasvim jasno definisana. 

Svako ve}e okruga ima ,,vertikalne direktorijume" (decentralizovana tela) 

za obrazovanje, zdravstvo, poljuprivredu i sl. koji funkcionišu i deluju na 

lokalnom nivou, ali su u potpunosti zavisni od resornih ministarstava. Ove 

strukture se staraju o izvršavanju dràvne politike i programa na lokalnom ni-


vou u svojim odgovaraju}im oblastima. Celokupnu aktivnost ovih direktorijuma 

odre|uje odgovaraju}e resorno ministarstvo. Postavljanje osoblja u celokupnom 

sektoru, kao i nadzor nad obavljanjem du`nosti, u jurisdikciji je direktorijuma. 

Stoga, postoji konflikt izme|u ovih struktura i lokalnih organa vlasti 

koji nemaju nikakva ovlaš}enja nad njima. Ovaj konflikt je politi~ki pre nego 

institucionalni, pošto on ~esto odraàva smenu politi~kih partija u centralnoj 

vlasti. Me|utim, ove strukture ometaju inicijative i aktivnosti lokalnih vlasti 

u ovim sektorima, kao i njihovu sposobnost da zadovolje potrebe i zahteve 

stanovništva. 

Saveta ministara je odredio teritorijalnu podelu na dvanaest prefektura. Svaka 

prefektura, koja obuhvata dva do ~etiri okruga, uskla|uje vršenje slu`bi dràvne 

administracije sa administrativnom podelom zemlje i kontroliše zakonitost akata 

lokalnih organa vlasti. Prefekt je predstavnik Saveta ministara. Ne postoji nezavisan 

odnos izme|u prefekta i lokalnih izabranih tela. 

Prefekt obezbe|uje harmonizaciju odnosa izme|u lokalnih izabranih organa 

vlasti i teritorijalne dràvne administracije, na taj na~in što predsedava administrativnim 

ve}em prefekture. Ve}e je konsultativno telo sastavljeno od predsednika 

komuna, opština i okruga odre|ene prefekture i direktora vertikalnih direktorijuma 

u prefekturi ili na nivou okruga. 

1.5. Uvo|enje okruga 

Potreba za novom administrativnom podelom koja bi favorizovala regionalizaciju, 

i posebno za definisanjem nekih razumnih kriterijuma koji bi sluìli kao 

osnova za teritorijalnu reformu, bila je tema mnogih rasprava i predstavlja najzna~ajnije 

pitanje za decentralizaciju lokalne uprave. 

S obzirom na to da aktuelna podela zemlje ne odgovara strukturalnim promenama 

demokratske dràve, Ustav predlaè da qarqe (ekvivalent regionu) 

predstavlja jedinicu drugog nivoa koja obezbe|uje koordinaciju, kreiranje programa 

i harmonizaciju razvojnih programa na regionalnom nivou. Qarqe bi zamenili 

sadašnje okruge, koji bi prestali da postoje sa istekom svog mandata 

(2000. godine). Ovi regioni bi pokrili teritorijalni prostor dva do tri sadašnja 

okruga, ali u njihovom modelu još uvek nije razra|en na~in stvaranja i na~in 

podele, kriterijumi koji }e se primenjivati i funkcije i delovanje novih struktura. 

Uz ovo, prefekture deluju paralelno sa ovim sistemom u njegovom predstavljanju 

dekoncentrisane linije centralnih vlasti. Ovakva struktura je bazirana 

na skandinavskom modelu, ali qarqe ne}e nu`no igrati istu ulogu koju igraju 

regioni u zemljama Evropske unije.

48 Albanija 

2. LOKALNA POLITIKA, DONOŠENJE ODLUKA 

2.1. Sistem lokalnih izbora 

Izabrani organi lokalne vlasti su ve}a u komunama, opštinama i okruzima i 

predsednici komuna i opština. Zakon o izborima za lokalne organe vlasti donet 

je 1992. godine i on definiše principe za njihovu organizacuju, izborni sistem i 

organe nadle`ne u slu~aju njegovog kršenja. 

Lokalni izbori za organe vlasti su opšti i odràvaju se svake ~etiri godine. 

Glasanje za mesta u ve}u sprovodi se u skladu sa proporcionalnim sistemom gde 

politi~ke partije podnose liste kandidata za izbore. Pojedinac moè biti kandidat 

za samo jedno ve}e, bez obzira na nivo vlasti. 

Pravila za sprovo|enje su ista za izbore za ve}a opština, komuna i okruga. 

Odmah posle izbora, novokonstituisano ve}e okruga bira predsednika iz 

svojih redova. Za razliku od ovoga, predsednik/gradona~elnik komune i opštine 

bira se direktno ve}inom glasova: i predstavnici politi~kih partija i nezavisni 

kandidati mogu sa se utrkuju za ovaj poloàj. Ako ve}ina nije postignuta 

u prvom krugu, odràva se nastavak izbora izme|u dva kandidata sa najve}im 

brojem glasova. 

Ako ~lan ve}a podnese ostavku ili ne moè da obavlja svoju du`nost iz razloga 

predvi|enih zakonom, on se zamenjuje licem slede}im na listi kandidata koju 

i sam predstavlja. Ako predsednik podnese ostavku, izbori za izbor novog predsednika 

se odràvaju u roku od šest meseci. Mandat novog predsednika smatra 

se nastavkom mandata njegovog prethodnika i traje do odràvanja slede}ih opštih 

lokalnih izbora. 

Uopšteno govore}i, lokalni izbori favorizuju kandidate koji predstavljaju dve 

glavne politi~ke partije u zemlji: Demokratsku partiju i Socijalisti~ku partiju. Poslednja 

dva puta na izborima, ove dve partije zajedno osvojile su preko 95% opštinskih 

predsednika i predsednika komuna i preko 85% mesta u u lokalnim ve- 

}ima na oba nivoa. Jedini izuzetak predstavljaju neke ju`ne komune, gde Partija 

unije za ljudska prava, koja predstavljaju gr~ku manjinu, ima veliku podršku stanovništva. 

Podaci u tabeli 1. pokazuju uticaj partija na lokalnu vlast. Iskustvo je pokazalo 

da na lokalnim izborima bira~i imaju tendenciju da ne prosu|uju na osnovu 

upravlja~kih sposobnosti i administrativne veštine kandidata, ve} pre na osnovu 

platforme njegove ili njene politi~ke partije. Zbog ovoga i same partije smatraju 

lokalne izbore testom politi~kih kretanja me|u bira~ima.


Tabela 1. 

Rezultati izbora za lokalna ve}a i ve}a okruga i izvršne organe 

po politi~kim partijama u Albaniji, 1996. godine 

Ukupno Demokratska Socijalisti~ka Partija unije Ostali 

partija partija za ljudska prava 

Predsednici okruga 36 29 6 1 – 

^lanovi ve}a okruga 930 463 309 30 128 

Predsednici komuna 309 261 27 8 13 

^lanovi ve}a komuna 3.548 1.790 1.173 98 487 

Gradona~elnici 65 52 8 – 5 

^lanovi ve}a opština 947 467 335 23 122 

2.2. Oblici direktne demokratije 

Pozitivno zakonodavstvo i nedavno usvojen Ustav priznaju pravo pripadnicima 

lokalne zajednice da se izraze direktno o temama koje su od interesa za njih. 

Kao oblik direktne demokratije, organizuju se lokalni referendumi o temama kao 

što su podela ili granice administrativnih jedinica, lokalni porezi i drugo. Ustav 

smatra lokalne referendume pravom na samoupravu jednakim onom koje se izraàva 

kroz lokalne predstavni~ke organe. 

Iako je ovo pravo priznato zakonom, ono do sada nije koriš}eno, pošto ne 

postoje pravne norme o tome ko moè da raspiše referendum, koji organi su nadle`ni 

za povrede njegove organizacije i procedura za primenu. Me|utim, i lokalne 

zajednice su pokazale indiferentnost prema ovom pravu. Nijedna zajednica nije 

postavila javni zahtev, ~ak ni u pogledu odluka koje treba da iziskuju referendum, 

kao što su podela i granice teritorijalnih jedinica. 

2.3. Podela vlasti izme|u razli~itih nivoa vlasti 

Garantovanje lokalne autonomije stvaranjem izabranih tela je neophodna 

osnova za efikasnu raspodelu vlasti zasnovanu na transferu konkretnih funkcija i 

slu`bi na lokalni nivo. Brza decentralizacija je rezultirala vertikalnim prenosom 

funkcija i slu`bi na administrativne jedinice koje su najbliè stanovništvu - naime, 

na lokalna tela prvog nivoa. Pri ovom procesu prenošenja, postalo je jasno da je 

drugi nivo lokalne samouprave pogodniji za obavljanje odre|enih slu`bi. 

Nivoi lokalne samouprave su nezavisni jedni od drugih. Na prvom nivou, 

lokalna samouprava je nadle`na za obavljanje slu`bi od kojih imaju koristi stanovnici 

na teritoriji njene jurisdikcije; na drugom nivou, lokalna samouprava ko-

50 Albanija 

ordinira aktivnosti od interesa za ceo okrug. Stoga, okrug odobrava urbanisti~ke 

razvojne planove prvog nivoa i koordinira programe razvoja infrastrukture koji 

uklju~uju više komuna, kao što su sporedni putevi, irigaciona mreà itd. 

Lokalna ve}a ostvaruju svoju zakonodavnu vlast i autonomiju izdavanjem 

naredbi, odluka i obaveznih smernica za teritoriju pod svojom jurisdikcijom. Ove 

odluke mogu da obuhvataju razvojne programe, urbano planiranje, budèt, poreze 

i druge finansijske obaveze, javni red, transport i drugo. 

Predsednik ve}a komune, opštine i okruga ima izvršnu vlast u primeni akata 

ve}a i moè da donosi naredbe kada je to potrebno. 

Iako zakonski okvir uspostavlja lokalnu autonomiju, u praksi nastaju mnoge 

teško}e kao rezultat ograni~ene finansijske samostalnosti i sukoba sa aktivnostima 

vertikalnih direktorijuma ministarstava. Do izvesne mere, nadle`nosti lokalnih 

vlasti i teritorijalnih jedinica centralne administracije se preklapaju, ometaju}i 

inicijativu lokalnih tela. Ovi konflikti se pojavljuju posebno u sektorima 

gde centralna vlast uspostavlja standarde koji treba da budu ispunjeni u celoj zemlji. 

Kao odgovor na to, lokalne vlasti pokušavaju da pove}aju svoju sferu aktivnosti 

u tim sektorima. Pozitivni rezultati predstavljaju jasniju podelu nadle`nosti 

u sektorima obrazovanja i zdravstva, napravljenu vladinom odlukom (mart 

1998), kojom je lokalnim organima vlasti preneto odràvanje i neke investicije u 

lokalne institucije. Ipak, i dalje je neophodno poklanjanje pa`nje odnosima izme- 

|u dve administracije kako bi se razjasnile njihove uloge i odgovornosti i osigurala 

saradnja. 

2.4. Unutrašnja struktura lokalnih organa vlasti koji donose odluke 

Lokalna ve}a opština, komuna i okruga deluju kao predstavni~ka tela, koja 

obavljaju svoje aktivnosti u skladu sa Ustavom, Zakonom o lokalnoj samoupravi 

i odlukama Saveta ministara. Ova ve}a i njihovi predsednici imaju pravo da 

usvajaju odluke, naredbe i smernice o pitanjima od lokalnog zna~aja. 

Poslovnici ve}a predvi|aju proceduru za pripremanje i podnošenje nacrta odluka 

ve}u i za sam proces donošenja odluka. Lokalna ve}a osnivaju stalne komisije 

koje se bave razli~itim pitanjima, kao i ad hoc komitete koji se bave posebnim 

temama. Ova tela organizuju aktivnosti ve}a pripremanjem i revizijom nacrta 

odluka i smernica. 

Predsednici opština, predsednici ve}a komuna, stalne komisije i ve}nici mogu 

da podnose nacrte odluka ili naredbi ve}u na razmatranje. Ovi nacrti, zajedno 

sa obrazloènjem njihovog predlaganja, podnose se predsedniku, koji ih prosle- 

|uje odgovaraju}oj komisiji. Podnosilac predloga ima pravo da svoj predlog obrazlaè 

na sednici ve}a na kojoj se o njemu raspravlja i glasa. Predlog je prihva}en


ako je za njega glasala prosta ve}ina prisutnih ve}nika, pod uslovom da je prisutno 

više od polovine izabranih ~lanova ve}a. 

Predsednici komuna i predsednici opština izvršavaju zadatke koji su propisani 

zakonom: oni rukovode administracijom opštine ili komune i nadgledaju lokalne 

slu`be, staraju se o primeni odluka ve}a, nadgledaju javni red i zakon, pripremaju 

nacrte budèta i urbanisti~kog razvojnog plana, ostvaruju prava i izvršavaju 

obaveze kao pravno lice u ime lokalne zajednice, obezbe|uju zaštitu ìvotne 

sredine, nadgledaju upravljanje imovinom komune/opštine i drugo. Predsednik 

ve}a okruga rukovodi sednicama ve}a, sprovodi odluke ve}a i nadgleda 

javnu administraciju na nivou okruga, nadgledaju}i aktivnosti ekonomskih institucija 

i kompanija i pripremaju}i predlog budèta. 

Drugi politi~ki lider u lokalnoj vlasti je sekretar. Sekretara imenuje Savet ministara, 

iako su njegove funkcije u velikoj meri tehni~ke. Prema zakonu, sekretari 

moraju biti odabrani na osnovu konkurencije; u praksi, me|utim, sekretari su 

politi~ki postavljenici i arbitra`no se smenjuju kada se promeni partija na vlasti. 

Sekretari uglavnom sprovode procedure donošenja odluka i osiguravaju da se zadovolje 

pravni zahtevi u celokupnom funkcionisanju ve}a. 

2.5. U~eš}e javnosti u donošenju odluka 

Zakon o lokalnoj samoupravi odre|uje da su sednice lokalnog ve}a otvorene 

za javnost. Od ve}a se traì da obavesti javnost o dnevnom redu, vremenu i 

mestu odràvanja sednice. Svaki gra|anin moè da u~estvuje u ovim sednicama 

i da govori o pitanjima koja su na dnevnom redu. Jedini izuzetak je kada ve}ina 

u lokalnom ve}u glasa da sednica bude zatvorena za javnost i kada se diskutuje 

o lokalnom budètu. 

Iako zakon priznaje pravo gra|anima da u~estvuju u sednicama ve}a, lokalne 

zajednice su retko uklju~ene u proces donošenja odluka. U~eš}e je veoma 

slabo; samo u nekim slu~ajevima pojedinci stvarno prisustvuju, a NVO, koje slu- 

è kao sredstvo za artikulaciju i prenošenje javnog mišljenja, tako|e ne koriste 

ovu mogu}nost. Nadalje, lokalna ve}a ne ispunjavaju uvek svoju du`nost da obaveste 

javnost: oni to opravdavaju time da nema dovoljno na~ina za obaveštavanje 

o sednicama ili odgovaraju}ih mesta za odràvanje velikih javnih okupljanja. 

Pripadnici zajednice imaju pasivan stav u pogledu saradnje sa izabranim zvani~nicima 

uopšte. Ovo proizilazi i iz neznanja javnosti o funkcijama i nadle`nostima 

ve}a, i iz nedostatka informacija o aktivnostima ve}a. Javno izveštavanje 

bi tehni~ki unapredilo odnose izme|u izabranih zvani~nika i javnosti i pove}alo 

ulogu zajednica u samoupravi. Me|utim, zbog zloupotreba ovakve prakse u ko-

52 Albanija 

munisti~kom reìmu, javno izveštavanje se negativno doìvljava. Drugi faktor koji 

je uticao na nedovoljnu uklju~enost javnosti je preterana politizacija lokalnih 

organa, koji imaju ~vrš}e veze sa politi~kim partijama koje predstavljaju nego sa 

gra|anima koji su ih izabrali. Najzad, civilno društvo na lokalnom nivou je veoma 

slabo razvijeno i stoga pojedinci koji su sposobni da razumeju i predstave potrebe 

stanovništva nisu privu~eni u lokalna tela. 

Nevladine organizacije su nedavno pokrenule projekat ~iji je cilj da unapredi 

u~eš}e javnosti u procesu donošenja odluka. Ove aktivnosti su podigle 

svest o funkcijama lokalnih organa vlasti i o va`nosti u~eš}a gra|ana. Saradnja 

javnosti i poverenje u lokalnu upravu su ciljevi na koje su usredsre|ene 

aktivnosti NVO u ovoj oblasti. 

2.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlast 

Pošto je Albanija etni~ki homogena zemlja sa malom gr~kom manjinom, iskustva 

sa multietni~kom upravom su veoma lokalizovana. Iako makedonska i crnogorska 

manjina postoje, one su tako male da nisu osvojile ni minimalno predstavljanje 

u lokalnoj vlasti. 

Postoji svega ~etiri ili pet komuna u kojima predstavnici gr~ke manjine u 

lokalnom ve}u imaju ve}inu mesta. U nekoliko primera u ju`nim okruzima gde 

postoje lokalizovane grupe gr~ke manjine, stvorena su multietni~ka ve}a u kojima 

glavne politi~ke partije sara|uju sa predstavnicima gr~ke manjine. U nekim 

slu~ejevima, kao rezultat takve saradnje, predstavnik manjine je izabran za predsednika 

lokalnog ve}a. 

Ova iskustva pokazuju normalno funkcionisanje multietni~ke vlasti. Zastupljenost 

gr~ke manjine u okru`nim ve}ima je izme|u dvadeset i ~etrdeset procenata. 

S obzirom na tesnu borbu izme|u dve glavne politi~ke partije, kompromis 

izme|u manjinske partije i jedne od glavnih partija je uobi~ajen prilikom izbora 

predsednika okru`nog ve}a i obezbe|ivanja uspešnog upravljanja. înjenica da 

se alijansa gr~ke manjine pomera povremeno od jedne partije do druge, pokazuje 

ne postoje etni~ke predrasude albanskih politi~kih partija na lokalnom nivou, 

gde je multietni~ka saradnja suštinski ~inilac. 


Ustav priznaje pravo lokalnoj samoupravi da stvara zajedni~ke ustanove za 

svoje predstavljanje. Ustav tako|e navodi pravo lokalne samouprave da sara|uje 

sa lokalnim jedinicama drugih zemalja i da se uklju~uje u me|unarodne organizacije 

lokane samouprave. U Albaniji postoji nekoliko udruènja lokalno iza-


branih zvani~nika, kao što je Udruènje gradona~elnika, Udruènje predsednika 

okru`nih ve}a, Udruènje predsednika komuna i Udruènje savetnika. 

Ova udruènja su oblici institucionalizovane saradnje i bave se pitanjima od 

zajedni~kog interesa za lokalne i regionalne jedinice. Osnovana su na inicijativu 

lokalnih vlasti u skladu sa Zakonom o neprofitnim organizacijama, kao nepoliti~ke 

organizacije sa u~eš}em na dobrovoljnoj osnovi. Ona brane zajedni~ke lokalne 

interese u odnosima sa vlaš}u i koordiniraju saradnju sa stranim organizacijama. 

U nedostatku posebnih zakonskih odredaba, ove organizacije utvr|uju sopstvena 

pravila delovanja. 

Nedavno su, radi unapre|enja saradnje, udruènja lokalnih vlasti osnovala 

koordinacioni komitet. Direktori udruènja su na ~elu ovog komiteta po principu 

rotacije. Iskustva koja su iz ovoga proizašla su pozitivna; lokalnim vlastima 

je omogu}eno da postignu konsenzus o izvesnim pitanjima decentralizacije i da 

oja~aju lokalne institucije. 

Prepreka u razvoju udruènja je relativno neiskustvo njihovih ~lanova i nedostatak 

stru~njaka u oblastima administracije i samouprave. U poslednje vreme 

u~injeni su napori da se osnaì uloga Udruènja gradona~elnika, koje se angaùje 

u širim aktivnostima nego druga ve}a, i to unapre|enjem njegove strukture, 

uklju~ivanjem stru~njaka u odgovaraju}a pitanja lokalne autonomije i razvoja zajednice 

i aktivnijim u~eš}em u javnim pitanjima. 

3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, VRŠENJE SLU@BI 

3.1. Struktura i funkcionisanje lokalne administracije 

Organizaciju svih lokalnih kancalarija – opštine, komune i okruga – odre- 

|uju same lokalne jedinice. Lokalno ve}e moè da odlu~i o svojoj administrativnoj 

strukturi, osoblju i regulisanju internog funkcionisanja. Kompozicija ove strukture 

odraàva sliku izabranog tela. Iako ne postoji standardizovana struktura kancalarije, 

tipi~no je da je kancalarija podeljena na odeljenja kojima rukovode direktori 

koji sprovode politiku i program ve}a u konkretnim oblastima javne administracije. 

Lokalne kancelarije pomaù u pripremanju nacrta predloga, sakupljaju 

prate}u dokumentaciju i obezbe|uju mišljenja stru~njaka sa strane kada je 

neophodno. 

Dràva odre|uje broj slu`benika za svaku lokalnu vlast u skladu sa zakonskom 

klasifikacijom okruga, opština i komuna u razli~ite kategorije. Savet 

ministara odre|uje ovu klasifikaciju na osnovu broja stanovnika i veli~ine opštine. 

Broj zaposlenih prema tipu i kategoriji lokalne samouprave dat je u tabeli 

2.

54 Albanija 

Zakon br. 8095 o dràvnoj slu`bi u Albaniji odre|uje politi~ki poloàj osoblja 

lokalne samouprave (mart 1996). Ovaj Zakon, dopunjen kasnijim podzakonskim 

aktima donetim od Saveta ministara, odre|uje da lokalno izabrani zvani~nici 

imaju status politi~kog poloàja, kao i njihovi savetnici. Drugi zaposleni, kao 

što su eksperti na razli~itim nivoima, smatraju se dràvnim slu`benicima, dok se 

oni koji pruàju usluge, kao što su voza~i, obezbe|enje, kuriri, daktilografi itd, 

smatraju zaposlenima. 

Tabela 2. 

Veli~ina administracije lokalnih vlasti u Albaniji 

Administrativne Klasifikacija po Broj Broj 

jedinice kategorijama administrativnih zaposlenih 

jedinica 

Okruzi Prva kategorija 11 33 

Druga kategorija 25 22 

Ukupno 36 913 

Opštine Prva kategorija 8 66 


Tre}a kategorija 15 20 

êtvrta kategorija 22 18 

Ukupno 65 2.097 

Komune Prva kategorija 38 12 


Tre}a kategorija 111 8-9 

Ukupno 309 3.003 

Izmenjeni i dopunjeni zakon o dràvnim slu`benicima predloèn je Parlamentu 

i trenutno ~eka na usvajanje. On ima za cilj da smanji ukupan broj pojedinaca 

koji uìvaju status dràvnih slu`benika i predlaè centralizovano telo i proceduru 

za regrutovanje i postavljanje svog osoblja javne administracije. Prema 

tome, novi zakon bi ograni~io pravo lokalnih vlasti da odre|uju svoju administrativnu 

strukturu i angaùju zaposlene, što je u suprotnosti sa Zakonom o lokalnoj 

samoupravi. 

Kancelarije lokalne javne administracije nemaju pravo da donose odluke ni 

da zastupaju izabrana ili izvršna tela u pregovorima, osim ako nisu za to posebno 

zaduène. Po pravilu, one nemaju pravo da potpisuju akta izdata u ime opštine, 

komune ili okruga. Lokalna administracija moè da preduzima autoritativne 

akcije koje se odnose na nadgledanje lokalnih funkcija; lokalne jedinice osniva-


ju razne inspektorate u ovu svrhu, kao što su veterinarsko odeljenje, kancalarija 

za zaštitu ìvotne sredine i sanitarno odeljenje. U nekim slu~ajevima, posebne kancalarije 

lokalne administracije imaju prava da izdaju dozvole. 

Lokalne kancelarije imaju pre svega menadèrsku funkciju, upravljaju ure- 

|ivanjem i staraju se o primeni odluka koje donose organi lokalne vlasti. One tako|e 

mogu da ovo poslednje povere podre|enim institucijama, i u tom slu~aju 

nadgledaju progres u izvršenju zadatka. Lokalne kancelarije tako|e obavljaju administrativne 

aktivnosti kao što su sakupljanje informacija za centralna tela ili izdavanje 

licenci. 

3.2. Kontrola, finansijska revizija i supervizija lokalne vlasti 

Aktivnosti lokalnih vlasti pre svega obuhvataju upravljanje školama, zdravstvenim 

centrima itd. Svaki problem na koji nai|u moè biti iznet, putem podnošenja 

zahteva ili predloga, vertikalnom direktorijumu odgovaraju}eg ministarstva. 

Organ koji vrši administrativnu kontrolu nad lokalnim i regionalnim aktivnostima 

je prefekt. Pored supervizije slu`bi dràvne administracije, prefekt nadgleda 

zakonitost odluka lokalnih vlasti. Ako prefekt smatra da odre|eni akt krši 

zakon, on ga šalje lokalnim vlastima na reviziju ili sudu na odlu~ivanje. U oba 

slu~aja, odga|a se primena akta. Predsednik republike ima pravo da razreši predsednika 

lokalnog entiteta i da raspusti lokalno ve}e u slu~ajevima kada oni ozbiljno 

krše odluke vlade, zakon ili ustavne odredbe. 

Prefekt vrši kontrolu nad zakonitoš}u aktivnosti lokalnih vlasti, ali ne i nad 

njihovim sadràjem. Me|utim, ne postoji pravna forma àlbe u slu~ajevima zloupotrebe 

administrativne kontrole, kao što je neopravdano nametanje ograni~enja 

lokalnoj administraciji. 

U pogledu finansijske kontrole, prefektura i svi organi koje lokalna ve}a 

zaduè za to redovno razmatraju lokalni budèt (najmanje jedanput godišnje). Prema 

zakonu, dràvna finansijska revizija, Ministarstvo za lokalnu samoupravu i 

Ministarstvo finansija pregledaju lokalni budèt. Na kraju fiskalne godine, kao i 

u redovnim intervalima, predsednik opštine i predsednik komune podnose izveštaj 

lokalnom ve}u, prefekturi, Ministarstvu za lokalnu samoupravu i Ministarstvu 

finansija o sprovo|enju budèta. Druga resorna ministarstva koja su poverila 

vršenje slu`bi lokalnim vlastima vrše budètsku kontrolu kroz posebne strukture, 

kao što su inspektorat rada, inspektorat za socijalu pomo} (ndihma ekonomike) 

itd. Uopšteno, teret finansijske kontrole koja se sprovodi nad lokalnim vlastima 

nije proporcionalan zna~aju date slu`be ni obimu njenog finansiranja i ometa 

aktivnosti lokalnih vlasti.

56 Albanija 

3.3. Lokalno vršenje slu`bi 

3.3.1. Lokalna jurisdikcija u vršenju slu`bi 

Analize procesa decentralizacije pokazuju postupan transfer slu`bi sa centralnih 

na lokalna tela. Neke slu`be su odmah prenete, kao što su sanitarna slu- 

`ba, odràvanje groblja, odràvanje gradskih puteva itd. Zatim je sledio prenos 

slu`bi kao što su gradsko osvetljenje, postrojenja za vodu, institucije za rekreaciju 

i kulturu i dràvna preduze}a koja još nisu bila privatizovana i, najzad, seoski 

putevi, koji su još uvek u finalnoj fazi prenosa. 

Lokalne vlasti su tako|e nadle`ne za odràvanje institucija koje obavljaju 

socijalne slu`be, kao što su osnovno i srednje obrazovanje i zdravstveni centri. 

Socijalna pomo} porodici je preneta na staranje opštinama i komunama, kako je 

odre|eno vaè}im zakonodavstvom. Me|utim, lokalna vlast još uvek nema nikakvu 

nadle`nost za osnivanje, odràvanje i upravljanje institucijama za socijalno 

staranje, koje za sada ostaju u potpunosti pod jurisdikcijom Ministarstva za rad i 

socijalna pitanja. Tabela 3. ilustruje slu`be koje trenutno potpadaju pod jurisdikciju 

tela lokalne samouprave. 

Tabela 3. 

Lokalne nadle`nosti za infrastrukturu i javne slu`be u Albaniji 

Oblast 

Lokalna odgovornost i nadle`nost 

JAVNA INFRASTRUKTURA I USLUGE 

Snabdevanje vodom i 

Puna odgovornost i sva potrebna nadle`nost, administrativkanalizacija 

na, u obavljanju slu`bi, investiciona i regulativna. 

Mreà puteva 

Puna odgovornost za mreù puteva na lokalnom nivou i 

potpuna nadle`nost, administrativna, u obavljanju slu`bi, 

investiciona i regulativna. Druge odgovornosti i nadle`nosti 

za odràvanje puteva mogu biti delegirane drugim nivoima 

vlasti. 

Otpad 

Puna odgovornost i nadle`nost za sakupljanje otpada, transport 

i preradu u okviru dràvnih standarda i procedura. 

Struja i javno osvetljenje Regulativna nadle`nost za odgovaraju}a urbanisti~ka pitanja 

i pitanja izgradnje. U okviru privatizacije sistema snabdevanja 

strujom, komune mogu da deluju kao distributeri u 

skladu sa ugovorima sa dràvnim operaterom. 

Telekomunikacije 

Mogu da deluju kao lokalni provajderi usluga koju sklapaju 

ugovore sa nacionalnim operaterom ili da daju doprinos u 

procesu biranja okvira za privatizaciju.


Tabela 3. (nastavak) 


Oblast 

Javni transport 

Grejanje 

Urbanisti~ko planiranje i 

upravljanje zemljištem 

Stambena izgradnja 

SOCIJALNI RAZVOJ I USLUGE 

Obrazovanje 

Javno zdravlje 

Kultura 

Oblast 


Puna odgovornost i sva neophodna nadle`nost, administrativna, 

u obavljanju slu`bi i investiciona za slu`be gradskog 

transporta. 

Regulativna nadle`nost samo za me|ugradski transport 

Bez odgovornosti, osim za institucije komune ili izdràvane 

institucije, ili kao elemenat socijalne pomo}i. Lokalna vlast 

odlu~uje o metodama i na~inima isporuke. Odgovornost i 

regulativna nadle`nost za obezbe|enje kvaliteta izvora 

energije kroz izdavanje dozvola i odlu~ivanje o standardima 

i normama. 

Primarna i isklju~iva odgovornost na svojoj teritoriji; 

nadle`nost administrativna, u obavljanju slu`bi, investiciona 

i regulativna. Odre|uje norme i standarde koji }e se primenjivati 

na njenoj teritoriji uz dràvne norme i standarde. 

Odgovornost da pomaè u obezbe|ivanju stambene izgradnje 

za socijalne grupe odre|ene dràvnim kriterijumima. 

Puna nadle`nost administrativna, u obavljanju slu`bi i investiciona 

i podeljena regulativna nadle`nost (u pogledu dr- 

àvnih programa). 

Odgovornost da obezbede normalno funkcionisanje lokalnih 

obrazovnih institucija. Podeljena administrativna nadle- 

`nost (zapošljava neprofesionalno osoblje), investiciona odgovornost 

za odràvanje i renoviranje školskih zgrada. 

Odgovornost za obezbe|ivanje slu`bi primarne zdravstvene 

zaštite kao i lokalnih bolnica. Ograni~ena nadle`nost, administrativna 

(zapošljava neprofesionalno osoblje), u obavljanju 

slu`bi, investiciona i regulativna, podeljena sa drugim 

entitetima, lokalnim, regionalnim i dràvnim. 

Puna zakonska odgovornost i/ili odgovornost za unapre|ivanje 

organizovanja aktivnosti i upravljanje kulturnim institucijama. 

Puna nadle`nost, administrativna, u obavljanju 

slu`bi, investiciona i regulativna. 

Lokalna odgovornost i nadle`nost. Socijalni razvoj i socijana 

pomo}. Odgovornost za socijalne razvojne programe 

zajednice i njihovo unapre|enje. Obezbe|uje podršku za 

marginalne socijalne grupe (siromašni, siro~i}i, stare osobe, 

zavisnici od droge, nezaposleni) i za etni~ke manjine. 

Razvija svoje sopstvene programe ili izvršava delegirane 

ili ugovorne funkcije za centralne institucije i donatorske 

programe. U zavisnosti od slu~aja, puna ili ograni~ena 

nadle`nost, administrativna, u obavljanju slu`bi, investiciona 

i regulativna.

58 Albanija 



Oblast 

EKONOMSKI RAZVOJ 

Razvoj biznisa 

Poljoprivreda 

CIVILNA ZAŠTITA 

Javni red 

Civilna zaštita 


Preduzima inicijative za unapre|enje razvoja biznisa, podr- 

àva investiranje u mreè, promoviše nacionalne i internacionale 

aktivnosti, donosi pravila i standarde za procedure, 

registraciju, dozvole itd. 

Promoviše ekonomske aktivnosti; podràva i/ili obezbe|uje 

ekstenzivne slu`be, obuku i informacije; investira i/ili podr- 

àva investicije u infrastrukturu (na pr. irigacija); upravlja 

i/ili reguliše šeme upotrebe prirodnih resursa kao što su voda, 

fauna i flora, poljoprivredno zemljište. Preduzima razne 

inicijative u okviru nacionalih programa i standarda. 

Donosi pravila i norme za javni red, osniva lokalna tela za 

sprovo|enje i nadgleda njihovu primenu. 

Moè da ustanovljava lokalnu policiju sa minimalnom ulogom 

da sprovodi akte lokalnih vlasti a moè da ima i druge 

odgovornosti, kao što je regulisanje saobra}aja. Ima punu 

autonomiju u borbi protiv kriminala u okviru jasno definisanih 

nacionalnih standarda i pravnih normi u pogledu 

strukture, kvaliteta osoblja, procedura i metodologija. Moè 

da sara|uje sa drugim snagama javnog reda. 

Odgovornost za civilnu zaštitu u slu~ajevima prirodnih, socijalnih 

ili tehnoloških nesre}a. Nadle`nost za donošenje 

pravila, preduzimanje preventivnih mera, osnivanje specijalnih 

tela, saradnja sa drugim lokalnim i/ili nacionalnim telima 

kada rizik prevazilazi lokalne mogu}nosti. 

Lokalne vlasti su izrazile èlju da pove}aju broj slu`bi koje obavljaju, navode}i 

da je njihova du`nost da zadovolje potrebe svojih stanovnika i da podignu 

nivo slu`bi. Me|utim, ovo je izraz koliko èlje da se pove}a vlast, toliko i èlje 

da se prošire slu`be. êsto lokalne samouprave ne mogu da izvrše slu`be za 

koje su nadle`ne, posebno u komunama ili okruzima sa skromnim radnim i materijalnim 

resursima. 

Postoji odre|eno opiranje na centralnom nivou prenošenju pove}anog broja 

funkcija lokalnim vlastima. Na primer, nadle`nost za odre|ene seoske puteve 

bila je data ve}ima okruga odlukom Saveta ministara pre dve godine, ali je 

preno{enje te nadle`nosti zadràla centralna administracija, pa se ne o~ekuje da 

se finansijski efekti osete pre druge polovine 1999. godine. Ovakvo opiranje je 

posledica delimi~no centralisti~kih tendencija, a delimi~no nespremnosti da se odreknu 

odre|enih profitabilnih aktivnosti.


Iznos i vrsta raspoloìvih sredstava tako|e ograni~avaju prenos nadle`nosti 

za obavljanje slu`bi. Pošto su unutrašnji prihodi nedovoljni, lokalne vlasti se oslanjaju 

gotovo u potpunosti na finansiranje iz centralnog budèta, koji se raspore- 

|uje godišnje. Do sada, to je bio centralizovan proces, putem koga su centralni 

organi strogo odre|ivali finalnu destinaciju sredstava. U ovakvim okolnostima, 

organi lokalnih vlasti nemaju mogu}nost da odrede svoje sopstvene prioritete. 

Umesto toga, oni su obavezni da sprovode planove koji poti~u od centralnih vlasti. 

U najboljem slu~aju, lokalnim vlastima je dozvoljeno da uti~u na raspodelu 

sredstava u okviru date slu`be. Ovakav nedostatak autonomije ozbiljno smanjuje 

mog}nost lokalnih vlasti da zadovolje potrebe svojih zajednica, kao i da pove- 

}aju nivo slu`bi u prioritetnim oblastima. 

3.3.2. Distribucija funkcija izme|u razli~itih nivoa vlasti 

Prenos funkcija je sproveden prema principu da se slu`ba dodeljuje onom 

nivou vlasti koji je najbliì stanovništvu – tj. komunama i opštinama. Sve slu`be 

za koje se smatra da su izvan mogu}nosti prvog nivoa dodeljuju se drugom nivou 

– okru`nom ve}u. U skladu sa tim, organi okruga imaju malo funkcija, uglavnom 

one koje se odnose na regionalni razvoj, gradske programe, regionalna postrojenja 

za snabdevanje vodom i seoske puteve koje koristi više komuna. 

Za sada, lokalne administracije nemaju pravno propisane procedure za saradnju. 

Zakon o lokalnoj samoupravi dodeljuje ulogu koordinacije okru`nom ve- 

}u, za komune i opštine pod njegovom jurisdikcijom, i ona se moè izvršavati kako 

sledi. 

1. Komune i opštine pojedina~no mogu da izvršavaju aktivnosti koje su po 

zakonu u jurisdikciji okru`nih ve}a; primeri obuhvataju regionalna vodovodna 

postrojenja, seoske puteve, gradsko planiranje itd. Ova saradnja je 

obavezna i organizovana od okru`nog ve}a. 

2. Lokalne samouprave mogu da sara|uju u rešavanju problema koji su nesumnjivo 

u njihovoj pojedina~noj jurisdikciji ali koji zahtevaju me|usobnu 

podršku. Postoji mnogo ovakvih slu~ajeva zajedni~kih aktivnosti, posebno 

u razmeni iskustava. Administracije okru`nih ve}a ~esto igraju zna- 

~ajnu ulogu u postizanju ove vrste saradnje. 

Godina 1998. ozna~ila je korak napred za lokalnu autonomiju. Odluka br. 

204 Saveta ministara (1997) odredila je aktivnosti i institucije koje treba da preuzmu 

lokalne vlasti, ali i unela poboljšanja u na~ine finansiranja. Na osnovu ove 

odluke, sredstva za odràvanje institucija preneta su iz dràvnog budèta svakoj 

lokalnoj samoupravi, daju}i im tako mogu}nost da odrede svoje sopstvene prioritete 

i rashode. Investicioni fondovi su i dalje centralizovani za celokupnu oblast

60 Albanija 

vršenja slu`bi i mogu se koristiti samo za namene koje odobre centralne vlasti. 

Pored toga, izmene i dopune zakona podsti~u pove}anje lokalnih prihoda iz unutrašnjih 

izvora, što }e unaprediti lokalnu autonomiju i nivo lokalnih slu`bi. 

3.3.3. Oblici obavljanja slu`bi 

Organi lokalne samouprave su zaduèni od ministarstava za upravljanje preduze}ima 

i institucijama. Ove institucije se dele u dve kategorije: 

– preduze}a koja obavljaju funkcije javnih slu`bi pod direktnom jurisdikcijom 

lokalnih vlasti (kao što je snabdevanje vodom, navodnjavanje i dreniranje, 

odràvanje puteva i groblja, sanitarna slu`ba i odràvanje javnog 

prostora, stambena izgradnja, gradsko osvetljenje) i društvene institucije 

kao što su kulturni centri, de~ji vrti}i, obdaništa i drugo; 

– druga preduze}a ~ije se funkcije ne mogu direktno povezati sa vršenjem 

javnih slu`bi, ali koja se nalaze na teritoriji opštine i privatizovana su pod 

supervizijom lokalnih vlasti. 

Poloàj lokalnih preduze}a i institucija se zasniva na prirodi usluge koju pru- 

àju i vrsti aktivnosti kojom se bave. Lokalne vlasti sprovode punu kontrolu nad 

njihovim aktivnostima. One imaju kompletnu nadle`nost da donose finansijske 

odluke, odre|uju njihove aktivnosti i postavljaju i razrešavaju menad`ment ovih 

institucija. Sposobnost ovih institucija da izvršavaju svoje du`nosti je tesno povezana 

sa finansijskom situacijom jedinica lokalne samouprave. 

Kada je vršenje slu`bi preneto lokalnim vlastima, na~ini za njihovo obavljanje 

su se umnoìli. Tradicionalni oblik vršenja slu`bi kroz preduze}a jedinice lokalne 

vlasti i dalje postoji u oblastima kao što su snabdevanje vodom, putevi i dreniranje, 

upravljanje plaàma, odràvanje groblja i gradsko osvetljenje. Ali, uvedene 

su i nove forme obavljanja slu`bi. Uobi~ajeno je ustupanje pruànja usluga putem 

ugovora privatnim preduze}ima, kako doma}im tako i stranim, posebno za slu- 

`be odràvanja ~isto}e, gradski transport, odràvanje groblja i puteva. U ovim slu- 

~ajevima, ugovor se sklapa izme|u lokalne samouprave ili budètskog preduze}a 

i privatne kompanije na osnovu standardnih ugovora koje odre|uje odgovaraju}e 

ministarstvo. Nedavno su lokalne vlasti uvele i koncesije za vršenje slu`bi. Opština 

Elbasan, na primer, dala je koncesiju za gradsko vodovodno postrojenje. 

Privatne kompanije i preduze}a postoje u celoj zemlji; one obavljaju slu`be 

odràvanja ~isto}e u skoro svim gradovima, ali i izgradnju u va`nim sektorima 

usluga, kao što su radovi na putevima. Privatna preduze}a su se spremno prihvatila 

prevoza putnika, što je delatnost optere}ena mnogim teško}ama koje su posledica 

lošeg stanja puteva. Pored toga, poboljšanju kvaliteta lokalnih slu`bi doprinele 

su i organizacije privatnog i civilnog sektora. Fondacije obezbe|uju finan-


siranje, a privatne kompanije daju zna~ajan doprinos komunama i opštinama, posebno 

u oblasti kulture i rekreacije. 


Zakonodavstvo koje ure|uje lokalne finansije (Zakon br. 7616 o pripremi i 

sprovo|enju dràvnog budèta u Republici Albaniji, septembar 1993. i Zakon br. 

7776 o budètu lokalne samouprave) odre|uje dva izvora za budèt lokalne samouprave: 

,,uslovni" budèt i ,,bezuslovni" budèt. Prenet direktno od centralne vlasti, 

uslovni budèt se koristi za vrlo konkretne svrhe, onako kako je odre|eno i distribuirano 

od resornog ministarstva ili Ministarstva finansija. S obzirom na to da 

uslovni budèt obuhvata skoro 95% ukupnih lokalnih rashoda, jasno je da lokalne 

vlasti imaju vrlo malo autonomije, pošto nemaju autonomiju da upravljaju sredstvima 

u interesu lokalnih zajednica. U stvari, ve}ina funkcija i nadle`nosti lokalnih 

vlasti je delegirana kroz raspodelu godišnjeg dràvnog budèta. 

Sve donedavno, dràvna davanja su sa~injavala uslovni budèt lokalnih samouprava, 

dok su unutrašnji prihodi napravljeni od lokalnih tela predstavljali bezuslovni 

budèt. Ovaj koncept je unekoliko promenjen sasvim nedavnim promenama 

pravnog okvira lokalnih finansija. Sada se bezuslovni budèt odnosi na blokdavanja, 

kojima lokalne vlasti mogu da upravljaju u skladu sa svojim sopstvenim 

potrebama. U odnosu na prihode koja su napravila ova tela, uveden je novi koncept 

– nezavisni budèt. 

Tabela 4. 

Rashodi lokalne samouprave u odnosu na ukupne rashode dràvne uprave 

u Albaniji (u USD) 

1995 1996 1997 

Troškovi lokalnog budèta 16.961.478 19.281.878 18.702.352 

Troškovi dràvnog budèta 77.134.000 85.245.000 101.594.000 

% 21,98 22,6 18,4 

Tabela 5. 

Rashodi lokalne samouprave u odnosu na BDP u Albaniji (u USD) 

1995 1996 1997 

BDP (trenutna cena) 184.393.000 229.793.000 280.998.000 

BDP (stalna cena) 13.331.000 15.107.000 16.482.000 

% (troškovi lokalne samouprave/BDP) 9,19 8,39 6,65

62 Albanija 

4.1. Proces donošenja budèta 

Procedura pravljenja nacrta budèta sledi putanju odozdo naviše. Primena 

budèta, me|utim, ide nadole. Svako ve}e komune, opštine i okruga pravi nacrt 

svog budèta, kroz proces ~ija je intencija da harmonizuje potrebe i izvore finansiranja. 

Po~etne prognoze nisu ograni~ene zakonom, tako da je lokalna vlast slobodna 

da izrazi svoje mišljenje o svojim finansijskim potrebama. U praksi, harmonizacija 

se postiè jedino u toku procesa pravljenja nacrta budèta. Pošto su 

odobravanje i sprovo|enje budèta zavisni od ograni~enog nivoa dodeljenih sredstava, 

rezultati procesa pravljenja nacrta budèta ~esto se ignorišu. 

Osoblje lokalne samouprave priprema budèt za operativne troškove u skladu 

sa smernicama Ministarstva finansija. Nacrt je obi~no zasnovan na prošlogodišnjem 

budètu, sa uve}anjem zbog inflacije i drugih troškova. Gradona~elnik onda podnosi 

budèt lokalnom ve}u na reviziju i kona~no odobravanje. Posle toga, budèt se podnosi 

lokalnoj kancalariji Ministarstva finansija, prefektovoj kancelariji, Direktorijumu 

za nacionalni budèt Ministarstva finansija i Ministarstvu lokalne samouprave. 

Resorna ministarstva istovremeno pripremaju svoje budètske prognoze, 

uklju~uju}i uslovne budète za svaku lokalnu samoupravu. Iako su prognoze lokalnih 

vlasti zasnivane na njihovim situacijama i potrebama, resorno ministarstvo 

moè da ih smanji bez konsultacija. 

Ministarstvo finansija prosle|uje sloèni budèt lokalne samouprave Savetu 

ministara kao deo nacionalnog budèta, i otuda njega razmatra Parlament. Kada 

budèt bude odobren, Ministarstvo finansija koordinira sa resornim ministarstvima 

dodeljivanje i distribuciju sredstava lokalnom nivou. 

Sli~an proces odre|uje i investicione stavke. Investicioni rashodi za lokalne 

samouprave se prvo odobravaju na nivou ministarstava. Kona~no raspore|ivanje, 

opisivanje planiranih investicija i iznos sredstava koja se mogu potrošiti 

na svaku kategoriju investicija, prosle|uje se svakoj lokalnoj samoupravi. 

Davanja su zasnovana na prošlogodišnjem raspore|ivanju, uz uve}anje zbog 

inflacije. Samo u retkim slu~ajevima dolazi do suštinskih promena u budètu od 

jedne godine do druge. Davanja raspore|ena svakoj lokalnoj jedinici u stvarnosti 

nisu zasnovana na utvr|enim kriterijumima; stoga, dràva ne poravnava vertikalne 

i horizontalne nejednakosti raspore|ivanjem sredstava. 

4.2. Prihodi 

Struktura lokalnih prihoda moè se podeliti u slede}e glavne kategorije: 

– prenosi dràvnih davanja, 

– podeljeni dràvni prihodi,


– nezavisni prihodi i 

– drugi prihodi. 

Tabela 6. 

Struktura prihoda po vrsti lokalne samouprave u Albaniji (%) 

1995 1996 1997 

opština okrug komuna opština okrug komuna opština okrug komuna 

Dràvna 

davanja 97,80 98,50 99,80 92,80 93,40 99,50 94,70 96,70 99,80 

Podeljeni 

prihodi 0,00 0,03 0,00 2,41 0,00 0,00 1,74 0,00 0,00 

Nezavisni 

prihodi 2,13 1,41 0,17 4,71 6,57 0,44 3,49 3,82 0,18 

4.2.1. Dràvna davanja 

Posebna dràvna davanja obuhvataju sredstva centralnog budèta raspore- 

|ena na budète komuna, opština i okruga, kako bi bila upotrebljena u odre|ene 

svrhe. Ova davanja tako predstavljaju i prihode i rashode za funkcije delegirane 

lokalnoj samoupravi. Vaè}e zakonodavstvo ne pruà obrazac za izra~unavanje 

dràvnih davanja niti specificira kriterijume za njihovo dodeljivanje. Ova davanja 

se odre|uju godišnje u skladu sa Zakonom o dràvnom budètu i odobrenjem 

Parlamenta. 

Davanja se odre|uju u budètskim izveštajima ministarstava nadle`nih za 

odre|eni sektor i raspore|uju se na slede}e slu`be: 

– obrazovanje – de~ji vrti}i, osnovne škole, srednje škole i sirotišta; 

– zdravstvo – zdravstveni centri; 

– kultura – kulturni centri, biblioteke, bioskopi, pozorišta i muzeji; 

– poljoprivreda – subvencije, lokalni sistemi za navodnjavanje, veterinarska 

slu`ba, pašnjaci; 

– ìvotna sredina – ~vrsto sme}e, kanalizacija i sistemi za snabdevanje pija}om 

vodom; 

– transport – javni gradski transport, lokalni i me|uokru`ni putevi. 

Praksa je pokazala da resorna ministarstva imaju veliku mo} nad na~inom 

na koji se ova davanja raspore|uju i distribuiraju. Ona planiraju lokalne budète 

na osnovu broja zaposlenih i prema normama koje su labavo zasnovane na lokalnim 

uslovima ili na potrebama za konkretnim slu`bama. Iako zakon nominalno

64 Albanija 

traì odobrenje lokalnih vlasti, ministarstvo moè da odlu~i usred godine da obustavi 

davanja raspore|ena jednoj lokalnoj jedinici i da ih prenese drugoj, bez konsultovanja 

sa originalnim primaocem davanja. 

Lokalne vlasti više vole blok-davanja. One tako|e traè više nezavisnosti u 

odre|ivanju upotrebe sredstava. Ipak, i pored nedavnih poboljšanja u Zakonu o 

lokalnoj samoupravi, one još uvek nemaju pravo da uti~u na raspored dràvnih 

fondova. Odluka Vlade iz marta 1998. odre|uje da davanja za operativne rashode 

i za investicije treba da budu dodeljena lokalnim vlastima. Me|utim, zakon o 

budètu, za koji se o~ekuje da uskoro bude usvojen u Parlamentu, delimi~no suspenduje 

ovo pravo zbog toga što lokalne vlasti nisu u poziciji da sami raspore- 

|uju ova davanja. 

4.2.2. Podeljeni dràvni prihodi 

Ve} neko vreme lokalne vlasti traè pove}anje lokalnog udela u dràvnim 

porezima i predlaù brojne nove poreze. U ovom momentu, me|utim, dràvno 

oporezivanje nije podeljeno izme|u centralnog i lokalnih budèta. 

Do maja 1998. porez na imovinu (koji se sastoji od poreza na poljoprivredno 

zemljište i poreza na gra|avine) smatran je dràvnim porezom. Prihodi od ovog 

poreza su bili deljeni, i to 40% je bilo raspore|ivano u centralni budèt a 60% u 

lokalni budèt. Prema Zakonu br. 8344 (maj 1998), porez na imovinu je sada lokalni 

prihod, koji se u potpunosti prenosi u nezavisni lokalni budèt, a lokalna 

vlast je zaduèna da uspostavi svoje strukture za ubiranje ovog poreza. Pošto ovaj 

poseban prihod u proseku nije prelazio jedan procenat lokalnog budèta kada je 

deljen u prošlosti, suštinsko pove}anje prihoda lokalnih samouprava nije verovatno. 

Pored toga, politi~ka intervencija centralne vlasti smanjila je vrednost ovog 

prihoda: do sada porez na poljoprivredno zemljište nije bio napla}ivan, u skladu 

sa predsedni~kim dekretom. 

4.2.3. Nezavisni prihodi 

Nezavisni prihodi sa~injavaju mali deo lokalnog nezavisnog budèta. Oni 

uklju~uju: 

– lokalne poreze; 

– poreze na imovinu; 

– takse za usluge; 

– prihode od preduze}a lokalnih vlasti; 

– nov~ane kazne koje odre|uju finansijske vlasti; 

– pomo} i donacije doma}ih i stranih organizacija.


Parlament odre|uje obim lokalnih poreza i taksi. Prema zakonu, okruzi mogu 

da propisuju takse za registraciju lovaca i ribolovaca i takse za nove gra|evine. 

Opštine i okruzi mogu da propisuju takse i poreze za slede}e: 

– registrovanje razli~itih aktivnosti; 

– odràvanje ~isto}e i uklanjanje sme}a; 

– hotelski smeštaj za strance; 

– koncesije od tr`nica; 

– prihod od restorana i objekata za zabavu; 

– oglašavanje i bilborde; 

– klanje ìvotinja; 

– se~enje drve}a i koriš}enje zajedni~kih šuma; 

– registrovanje lutrije; 

– registrovanje novih prebivališta; 

– parking. 

Tabela 7. 

Lokalni porezi u Albaniji 

Vrsta poreza Poreska stopa Administracija Naplata Sankcije 

Zgrade, zemljište Lokalno se odre- Lokalne Lokalne pore- Lokalne 

i mali biznis |uje, u okviru gra- poreske ske vlasti ili poreske 

nica koje odre|uje vlasti ovlaš}eni vlasti 

dràva 

agent 

Nasle|e i pokloni Odre|uje je Ili dràvne Ili dràvne Lokalne poreske 

dràva ili lokalne ili lokalne vlasti na osnovu 

poreske vlasti poreske vlasti informacija koje 

obezbe|uju dràvne 

poreske vlasti 

Promet Lokalno se Ili dràvne Ili dràvne Lokalne poreske 

nepokretnosti, odre|uju iznad ili lokalne ili lokalne vlasti na osnovu 

prihodi dràvnog poreske poreske informacija koje 

od igara na minimuma vlasti vlasti obezbe|uju dràsre}u, 

vozila 

vne poreske vlasti 

Turizam, ìvotinje, U potpunosti Lokalne Lokalne Lokalne 

komunalni se lokalno poreske poreske poreske 

porezi odre|uju vlasti vlasti vlasti 

Napomena: Poreska osnova odre|ena je zakonom. 

Pored poreza na imovinu (vidi deo 4.2.2), ve}a tako|e imaju pravo da propisuju 

ad hoc poreze za javne slu`be. Mnoge lokalne vlasti su to uradile, sakupljaju- 

}i od 15 do 19% opštinskih nezavisnih prihoda za 1996. i 1997. godinu. Okru`no 

ve}e ima isto pravo, ali tek uz odobrenje komune ili opštine koja nudi uslugu.

66 Albanija 

Tabela 8. 

Lokalne takse u Albaniji 

Vrsta poreza Poreska stopa Administracija Naplata Sankcije 

Takse za javne slu`be U potpunosti se Pruàlac usluge Pruàlac Pruàlac usluge 

(voda, kanalizacija, lokalno odre|uje ili drugi ~inilac usluge uz podršku 

sme}e, grejanje, javni i odobrava od ovlaš}en od ili drugi lokalnih poreskih 

transport, javno lokalnih lokalne ~inilac vlasti i 

osvetljenje) vlasti vlasti policije 

Takse za pravo koriš}enja U potpunosti Lokalna Lokalna Lokalna 

javnih dobara (pijace, se lokalno vlast vlast vlast 

groblja, parkinzi, znakovi odre|uje 

na javnim mestima, 

koriš}enje javnog prostora 

za doga|anja) 

Takse za izdavanje U potpunosti Lokalna Lokalna Lokalna 

dozvola i registraciju se lokalno vlast vlast vlast 

(izgradnja, vozila, razvoj odre|uje 

zemljišta, druga uverenja) 

Dozvole za lov i ribolov Lokalno se Lokalna - - 

odre|uje iznad vlast 

nacionalnog 

minimuma 

Napomena: Stopa taksi je odre|ena osnovnim dràvnim standardima. 

Lokalne vlasti direktno sakupljaju neke poreze; druge napla}uju pravna lica, 

kao što su preduze}a za elektri~nu energiju, koja dobijaju 5% od iznosa ra~una. 

Lokalna ve}a imaju pravo da delegiraju du`nost naplate poreza drugim licima, 

privatnim ili dràvnim, fizi~kim ili pravnim. U ovim slu~ajevima posrednik 

moè dobiti do 11% iznosa poreza. 

Poslednje zakonske mere odre|uju stroge kazne u slu~aju nepla}anja lokalnih 

poreza, uklju~uju}i i zabranu aktivnosti. Postojala je nada da }e ove mere imati 

pozitivan uticaj na obezbe|ivanje izvora lokalnih finansija. Ovi propisi tako|e 

vrlo jasno definišu odnose izme|u organa lokalnih vlasti, poreskih obveznika i 

poreskih posrednika. 

Iako lokalni porezi i takse nude najve}e mogu}nosti za punu lokalnu autonomiju, 

elementi vaè}eg sistema uveliko ovo ometaju: 

– Pošto ne postoji automatsko dodavanje zbog inflacije u fiksnim poreskim 

osnovicama, lokalne samouprave trpe gubitak u realnoj vrednosti o~ekivanih poreskih 

prihoda. 

– Lokalne vlasti ne mogu da odrede obim lokalnih poreza izra~unat prema 

lokalnim fiskalnim uslovima i mogu}nostima.


– Lokalne vlasti se susre}u sa teško}ama u kontrolisanju naplate poreza i taksi, 

pošto se naplata sprovodi od starne razli~itih institrucija u okviru lokalne samouprave. 

– Lokalne vlasti ne mogu slobodno da odrede trošenje prihoda od lokalnih 

poreza i taksi. 

Upotreba nezavisnih budètskih prihoda je ograni~ena na operativne rashode 

i investicije. Odre|eni iznos se odvaja u ove svrhe kada se budèt usvoji u Parlamentu. 

Ako su lokalni prihodi ve}i nego što je prognozirano, višak sredstava 

ne moè da se koristi bez odobrenja i Ministarstva finansija i resornih ministarstava. 

Štaviše, bilo je i slu~ajeva da Ministarstvo finansija na kraju godine oduzme 

nepotro{ena sredstva. Ovaj sistem je vrlo nepovoljan za lokalne vlasti. Pošto ne 

mogu da budu sigurne u na~in upotrebe lokalnih poreza ili prihoda preduze}a, nisu 

ni podstaknute da unapre|uju svoje na~ine naplate. 

Nezavisni prihodi sa~injavaju 5% ukupnih prihoda u opštinama i okruzima, 

a ~ak i manje u komunama. Sve u svemu, opština Tirana je imala najviše uspeha 

u sakupljanju nezavisnih prihoda; u 1996. godini oni su sa~injavali 39% njenog 

budètskog prihoda. 

Drugi izvori profita obuhvataju prihode od ekonomskih aktivnosti i lokalni 

biznis koji finansiraju lokalne vlasti. Rente i prihodi od privatizacije su vaàn izvor 

prihoda, i sa~injavaju 17% nezavisnog budèta za 1996. Zbog promene formule 

za privatizaciju, prema kojoj se 20% od prodajne cene raspore|uje lokalnoj 

vlasti, prihodi od privatizacije su smanjeni od 1996. godine. 

Pomo} donatora i stranih jedinica lokalne samouprave je drugi potencijalni 

izvor prihoda, od koga su neke jedinice lokalne samouprave imale koristi. 

4.2.4. Zajmovi 

Iako lokalne vlasti po zakonu imaju pravo da uzimaju zajmove za finansiranje 

investicija (Zakon br. 7776), one to pravo ne koriste. Zbog strukture i funkcionisanja 

opštinskih finansija, nijedan kreditor ne bi smatrao pametnim da im 

ponudi takav zajam. Druga prepreka za uzimanje kredita kod banaka je nedostatak 

imovine lokalnih samouprava na koju bi se mogla staviti hipoteka kao garancija 

za kredit. Osim toga, potencijalni izvori finansiranja neizbe`no zavise od 

strukture trìšta kapitala odre|ene zemlje; bankarski i finansijski sektor u Albaniji 

su nerazvijeni, a berza je u povoju i ne moè da zadovolji lokalne potrebe za 

vau~erima.

68 Albanija 

4.3. Rashodi 

Lokalni budèt je podeljen u ~etiri osnovne kategorije rashoda: 

1. plate – bruto pla}anja naknada zaposlenima; 

2. socijalno osiguranje – pla}anje za socijalno i zdravstveno osiguranje za 

zaposlene u lokalnoj samoupravi; 

3. troškovi poslovanja – fondovi planirani za materijal i dnevne usluge; 

4. investicije. 

Teku}i budèt obuhvata sve rashode za obavljanje administrativnih funkcija 

i lokalnih javnih slu`bi. Udeo teku}ih rashoda u lokalnom budètu dosledno 

raste, od 82 % u 1995. do 94 % u 1999. godini. Do sada su ovi rashodi bili odre|ivani 

dràvnim davanjima, ali ubudu}e oni }e biti pokrivani blok-davanjima 

koja }e omogu}iti lokalnoj samoupravi da odlu~uje o njihovoj upotrebi u skladu 

sa svojim prioritetima. 

Tabela 9. 

Raspodela rashoda lokalne samouprave u Albaniji (%) 

1995 1996 1997 

Teku}i budèt 82,0 87,8 94,3 

Kapitalni rashodi 18,0 12,2 5,7 

Otplata zajmova 0,0 0,0 0,0 

Kapitalni rashodi obuhvataju sve investicije za odràvanje lokalnih institucija 

kao što su putevi, vodovodna postrojenja, kanalizacioni sistemi, javne gra- 

|evine, groblja i obrazovne i zdravstvene institucije. Ovi rashodi su znatno smanjeni, 

na 6 do 7% ukupnog lokalnog budèta. S obzirom na nizak nivo investicija 

od dràve i minimalne lokalne prihode, lokalne vlasti imaju veoma malo mogu}nosti 

da poprave svoje finansijske situacije. 

Lokalne vlasti su zaduène od resornih ministarstava da upravljaju delom 

svoga budèta. âk iako lokalni budèti obuhvataju fondove za konkretne svrhe, 

lokalne vlasti ne uìvaju budètska prava, budu}i da ne mogu da naprave nikakve 

izmene kada se budèt jednom usvoji u Parlamentu, na primer transfere sredstava 

sa jedne ta~ke programa na drugu, ~ak ni ako je to opravdano lokalnim potrebama.


Tabela 10. 

Odnos ukupnih rashoda po vrstama slu`be u Albaniji (%) 

1995. 1996. 1997. 


Obrazovanje 13,9 7,3 19,0 16,2 6,02 2,31 9,8 4,8 20,5 

Zdravstvena 

zaštita 1,2 3,3 4,2 1,3 3,6 4,2 1,8 3,9 3,6 

Socijalno staranje 11,9 0,1 9,5 11,0 0,0 9,11 3,6 0,0 8,1 

Sport, kultura 2,5 0,0 0,1 2,4 0,1 0,1 25,0 0,1 0,1 

Administracija 2,8 1,1 3,2 2,6 1,4 3,9 3,9 1,7 4,4 

Javni radovi 11,2 8,1 0,0 9,8 5,4 0,0 8,8 1,6 0,0 

Dràvna blagajna strogo kontroliše lokalne rashode, dalje ograni~avaju}i lokalnu 

finansijsku autonomiju. Kada lokalne jedinice naprave manje od sedamdeset 

procenata svojih planiranih rashoda za period od dva meseca, dràvna blagajna 

blokira ova sredstva. Ministarstvo finansija odlu~uje o izdavanju ovih sredstava 

tek pošto primi zahtev od Ministarstva lokalne samouprave. 

Lokalne vlasti imaju pravo da oforme rezervni fond od najviše tri procenta 

svojih ukupnih budètskih rashoda. Ovaj fond se koristi za pokrivanje troškova 

za nepredvi|ene okolnosti i moè ga koristiti jedino lokalno ve}e. 

Tabela 11. 

Raspodela rashoda po vrsti lokalne samouprave u Albaniji (%) 

1995. 1996. 1997. 


Obrazovanje 32,0 36,7 52,5 37,3 36,2 56,1 39,1 39,4 55,6 

Zdravstvena zaštita 2,9 16,8 11,6 3,1 21,7 10,6 3,7 32,2 9,9 

Socijalno staranje 27,0 0,3 26,3 25,3 0,2 22,9 26,9 0,2 22,0 

Sport, kultura 5,8 0,0 0,4 5,5 0,5 0,4 5,0 0,8 0,4 

Administracija 6,5 5,6 9,1 6,1 8,5 9,8 7,7 14,2 12,0 

Javni radovi 25,7 40,5 0,0 22,6 32,7 0,0 17,5 12,9 0,0 

Ukupno 43,0 20,2 36,6 43,5 16,6 39,8 50,6 12,3 36,9

70 Albanija 

5. DALJI KORACI U PROCESU TRANZICIJE 

Proces decentralizacije je u poslednje vreme doìveo zna~ajan napredak. 

Porasla je svest klju~nih ~inilaca i na lokalnom i na centralnom nivou da je 

dubinska decentralizacija neophodna za stvaranje demokratskih institucija koje 

efikasno funkcionišu i koje odgovaraju potrebama gra|ana. Shvatanje ove 

~injenice spada me|u najva`nija dostignu}a perioda tranzicije. Poslednjih godina, 

sve ve}e iskustvo na lokalnom nivou i ja~anje lokalne svesti obezbedili 

su osnov za nove inicijative i dalje korake u teku}em procesu decentralizacije. 

Lokalne samouprave su pove}ale svoje zahteve prema centralnim vlastima 

za više nadle`nosti, za jasnijom podelom jurisdikcija i za stvarnom finansijskom 

autonomijom. Same zajednice su postale svesne potrebe za efikasnom 

javnom administracijom. Uz to, mnoge NVO su koncentrisale svoje napore na 

ja~anje lokalnih vlasti. 

U ovom kontekstu, inicijative civilnog društva su rezultirale konferencijama 

i radionicama o problemima lokalne samouprave, ~ija je klju~na tema revizija 

nadle`nosti, definisanje sopstvenih i delegiranih nadle`nosti, finansijski 

izvori i ovlaš}enja i opštinska imovina. Sve partije su dale doprinos u debati 

u cilju postizanja širokog i zadovoljavaju}eg konsenzusa, što se odrazilo u poglavlju 

o lokalnoj samoupravi u novom Ustavu. Glavne odredbe utvr|uju da 

se ,,lokalna samouprava u Republici Albaniji zasniva na principu decentralizacije 

vlasti i vrši se u skladu sa principom lokalne autonomije." 

Nakon što je Ustav donet, pobornici reformi su u potpunosti iskoristili mogu}nost 

da se stvori, promoviše i primeni nova vizija lokalne samouprave. U 

1999. godini, kao odgovor na inicijativu vo|a civilnog društva, centralna i lokalna 

vlast su postigle sporazum da rade zajedno na stvaranju nove ,,strategije 

decentralizacije". 

Nacionalni komitet za decentralizaciju (NKD) ustanovljen je po~etkom 

1999, sa predstavnicima i centralnog i lokalnog nivoa. Formalizovan vladinim 

dekretom, NKD ima ovlaš}enje da utvr|uje politi~ke smernice i principe, da 

usvaja strategijska dokumenta konsenzusom i de se stara o njihovoj primeni. 

NKD je usvojio vode}e principe strategije i opis zadataka za Ekspertsku grupu 

o decentralizaciji (EGD). 

Ekspertsku grupu, koju je predloìo NKD i koja je formalizovana vladinim 

dekretom, sa~injavali su tehni~ki eksperti, eksperti za programe i nezavisni 

istraìva~i, imenovani od udruènja lokalnih zvani~nika i dràvnih vladinih 

ministarstava. EGD je delovala kao operativna grupa za pravljenje nacrta 

strategije i za nadgledanje njene primene. Odràla je šesnaest redovnih sasta-


naka gde je raspravljala o širokom nizu tema vezanih za decentralizaciju. Na 

ovim sastancima, predstavnici ministarstava i lokalne samouprave i nezavisni 

albanski i strani eksperti davali su svoja mišljenja i preporuke za konkretne teme. 

Strategija decentralizacije koju je predloìla EGD bila je zasnovana na 

ustavnim odredbama o lokalnoj samoupravi i na Evropskoj povelji o lokalnoj 

samoupravi. Njena namera je bila da kombinuje albansku tradiciju i predstavu 

o lokalnim i centralnim organima sa najboljim me|unarodnim iskustvima 

i modelima demokratskih društava. 

Proces pravljenja nacrta okupio je, u diskusijama i u procesu postizanja 

konsenzusa, mnoštvo grupa, u rasponu od interesnih grupa, politi~kih grupa, 

lokalnih zvani~nika, parlamentaraca, politi~kih partija i vlade, pa do NVO, me- 

|unarodnih donatora i drugih stranih organizacija. EGD je iznela svoj prvi nacrt 

na javnu diskusiju i odràla brojne regionalne skupove kako bi poja~ala u~eš}e, 

dala zajedni~ku viziju i stvorila ose}aj doprinosa kod glavnih u~esnika. 

Kona~na Strategija decentralizacije prezentovana je na Nacionalnoj konferenciji 

o decentralizaciji u novembru 1999, a nakon toga je i formalizovana 

vladinim dekretom. Rezultat je skladan programski dokument koji daje dugoro~nu 

viziju lokalne samouprave u Albaniji, kao i opšte ciljeve decentralizacije. 

Strategija procesa odre|uje faze sprovo|enja reformi, utvr|uje resurse koje 

treba koristiti i definiše uloge razli~itih ~inilaca. 

Prema utvr|enoj strategiji, nadle`nosti lokalne samouprave treba da budu 

proširene i uklopljene sa neophodnim administrativnim, investicionim, finansijskim 

i regulatornim ovlaš}enjima. Startegija }e tako|e biti vodi~ za sve 

slede}e reforme direktno povezane sa lokalnom samoupravom. 

Strategija decentralizacije obuhvata detaljan akcioni plan za sprovo|enje 

faza, koji po~inje izradom nacrta Zakona o imovini lokalne samouprave. Po- 

~etni koraci se nastavljaju u istom duhu saradnje i postizanja konsenzusa izme|u 

razli~itih ~inilaca. Me|utim, predstoje}i lokalni izbori i ukupna napeta 

politi~ka situacija mogu da stvore barijere koje bi ugrozile sprovo|enje. 

Iako ovaj dokument ne moè odmah da promeni vaè}e zakonodavstvo 

ili praksu lokalne samouprave, on obezbe|uje neophodnu koherenciju i kontinuitet 

time što daje plan procesa kroz koji }e decentralizacija postati stvarnost.

72 Albanija 

Tabela 12. 

Akcioni plan za decentralizaciju u Albaniji 

Faza I: neposredno predstoje}e 

reforme, koje treba da se 

okon~aju do januara 2000. 

Neposredno predstoje}e reforme 

lokalnih finansija 

Paket zakona o javnoj imovini 

Faza II: okon~ati do januara 2001. 

Organizacioni zakon(i) 

o lokalnoj samoupravi 

Zakon(i) o lokalnim finansijama 

Sprovo|enje Zakona o javnoj imovini 

Osnivanje centra za obuku i informacije 

Druge studije u pripremi tre}e faze 

Faza III: druga godina, okon~ati 

do januara 2002. 

Zakon o gradskom planiranju 

Reforme i zakon za druge 

lokalne funkcije 

Zakon o delegiranim funkcijama 

Faza IV: nastavljanje procesa 

decentralizacije posle 2002. 

Procene decentralizacije 

Dalji zakoni i akcije 

za decentralizaciju 

Poboljšanje lokalnog sistema poreza/taksi 

Koriš}enje neuslovljenih prenosa 

Zakon o lokalnim javnim preduze}ima 

Popis normativnih akata 

Studija o organizaciji i odnosima nivoa 

lokalne samouprave 

Monitoring studije obavljanja 

Studija o fiskalnoj decentralizaciji 

Studije o transferu lokalne javne imovine 

Studije o pomo}i u obuci 

Studije o lokalnim javnim slu`bama 

Studija o delegiranim funkcijama 

Specijalne studije o lokalnoj politici 

i civilnoj zaštiti 

Studije o zahtevima za lokalno osoblje 

Studije o metodologiji procene progresa 

u decentralizaciji 

Kompletna procena procesa decentralizacije, 

njegovih uspeha, izazova i neuspeha. 

Razli~ite studije i akcije }e se utvrditi 

u skladu sa 

potrebama i tendencijama decentralizacije.


Skorašnje publikacije o lokalnoj vlasti u Albaniji 

Alternative Models for the Creation and Functions of Regions, ISB and Friedrich 

Herbert Foundation, 1999. 

Alternative Models for the Governance of Tirana Municipality, Friedrich 

Herbert Foundation, 1999. 

Citizen's Charter on Local Government, ISB and ACCD, 1999. 

Decentralization and Local Autonomy, in Human Development Report. 

UNDP, 1998. 

Fiscal Decentralization in Albania, ISB, 2000. 

Fundamental Human Rights and Local Governance, Albanian Helsinki Committee, 

1999. 

Improvement of Public Services at the Local Level, ACER (Albanian Center 

for Economic Research), 1999. 

Legislation on Local Government, Ministry of Local Government, 1998. 

The Local Government Unit: Political Versus Services Functions, Association 

of Cities and Community Development, 1999. 

Methodical Guides for Local Governance (USAID Papa Project) (1997-2000). 

National Decentralization Strategy, Urban Institute, 1999. 

Opportunities and Issues on Municipal Reform, Urban Institute, 1998. 

The Process of Decentralization and Strengthening Local Self-Governance, 

ISB (Institute of Contemporary Studies), 1998. 

Public Procurement of Local Government, ACER, 2000. 

The Self-Administration of Communes, Hans Ziedel Foundation, 1995. 

Strengthening of Local Government and Citizen Participation, VNG, 1999. 

Kontakti za dalje informacije o lokalnoj samoupravi u Albaniji: 

Ministarstvo lokalne samouprave 

Adresa: Boulevard ,,Deshmoret e Kombit ,, , Tirana, Albania 

Telefon: (355-4) 233-540, -541,542 

Udruènje opština 

Adresa: Boulevard ,,King Zog First ,, , Tirana, Albania 

Telefon/fax: (355-4) 357-606 

Institut za grad 

Adresa: Boulevard ,,Deshmoret e Kombit", Tirana, Albania 

Telefon/fax: (355-4) 227-945

74 Albanija 

Friedrich Ebert Stiftung 

Adresa: Rruga "Perlat Rexhep " Nr.12, Tirana, Albania 

Telefon/fax: (355-4) 250-986 

USAID, Program javne administracije u Albaniji 

Adresa: Rruga "Murat Toptan " Nr.25, Tirana, Albania 

Telefon/fax: (355-4) 256-832, -833, -834 

VNG, Udruènje holandskih opština 

Adresa: Boulevard "King Zog First", Tirana, Albania 

Telefon/fax: (355-4) 357-603 

Misija OSCE u Albaniji 

Adresa: Rruga "Donika Kastrioti" Nr.6, Tirana , Albania 

Telefon/fax: (355-4) 240-001 

Institut za savremene studije 

Adresa: Rruga "Vaso Pasha" Nr.7 Tirana, Albania 

Telefon/fax: (355-4) 234-868 

Udruènje za demokratsku kulturu 

Adresa: Rruga "Vasil Ziu" Nr.36, Tirana, Albania 

Telefon/fax: (355-4) 230-350 

Albanski centar za ekonomska istraìvanja (ACER) 

Adresa: Rruga "Sami Frasheri", Nr 20/1-B, Tirana, Albania 

Telefon/fax: (355-4) 225-021 

Udruènje za razvoj gradova i komuna 

Adresa: Gjergji Center, Tirana, Albania 

Telefon/fax: (355-4) 258-363, -361 

Albanski helsinški komitet 

Adresa: Rruga "Sami Frasheri", Nr 20/1-B, Tirana, Albania 

Telefon/fax: (355-4) 240-891


Anex 1. 

Glavni op{ti podaci 

Godina podataka . . . . . . . . . . . . . .1996, ili poslednja dostupna 

Veli~ina teritorije . . . . . . . . . . . . . .28.748 kvadratnih kilometara 

Gustina stanovništva . . . . . . . . . . .115 stanovnika po kilometru 

Stanovništvo . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.324.000 

Penzioneri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .497.000 

Penzionisani penzioneri . . . . . . . . . .393.000 

Invalidski penzioneri . . . . . . . . . . . . .27.000 

Porodi~ni penzioneri . . . . . . . . . . . . .70.000 

[kolska deca . . . . . . . . . . . . . . . . . . 738.000 

Predškolski uzrast . . . . . . . . . . . . . . . .84.232 

Uzrast osnovne škole . . . . . . . . . . . .560.731 

Uzrast srednje škole . . . . . . . . . . . . . .93.058 

Glavne etni~ke grupe 

Albanci 97% 

Grci 1,8% 

Per capirta BDP 

580USD 

BDP Teku}a vrednost Konstantna vrednost 

1995 184.393.000 13.331.000 

1996 229.793.000 15.107.000 

1997 280.998.000 16.482.000 

Godišnji dràvni Lokalni budètski Dràvni budètski 

budèt rashodi rashodi 

1995 16.961.478 85.245.000 

1996 19.281.878 77.134.000 

1997 18.702.352 101.594.000 

1998 19.997.372 163.570.000

76 Albanija 

Odnos lokalnih budètskih rashoda/BDP (%) 

1995 . . . . . . . . . . . .9,19 

1996 . . . . . . . . . . . .8,39 

1997 . . . . . . . . . . . .6,65 

Javni dug: 

140 milijardi leka (oko 1 milijarda USD) 

Stopa nezaposlenosti: 14,9 % 

Stopa inflacije: manje od 10%


Anex 2. 

Stanovništvo, naselja i administrativne jedinice 

Tabela 1A 

Broj naselja prema kategorijama veli~ine stanovništva u Albaniji* 

Kategorije veli~ine Broj % Broj % 

stanovništva naselja stanovnika 

0-1.000 2.341 76,2 1.091.870 29,0 

1.001-2.000 515 16,9 786.144 20,9 

2.001-5.000 124 4,0 321.926 8,5 

5.001-10.000 25 0,8 177.638 4,7 

10.001-50.000 23 0,7 444.245 11,8 

50.001-100.000 5 0,16 376.343 10,0 

100.001-1.000.000 3 0,1 554.179 14,7 

1.000.000+ 

Ukupno 3.036 100,0 3.752.345 100,0 

Tabela 2A 

Broj opština prema kategorijama veli~ine stanovništva u Albaniji* 

Kategorije veli~ine Broj % Broj % 

stanovništva op{tina stanovnika 

0-1.000 

1.001-2.000 11 2,9 18.928 0,5 

2.001-5.000 131 35 580.800 15,4 

5.001-10.0001 52 40,6 1.107.348 29,5 

10.001-50.000 71 18,9 1.038.959 27,6 

50.001-100.000 6 1,6 452.131 12,0 

100.001-1.000.000 3 0,8 554.179 14,7 

1.000.000+ 

Ukupno 374 100,0 3.752.345 100,0 

* Ovi podaci su zasnovani na zvani~nim publikacijama Ministarstva za lokalnu samoupravu (januar 

1997), koje potvr|uju podatke iz lokalnih gra|anskih registara i ne odraàvaju promene nastale 

emigracijom (oko 400.000 Albanaca ìvi u inostranstvu) ni unutrašnju migraciju.

78 Albanija 

Tabela 3A 

Broj lokalnih samouprava na razli~itim nivoima u Albaniji 

Prvi nivo 

Drugi nivo 

komune opštine okruzi 

65 309 36 

Tabela 4A 

Administrativna podela Albanije 

Prefekture Okruzi Broj opština Broj komuna 

Berat Berat 2 10 

Kucove 1 2 

Skrapar 2 8 

Diber Diber 1 14 

Bulizqe 1 7 

Mat 1 11 

Durres Durres 4 6 

Kruje 2 4 

Elbasan Elbasan 3 20 

Librazhad 2 9 

Gramsh 1 9 

Peqin 1 5 

Fier Fier 3 14 

Lushnje 2 14 

Mallakaster 1 8 

Gjirokaster Gjirokaster 2 11 

Tepelene 2 8 

Permet 2 7 

Prefekture okruzi broj opština broj komuna 

Korce Korce 2 14 

Pogradec 1 7 

Kolonje 2 6 

Kukes Devoll 1 4 

Kukes 1 14 

Has 1 3 

Tropoje 1 7 

Lezhe Lezhe 1 9 

Mirdite 2 5 

Kurbin 2 2 

Shkoder Shkoder 2 16 

Puke 2 8 

Malesi e Madhe 1 5


Tirane Tirane 3 16 

Kavaje 2 8 

Vlore Vlore 4 9 

Sarande 2 6 

Delvine 1 4 

Ukupno 65 309 

Prose~an broj stanovnika u osnovnim lokalnim samoupravama je 10.033 stanovnika. 

Broj dràvnih ~inovnika (u hiljadama) 

Zaposleni u dràvnoj administraciji . . . . . . . . . . . . .14,6 

Zaposleni u lokalnoj samoupravi . . . . . . . . . . . . . . .7,1 

Broj javnih slu`benika (u hiljadama) 

Zaposleni u dràvnoj administraciji . . . . . . . . . . . . .239 

Zaposleni u lokalnoj samoupravi . . . . . . . . . . . . . . .n/a

80 Albanija 

Slika 2. 

Administrativna mapa Albanije 

1. Prefektura Shkodra 

2. Prefektura Kukesi 

3. Prefektura Lezha 

4. Prefektura Dibra 

5. Prefektura Durresi 

6. Prefektura Tirana 

7. Prefektura Elbasan 

8. Prefektura Fieri 

9. Prefektura Berati 

10. Prefektura Korca 

11. Prefektura Gjirokastra 

12. Prefektura Viora


Anex 3. 

Glavni zakoni o javnoj administraciji i lokalnoj vlasti 

Slede}i zakoni ure|uju javnu administraciju i lokalnu vlast u Albaniji: 

Zakon br. 7572 od 06/10/1992. o organizaciji i funkcionisanju lokalne samouprave. 

Odluka Saveta ministara br. 441 od 08/15/1994. o regulisanju nadle`nosti i 

zadataka administracije opština i komuna. 

Zakon br. 7605 od 02/15/1992. o potpodeli teritorije u opštinama i komunama 

i za organizaciju i funkcionisanje opštine Tirana. 

Odluka Saveta ministara br. 434 od 10/12/1992. o podpodeli nekih opština 

na kvartove i o fiksiranju njihovih brojeva. 

Odluka Saveta ministara br. 282 od 01/23/1995. o izboru seoskog dostojanstvenika 

(kryeplak) i predstavnika sela. 

Zakon br. 8095 od 05/15/1997. o dràvnoj slu`bi (javnoj administraciji) u 

Republici Albaniji. 

Zakon br. 8224 od 05/15/1997. o organizaciji i funkcionisanju policije u opštinama 

i komunama. 

Zakon br. 7608 od 09/22/1992. o prefekturama. 

Zakon o gradskom planiranju. 

Zakon br. 7776 od 12/22/1993. o lokalnom budètu. 

Zakon br. 7777 od 12/22/1993. o poreskom sistemu u Republici Albaniji. 

Odluka Saveta ministara br. 673 od 11/29/1995, o kriterijumima za koriš}enje 

nezavisnih prihoda lokalnih organa vlasti.

82 Albanija 

Anex 4. 

Nadle`nosti administrativnih nivoa 

Tabela 5A 

Konkretne funkcije jedinica lokalne samouprave u Albaniji 

Funkcije Sve Regionalne Centralna ili Druge Napomene 

opštine ili gradske dràvna vlasti 

vlasti teritorijalna 

administracija 

I OBRAZOVANJE 

1. Predškolsko x 

2. Osnovno x 

3. Srednje x 

4. Tehni~ko x 

5. Zahtevi za osoblje x 

II SOCIJALNO STARANJE 

1. Jaslice x 

2. Obdaništa x 

3. Prihvatilišta x x 

4. Li~ne usluge za stare x 

i hendikepirane 

5. Specijalne slu`be 

(za besku}nike, 

porodice u nevolji itd.) 

6. Socijalni stanovi x x 

III ZDRAVSTVENO OSIGURANJE 

1. Primarna zdravstvena 

zaštita 

x 

2. Zdravstveno osiguranje x 

3. Bolnice x 

4. Javno zdravlje x 

IV KULTURA, RAZONODA, SPORT 

1. Pozorišta x 

2. Muzeji x 

3. Biblioteke x x x 

4. Parkovi x 

5. Sport, razonoda x x


Tabela 5A (nastavak) 

Konkretne funkcije jedinica lokalne samouprave u Albaniji 

Funkcije Sve Regionalne Centralna ili Druge Napomene 




6. Odràvanje gra|avina 

za kulturne doga|aje 

x 

7. Kulturni centri x x x 

V EKONOMSKE SLU@BE 

1. Snabdevanje vodom x x 

2. Kanalizacija x 

3. Struja x 

4. Gas x 

5. Grejanje x 

VI @IVOTNA SREDINA, JAVNA SANITARNA SLU@BA 

1. Sakupljanje sme}a x x 

2. Odlaganje sme}a x 

3. îš}enje ulica x 

4. Groblja x 

5. Zaštita ìvotne sredine x 

VII SAOBRA]AJ, TRANSPORT 

1. Putevi x x x 

2. Javno osvetljenje x 

3. Javni transport x 

VIII URBANISTI^KI RAZVOJ 

1. Planiranje grada x x 

2. Regionalno/prostorno planiranje x x 

3. Lokalni ekonomski razvoj x x 

4. Turizam x 

IX OPŠTA ADMINISTRACIJA 

1. Autoritativne funkcije 

(dozvole itd.) x x x 

2. Druga pitanja dràvne 

administracije 

(izborni spiskovi, itd.) x x 

3. Lokalna policija x x 

4. Vatrogasne brigade x x 

5. Civilna odbrana x x x 

6. Zaštita potroša~a x x x

85 

ârls Dòki* 

LOKALNA UPRAVA U 

BOSNI I HERCEGOVINI 


1.1. Kratka istorija lokalne samouprave tokom devedesetih godina 

Bivša jugoslovenska republika Bosna i Hercegovina raspala se tokom ~etiri 

godine rata koji je kulminirao Dejtonskim sporazumom iz oktobra 1995. Dejtonski 

sporazum uspostavio je primirje, kao i demarkacione linije, te obezbedio 

uslove za novi Ustav i niz zakona, po~ev od gotovo potpuno prazne plo~e. Taj 

sporazum dao je bivšoj jugoslovenskoj republici novo ime, Bosna i Hercegovina, 

ime pod kojim je poznata u Ujedinjenim nacijama (UN), Organizaciji za evropsku 

bezbednost i saradnju (OEBS), Svetskoj banci i drugim me|unarodnim organizacijama, 

dok se u obi~nom govoru naziva samo Bosna. 

Taj sporazum, kao i pregovori koji su sledili i nastavljali se, treba da organizuju 

repatrijaciju izbeglica, koje predstavljaju raseljena i etni~ki o~iš}ena lica 

iz svake etni~ke grupe. Nijedna opština, selo, grad ili naselje u Bosni krajem 1990. 

godine nije imalo stvarno stalno stanovništvo, pošto se sve izbeglice iz rata nisu 

vratile, etni~ki sastav ve}ine podru~ja dramati~no se promenio tokom rata, a repatrijacija 

ne moè da povrati status quo ante bellum iz razli~itih razloga. Predratno 

stanovništvo Bosne bilo je 4,5 miliona, od kojih je 3 miliona moralo da napusti 

svoje domove tokom borbi. Stanovništvo u 1990. godini procenjeno je na 

3,5 miliona, sa preko 250.000 mrtvih, dok su ostali – skoro milion – izbeglice širom 

Evrope. Sastav i distribucija gra|anskog stanovništva Bosne, sledstveno tome, 

fluktuira ~etiri godine posle prekida vatre. Jedna od teško}a sa kojom se suo~ava 

me|unarodna zajednica kod nadziranja izbora jeste da samo 60% stanov- 

* Dr Charles Jokay, direktor IGE Consulting Limited, Budimpe{ta, Ma|arska.

86 Bosna i Hercegovina 

ništva Bosne još uvek boravi tamo gde su bili registrovani 1991. godine. Opštinski 

izbori bili su odloèni nekoliko puta i bilo ih je teško overiti u etni~ki o~iš}enim 

podru~jima, gde su predratni bira~ki spiskovi bili menjani da bi se sakrio opseg 

etni~kog ~iš}enja. Trebalo je ubrojiti i raseljena lica i izbeglice širom Bosne 

i dodati ih spiskovima bira~a van mesta boravka. 

Gotovo ništa nije ostalo od administrativne strukture ove bivše republike što 

se ti~e osoblja ili objekata. Bivši zaposleni u opštinama bili su deportovani, a opštinske 

zgrade, škole, garaè i sli~no nisu bili pošte|eni u borbama. Oko 60% fizi~ke 

i ekonomske infrastrukture ove bivše republike bilo je uništeno. Fabrike kao 

što je bivša Folksvagenova fabrika u Sarajevu, posle rata zatekla je svoje bivše 

snabdeva~e u teritorijalnoj nadle`nosti nekoliko novih nezavisnih dràva, kao što 

su Hrvatska, Jugoslavija i Republika Srpska, entitet unutar Bosne. @elezni~ke pruge 

bile su prese~ene, a mreà komunikacija me|u novim dràvama nepotpuna. 

Prema procenama Svetske banke (avgust 1999), bruto nacionalni proizvod Bosne 

1990. godine bio je 11 milijardi dolara, a bruto nacionalni proizvod po glavi 

stanovnika bio je 2.400 dolara, što je spalo na 2 milijarde dolara 1995. godine i 

500 dolara po glavi stanovnika. Industrijska proizvodnja pala je na 10% predratnog 

nivoa, a nezaposlenost je bila skoro 80% krajem rata. Nezaposlenost se smanjila 

na 40% krajem 1999, a rast u ekonomiji od 40% godišnje u periodu od 1996. 

do 1998. imao je za posledicu da BNP dostigne 4 milijarde dolara 1998, a prihod 

po glavi stanovnika 1.000 dolara. Valutni odbor Bosne i Hercegovine nadzire konvertibilnu 

marku, ~ime suštinski povezuje dràvnu valutu sa nema~kom markom, 

što garantuje nisku inflaciju i ~vrstu monetarnu politiku. Niska inflacija zapravo 

je jedan od svega nekoliko zavidnih osobina ekonomije Bosne. S obizrom na politi~ku 

nesigurnost i spornu dugoro~nu odrìvost privredne strukture Bosne i Hercegovine, 

investicije iz inostranstva doslovno ne postoje. 

Bosna i Hercegovina funkcioniše pod nadzorom visokog komesara UN, 

OEBS-a, kao i de facto vojnom okupacijom snaga zemalja ~lanica NATO-a i drugih 

(IFOR i, kasnije, SFOR). Nekoliko izbora odràno je pod strogom kontrolom 

me|unarodne zajednice, uklju~uju}i tu opšte izbore septembra 1996, opštinske izbore 

(odloène mnogo puta) septembra 1997. i još jedne opšte izbore septembra 

1998. godine. Opštinski i opšti izbori planirani su za april 2000. godine, a sledi- 

}e primenu novog izbornog zakona. 

1.2. Teritorijalna struktura 

Ova bivša republika rekonstituisana je kao Bosna i Hercegovina (Dràva 

BiH) i sadrì dva entiteta koja su de facto vlada i administrativni organi sa velikim 

ovlaš}enjima da usvajaju zakone, donose poreze i uopšte vladaju. Ova


dva entiteta, kako se zovu, jesu Federacija Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu 

Federacija) i Republika Srpska (RS) sa ve}inskim srpskim stanovništvom. 

Dràvni i federalni glavni grad je Sarajevo, a glavni grad RS je Banja Luka. 

Osim uprave na federalnom nivou, izvršnih i zakonodavnih ogranaka, Federacija 

sadrì 10 podnacionalnih jedinica koje se zovu kantoni, a sastoje se od mešanih 

(Bošnjaci i Hrvati, sa malobrojnim srpskim manjinama u nekim delovima), 

kao i od prete`no bošnja~kih ili hrvatskih kantona. (Opšteprihva}eni termin 

za gra|ane Bosne i Hercegovine koji nisu etni~ki Srbi ili Hrvati, ali nisu 

nu`no ni muslimani po religiji, jeste Bošnjak, za razliku od izraza Bosanac, 

koji je više politi~ki izraz koji ozna~ava dràvljanstvo). Ovi kantoni imaju svoja 

sopstvena zakonodavna tela, svoje sopstvene osnovne zakone (ustave), svoje 

sopstvene guvernere, kao i ministarstva na ~ijem ~elu su ministri. U oba entiteta 

naselja su organizovana u opštine koje mogu da se sastoje od nekoliko 

odvojenih fizi~kih lokacija. Mostar, Sarajevo i Banja Luka tako|e imaju gradona~elnike 

i administracije na gradskom nivou, koje deluju ~esto na milost i 

nemilost mnogih nezavisnih koterminalnih opština koje sa~injavaju ove tri velike 

zajednice. 

Dràvni Ustav ve}inu ovlaš}enja prepušta entitetima. Republika Srpska ima 

centralizovanu administrativnu strukturu i na nivou entiteta Ministarstvo lokalne 

uprave, koje reguliše i rukovodi dijalogom izme|u njegove 64 opštine, dok Federacija 

nema takvo ministarstvo. Pitanja finansija i budèta koja se ti~u opština 

u Federaciji, ili se prosle|uju kantonima, ili se dele izme|u nekoliko odeljenja u 

Ministarstvu finansija Federacije. Umesto toga, svaki od 10 kantona ima, ili je 

trebalo da usvoji do kraja 1999. godine, poseban niz zakona o lokalnoj upravi i 

slobodan je da organizuje odeljenja uobi~ajenih ministarstava koja }e se baviti 

pitanjima lokalne uprave, ili da stvori nezavisna ministarstva kantona. Dakle, osim 

zakona o lokalnoj upravi na tri strane i upu}ivanja na Ustav, Federacija nema zakonodavni 

organ niti mnogo ovlaš}enja da upravlja podnacionalnim jedinicama. 

Umesto toga, kantonima su data ovlaš}enja u vezi sa porezima i organizacijom 

73 opštine Federacije onako kako oni to smatraju za shodno. 

Bosna i Hercegovina od sporazuma u Dejtonu ima, dakle, 11 sistema lokalne 

uprave, od kojih 10 – barem u Federaciji – pokazuju zna~ajne razlike u oporezivanju, 

distribuciji drugih resursa i opštinskim poslovima. U Federaciji, kantoni 

su usvojili zakone o lokalnoj upravi zasnovane na dràvnom i federalnom 

Ustavu i osnovnim zakonima tokom trogodišnjeg perioda, od 1996. do 1999. godine. 

Ovi kantonski zakoni imaju mnogo sli~nosti, kao što su standardni jezik i 

pravne formule. Me|utim, u praksi, sli~nosti u kantonskom zakonodavstvu – a u 

mnogim slu~ajevima ~ak i do kraja 1999. godine nepostojanje kantonskog zakonodavstva 

u vezi sa lokalnom upravom – vodilo je mnogobrojnim varijacijama u


nivou i tipu slu`bi. Ovaj rad }e pokušati da ukaè na razlike i sli~nosti me|u razli~itim 

kantonima u Federaciji. 

Na makroekonomskom nivou, Bosna i Hercegovina ima valutni odbor do 

2004. godine koji fiksira paritet bosanske marke prema nema~koj marki. U suštini, 

privreda Bosne potpuno je u DEM, uklju~uju}i kamatne stope i inflaciju. Valutni 

odbor obezbe|uje monetarnu stabilnost i zajedni~ku valutu za ova dva entiteta 

i strogo ograni~ava budètsku potrošnju i samostalno pozajmljivanje i u zemlji 

i u inostranstvu. 1 Za razliku od drugih posleratnih privreda (Hrvatska, Jugoslavija), 

Bosna i Hercegovina nije imala i nema veliku inflaciju, ali zbog vojne 

okupacije, dràva ne uìva pun suverenitet, pošto valutni odbor kontroliše monetarnu 

politiku, a ograni~ena poreska sposobnost ograni~ava rashode koji nisu zasnovani 

na donacijama na nivou dràve, entiteta, kantona i opštine. Naàlost, posleratni 

projekti rekonstrukcije koje su finansirali donatori ne mogu da apsorbuju 

nezaposlenu radnu snagu Bosne i Hercegovine, a nacionalni prosek nezaposlenosti 

1999. godine bio je oko 40%. Industrijski i uslu`ni objekti bili su ili uništeni 

u ratu, ili su se zatekli na teritorijama nekoliko dràva naslednica. Imaju}i u 

vidu prepreke trgovini izme|u Hrvatske, Jugoslavije i Bosne i Hercegovine, ranije 

uspešne strane investicije našle su se u situaciji da njihovi lanci snabdevanja 

budu uništeni, ili locirani u neprijateljskim privredama. S obzirom na to da su saobra}ajne 

veze èleznicom, putevima i drugo, skupe, nepouzdane i da jednostavno 

ne mogu da se koriste u svim vremenskim uslovima, industrijski objekti koji 

su ostali u BiH uglavnom ne rade. Nezaposlenost, uništena infrastruktura, repatrijacija 

izbeglica i veliki broj siro~i}a, udovica, obogaljenih i sposobnih veterana 

u najboljim godinama za rad, veoma oteàvaju ìvot opštinama, kantonima i 

vladama ova dva entiteta. Drugim re~ima, opštine Bosne i Hercegovine i u Federaciji 

i u RS suo~avaju se sa izazovima koji su izuzetno teški i kontroverzni, a 

neuspeh na podru~ju socijalne brige ima potencijal da izazove nove talase nasilja 

dok se SFOR bude polako povla~io. 

1.3. Nivoi samouprave 

Dejtonski mirovni sporazum sluì kao izvorni dokument za dràvni Ustav, 

kao i za Ustave Federacije i Republike Srpske. Zakonodavstvo u vezi sa lokalnom 

upravom u entitetima i sledstveno tome u kantonima, poti~e iz formulacija 

u dràvnom Ustavu, koji u suštini prenosi sva pitanja vezana za lokalnu samou- 

1 Za detaljnija obaveštenja o privredi Bosne i politi~koj strukturi krajem rata, vidi rad Vilijema 

Foksa i Kristin Vali~, Fiskalni federalizam u Bosni i Hercegovini: izazov Dejtona, Istraìva~ka studija 

o politici 1714, Vašington, Svetska banka, januar 1997.


pravu, uklju~uju}i i politiku oporezivanja, na najniì mogu}i nivo. Dràvni Ustav 

Bosne Hercegovine osmišljen je tako da prepusti ve}inu ovlaš}enja na nivo entiteta, 

i niè, iz prostog razloga – da pruì onoliko etni~ke samouprave koliko je 

to mogu}e. Drugim re~ima, sna`na i centralizovana dràva bila bi neprihvatljiva 

za sve tri dominantne etni~ke grupe. U heterogenim podru~jima Federacije, kantonske 

i opštinske vlasti moraju da dovedu u ravnoteù razli~ite etni~ke interese 

u gradskim i kantonskim ve}ima. Gradona~elnici i zamenici gradona~elnika, da 

ne pominjemo ministre i više slu`benike na nivou kantona, imenuju se dvojno, 

da bi se obezbedila proporcijalna ovlaš}enja i de facto mogu}nost veta svakoj etni~koj 

grupi. Na primer, grad Mostar, koji se sastoji od mnogo opština, kao i od 

centralne oblasti koju kontroliše sam grad, ima ~itav niz zamenika gradona~elnika 

iz bošnja~kih i hrvatskih zajednica, kao i paralelne profesionalne birokrate na 

svakom nivou, da bi se obezbedilo da svaka etni~ka grupa dobije pravedan deo 

resursa i da nijedan zvani~nik ne moè da donosi odluke ili da traì finansiranje 

spolja bez uklju~ivanja druge dominantne etni~ke grupe. 

Dràva ima svega nekoliko isklju~ivih odgovornosti osim spoljne politike, 

carine i trgovine, monetarne politike, me|unarodnih granica i imigracije, izbeglica, 

kontrole vazdušnog saobra}aja, upravljanja me|unarodnim dugovima i pla- 

}anjima, saobra}aja i komunikacija. Dva entiteta imaju sopstvene vojne snage (sa 

me|unarodnim savetnicima, posmatra~ima i tako dalje), pošto dràva ne moè da 

ima sopstvenu vojsku. Sva druga ovlaš}enja su po definiciji u nadle`nosti dva entiteta, 

koji ovlaš}enja mogu dobrovoljno da prenesu na dràvu. Dràva se oslanja 

na prikupljanje poreza i doprinosa od dva entiteta. 2 Dràva odre|uje carinske 

da`bine, ali njih prikupljaju i u potpunosti troše dva entiteta. Porez na prodaju, 

porez na promet i drugi porezi tako|e se skupljaju i raspore|uju od strane dva 

entiteta i dele se sa opštinama. Dva entiteta imaju nezavisne budète, koji onda 

raspore|uju finansijska sredstva u oba pravca, prema dràvi i prema kantonima 

(Federacija) i opštinama (RS). Na taj na~in, dràva Bosna i Hercegovina ima dva 

nezavisna budèta, uz tre}i budèt, koji, iako skroman, ostaje za dràvu; dve tre- 

}ine dràvnih fondova obezbe|uje Federacija, a jednu tre}inu Republika Srpska. 

Federacija i RS prikupljaju carinske da`bine, akcize, administrativne takse, 

sudske takse i nov~ane kazne. Federacija obezbe|uje da kantonima budu dostupna 

finasijska sredstva putem aran`mana o podeli prihoda koji se menjaju godišnje. 

Glavni izvori prihoda kantona uklju~uju porez na promet robe i usluga (sli~no 

porezu na dodatu vrednost), porez na dobit preduze}a, porez na prihod i raz- 

2 Za sve detaljne podatke vidi izveštaj Ekonomskog fakulteta Univerziteta u Sarajevu (koji 

se dalje navodi kao EFUS), Fiskalna decentralizacija u Bosni i Hercegovini, Federacija BiH, 

pripremljen za Inicijativu fiskalne decentralizacije za centralnu i isto~nu Evropu, Institut za privredni 

razvoj Svetske banke, Sarajevo, juna 1999 (u rukopisu).


li~ite nov~ane kazne. Zakon o budètu Federacije reguliše ove aran`mane. U RS 

postoje sli~ni porezi koje prikuplja entitet, koji se dele neposredno sa opštinama 

pošto ne postoji nikakav upravni sloj izme|u njih. Federacija, odgovorna za vojsku 

Federacije, veterane i invalide, ima neposredno pravo na poreze na prihod izvesnih 

korporacija od 1998. godine, što izaziva otpor uprava kantona. Federacija 

i RS odgovorne su za policijsku zaštitu, politiku zaštite okoline, socijalni sektor, 

poljoprivredu, izbeglice, rekonstrukciju, pravdu, upravljanje porezima i carinom. 

U Federaciji ove funkcije mogu da se dele sa kantonima, koji pak mogu da 

prenesu deo ovih funkcija na opštinski nivo. 

Kantoni (i entitet u RS) odgovorni su za slede}e javne slu`be: sudove, kantonske 

ili entitetske administracije, izvršne funkcije, zdravstvenu brigu, obrazovanje, 

kulturu i socijalne slu`be. Kantoni, sli~ni entitetima po svom odnosu sa dr- 

àvom, odgovorni su za sve druge zadatke koji nisu eksplicitno odre|eni entitetu 

njegovim Ustavom. Dakle, BiH ima dva nivoa federalizma. Jedan nivo prepušta 

skoro sve funkcije dràve entitetima, a proces se ponavlja u Federaciji sa funkcijama 

entiteta i implicitnim funkcijama koje se daju kantonima. Ad absurdum, 

kantoni mogu da prepuste razli~iti nivo prava i odgovornosti opštinskom nivou 

unutar okvira zakonodavstva kantonske lokalne uprave. 

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine odre|uje ulogu svakog nivoa vlasti, 

uklju~uju}i davanje svih ovlaš}enja kantonima koja nisu izri~ito data Federaciji, 

kao što su planiranje koriš}enja zemljišta, razvijanje lokalnog biznisa i razvijanje 

lokalne privrede. 

Kona~ni sloj ekstremnog Federalizma i decentralizacije podrazumeva prava 

i obaveze lokalnih uprava, koje se nazivaju opštinama u oba entiteta. Naime, 

Ustav garantuje opštinama ,,samoupravu” u svim pitanjima koja im prepuste kantoni 

ili entitet RS. U Federaciji, ako opština ima ve}insko stanovništvo druga~ije 

od kantona u celini, onda obrazovanje, kultura, stambena politika, javne slu- 

`be, planiranje koriš}enja zemljišta i tako dalje, moraju da se prenesu na opštinski 

nivo da bi se zaštitila ta manjina unutar kantona. U drugim situacijama, svaki 

kanton moè da odredi meru u kojoj je opština odgovorna za takve funkcije. 

U suštini posmatrano, kao što smo ve} rekli, Federacija ima deset razli~itih 

sistema lokalne vlasti koji koriste okvir koji pruàju dràvni i savezni ustavi, zakonodavstvo 

u vezi sa lokalnom upravom u Federaciji i suštinu zakona o lokalnoj 

upravi ({to zahteva Federacija) u svakom kantonu. 3 

Opštine u RS po svojoj suštini deluju na na~in koji je paralelan odnosima 

izme|u kantona i opština u Federaciji. Bez srednjeg nivoa administracije, Repu- 

3 Vidi Ustav Federacije Bosna i Hercegovina, Odeljak V, ~lan 2(2) sa amandmanom od 5. 

juna 1996, objavljen u Slu`benom glasniku FBiH br. 13/97 (2. jun 1997): 233.


blika Srpska ima Ministarstvo lokalne uprave koje je u svakodnevnom kontaktu 

sa opštinama. Federacija, za razliku od ve}ine evropskih unitarnih i federalnih dr- 

àva, nema ministarstvo zaduèno za lokalnu upravu, pošto u suštini kantoni regulišu, 

nadgledaju, finansiraju i posreduju u lokalnoj upravi putem opština. U Republici 

Srpskoj, zadaci opština sli~ni su onima koje imaju opštine u Federaciji. 

Administracija na nivou entiteta ima zadatke koji pripadaju kantonima u Federaciji. 

1.4. Status gradova i glavnih gradova 

Dok opštine u svakom entitetu mogu da se sastoje od jednog ili nekoliko naselja, 

postoje samo tri ,,grada” u dràvi Bosna i Hercegovina. Sarajevo i Mostar 

u Federaciji imaju gradske vlasti osim opština (oblasti ili distrikta) na svojim teritorijama, 

a Banja Luka, glavni grad Republike Srpske, tako|e ima gradsku upravu 

osim autonomnih opštinskih uprava. Gradski nivo u oba entiteta prili~no je slab, 

pošto zavisi od transfera iz opština koje ga sa~injavaju. Gradski nivo u Sarajevu 

i Mostaru kontroliše klju~ne centralne istorijske i poslovne oblasti, ali ceo budèt 

gradske uprave Mostara zavisan je od podrške me|unarodnih donatora, imaju}u 

u vidu suprotstavljanje svojih opština sa etni~kim enklavama. Grad Sarajevo poseduje 

zna~ajnu imovinu, i stambenu i privrednu, i prihode od nasle|ivanja i privatizacije, 

kao i deljenje troškova ponovne izgradnje fizi~ke infrastrukture, koju 

svi koriste iz politi~kih konflikata izme|u grada i opština Sarajeva. 

1.5. Odnos izme|u dràvne administracije i lokalne vlasti 

Dràva Bosna i Hercegovina doslovno nema nikakvog upliva na funkcionisanje 

regionalne i opštinske vlasti u svoja dva entiteta. 

U Republici Srpskoj, unitarna nacionalna administracija koja se sastoji od 

uobi~ajenih ministarstava lokalne vlasti i finansija odre|uje propise, formule za 

deljenje prihoda i rashode. Pošto nema regionalnih administrativnih ili politi~kih 

jedinica u RS, šezdeset ~etiri opštine u direktnom su kontaktu sa nadle`nim ministarstvima 

entiteta i skupštinom entiteta. Putem povezivanja opština, gradona- 

~elnici u RS mogu da vrše politi~ki pritisak i da pregovaraju za bolje raspore|ivanje 

prihoda. Opštine u RS suo~ene su sa zna~ajnim geografskim barijerama i 

nedostaje im privreda od ve}eg zna~aja. Imaju}i u vidu oblik RS – naro~ito traku 

koja pokriva severne i isto~ne granice bivše Bosne i Hercegovine – opštine su 

izolovane kada je re~ o komunikaciji sa Banja Lukom, glavnim gradom entiteta. 

Zvani~ni zadaci obavljaju se i vode posle dugih putovanja kroz teritoriju Federacije 

i stanovnika i opštinskih slu`benika.


Opštinski lobi je odbacio predlog da se šezdeset ~etiri opštine organizuju u 

geografski i funkcionalno logi~ne skupine koje bi se nazivale gradovima. O~igledno 

imaju}i u vidu probleme izazvane tenzijama izme|u kantona, opština i entiteta 

u Federaciji, opštinski politi~ari u RS suprotstavili su se stvaranju regionalnih 

centara, regionalnih administrativnih jedinica ili nekom novom sloju vlasti na nivou 

podentiteta. Tenzije su se javljale u vezi sa nemogu}noš}u da manje, izolovane 

i siromašne opštine vrše zadatke koji su im pripali. Takve izolovane opštine 

~esto su bile deo ve}eg naselja, ~iji je drugi deo sada u Federaciji. S obzirom 

na ,,samoopredeljenje” naselja u ve}oj ili manjoj blizini i nepostojanje funkcionalne 

kooperacije izme|u entiteta, ove izolovane opštine RS nastavljaju da lobiraju 

u Banja Luci traè}i sredstva za hitne slu~ajeve i dodatna finansijska sredstva 

da bi bile u mogu}nosti da isplate plate i da obavljaju svoje osnovne funkcije. 

S obizrom na geografsku nefunkcionalnost entiteta RS i izolaciju nekih opština 

od glavnog grada entiteta, politi~ke i psihološke barijere kooperaciji izme- 

|u obli`njih opština Federacije (nesrpskih opština) na kraju }e morati da se prevazi|u 

ukoliko entitet nema finansijskih sredstava da nastavi sa subvencijama nesolventnim 

opštinama daleko u budu}nosti. 

Još jedna o~igledna tenzija izme|u ve}ih opština i vlade entiteta u vezi je sa 

odre|ivanjem rashoda. Na primer, institucije entiteta, kao što su pozorišta i ustanove 

za srednje obrazovanje, finansira entitet i predstavljaju deo budèta entiteta 

(analogno tome bile bi kantonske institucije i kantoni u Federaciji). Me|utim, 

gradona~elnici trpe pritisak od gra|ana da doprinesu poboljšanjima u ovim institucijama 

iz opštinskih fondova. Dakle, gradona~elnik ne moè da odbaci zahteve 

direktora institucija ~iji je vlasnik entitet, a koji zahtevaju znatna sredstva za 

poboljšanja, ako imamo u vidu pritisak javnosti da do vidljivih poboljšanja do- 

|e. Ova implicitna preraspodela tereta poboljšanja institucija, sa nivoa entiteta na 

opštine, ponavlja se u Federaciji kantonskim institucijama, koje vrše pritisak na 

opštinske budète iz potpuno istovetnih razloga. 

U Federaciji vlada entiteta skoro i da ne odràva kontakt sa opštinama, pošto 

ne postoji nijedno ministarstvo ili resor odgovoran isklju~ivo za opštine. Sedamdeset 

tri priznate opštine entiteta nalaze se u deset kantona, a svaki ima svoj 

sopstveni zakon o lokalnoj upravi, kao što je propisano ustavom entiteta i zakonom 

o lokalnoj upravi entiteta. Zakon o lokalnoj samoupravi Federacije predstavlja 

osnovu deset kantonskih zakona o lokalnoj samoupravi. Ono što je va`nije 

za definisanje okvira potencijalnih i postoje}ih konflikata izme|u opština i viših 

nivoa vlasti jesu ~lanovi 18. i 19. Zakona o lokalnoj upravi Federacije. Ovaj prvi 

odre|uje da kantonski zakoni regulišu detalje finasiranja lokalne vlasti, njene 

funkcije, neposredno u~eš}e gra|ana, opštinske administrativne organe, opštinsku 

imovinu, lokalne poreze i duga pitanja koja nisu pokrivena višim zakonima.


^lan 19. daje krajnji rok za usvajanje kantonskih zakona o lokalnoj upravi, koji 

je ispoštovala ve}ina kantona samo ~etiri godine posle usvajanja Federalnog zakona. 

Konflikti izme|u opština i kantona u Federaciji brojni su i u kontekstu predregulative 

i postregulative. Privremeni propisi, zasnovani na zakonu o lokalnoj 

upravi Federacije, odre|ivali su zadatke i odgovornosti lokalne uprave u periodu 

od 1995. do 1999. dok svaki kanton nije usvojio sopstveni zakon. Raspodela prihoda 

od poreza koju Zakon o federalnom budètu odre|uje izme|u kantona i opštine 

predstavlja stalni izvor sukoba (o ~emu }e se detaljnije govoriti o delu o lokalnim 

finansijama). Kantoni i opštine ~esto se ne slaù u vezi sa adekvatnosti 

deljenih i prenetih prihoda, kao i o imenovanju slu`benika kantonskih i opštinskih 

institucija koje zapravo finansira kanton. Osim toga, kao u Republici Srpskoj, 

kantonske institucije ~esto lobiraju kod gradona~elnika za sredstva za poboljšavanje 

institucija kao što su bolnice i srednje škole. Što se ti~e potrošnje u 

vezi sa kapitalnim investicijama, zakonodavstvo kantona se razilikuje, a neki kantoni 

op{tini prepuštaju odgovornost za velike kapitalne projekte u sektorima vodovoda, 

kanalizacije i gradske ~isto}e, da navedemo samo nekoliko, bez obezbe- 

|ivanja dodatnih fondova. U drugim kantonima te odgovornosti, iako ih je kanton 

na sebe preuzeo, ipak optere}uju opštinski budèt. 

Zakon o lokalnoj upravi i RS i Federacije sadrì izraze koji eksplicitno ka- 

ù da opštine imaju pravo na odgovaraju}e izvore finansiranja za svoje obavezne 

zadatke, kao i na dodatna finansijska sredstva ako im druge zadatke prepuste bilo 

entitet bilo kanton. U praksi to zna~i da u oba entiteta opštine mogu sa puno 

prava da lobiraju za dodatna sredstva da pokriju operacione i kapitalne praznine 

u budètu. Ovo vanbudètsko post facto lobiranje podrazumeva napore opštinskih 

vo|a i izgleda kao proizvoljna i politi~ki osetljiva procedura nekome sa strane. 

Sa stanovišta pravi~nosti i pore|enja, razli~iti nivoi odobrenih rashoda, lobiranje 

za deficitarna sredstva, kapitalni projekti bez dovoljno finansija i opšti laissez 

faire pristup federalne vlasti, ~ine generalizacije o prirodi odnosa izme|u 

kantona i opština prli~no teškim i podlo`nim iskrivljenjima ukoliko se svih deset 

kantona eksplicitno ne opišu. 

1.6. Pravne reforme u toku 

Kao što je ve} pomenuto, ve}ina kantonskih zakona o lokalnoj upravi datira 

iz 1998. i 1999. godine. Ovi okvirni zakoni deluju uz zakone o kantonskom 

budètu i uredbe koje vrše raspodelu prihoda kantona izme|u kantona i opština. 

Mnogi kantonski zakoni o lokalnoj upravi isto su tako dvosmisleni kao i verzija 

Federacije, izazivaju}i nesporazume i kreativna tuma~enja. Zakoni koji se tuma~e


obostrano – ili ponekad jednostrano – ne odraàvaju uvek doslovnu nameru teksta. 

Na primer, nije jasno kod nekih kantona da li kanton, kada op{tina revidira 

predlog za pozajmicu, mora eksplicitno da odobri takvu pozajmicu i da li takvo 

odobrenje zna~i eksplicitnu garanciju. Dalje, Zakon o budètu Federacije odre- 

|uje limit opštinskih pozajmica na iznos koji je jednak iznosu od 20% njenog godišnjeg 

budèta. Drugim re~ima, zakon govori o bruto glavnici i ne odnosi se na 

servisiranje duga u iznosu od 20% prihoda. Me|utim, u praksi postoje neke indikacije 

da i opštinski i kantonski slu`benici obostrano tuma~e loše formulisan 

zakon Federacije kao servisiranje duga, a ne kao apsolutno ograni~enje dugovanja. 

Druga pitanja reforme u toku jesu pojašnjenje standarda vršenja opštinskih 

funkcija, uspostavljanje dugoro~nih okvira za izvesne formule deljenja prihoda, 

pojašnjenje optere}enja u vezi sa kapitalnim investicijama i uvo|enje transparentnosti 

u sisteme deljenja finansijskih sredstava za izgradnju i pokrivanje deficita 

koja daju kantoni. Me|unarodni donatori i poverioci vrše pritisak i na kantone i 

na Federaciju, kao i na entitet RS da razjasne, na primer, okvire opštinskog pozajmljivanja 

i da ih standardizuju na celom, mada veoma malom trìštu, svega 

nekoliko kreditno sposobnih potencijalnih zajmotraìlaca. Kako se nov~ana sredstva 

donatora smanjuju, kantoni }e biti prinu|eni da naprave ove reforme ili da 

odlu~e da, imaju}i u vidu nivoe privrede, samo kantoni treba da se angaùju u 

doma}em i me|unarodnom pozajmljivanju za kapitalne projekte. Naravno, ove 

odluke zavise od odràvanja delikatne etni~ke ravnoteè i transparentnosti u mešovitim 

kantonima i u opštinama gde se dominatna etni~ka grupa razlikuje od ve- 

}inskog stanovništva kantona. 


2.1. Sistem lokalnih izbora, istorijat lokalnih izbora 

Dejtonski mirovni sporazum traì odràvanje nacionalnih i kantonskih, odnosno 

opštinskih izbora u celoj Bosni i Hercegovini što je pre mogu}e posle decembra 

1995. Opšti izbori odràni su septembra 1996. godine, posle skoro celogodišnjih 

napora da se stvore bezbedni uslovi za slobodne, fer i demokratske izbore. 

Naàlost, imaju}i u vidu da je skoro polovina predratnog stanovništva Bosne 

raseljena i da nije mogla da se registruje i da glasa u mestu prvobitnog boravka, 

kao i zbog rasprostranjenih manupulacija de facto posleratnih bira~kih spiskova, 

opštinski izbori su bili otkazivani nekoliko puta. S obzirom na nemogu}- 

nost pravednih izbora na lokalnom nivou u stanju stalne fluktuacije stanovništva 

i potpuno promenjenog etni~kog sastava, prisutne sile – naime, OEBS koji je de-


lovao pod mandatom visokog predstavnika UN (OHR) i podràn od trupa IFO- 

RA-a odnosno SFOR-a – odlu~ile su da odloè opštinske izbore u Bosni do septembra 

1997. godine. Me|unarodne grupe za ljudska prava i drugi eksperti kritikovali 

su odluku da se odrè nacionalni izbori u septembru 1996, kada uslovi nisu 

još bili odgovaraju}i, i trebalo je nekoliko meseci da se verifikuje rezultati izbora. 

Stotine posmatra~a OEBS-a bilo je zaduèno prvo da nadzire, a onda da verifikuje 

proces i rezultate glasanja. Prvi nacionalni izbori bili su odràni zbog intenzivnog 

me|unarodnog pritiska da se pokaè ,,demokratski uspeh” i zato što je 

bilo izvodljivo da glasa~i u kampovima za izbeglice i podru~jima za raseljena lica 

glasaju za regionalne i nacionalne liste, pošto ustanovljavanje mesta boravka 

nije bilo toliko va`no kao za opštinske izbore, u kojima su samo ,,legitimni” stanovnici 

opština mogli da glasaju. Etni~ko ~iš}enje, sakrivanje etni~kog ~iš}enja, 

pokreti izbeglica, masovno uništavanje arhiva, zemljišnih knjiga i bira~kih spiskova, 

onemogu}ilo je da se sazna ko je ìveo u toj opštini pre rata i ko ima legitimno 

pravo da bude ili se vrati tamo posle rata. U ovoj klimi nije iznena|uju- 

}e da je, iako je zakonodavni okvir za opštinsku vlast bio razvijen 1996. i 1997, 

uspostavljanje samoupravne lokalne vlasti koju kontrolišu glasa~i bilo odgo|eno 

do septembra 1997. godine. 4 

Kontroverzni opšti izbori septembra 1996. bili su pra}eni drugim krugom 

opštih izbora septemba 1998. godine, koji su se smatrali mirnim i izvanredno uspešnim, 

imaju}i u vidu da nije bilo nasilja i da je skoro 80% glasa~a izašlo na izbore 

i u Federaciji i u Republici Srpskoj. 5 I opšti i opštinski izbori predvi|eni su 

u Bosni za april 2000. godine. 

2.2. Procedura lokalnih izbora 

Dejtonski sporazum dozvoljavao je gra|anima sa pravom glasa da se registruju 

na jednom od tri mesta: tamo gde trenutno ìve, tamo gde su ìveli u vreme 

popisa 1991. godine, ili tamo gde nameravaju da ìve u budu}nosti. Zbog toga 

su lokalne vlasti za koje su glasali veoma sna`no ,,ohrabrivale ,, izbeglice da glasaju 

kod ku}e a istovremeno su etni~ki o~iš}ene opštine ohrabrivane da ne primaju 

glasove raseljenih lica. Ova tre}a odredba mogla je da posluì, i posluìla 

4 Zbog nedostatka prostora, opšti izbori u Bosni 1996. godine i razni problemi o kojima su 

svedo~ili medjunarodni posmatra~i ne mogu ovde biti preštampani. Za posebna i detaljna 

obaveštenja vidi knjigu Hansa Šmeca i @anet Eksel, Izbori u Bosni i Hercegovini 1996: analiza 

opservacija (Kluwer Academic Publishers, 1997); knjigu Roberta M. Hajdena, Nacrti za podeljenu 

ku}u: Ustavna logika jugoslovenskog konflikta (Univezitet u Mi~igenu, 1999); i knjigu Dejvida 

~endlera, Bosna: Laìranje demokratije posle Dejtona (Stajlus Pablišers, 1999). 

5 Vidi: Radio Slobodna Evropa, Radio Sloboda, Izveštaj o Bosni 2: 37 (24. septembar 1998).


je, da se legitimizuje posleratni sastav mnogih opština, ili da ohrabri izbeglice da 

napuste svoj privremeni smeštaj u prenaseljenim podru~jima i vrate se ku}i. Iz 

ovih razloga opštinski izbori u Bosni bili su odgo|eni nekoliko puta dok kona~no 

nisu odràni septembra 1997. godine, skoro dve godine posle potpisivanja Dejtonskog 

mirovnog sporazuma. 

Republika Bosna i Hercegovina po~e}e da deluje po novom zakonu o lokalnim 

izborima tokom 2000. godine. Ovaj izborni zakon, razvijen uz zna~ajnu stranu 

pomo}, opisuje suštinu ,,normalizovanih” izbora za lokalnu vlast i daje neke 

naznake koje se ti~u strukture i uloga izabranih i imenovanih dràvnih slu`benika. 

U suštini, opštine u Federaciji i RS biraju predstavnike od partija na listi, sa 

sedištima raspore|enim na bazi proporcionalnog predstavljanja u opštinskim ve- 

}ima u Federaciji i skupštinama u RS. ,,Preostali” glasovi, pošto su mandati raspore|eni, 

ne koriste se da se popune dodatna mesta na spisku za kompenzaciju, 

ve} su u suštini ,,protra}eni”. Ve}a, odnosno skupštine potom biraju gradona~elnika 

u Federaciji i predsednika opštinskog izvršnog odbora u RS. 6 Broj predstavnika 

u ve}ima, odnosno skupštinama zavisi od broja registrovanih glasa~a u toj 

zajednici. Za zajednice manje od osam hiljada glasa~a, ve}a, odnosno skupštine 

imaju od jedanaest do sedamnaest ~lanova. Za opštine izme|u osam hiljada i dvadeset 

hiljada glasa~a, ve}a odnosno skupštine imaju od sedamnaest do dvadeset 

i pet ~lanova. Naposletku, za zajednice sa više od dvadeset hiljada glasa~a, lokalno 

reprezentativno telo ima od dvadeset pet do trideset jednog ~lana. Veli~ina opštinskih 

ve}a, odnosno skupština bila je znatno ve}a tokom perioda od 1997. do 

2000. godine, a u nekim slu~ajevima, ve}a su udvostru~ila dozvoljeni broj ~lanova 

revizijom nacrta zakona o opštinskim izborima koji je u prethodnom delu teksta 

citiran. 

U entitetu Federacija u BiH, kantoni sa manje od sedamdeset pet hiljada 

glasa~a mogu da imaju dvadeset do dvadeset pet ~lanova skupštine. Za ve}e kantona 

sa sedamdeset pet hiljada do dve stotine hiljada glasa~a, skupština moè 

da ima od dvadeset pet do trideset ~lanova. Za kantone sa preko dve stotine hiljada 

registrovanih glasa~a, skupštine sadrè tridset do trideset pet ~lanova. 

Mogu da budu birani politi~ke partije, koalicije, nezavisni kandidati i spiskovi 

nezavisnih kandidata koje je overila Izborna komisija BiH. Decembra 1999. 

Privremena izborna komisija donela je odluku da je sedam politi~kih partija 

spremno da se kandiduje u opštinskim izborima 2000. godine. 7 Mandati se ras- 

6 Vidi OEBS-ov prevod nacrta izbornog zakona BiH na: . www.oscebih.org/documents/draftelectionlaw/eng/del-eng-14.htm 

7 Vidi: www.oscebih.org/pressreleases.


pore|uju na spiskove kandidata u proporciji sa brojem mandata koje dobije svaka 

lista (partijska i lista nezavisnih kandidata). 

Gradona~elnici i predsednici izvršnih odbora, kao što je pomenuto ranije, ne 

biraju se direktno, ve} ih bira ve}e, odnosno skupština. Svaki ~lan ve}a, odnosno 

skupštine ima pravo da nominuje kandidata, a gradona~elnik, odnosno predsednik 

se bira prostom ve}inom. I u Federaciji i u RS kandidat koji dobije drugi najve}i 

broj glasova, obi~no iz druge partije nego što je gradona~elnik ili predsednik, 

postaje predsednik ve}a ili skupštine. Izbor gradona~elnika ili predsednika 

izvršnog odbora dovodi do ~itavog niza imenovanja opštinskih administrativnih 

slu`benika i izbora izvršnog odbora u RS, zasnovanog na proporcionalnom predstavljanju, 

koje se postiè tokom opštinskih izbora (ovaj proces sli~an je i na gradskom 

nivou i u Federaciji i u RS). 

Novoizabrani gradona~elnik, odnosno predsednik izvršnog odbora imenuje 

upravnike opštinskih administrativnih tela, dok svaka partija, lista ili nezavisni 

kandidat zadràva pravo da nominuje kandidate za ove administrativne poloàje, 

zasnovano na proporcionalnom predstavljanju (u mešovitim opštinama Federacije 

ove partijske razlike imaju i etni~ki element). 

Kantonska ve}a biraju kantonskog predsednika i predsednika skupštine na 

na~in sli~an onom kod opštinskih ve}a, sa tom zna~ajnom razlikom da kantonske 

skupštine tako|e imenuju vlade u proporcijama koje odraàvaju izborne rezultate. 

Po~ev od opštinskih izbora 2000. godine, ~lanovi opštinskih i kantonskih 

ve}a, odnosno skupština ima}e ~etvorogodišnji mandat, a kantonski i opštinski 

izbori odvija}e se istog dana. 

Kao što je ranije pomenuto, partije na opštinskim izborima u BiH veoma 

jasno odraàvaju etni~ke podele; otuda, Zakon o lokalnim izborima u BiH zahteva 

slede}e: ,,Kada zvani~nike koji upravljaju administrativnim organima u opštinskim, 

kantonskim ili gradskim izvršnim telima imenuju gradona~elnik ili 

predsednik kantona, ili u slu~ajevima kada se bira opštinski ili gradski izvršni 

odbor … uze}e se u obzir etni~ki sastav stanovništva te opštine, kantona ili grada.” 

Teško je oceniti mogu}nost da se sprovede ova odredba ili njen uticaj na 

delovanje opštine, pošto stanje me|uetni~kih odnosa na opštinskom nivou nije 

predvidljivo, nalazi se u stalnim promenama i fluktuacijama i moglo bi ili da izazove 

nove oruàne konflikte ili da uvede u novo doba saradnje i napretka. 

2.3. Opštinski izbori u Bosni i Hercegovini 1997. godine 

Prvi posleratni opštinski izbori u Bosni odràni su bez ve}ih incidenata 13. i 

14. septembra 1997. godine. Oko 2,5 miliona Bosanaca je glasalo, uklju~uju}i ~etiri 

stotine hiljada ljudi koji ìve u inostranstvu, u izbegli~kim logorima širom Evro-


pe. OEBS je proveo ostatak 1997. godine ,,verifikuju}i” da su ovi lokalni izbori 

bili slobodni i pravedni, da nije bilo manipulacija kod brojanja glasova, te da je 

svim proteranim gra|anima bilo dozvoljeno da glasaju. Tako se stotine hiljada gra- 

|ana koji su pobegli pred etni~kim ~iš}enjem vratilo pod pratnjom u svoja rodna 

podru~ja – okupirana od onih koji su ih proterali – i bilo im je dozvoljeno da glasaju. 

Osnovna dilema sa kojom se OEBS suo~io kod verifikovanja svakog opštinskog 

glasanja i izabranih kandidata bila je kako se postaviti prema optuènima i 

osumnji~enima za ratne zlo~ine. Optuèni ratni zlo~inci mogli su i bili su birani 

na zvani~ne poloàje na osnovu pravila demokratske ve}ine, naro~ito u Republici 

Srpskoj. OEBS je morao da ispoštuje dva suprotna standarda koja su nazna~ena 

u Dejtonskom sporazumu. Jedan se odnosio na proceduralnu transparentnost, 

pravi~nost i legitimnost izbornog procesa, a drugi se odnosio na ratne zlo~ince i i 

na nominovane i izabrane kandidate. Tako je bilo mogu}e da ekstremno nacionalisti~ka 

partija Radovana Karadì}a do|e na vlast na Palama na veoma demokratski 

na~in. 8 Karadì}eva pobeda vodila je novom krugu izbora novembra 1997. za 

parlament bosanskih Srba, gde su umerenjaci porazili ekstremisti~ke partije koje 

su podràvale Karadì}a, generala Mladi}a i druge optuène za ratne zlo~ine, koje 

u svakom trenutku moè da uhapsi patrola SFOR-a i odvede u Hag. 9 

Mesec dana posle opštinskih izbora, prebrojani su bili glasovi samo u polovini 

opština. Glavna poteško}a kod verifikovanja i objavljivanja rezultata bila je da 

ne samo da je trebalo prebrojati glasove, ve} je trebalo i nadzirati formiranje lokalnih 

ve}a i skupština. Ovi prvi sastanci novoizabranih tela trebalo je da izaberu gradona~elnika 

ili predsednika izvršnog odbora, koji bi obezbedili da komiteti i izvršni 

komiteti (u RS) imaju ,,proporcionalno” predstavljene manjine. Me|utim, mogu}nost 

proteranih da glasaju u gradovima iz kojih su potekli dovelo je do nekih 

situacija da ,,etni~ko ~iš}enje” bude poništeno, makar na papiru, tako što su gradska 

ve}a u ve}oj meri predstavljala predratni etni~ki sastav. Srebrenica, koja je imala 

sedamdeset tri procenta muslimana (ili Bošnjaka) pre rata, u suštini je o~iš}ena 

od nesrpskog stanovništva u vreme Dejtonskog sporazuma 1995. godine. Me|utim, 

u opštinskim izborima, proterani su uspeli da prikupe dvadeset ~etiri od ~etrdeset 

šest mesta u opštinskoj skupštini a da zapravo ne ìve tamo, pošto su doslovno bili 

oterani tokom rata. 10 Sli~ne anomalije pojavljivale su se širom zemlje, a opštinska 

ve}a su uspostavljena tako da predstavljaju etni~ku ravnoteù ante bellum – to 

jest došlo je do stvaranja ve}a koja predstavljaju virtuelno stanovništvo. 

8 Vidi: Radio Slobodna Evropa/Radio Sloboda, Izveštaj o Bosni 1: 9 (24. septembar 1997). 

9 Vidi: Radio Slobodna Evropa/Radio Sloboda, Izveštaj o Bosni 1: 18 (26. novembar 1997). 

10 Vidi: Lisa McAdams, ,,Bosna: Rezultati izbora otkrivaju politi~ki oblik”, Radio Slobodna 

Evropa /Radio Sloboda, telegram, 9. oktobar 1997.


Ovo virtuelno stanovništvo ili projektuje nameravani i obnovljeni etni~ki sastav 

budu}nosti, ili nastavlja da se oslanja na predratne demografske uslove i simulira 

izborna tela za prave ~lanove ve}a tamo gde je stanje na terenu zna~ajno promenjeno. 

Virtuelne zajednice (glasa~i koji nemaju boravak u opštini gde su njihovi 

glasovi prebrojani i upotrebljeni za mandat) predstavljene su pravim ~lanovima 

ve}a, a insistiranje od me|unarodnih donatora da izabrana ve}a nominuju javne administratore 

koji odraàvaju etni~ki sastav, bilo ve}a, bilo zajednice, doprinelo je 

sadašnjem stanju neefikasnosti razli~itih tipova. Javne adminstratore imenuju novokonstituisana 

ve}a i skupštine koje imaju mogu}nost da zamene celokupno profesionalno 

osoblje posle svakih izbora. U mnogim slu~ajevima javni administratori 

dobijaju jednog ili više zamenika iz svake etni~ke grupe, koji mora da bude supotpisnik 

i da prisustvuje svakom sastanku, a naro~ito onima koji se odnose na osoblje. 

Rutinske administrativne odluke i procedure mogu da imaju etni~ku dimenziju, 

a i imaju je ako imamo na umu fundamentalni nedostatak poverenja izme|u etni~kih 

grupa i podelu profesionalnog sloja po partijskoj i etni~koj liniji. 

Za razliku od nacrta izbornog zakona koji }e biti na snazi za opštinske izbore 

2000. godine, opštinski izbori 1997. imali su skoro dvadeset hiljada kandidata 

za 4,8 hiljada mesta. Neke zajednice birale su ~ak sedamdeset ~lanova gradskog 

ve}a (što je u suprotnosti sa novim maksimumom od trideset jednog). Ovi 

kandidati predstavljali su devedeset jednu partiju, a bilo je 159 nezavisnih kandidata. 

U Republici Srpskoj vladaju}a Srpska demokratska stranka (SDS) podelila 

se na dve frakcije pre izbora, jednu koja je podràvala predsednicu RS Biljanu 

Plavši}, sa sedištem u Banja Luci, a druga Radovana Karadì}a, sa sedištem na 

Palama. Nova partija Biljane Plav{i}, nepripremljena od opštinskih izbora 1997, 

dobila je ime Srpski narodni savez (SNS). U Federaciji partije su uglavnom bile 

aktivne u izborima po etni~koj liniji. Stranka demokratske akcije (SDA) tvrdila 

je da predstavlja sve Bošnjake – i muslimane i druge. Me|utim, postala je više 

orijentisana na muslimane, i manje je predstavljala staru multietni~ku i tolerantnu 

Bosnu. SDA je formirala koaliciju sa bivšim premijerom Harisom Silajdì}em. 

Ovoj koaliciju suprotstavila se Unija socijaldemokrata pod vo|stvom Selima Beslagi}a, 

gradona~elnika Tuzle. Hrvatska demokratska zajednica (HDZ) predstavljala 

je etni~ke Hrvate Federacije. U RS, glavni rival SDS bila je bošnja~ka SDA, 

dok se u Federaciji koalicija SDA suo~avala ne samo sa socijaldemokratama i 

HDZ-om, ve} i sa nekoliko etni~ki zasnovanih – ali ne nacionalisti~kih partija, 

koje predstavljaju bošnja~ke i hrvatske zajednice. 11 

11 Vidi: Komisija za bezbednost i saradnju u Evropi, Opštinski izbori u Bosni i Hercegovini 

1997, Vašington, oktobar 1997.


U vezi sa ovim rezultatima treba imati na umu slede}i caveat koji je deo izveštaja 

komisije OEBS-a o izborima: ,,Rezultati opštinskih izbora objavljeni su 

tokom izvesnog vremenskog perioda, za opštinu po opštinu, pošto je OEBS sve 

pregledao i verifikovao. Teško je, dakle, utvrditi neki opšti ishod ili trend takvih 

rezultata, a generalizacije koje se prave o zna~aju lokalnih izbora u odnosu na celu 

zemlju moraju se oprezno uzimati u obzir.” 12 

Imaju}i to na umu moè se zaklju~iti da su vladaju}e partije – SDA (Federacija), 

SDS (RS) i HDZ (Hrvati u Federaciji) – dobile ve}a u podru~jima u kojima 

imaju predominaciju. Bilo je samo nekoliko izuzetaka (Tuzla) gde je partija 

koja nije na vlasti imala ve}inu u ve}u ili u skupštini. SDS (Karadì}eva frakcija) 

imala je veoma mnogo uspeha u svojoj bazi, isto~nom delu Republike Srpske. 

SDA i HDZ postale su zna~ajne opozicione partije u RS, odakle su glasa~i 

oterani tokom rata i koji su u suštini predstavljali virtuelne glasa~e. Od devedeset 

jedne partije koja je izašla na izbore, ~etrdeset pet je osvojilo mesta u lokalnim 

ve}ima. Na taj na~in, bilo koja kompilacija rezultata glasanja u celom entitetu 

ili Bosni ne moè da se koristi da bi se pravile generalizacije, pošto je sastav 

de facto proteranih i virtuelnih bira~kih tela vezan za lokaciju, a podloàn promeni 

do slede}eg kruga opštinskih izbora, koji }e se, nadajmo se, odigravati u 

normalnijim okolnostima. 

2.4. Oblici neposredne demokratije i u~eš}e javnosti u donošenju odluka 

Na sre}u, neki ostaci tradicije bivše Jugoslavije, radni~ko samoupravljanje, 

preìveli su pola decenije rata i razaranja. Naime, Ustav dràve i osnovni zakoni 

oba entiteta koji se odnose na lokalnu vlast predvi|aju koriš}enje referenduma 

o glavnim pitanjima i ohrabruju u~eš}e javnosti u komitetima lokalne vlasti. 

U praksi, me|utim, mnogi su tvrdili da je stanovništvo uopšte umorno ne samo 

od rata i rekonstrukcije, ve} i od korupcije u javnim slu`bama, niza izbora od 1996. 

godine, i uopšte ,,buke” koju politika pravi. Etos kolektivnog samoupravljanja u 

o~ima mnogih sluìo je da pruì legitimitet starom reìmu u Jugoslaviji, i uprkos 

tome što je bio bolji u pore|enju sa sistemima tvrde linije koji su prevladavali u 

Rumuniji, êhoslova~koj, Bugarskoj i Isto~noj Nema~koj, ne postoje zalihe iskoristive 

nostalgije za starim sistemom u današnjoj Bosni. Ovo je naro~ito ta~no 

u smislu da se nove vladaju}e partije, koje predstavljaju velike etni~ke i politi~ke 

razdore zemlje, nalaze u stanju konsolidacije svojih politi~kih i ekonomskih 

mo}i i pripremaju se za kona~no povla~enje stranih trupa i lagano presušivanje 

pomo}i donatora za rekonstrukciju. U ovakvom raspoloènju stvarno u~eš}e jav- 

12 Komisija za evropsku bezbednost i saradnju, Opštinski izbori 1997, 10.


nosti i samouprava ostaju na formalnom i retori~kom nivou. U situaciji kada predstoji 

privatizacija i kad se nadaju stranim investicijama, opštine (i kantoni) koji 

su krajnji odgovorni za privredni razvoj mo`da ne èle da stave naglasak na u~eš}e 

javnosti, imaju}i u vidu rizik koji moè slediti nekim eventualnim unutrašnjim 

dogovorima koji su dominirali procesima privatizacije u svim, ~ak i u sofisticiranijim 

privredama tranzicije. 

2.5. Unutrašnja struktura donošenja odluka u lokalnoj vlasti 

Stvarna mo} u smislu deljenja zadataka i distribucije prihoda nalazi se ili na 

nivou kantona u Federaciji ili u Ministarstvu lokalne uprave entiteta Republike 

Srpske. Niujednom entitetu nema ni govora o tome da pitanja kao što su standardi 

opštinskih performansi, distribucija i prikupljanje poreza, te pitanja finansiranja 

i delovanja i kapitalnih troškova za zadatke na opštinskom nivou, budu odre- 

|ena zakonom o budètu kantona i zakonom o lokalnoj upravi, ili na ministarskom 

nivou u RS putem administrativnih rešenja, dekreta, propisa i, kona~no, zakonodavstvom. 

Vladu Federacije obavezuje samo kratki Zakon o lokalnoj upravi i ona zapravo 

sva pitanja – osim fiskalnih i monetarnih pitanja na nacionalnom nivou, 

uklju~uju}i opštu distribuciju prihoda koje prikuplja ili potraùje entitet – prepušta 

kantonskim parlamentima. Ovi parlamenti donose zakone da stvore sekretarijate 

ili ministarstva finansija i lokalne uprave, koji, pak, deluju kao kontrolori, 

oditori, kreatori politike, a na kraju i arbitri za opštinska pitanja. Kantonski 

parlamenti, kao dràvni administrativni organi u drugim zemljama u 

tranziciji, imaju pravo da revidiraju uredbe koje su usvojila opštinska ve}a. Ovi 

parlamenti mogu da donose odluku o zakonitosti lokalnih uredbi i propisa, i 

imaju pravo da ih stave van snage. Izgleda da ovo ovlaš}enje moè biti nametljivo, 

ali se u praksi zapravo moè koristiti da se zaštite manjinske etni~ke grupe 

unutar opštine, ako kanton to smatra prioritetnim. Dràva – definisana kao 

Dràva Bosna i Hercegovina – i vlada entiteta Federacije u drugim slu~ajevima 

ne mešaju se, niti nadgledaju delovanje opština. U Republici Srpskoj, ministarstva 

entiteta nadle`na za lokalnu upravu imaju deo u Ministarstvu finansija 

i Ministarstvu lokalne uprave. Imaju}i u vidu da ima manje od sedamdeset 

opština u RS, osoblje ministarstva, predsednici lokalnih izvršnih komiteta 

(gradona~elnici) i stru~njaci koji rade u opštinama mogu da imaju neposrednu 

komunikaciju i kontakt sa nadle`nim u ministarstvu. Na taj na~in, entiteti 

i sama dràva ne moraju da odràvaju paralelan sistem nadle`nosti za javnu 

upravu, a predlozi da se kreiraju oblasti ili neki srednji sloj samouprave u Republici 

Srpskoj nisu dobro primljeni.


Sporna pitanja izme|u opština u oba entita i vlade kantona ili entiteta jeste 

imovina komunalija u vlasništvu dràve ili entiteta (voda, gas, elektri~na energija 

i tako dalje), koji moraju da se reorganizuju i postanu deoni~arska društva pre 

nego što do|e do privatizacije ili zna~ajnog priliva stranih investicija. Pravo na 

nekretnine i fizi~ku infrastrukturu koju su nasledili entiteti, ili imovina koju još 

uvek poseduje dràva BiH, pitanje je koje još nije rešeno. Ne samo da su u pitanju 

vrednost imovine, raspolaganje imovinom i prihodi od eventualne privatizacije, 

posmatrano na duge staze, ve} i kratkoro~no posmatrano, na opštinske budète 

uti~u porezi i druge da`bine koje pla}aju ove kvazivladine javne ustanove, 

odnosno organizacije. Na primer, telefonska kompanija i elektrodistribucija BiH 

nekad je pla}ala deo poreza lokalnoj opštini u zavisnosti od toga koliko je delovala 

na teritoriji te opštine, ili koliko imovine poseduje na toj teritoriji. Porezi preduze}a 

koji su nekad pristizali kantonima i opštinama iz javnih preduze}a mogu 

da se prenesu, a to se i desilo, na Federaciju preko vlade entiteta. Pravo nasle|a 

nad dràvnom imovinom nekadašnje BiH, opštinskom imovinom, javnim preduze}ima 

i drugim oblicima zajedni~kog vlasništva nije još rešeno, što zapravo 

stvara nesigurnost u vezi sa mnogim izvorima opštinskih prihoda i potencijala privrednog 

razvoja. Lobiranje u tom cilju i u vezi sa koriš}enjem i raspolaganjem 

ovom imovinom, nastavi}e se sve dok privatizacija ne zapo~ne u velikom obimu, 

odnosno dok ne budu stvorene korporacije. 

2.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlada 

Osim neslaganja na fiskalnom nivou unutar i izme|u kantona i opština u Federaciji 

i dràve i opština u Republici Srpskoj, etni~ka dimenzija proìma lokalne 

uprave i i doprinosi iskrivljenom ponašanju. Kao što je ranije re~eno, opštinska 

ve}a i gradona~elnici koje biraju, odgovorni su za imenovanje ~lanova slu- 

`benika uprave, uklju~uju}i na~elnika, slu`benika zaduènog za finansije i drugo 

klju~no osoblje, kao što su na~elnici odeljenja i upravnici institucija kojima 

upravlja opština. Osim politi~kih obzira koji proizlaze iz sastava ve}a, mora da 

se vodi ra~una o ravnoteì – sa etni~kog stanovišta – u sastavu profesionalnih slu- 

`bi; otuda, zamenici koji imaju mandate u gradskom ve}u odraàvaju etni~ku grupu 

ili grupe. U praksi, ovi pojedinci izvršavaju više od uloge zamenika; oni su 

jednaki partneri koji ne mogu da donose odluke bez neformalnog odobrenja onog 

drugog. Neki podaci nagoveštavaju da postoje opštine u Federaciji koje nezvani~no 

imaju tri budèta: jedan koji se predstavlja kantonu i predstavlja deo obavezuju}ih 

javnih zapisa i dva oko kojih se neformalno slaù dominantne etni~ke 

grupe. Ovi neformalni budèti proizvod su cenjkanja i pregovora, tako da ne odraàvaju 

nu`no u potpunosti zakonski i obavezuju}i budèt koji je ve}e odobri-


lo. Ovi etni~ki zasnovani neformalni budèti i paralelna javna uprava i administracija 

manje su ~esta pojava u RS, gde se ovi dogovori odvijaju po partijskoj i 

ideološkoj liniji, pošto te zajednice imaju manju etni~ku raznolikost – što je posledica 

rata. 

Slu`benici uprave koje imenuje zakonodavno telo po partijskoj i etni~koj liniji 

mo`da nisu jedinstvena pojava u Bosni i Hercegovini. Ovakvi dogovori nemaju 

za svoj najva`niji cilj da lokalna uprava bude efikasnija, ve} su pre deo ,,danka 

mira” koji se neodre|eno proteè u budu}nost. 

2.7. Asocijacije lokalnih uprava i me|unarodni kontakti 

Opštinama u Federaciji dozvoljeno je, a ohrabruju se zakonom o lokalnoj 

upravi i ustavom, da se slobodno udruùju sa drugim jedinicama vlasti – u ve}ini 

slu~ajeva drugim koterminalnim opštinama – da bi vršili javne slu`be. Federacijske 

opštine mogu implicitno da formiraju funkcionalne asocijacije, distrikte, 

odnosno oblasti sa naro~itom svrhom i sli~no izme|u sebe, pod uslovom da se 

njihove aktivnosti uklapaju u okvir koji im propisuju ustav i zakoni. Ove vrste 

funkcionalnih asocijacija u potpunosti su dobrovoljne i formiraju se u skladu sa 

èljama zainteresovanih opština. Ovakvo rešenje moè da se smatra metodom izbegavanja 

stvaranja još jednog nivoa upravljanja ili samouprave osim ve} postoje}ih 

nivoa – entiteta, kantona i opština. 

^lan 16. Zakona o lokalnoj upravi Federacije kaè slede}e: ,,Kod vršenja svojih 

du`nosti opštine imaju pravo da sara|uju sa drugim opštinama da bi obavljale 

zadatke od zajedni~kog interesa i mogu da se udruùju u opštinske asocijacije… 

opštine mogu da postanu ~lanovi me|unarodnih asocijacija lokalne uprave…” Zna- 

~ajno je da bi ova odredba u teoriji dozvolila saradnju sa koterminalnim opštinama 

u Republici Srpskoj, ili ~ak u Hrvatskoj i drugim susednim bivšim jugoslovenskim 

republikama, ako bi slu`ba koja je u pitanju zahtevala ili mogla da ima koristi 

od ve}eg podru~ja. Nacrt zakona o lokalnoj samoupravi u RS iz jula 1999. 

godine ne odobrava izri~ito formiranje asocijacija, ve} pre navodi pregovore, upravljanje 

i odobravanje ugovora o saradnji kao zadatak izabranog izvršnog organa 

- odnosno predsednika izvršnog odbora – i gradske skupštine. Dakle, moèmo da 

zaklju~imo da opštine u Republici Srpskoj mogu da formiraju asocijacije da bi obavljale 

javne zadatke zajedno sa susednim zajednicama. Imaju}i u vidu geografsku 

disperzivnost srpskog entiteta, vlada entiteta dozvoljava stvaranje opštinskih terenskih 

kancelarija da bi pruàle usluge udaljenim teritorijama koje administrativno 

pripadaju toj opštini, ali su zapravo ruralne i udaljene. 

Dobru stranu predstavlja asocijacija profesionalnih opštinskih finasijskih slu- 

`benika i eksperata koja je pod imenom JAFIS po~ela da deluje u Federaciji, spro-


vode}i obuku i konsultacije. Gradona~elnici su osnovali svoje sopstvene profesionalne 

asocijacije u oba entiteta, koje imaju razli~iti nivo efikasnosti i aktivnosti. 

Uopšteno govore}i, razvoj politi~kog i administrativnog sistema na kantonskom 

i opštinskom nivou zahteva}e bar ~etiri godine mira posle slede}eg kruga 

opštinskih izbora (oni koji su izabrani septembra 1997. imali su manje od tri godine 

da se dokaù). Kada se prevazi|e zamor izborima, razli~iti zakoni entiteta i 

kantona mo}i }e da se u potpunosti isprobaju, a kooperacija i poverenje preko granica 

entiteta mo}i }e da po~ne. 

3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA 

3.1. Struktura i delovanje lokalne administracije 

Ne postoji standardni skup pravila delovanja ili adminstrativne organizacije 

koji se moè iskoristiti da se univerzalno opiše struktura i funkcionisanje opštinskih 

funkcija u Bosni i Hercegovini. Ustavne odredbe i zakoni Federacije koji 

predvi|aju kantone traè od lokalnih ve}a da ustanove svoja sopstvena pravila 

delovanja, da imenuju odgovaraju}i tip i broj javnih slu`benika i da osnuju komisije, 

komitete i druge strukture da sprovode zadatke koji im pripadaju u skladu 

sa zakonima Federacije i posebnim zakonima kantona. Isto to vaì i u Republici 

Srpskoj, gde se od lokalnih skupština traì da kreiraju pravila delovanja i organizaciju 

koja odgovara zadacima koje im propisuje vlada entiteta. Osoblje koje 

radi u opštinskoj administraciji su ili politi~ki imenovani slu`benici, koji nemaju 

trajni status dràvnog slu`benika, ili dràvni slu`benici, koji rade ve}inom 

na poljima podrške i adminstracije. Opštinske korporacije i javna preduze}a ne 

zapošljavaju dràvne slu`bnike, ali kako se zakonski status ovih kvazijavnih preduze}a 

bude razjašnjavao, što se ti~e prava nasle|a i zakonskih propisa, ta~na priroda 

njihovog zaposlenja posta}e sli~nija zaposlenima u privatnim preduze}ima. 

Opštinske slu`be i institucije vrše funkcije ovlaš}ivanja, upravljanja i kadrovske 

funkcije sli~no, kao i u ve}ini opština u Evropi. Me|utim, imaju}i u vidu da 

se od opština ~esto o~ekuje da pokriju kapitalne rashode institucija u vlasništvu 

kantona ili entiteta, njihove uloge u vezi sa kantonom ili entitetom (u slu~aju Republike 

Srpske) još nisu razjašnjene. Drugim re~ima, nastavnike i socijalne radnike 

moè da pla}a kanton ili entitet, a zgradu u kojoj rade poseduje slede}i stepen 

vlasti; a od opštinske slu`be o~ekuje se da se bavi planiranjem investicija, 

odràvanjem i investicionim poboljšanjima. Ovih zbunjuju}ih situacija bi}e mnogo, 

sve dok svi kantoni ne razjasne ta~ne funkcionalne uloge opština, a u Republici 

Srpskoj sve dok se geografska udaljenost i privreda malog obima ne kom-


penzuju kroz regionalnu jedinicu uprave ili druga~iju preraspodelu fondova i zadataka, 

što treba detaljno prou~iti i ustanoviti. 

3.2. Kontrola, oditovanje i nadgledanje lokalnih uprava 

Kontrolisanje, oditovanje i nadgledanje funkcija lokalne uprave razlikuju se 

od kantona do kantona i izme|u Federacije i Republike Srpske. Kantonski zakon 

o lokalnoj upravi odre|uje ministarstvo ili slu`bu nadle`nu za tehni~ku, funkcionalnu 

superviziju opština. Ovi organi uglavnom su kantonska ministarstva finansija 

i lokalnih samouprava. U Republici Srpskoj nadgledanje obavljaju ministarstva 

finansija i lokalne samouprave entiteta. Funkcija oditovanja sama }e po sebi 

postati zna~ajnija kada entiteti i sama dràva budu kreirali vrhovne odbore za 

oditovanje, koji }e se oslanjati na savete i preporuke me|unarodnih donatora i savetnika. 

Stvarna zakonska supervizija opština još uvek nije jasna. Neki kantoni Federacije 

ovlastili su sami sebe da raspuste lokalna ve}a i imenuju komesare koji 

}e voditi opštine u specifi~nim uslovima. Na primer, ~lan 45. Zakona lokalnoj 

samoupravi kantona Hercegbosne odre|uje da kantonski parlament moè na predlog 

vlade kantona raspustiti opštinsku skupštinu ako se: 

– ~esto izdaju opšte uredbe koje su u suprotnosti sa ustavom, zakonom i drugim 

propisima ili zbog ~estog kršenja zakona i drugih propisa; 

– opštinski ~elnik ne izabere u roku od 90 dana od prvog zasedanja opštinskog 

ve}a; 

– statuti ne osnuju u skladu sa uslovima odre|enim zakonom; 

– opštinski budèt ne usvoji u skladu sa uslovima odre|enim zakonom. 

Jedno od va`nih politi~kih pitanja u Federaciji jeste da li intervencija spada u 

nadle`nost kantona ili entiteta. Ako se odredi da je to funkcija na nivou entiteta, koje 

ministarstvo ili koja agencija treba da bude zaduèna za to da inicira intervenciju? 

U okviru Republike Srpske, treba li to da bude Ministarstvo finansija ili Ministarstvo 

lokalne uprave koje }e nadgledati i zapo~injati proces intervencije? 

Zakon o lokalnoj upravi kantona Hercegbosne ima odredbu koja moè da 

ukaè bilo na nivo mešanja kantona u lošem smislu, bilo na mogu}nost za intervenciju 

bolje obu~enog profesionalnog slu`benika u boljem smislu. ^lan 44. ka- 

è da kantonski guverner mora da dobije primerak povelje svake opštine i svaki 

zakonodavni akt koji odobri lokalno ve}e. Guverner ima pravo da ospori zakonitost 

ili ustavnost opštinske povelje; kona~nu odluku donosi Ustavni sud. Ovo pravo 

veta koje ima kantonska vlada, zajedno sa njenom mogu}noš}u da raspore|uje 

prihode od poreza, omogu}uje kantonima da vrše ~vrstu kontrolu nad opštin-


skim vladama, seju}i na taj na~in seme razdora me|u opštinama koje imaju etni~ku 

ili politi~ku ve}inu koja je druga~ija od one u ostatku kantona. Situacija je 

sli~na u Republici Srpskoj, gde vlada entiteta zadràva pravo da suspenduje predsednika 

izvršnog odbora (gradona~elnika), da ospori lokalne uredbe i da imenuje 

komesare koji }e voditi opštinu koja se nalazi u teškoj materijalnoj situaciji. 13 

Pravo kantona i entiteta RS da revidiraju i ponište opštinske odluke moglo 

bi da vodi politi~kim manipulacijama na osnovu budètskih i drugih prioriteta kantonskog 

ili entitetskog parlamenta. Drugim re~ima, partija naklonjena finansijskim 

i drugim interesima višeg nivoa vlasti sprovodi administrativne i zakonske revizije. 

3.3. Lokalne slu`be 

Obavezni zadaci navedeni u zakonima o lokalnoj samoupravi koje usvajaju 

kantonski parlamenti uglavnom su isti kao i oni koji im pripadaju po zakonima Federacije. 

Me|utim, formulacije i definicije ovih zadataka nisu baš sasvim precizne, 

što dopušta velike razlike u tuma~enjima. Osim toga, mnoštvo sektorskih tehni~kih 

zahteva name}u loklanim upravama obaveze operacionih i investicionih poboljšanja, 

koje one ne mogu da ispoštuju. Postoje preklapanja u vezi sa operacionim 

odgovornostima, investicionim poboljšanjima i odràvanjem. Svaki kanton slobodan 

je da dopuni i razjasni du`nosti koje mu je prepustila federacija. 

Prema zakonu Federacije, lokalne samouprave, opštine, i u nekim slu~ajevima 

i gradovi, imaju slede}e opšte funkcije: 

– da štite ljudska prava i osnovne slobode; 

– da ,,zadovoljavaju lokalne potrebe gra|ana” u vezi sa brigom o detetu, 

obrazovanjem, zapošljavanjem, socijalnom zaštitom, kulturom, sportom, 

i tako dalje; 

– da vode stambenu i urbanisti~ku politiku; 

– da upravljaju opštinskom imovinom; 

– da obezbe|uju komunalne usluge; 

– da podràvaju lokalnu televiziju i radio; 

– da privla~e turiste; 

– da upravljaju nepromenjenom svojinom; 

– da obezbe|uju javni red; 

– da vode ra~una o drugim pitanja koja su odre|ena Ustavom. 

Kantonski zakoni o lokalnoj upravi donose dodatne ili odre|enije zadatke. 

13 Vidi: nacrt Zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske, jul 1999, ~lanove 74-76.


Dvosmislena priroda ovih odgovornosti dopušta kantonima da nametnu zahteve 

u vezi sa investicionim poboljšanjima, a ove odredbe ne odre|uju ko zapošljava 

osoblje u zdravstvenim klinikama, školama ili socijalnim slu`bama. U praksi ove 

institucije uglavnom finansiraju i njima upravljaju kantoni. U kantonu Hercegbosna, 

na primer, od opština se o~ekuje da upravljaju razvojem lokalnog biznisa 

i da osnivaju socijalne ustanove. Osim toga, treba i da grade i odràvaju puteve, 

vodovod i druge jedinice infrastrukture od lokalne va`nosti. Ovaj kanton o~ekuje 

od opština da odrede poreze i druge izvore prihoda u skladu sa zakonom i da 

na taj na~in popune eventualni nedostatak finansijskih sredstava. Drugim re~ima, 

kanton otvoreno name}e obaveze svojim opštinama, a za koje finansiranje ne postoji. 

Razlika izme|u obaveznih i fakultativnih zadataka nije onoliko va`na i relevantna 

koliko su to varijacije me|u kantonima u vezi sa onim što se o~ekuje od 

opština i nejasna priroda standarda performansi za svaki od zadataka. Nametanje 

tereta kapitalnih rashoda opštinama od kantona u vezi sa obrazovnim, društvenim 

i zdravstvenim institucijama i objektima koji su u vlasništvu kantona i kojima 

kantoni upravljaju, unosi dodatnu nesigurnost i neizvesnost u vezi sa nivoima 

vlasti i njihovim zaduènjima u Federaciji. 

Taj obrazac ponavlja se u manjoj meri i u Republici Srpskoj, mada nema regionalnih 

razlika, pošto ne postoji srednji sloj samouprave. Umesto toga, zbog 

geografskog rasporeda opština, njihove male veli~ine i, ~esto, podeljene prirode 

(delovi naseljenih mesta su u Federaciji i obratno), lokalne uprave imaju probleme 

sa privredom u vezi sa svojom veli~inom, što oteàva primenu jedinstvene liste 

zadataka za opštine svih veli~ina. 

Ovi zadaci, u skladu sa nacrtom zakona o lokalnoj upravi, jesu kako sledi: 

– usvajanje i implementacija opštinskog programa razvoja; 

– usvajanje opštinskog budèta i opštinskog godišnjeg finansijskog izveštaja; 

– regulisanje i obezbe|ivanje delovanja javnih slu`bi; 

– usvajanje programa ure|enja gradskog gra|evinskog zemljišta; 

– izgradnja, odràvanje i nadgledanje koriš}enja lokalnih puteva, ulica i drugih 

javnih objekata; 

– zadovoljavanje potreba gra|ana u kulturi, obrazovanju, sportu, zdravstvenoj 

i socijalnoj zaštiti, informacijama, zanatima, turizmu i ugostiteljstvu; 

– sprovo|enje zakona, propisa i opštih akata republike, oblasti (distrikta) ili 

grada koji su povereni opštini; 

– obezbe|ivanje sprovo|enja opštinskih pravila i opštih akata; 

– osnivanje i regulisanje organa, organizacija i slu`bi potrebnih opštini;


– izvo|enje drugih aktivnosti onako kako je odre|eno Ustavom, zakonom i 

opštinskim statutom. 

Ove odredbe pokazuju veliku sli~nost sa odredbama zakona o lokalnoj 

upravi Federacije i razli~itih kantonskih zakona o lokalnoj upravi koji su usvojeni 

krajem 1999. godine. Gradona~elnici i gra|ani ~esto su suo~eni sa preprekom 

koju predstavlja udaljenost koju moraju da pre|u da bi obavili poslove u 

glavnom gradu entiteta Banja Luci, a manje opštine se nadaju da }e neke funkcije 

mo}i da prepuste entitetu. Ovo je opravdanije u Republici Srpskoj nego u 

Federaciji, ali i teè, ako se ima u vidu geografska realnost tog entiteta. Zapravo, 

~lan 29. nacrta Zakona o lokalnoj upravi Republike Srpske (verzija iz 

jula 1999) dozvoljava da opštine sa manje od hiljadu stanovnika ne moraju da 

oforme lokalnu administraciju; mogu da se odlu~e samo za gradona~elnika i 

skupštinu. U ovom slu~aju, nadle`no ministarstvo entiteta odredi}e koja susedna 

opština }e pruàti usluge za manju opštinu i odredi}e prihode manje opštine 

koji }e pripasti njenom susedu. Me|utim, opština sa manje od hiljadu stanovnika 

moè da se odlu~i da zadrì svoje institucije i administraciju iako, posmatrano 

na duè staze, finansijski problemi mogu da dovedu do ,,dobrovoljnog” 

transfera nadle`nosti. 

Imaju}i na umu da standardi performansi nisu jasni, da svaki kanton ima svoj 

sopstveni niz zadataka, planove finansiranja i tuma~enje odgovornosti, da se u RS 

zadaci prenose naviše na vladu entiteta kada je to prakti~no i imaju}i u vidu otpor 

prema stvaranju novog srednjeg sloja samouprave, tabela 3A.1 u dodatku 3.4 

daje podatke o funkcijama slojeva vlasti. U mnogim slu~ajevima imovina, operaciona 

odgovornost i zadaci investicionog poboljšanja dele se izme|u opština, 

kantona i entiteta u Federaciji, što oteàva jasno razlikovanje. Kolona ozna~ena 

sa ,,sve opštine” nije u potpunosti ta~na, pošto u RS manje opštine prenose funkcije 

na entitet, a u Federaciji neki kantoni implicitno zahtevaju od opština da snose 

deo kapitalnih rashoda u slu~aju objekata koji su u vlasništvu kantona, dok su 

u drugim slu~ajevima opštine po~ele da napla}uju usluge od korisnika ~ak i u 

zdravstvenim institucijama u vlasništvu kantona, zbog zahteva stanovništva za boljim 

uslugama. 

Skoro bez izuzetka, tradicionalne institucije i komunalna preduze}a kojima 

upravljaju opština, kanton i entitet pruàju ove usluge. Alternativni oblici pruànja 

usluga u Bosni i Hercegovini predstoje u 2000. godini, imaju}i u vidu probleme 

sa nasle|ivanjem i neproverenu prirodu ve}ine kantonskih zakona o lokalnoj 

upravi. Zajedni~ko pruànje usluga, omogu}eno progresivnim odredbama statuta 

kantona i Fedracije, još uvek je daleko od toga da se pojavi kao prava alternativa 

tradicionalnim institucijama i javnim preduze}ima. Dok se Bosna i Her-


cegovna oporavljaju od gra|anskog rata, strane donacije obezbe|uju najve}i deo 

finansija neophodnih da se ponovo izgradi lokalna infrastruktura. Ni potencijalni 

zajmotraìoci niti potencijalni poverioci nisu mnogo razmišljali o tome da budu}i 

privatni sektor moè da obezbedi zajmove za opštinsku infrastrukturu. Me- 

|utim, kako se davanja i subvencionisani krediti smanjuju, bilo bi korisno imati 

okvirnu politiku za olakšavanje opštinskog pozajmljivanja. Uz jedan takav okvir, 

zajedno sa stabilnom i odgovaraju}om strukturom opštinskih prihoda, sna`nim 

privatnim finansijskim sektorom i uz dobro upravljanje opštinom, moèmo da o~ekujemo 

da se opštinska trìšta kapitala razvijaju i da preuzmu na sebe sve ve}i 

deo tereta finansiranja infrastrukture. 

Opštinska i komunalna uslu`na preduze}a u Bosni i Hercegovini odgovorna 

su za obezbe|ivanje ve}eg dela lokalne infrastrukture. Iako postoje razgovori 

o tome da se daju koncesije da bi se privukao akcijski kapital, te da postoji rašireno 

interesovanje za ideju o opštinskom pozajmljivanju da bi se privukao du- 

`ni~ki kapital, ne postoji jasna dràvna ili entitetska politika o tome da li treba, i 

kako, identifikovati privatne investicije da bi se pomoglo finansiranje lokalne infrastrukture. 

Ne postoji ni jasno i zajedni~ko razumevanje toga kako ili gde }e 

opštine do}i do sredstava za investiranje u infrastrukturu. Kretanje u pravcu trìšne 

ekonomije jedno je od osnova dejtonskih okvira, a finansijske institucije treba 

da se privatizuju (ili da imaju jasnu strategiju za privatizaciju) do 2001. godine, 

ali još uvek ne postoji privatni finansijski sektor kome bi opštine mogle da se 

obrate za kapital. 

3.4. Zaklju~ci 

Osnovni izazov sa kojim se suo~avaju opštine u BiH jeste rekonstrukcija lokalnog 

civilnog društva u psihološkom i fizi~kom smislu uz istovremeno pruànje 

osnovnih usluga onako kako to zakon predvi|a. Angaòvanje stru~njaka spolja, 

privatizacija, uklju~ivanje nevladinih organizacija u pruànje usluga i druge 

nove ideje koje uspevaju u centralnoj Evropi, preuranjene su u ovom kontekstu. 

Osnovna pitanja u vezi sa nasle|ivanjem, privatizacijom i raspodelom zadataka, 

prihoda i fondova, ~ekaju neko stabilnije rešenje. Mo`da }e opšti i opštinski izbori 

2000. godine uspostaviti ~etvorogodišnji ciklus u kome }e posleratna rekonstrukcija 

ustupiti mesto usavršavanju u~eš~a gra|ana i nevladinih organizacija u 

pruànju usluga u opštinama. 

Iako je Bosna i Hercegovina jedna zemlja, nju sa~injavaju dva entiteta. Svaki 

entitet razvija svoju sopstvenu politiku u vezi sa opštinskim pozajmljivanjem 

i drugim finansiranjem. Svaki entitet ima svoje sopstvene banke i druge finansijske 

institucije, svoje opštinske strukture i zakone, te svoje ministre za te nadle-


`nosti. Najzna~ajnija od ovih razlika jeste da kantoni Federacije zadràvaju veliku 

vlast nad ovlaš}enjima, aktivnostima i prihodima opština. Jedna od manifestacija 

ove vlasti jeste da su se neki opštinski prihodi u Federaciji menjali iz godine 

u godinu i time postali suviše promenljivi da bi mogli da podrè pozajmljivanje 

na duè rokove. Ako se ovlaš}enja u vezi sa prihodima i donošenjem odluka 

zadrè na nivou kantona, onda je verovatno da }e oni morati na sebe da preuzmu 

teret pozajmljivanja za lokalnu infrastrukturu. Ovo je druga~ije od Republike 

Srpske, gde ne postoji nikakav me|usloj vlasti ili uprave, te izgleda da su 

opštinski prihodi stabilni. Ova razlika u politici prema opštinama zahteva}e ili neki 

fleksibilan okvir, koji }e mo}i da primi obe strukture, ili dva posebna politi~ka 

okvira. Budu}i da je zemlja mala, što više zajedni~kog – tim bolje – zajedni~ki 

politi~ki okvir ~ini zajedni~ko kreditno trìšte verovatnijim, a ve}a efikasnost 

o~ekuje se od više potencijalnih zajmodavalaca i zajmotraìlaca. 

Suprotno od zemalja kao što su Poljska, Ma|arska i Ju`na Afrika, gde su 

centralizacija i širenje ovlaš}enja opština bili prihva}eni kao politi~ki antipod predhodnom 

sistemu, ni Bosna i Hercegovina, ni dva entiteta koji je ~ine, izgleda da 

nemaju sna`nu politi~ku volju za decentralizaciju do lokalnog nivoa. Iako se ka- 

è da su opštinski budèti autonomni, ne postoji raširena predstava bilo o opštinama 

kao nezavisnim ~iniocima koji mogu da odlu~uju o prioritetima za investicije 

i finansiranju (ovo je naro~ito slu~aj u Federaciji), bilo o privatnim finansijskim 

institucijama koje mogu da se bore za kapital i investicije. Postoji èlja da 

se privu~e privatni kapital koji bi finansirao lokalnu infrastrukturu, ali nema uvida 

u to kakve su politi~ke odluke neophodne da bi do toga došlo. 14 


Kada se alaliziraju finansije na podnacionalnom nivou u Bosni i Hercegovini, 

moramo imati na umu da u Federaciji deset kantona predstavljaju ubedljivo 

ve}i deo javne potrošnje i da su na nacionalnom nivou kantoni najve}e jedinice 

potrošnje. Na primer, 1998. godine, kantonima je išlo 23,0% bruto nacionalnog 

proizvoda (BNP), dok je nivo federacije uzimao 15,5%, a opštine u kantonima 

6,0%. Dakle, 42,8% BNP-a Bosne i Hercegovine odlazi na potrošnju Federacije, 

kantona i opšina 1998. godine, a taj trend }e se verovatno nastaviti u budu}nosti, 

ako se ustavna i fiskalna struktura kakvu je nametnuo Dejtonski sporazum ne promeni. 

Skoro 30% BNP-a dràve odlazi na potrošnju lokalne uprave samo u Fe- 

14 Završni pasusi oslanjaju se na autorov prilog neobjavljenom delu o politici i strategiji koji 

su pripremili Metju D. Glaser i ârls Dòki, Saveti u vezi sa regulativnim okvirima i institucionalnim 

pitanjima: opštinske pozajmice u Bosni i Hercegovini, Istraìva~ki institut Trajengl, Svetska banka, 

januar 2000.


deraciji. Ove brojke odraàvaju ustavnu realnost da entiteti, a unutar jednog entitieta 

i kantoni – dominiraju u domenu javne potrošnje i vršenja javnih funkcija, 

~ime dràva ostaje sa malim budètom i veoma malim brojem zadataka koje 

treba da izvrši. Ovo }e postati o~igledno kada pogledamo apsolutne brojeve (koji 

slede). Republika Srpska i nivo dràve dodaju još dvadesetak procenata onom 

delu BNP-a koji pripada javnom sektoru, tako da je javna potrošnja predstavljala 

šezdeset do sedamdeset procenata BNP-a krajem 90-tih godina. Ako to posmatramo 

na druga~iji na~in, potrošnja u kantonima i opštinama u Federaciji ~ini 48% 

ukupne javne potrošnje u Bosni i Hercegovini, kad uzmemo u obzir malu proporciju 

potrošnje na nivou dràve i relativno mali budèt Republike Srpske. Ove brojke 

suštinski su istovetne u 1997. godini. 15 

Bilans dràvne potrošnje objašnjava se razli~itim nezavisnim fondovima za 

zdravstvo, penzije i ratne veterane. Podaci pre 1997. godine, zapravo uglavnom 

za 1996. godinu, nisu pouzdani zbog nepostojanja sistema prikupljanja podataka 

i zbog iskrivljuju}eg efekta velikih operacija u vezi sa rekonstrukcijom koje su 

finansirali donatori, a koje ili nisu zabeleène u zvani~noj statistici, ili mogu da 

dovedu do preuveli~avanja u lokalnoj ekonomskoj statistici. Na primer, 1996. godine, 

ukupna dràvna potrošnja za Bosnu i Hercegovinu bila je 2,245 milijardi 

maraka, od ~ega je 75% poteklo sa nivoa Federacije, opština i kantona. Samo 16% 

ukupne dràvne potrošnje na svim nivoima pripadalo je Repubici Srpskoj, a na 

samu dràvu otpalo je samo 6% sveukupne javne potrošnje. Me|utim, kada se 

doda donatorska pomo} za 1996. godinu, ukupna svota dràvne potrošnje pove- 

}ava se za 1,200 milijardi DEM, ili skoro 15%, na 3,414 milijarde maraka. U takvoj 

raspodeli, deo Federacije na svim nivoima penje se na 85%, sa samo 2% za 

dràvu i 13% za Republiku Srpsku. 16 Iz ovog razloga podaci za 1996. godinu i 

ranije bi}e uglavnom isklju~eni iz razmatranja koja slede. 

Podaci za ratne godine kada je Bosna i Hercegovina u suštini prestala da postoji 

kao jedinica upravljanja ne bi doprineli našem znanju o relativnom odnosu 

potrošnje na lokalnom nivou i potrošnje nacionalne vlade. Ta~no odre|ivanje dela 

BNP-a koji predstavlja javnu potrošnju oteàno je problemima vezanim za merenje 

BNP-a u privredi koja ima ogromni neoporezovani sektor, kao i visok nivo 

stranih donacija za rekonstrukciju, koje se pojavljuju u brojkama za potrošnju, ali 

ne moraju nu`no biti predstavljene u okviru tradicionalnih metoda za prikupljanje 

podataka. 

15 EFUS, Struktura fiskalnog sistema, 18. 

16 EFUS, Struktura fiskalnog sistema, 46.


4.1. Opštinski i kantonski prihodi 

Prihodi na podnacionalnom nivou i u Federaciji i u Republici Srpskoj 

predstavljaju najva`nije javne prihode, pošto dràva Bosna i Hercegovina zavisi 

u velikoj meri od poreza koje entiteti dele sa dràvom. Drugim re~ima, 

osim izvesnih manje va`nih akciznih taksi, entiteti daju doprinose koji izdr- 

àvaju dràvni budèt. Federacija daje dve tre}ine, a Republika Srpska jednu 

tre}inu troškova delovanja dràve (u ovom sistemu, 100% prihoda, ~ak i prihodi 

od carina pripadaju entitetima, a ne centralnoj dràvi, iako dràva odre- 

|uje iznose i politiku). Federacija prima prihode iz slede}ih izvora: razne carinske 

da`bine, akcize, administrativne takse, sudske takse i nov~ane kazne. 

Kantoni dobijaju 100% poreza na dodatu vrednost (na robu i usluge), poreza 

na dobit preduze}a (komunalna preduze}a u nekim slu~ajevima pla}aju ovaj 

porez Federaciji), poreza na prihod, i kantonske takse i nov~ane kazne. 37% 

prihoda Federacije u 1997. godini poticalo je od carinskih da`bina, 46% od 

akciza (benzin, kafa i duvan), a ostatak od poreza na prihod i prihoda nevezanih 

za poreze. 17 Kantoni pak sa svoje strane odre|uju 20 do 30 % poreza 

na dobit i poreza na dohodak opštinama, a proporcije se razlikuju, ali je uglavnom 

50 do 80% ostajalo na nivou kantona u periodu od 1996. do 1999. godine. 

Tabela 1. pokazuje distribuciju prihoda izme|u kantona i opština. Kako je 

ranije pomenuto, svaki kanton ima svoju sopstvenu formulu za deljenje prihoda 

koja moè da se menja svake godine. 

Tabela 1. 

Podela prihoda od zajedni~kih poreza izme|u kantona i opština 

u Federaciji Bosna i Hercegovina 1997. godine 

Kanton Kantonski deo Opštinski deo 

Una-Sana 67% 33% 

Posavina 45% 55% 

Tuzla 78% 22% 

Zenica-Doboj 74% 26% 

Bosna-Podrinje 82% 18% 

Srednja Bosna 69% 31% 

Hercegovina-Neretva 73% 27% 

Zapadna Hercegovina 75% 25% 

17 EFUS, Struktura fiskalnog sistema, 41.


Kanton Kantonski deo Opštinski deo 

Sarajevo 93% 7% 

Hercegbosna 72% 28% 

U proseku 80% 20% 

Izvor: Ekonomski fakultet Univerziteta u Sarajevu, ,,Struktura fiskalnog sistema u Bosni i 

Hercegovini”, u Fiskalna decentralizacija u Bosni i Hercegovini, Federacija B&H, radu za konferenciju 

pripremljenom za Inicijativu za centralnu i isto~nu Evropu za fiskalnu decentralizaciju, Sarajevo, 

juni 1999, 31. 

Tipi~na podela prihoda se do 1999. godine zna~ajno pomerala u pravcu odnosa 

80 : 20 za kantone. Godine 1998. tri poreza koji se dele i koji su ranije detaljno 

obra|eni – porez na promet, porez na prihod i porez na plate – sa~injavali 

su preko 67% kantonskih prihoda, dok je ostatak dolazio od taksi, transfera zdravstenih 

fondova i manjih lokalnih poreza i kapitalnog dohotka. 18 

Svaki kanton odre|uje svoju formulu za deljenje poreza potpuno nezavisno 

svake godine u svom zakonu o deljenju budèta i menja proporcije za dva glavna 

poreza dodeljena kantonima: odnosno, porez na prihod i porez na promet roba 

i usluga. U nekim slu~ajevima kantoni tako|e dele deo poreza na poslovni 

profit. 

Tabela 2. pokazuje strukturu prihoda na nivou federacije, kantona i opština. 

Treba obratiti pa`nju na to da su opštine zavisne od transfera sa nivoa kantona, 

te da Federacija sama zavisi od carinskih da`bina i akciza, kao i da se jedan deo 

prosle|uje dràvi. 

Tabela 2. 

Konsolidovani budètski prihodi Federacije Bosna i Hercegovina, 

kantona i opština po vrsti izvora, 1998. godina (% totalnih prihoda) 

Federacija Kanton Opština 

Porez na plate – 13,60 11,94 

Porez na prihod 1,33 5,26 2,67 

Porez na prodaju i akcize 41,52 48,53 28,59 

Porezi na imovinu, poklone, nasle|e i drugo 0,33 2,51 

Prihodi od taksi i nov~anih kazni 2,72 6,97 

18 Institut za ekonomiju i organizaciju Univerziteta u Banjaluci, Ekonomska struktura i fiskalni 

kapacitet, u Forumu za fiskalnu decentralizaciju u Bosni i Hercegovini, radu pripremljenom za 

Inicijativu za fiskalnu decentralizaciju za centralnu i isto~nu Evropu, Sarajevo, juna 1999, 7.


Federacija Kanton Opština 

Prihodi od posebnih propisa (da`bine i sl.) 40,05 4,05 14,57 

Zdravstvena zaštita – 15,79 – 

Obrazovanje, kultura i sport – 1,62 – 

Kapitalni prihodi 0,00 3,32 19,94 

Drugi prihodi 15,61 4,79 12,81 

Izvor: Ekonomski fakultet, Univerzitet u Sarajevu, ,,Struktura fiskalnog sistema u Bosni i Hercegovini”, 

u radu Fiskalna decentralizacija u Bosni i Hercegovini, Federacija B&H, pripremljenom 

za Inicijativu za fiskalnu decentralizaciju za centralnu i isto~nu Evropu, Sarajevo, juni 1999, 40. 

Preko ~etrdeset tri procenta opštinskih prihoda poti~e od deljenja poreza koji 

pristiù sa nivoa kantona. Ovo je, naravno, nacionalni prosek, a u zavisnosti od 

proporcije tri poreza koji se dele i koje kantoni prepuštaju opštinama, stepen uticaja 

kantona moè da se razlikuje u velikoj meri. Od zna~aja su lokalne takse, 

da`bine i nov~ane kazne, od kojih se neke mogu pojaviti u obliku participacije 

ili da`bina za koriš}enje zdravstvenih usluga i iz kategorije ,,drugi prihodi”, koja 

pokriva ~itav niz manjih lokalnih poreza na imovinu, mala preduze}a i tako 

dalje. Kapitalni prihodi 1998. godine verovatno uklju~uju veliki deo davanja za 

izgradnju od donacija, doprinosa u naturi i zajmova na osnovu koncesija. Prema 

brojkama konsolidovanim na makronivou za Federaciju, rashodi na kamate bili 

su doslovno nepostoje}i tokom 1996. i 1997. godine, što govori o tome da red sa 

podacima o kapitalnom prihodu ne pokazuje stvarno pozajmljivanje opština. 

U Republici Srpskoj situacija je sli~na, a vlada entiteta neposredno deli neke 

poreze sa opštinama. Glavna razlika u odnosu na Federaciju jeste da zakon o 

budètu entiteta utvr|uje deo poreza na prodaju koji pripada opštinama na trideset 

procenata, a malo ve}i deo – trideset pet procenata – za gradove (sa više opština 

koje se nalaze u njihovim granicama). ,,Gradovi u krizi” imaju pravo da dobiju 

dodatnih pet procenata prilikom deljenja prihoda, iako je ispunjavanje kriterijuma 

za izbor, kako neki kaù, prili~no proizvoljno i podlo`no politi~kim pregovaranjima. 

Porezi na prihod korporacija ostaju na nivou entiteta, dok je trideset 

procenata poreza na samozapošljavanje odre|eno opštinama. Porez na imovinu, 

osim nepokretne imovine, tako|e pripada opštinama u iznosu od trideset procenata, 

dok porez na li~ni dohodak u potpunosti ostaje na nivou entiteta. Drugi 

manji porezi i da`bine se u ve}ini slu~ajeva ne dele, ve} se prikupljaju, a koristi 

ih onaj nivo administracije koji ih i propisuje. Dakle, u periodu od 1996. do 1999. 

godine, ova dva izvora prihoda pokazala su se kao stabilna i predvidljiva za opštine 

u RS, a entitet je uspeo da izbegne godišnje cenkanje izme|u kantona i entiteta 

u okviru Federacije.


Tabela 3. 

Izvori opštinskih prihoda u Republici Srpskoj zasnovani na 

uzorku od pet reprezentativnih naselja (%) 

Vrsta 1996. 1997. 1998. 

Porezi sa nivoa entiteta 63,8 73,1 76,3 

Lokalne takse i nov~ane kazne 2,6 6,7 7,7 

Drugi javni prihodi 16,2 7,8 8,6 

Pozajmljivanje a 2,1 2,1 2,1 

Vanredni prihodi b 15,2 5,5 2,8 

Razno (lokalni porezi i sli~no) 6,8 6,1 13,0 

Izvor: Autorovi prora~uni zasnovani su na podacima Instituta za ekonomiju i organizaciju Univerziteta 

u Banja Luci, Forum o fiskalnoj decentralizaciji u Bosni i Hercegovini, zbirka radova pripremljenih 

za Inicijativu za fiskalnu decentralizaciju za centralnu i isto~nu Evropu, Sarajevo, juni 

1999, 14-15. 

Primedbe: a. varira izme|u 0 i 4 %, 

b. varira izme|u 0 i 31%. 

Opštine u Republici Srpskoj ~ak još više zavise od vlade entiteta nego opštine 

u Federaciji, ali zna~ajan rast u raspodeli lokalnih taksi i nov~anih kazni, 

kao i manje koriš}enih lokalnih poreza, tokom perioda od 1996. do 1999. godine 

pokazuje da su ova naselja sposobna da stvaraju i svoj sopstveni prihod. Ako 

definicija lokalnih prihoda i sopstvenih izvora treba da isklju~i poreze koji se dele, 

a koji predstavljaju doprinos entiteta, onda je sposobnost opština RS da uprave 

tokove prihoda prema servisiranju duga (preko 20% prihoda odgovara ovom 

opisu u 1998. godini sa stalnim prilivom koji zavisi od opšteg stanja privrede entiteta) 

jeste nešto ve}a nego sposobnost opština u Federaciji da uprave tokove prihoda, 

kada se ima u vidu nepredvidljivost deljenja prihoda koji poti~u sa nivoa 

kantona. 

4.2. Opštinski i kantonski rashodi 

Javna potrošnja na nivou dràve, Federacije i Republike Srpske posve}ena 

je slede}im funkcijama: obrazovanje, javni red (entitetske i kantonske policijske 

snage), socijalna zaštita, javna administracija i zdravstvena zaštita. Ove funkcije 

(vidi tabelu 4) predstavljaju 72% opštih javnih rashoda (bez specijalnih fondova, 

koji ~ine do 20% ukupnih javnih rashoda iznad opštih javnih rashoda) na ova tri 

nivoa vlasti. Specijalni fondovi za zdravstvenu zaštitu, nezaposlenost i penzije,


uglavnom su namenjeni penzijama za ratne veterane (65% ukupne potrošnje iz 

specijalnih fondova). 

Tabela 4. 

Javni rashodi u Bosni i Hercegovini po funkciji, 1996-97 

(u milionima konvertibilnih bosanskih maraka) 

1996. 1997. 

BiH FBH RS BiH FBH RS 

Opšti budèt 1.809 1.423 268 2.233 1.719 354 

Opšta javna administracija 209 121 38 199 132 46 

Odbrana 131 74 57 408 318 89 

Javni red 236 212 22 263 211 52 

Obrazovanje, kultura i sport 297 276 30 334 295 39 

Zdravstvena zaštita 201 201 0 177 177 0 

Socijalna zaštita 222 185 35 336 274 62 

Stanovanje i okolina 49 46 3 52 49 3 

Energija, industrija i privredni razvoj 106 83 8 61 59 2 

Saobra}aj, komunikacije i mediji 83 68 15 98 81 15 

Poljoprivreda, šumarstvo i vodosnabdevanje 14 13 1 15 13 2 

Rekonstrukcija, ratni zlo~inci i SFOR 37 11 25 8 8 0 

Drugi rashodi glavnih grupa 90 72 1 30 27 1 

Doprinosi Dràvi BiH 29 29 0 35 17 18 

Doprinosi kantonima i opštinama 0 0 0 0 0 0 

Pla}ena kamata 37 0 0 130 0 0 

Rezerva 68 41 23 87 57 25 

Rashodi javnih fondova 436 328 108 485 377 108 

Zdravstvena zaštita 91 46 45 100 55 45 

Penzije 286 223 63 316 252 63 

Obrazovanje 4 4 0 27 27 0 

Nezaposlenost 40 40 0 25 25 0 

Drugo 15 15 0 18 18 0 

Ukupno 2.245 1.751 366 2.719 2.096 463 

Izvor: Ekonomski fakultet, Univerzitet u Sarajevu, ,,Struktura fiskalnog sistema u Bosni i Hercegovini”, 

u radu Fiskalna decentralizacija u Bosni i Hercegovini, Federacija B&H, pripremljenom 

za Inicijativu za fiskalnu decentralizaciju za centralnu i isto~nu Evropu, Sarajevo, juni 1999, 46. 

Beleška: Strana pomo} za rekonstrukciju dodala bi oko 50% javnoj potrošnji, 

iskrivljuju}i relativne proporcije funkcija troškova.


Rashodi na nivou kantona uglavnom se ti~u zdravstvene zaštite, obrazovanja, 

kulture, sportova i drugih sli~nih slu`bi i predstavljaju 56% kantonskih 

rashoda, dok administrativni troškovi ~ine 21% budèta kantona. Suprotno tome, 

na nivou opština u Federaciji administrativni troškovi ~ine preko 40% potrošnje, 

dok zdravstvena zaštita predstavlja samo 18% budèta. To odraàva ulogu 

koju kantoni igraju u upravljanju institucijama unutar opština. Me|utim, kapitalni 

troškovi na nivou kantona predstavljaju 18%, a na nivou opština kre}u 

se izme|u 12 i 17% tokom 1997. i 1998. godine. Relativno posmatrano, opštine 

imaju zna~ajne kapitalne troškove u odnosu na to kako su njihove funkcije 

potrošnje druga~ije od onih na nivou kantona. Podaci iz 1997. i 1998. godine 

pokazuju da su svih deset kantona platili samo pedeset šest do petsto šest miliona 

konvertibilnih maraka na ime kamate na neizmirene zajmove, dok su sve 

opštine u Federaciji u istom periodu platile izme|u 1,1 do 2, 6 miliona maraka 

u kamatama, iako su ukupni budèti kantona bili ~etvorostruko ve}i od ukupnih 

opštinskih budèta u istom periodu (vidi tabele 5. i 6). Servisiranje duga 

1997. i 1998. godine za opštine predstavljalo je samo 0,4 do 0,9 % potrošnje. 19 

Tabela 3.5 

Javni rashodi u kantonima u Federaciji Bosna i Hercegovina, 1997-98 

(u milionima konvertibilnih bosanskih maraka) 

Opis 1997-1998. 

Iznos % Iznos % 

Teku}i rashodi 237.961 21,7 265.148 21,2 

Plate i rad vlasti 149.798 13,7 175.391 14,0 

Odbrana 87.893 8,0 89.757 7,2 

Kapitalni rashodi 184.485 16,8 151.062 12,1 

Kupovina opreme 33.132 3,0 36.381 2,9 

Kapitalni transferi 151.353 13,8 114.681 9,2 

Druge vlasti 79.268 7,2 102.551 8,2 

Investicije i subvencije 72.085 6,6 12.130 1,0 

Zdravstvena zaštita, obrazovanje, kultura, 

sport i druge slu`be 615.196 56,1 672.180 53,8 

Obrazovanje 268.945 24,5 318.152 25,5 

Nauka, kultura i fizi~ka kultura 20.643 1,9 31.192 2,5 

Socijalna zaštita i zaštita dece 20.643 1,9 36.996 3,0 

19 EFUS, Struktura fiskalnog sistema, 51 i 54.



Zdravstvena zaštita i zdravstveno 

osiguranje 187.947 17,1 176.176 14,1 

Prava vojnika 83.239 7,6 67.457 5,4 

Druge slu`be 33.960 3,1 42.207 3,4 

Finansijski rashodi 43 – 506 – 

Servisiranje kredita 43 – 506 – 

Drugi rashodi 59.976 5,5 160.788 12,9 

Ukupno 1.097.391 100,0 1.249.684 100,0 

Tabela 6. 

Javni rashodi u opštinama u Federaciji Bosna i Hercegovina, 1997-98 

(u hiljadama konvertibilnih bosanskih maraka) 

Opis 1997 - 1998. 


Teku}i rashodi 115.917 41,8 127.728 42,1 

Plate i rad vlasti 113.030 40,8 125.883 41,5 

Odbrana 2.887 1,0 1.845 0,6 

Kapitalni rashodi 50.173 18,1 57.202 18,9 

Kupovina opreme 14.100 5,1 17.314 5,7 

Kapitalni transferi 36.073 13,0 39.888 13,2 

Druge vlasti 15.577 5,6 15.071 5,0 

Investicije i subvencije 20.496 7,4 24.817 8,2 

Zdravstvena zaštita, obrazovanje, kultura, 

sport i druge slu`be 50.843 18,4 51.679 17,0 

Obrazovanje 10.147 3,7 11.051 3,6 

Nauka, kultura i fizi~ka kultura 11.622 4,2 12.751 4,2 

Socijalna zaštita i zaštita dece 7.060 2,5 8.417 2,8 

Zdravstvena zaštita i zdravstveno 

osiguranje 1.246 0,4 1.041 0,3 

Prava vojnika 9.681 3,5 6.778 2,2 

Druge slu`be 11.087 4,0 11.641 3,8 

Finansijski rashodi 2.609 0,9 1.149 0,4 

Servisiranje kredita 2.609 0,9 1.149 0,4 

Drugi rashodi 57.458 20,7 65.391 21,6 

Višak rashoda iz prethodne godine – – 7.553 2,5 

Rezerve – – 3.309 1,1 

Drugi rashodi – – 54.529 18,0 

Ukupno 277.000 100,0 303.149 100,0


4.3. Opštinski rashodi u Republici Srpskoj 

Tabela 7. zasnovana je na ograni~enom uzorku pet opština, uklju~uju}i glavni 

grad entiteta Banja Luku i naselja sa budètom nešto manjeg reda veli~ine. Uprkos 

velikim razlikama i maloj veli~ini uzorka, opšte tendencije i kategorije rashoda 

indikativne su za entitet u celini. Funkcije koje se vrše na nivou kantona ili 

entiteta u Federaciji, kao što su obrazovanje, ve}ina socijalnih slu`bi, saobra}aj, 

i tako dalje, vidljive su u budètu Republike Srpske, a ne u opštinskim budètima. 

Zadaci dràvne administracije uklju~uju ta~ke kao što su vo|enje mati~nih 

knjiga ven~anih, ro|enih i umrlih i razli~iti tipovi dozvola. 

Tabela 7. 

Opštinski rashodi u Republici Srpskoj zasnovani na uzorku 

od pet indikativnih naselja (%) 

Vrsta 1996. 1997. 1998. 

Plate i porezi 34,6 34,4 37,2 

Zadaci dràvne administracije 33,25 20,5 22,5 

Transferi 3 4 3,5 

Socijalne slu`be 26,6 30 29,6 

Drugo 2,55 11,1 7,2 

Izvor: Autorovi prora~uni zasnovani su na podacima Instituta za ekonomiju i organizaciju Univerziteta 

u Banjaluci, Forum o fiskalnoj decentralizaciji u Bosni i Hercegovini, zbirka radova pripremljenih 

za Inicijativu za fiskalnu decentralizaciju za centralnu i isto~nu Evropu, Sarajevo, juni 

1999, 16-17. 

Primedba: Druge kategorije potrošnje odslikavaju veoma velike varijacije u 

uzorku. Svi procenti su ilustrativni i zasnovani na dostupnim podacima. 

4.4. Mogu}nosti lokalnog oporezivanja 

Opštine u oba entiteta mogu da do|u do prihoda u obliku taksi, nov~anih kazni, 

taksi za dozvole i manjih lokalnih poreza. Kao što je pokazano, prihodi od pravih 

lokalnih poreza u oba entiteta bili su ispod deset procenata u periodu izme|u 

1996. i 1998. godine. Zajedni~ki prihodi, ~ak i oni koji su unapred odre|eni i za 

koje se pokazalo da su stabilni i da rastu u skladu sa prihodima od poreza entiteta, 

mogli bi se smatrati ,,lokalnim porezima” iz perspektive finansiranja. Zakonodavni 

i budètski rizik, koji se nalazi izvan kontrole opštine, mora}e da ide na teret po-


tencijalnih zajmodavaca, pošto se od parlamenta kantona i/ili entiteta o~ekuje da su 

u mogu}nosti da kontrolišu finansijsku sudbinu opština daleko u budu}nost. 

U Republici Srpskoj opštine mogu da odrede poreze na samostalne preduzetnike, 

šumarstvo i poljoprivredu, neobra|ivanu zemlju, reklamiranje, mašine za 

kocku, ugostiteljske usluge, odmarališta i hotele, da`bine za koriš}enje vode, izvesne 

manje poreze na dohodak, na koriš}enje zemljišta i druge manje privredne 

aktivnosti. Porezi na zemljište i imovinu nisu zasnovani na vrednosti ve} na 

kvadraturi i meri u kojoj se zemljište koristi za stambene i poslovne svrhe. 

U Federaciji opštine u suštini mogu da odrede sli~ne takse, nov~ane kazne 

i manje poreze na imovinu, zemljište i mala preduze}a. Sude}i po konsolidovanim 

tabelama koje su predstavljene, opštine su 1998. godine mogle da prikupe 

sedam do dvadeset procenata svojih prihoda iz lokalnih izvora (kategorije u nacionalno 

konsolidovanim tabelama ne definišu uvek jasno vrste prihoda koji su 

uklju~eni u statisti~ku obradu). 

4.5. Opštinske pozajmice i druga pitanja 20 

Postoje mnogobrojne prepreke pravim opštinskim pozajmicama u svrhu kapitalizacije 

(naro~ito u Federaciji). Uprkos velikoj podršci spolja, poverenje u dugoro~nu 

stabilnost dràve i privrede veoma je malo. Iako se horizonti pouzdanja šire, okru- 

ènje koje se ne doìvljava kao stabilno stvara loše uslove za dugoro~ne pozajmice. 

Potencijalni zajmodavci u Bosni i Hercegovini nemaju ni finansijske ni analiti~ke 

kapacitete. Najve}i problem predstavlja nedostatak kapitala za investiranje. 

Banke i druge finansijske institucije jednostavno nemaju dovoljno prikupljenog 

kapitala, na primer u obliku štednje gra|ana ili depozita privatnih preduze- 

}a. U onoj meri u kojoj takvi depoziti postoje, oni su kratkoro~ni depoziti koji ne 

predstavljaju poèljnu osnovu za dugoro~ne pozajmice. Strane finasijske institucije 

smatraju da je rizik u ovoj zemlji veoma visok, uglavnom zbog politi~ke i 

ekonomske nesigurnosti, te kao posledica toga dugoro~ni strani kapital nije dostupan 

na me|unarodnom trìštu. Takav dugoro~ni kapital koji je dostupan zajmodavcima, 

ili za koji se smatra da }e biti dostupan u bliskoj budu}nosti, obi~no 

se obezbe|uje me|unarodnim donatorskim programima. 

Da bi bile u stanju da odgovorno pozajmljuju, opštine moraju da imaju veštine 

i informacije da bi oformile budèt za teku}u godinu i slede}e godine (uklju~uju}i 

tu i operacioni i kapitalni budèt); sposobnost da razumeju uticaj pozajmljiva- 

20 Ovaj i slede}i odeljak deo su rada Metjua D. Glasera i ârlsa Dòkija, Saveti u vezi sa 

regulativnim okvirima i institucionalnim pitanjima: opštinske pozajmice u Bosni i Hercegovini, 

Kona~ni nacrt izveštaja, Istraìva~ki institut Trajengl, januar 2000.


nja za infrastrukturu i na godišnje servisiranje duga i na godišnje rashode delovanja 

i odràvanja; i sposobnost da identifikuju, odrede prioritete i strategijski planiraju za 

kapitalne investicije. Opštine moraju biti sposobne da identifikuju i analiziraju tehni~ke 

i finansijske opcije i da pokaù investitorima da imaju adekvatne i pouzdane 

prihode da bi mogle da ispune svoje obaveze servisiranja duga. 

U Bosni i Hercegovini sumnje u vezi sa stabilnoš}u i upravljanjem na lokalnom 

nivou izgledaju mnogo manje u odnosu na zabrinutost zbog rizika koji 

nosi sama zemlja, ali kako se makroekonomska i politi~ka situacija stabilizuju, 

stabilnost i sposobnost }e na lokalnom nivou verovatno postajati sve va`nije. 

4.6. Specifi~ne prepreke opštinskim pozajmicama i lokalnom 

ekonomskom razvoju 

U bivšoj Jugoslaviji ni jedna opština bilo koje veli~ine nije mogla da pozajmljuje 

21 , a kantoni nisu postojali. Opštinske pozajmice sada su omogu}ene budètskim 

zakonima (ne zakonima o lokalnoj upravi) i u RS (u obliku nacrta) i u Federaciji 

(postoje) 22 . ^lanovi 38. i 39. ovih zakona veoma su sli~ni u izrazima i 

o~igledno je da imaju isto poreklo. Oni ovlaš~uju kantone da pozajmljuju (u Federaciji), 

kao i opštine i gradove u oba entiteta. Ove odredbe i politika koja stoji 

iza njih nisu sasvim jasni. Štaviše, neki deoni~ari tuma~e ih na na~in koji je teško 

pomiriti sa jednostavnim jezikom zakona. 

^lan 38. ovih zakona izgleda da je posve}en ovlašenjima za kratkoro~ne pozajmice. 

On ovlaš}uje opštinske pozajmice samo za onaj deo budèta koji se odnosi 

na investicione rashode, a samo iz budèta Republike Srpske, odnosno Federacije 

za kratkoro~ne deficite. Osim toga, ~lan 38. odre|uje da pozajmice ne 

mogu da budu ve}e od 20% ukupnih budètskih prihoda, a dug mora biti vra}en 

u istoj fiskalnoj godini. 

^lan 38. izgleda da je namenjen kratkoro~nim pozajmicama da bi se pokrile 

nepravilnosti tokova gotovog novca. Me|utim, ako je cilj da se obezbedi na~in 

da se pokriju problemi sa kratkoro~nim tokovima gotovog novca, onda nije jasno 

zašto opštinsko ovlaš}enje za kratkoro~ne pozajmice treba da bude ograni~eno na 

investicione troškove. Zahtev da se kratkoro~ni deficiti finansiraju samo pozajmljivanjem 

od RS ili Federacije nepotrebno optere}uju finansije entiteta. 23 Ako je 

21 Jedan bivši opštinski funkcioner rekao je da je to bilo zbog toga što bi opštinske pozajmice 

predstavljale dug dràve. 

22 Nije jasno zašto se ovo ovlaš}enje javlja u zakonima o budètu, a ne u zakonu o lokalnoj 

upravi. 

23 Doslovni izrazi, koji ograni~avaju pozajmljivanje na ,,budèt” entiteta, izgleda da odraàvaju 

~esto shvatanje u ovom regionu da je nacionalni budèt izvor novca, pre nego plan za trošenje 

novca.


njegov cilj da kontroliše nivo pozajmljivanja, onda izgleda da nije efikasan – uprkos 

ovom zahtevu, kratkoro~ne pozajmice od lokalnih banaka nisu retke. 

^lan 39. zakona izgleda da je usmeren na dugoro~no pozajmljivanje i ovlaš}uje 

dugovanje u zemlji i inostranstvu za finansiranje rashoda u vezi sa ,,kapitalnim 

investicijama” u skladu sa kriterijumima koji }e biti odre|eni. Osim toga, 

~lan 39. ovih zakona odre|uje da odluku u vezi sa dugom treba da donese opštinska 

skupština (u RS) ili kantonski parlament (u Federaciji), 24 a pozajmice ne mogu 

da budu ve}e od 20% ukupnih budètskih prihoda. 

Nije jasno da li je namerno došlo do razlike izme|u ,,investicionih rashoda” 

onako kako se koriste u ~lanu 38. i ,,rashoda kapitalnih investicija” kako je navedeno 

u ~lanu 39. Kriterijumi pomenuti u ~lanu 39. nisu usvojeni niujednom entitetu, 

što je stvorilo nejasno}e o tome kakvo dugoro~no pozajmljivanje je odobreno. 

U Federaciji je fundamentalno pitanje priroda opštine i njene uloge i odgovornosti, 

naro~ito u pore|enju sa ulogama i odgovornostima kantona. Ako se opštine 

smatraju posebnim autonomnim politi~kim i fiskalnim ~iniocima unutar svoje sfere 

kompetencija, onda sledi da }e im trebati pouzdani prihodi (a mo`da i ovlaš}enje 

da odre|uju sopstvenu politiku prihoda), da treba da razviju sopstvene planove 

investicija, te da verovatno treba da imaju ovlaš}enja da pozajmljuju po svom naho|enju. 

S druge strane, ako opštine treba samo da primenjuju kantonsku politiku 

i ne}e imati ni pouzdane ni adekvatne prihode, tada bi svako opštinsko pozajmljivanje 

verovatno zahtevalo garancije kantona, a ovlaš}enje za nezavisno pozajmljivanje 

opštinama ne bi bilo ni od kakve stvarne koristi. 

U Federaciji danas ovo pitanje uloge opština nije jasno zato što opštinski prihodi 

i vlast nad infrastrukturom i planiranjem zavise uglavnom od zakonodavstva 

na nivou kantona. U tri od deset kantona zakonodavstvo ne postoji. âk i tamo 

gde zakonodavstvo postoji, ono se ne bavi svim aspektima raspodele zadataka 

i prihoda. 25 Barem u dva slu~aja kantonsko zakonodavstvo zadràva široka 

24 Nije jasno da li zahtev Federacije da kanton treba da dâ odobrenje ima nameru da 

ograni~i ili ukine autonomno opštinsko pozajmljkivanje. Mnogi ljudi sa kojima smo razgovarali 

smatrali su da je to greška u nacrtu, i neki deoni~ari tuma~e je tako da se zahteva odobrenje 

kantonskog parlamenta za kantonske pozajmice i odobrenje opštinske skupštine za opštinske 

pozajmice. 

25 U vezi sa ~lanom 19. Zakona o lokalnoj samoupravi Federacije iz 1995. godine, od kantona 

se zahtevalo da usvoje usvoje zakone o opštinskim okvirima u roku od trideset dana od “konstituisanja 

u prelaznom periodu”. Namera je bila da ,,kantonski zakon o lokalnoj samoupravi treba 

detaljno da reguliše pitanja … samouprave … imovine i finansiranja lokalne samouprave…” 

Mi smo uradili evaluaciju dva kantonska zakona o opštinskim okvirima (Bosansko-podrinjski i 

Hercegbosanski) i koliko znamo tri kantona (Tuzla, Zeni~ki i Hercegova~ki) još uvek nemaju zakonodavstvo 

u vezi sa opštinskim okvirima (septembar 1999).


ovlaš}enja nad politikom i praksom za kantonsku upravu. Neki kantoni daju zna- 

~ajne odgovornosti za infrastrukturu u smislu kapitala i delovanja opštinama, a 

da ne obezbe|uju adekvatne prihode. A u nekim kantonima lokalni udeo prihoda 

koje kontroliše kanton opada. 26 Nesigurnost u vezi sa opštinskim prihodima, nesigurnost 

oko opštinskih odgovornosti i velika ovlaš}enja bez fondova, ne slute 

na dobro za ìvot opštine, a kamoli za opštinske pozajmice. 

Kada uloga opština bude jasnija, kao u RS, još jedno pitanje bi}e da li sve 

opštine treba da imaju ovlaš}enje za pozajmljivanje, ili pozajmljivanje treba da 

bude ograni~eno na gradove izvesne veli~ine ili klasifikacije. Argument za ograni~avanje 

toga koje od opština mogu da pozajmljuju, ~esto je paternalisti~ki: da 

manje jedinice ne}e imati sposobnost upravljanja ili prihode da bi se snašle sa dugovima, 

te da pozajmljivanje moè da donese više štete nego koristi. U zemljama 

koje dozvoljavaju svim opštinama da pozajmljuju, teorija koja stoji iza toga 

jeste da je pozajmljivanje korisna stvar i da treba da bude dostupno svima, s tim 

da je pozajmljivanje manjeg obima za manje opštine, a pozamljivanje ve}eg obima 

za ve}e opštine, sa ve}om finansijskom sposobnoš}u. 

5. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE 

Pod pretpostavkom da oba entiteta u Bosni i Hercegovini nastave da se oporavljaju 

od rata i da politi~ki sistem nametnut u Dejtonu preìvi slede}i izborni ciklus 

i postepeno povla~enje administracije UN i stranih vojnih snaga, politika lokalne 

uprave mora}e neprestano da se menja. U oba entiteta pitanja kapitalnog finansiranja 

škola, objekata socijalne zaštite, institucija zdravstvene zaštite i infrastrukture 

moraju da se reše. Ove vrste usluga uglavnom finansiraju kantoni u Federaciji 

i vlada entiteta u Republici Srpskoj, što ostavlja otvorenom zamenu kapitala 

bez fondova i poboljšanje ovlaš}enja u oba enteta. Mnogo je dokaza da poboljšavanje 

i renoviranje ovih objekata u nekim slu~ajevima predstavlja nepisanu 

de facto obavezu opština koje nemaju sopstvena finansijska sredstva (dovoljnu mo} 

oporezovanja, stabilne predvidljive transfere). Opštine u kojima su ovi objekti locirani 

suo~avaju se sa lokalnim politi~kim pritiskom da naprave znatna poboljšanja 

koja, tehni~ki posmatrano, nisu njihova odgovornost. 

26 Od deset kantona za koje su podaci za 1997. godinu bili dostupni, devet je pokazivalo 

smanjenje u udelu opštinskih prihoda od 1997. do 1998, od 26,7 % kantonskih prihoda u proseku 

do 18,8 % u proseku. Od dvanaest kantona za koje su podaci za 1998. bili dostupni, ~etiri su pokazivala 

pove}anje, ~etiri su pokazivala smanjenje, a tri su bila na istom nivou, a prose~ni udeo se menjao 

samo malo od 20,0 % do 19,6 % kantonskih prihoda. Naravno, za potencijalnog zajmotraìoca 

prosecni udeo u prihodima nije vaàn - va`na je predvidljivost sopstvenih prihoda. Podaci o 

promenljivosti u udelima pojedina~nih opštinskih prihoda nisu bili dostupni.


Pitanje fondova za ,,vanredne slu~ajeve” i za nesolventne zajednice ili zajednice 

u nevolji u oba entiteta mora da se razjasni. ,,Meki” budètski fondovi u 

kantonima, predmet mnogih politi~kih manipulacija i cenkanja, daju nadoknadu 

opštinama sa privremenim finansijskim problemima. U Republici Srpskoj entiteti 

su, u izvesnom smislu, garantovali op{inama da }e imati dovoljno finansijskih 

sredstava da sprovode sve svoje aktivnosti, a to je vodilo do nekih zloupotreba 

zajednica koje nisu bile baš u velikoj nevolji. Pitanje entiteta koji daje nadoknadu 

opštinama za nepokrivene troškove nagoveštava da opština koja pozajmljuje 

moè da uìva u doslovnoj garanciji za pla}anje svih njenih dugova. Mnogo je i 

nesigurnosti u vezi sa tuma~enjem limita dugova ili limita servisiranja dugova, 

te mere u kojoj je kantonska revizija i/ili odobrenje potrebno u Federaciji za opštinske 

pozajmice. Mera potencijalnog opštinskog pozajmljivanja tako|e je neizvesna 

u Federaciji, pošto neki kantoni eksplicitno prenose teret kapitalne potrošnje 

na opštinski nivo, dok drugi, što je barem zasnovano na kantonskim zakonima 

o lokalnoj upravi, ne objašnjavaju eksplicitno odgovornost kapitalne potrošnje. 

Kako se davanja za posleratnu rekonstrukciju od raznih donatora smanjuju 

i presušuju, pitanje uloge same dràve ponovo }e se pojaviti, imaju}i u vidu infrastrukturni 

deficit koji prelazi sve subnacionalne granice. U suštini, ako izbori 

2000. godine ispadnu dobro na nivou dràve, entiteta, kantona i opštine, onda razgovor 

o politici moè da po~ne da rešava neka od ovih pitanja, uz postepenu ponovnu 

profesionalizaciju vladaju}e elite, pojavu nevladinih organizacija i grupa 

koje zastupaju razna pitanja i legalizacijom crne i sive ekonomije u vidljivi sektor 

koji pla}a porez. 

Skorašnje publikacije o lokalnoj upravi u Bosni i Hercegovini: 

Najva`nije privredne informacije i informacije o rekonstrukciji u vezi sa Bosnom 

dostupne su na vebsajtu Misije u Bosni i Hercegovini Svetske banke: 

www.wordsank.org.ba 

Informacije o politi~kim i ekonomskim aspektima rekonstrukcije iz perspektive 

Agencije za me|unarodni razvoj SAD (USAID) dostupne su na: 

www.usaid.ba 

Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju (OEBS) odràva veliku bazu 

podataka sastavljenu od dokumenata, teku}ih doga|aja, vesti i va`nih statisti~kih 

podataka o misiji u Bosni i Hercegovini. Podaci o prošlim izborima, teku}im 

izborima ili izborima koji }e biti odràni i status razli~itih delova klju~nog zako-


nadavstva mogu da se na|u na vebsajtu OEBS-a. Klju~ni dokument potpisan 

novembra 1995. godine jeste Dejtonski mirovni sporazum, koji je u suštini odredio 

glavne linije budu}nosti Bosne posle prekida vatre. Vidi Dejtonski mirovni sporazum 

i Anekse, dostupan na www.oscebih.org. Drugi va`ni aneksi Dejtonskom 

i drugim sporazumima koji su sledili uklju~uju: 

Opšti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini (iniciran u Dejtonu 21. 

novembra 1995. i potpisan u Parizu 14. decembra 1995). 

Aneks 4 – Opšti okvirni sporazum, Ustav Bosne i Hercegovine 

Aneks 9 – Opšti okvirni sporazum, Sporazum o osnivanju javnih korporacija 

u Bosni i Hercegovini. 

O~uvanje mira u Bosni i Hercegovini – Put napred. Aneks – Ta~ke dnevnog 

reda u vezi za implementacijom mira Madridske deklaracije Ve}a za implementaciju 

mira (decembar 1998). Dostupan na OEBS-ovom vebsajtu. 

Ustav Federacije Bosna i Hercegovina, Slu`beni glasnik FBiH, br. 1/94. 

Šestomese~ni izveštaji o napredovanju demokratizacije koje sastavlja Misija 

OEBS-a u Bosni i Hercegovini dostupni su na: www.oscebih.org/dem.htm. 

Kontakti za detaljnije informacije o lokalnoj upravi u Bosni i Hercegovini: 

Vlasti, izabrani organi, komisije i tako dalje Dràve, Federacije i Republike 

Srpske. 

Misija Svetske banke u Sarajevu drì i obnavlja vodi~ za ministarstva i javne 

vlasti koji prodaje u dobrotvorne svrhe. Ovaj vodi~, ~iji se sadràj stalno menja, 

dostupan je u Misiji Banke (vidi adresu dole). 

Centar za zakone Fonda za otvoreno društvo Bosne i Hercegovine 

Adresa: Obala Kulina Bana 7/1, 71000 Sarajevo, Bosna i Hercegovina 

Telefon/faks: (387-71) 668-683 

E-mail: law@soros.org.ba 

Vebsajt: www.soros.org.ba/~law/


Asocijacija finansijskih slu`benika u opštinama u Federaciji BiH (JAFIS) 

Adresa: Mehmeda Spahe 1/3, Sarajevo, Bosna i Hercegovina 

Telefon/faks: (387-71) 209-014 

E-mail: jafis@soros.org.ba 

Vebsajt: www.soros.org.ba/~jafis/ 

Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju 

Misija za Bosnu i Hercegovinu, sedište 

Adresa: Obala Kulina Bana 19, 71000 Sarajevo, Bosna i Hercegovina 

Telefon: (387-71) 292-100 

Faks: (387-71) 442-479 

Vebsajt: www.oscebih.org 

Odeljenje za demokratizaciju 

Adresa: Pehlivanusa 3, 71000 Sarajevo, Bosna i Hercegovina 

Telefon: (387-71) 292-364 

Faks: (387-71) 232-553 

Grupa Svetske banke, Kancelarija u Bosni i Hercegovini 

Adresa: Zgrada hidrogradnje, V sprat, Hamdije Kresevljakovi}a 19, 71000 

Sarajevo, Bosna i Hercegovina 

Telefon: (387-71) 440-293 

Faks: (387-71) 440-108 

E-mail: mail_to_bosnia@soros.org.ba 

Vebsajt: www.worldbank.org.ba 

Literatura: 

Cendler, Dejvid, Bosna: Laìranje demokratije posle Dejtona, Stajlus 

Pablišers, 1999. 

Komisija za evropsku bezbednost i saradnju, Opštinski izbori u Bosni i 

Hercegovini 1997, Vašington: oktobar 1997. 

Ustav Federacije Bosna i Hercegovina, sa amandmanima od 5. juna 1996, 

Slu`beni glasnik FBiH 13/97 (2. jun 1997), 233. 

Foks, Vilijem i Kristina Volic, Fiskalni federalizam u Bosni i Hercegovini: 

Dejtona, Istraìva~ki rad 1714, Svetska banka, januar 1997. 

Hajden, Robert M. Nacrti za podeljenu ku}u: Ustavna logika jugoslovenskih 

sukoba, Štampa Univerziteta Micigena, 1999.


Institut za ekonomiju i organizaciju, Univerzitet u Banjaluci, Forum o 

fiskalnoj decentralizaciji u Bosni i Hercegovini, zbirka radova pripremljenih za 

Inicijativu za fiskalnu decentralizaciju za centralnu i isto~nu Evropu, Sarajevo, 

jun 1999. 

Mekadams, Lisa, Bosna: Izborni rezultati otkrivaju politicki oblik, Radio 

Slobodna Evropa /Radio Sloboda, 9. oktobra 1997. 

Radio Slobodna Evropa/Radio Sloboda (RFE/RL), Izveštaj o Bosni 2: 37 (16. 

septembra 1998). 

---------. Izveštaj o Bosni 1: 9 (24. septembra 1997). 

---------. Izveštaj o Bosni 1: 18 (26. novembra 1997). 

Šmits, Hans i @anet Eksel, Izbori u Bosni i Hercegovini 1996: Analiza posmatranja 

Kluwer Academic Publishers, 1997. 

Šmits, Hans, Izbori u Bosni i Hercegovini 1997: Analiza posmatranja, 

Kluwer Academic Publishers, 1998. 

Ekonomski fakultet, Univerzitet u Sarajevu (EFUS), Fiskalna decentralizacija 

u Bosni i Hercegovini, Federacija B&H, pripremljen za Inicijativu za 

fiskalnu decentralizaciju za centralnu i isto~nu Evropu, Institut za privredni razvoj 

Svetske banke, Sarajevo, jun 1999 (rukopis).


Anex 1. 

Glavni opšti pokazatelji 

Podaci o godišnjem opštem vladinom budètu 

Veli~ina teritorije 

Gustina stanovništva 

51.197 kvadratnih kilometara 

69 stanovnika po kvadratnom kilometru 

Stanovništvo 4,3 miliona (1990) 

3,5 miliona, sa 800.000 izbeglica 

u inostranstvu (1999) 

Glavne etni~ke podele 

Bošnjaci, Hrvati, Srbi, drugi 

BNP po glavi stanovnika 

(procena Svetske banke) 2.400 USD 1990. 

Javni dug (1995) 

pribli`no 3 milijarde USD 

1,140 USD 1999. 

Stopa nezaposlenosti pribli`no 40% 

(procena Svetske banke, 1999) 

Stopa inflacije pribli`no 2% 

(ekvivalentna stopi inflacije nema~ke 

marke, valutni odbor do 2003) 

êtrdeset osam % ukupne javne potrošnje 1998. godine bilo je na nivou kantona 

i opština, što je sa~injavalo 42% BNP. Ako se uzme u obzir donatorska podrška, 

98% javne potrošnje odigralo se na nivou kantona, opština i entiteta, a samo 

2% na nivou dràve (deo nacionalnog budèta, lokalne vlasti, fond za socijalnu 

sigurnost, nezavisni fondovi). 

Standardi MMF-a i propisi valutnog odbora ne dozvoljavaju unutrašnje pozajmljivanje. 

Spoljni dug u septembru 1999. iznosio je 1,6 milijardi USD, a preko 

jedne milijarde od toga duguje se multilateralnim organizacijama, a ostatak bankama 

i trgovinskim partnerima (procene Svetske banke).


Anex 2. 


Prose~ni kapacitet stanovništva 

za opštinske vlasti 26.000 

Broj lokalnih uprava na razli~itim nivoima 

Federacija Bosna i Hercegovina 

Republika Srpska 

Gradovi 

Federacija Bosna i Hercegovina 

Republika Srpska 

10 kantona, 73 opštine 

64 opštine (bez srednjeg sloja) 

2 (Sarajevo, Mostar) 

1 (Banja Luka)


Slika 3. 

Administrativna mapa Bosne i Hercegovine 

Banja Luka 

Canton 2 

Posavina 

Brcko 

District 

Tuzla 

Canton 3 

Tuzla 

Canton 1 

Una-Sana 

Canton 4 

Zenica- 

Doboj 

Canton 10 

Canton 6 

Central Bosnia 

Canton 8 

West Herzegovina 

Canton 9 

Sarajevo 

Mostar 

Sarajevo 

Canton 5 

Podrinje- 

Gorazde 

Canton 7 

Herzegovina- 

Neretva


Anex 3. 

Glavni zakoni o javnoj upravi i lokalnoj vlasti 

Dobar izvor za prevode bosanskih zakona na engleski jezik je prva strana 

vebsajta Projekat reforme zakona i regulative USAID-a: www.soros.org.ba/-lrrp/. 

Tako|e, Kancelarija Visokog predstavnika za Bosnu i Hercegovinu 

Ujedinjenih Nacija ima vebsajt sa kljucnim dokumentima na engleskom i na 

jezicima originala: www.ohr.int. 

Slede}i zakoni regulišu javnu upravu i lokalnu vlast u Bosni i Hercegovini: 

– Zakon o budètu Republike Srpske (preveden Kancelariji visokog predstavnika 

UN u Banja Luci). 

– Nacrt zakona o izborima u Bosni i Hercegovini (1999) (preveden od 

strane OEBS-a, www.oscebih.org/documents/drafelectionlaw/del-eng-14.htm). 

– Nacrt zakona o spoljnom dugu Federacije Bosna i Hercegovina 

(Republike Srpske), zasnovan na Zakonu o spoljnom dugu Bosne i Hercegovine, 

Poglavlje II, ~lan 4, odeljak b, pododeljak 3 (Slu`beni glasnik BiH, br. 1/97). 

– Nacrt zakona o lokalnoj samoupravi, Ministarstvo lokalne uprave (verzija 

iz jula 1999) (Kancelarija visokog predstavnika UN, Banja Luka). 

– Kanton Bosna – Podrinje, Zakon o lokalnoj samoupravi, Slu`beni glasnik 

Kantona Bosna – Podrinje, br. 8/97 (prevedeno u Svetskoj banci, Sarajevo). 

– Kanton Hercegbosna, Zakon o lokalnoj samupravi, mart 1998 (prevedeno 

Svetskoj banci, Sarajevo).


Anex 4. 

Odgovornosti nivoa administracije 

Tabela 1A 

Specifi~ne funkcije jedinica lokalne uprave u Bosni i Hercegovini 

Funkcije Sve Regionalne Nivo entiteta Centralna 

opštine ili gradske (Federacija ili dràva 

vlasti Republika (BiH) 

(kantoni) Srpska) 

I Obrazovanje 

1. predškolsko kapitalni rashodi delovanje x 

2. osnovno kapitalni rashodi delovanje x 

3. srednje kapitalni rashodi delovanje x 

4. tehni~ko x RS x 

II Socijalna zaštita 

1. jaslice x x socijalni fondovi entiteta 

2. obdaništa x x socijalni fondovi entiteta 

3. domovi za smeštaj x x socijalni fondovi entiteta 

4. li~ne usluge za 

starije i hendikepirane x x socijalni fondovi entiteta 

5. posebne slu`be 


porodice u krizi, itd.) x x socijalni fondovi entiteta 

6. socijalni stanovi x x socijalni fondovi entiteta 

7. izbeglice x x x x (i donatori) 

III Zdravstvena slu`ba 

1. primarna nadoknade delovanje zdravstveni 

zdravstvena zaštita i kapitalni rashodi fondovi entiteta 

2. zaštita zdravlja nadokande delovanje zdravstveni 

i kapitalni rashodi 

fondovi entiteta 

3. bolnice x x x 

4. zdravlje javnosti x x x x








IV Kultura, slobodno vreme, sportovi 

1. pozorišta kapitalni rashodi x x 

2. muzeji kapitalni rashodi x x 

3. biblioteke kapitalni rashodi x x 

4. parkovi kapitalni rashodi x x 

5. sportovi, slobodno 

vreme, rekreacija kapitalni rashodi x x 

6. odràvanje zgrada 

za kulturne doga|aje kapitalni rashodi x x 

V Privredne usluge 

1. snabdevanje neke neke regionalne 

vodom 

kompanije 

2. kanalizacija neke neke regionalne 

kompanije 

3. elektri~na 

energija x mreà BiH 

4. gas x BiH 

kompanija 

za gas 

5. grejanje neke 

VI Okolina, javna ~isto}a 

1. skupljanje otpada neke x x 

2. uklanjanje otpada neke x RS 

3. ~iš}enje ulica neke 

4. groblja x x 

5. zaštita okoline x x x x 

VII Saobra}aj, transport 

1. putevi x x x x 

2. javna rasveta x x RS 

3. javni prevoz x x x x








VIII Urbanisti~ki razvoj 

1. urbanisti~ko 

planiranje x x RS 

2. regionalno / 

prostorno planiranje x RS 

3. lokalni privredni 

razvoj x x RS 

4. turizam x x RS 

IX Opšta administracija 

1. funkcije 

ovlaš}ivanja 

(dozvole i sl.) neke x x 

2. druga dràvna 

administrativna 

pitanja 

(bira~ki spisak i sl.) neke x x 

3. lokalna policija neke kantonska policija RS 

4. vatrogasna slu`ba neke x 

5. civilna odbrana x x 

6. zaštita potroša~a x x

135 

Emilija Drumeva* 

LOKALNA VLAST 

U BUGARSKOJ 


Lokalna samouprava predstavlja upravljanje – sprovo|enje odgovaraju}ih 

funkcija – samih zainteresovanih gra|ana pre nego dràve. Tamo gde se dràva 

dobrovoljno povukla, njenu ulogu preuzeli su organi zajednica sa samoupravom 

u svrhu sprovo|enja javne vlasti. Me|utim, lokalna samouprava je tako|e upravljanje 

koje se vodi unutar dràve, a sveukupno pravno zdanje lokalne 

samouprave deluje u ime i umesto dràve. Ustav i zakoni odre|uju meru u kojoj 

dràva moè da dozvoli decentralizaciju upravljanja u postoje}im ekonomskim 

i politi~kim uslovima u zemlji. 

Uopšteno govore}i, administrativna organizacija savremene dràve pokazuje 

kombinovanje i sled dva principa: centralizacije i decentralizacije. Unutar 

okvira svog zakonskog i politi~koj jedinstva, dràva definiše administrativnu 

podelu nacionale teritorije sa ciljem da upravlja efikasno i uspešno. Ovo drugo 

izraàva tendenciju savremenih demokratija u pravcu decentralizacije – priznavanje 

prava na samoupravu administrativnim jedinicama, koje su kao nivo vlasti najbliè 

pojedincima gra|anima, dok najviša vlast ostaje u rukama dràve, obezbe- 

|uju}i na taj na~in vladavinu zakona i ispunjavanje zajedni~kih nacionalnih interesa. 

Lokalna decentralizacija vlasti postiè vertikalnu podelu mo}i. Dok se 

klasi~na podela vlasti – zakonodavne, izvršne, pravosudne – odvija horizontalno, 

decentralizacija je vertikalan proces koji kre}e od centralne dràvne vlasti i završava 

se nivoom lokalne vlasti. 

* Dr Emilia Drumeva, rukovodilac Pravne slu`be Narodne skup{tine Bugarske.

136 Bugarska 

Lokalna samouprava jeste najìvlji, i za rast i razvoj nasposobniji, oblik 

decentralizacije. Me|utim, ona se ne odvija u izolaciji od dràve, ve} predstavlja 

njen neodvojivi deo. Njeni principi proizlaze iz dràvne vlasti te su samim tim i 

proglašeni u ustavu. Ustavni status lokalne samouprave odraàva suštinu javnog 

zakona. Na lokalnom nivou, bilo neposredno ili kroz organe lokalne vlasti, gra|ani 

sprovode javnu vlast u neke odre|ene svrhe – svoje, kao i one koje ima dràva. 

Ako zamislimo vertikalnu liniju du` koje se odigrava decentralizacija vlasti i du` 

koje se odigrava vertikalna raspodela mo}i, ne moè izma}i našoj pa`nji da kako 

vlast ,,silazi ,, do svoje lokalne realizacije, dràva namerno prepušta neke od 

svojih inherentnih funkcija; dakle, dràvna vlast samu sebe ograni~ava i razdeljuje. 

Lokalna samouprava, me|utim, ne ozna~ava uspostavljanje isto tolikog 

broja ,,lokalnih ,, dràva; pošto su sami svoji upravlja~i i pošto same sobom upravljaju, 

lokalne zajednice zapravo preuzimaju neke od funkcija dràvne vlasti i 

sprovode ih u njeno ime. Na taj na~in, lokalna samouprava izvršava funkcije 

decentralizovane javne vlasti i oli~ava odnos izme|u dràve i gra|anina, a da istovremeno, 

me|utim, ne postaje deo dràvne administrativne hijerarhije. 


Bugarska pravna tradicija lokalne vlasti obeleèna je istrajnim verovanjem 

da autoritet lokalne samouprave poti~e od dràve i da nema primarno postojanje 

na osnovu svojih sopstvenih, neotu|ivih prava. Tako|e je prihva}eno da opštinska 

vlast poti~e iz suvereniteta naroda. Ova dva gledišta se dopunjuju, pošto 

autoritet dràve u demokratiji tako|e poti~e od suvereniteta naroda. Istina je da 

istorijski posmatrano, zajednica postoji pre dràvne organizacije; me|utim, drevna 

zajednica sprovodila je ,,samoupravu ,, , a ne ,,lokalnu samoupravu ,, . Svi elementi 

lokalne vlasti, struktura i organizacija njenih organa, njeni mehanizmi 

upravljanja, u velikoj meri sli~ni su autoritetu dràve. Otuda, šema lokalne vlasti 

umanjena je replika dràve što se ti~e osnovnih, glavnih elemenata: zajednice, 

teritorije i vlasti. Kad je re~ o opštini, ovi elementi ne poseduju primarni karakter. 

Prvi bugarski ustav – Ustav Trnovo iz 1879 – posvetio je jednu jedinu odredbu 

ovom pitanju, koje, me|utim, vrlo re~ito govori: ona je postavila principe 

lokalne vlasti i lokalne samouprave: ,,Zemlja }e biti podeljena zbog potreba upravljanja 

na okruge, oblasti i opštine. Prihvati}e se poseban statut ove administrativne 

podele koji }e biti zasnovan na principima opštinske samouprave.” 

Tokom kasnijeg razvoja zakona, dva trostepena modela pojavila su se kao osnova 

za administrativnu decentralizaciju i samoupravu. Prvi model razvio se tokom perioda 

od 1880. do 1934. i sastojao se od okruga, oblasti i opština; drugi model – regioni, 

oblasti i opštine – uveden je 1934. godine i prošao je kroz ceo niz izmena.


Dva slede}a ustava Bugarske iz 1947. i 1971. sadràla su ~itavo poglavlje 

o lokalnoj vlasti. Me|utim, tradicionalni principi prošli su zna~ajne promene: na 

administrativnu decentralizaciju uticao je sistem ve}a ili saveta sovjetskog tipa, 

uspostavljenih kao ,,lokalni organi dràvne vlasti ,, , što je predstavljalo samu suštinu 

celokupnog stati~nog modela komunisti~ke dràve. Ve} po pitanju principa, 

sistem sovjeta bio je stran parlamentarizmu – podela vlasti i slobodni mandat. 

Ovaj sistem je pre kombinovao dve grane vlasti: Ustav iz 1971. izri~ito odre|uje 

da ,,}e se Narodni sovjeti baviti donošenjem i izvršavanjem odluka”. U okvirima 

sistema sovjeta, jedinice su sticale legitimitet ,,odozgo ,, : viši narodni sovjeti 

upravljali su niìm i kontrolisali ih, a imali su mo} da odbace bilo koju njihovu 

nezakonitu ili neodgovaraju}u odluku. 

U oba posleratna ustava, administrativne podele podrazumevale su okruge, 

oblasti i opštine (oblasti su bile ukinute 1959. godine), a od 1987. regione i opštine 

sa njihovim narodnim sovjetima i izvršnim komitetima. Na neki na~in, dakle, 

starija nacionalna tradicija lokalne vlasti nadìvela je politi~ku dogmu koja joj 

je bila nametnuta. 

Demokratski procesi u Bugarskoj posle 1989. godine promenili su dràvu 

od totalitarnog reìma do demokratske vlasti sa slobodnim gra|anskim društvom. 

Ustav usvojen 1991. odre|uje Bugarsku kao parlamentarnu republiku u kojoj se 

vlast dràve deli na zakonodavni, izvršni i pravosudni deo: vlast poti~e od naroda 

i obavlja je narod, neposredno ili kroz organe koji su odre|eni ustavom i zakonima. 

Ustav odre|uje Bugarsku kao zemlju sa lokalnom samoupravom. 

Sadašnji ustav posve}uje ~itavo poglavlje pravilima lokalne samouprave, 

što je u skladu sa evropskom praksom i u duhu evropske Povelje o lokalnoj 

samoupravi. Relevantni ustavni principi uklju~uju savremenu filozofiju lokalne 

samouprave, obezbe|uju}i samoupravu na lokalnim nivoima i sprovo|enje 

regionalne politike razvoja od dràve. Klju~na karakteristika ovog okvira jeste 

stabilnost lokalne samouprave kao 1) autonomne demokratske institucije i 2) nivoa 

nacionalne vlasti. U prvom poglavlju ustava, lokalna samouprava se ovako odre- 

|uje: ,,Republika Bugarska je jedinstvena dràva zasnovana na lokalnoj 

samoupravi.” 

Detaljnije, Ustav predvi|a dva glavna nivoa lokalne vlasti: opštinu i region. 

Opštinska vlast se sprovodi ili putem lokalno izabrane vlasti ili neposredno. 

Opštinski organi samouprave imaju opšta ovlaš}enja u odnosu na lokalne probleme, 

ali oni tako|e imaju i vlast koju im je delegirala dràva. Kod decentralizacije 

javne vlasti, ustav se oslanja na vertikalnu raspodelu vlasti, ~iji je cilj da se 

prevazi|u potencijalne tenzije izme|u centralne vlasti i lokalne samouprave. Na 

regionalnom nivou, dràvna vlast se raspore|uje geografski, pomiruju}i nacionalne 

i lokalne interese.

138 Bugarska 

Drugi fundamentalni princip jeste da centralna vlast i njihova lokalna tela 

sprovode reviziju delovanja i odluka lokalne samouprave da bi se obezbedila 

njihova zakonitost. Ustav tako|e predvi|a posebnu zaštitu lokalnih interesa pred 

Ustavnim sudom. U slu~aju spora izme|u lokalnih i centralnih vlasti, opštinsko 

ve}e moè da uputi taj predmet direktno sudu. 

Principi lokalne samouprave i lokalne administracije onako kako su predvi|eni 

ustavom oli~avaju filozofiju modernog sistema lokalne vlasti, koji treba 

da obezbedi i samoupravu na lokalnom nivou i regionalnu politiku dràve. Klju~ni 

element ovoga koncepta jeste stabilnost lokalne samouprave kao nezavisne 

institucije demokratije na lokalnom nivou, a koja funkcioniše unutar dràve. 

Samim tim, lokalna samouprava i lokalna administracija slede administrativnu i 

teritorijalnu podelu zemlje, koja je odre|ena zakonom. 

Na~elno posmatrano, ustavno odre|enje lokalne vlasti i lokalne samouprave 

neguje i unapre|uje tradiciju i nameru osniva~a: da opština predstavlja osnovni 

i integralni deo lokalne vlasti. Ova zamisao dovela je do jasno odre|enog trenda 

u savremenom zakonodavstvu. Ustav podràva i promoviše još jednu tradiciju: 

da najviši nivo lokalne vlasti – region (ili, u prošlosti, oblast) – bude koordinator 

dekoncentrisane dràvne vlasti na razli~itim lokacijama. 

Ustav daje smerove glavnim pravcima zakonodavnog razvoja. Zakon o 

lokalnoj samoupravi i lokalnoj vlasti prihva}en septembra 1991. imao je mnogobrojne 

amandmane. Zakon o administrativnoj podeli Republike Bugarske i Zakon o 

lokalnim izborima iz 1995. tako|e su u upotrebi sa zna~ajnim amandmanima. Zakon 

o opštinskom budètu usvojen je 1998, a 1999. Zakon o regionalnom razvoju. 

Krajem 1998. godine došlo je do zna~ajne zakonodavne promene u 

administrativnoj i teritorijalnoj podeli zemlje: Amandman na Zakon o administrativnoj 

podeli Republike Bugarske odredio je da }e devet regiona koji su ranije 

postojali biti zamenjeni sa novih dvadeset osam regiona do kraja 1998, a njihove 

granice uglavnom se poklapaju sa nekadašnjim oblastima. Ovom reformom 

i usvajanjem Zakona o regionalnom razvoju, veliki korak u~injen je u procesu 

racionalizacije lokalne vlasti i ujedinjavanja dve tradicionalne (za Bugarsku) tendencije 

u organizaciji lokalne vlasti na najvišem nivou. 

Ukratko, prvih deset godina demokratije u Bugarskoj imaju slede}e tendencije 

što se zakonodavstva o lokalnoj vlasti ti~e: 

– propisi u vezi sa osnivanjem organa lokalne vlasti, uklju~uju}i norme procedura 

predstavljanja i izbora; 

– propisi o distribuiranju materijalnih i finansijskih resursa; 

– razjašnjavanje statusa slu`benika i zvani~nika lokalne vlasti (Zakon o 

dràvnim slu`benicima i statutorni instrumenti); 

– regionalna politika (Zakon o regionalnom razvoju).


1.2. Status glavnog grada 

Grad Sofija je posebna administrativna i teritorijalna jedinica u kojoj je lokalna 

samouprava njenih stanovnika kombinovaana sa primenom dràvne politike 

za razvoj glavnog grada. Zakon odre|uje njegovu podelu i strukturu. Grad Sofija 

sastoji se od dvadeset ~etiri administrativne strukture gradskih oblasti i ima 

status regiona. 

1.3. Teritorijalna samouprava ispod opštinskog nivoa 

Zakon o administrativnoj podeli Republike Bugarske predvi|a gradske oblasti 

i lokalne zajednice kao opštinske potpodele. Gradske oblasti osnivaju se unutar 

opština sa više od tri stotine hiljada stanovnika i u gradovima sa preko sto hiljada 

stanovnika. Lokalne zajednice sastoje se od jednog ili više susednih naselja sa 

stanovništvom preko pet stotina i mogu ih osnovati nadle`na opštinska ve}a. 

Stanovnici lokalnih zajednica neposredno biraju svoje na~elnike, koji imaju 

funkcije koje su odre|ene pravilnikom opštinskog ve}a i koji su odgovrni organima 

opštinskog ve}a. Njihove funkcije mogu da budu da: 

– raspore|uju deo opštinskog budèta koji se odnosi na tu lokalnu zajednicu; 

– pruàju administrativne i druge usluge stanovništvu; 

– obezbe|uju javni red; 

– organizuju javne radove i upravljanje opštinskom svojinom; 

– odràvaju javnu higijenu. 

Tokom poslednjih lokalnih izbora (1999) izabrani su na~elnici za 1.694 lokalne 

zajednice. 

1.4. Odnosi izme|u dràvne administracije i lokalne vlasti 

Postoje dva nivoa lokalne, odnosno teritorijalne vlasti u Bugarskoj: opštine 

i regioni. 

Opština predstavlja osnov lokalne samouprave. Ona postoji i funkcioniše u 

dva svojstva: 1) kao administrativni deo i 2) kao društveno pravno lice. Svojstvo 

opštine kao administratinvog dela uspostavlja se posebnim zakonskim propisima 

kao i ustavom. Sastoji se od jednog ili više naseljenih mesta, a njenu teritoriju 

sa~injavaju ove lokalne zajednice ili mesta. Bilo kakav spor izme|u naselja ili 

mesta u vezi sa teritorijalnim granicama rešava nadle`ni oblasni sud. 

,,Opština }e biti društveno pravno lice,” kaè se u ustavu. Ova zna~ajna i 

saèta odredba proširuje se Zakonom o lokalnoj samoupravi i lokalnoj administ-

140 Bugarska 

raciji: ,,Opština }e biti društveno pravno lice i ima}e pravo da poseduje imovinu 

i da ima autonomni opštinski budèt.” Dalje, Zakon o opštinskoj imovini 

odre|uje opštinsku imovinu bilo kao javnu ili privatnu, te ozna~ava posebne odredbe 

za svaku. Zbog ovakvog stanja stvari, opština, pošto ima prava na oba ova 

tipa vlasništva, predstavlja lice pred privatnim i javnim zakonom, a društveno je 

pravno lice kojim upravljaju oba zakona. Drugim re~ima, opštine imaju mo} i 

sprovode javnu vlast. U ovom slu~aju, bugarski ustav podràva klasi~ni koncept 

opštine kao društveno pravnog lica kojim upravlja javni zakon. Kao takva, opština 

ima posebne karakteristike: 

– Po ustavu i zakonu, ima obavezu da vrši javnu slu`bu; 

– Ima poseban odnos sa i zavisna je od (kada je re~ o pravnoj koordinaciji) 

centralne vlasti dràve. 

Otuda, prevladao je tradicionalni koncept opštinskog tela rukovo|enog 

javnim zakonom kao organa samouprave kome zakon odre|uje da vrši sve lokalne 

javne slu`be kako je odre|eno zakonom u okviru utvr|enih lokalnih granica, ~ije 

su komunalne, organizacijske i stalne odredbe neophodne ve} samom ~injenicom 

ljudskog suìvota u okviru zajednice. Pri izvo|enju takvih lokalnih zadataka, gra- 

|ani imaju pravo da u~estvuju bilo neposredno bilo putem svojih izabranih opštinskih 

organa. Ovo pravo odraàva demokratsku suštinu lokalne samouprave. 

Što se ti~e odluka u vezi sa stvaranjem, promenama ili prestankom postojanja 

opština, uklju~uju}i i bilo koju promenu granica, ustav predvi|a da su takve 

promene u na~elu predmet lokalnog referenduma. Ova odredba pokazuje snaàn 

izraz neposredne demokratije na lokalnom nivou. Uslovi i postupak se detaljno 

opisuju, uklju~uju}i tu i reviziju zakonitosti od strane regionalnog guvernera. 

Region je jedinica u kojoj se dràvna vlast sprovodi na loklanom nivou. On 

je administrativna i teritorijalna jedinica kojoj je povereno vo|enje regionalne politike 

i obezbe|ivanje uskla|ivanja izme|u nacionalnih i lokalnih interesa. Region se 

sastoji od od jedne ili više susednih opština, a njegova teritorija jeste teritorija opština 

koje ga ~ine, a nosi ime grada u kome je smešteno njegovo administrativno sedište. 

Regionalni guverneri su predstavnici dràve na ovom nivou. 

Regionalne granice mogu biti promenjene samo u vezi sa granicama postoje}ih 

opština. Takve promene odobravaju se predsedni~kim dekretom na predlog 

Ve}a ministara. Ova procedura ne predvi|a referendum, pošto region nije stepen 

lokalne samouprave. Dràvni organi i slu`be izvršne dràvne vlasti stvaraju se na 

regionalnom nivou. Postoje 262 opštine u Republici Bugarskoj (od 1999) i dvadeset 

osam regiona (od 1998). 

Regionom upravlja guverner uz pomo} zamenika guvernera i regionalne 

administracije. Guverner nije dràvni slu`benik; on ili ona je javni organ koga i-


menuje Ve}e ministara. Premijer imenuje zamenike guvernera. Donedavno, Zakon 

o lokalnoj samoupravi i lokalnoj vlasti sadrào je sve relevantne zakonske odredbe. 

Kasnije, usvajanjem Zakona o administraciji dobijen je zakonski okvir regionalne 

administracije. 

Organi izvršne vlasti su centralni i teritorijalni. Centralni izvršni organi su 

Ve}e ministara, premijer, zamenici premijera i ministri; teritorijalni izvršni organi 

su regionalni guverneri i predsednici opština. 

Dekoncentracija vlasti postiè se posredstvom regionalnih guvernera, koji 

imaju zadatak da primenjuju regionalnu politiku. Da bi ispunili svoju du`nost, 

guverneri izdaju nare|enja na koje je mogu}e àliti se Vrhovnom administrativnom 

sudu. Oni mogu da povuku nezakonite odluke opštinskih ve}a i da ih upute 

na regionalne sudove u roku od mesec dana od dana kada su otkriveni i konstatovani. 

U okviru istog tog perioda, oni mogu da povuku nezakonite odluke 

predsednika opština. Na regionalnom guverneru je da postigne efikasnu regionalnu 

politiku: 

– Uspostavljaju}i vladinu politiku u regionu, izvršavaju}in administrativnu 

i teritorijalnu reformu i koordinišu}i delovanje dràvnih organa u regionu i njihove 

odnose sa lokalnim vlastima. 

– Obezbe|uju}i uskla|enost izme|u nacionalnih i lokalnih interesa, 

planiraju}i i primenjuju}i regionalne strategije i programe regionalnog razvoja i 

i deluju}i zajedno sa lokalnim vlastima i lokalnom administracijom. 

– ûvaju}i i štite}i dràvnu imovinu u regionu. 

– Garantuju}i red i mir, administrativnu kontrolu i primenu zakona i odluka 

koje donose predsednik republike i Ve}e ministara. 

– Kontrolišu}i zakonitost odluka i delovanja lokalne vlasti i administracije. 

– Kontrolišu}i zakonitost odluka i delovanja dràvnih organa, odeljenja, 

organizacija i preduze}a u regionu. 

– Organizuju}i odbranu i mobilizacionu spremnost stanovništva, organizuju}i 

zaštitu u slu~aju prirodnih katastrofa i nesre}a i odràvaju}i javni red red. 

Regionalna administracija, koju sa~injavaju pravna lica finansirana iz dràvnog 

budèta, od pomo}i je guvernerima u vršenju njihove vlasti. Njeno delovanje, 

struktura, orgnizacija rada i i sastav odre|eni su pravilnikom koji usvaja Ve}e 

ministara. 

Opštinski organi lokalne samouprave jesu ve}a. U opštinama koje su podeljene na 

gradske oblasti, opštinska ve}a biraju na~elnika gradske oblasti ili gradona~elnika. Opštine 

u kojima su uspostavljene lokalne zajednice biraju svoje na~elnike neposredno. 

Funkcije lokalne vlasti i lokalne samouprave na nacionalnom nivou imaju i 

vrše:

142 Bugarska 

– Stalni komitet lokalne samouprave, regionalne politike i javnih radova 

Narodne skupštine, koji daje mišljenje o svakom nacrtu zakona koji se odnosi na 

lokalnu samoupravu. 

– Ministarstvo regionalnog razvoja i javnih radova. 

– Ministarstvo dràvne administracije. 

– Administracija Ve}a ministara, koja uklju~uje i Odeljenje lokalne samouprave 

i administracije, putem koje guverneri i regionalna tela centralnih odeljenja 

obezbe|uju povratnu informaciju u vezi sa lokalnom administracijom i 

samoupravom. 



Organi lokalnih samouprava zasnovani su na osnovama neposrednih izbora 

koji podrazumevaju u~eš}e glasa~a iz odre|ene opštine ili lokalne zajednice. Opštinsko 

ve}e biraju stanovnici opštine pod uslovima odre|enim u Zakonu o lokalnim 

izborima. Veli~ina opštinskog ve}a zavisi od broja stanovnika te opštine. 

Izborni proces za ~lanove opštinskih ve}a i na~elnike odvija se pod javnom 

kontrolom i garantovan je zakonom koji zahteva transparentnost delovanja izbornih 

organa. Centralna izborna komisija nadzire da li lokalne komisije po{tuju zakonitost 

i objavljuje rezultate glasanja za celu zemlju u posebnom biltenu. 

Svaki gra|anin Republike Bugarske koji je napunio osamnaest godina najmanje 

dva meseca pre izbora ima pravo da glasa. U skladu sa izbornim pravilima 

organizacije i procedure, glasa~i moraju imati boravište u opštini u kojoj se odr- 

àvaju izbori. Bira~ko pravo u~eš}a u lokalnim izborima odre|eno je u Zakonu 

o lokalnim izborima. 

Bira~ko pravo gra|ana ostvaruje se u bira~kim spiskovima. Ove spiskove s- 

astavlja opštinska administracija, gde se ~uvaju javni registri; oni se štampaju iz 

centralizovanih banki podataka i potpisuju ih gradona~elnik ili predsednik opštine 

i sekretar, pod uslovom da je takav sekretar imenovan. 

Bugarski dràvljani koji nemaju drugo dràvljanstvo, koji imaju osamnaest 

godina, i koji nisu nesposobni ili u zatvoru imaju pravo da budu izabrani za ~lanove 

ve}a, gradona~elnike ili predsednike opština. Dodatni uslov jeste da moraju 

imati prijavljeno boravište u toj opštini najmanje dva meseca pre datuma lokalnih 

izbora. 

Izbori za ~lanove ve}a opštine odràvaju se prema proporcionalnom sistemu. 

Teritorija opštine smatra se jednom izbornom jedinicom sa više mandata za izbore 

za opštinsko ve}e.


U opštinama se tako|e biraju predsednici opština ili na~elnici. Ako opština 

ima gradske oblasti i lokalne zajednice, i ove jedinice biraju na~elnike; opštinska 

ve}a biraju na~elnike gradskih oblasti, a gra|ani lokalnih zajednica neposredno 

biraju svoje na~elnike. Ovi izbori se odràvaju po principu ve}ine. Zakon 

odre|uje da se izbori odvijaju neposrednim glasanjem stanovnika opština. Novoizabrani 

na~elnik polaè zakletvu pred opštinskim ve}em na njegovoj inaugurativnoj 

sednici posle izbora. Mandat na~elnika traje ~etiri godine. Zakon o 

lokalnoj samoupravi i lokalnoj administraciji predvi|a razloge za prevremeni završetak 

na~elnikovog mandata. U roku od jednog meseca posle izbora, svaki novoizabrani 

~lan ve}a i na~elnik duàn je da objavi pred ve}em izvore finansiranja 

i troškove koje je imao tokom predizborne kampanje. 

Opštinsko ve}e, na predlog na~elnika, bira jednog ili više zamenika na~elnika 

tajnim glasanjem. Za izbor je potrebna kvalifikovana ve}ina od više od 

polovine svih ~lanova ve}a. Tokom svog mandata, na~elnik i zamenik na~elnika 

ne mogu da u~estvuju u vo|enju politi~kih partija ili da se bave komercijalnim 

delatnostima, onako kako je odre|eno Komercijalnim kodeksom. 

Smatra se da je ovaj spoj dva glavna izborna sistema – proporcionalni za 

~lanove ve}a i ve}inski za na~elnike – od velike koristi za sistem lokalne vlasti 

u Bugarskoj. 

2.2. Oblici neposredne demokratije 

Oblici neposredne demokratije uklju~uju lokalni referendum, opštu skupštinu 

i peticije. Glasanje u lokalnim izborima smatra se još jednim sredstvom 

neposrednog u~eš}a u politi~kom procesu. Osim toga, gra|ani imaju pravo da 

upute àlbe, predloge i peticije dràvnim vlastima. 

Referendum se odràva u vezi sa lokalnim pitanjima vezanim vo|enje 

politike u opštini. Pitanja kao što su opštinski budèt, porezi i druga koja podleù 

specijalnim procedurama ne mogu se rešavati referendumom. 

Pravo da pokrenu inicijativu za odràvanje opštinskog referenduma pripada: 

glasa~ima, ~lanovima opštinskog ve}a, predsedniku ili na~elniku opštine i 

regionalnom guverneru. Peticija za odràvanje referenduma šalje se opštinskom 

ve}u, koje potom donosi odluku kvalifikovanom ve}inom. Ako peticiju za referendum 

podnese više od polovine glasa~a, opštinsko ve}e ne moè da je odbije. Na 

opštinskom ve}u je da obezbedi ta~nu formulaciju pitanja na koje }e se davati 

odgovor ,,da ,, ili ,,ne ,, . 

Lokalni referendum smatra se valjanim ako više od pola svih glasa~a iza|e 

na glasanje. O odobrenju ili odbijanju predmeta referenduma odlu~uje ve}ina 

glasova, a opštinsko ve}e objavljuje rezultate i preduzima na sebe sprovo|enje

144 Bugarska 

odluke. Kada je predlog odbijen na referendumu, novi referendum o istom pitanju 

ne moè da se odrì pre isteka perioda od dve godine. Opštinski referendum je u 

širokoj upotrebi u Bugarskoj. 

Opšta skupština stanovništva jeste demokratrski oblik neposrednog u~eš}a 

u samoupravi opštine i odgovara manjim zajednicama. 

Gra|ani mogu da podnose odre|ene predloge vlastima putem àlbi i peticija. 

Podnosioci peticija mogu da uti~u na odluku vlasti, pod uslovom da su zahtevi 

koji se u njima sadrè legitimni. 

2.3. Raspodela mo}i izme|u nivoa vlasti 

Ve}e ministara nalazi se na ~elu, a tako|e i primenjuje doma}u i spoljnu 

politiku u saglasnosti sa ustavom i zakonima. Ova institucija obezbe|uje javni r- 

ed i nacionalnu sigurnost i pruà opšte smernice za dràvnu administraciju i 

oruàne snage. Kao izvršno telo, sastoji se od premijera, zamenika premijera i 

ministara. Ministri su na ~elu pojedinih ministarstava. 

Ve}e ministara usvaja uredbe, pravila, propise, naredbe i odluke u skladu sa 

zakonom. Ministri izdaju pravila, propise, instrukcije i naredbe. Oni se rukovode 

zakonima zemlje pri ispunjavanju volje i interesa nacije. 

Vlast lokalne samouprave u opštinama predstavlja ve}e, koje je organ opšte 

nadle`nosti. Ve}e odre|uje politiku opštinskog razvoja i javnih slu`bi i delatnosti 

od lokalnog interesa onako kako je to odre|eno zakonom. Opštinsko ve}e bavi 

se i ekonomskim pitanjima, zaštitom okoline, zdravstvenom zaštitiom, socijalnom 

politikom, obrazovanjem, kulturom, komunalijama, regionalnim i gradskim 

razvojem, opštinskim vlasništvom, bezbednoš}u u saobra}aju i javnim redom. 

Tako|e se bavi pitanjima od lokalne va`nosti a koja nisu u isklju~ivoj nadle`nosti 

nekih drugih organa vlasti, a obavlja i funkcije koje su mu poverene od centralnih 

izvršnih organa u skladu sa zakonom. 

Da bi moglo da sprovede svoj široki dijapazon funckija, opštinsko ve}e uìva 

slede}a ovlaš}enja: 

– Uspostavlja stalne komitete i komitete po potrebi, te bira njihove ~lanove; 

– Odre|uje strukturu opštinske administracije i odredi fondove za plate o- 

soblja iz opštinskog budèta. 

– Bira i razrešuje predsedavaju}eg opštinskog ve}a. 

– Bira i razrešuje zamenike na~elnika na predlog na~elnika. 

– Odredi nadoknadu na~elnicima u skladu sa postoje}im propisima. 

– Usvaja godišnji opštinski budèt, odobrava njegovu primenu, uklju~uju}i 

troškove nastale iz vanbudètskih ra~una, i da vrši kontrolu nad njima.


Na~elnik ili predsednik opštine je vlast opšte nadle`nosti i deluje kao izvršni 

opštinski organ i kao administrativni organ, a njegovo delovanje je predmet 

supervizije, nadgledanja od adràvne administracije preko regionalnog guvernera. 

Na~elnik ili predsednik opštine izdaje naredbe koje su u njegovoj ili njenoj 

nadle`nosti. Zakon o lokalnoj samoupravi i lokalnoj administraciji odre|uje ovlaš- 

}enja na~elnika gradske oblasti i lokalne zajednice. 

Regionalni guverner ima pravo da suspenduje nezakonite odluke opštinskih 

ve}a i da povu~e nezakonite odluke na~elnika. Protiv odluka opštinske i 

regionalne administracije moè se voditi spor pred sudom. Dràva je odgovorna 

za štetu prouzrokovanu nezakonitim odlukama i delovanjem administrativnih 

organa, zvani~nika i slu`benika. 

Zemljišne komisije opštinskih ve}a predstavljaju dràvnu vlast u vezi sa 

vlasništvom and zemljištem i njih imenuje ministar poljoprivrede. One su zajedni~ki 

organi i imaju mogu}nost donošenja odluka u vezi sa povra}ajem zemljišta. 

2.4. Unutrašnja struktura donošenja odluka lokalne vlasti 

Opštinsko ve}e je kolektivni samoupravni organ donošenja odluka lokalne 

administracije i ima opštu nadle`nost. Ve}e ustanovljava opštinsku politiku, bavi 

se pitanjima od lokalnog zna~aja i obavlja funkcije koje je na njega prenela centralna 

dràvna vlast. Da bi moglo da realizuje svoje brojne funkcije, Zakon o 

lokalnoj samoupravi i lokalnoj admenistraciji daje mu izvestan broj nadle`nosti 

koje mu omogu}avaju da: 

– Odre|uje proceduru za obaveštavanje javnosti o opštinskom budètu. 

– Odre|uje vlast na~elnika ili predsednika opštine, oblasnih ve}a i na~elnika 

oblasti i lokalnih zajednica. 

– Utvr|uje iznos lokalnih poreza i da`bina u okvirima odre|enim zakonom. 

– Odlu~uje o sticanju, upravljanju i raspolaganju opštinskim vlasništvom i 

opštinskim kompanijama i imenuje svoje predstavnike u kompanijama. 

– Odlu~uje o osnivanju i zatvaranju opštinskih fondacija i o upravljanju 

darovanim vlasništvom. 

– Daje koncesije i da objavljuje takve odluke. 

– Odlu~uje o koriš}enju zajmova od banaka, obezbe|ivanju zajmova bez kamate 

i izdavanju menica pod uslovom odre|enim zakonom. 

– Stvara i odobrava generalne i detaljne planove urbanisti~kog razvoja. 

– Odre|uje kriterijume za delatnosti fizi~kih i pravnih lica na teritoriji 

opštine, imaju}i u vidu karakteristike ìvotne sredine, istorijske, socijalne i druge 

karakteristike tog naselja, kao i uslove tehni~ke i društvene infrastrukure.

146 Bugarska 

– Odlu~uje o u~estvovanju opštine u asocijacijama lokalnih uprava, i to u 

zemlji i inostranstvu, i da nominuje svoje predstavnike u njima. 

– Stvara oblasti i lokalne zajednice pod uslovima odre|enim zakonom; da 

predlaè administrativne i teritorijalne promene u vezi sa opštinom. 

– Odlu~uje o nazivima i promenama naziva ulica, trgova, prigradskih naselja 

i drugih delova opštine. 

– Raspravljaju i donose odluke u vezi sa predlozima oblasnih ve}a i na~elnika 

u vezi sa pitanjamima koja su u njihovoj nadle`nosti. 

– Odlu~uje o odràvanju referenduma i generalnih skupština stanovnika o 

pitanjima koja su u njegovoj nadle`nosti. 

– Odobrava simbol i pe~at opštine 

– Dodeljuje titulu po~asnog gra|anina gra|anima Bugarske i stranih zemalja. 

Ovaj spisak, koji se nalazi u ~lanu 21. Zakona o lokalnoj samoupravi i 

lokalnoj administraciji, nije potpun, i posebni zakoni kojima je cilj da iza|u u s- 

usret odredbama ustava mogu da im daju i druge kompetencije. U izvesnim 

slu~ajevima, opštinsko ve}e ima funkcije koje mu je odredila centralna vlast. 

Opštinsko ve}e bira izme|u svojih ~lanova stalne i privremene komitete, koji 

mogu uklju~ivati i eksperte koji nisu njegovi ~lanovi. Zadaci ovih komiteta su da: 

– Pou~avaju potrebe ljudi u tom regionu i da predlaù rešenja za probleme; 

– Pomognu opštinskom ve}u u pravljenju nacrta odluka i rešenja u vezi sa 

pitanjima koja treba razmotriti i o kojima treba doneti odluku. 

– Nadziru izvršavanje odluka opštinskog ve}a. 

Opštinsko ve}e usvaja pravilnik o organizaciji i procedurama koji odre|uje 

njegovo funkcionisanje i funkcionisanje njegovih komiteta, oblasnih ve}a, 

opštinske administracije, asocijacije opštine i svih drugih pitanja odre|enih zakonom. 

U okvirima svojih ovlaš}enja opštinsko ve}e prihvata i usvaja pravila i instrukcije 

i preuzima odlu~ivanje o lokalnim pitanjima. Odluke koje donosi opštinsko 

ve}e podlo`ne su administrativnom i neposrednom sudskom nadzoru. Sva 

rešenja opštinskog ve}a podnose se regionalnom guverneru u roku od sedam dana. 

Ova odredba naglašava ustavni princip da centralna vlast i njeni lokalni predstavnici 

kontrolišu zakonitost svih lokalnih odluka i postupaka. @alba na pravni ili 

opšti administrativni postupak podnosi se regionalnom sudu, ako neka odredba 

zakona ne odre|uje druga~ije. 

Op{tinska ve}a odràvaju sastanke u redovnim vremenskim intervalima. Regionalni 

guverner saziva novoizabrano opštinsko ve}e. Pravila svakog opštinskog 

ve}a odre|uju vremenski raspored njegovih redovnih sastanaka, koji su otvoreni za


javnost. Opštinsko ve}e tako|e moè da se sazove na zahtev predsedavaju}eg, jedne 

tre}ine ~lanova ve}a, ili jedne petine opštinskih glasa~a, ili regionalnog guvernera. 

Zakon zahteva kvorum za sastanke – više od polovine ~lanova ve}a – da bi 

odluke opštinskog ili oblasnog ve}a bile valjane. Odluke ve}a usvaja ve}ina od 

više od pola prisutnih ~lanova ve}a. Ve}e moè da odlu~i da se glasanje obavi 

tajno. Kvalifikovana ve}ina više od polovine ~lanova ve}a neophodna je da bi se 

donela odluka u vezi sa izvesnim pitanjima. 

Mandat ~lana opštinskog ve}a po~inje u trenutku kad on ili ona poloì zakletvu 

na prvom zasedanju ve}a i završava se kada ~lan ve}a koji }e ga naslediti 

poloì zakletvu. Obi~no ~lanovi opštinskih i regionalnih ve}a nisu na ovim mestima 

zaposleni puno radno vreme; oni nastavljaju da rade na svojim radnim mestima 

ili koriste odsustvo da bi izvršavali svoje funkcije opštinskih ili regionalnih 

~lanova ve}a. Oni imaju pravo na punu platu, koja tako|e pokriva vreme koje provedu 

u opštinskom ve}u i njegovim stalnim komitetima; poslodavac dobija nadoknadu 

iz opštinskog budèta. Ako ~lan ve}a nije zaposlen, on ili ona prima nadoknadu 

one vrste i oblika koji je predvi|en opštinskim statutom. ^lan ve}a opštine ili 

oblasti ima slede}a prava da: 

– Bude biran za ~lana stalnih i povremenih komiteta tog ve}a. 

– Predlaè ta~ke koje }e u}i u dnevni red zasedanja ve}a i da predstavlja nacrte 

odluke. 

– U~estvuje u procesima raspravljanja i donošenja odluka u vezi sa svim 

pitanjima koje su u nadle`nosti tog ve}a. 

– Upu}uje pitanja na~elniku. 

^lan opštinskog ve}a ima du`nosti da: 

– U~estvuje u sastancima ve}a i stalnih komiteta i u procesu donošenja odluka. 

– Odràva kontakte sa izbornim telom i da ga obaveštava o delatnostima i 

odlukama ve}a. 

Opštinsko ve}e bira predsedavaju}eg me|u svojim ~lanovima tajnim glasanjem. 

Ova odluka donosi se apsolutnom ve}inom – glasovima više od polovine svih 

~lanova ve}a. Predsedavaju}i ima mandat istovetan sa mandatom opštinskog ve}a. 

Na~elnik je opštinski organ izvršne vlasti i njegovo ili njeno delovanje 

rukovo|eno je zakonom, opštinskom uredbama i odlukama koje donosi narod. On 

ili ona ima glavne prerogative da: 

– Bude na ~elu izvršnih aktivnosti opštine. 

– Vodi i koordinira radom specijalizovanih izvršnih organa. 

– Imenuje i razrešava starije i mla|e po rangu osoblje opštinske administracije 

i na odre|uje disciplinske kazne.

148 Bugarska 

– Odràva javni red. 

– Organizuje pripremu i sprovo|enje opštinskog budèta. 

– Organizuje primenu dugoro~nih programa. 

– Organizuje i izveštava o izvršavanju odluka opštinskog ve}a. 

– Organizuje ispunjavanje zadataka onako kako su propisani zakonom i uredbama 

onako kako ih je izdao predsednik republike i Ve}e ministara. 

– Prenese funkcije na na~elnike lokalnih zajednica i oblasti i da koordiniše 

i nadzire njihovo delovanje. 

– Odràva kontakte sa politi~kim partijama, javnim organizacijama, pokretima 

i drugim lokalnim vlastima u zemlji i inostranstvu. 

– Organizuje zaštitu stanovništva u slu~aju prirodnih katastrofa i nesre}a. 

– Potpisuje planove urbanog razvoja koje je odobrilo opštinsko ve}e i da 

organizuje njihovu primenu i dopune. 

– Vrši funkcije mati~ara. 

– Predstavlja opštinu pred fizi~kim i pravnim licima i pred sudom. 

– Obezbe|uje organizacionu i tehni~ku podršku opštinskom ve}u. 

Osim ovih funkcija javnog zakona (organizacijskih, nadzornih i kazneno- 

-administrativnih), na~elnik ima i funkcije privatnog prava: predstavlja opštinu u 

pitanjima vezanim za ugovore, vlasništvo ili zaposlenje. 

Na~elnik opštine ima dve uloge: 1) organa lokalne samouprave u opštini 

i 2) administrativnog organa, ~ija se rešenja i naredbe nalaze pod nadzorom 

dràvne administracije, koju predstavlja regionalni guverner. U nekim slu~ajevima, 

na~elnik tako|e obavlja funkcije koje mu je odredila centralna vlada. 

Ove funkcije, kao i odgovornost za ispunjavanje svih odluka opštinskog ve}a, 

razlozi su za na~elnikovo delovanje kao administrativnog organa. U ovom slu- 

~aju njegove ili njene odluke podlo`ne su administrativnom nadzoru centralne 


Naro~ita pa`nja treba da se obrati odnosima izme|u opštinskog ve}a i 

na~elnika. Odnosi izme|u na~elnika i opštinskog ve}a sli~ni su odnosima 

izme|u parlamenta i vlade na nacionalnom nivou; opštinsko ve}e moè da stavi 

van snage odluke na~elnika koje su donet, a u suprotnosti su sa odlukama ve}a. 

S druge strane, na~elnik moè da ospori odluku opštinskog ve}a ako smatra 

da ona krši zakon ili se nalazi u suprotnosti sa interesima te opštine. Osporavanje 

se vrši u pismenom obliku u roku od sedam dana i ima snagu obustavljanja. 

Ako opštinsko ve}e potvrdi svoju odluku na ponovnom razmatranju, 

na~elnik je u obavezi da je izvrši ili da stvar pokrene pred sudom. U procesu 

razmatranja ovog pitanja po drugi put, odluka se donosi ve}inom ukupnog broja 

svih ~lanova ve}a. Ovo zakonsko rešenje zapravo stvara ,,obustavljanje veta ,,


na~elnika i u izvesnoj meri podse}a na ,,kontrolu i ravnoteù ,, izme|u predsednika 

i parlamenta. 

Sekretar opštine nije politi~ka figura, ve} opštinski zvani~nik koji ima status 

dràvnog slu`benika po Zakonu o lokalnoj samoupravi i lokalnoj administraciji. 

Njegova ili njena ovlaš}enja nisu vezana za mandat opštinskog ve}a; sekretara 

imenuje na~elnik da bi organizovao opštinsku administraciju, da bi se bavio 

uslovima na radu osoblja, da bi nadzirao delovanje mati~ara i da bi se bavio i/ili 

organizovao àlbe i predloge gra|ana, te referendume. 

2.5. U~eš}e javnosti u procesu donošenja odluka 

U~eš}e javnosti u procesu donošenja odluka o pitanjima od lokalnog zna~aja 

mora da se olakša. Razmena izme|u lokalnih vlasti i njihovih bira~kih tela ili predstavnika 

bira~kog tela preporu~uje se kod pitanja koja se odnose na: 

– društvene i kulturne aktivnosti i aktivnosti vezane za slobodno vreme; 

– poboljšavanje zaposlenosti i kreiranje odgovaraju}ih poslova; 

– stambenu politiku; 

– obrazovnu politiku; 

– socijalnu i zdravstvenu zaštitu itd. 

Zasedanja opštinskog ve}a otvorena su za javnost; me|utim, ve}e ima pravo 

da odlu~i da odrì sastanak iza zatvorenih vrata kad je to neophodno. 

2.6. Udruènja lokalne vlasti 

Zakon dozvoljava opštinama da stvaraju udruènja – asocijacije – da bi 

zaštitile svoje zajedni~ke interese. U tu svrhu mogu se osnivati regionalne asocijacije. 

Ove organizacije su nevladine i nepoliti~ke i drè do principa dobrovoljnosti 

i jednakosti dok deluju u okvirima svojih statuta. One obezbe|uju izvestan 

broj usluga opštinama: predstavljanje pred dràvnim telima, pravljenje nacrta 

predloga za poboljšavanje zakonskog okvira za lokalnu samoupravu, pripremanje 

predloga koji se ti~e opštinskog dela zakona o dràvnom budètu, i tako 

dalje. 

Krajem 1996. godine osnovana je Nacionalna asocijacija opština Republike 

Bugarske. Ona igra ulogu posrednika u odnosima izme|u opština i dràve i olakšava 

dijalog o pitanjima od obostranog interesa.

150 Bugarska 


3.1. Struktura i delovanje lokalne administracije, administrativna 

organizacija 

Opštinska administracija sastoji se od odeljenja, na~elništava i sli~no. 

Odgovornosti administracije uklju~uju pravljenje nacrta rešenja i pravila koje treba 

da odobri opštinsko ve}e ili na~elnik ili predsednik opštine, potom obezbe|ivanje 

stru~ne i druge podrške lokalnim vlastima, donošenje pojedina~nih 

administrativnih rešenja i analiziranje posebnih društvenih podru~ja na inicijativu 

i predlog glasa~a. Administracija se tako|e bavi aktivnostima koje joj odre|uje 

ve}e i obezbe|uje tehni~ku i administrativnu podršku. 

Pravila organizacije i procedura opštinskih i regionalnih administracija predvi|aju 

slu`benike i jedinice koje su odgovorne na~elniku ili predsedniku opštine 

i njegovom zameniku, naime: 1) na~elnik i njegovi zamenici, 2) sekretar, 3) glavni 

arhitekta, 4) tehni~ko odeljenje, 5) odeljenja, 6) slu`be, 7) kancelarije. 

Struktura opštinske administracije zasnovana je na funkcionalnim podru~jima: 

vlasništvo i finansije; investicije, javni radovi i infrastruktura; saobra}aj; 

regionalni razvoj; stambena politika i izgradnja; zdravstveno i socijalno 

osiguranje; zaštita okoline, prirodni resursi i agrarna reforma; javni red, javna 

bezbednost i administrativne usluge. Odeljenje koje je odgovorno neposredno 

predsedniku opštine ili njegovom zameniku pokriva jedno od tih podru~ja. Slika 

4.1 pokazuje liniju nadle`nosti i odgovornosti u opštinskoj administraciji. 

Niì nivoi administracije jesu specijalizovana tela opštinskog ve}a i 

predstavljaju vaàn deo lokalne administrativne strukture. Oni su organizovani po 

kancelarijama, nadleštvima, odeljenjima, biroima i sli~no, a na ~elu im se nalaze 

organi sa posebnom nadle`noš}u. Ovi specijalizovani organi bave se delatnostima 

neposredno odre|enim zakonom na podru~ju zdravstvene nege, ekonomije, kulture, 

obrazovanja, socijalnih pitanja, poreza i tome sli~no. 

Regionalna administracija ima sli~nu podelu i odeljenja, me|u kojima su 

najva`nija: vlasništvo, finansije, investiranje, javni radovi, saobra}aj; zaštita okoline, 

javni red, javna bezbednost, odràvanje mobilizacione pripravnosti i sli~no. 

Dràvni slu`benici i zaposleni izvršavaju administrativne aktivnosti i 

delatnosti. Osoblje administrativnih struktura na lokalnom nivou pripada opštinskoj, 

regionalnoj, oblasnoj i na~elnikovoj administraciji i slu`bama. Opštinsko 

osoblje ima status dràvnih slu`benika. Osoblje regionalne administracije 

uglavnom se sastoji od osoba koje imenuje guverner, a koji rade za organizacije 

i spadaju u kategorije onako kako je odobrilo Ve}e ministara. Kategorije osoblja 

su odre|ene kako sledi:


– izabrane funkcije – na~elnici ili predsednici opština, njihovi zamenici, 

~lanovi opštinskih ve}a; 

– imenovano osoblje – sekretari, šefovi odeljenja, tehni~ko osoblje itd. 

Slika 1. 

Linija odgovornosti i nadle`nosti u opštinskoj administraciji 

u Bugarskoj 

Opštinsko ve}e 

Na~elnik, gradona~elnik ili predsednik opštine 

Zamenik Zamenik Zamenik Glavni Policijska 

na~elnika na~elnika na~elnika arhitekta slu`ba 

Lokalni budèt, Socijalna Obrazovanje 

finansije pitanja i kultura 

Lokalna pitanja Zdravstvena Sport, rekreacija, 

vlasništva nega aktivnosti u 

i imovine 

slobodno vreme 

Lokalna pijaca 

Dràvni 

i tr`nica 

slu`benici 

Lokalna 

sanitarna slu`ba 

Na~elnik ili predsednik opštine imenuje i razrešava osoblje višeg i nièg ranga 

u okviru izvršnog dela opštinskog ve}a i odlu~uje o platama svakoga od njih 

imaju}i u vidu fondove koje odre|uje opštinsko ve}e i u skladu sa iznosima koje 

je propisalo Ve}e ministara. Usvajanje Zakona o dràvnoj slu`bi, koji sadrì detaljne 

odredbe o statusu i uslovima rada za sve dràvne slu`benike, o~ekuje se 

uskoro. 

Lokalnu administraciju od 1996. godine ~ini dvadeset hiljada ljudi, od kojih 

48% predstavlja delegiranu lokalnu administraciju oblasti i lokalnih zajednica. 

Neki poloàji opštinske administracije nisu još uvek ustanovljeni i uspostavljeni 

zbog nepostojanja zakona o dràvnim slu`bama. Klasifikacija 

lokalne vlasti usvojena je uredbom Ve}a ministara u skladu sa veli~inom opština, 

brojem lokalnih zajednica i oblasti u svakoj, te posebnim statusom grada 

Sofije. Postupci zapošljavanja osoblja razlikuju se od opštine do opštine. 

Konkursi se raspisuju za poloàje koji zahtevaju visokostru~no osoblje, ~iju proceduru 

propisuje Kodeks o radu, koji tako|e propisuje i odre|uje kriterijume za 

pojedine poslove.

152 Bugarska 

Svaka opštinska ili regionalna administracija ima specijalizovanu strukturnu 

jedinicu koju ~ine eksperti u upravljanju kadrom. Njihovi zadaci uklju~uju skupljanje, 

obra|ivanje, skladištenje i prenošenje informacija o pitanjima vezanim 

za efikasno upravljanje kadrom. U okviru administrativne strukture opštine ova 

jedinica se tako|e bavi razvojnim programima obuke kadra koji imaju za cilj da 

postignu punu realizaciju potencijala svakog zaposlenog. 

3.2. Funkcije poloàja 

Opštinska ve}a ovlaš}ena su da donose normativne i administrativne akte u 

vezi sa ograni~enim nizom delatnosti, uglavnom onih koje se bave komunalnim 

pitanjima (snabdevanje vodom, kanalizacija, odnošenje |ubreta i kontrolisanje 

funkcionisanja otvorenih pijaca). Na~elnik donosi pojedina~ne akte u skladu sa 

zakonom i odlukama opštinskog ve}a. 

Institucije i kompanije vode ili direktno kontrolišu lokalne vlasti. Pravo opština 

da poseduju imovinu odre|eno je ustavom. Reìm opštinskog vlasništva uspostavljen 

je Zakonom o opštinskoj svojini koji odre|uje uslove vo|enja, upravljanja 

i raspolaganja pokretnom i nepokretnom imovinom; odre|uje javno i privatno 

vlasništvo nad opštinskom imovinom; uspostavlja posebna pravila za upravljanje 

kod oba tipa vlasništva; i detaljno odre|uje kompetencije svakog organa 

opštinske vlasti u vezi sa imovinom. Mnoge od pravnih odredaba daju se znatno 

detaljnije u pravilima za primenjivanje, prihva}enim od Ve}a ministara. 

Razli~ita pravila primenjuju se na upravljanje razli~itim vrstama nepokretne 

opštinske imovine, koja su grupisana na slede}i na~in: 

– nepokretna imovina za stambene potrebe; 

– nepokretna imovina koja moè biti data ili iznajmljena tre}im licima u 

svrhu preduzetni~kih aktivnosti bilo koje vrste (industrijske, trgova~ke, 

poljoprivredne); 

– imovina koja podràva kulturnu infrastrukturu (pozorišta, biblioteke, muzeje, 

škole i tako dalje). 

Osim postoje}eg nacionalnog zakonskog okvira koji reguliše pitanja 

opštinske imovine, opštine primaju instrukcije o posebnim pitanjima od Ve}a ministara 

i na~elnika relevantnih ministarstava i slu`bi. Ove instrukcije mogu da predstavljaju 

tuma~enja postoje}ih zakonskih odredaba ili sporna pitanja koja opštine 

pokrenu. 

Javna opštinska imovina nije uklju~ena u gra|anski promet. Ne moè biti 

prodata, privatizovana, razmenjena, poklonjena, postati deo kapitala preduze}a, 

niti biti pod hipotekom ili nekim drugim zna~ajnim optere}enjem. Posebno pravo 

koriš}enja moè da se dozvoli u ograni~enom obimu.


Lokalna vlada i administracija koriste opštinsku imovinu za sprovo|enje svojih 

funkcija. Imovinom upravlja direktno predsednik opštine ili na~elnik oblasti 

ili lokalne zajednice. Preostala javna opštinska imovina predaje se opštinskom 

ve}u da bi njome slobodno upravljale budètske organizacije i pravna lica, koja 

ih moraju koristiti u skladu sa njihovom namenom. 

Opštinska ve}a mogu da daju koncesije na slede}u javnu opštinsku imovinu: 

izvore vode, uklju~uju}i tu izvore mineralne vode; rezervoare vode i obalu 

ili plaè oko njih; kamenolome; lokalne puteve i parkirališta; i opštinske šume. 

Koncesije mogu da se daju za slede}e delatnosti: 

– vodovod i kanalizacija; 

– grejanje i snabdevanje gasom; 

– mreè saobra}ajne infrastrukture i saobra}ajni objekti, pruànje usluga 

javnog saobra}aja; 

– odràvanje ulica, trgova, parkova i vrtova; 

– odràvanje javne higijene i gradske ~isto}e; 

– trgova~ke delatnosti; 

– odràvanje groblja. 

3.3. Kontrola, oditovanje i supervizija lokalne vlasti 

Ne postoji specijalizovano telo na nacionalnom nivou koje moè da vrši administrativnu 

kontrolu nad delatnostima i aktivnostima lokalnih vlasti u Republici 

Bugarskoj. Vrhovni administrativni sud i oblasni sudovi mogu da donose odluke 

o zakonitosti delovanja lokalnih i regionalnih vlasti, doslednom i pravilnom primenjivanju 

zakona u administrativnoj sferi i sporovima koji se odnose na zakonitost 

aktivnosti Ve}a ministara, ministara i drugih dràvnih organa. 

Danas je administrativna kontrola nad aktivnostima lokalnih vlasti zasnovana 

na Zakonu o lokalnoj samoupravi i lokalnoj administraciji, Zakonu o administrativnoj 

proceduri i Zakonu o Vrhovnom administrativnom sudu. Zakon 

o administrativnoj proceduri propisuje postupke i procedure u vezi sa donošenjem, 

osporavanjem i primenjivanjem pojedina~nih administrativnih akata 

opštinskih izvršnih organa. On se ne odnosi na uredbe predsednika Republike 

ili Ve}a ministara koje su u vezi sa planovima za društveni i ekonomski razvoj 

ili na organe koji su odgovorni onima koji donose takve uredbe. Administrativne 

uredbe se osporavaju u skladu sa administrativnom procedurom pred višom administrativnom 

vlaš}u, koja donosi razumnu odluku, kojom poništava u potpunosti 

ili delimi~no nezakonitu ili nevaljanu administrativnu uredbu ili odbija 

àlbu ili podnesak. Zakonitost administrativnih uredbi moè se osporiti i pred 

sudom.

154 Bugarska 

Regionalni guverner vrši kontrolu nad zakonitoš}u uredbi opštinske admnistracije. 

Sud ima nadle`nost da donosi odluke o zakonitosti uredbi i aktivnosti 

opštinskog ve}a. 

Opštinska ve}a mogu da proslede slu~ajeve u vezi sa sporovima oko nadle`nosti 

centralne vlasti Ustavnom sudu. Lokalne vlasti tako|e mogu da iznesu 

tu`be pred nadle`nim sudom protiv bilo kog postupka regionalnog guvernera koji 

zadire u njihove aktivnosti. Vrhovni administrativni sud razmatra àlbe i tu`be 

protiv uredbi regionalnih guvernera. Normativni i opšti administrativni akti opštinskih 

ve}a osporavaju se pred nadle`nim oblasnim sudom. Opštinska ve}a i 

predsednici opština mogu da podnesu zahteve za poništenje akata koji ugroàvaju 

prava i legitimne interese opštine. 

Finansijsko oditovanje lokalnih vlasti sprovode jednom svake tri godine 

nadle`ni za oditovanje u Ministarstvu finansija. Svrha finansijskog oditovanja 

jeste da obezbedi zakonitost i autenti~nost dokumenata i da proveri upravljanje 

finansijskim ra~unima i troškovima vezanim za imovinu i tako dalje. Lokalne 

vlasti imaju pravo da se àle nadle`nima za oditovanje koji su izvršili oditovanje, 

ili nekoj višoj instanci, kao i da uloè àlbu sudu i da traè ponovno razmatranje. 

Osim administrativne kontrole, lokalne vlasti podlo`ne su javnom nadzoru. 

Gra|ani imaju pravo neposrednog u~eš}a u pitanjima od velike va`nosti za opštinu 

putem lokalnih referenduma, sastanaka i peticija. 

3.4. Lokalne slu`be 

Lokalne javne slu`be oblikuju svakodnevno okruènje ljudima, odre|uju}i 

u velikoj meri kvalitet njihovog ìvota i predstavljaju}i va`nu dimenziju lokalne 

samouprave. Njihov zna~aj u nacionalnoj privredi veoma je vaàn i u pogledu 

veli~ine troškova i resursa i u pogledu njihovih funkcija. 

Lokalne vlasti odgovorne su za neke specifi~ne lokalne slu`be, a opštine usvajaju 

programe za njihov razvoj. Opštinskoj administraciji pripada upravljanje 

slede}im javnim slu`bama: 

– opštinska imovina – preduze}a, finansije, porezi, da`bine i administracija; 

– struktura i razvoj teritorije; 

– obrazovanje – predškolsko, osnovno i srednje; 

– zdravstvena nega – slu`be za ambulantne i bolni~ke pacijente, prevencija, 

medicinsko i socijalno zbrinjavanje, higijena i sanitarna slu`ba; 

– kultura – klubovi, pozorišta, orkestri, biblioteke, muzeji, amaterska društva 

i lokalne tradicije, obredi i obi~aji;


– javni radovi i objekti – vodovod, kanalizacija, snabdevanje elektri~nom energijom, 

centralno grejanje, telefoni, ulice, trgovi, parkovi, vrtovi, uli~no osvetljenje, 

pejza`na arhitektura, reke i rovovi, odnošenje sme}a, prevoz, peionice, 

hoteli, garaè i groblja; 

– socijalna pomo} – socijalna briga, davanja,smeštaj i druge aktivnosti od 

opštinskog zna~aja; 

– zaštita okoline i racionalno koriš}enje prirodnih resursa; 

– odràvanje i o~uvanje kulturnih, istorijskih i arhitektonskih spomenika; 

– razvoj sporta, aktivnosti u slobodno vreme i turizma. 

Jednakost korisnika obezbe|uje se poštovanjem principa nediskriminacije; 

neprekidno delovanje osnovnih javnih slu`bi garantovano je unutar 

okvira ekonomskog i budètskog planiranja. Zbog finansijskih problema, zajednice 

na raznim nivoima imaju poteško}a kada pokušavaju da poboljšaju 

kvalitet javnih slu`bi u odgovoru na društvene potrebe koje se menjaju, zahteve 

zdravog ekonomskog upravljanja i teku}ih tehnoloških promena. Zbog 

organizacije delovanja, oni nisu u stanju da pruè glasa~ima informacije 

neophodne za omogu}avanje biranja izme|u ve}eg broja usluga i onih koji ih 

pruàju. 

Bez obzira na to, kancelarije koje su odgovorne za lokalne javne slu`be 

pokušavaju da razviju prava potroša~a i zaštitu potroša~a u okvirima postoje}eg 

zakonodavstva. Podsti~e se stvaranje jasnih i jedinstvenih pravila koja bi vaìla za 

sve lokalne javne slu`be i koriš}enje administrativnog i pravnog jezika razumljivog 

svim potroša~ima. Veze izme|u lokalnih javnih slu`bi i korisnika i njihovih usluga 

trebalo bi da se organizuje na takav na~in koji podrazumeva minimum poteško}a 

i troškova. Lokalne zajednice na svim nivoima treba da podstaknu razvoj dobrovoljnih 

udruènja i incijativa koje mogu doprineti ispunjenju opštih potreba javnosti. 

4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ 

Zakon o opštinskim budètima ure|uje pravljenje nacrta, usvajanje, izvršavanje, 

bilanse i izveštaje o opštinskim budètima, posreduje izme|u opština i 

dràvnog budèta i opštinskih vanbudètskih fondova. Lokalne vlasti i administracija 

upravljaju opštinskim budètima i vanbudètskim fondovima u skladu sa 

zakonskim odredbama. Opštine imaju odvojene budète koje su nezavisni finansijski 

ra~uni prihoda i rashoda za jednu fiskalnu godinu. Njihovi budèti otvoreni 

su za javnost i podlo`ni su javnoj kontroli u opštinskom ve}u i nadle`nim organima.

156 Bugarska 

4.1. Prihodi i rashodi lokalnih vlasti 

Prihodi opštinskog budèta sastoje se od prihoda iz opštinskih izvora, davanja 

dràve i iznosa dobijenih od nacionalnog budèta. Opštinski prihodi su: 

– lokalni porezi i drugi porezi odre|eni zakonom; 

– lokalne da`bine koje se napla}uju za usluge slu`bi; 

– prihodi od davanja koncesija; 

– nov~ane kazne koje odre|uje lokalni administrativni organ; 

– prihodi od kamata; 

– zakupnine i prihodi iz drugih opštinskih izvora. 

Tabela 1. 

Razli~ite vrste prihoda lokalne vlasti u Bugarskoj (%) 

Prihodi od poreza 10,0 

Prihodi koji nisu od poreza, uklju~uju}i: 15,8 

Dràvne, opštinske i pravosudne takse 25,8 

Nov~ane kazne 19,5 

Druge prihode koji nisu od poreza 9,3 

Prihodi od profita koji poti~e od dràvne i opštinske imovine 46,1 

Subvencije i pomo} iz dràvnog budèta 32,4 

Zakon odre|uje prenos dràvnog prihoda. Davanja odre|ena iz dràvnog 

budèta su: 

– ukupna davanja odre|ena u skladu sa objektivnim kriterijumima ustanovljenim 

u Zakonu o nacionalnom budètu Republike Bugarske za tu godinu; 

– povremena, odnosno vanredna davanja odre|ena u posebnim slu~ajevima 

za sticanje materijalne dugoro~ne aktive i za primenu regionalnih programa i projekata 

od nacionalne va`nosti; 

– subvencije koje se dodeljuju u posebnim slu~ajevima i za posebne namene 

iz nacionalnog budèta pod posebnim uslovima. 

Prihodi opštinskog budèta, ako se izuzmu vanredna davanja i subvencija 

dodeljene iz nacionalnog budèta, koriste se da se namire svi troškovi i odobrava 

ih opštinsko ve}e kao deo opštinskog budèta.


Rashodi u okviru opštinskog budèta obuhvataju budètske namene za: 

– zdravstvenu zaštitu, društvene, obrazovne, kulturne, sportske i turisti~ke 

aktivnosti i razvoj dece i omladine; 

– urbanisti~ko planiranje i razvoj opštine, javnih slu`bi i javnih radova; 

– upravljanje opštinskom imovinom; 

– pruànje administrativnih i tehni~kih usluga zajednici; 

– aktivnosti na zaštiti okoline; 

– odràvanje javnog reda i mira i zaštitu privatne i opštinske imovine; 

– funkcionisanje opštinskog ve}a i administracije; 

– informacionu podršku; 

– sticanje trajnih dobara i promociju troškova radi privla~enja investitora; 

– investiranje kapitala u poslovne aktivnosti i podršku za preduze}a koja 

sluè potrebama opštine i zajednice; 

– zajedni~ke poduhvate sa drugim opštinama, preduze}ima i dràvom u aktivnostima 

od obostranog interesa; 

– aktivnosti vezane za nacionalnu odbranu i zaštitu u slu~aju prirodnih katastrofa 

i industrijskih nesre}a; 

– prikupljanje statisti~kih podataka; 

– primenu me|unarodnih programa na teritoriji opštine; 

– vra}anje zajmova; 

– doprinose nacionalnom budètu, odre|ene u Zakonu o nacionalnom 

budètu Republike Bugarske za tu godinu; 

– pruànje zajmova drugim opštinama; 

– druge namene koje su u skladu sa zakonom. 

Kod planiranja rashoda budèta Opštinsko ve}e odre|uje posebnu veli~inu 

budètskih namena za: 

– plate, doprinose za socijalno osiguranje i odràvanje aktivnosti koje finansira 

opštinski budèt i izdràvanje angaòvanog osoblja; 

– samofinansirano sticanje trajnih dobara; 

– nadoknade predsednicima opština, opštinskoj administraciji i njenim jedinicama; 

– delovanje opštinskog ve}a, opštinske administracije i njenih jedinica; 

– obuku i obrazovanje zaposlenih u opštini; 

– stipendije za studente koji imaju ugovor sa opštinom; 

– troškove proslava i sve~anosti; 

– subvencije za ishranu studenata i de~ju hranu; 

– socijalnu pomo} i sli~na davanja;

158 Bugarska 

– druge rashode odre|ene uredbama statutarnog i lokalnog zakonodavstva; 

– druge rashode koji su u skladu sa zakonom. 

Odlukom opštinskog ve}a, eventualni budètski deficit finansira se: 

– izdavanjem sigurnosnih papira; 

– izdavanjem opštinskih obveznica; 

– zajmovima od finansijskih institucija; 

– iz vanbudètskih i drugih izvora. 

Finansijska sredstva namenjena opštinskim budètima iz nacionalnog 

budèta prenose se u vidu: 

– ukupne svote namenjene podršci aktivnostima opštine; 

– davanja nacionalnom budètu; 

– povremenih davanja namenjenih sticanju trajnih dobara koja se daju od 

slu~aja do slu~aja; 

– finansijskih kompenzacija koje daje dràva; 

– kratkoro~nih beskamatnih zajmova iz nacionalnog budèta; 

– sredstava za primenu dràvne politike da bi se poboljšao opštinski razvoj 

i nacionalni i regionalni programi i projekti. 

Tabela 2. 

Distribucija rashoda lokalne vlasti u Bugarskoj (%) 

Teku}i rashodi 13,9 

Kapitalni rashodi 27,4 

Tabela 3. 

Rashodi lokalne vlasti po sektorima u Bugarskoj (%) 

Izvršni i zakonodavni organi 24,3 

Obrazovanje 59,0 

Zdravstvena nega 52,6 

Socijalna briga 33,6 

Kultura 31,8 

Fizi~ka kultura i sport 73,5 

Opštinski prihodi iz nacionalnog budèta odre|uju se na osnovu objektivnih 

kriterijuma pomo}u zvani~ne metodologije, koju svake godine odobrava Zakon 

o nacionalnom budètu Republike Bugarske. Dodeljivanje sredstava u okviru 

vanrednih fondova za sticanje trajnih dobara uslovljeno je time da opština kojoj


su namenjena delom u~estvuje u finansiranju takvih projekata iz sopstvenih sredstava. 

Vanredna davanja mogu da postanu deo redovnih ukupnih davanja u skladu 

sa statutornim procedurama. Sva vanredna davanja koja se ne iskoriste vra}aju 

se nacionalnom budètu u skladu sa procedurama i u vremenskim okvirima koje 

utvr|uje Ve}e ministara. 

Opština prima finansijsku kompenzaciju od dràve u slu~aju: 

– dodatnih finansijskih obaveza zbog primene statutornih instrumenata posle 

usvajanja nacionalnog budèta; 

– promene u nadoknadama zaposlenih u javnim preduze}ima koje opština 

finansira, a do kojih je došlo uredbom Ve}a ministara; 

– drugim slu~ajevima odre|enim zakonom. 

Ministar finansija konsultuje se sa Nacionalnom asocijacijom opština u 

Republici Bugarskoj o nacrtu Zakona o nacionalnom budètu Republike Bugarske 

za godinu o kojoj je re~. 

4.2. Lokalni porezi, opštinske pozajmice i privredni razvoj 

Slede}i lokalni porezi i da`bine idu u opštinski budèt: porez na nekretnine, 

porez na nasledstvo, porez na donacije, porez na imovinu ste~enu besplatno, lokalne 

da`bine za uklanjanje sme}a, da`bine za tehni~ke i administrativne usluge, da`bine 

za bezbednost i zaštitu poljoprivredne imovine, i tako dalje. Opštinsko ve}e odre|uje 

cenu svake usluge ili prava koje opština pruà. Iznos ovih da`bina odre|uje opštinsko 

ve}e u okvirima koji su dati u Zakonu o lokalnim porezima i da`binama. 

Da`bine za aktivnosti koje su prenete sa dràvnog budèta na opštinske 

budète i obrnuto javljaju se me|u prihodima onog budèta koji podràva aktivnost 

o kojoj se radi. Opštine u Bugarskoj imaju ograni~enja u uzimanju pozajmica 

zbog nestabilnog finansijskog stanja bankarskog sistema u bliskoj prošlosti, 

pre uvo|enja Valutnog odbora. 


Administrativna i teritorijalna reforma, kao i reforma lokalne vlasti, napreduju 

u skladu sa principima demokratske dràve i postavljenih ciljeva. 

Zakon o administraciji i amandmani na Zakon o administrativnoj i teritorijalnoj 

podeli Republike Bugarske usvojeni su krajem 1998. godine da bi se lokalna 

administracija uskladila sa standardima vlasti u zemlji. Usvajanje Zakona o dodatnom 

penzijskom osiguranju predstavlja korak u administrativnoj reformi ~iji 

je cilj socijalna zaštita stanovništva.

160 Bugarska 

Danas lokalne finansije predstavljaju najve}i izazov modernizaciji sistema 

lokalne samouprave. Status ovog sistema moè da se unapredi: 

– pravljenjem nacrta zakona kompatibilnih sa postoje}im zakonodavstvom 

koji }e uvesti nove izvore prihoda; 

– izmenama postoje}e regulative lokalne administracije u cilju stvaranja 

ve}eg podstreka za prikupljanje lokalnih poreza i da`bina – što bi pove}alo prihode 

lokalne vlasti i podstaklo kreativnost u primeni lokalne politike; 

– proširenjem kompetencija lokalnih vlasti – u nadle`nosti je opština da 

poboljšaju obrazovanje, zdravstvenu negu, lokalne kulturne centre, opštinske biblioteke, 

i tako dalje; 

– usmeravanjem teritorijalnih promena u postoje}im opštinama da bi se eliminisale 

malie ruralne jedinice koje ne mogu da garantuju lokalni razvoj i da bi 

se poboljšala saradnja izme|u gradova i ruralnih podru~ja; 

– razvijanjem asocijacija lokalnih vlasti, koje omogu}avaju nove organizacione 

šeme za povezivanje sa centralnom vlaš}u; 

– organizovanjem obuke i razvoja za osoblje opštinske administracije. 

U poslednje vreme bilo je mnogo pokušaja reorganizacije strukture lokalne 

samouprave. U zemlji danas preovla|uje trend ja~anja procesa decentralizacije 

vlasti. Reforme koje su u toku smatraju se na~inom da se ujedine napori glasa~a 

i onih koji su izabrani, obezbe|ivanjem usaglašenosti izme|u nacionalnih i 

lokalnih interesa. Dostignu}a zakonske stabilnosti tako|e }e garantovati prosperitet 

i na lokalnom i na nacionalnom nivou i obezbedi}e èljeni pravac razvoja 

lokalne uprave i samouprave. 

Novije publikacije o lokalnoj vlasti u Bugarskoj: 

Bilten Asocijacije opština Rodopa (na bugarskom jeziku). 

Informativni bilten Fondacije za reformu lokalne vlasti (na bugarskom 

jeziku). 

Kandeva, Emilija, Lokalna vlast u SAD, sa rezimeom na engleskom jeziku. 

Sofija: 1993. 

Spasov, Boris, Zakon o lokalnoj vlasti. 1996. 

Statisti~ki godišnjak Republike Bugarske. Zavod za statistiku Republike 

Bugarske. 

Stefanova, Milena, ,,Lokalna vlast u Bugarskoj”, u Parliamentarna, 

Democracia, Sofija: 1998. 

Vodeni~arov, Aleksandar, Lokalna vlast u Francuskoj, Sofija, 1995.


Kontakti za dalja obaveštenja o lokalnoj upavi u Bugarskoj 

Narodno Sobranie (Parlament Bugarske) 

Stalna komisija za lokalnu upravu i teritorijalni razvoj 

Adresa: Trg Kniaz Batembereg 1, Sofia 1000, Bulgaria 

Tel. (359-2) 874-584 

Ve}e ministara 

Odeljenje za teritorijalnu podelu i lokalnu samoupravu 

Adresa: Bul. Dondukov 1, Sofia 1000, Bulgaria 

Ministarstvo regionalnog razvoja i javnih slu`bi 

Adresa: 17-19 Ul. Kirila i Metodija, sofia 1000, Bulgaria 

Tel. (359-29) 940-59 

Inicijativa lokalne vlasti 

Adresa: 56 Alabin, Sofia 1000, Bulgaria 

Tel. (359-2) 981-9190 

Asocijacija opština Rodopa 

Adresa: Bul. Bulgaria, Smolian 4700, Bulgaria 

Tel/fax: (359-301) 230-41 

E-mail: arm@sm.unacs.bg 

Slobodni univerzitet Bourgas 

Centar za pravne studije, Mreà za obuku lokalnih organa vlasti 

Adresa: 101 Alexandrovska, Bourgas 8000, Bulgaria 

Tel. (359-56) 232-83 

Fondacija Reforma lokalne vlasti 

Adresa: 22 San Stefano, Sofia 1504, Bulgaria 

Tel. (359-2) 44-2350 

Fax: (359-2) 943-4422 

E-mail: FLGR@lgi-bg.orb

162 Bugarska 

Literatura: 

Centralna izborna komisija. Bilten o rezultatima lokalnih izbora, oktobar 

1999. Tomovi I – V. Sofija: 1999. 

Ve}e Evrope. Struktura i delovanje lokalne i regionalne demokratije: 

Situacija u 1996. Strasbourg: 1997. 

Drumeva, Emilia. Konstituciono pravo. 1998. 

Lokalna demokratija (upitnik). Sofija: 1997. 

Ministarstvo finansija. Finansije lokalne uprave. 

Nacionalni institut za statistiku. Statistika privrednih grana. Sofija. 

-----, Demografija i socijalna statistika. Sofija. 

-----, Koordinacija, kontrola i registracija. Sofija. 

“Mestni organi na upravlenie v Republica Bulgaria 1999”, NSI (Sofia) 

(1999). 

Statisti~ki izveštaj Republike Bugarske, 1998. 

Statisti~ki izveštaj Republike Bugarske, 1999. 

Ujedinjene nacije, Godišnji izveštaj programa za spre~avanje antikriznih aktivnosti 

1998.


Anex 1. 



110.993,6 kvadratnih kilometara 


(31. decembra 1998) 74,2 po kvadratnom kilometru 

Stanovništvo (31. deembra 1998) 8.230.400 

Glavne etni~ke grupe (4. decembar 1992) 

Bugari 7.271.185 

Turci 800.052 

Romi 313.396 

Drugi 94.203 

Ukupno 8.487.317 

Bruto nacionalni proizvod po glavi stanovnika 

209.104 leva (1.189 USD) 

2.057.663 leva (1.227 USD) 

Godišnji budèt Vlade (1997, u milionima leva) 

Prihodi, 

uklju~uju}i: 4.701.890,9 

poreze 3.997.386,1 

nedràvni prihod 629.909,4 

subvencije 995.269,4 

Rashodi 697.160,3 

teku}i 5.364.157,1 

depoziti kapitala 170.199,9 

rashodi ogranaka, uklju~uju}i: 5.697.160,3 

izvršna i zakonodavna tela 185.326,9 

obrazovanje 494.392,3 

zdravstvo 496.150,0 

socijalna zaštita 102.273,1 

kultura 69.684,0 

sport i rekreacija 1.728,0

164 Bugarska 

Anex 2. 


Tabela 1A 

Broj naseljenih mesta po podeli po broju stanovnika u Bugarskoj, 

31. decembra 1997. 

Podela po broju stanovnika Broj naseljenih % Broj % 

mesta 

stanovnika 

0 – 1.000 4.311 80,7 1.286.437 15,5 

1.001 – 2.000 596 11,2 826.080 10,0 

2.001 – 5.000 279 5,2 815.071 9,8 

5.001 – 10.000 69 1,3 487.576 5.9 

10.001 – 50.000 62 1,2 1.288.643 5,6 

50.001 – 100.000 14 0,3 988.770 11,9 

100.001 – 1.000.000 8 0,1 1.114.168 13,5 

Ukupno 5.340 100,0 8.283.200 100,0 

Tabela 2A 

Broj opština po podeli po broju stanovnika u Bugarskoj, 

31. decembra 1997. 

Podela po broju stanovnika Broj naseljenih % Broj % 

mesta 

stanovnika 

0 – 1.000 – – – – 

1.001 – 2.000 41,2 6,323 0,1 

2.001 – 5.000 21 6,1 82.085 1,0 

5.001 – 10.000 62 18,0 490.455 5,9 

10.001 – 50.000 224 64,8 2.923.040 35,2 

50.001 – 100.000 21 6,1 1.536.974 18,6 

100.001 – 1.000.000 12 3,5 2.053.776 24,8 

1.000.000 + 1 0,3 1.190.547 14,4 

Ukupno 345 100,0 8.283.200 100,0


Prosek stanovništva po jedinicama opštinske vlasti (31. marta 1998) 

Regioni 45 

Zajednice 1.191 

Broj zaposlenih pod ugovorom u javnoj upravi i obaveznom socijalnom osiguranju 

(1997) 

Ukupno 

uklju~uju}i: 78.689 

opštu dràvnu vlast 30.444 

lokalnu vlast 31.156 

Broj zaposlenih pod ugovor u preduze}ima, ustanovama i organizacijama 

koje finansira dràvni budèt 1997. godine 

Slika 1A 

Ukupno 

uklju~uju}i: 560.928 

finansirane iz republi~kog budèta 206.656 

finansirane iz lokalnih budèta 351.799 

finansirane iz budèta sudske vlasti 2.473 

Administrativna mapa Bugarske

166 Bugarska 

Anex 3. 

Glavni zakoni o javnoj upravi i lokalnoj vlasti 

Slede}i zakoni regulišu javnu upravu i lokalnu vlast u Bugarskoj: 

Ustav Republike Bugarske, Slu`beni list, 1991. 

Ratifikacija Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, 1995. 

Zakon o lokalnoj samoupravi i lokalnoj administraciji, Slu`beni list br. 

71/1991, sa amandmanima. 

Zakon o lokalnim izborima, Slu`beni list br. 66/1995. sa amandmanima. 

Zakon o lokalnim taksama i porezima, Slu`beni list br. 117/1997, sa amandmanima. 

Zakon o administraciji, Slu`beni list br. 130/1998, sa amandmanima. 

Zakon o dràvnim slu`benicima, Slu`beni list br. 67/1999, sa amandmanima. 

Zakon o opštinskoj imovini, Slu`beni list br. 44/1996, sa amandmanima. 

Zakon o opštinskim budètima, Slu`beni list br. 33/1998, sa amandmanima. 

Zakon o pitanju naroda (referendumima), Slu`beni list br. 100/1996, sa 

amandmanima. 

Zakon o Vrhovnom administrativnom sudu, Slu`beni list br. 122/1997, sa 

amandmanima. 

Zakon o administrativnoj i teritorijalnoj podeli Republike Bugarske, Slu`beni 

list br. 63/1995, sa amandmanima.


Anex 4. 

Odgovornosti upravnih nivoa 

Tabela 3A 

Posebne funkcije jedinica lokalne vlasti u Bugarskoj 

Funkcije Sve Regionalne Centralna ili Drugi oblici Primedbe 




I Obrazovanje 

1. predškolsko x x x 

2. osnovno x x x 

3. srednje (gimnazije) 

4. srednje tehni~ko x x x 

5. drugo, npr. srednje 

medicinsko i umetni~ko x x x 

II Socijalna zaštita 

1. jaslice x x 

2. obdaništa x x 

3. domovi x 

4. slu`be za starija 

i hendikepirana lica 

5. posebne slu`be 

(za besku}nike, porodice 

u krizi itd.) x x x 

6. stanovanje 

III Zdravstvene usluge 

1. primarna zdravstvena nega 

2. zdravstvena zaštita x x x 

3. bolni~ke x x x 

4. zaštita opšteg zdravlja x x x

168 Bugarska 







IV Kultura, rekreacija, sport 

1. pozorišta x x x 

2. muzeji x x 

3. biblioteke x x 

4. parkovi x x x 

5. sport, rekreacija 

6. odràvanje kulturnih 

institucija x x 

V Privredne usluge 

1. vodovod x x x 

2. kanalizacija x 

3. el. struja x 

4. gas x x x 

5. oblasno zdravlje x x 

VI Zaštita okoline, javna ~isto}a 

1. prikupljanje otpada x x x 

2. odlaganje otpada x 

3. ~iš}enje ulica x 

4. groblja x x x 

5. zaštita okoline x x 

VII Saobra}aj, transport 

1. putevi x x 

2. javno osvetljenje x 

3. javni saobra}aj x x 

4. drugo x 

VIII Urbanisti~ki razvoj 

1. urbanisti~ko planiranje x x x 

2. regionalno/ prostorno 

planiranje 

x 

3. lokalni privredni razvoj x x 

4. turizam x x x x x 

5. drugo x x x x








IX Opšta administracija 

1. administrativne funkcije 

(dozvole) x x 

2. druga dràvna 

administrativna 

pitanja (bira~ki 

spisak itd.) 

x 

3. lokalna policija x 

4. vatrogasna slu`ba x 

5. civilna odbrana x x x x 

6. zaštita potroša~a

170

171 

Stjepan Ivaniševi}, Ivan Kopri}, 

Jasna Omejec, Jure Šimovi}* 

LOKALNA VLAST 

U HRVATSKOJ 

1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA 


Osnovni principi lokalne samouprave u Hrvatskoj su doneti Ustavom Republike 

Hrvatske, koji je usvojen 22. decembra 1990. U to vreme, Hrvatska je još uvek bila 

federalna jedinica u okviru Socijalisti~ke Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ), 

što je ozbiljno ograni~avalo njenu ustavnu regulativu. Me|utim, novi ustav je stvorio 

dobre osnove za uspostavljanje modernog sistema lokalne samouprave. 

Ustav garantuje pravo na lokalnu samoupravu svim gra|anima Republike 

Hrvatske, uklju~uju}i slobodno odlu~ivanje o lokalnim pitanjima kao što je fizi~ki 

razvoj i urbano planiranje, regulativa u vezi sa naseljima i stambenim pitanjima, 

javnim komunalnim slu`bama, staranjem o deci, socijalnom pomo}i, kulturom, 

sportovima i zaštitom prirodne sredine. Zakoni koje je Parlament Hrvatske (Sabor) 

usvojio apsolutnom ve}inom regulišu lokalni samoupravu. Zakoni utvr|uju teritorijalne 

granice lokalnih jedinica tek na osnovu prethodnog savetovanja sa 

lokalnim zajednicama koje su u pitanju. U granicama zakona, opštinama je dopušteno 

da ure|uju svoju unutrašnju strukturu, kao i nadle`nosti i ovlaš}enja 

lokalnih tela uz obavezu da je direktno u~eš}e gra|ana omogu}eno. Ustav prokla- 

* Dr Stjepan Ivani{evi}, profesor upravnog prava Pravnog fakulteta u Zagrebu, Hrvatska; 

Ivan Kopri}, sekretar za postiplomske studije na politi~kim i upravnim naukama na Pravnom fakultetu 

u Zagrebu, Hrvatska; Jasna Omejec, asistent profesor za upravno pravo i pravo ìvotne sredine 

na Univerzitetu u Zagrebu, Hrvatska; dr Jure [imovi}, profesor na Pravnom fakultetu u 

Zagrebu, Hrvatska.

172 Hrvatska 

muje autonomiju opština u upravljanju lokalnim poslovima, a nadzor koji vrši centralna 

vlada je ograni~en na kontrolu zakonitosti. 

Po usvajanju Ustava, a pogotovu posle referenduma iz maja 1991. o nezavisnosti 

Hrvatske, došlo je do pobune u krajevima sa ve}inskim srpskim stanovništvom. 

U toku leta i jeseni 1991, nakon {to je Hrvatska objavila nezavisnost, došlo je do 

oruànih sukoba izme|u srpskih pobunjenika i hrvatskih policijskih snaga. Konflikt 

se proširio uplitanjem Jugoslovenske armije, koja je podràvala srpske pobunjenike. 

Oruàni sukob je kulminirao razaranjem i osvajanjem Vukovara i okupacijom i bombardovanjem 

Dubrovnika od Jugoslovenske armije krajem 1991. Parlament je 4. 

decembra 1991. usvojio Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima 

etni~kih i nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj, kojim je odre|eno da 

se na teritorijama sa ve}inskim srpskim stanovništvom formiraju lokalne jedinice 

sa posebnim autonomnim statusom. Ove opštine su dobile široki opseg 

samoupravnih nadle`nosti i posebnu organizaciju. Posebna organizacija je 

uklju~ivala postojanje policijske uprave i lokalnih sudova u kojima nacionalni sastav 

zaposlenih mora da odgovara sastavu lokalne populacije. 

Ustanovljeno je me|unarodno telo za pra}enje sprovo|enja odrednica ustavnog 

zakona. Ovakva vrsta lokalne samouprave nije bila prihvatljiva srpskim 

vlastima, ~ak ni posle amandmana ustavnog zakona iz juna 1992, kada su osim 

opština, predloène i dve oblasti sa širokom autonomijom u kojima je ve}insko 

stanovništvo bilo srpsko. 

Ovi dramati~ni doga|aji, ~ija je posledica bila da su pobunjeni Srbi i 

Jugoslovenska armija stekli vojnu kontrolu nad skoro ~etvrtinom celokupne teritorije 

dràve, odgodila je donošenje zakona o lokalnoj samoupravi u slobodnim 

delovima zemlje za kraj 1992. ~etiri osnovna zakona kojima se ustanovljuje 

lokalna samouprava u Hrvatskoj (o samoupravi, o teritorijalnoj raspedeli, o 

lokalnim izborima i o gradu Zagrebu) izglasani su u Parlamentu 29. decembra 

1992. Na osnovu ovih zakona, prvi slobodni lokalni izbori odràni su u februaru 

1993, i u toku slede}a dva meseca konstituisana su lokalna predstavni~ka tela, te 

je po~eo da funkcioniše novi sistem hrvatske lokalne samouprave. Pravna regulativa 

za lokalnu samoupravu završena je 1993. usvajanjem još dva va`na zakona. 

Prvi se bavi finansiranjem lokalnih samouprava, a drugi domenom autonomnih 

nadle`nosti lokalnih jedinica. Tako je stvorena pravna osnova, sa nekim amandmanima 

u narednom periodu, za lokalnu samoupravu u Hrvatskoj danas. 

U poslednjih šest godina, zna~ajno se promenila politi~ka situacija u Hrvatskoj. 

Sa~uvan je teritorijalni integritet zemlje i ustanovljen jedinstveni politi~ki i pravni 

poredak. Zbog toga više ne postoji potreba za strogom centralizacijom i ~vrstom 

kontrolom lokalne vlade nad jedinicama lokalne samouprave, što se ranije moglo 

u izvesnoj meri opravdavati pretnjama teritorijalnom integritetu republike. Hrvatska


je postala priznati ~lan me|unarodne zajednice: u jesen 1996, ona je postala ~lanica 

Evropskog saveta a u septembru 1997. ratifikovala je Evropsku povelju o lokalnoj 

samoupravi, ~ime se obavezala da }e svoje zakone o lokalnoj samoupravi uskladiti 

sa evropskim standardima. Za sve ovo je potreban temeljit pregled hrvatskih zakona 

o lokalnoj samoupravi, ali ovaj zadatak još uvek nije obavljen. 


Postoje}a teritorijalna organizacija lokalne samouprave u Hrvatskoj ima 

strukturu na dva nivoa 1 , isklju~uju}i oblast glavnog grada. U vezi sa jedinicama 

prvog nivoa, to jest opština – usvojena je nešto druga~ija struktura, koja razlikuje 

urbane od ruralnih lokalnih jedinica. U pore|enju sa teritorijalnom podelom 

za vreme prethodnog reìma, petostruko je pove}an broj opština, što je za 

posledicu imalo stvaranje sistema koji se zasniva na velikom broju malih lokalnih 

jedinica. Za drugi nivo – okruge – usvojena je jedinstvena organizaciona forma, 

što zna~i da se sa svima po|ednako postupa u vezi sa njihovim statusom, organizacijom 

i domenom aktivnosti. 

Opštine (u zakonodavstvu, ,,jedinice lokalne samouprave") jesu zajednice 

(opštine) i gradovi (gradovi). Iako zakon pravi razliku me|u njima u odnosu na 

njihovu organizaciju i domen aktivnosti (o ovome više kasnije), njihov formalni 

status je isti. Zajednice i gradovi su sastavni delovi okruga i stoga su po|ednako 

podre|eni okru`nim vlastima. 

Zajednice se organizuju uglavnom u seoskim oblastima, po pravilu njih ~ini 

nekoliko naselja koja predstavljaju prirodnu, ekonomsku i socijalnu celinu i koje 

su povezane zajedni~kim interesima svojih stanovnika. 2 U praksi, ovaj legislativni 

kriterijum je imao kao rezultat relativno male zajednice, ~ija je prose~na 

veli~ina vremenom sve manja, kao što je pokazano tabelom 1. Ovo smanjenje je 

direktno povezano sa porastom broja stanovnika u gradovima, što je rezultat toga 

što su ve}e zajednice priznate kao gradovi. Uz to, oko pedeset novih zajednica je 

osnovano podelom ranijih opština. 

1 Kao što je pomenuto ranije, Ustavni zakon iz 1992. propisuje autonomne oblasti u oblastima 

sa srpskom ve}inom. U tom smislu je Zakon o teritorijalnoj podeli iz 1992. ustanovio oblast 

Knina u okviru Kninsko-zadarskog okruga i oblast Glina u okviru Sisa~ko-moslava~kog okruga. 

Pošto su ovi okruzi uklju~ivali i zajednice i gradove, planirana je struktura od tri nivoa u ovim oblastima, 

ali ona nije nikada ostvarena jer su oblasti bile pod oruànom kontrolom srpskih lokalnih vlasti. 

U Zakonu o teritorijalnoj podeli iz 1997, autonomne oblasti su izostavljene i njihove teritorije su 

u okruzima razli~ito organizovane. 

2 U proseku hrvatska opština obuhvata deset naselja, ali medu njima postoje znatne razlike. 

âk trideset i pet opština (osam posto) sastoji se od samo jednog naselja, a dvadeset i dve opštine 

(pet posto) obuhvataju više od trideset naselja. Na najvišem mestu je Dvor sa šezdeset ~etiri naselja.

174 Hrvatska 

Tabela 1. 

Zajednice u Hrvatskoj 

Godina Broj zajednica Indeks Prose~an Indeks 

broj stanovnika 

1992. 418 100 4 734 100 

1998. 420 100 3 627 77 

U urbanijim sredinama, zakon je predvideo formiranje gradova kao jedinica 

lokalne samouprave. Da bi se dobio ovakav status, moraju da budu zadovoljene. 

Prvi je administrativni: status grada dobijaju sva sedišta okruga, bez obzira 

na veli~inu. Drugi je broj stanovnika: sva naselja sa više od deset hiljada 

stanovnika dobijaju status grada. Ovaj nivo populacije je tako|e mogu}e dobiti 

uklju~ivanjem okolnih naselja koja ~ine prirodnu, ekonomsku i socijalnu celinu. 

Posebno je vaàn tre}i kriterijum: postoji zakonska mogu}nost da naselje dobije 

status grada – ~ak i ako prethodna dva uslova nisu zadovoljena – iz posebnih razloga 

(istorijskih, ekonomskih, geografskih i drugo). 

U praksi, ovi zakonski kriterijumi su prili~no široko primenjivani. Prema 

popisu stanovništva iz 1991, Hrvatska je imala trideset i osam naselja (izuzimaju}i 

Zagreb) sa više od deset hiljada stanovnika (videti aneks 5.2). Po prvoj teritorijalnoj 

podeli status grada je dobilo šezdeset osam naselja. Šest godina kasnije, 

broj lokalnih jedinica sa statusom grada je skoro udvostru~en, uglavnom zbog 

širokog koriš}enja kriterijuma o posebnoj va`nosti. Kako je pokazano u tabeli 2, 

ovo je imalo za posledicu zna~ajno smanjenjenje prose~ne veli~ine urbanih 

lokalnih jedinica. 

Okruzi (ùpanije) osnivani su kao jedinice drugog nivoa. Ustav ih definiše 

kao "jedinice lokalne administracije i samouprave" što zna~i da su one i lokalni 

ogranci sistema dràvne administracije i jedinice lokalne samouprave. U praksi 

prevladava njihova prva uloga. Po zakonu, teritorija okruga je odre|ena kao izraz 

istorijskih, ekonomskih i transportnih faktora i predstavlja prirodnu samoupravnu 

celinu u okviru Republike Hrvatske. Me|utim, pri odre|ivanju teritorije okruga, 

nisu se dovoljno uzimali u obzir ovi legislativni kriterijumi. Granice istorijskih 

hrvatskih pokrajina (na primer, Dalmacija i Slavonija) nisu uzimane u obzir. U 

po~etku, kada su se odre|ivale teritorije dva okruga (Zagreba~kog i Dubrova~koneretvanskog), 

~ak ni teritorijalni integritet nije bio osiguran.


Tabela 2. 

Gradovi u Hrvatskoj 

Godina Broj gradova a Više od Posebni Ukupno Indeks Prose~an Indeks 

Sedišta 10 000 razlozi broj 

Okruga stanovnika stanovnika 

1992. 19b 35 14 68 100 28 124 100 

1998. 19b 52 52 122 179 20 353 72 

Cela teritorija Hrvatske, osim teritorije grada Zagreba, podeljena je na dvadeset 

okruga razli~itih veli~ina (videti aneks 5.2). U proseku, okrug ima dvesta hiljada 

stanovnika, 3 teritoriju od oko 2 750 kvadratnih kilometara 4 i obuhvata pribli`no 

šest gradova i dvadeset jednu zajednicu. 5 Prose~na proporcija stanovnika 

urbanih oblasti zemlje je ~etrdeset i tri posto, ali i u ovom pogledu postoje velike 

razlike izme|u okruga. 6 


Zagreb, glavni grad, nije uklju~en u teritorijalnu strukturu jer ima status i 

grada i okruga. Ovo ima dvostruke posledice. Prvo, samouprava u Zagrebu je organizovana 

na nivou celog grada, što zna~i da je njegova administracija potpuno 

centralizovana. Zakon pruà mogu}nost organizovanja gradskih ~etvrti kao teritorijalnih 

samouprava, ali one nisu lokalne samoupravne jedinice i nemaju vlastiti 

domen aktivnosti. Drugo, zbog svog statusa okruga, Zagreb je pod direktnom 

kontrolom centralne vlade. Uz ostale karakteristike, to zna~i da izbor za 

gradona~elnika potvr|uje, a pod nekim okolnostima i imenuje, predsednik 

3 Što se ti~e broja stanovnika, najmanji okrug (Li~ko-senjski, sa 86 992 stanovnika) pet puta 

je manji od najve}eg okruga (Splitsko-dalmatinski, sa 474 019 stanovnika). 

4 Što se ti~e površine, razlike me|u okruzima su još ve}e: Li~ko-senjski (5 350 kvadratnih 

kilometara) ima sedam puta ve}u površinu od Me|umurskog okruga (730 kvadratnih kilometara). 

5 Splitsko-dalmatinski okrug ima najve}i broj zajednica i gradova (pedeset i pet), a Poèško- 

Slavonski okrug najmanji (deset). Što se ti~e broja gradova na teritoriji okruga, Splitsko-Dalmatinski 

(šesnaest) i Primorsko-goranski (~etrnaest) su na najvišem mestu, a Brodsko-posavski (dva) na najnièm. 

Najveci broj opština se moè na}i u Splitsko-dalmatinskom (trideset i devet) i Osje~kobaranjskom 

(trideset i pet), a najmanji u Poèško-slavonskom (šest) i Li~ko-senjskom (osam). 

6 Viši nivo urbanizacije, meren procentom urbanog stanovništva, moè se na}i u okruzima 

du` jadranske obale: Primorsko-goranskom (šezdeset i pet posto), Splitsko-dalmatinskom (šezdeset 

i jedan posto), Dubrova~ko-neretvanskom (pedeset i šest posto) i Istarskom (pedeset ~etiri posto). 

Izuzetno nizak postotak urbanog stanovništva moè se na}i u Krapinsko-zagorskom (dvadeset 

posto), Medumurskom (dvadeset posto) i Li~ko-senjskom (dvadeset šest posto).

176 Hrvatska 

Republike. Štaviše, gradske kancelarije Zagreba imaju status tela dràvne administracije. 

1.4. Odnos izme|u dràvne administracije i lokalne vlasti 

Analiza pravnih aspekta odnosa izme|u administracije centralne vlade i 

lokalne samouprave u Hrvatskoj podrazumeva: 

– Regulativu domena aktivnosti lokalne samouprave. 

– Regulativu menad`menta poslova centralne administracije na lokalnom 

nivou; 

– Nadzor nad jedinicama lokalne samouprave kada obavlja aktivnosti 

samouprave od tela centralne vlade. 

– Nadzor nad jedinicama lokalne samouprave kada obavlja poslove koji su 

joj delegirani od tela centralne administracije. 

1.5. Domen aktivnosti samouprave 

Kada se pravno odre|uje domen samoupravnih aktivnosti lokalnih jedinica, koje 

su nezavisno regulisane i kojima njihova tela nezavisno upravljaju na osnovu zakona, 

mogu}e je primeniti dva metoda: opšte klauzule i nabrajanja. Prema opštoj klauzuli, 

samoupravne aktivnosti obuhvataju sve poslove koje nisu izri~ito izuzete zakonom, 

ili tako što su poverene centralnim ili regionalnim vlastima ili tako što ih zakon izri~ito 

zabranjuje. Nasuprot tome, u slu~aju nabrajanja, samo aktivnosti koje su posebno date 

u nadle`nost jedinicama lokalne samouprave se smatraju ,,lokalnim". 

Hrvatski ustav nije precizan u ovom pitanju. U ustavnoj definiciji lokalne 

samouprave postoje primeri pitanja o kojima mogu odlu~ivati lokalna tela, ali nije 

data eksplicitna lista lokalnih poslova. Po na~inu na koji je odrednica formulisana, 

moè se zaklju~iti da ustav podràva šire odre|enje lokalnih poslova i da nije postojala 

namera da se njihov obim unapred ograni~i. 

Me|utim, hrvatski zakonodavac ustavnu normu tretira kao da je bio izabran 

metod nabrajanja. U Zakonu o samoupravi postoji eksplicitna lista poslova koji 

su u domenu samouprave zajednica i okruga. U stvari, ovi poslovi su uopšteno 

opisani, ali iz formulacije teksta, jasno je da je u pitanju nabrajanje. Napravljen 

je izuzetak za domen nadle`nosti gradske samouprave, po kome grad moè da 

rešava sva pitanja u okviru samoupravnog domena zajednice i sve druge poslove 

koji su direktno povezani sa interesima grada ako nisu u nadle`nosti drugih tela. 

Ako je ranije postojalo izvesno oklevanje u vezi sa tim koji je metod 

odre|ivanja obima aktivnosti lokalne samouprave primenjen u Hrvatskoj, sve 

sumnje je raspršio Zakon o odre|ivanju domena samoupravnih aktivnosti lokalnih


samoupravnih jedinica koji je usvojen 30. jula 1993. Ovaj zakon daje detaljnu listu 

samoupravnih aktivnosti i precizno odre|uje koje su u nadle`nosti opština i 

okruga. On tako|e odre|uje da sve poslove koji nisu navedeni u listi lokalnih pitanja 

spadaju u nadle`nost ministarstava i drugih tela centralne administracije. 

Stoga se moè zaklju~iti da je hrvatsko zakonodavstvo prihvatilo metod 

nabrajanja pri odre|ivanju domena lokalnih samoupravnih aktivnosti. Ovo nije 

u skladu sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi, koja u paragrfu 2, ~lanu 

4 odre|uje da }e lokalne vlasti imati puno pravo samostalnog odlu~ivanja u okviru 

zakona da pokre}u inicijative u vezi sa ma kojim pitanjem koje nije izri~ito izuzeto 

iz njihove nadle`nosti ili je u nadle`nosti nekog drugog tela. 

1.6. Nadle`nosti centralne administracije na lokalnom nivou 

Za obavljanje nadle`nosti centralne vlade na terenu, postoje dve osnovne 

mogu}nosti. Prva je da posebna tela administracije centralne vlade, potpuno odvojena 

od lokalnih samoupravnih jedinica, upravljaju lokalnim elementima poslova 

centralne uprave. Druga je da se obavljanje poslova centralne uprave poveri 

lokalnim samoupravnim jedinicama (,,delegirani" domen aktivnosti), koje onda 

te poslove obavljaju uz svoje prvobitne, samoupravne aktivnosti. Tako|e su 

mogu}e i neke kombinacije ovih osnovnih rešenja. 

Hrvatski ustav pruà obe mogu}nosti. Terenske kancelarije centralne administracije 

mogu se ustanovljavati na teritoriji zajednica i gradskih distrikta, a 

njihove nadle`nosti i organizaciju odre|uje zakon. U isto vreme, neki specifi~ni 

poslovi centralne administracije mogu se delegirati zakonom jedinicama lokalne 

samouprave. Pri obavljanju ovih poslova, tela lokalne samouprave su podre|ena 

centralnoj vladi. 

Na osnovu ovih ustavnih odrednica, hrvatsko zakonodavstvo propisuje 

mešani sistem obavljanja poslova centralne administracije na terenu. Prvo, ministarstva 

i druge organizacije centralne administracije mogu osnivati podru`ne 

kancelarije u okrugu, gradu ili zajednici. Njima upravlja na~elnik koga imenuje 

i razrešava du`nosti i kome je podre|en, ministar ili direktor. Ministarstva u takozvanim 

tradicionalnim vladinim odeljenjima koriste ovu opciju. Ministarstvo 

odbrane je organizovalo svoje kancelarije na nivou zemlje, za terenskim kancelarijama 

u gradovima i ve}im zajednicama. Ministarstvo unutrašnjih poslova je 

osnovalo policijska odeljenja u okruzima i policijske stanice u opštinama. 

Poreska uprava Ministarstva finansija ima podru`ne kancelarije u okruzima i 

terenske kancelarije u gradovima. Uprava carina istog ministarstva ima kancelarije 

u ve}im gradovima i podru`ne kancelarije na grani~nim prelazima. Osim ovih 

ministarstava, i Ministarstvo za obnovu i razvoj, Ministarstvo za pomorske

178 Hrvatska 

poslove, saobra}aj i veze i Ministarstvo poljoprivrede i šuma su organizovali 

mreù teritorijalnih agencija, ali samo za neke od svojih slu`bi. 

Drugo, zakon omogu}ava da okru`na administrativna odelenja (OAO) mogu 

biti organizovana kao tela dràvne administracije na lokalnom nivou (gradske 

kancelarije u Zagrebu imaju isti status). Ove kancelarije obavljaju poslove dràvne 

administracije prvog nivoa nadle`nosti – to jest, ako zakon nije propisao druga~ije 

(videti odeljak 3.1). Posebnu odgovornost za obavljanje poslova dràvne administracije 

u okruzima imaju okru`ni guverneri i gradona~elnik grada Zagreba; zakon 

ih naziva ,,predstavnici dràve". U ovom pogledu, centralna vlada ima jak 

uticaj na izbor i razrešavanje du`nosti ovih zvani~nika. Predstavni~ko telo okruga 

bira okru`nog guvernera i njegove zamenike (isto vaì za gradona~elnika grada 

Zagreba i njegove ili njene zamenike), ali njihovo imenovanje mora da potvrdi 

predsednik Republike. Ukoliko predsednik Republike odbije da potvrdi njihovo 

imenovanje (pošto zakon ne odre|uje posebne razloge zbog kojih predsednik 

dràve moè da odbije da potvrdi imenovanje, takve odluke on ili ona donose 

sami), okru`na skupština je du`na da izabere drugog guvernera. Ukoliko se to ne 

dogodi za ~etrnaest dana, ili ako imenovanje drugog guvernera ne potvrdi predsednik 

dràve, onda predsednik dràve imenuje direktno guvernera okruga i njegove 

ili njene zamenike. 

Kona~no, po hrvatskom zakonu, tako|e je mogu}e delegiranje poslova centralne 

uprave. Neki poslovi centralne uprave se mogu delegirati posebnim zakonom 

opštinskim administrativnim telima. Gradona~elnici opština su odgovorni 

za zakonito i profesionalno vo|enje ovih poslova. 

1.7. Dràvni nadzor domena samoupravnih aktivnosti 

Ustav Republike Hrvatske proklamuje nezavisnost lokalnih jedinica u obavljanju 

samoupravnih aktivnosti i u principu ograni~ava kontrolu centralnih dràvnih 

tela na kontrolu zakonitosti. Me|utim, nije specifikovano da li se time podrazumeva 

i proveravanje da li su lokalne odluke u skladu sa regulativom centralne izvršne i 

administrativne vlasti (na primer, dekretima vlade ili uredbama ministarstava). 

Nadzor nad zakonitoš}u opštih samoupravnih akata lokalnih predstavni~kih 

tela vrše sva tela centralne vladine administracije, svako u svom domenu aktivnosti. 

Drugim re~ima, koristi se model raspršenog nadzora. Kada situacija nije 

jasna, pretpostavlja se da je za nadzor odgovorno Ministarstvo za administraciju. 

I sama procedura nadzora mora pro}i nekoliko instanci pre donošenja 

kona~ne odluke. Prva instanca je gradona~elnik opštine, jer je on ili ona odgovoran 

za zakonitost lokalnih opštih akata. Ukoliko gradona~elnik opštine smatra 

da je neki akt u suprotnosti sa zakonom, on ili ona ima ovlaš}enja da spre~i spro-


vo|enje takve odluke i da zahteva da lokalno predstavni~ko telo ispravi nedostatke 

u roku od petnaest dana. Ukoliko lokalno predstavni~ko telo to ne u~ini, 

gradona~elnik opštine mora da o tome obavesti telo centralne administracije koje 

je nadle`no za nadzor nad legalnoš}u, u roku od sedam dana. 

Ukoliko gradona~elnik ne uo~i da je opšti akt u suprotnosti sa zakonom, onda 

se viša instanca – guverner okruga – direktno uklju~uje u proceduru nadzora. 

Gradona~elnik opštine mora podneti na uvid guverneru okruga lokalne propise i 

sve opšte akte opštinskog ili gradskog ve}a u roku od osam dana po usvajanju. 

Ukoliko guverner okruga ustanovi da je akt u suprotnosti sa zakonom, on ili ona 

je duàn da obavesti nadle`no telo centralne administracije u roku od osam dana. 

Guverner okruga ima istu du`nost u vezi sa lokalnim propisima i lokalnim opštim 

aktima okru`ne skupštine. 

Kada telo centralne vladine administracije utvrdi da lokalni opšti akt nije u 

skladu sa zakonom, ono suspenduje njegovo sprovo|enje, ukoliko to nije u me|uvremenu 

ve} u~inila nià instanca. Štaviše, ono vladi predlaè iniciranje procesa kod 

Ustavnog suda kako bi se utvrdila zakonitost suspendovanog akta. Vlada samostalno 

odlu~uje o iniciranju takvog procesa na osnovu va`nosti i stepena kršenja zakona. 

Me|utim, ova procedura se mora brzo obaviti; ako proces ne zapo~ne trideset dana 

od dana kada je akt suspendovan, automatski se ukida suspenzija sprovo|enja 

spornog zakona. Kona~nu odluku donosi Ustavni sud, koji moè da poništi ili opozove 

zakon, što zavisi od toga koliko je teško zakon prekršen. 

Po zakonu Vlada ima pravo da na predlog Ministarstva za administraciju raspusti 

lokalno predstavni~ko telo ako ono stalno usvaja opšta akta koja su u suprotnosti 

sa ustavom i zakonom. 7 Me|utim, postoji i pravna zaštita od takve odluke. 

Predsednik raspuštenog predstavni~kog tela moè u roku od ~etrdeset i osam ~asova 

da podnese àlbu Ustavnom sudu, koji je duàn da o njoj odlu~i u roku od sedam 

dana. Kada se predstavni~ko telo raspusti, guverner imenuje komesara te lokalne 

jedinice. Komesar upravlja lokalnim poslovima do izbora za novo predstavni~ko 

telo. Lokalni izbori se moraju odràti u roku od šezdeset dana od raspuštanja. 

Kada je re~ o individualnim administrativnim aktima sa pravima, du`nostima 

i obavezama fizi~kih i individualnih lica, koje je usvojilo administrativno telo 

lokalnih samoupravnih jedinica u okviru svojih samoupravnih aktivnosti, procedura 

nadzora je nešto druga~ije organizovana. Nadzor nad zakonitoš}u ovih aka- 

7 Ovo nije jedini razlog zbog koga Vlada moè da raspusti lokalno predstavni~ko telo. To 

se moè u~initi i ako lokalni propisi i lokalni budèt nisu doneti na vreme, ako gradona~elnik opštine 

ili guverner okruga nisu imenovani na vreme, ako najmanje jedna polovina poslanika predstavnickog 

tela da ostavku ili ako predstavni~ko telo donese odluku koja ugroàva suverenitet i 

teritorijalni integritet Republike Hrvatske. Poslednja stavka je ostala iz vremena konflikta sa pobunjenim 

srpskim opštinama.

180 Hrvatska 

ta se sprovodi àlbama i drugim pravnim lekovima koje pruà Zakon o opštim 

administrativnim procedurama. @albu na individualni akt opštinskog tela moè 

da podnese nadle`no administrativno telo okruga. Ukoliko tako odlu~i prva instanca, 

administrativno telo okruga, àlba se prosle|uje nadle`nom ministarstvu. 

Protiv drugostepene odluke okru`ne administracije ili ministarstva moè se povesti 

administrativni spor pred Administrativnim sudom Hrvatske. 

1.8. Nadzor dràve nad delegiranim aktivnostima 

Kada se poslovi centralne vladine administracije delegiraju opštinama, vladina 

tela imaju mnogo ve}a ovlaš}enja za nadzor; od njih se zahteva ne samo da 

prate zakonitost, ve} i to koliko su aktivnosti odgovaraju}e, efikasne i svrsishodne, 

što se proteè i na sposobnosti zvani~nika koji su za njih zaduèni. Ukratko, ova 

vrsta nadzora je sli~na hijerarhijskoj kontroli koja postoji u vladinoj administraciji. 

U principu, okru`ne kancelarije obavljaju administrativni nadzor opštinskih 

tela koja upravljaju delegiranim poslovima dràvne administracije. Me|utim, nadzor 

mogu vršiti i centralna ministarstva i organizacije dràvne administracije. 

Nadzorno telo ima veliki obim ovlaš}enja za sprovo|enje nadzora. Ono moè 

da traì izveštaje, podatke i druge informacije; da u okviru nadzornog tela diskutuje 

o situaciji; da predlaè mere za sprovo|enje poslova vladine administracije; 

da inicira proces utvr|ivanja odgovornosti zvani~nika koji ovim poslovima upravljaju; 

da nekome drugome dodeli nadzor i drugo. 

U vezi sa delegiranim aktivnostima, nadle`no ministarstvo moè da izda opšta 

i posebna nare|enja gradona~elnicima opština. Ako oni u više navrata izbegavaju 

da ta nare|enja izvrše, ministar administracije moè da ih razreši du`nosti. 

8 Ista ovlaš}enja vlada ima u vezi sa guvernerima okruga i gradona~elnikom 

Zagreba. Uz to, sama Vlada moè da ukine opštinsku regulativu u vezi sa poslovima 

dràvne administracije ne samo zbog nezakonitosti ve} i zbog neuskla|enosti 

sa politikom vlade. 

8 U vezi sa Ministarstvom za administraciju došlo je do zanimljive pravne situacije. Skoro 

identi~na formulacija takve nadle`nosti moè se na}i u paragrafu 4, ~lan 22 Zakona o sistemu dràvne 

administracije i u paragrafu 3, ~lan 83. Zakona o lokalnoj samoupravi. Prema ovom drugom, ministar 

moè koristiti ovo ovlaš}enje ukoliko gradona~elnik opštine ili izvršni odbor ili administrativna 

tela u više navrata krše ustavnost i zakon. Na zahtev gradskog ve}a Rijeke, Ustavni sud je doneo 

odluku da ukine odrednice paragrafa 1. i 3. ~lana 83. Zakona o lokalnoj samoupravi, sa obrazloènjem 

da su ovlaš}enja ministra za administraciju suprotna zna~enju ustavnih odrednica o lokalnoj 

samoupravi. Na osnovu ove odluke, pomenute odrednice su ukinute 30. aprila 1997. Me|utim, 

Ustavni sud nije tom prilikom ukinuo odrednice paragrafa 4, ~lan 22. Zakona o sistemu dràvne administracije, 

pa su ovlaš}enja ministra za administraciju još uvek zakonski ustanovljena.


1.9. Teritorijalna samouprava ispod nivoa opštine 

Termin ,,teritorijalna samouprava" se koristi za odre|enje oblika gra|anske 

uprave nad svakodnevnim lokalnim poslovima u uìm oblastima opštine. Opšti 

oblik takve samouprave je teritorijalni komitet osnovan samo za jedno naselje, za 

nekoliko malih, me|usobno povezanih naselja ili za deo ve}eg naselja ili grada. 

Sva pitanja u vezi sa funkcionisanjem teritorijalnih komiteta moraju biti ure|ena 

lokalnim propisima, kojima se, izme|u ostalog, odre|uju na~in finansiranja i upravljanja 

lokalnim poslovima od strane teritorijalnih komiteta. Po pravilu, teritorijalni 

komitet nema administrativni aparat. 

Teritorijalni komitet nema vlastite nadle`nosti; on raspravlja o razli~itim pitanjima 

i daje predloge lokalnim samoupravnim telima. Me|utim, zakon pruà 

mogu}nost da se lokalnim propisima izvesni poslovi koji su u okviru 

samoupravnih nadle`nosti opštine delegiraju teritorijalnom komitetu – naime, 

poslovi koji imaju direktni i svakodnevni uticaj na ìvot i rad gra|ana (razvoj 

naselja, stambena pitanja, komunalne slu`be i drugo). Kada se takvi poslovi delegiraju, 

alociraju se sredstva potrebna za njihovo obavljanje lokalnom budètu. Tela 

teritorijalnog komiteta tako|e mogu donositi neke obavezuju}e odluke u vezi sa 

ovim pitanjima. 

Tela teritorijalnog komiteta su ve}e i predsednik ve}a. Gra|ani biraju 

~lanove ve}a na na~in dat lokalnim propisima i regulativa je delegirana svakoj 

lokalnoj jedinici. Stoga je mogu}e da ~lanovi ve}a budu izabrani na sastanku 

gra|ana teritorije javnim glasanjem. Zakon samo odre|uje trajanje njihovog mandata 

(~etiri godine) i dopušta mogu}nost njihovog opoziva, što nije slu~aj sa 

~lanovima lokalnog predstavni~kog tela. Ve}e donosi program rada teritorijalnog 

komiteta, pravila procedure, finansijski plan i godišnji završni izveštaj, kao i druga 

pitanja pobrojana u lokalnim propisima. Predsednik ve}a se bira me|u njegovim 

~lanovima za period od ~etiri godine. On ili ona predstavlja teritorijalni 

komitet, saziva i predsedava ve}u i potpisuje akta koja je donelo ve}e. U principu, 

predsednik je odgovoran ve}u. Me|utim, kada su poslovi opštine delegirani 

teritorijalnom komitetu, predsednik je za njihovo obavljanje odgovoran 

gradona~elniku opštine. 

Izvršni odbor opštine nadzire zakonitost rada tela teritorijalnog komiteta. 

Ukoliko teritorijalno ve}e u više navrata krši lokalne propise ili ne obavlja du`nosti 

koje su mu poverene, izvršni odbor moè da ga raspusti. 

Posebni oblik teritorijalne samouprave – distrikt – moè biti organizovan 

u gradovima. Njihove teritorije predstavljaju urbanu, ekonomsku i socijalnu 

celinu u sastavu grada. Tela gradskog distrikta, njihov izbor, domen njihovih 

aktivnosti i druga va`na pitanja doneti su gradskim propisima, u skladu sa

182 Hrvatska 

pravnim odrednicama o teritorijalnim komitetima. Ve}i hrvatski gradovi (kao 

što su Split, Rijeka, Dubrovnik i Osijek) završili su podelu na gradske distrikte. 

^lanovi njihovih ve}a se biraju tajnim glasanjem na osnovu direktnog i ravnopravnog 

prava glasa. 

Kona~no, na teritoriji grada Zagreba, zakon omogu}ava oblike samouprave 

uklju~uju}i gradske ~etvrti i teritorijalne komitete. Njihove granice, metode osnivanja, 

tela, izbori, nadle`nosti, finansijska i druga pitanja va`na za njihov rad 

odre|eni su propisima grada Zagreba. Me|utim, do sada nije ustanovljena teritorijalna 

samouprava u Zagrebu. 


2.1. Izborni sistem 

Od proglašenja nezavisnosti 1991, lokalni izbori su odràni dva puta u 

Hrvatskoj: 7. februara 1993. i 13. aprila 1997. 

^lanovi predstavni~kih tela zajednica, gradova, okruga i grada Zagreba 

se biraju direktnim izborima tajnim glasanjem za mandat od ~etiri godine. Osim 

grada Zagreba, u kome je ta~an broj ~lanova predstavni~kog tela odre|en zakonom 

(pedeset), opštine i okruzi odre|uju ukupni broj predstavnika svojim 

propisima, u skladu sa veli~inom populacije i u zakonom propisanim granicama. 

9 Pravo da bira i da bude biran na lokalnim izborima ima svaki gra|anin 

Hrvatske koji ima više od osamnaest godina sa stalnim mestom boravka na teritoriji 

opštine ili okruga za koji se izbori sprovode i koji je upisan u bira~ke 

spiskove u svom mestu boravka. Kandidate za predstavni~ka tela mogu predlagati 

registrovane partije (svaka posebno ili nekoliko zajedno) i glasa~i. Kada 

glasa~i predloè svoje kandidate ili liste kandidata (takozvane nezavisne kandidate 

ili nezavisne liste), obavezno je da se prikupi zakonom odre|eni broj potpisa 

gra|ana kako bi nominacija bila validna. 

Izborni sistem je mešani: koriste se i proporcionalni i ve}inski sistemi. 

Prema zakonu koji je sada na snazi i na osnovu koga su odràni lokalni iz- 

9 Zakon o lokalnoj samoupravi propisuje da ve}e zajednice moè da ima najmanje šesnaest 

a najviše trideset i dva odbornika; gradsko ve}e najmanje dvadeset a najviše pedeset odbornika; i 

okru`na skupština minimum trideset a najviše pedeset odbornika. Ako neka opština ili okrug ne 

definiše ta~an broj ~lanova svoga predstavni~kog tela lokalnim propisima, ili ako se osniva nova 

opština, broj ~lanova se propisuje zakonom, podeljeno u pet kategorija, od dvadeset do ~etrdeset i 

pet i proporcionalno broju stanovnika.


bori 1997. jedna ~etvrtina ~lanova predstavni~kih tela je izabrana u izbornim 

okruzima determinisanim posebnim zakonom. Jedan ~lan predstavni~kog tela 

i jedan zamenik se biraju u svakom izbornom okrugu. Smatra se da je kandidat 

izabran ako on ili ona dobije najve}i broj glasova od broja glasa~a koji su 

izašli na izbore (sistem relativne ve}ine u jednom krugu). Smatra se da je zamenik 

izabran zajedno sa izabranim ~lanom i za njega se ne glasa posebno. 

Tri ~etvrtine ~lanova predstavni~kog tela se biraju na osnovu jednog glasa~kog 

tela – na teritoriji cele opštine ili okruga – i izbori se vrše na osnovu liste kandidata 

(proporcionalni izborni sistem sa zatvorenim listama). Kako bi u~estvovali 

u raspodeli mesta u predstavni~kom telu, liste kandidata moraju pre}i 

izborni minimum (klauzula zabrane), za koji se propisuje razli~iti pravni 

reìm. 10 Broj glasova se konvertuje u broj glasova u predstavni~kom telu koriš}enjem 

D' Hondtovog metoda. 

Uprkos postojanju ~ak sedamdeset i osam registrovanih partija (situacija 

1. januara 1999), na svim parlamentarnim izborima do sada (1990, 1992. 

i 1995) Hrvatska demokratska zajednica (HDZ) osvojila je apsolutnu ve}inu 

u parlamentu. Osim HDZ-a samo mali broj drugih politi~kih partija je imao 

uticaj na izborno telo na nacionalnom nivou, kao što je Hrvatska nacionalna 

stranka (HNS), Hrvatska socijalno-liberalna stranka (HSLS), Hrvatska selja~ka 

stranka (HSS), Hrvatska stranka prava (HSP), Istarski demokratski 

savez (IDS), Liberalna stranka (LS) i Socijal-demokratska partija Hrvatske 

(SDP). 

Rezultat lokalnih izbora odrànih aprila 1997. odraàvaju trenutni status partijskog 

sistema na nacionalnom nivou. 11 

10 Lista kandidata koju podnosi jedna politi~ka partija ili nezavisna lista kandidata mora da 

osvoji najmanje pet posto glasova onih koji su izašli na birališta, zajedni~ka lista dve politi~ke partije 

ili koalicije dve partije mora da osvoji najmanje osam posto, a zajedni~ka lista tri ili više politi~kih 

partija mora da osvoji najmanje jedanaest procenata. Na prvim lokalnim izborima 1993, 

propisani minimum je za sve bio isti i iznosio je pet posto. 

11 Osim partija od nacionalnog zna~aja, Samostalna demokratska srpska stranka ima jak uticaj 

na lokalnom nivou. Ona je organizovana na osnovu etni~ke pripadnosti i uklju~uje ~lanove srpske 

nacionalne manjine na teritoriji Hrvatske. Primorsko-goranski savez (PGS) je regionalna partija.

184 Hrvatska 

Tabela 3. 

Izbori za okru`nu skupštinu u Hrvatskoj, 13. april 1997. Opšti podaci 

Ukupni broj Prose~an broj Ukupan broj Prose~an broj Prose~an udeo Ukupan broj 

okru`nih izabranih glasa~a (svi izašlih na nevaè}ih politi~kih 

skupština ~lanova okruzi) birališta listi}a partija koje 

(uklju~uju}i okru`ne (po okrugu) su registrovale 

Zagreb) skupštine kandidate 

(svi okruzi) 

21 42 3 665 669 71,13% 2,92% 36, od kojih 

regionalnih 8 

etni~kih 2 

zelenih 2 

Ukupan broj Ukupni broj Ukupan broj Ukupan broj Ukupan broj 

politi~kih partija nezavisnih lista nezavisnih lista nezavisnih kandidata nezavisnih 

koje su osvojile (svi okruzi) koje su osvojile u izbornim kandidata 

mesta mesta (svi okruzi) okruzima koji su osvojili 

(svi okruzi) mesta (svi okruzi) 

13, od kojih 3 1 23 0 

regionalnih 5 

etni~kih 131230 

Izvor: Izborna komisija Republike Hrvatske (IKRH), Podaci o zvani~nim rezultatima izbora 

odbornika okru`nih skupština i skupštine grada Zagreba, Zagreb, Arhiva IKRH, maj 1997. 

Tabela 4. 

Kona~ni rezultati izbora za okru`nu skupštinu u Hrvatskoj, 

13. aprila 1997. a 

Politi~ke partije ili Broj okru`nih Broj okru`nih Broj okru`nih Partijska 

izborne koalicije skupština u skupština u kojima skupština u kojima struktura 

koje su osvojile kojima je jedna je jedna partija su partije formirale izvršne 

ve}inu u partija ili koalicija ili koalicija postizbornu, grane 

predstavni~kom osvojila apsolutnu osvojila relativnu ad hoc koaliciju 

telu ve}inu mesta ve}inu mesta 

HDZ 13 7 5 18 guvernera 

= HDZ 

IDS 1 - - 1 guverner 

= IDS 

HSLS/HSS/HNS - - 1 1 guverner 

= HSLS 

Ukupno 14 7 6 20 (-1)b 


odbornika okru`nih skupština i skupštine grada Zagreba, Zagreb, Arhiva IKRH, maj 1997.


Beleške: 

a. Ova situacija se izmenila 1. januara 1999. zbog vanrednih izbora koji su kasnije odràni u 

dva okruga: 30. novembra 1997. u Primorsko-goranskoj i 11. oktobra 1998. u Dubrova~koneretvanskoj. 

U oba okruga, u kojima je na redovnim izborima aprila 1997. HDZ dobila 

relativnu ve}inu, na ponovljenim izborima su pobedile koalicije opozicionih partija. Stoga, 

1. januara 1999, u tri od dvadeset i jednog okruga (uklju~uju}i grad Zagreb), izvršne vlasti 

su formirane bez u~eš}a HDZ. 

b. U Primorsko-goranskom okrugu broj ~lanova dve partijske koalicije u okru`noj skupštini 

je bio po|ednak (HDZ/HSLS/HSS - 20; SDP/PGS/HNS -20). Što se ti~e odnosa mo}i, predstavni~ko 

telo nije uspelo da izabere guvernera okruga i izvršni odbor, pa je kriza u predstavni~kom 

telu dovela do raspuštanja skupštine i vanrednih izbora, koji su odràni 30. novembra 

1997. 

Tabela 5. 

Izbori za opštinska ve}a u Hrvatskoj, 13. april 1997: Opšti podaci 

Ukupan broj Ukupan broj Broj izabranih Broj izabranih Ukupan broj 

gradskih ve}a opštinskih ve}a ~lanova gradskog ~lanova ve}a politi~kih partija 

ve}a (min/max) zajednica koje su prijavile 

(min/max) kandidate (svi 

gradovi i zajednice) 

121* 421 20 - 50 16 - 32 31, od kojih: 

regionalnih 7 

etni~kih 4 

zelenih1 

Ukupan broj Ukupan broj Ukupan broj Ukupan broj Ukupan broj 

partija koje su nezavisnih nezavisnih nezavisnih nezavisnih 

osvojile mesta listi listi koje su kandidata u kandidata koji 

nezavisno ili u osvojile izbornim okruzima su osvojili mesta 

koaliciji (svi mesta (ukupno gradovi (ukupno gradovi 

gradovi i zajednice) i zajednice) i zajednice) 

12, od ~ega: Gradsko ve}e: 40 Gradsko ve}e: 24 347 61 

regionalnih 4 Ve}e zajednice: 96 Ve}e zajednice: 71 

etni~kih 2 


odbornika gradskih i ve}a zajednica, Deo 1 i 2, Zagreb, Arhiva IKRH, jun 1997. 

Beleška: Ovi podaci su iz vremena kada su izbori odràni (april 1997). Broj gradova je porastao 

1998. za jedan jer je nekadašnja zajednica Trilj u Splitsko-dalmatinskom okrugu dobila status 

grada. Tako je ukupan broj gradova 1. januara 1999. bio 122.

186 Hrvatska 

Tabela 6. 

Rezultati izbora za opštinska ve}a u Hrvatskoj, 13. april 1997. 

Zastupljenost partija i koalicija 

Partija ili Gradska ve}a Ve}a zajednica 

izborna Apsolutna Relativna Ukupno Apsolutna Relativna Ukupno 

koalicijab ve}ina ve}ina ve}ina ve}ina 

mesta mesta mesta mesta 

HDZ 52 26 78 258 29 287 

IDS 10 - 10 24 5 29 

HSLS 1 1 2 4 2 6 

HSS - 3 3 22 10 32 

HNS - - - - 1 1 

SDSS 1 - 1 10 - 10 

PGS - - - 1 1 2 

SDP - 1 1 - 1 1 

Koalicija 

sa HDZ c 1 10 11 9 8 17 

Opoziciona 

koalicijad 4 6 10 11 2 13 

Nezavisna 

lista - - - 1 1 2 

Uporedni 

rezultati e - - 4 - - 20 

Ukupno - - 120f - - 420f 


odbornika gradskih i ve}a zajednica, Deo 1 i 2, Zagreb, Arhiva IKRH, jun 1997. 

Beleške: 

a. Od poslednjih lokalnih izbora (april 1997) do 1. januara 1999. odràni su vanredni izbori 

u nekoliko gradova i zajednica. Izbori za gradska ve}a u Visu, Orahovici, Makarskoj i Pregradi, a 

za ve}a zajednica u Civljanju, Jelenju, Viškovu, Tu~epima, Laniš}u, Lastovu, Gradcu, Nereìš}u i 

Vinodolu odràni su 30. novembra 1997. Izbori za gradsko ve}e Visa i za ve}a zajednica u Gradcu 

i Puš}u sprovedeni su 28. juna 1998. 

b. Ukupan broj postizbornih koalicija sa mestom u predstavni~kom telu gradova i zajednica 

i partijska struktura izvršnih vlasti u gradovima i zajednicama nisu uklju~ene. Ovakve analize 

nisu napravljene. 

c. ,,Koalicija sa HDZ" predstavlja razli~ite izborne koalicije HDZ-a i drugih partija, 

uglavnom onih koje se smatraju konzervativnim ili desni~arskim (HSP, HS, HKDU, 

HKDS). 

d. ,,Opozicione koalicije" predstavljaju razli~ite izborne koalicije partija koje sebe smatraju 

za opoziciju HDZ-u (HNS, HSLS, HSS, SDP).


e. ,,Uporedni rezultati" predstavljaju ona okru`na ve}a u kojima su izbori rezultata vodili istoj 

raspodeli mesta u predstavni~kom telu izme|u koalicije sa HDZ-om i opozicione koalicije 

(50 : 50). 

f. Izborni rezultati za grad Krk (i zajednicu Štrigova) nedostaju u zvani~nom dokumentu 

Izborne komisije republike Hrvatske, odakle ovi podaci poti~u, i koji stoga ni ovde nisu 

izneti. 

ZAKLJUÂK: HDZ drì apsolutnu ve}inu od šezdeset i pet posto predstavni~kih 

tela na nivou okruga. Kontrolisanjem apsolutne ve}ine ili formiranjem 

postizbornih koalicija, HDZ je osvojila poloàj guvernera u osamdeset i pet posto 

okruga i poloàj gradona~elnika grada Zagreba. HDZ je tako|e osvojila apsolutnu 

ve}inu glasova u 61,3% predstavni~kih tela u zajednicama i 43,3% u predstavni~kim 

telima gradova. 

2. 2. Oblici direktne demokratije 

Osim prava da direktno biraju predstavni~ka tela, Ustav Republike Hrvatske 

utvr|uje princip da gra|ani mogu direktno u~estvovati u upravljanju lokalnim 

poslovima u skladu sa zakonom i lokalnim propisima lokalnih samoupravnih jedinica. 

Zakon o lokalnoj samoupravi propisuje oblike direktnog odlu~ivanja u 

opštinama. Zakon o referendumu i drugim oblicima li~nog u~eš}a gra|ana u upravljanju 

poslovima dràvne vlasti i lokalne samouprave je usvojen 1996. Njime 

su utvr|eni razli~iti oblici li~nog u~eš}a gra|ana u lokalnim poslovima. To su 

lokalni referendumi o samoupravnim pitanjima u okruzima i opštinama, savetodavni 

referendumi, sastanci lokalnog stanovništva i peticije gra|ana. 

Uprkos tome što Zakon o lokalnoj samoupravi ograni~ava proces referenduma 

samo na opštine, Zakon o referendumu proširuje ovu mogu}nost i na okruge; 

tako lokalni referendum moè da objavi predstavni~ko telo okruga, grada ili zajednice 

u vezi sa pitanjima koja su u domenu odlu~ivanja predstavni~kog tela pod 

uslovima propisanim zakonom. Referendum saziva opštinsko ve}e na predlog 

jedne tre}ine svojih ~lanova, izvršnog odbora ili jedne petine teritorijalnih komiteta 

u gradu ili opštini kako bi se odlu~ilo o amandmanima lokalnih propisa, kako 

bi se predloìo opšti akt ili kako bi se donela odluka o ma kom pitanju koje je u 

nadle`nosti opštinskog ve}a. Isti uslovi se odnose i na okrug ako je referendum 

organizovan za pitanja iz njegovog domena aktivnosti. Hrvatsko zakonodavstvo 

tako|e pruà mogu}nost opcionog referenduma, koji samostalno moè organizovati 

predstavni~ko telo. 

Gra|ani ~ije je trajno mesto boravka na teritoriji okruga ili opštine gde se 

sprovodi referendum i koji su registrovani bira~i imaju pravo da u~estvuju. Ne 

postoji propisan vremenski period neophodan da bi osoba imala zakonski status 

rezidenta neke opštine ili okruga. Gra|ani na referendumu direktno odlu~uju tajn-

188 Hrvatska 

im glasanjem. Na referendumu gra|ani treba da odgovore na jedan ili više predloga. 

Smatra se da je odluka na osnovu referenduma validna ako je za nju glasala 

ve}ina registrovanih bira~a u okrugu ili opštini. Takva odluka obavezuje predstavni~ko 

telo. Ono nema pravo da usvoji pravni akt ili odluku koja je u suprotnosti 

sa rezultatima referenduma u kra}em roku od godinu dana od sprovo|enja 

referenduma. Novi referendum o istom pitanju se ne sme zakazivati u periodu 

kra}em od šest meseci od prvog referenduma. Uprkos ovoj pravnoj opciji, lokalni 

referendumi se još ne koriste u velikoj meri u Hrvatskoj. 12 

Savetodavni referendum je specifi~ni oblik koji vlada moè da zakaè za teritoriju 

jednog ili više okruga kako bi se utvrdilo preliminarno javno mnjenje u 

vezi sa teritorijalnom organizacijom okruga i opština. 13 Odluka se donosi 

ve}inom glasova onih koji iza|u na referendum. Svi gra|ani koji imaju trajno boravište 

na teritoriji okruga ili opštine na kojoj se referendum sprovodi i koji su 

upisani u glasa~ke spiskove imaju pravo da u~estvuju. Obavezno je pribaviti preliminarno 

mišljenje stanovnika oblasti ~ije granice treba da se promene. Kao rezultat 

va`ne odluke Ustavnog suda od 24. aprila 1998, ~lan 9. Zakona o teritoriji okruga, 

gradova i zajednica iz 1997. je delimi~no poništen jer nije bio u skladu sa namerama 

Ustava. 

Sastanci lokalnog stanovništva spadaju u sferu direktne demokratije, iako oni 

ne podrazumevaju direktno u~eš}e gra|ana u striktnom zna~enju termina. 

Sastanci se zakazuju da bi gra|ani mogli da izraze svoje mišljenje o odre|enim 

pitanjima od lokalnog zna~aja, da diskutuju o svojim potrebama i interesima i 

stavljaju predloge u vezi sa njima. Oni su savetodavne prirode i zakazuju se samo 

za deo opštine kojom upravlja teritorijalni komitet koji ~ini zasebnu celinu i koji 

je odvojen od drugih delova naselja (jedna oblast naselja, stambena zgrada i drugo). 

Odluka doneta na sastanku lokalnog stanovništva je obavezuju}a za teritorijalni 

komitet i za ve}e gradskog distrikta ili ~etvrti. Me|utim, ona ne obavezuje 

predstavni~ko telo opštine. Sastanke lokalnog stanovništva saziva ve}e teritorijalnog 

komiteta ili ve}e gradskog distrikta u skladu sa lokalnim propisima opštine. 

Njih tako|e moè sazvati opštinsko predstavni~ko telo kako bi gra|ani mogli 

da diskutuju i da izraze svoje mišljenje o pitanjima od lokalnog zna~aja. Odluke 

se na ovakvim sastancima donose javnim glasanjem, osim ako ve}ina gra|ana 

prisutnih na sastanku odlu~i da se tajno glasa. 

12 Prema podacima Ministarstva za administraciju Republike Hrvatske, lokalni referendum 

je u Hrvatskoj sproveden samo jednom – 29. marta 1998, u gradu Sveti Ivan Zelina prilikom izgradnje 

vodovodskog sistema. 

13 Od 1. januara 1999, organizovano je deset savetodavnih referenduma: za jedan okrug 

(Zagreb), tri grada (Ivani}-Grad, Našice i Novska) i šest zajednica (Kloštar-Ivanic, Kri`, Pag, 

\ur|enovac, Podgorac i Feri}anci).


Peticije (gra|anske inicijative) mogu se podnositi svim nadle`nim telima 

opštine ili okruga. Ustav svim gra|anima daje pravo da podnose peticije i 

àlbe, da daju predloge vladi i drugim javnim telima i da od njih dobiju odgovor. 

Svi gra|ani sa pravom glasa mogu podnositi peticije. Nadle`no telo je 

du`no da u propisanom roku odgovori na svaku po propisu potpisanu peticiju, 

koja sadrì li~no ime, prezime i broj li~ne karte gra|ana. Zakon o lokalnoj 

samoupravi tako|e pruà mogu}nost kvalifikovane inicijative gra|ana: gra|ani 

imaju pravo da opštinskom ve}u predloè usvajanje nekog akta ili rešenje 

problema koji je u njihovoj nadle`nosti. Opštinsko ve}e raspravlja o podnetom 

predlogu ako ga je potpisalo bar deset posto registrovanih bira~a opštine. 

Ono je obavezno da potpisnicima peticije odgovori najkasnije tri meseca od 

prijema peticije. 

2.3. Unutrašnja struktura odlu~ivanja lokalne vlasti 

Lokalne vlasti imaju slede}u strukturu: izabrana skupština (u okrugu), ili ve}e 

(u opštini), koje za svoje odluke i posao obavljen u njihovo ime odgovara svom 

glasa~kom telu; izvršni organi (okru`ni guverneri, gradona~elnici opština i izvršni 

odbor), koji su odgovorni za kontrolu procesa odlu~ivanja i slu`bi i administrativna 

odeljenja sa svojim na~elnicima i drugim administrativnim osobljem (za ovo 

poslednje videti odeljak 3.1). 

2.4. Predstavni~ka tela 

Opštinska ve}a i okru`ne skupštine su otelotvorenje predstavni~ke prirode 

lokalne vlasti. Oni su organi izabranih gra|ana koji usvajaju lokalne akte u okviru 

prava i du`nosti samoupravnih jedinica. Oni tako|e obavljaju i druge du`nosti u 

skladu sa zakonom i lokalnim propisima. Kada je re~ o razli~itim formama 

lokalnih samoupravnih jedinica, Zakon o lokalnoj samoupravi nabraja poslove koji 

su u nadle`nosti opštinskih ve}a i okru`nih skupština. 

Unutrašnja organizacija i rad predstavni~kog tela su propisani pravilima procedure 

koja je usvojena ve}inom glasova svih ~lanova predstavni~kog tela. Zakon 

o lokalnoj samoupravi ustanovljava osnovne upravlja~ke strukture predstavni~kog 

tela: predsednika koji predsedava sednicama i predstavlja predstavni~ko telo i dva 

potpredsednika. Predstavni~ko telo odlu~uje ve}inom glasova ako je ve}ina 

odbornika prisutna na sednici. Izuzetak je usvajanje lokalnih propisa, usvajanje 

budèta i godišnjeg završnog ra~una, koji se usvajaju apsolutnom ve}inom. 

Glasanje na javnim sednicama je javno osim ako predstavni~ko telo ne odlu~i da 

glasanje bude tajno.

190 Hrvatska 

Izabrani ~lanovi predstavni~kog tela nemaju obavezni mandat i ne mogu se 

uklanjati sa du`nosti. Njihova funkcija je po~asna. U skladu sa svojim partijskim 

naklonostima, oni osnivaju poslani~ke grupe u kojima koordiniraju ta~ke gledišta 

svoje partije ili koalicije kako bi ih delotvorno predstavljali u predstavni~kom telu. 

Predstavni~ko telo osniva stalne i privremene komitete i druga radna tela koji 

pripremaju odluke iz svoje nadle`nosti. Ovi komiteti su na~in da se proces 

odlu~ivanja i savetodavni rad rasporede me|u ~lanovima. Po zakonu, predstavni~ko 

telo pravilima procedure ili posebnom odlukom odre|uje sastav ovih 

komiteta, broj ~lanova i njihove nadle`nosti. Oni obi~no odraàvaju politi~ki sastav 

ve}a proporcionalnom raspodelom mesta. 

2.5. Tipovi izvršne vlasti 

Nosioci izvršne vlasti su guverner (u okruzima) i gradona~elnik (u opštinama), 

koje bira predstavni~ko telo ve}inom glasova svih ~lanova, u skladu sa pravilima 

procedure predstavni~kog tela. 14 Oni imaju po jednog ili dva zamenika, koji 

su izabrani i potvr|eni na isti na~in i prema istoj proceduri. Guverneri i 

gradona~elnici su predsednici izvršnih odbora okruga i opštine. 

Izvršni odbor upravlja izvršnim poslovima lokalne samouprave, i u okviru 

delegiranih aktivnosti, poslovima dràvne administracije za koje je po zakonu 

zaduèn. Predstavni~ko telo bira izvršni odbor ve}inom glasova svih ~lanova na 

predlog predsednika izvršnog odbora (mandatara). ^lanovi izvršnog odbora su, 

po pravilu, na~elnici administrativnih odeljenja. Pošto su zvani~nici odgovorni 

ve}u i zajednici po svim pitanjima, oni ispunjavaju politi~ke kao i menadèrske 

funkcije. Pošto predstavni~ko telo bira i razrešava ~lanove izvršnog odbora, njegova 

partijska struktura znatno uti~e na partijsku strukturu izvršnog odbora. Stoga 

njegov sastav odraàva politi~ke interese partije ili koalicije koja ima ve}inu u 

predstavni~kom telu i osigurava blisku vezu sa ve}em i partijskim grupama. 

2.6. Javno u~estvovanje i odlu~ivanje 

U~eš}e gra|ana u procesu odlu~ivanja je regulisano posebnim zakonima. 

Tako, Zakon o fizi~kom planiranju iz 1994. propisuje obaveznu javnu debatu o 

14 Razlika u imenovanju guvernera i gradona~elnika je u tome da imenovanje guvernera mora 

da odobri predsednik Republike na predlog Vlade Republike Hrvatske (videti odeljak 1). 

15 Predstavni~ko telo svojim lokalnim propisima odre|uje broj ~lanova izvršnog odbora. 

Izvršni odbor okruga ne moè imati manje od deset ni više od petnaest ~lanova, izvršni odbor grada 

ne moè imati manje od sedam ni više od trinaest ~lanova, a izvršni odbor zajednice ne moè 

imati manje od pet ni više od jedanaest ~lanova.


predlozima u vezi sa fizi~kim planom opštine, a odre|ivanje na~ina i procedure 

za takvu debatu je prepušteno lokalnim propisima okruga i opština. Me|utim, 

amandmanom zakona iz 1998, organizacija javne debate je isklju~ena iz nadle`nosti 

lokalnih samoupravnih jedinica i delegirana vladi, koja je tada usvojila 

Dekret o javnim debatama u procesu prihvatanja fizi~kih planova. U~esnici u 

javnoj debati mogu biti vladina administrativna tela, okru`na i opštinska tela, kao 

i druge javne organizacije, udruènja i gra|ani. Javna debata se odràva kako bi 

se ostvario uvid javnosti i kako bi se davali predlozi u vezi sa fizi~kim planom. 

Ne postoje drugi oblici gra|anskog u~eš}a u procesu odlu~ivanja. 


Ustav garantuje ravnopravnost svim pripadnicima nacionalnih manjina u 

Republici Hrvatskoj. Ustavni zakon o ljudskim pravima propisuje da pripadnici 

etni~kih i nacionalnih zajednica ili manjina imaju pravo da budu predstavljeni u 

telima lokalne samouprave proporcionalno njihovom broju u ukupnoj populaciji 

opštine. Zakon o lokalnim izborima propisuje da hrvatski gra|ani i pripadnici 

etni~kih i nacionalnih zajednica koji ~ine najmanje osam posto glasa~kog tela opštine 

ili okruga imaju pravo na proporcionalno predstavljanje u lokalnom predstavni~kom 

telu. Ako potrebna proporcija nije postignuta na izborima, broj predstavnika 

u predstavni~kom telu se pove}ava prema potrebi kako bi se postigao 

odgovaraju}i udeo. U tom slu~aju predstavnici te manjine koji su nominovani na 

partijskim listama ili nezavisnim listama kandidata ali nisu osvojili dovoljan broj 

glasova, smatraju se izabranima po redu na osnovu proporcionalnog uspeha svake 

izborne liste. Kona~no, pripadnici etni~ke manjine koja ~ini manje od osam procenata 

glasa~kog tela na nacionalnom nivou imaju pravo da budu predstavljeni u 

lokalnim predstavni~kim telima na na~in predvi|en odgovaraju}im lokalnim 

propisima. Me|utim, treba primetiti da je direktno sprovo|enje ovih odrednica 

teško zato što nema pouzdanih podataka o broju glasa~a koji pripadaju konkretnim 

manjinskim grupama. 16 

2.8. Udruènja lokalne samouprave i me|unarodni kontakti 

Cilj saradnje lokalnih jedinica je da se poboljša ekonomski i socijalni razvoj 

lokalnih zajednica. Ova saradnja je opciona i široko dozvoljena. Zajednice i 

16 Poslednji popis stanovništva u Hrvatskoj je odràn 1991. Posledica Otad`binskog odbrambenog 

rata bio je ogroman broj ljudskih `rtava i prisilna migracija velikog broja stanovnika 

Hrvatske. Stoga podaci iz ovog popisa ne odraàvaju sadašnju (posleratnu) situaciju. Nije bilo podataka 

koji bi obezbedili precizne podatke o predstavljanju manjina u telima lokalne uprave.

192 Hrvatska 

gradovi mogu osnivati nacionalna udruènja lokalnih samoupravnih jedinica pod 

uslovom da je odluku o osnivanju takvih tela usvojilo više od jedne polovine opština. 

Ovaj uslov je prili~no teško ostvariti i stoga predstavlja znatno ograni~enje 

saradnje na nacionalnom nivou. 

Trenutno postoje dva udruènja lokalnih samouprava u Hrvatskoj. Udruènje 

gradova i zajednica Republike Hrvatske, osnovano 1971, nastavlja da radi kao 

nevladina, vanstrana~ka i dobrovoljna organizacija koja obuhvata više od sedamdeset 

posto svih hrvatskih opština (92 grada i 294 zajednice). Ona ima status nacionalne 

organizacije jer obuhvata više od pedeset posto svih gradova i zajednica. 

Po prijemu Hrvatske u Evropski savet, 6. novembra 1996, organizacija je postala 

punopravni ~lan Kongresa lokalnih i regionalnih uprava Evropskog saveta. 

Zajedni~ko ve}e zajednica isto~ne Slavonije, Baranje i zapadnog Srema je 

specifi~na organizacija nekih opština sa teritorije dva okruga. Ve}e su ustanovili 

predstavnici Republike Hrvatske, srpska etni~ka zajednica i UNTAES kao svedok, 

23. maja 1997. Osnivanje ve}a je omogu}eno odrednicama Ustavnog zakona 

o ljudskim pravima, Osnovnim sporazumom o teritoriji isto~ne Slavonije, Baranje 

i zapadnog Srema (,,Erdutski sporazum") i pismom vlade Republike Hrvatske o 

završetku mirne reintegracije ovih teritorija pod privremenom administracijom 

UN. Ve}e je telo koje štiti interese srpske nacionalne zajednice. Ono je dobilo status 

pravnog lica i upisano je u registar gra|anskih udruènja kod Ministarstva za 

administraciju Republike Hrvatske. 

Što se ti~e me|unarodne saradnje, postoje dva nedostatka u pravnoj regulativi. 

Prvo, Hrvatska, kao ~lanica Evropskog saveta, još nije ratifikovala Nacrt 

evropske konvencije o me|ugrani~noj saradnji teritorijalnih zajednica i vlasti, koju 

je Savet usvojio 1980. Drugo, još nije usvojen posebni Zakon o me|unarodnoj 

saradnji, iako, prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, saradnja zavisi od usvajanja 

takvog zakona. Me|utim, uprkos ovim normativnim ograni~enjima, postoje 

izvesni primeri ovakve me|unarodne saradnje. Istarski i Primorsko-goranski okrug 

su primljeni u ~lanstvo u Evropskoj regionalnoj skupštini. 


3.1. Struktura i rad lokalne administracije 

Strukturu lokalnih administracija ~ine tri osnovna tipa organizacija koje se 

razlikuju po tome koju funkciju prevashodno obavljaju: regulativa, koordinacija 

i usluge. Što se ti~e lokalnih javnih slu`bi, nedavno su sprovedene strukturalne i 

organizacione inovacije koje pruànje usluga delegiraju telima van lokalnih organizacija. 

Stoga postoji uì krug lokalne administracije, koji se sastoji od orga-


nizacija koje se bave regulativom i koordinacijom i širi, spoljni krug koji ~ine organizacije 

lokalnih slu`bi, javna preduze}a, nosioci koncesija i drugi entiteti koji 

u~estvuju u pruànju javnih usluga. 

Osnovni tip regulativnih organizacija u hrvatskim lokalnim jedinicama – 

opštinske kancelarije – relativno su mala tela. Lokalno predstavni~ko telo u svakoj 

jedinici reguliše unutrašnju strukturu i nadle`nosti ovih organizacija. Rukovodstvo 

u opštinskim kancelarijama je na osnovu principa monokratije. Na~elnika 

opštinske kancelarije moè da izabere lokalno predstavni~ko telo po politi~kom 

kriterijumu kao ~lana izvršnog odbora, ili ga moè postaviti izvršni odbor na osnovu 

profesionalnog kriterijuma na javnom konkursu. Iako je prvobitna namera 

bila da se na~elnik bira po politi~kom kriterijumu, to u praksi nije uvek slu~aj. U 

onim lokalnim jedinicama u kojima se na~elnik bira kao ~lan izvršnog odbora, 

došlo je do velikog stepena politizacije lokalne administracije na uštrb delotvornosti. 

Osim poslova u nadle`nosti samouprave, opštinske kancelarije mogu 

obavljati i poslove dràvne administracije koji su povereni lokalnoj jedinici. 

Što se ti~e strukture organizacija nadle`nih za regulativu, postoje tri osnovna 

tipa lokalne administracije. Prvi tip, koji ima najjednostavniju strukturu, ~ine 

komune koje imaju manje od osam hiljada stanovnika. Zajednice sa više od osam 

hiljada stanovnika i gradovi pripadaju drugom tipu, a tre}i ~ine okruzi. 

U zajednicama sa manje od osam hiljada stanovnika, osniva se samo jedna 

mesna kancelarija koja obavlja sve aktivnosti u nadle`nosti samouprave. U ve}im 

zajednicama, a posebno u gradovima, moè se osnovati – a obi~no se tako i ~ini 

više mesnih kancelarija. U na~elu, broj mesnih kancelarija zavisi od veli~ine grada. 

Situacija u okruzima je mnogo kompleksnija, pošto su oni istovremeno i 

samoupravne i lokalne jedinice dràvne administracije. Njihova administrativna 

struktura, osim mesnih kancelarija, tako|e se sastoji od tela osnovanih posebnom 

zakonskom uredbom i od okru`nih administrativnih odeljenja (OAO). Broj mesnih 

kancelarija nije ograni~en, pa ih ~esto ima više od jedne, obi~no izme|u dve 

i ~etiri, 17 iako neki okruzi tako|e rade samo sa jednom mesnom kancelarijom, ili 

su ih tek nedavno uveli (na primer, Me|umurski okrug), oslanjaju}i se na okru`na 

administrativna odeljenja, samo u svojstvu tela dràvne administracije i potpuno 

zanemaruju}i svoju samoupravnu ulogu. 

17 Na ovaj na~in, na primer, do kraja 1996, grad Zagreb je imao dve op{tinske kancelarije 

(OK) - jedno za privredu i komunalne slu`be i jednu za socijalne slu`be. Do kraja 1996, one su 

podeljene u ~etiri OK: za privredu, za poljoprivredu i šumarstvo, za socijalne slu`be i za finansije. 

Vara`dinski okrug je imao dve OK 1994 – jednu za ekonomski razvoj i poljoprivredu i jednu 

za socijalne slu`be – a sli~na situacija je bila i u Krapinsko-zagorskom okrugu. Koprivni~kokrièva~ki 

okrug je imao tri OK 1995: za finansije i ra~unovodstvo, za ekonomiju i komunalne 

slu`be i za socijalne slu`be. Iste godine Brodsko-posavski okrug je tako|e imao tri OK: za privredu, 

za izgradnju i stambeno-komunalne slu`be i za socijalne slu`be.

194 Hrvatska 

Institut za fizi~ko planiranje je jedno telo koje okru`na skupština formira kao 

organ administracije na osnovu posebne zakonske naredbe. Posebno specifi~an 

slu~aj je okru`na agencija za puteve, koja po zakonu nema status okru`nog administrativnog 

tela ve} pravnog lica koje mora poštovati institucionalnu regulativu. 

Me|utim, ova agencija se uglavnom bavi poslovima regulative. Ona se sama 

ne bavi poslovima izgradnje, rekonstrukcije i odràvanja javnih puteva ve} odgovornost 

za to prepušta fizi~kim i pravnim licima. 

Okru`na administrativna odeljenja su tela dràvne administracije nadle`na 

za odre|enu oblast okruga. Osam okru`nih odeljenja je osnovano u svakom 

okrugu kopnenog dela zemlje, 18 sa izuzetkom Krapinsko-zagorskog okruga (devet 

OAO) i sedam okruga na obali (svaki sa deset OAO). 19 Uz ovo, u svim okruzima 

je osnovana kancelarija guvernera koja, uz druge poslove, tako|e moè da 

obavlja izvesne profesionalne, opšte, pomo}ne i tehni~ke poslove koje zahtevaju 

tela zaduèna za samoupravne aktivnosti. Na ~elu svakog odeljenja nalazi se 

na~elnik koga postavlja i razrešava guverner okruga na osnovu savetovanja sa nadle`nim 

ministarstvom. Na~elnik ima dvostruke odgovornosti: prema guverneru 

okruga i nadle`nom ministru. Okru`na odeljenja tako|e imaju granske kancelarije 

van centra okruga, obi~no u gradovima. 

U administrativnoj strukturi okruga preovla|uju okru`na odeljenja kao tela 

dràvne administracije. Ona troše najve}i deo budèta zemlje i zapošljavaju 

prili~no veliki broj ljudi. 20 U praksi, postoji mnogo problema u vezi sa delegiranjem 

ovlaš}enja, sa odvajanjem i koordinacijom rada samoupravnih tela i 

okru`nih kancelarija, obavljanjem upravnih funkcija u dràvi i samoupravnih tela 

u isto vreme, odràvanjem pariteta zarada i drugo. Bilo je situacija u kojima su 

na~elnici okru`nih odeljenja, kao dràvni zvani~nici, postavljani za ~lanove 

okru`nih izvršnih tela. Opcija odobrena kancelariji okru`nog guvernera da 

obavlja zadatke iz nadle`nosti samoupravnog sektora strukture okruga dozvolila 

im je da postanu autarhi~na tela. 21 Velika raznovrsnost struktura okru`nih ode- 

18 Okru`na administrativna odeljenja (OAO) postoje za: 1) privredu, 2) obrazovanje, 3) zaposlenje, 

zdravstvenu i socijalnu pomo}, 4) prostorno planiranje, stambeno-komunalne slu`be, izgradnju 

i zaštitu okoline, 5) katastarski i geodetski inìnjering, 6) imovinsko-pravne aktivnosti, 7) 

statistiku i 8) opštu administraciju. 

19 U Krapinsko-zagorskom okrugu, dodato je jedno OAO za turizam, a u obalskim okruzima 

jedno OAO za pomorska pitanja i jedno za turizam. 

20 Broj zaposlenih u OAO (463) u Zagreba~kom okrugu po~etkom 1997. bio je više od dvadeset 

puta ve}i od broja zaposlenih u svim samoupravnim telima (23). Ukupan broj zaposlenih u OAO 

u celoj Hrvatskoj u septembru je bio 7 066. 

21 Tako je u Zagreba~kom okrugu od 463 zaposlenih u OAO, 145 (trideset i jedan posto) 

bilo zaposleno u kancelariji okru`nog guvernera.


lenja i njihovih ogranaka, mreà koja se prostire celom teritorijom dràve, 

podràva napore tela dràvne administracije za centralizacijom. Nadzorne vlasti 

iz centralnih tela i hijerarhijska podre|enost na~elnika centralnom ministru u velikoj 

meri ograni~avaju proklamovanu autonomiju okru`nih odeljenja u obavljanju 

funkcionalnih, finansijskih, materijalnih i zadataka u vezi sa osobljem. 

Uz ova tri tipa strukture lokalne uprave, postoji i izuzetni status glavnog grada 

Hrvatske, grad Zagreb. Administrativna tela Zagreba obavljaju zadatke u nadle`nosti 

samouprave, kao i zadatke dràvne administracije koje u ostalim okruzima 

obavljaju okru`na odeljenja. Ova tela su ustanovljena kao kancelarije, instituti, 

direktorati i slu`be. Gradska skupština Zagreba, predstavni~ko telo, osniva 

ih i odre|uje njihove nadle`nosti. Uprava je poverena na~elnicima koje imenuje 

gradona~elnik Zagreba na osnovu savetovanja sa nadle`nim ministrom. Oni odgovaraju 

ili gradona~elniku i nadle`nom ministru u vezi sa obavljanjem zadataka 

dràvne administracije ili gradona~elniku i izvršnom odboru Zagreba u vezi sa 

samoupravnim pitanjima. 

Osim okru`nih odeljenja i njihovih ogranaka, centralna vlada tako|e ima na 

raspolaganju druge administrativne mehanizme koji se sastoje od teritorijalnih 

kancelarija centralnih administrativnih organa u lokalnim jedinicama, pre svega 

u tradicionalnim odeljenjima za oblasti kao što su odbrana, unutrašnji poslovi 

(policija) i finansije (poreska uprava, finansijske vlasti), ali i u nekim drugima (na 

primer, Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva). Ovaj mehanizam je veoma mo}an 

po svojim funkcijama, ovlaš}enjima, materijalnim i finansijskim sredstvima i broju 

zaposlenih. 22 Ove lokalne administrativne jedinice obavljaju samo poslove 

dràvne administracije na osnovu strogog na~ela subordinacije. Njima upravlja 

na~elnik, koga postavlja i razrešava du`nosti ministar ili upravnik organizacije 

dràvne administracije. On za sve odgovara ministru ili upravniku. 

Funkcije opštinskih kancelarija, kao osnovnog oblika regulativnog tela su: 

– Direktno sprovo|enje propisa lokalnih predstavni~kih tela; 

– Nadzor nad sprovo|enjem tih propisa, ako ih sprovode druga tela, uklju- 

~uju}i i inspekciju. 

– Individualno odlu~ivanje u vezi sa pravima, obavezama i pravnim interesima 

fizi~kih i pravnih lica u vezi sa domenom samoupravnih aktivnosti. 

– Obavljanje zadataka dràvne administracije koji su im povereni posebnim 

zakonom. 

– Pra}enje stanja u okviru njihovih nadle`nosti, profesionalnih aktivnosti i 

dr. 

22 Samo Poreska uprava zapošljava oko 3 600 zvani~nih lica i zaposlenih (1998) u svojim 

granskim kancelarijama.

196 Hrvatska 

Organizacije za koordinaciju omogu}avaju i olakšavaju rad lokalnog sistema 

obavljanjem spektra poslova interne administracije. To su pre svega aktivnosti 

profesionalne pomo}i lokalnim politi~kim telima, kao što je ra~unovodstvo 

i knjigovodstvo, ljudski resursi, tehni~ka podrška i pomo}ni zadaci. 

Za ovakve zadatke su osnovane profesionalne kancelarije. Naj~eš}e postoji 

samo jedna ovakva kancelarija u lokalnoj jedinici, iako u izuzetnim slu~ajevima 

postoje i dve – jedna za predstavni~ko telo i jedna za izvršni odbor. U okruzima, 

ra~unovodstvo, personal i sli~ni zadaci mogu se poveriti kancelariji 

okru`nog guvernera. Lokalne jedinice mogu delegirati zadatke u vezi sa prikupljanjem 

poreza Poreskoj upravi, i ovim rešenjem se sluì oko devedeset posto 

lokalnih jedinica. Iako je ovo rešenje tehni~ki bolje, ono stvara još jednu 

liniju zavisnosti lokalnih jedinica od tela centralne administracije. Sude}i po 

broju zaposlenih, profesionalne kancelarije u okruzima nisu slabije od opštinskih 

kancelarija. 23 Ova situacija moè posluìti kao primer veoma uskog obima 

samoupravnih aktivnosti u zemlji. 

Status javnih slu`benika nije rešen na zadovoljavaju}i na~in. Do usvajanja 

posebnog zakona primenjuju se odrednice Zakona o lokalnoj administraciji, kojim 

se propisuju zaposlenje i plate zvani~nika javne administracije. Originalni tekst 

zakona je, me|utim, usvojen 1978. u bivšoj Socijalisti~koj Republici Hrvatskoj, 

pod potpuno druga~ijim okolnostima. On je prestao da vaì 1994. za dràvne 

zvani~nike i zaposlene kada je usvojen Zakon o dràvnim javnim slu`benicima i 

zaposlenima. Odrednice zakona se tako|e primenjuju na osoblje grada Zagreba. 

Ova situacija je izazvala dosta zbrke; neke lokalne jedinice koje propisuju 

analogne pravne odrednice su pokušale da prekrše zakon, rizikuju}i time da centralna 

vlada raspusti njihova predstavni~ka tela i potencijalne sudske procese u 

vezi sa pravima zaposlenih. 

Lokalno predstavni~ko telo, Ministarstvo finansija i druga tela, pre svega 

Dràvni inspektorijat, posebnim zakonima su ovlaš}eni za nadgledanje materijalnih 

i finansijskih poslova svih lokalnih tela. Me|utim, dok je nadzor koji vrši 

lokalna predstavni~ka kancelarija neograni~en, Ministarstvo finansija samo moè 

da nadgleda zakonitost materijalnih i finansijskih poslova. Dràvni inspektorat je 

telo koje direktno odgovara Predstavni~kom domu hrvatskog parlamenta. Ono ima 

ovlaš}enja da vrši inspekciju finansijskih izveštaja i transakcija lokalnih jedinica 

i pravnih lica koja se finansiraju u potpunosti ili delimi~no iz lokalnog budèta. 

23 Tako je u Zagreba~kom okrugu, od dvadeset i tri zaposlena u samoupravnom sektoru, deset 

radilo u profesionalnim kancelarijama. U Karlova~kom okrugu odobreni broj zaposlenih u 

opštinskim kancelarijama 1995. je bio šesnaest, a u profesionalnim kancelarijama devetnaest. 

Koprivni~ko-krièva~ki okrug je iste godine imao povoljniji odnos, 28:8, u prilog opštinskih kancelarija. 

Vara`dinski okrug je 1994. imao odnos 26:29.


3.2. Isporu~ivanje lokalnih usluga 

Zakonodavac je odabrao nabrajanje kao metod podele zadataka izme|u centralnih 

i lokalnih vlasti, izuzimaju}i nadle`nosti samouprave gradova. Uprkos 

pravno i tehni~ki neprihvatljive formulacije koja nabrajanje pokušava da poveè 

sa opštom klauzulom, to što su gradovi izuzeti njima u stvarnosti daje mogu}nost 

da ustanove vlastite nadle`nosti vlastitim lokalnim propisima. Zakon zahteva da 

to budu aktivnosti od direktne va`nosti za ekonomski, kulturni i socijalni 

napredak grada i da ne spadaju u nadle`nost drugih entiteta. Aktivnosti zajednica 

i okruga su propisane i nabrojane zakonom. 

Regulativa je u suprotnosti sa stvarnim potrebama lokalnih jedinica: ~injeni 

su napori da im se odobri proširenje nadle`nosti, što lako moè da ih dovede u 

sukob sa zakonom. Bilo je slu~ajeva da su zajednice ustanovile primenu opšte 

klauzule u svojim lokalnim propisima. Me|utim, ovim se direktno krši zakon i 

za to je potrebna intervencija Ustavnog suda. 24 Neke lokalne jedinice su postupile 

praeter umesto contra legem u naporu da oblikuju i ubrzaju vlastiti napor a da ne 

odstupe od pravnog poretka. 

U posebnom zakonu usvojenom 1993, nabrojane su 163 stavke koje su u 

domenu samoupravnih aktivnosti lokalnih jedinica, prave}i razliku izme|u zajednica 

i gradova (114 stavki) i okruga (57 stavki). Iako je sfera lokalnih aktivnosti 

utvr|enih na ovakav na~in ve} bila veoma uska, kasnija pravna regulativa pokazuje 

tendenciju da je još suzi. Tako, na primer, samo dvadeset i tri razli~ite aktivnosti 

u nadle`nosti samouprave okruga mogu se uo~iti krajem 1997. 

Normativna zbrka u vezi lokalnih aktivnosti po~iva na ~injenici da zakon 

lokalnim jedinicama poverava samoupravne, kao i aktivnosti dràvne administracije. 

Me|utim, zakoni koji ovo propisuju u ve}ini slu~ajeva ne specifikuju da li 

su navedene aktivnosti u nadle`nosti samouprave ili u okviru delegiranih aktivnosti. 

Stoga zakonske odrednice valja interpretirati, za šta lokalne jedinice nemaju dovoljan 

broj kvalifikovanih pravnika ili pouzdane kriterijume i pravila interpretacije. Ovo 

je veoma va`no pitanje jer nadzor, finansije i sama priroda lokalne jedinice zavise 

od odre|enja njihove funkcije. Ako one primarno izvršavaju du`nosti dràvne administracije, 

bile bi svedene naprosto na jednostavne lokalne kancelarije centralnih 

odeljenja, što bi ugrozilo, ili ~ak poništilo decentralizaciju i samoupravu. 

Zbrka u pravnom sistemu je izazvala veliku nesigurnost i dezorijentaciju u 

lokalnim jedinicama u vezi sa tim koje se aktivnosti mogu i moraju obavljati, ~ija 

24 Zbog ovoga je Ustavni sud svojom odlukom upozorio da u okviru pravnih normi ,,tela 

lokalne samouprave nemaju ovlaš}enja da usvajaju odrednice kao što su one ukinute ovom odlukom", 

Odluka br. U-II-633/1994 od 28 januara 1998, Nacionalna Gazeta 31, 1998.

198 Hrvatska 

finansijska sredstva treba upotrebiti i sa kojim ciljem. âk i gradovi u ve}ini 

slu~ajeva oprezno postupaju pri svojim aktivnostima, kao da rade na osnovu 

nabrajanja a ne na osnovu opšte klauzule. 

Ve}ina zadataka poverenih lokalnim jedinicama su obavezni i izazivaju velike 

teško}e. Finansijski teret izvesnih slu`bi se ~esto prenosi na lokalne jedinice, 

iako su to zadaci koje bi trebalo izvoditi na nivou centralne dràvne administracije. 

25 Postoji šira autonomija u osnivanju javnih institucija kulture, socijalnog 

staranja i drugih oblasti, kao i obezbe|enje izvesnih usluga iznad nivoa koji 

obezbe|uje centralna vlada, kao što je socijalno staranje, èlezni~ki i redovni pomorski 

saobra}aj na neprofitabilnim linijama i dr. Ipak, zakon obavezuje lokalne 

jedinice da osnivaju neke javne institucije (na primer, javne biblioteke). 

Problem se moè posmatrati u kontekstu opšte tendencije ka centralizaciji, 

koja je, ~ini se, tipi~na za ceo sistem hrvatske teritorije, pogotovo po~etkom 90- 

tih. Kada su u okviru samoupravnih nadle`nosti, lokalne jedinice tako|e ~esto 

moraju prvo da dobiju dozvolu i odobrenje, ili da svoje postupke zasnuju na formalnim 

predlozima i mišljenjima drugih tela, ~esto tela dràvne administracije. 

Tako oni postaju zavisni od centralne administracije, što u velikoj meri ograni~ava 

autonomiju. Uz to, postoji mogu}nost poveravanja neke aktivnosti lokalnim jedinicama 

putem izvršne regulative. Pošto regulativu moè da usvoji ili vlada ili 

oni koji su na ~elu tela centralne administracije, ~ini se da dràvna administracija 

odre|uje svoje vlastite i nadle`nosti lokalnih jedinica. To je, me|utim u suprotnosti 

sa odrednicama drugih zakona i sa modernim principom legaliteta administracije. 

Sve ovo indicira naklonost centralizaciji, kao i oja~avanje uloge 

izvršnog dela sistema. 

Zajednice i gradovi obavljaju više lokalnih zadataka nego okruzi. Dozvoljen 

je izvestan nivo fleksibilnosti pri obavljanju ovih aktivnosti izme|u razli~itih 

nivoa. Tako zajednice i gradovi delegiraju neke od svojih samoupravnih zadataka 

okrugu ili nièm nivou teritorijalne samouprave. Štaviše, poseban zakon moè 

da poveri izvesne zadatke koji su u nadle`nosti okru`ne samouprave gradovima 

koji imaju više od ~etrdeset hiljada stanovnika, kao i gradovima koji su sedišta 

okruga. Na ovaj na~in je zakon, makar u najmanjoj meri uvaìo postojanje specifi~nih 

problema u velikim gradovima. 

Osim ove vertikalne fleksibilnosti, postoji i horizontalna fleksibilnost u 

obavljanju lokalnih aktivnosti, koja se odraàva u mogu}nosti saradnje lokalnih 

25 Na ovaj na~in, Zakon o zdravstvenom osiguranju propisao je da do 1999. okruzi pla}aju 

zdravstveno osiguranje za ~lanove seoskih doma}instava koji su napunili šezdeset i pet godina iz 

vlastitog budèta, što je predstavljalo veliki teret za neke slabo razvijene okruge. U ovu svrhu, 

Koprivni~ko-krièva~ki okrug je, na primer, 1995. morao da izdvoji 13,7% budèta, a Zagreba~ki 

okrug 1996, 14%.


jedinica u obavljanju izvesnih slu`bi, uklju~uju}i i obavezne zadatke. Tako, na 

primer, obaveza da se osnuje javna biblioteka moè se izvršiti tako što se ona sporazumno 

poveri javnoj biblioteci druge zajednice ili grada. Veoma brojne 

mogu}nosti takve saradnje postoje zbog toga što ima veoma mnogo malih jedinica. 

I horizontalno i vertikalno su preduzete izvesne mere za ublaàvanje krutosti 

sistema zasnovanog na nabrajanju lokalnih aktivnosti. Me|utim, one nisu dovoljne. 

Pošto je prakti~ni uticaj slab, ceo sistem ne pokazuje dovoljno fleksibilnosti. 

Dve osnovne grupe organizacije slu`bi predstavljaju spoljni krug lokalnih 

sistema administracije. Prvi se sastoji od javnih institucija od lokalnog zna~aja, 

kao što su obdaništa, škole, univerziteti, biblioteke, muzeji, pozorišta, centri socijalne 

zaštite, klinike, zdravstvena odmarališta, bolnice, sportski centri i drugo. 

Smatra se da su lokalne i regionalne jedinice osniva~i takvih institucija i one aktom 

o osnivanju utvr|uju najva`nija pitanja o njihovom radu: one obezbe|uju 

izvesni, a ~esto i najve}i deo sredstava za njihov rad i uti~u na upravljanje i 

prestanak rada, kao i promene u statusu institucije. Me|utim, tela centralne dràve 

regulišu rad javnih slu`bi i izvesna pitanja o profesionalnom osoblju ovih institucija 

i vrše profesionalni nadzor njihovog rada. 

Druga grupa se bavi radom javnih komunalnih slu`bi, 26 koje regulišu lokalna 

predstavni~ka tela. Ona tako|e propisuju mere za sprovo|enje reda u njima i 

donose godišnji program za odràvanje komunalne infrastrukture. Nadzor nad 

sprovo|enjem odluka predstavni~kog tela vodi komunalna inspekcija. Finansijska 

sredstva za rad komunalnih slu`bi se dobijaju naplatom usluga od korisnika i 

lokalnim stopama, komunalnim doprinosom, iz lokalnog budèta i iz drugih izvora. 

Za pruànje komunalnih usluga, lokalne jedinice mogu osnivati kompanije, 

javne institucije ili takozvane ,,slu`be". Alternativa je da se obavljanje ovih funkcija 

poveri pravnim ili fizi~kim licima registrovanim za obavljanje srodnih aktivnosti 

na osnovu ugovora ili koncesije za period do najviše trideset godina. 

Komunalne slu`be su uglavnom u nadle`nosti zajednica i gradova. Okruzi mogu 

intervenisati samo u slu~ajevima kada zajednice i gradovi ne mogu da osiguraju 

neprekidno i zadovoljavaju}e pruànje komunalnih usluga. 

Nastavlja se traganje za novim institucionalnim oblicima za obavljanje 

lokalnih slu`bi. U~estvuje sve ve}i broj entiteta koji ne pripadaju grupi tradicionalnih 

lokalnih administracija koje se finansiraju iz budèta. Sve ~eš}e us- 

26 Po zakonu, javne komunalne slu`be su: 1) snabdevanje pija}om vodom, 2) kanalizacija i 

pre~iš}avanje otpadnih voda, 3) snabdevanje gasom, 4) snabdevanje elektri~nom energijom, 5) javni 

saobra}aj, 6) sanitarne slu`be, 7) uklanjanje otpada zajednice, 8) odràvanje javnih površina, 9) 

odràvanje nekategorisanih puteva, 10) maloprodajne tr`nice, 11) odràvanje groblja i krematorijuma 

i pogrebni~ke usluge, 12) ~iš}enje dimnjaka i 13) javna rasveta.

200 Hrvatska 

luge pruàju vlasnici koncesija. Ve}ina javnih komunalnih i drugih slu`bi i delatnosti 

(na primer taksi prevoz, izgradnja i odràvanje puteva) mogu se poveriti 

fizi~kim i pravnim licima putem koncesije. Neke javne slu`be, kao što je kopneni 

i pomorski saobra}aj po voznom redu, tako|e obavljaju privatni subjekti 

(prevoznici i vlasnici brodova), koji na javnom konkursu dobijaju dozvolu od 

lokalnih ili regionalnih tela za obavljanje takvih poslova. U nekim slu~ajevima, 

pojedina~ni zadatak ili lokalna slu`ba mogu se po ugovoru poveriti privatnom 

licu (kao što je zdravstvena slu`ba, pomo} u ku}i i ku}no zbrinjavanje i 

drugo). 

U mnogim slu~ajevima lokalna ili regionalna jedinica tako|e moè osnivati 

kompanije za obavljanje lokalnih slu`bi, a lokalne jedinice mogu biti deoni~ari 

nekih kompanija, kao što su aerodromi. Podsti~e se privatna inicijativa, kao i 

u~eš}e institucija i oblika gra|anskog društva, kao što su religijske organizacije, 

udruènja, dobrotvorna društva i druga. 

Sve u svemu, postoji opšti trend hrvatskih lokalnih javnih slu`bi ka iznalaènju 

delotvornijih i jeftinijih rešenja za isporuku usluga, u isto vreme 

umnoàvaju}i mogu}nosti i ulogu privatnog i civilnog sektora. 


4.1. Rashodi iz lokalnog budèta 

4.1.1. Nivo rashoda iz lokalnog budèta 

Proces transformacije fiskalnog sistema u zemljama u tranziciji, uklju~uju}i 

i Hrvatsku, ima dva osnovna cilja: 

– Prvo, finansijski odnosi izme|u centralnih i lokalnih vlasti moraju osigurati 

finansijsku autonomiju i lokalnu samoupravu i u isto vreme integritet celine 

davanjem prioriteta opštim interesima i potrebama. 

– Drugo, zajedno sa procesom decentralizacije sprovo|enja i odgovornosti 

za javne rashode, mora do}i i do decentralizacije u oblasti javnih prihoda. 

Metodi~na analiza podataka o javnim rashodima i prihodima u budètima 

lokalnih samoupravnih jedinica }e nam pomo}i da identifikujemo metode za postizanje 

pomenutih ciljeva. Me|utim, kada je re~ o podacima za Republiku 

Hrvatsku, va`no je uzeti u obzir vaàn faktor koji je uticao na rashode u godinama 

za koje su predstavljeni podaci: rat i troškovi u vezi sa njim 1994. i 1995.


Tabela 7. 

Rashodi lokalnih samoupravnih jedinica kao deo BND-a u Hrvatskoj 

Godina 

procenat BND 

1994. 3,88 

1995. 4,44 

1996. 5,71 

1997. 6,23 

Izvor: Statisti~ki godišnjak za 1998, Zagreb, Nacionalni biro za statistiku, 1998; Ministarstvo 

finansija Republike Hrvatske, Sakupljanje sredstava i budètski rashodi, Zagreb,1998. 

Tabela 8. 

Struktura rashoda iz centralnog i lokalnih budèta u Hrvatskoj (%) 

1994. 1995. 1996. 1997. 

Dràvni budèt 87,22 86,63 82,68 82,26 

Budèti lokalnih jedinica 

(okruzi, gradovi, zajednice) 12,78 13,37 17,32 17,74 

Ukupno: 100,00 100,00 100,00 100,00 

Izvor: Statisti~ki godišnjak za 1998, Zagreb, Nacionalni biro za statistiku, 1998; Ministarstvo 

finansija Republike Hrvatske, Sakupljanje sredstava i budètski rashodi, Zagreb,1998. 

Podaci iz tabele 8. pokazuju da rashodi iz budèta lokalnih samoupravnih 

jedinica za vreme rata (1994. i 1995) ~ine oko 13% ukupnih troškova iz budèta, 

a da se u periodu posle rata oni stabilizuju na oko 17%. 

Struktura budètskih rashoda lokalnih samoupravnih jedinica je data na osnovu 

dva glavna kriterijuma: 

– raspodela na teku}e i kapitalne rashode; 

– vrste rashoda: 1) administracija, 2) obrazovanje, 3) zdravstvena zaštita, 

4) socijalno staranje, 5) sportovi i kultura, 6) javni radovi i 7) ostalo. Analiza 

rashoda po ovom kriterijumu je data 1) za ukupne rashode iz budèta lokalnih 

samoupravnih jedinica (tabela 10), 2) za rashode iz budèta okruga (tabela 11) i 

3) za rashode iz budèta opština (tabela 12). 

Podaci iz tabele 9. u kojoj je predstavljena raspodela teku}ih i kapitalnih 

rashoda lokalnih samoupravnih jedinica, pokazuje da u godinama za koje je vršena 

analiza, oko 70% svih rashoda ~ine teku}i rashodi, a 25% kapitalni. Prema ovim 

podacima, prisustvo lokalnih samoupravnih jedinica na trìštu kapitala je gotovo 

zanemarljivo, a otplate ve} uzetih pozajmica predstavljaju bezna~ajan deo ukupnih 

rashoda iz budèta (oko 3%).

202 Hrvatska 

Tabela 9. 

Raspodela budètskih rashoda lokalnih samoupravnih jedinica 

(okruzi, gradovi, zajednice) u Hrvatskoj prema vrsti rashoda (%) 

Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997. 

Teku}i rashodi 70,24 70,66 72,34 

Kapitalni rashodi 20,72 24,87 23,32 

Kredit 4,46 1,57 1,22 

Otplate kredita 4,58 2,90 3,12 

Drugo - - - 

Ukupno 100,00 100,00 100,00 

Izvor: Ministarstvo finansija Republike Hrvatske, Sakupljanje sredstava i budètski rashodi, 

Zagreb, 1998 

4.1.2. Struktura budètskih rashoda 

Struktura budètskih rashoda lokalnih samoupravnih jedinica pokazuje da 

je najviše izdvojeno za: 1) javne radove u oblasti javnih komunalnih slu`bi i stambenih 

slu`bi, 2) administrativne troškove, 3) obrazovanje i 4) sportove i kulturu. 

Struktura rashoda iz budèta za analizirani period pokazuje izvesne tendencije 

ka pozitivnim promenama: smanjuju se troškovi administracije, dok rashodi 

za javne radove rastu, što ~ini da budèt postaje sve više instrument politike razvoja, 

pogotovo u oblasti javne komunalne infrastrukture. 

Tabela 10. 

Struktura budètskih rashoda lokalnih samoupravnih jedinica* 

u Hrvatskoj prema funkcionalnoj klasifikaciji (%) 

Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997. 

Administracija 26,24 22,98 19,63 

Obrazovanje 14,53 11,62 11,08 

Zdravstvena zaštita 0,94 0,99 0,99 

Socijalno staranje 2,21 3,63 3,54 

Sportovi i kultura 15,36 9,60 13,24 

Javni radovi 21,78 26,96 30,64 

Drugo 19,04 24,22 20,88 

Ukupno 100,00 100,00 100,00 


Zagreb, 1998. 

Beleške: Okruzi, gradovi, opštine.

203 

Tabela 11. 

Struktura budètskih rashoda okruga u Hrvatskoj prema vrsti rashoda 

Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997. 


Obrazovanje 6,00 5,27 5,44 




Javni radovi 8,61 6,64 6,84 

Drugo 33,13 35,75 17,17 

Ukupno 100,00 100,00 100,00 


Zagreb, 1998. 

Postoje zna~ajne razlike izme|u strukture budètskih rashoda okruga i opština. 

Razlozi za to su pre objektivni nego subjektivni. Opštine kao samoupravne 

jedinice imaju mnogo bolje definisani opseg javnih delatnosti i du`nosti. Okruzi, 

kao novi oblik samouprave i administracije, još uvek nemaju jasno definisane 

samoupravne ili administrativne nadle`nosti. Neke posledice se mogu uo~iti iz 

njihovih budètskih rashoda, koji iznose samo oko deset posto ukupnih budètskih 

rashoda lokalnih samoupravnih jedinica (1995 - 10,8%; 1996 - 10,9% i 1997 

- 8,8%). Ovi podaci pokazuju veoma malo u~eš}e okruga u ukupnim javnim 

rashodima 1997, sa tendencijom daljeg smanjenja. 

Tabela 12. 

Struktura budètskih rashoda opština u Hrvatskoj prema vrsti rashoda (%) 

Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997. 


Obrazovanje 15,70 12,51 11,68 




Javni radovi 23,62 29,80 33,18 

Drugo 17,08 22,62 20,20 

Ukupno 100,00 100,00 100,00 


Zagreb, 1998.

204 Hrvatska 

U strukturi troškova iz opštinskih i okru`nih budèta, grupu troškova u kategoriji 

,,drugi troškovi" karakteriše to što su zna~ajni. Najve}i deo ovih rashoda 

je za subvencije javnih preduze}a od lokalnog zna~aja. 

4.2. Prihodi 

Struktura prihoda prema odre|enom tipu lokalnih upravnih jedinica je analizirana 

na osnovu dva principa: 

– Prema vrsti prihoda (prihodi od poreza, prihodi koji nisu od poreza, prihodi 

na osnovu kapitala i subvencije), što je predstavljeno tabelama 13, 14 i 15. 

– Analiti~ka obrada prihoda od poreza, najva`nijeg izvora prihoda lokalnih 

samoupravnih jedinica, predstavljeno tabelama 16, 17 i 18. 

Zbog va`nosti me|ubudètskih transfera u sistemu finansiranja javnih 

potreba na lokalnom nivou, o njima }e se posebno govoriti. 

4.2.1. Struktura prihoda 

Analiziranjem podataka iz tabela 13, 14 i 15, moè se tvrditi da je osnovni 

izvor prihoda budèta lokalnih samoupravnih jedinica porez, koji je u analiziranim 

godinama iznosio izme|u pedeset i tri i šezdeset šest posto ukupnih 

prihoda. Analiza prihoda od poreza i njihova struktura bi}e dati kao zasebna 

stavka. 

Tabela 13. 

Struktura budètskih prihoda lokalnih samoupravnih jedinica u Hrvatskoj 

prema osnovnim vrstama prihoda 

Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997. 

Prihod od poreza 66,25 55,88 52,73 

Prihod koji nije od poreza 22,70 31,40 33,32 

Prihod na osnovu kapitala 4,80 4,94 6,25 

Subvencije 6,25 7,78 7,70 

Ukupno 100,00 100,00 100,00 


Zagreb, 1998.

205 

Tabela 14. 

Struktura budètskih prihoda okruga u Hrvatskoj 

prema osnovnim vrstama prihoda 

Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997. 




Subvencije 25,26 33,07 27,73 

Ukupno 100,00 100,00 100,00 


Zagreb, 1998. 

Tabela 15 

Struktura budètskih prihoda opština u Hrvatskoj prema osnovnim 

vrstama prihoda 

Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997. 




Subvencije 3,63 4,36 5,52 

Ukupno 100,00 100,00 100,00 


Zagreb, 1998. 

Druga po va`nosti vrsta prihoda su prihodi koji ne poti~u od poreza, koji, 

po podacima iz tabele 13, iznose oko trideset posto ukupnog budètskog prihoda 

lokalnih samoupravnih jedinica. Izvori ovih prihoda su razli~iti i nabrojani su 

po redu va`nosti: 

– taksa na firme; 

– najamnina za nekretnine i pokretna dobra u vlasništvu opštine i okruga; 

– preduze}a u vlasništvu okruga i opština; 

– naplata javnih komunalnih usluga; 

– opštinski doprinosi; 

– drugi prihodi koji ne poti~u od poreza.

206 Hrvatska 

4.2.2. Subvencije opšte namene 

Tre}i zna~ajni izvor budètskog prihoda lokalnih samoupravnih jedinica su 

subvencije i me|ubudètski transferi. Više od 90% svih subvencija poti~u iz centralnog 

budèta i iz budèta okruga. Sredstva prikupljena od subvencija iznose 

izme|u 7 i 8% u strukturi ukupnih budètskih prihoda. 

Razlog zašto je tako nisko u~eš}e subvencija moè se objasniti ~injenicom 

da se me|ubudètski transferi koriste samo kao opštenamenska pomo} za finansijski 

manje sposobne jedinice lokalne samouprave, pre nego kao instrument kojim 

se finansira izvesni nivo javnih troškova u svim lokalnim samoupravnim jedinicama. 

Osnova sistema subvencija u Republici Hrvatskoj – ili fiskalno poravnanje 

kao instrument finansiranja javnih potreba u lokalnim samoupravnim jedinicama 

– veoma je kontraverzno i u praksi se pokazalo da ima mnogo mana. Zakon o finansiranju 

lokalnih samoupravnih i administrativnih jedinica bavi se fiskalnim poravnanjem 

izme|u dràve i okruga i izme|u okruga i opština na njegovoj teritoriji. 

Osnovni princip fiskalog poravnanja je da okrug sa prose~nom stopom poreza u 

kome su prihodi (vlastiti ili opštinski) ispod proseka utvr|enog za dràvu dobija 

subvenciju iz dràvnog budèta u visini razlike izme|u realizovanog javnog dohotka 

po glavi stanovnika i 75% prose~nog dràvnog dohotka po glavi stanovnika. 

Ovakva subvencija se ne moè odobriti okrugu u kome je nivo dodatnog 

poreza niì od 1,0 a poreske stope i iznosi taksi niì od najviših obaveznih poreskih 

stopa (ovo se odnosi na poreze okruga i gradova koji samostalno odre|uju nivo 

poreskih stopa). Isti kriterijum se primenjuje na fiskalno poravnavanje u okviru 

okruga u odnosu na opštine na njegovoj teritoriji (izuzimaju}i gradove sa više od 

~etrdeset hiljada stanovnika). Jedina razlika je u tome što osnova za fiskalno poravnanje 

nije prose~an javni dohodak po glavi stanovnika za celu dràvu, ve} za 

okrug. 

U vezi sa fiskalnim poravnanjem se postavlja fundamentalno pitanje: mogu 

li zakonske odrednice garantovati da }e pri sprovo|enju u praksi biti poštovan 

princip da }e javne potrebe istog društvenog prioriteta imati po|ednaku sigurnost 

finansiranja bez obzira na lokalnu samoupravnu jedinicu u kojoj se nalaze? 

Realizacija ovog principa pretpostavlja da svi poreski obveznici iste ekonomske 

mo}i treba da budu po|ednako oporezovani bez obzira na to u kom regionu ìve. 

Uz to, zadovoljavanje javnih potreba u svim lokalnim samoupravnim jedinicama 

treba da bude po|ednakog kvantitativnog i kvalitativnog nivoa. 

Model fiskalnog poravnanja zasnovan samo na kriterijumu merenja nivoa 

lokalnih dohodaka po glavi stanovnika ne moè uspešno da ispuni navedene zahteve. 

Kako bi se fiskalnim poravnanjem ispunili veoma kompleksni zadaci fi-


nansiranja javnog sektora i u vertikalnom i u horizontalnom smislu, neophodno 

je: 

– Jasno razlikovati zadatke i nadle`nosti lokalnih samoupravnih jedinica. 

– Odrediti društvene prioritete u zadovoljavanju odre|enih javnih potreba. 

– Odrediti kriterijume i mere za procenu odre|enih javnih zadataka. 

– Odrediti neophodne budètske rashode za svaku jedinicu lokalne samouprave. 

– Odrediti kriterijume i obezbediti prora~un fiskalnog kapaciteta svake jedinice 

lokalne samouprave. 

– Dogovoriti se o nivou solidarnosti u vezi finansijski slabih jedinica lokalne 

samouprave. 

Veli~ina subvencije opšte namene za odre|ene jedinice lokalne samouprave 

se odre|uje pomo}u razlike izme|u iznosa neophodnih budètskih rashoda i 

njenog finansijskog kapaciteta. 

U principu, fiskalno poravnanje mora da ,,uvu~e" sve prihode dostupne nekoj 

jedinici i mora da predstavlja njenu ekonomsku snagu. U slu~aju poreza ~ije se 

stope mogu pove}avati (pravo na dodatne poreze), proces fiskalnog poravnanja 

uzima u obzir prose~an iznos realizovanih dodatnih poreskih stopa za teritoriju 

cele zemlje. Prose~an iznos realizovanih poreskih stopa za celu zemlju se tako|e 

uzima kao osnova za stvaranje balansa u slu~aju lokalnih poreza za koje jedinice 

lokalne samouprave nezavisno odre|uju svoje stope. Takvo stvaranje balansa prihoda 

od lokalnih poreza ima dvostruki efekat: viši prihodi se fiktivno balansiraju 

sa jedinicama lokalne samouprave koje su uvele niè stope poreza, a prihodi 

koji su rezultat poreskih stopa viših od proseka se ne balansiraju u odnosu na jedinice 

lokalne samouprave koje su uvele više poreske stope. 

Model fiskalnog poravnanja koji je propisao Zakon o finansiranju jedinica 

lokalne samouprave i administracije ne sadrì sve pomenute elemente. Tako je 

uproš}eni oblik fiskalnog poravnanja posledica tri razli~ita ograni~avaju}a faktora. 

Prvi faktor je posledica teritorijalne organizacije jedinica lokalne samouprave 

i administracije (zajednice, gradovi). Zakon propisuje poslove u nadle`nosti 

samoupravnih aktivnosti opština i okruga na takav na~in da samo nabraja one koji 

se finansiraju iz budèta lokalnih samoupravnih jedinica. Me|utim, zakon ne 

specifikuje ni broj administrativnih odeljenja ni broj zaposlenih. Kada ne postoje 

razvijeni kriterijumi i mere neophodne za planiranje najva`nijih elemenata 

javnih rashoda, nije mogu}e odrediti zajedni~ke elemente ni za obim ni za strukturu 

alociranih sredstava za javne rashode. Drugi faktor ograni~enja je posledica 

nedovoljnog uzimanja u obzir efekata poreskog sistema na finansijski kapacitet 

jedinica lokalne samouprave. Kao što je ve} pomenuto, opštine nezavisno 

odre|uju nivo opštinskih poreskih stopa. Stoga nije mogu}e u ovom trenutku

208 Hrvatska 

odrediti ni dovoljnost ni veli~inu poreskog optere}enja. Tre}i ograni~avaju}i faktor 

su posledice rata u Hrvatskoj. Ratni uslovi u nekim lokalnim zajednicama su 

imali znatan uticaj na nivo i strukturu njihovih javnih rashoda i njihov finansijski 

potencijal. 

Iskustvo finansiranja javnih potreba na lokalnom nivou samouprave i administracije 

je dokazalo da mehanizam me|ubudètskih transfera u Hrvatskoj nije 

dao o~ekivane rezultate. Tako|e se mora re}i da svi aspekti postoje}eg sistema 

finansijskog balansiranja nisu primenjeni. Posledica toga je da suprotni interesi 

u ovoj oblasti i njihovo nezadovoljavaju}e rešenje ~esto stvaraju politi~ke i druge 

tenzije. 

4.2.3. Prihodi od poreza 

Poreski prihodi jedinica lokalne samouprave i administracije mogu se podeliti 

u dve grupe: udeo u zajedni~kom porezu i lokalni porezi. 

Prema zakonskim propisima, za slede}e poreze se smatra da su zajedni~ki 

u fiskalnom sistemu Republike Hrvatske: 

1. Porez na prihod – 70% za centralni budèt, 5% za budète okruga, 25% 

za budète opština, 45% za Grad Zagreb. 

2. Porez na profit – 17% za centralni budèt, 10% za budète okruga, 20% 

za budète opština. 

3. Porez na transfer kapitala – 40% centralnom budètu; 60% opštinskim 

budètima. 

4. Kocka i kla|enje – 50% centralnom budètu; 50% opštinskim budètima. 

Tabela 16. 

Struktura prihoda od poreza jedinica lokalne samoupravne administracije 

u Hrvatskoj 

Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997. 

Porez na prihod i dodatni porezi 72,18 72,67 65,36 

Porez na profit 13,04 13,53 18,00 

Porez na ku}e za odmor 1,10 1,06 0,83 

Porez na nasledstvo i poklone 0,52 0,55 0,51 

Porez na transfer kapitala 6,76 6,78 8,88 

Porez na kompaniju ili korporaciju 2,02 1,46 4,46

209 


Struktura prihoda od poreza jedinica lokalne samoupravne administracije 

u Hrvatskoj 

Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997. 

Porez na koriš}enje javnih površina 0,26 0,40 0,48 

Poreske oblasti potrošnje 1,98 1,60 1,60 

Porez na posebne usluge 

(organizacija zabavnih i sportskih 

doga|aja, igara na sre}u 

i kla|enja, reklamiranje) 0,48 0,40 0,43 

Porez na motorna i plovna sredstva 1,50 1,38 1,63 

Drugi porezi 0,16 0,17 0,32 

Ukupno 100,00 100,00 100,00 


Zagreb, 1998. 

Beleške: okruzi i opštine. 

U poreskom sistemu Republike Hrvatske, postoji deset lokalnih poreza, od 

kojih je ~etiri na nivou okruga i šest na nivou opštine. Okru`ni porezi obuhvataju: 

1) porez na nasledstvo i poklone, 2) porez na motorna vozila, 3) porez na plovna 

vozila, 4) porez na organizaciju igara na sre}u i kla|enja. Opštinski porezi 

obuhvataju: 1) porez na potrošnju, 2) porez na ku}e za odmor, 3) porez na 

reklamiranje, 4) porez na kompanije, 5) porez na koriš}enje javnih površina, 6) 

dodatni porez na prihod. 

Tabela 17. 

Struktura prihoda od poreza u budètima okruga u Hrvatskoj (%) 

Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997. 



Porez na ku}e za odmor - - - 

Porez na nasledstvo i poklone 5,61 5,70 4,11 

Porez na transfer kapitala - - - 

Porez na kompaniju ili korporaciju - - - 

Porez na koriš}enje javnih površina - - - 

Poreske oblasti potrošnje - - -

210 Hrvatska 


Struktura prihoda od poreza u budètima okruga u Hrvatskoj (%) 

Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997. 

Porez na posebne usluge 

(organizacija zabavnih i sportskih 

doga|aja, igara na sre}u 

i kla|enja, reklamiranje) 1,05 0,85 0,77 


Drugi porezi - 0,57 2,06 

Ukupno 100,00 100,00 100,00 


Zagreb, 1998. 

Podaci iz tabela 16, 17. i 18. pokazuju da najva`niji deo prihoda od poreza 

jedinica lokalne samouprave i administracija poti~e iz zajedni~kog poreza, pogotovo 

poreza na prihod i poreza na profit (više od 80%), dok je udeo ostalih zajedni~kih 

poreza i lokalnih poreza relativno mali. 

Mora se naglasiti da se u procesu finansiranja kapitalnih projekata lokalnih 

vlasti, sistem pozajmica nije pokazao kao posebno koristan. U ve}ini zemalja, centralna 

vlada kontroliše obim pozajmica uzetih na lokalnom nivou. Trenutni dugovi 

lokalnih samouprava i administrativnih jedinica u Republici Hrvatskoj su veoma 

niski, a pod takvim okolnostima ima dovoljno prostora za finansiranje kapitalnih 

projekata na lokalnom nivou pozajmljivanjem. 

Tabela 18. 

Struktura prihoda od poreza u opštinskim i gradskim budètima u 

Hrvatskoj (%) 

Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997. 



Porez na ku}e za odmor 1,22 0,99 0,94 

Porez na nasledstvo i poklone - - - 

Porez na transfer kapitala 7,37 7,49 9,85 

Porez na kompaniju ili korporaciju 2,22 1,61 2,16 

Porez na koriš}enje javnih površina 0,29 0,45 0,53 

Poreske oblasti potrošnje 2,18 1,76 1,76

211 


Struktura prihoda od poreza u opštinskim i gradskim budètima u 

Hrvatskoj (%) 

Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997. 

Porez na posebne usluge (organizacija 

zabavnih i sportskih doga|aja, 

igara na sre}u i kla|enja, reklamiranje) 0,43 0,39 0,43 


Drugi porezi 0,17 0,11 0,14 

Ukupno 100,00 100,00 100,00 


Zagreb, 1998. 


Pošto je Republika Hrvatska ratifikovala Evropsku povelju o lokalnoj 

samoupravi, jedan od prvih koraka reforme hrvatske samouprave trebalo bi da 

bude uskla|ivanje doma}eg zakonodavstva sa odrednicama Povelje. U stvari, pri 

ratifikaciji, Hrvatska je iskoristila mogu}nosti date odrednicama iz paragrafa 1, 

~lan 12. Povelje i usvojila samo minimalni broj odrednica. Me|utim, ~ak i ovaj 

minimum obaveza nalaè ozbiljne intervencije u vezi sa hrvatskim zakonima o 

lokalnoj samoupravi. Zbog ~injenice da su ratifikovane odrednice Povelje stupile 

na snagu 1. februara 1998, proces uskla|ivanja zakonodavstva ve} kasni. 

Osim ovih neophodnih promena, poèljno je ispitati teku}e probleme 

hrvatske lokalne samouprave kako bi se pronašla adekvatnija pravna i organizaciona 

rešenja. Ovi problemi se posebno odnose na teritorijalnu organizaciju, 

odnose centralne i lokalne vlasti, strukturu uprave, veli~inu i metode pruànja 

lokalnih usluga i finansiranja jedinica lokalne samouprave. 

Što se ti~e teritorijalne organizacije lokalne samouprave u Hrvatskoj, bilo bi 

neophodno pre svega zaustaviti sadašnji trend umnoàvanja samoupravnih jedinica. 

U poslednjih šest godina, broj gradova i zajednica je porastao deset posto, 

a posledica toga je stalno smanjivanje prose~ne veli~ine zajednica i gradova. 

Ovaj proces atomizacije je imao kao posledicu pove}anje broja zajednica slabih 

finansijskih, personalnih i organizacionih kapaciteta, koje nisu u stanju da pruàju 

sve lokalne usluge i koje u velikoj meri zavise od pomo}i dràve. Ova ~injenica 

direktno doprinosi oja~avanju centralisti~kih tendencija u hrvatskom politi~kom 

i administrativnom sistemu. Bilo bi korisno analizirati koja je to optimalna veli~ina

212 Hrvatska 

zajednice ili grada koja bi omogu}ila neophodni stepen autonomije u obavljanju 

lokalnih poslova. 

Drugi problem teritorijalne organizacije lokalne samouprave u Hrvatskoj 

je u vezi sa poloàjem gradova. Sistem se zasniva na razlici izme|u urbanih i 

ruralnih lokalnih jedinica. Iako je veliki broj zapadnoevropskih zemalja napustio 

ovakvu podelu, u Hrvatskoj, zemlji relativno niskog stepena urbanizacije, ova 

karakteristika moè biti još uvek opravdana i korisna. Me|utim, podela na ruralne 

i urbanizovane jedinice, u stvari, nije obavljena konzistentno u hrvatskom 

sistemu lokalne samouprave. Razlike u nadle`nosti gradova i zajednica su veoma 

male, a kontrola okru`nih vlasti nad njima je po|ednaka. Ovakvo 

ujedna~avanje je prevashodno uticalo na velike gradove, ~ija je autonomija i 

samoupravljanje jednako kao u malim seoskim zajednicama. Problem je pogoršavan 

stalnim porastom broja gradova i transformacijom ve}ih zajednica u 

gradove, ~ime je zna~ajno porasla realna razlika me|u gradovima, dok njihov 

status ostaje isti. Bilo bi korisno ve}im gradovima dati viši stepen samouprave, 

tako što bi se oni izuzeli iz samoupravnih nadle`nosti okruga, i što bi te nadle`nosti 

prešle u nadle`nost grada. 

U postoje}oj teritorijalnoj strukturi Hrvatske, regionalne karakteristike su 

dobile svoj puni izraz. Izme|u ostalih funkcija, trebalo bi da okruzi imaju ulogu 

regionalnih samoupravnih jedinica. U ovome cilju, tri zamenika predstavljaju 

svaki okrug u jednom od domova hrvatskog parlamenta, kako bi se artikulisali 

posebni interesi regiona. Ovo telo je ovlaš}eno za korektivnu funkciju u zakonodavnom 

procesu. U praksi, me|utim, administrativni i zadaci kontrole koje 

ima okrug prevladavaju nad samoupravnom funkcijom. Teritorije su u ve}ini 

slu~ajeva odre|ene na osnovu politi~kih i administrativnih kriterijuma što ima 

za posledicu stalne promene njihovih granica. Postoje ~etiri regiona u Hrvatskoj 

– centralna Hrvatska, Slavonija, Primorje sa Gorskim Kotarom i Dalmacija – 

kao i neki odvojeni podregioni (Istra, Me|umurje i dr.). Organizacija okruga 

bi trebalo da se oslanja na ovu regionalnu strukturu i da fukcioniše kao regionalna 

samoupravna jedinica. 

Što se ti~e odnosa centralne i lokalne vlasti, veoma je izraèna tendencija 

ka snaènju centralnog uticaja, bez obzira na to da li je u pitanju kontrola 

ili pomo}. Izvor ovoga, na prvom mestu, jeste netransparentna i neodre|ena 

raspodela ovlaš}enja centralnih i lokalnih tela. U velikom broju slu~ajeva 

ovlaš}enja se preklapaju, a u takvim okolnostima, prate}i logiku modela nabrajanja, 

prezumpcija nadle`nosti je u korist tela centralne vlade. Kada je neki zadatak 

poveren jedinicama lokalne samouprave, u ve}ini slu~ajeva nije jasno da 

li on postaje deo njihovih samoupravnih nadle`nosti ili je delegirani zadatak, 

iako su posledice u vezi sa dràvnom kontrolom suštinski razli~ite. U prvom

213 

slu~aju, centralna administracija moè da kontroliše jedinice lokalne 

samouprave samo u vezi sa zakonitoš}u, dok u drugom slu~aju, kontrola moè 

biti mnogo šira i intenzivnija i moè da abuhvata pitanja svrsishodnosti. Stoga, 

prvi korak ka višem nivou autonomije lokalnih samoupravnih jedinica bi trebalo 

da bude precizno definisanje autonomnih poslova. Evropska povelja o 

lokalnoj samoupravi propisuje koriš}enje opšte odrednice, po kojoj lokalne 

vlasti mogu da preuzmu bilo koji zadatak koji nije izri~ito izuzet zakonom ili 

poveren regionalnim ili dràvnim telima. Takvo rešenje bi trebalo primenjivati 

makar pri odre|ivanju samoupravnih nadle`nosti gradova, dok sistem nabrajanja 

aktivnosti moè da ostane za male, nerazvijene zajednice. 

Odnos izme|u okruga i njegovih zajednica i gradova je o~igledno hijerarhijske 

prirode. Vladina okru`na tela, pogotovo guverneri okruga, sprovode 

strogu kontrolu nad jedinicama lokalne samouprave. Guverner se tako definiše 

kao predstavnik dràvne vlasti u okrugu, a njegov ili njen izbor mora da odobri 

predsednik dràve, koji, iz bilo koga razloga ima pravo da to ne u~ini. Kontrola 

tela centralne vlasti nad guvernerom i okru`nim telima je organizovana na sli~an 

na~in. Vlada moè da izdaje nare|enja guverneru koji moè biti razrešen du`nosti 

ako ih prenebegne. Ovakva organizacija svakako ne doprinosi ja~anju lokalne 

autonomije. Kako bi se takva autonomija razvila, trebalo bi ukloniti ove poluge 

centralnog uticaja. Guverner bi trebalo da bude lokalni zvani~nik, koga bira 

okru`na skupština i trebalo bi samo njoj da odgovara. Sli~ne promene bi trebalo 

proširiti i na gradona~elnika grada Zagreba. 

Lokalne scena u Hrvatskoj je još uvek veoma politizovana, sa preovla|uju}im 

uticajem nacionalnih i, re|e, regionalnih ili etni~kih partija. Veoma malo nezavisnih 

kandidata se bira u lokalna ve}a. Uz to, u mnogim lokalnim ve}ima, kao i u nacionalnom 

parlamentu, dominira jedna politi~ka partija. 

Takav sastav lokalne politi~ke scene je u izvesnoj meri zakasneli efekat 

nacionalne euforije koja je ranih 90-tih pratila proces hrvatske nezavisnosti. 

Me|utim, neke strukturalne promene u izbornom sistemu, stvaranje i rad 

lokalnih ve}a i izvršnih odbora i ovlaš}enja izvršnih na~elnika su tako|e u korist 

partijskog sistema. O~igledno je da preovla|uju}i proporcionalni izborni 

sistem za lokalne izbore daje prednost partijskim listama u odnosu na pojedina~ne 

kandidate, pa je partijska pripadnost va`nija od li~nih kvaliteta kandidata 

na izborima. ~ak i u malim zajednicama, obavezno je stvaranje izvršnog 

odbora kao kolegijalnog tela, iako bi bilo racionalnije izabrati izvršno zvani~no 

lice, uzimaju}i u obzir njegove ili njene sposobnosti za upravljanje lokalnim 

poslovima. U tom slu~aju, ne bi bilo mogu}e da se poloàj u izvršnom telu 

daje kao nagrada za politi~ke usluge. Stoga je neophodno ponovo pregledati 

upravnu strukturu lokalnih jedinica i revidirati model na osnovu koga su or-

214 Hrvatska 

ganizovane, uz razumevanje da takve strukture mogu da se razlikuju u odnosu 

na okolinu, što zavisi od tipa, veli~ine, kompleksnosti i nivoa razvoja jedinice 


U vezi sa lokalnom politikom i administracijom u Hrvatskoj, va`no pitanje 

je ostvarivanje prava etni~kih i nacionalnih manjina, pogotovo srpske nacionalne 

manjine. U ovom pogledu, potencijal lokalne samouprave još nije potpuno realizovan. 

Preduzeti su izvesni koraci, pogotovo u isto~noj Slavoniji, Baranji i zapadnom 

Sremu, gde su stvorene homogene srpske zajednice i posebno društvo 

ovih zajednica. 

Preovla|uje model obavljanja lokalnih poslova preko profesionalnog administrativnog 

aparata lokalnih samouprava. Veli~ina i kvalitet ovog aparata se 

razlikuje me|u jedinicama samouprave, pogotovo izme|u zajednica i gradova. 

Status lokalnih javnih slu`benika nije regulisan novim zakonom, i još se primenjuju 

propisi iz prethodnog pravnog reìma. 

Ve}e i razvijenije jedinice lokalne samouprave, pogotovo gradovi, osnivaju 

organizacije, uglavnom u obliku javnih preduze}a, za obavljanje 

javnih komunalnih slu`bi koje su pod kontrolom lokalnih vlasti. Oni svoje 

usluge napla}uju ali i primaju subvencije iz lokalnih budèta. U 

me|uvremenu, slu`be obrazovanje, kulture, nauke, zdravstvenog i socijalnog 

staranja i dr. još uvek obavlja dràva, a institucije koje pruàju ove 

usluge i imaju izvesni stepen autonomije su pod dràvnom kontrolom. 

Njihove lokalne organizacije se finansiraju iz javnih fondova i dràvnog 

budèta a njihovi zaposleni imaju sli~an status kao dràvni javni slu`benici. 

Mali broj lokalnih institucija, kao što su obdaništa, biblioteke i muzeji, 

dobijaju subvencije iz lokalnog budèta. Privatna lica isporu~uju relativno 

mali broj lokalnih usluga na osnovu koncesija od lokalnih vlasti. 

Treba pomenuti da uprkos tome što postoje zakoni koji propisuju razli~ite 

oblike pruànja lokalnih usluga, u praksi nema mnogo raznovrsnosti u 

pruànju usluga. 

Ako uzmemo u obzir finansijske resurse dostupne lokalnim jedinicama, 

moèmo zaklju~iti da je nivo razvoja lokalne samouprave u Hrvatskoj još uvek 

nizak. Lokalni budèti ~ine samo 4 do 6% bruto nacionalnog dohotka. Njihov 

udeo u ukupnim budètskim sredstvima u poslednjih nekoliko godina bio je 

izme|u 13 i 18%, i ako se dodaju rashodi iz javnih troškova (penzije, zdravstvo 

i dr.), onda ova cifra pada na 5 ili 10%. Skoro tri ~etvrtine rashoda iz 

lokalnih budèta odlazi na teku}e rashode, a samo nešto više od jedne petine 

na kapitalne investicije. Posledica ovoga je prili~no slab finansijski poloàj jedinica 

lokalne samouprave. Me|u njima su najslabiji okruzi koji predstavljaju 

samo 10% ukupnog prihoda lokalnih budèta. Najva`nije administrativne i


druge okru`ne slu`be se finansiraju direktno iz dràvnog budèta, što je još jedna 

poluga centralizacije. 

U strukturi rashoda lokalnih budèta, dominiraju rashodi za javne radove 

(30%) i oni se dodeljuju prevashodno za izgradnju infrastrukture zajednice, a za 

njima slede administrativni troškovi za odràvanje lokalnog aparata (20%) i subvencije 

javnim preduze}ima od lokalnog interesa (20%). Manje od jedne ~etvrtine 

lokalnog budèta se koristi za obrazovanje, zdravstvenu zaštitu, socijalno 

staranje, kulturu i sportove. 

Prihodi lokalnih budèta u velikoj meri zavise od centralnih finansijskih tela. 

Više od polovine prihoda se sakuplja od poreza, od kojih su vladini porezi na prihod 

i porez na profit najva`niji (85%). Dràvne poreze ubira centralna poreska 

uprava, koja ih zatim stavlja na raspolaganje jedinicama lokalne samouprave u 

proporcijama propisanim zakonom. Samo jedna tre}ina prihoda lokalnih budèta 

se sakuplja takozvanim neporeskim prihodom, koji obuhvata lokalne takse, takse 

na firme, doprinose, rente i sli~no. Posledica toga je da lokalna uprava u velikoj 

meri zavisi od dràvne administracije. 

Dodeljivanje subvencija za podršku slabijim jedinicama lokalne 

samouprave iznosi manje od 8% prihoda lokalnog budèta. Okru`ni budèti 

zavise od dràvnih subvencija u mnogo ve}em stepenu, u visini iznosa od jedne 

tre}ine prihoda. Proporcija subvencija u budètima gradova i zajednica je znatno 

nià (oko 5%). Ceo sistem finansijske podrške nedovoljno razvijenim jedinicama 

lokalne samouprave je neadekvatan jer se zasniva na indeksu 

prose~nih javnih prihoda a ne na ustanovljenim standardima isporuke lokalnih 

usluga. 

Kona~no, treba pomenuti da postoje ozbiljne teško}e u prikupljanju 

neophodnih podataka za odre|ivanje situacije lokalne samouprave u Hrvatskoj 

zbog ~injenice da ima malo ili da uopšte nema zvani~nih analiza. Jedini izuzetak 

su fiskalni podaci koje obezbe|uje Ministarstvo finansija. Neki od ovih nedostataka 

mogu se objasniti ili ~ak opravdati Otad`binskim odbrambenim 

ratom, diskontinuitetom rada statisti~kih slu`bi i ~estim teritorijalnim promenama. 

Me|utim, bez obzira na to koji su razlozi za ovakvu netransparentnu 

situaciju, ona je sama po sebi pokazatelj zna~aja koji se daje lokalnoj 

samoupravi u Hrvatskoj. 

6. POGOVOR 

Od po~etka 1999. do prole}a 2000, u Hrvatskoj su se dogodile zna~ajne 

promene koje bi mogle da dovedu do promena poloàja lokalne samouprave. To 

su pobeda opozicije na redovnim parlamentarnim izborima odrànim 3. januara

216 Hrvatska 

2000. i pobedu opozicionog kandidata na predsedni~kim izborima odrànim 27. 

januara i 7. februara 2000. 27 Kada procenjujemo trenutnu situaciju, treba primetiti 

slede}e: 

1. Bivše hrvatske vlasti su ulagale samo formalan napor u cilju pribliàvanja 

hrvatskog zakonodavstva standardima Evropske povelje o lokalnim 

samoupravama, sve do druge polovine 1999, uglavnom pod pritiskom Evropskog 

saveta. Septembra 1999. Vlada je obrazovala ,,ekspertski tim za opštu reformu 

sistema samouprave" koji se sastojao od dvadeset ~lanova, uglavnom politi~ara 

iz tadašnje vladaju}e partije – Hrvatske demokratske zajednice (HDZ) – i nekoliko 

nezavisnih eksperata. Tim je odrào samo jedan preliminarni sastanak i nikada 

nije predloìo nijedno rešenje. 

2. U toku druge polovine 1999, eksperti, lokalne jedinice i njihove organizacije 

su ~eš}e zahtevale radikalnu teritorijalnu decentralizaciju i demokratizaciju krutog 

i centralizovanog sistema. Ovi zahtevi su sna`no istaknuti novembra 1999. na 

simpozijumu pod nazivom ,,Javna administracija u demokratskom društvu." Po prvi 

put su ovi zahtevi podràni, ~ak i od nekih zvani~nika vladaju}e partije. 

3. Do kraja novembra 1999. izvršene su promene Zakona o lokalnoj 

samoupravi i administraciji, što je stvaralo nove mogu}nosti za centralizaciju, a 

posebno: 

– Odvajanje funkcije guvernera okruga, kao predstavnika dràvne vlasti i osobe 

koja vrši nadzor zakonitosti rada lokalne samouprave, od funkcije gradona~elnika 

okruga, kao predsednika lokalnog izvršnog odbora. 

– Preterano detaljna regulativa o saradnji izme|u hrvatskih lokalnih jedinica 

i okruga, kao u zna~ajna ali nedovoljno specifikovana nadzorna vlast koje nad 

tom saradnjom imaju tela centralne administracije. 

– Nedovoljno specifikovana regulativa o raspuštanju lokalnih predstavni~kih 

tela i regulativa zaštiti koju lokalna samouprava treba da ima u slu~ajevima takvih 

procesa pred Administrativnim sudom. 

Pošto nadle`nost samouprave nije proširena i pošto nisu navedeni dodatni 

izvori finansijske pomo}i jedinicama lokalne samouprave, ove promene su samo 

oja~ale postoje}i sistem. 

27 Ve}inu mesta u Parlamentu je osvojila koalicija Socijaldemokratske partije (SDP) i 

Hrvatske liberalne stranke (HSLS). Predsednik SDP, Ivica Ra~an, imenovan je za premijera 

Republike Hrvatske. U skladu sa sporazumom o postizbornoj saradnji, u vladu su ušli i ~lanovi 

drugih koalicionih partija, uklju~uju}i i Hrvatsku selja~ku stranku (HSS), Istarski demokratski sabor 

(IDS), Liberalnu stranku (LS) i Hrvatsku nacionalnu stranku (HNS). 

Predsedni~ki izbori su odràni posle smrti predsednika Franje Tu|mana (10. decembra 1999). 

Stipe Mesi}, kandidat male parlamentarne stranke, HNS-a, pobedio je na izborima uz podršku koalicionih 

partija (HSS/IDS/LS). Draèn Budiša, kandidat SDP/HSLS koalicije je ušao u drugi krug 

predsedni~kih izbora.


4. U novoj hrvatskoj koalicionoj vladi, profesor Stjepan Ivaniševi} je imenovan 

za ministra pravde, administracije i lokalne samouprave. Vlada je najavila 

temeljne reforme i decentralizaciju sistema lokalne samouprave, a ja~anje 

poloàja i uticaja jedinica lokalne samouprave je proglašeno za prioritet. Ministar 

je predvideo stvaranje novog Zakona o lokalnoj samoupravi u jesen 2000, a trebalo 

bi da po~ne da se sprovodi po~etkom 2001. Oko petnaest istaknutih hrvatskih 

stru~njaka radi na tom projektu, koji }e predstavljati osnovu novog zakonodavstva. 

U suštini, Hrvatska se brzo udaljava od nedemokratskog sistema bivše vladaju}e 

partije deset godina po dobijanju nezavisnosti. Temeljita reforma sistema 

lokalne samouprave se zasniva na ozbiljnoj stru~noj pripremi i uz sna`nu politi~ku 

podršku novih centralnih vlasti. Njen cilj je da se pove}a kapacitet lokalnih 

institucija za rešavanje problema i potreba gra|ana i da se potvrdi kao relevantna 

komponenta u demokratskom politi~kom sistemu. 

Nedavne publikacije o lokalnoj vlasti u Hrvatskoj: 

Anti}, Teodor, Poloàj ùpanija u pravnom ustrojstvu Republike Hrvatske, 

Hrvatska javna administracija 1:2 (1999): 279-302 

Sistem obavljanja komunalnih delatnosti u Republici Hrvatskoj, Hrvatska 

javna administracija 1:4 (1999):623-651 

Augustinovi}-Pavi~i}, Greta i Dragica Krpan, Grad Zagreb u upravno teritorijalnom 

ustrojstvu Republike Hrvatske, Hrvatska javna administracija 1:4 

(1999): 669-685 

Blaèvi}, Robert, @upanija istarska u kontekstu upravno-teritorijalne podele 

Republike Hrvatske, Hrvatska javna administracija 1:4 (1999): 653-668 

Finansiranje lokalne samouprave - jedinice lokalne samouprave u poreskom 

sistemu Republike Hrvatske (zbornik radova), Osijek, Grafika i Hrvatski institut 

za lokalnu samoupravu, 1999. 

Hrènjak, Juraj, Lokalna samouprava i uprava u Republici Hrvatskoj, 

Zagreb, Informator 1993. 

Ivaniševi}, Stjepan, Glavni problemi i mogu}i pravci reforme lokalne 

samouprave u Hrvatskoj Hrvatska javna administracija 1:4 (1999): 587-598 

Javna uprava u demokratskom društvu (zbornik radova), Organizator i 

Institut za javnu administraciju, Zagreb, 1999. 

Kopri}, Ivan, Neke osnove za raspravu o reformi lokalne samouprave u 

Hrvatskoj, Hrvatska javna administracija 1:4 (1999): 599-608 

Lauc, Zvonimir, Promocija i sprovo|enje na~ela Evropske povelje o lokalnoj 

samoupravi, pogotovo na~ela subsidijarnosti, Hrvatska javna administracija 1:3 

(1999): 447-472

218 Hrvatska 

Eugen Pusi}, Stjepan Ivaniševi}, @eljko Pavi}, Ivan Ramljak, Ivan Kopri} i 

Inge Perko-Šeparovi}, Hristomatija nauke o upravljanju, sveska II - lokalna 

samouprava, Pravni fakultet Univerziteta u Zagrebu, 1998. 

Šimovi}, Jure, Sistem i politika finansiranja javnih potreba lokalnih jedinica 

u Republici Hrvatskoj, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Zagrebu 46:1 

(1996): 27-46. 

Neka obele`ja sistema finansiranja javnih potreba u Republici Hrvatskoj, 

Hrvatska javna administracija 1:3 (1999): 415-446 

Hrvatski fiskalni sistem: funkcionalna struktura i odnosi nadle`nosti, 

Zbornik radova Pravnog fakulteta u Zagrebu 49:2 (1999) 197-227 

Kontakt za dodatne informacije o lokalnoj vlasti u Hrvatskoj: 

Hrvatski institut za lokalnu samoupravu 

contact: Zvonimir Lauc 

Adress: Pravni fakultet, Univerzitet u Osijeku 

Stjepana Radi}a 13, 31000 Osijek, Hrvatska 

Phone: (385-31) 212-444 

Fax: (385-31) 165-970 

E-mail: officepravos.hr 

Institut za javnu administraciju 

contact: @eljko Pavi} (predsednik), Mira Martinec (sekretar) 

Adress: ]irilometodska 4, 10000 Zagreb, Hrvatska 

Pravni fakultet Univerziteta u Zagrebu 

Adress: Trg M. Tita 14, 10000 Zagreb, Hrvatska 

Phone: (385-1) 4564-111 

Fax: (385-1) 4564-030 

E-mail: dekanatpravo.hr 

Web: http://www.zakon.pravo.hr 

Pravni fakultet Univerziteta u Rijeci 

contact: Robert Blaèvi} 

Adress: Hahli} 6, 51000 Rijeka, Hrvatska 

Phone: (385-51) 675-121, 675-596 

Fax: (385-51) 675-113 

E-mail: dekanatlaw.pravri.hr 

Web: http://pravri.hr


Pravni fakultet Univerziteta u Splitu 

contact: Duško Lozina 

Adress: Domovinskog rata 8, 21000 Split, Hrvatska 

Phone: (385-21) 362-957, 355-550 

Fax: (385-21) 346-613 

E-mail: officepravst.hr 

Fakultet politi~kih nauka 

Contact: Inge-Perko Šeparovi}, Zdravko Petak 

Adress: Lepuši}eva 6, 10000 Zagreb, Hrvatska 

Phone: (385-1) 4558-0222 

Fax: (385-1) 4655-316 

Web: http://www.fpzg.hr 

Institut za javne finansije 

contact: Katarina Ott 

Adress: Katan~i}eva 5, p.p. 320, 10000 Zagreb, Hrvatska 

Phone: (385-1) 4591-227, 4819-363 

Fax: (385-1) 4819-365 

E-mail: officeijf.hr, kottijf.hr 

Web: http://www.ijf.hr 

Hrvatski dràvni parlament, Predstavni~ki dom 

Parlamentarni ustavni komitet, Stalna nare|enja i politi~ki sistem 

Contact: Mato Arlovi}, predsednik komiteta 

Adress: Trg sv. Marka 6 i 7, 10000 Zagreb, Hrvatska 

Phone: (385-1) 4569-617 

Fax: (385-1) 4569-323 

Ambasada lokalne demokratije 

Contact: Antonella Valmorbida 

Adress: Stjepana i Antuna Radi}a 2a, 44000 Sisak, Hrvatska 

Phone: (385-44) 521-227 

Fax: (385-1) 44-521-231 

Institut za socijalna istraìvanje 

Contact: Mira Ljubi}-Lorger, Srdan Vrcan 

Adress: Ul. Bartola Kaši}a 30, 21000 Split, Hrvatska 

Phone: (385-21) 342-824 

E-mail: svrcanzamir.net

220 Hrvatska 

Ministarstvo pravde, administracije i lokalne samouprave 

Contact: Stjepan Ivaniševi}, ministar; Teodor Anti}, pomo}nik ministra 

Adress: Ul. Republike Austrije 14, 10000 Zagreb, Hrvatska 

Phone: (385-1) 3710-666 

Udruènje gradova i zajednica 

Contact: Ivica Malatestini}, predsednik; Irena Bakal 

Adress: Frankopanska 18, 10000 Zagreb, Hrvatska 

Phone: (385-1) 4849-063/064 

Fax: (385-1) 4849-064 

E-mail: sgorhzg.Tel.hr 

Hrvatski pravni centar 

Contact: Ivan Kopri}, Inge Perko-Šeparovi}, Vesna Grubi} 

Adress: Hebrangova 21/IV, 10000 Zagreb, Hrvatska 

Phone/ Fax: (385-1) 4856-445, 4854-934 

E-mail: hpchpc.hr


Anex 1. 


Gustina naseljenosti 

Najva`niji opšti pokazatelji 

56 610 km2 

85 stanovnika po kvadratnom kilometru 

Populacija (1991) 4 784 265 

Starost populacije (1996) 

Penzioneri 

874 061 (19,5% populacije) 

Deca školskog uzrasta 620 768 

(13,8% populacije) 

Studenti 

85 752 (1,9% populacije) 

Najva`nije etni~ke kategorije (1991) 

Hrvati 78,1% 

Srbi 12,1% 

Muslimani 0,9% 

Ma|ari 0,5% 

Slovenci 0,5% 

Italijani 0,4% 

Per capita BND (1996) 

4 243 USD 

BND (trenutne cene, 1996) 19 067,3 miliona USD 

Opšti rashodi uprave (1996)8 866,3 miliona USD (46,5% BND) 

Budèt centralne vlade 46,4% 

Budèti lokalne uprave 9,7% 

Penzioni i fond invalidskog osiguranja 21,4% 

Fond zdravstvenog osiguranja 17,4% 

Fond za de~ju zaštitu 1,8% 

Fond za nezaposlene 1,4% 

Fond za vodoprivredu 1,9% 

Izuzetan dug (decembar 1996) 

4 847,2 miliona USD 

Stopa nezaposlenosti (1996) 17,9%

222 Hrvatska 

Osobe sa pla}enim zanimanjem 1 195 000 

Registrovano nezaposlenih 261 022 

Stopa inflacije (indeks 

troškova ìvota, 1996/1995) 4,3% 

Anex 2. 

Tabela 1A 

Naselja po veli~ini populacije u Hrvatskoj, 1991. 

Veli~ina populacije Broj naselja % Broj stanovnika % 

0 - 1000 6,090 90,98 1 463 874 30,60 

1001 - 2 000 369 5,51 500 535 10,46 

2001 - 5000 155 2,32 452 141 9,45 

5001 - 10000 41 0,61 278 000 5,81 

10001 - 30 000 23 0,34 341 114 7,13 

30001 - 100000 12 0,18 579 718 12,12 

100 001 - 300 000 3 0,04 462 113 9,66 

300 001+ 1 0,01 706 770 14,77 

Ukupno 6 694 99,99 4784 265 100,00 

Tabela 2A 

Broj lokalnih uprava u Hrvatskoj, decembar 1998. 

Lokalna jedinica Nivo Broj Prose~na populacija 

Zajednica (op}ina) prvi 420 3 627 

Grad (grad) prvi 122 20 353 

Okrug (ùpanija) drugi 20 200 322 

Grad Zagreb (Grad Zagreb) prvi i drugi 1 777 826


Tabela 3A 

Opštine po kategorijama veli~ine populacije u Hrvatskoj, decembar 1998. 

Kategorije po Broj opština % Broj % 

veli~ini populacije Zajednice Gradovi Sve stanovn. 

0 - 1 000 15 - 15 2,76 11 476 0,24 

1 001 - 2 000 85 - 85 15,65 128 806 2,69 

2 001 - 5 000 235 15 250 46,04 855 553 17,88 

5 001 - 10 000 75 38 113 20,81 

Beleška: Uklju~uju}i grad Zagreb. 

Tabela 5A. 4 

Okruzi po kategorijama veli~ine populacije u Hrvatskoj, decembar 1998 

Kategorije veli~ine Broj % Broj stanovnika % 

populacije (1991) 

0 - 100 000 2 9,5 186 326 3,89 

100 001 - 200 000 10 47,6 1 472 943 30,79 

200 001 - 300 000 5 23,8 1 182 828 24,72 

300 001 - 400 000 2 9,5 690 323 14,43 

400 001 - 500 000 1 4,8 474 019 9,91 

500 001+ 1 4,8 777 826 16,26 

Ukupno 21 100,0 4 784 265 100,00 

Beleška: Uklju~uju}i grad Zagreb. 

Broj javnih slu`benika (31. mart 1996) koje zapošljavaju dràvna i lokalna 

uprava iznosio 35119, izuzimaju}i osobe koje imaju pla}eno zaposlenje u 

Ministarstvu odbrane i Ministarstvu unutrašnjih poslova.

224 Hrvatska 

Slika 1A 

Administrativna mapa Hrvatske 

Zagreba~ki okrug 

Krapinsko-zagorski okrug 

Okrug Sisak-Moslavina 

Karlova~ki okrug 

Vara`dinski okrug 

Okrug Koprivnica-Krièvc 

Okrug Bjelovar-Bilogora 

Okrug Primorje-Gorski kotar 

Okrug Lika-Senj 

Okrug Virovitica-Podravina 

Okrug Poèga-Slavonija 

Okrug Sl. Brod-Posavina 

Zadarski okrug 

Okrug Osijek-Baranja 

Okrug Šibenik Knin 

Okrug Vukovar-Snjern 

Okrug Split-Dalmacija 

Istarski okrug 

Okrug Dubrovnik-Neretva 

Okrug Me|imurje 

Grad Zagreb


Anex 3. 

Najva`niji zakoni o javnoj administraciji i lokalnoj upravi 

Ovi zakoni regulišu javnu administraciju i lokalnu upravu u Republici 

Hrvatskoj: 

Lokalna uprava: 

Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etni~kih i nacionalnih 

manjina (1991, modifikovan 1992). 

Zakon o lokalnoj samoupravi i administraciji (1992). 

Zakon o teritoriji okruga, gradova i zajednica (1992, modifikovan 1997). 

Zakon o izboru odbornika predstavni~kih tela lokalnih samoupravnih i administrativnih 

jedinica (1992, modifikovan 1995. i 1997). 

Zakon o gradu Zagrebu (1992, modifikovan1995. i 1997). 

Zakon o finansiranju lokalnih samoupravnih i administrativnih jedinica 

(1993). 

Zakon o odre|ivanju poslova u samoupravnoj nadle`nosti lokalnih 

samoupravnih jedinica (1993). 

Zakon o referendumima i drugim oblicima li~nog u~eš}a gra|ana u upravnim 

poslovima dràvnih vlasti i lokalne samouprave (1996). 

Javna administracija: 

Zakon o Vladi Republike Hrvatske (1990, modifikovan 1998). 

Zakon o sistemu dràvne administracije (1993). 

Zakon o strukturi i nadle`nosti ministarstava i organizacija dràvne administracije 

(1994). 

Zakon o javnim slu`benicima i zaposlenima (1994). 

Zakon o opštoj administrativnoj proceduri (1991). 

Zakon o administrativnim procesima (1992). 

Dekret vlade o okru`nim kancelarijama (1993).

226 Hrvatska 

Anex 4. 


Tabela 5A 

Posebne funkcije jedinica lokalne vlasti u Hrvatskoj 

Funkcije Sve Regionalne Centralna Drugi Primedbe 

opštine ili gradske ili dràvna oblici 

vlasti teritorijalna uprave 


I. OBRAZOVANJE 

1. Predškolsko X X X M i RU 

2. Osnovno X X X RU i C 

3. Srednje X X X C 

4. Tehni~ko X X X C 

5. Univerziteti 

XII SOCIJALNO STARANJE 

1. Jaslice X X X O i RU 

2. Obdaništa X X X O i RU 

3. Domovi 

socijalnog staranja X X X 

4. Li~ne usluge za 

stare i hendikepirane X X X 

5. Posebne usluge 

(porodice u krizi i dr.) X X X 

6. Stanovi solidarnosti X X X 

III ZDRAVSTVENE SLU@BE 

1. Osnovna zdravstvena nega X X (HIZZ) 

2. Zdravstvena zaštita X X X (HIZZ) 

3. Bolnice X X X (HIZZ) 

4. Domovi zdravlja (HIZZ) 

IV KULTURA, SLOBODNO VREME, SPORT 

1. Pozorišta X X X 

2. Muzeji X X X 

3. Biblioteke X X X 

4. Parkovi X X (HOK) 

5. Sportovi, rekreacija



Posebne funkcije jedinica lokalne vlasti u Hrvatskoj 

Funkcije Sve Regionalne Centralna Drugi Primedbe 

opštine ili gradske ili dràvna oblici 



6. Odràvanje zgrada za 

kulturne manifestacije X X X 

7. Drugo: Arhive X X X X (HNA) 

8. Drugo: Tehni~ka kultura X X X 

V KOMUNALNE SLU@BE 

1. Vodovod X 

2. Kanalizacija X 

3. Elektri~na energija X (HEP) 

4. Gas X 

5. Parno grejanje X 

VI PRIRODNA OKOLINA, SANITARNE SLU@BE 

1. Sakupljanje otpada X 

2. Uklanjanje otpada X X X 

3. îš}enje ulica X 

4. Groblja X 

5. Zaštita okoline X X X 


1. Putevi X X X (HUP) 

2. Javna rasveta X 

3. Javni saobra}aj X X X 

VIII URBANI RAZVOJ 

1. Gradsko planiranje X X O 

2. Regionalno/ prostorno 

planiranje X X X RU i C 

3. Lokalni privredni razvoj X X 

4. Turizam X X X X(HTF) 


1. Funkcije vlasti 

(dozvole i dr.) X X X RU i C

228 Hrvatska 



(spisak bira~a i dr.) X X 

3. Lokalna policija X 

4. Protivpoàrne brigade X X (HDPZ) 

5. Civilna odbrana X 

6. Zaštita potroša~a X X X C 

Beleške: 

C = centralna ili dràvna teritorijalna administracija; 

HEP = Hrvatska elektroprivreda; 

HDPZ = Hrvatsko društvo protivpoàrne zaštite; 

HIZZ = Hrvatski institut za zdravstvenu zaštitu; 

HNA = Hrvatski nacionalni arhiv; 

HOK= Hrvatski olimpijski komitet; 

HUP =Hrvatska uprava puteva; 

HTF = Hrvatska turisti~ka federacija; 

O = sve opštine; 

RU = regionalna uprava.


Ilija Todorovski* 

LOKALNA VLAST 

U MAKEDONIJI 



Od 1974. do 1991. godine sistem lokalne vlasti u Makedoniji bio je veoma 

decentralizovan i pokazivao je slede}e karakteristike: (1) širok opseg nadle`nosti 

lokalne samouprave, uklju~uju}i i neke koje nije imala lokalna samouprava niujednoj 

drugoj zemlji, kao što su ekonomsko ure|enje i dràvna odbrana; (2) skoro 

potpuna finansijska autonomija jedinica lokalne samouprave; (3) razgranat 

sisitem administrativnih i izvršnih tela ustrojenih na nivou vlada republika i federacije 

(Jugoslavije), sa odvojenim nadle`nostima; (4) neposredni izbori za lokalne 

poslanike i imenovanje lokalnih zvani~nika i drugog osoblja od lokalnih vlasti bez 

mešanja centralnih vlasti; (5) jednoslojni sistem lokalne samouprave; i (6) velike 

opštine. 

Jedan od pozitivnih aspekata ovog sistema bio je u tome što su opštine bile 

u potpunosti angaòvane u razvoju mnogih društvenih oblasti, kao što su 

ekonomija, obrazovanje, zdravstvo, kultura, socijalno staranje, infrastruktura itd. 

To je predstavljalo dinami~nu transformaciju u odnosu na ranije postoje}i letargi~ni 

opštinski sistem koji je postojao u visokocentralizovanoj, posleratnoj dràvi 

Jugoslaviji. Kao posledica toga, porastao je nivo politi~ke kulture me|u 

stanovništvom i stanovništvo je bilo upoznato sa podacima i raspolagalo saznanjima 

o situaciji i trendovima u pomenutim oblastima. 

Me|utim, negativni efekti ovakvog sistema pokazali su se ja~im. Uopšteno 

govore}i, prenos vlasti sa centralnih na lokalne vlasti bio je previše drasti~an 

* Dr Ilija Todorovski, saradnik Instituta za sociolo{ka, politi~ka i pravna istraìvanja, Makedonija.

230 Makedonija 

i nije uspeo da uspostavi funkcionalnu ravnoteù koja bi omogu}ila efikasno 

vršenje vlasti. Preciznije, dràvne funkcije su bile zna~ajno smanjene lokalnom 

samoupravom, što je proizvelo mnoge teško}e u periodu koji je prethodio 

tranziciji. 

Prvo, ekstremno visok nivo lokalne autonomije ozbiljno je sputavao 

mogu}nost dràve da koordinira ekonomske aktivnosti. Pošto su opštine vodile 

posebne ekonomske politike, osnivana su mnoga paralelna preduze}a širom 

Republike Makedonije i Jugoslovenske federacije. Ovo je dalje prouzrokovalo 

slab i neujedna~en ekonomski razvoj i nezdravu konkurenciju, posebno na inostranom 

trìštu. Dalje, opštine su ~esto preduzimale fiskalne mere koje su imale 

suprotno dejstvo u odnosu na efekte mera koje su donele centralne vlasti. Na 

primer, iako su republi~ka ili federalna ministarstva smanjivala neke poreze u cilju 

stimulisanja izvoza, opštinski porezi su istovremeno rasli, anuliraju}i svaku o~ekivanu 

korist. 

Drugo, skoro potpuna finansijska autonomija lokalnih samouprava lišila je 

dràvu efikasnih instrumenata za podršku nerazvijenim opštinama i oblastima. 

Filozofija decentralizacije, dovedena do ekstrema, implicirala je lokalni razvoj bez 

uplitanja dràve, oslanjaju}i se jedino na lokalne ljudske, prirodne i ekonomske 

resurse. Me|utim, pošto su se opštinski resursi razlikovali u velikoj meri jedni od 

drugih, lokalni razvoj je bio neujedna~en i jaz izme|u razvijenih i nerazvijenih 

opština se proširivao. Jedini raspoloìvi izvor pomo}i u rešavanju ovog problema 

bio je federalni Fond za nerazvijene opštine u Makedoniji, ali ~ak i on je doprinosio 

lokalnim budètima sa manje od 1%, što je bilo nedovoljno. 

Nadalje, teritorijalna koncepcija opštine, koja se sastojala od grada i okolnih 

sela, izazivala je razlike u razvijenosti u okviru svake opštine. Odnos izme|u 

gradskog i seoskog stanovništva (55:45 ili 60:40) odraàvao se u lokalnim zakonodavnim 

i izvršnim telima; stoga su gradski projekti i investicije lako osvajali 

ve}inu glasova i dobijali prednost. Dràva nije intervenisala u rastu}em jazu 

izme|u gradskih i ruralnih oblasti. 

Tre}e, pošto je bila potrebna velika administracija da bi se pokrio široki spektar 

nadle`nosti, stvarane su velike opštine kako bi se obuhvatilo više poreskih obveznika 

i tako uve}ali fondovi. Kontakt izme|u lokalnih zvani~nika i obi~nih 

gra|ana bio je slab, posebno u jednopartijskom sistemu, gde je poloàj lokalnog 

zvani~nika zavisio mnogo više od lojalnosti partijskim vo|ama nago od popularnosti 

me|u lokalnim stanovništvom. Birokratizacija je spre~avala gra|ane da 

ulaù više energije u lokalni razvoj. 

Velike opštine nisu mogle da prisno u~estvuju u ìvotu svojih stanovnika. 

Prose~na opština pokrivala je 750 kvadratnih kilometara i obuhvatala više od 

60.000 stanovnika. Stanovništvo sa jednog kraja bilo je nezainteresovano za ini-


cijative stanovništva sa drugog kraja, jer je imalo veoma malo zajedni~kog sa selima 

udaljenim 50 kilometara. 

Posle raspada Jugoslavije 1991-92. godine, Makedonija je postala suverena 

i nezavisna dràva. @elja da se preìvi pod pritiskom nepovoljnih doma}ih i inostranih 

okolnosti, rezultirala je centralizacijom i dramati~nim smanjenjem nadle`nosti 

i autonomije lokalne samouprave. Jedinice lokalne samouprave od 1991. 

do 1995. prošle su kroz period interregnuma, pošto su raniji zakoni bili ukinuti, 

a novi još uvek nisu bili doneti. Proces kodifikacije zapo~eo je 1995. godine 

Zakonom o lokalnoj samoupravi, a nastavljen je usvajanjem nekoliko drugih zakona 

koji se bave izbornim sistemom, novom teritorijalnom podelom itd. 

Skorašnje promene su stvorile sistem lokalne samouprave sa slede}im glavnim 

karakteristikama. 

1. Smanjenje nadle`nosti lokalne samouprave. Najzna~ajnije je da su 

isklju~ena ekonomska zaduènja, kao i teritorijalna komponenta dràvne odbrane. 

Prema novom Ustavu, nadle`nosti lokalnih vlasti obuhvataju urbanisti~ko planiranje, 

komunalne delatnosti, kulturu, sport, socijalnu zaštitu i brigu o deci, 

predškolsko vaspitanje i druge oblasti odre|ene zakonom. 

2. Ve}a finansijska zavisnost opština od centralne vlasti. Kako je odre|eno 

Ustavom i Zakonom o lokalnoj samoupravi, dràva sada moè efikasnije da koordinira 

razvoj jedinica lokalnih vlasti i da pruà finansijsku podršku za najnerazvijenije 

oblasti, bez obzira na njihovu lokaciju. 

3. Zna~ajno smanjenje veli~ine i broja stanovnika opština redefinisanjem teritorijalnih 

granica. Po ugledu na model ,,društvenih zajednica", stvorene su manje 

jedinice u kojima se zajedni~ki interesi mogu lakše utvrditi, što rezultira boljim 

rešavanjem problema i ve}im u~eš}em javnosti. Na osnovu nove teritorijalne 

podele, Makedonija sada ima 123 opštine umesto 34, koliko je imala pre 1996. 

4. Efikasnija organizaciona struktura koncipirana tako da odraàva smanjenje 

kako u veli~ini teritorije tako i u nadle`nostima lokalnih vlasti. Kolektivno 

izvršno telo je zamenjeno kancalarijom predsednika opštine, a trodoma opštinska 

skupština (sa izme|u 60 i 120 delegata) svedena je na jedno zakonodavno telo 

– ve}e – sa ne više od 25 poslanika. Ideja vodilja bila je da sistem treba da bude 

jednostavniji i da linije odgovornosti treba da budu jasnije povu~ene. 

5. Uvo|enje proporcionalnog izbornog sistema za lokalne poslanike. Raniji 

ve}inski izborni sistem zamenjen je 1996. godine, a ve}nici se sada biraju na osnovu 

proporcionalnog izbornog sistema D'Hondtovom metodom. Predsednici 

opština se biraju ve}inom glasova. 

6. Preciziranje podele vlasti izme|u zakonodavnih i izvršnih organa kako bi 

se postigla sna`nija politi~ka konkurencija na lokalnom nivou. I ve}e i predsed-


nik opštine zavise od neposrednih izbora, a strogo odvajanje funkcija osigurava 

nezavisnost. 

7. Garancija zastupljenosti manjina u lokalnoj vlasti. Manjinske nacionalnosti 

sa~injavaju tre}inu stanovništva Makedonije; stoga su me|uetni~ki 

odnosi od izuzetnog zna~aja. Napori da se obezbede zdravi me|uetni~ki odnosi 

na teritorijama sa etni~ki mešovitim stanovništvom, idu u tri pravca: (1) proporcionalna 

zastupljenost razli~itih nacionalnosti u administraciji lokalnih 

vlasti; (2) uspostavljanje multietni~kih komisija, kako je predvi|eno Zakonom 

o lokalnoj samoupravi; i (3) upotreba manjinskih jezika i pisama uz makedonski 

jezik. 

8. Unapre|enje urbanisti~kog planiranja putem uvo|enja nove institucije 

glavnog opštinskog arhitekte. Zbog niskog nivoa urbanizacije u Makedoniji, 

glavni arhitekta je zaduèn za planiranje i projektovanje urbanisti~kog i arhitektonskog 

razvoja. 

1.2. Zakonska osnova lokalne vlasti 

Makedonija ima jednoslojni sistem lokalnih vlasti zasnovan na opštini; 

trenutno postoje 123 opštine i grad Skoplje, zajednica koja se sastoji od sedam 

opština. 

Opština pokriva teritoriju jednog ili više naselja povezanih zajedni~kim 

potrebama i interesima lokalnog stanovništva; ona ima mogu}nosti za ekonomski 

i za društveni razvoj i za u~eš}e stanovništva u procesu donošenja odluka. 

Teritorija opštine predstavlja prirodnu, geografsku i ekonomsku celinu sa mreòm 

komunikacija izme|u naselja koja gravitiraju prema zajedni~kom centru i sa razvijenom 

infrastrukturom. 

Podela dràve je odre|ena Zakonom o teritorijalnoj podeli Republike 

Makedonije i o odre|ivanju opštinskih granica. Osnivanje novih jedinica lokalnih 

vlasti i promena postoje}ih teritorija ili opštinskih sedišta, mora se izvršiti zakonom, 

nakon prethodnih konsultacija sa lokalnim stanovništvom u doti~noj 

oblasti, na zborovima gra|ana i na referendumima. 

Jedinice lokalne vlasti se dale na gradske, koje sa~injava jedan grada i eventualno 

okolna sela, i na seoske, koje sa~injava jedno selo ili više sela. Prema tome, 

svako naselje ne predstavlja obavezno jedinicu lokalne vlasti. Jedina administrativna 

razlika izme|u gradskih i seoskih opština je postojanje gradskog arhitekte 

u strukturi gradskih opština. Grad Skoplje je poseban tip lokalne vlasti kaja je regulisana 

posebnim zakonom, o ~emu }e biti re~i u daljem izlaganju.


1.3. Poloàj glavnog grada 

Skoplje, kao glavni grad Makedonije, jedini je grad u Republici sa posebnim 

statusom i organizacijom. Njegova lokalna vlast je mnogo šira zbog veli~ine 

njegove teritorije i veli~ine stanovništva, kao i zbog velike koncentracije administrativnih, 

obrazovnih, kulturnih, ekonomskih i drugih institucija od dràvnog interesa. 

U ovom jedinstvenom slu~aju, nadle`nosti su strogo podeljene izme|u 

vlasti grada Skoplja kao celine i vlasti njegovih sedam posebnih opština. Grad 

Skoplje nema pravo da se maša u aktivnosti svojih opština. 

Konkretne javne slu`be za koje su nadle`ne vlasti grada Skoplja obuhvataju: 

– programe razvoja; 

– budèt i platni bilans; 

– opšte urbanisti~ke planove posle odobrenja koje daju dràvnie urbanisti~ke 

vlasti; 

– programe koji ure|uju gra|avinsku oblast, zasnovane na opštinskim programima; 

– upravljanje gra|avinskom oblaš}u, naplata za koriš}enje gra|evinskog 

zemljišta i njena raspodela izme|u opština; 

– davanje imena ulicama, trgovima, mostovima i drugim infrastrukturnim 

objektima, u skladu sa zakonom; 

– izgradnja, popravka i odràvanje me|umesnih i glavnih ulica; 

– snabdevanje pija}om vodom, odvod kišnice i kanalizacija; 

– gradska ~isto}a i sakupljanje sme}a; 

– uli~no osvetljenje; 

– odràvanje parkova, šuma i drugih mesta za rekreaciju; 

– odràvanje zelenih površina, drvoreda i fontana du` glavnih ulica; 

– gradski prevoz, uli~ni i saobra}ajni znaci i javno parkiranje: 

– odràvanje centralnog gradskog groblja; 

– odràvanje i koriš}enje reke Vardar i rekonstrukcija mostova na teritoriji 

grada; 

– odràvanje i funkcionisanje dve velike pijace na otvorenom. 

Grad Skoplje tako|e: 

– Preduzima inicijative i daje mišljenja i predloge za proširenje institucionalne 

mreè u oblasti kulture, sporta, socijalne zaštite i brige o deci, predškolskog 

vaspitanja, osnovne zdravstvene zaštite, zaštite ìvotinja i biljaka i ìvotne 

sredine koju je stvorio ~ovek.


– Podsti~e i stvara uslove za razvoj zanatstva, turizma i ugostiteljskih usluga. 

– Obavlja zadatke civilne zaštite. 

– Osniva gradske administrativne slu`be. 

– Osniva gradske inspektorate. 

– Osniva javna komunalna preduze}a. 

– Odre|uje sankcije kada su povre|ena gradska pravila. 

Grad Skoplje moè osnivati sredstva informisanja od gradskog zna~aja. Grad 

tako|e moè dopunjavati aktivnosti kojima upravlja centralna vlast (posebno u 

oblasti kulture, sporta, socijalnog staranja, brige o deci, osnovne zdravstvene zaštite 

i zaštite prirodne ìvotne sredine i ìvotne sredine koju je stvorio ~ovek). Ovo 

se moè ostvariti kroz finansijske konstrukcije kojima se obezbe|uje oprema i objekti 

za odràvanje u oblastima koje su u pitanju. Grad Skoplje tako|e moè da 

sara|uje sa glavnim gradovima drugih dràva. 

1.4. Teritorijalna samouprava ispod nivoa opštine 

Lokalno stanovništvo moè da osnuje zajednice ili susedstva (obi~no selo 

ili gradski okrug) kao teritorijalnu samoupravu u okviru opštinske strukture. 

Uslovi i postupak osnivanja, program aktivnosti i finansije detaljno se regulišu 

odgovaraju}im propisima lokalnih vlasti. 

Lokalne vlasti ovih zajednica sastoje se od ve}a kao organa koji donosi odluke 

i predsednika kao izvršnog organa. One mogu imati i sekretara za obavljanje 

administrativnih i tehni~kih zadataka, ako za to postoje raspoloìva sredstva. 

Gra|ani imaju pravo da donose odluke o pitanjima koja se ti~u njihovog 

svakodnevnog ìvota i rada. Oni mogu da iniciraju izgradnju ili rekonstrukciju 

lokalne infrastrukture u oblasti lokalnih zajednica i da organizuju lokalnu podršku 

u novcu ili radu. Ove zajednice nisu politi~ke jedinice; one ne mogu da donose 

obavezuju}e propise, da vrše inspekciju itd. Njihove nadle`nosti su ograni~ene 

na predlaganje akcija opštinskim vlastima i na u~estvovanje u tim akcijama na 

dobrovoljnoj bazi, kao odgovor na izraènu èlju lokalnog stanovništva. 

Lokalne zajednice su pravna lica. One mogu biti finansirane iz slede}ih izvora: 

– opštinska davanja; 

– opštinski fondovi za poverene poslove; 

– sredstva sakupljena od lokalnog stanovništva; 

– sredstva od razli~itih pravnih i fizi~kih lica; 

– donacije 

– i drugo.


1.5. Odnosi izme|u dràvne administracije i lokalnih vlasti 

Centralne vlasti – nacionalna vlada i skupština – ovlaš}ene su da ure|uju i 

obezbe|uju funkcionisanje sistema lokalne vlasti. One utvr|uju sve osnovne 

principe, modele i pravne instrumente funkcionisanja lokalne vlasti i odre|uju njihov 

pravni okvir. Centralne vlasti organizuju i sprovode lokalne izbore, nadgledaju 

razvoj sistema lokalne vlasti i intervenišu kada je to potrebno da bi se obezbedilo 

ispravno funkcionisanje. 

Postoje dve vrste administrativno-teritorijalne podele u Makedoniji. Prva se 

sastoji od organa centralne vlasti i njihovih lokalnih agencija. Administrativni organi 

podre|eni ministarstvima (Ministarstvu obrazovanja i fizi~ke kulture, 

Ministarstvu zdravlja, Ministarstvu za rad i socijalnu politiku, Ministarstvu kulture) 

smešteni su u velikim opštinama. Neke institucije u okviru ovih ministarstava, 

kao što je Pedagoški institut (prakti~no autonomno telo u okviru Ministarstva 

obrazovanja), mogu tako|e da imaju lokalne kancelarije (vidi sliku 1). Druga vrsta 

administrativno-teritorijalne podele je sistem opštinskih vlasti. 

Ministarstva mogu da povere deo svojih zadataka lokalnim vlastima ako 

smatraju da }e one na efikasniji na~in vršiti te nadle`nosti. U ovakvim slu~ajevima, 

zadatak je centralnih vlasti da pruè lokalnim vlastima odgovaraju}a sredstva 

za te projekte. Centralne vlasti su tako|e uklju~ene u finansiranje nekih projekata 

u jedinicama lokalne vlasti u cilju poboljšanja lokalnih uslova ìvota, posebno 

u nerazvijenim oblastima. 

Svaka lokalna vlast ima pravo da obavlja svoje zadatke i da odre|uje svoje 

prioritete u okviru onoga što je odre|eno zakonom, bez mešanja centralnih vlasti. 

Ipak, postoji centralna kontrola nad jedinicama lokalne vlasti u pogledu slede}eg: 

1. Lokalne vlasti moraju da izveste Ministarstvo fiannsija o svojoj finansijskoj 

situaciji. Centralne vlasti odre|uju veli~inu budèta lokalnih vlasti, uzimaju}i u obzir 

nivo razvijenosti, broj stanovnika i drugo. Ako opština obezbedi više novca iz svojih 

sopstvenih izvora, onda ,,višak" mora da bude odobren od centralnih vlasti za 

lokalnu upotrebu ili mora da bude transferisan republi~kim fondovima. 

2. Centralna vlada ili odgovaraju}a ministarstva kontrolišu zakonitost aktivnosti 

lokalne vlasti. Vlada moè da obustavi primenu bilo kog opšteg akta donetog 

od lokalnih vlasti koji nije u skladu sa Ustavom i moè da pokrene postupak 

pred Ustavnim sudom u cilju utvr|ivanja da li je taj akt u saglasnosti sa Ustavom 

i zakonom. 

3. Ako centralna vlada ili ministarstva povere zadatak lokalnoj vlasti, onda 

oni imaju pravo da nadgledaju progres u obavljanju zadatka i da daju instrukcije 

i smernice lokalnim vlastima zaduènim za projekat. Finansijsku kontrolu projekta 

sprovodi Ministarstvo finansija.


Slika 1. 

Lokalna administracija i dràvna administracija koja je smeštena 

i obavlja aktivnosti u urbanim opštinama u Makedoniji 

Gradska opština op{tina 

Administr acija 

Administracija 

lokalne 

lokalne 

samouprave 

Lokalna Lokalna 

kancelarija 

Ministarstva 

finansija 

finansija 


kancelarija 

Ministarstva za za 

rad i i socijalnu socijalnu 

za{titu 

zaštitu 


kancelarija 

Ministarstva 

ekonomije 

ekonomije 

Lokalna 

kancelarija 

Ministarstva 

zdravlja 

ekonomije 

Lokalna 

Lokalna 

kancelarija 

Ministarstva 

obrazovanja 

anja 


kancelarija kancelarija 

Ministarstva 

Ministarstva 

poljopri- 

poljoprivrede, 

šumarstva {umarstva i i 

vodoprivrede 

Lokalna 

Lokalna 

kancelarija 

kancelarija 

Ministarstva 

Ministarstva 

za 

urbanizam urbanizam i i 

gra|evinarstvo 

graðavinarstvo 


kancelarija 

Ministarstva 

državne dràvne 

odbrane odbrane 

Postoji nekoliko decentralizovanih tela centralne vlasti, kao što su Nacionalni 

statisti~ki biro, Republi~ki hidrometereološki institut i Makedonski arhiv. Njihova 

mreà pokriva najve}e, najnaseljenije opštine širom zemlje. 

Vlada Republike Makedonije ima pravo da raspusti ve}e jedinice lokalne 

samouprave koje se ne sastane u periodu duèm od šest meseci, ili ne odrì najmanje 

dve sednice godišnje. Ona tako|e ima pravo da raspusti ve}e ukoliko ne 

usvoji budèt za slede}u godinu pre 31. decembra teku}e godine. Vlada je u tom 

slu~aju obavezna da raspiše nove izbore; dok se ti izbori ne odrè, predsednik 

opštine preuzima funkcije ve}a. Ve}e lokalne samouprave moè biti tako|e 

raspušteno ako donese akt koji ugroàva suverenitet i teritorijalni integritet 

Republike Makedonije, i u tom slu~aju vlada o tome izveštava Nacionalnu 

skupštinu.


Ako predsednik odre|ene jedinice lokalne samouprave nije voljan ili nije u 

mogu}nosti da obavlja svoju du`nost, Vlada imenuje vršioca du`nost do slede}ih 

izbora. 

Ako ve}e ili predsednik opštine smatraju da odre|eni propis koji je donela 

Nacionala skupština ili centralna Vlada povre|uje prava lokalne vlasti, moè se 

pokrenuti postupak pred Ustavnim sudom za utvr|ivanje da li je taj propis u saglasnosti 

sa Ustavom i zakonom. Ako lokalne vlasti smatraju da su njihova prava 

povre|ena aktivnostima Vlade ili ministarstva, mogu se obratiti redovnom sudu. 

Postoji velika raznolikost oblika i na~ina saradnje izme|u lokalnih organa 

vlasti i agencija ministarstava koje deluju na teritoriji odre|ene opštine. Najva`niji 

su slede}i: 

– Lokalne filijale Ministarstva finansija napla}uju poreze i takse u ime jedinica 

lokalne vlasti (sa izuzetkom opštinske takse za gra|evinsko zemljište) i one 

obezbe|uju prenos sredstava lokalnim vlastima i periodi~ne izveštaje o platnim 

bilansima. 

– Lokalne vlasti i teritorijalna dràvna administracija razmenjuju profesionalne 

informacije, organizuju zajedni~ke sastanke, pripremaju zajedni~ke 

nacrte, daju zajedni~ka mišljenja i sli~no i mogu da ustanovljavaju zajedni~ka tela 

za razmatranje i ispitivanje dugoro~nih pitanja. 

1.6. Regionalizacija 

U Republici Makedoniji ne postoje regioni. Politi~ari koji su po narodnosti 

Makedonci, kao i javnost, zauzeli su stav da je Republika premala da bi bila potrebna 

regionalizacija. Me|utim, etni~ki Albanci, koji su preovla|uju}e stanovništvo 

u zapadnoj Makedoniji, imaju tendenciju da promovišu regionalizaciju. 



Svaki gra|anin Republike Makedonije ima pravo da glasa kada navrši 18 godina 

ìvota. Gra|anin mora imati stalno prebivalište na teritoriji opštine gde glasa. 

Izbori su slobodni, jednaki, opšti i tajni. 

I predsednik opštine i ~lanovi lokalnog ve}a biraju se na neposrednim izborima. 

Broj opštinskih ve}nika zavisi od veli~ine lokalnog stanovništva i odre|en 

je Zakonom o lokalnoj samoupravi (vidi tabelu). Jedini izuzetak je ve}e grada 

Skoplja, koje se sastoji od 39 ~lanova – 25 izabranih direktno od gra|ana i 14 

delegiranih od sedam opštinskih ve}a (po dva svako) sa teritorije grada Skoplja.


Tabela 1. 

Broj ~lanova lokalnih ve}a na osnovu veli~ine opštine u Makedoniji 

Broj stanovnika 

Broj ve}nika 

0-10.000 13 

10.001-30.000 17 

30.001-50.000 19 

50.001-100.000 23 

100.00+ 25 

Na lokalnim izborima se primenjuju i proporcionalni i ve}inski izborni sistem. 

Ve}nici se biraju po proporcionalnom sistemu D'Hondtovom metodom. 

Zvani~no registrovane politi~ke partije i grupe od najmanje 200 gra|ana mogu 

da predlaù liste kandidata. Kandidati, i oni koji ih podràvaju, moraju biti makedonski 

dràvljani i imati stalno boravište na teritoriji opštine u kojoj su predloèni. 

Gra|ani ne glasaju za pojedina~ne kandidate, ve} za liste kandidata. U skladu sa 

D'Hondtovim metodom, broj izabranih ve}nika sa svake pojedina~ne liste proporcionalan 

je broju glasova koji je dobila ta lista. Tako, na primer, ako 30 procenata 

gra|ana u odre|enoj opštini glasa za listu kandidata koju je predloìla 

Liberalna partija, onda }e 30 procenata kandidata sa te liste biti izabrani ve}nici. 

Postupak predlaganja i zakonski uslovi za predsednika opštine su identi~ni 

onima za ve}nike. Tako, kandidati za predsednika moraju biti makedonski 

dràvljanji i imati stalno prebivalište u opštini u kojoj su predloèni, i 

tako|e mogu biti nominovani od zvani~no registrovane politi~ke partije ili 

grupe od najmanje 200 gra|ana. Na ovim izborima, me|utim, primenjuje se 

ve}inski izborni sistem; predsednik opštine se bira ve}inom glasova, pod 

uslovom da je polovina ukupnog bira~kog tela odre|ene opštine u~estvovala 

na izborima. Ako se to ne dogodi, odràva se drugi krug izbora za one kandidate 

koji su dobili više od 10 procenata od ukupnog broja glasova iz prvog kruga. 

Ako postoji samo jedan ili nijedan kandidat sa više od 10 procenata glasova, 

onda dva kandidata koji su osvojili najve}i broj glasova u prvom krugu, 

u~estvuje u drugom krugu izbora. Pobednik je kandidat koji osvoji ve}inu 

glasova u drugom krugu izbora. 

Organi koji su zaduèni za sprovo|enje izbora su Dràvna izborna komisija, 

opštinske izborne komisije, Izborna komisija grada Skoplja i bira~ki odbori. 

Dràvna izborna komisija postavlja ~lanove opštinskih izbornih komisija i 

izborne komisije grada Skoplja na period od ~etiri godine. Lokalne komisije se 

sastoje svaka od po 5 ~lanova, od kojih su dva predstavnici partije na vlasti a dva 

predstavnici opozicionih partija koje su dobile najmanje 5 procenata glasova na 

nacionalim izborima (poslednji su odràni 1994. godine).


Opštinske izborne komisije su zaduène za tehni~ke pripreme. One obuhvataju 

pripremanje liste kandidata, imenovanje ~lanova bira~kih odbora koji su 

direktno uklju~eni u proceduru glasanja, odlu~ivanje o prigovorima partija ili 

gra|ana koji se ti~u aktivnosti odre|enog bira~kog odbora i verifikovanje i javno 

objavljivanje rezultata opštinskih izbora. 

Bira~ki odbori se sastoje od dva ~lana: jednog predstavnika vladaju}e partije 

(ili koalicije) i jednog predstavnika opozicione partije. Oni su zaduèni za 

sprovo|enje procedure glasanja u svakoj izbornoj jedinici; ovo obuhvata objašnjavanje 

procedure glasanja gra|anima i obezbe|ivanje da pravila glasanja budu 

poštovana. Zakon o lokalnim izborima predvi|a da opozicione partije imaju pravo 

da direktno kontrolišu regularnost izbora. 

Tabela 2. 

Odaziv bira~a na izborima za lokalna ve}a u Makedoniji, 1996. 

Broj % glasa~a % glasova 

Ukupno bira~a 1.498.653 100,00 

Glasalo 904.438 60,35 100,00 

Vaè}i glasovi 796.206 88,03 

Nevaè}i glasovi 108.232 11,97 

Izvor: Izveštaj Dràvne izborne komisije (Skoplje 1997); Stojmen Mihajlovski i Dušan M. 

Verigi}, Višepartijski izbori u Republici Makedoniji, Skoplje, Institut za sociološka, politi~ka i pravna 

istraìvanja, 1998. 

Tabela 3. 

Rezultati izbora za lokalna ve}a po politi~kim partijama 

u Makedoniji, 1996. 

Politi~ka partija Broj osvojenih % Broj izabranih % 

glasova 

ve}nika 

Socijaldemokratska 

alijansa Makedonije 203.084 25,51 554 29,45 

VMRO - Demokratska 

partija za makedonsko 

nacionalno jedinstvo 152.591 19,16 370 19,67 

Socijalisti~ka partija 

Makedonije 66.307 8,33 166 8,83 

Demokratska partija 66.532 8,36 131 6,97 

Liberalna partija 59.706 7,50 111 5,90 

Partija demokratskog 

prosperiteta 78.944 9,91 205 10,88



Rezultati izbora za lokalna ve}a po politi~kim partijama 

u Makedoniji, 1996. 

Politi~ka partija Broj osvojenih % Broj izabranih % 

glasova 

ve}nika 

Partija za demokratski 

prosperitet Albanaca 56.175 7,05 147 7,82 

VMRO - Demokratska 

partija 12.385 1,56 5 0,26 

Demokratska partija 

Turaka 10.616 1,33 40 2,13 

Druge 89.866 11,29 152 8,09 

Ukupno 796.206 100,00 1.881 100,00 


Verigi}, Višepartijski izbori u Republici Makedoniji, Institut za sociološka, politi~ka i pravna istraìvanja, 

Skoplje, 1998. 

Tabela 4. 

Odziv bira~a na izborima za predsednike opština u Makedoniji, 1996. 

Ukupno bira~a Prvi krug Drugi krug 

Glasalo % Glasalo % 

1.419.081 od ~ega 855.390 60,28 721.431 50,84 

Skoplje: 354.6811 88.696 53,20 175.982 49,62 




Tabela 5. 

Predsednici opština po partijama ili koalicijama partija 

u Makedoniji, 1996 

Partija Broj % 

Socijaldemokratska alijansa Makedonije (koalicija) 54 43,54 

Koalicija VMRO – Demokratska partija za makedonsko 

nacionalno jedinstvo, Demokratska partija, 

MAAK– Konzervativna 28 22,58 

VMRO – DPMNE 1 0,81 

Demokratska partija 1 0,81


Tabela 6.5 (nastavak) 

Predsednici opština po partijama ili koalicijama partija 

u Makedoniji, 1996 

Partija Broj % 

Partija demokratskog prosperiteta (PDP) 15 12,09 

Socijalisti~ka partija 10 8,06 

Socijaldemokratska alijansa Makedonije, Socijalisti~ka partija 1 0,81 

Partija za demokratski prosperitet Albanaca (PDPA) 5 4,03 

PDPA, NDP 3 2,42 

PDPA, NDP, PDP 1 0,81 

Demokratska partija Turaka u Makedoniji 2 1,61 

Demokratska partija Srba 1 0,81 

Demokratska progresivna partija Roma 1 0,81 

Nezavisni kandidati 1 0,81 

Ukupno 124 100,00 





Gra|ani direktno u~estvuju u donošenju odluka o pitanjima od lokalnog 

zna~aja kroz gra|anske inicijative, skupove i referendume. 

Gra|ani imaju pravo da predlaù ili iniciraju donošenje odre|enih propisa u cilju 

rešavanja konkretnih pitanja iz nadle`nosti lokalnog ve}a. Ako najmanje 10 procenata 

registrovanih bira~a podrì odre|en predlog, njega ve}e mora da razmatra u roku 

koji je odre|en statutom lokalne samouprave (najviše devedeset dana). 

Skupovi gra|ana mogu biti sazvani za celu opštinu ili za jedan od njenih delova. 

Skup saziva predsednik opštine na svoju inicijativu ili na zahtev najmanje 

10 procenata glasa~a u doti~noj oblasti. Ovakvi skupovi mogu da donose opšte 

smernice u pogledu aktivnosti opštinskih organa ve}inom glasova onih koji prisustvuju 

skupu. Lokalni organi su obavezni da ove smernice uzmu u razmatranje 

u roku od 90 dana. 

Ve}e moè da raspiše referendum o pitanjima iz sfere svojih nadle`nosti na 

svoju inicijativu ili na zahtev 20 procenata bira~a kako je odre|eno opštinskim 

statutom. Odluka na referendumu se donosi ve}inom glasova (pod uslovom da je 

više od polovine bira~a u~estvovalo) i obavezuju}a je za ve}e.



Opštinsko ve}e je zakonodavno telo jedinice lokalne samouprave. Ve}e: 

– Donosi statut opštine i pravila postupka za ve}e. 

– Donosi budèt i godišnji platni bilans. 

– Donosi radne programe i planove. 

– Donosi odluke iz nadle`nosti lokalne vlasti. 

– Osniva administrativne opštinske organe i nadgleda njihov rad. 

– Osniva komisije za imenovanje i razrešenje opštinskih administrativnih 

slu`benika;. 

– Postavlja i razrešava svoga predsednika i sekretara. 

– Osniva javne slu`be, institucije i preduze}a, nadgleda njihov rad i postavlja 

i razrešava njihove rukovodioce na predlog predsednika opštine. 

– Nadgleda inspekciju u oblastima iz nadle`nosti jedinica lokalne vlasti. 

– Odre|uje sankcije kada su povre|eni propisi opštine. 

– Sprovodi druge aktivnosti predvi|ene zakonom. 

Ve}e je ovlaš}eno za koriš}enje javnih dobara i prirodnih resursa na svojoj 

teritoriji u sprovo|enju svojih du`nosti koje su mu poverene zakonom. 

Sednice ve}a, koje su otvorene za javnost, saziva predsednik i mora im prisustvovati 

ve}ina od ukupnog broja ve}nika. Odluke se donose ve}inom glasova 

prisutnih ve}nika, osim ako nije druga~ije odre|eno zakonom ili opštinskim statutom. 

Statut, pravila postupka, budèt i platni bilans donose se ve}inom ukupnog 

broja ve}nika. 

Komiteti ili komisije se osnivaju uglavnom da pripremaju nacrte razli~itih 

propisa i odluka i da ih podnose ve}u. Ve}e lokalne samouprave obi~no ima nekoliko 

komisija, od kojih se svaka bavi sa po jednim ili dva pitanja iz nadle`nosti 

lokalne samouprave na stalnoj ili ad hoc bazi. Naj~eš}e komisije su slede}e: statutarna 

komisija, finansijska i budètska komisija, komisija za komunalne poslove, 

komisija za urbanizam i komisija za zaštitu prirodne i stvorene ìvotne sredine. 

^lanstvo u ovim komisijama i njihove nadle`nosti su regulisane statutom lokalne 

samouprave (vidi sliku 2). Zakon tako|e odre|uje da se komisija za me|uetni~ke 

odnose osniva u opštinama sa mešovitim stanovništvom i da obuhvata predstavnike 

svih nacionalnosti koji ìve u opštini.


Slika 2. 

Komisije ve}a gradskih opština u Makedoniji 

Veæe gradske opštine 

Ve}e gradske op{tine 

Komisija za 

mandatska 

pitanja, izbore i 

imenovanja 

Komisija za 

mandatska 

pitanja, izbore 

i imenovanja 

Komisija za 

urbanizam 

Komisija 

urbanizam 

Komisija Komisija za 

za 

statutarna i 

pravna 

pravna pitanja 

statutarna i 

pitanja 

Komisija za lokalnu 

Komisija 

infrastrukturu zai 

lokalnu 

zaštitu životne 

sredine 

infrastrukuru i 

za{titu ìvotne 

sredine 

Komisija za budžet i 

finansijska pitanja 

Komisija za budèt 

i finansijska pitanja 

Komisi ja za meðuetnièke odnose 

(u opštinama sa mešovitim etnièkim 

stanovni{tvom) 

stanovništvom) 

Komisija za me|uetni~ke odnose 

(u op{tinama sa me{ovitim etni~kim 

Nadzorni odbor 

Nadzorni odbor 

Ve}e bira ~lanove komiteta, iz reda ve}nika ili od eksperata iz konkretne 

oblasti aktivnosti komiteta. Predsednik komiteta deluje kao veza izme}u komiteta 

i drugih organa lokalne samouprave. 

Predsednik ve}a je ve}nik koga predlaè specijalna komisija (koju bira ve}e 

odmah po verifikaciji mandata ve}nika) i on se bira ve}inom glasova od ukupnog 

broja ve}nika. Predsednik: 

– Saziva i predsedava sednicama ve}a. 

– Organizuje rad ve}a. 

– Potpisuje odluke i druga akta koja donosi ve}e. 

Ve}nici imaju pravo i obavezu da prisustvuje sednicama svoga ve}a i komisije. 

Oni imaju pravo da podnose inicijative i predloge i da postavljaju pitanja 

predsedniku opštine.


Iako funkcija ve}nika nije pla}ena, nadokna|uju se troškovi koji nastanu 

zbog prisustvovanja sednicama. Mandat ve}nika prestaje u slu~aju smrti, ostavkom, 

zbog osude za krivi~no delo, zbog bolesti duè od jedne godine ili zbog 

odsustvovanja sa sednica duè od šest meseci bez opravdanja. Ve}nik ne moè 

biti uhapšen ili osu|en za izvršenje krivi~nog dela zbog mišljenja koje je izrazio 

ili zbog na~ina na koji je glasao u ve}u. 

Kancalarija predsednika opštine je predstavni~ki i izvršni organ u jedinici 

lokalne samouprave. Predsednik opštine: 

– Predstavlja jedinicu lokalne samouprave. 

– Sprovodi odluke ve}a. 

– Sprovodi zadatke poverene jedinici lokalne samouprave od strane centralnih 


– Predlaè ve}u donošenje odluka i drugih opštih akata u okviru svojih nadle`nosti 

i objavljuje u opštinskom slu`benom glasniku akta i odluke donete od 

strane jedinice lokalne samouprave. 

– Koje donosi pojedina~ne akte ako je posebno za to ovlaš}en u skladu sa 

zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave. 

– Upravlja opštinskom administracijom i opštinskom imovinom u skladu sa 

zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave. 

– Imenuje i razrešava glavnog arhitektu (u gradskim opštinama), šefove 

opštinskih administrativnih odeljenje i ~lanove mesnog (gradskog) ve}a za arhitekturu. 

– Zapošljava i otpušta slu`benike opštinske administracije posle pribavljanja 

mišljenja specijalne komisije lokalnog ve}a. 

– Obavlja druge zadatke odre|ene zakonom i statutom jedinice lokalne 

samouprave. 

Predsednik opštine je obavezan da skrene pa`nju ve}u da odre|eni akt ili odluka 

nije u skladu sa Ustavom ili zakonom. U ovakvim slu~ajevima, ve}e mora 

ponovo da razmotri taj akt ili odluku u roku od 15 dana. Ako ve}e ne uskladi akt 

ili odluku sa Ustavom ili zakonom, predsednik opštine je obavezan da o tome 

obavesti Vladu Republike Makedonije. 

Predsednik opštine obavlja svoju funkciju na profesionalnoj bazi i odgovoran 

je gra|anima jedinice lokalne samouprave. Glasanje o poverenju moè biti 

inicirano od najmanje 20 procenata ukupnog broja bira~a, a nepoverenje se izglasava 

prostom ve}inom glasova svih glasa~a u jedinici lokalne samouprave. 

Mandat predsednika opštine prestaje u slu~aju ostavke, smrti, bolesti duè od godinu 

dana, odsustva duèg od šest meseci bez opravdanog razloga ili zbog osude 

za krivi~no delo. Vlada Republike Makedonije utvr|uje razloge i donosi odluku 

o prestanku mandata predsednika opštine. Vlada zatim o tome obaveštava


Nacionalu skupštinu, tako da kasnije moè da inicira nove izbore za predsednika 

opštine u odgovaraju}oj opštini. 

Kancalarija predsednika opštine priprema nacrte akata i drugih odluka u 

skladu sa preporukama i instrukcijama predsednika opštine. Kada predsednik 

op{tine odobri nacrt, on se šalje ~lanovima komiteta na razmatranje. Partijske 

grupe mogu tako|e da iniciraju diskusiju ako je akt od odgovaraju}eg zna~aja. 

Poslednja faza u kojoj se nacrt moè radikalno promeniti ili odbaciti je na nivou 

komiteta. ^lanovi komiteta obi~no dodaju stavove svoje partije nacrtu, koji se 

onda podnosi ve}u. Iako neki predlozi mogu da pokrenu duga~ke debate ve}nika, 

veoma retko se verzija koju usvoji komitet zna~ajno promeni. 


U~eš}e javnosti u donošenju odluka je veoma ograni~eno. Lokalne novine 

se štampaju samo u ve}im opštinama uglavnom donose informacije ili daju stru~na 

mišljenja i nau~ne diskusije o lokalnim pitanjima, ali nisu dovoljno sna`ne da podstaknu 

javnost da u~estvuje u rešavanju konkretnih problema. Broj nevladinih organizacija 

(NVO) zna~ajno je pove}an u poslednje tri ili ~etiri godine, uglavnom 

zahvaljuju}i podršci inostranih sponzora; me|utim, one još uvek nisu dovoljno 

uticajne da bi pokrenule krupne promene u lokalnom procesu donošenja odluka. 

Upravni organi i predsednik opštine su ovlaš}eni da donose pojedina~na upravna 

akta kojima se ure|uju pojedina~na prava gra|ana. Ako gra|ani nisu zadovoljni 

prvostepenom odlukom, oni mogu podneti àlbu predsedniku opštine protiv 

odluke upravnog organa, odnosno ve}u protiv odluke predsednika opštine. Ako 

gra|ani nisu zadovoljni drugostepenom odlukom, mogu traìti zaštitu svojih prava 

u sudskom sistemu. Uz to, javni tuìlac štiti ustavna i zakonska prava gra|ana 

kada su povre|ena od organa dràvne administracije ili od druge organizacije sa 

javnim mandatom. 


Ministarstva, preko svojih teritorijalnih filijala ili kancelarija, nadgledaju 

odràvanje, razvoj, kadar i finansije u slede}im oblastima: obrazovanje, socijalno 

staranje, zravstvena slu`ba, kultura, sport, zaštita ìvotne sredine, policija i neke 

ekonomske slu`be, kao što su snabdevanje gasom i strujom. Lokalna kancelarija 

Ministarstva finansija napla}uje poreze i takse (sa izuzetkom opštinske takse 

za gra|evinsko zemljište) u ime jedinice lokalne samouprave. Njene du`nosti 

obuhvataju naplatu poreza, transfer novca lokalnim vlastima i podnošenje periodi~nih 

izveštaja i platnih bilansa.


Lokalna samouprava je zaduèna za odràvanje, razvoj, finansiranje i, u 

nekim slu~ajevima, kadar za: 

– lokalnu infrastrukturu (izgradnja i odràvanje puteva i ulica, snabdevanje 

pija}om vodom, odvod kišnice i kanalizaciju, ~iš}enje i sakupljanje sme}a, osvetljenje, 

odràvanje parkova i zelenila, odràvanje javnih grobalja i drugo); 

– lokalni javni transport; 

– opštinske srednje stru~ne škole; 

– programe utvr|ivanja gra|evinskih zona u okviru teritorije opštine i naplata 

takse za gra|avinsko zemljište; 

– generalne urbanisti~ke planove nakon, kada dobiju odobrenje dràvnih urbanisti~kih 

vlasti, detaljne urbanisti~ke planove i urbanisti~ku dokumentaciju za 

naseljene oblasti na teritoriji opštine kada dobiju odobrenje dràvnih urbanisti~kih 


Lokalne vlasti mogu da u~estvuju u radu institucija kojima upravljaju i koje 

finansiraju ministarstva, tako {to: 

– Podnose inicijativu i daju mišljenje o svim relevntnim temama koje se ti~u 

funkcionisanja institucija u gore navedenim oblastima, mada ministarstvo ima 

kona~no pravo donošenja odluka. 

– U~estvuju u radu školskih odbora, mada sve suštinske odluke (plate zaposlenih, 

školski program i sli~no) donosi Ministarstvo finansija ili njegovi instituti. 

– U~estvuju u školskim komitetima koji predlaù kandidate za direktorska 

mesta Ministarstvu obrazovanja, iako ministar pravi kona~an odabir. 

– Dodatnim finansiranjem doprinose inicijativama ministarstva u oblastima 

od lokalnog interesa. 

Moglo bi se zaklju~iti da lokalna samouprava igra neznatnu ulogu u ovim 

oblastima pošto njena mišljenja i inicijative nisu obavezuju}e za centralne vlasti, 

a njeni skromni finansijski prihodi ne mogu suštinski da dopune sredstva iz 

dràvnog budèta u navedenim oblastima. I zaista, nadle`nosti lokalne 

samouprave u lokalnom obavljanju slu`bi su veoma uske. Uz to, opštine su zavisne 

od teritorijalne javne administracije u pogledu naplate poreza i taksi. Ipak, 

hijerarhijski odnos izme|u centralne i lokalnih vlasti ne postoji. Mogu}i izuzetak 

moè biti usvajanje generalnih i detaljnih urbanisti~kih planova, za koje je 

potrebna prethodna saglasnost lokalne kancealarije Ministarstva za urbanizam i 

gra|evinarstvo.



Smatra se da su jedinice lokalne samouprave u kojima odnos stanovništva 

drugih nacionalnosti (etni~ki Albanci, Turci, Srbi, i drugi) prelazi 50 procenata 

ukupnog stanovništva prema poslednjem popisu (trenutno 1994) ,,sa ve}inskim 

stanovništvom drugih nacionalnosti". U teritorijalnim jedinicama u kojima zastupljenost 

drugih nacionalnosti prelazi 20 procenata ukupnog stanovništva, smatra 

se da postoji ,,zna~ajan procenat drugih nacionalnosti". 

U ovim oblastima, zvani~no se koriste odgovaraju}i jezici i pisma uz makedonski 

jezik i njegovo }irili~no pismo. Ovo se odnosi na sednice ve}a, druge organe 

lokalne samouprave, statut, odluke i opšta akta, javne slu`be, institucije i 

preduze}a koja osniva jedinica lokalne samouprave. 

U jedinicama lokalne samouprave sa ve}inskim nemakedonskim 

stanovništvom, imena naselja, javnih slu`bi, institucija i preduze}a su napisana i 

na makedonskom jeziku, i na jeziku i pismu odgovaraju}e nacionalnosti. Ovo 

tako|e moè biti odlu~eno, diskrecionom odlukom lokalnog ve}a, i u oblastima 

sa zna~ajnim procentom nemakedonskog stanovništva. Imena institucija koje sluè 

promovisanju kulturnog identiteta i obrazovanju etni~kih manjina napisana su i 

na makedonskom jeziku i na jeziku i pismu manjinske grupe, ~ak i ako su u oblastima 

sa malim brojem stanovnika odgovaraju}e nacionalnosti. 

Zakon o lokalnoj samoupravi navodi da treba da se vodi ra~una da se obezbedi 

proporcionalna zastupljenost drugih nacionalnosti u izborima za organe 

lokalne samouprave i kod imenovanja u te organe u jedinicama lokalne 

samouprave sa mešovitim etni~kim stanovništvom. Zakon predvi|a osnivanje 

komisije za me|uetni~ke odnose sastavljene od predstavnika svih postoje}ih manjina 

u opštinama sa mešovitim stanovništvom. Statuti ovih jedinica lokalne 

samouprave predvi|aju procedure za sprovo|enje ovih zakonskih odredaba u 

pogledu sastava i izbora ~lanova komiteta i sli~no. 


^lanstvo u Makedonskom udruènju jedinica lokalne vlasti je obavezan oblik 

saradnje me|u lokalnim vlastima. Udruènje obavlja slede}e zadatke. 

– Razmatra nacrt svakog zakona ili propisa koji se ti~e pitanja lokalne vlasti. 

– Unapre|uje i organizuje saradnju izme|u jedinica lokalne vlasti. 

– Zastupa interese lokalnih vlasti pred dràvnim organima. 

– Unapre|uje saradnju izme|u lokalnih i centralnih vlasti. 

– Uspostavlja saradnju sa drugim nacionalnim i me|unarodnim udruènjima 

jedinica lokalne samouprave i drugo.


Postoje dve institucije koje se bave obrazovanjem i obukom kadra za lokalnu 

samoupravu. Prva je Pravni fakultet u Skoplju, gde je lokalna samouprava predmet 

izu~avanja i na osnovnim i na postdiplomskim studijama. Druga je Institut 

za sociološka, politi~ka i pravna istraìvanja, gde je lokalna samouprava predmet 

magistarskog kursa politi~kih studija. Doktorske disertacije na ovu temu mogu 

se odbraniti u obe institucije. Obe institucije tako|e organizuju kra}e kurseve 

obuke sa doma}im i inostranim ekspertima. 

Institut za sociološka, politi~ka i pravna istraìvanja permanentno sprovodi 

razli~ite fundamentalne, razvojne i primenjene projekte koji se bave pitanjima 

lokalne samouprave. Uz to, neki eksperti sa Pravnog fakulteta, Sociološkog 

instituta Filozofskog fakulteta i drugi, uklju~eni su u projekte lokalne 

samouprave. 



Opštinska administracija se sastoji od inspektorata, kancelarija, i sli~no. 

Njene nadle`nosti obuhvataju: 

– Pripremanje nacrta akata koje donosi bilo ve}e bilo predsednik jedinice 

lokalne vlasti. 

– Obavljanje aktivnosti koje zahtevaju posebnu stru~nost za ve}e i predsednika 

opštine. 

– Donošenje pojedina~nih upravnih akata. 

– Pra}enje i analiziranje stanja u konkretnim oblastima i podnošenje inicijativa 

i predloga i ve}u i predsedniku opštine. 

– Izvršavanje drugih zadataka poverenih od ve}a ili predsednika opštine. 

– Izvršavanje drugih tehni~kih administrativnih aktivnosti. 

I predsednici opština i komunalni inspektori imaju pravo da donose obavezuju}e 

samostalne odluke. Opštinski inspektori imaju ograni~enu vlast i pre svega 

obezbe|uju da slu`be (na primer, snabdevanje vodom, kanalizacija, sakupljanje 

sme}a, pijace i sli~no) funkcionišu u skladu sa odgovaraju}im propisima. Ako to 

nije slu~aj, oni mogu da izdaju naredbe fizi~kim i pravnim licima u cilju popravljanja 

stanja. Dalje nepoštovanje propisa moè da rezultira àlbom predsedniku 

opštine, ~ija se odluka moè osporavati kroz sudski sistem. 

U sprovo|enju odluka opštinskog ve}a, predsednik opštine je ovlaš}en da 

donosi pojedina~ne akte (na primer, izbor preduze}a koja posluju sa lokalnim infrastrukturnim 

slu`bama). Svaka nezadovoljna strana moè uloìti àlbu opštin-


skom ve}u na odluku predsednika opštine. Ako je i dalje nezadovoljna posle odluke 

ve}a, moè pokrenuti postupak pred redovnim sudom. 

Predsednik opštine nadgleda obavljanje širokog spektra menadèrskih 

funkcija: organizovanje i upravljanje opštinskom administracijom, nadzor nad 

opštinskom imovinom i postavljanje svih dràvnih slu`benika, kao i stru~nih i 

izvršnih zvani~nika. U ve}im opštinama, šefovi odeljenja i glavni arhitekta su 

odgovorni za usmeravanje aktivnosti svojih odeljenja i za predlaganje predsedniku 

opštine osoblja za naimenovanje. U seoskim opštinama, me|utim, ima manje 

odeljenja i osoblja i predsednik opštine sam obavlja menadèrske funkcije. 

Zakon o lokalnoj samoupravi odre|uje da se administracija deli na dva sektora: 

jedan koji se bavi analizama, ekspertizama, pripremenjem nacrta i inspekcijom 

i drugi koji obavlja tehni~ke administrativne slu`be, kao što je izdavanje 

dokumenata. Svaki od ovih sektora je dalje podeljen na razli~ita odeljenja. 

Za sada, me|utim, ve}ina lokalnih samouprava je zavisna od budèta koji odre|uje 

dràva i nedostaje im opštinska imovina (podela aktive u novoosnovanim opštinama 

još uvek nije sprovedena). Zbog toga one nisu u stanju da izvrše sve potrebne 

administrativne slu`be, niti su u stanju da angaùju odgovaraju}e osoblje. Kao 

rezultat ovoga, mnogim opštinama nedostaje ~ak i komunalni (opštinski) inspektor. 

Osoblje lokalne administracije obuhvata dràvne slu`benike ili opštinske 

zvani~nike i druge slu`benike ili izvršioce. U ve}im gradskim opštinama, prva 

od ove dve kategorije se sastoji od sekretara opština (koji je i pravni savetnik), 

šefova administrativnih odeljenja (pravnog, finansijskog i sli~no) i glavnog 

arhitekte. Na vrhu opštinske administrativne hijerarhije je predsednik opštine. Svi 

drugi slu`benici, analiti~ari i sli~no spadaju u drugu kategoriju. 

Predsednik opštine postavlja glavnog arhitektu na period od ~etiri godine. 

Njemu ili njoj pomaè opštinski odbor za arhitekturu, koji se sastoji od istaknutih 

arhitekata i drugih stru~njaka i kancelarije glavnog arhitekte. Glavni arhitekta 

rukovodi ovim telima i predlaè njihove ~lanove, koje zatim imenuje predsednik 

opštine (vidi sliku 3). Seoske opštine nemaju ni glavnog arhitektu ni kancelariju 

za arhitekturu.


Slika 3. 

Administrativna i stru~na tela u gradskim opštinama u Makedoniji 

Predsednik Predsednik opštine (izvršno op{tine telo) 

(izvr{no telo) 

Uprava Glavni arhitekta (struènjak za urbanizam) 

Uprava 

Glavni arhitekta 

(stru~njak za urbanizam) 

Odeljenje za analizu 

i priprema nje nacrta 

akata 

Odeljenje za analizu 

i pripremanje nacrta 

Odbor za arhitekturu 

Odbor za arhitekturu 

Kancelarija za 

pravnu pomoæ 

graðanima 


pravnu pomo} 

gra|anima 


arhitekturu 

Kancelarija 

za arhitekturu 

tehni~ke i opera- 



tehnièke i operativne 

poslove 

tivne poslove 

Odeljenje za urbanizam, 

korišæenje graðavinskog 

zemljišta, infrastrukturu lokalnu i 

infrastrukturu za{itu i ìvotne zaštitu 

sredine 

životne sredine 

Odeljenje za urbanizam, 

kori{}enje gra|evinskog 

zamlji{ta, lokalnu


Glavni arhitekta: 

– Preduzima inicijative za modifikaciju, razradu i projektovanje detaljnih urbanisti~kih 

i arhitektonskih planova. 

– Daje stru~na mišljenja o detaljnim urbanisti~kim planovima i arhitektonskim 

projektima u cilju o~uvanja ambijentalnih vrednosti odre|ene gradske oblasti 

ili objekta. 

– Daje saglasnost za arhitektonske projekte od velikog zna~aja za grad. 

– Predlaè dopunske propise i norme u oblasti arhitekture. 

– Preduzima inicijative za revitalizovanje odre|enih gradskih oblasti. 

– ûva kulturnu i arhitektonsku tradiciju grada. 

Lokalna ve}a mogu da osnivaju javne slu`be, javne institucije i javna preduze}a. 

Primere ovoga predstavljaju srednje stru~ne škole i komunalna preduze}a 

za snabdevanje vodom, sakupljanje sme}a i drugo. Ve}e je ovlaš}eno da postavlja 

rukovodioce ovih institucija, zahteva finansijske i radne izveštaje i na drugi 

na~in kontroliše njihovo funkcionisanje. 


Opštini je obavljanje slu`bi povereno zakonom ili je dobrovoljno preuzeto 

od strane lokalnih vlasti. Obavezne funkcije su: 

– Usvajanje razvojnih programa, kao i generalnih i detaljnih urbanisti~kih 

planova kada dobiju odobrenje od dràvnih urbanisti~kih vlasti. 

– Usvajanje budèta i platnog bilansa. 

– Odre|ivanje gra|avinskih zona u okviru opštinske teritorije. 

– Naplata takse za zemljište. 

– Izgradnja i odràvanje lokalnih puteva i ulica. 

– Odràvanje snabdevanja pija}om vodom, odvo|enja kišnice, kanalizacije, 

~iš}enja ulica, sakupljanja sme}a i javnog osvetljenja. 

– Odràvanje parkova, zelenih površina i javnih grobalja. 

– Obezbe|ivanje lokalnog transporta. 

– Odràvanje i koriš}enje re~nih korita. 

– Odràvanje i koriš}enje pijaca. 

– Davanje imena ulicama, trgovima, mostovima, i dr. 

– Predlaganje otvaranja osnovnih škola (nadle`nost Ministarstva obrazovanja). 

– Davanje saveta i u~estvovanje u razvoju osnovnog obrazovanja, kulture, 

sporta, socijalne zaštite i brige o deci, predškolskog vaspitanja, osnovne 

zdravstvene zaštite, zaštite prirodne i stvorene ìvotne sredine. 

– Podsticanje razvoja zanatstva, turizma i ugostiteljskih usluga. 

– Du`nosti iz oblasti civilne zaštite.


– Osnivanje opštinskih upravnih organa, inspektorata i javnih komunalnih 

preduze}a. 

– Propisivanje sankcija kada su povre|eni opštinski propisi. 

Opštine po svom izboru mogu da odlu~e da obavljaju slede}e nadle`nosti: 

– Osnivanje sredstava informisanja od lokalnog zna~aja u skladu sa zakonom. 

– Osnivanje srednjih stru~nih škola. 

– Obezbe|ivanje dopunskih sredstava za unapre|enje osnovnog obrazovanja, 

kulture, sporta, socijalne zaštite i brige o deci, zdravstvene zaštite, i zaštite 

prirodne i stvorene ìvotne sredine. 

– Finansijska podrška ekonomskim preduze}ima. 

– Preuzimanje projekata poverenih od centralnih vlasti. 

Komunalne slu`be (snabdevanje vodom, sakupljanje sme}a, snabdevanje 

elektri~nom energijom, odràvanje parkova i druge) mogu vršiti javna preduze}a, 

ili se mogu vršiti putem koncesija i dozvola. Prema tome, pojedinci i privatna 

pravna lica, kao i javna preduze}a mogu da pruàju komunalne usluge. Javna preduze}a 

mogu da osnuju dràva ili opština kao društva sa ograni~enom odgovornoš}u 

ili akcionarska društva sa privatnim investitorima. 

Najve}i broj javnih preduze}a su tradicionalna budètska preduze}a, što 

zna~i da je odnos izme|u opštine i preduze}a ostao nepromenjen. Neki izuzeci 

postoje kod novoosnovanih opština, koje su angaòvale privatne kompanije 

privremenim ugovorima. 


Finansiranje mnogih oblasti obezbe|uju centralne vlasti (vidi odeljak 2.5). 

Najve}i deo sredstava lokalne samouprave namenjen je za finansiranje lokalne infrastrukture 

i javnog transporta. Pored ovoga, ako je lokalna samouprava u stanju, 

moè da finansira opštinske srednje škole i da obezbedi dopunska sredstva za infrastrukturu, 

ustanove, opremu i osoblje u onim oblastima koje podràva centralna vlast. 

Prema tome, za razliku od zapadnoevropskih i isto~noevropskih zemalja, lokalna 

samouprava u Makedoniji nema obavezu da finansira razvoj u ovim oblastima. 

4.1. Prihodi 

Imovina lokalne samouprave sastoji se od zemljišta, objekata i novca. 

Opštine mogu da raspolaù svojom imovinom na isti na~in kao i bilo koji drugi


ekonomski subjekat. Me|utim, zbog neraš~iš}enih imovinskih sporova posle 

poslednje teritorijalne podele iz 1996, mnoge opštine, posebno novoosnovane, 

nisu još u posedu svoje imovine. 

Odre|ene pravne kontroverze se vezuju za izvore lokalnih prihoda. Iako postoje 

pravne mogu}nosti da opštine podignu nivo svojih prihoda, trenutno stanje zakonodavstva 

je takvo da ih onemogu}ava da te mogu}nosti koriste. Zakon o budètu 

iz 1993. godine, ozna~ava slede}e nezavisne ili originalne lokalne prihode: 

– poreze (na imovinu, na promet imovine, na autorska prava i druga prava, 

na nasle|e i na nepokretnosti); 

– komunalne takse; 

– dràvna davanja; 

– doma}e i inostrane donacije; 

– druge prihode transferisane lokalnim vlastima u skladu sa zakonom. 

Me|utim, 1995. godine je donet Zakon o lokalnoj samoupravi, koji navodi 

slede}u proširenu listu izvora lokalnih prihoda: 

– udeo u porezu na promet roba i usluga i u porezu na ekonomske aktivnosti 

(kao prihod koji se deli sa republikom); 

– poreze (na imovinu, na promet imovine, na autorska prava i druga prava, 

na nasle|e i na nepokretnosti); 

– taksu na zemljište, komunalne takse i prihode od usluga; 

– profit od opštinskih javnih preduze}a; 

– udeo u profitu javnih preduze}a smeštenih u opštini; 

– nov~ane kazne za povredu opštinskih propisa; 

– prihode od poreza dodeljene od centralnih vlasti; 

– druge izvore u skladu sa zakonom. 

Iako bi lokalni prihodi trebalo da budu regulisani Zakonom o lokalnoj 

samoupravi koji je kasnije donet, on još uvek nije po~eo da se primenjuje. To je 

delimi~no zbog toga što nije još uvek donet poseban zakon o lokalnim finansijama 

koji bi regulisao navedena pitanja, naro~ito udeo u porezu na robe i usluge i 

u porezu na ekonomske aktivnosti. Drugi razlog je još uvek nezavršena podela 

imovine izme|u opština na osnovu teritorijalne podele iz 1996. Stoga se još uvek 

primenjuje raniji, restriktivniji Zakon o budètu, koji lišava lokalne samouprave 

vrlo va`nih nezavisnih ili originalnih lokalnih prihoda. 

Za sada, lokalne vlasti u Makedoniji koriste slede}e izvore prihoda: 

1. Dràvna davanja i davanja od Vlade i nekih vladinih fondova i agencija, 

kao što su slede}i:


Fond za ekonomski nerazvijene oblasti. Ovim fondom upravlja agencija 

u okviru Ministarstva za razvoj. Preme posebnom propisu koji je donela Vlada, 

korisnici fonda mogu da budu i fizi~ka lica i pravna lica u nerazvijenim oblastima. 

Ove oblasti obuhvataju seoska naselja u nerazvijenim opštinama i druga 

sela smeštena u planinskim, grani~nim i drugim visoko nerazvijenim regijama. 

Ovaj fond je pre svega namenjen za investicije u lokalnu infrastrukturu, 

kao što je izgradnja i popravka puteva, vodovoda, elektri~ne mreè, poštanskih 

instalacija, osnovnih škola, zdravstvenih centara, veterinarskih ambulanti, 

za obuku i drugo. Agencija obezbe|uje do 80 procenata vrednosti svake pojedina~ne 

investicije. 

– Fond za komunalne aktivnosti i puteve. Ovaj fond je namenjen uglavnom 

za izgradnju i popravku puteva i ulica u svim jedinicama lokalne samouprave. 

– Fond za vodovod i kanalizaciju. Ovaj fond finansira izgradnju, popravku 

i odràvanje vodovodnih sistema i sistema za snabdevanje vodom i kanalizacione 

mreè u svim jedinicama lokalne samouprave. 

– Budètski transferi. Oni se koriste pre svega za ja~anje sposobnosti lokalne 

administracije. 

2. Podeljeni prihodi trehutno ne postoje. 

3. Nezavisni ili originalni prihodi obuhvataju: 

– Poreze. Oni uklju~uju poreze na imovinu, na promet imovine, na autorska 

prava i na druga prava, na nasle|e i na nepokretnosti. Iznos ovih poreza je 

odre|en zakonom, što zna~i da je propis koji je u pitanju, pripremila Vlada i donela 

Nacionalna skupština. Napla}uje ih lokalna kancelarija Ministarstva finansija, a 

zatim se prenose jedinicama lokalne samouprave. 

Komunalna taksa. Zemljište koje je ozna~eno kao gra|evinska zona ili 

zona za izgradnju u gradskim oblastima nije u privatnom vlasništvu. Stoga 

svako ko èli da podigne zgradu (privatnu ili javnu) u ovakvoj zoni mora da 

plati komunalnu taksu za koriš}enje zemljišta. Lokalne vlasti imaju pravo da 

odre|uju iznos ove takse i nadle`ne su za njenu naplatu. Druge komunalne 

takse, kao što su takse za javno osvetljenje i za koriš}enje ulica koje pla}aju 

vlasnici vozila, odre|uju se i napla}uju od teritorijalne administracije i distribuiraju 

lokalnim samoupravama u skladu sa kriterijumima koje odre|uje 

dràva. 

– Takse za usluge. Komunalna preduze}a obezbe|uju pruànje lokalnih usluga 

u javnom transportu, snabdevanju vodom, kanalizaciji i sakupljanju sme}a; 

korisnici pla}aju za ove usluge direktno. 

4. Inostrane i doma}e donacije. Inostrane donacije su brojnije; neke 

obezbe|uju jednokratno finansiranje, a druge permanentno, kao što je PHARE, 

Dialog Development (Danska) i druge.


5. Lokalni doprinosi. Lokalne vlasti ne izdaju obveznice, ali one mogu da 

mobilišu lokalno stanovništvo da daje novac ili da u~estvuje u javnim radovima 

kao volonterska radna snaga. 

Tabela 6. 

Struktura prihoda lokalne samouprave u Makedoniji (u %) 

1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 

Dràvna davanja 22,2 30,4 27,7 48,9 42,2 

Nezavisni ili originalni prihodi 77,6 69,4 71,8 48,9 55,1 

Lokalni doprinosi 0,1 0,1 0,2 1,3 0,7 

Donacije (strane i doma}e) 0,1 0,1 0,3 0,9 2,0 

Napomena: Finansijska statistika daje srednje vrednosti reprezentativnog uzorka ~etiri jedinice 

lokalne samouprave u periodu 1994-96. i devet jedinica lokalne samouprave u periodu 1997-98, 

pokrivaju}i oko 30 % stanovništva Makedonije. 

Na osnovu podataka iz tabele 6. mogu se izvu}i slede}i zaklju~ci. Prvo, iznos 

dràvnih davanja je stalno rastao u odnosu na nezavisne ili originalne prihode. 

Razlozi za ovo su osnivanje Fonda za ekonomski nerazvijene oblasti i specijalizovane 

agencije zaduène za upravljanje fondom 1994. godine, kao i porast ve} 

postoje}ih fondova. Teritorijalnom podelom iz 1996. godine stvoreno je oko 90 

novih opština, od koji su neke sa skromnim finansijskim izvorima i stoga se mnogo 

ja~e oslanjaju na dràvna davanja nego pre|ašnje, ve}e opštine. Primetan je 

tako|e i zna~ajan porast donacija, posebno iz inostranstva, u strukturi finansija 


4.2. Rashodi 

Tabela 7. pokazuje da postoji dosledan rast kapitalnih rashoda lokalne vlasti, 

u cilju prevazilaènja nepovoljnog stanja, posebno u oblasti lokalne infrastrukture. 

Razlog za ovo su ranija dràvna davanja, kao i zakonska ograni~enja rashoda 

lokalnih samouprava. Svake godine dràvne vlasti donose zakone kojima 

ograni~avaju iznos lokalnih finansija koji se moè potrošiti na osoblje i druge administrativne 

troškove u svakoj pojedinoj opštini.


Tabela 7. 

Raspored rashoda lokalne samouprave u Makedoniji (%) 

1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 

Teku}i budèt 50,2 45,6 46,2 41,3 41,8 

Kapitalni rashodi 49,5 54,2 53,5 58,1 56,8 

Ostalo 0,3 0,2 0,3 0,6 1,4 



pokrivaju}i oko 30 % stanovništva Makedonije. 

Kao što pokazuje tabela 8. najve}i deo prihoda se troši na infrastrukturu, pošto 

ve}ina nadle`nosti lokalnih samouprava leì u ovoj oblasti. Veliki procenat administrativnih 

troškova u pore|enju sa ukupnim rashodima pokazuje koliko su zapravo 

mali lokalni budèti. Najzad, cifre pokazuju da su sredstva za lokalne 

potrebe van infrastrukture i administracije simboli~na i uglavnom poti~u iz Fonda 

za ekonomski nerazvijene oblasti. Samo najve}i gradovi imaju tu privilegiju da 

troše mali deo svojih prihoda na druge potrebe. 

Zaduìvanje opština nije u ovom momentu rasprostranjeno, jer mnogo opština 

ima nerešene imovinske zahteve, prihodi su im slabi, a kreditne sposobnosti 

makedonskih banaka su veoma ograni~ene. Ne postoji banka osnovana od lokalnih 

vlasti, niti sa posebnom namenom da podràva lokalne potrebe. 

Tabela 8. 

Struktura rashoda lokalnih vlasti u Makedoniji 

1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 

Administracija 42,9 39,7 37,8 26,1 30,2 

Infrastruktura 52,4 55,3 57,1 66,6 60,3 

Obrazovanje 3,3 3,5 3,7 4,8 3,9 

Zdravstvena zaštita 0,1 0,2 0,1 0,2 0,3 

Sport, kultura 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 

Socijalna zaštita - - - - 1,7 

Zaštita ìvotne sredine 0,2 - 0,3 0,5 0,9 

Javni transport - - - - 0,2 

Drugo 0,8 0,9 1,1 1,3 2,0 

Ukupno 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 



pokrivaju}i oko 30 % stanovništva Makedonije.


Zakoni koji se bave prestankom rada kompanija su Zakon o trgova~kim kompanijama 

i Zakon o ste~aju. Prvi utvr|uje osnovne uslove za osnivanje i prestanak razli~itih 

vrsta kompanija (pojedina~ni vlasnici, javne trgova~ke korporacije, ograni~ena 

orta~ka društva, društva sa ograni~enom odgovornoš}u, akcionarska društva i drugo). 

Zakon o ste~aju se bavi postupkom ste~aja i njegovim pravnim posledicama, upravljanjem 

i raspodelom imovine iz ste~ajne mase, planom ste~aja i dr. 

4.3. Ekonomski razvoj 

Postoje prili~no nejasne odredbe u Zakonu o lokalnoj samoupravi prema kojima 

lokalne jedinice mogu da podsti~u i stvaraju uslove za razvoj zanatsva, turizma 

i ugostiteljskih usluga. Uopšteno, dràvna tela su zaduèna za ekonomski 

razvoj i ovaj zakon ne objašnjava kako lokalne samouprave mogu da u~estvuju 

u tom procesu. U svakom slu~aju, suo~ene sa budètskim restrikcijama, opštine 

}e nastaviti da daju prioritet problemima infrastrukture na ra~un lokalnog 

ekonomskog razvoja. Prva inicijativa na ovu temu je bila skup na kome je razmatrana 

uloga opština u lokalnom ekonomskom razvoju, odràn u decembru 1999. 

i potpomognut od stranih sponzora. 


Prednosti sistema lokalne vlasti uvedenog u periodu tranzicije su slede}e: 

1. Izborni sistem je ustanovio demokratsku proceduru predlaganja (kandidate 

mogu da predlaù politi~ke partije ili grupe od 200 ili više gra|ana) i pravo 

svih gra|ana starijih od 18 godina da glasaju tajnim glasanjem na slobodnim izborima. 

Kombinacija dva izborna sistema – proporcionalnog za ve}nike i ve}inskog 

za predsednika opštine – tako|e je pozitivan pomak. Prvi obezbe|uje fer, 

proporcionalnu raspodelu glasova u skladu sa politi~kom snagom svih u~esnika, 

daju}i ~ak i minornim politi~kim partijama glas u ve}u. Dvokru`ni ve}inski sistem 

za izbor predsednika opštine obezbe|uje legitimnost. 

2. Sve lokalne zvani~nike biraju i imenuju lokalni organi. Centralna vlast, 

tako, ne moè da se meša u lokalne personalne stvari, što je jedan od osnovnih 

preduslova za stvarnu lokalnu autonomiju. 

3. Centralna vlast kontroliše samo legalnost lokalnih odluka a ne i njihov 

meritum. Lokalne samouprave imaju slobodu da, na osnovu svog diskrecionog 

prava, donose odluke u svom najboljem interesu. 

4. Organizaciona struktura lokalne vlasti obezbe|uje strogu podelu izme|u zakonodavne 

i izvršne vlasti u opštini. Kako predsednici opština duguju svoje man-


date glasovima gra|ana a ne ve}ima, oni imaju nezavisan poloàj u odnosu na 

lokalna ve}a. Ovo ih, uz pravo koje imaju da postavljaju sve lokalne slu`benike, 

podsti~e da budu odgovorni i kreativni u nadgledanju lokalnih procesa. 

5. Glavni arhitekta tako|e predstavlja va`nu inovaciju u organizaciji lokalne 

vlasti, pošto razvoj infrastrukture apsorbuje skoro svu lokalnu pa`nju i energiju. 

Najve}i broj mesta je prošao kroz haoti~nu izgradnju sa mnogo nelegalno izgra|enih 

naselja, od kojih su neka podignuta na plodnom poljoprivrednom zemljištu; nerešeno 

je snabdevanje vodom, odlaganje sme}a i drugo i neophodna im je urbanizacija. 

Glavni arhitekta, zajedno sa svojom kancelarijom, bavi se ovim problemima i sprovodi 

programe koji su zna~ajno promenili urbani lik mnogih zajednica. 

6. Nova teritorijalna podela, po kojoj je opštinama smanjena teritorija i 

stanovništvo i stvorene seoske opštine, imala je pozitivne efekte u stvaranju manjih 

teritorijalnih jedinica sa više zajedni~kih interesa, što je osnovni uslov za solidarnost 

i zajedni~ku akciju. Pored toga, manje jedinice lokalne samouprave 

pruàju mogu}nost da se upravlja na manje birokratski na~in, pošto se ljudi bolje 

me|usobno poznaju i imaju bolji pristup lokalnim institucijama. 

7. Stvaranje seoskih opština je konstruktivan korak u pravcu ravnomernijeg 

lokalnog razvoja. Na osnovu nove teritorijalne podele, seoske opštine imaju istorijski 

jedinstvenu mogu}nost da raspolaù svojim sopstvenim novcem. Nasuprot 

tome, u prethodnom reìmu, svi lokalni prihodi su bili centralizovani u velikim 

opštinama i koriš}eni uglavnom za urbane oblasti, ~iji su predstavnici 

preovla|ivali u opštinskim skupštinama. 

8. Veliki napredak je ostvaren u finansiranju nerazvijenih seoskih oblasti od 

1994. godine, osnivanjem posebnog nacionalnog fonda i agencije u ovu svrhu, 

odre|ivanjem kriterijuma za finansiranje i preciznim definisanjem sela koja mogu 

da budu potencijalni korisnici ovog fonda. 

9. Oblici direktne demokratije dozvoljavaju stanovništvu da u~estvuje u 

lokalnim procesima. Iako je referendum jedini oblik koji je do sada koriš}en, rastu}a 

politi~ka svest utre}e put za javna okupljanja i dalje gra|anske inicijative. 

10. Postoje}i propisi pokušavaju da stvore zdrave me|uetni~ke odnose proporcionalnom 

zastupljeno{}u nacionalnosti u lokalnim organima, osnivanjem 

lokalnih me|uetni~kih komisija i zvani~nom upotrebom manjinskih jezika u opštinama 

sa zna~ajnim procentom nemakedonskog stanovništva. Uprkos tome, 

odnosi izme|u etni~kih Makedonaca i etni~kih Albanaca u zapadnom delu 

Makedonije su napeti. Koreni nezadovoljstva etni~kih Albanaca leè mnogo dublje 

od nivoa lokalnih poslova. Oni su nezadovoljni svojim društvenim poloàjem, nedostatkom 

mogu}nosti za zaposlenje u vladinim i društvenim slu`bama i u drugim 

ekonomskim sferama, suo~avanjem sa teško}ama pri upisu na institucije višeg 

obrazovanja, i dr. Etni~ki problemi se pojavljuju uglavnom u oblasti dràvne up-


rave, policije, vojske, ekonomije i obrazovanja – što su oblasti u kojima lokalne 

vlasti i stanovništvo nemaju stvarnog uticaja. 

Osnovne mane sistema lokalnih vlasti su slede}e: 

1. Nadle`nosti lokalnih vlasti su previše uske da bi zadovoljile potrebe lokalnog 

stanovništva. Iako lokalna vlast ima skoro potpunu kontrolu nad lokalnom infrastrukturom, 

ona je veoma malo uklju~ena u oblasti obrazovanja, zdravstva, socijalnog 

staranja, kulture i dr. Ovo stvara dva problema. Prvo, centralne vlasti ili pojedina 

ministarstva su uklju~eni u svakodnevne lokalne aktivnosti (kao što su 

postavljanje direktora i obezbe|ivanje nastavnih sredstava za škole) i zanemaruju 

svoje strategijske i konceptualne zadatke. Dalje, pošto centralne vlasti donose sve 

osnovne odluke u ovim oblastima, lokalne vlasti i gra|ani ostaju relativno neaktivni 

i indiferentni prema u~estvovanju u ovim lokalnim sferama. 

2. Finansiranje lokalne samouprave je trenutno najkomplikovaniji i najakutniji 

problem. Prvo, podela imovine po teritorijalnoj podeli iz 1996. nije još 

završena. U to vreme, finansijski odnosi izme|u starih opština i makedonske vlade 

i ministarstava nisu bili sre|eni, pošto su mnoga odeljenja lokalne samouprave 

bila preneta u odgovaraju}a ministarstva bez precizne podele aktive i imovine. 

Poseban zakon, donet neposredno posle toga, predvi|ao je da podela imovine 

izme|u centralnih vlasti i starih opština treba da bude sprovedena u narednih {est 

meseci, a izme|u starih i novoosnovanih opština do juna 1997. godine. Ovo prvo 

je izvršeno sa velikim zakašnjenjem, a drugo nije još uvek ni zapo~elo. Prema 

tome, novoosnovane opštine nemaju predstavu o tome šta je zapravo njihova 

imovina. Kao rezultat toga, one imaju veoma ograni~ene mogu}nosti investiranja 

iz svojih sopstvenih izvora, ~ak i u oblasti lokalone infrastrukture. 

Drugo, opštine imaju pravo da napla}uju taksu za gra|evinsko zemljište, 

ali su drugi porezi i takse odre|eni zakonom i napla}uju ih lokalne filijale 

Ministarstva finansija. Kako dràvni organi za naplatu poreza nisu direktno motivisani 

da naplate lokalne poreze, oni propuštaju da identifikuju sve poreske 

obveznike, stvaraju}i manjak u lokalnim prihodima. Tako|e, lokalne vlasti zavise 

od izveštaja iz ovih organa, ali prigovaraju da oni nikad nisu pravovremeni. 

Najzad, Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1995. nabraja izvore lokalnih prihoda, 

od kojih je jedan porez na promet roba i usluga i porez na ekonomske aktivnosti 

(kao prihod koji se deli sa republikom). Ali odgovaraju}i zakon o lokalnim 

finansijama nije još uvek donet, što zna~i da se Zakon o budètu iz 1993. još uvek 

primenjuje. Kako porez na promet ne postoji u Zakonu o budètu, ovo ograni~ava 

potencijalne lokalne prihode


Suo~ene sa tako mnogo finansijskih ograni~enja, sa centralnim raspore|ivanjem 

sredstava i centralnom kontrolom, najve}i broj lokalnih samouprava mora 

da svede svoje aktivnosti na bavljenje lokalnom infrastrukturom, pa ~ak i u ovoj 

oblasti ne moè da postigne zna~ajne rezultate u razvoju. 

Treba da budu pripremljeni Zakoni o finansiranju lokalne samouprave, 

razra|uju}i finansijske odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi. Oni treba da uvedu 

nove izvore prihoda, od koji najzna~ajniji treba da budu porez na robu i usluge 

i na ekonomske aktivnosti, kao i prihodi od nov~anih kazni, koriš}enja 

imovine, javnih preduze}a i dr. Ovo treba da zna~ajno popravi finansijske 

mogu}nosti svih lokalnih samouprava, posebno onih koje trenutno zavise od 

dràvnih davanja. Uz to, ovo }e pokazati koje su jedinice lokalne samouprave 

sposobne da funkcionišu od svojih sopstvenih finansijskih izvora i koje }e imati 

koristi od spajanja sa drugim jedinicama lokalne samouprave. Promene u postoje}oj 

regulativi moraju biti napravljene tako da dozvole lokalnim samoupravama 

da napla}uju dodatne poreze i takse u cilju pove}anja prihoda lokalne samouprave, 

i na taj na~in ostvare ve}u nezavisnost od centralnih vlasti. To }e dalje voditi ve}oj 

kreativnosti u osmišljavanju i primeni lokalnih programa. 

3. Teritorijalna podela, iako generalno pozitivna, nije ostvarena u punoj meri, 

do stvaranja izuzetno malih opština. Iako je jedan od osnovnih ciljeva teritorijalne 

podele bio odvajanje sela od urbanih oblasti kako bi im se pruìla ve}a autonomija, 

to nije dosledno sprovedeno, i mnoga sela su još uvek inkorporisana u urbane opštine. 

Pored toga, nikakva empirijska istraìvanja nisu bila obavljena pre teritorijalne 

podele kako bi se utvrdile finansijske i kadrovske mogu}nosti novih opština. Tako 

su osnovane veoma male opštine, neke i sa manje od hiljadu stanovnika. Mogu}nosti 

ovih opština da obezbede normalni lokalni razvoj bile su time svedene na nulu. 

4. Institucija glavnog arhitekte nije uvedena u seoskim opštinama, iako su 

njihovi urbanisti~ki i arhitektonski problemi mnogo akutniji. 

5. Makedonsko Udruènje jedinica lokalne vlasti je neaktivno i nedostaje mu 

spoljna podrška. Glavni napori treba da budu usmereni na pokretanje udruènja 

lokalnih vlasti ustanovljavanjem novih organizacionih šema i proširivanjem njihovih 

aktivnosti. Ovakva udruènja treba da razmotre stvaranje razli~itih odeljenja 

za predstavljanje razli~itih potreba lokalnih vlasti (na primer, jednog za stare 

opštine i drugog za novoosnovane opštine). Uz to, podaci o jedinicama lokalne 

vlasti treba da budu objavljivani i aùrirani svake godine za celu zemlju. 

6. Po ranijem sistemu velikih opština, javne slu`be kao što su transport i 

snabdevanje vodom opsluìvale su mnogo naselja i bile su organizovane iz jednog 

opštinskog centra. Teritorijalna reorganizacija otvorila je pitanje kako koordinisati 

ove aktivnosti izme|u opština, pošto one nisu precizno regulisane u postoje}em 

Zakonu o komunalnim aktivnostima.


7. Lokalno administrativno osoblje nije obu~eno da se prilagodi novim 

društvenim promenama. Stare opštine rade po ranijim šemama i ignorišu potrebu 

za obukom za menad`ment. U skladu sa tim, mnoge od njih su konzervativne 

i postavljaju prepreke ubrzanom razvoju lokalnih vlasti. Uz to, osoblje novoosnovanih 

opština je neiskusno. 

Ministarstvo za lokalnu samoupravu je osnovano krajem 1998. godine i to je 

bio vaàn korak u pravcu rešavanja problema lokalne samouprave. Ali novom ministarstvu 

je potrebno vreme za stvaranje i sprovo|enje svoga koncepta reformi 

lokalne vlasti. Uopšteno govore}i, razvoj lokalne samouprave u 90-im godinama 

karakterisala je jaka centralizacija sa primarno negativnim efektima. Dalje, sistem 

lokalne vlasti je deo ukupnog društvenog sistema i stoga zavisi od funkcionisanja 

celine. Kako je makedonska ekonomija još uvek u recesiji, njena skromna proizvodnja 

zna~ajno smanjuje mogu}nosti za efikasan sistem lokalne samouprave. Uprkos 

sprovedenih reformi, lokalna samouprava ima skromne finansijske resurse na raspolaganju 

i verovatno }e posti}i veoma skromne rezultate. Uz to, pravosu|e u 

Makedoniji prolazi kroz veoma duboku krizu. Iako postoji mnogo pravnih mehanizama 

za zaštitu prava lokalne samouprave i gra|ana od ugroàvanja od centralnih 

vlasti, oni se ne mogu iskoristiti bez efikasne sudske zaštite. Najzad, postoji puno 

problema sa katastrom u Makedoniji. Vlasništvo ne moè da se lako utvrdi zbog 

nedostaju}ih i kontradiktornih dosijea, a postoji i puno nerešenih parnica o imovinskim 

odnosima koje oteàvaju pravni promet i imovinske transakcije. 

6. NEDAVNI RAZVOJ LOKALNIH VLASTI 

Dva doga|aja u 2.000. godini sa bila od zna~aja za dalji razvoj lokalnih vlasti 

u Republici Makedoniji: lokalni izbori i nacrt novog Zakona o lokalnoj 

samoupravi. 

6.1. Lokalni izbori 2000. 

Stanovništvo pokazuje veliko interesovanje i za parlamentarne i za lokalne 

izbore i oni sluè kao procena dostignu}a centralnih ili lokalnih vlasti. Gra|ani 

se, u ovom periodu tranzicije, nadaju da }e nove vlasti zna~ajno promeniti njihove 

uslove ìvota i rada. 

Izbori za lokalna ve}a i predsednike opština odràni su 10. i 24. septembra 

(prvi i drugi krug), a u bira~kim jedinicama u kojima su izborni rezultati bili 

poništeni zbog neregularnosti, 8. oktobra. Rezultati, prema neslu`benim izvorima, 

dati su u tabelama 6.9 do 6.12.


Tabela 9. 

U~eš}e bira~a na izborima za lokalna ve}a u Mekedoniji, 2.000. 

Pokazatelj 

Broj 

Ukupan broj ve}ni~kih mandata 1.625 

Ukupan broj registrovanih glasa~a 1.634.859 

Odziv bira~a 58,95% 

Izvor: Budu}nost izbora u Makedoniji, Skoplje, IFES, USAID, 17-18. novembar 2000. 

Tabela 10. 

Rezultati izbora za lokalna ve}a po partijama u Makedoniji, 2000 

Partija/koalicija 

Broj izabranih ve}nika 

Koalicija "ZA", koja obuhvata: 

Socijaldemokratsku alijansu (SDS), 

Liberalno-demokratsku partiju (LDP), 

Ligu za demokratiju, 

Socijalisti~ku partiju Makedonije (SPM) 733 

VMRO-DPMNE/demokratska alternativa (DA) 574 

Partija za demokratski prosperitet Albanaca (DPA) 213 

Partija za demokratski prosperitet (PDP) 82 

Kandidati koje su predloìle grupe gra|ana 10 

Druge minorne partije 13 

Izvor: Budu}nost izbora u Makedoniji, Skoplje, IFES, USAID, 17-18. novembar 2000. 

Tabela 11. 

Broj glasa~a po partijama na izborima za predsednike opština u 

Makedoniji, 2000 

Partija / koalicija 

Broj glasa~a 

Koalicija "ZA", koja obuhvata 

SDS, LDP, Ligu za demokratiju, SPM 525.392 

VMRO-DPMNE/DA 313.087 

DPA 116.676 

Izvor: Budu}nost izbora u Makedoniji, Skoplje, IFES, USAID, 17-18. novembar 2.000.)


Tabela 12. 

Rezultati izbora za predsednike opština po partijama u Makedoniji, 2000 

Partija / koalicija 

Broj izabranih predsednika opština 

VMRO-DPMNE /DA 57 

Koalicija "ZA", koja obuhvata 

SDS, LDP, Ligu za demokratiju, SPM 33 

DPA 23 

PDP 3 

Kandidati koje su predloìle grupe gra|ana 2 

Druge minorne partije 3 

Izvor: Budu}nost izbora u Makedoniji, Skoplje, IFES, USAID, 17-18. novembar 2.000. 

Koalicija "ZA", koja obuhvata Socijaldemokratsku alijansu (SDS), 

Liberalno-demokratsku partiju (LDP), Ligu za demokratiju i Socijalisti~ku partiju 

Makedonije (SPM) bila je najuspešnija na izborima, osvojila je najve}i ukupan 

broj osvojenih glasova, najve}i broj ve}ni~kih mandata osvojenih u opštinama 

i mandate za predsednike opština osvojene u skoro svim ve}im mestima i 

gradovima, uklju~uju}i Skoplje. Ova pobeda nije nu`no znak u~inka ve}nika i 

predsednika u opštinama, koji i nisu baš impresivni zbog uskog opsega lokalnih 

nadle`nosti i ograni~enih lokalnih finansija, ve} je pre odraz ukupnih ekonomskih 

i društvenih neuspeha vladaju}e koalicije, kojoj pripadaju partije VMRO- 

DPMNE i DA. 

6.2. Nacrt Zakona o lokalnoj samoupravi 

Vlada još uvek razmatra nacrt Zakona o lokalnoj samoupravi. Postoje tri 

ta~ke po kojima se ovaj zakon razlikuje od Zakona iz 1995. 

1. Oblast lokalnih nadle`nosti. Proširenje lokalnih nadle`nosti je predloèno 

za slede}e: 

Socijalno staranje je delegirano lokalnim vlastima. Ta~ka 22. ~lana 17. koji 

se bavi nadle`nostima lokalnih vlasti obuhvata odredbu o socijalnoj zaštiti 

stanovništva (socijalna pomo} siromašnima i socijalno ugroènima; smeštaj i briga 

o starim licima; prihvatilišta, briga i obrazovanje dece bez roditeljskog staranja). 

Opštine su ovlaš}ene da osnivaju i finansiraju izgradnju i odràvanje ustanova 

u oblastima predškolskog vaspitanja, kulture, sporta, socijalne zaštite i 

brige o deci, zaštite ìvotinja i biljaka, zaštite i unapre|enja stvorene ìvotne sredine 

i dr.


Opštine donose odluke o urbanizmu, uslovima za izgradnju i donose generalne 

planove, za razliku od postoje}eg Zakona, koji traì saglasnost dràvnih urbanisti~kih 


2. Poloàj predsednika opštine. Prema nacrtu, predsednik opštine moè da 

obavlja svoju du`nost samo na profesionalnoj osnovi, za razliku od postoje}eg 

Zakona o lokalnoj samoupravi (~lan 39). 

3. Postojanje zajedni~ke administracije. Nacrt uvodi zajedni~ku administraciju 

za dve ili više opština razra|uju}i njene organe i osnovne odnose. 

Uopšteno govore}i, nacrt zakona predstavlja korak ka decentralizaciji, pošto 

}e neke nadle`nosti, posebno u oblasti socijalnog staranja i urbanizma, biti 

prenete sa centralnih na lokalne vlasti. Ali ~ak i ako se ovaj zakon usvoji, 

Republika Makedonija }e ostati centralizovana dràva, pošto }e mnoge nadle`nosti 

u obrazovanju i zdravstvenoj zaštiti koje su u domenu lokalnih jedinica u razvijenim 

zemljama, ostati u nadle`nosti ministarstava. Dalje, nacrt Zakona o lokalnim 

finansijama nije pripremljen paralelno sa nacrtom Zakona o lokalnoj 

samoupravi i nije jasno da li }e biti obezbe|en dovoljan iznos sredstava za pove}an 

broj lokalnih nadle`nosti i aktivnosti. 

Skorašnje publikacije o lokalnoj vlasti u Makedoniji: 

Biro za statistiku Republike Makedonije, Statisti~ki godišnjak Republike 

Makedonije. 

Biro za statistiku Republike Makedonije, Makedonija u brojkama. 

Kontakti za dalje informacije o lokalnim vlastima u Makedoniji: 

Ministarstvo za lokalnu samoupravu 

Adresa: Veljko Vlahovi} 9, 91000 Skopje, Makedonija 

Telefon: (389-91) 106-532 

Fax: (389-91) 228-903 

Ministarstvo pravde 

Adresa: Veljko Vlahovi} 9, 91000 Skopje, Makedonija 

Telefon: (389-91) 117-277 

Fax: (389-91) 226-975 

E-mail: mjustice unet.com.mk


Udruènje lokalnih vlasti 

Adresa: @elezni~ka bb, 91000 Skopje, Makedonija 

Telefon/fax: (389-91) 227-619 

Pravni fakultet 

Adresa: Bul. Krste Misirkova bb. 91000 Skopje, Makedonija 

Telefon: (389-91) 117-244,117155 

Fax: (389-91) 227-549 

E-mail: webmasret pf.ukim.edu.mk 

Institut za sociološka, politi~ka i pravna istraìvanja 

Adresa: Bul. Partizanski odredi bb, 91000 Skopje, Makedonija 

Telefon (389-91) 365-195, 258-222 

fax (389-91) 361-282 

Napomena Izvor: Budu}nost izbora u Makedoniji, Skoplje, IFES, USAID, 17-18. novembar 

2000. 

Anex 1. 


Svi osnovni statisti~ki podaci koji su koriš}eni mogu se prona}i u 

Statisti~kom godišnjaku Republike Makedonije 1997 (Skoplje: Biro za statistiku 

Republike Makedonije, Skoplje, 1997); u Makedonija u brojkama 1998 (Biro za 

statistiku Republike Makedonije, Skoplje, 1998) ili Doncho Gerasimovski, 

Demografske karakteristike Republike Makedonije prema novoj teritorijalnoj 

podeli (Biro za statistiku Republike Makedonije, Skoplje, 1997). 




76 stanovnika po kvadratnom km 

Stanovništvo (1994) 1.945.932 

Penzioneri (1997) 167.057 

Invalidni penzioneri 48.909 

Starosni penzioneri 118.148 

Školska deca (1996-97) 341.201 

Deca u osnovnoj školi (uzrast 7-15) 259.957 

U~enici srednjih škola (uzrast 15-19) 81.244


Osnovne etni~ke grupe 

Makedonci 

Albanci 

Turci 

Romi 

Srbi 

Vlasi 

BDP per capita (1996) 

Dràvni budèt (1997) 

Obrazovanje 

Zdravstvene slu`be 

Socijalna zaštita 

Izgradnja i zaštita 

urbanih sredina 

Kultura, sport, rekreacija 

Svi fondovi lokalnih vlasti 

Javni dug (31. decembar 1997) 

Stopa nezaposlenosti (1997) 

Stopa inflacije (godišnja, 1997) 

66,6 procenata 


4,0 procenata 

2,2 procenata 

2,1 procenata 

0,4 procenata 

1.581 USD 


0,6 procenata 


0,4 procenata 

2,5 procenata 

1,1 procenata 

1,1311 milijardi USD 


4,4 procenata


Anex 2. 


Svi osnovni statisti~ki podaci koji su koriš}eni mogu se prona}i u 

Statisti~kom godišnjaku Republike Makedonije 1997 ( Biro za statistiku Republike 

Makedonije, Skoplje, 1997); u Makedonija u brojkama 1998, Biro za statistiku 

Republike Makedonije, Skoplje, 1998); ili Doncho Gerasimovski, Demografske 

karakteristike Republike Makedonije prema novoj teritorijalnoj podeli (Biro za 

statistiku Republike Makedonije, Skoplje, 1997). 

Tabela 1A 

Broj naselja po kriterijumu broja stanovnika u Makedoniji 

Kriterijum broja Broj naselja % Broj stanovnika % 

stanovnika 

0-1.000 1.377 78,55 335.966 17,27 

1.001-2.000 137 7,82 192.955 9,92 

2.001-5.000 80 4,56 236.717 12,16 

5.001-10.000 17 0,97 111.646 5,74 

10.001-50.000 16 0,91 369.777 19,00 

50.001-100.000 4 0,23 254.111 13,07 

100.001-1.000.000 1 0,06 444.760 22,86 

1.000.000 0 0,00 0 0,00 

Neseljen (napušten) 121 6,90 0 0,00 

Ukupno 1.753 100,00 1.945.932 100,00 

Prose~no stanovništvo opštine 15.821 

Broj lokalnih vlasti na svakom nivou 

Opštine 123 

Grad Skoplje (zajednica 7 opština) 1 

Ukupno 124 

Broj dràvnih slu`benika i zaposlenih u javnim slu`bama 

Zaposleni od dràve 13.088 

Zaposleni od lokalnih vlasti 2.127


Tabela 2A 

Broj opština po kriterijumu broja stanovnika u Makedoniji 

Kriterijum broja Broj naselja % Broj stanovnika % 

stanovnika 

0-1.000 4 3,25 2.811 0,14 

1.001-2.000 8 6,50 12.614 0,65 

2.001-5.000 34 27,64 116.081 5,96 

5.001-10.000 27 21,95 200.932 10,30 

10.001-50.000 39 31,72 793.531 40,78 

50.001-100.000 10 8,13 701.884 36,07 

100.001-1.000.000 1 0,81 118.097 6,10 

1.000.000 0 0,00 0 0,00 

Ukupno 123 100,00 1.945.932 100,00 

Slika 1A 

Administrativna mapa Makedonije


1. Berovo 15 Valandovo 29. Srbinovo 

2. Peh~evo 16. Vinica 30. Vrutok 

3. Bitola 17. Blatec 31. Debar 

4. Bistrica 18. Gevgelija 32. Centar @upa 

5. Novaci 19. Miravci 33. Del~evo 

6. Ba~ 20. Bogdanci 34. Makedonska Kamenica 

7. Staravina 21. Star Dorjan 35. Demir Hisar 

8. Mogila 22. Gostivar 36. Sopotnica 

9. Kukure~ani 23. Negotino-Pološko 37. Kavadarci 

10. Capari 24. Vrap~ište 38. Konopište 

11. Dobruševo 25. Rostuša 39. Rosoman 

12. Makedonski Brod 26. Mavrovi Anovi 40. Ki~evo 

13. Samokov 27. êgrane 41. Drugovo 

14. Plasnica 28. Dolna Banjica 42. Oslomej 

43. Vraneštica 70. Vitolište 97. Šipkovica 

44. Zajas 71. Probištip 98. @elino 

45. Ko~ani 72. Zletovo 99. Jegunovce 

46. êšinovo 73. Radoviš 100. Vratnica 

47. Obleševo 74. Kon~e 101. Veles 

48. Zrnovci 75. Podareš 102. Bogomila 

49. Orizari 76. Resen 103. Gradsko 

50. Kratovo 77. Sveti Nikole 104. âška 

51. Kriva Palanka 78. Lozovo 105. Izvor 

52. Rankovce 79. Strumica 106. Štip 

53. Kumanovo 80. Novo Selo 107. Karbinci 

54. Lipkovo 81. Vasilevo 108. Ara~inovo 

55. Orašac 82. Bosilovo 109. Studeni~ani 

56. Kle~ovce 83. Kukliš 110. Zelenikovo 

57. Staro Nagori~ane 84. Murtino 111. Petrovec 

58. Kruševo 85. Struga 112. Ilinden 

59. @itoše 86. Lukovo 113. Sopište 

60. Negotino 87. Delogo`di 114. Saraj 

61. Demir Kapija 88. Labuništa 115. Kondovo 

62. Ohrid 89. Velešta 116. û~er-Sandevo 

63. Bel~išta 90. Vev~ani 117. Gazi Baba 

64. Kosel 91. Tetovo 118. \or~e Petrov 

65. Mešišta 92. Dèp~ište 119. Karpoš 

66. Prilep 93. Tearce 120. Kisela Voda


67. Dolneni 94. Brvenica 121. Centar 

68. Topol~ani 95. Kamenjane 122. âir 

69. Krivogaštani 96. Bogovinje 123. Šuto Orizari 

Anex 3. 

Va`niji zakoni o javnoj administraciji i lokalnoj vlasti: 

Slede}i zakoni ure|uju javnu administraciju i lokalnu vlast u Makedoniji: 

Ustav Republike Makedonije, objavljen u Slu`benom listu Makedonije, 

Skoplje, 52/1991, ~lanovi 114-117. 

Zakon o lokalnoj samoupravi, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 52/1995. 

Zakon o lokalnim izborima, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 46/1996. 

Zakon o teritorijalnoj podeli Republike Makedonije i o odre|ivanju granica 

opština, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 49/1996. 

Zakon o gradu Skoplju, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 49/1996. 

Zakon o glasa~kim spiskovima i o glasa~koj legitimaciji, Slu`beni list 

Makedonije, Skoplje, 49/1996. 

Zakon o osnovnom obrazovanju, Slu`beni list Makedonije, Skoplje. 

Zakon o srednjem obrazovanju, Slu`beni list Makedonije, Skoplje. 

Zakon o budètu, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 79/1993. 

Zakon o javnim preduze}ima, 38/1996. 

Odluka o osnivanju Javnog preduze}a za izradu teritorijalnih i urbanisti~kih 

planova, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 30/1996. 

Zakon o ure|ivanju odnosa izme|u postoje}ih i novoosnovanih opština, 

Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 59/1996. 

Zakon o izbornim jedinicama, Slu`beni list Makedonije, Skoplje. 

Zakon o Vladi Republike Makedonije, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 

38/1990. 

Zakon o opštem upravnom postupku, Slu`beni list Jugoslavije, Beograd, 

32/1978. 

Zakon o komunalnim delatnostima, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 

45/1997. 

Zakon o podsticajima za razvoj ekonomski nerazvijenih oblasti, Slu`beni list 

Makedonije, Skoplje, 2/1994. 

Zakon o kriterijumima, iznosima, uslovima i namenama raspodele resursa 

koji sluè kao podsticaji za razvoj ekonomski nerazvijenih oblasti, Slu`beni list 

Makedonije, Skoplje, 33/1994.


Uredba o odre|ivanju ekonomski nerazvijenih oblasti u Republici 

Makedoniji u periodu 1994-98, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 16/1994. 

Uredba o raspodeli resursa za vodovodna postrojenja u Republici Makedoniji 

u 1994, 1995. i 1996. itd. 

Zakon o gra|avinskom zemljištu, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 

10/1979, izmene 21/1991. 

Zakon o javnom tuìocu, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 7/1997. 

Anex 4. 


Tabela 3A 

Konkretne funkcije lokalne vlasti u Makedoniji 

Funkcije Sve Regionalne ili Centralna ili Druge Napomene 

opštine gradske vlasti dràvna vlasti 

teritorijalna 


I OBRAZOVANJE 

1. Predškolsko X 

2. Osnovno X 

3. Srednje (opšte gimnazije) X 

4. Srednje tehni~ko X X 

5. Ostalo (posebno srednje 

medicinsko i umetni~ko) X X 

XXII SOCIJALNO STARANJE 

1. Jaslice X 

2. Obdaništa X 

3. Prihvatilišta X 

4. Li~ne usluge za stare 


X 

5. Specijalne slu`be 


porodice u nevolji itd.) 

X 

6. Socijalni stanovi X 

7.Drugo (posebno za 

besku}nike i siro~i}e) 

X






teritorijalna 


III ZDRAVSTVENO OSIGURANJE 

1. Primarna zdravstvena nega 

2. Zdravstvena zaštita 

3. Bolnice 

4. Javno zdravlje 

5. Ostalo (posebno za zavisnike od droge i alkohola) 

IV KULTURA, RAZONODA, SPORT 

1. Pozorišta 

2. Muzeji 

3. Biblioteke 

4. Parkovi 

5. Sport, razonoda 

6. Odràvanje gra|evina za kulturne doga|aje 

V EKONOMSKE SLU@BE 

1. Snabdevanje vodom 

2. Kanalizacija 

3. Struja 

4. Gas 

5. Daljinsko grejanje 

VI @IVOTNA SREDINA, JAVNA SANITARNA SLU@BA 

1. Sakupljanje sme}a 

2. Odlaganje sme}a 

3. îš}enje ulica 

4. Groblja 

5. Zaštita ìvotne sredine






teritorijalna 



1. Putevi (lokalni) 

2. Javno osvetljenje 

3. Javni transport (lokalni i u širim oblastima) 

VIII URBANISTI~KI RAZVOJ 

1. Planiranje grada 

Po odobrenju resornog ministarstva 

2. Regionalno/prostorno planiranje 

3. Lokalni ekonomski razvoj 

Uloga lokalnih vlasti nije jasno definisana 

4. Turizam 


1. Autoritativne funkcije (dozvole itd.) 

2. Druga pitanja dràvne administracije (izborni spiskovi, itd.) 

3. Lokalna policija 

4. Vatrogasne brigade 

5. Civilna odbrana 

6. Zaštita potroša~a

274


Viktor Popa, Igor Munteanu, 

Ljubomir Kirjak, Viktor Mokanu* 

LOKALNA VLAST 

U MOLDAVIJI 


1.1 Kratka istorija lokalne vlasti 

Otkako je 1991. proglasila nezavisnost, mlada moldavska dràva u~inila je 

zna~ajne korake ka uspostavljanju modernizovane i reformisane lokalne vlasti, 

nesputane dogmatizmom i drugim ideološkim preprekama koje su karakterisale 

partijsku dràvu kakav je bio bivši SSSR. 

Sa hronološke ta~ke gledišta, mogu se identifikovati tri odvojene faze stalnog 

istraìvanja na polju reforme lokalne javne uprave. 1 Prvu fazu, koja je trajala od 

decembra 1990. do decembra 1994, inicirala je odluka Komiteta za lokalnu vlast 

i lokalnu ekonomiju MSSR Vrhovnog sovjeta da se oformi nezavisna grupa 

eksperata koji bi se bavili revizijom zakona i propisa o lokalnoj vlasti. Ova zakonodavna 

inicijativa se susrela sa otporom administrativne nomenklature i 

nomenklature Komunisti~ke partije, koja ju je interpretirala kao pokušaj razbijanja 

rejonskih ogranaka komunisti~ke organizacije; me|utim, uprkos èstokom 

protivljenju, parlamentarni odbor je uspeo da pripremi paket nacrta novih zakona: 

o teritorijalno-administrativnoj organizaciji, koji je predvi|ao likvidaciju bivših 

40 rejona pod novim sistemom regionalne vlasti koji bi sadràvao izme|u sedam 

* Dr Viktor Popa, profesor Me|unarodnog slobodnog univerziteta u Moldaviji; dr Igor Munteanu, 

predsednik Viitorul fondacije, Moldavija; dr matemati~kih nauka Ljubomir Chiriac, profesor na Tiraspol 

universitetu, Moldavija; Victor Mocanu, saradnik - istraìva~ Viitorul fondacije, Moldavije. 

1 Victor Popa, Igor Munteanu, Victor Mocanu, De le centralism spre decentralizare, Ed. 

Cartier, 1998, 5.

276 Moldavija 

i devet jedinica; i o lokalnoj javnoj upravi, zamišljen u najboljoj zapadnoj tradiciji, 

uklju~uju}i i preporuke izraène u Evropskoj povelji o lokalnoj vlasti i Opštoj 

deklaraciji o ljudskim pravima. Dalje, ovaj odbor je pripremio nacrt Zakona o 

lokalnim izborima. Uprkos ovom dobrom po~etku, moldavski parlament nije 

raspravljao o nacrtima novih zakona, a posle šokantnih politi~kih i me|unacionalnih 

sukoba u toku 1992. i 1993. ovo pitanje je jednostavno izba~eno sa 

dnevnog reda. Parlamentarne stranke su odlu~ile da u~estvuju u izborima koji su 

se mogli predvideti i, kao posledica toga, novostvorena vladaju}a koalicija, 

Demokratska agrarna stranka i socijalisti~ko jedinstvo, koja se pojavila posle 

opštih izbora u februaru 1994, odlu~ila je da zamrzne proces prilago|avanja zakona 

o lokalnoj vlasti, uz izgovor da je suviše skup i da Moldavija nema vremena 

za eksperimentisanje. Posledice ovoga bile su da su po~etak regionalnog razvoja 

i lokalna autonomija bili jednostavno zaboravljeni; visoki zvani~nici izjavili su 

da ,,postoje}a mreà malih rejona potpuno odgovara potrebama stanovništva." 

Druga faza zapo~ela je 29. jula 1994, kada je Parlament usvojio prvi Ustav 

Republike Moldavije, a završila se u decembru 1998. usvajanjem najnovijih zakona 

iz oblasti lokalne vlasti. Novi Ustav je sadràvao mnoge osnovne principe 

i procedure teritorijalno-administrativne reforme, predvi|aju}i osnovne principe 

sistema lokalne vlasti koji se tada nalazio u povoju: administraciju jedinica lokalne 

vlasti, teritorijalno-administrativnu organizaciju zemlje, strukturu seoskih i gradskih 

predstavni~kih tela i funkcije koje treba da vrši okru`na uprava. Od posebne 

va`nosti su odredbe koje se spominju u ~lanu 109, koje izraàvaju stubove 

istinske reforme: 1) lokalna autonomija, 2) decentralizacija javnih slu`bi, 3) izbor 

lokalnih javnih vlasti i 4) konsultacije sa gra|anima o svim javnim pitanjima 

u lokalnom interesu. Oslanjaju}i se na ovaj konceptualni okvir, Parlament 

Republike Moldavije sloìo se da izmeni ceo zakonodavni okvir lokalne vlasti, 

ustanovljuju}i prerogative, ovlaš}enja i pojedina~ne nadle`nosti odre|ene 

Ustavom u skladu sa normama pravne dràve. Cilj ove reforme bio je da se 

poboljšaju mogu}nosti lokalnih javnih vlasti da reaguju na rastu}e ekonomske izazove 

i da uklju~e stanovništvo u sprovo|enje sopstvenih prava i sloboda unutar 

okruènja kojim upravlja zakon. 

U decembru 1994. Parlament je prihvatio zakone koji su bukvalno otvorili 

put implementaciji novog sistema lokalne javne uprave, iako su sadràvali nekoliko 

zbunjuju}ih pojedinosti koje su se u stvari kosile sa principima Ustava. Na 

primer, zakon je predvi|ao da ,,predsedavaju}e rejonskih izvršnih odbora i 

gradona~elnike postoje}ih opština biraju njihovi odgovaraju}i lokalni saveti po 

predlogu vlade me|u svojim ~lanovima a njihovo imenovanje potvr|uje predsednik 

dràve." Dalje, jedna odredba istog ~lana glasila je da ,,ako savet ne prihvati 

drugog kandidata, predsedavaju}eg rejonskog izvršnog odbora ili gradona~elni-


ka opštine deset dana kasnije postavlja predsednik Republike Moldavije po predlogu 

Vlade." Zbog postojanja ovih odredbi, mnoge politi~ke stranke okarakterisale 

su Zakon o izborima iz 1995. kao ,,nedemokratski", a Ustavni sud Republike 

Moldavije ga je nazvao neustavnim. Trideset sedam rejonskih saveta, 835 opštinskih 

saveta, 28 gradskih i 766 opštinskih gradona~elnika izabrano je u aprilu 1995. 

Devedeset dvoje su nominovani posle lokalnih izbora i zadràli su svoje poloàje 

sve do slede}ih izbora. Vlada je postavila gradona~elnike u nekim sredinama u 

kojima je Centralna izborna komisija oglasila izbore nevaè}im zbog toga što je 

,,u drugom krugu izašlo manje od pedeset posto glasa~a". 

Nedostatak jasno}e u pogledu pojedina~nih nadle`nosti stvorio je zabunu i 

frustraciju me|u lokalnim javnim zvani~nicima, što je rezultiralo situacijom u kojoj 

su oni imali dvostruki status: kao zvani~nici koje je postavila viša vlast, i kao 

nezavisne vlasti izabrane na lokalnom nivou. Ovo je za posledicu imalo da su neizabrane 

zvani~nike i lokalne savete rejonski izvršni odbor i sopstveno bira~ko telo 

tretirali kao ,,podre|ena tela"; posmatrali kao marionete viših vlasti a ne kao pravi 

izraz narodne volje. 2 Naravno, ovo je tako|e stvorilo odstupanje od o~ekivanja 

lokalnih i regionalnih zvani~nika, koji se nisu ose}ali u stanju da deluju kao ,,prava 

lokalna vlast". 

Dozvoljavanje rejonskim izvršnim odborima da postavljaju ograni~enja 

na rad lokalnih saveta bilo je jednako raspuštanju ovih organa vlasti. Prava decentralizacija 

teško da se mogla izvesti pod ovakvim uslovima. Statut o lokalnoj 

vlasti imao je u praksi malo ili nimalo sli~nosti sa principom efektivne administrativne 

decentralizacije i lokalne autonomije i odstupao je od glavnih 

vrednosti i postupaka koji su neophodni za lokalnu vlast: pune administrativne 

odgovornosti, finansijske nezavisnosti i reprezentativnih organa vlasti. 

Zakonske protivure~nosti i pritisak sa rejonskog nivoa prouzrokovali su 

duboku krizu autoriteta u radu organa lokalne vlasti. Mnogi su izgledali slabi 

i nesposobni za ,,samostalno" vo|enje lokalnih poslova ili za odbranu interesa 

lokalnih zajednica. 

Ustavni sud je kasnije oglasio ove odredbe neustavnim i usvajanje novog 

Izbornog zakona pred izbore odràne 23. maja 1999. donelo je zna~ajan napredak 

u zakonodavstvu o lokalnoj vlasti, što je u velikoj meri izgladilo sukob izme|u 

lokalnih i regionalnih predstavni~kih tela. 

Tre}a faza zakonske konsolidacije lokalne vlasti u Moldaviji po~ela je u decembru 

1998, usvajanjem dva fundamentalna zakona koji su dali novi oblik 

2 Report on the Statute of Local and Regional Autonomy in the Republic of Moldova, presented 

to the Council of Europe by George Lycourgos (Cyprus) and Xavier Muller (France), 

Newsletter of the Information and Documentation Center in the Republic of Moldova (Chisinau) 

2-3 (1998): 14.

278 Moldavija 

prethodnom sistemu lokalne javne uprave: Zakona o teritorijalno-administrativnoj 

organizaciji i Zakona o lokalnoj javnoj upravi. Prema novom teritorijalnom ustrojstvu, 

zemlja je organizovana u devet teritorijalno-administrativnih jedinica drugog 

nivoa, što je dozvolilo novim regionima da oja~aju sopstveni relativni zna~aj 

u skladu sa trendom prema regionalnom razvoju širom Evrope, kao i da probude 

ekonomski i društveni potencijal svojih lokalnih komponenti: komuna i opština. 

Novi Zakon o lokalnoj javnoj upravi imao je za cilj da ozakoni principe i tehnike 

koje bi osigurale efektivno razgrani~enje ovlaš}enja me|u raznim nivoima javne 

uprave u Republici Moldaviji. 

1.2. Zakonski okvir lokalne javne uprave 

Nasuprot ve}ini zemalja srednje i isto~ne Evrope, koje su sa~uvale neke elemente 

demokratskih tradicija koje su postojale pre nametanja autoritarnih reìma 

posle Drugog svetskog rata, Moldavija je zapo~ela izgradnju novih demokratskih 

institucija prakti~no od nule. U odsustvu validnog istorijskog prototipa, reforma 

zapo~eta devedesetih uslovila je jako ose}anje da }e nove institucije lokalne vlasti 

probuditi demokratske mentalitete i podršku za stvaranje gra|anskog društva. 

Razli~iti koncepti dràvnosti nadmetali su se na politi~koj pozornici posle 

proglašenja nezavisnosti Moldavije, što je pothranjivalo intenzivne doma}e 

rasprave izme|u etnopoliti~ih ,,preduzetnika" u nastanku koji su moldavsko društvo 

podelili na brojne ideološke celine. Reformacija bivšeg sistema javne uprave 

je vi|ena uglavnom kao politi~ki ulog: za neke, kao pokušaj modernizacije dràve 

(i društva) prema evropskim normama i demokratskim vrednostima, i za druge, 

kao strategija za preokretanje prethodnih socijalisti~kih praksi i navika. 

Nova dràva – Republika Moldavija – nasledila je od prethodnog reìma 

staromodan i uglavnom neefikasan sistem lokalne vlasti, organizovan u ~etrdeset 

rejona koji su predstavljali drugi nivo lokalne uprave, deset gradova pot~injenih 

republici i više od 1.800 sela 3 . Veliki broj rejona koriš}en je uglavnom kao poluga 

za kontrolu populacije kroz široku i svemo}nu partijsku nomenklaturu, koja je 

tradicionalno bila mo}nija od lokalno izabranih zvani~nika. Shvatalo se da bi 

dràva trebalo da prenese veliki deo du`nosti koje je ranije nadgledala na regionalne 

i lokalne javne organe vlasti, pojedina~ne firme, društvene grupe i druga dobrovoljna 

udruènja, u cilju olakšavanja tranzicije u trìšnu privredu. Ova strategija 

imala je za cilj da stvori posve}enost specifi~nim interesima lokalnih zajed- 

3 Neka od ovih sela imaju dve do tri stotine stanovnika, iako je njihov pravni status 

bio jednak statusu sela od više od hiljadu pet stotina stanovnika.


nica na nacionalnom nivou, što je zahtevalo fleksibilnost u implementaciji fiskalne 

i socijalne politike, kao i novu ulogu za preduzetni~ku klasu koja je tek nastajala. 

Usvajanjem Zakona o teritorijalno-administrativnoj organizaciji, 30. decembra 

1998, Parlament je transformisao stari sistem javne uprave u devet teritorijalno-administrativnih 

jedinica drugog reda zvanih judeti. 4 Uopšteno govore}i, 

potreba za ovakvom reformom proizilazila je iz neophodnosti da se ponovo izgrade 

i poboljšaju postoje}e institicije prvog i drugog reda koje donose odluke, 

istovremeno sa makroekonomskim reformama i potrebom za obezbe|ivanjem 

neophodnog nivoa javnih usluga za sva naseljena mesta. Prema novim zakonima, 

administrativna organizacija na teritoriji Republike Moldavije uspostavljena 

je na dva razli~ita nivoa: 

– prvi nivo: sela (644 komuna), 51 grad i 14 opština; 

– drugi nivo: 10 okruga (judeta), Gagauska autonomna teritorijalno-administrativna 

jedinica (UTAG) i Opština Kišinjev. 

U Moldaviji, selo je teritorijalno-administrativna celina koju ~ini ruralno 

stanovništvo kojeg ujedinjuju geografske, ekonomske, društvene i kulturne veze. 

Dva ili više sela mogu se ujediniti da bi stvorila ve}u teritorijalno-administrativnu 

celinu – komunu (comuna). Opština je urbano naseljeno mesto koje igra va`nu 

ulogu u ekonomskom, društvenom, kulturnom, nau~nom, politi~kom i administrativnom 

ìvotu zemlje, jer upravlja zna~ajnim imanjima, ekonomskim resursima 

i društvenim strukturama na poljima obrazovanja, zdravlja, civilne zaštite i 

kulture na odgovaraju}oj teritoriji. U Moldaviji postoji pedeset jedno urbano naseljeno 

mesto koje ima status grada. Judet je teritorijalno-administrativna jedinica 

drugog reda koja se sastoji od velikog broja komuna i opština i koja zadovo-ljava 

ulogu posebne regionalne celine. 

Novi Zakon o lokalnoj javnoj upravi, koji je prihva}en 6. decembra 1998, 

pokušao je da razreši dvosmislenost prethodnih zakona razvijanjem ustavnih principa 

za decentralizovanu i autonomnu lokalnu vlast. Posebna odredba ovog zakona 

predvi|ala je drasti~no smanjenje broja komuna, odre|uju}i potreban 

prose~an broj stanovnika na dve hiljade pet stotina. Glavni razlog za ovu reviziju 

bilo je to što je nekoliko naseljenih mesta u Republici Moldaviji (oko ~etiri 

stotine) imalo manje od hiljadu stanovnika, što se smatralo premalim za odràva- 

4 Dvadeset drugog oktobra 1999, Parlament Republike Moldavije, pod pritiskom bugarske 

etnokulturne zajednice koja ìvi u ju`nom delu zemlje, stvorio je novi judet na granicama bivšeg 

rejona Taraklija, ~ija populacija ima pravo na ispunjavanje etnokulturnih i društvenih zahteva. Treba 

pak napomenuti da su broj stanovnika (~etrdeset ~etiri hiljade ljudi) i prekomerno politizirana priroda 

odluke da se ustanovi okrug Taraklija došli pod udar oštre kritike skoro svih politi~kih partija, 

koje je smatraju lošim presedanom za ostale regije Republike Moldavije.

280 Moldavija 

nje razumnog sistema ekonomskih i socijalnih usluga na lokalnom nivou. Stoga 

je novi zakon smanjio broj komuna sa 925 na 644. 

Nova inovacija u zakonu bilo je postavljanje prefekta, predstavnika vlade 

na regionalnom nivou. Razlog za ovu promenu bilo je to što nacionalna vlast više 

puta nije bila u mogu}nosti da nadgleda implementaciju nacionalnih zakona na 

regionalnom i lokalnom nivou. U principu, nova institucija prefekta imala je jasan 

mandat da nadgleda ispunjavanje decentralizovanih usluga na regionalnom 

nivou. Sa druge strane, prefektu je delegirana nadle`nost da razvija administrativnu 

decentralizaciju i on nema nikakva ovlaš}enja da se meša u poslove lokalne 

vlasti. Zakon je predvideo pravo prefekta da nadgleda legalnost odluka koje 

donose regionalni i lokalni zvani~nici, ali ne da podriva prerogative lokalnih javnih 

vlasti da nezavisno donose odluke. Uprkos strahovima od stvaranja ove nove institucije, 

prefekti su se dobro prilagodili zadatku posmatranja implementacije zakona 

bez mešanja u rad lokalne vlasti. 

Jedno od najva`nijih pitanja na dnevnom redu reformi bila je implementacija 

brze administrativne decentralizacije i dekoncentracije, što je u praksi zna~ilo razjašnjenje 

prefektovih zadataka (dekoncentracija) i prenos sredstava i usluga 

lokalnoj i regionalnoj vlasti (decentralizacija). Pripisivanje odre|enih nadle`nosti 

lokalnim javnim vlastima ipak nije lak zadatak, jer uklju~uje principe i mehanizme 

predvi|ene Ustavom (lokalna autonomija i decentralizacija javnih slu`bi), 

kao i princip dekoncentracije, koji je predvi|en Zakonom o lokalnoj javnoj upravi, 

i nadle`nosti prefekata kao predstavnika dràve u regijama. 

Dodatni podsticaj administrativnim reformama je razgrani~avanje nadle`nosti. 

^lan 13. Zakona o lokalnoj javnoj upravi nabraja sve nadle`nosti komune, 

grada i opštine, uklju~uju}i i izgradnju i odràvanje lokalnih puteva, autoputeva, 

mostova i autobuskih stanica; izgradnju i odràvanje sistema za vodosnabdevanje, 

kanalizaciju i snabdevanje pija}om vodom; lokalni prevoz; sanitarne 

i higijenske slu`be; socijalnu pomo}, uklju~uju}i osiguranje i centre za 

nezaposlene; izgradnju i odràvanje stambenih objekata; administraciju obrazovnih 

institucija, kulturnih institucija, sportskih i trena`nih objekata; i pomo} 

mladim porodicama, majkama i deci. Drugi paragraf istog ~lana odre|uje nadle`nosti 

judeta i opštine Kišinjev: društveni i ekonomski razvoj; odràvanje 

javnih puteva od judetske i opštinske va`nosti; organizaciju me|ujudetskog prevoza; 

izgradnju bolnica, škola, puteva itd.; zdravstvenu zaštitu; odràvanje sanitarnih 

i socijalnih institucija; pomo} mladim porodicama, majkama i deci; 

obezbe|ivanje jednakih uslova za zapošljavanje, uklju~uju}i socijalnu zaštitu 

nezaposlenih; obezbe|ivanje javnog reda i zaštite ìvotne sredine; razvoj omladinskih 

i sportskih aktivnosti; opšte srednje obrazovanje i srednje stru~no obrazovanje.


Teorija ,,povratnih prava" (ili dràvnog samoograni~enja) primenjuje se u 

oblasti posebnog razgrani~enja lokalnih saveta, 5 što zna~i da dràva moè preneti 

javne usluge koje kontrolišu dràvne agencije lokalnoj vlasti. Da bi se opisala dinamika 

odgovornosti i delatnosti koje sprovode pojedina~ni organi vlasti, ovi 

atributi klasifikovani su u osam razli~itih grupa, što stvara pribli`nu sliku 

ovlaš}enja koja sprovode lokalna predstavni~ka tela. 

1. Unutrašnja organizacija: 

– Nominuju, na predlog gradona~elnika, sekretara saveta; 

– Postavljaju, iz svojih redova, razne odbore sa posebnim profilima za bavljenje 

posebnim lokalnim potrebama; 

– Prihvataju lokalne statute na bazi osnove i propisa koje je doneo parlament. 

2. Izvršna struktura gradona~elništva: 

– Prihvataju, na predlog gradona~elnika i prema standardnom registru poloàja 

koji donosi Vlada, izvršnu strukturu i postavljaju ~inovnike gradona~elništva. 

– Nominuju, na predlog gradona~elnika, zamenika gradona~elnika. 

3. Javne slu`be, institucije i agencije na lokalnom nivou: 

– Prihvataju izvršnu strukturu i nominalnu listu autonomnih struktura i javnih 

slu`bi lokalnog saveta. 

– Nominuju, na predlog gradona~elnika, šefove opštinske policije i policijske 

kancelarije koji stupaju na du`nost pošto ih potvrdi šef judetske policijske kancelarije. 

– Nominuju i razrešuju, u skladu sa posebnim zakonskim odredbama, vo|e 

ekonomskih agencija i javnih institucija od lokalnog interesa. 

– Organizuju i osiguravaju zadovoljavaju}e funkcionisanje javnih komunalnih 

slu`bi, lokalnog prevoza i javnih gra|evina. 

4. Lokalne javne finansije: 

– Prihvataju lokalni budèt, upravljaju njegovim izvršavanjem i transferom 

bankarskih zajmova i/ili subvencija od centralne vlasti i pripremaju kona~ni 

budètski izveštaj. 

– Odre|uju, u skladu sa posebim zakonskim odredbama, lokalne poreze i 

takse, kao i mehanizme za njihovo prikupljanje. 

– Odre|uju i standardizuju koriš}enje raznih javnih fondova i privatnih 

donacija, procedure za privla~enje investicija, kompanije mešovitog vlasništva, 

osiguravaju}a društva i opštinska dobra. 

5 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Ed. Nemira, 1996, 568.

282 Moldavija 

5. Društveni i ekonomski razvoj: 

– Odobravaju studije i programe društvenog i ekonomskog razvoja i organizacije 

teritorije. 

– Uspostavljaju i obezbe|uju funkcionisanje dobrotvornih fondova na 

lokalnom nivou, registruju nevladine asocijacije i druge nekomercijalne organizacije 


– Uspostavljaju javne institucije i ekonomske agente od lokalnog interesa, 

odlu~uju o iznajmljivanju i zakupu razne robe ili javnih usluga i u~estvuju, robom 

ili kapitalom, u statutornom kapitalu trgovinskih društava kako bi postigli ciljeve 

koji su zadati njihovim rukovode}im telima. 

– Odobravaju, u skladu sa zakonom, pravila za opštinske ekonomske agente 

i javne institucije. 

– Odobravaju, u skladu sa zakonom, urbano planiranje i planove za primenu 

teritorijalnih ure|enja i javnih radova. 

– Odobravaju projekte za pospešivanje zaposlenosti. 

6. Ljudska prava i zaštita ìvotne sredine: 

– Odobravaju planove za zaštitu i rehabilitaciju ìvotne okoline; doprinose 

zaštiti i konzervaciji istorijskih i arhitektonskih spomenika, parkova i prirodnih 

rezervata; 

– Osnivaju lokalne prirodne rezervate i prirodne spomenike. 

– Odobravaju granice za koriš}enje prirodnih resursa i zaga|enje ìvotne sredine. 

– Osiguravaju javni red, poštovanje ljudskih prava i sloboda i sprovo|enje 

zakona sa tim ciljem. 

– Odobravaju programe jednakosti polova. 

7. Po~asne titule i saradnja sa drugim naseljenim mestima: 

– Odobravaju, u skladu sa zakonom, udruìvanje sa drugim organima 

lokalne ili regionalne vlasti i saradnju sa doma}im i stranim firmama u cilju realizacije 

projekata i usluga od opšteg javnog interesa; dodeljuju doma}im gra|anima 

ili stranim dràvljanima titulu po~asnog gra|anina komune ili opštine. 

8. Kontrola: 

– Ispituju predloge pojedina~nih ~lanova saveta i donose odluke o njihovom 

sprovo|enju; raspravljaju evaluacione izveštaje koje podnose gradona~elnik, 

~lanovi saveta, agencije, firme i druge javne institucije podre|ene gradona~elništvu. 

– Suspenduju mandate ~lanova saveta.


Aktivnosti lokalnih zastupni~kih organa vlasti odre|uju Zakon o teritorijalno-administrativnoj 

organizaciji i Zakon o lokalnoj javnoj upravi, kao i drugi zakoni, 

kao što je Zemljišni zakon, Zakon o lokalnim porezima, Zakon o budètskom 

sistemu i budètskom procesu, Zakon o statutu lokalnih saveta itd. Na 

primer, Zemljišni zakon predvi|a da lokalni javni organi vlasti treba da uspostave 

zemljišne odbore koji uklju~uju ~lanove lokalnih saveta, eksperte dràvnih dekoncentrisanih 

agencija, predstavnike organa za privatizaciju, predstavnike 

poljoprivrednih firmi i stanovnike teritorijalno-administrativne jedinice koja je u 

pitanju da bi ispunjavali zadatke koje odredi lokalni savet. Stoga, lokalni organi 

vlasti imaju opšte i teritorijalne nadle`nosti u skoro svim pitanjima koja se odnose 

na lokalnu vlast. 

Sa funkcionalnog stanovišta, odgovornosti prefekta mogu se podeliti na dve 

glavne kategorije. 

1. Delovanje u svojstvu na~elnika javnih slu`bi koje obezbe|uju ministarstva 

i druge agencije centralne vlasti unutar teritorijalno-administrativne jedinice. 

Prefektu je poverena realizacija nacionalnih interesa analizom zakona, 

zaštitom javnog reda i nominacijom i razrešenjem šefova javnih 

slu`bi ministarstava, odeljenja i drugih agencija centralne vlasti. Prefekt 

je ovlaš}en da nadzire implementaciju ugovora koji se odnose na takve 

slu`be pod njegovom ili njenom jurisdikcijom. On ili ona tako|e sluì 

kao zakonski zastupnik u organima koji imaju koristi od participacije 

dràve na judetskom nivou. Prefekt je odgovoran za sve procedure koje 

se ti~u vojne regrutacije i drugih mera vojne i civilne zaštite. 

2. Delovanje u svojstvu administrativnog staratelja nad lokalnim zajednicama. 

Prefekt vrši kontrolu nad legalnoš}u svih odluka i akata lokalne i 

regionalne vlasti, koje su po zakonu obavezne da dostave sve takve odluke 

prefekturi. Prefekt je ovlaš}en da zatraì ponovno ispitivanje lokalnih 

odluka koje su protivzakonite. U slu~aju da lokalni javni organ vlasti odbije 

da to u~ini, prefekt je moè osporiti na sudu. 6 Razgrani~enje nadle`nosti 

je zasnovano na principu da svaki javni organ vlasti poseduje odre|en 

skup prerogativa i statut o autonomiji, koji isklju~uje bilo kakvu podre|enost 

ali promoviše koordinaciju pri odbrani ustavnih principa 

lokalne autonomije i decentralizacije. 

6 Victor Popa, Consiliul local in actiune, Chisipau, Ed. Tis, 1999, 32

284 Moldavija 

1.3. Odnos izme|u dràvne uprave i lokalne vlasti 

U Moldaviji, lokalnu vlast sprovode predstavni~ki organi vlasti (saveti) i 

izvršna tela (gradona~elnici). Predstavni~ki organi vlasti uspostavljaju izvršne organe 

u cilju obavljanja ekonomskih, tehni~kih, kulturnih i obrazovnih zadataka. 

Ustavno regulisanje lokalnih organa vlasti predvi|a da su oni predstavni~ka 

tela i da obavljaju zna~ajne funkcije i zadatke u prakti~noj sferi koju regulišu zakonske 

norme. Iz ovoga sledi da izabrani lokalni javni organi vlasti imaju precizno 

odre|en i stabilan poloàj unutar ustavom propisane hijerarhije organa vlasti. 

Prema Ustavu, politi~ki reìm sprovode centralna ministarstva i ostale nacionalne 

agencije u saradnji sa lokalnim javnim organima vlasti organizovanim kao regionalne 

i lokalne vlasti. Kao što je prime}eno ranije, Ustav tako|e predvi|a teritorijalne 

kriterijume za lokalne vlasti, prave}i razliku izme|u okruga (judeta), 

gradova (opština) i sela (komuna), kao i administrativnu organizaciju teritorije, 

koja se deli na dva nivoa: sela i gradove na prvom i okruge na drugom. 

Prema novom Zakonu o lokalnoj javnoj upravi, teritorijalno-administrativne 

jedinice imaju status pravnih lica i uìvaju finansijsku autonomiju u svim stvarima 

koje se odnose na upravljanje lokalnim poslovima. Zakon tako|e objašnjava 

odnos izme|u javnih organa na razli~itim nivoima: ,,odnosi izme|u judeta i 

lokalnih javnih organa vlasti zasnivaju se na principima autonomije, legaliteta i 

saradnje na rešavanju zajedni~kih pitanja." Princip autonomije zna~i da se oba 

nivoa rukovode odre|enim prerogativima definisanim zakonom i svaki rešava pitanja 

koja su mu dodeljena bez mešanja drugih organa vlasti. ,,Legalitet" zna~i 

da su lokalni organi vlasti ograni~eni samo pristajanjem uz odredbe zakona. Svi 

koraci i akcije koji nisu eksplicitno regulisani zakonom ne mogu biti u suprotnosti 

sa odredbama tih zakona ili drugih administrativnih odluka. Kako mnogi komunalni 

interesi mogu biti u suprotnosti sa interesima judeta, zakon naglašava 

saradnju izme|u organa vlasti. Ovaj princip u stvari predstavlja osnovni stub u 

odnosima izme|u razli~itih nivoa vlasti, pošto su judeti skupovi teritorijalnih 

kolektiva, što implicira da je veliki deo aktivnosti judeta ograni~en na osiguravanje 

saradnje izme|u lokalnih organa vlasti u implementaciji njihovih specifi~nih 

funkcija. Saradnja tako|e implicira da su ~lanovi lokalnih saveta i gradona~elnici 

pozvani da prisustvuju svim zasedanjima judetskog saveta koja se ti~u lokalnih 

pitanja, kao što je izrada zajedni~kih projekata za razvoj teritorije i odràvanje 

lokalnih i judetskih inicijativa koje uti~u na upravljanje lokalnim poslovima. 

Isti princip reguliše i odnos izme|u prefekta i lokalnih i judetskih vlasti. 

Zakon predvi|a da je prefekt ovlaš}en da nadgleda implementaciju zakona, 

predsedni~kih dekreta, vladinih odluka i drugih normativnih akata centralne vlasti 

na lokalnom nivou. Stoga odnos izme|u izabranih tela i prefekta ne po~iva na


saradnji, jer lokalni saveti i gradona~elnici imaju obavezu da dostave sva akta i 

odluke prefektu radi pravnih konsultacija. Javni organi vlasti sa razli~itih nivoa 

obavezni su na ,,koadministraciju" raznih javnih interesa, pošto svaki ima jasno 

definisane funkcije i prerogative za sprovo|enje tih funkcija. Da rezimiramo, 

odnosi izme|u razli~itih nivoa javnih organa vlasti mogu se prikazati kao što sledi. 

7 

1. Odnosi izme|u regija i centra. Postoji nekoliko centralnih organa vlasti 

koji su predstavljeni u sistemu lokalne vlasti. Njihove odgovornosti 

uklju~uju kontrolu legaliteta akcija koje preduzimaju teritorijalne celine, 

ali oni ne mogu narušiti odre|ena ovlaš}enja lokalnih organa vlasti. 

2. Odnosi izme|u lokalnih organa vlasti na razli~itim nivoima, uklju~uju}i 

komunalne, gradske i judetske organe vlasti i instituciju prefekta. Treba 

tako|e uklju~iti i odnose izme|u autonomnih teritorijalnih jedinica 

(Gagauz Jeri) i centralne vlasti, ali još uvek postoji neodre|enost u izvesnim 

zakonima (na primer, potreba za prefektom ili njegovo odsustvo u 

Gagauz Jeriju, u~estvovanje glavara Gagauz Jerija – izabranog zvani~nika 

– u aktivnostima Vlade itd.). 

3. Odnosi izme|u lokalnih javnih organa vlasti na istom nivou. Ova kategorija 

bavi se koordinacijom koja se postiè sklapanjem dogovora izme|u lokalnih 

organa vlasti, me|ukomunalnim dogovorima ili me|ugradskim dogovorima o organizaciji 

i upravi zajedni~kim javnim slu`bama. 

Prema odredbama sadašnjih zakona, prefekte postavlja premijer i 

razrešavaju se kad premijeru prestane du`nost. Zbog toga što su vladaju}e 

koalicije u Moldaviji od 1994. slabe i nestabilne, nekoliko zvani~nika je teìlo 

izmenama zakona prema kojima postavljanje kabineta ne bi uticalo na mandat 

prefekta. Predsednik Petru Lu~inski se ovim pitanjem pozabavio u martu 

1999, poslavši parlamentu predlog amandmana na Zakon o lokalnoj javnoj upravi, 

zastupaju}i stanovište da bi ovakvo rešenje osiguralo kontinuitet i stabilnost 

u administraciji okruzima. Ovaj predlog je tako|e sadràvao i pravo 

da se prefektu dozvoli da postavi predstavnika kada je to neophodno "da se 

obezbedi normalan rad lokalnih javnih organa vlasti". 8 Iako je ovo pitanje bilo 

zastupljeno u lokalnoj štampi i dobilo javnu podršku, Parlament je inicijativu 

7 Jacques Ziller, Administrations Comparees, Montchrestien, 1993, 214-227. 

8 BASA-Press, Kišinjev, 19. februar 1999.

286 Moldavija 

odbio sa obrazloènjem da bi prefekti postali politi~ki zavisni od predsednika 

dràve, što je u suprotnosti sa sadašnjim principom podele vlasti iz moldavskog 

Ustava. 

Propisi koji regulišu organizaciju i funkcionisanje prefekture su uopšte uzev 

saglasni sa Evropskom poveljom o lokalnoj vlasti što se ti~e zaštite lokalnih vlasti 

od mešanja Vlade. 9 Uprkos strahovima izraènim tokom stvaranja ove institucije, 

prefekti su se dobro prilagodili zadatku ocenjivanja legaliteta lokalnih odluka, 

iako je bilo prijavljenih slu~ajeva neslaganja izme|u prefekata i judetskih saveta. 

Najve}i broj àlbi se odnosi na nametanje raznih instrukcija gradona~elnicima 

komuna, njihovo primoravanje da skupljaju poreze, da se pridruè raznim kampanjama 

koje je organizovala centralna vlast, ili da prihvate ili otpuste osoblje svojih 

gradona~elništava. 10 U nekim slu~ajevima, prefekti su tako|e blokirali inicijative 

lokalnih gradona~elnika za asocijacijom, što jasno narušava odredbe 

Povelje. 

1.4. Uvo|enje regija 

Pravi regionalni razvoj u Moldaviji nije postojao pre 1998, jer su bivši rejoni 

bili previše mali da bi ispunili ulogu regionalne koordinacije. Prema podacima 

Ministarstva finansija za 1996, samo ~etiri od ranija trideset dva rejona 

bili su finansijski nezavisni od subvencija iz centra. Najo~iglednija razlika 

izme|u regija bila je oštra nejednakost u raspodeli nacionalnog bogatstva. Za 

vreme sovjetskog reìma, MSSR je bila podeljena na sedam industrijskih zona 

– Tiraspolj, Rabnita, Dubasari, Bender, Kišinjev, Balti i Kahul – koji su predstavljali 

odre|ene demografske zone u kojima je zabeleèn rekordan broj emigranata 

tokom Drugog svetskog rata (uglavnom pripadnika ruskog i ukrajinskog 

naroda). 11 Stoga nije iznena|uju}e da je najve}i deo investicija izme|u 1950. i 

1970. preba~en na izgradnju u rejonima na levoj obali Dnjestra, koji su opremljeni 

najve}im industrijskim postrojenjima u MSSR, od kojih su mnoga pripadala 

9 Propis o organizaciji i funkcionisanju prefekture, Odluka br. 287 od 9. aprila 1999. 

10 Tokom 1999. predsedavaju}i skoro svih judeta u Republici Moldaviji primili su u nekoliko 

navrata upozorenja u vezi sa brzim prikupljanjem poreza i drugih doprinosa. 

11 Populacija Moldavije je 1991. dostigla brojku od 4.366.300 (otprilike 1,5 odsto celokupne 

populacije SSSR-a), od ~ega je 47,5 odsto predstavljalo urbano stanovništvo a 52,2 odsto ruralno. 

Migracija sa sela u gradove se utrostru~ila izme|u 1959. i 1982. (sa 63 odsto mehani~kog 

priraštaja, a samo 37 odsto prirodnog priraštaja), što je bivšu MSSR ~inilo regijom sa veoma visokim 

stepenom imigracije. Prema zvani~noj statistici, od 1966. do 1970, 21 imigrant dolazio je 

na svakih 1.000 stanovnika u Moldaviji (u pore|enju sa Ukrajinom – 9, Rusijom – 12 i Belorusijom 

– 3), Naselenie Moldavskoi SSR, Chisinau: Cartea Modoveneasca, 1982, 92.


sovjetskom vojnoindustrijskom kompleksu i bila podre|ena samo sovjetskom 

centru. Sli~no kao i u mnogim industrijskim konglomeratima u SSSR, stanovništva 

ovih visoko industrijalizovanih regija posmatrala su sebe u kulturnom kontekstu 

Rusije a ne svoje sopstvene republike. Nacionalisti~ka agitacija u 

Moldaviji pred kolaps SSSR izazvala je veliki nespokoj me|u stanovništvom koje 

se sluìlo ruskim jezikom i pripadnicima drugih manjina, uklju~uju}i i Gagauze, 

koji naseljavaju jednu regiju u ju`noj Moldaviji. Stoga su se regionalne celine 

prihvatile strategije za potpuno odvajanje od Republike Moldavije. @estoki sukobi 

tokom 1992. dozvolili su dnjestarskim vo|ama da se oslone isklju~ivo na finansijsku, 

vojnu i ekonomsku pomo} iz Rusije, što je zadatak vlade u Kišinjevu 

da ukine tu regiju u~inilo veoma teškim. Memorandum potpisan 1997. izme|u 

Kišinjeva i Tiraspolja nije uspeo da razreši trenutni zastoj, jer obe strane definišu 

pojam ,,zajedni~ke dràve" na drugi na~in. Tiraspolj insistira na priznavanju tog 

statusa de facto, dok Kišinjev smatra ovaj korak takti~kom zamkom: ako prihvati 

da smatra ,,Dnjestarsku Republiku" jednakim delom dràve (federacije ili 

konfederacije), ona }e se odmah pridruìti drugim zemljama (posebno Savezu 

Rusije i Belorusije) i posti}i kona~no odvajanje od Republike Moldavije. 12 Neki 

zastupaju stanovište da je Moldavija suviše mala da bi bila federacija, i ve}ina 

stanovništva i politi~kih snaga su protiv ovakvog predloga, jer bi on stvorio dodatne 

tenzije unutar zemlje. U stvari, dnjestarski regionalizam je još uvek isuviše 

politizovan i beskompromisan da bi rezultirao poboljšanjem kvaliteta ìvota 

u ovoj regiji. Stoga moldavsko rukovodstvo ~uva integritet zemlje i pokušava 

da reši ovaj konflikt davanjem posebnog statusa isto~nim okruzima bez 

narušavanja me|unarodnog prava koje podràva izvestan broj organizacija 

(Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju, Ujedinjene nacije i Evropska 

zajednica). 

Reforma moldavske teritorijalno-administrativne organizacije trebalo je da 

poboljša ekonomski rast i ustanovi istinski sistem regija. Naàlost, republika još 

uvek nije donela poseban zakon o regijama i o njima se još uvek ne govori u 

Ustavu, što bi doprinelo adaptaciji na razne oblike prekograni~ne i me|uregionalne 

saradnje i poboljšalo trenutni odnos sa centralnim organima vlasti, za koje 

se smatra da repliciraju paternalisti~ki model dràvne uprave. 

12 Iako su u po~etku, 1990, dnjestarski lideri zahtevali više ekonomske autonomije, gra|anski 

rat iz 1992. naterao ih je da pove}aju zahteve. Posle 1994, Tiraspolj je traìo puno priznanje 

od Kišinjeva kao premisu za izgradnju konfederacije iz dva jednaka dela i zastupao stav da oni 

,,ve} poseduju sve dràvne strukture”, dok ih ruska Duma još uvek ne priznaje ali ~vrsto podràva.

288 Moldavija 

2. LOKALNA POLITIKA, PROCES ODLUÎVANJA 


Pravo da se kandiduju za ~lana lokalnog saveta imaju svi gra|ani Republike 

Moldavije koji napune dvadeset jednu godinu do dana izbora, uklju~uju}i i taj dan, 

i koji prebivaju na teritoriji o kojoj je re~ barem dve godine. Pravo da se kandiduju 

za gradona~elnika imaju gra|ani sa bira~kim pravom koji napune dvadeset pet 

godina do dana izbora, uklju~uju}i i taj dan. Bira~ko pravo ima svaki gra|anin 

Republike Moldavije stariji od osamnaest godina koji prebiva u teritorijalnoj jedinici 

u kojoj se obavljaju izbori. 

Fluidna i protivre~na priroda Zakona o lokalnim izborima se ~esto pominje 

kao jedna od najva`nijih teško}a sa kojima se suo~ava nova moldavska 

dràva. Iako su izbori posluìli da podmlade politi~ku strukturu lokalnih i regionalnih 

vlasti, veliki deo tereta o~uvanja društvenog poretka tokom tranzicije 

i interpretiranja, objašnjavanja i sprovo|enja reformi pada na lokalne organe 

vlasti, koje same boluju od nesigurnosti na koji na~in da deluju. I jedni 

i drugi izbori jasno su posvedo~ili da je shvatanje o prirodi demokratizacije 

društva i njen uspeh u velikoj meri pod uticajem sposobnosti lokalnih vlasti 

da primene uzvišene koncepte demokratije u svakodnevnom ìvotu. Kao 

posledica lokalnih izbora od 23. maja 1999, 644 gradona~elnika predvode komune 

i gradove u Moldaviji (u pore|enju sa 941 gradona~elništvom koje je postojalo 

do 1. januara 1999). Me|u novoizabranim gradona~elnicima, 25,4 posto 

su u~itelji, 22,3 inènjeri, 18,0 agronomi, 11,0 posto su advokati i 13 posto 

ekonomisti. 13 Rezolucija Centralne izborne komisije (CIK) Republike 

Moldavije, zasnovana na odredbama Zakona o izborima, Zakona o teritorijalno-administrativnoj 

organizaciji, Zakonu o posebnom statusu Gagauz Jerija i 

Rezoluciji parlamenta o raspisivanju izbora (Br. 293-XIV), potvrdila je osnivanje 

dvanaest judetskih saveta: Balti, Kahul, Kišinjev, Edinet, Lapusna, Orhei, 

Soroka, Tigina, Ungeni, Kišinjev, Gagauz Jeri i posebna izborna jedinica za 

mesta na levoj obali reke Dnjestar. 

Prema Zakonu o izborima usvojenom 21. novembra 1997, ~lanovi predstavni~kih 

tela komuna, opština, judeta i opštine Kišinjev biraju se na neposrednim, 

opštim i jednakim izborima tajnim glasanjem na period od ~etiri godine. 

Ta~an broj ~lanova ovih predstavni~kih tela odre|uje se prema odredbama Zakona 

o lokalnoj javnoj upravi, koje predvi|aju da komunalni savet moè imati sedam 

13 Moldova Suverana, 18. septembar 1999. Intervju sa Pavelom Balmusom, na~elnikom 

Odeljenja za lokalnu vlast moldavske vlade.


~lanova za izbornu jedinicu od 2.500 ili manje ljudi; devet za izbornu jedinicu od 

2.501 do 5.000 ljudi i dvadeset tri za izbornu jedinicu od više od 10.000 ljudi. 

Prema Zakonu o izborima, gradona~elnici opština i komuna i ~lanovi judetskih, 

opštinskih i komunalnih saveta biraju se na opštim, jednakim i neposrednim 

izborima, tajnim glasanjem koje je izraz slobodne volje, na period od ~etiri 

godine koji po~inje od datuma izbora. Za izbor ~lanova saveta i gradona~elnika, 

svaki judet, autonomna teritorijalna jedinica sa posebnim statusom, opština i komuna 

predstavlja jednu izbornu jedinicu. 

Kandidate za ~lanstvo u predstavni~kim telima mogu predloìti registrovane 

politi~ke partije i glasa~i. Poseban zahtev glasi da ,,svaki gra|anin moè predloìti 

sebe kao nezavisnog kandidata za izbor u lokalni savet, pod uslovom da njega 

ili nju podràva dva procenta glasa~a iz okruga, podeljeno sa brojem mesta 

koja treba da se popune na izborima, ali ne manje od pedeset procenata; a za izbor 

na mesto gradona~elnika, pod uslovom da ih podràva pet procenata glasa~a 

iz okruga, ali ne manje od stotinu pedeset pojedinaca i ne više od hiljadu pojedinaca." 

Mesta u savetima dele se proporcionalno me|u partijama, društveno-politi~kim 

organizacijama i izbornim blokovima putem redne podele broja vaè}ih 

glasova datih svakoj grupi sa brojem mesta koji je utvr|en za tu izbornu jedinicu. 

Prema tome, mesta u savetima se dele kandidatima po redu njihovog pojavljivanja 

na izbornoj listi, po~evši od liste koja je dobila najviše glasova. Zakon predvi|a 

da glasovi odgovaraju broju mesta koji ide svakoj grupi, ali se mandati dodeljuju 

`rebom ako postoji više od jednog kandidata sa istim brojem glasova koji se 

nadme}u za poslednje nedodeljeno mesto, a ako partija, društveno-politi~ka organizacija 

ili izborni blok osvoji više mesta nego što ima kandidata na svojoj listi, 

višak mesta se dodeljuje drugim u~esnicima izbora po redosledu odozgo nadole. 

Saveti se smatraju zakonski konstituisanim kada se mandati barem dve tre}ine 

~lanova saveta potvrde. 

Nezavisni kandidati se smatraju izabranim ako je broj glasova koje dobiju 

dovoljno visoko na listi za podelu. Treba, pak, naglasiti da ovaj metod jasno favorizuje 

politi~ke partije i blokove na uštrb nezavisnih kandidata, koji su zapretili 

bojkotom izbornog procesa ako Ustavni sud ne prizna nezakonitost ovih odredbi. 

Uprkos rastu}em broju nezadovoljnih u~esnika izbora (naro~ito me|u nezavisnim 

kandidatima), izbori su odràni prema postoje}em sistemu. 

Kandidati za mesto gradona~elnika su izabrani ako dobiju više od polovine 

vaè}ih glasova. Ako nijedan kandidat ne dobije ve}inu glasova, drugi krug izbora 

se odràva u roku od dve nedelje u skladu sa Zakonom o izborima i kandidat 

koji dobije najve}i broj glasova smatra se izabranim.

290 Moldavija 

Tabela 1. 

Rezultati lokalnih izbora u Moldaviji, 16. april 1995. 

Naziv partije, organizacije ili Broj % Broj 

izbornog bloka dobijenih celokupnog osvojenih 

glasova broja mandata 

Savez demokratskih snaga (SDS) 230.775 19,67 252 

Komunisti~ka partija (KP) 184.627 15,74 206 

Socijal-demokratska partija (SDP) 4.183 3,56 39 

Socijalisti~ka partija 

i pokret Edinstvo (SPPE) 84.130 7,17 82 

Partija ekonomskog 

oìvljavanja (PEO) 1.957 0,71 2 

Nacionalna omladinska liga (NOL) 1.028 0,09 1 

@enska asocijacija (@A) 7.806 0,67 9 

Demokratska agrarna partija (DAP) 551.014 46,97 643 

Nezavisni kandidati 70.065 5,97 28 

Na moldavskoj politi~koj sceni trenutno postoji više od pedeset registrovanih 

politi~kih partija; ipak, ne uìvaju baš sve politi~ke partije znatniju javnu podršku. 

Samo ~etiri su osvojile dovoljan broj glasova da u|u u moldavski parlament na izborima 

1998, ali njihova unutrašnja rascepkanost i ponovno oìvljavanje stvaraju 

nestabilnost i zbunjenost ~ak i me|u najpa`ljivijim posmatra~ima i politi~kim analiti~arima. 

Samo 28,2 odsto ispitanika u nedavno odrànoj anketi smatraju da partije 

i politi~ki pokreti imaju uticaja na društveno-politi~ku participaciju javnosti, dok 

68,1 odsto kaè da oni nemaju nikakvog uticaja. 14 Prema istoj anketi, trideset šest 

odsto ispitanika misle da bi bilo bolje da u zemlji postoji samo jedna politi~ka partija, 

dvadeset tri zagovaraju više politi~kih partija, a sedam posto tvrde da uopšte ne 

postoji potreba za partijama. Vešta~ka aglomeracija politi~ke scene potvr|ena je ~injenicom 

da je samo trinaest od dvadeset šest partija u~estvovalo na parlamentarnim 

izborima u februaru 1994. i da je osam od trideset partija i pokreta registrovanih u 

Ministarstvu pravde u~estvovalo na lokalnim izborima u aprilu 1995. 

Usled rastu}ih društvenih tenzija i ekonomskih tegoba, politi~ki analiti~ari 

registrovali su vidljivu promenu bira~kih opredeljenja u korist levi~arskih partija. 

Na primer, na izborima 1994, 72,9 odsto bira~a glasalo je za levi~arske partije, 

a 1995. 76,5 procenata, što potvr|uje ~vrstu veru u autoritet dràve i slogane 

bivšeg komunisti~kog reìma. U stvari, politi~ki ìvot u Republici Moldaviji je 

previše personalizovan; politi~ke partije se identifikuju uglavnom preko promi- 

14 Ispitivanje koje je sprovela Fondacija Viitorul od novembra do decembra 1999.


nentnih zvani~nika i mnoge jasno preferiraju komunisti~ku nomenklaturu. One 

~esto pretpostavljaju da bi uvo|enje prave demokratije trebalo odloìti dok se 

,,stomaci stanovnika ne napune hranom ,, i navode mnoge druge razloge za odlaganje 

dana kada }e podanici biti ,,spremni" za demokratiju, ili biti u poloàju da 

je ,,priušte". Rezultati lokalnih izbora iz maja 1999. oja~ali su dominaciju ovih 

stranaka pod kišobranom ponovno ujedinjene levice. 15 Desni~arske partije su osvojile 

neznatan procenat glasova; stoga su bile primorane da stvaraju koalicije sa 

partijama centra i desnog centra. Na lokalnim izborima iz 1999. uloga stvaranja 

koalicija bila je osobito va`na, što dokazuje da je, uprkos teško}ama sa kojima 

se suo~ava lokalni ekonomski razvoj, lokalna politika po~ela da igra bitnu ulogu 

i u nacionalnoj politici. 

Tabela 2. 

Rezultati lokalnih izbora u Moldaviji, 23. maj 1999. 

Naziv partije, Broj mandata Broj mandata Broj mandata 

organizacije ili osvojenih u osvojenih u osvojenih na 

izbornog bloka judetskim i lokalnim gradona~elni~kim 

kišinjevskim savetima mestima 

savetima 

Komunisti~ki, agrarni i 

socijalisti~ki blok (KASB) 118 2.235 124 

Centristi~ki savez (CSM) 64 1.214 93 

Demokratska konvencija (DKM) 42 59 87 

Hriš}ansko demokratski 

narodni front (HDNF) 24 505 51 

Partija demokratskog fronta (PDF) 24 341 24 

Socijaldemokratska unija 

Furnika-Speranta (SDUFS) 16 249 18 

Nacionalna liberalna partija (NLP) 1122721 

Nacionalna selja~ka partija (NSPM) 4 102 5 

Socijalisti~ka partija Moldavije (SPM) 2 40 13 

Demokratska narodna partija (DNPM) 25 - 

Republikanski društveno-politi~ki 

pokret “Ravnopravie” (RDPPR) 1 4 - 

15 Posle dràvnog udara u Moskvi, moldavski Vrhovni sovjet ukinuo je Komunisti~ku partiju 

u Moldaviji kao znak svoje èlje da raskine sa prošloš}u. Kada je Demokratska agrarna partija 

došla na vlast posle parlamentarnih izbora 1994, ukinuli su raniju zabranu aktivnosti komunisti~kih 

partija koriste}i se principom ,,slobode savesti” i ~injenicom da se promene nisu mogle 

preokrenuti.

292 Moldavija 

Partijski spektar u Moldaviji pokazuje razli~ite nivoe politi~ke sofisticiranosti 

i zrelosti. Prilikom raskidanja sa totalitarnom prošloš}u, zadrào je mnoga 

obele`ja zajedni~ka sa polarizacijom kasnih osamdesetih i ostatke institucija i shvatanja 

iz sovjetske ere. Otuda proisti~u razlike izme|u pojedina~nih stranaka, od 

kojih se neke pribliùju zapadnim modelima doktrine i partijske organizacije, a 

druge vra}aju staromodnim modelima i sloganima bivšeg reìma. Nije lako klasifikovati 

politi~ke partije prema klasi~noj zapadnoj politi~koj tipologiji ,,levicadesnica", 

jer istorija, kultura i regionalne prilike ~ine jedinstvenim ranije tradicije 

svake partije, a postoje i zna~ajne razlike u pristupu finansijskoj pomo}i i politi~kom 

iskustvu. Na politi~koj ravni, pak, moldavski politi~ki pejza` predstavljaju 

tri razli~ite grupe: 1) hriš}ansko-demokratske i liberalne desnice, 2) centra koji 

se sastoji od klijentskih partija levog i desnog centra i 3) socijalisti~ko-komunisti~ke 

levice. 

Naravno, kulturne podele uti~u na politi~ke igra~e, vezuju}i desnicu sa 

Evropom, evroatlantskim bezbednosnim organizacijama i antikomunisti~kim 

stavovima, a levicu sa povezanoš}u sa sovjetskim sistemom i nostalgijom za 

bivšim bipolarnim svetom. Pokušavaju}i da klasifikujemo ove stranke po ideološkoj 

(levica/desnica) i kulturnoj (istok/zapad) matrici, uklju~ili bismo HDNF 

i PDF u desnicu, jer zagovaraju brzu integraciju u Evropu i NATO. Desnicu karakteriše 

stalan razvoj regionalne i lokalne autonomije, pravovremena agrarna reforma, 

industrijska reorganizacija i integracija u svetsko trìšte. Ekstremna levica 

zadràva jaku prorusku filozofiju i prekomernu surevnjivost prema svakom koraku 

koji bi izmenio administrativno ustrojstvo bivšeg reìma unutar obnovljene 

ili podmla|ene unije bivših sovjetskih republika. Po pravilu, levica je pokušavala 

da pove}a svoje bira~ko telo sloganima protiv privatizacije i reforme bivše 

društvene svojine, zalaù}i se za društveno-zaštitne mere koje su se nadovezivale 

na jaku paternalisti~ku ideologiju sli~nu ideologiji bivšeg Sovjetskog Saveza. Cela 

slika ipak ne}e biti potpuna ako zanemarimo ,,efekat ìvog peska" predizbornih 

ili postizbornih podela i, posebno tokom lokalnih izbora, potragu za saveznicima 

i prijavljivanje ,,lokalnih pobeda" koje su bile posebno zna~ajne za izbore na nacionalnom 

nivou. 

2.2. Oblici neposredne demokratije 

Tranzicija od ,,vladavine ~oveka" do ,,vladavine prava" bila je mo`da najzna~ajnija 

etapa procesa demokratizacije u Moldaviji. Pošto je lokalnim vlastima 

poveren neposredni dodir sa lokalnom javnoš}u, u njihovoj mo}i je da otelotvore, 

kao i da diskredituju, ceo ovaj proces u o~ima stanovništva, ili ~ak da okre}u javno 

mnjenje protiv sistematskih promena koje preduzima centralna vlast. Postoji više


oblika neposredne demokratije koje su u nadle`nosti jedinica lokalne vlasti, 

uklju~uju}i lokalne referendume, gra|anske sastanke i peticije. 

Predstavni~ko telo judeta, op{tine ili komune, na bilo kom nivou vlasti, ne 

ograni~ava zakazivanje lokalnih referenduma. Lokalni referendum se sprovodi o 

pitanjima za koja se smatra da u njima javno mnjenje ima veliki uticaj na opseg 

aktivnosti vlasti i za koja predstavni~ka tela mogu zadobiti podršku za svoje odluke. 

Zakon o izborima predvi|a da referendum moè sazvati polovina ~lanova 

saveta, ili gradona~elnik – osim u slu~aju da se raspisuje referendum o opozivu 

gradona~elnika – ili deset procenata registrovanih gra|ana koji imaju trajno prebivalište 

u teritorijalno-administrativnoj jedinici. Ako inicijativa poti~e od grupe 

gra|ana od najmanje dvadeset pojedinaca, predlaga~i moraju registrovati svoj zahtev, 

zvani~ni protokol i uzorak pitanja koja }e se postaviti bira~ima. Kada se referendum 

odràva za opoziv trenutnog gradona~elnika, viša jedinica lokalne vlasti 

registruje se kao predlaga~. Procedura registracije predvi|a rok za prikupljanje 

potpisa (ne manje od trideset i ne više od šezdeset dana), kao i pitanja koja se 

postavljaju na lokalnom referendumu. 

Prema statutima komune ili grada, gra|anski sastanci se organizuju u selima 

ili ruralnim oblastima, kao i u sektorima ili ulicama u urbanim oblastima pošto ih 

objavi gradona~elnik ili lokalni savet, koji unapred moraju da objave temu, mesto 

i vreme sastanka. Ovakav formalizovan kontakt izme|u lokalnih javnih zvani~nika 

i njihovih zajednica ima za cilj da dozvoli gra|anima da izraze svoja mišljenja, 

brige i predloge o pitanjima od lokalnog zna~aja. Iako gra|anski sastanci ne uti~u 

neposredno na politiku koju sprovode lokalni organi vlasti, njihova vrednost je 

o~igledna i ~esto iz korena menjaju profil lokalne vlasti. Propis o javnim sastancima 

predvi|a da je sastanak validan kada mu prisustvuje više od polovine registrovanih 

bira~a, a odluke se donose prostom ve}inom glasova prisutnih. Savet teritorijalnog 

odbora ili savet gradskog okruga moè da inicira lokalne pretrese u skladu sa svojim 

statutima. Lokalni pretresi uklju~uju široku publiku prilikom diskusija o pitanjima 

koja imaju zna~aja za odre|enu komunu ili opštinu. 

2.3. Unutrašnja struktura procesa odlu~ivanja u lokalnoj vlasti 

Komunalni, opštinski i judetski saveti su predstavni~ki organi lokalne vlasti 

u Moldaviji. Predstavni~ka tela, izabrana na slobodnim i opštim izborima, imaju 

prvenstvo prilikom formulisanja prioriteta za razvoj odgovaraju}ih jedinica. 

Struktura lokalne vlasti zasnovana je na broju stanovnika koje treba opsluìti. 

Tabele 3. i 4. pokazuju broj predstavnika koji treba da budu izabrani u lokalne i 

judetske savete, prema broju stanovnika teritorijalno-administrativne jedinice do 

1. januara godine u kojoj su zakazani izbori.

294 Moldavija 

Sva predstavni~ka tela su ovlaš}ena da upravljaju poslovima svojih teritorijalno-administrativnih 

jedinica u skladu sa njihovim statusom kako je predvi|eno 

Zakonom o lokalnoj javnoj upravi. Njima su poverena slede}a ovlaš}enja: 1) 

postavljanje potpredsednika i sekretara na predlog gradona~elnika; 2) usvajanje 

statuta komune ili opštine i regulacija funkcionisanja njenog lokalnog saveta; 3) 

odobravanje studija, preliminarnih procena i programa koji se bave socijalno- 

-ekonomskim razvojem i teritorijalnim ustrojstvom; 4) usvajanje strukture lokalne 

uprave gradona~elništva i javnih slu`bi; 5) usvajanje lokalnog budèta, upravljanje 

njime i odobravanje prijema zajmova i na~ina upotrebe budètskih rezervi; 7) 

uvo|enje poreza i prihoda; 8) uspostavljanje javnih ustanova i ekonomskih subjekata 

od lokalnog interesa. Zakon o lokalnoj javnoj upravi postavlja osnovnu strukturu 

za upravljanje predstavni~kim telom: predsedavaju}i, potpredsednik i stalna 

kancelarija od pet do sedam ~lanova saveta. 

Tabela 3. 

Broj ~lanova lokalnih saveta prema veli~ini jedinice u Moldaviji 

Broj stanovnika sela, komune ili opštine 

Broj ~lanova saveta 

0 – 2.500 7 

2.501 – 5.000 9 

5.001 – 7.000 11 

7.001 – 10.000 13 

10.001 – 20.000 15 

20.001 – 50.000 17 

50.001 – 100.000 19 

100.001 i više 23 

Tabela 4. 

Broj ~lanova judetskih saveta po veli~ini jedinice u Moldaviji 

Broj stanovnika judeta 

Broj ~lanova saveta 

0 – 200.000 27 

200.001 - 300.000 29 

300.001 - 400.000 31 

400.001 - 500.000 33 

500.001 i više 35 

Lokalni saveti donose odluke ve}inom glasova ako sednici prisustvuje ve}ina 

~lanova. Izuzetak je donošenje odluka koje se ti~u javnih pitanja, teritorijalne or-


ganizacije, razvoja jedinice vlasti i udruìvanja sa sli~nim jedinicama, za koje je 

potrebna ve}ina glasova svih ~lanova saveta. Štaviše, odluke koje se ti~u lokalnih 

poreza i prihoda vaè}e su samo ako ih odobre dve tre}ine celokupnog broja ~lanova 

saveta. U Moldaviji, izabrani ~lanovi lokalnog saveta ne dobijaju nov~anu 

nadoknadu; njihov rad je po~astan iako je njihovo prisustvo na sastancima 

obavezno. Ako ~lan saveta ne prisustvuje najmanje trima sastancima, on ili ona 

moè biti ka`njen(a) u skladu sa statutima lokalnog saveta. Zakon predvi|a da, 

ako lokalni savet ne funkcioniše šest meseci, ili ako broj ~lanova lokalnog saveta 

padne na polovinu potrebnog broja, savet biva zakonski raspušten. 

Unutrašnja struktura lokalnog saveta je veoma jednostavna i ograni~ena je 

veli~inom lokalne zajednice, koli~inom vlasništva i godišnjim budètom. U ovom 

pogledu, Zakon o lokalnoj javnoj upravi daje pravo lokalnom savetu samo da 

nominuje svog sekretara i da osniva razne odbore prema profilu i potrebama zajednice. 

Funkcionalna struktura lokalnog saveta prikazana je na slici 1. 

Slika 1. 

Struktura lokalnog saveta u Moldaviji 

Specijalizovani odbor 

Sekretar saveta 

Lokalni savet 



Prema sadašnjem sistemu javne uprave, lokalni savet nema sopstveno 

rukovodstvo – predsedavaju}eg na svakom zasedanju biraju ~lanovi saveta me|u 

sobom – a ne raspolaè ni tehni~kim osobljem. Zakonodavci su u po~etku smatrali 

da bi te tehni~ke usluge trebalo da u celini pruà osoblje gradona~elništva; 

stoga, gradona~elnik saziva zasedanja lokalnog saveta. Savet je telo koje donosi 

odluke, a gradona~elnik je glavni izvršni organ vlasti. Me|u njima nema podre|enosti; 

gradona~elnik je ovlaš}en samo da sprovodi odluke saveta, i stoga je 

njegov ili njen uticaj na savet minimalan. 

Gradona~elnik predstavlja izvršno osoblje komune ili opštine. Gradona~elnicima 

komuna i opština pomaè zamenik gradona~elnika; gradona~elnici judetskih 

centara postavljaju dva zamenika; opštine Balti, Bender i Tiraspolj imaju sva-

296 Moldavija 

ka po tri zamenika gradona~elnika, a glavni gradona~elnik opštine Kišinjev (sa 

posebnim statusom) ima ~etiri zamenika. Za vreme svog mandata, lokalni savet 

postavlja gradona~elništvo kao izvršno telo, koje se sastoji od gradona~elnika, zamenika 

gradona~elnika, sekretara, pretora 16 , na~elnika javne uprave i drugih osoba 

koje vode javne poslove opštine. 

Nasuprot funkcionalnoj strukturi lokalnih saveta, judetski saveti imaju 

sofisticiranu unutrašnju strukturu zbog svoje nove i uve}ane javne slu`be i ekonomskih 

odgovornosti. Prema Zakonu o lokalnoj javnoj upravi, judetski savet postavlja 

stalni odbor kao radno telo i izvršni organ vlasti, a odbor sa~injavaju predsedavaju}i 

judetskog saveta, njegov zamenik i od pet do sedam ~lanova saveta. 

Slika 2. 

Struktura judetskog saveta u Moldaviji 

Judetski 

Judetski savet 

savet 

Predsedavajuæi Predsedavaju}i saveta 

Zamenik 

Stalni 

Stalni 

odbor 

odbor 

sastavljen od od 

èlanova ~lanova 

saveta 

judetskog saveta 

Sekretar 


Tehnièko Tehni~ko ili pomo}no pomoæno 


Specijalizovani odbor odbor 

16 Pretor je na~elnik poslova javne uprave u odgovaraju}em sektoru opštine Kišinjev i 

postavlja se odlukom glavnog gradona~elnika. Opština Kišinjev deli se na pet odvojenih sektora.


2.4. U~eš}e javnosti u procesu donošenja odluka 

Logika administrativne decentralizacije podràva ideju da radikalna reforma 

lokalne vlasti u Moldaviji ne moè doneti pozitivne rezultate bez u~eš}a 

gra|ana u lokalnim poslovima. Prijatno institucionalno okruènje koje osigurava 

korisnu, pravilno usmerenu i inovativnu participaciju ima za cilj da doprinese 

radikalnom redefinisanju statuta lokalnih javnih zvani~nika. Štaviše, u~eš}e 

javnosti moè pomo}i pri stimulisanju integracije iskustava, što promoviše interese 

zajednice i podsti~e inovativne aktivnosti u njenom okviru. 

Ipak, nivo transparentnosti u pogledu aktivnosti lokalnih organizacija vlasti 

u Moldaviji je veoma nizak, što ometa funkcionisanje lokalnih vlasti. Najve}i deo 

informacija koje objavljuju lokalni organi vlasti je formalne prirode i ne predstavlja 

pravu procenu lokalne situacije. Radio-stanice se koriste neefikasno umesto 

da podràvaju razvojne strategije lokalnih vlasti. List Monitorul Oficial, u kome 

se objavljuju zakoni i vladine odluke, distribuira se po visokim komercijalnim cenama, 

što znatno smanjuje pristup javnosti informacijama i normativnim aktima 

koje on sadrì. Specijalizovani ~asopis Akademije za javnu upravu se štampa u 

suviše malom tiraù da bi zadovoljio potrebe lokalnih javnih organa vlasti i zajednica 

za informacijama. Usled akutne nestašice finansijskih sredstava, Vlada 

uopšte ne objavljuje informativne ili nau~ne materijale o problemima javne uprave. 

Gradona~elništva ~ak ne poseduju primerke zakona koji obezbe|uju zakonsku 

osnovu za njihova ovlaš}enja i aktivnosti. 

Nevladine organizacije mogu imati veliku ulogu u identifikaciji prepreka u 

komunikaciji i uticanju na donošenje efikasnijih mehanizama saradnje koji se 

odnose na vlast. Lokalne NVO mogu konkurisati za dobijanje sredstava van zajednica 

koje predstavljaju i usmeriti ih na rešavanje lokalnih problema. 

Zakon o lokalnoj javnoj upravi (1998) nabraja principe gra|anske participacije. 

Transparentnost odluka. Javna svest o problemima kojima treba da se pozabavi 

lokalna vlast vaàn je korak u participaciji zajednice. Bez neophodnih elemenata 

lokalne kulture, gra|ani ne mogu biti uklju~eni u rešavanje problema, pošto 

su otu|eni od procesa donošenja odluka. Besplatan pristup informacijama o aktivnostima 

lokalne uprave i razvojnim programima, kao i procena uticaja upravnih 

odluka neophodan je preduslov za funkcionisanje moderne javne uprave. 

Javnost dnevnog reda. Da bi se poboljšao kvalitet komunikacije izme|u 

lokalnih zvani~nika i zajednice, ~esto se koriste javni pretresi i objavljivanje odluka 

na javnim mestima. Neke lokalne vlasti naginju ka upotrebi postoje}ih radio 

i televizijskih programa da bi osigurali što ve}i auditorijum za svoje kampanje 

ili da bi mobilisali podršku zajednice razvojnim programima. Efikasna lokalna

298 Moldavija 

javna uprava deli ovlaš}enja za donošenje odluka sa gra|anima koje predstavlja, 

što pove}ava efikasnost kroz prenošenje odgovornosti za postizanje ciljeva od 

javnog interesa. 

Javni sastanci. Lokalni saveti imaju obavezu da predo~e javnosti dnevni red 

sa svojih sastanaka, ali pristup javnosti tim sastancima nije dozvoljen, osim u 

slu~ajevima u kojima lokalni savet smatra neophodnim da pozove ,,korisne u~esnike”. 

Sekretar je ovlaš}en da prenese javnosti sve odluke koje donosi lokalni 

savetnik i gradona~elnik. Uopšte uzev, gradona~elnici su ranije odràvali redovne 

sastanke sa stanovnicima svojih izbornih jedinica, iako nije jasno odre|eno da li 

takvi sastanci zahtevaju formalan dnevni red, da li se javni sastanci moraju sazivati, 

kao i da li te nadle`nosti mogu biti prenete na sekretara. 

Ispitivanja javnog mnjenja. Ispitivanja i sondaè javnog mnjenja predstavljaju 

ta~an i profesionalan instrument ocenjivanja raspoloènja javnosti po pitanjima 

od lokalnog interesa. Naàlost, koriš}enje ovih sredstava je još u za~etku, a 

zakoni ne predvi|aju izri~ito potrebu za konsultovanjem stanovništva po pitanjima 



Odmah po raspadu Sovjetskog Saveza, skoro sve bivše sovjetske republike 

suo~ile su se sa izazovima nacionalizma u nastanku. Ve}ina se našla u 

poteško}ama izazvanim pitanjem odre|ivanja najadekvatnijih sredstava za definisanje 

kriterijuma za inkluzivno dràvljanstvo, a ovaj problem postavlja pitanja 

o relevantnosti etniciteta i nacionalnosti u celom regionu. U Moldaviji je 

Ustavom od samog po~etka priznata jednakost svih gra|ana pred zakonom, ,,bez 

obzira na rasu, nacionalnost, poreklo, jezik, veru, pol, društveni poloàj, politi~ku 

pripadnost i tradiciju” 17 . Pa ipak, Ustav predvi|a posebne postupke za izraàvanje 

interesa manjina, uklju~uju}i i odobravanje specijalnog statusa nekim regijama 

Moldavije. Štaviše, Ustavom je propisano da me|unarodni ugovori o osnovnim 

ljudskim pravima, koje je Moldavija potpisala, imaju pravo prvenstva nad 

doma}im zakonima. Zakon o dràvljanstvu usvojen 5. juna 1991. bio je mnogo 

liberalniji nego sli~ni zakoni u drugim bivšim sovjetskim republikama, pošto je 

predvi|ao automatsko davanje moldavskog dràvljanstva legalnim stanovnicima 

Moldavije i klonio se odredaba koje bi mogle povezati dràvljanstvo sa etni~kom 

pripadnoš}u ili poznavanjem zvani~nog jezika. 18 

17 Ustav Republike Moldavije, Poglavlje II, ~lan 16 (2). 

18 Misija KEBS-a u Moldaviji odala je priznanje zakonskim rešenjima o dràvljanstvu nazivaju}i 

ih ,,veoma liberalnim” (Izveštaj Misije od 30. januara do 4. februara 1993).


Separatizam se u Moldaviji ukorenio u vakuumu vlasti koji je stvoren kolapsom 

dràvnog socijalizma; etni~ki populizam postao je najpogodniji i najprivla~niji 

surogat ideologije onoga što je protuma~eno kao spoljna pretnja. 

Etni~ki aktivisti su se podelili na pristalice zapada i pristalice Saveza nezavisnih 

dràva, ~ime su za politizirane glasa~e produbili simboli~ku liniju razgrani~enja. 

Stoga je proglašenje nezavisnosti ozna~ilo novu fazu u konfliktima unutar republike, 

kroz stvaranje i uspon dvaju separatisti~kih pokreta: PMR-a, lociranog 

na isto~noj obali reke Dnjestar, i Gagauske Republike, koja se sastojala od pet rejona 

u ju`nom delu Republike Moldavije. 

Republika Moldavija se od 1991. suo~ava sa rastu}im antagonizmom 

izme|u ideje o nacionalnoj dràvi i svojih nehomogenih regija, što je uravnoteàvanje 

suprotnih nacionalnih aspiracija u~inilo prioritetom i unutrašnje i 

spoljne politike. Bot, Dnjestrija i Gagauzija se od 1991. me|usobno podràvaju 

u suprotstavljanju vladi u Kišinjevu, po principu ,,neprijatelj mog neprijatelja moj 

je prijatelj”. Iako je shva}eno da je dnjestarska secesija predstavljala slu~aj politiziranog 

regionalizma, 19 druga dva regionalna sukoba bila su uglavnom etni~ka 

i stoga je neophodno opisati sredstva koja su koriš}ena za smirivanje grupnih tenzija. 

Nacionalno bu|enje me|u Gagauzima i Bugarima sledilo je opšti politi~ki 

pokret u Moldaviji na kraju perestrojke. Njihovi aktivisti zahtevali su garancije 

za opstanak njihove nacionalne kulture, ali sa razli~itim stepenima odlu~nosti. 

Devetnaestog avgusta 1991. u Komratu je proglašena samozvana Gagauska 

Republika i, iako ju je Kišinjev poništio, ona je dala gagauskoj manjini 20 ve}i 

ose}aj zajedni~kog identiteta. Ipak, posle tri godine ekonomskih i politi~kih sukoba, 

umerenije gagauske vo|e prevladale su nad ekstremistima u Komratu i stoga 

je posle usvajanja prvog moldavskog Ustava i parlamentarnih izbora došlo do opipljivog 

pribliàvanja izme|u gagauskih lidera i Kišinjeva. Iako je Kišinjev priznao 

nacionalnu gagausku autonomiju, koja je ovlaš}ena da ima svoja sopstvena 

zakonodavna i izvršna tela, Gagauzi su morali da se odreknu svojih zahteva o 

odvojenoj dràvnosti i prihvate da se bave svojim etnoteritorijalnim interesima 

isklju~ivo unutar ustavnog okvira integrisane Republike Moldavije. Zakon o 

Gagauz Jeriju definiše ga kao ,,nacionalno-teritorijalnu administrativnu 

tvorevinu”, a 1995. je odràn i referendum sa ciljem da ujedini naselja u kojima 

Gagauzi ~ine manje od pedeset odsto populacije. Iako je gagauska teritorijalna 

19 Pal Kolsto, Russians in the Former Soviet Republics, Irredentism and Separatism: 

Moldova, London: Hurst & Company, 158. 

20 Gaguzi broje 153.300 ljudi, ili oko 3,5 odsto stanovništva Moldavije, i ~etvrta su po veli~ini 

etni~ka grupa.

300 Moldavija 

autonomija u po~etku naišla na otpor u Kišinjevu, ~injenica da je ovaj dogovor 

garantovao teritorijalni integritet Moldavije i istovremeno podstakao decentralizaciju 

i pluralizaciju na regionalnom nivou dovela je do opšte pozitivne promene 

stavova prema ovoj teritorijalnoj autonomiji. 

Baškan (glavar) i Halk Toplušu (Narodna skupština) izabrani su 1995. sa ciljem 

da ex officio predstavljaju ovu autonomnu regiju kod Vlade u Kišinjevu. 

Uvo|enje autonomije neki gagauski lideri propratili su àlbom da jednodomni 

Parlament Republike Moldavije ne odraàva njihove probleme, zahtevaju}i pomo} 

od moldavskog predsednika u obezbe|ivanju više mesta za gagauske poslanike. 

U ovim zahtevima nije bliè odre|en na~in na koji bi se ovo ostvarilo, niti je razjašnjen 

poloàj pripadnika gagauskog naroda koji ne ìve u autonomnoj jedinici 

posle ponovnog prebrojavanja etni~kih kvota u svim ograncima centralne vlasti 

i u Parlamentu. U stvari, zastupljenost Gagauza u centralnoj vlasti srazmerna je 

ili ~ak ve}a od njihovog udela u celokupnom stanovništvu. 21 Još jedna briga 

gagauskih vo|a je to što bi skorašnja reforma lokalne vlasti mogla da umanji njihovu 

teritorijalno-samoupravnu prednost u pore|enju sa drugim teritorijalnim jedinicama 

u Moldaviji. Paradoksalan stav novousvojene Narodne skupštine iz 

1999. bio je uslovljen ~injenicom da su lideri stare garde iz bivše Gagauske 

Republike ponovo dobili na lokalnim izborima 1999, kao i time što je me|u 

novom ve}inom u gagauskoj skupštini najraširenija pretpostavka da ,,Komrat ne}e 

prihvatiti jednak tretman sa ostalim okruzima Republike Moldavije” 22 . Iako se 

slaù da Republika Moldavija nije federacija i da je dvodomni parlament uvek 

tvr|i po zakonodavnim pitanjima, lideri iz Komrata zastupali su stav da je 

,,Osniva~ki akt UTAG-a (Uloènije) stvaran lokalni Ustav koji ima pravo prvenstva 

nad svim drugim zakonima koje donosi parlament (sa izuzetkom Ustava 

Moldavije).” Uopšte uzev, ekonomske poteško}e u regiji i relativna slabost 

gra|anskog društva dozvoljavaju regionalnim vo|ama da se upuštaju u stalno nadmetanje 

sa centralnom vlaš}u, jer se ovo objektivno pokazuje kao jedini stalni 

,,reaktiv” koji bi narodu mogao da pomogne da zaboravi svoje realne probleme. 

Nasuprot Gagauzima i dnjestarskoj eliti, bugarska zajednica nije postavljala 

iredentisti~ke ili separatisti~ke zahteve. 23 U stvari, Kišinjev je ovakvom lojalnom 

stavu odao priznanje svojom tolerantnom politikom prema bugarskoj etni~koj zajednici. 

Od 1998, kada su ponovo po~ele diskusije o usvajanju novog Zakona o 

21 Podatke je pruìo Odsek za dràvnu statistiku Vlade Republike Moldavije, februar 1998, 

br. 01-11/32. 

22 Intervju sa Mihailom Kendigelijanom, Komrat, 23. decembar 1999, BASA-Press. 

23 Pripadnici bugarskog naroda u Moldaviji broje oko 88.400 ljudi (ili dva odsto celokupnog 

stanovništva).


teritorijalno-administrativnoj organizaciji, na dnevni red javne rasprave došla je 

glasna inicijativa za odràvanje odvojenog okruga Taraklija. Krive}i centralnu 

vlast za davanje autonomije gagauskoj zajednici a istovremeno ignorisanje 

odanosti bugarske zajednice principu jedinstva i nedeljivosti zemlje, 24 rejonski 

zvani~nici organizovali su kampanju za osuje}ivanje priklju~enja grada Taraklija 

i drugih naseljenih mesta ve}em okrugu Kahul. U stvari, rejonska uprava je uìvala 

podršku lokalnog stanovništva (uklju~uju}i Ukrajince, Ruse i Gagauze) za svoje 

zahteve za oblikom administrativne vlasti a ne etnoteritorijalne autonomije, koju 

bi bilo teško posti}i i opravdati 25 . Skriveni razlozi za pravljenje ovakve adminstrativne 

razlike se, pak, mogu objasniti sloènim preplitanjem ekonomskih, politi~kih 

i društvenih interesa koji su krajem 1998. stvorili jak podsticaj postojanju 

odvojene teritorijalno-administrativne jedinice. Novi judet je trebalo da štiti statut 

ekonomskih zona Tvardice i Taraklije, koje zauzimaju strategijski poloàj du` 

ukrajinske granice i imaju veoma širok okvir za (ponekad nezakonite) poslovne 

operacije. Društveni interesi ìtelja Taraklije pore|eni su sa ,,bogatim” kvalitetom 

ìvota stanovništva okruga Kahul i Gagauz Jerija 26 , što je uprava rejona 

Taraklija ~esto objašnjavala kao posledicu zadràvanja zadru`nih farmi (nasuprot 

okrugu Kahul, u kome su zadru`ne farme nestale kao posledica zemljišne privatizacije). 

Uprkos stavu vladaju}e koalicije (ADR) da ne dozvoli stvaranje nove 

,,etni~ke enklave”, me|unarodni pritisci dopunjavali su se sa unutrašnjim politi~kim 

razlozima, što je rezultiralo amandmanom na Zakon o teritorijalno-administrativnoj 

organizaciji Republike Moldavije i stvaranjem odvojenog okruga 

Taraklija. 

2.6. Lokalna vlast i nevladine organizacije, me|unarodni kontakti 

Raspad SSSR-a prouzrokovao je veliki porast broja nevladinih organizacija 

(NVO). Koriste}i se blagodetima demokratizacije, stotine NVO registrovane 

su u Ministarstvu pravde. Ve}ina ekonomskih teorija o voluntarnom sektoru slaè 

se da je potra`nja za ovakvim organizacijama rezultat neuspeha trìšta i vlasti da 

pruè kvalitetne usluge. 27 Sa ove ta~ke gledišta, potra`nja za ovim organizacijama 

u Moldaviji je osobito velika i, posebno na polju lokalne i regionalne vlasti, 

24 Deklaracija Sastanka u Tarakliji, 7. novembar 1998, koja je bila upu}ena predsedniku 

Moldavije, kao i predsedavaju}em i poslanicima Parlamenta Republike Moldavije. 

25 Deklaracija koju su usvojili rejon Taraklija i ~lanovi lokalnog saveta, 2. novembar 1998. 

26 U stvari, ova ekonomska prednost spre~ila je Bugare i Gagauze da zahtevaju ujedinjenje 

sa Gagauzijom, što odraàva o~igledno socijalno poreklo nejednakosti u ju`noj Moldaviji. 

27 H. Hausmann, Non-profit Sphere: A Study, New Haven, Conn., Yale University Press, 1987.

302 Moldavija 

od nekomercijalnog sektora u nastanku o~ekuje se da odigra kriti~nu ulogu. 

Lokalni i centralni organi vlasti niti imaju resurse niti su navikli da odgovaraju 

na rastu}u raznolikost potreba gra|ana. U stvari, uloga NVO ostaje nesigurna 

usled krhkosti gra|anskog društva, svakodnevnih frustracija stanovništva i nedostatka 

sredstava. 

U Moldaviji je trenutno registrovano više od hiljadu ~etiri stotine NVO, ali 

se manje od dva odsto njih bavi prvenstveno pitanjima lokalne vlasti. Razvoj 

volonterskog sektora pokušava da zadovolji ìvotnu potrebu postkomunisti~kih 

društava. Dràva ne pravi razliku prilikom oporezivanja neprofitnih NVO i profitnih 

preduze}a 28 , što dozvoljava finansijskim organima da zatvore ili zamrznu 

bankovne ra~une NVO bez posebnog sudskog rešenja. Zakonsko ure|enje nevladinih 

aktivnosti u Moldaviji niti je dovršeno niti dozvoljava da NVO rade zajedni~ke 

projekte sa lokalnim organima vlasti. U januaru 1996. Parlamentu je podnet 

novi Zakon o nevladinim nekomercijalnim organizacijama; ovaj zakon je brzo 

usvojen i predsednik ga je proglasio bez ikakve diskusije. Iako novi zakon naizgled 

prevazilazi nekoliko propusta u prethodnim zakonskim rešenjima, povelo se 

nekoliko rasprava zbog odredaba koje su shva}ene kao optere}enje lokalnih NVO. 

Jedna od najslabijih ta~aka ovog zakona je ograni~enost sredstava koja 

se obezbe|uju ovom sektoru i nerešeni sporovi oko vlasništva i filantropije. 

Moldavski zakon o filantropiji i sponzorstvu reguliše samo aktivnost filantropskih 

i dobrotvornih organizacija, dok zakon o javnim organizacijama tek 

treba da bude donet. Nekomercijalni sektor je tako|e zabrinut zbog 

,,prekomerne polarizacije” NVO; neke dozvoljavaju da njima manipuliše 

dràva ili vladaju}a partija, postavljaju sebi politi~ke ciljeve i koriste se 

povlaš}enim poloàjem koji im dràva obezbe|uje finansijskom podrškom, 

lakšim pristupom informacijama itd. Prema nekim saznanjima, otprilike 

dvadeset pet odsto NVO su ,,kvazidràvne” 29 . Sli~na situacija javlja se i kod 

NVO koje zastupaju izabrane lokalne javne zvani~nike; njih ima oko petnaest 

i na regionalnom i na nacionalnom nivou. Dok neke za cilj imaju zastupanje 

izabranih zvani~nika, druge jednostavno pokušavaju da pruè podršku reformi 

lokalne javne uprave. êsto se javljaju sukobi interesa, jer ih oskudnost 

sredstava i politi~ka pripadnost dele na neprijateljski raspoloène tabore, ali, 

uopšte uzev, opšti je stav da za sve njih postoji uloga pri sprovo|enju novih 

zakona o lokalnoj vlasti. 

28 Na primer, NVO su primorane da pla}aju mese~na davanja u socijalni fond; davanja za 

poslodavce; davanja za vodu, ekologiju i opremu i davanja sindikatima (~ak iako poslodavci nisu 

~lanovi sindikata). 

29 Prema rezultatima upitnika koji je u julu 1995. pripremila fondacija IFES-Moldavija na 

uzorku od sto dvadeset NVO.


Lokalne vlasti imaju pravo da uspostavljaju razli~ite oblike partnerstava, inicijativa 

za saradnju i projekte bratimljenja sa inostranim mestima. Sva partnerstva 

se planiraju prema stvarnim potrebama ugovorima sa sli~nim telima u oblastima 

urbanisti~kog planiranja, teritorijalne organizacije, komunalne uprave, transporta 

i komunikacija, zaštite ìvotne sredine, trgovine, obrazovanja, zdravstvene 

zaštite, kulture i umetnosti, turizma i sporta, izgradnje i infrastrukture, javnih 

slu`bi i drugih domena od zajedni~kog lokalnog interesa. 

3. LOKALNA UPRAVA, PRU@ANJE USLUGA 

3.1. Struktura i delovanje lokalne uprave 

Uvo|enje novog sistema lokalne javne uprave zahteva nove mehanizme 

funkcionisanja. Zakon o lokalnoj javnoj upravi daje lokalnom savetu pravo da 

odobrava statute i druge regulacione akte neophodne za funkcionisanje lokalne 

vlasti. Ovaj postupak obi~no pokre}e gradona~elnik, a na~ini sprovo|enja zavise 

od toga koja je administrativna struktura usvojena, prema oblicima i modelima 

koje je odobrila Vlada, uklju~uju}i organizaciju osoblja gradona~elništva 

i drugih autonomnih izvršnih struktura ili javnih slu`bi koje nadgleda lokalni 

savet. 

Prema odredbama Zakona o lokalnoj javnoj upravi, lokalni saveti imaju 

ovlaš}enje da postave sekretara po predlogu gradona~elnika. Isto vaì i za judetski 

savet, koji tako|e odobrava platni spisak i broj zaposlenih u judetu, i nominuje 

na~elnike judetskih odeljenja za finansije, privredu i reforme, obrazovanje, 

zdravstvenu zaštitu, kulturu, socijalnu zaštitu i druge slu`be koje su pod jurisdikcijom 

saveta. Sekretar lokalnog saveta istovremeno obavlja funkciju sekretara 

komune ili opštine, a sekretar judetskog saveta je istovremeno i sekretar stalnog 

odbora. Sekretari lokalnih i judetskih saveta uìvaju prava javnih zvani~nika u 

skladu sa posebnim zakonima i moraju da imaju diplomu u oblasti prava ili javne 

uprave. Pošto sekretari potpadaju pod jurisdikciju Zakona o dràvnoj slu`bi, ne 

mogu biti ~lanovi politi~kih stranaka ili organizacija. Zakon o lokalnoj javnoj upravi 

sekretarima daje mnoge prerogative, uklju~uju}i i slede}e: 

– odgovornost za osiguravanje legaliteta svih odluka saveta; 

– nadzor nad odeljenjima i osobljem gradona~elništva; 

– pripremu svih materijala potrebnih za sednice saveta; 

– objavljivanje odluka lokalnog saveta i gradona~elnika; 

– ispunjavanje uloge javnog bele`nika; 

– organizaciju i koordinaciju svih institucija lokalne vlasti.

304 Moldavija 

Personal gradona~elništava i osoblje judetskog saveta tvore dve odvojene 

kategorije: 1) javni zvani~nici, koji spadaju u dràvnu slu`bu, i 2) tehni~ko osoblje, 

sa kojima se odnosi ure|uju zakonom o radu. Centralna vlada je napravila 

i lokalnim savetima preporu~ila šemu osoblja koja nije obavezna, ali odre|uje 

maksimalan broj tehni~kog osoblja za komune i gradove. 

Tabela 5. 

Broj zaposlenih u lokalnim vlastima u Moldaviji, 1999. 

Jedinica Broj jedinica Broj zaposlenih 

Gradona~elništva komuna i opština 158 7.000 

Judetski saveti 10 450 

Prefekture 10 225 

Koli~inu izvršnog osoblja odre|uje više faktora, uklju~uju}i i slede}e: 

– veli~ina populacije teritorijalno-administrativne jedinice; 

– stepen društveno-ekonomskog razvoja teritorijalno-administrativne jedinice; 

– finansijski resursi dostupni u budètu teritorijalno-administrativne jedinice 

za osoblje; 

– veli~ina teritorijalno-administrativne jedinice. 

U skladu sa zakonom, savet razmatra sve ove faktore prilikom odobravanja 

šeme osoblja i personala. Preporuke centralne vlade bi trebalo smatrati narušavanjem 

inicijative lokalnog saveta nametanjem šeme koja poti~e sa vrha. 

Troškovi osoblja judetskih saveta i svih njihovih odeljenja i direktorata, kao 

i troškovi gradona~elništava, izra~unavaju se prema normativnim aktima koje izdaje 

Vlada (statuti od 15. juna 1999. i 22. jula 1999, kao i prema Odluci br. 139 

od 9. februara 1998. o platama javnih zvani~nika i tehni~kog osoblja organa javne 

uprave). Ovaj jedinstven sistem je ostatak starog reìma. Isto se moè re}i i za 

sistem dohodaka javnih zvani~nika i izvršnog osoblja gradona~elništava, za koje 

nivoe plate i socijalnih dodataka odre|uje Ministarstvo finansija. Trebalo bi ustanoviti 

jednoobrazne plate za javne zvani~nike, ali nije neophodno da ih centralna 

Vlada ograni~ava. Pod ovakvim uslovima, dràva moè ustanovljavati jedinstvene 

tarife za poloàje koji primaju subvencije iz dràvnog budèta. Što se ti~e dohotka 

javnih zvani~nika, plate i odobravanje platnih spiskova je nadle`nost koja pripada 

izabranim organima vlasti, ~ije se delovanje zasniva na principu pune upravne 

i finansijske autonomije. Bilo kakvo mešanje dràve na ovom polju je direktno 

narušavanje poslova lokalne vlasti. Dràva moè intervenisati samo u slu~ajevi-


ma kada obezbe|uje dodatne nagrade za izvesne kategorije lokalnih zvani~nika. 

Na primer, dràva moè predvideti pove}anje plate zaposlenima koji potpadaju 

pod odredbe Zakona o javnoj slu`bi; ove plate se zasnivaju na nivou odgovornosti 

poloàja i kvalifikacijama javnog zvani~nika. Stoga, javni zvani~nici mogu profitirati 

od: 

– stepena kvalifikovanosti; 

– duìne slu`bovanja; 

– akademskih diploma; 

– znanja dva ili više stranih jezika koji se koriste na radnom mestu. 

Neke od dodatnih isplata javnim zvani~nicima mogu uklju~ivati finansijske 

nagrade za izvanredne rezultate ili postignute ciljeve. Vlada ustanovljava nivo i 

tip nagrade. 

Slika 7.3 

Organizaciona struktura lokalne vlasti u Moldaviji 

u mestima sa manje od 10.000 stanovnika 

Lokalni savet 

Sekretar 

Gradonaèelnik 

Gradona~elnik 

Zamenik 

Naèelni 

k Na~elnik odseka 

odseka za za 

probleme 

e 

mladih 

mladih 

Šumar 

[umar 

Naèelni 

k Na~elnik odseka 

odseka za vojnu za 

regrutaciju 

vojnu 

regrutaciju 

Finansijska 

Finansijska kancelarija 

kancelarija 

Inženjer 

zemljiš- 

Inènjer 

zemlji{nog 

katastra 

Stražar 

Straàr 

Ku}epa- 

Kuæepazitelj 

Magacio Magacioner 

-ner 

Vozaè 

Voza~

306 Moldavija 

Slika 4. 

Organizaciona struktura judetskih organa vlasti u Moldaviji za judete sa 

više od 40.000 stanovnika 

Judetski savet 

Stalni odbor 

Sekretar 

Predsedavajuæi Predsedavaju}i saveta 

Zamenik Zamenik predsedavaju}eg 

saveta 

predsedavajuæeg saveta 

Pravni 

Pravni 

odsek 

odsek 

Opšto Op{te odeljenje za 

ekonomiju i reforme 

Opšto Op{te finansijsko 

odeljenje 

Odsek za 

javnu javnu upravu 

upravu 

Odsek za 

odnose sa 

javnošæu javno{}u 

Odsek Odsek za za 

civilnu civilnu za{titu 

zaštitu 

Administrativno/finansijski 

odsek 

- 

tivno/finan 

Arhivski 

odsek 


izgradnju, komunalne 

slu`be i saobra}aj 

službe saobraæaj 


arhitektonski i urbanisti~ki 

arhitektonski i 

razvoj 

urbanistièki razvoj 

Odeljenje za za životnu ìvotnu 

okolinu okolinu i prirodne i prirodne resurse 

resurse 

Odeljenje Odeljenje za obrazovanje, za 

obrazovanje, omladinu omladinu 

Odeljenje za kulturu 

Odeljenje za socijalnu 

zaštitu za{titu i zaštitu 

Zdravstveno odeljenje 

Opšte Op{te odeljenje za 

poljoprivredu


Efikasno upravljanje javnim interesima zahteva kompetentno osoblje, adekvatnu 

obuku i profesionalnu posve}enost. Vlada je 20. marta 1998. odobrila jedinstven 

registar svih javnih poloàja, prema kojima su zvani~nici osoblja gradona~elništava 

organizovani po redu zna~aja: 

– drugi red obuhvata sekretare, na~elnike odeljenja i njihove zamenike, 

na~elnike odseka i njihove zamenike; 

– tre}i red obuhvata konsultante, specijaliste za odnose sa javnoš}u, koordinatore 

i druge tehni~ke specijaliste. 

^lanovi lokalnih i judetskih saveta nemaju status javnih zvani~nika; nemaju 

ga ni gradona~elnici, ~iji zakonski status garantuju Ustav, Zakon o lokalnoj 

javnoj upravi i Zakon o izabranim zvani~nicima. 

Me|u najva`nijim pitanjima dràvne slu`be naglasi}emo slede}a: 1) na~in 

zapošljavanja, 2) obuku i profesionalni razvoj i 3) napredovanje u karijeri i unapre|ivanje. 

Zakon o dràvnoj slu`bi predvi|a da se javna radna mesta popunjavaju putem 

nominovanja i postavljanja ili otvorenog konkursa. Zakon predvi|a da je postavljanje 

nekoga na javno radno mesto isklju~ivo u nadle`nosti hijerarhijski više vlasti 

ili osobe na koju su izri~ito prenete ove du`nosti. Popunjavanje javnih radnih mesta 

putem izbora ili konkursa vrši javni organ vlasti, koji je tada ovlaš}en da zaposli 

zvani~nika o kome se radi. Treba naglasiti da ovi propisi ne objašnjavaju 

metod koji treba koristiti za popunjavanje svakog poloàja, ostavljaju}i kona~nu 

odluku najvišem telu javnog organa vlasti o kome je re~. Ova situacija nije poèljna 

zbog duge istorije zapošljavanja isklju~ivo prema kriterijumu lojalnosti a ne 

na osnovu profesionalnih kvalifikacija. Drugi problem personalne politike je politi~ka 

pripadnost javnih zvani~nika, ~ija je profesionalna sudbina vezana za sudbinu 

partije kojoj pripadaju. Zapošljavanje i postavljanje na javna radna mesta trebalo 

bi obavljati samo putem neposrednog konkursa. 

Upravljanje lokalnim zadacima i izvršavanje lokalne i regionalne politike zahtevaju 

kompetentno i obu~eno osoblje. Za sada se obukom i profesionalnim 

razvojem javnih zvani~nika bavi Akademija za javnu upravu, koju je Vlada osnovala 

1993. sa izri~itim ciljem da obezbe|uje postdiplomsko obrazovanje (dvogodišnji 

program za studente koji poha|aju punu nastavu i trogodišnji program 

za one koji povremeno poha|aju nastavu). Akademija nudi primenjenu i konceptualnu 

obuku iz istorije, teorije i prakse javne uprave, prava, ekonomije, 

društvenih nauka, teorije i prakse me|unarodnih odnosa, javnog i privatnog 

menad`menta, informacionih sistema i ìvih jezika. Diplomci Akademije tako|e 

imaju pristup informacijama iz ove oblasti iz drugih zemalja. Do danas je 517 ljudi 

diplomiralo na Akademiji, od kojih je 192 zaposleno u centralnim dràvnim 

telima a 325 u lokalnim organima javne uprave.

308 Moldavija 

Od školske 1997/98. godine, Akademija nudi i program osnovnih studija iz 

oblasti javne uprave. 30 Nekoliko drugih univerziteta tako|e pruàju posebne kurseve 

iz oblasti javne uprave studentima koji èle da pokušaju da se zaposle na 

javnim radnim mestima. Profesionalni razvoj javnih zvani~nika je zakonska 

du`nost koju predvi|aju odredbe Zakona o dràvnoj slu`bi; svaki dràvni 

slu`benik mora da završi program rekvalifikacije bar jednom u svake ~etiri godine. 

Rekvalifikacija je du`nost dràvnog Odeljenja za personalnu politiku i 

Akademije za javnu upravu. Od 1994. do 1998, 1.767 izabranih predstavnika i 

dràvnih slu`benika koristili su se kratkoro~nim i srednjoro~nim kursevima profesionalnog 

razvoja koje Akademija nudi. 

Izri~ite odredbe Zakona o dràvnoj slu`bi predvi|aju napredovanje javnih 

zvani~nika u karijeri. Kod onih koji brzo napreduju prime}uju se znatno bolji 

rezultati u obavljanju aktivnosti, oni kreiraju inicijative koje njima hijerarhijski 

nadre|eni veoma poštuju, a i posve}uju napore unapre|ivanju svojih profesionalnih 

veština. Da bi se poboljšao kvalitet dràvne slu`be, da bi se unapredio proces 

zapošljavanja i da bi se stimulisao profesionalni razvoj, dràvni slu`benici 

moraju da poloè ispite bar jednom u svake tri godine. Lokalne vlasti su ovlaš}ene 

da stvaraju posebne odbore za ovakvo profesionalno ocenjivanje koji procenjuju 

aktivnosti, veštine, legalnu kompetentnost, sposobnost za rad sa javnoš}u i 

uskla|enost sa poloàjem svih lokalnih javnih zvani~nika. U skladu sa tim procenama, 

javni organ vlasti o kome je re~ odlu~uje o dodeljivanju novih stupnjeva 

u slu`bi, povišica ili smanjivanja plate, preporuka za kvalifikacione kurseve i 

uklju~ivanje u dràvnu bazu podataka o rezervnom osoblju. 

3.2. Pruànje usluga na lokalnom nivou 

Decentralizacija se ~esto smatra klju~nim elementom efikasnog upravljanja 

javnim poslovima i osnovni je princip za lokalnu javnu upravu prema odredbama 

Ustava Republike Moldavije. Zakon o lokalnoj javnoj upravi dalje razvija ovaj princip, 

putem definisanja kompetencija komune, opštine i judeta, definišu}i decentralizovane 

slu`be kao ,,one koje su prenete iz nadle`nosti centralne vlasti i organizovane 

autonomno davanjem teritorijalno-administrativnoj jedinici resursa i prava 

na samoupravu.” Lokalne javne slu`be na svakom polju aktivnosti uspostavlja 

lokalni savet po predlogu gradona~elnika i one se bave posebnim lokalnim potrebama 

u granicama finansijskih resursa kojima raspolaù. Gradona~elnik je odgovoran 

za definisanje javnih usluga koje stanovništvo o~ekuje, i podnosi predloge 

30 Public Administration Programs in the Republic of Moldova, prepared in November 1999 

for NISPAcee Research Program, Evaluation of Academic Programs in the Field of Public 

Administration and Their Degree of Europeanization.


lokalnom savetu za stvaranje novih javnih slu`bi. Javne potrebe utvr|uju se putem 

li~nih razgovora, lokalnih ispitivanja javnog mnenja, javnih pretresa, sastanaka 

saveta i delovanjem NVO. 

Glavni prerogativi lokalnog saveta na polju organizacije javnih slu`bi da: 

– Odobrava, po gradona~elnikovoj preporuci, strukturu osoblja za sve agencije 

i javne slu`be koje nadgleda lokalni savet. 

– Odobrava lokalni budèt i primenjuje i upravlja rashodima za javne slu`be 

– Stvara javne ustanove i lokalne kompanije, daje odobrenja za izdavanje u 

najam i zakup imovine i lokalnih javnih slu`bi koje podleù pod njegova 

ovlaš}enja i doprinosi statutarnim fondovima komercijalnih društava za realizaciju 

javnih radova i usluga. 

– Obezbe|uje sve neophodne uslove za funkcionisanje njemu podre|enih 

obrazovnih, kulturnih i zdravstvenih institucija. 

– Nominuje i razrešava šefove kompanija i javnih institucija pod njegovom 

jurisdikcijom. 

– Organizuje i odràva javne komunalne slu`be, uklju~uju}i lokalni transport 

i stanovanje. 

– Odràva javni red, zaštitu ljudskih prava i sloboda i postavlja na~elnike 

opštinske policije i sektorske policije (po potvrdi na~elnika judetske policije). 

– Osniva razli~ite donatorske organizacije od lokalnog interesa. 

– Odobrava asocijacije sa drugim lokalnim i judetskim javnim organima 

vlasti radi realizacije usluga od javnog interesa, kao i saradnju sa doma}im i stranim 

kompanijama koje za cilj imaju rad u korist javnosti. 

Lokalni savet tako|e igra zna~ajnu ulogu u ustanovljavanju cene koštanja 

i nadoknade za pruànje usluga na lokalnom nivou. Stoga, saveti mogu ustanovljavati 

doprinose za usluge koje se pruàju, ustanovljavati doprinose za 

pokrivanje troškova stvaranja i odràvanja javnih slu`bi i odre|ivati cene koje 

treba da plate korisnici usluga. Lokalni savet je tako|e ovlaš}en da odredi kako 

}e se tako prikupljeni doprinosi koristiti: moè kanalisati prihode u lokalni 

budèt, usmeriti ih na razvoj neke usluge ili pridodati tim resursima sredstva 

iz lokalnog budèta za podršku drugim projektima. Zakonom je predvi|eno da 

sve odluke koje usvoje lokalni organi vlasti a odnose se na distribuciju resursa 

od doprinosa gradona~elništvo mora ista}i na javnom mestu i objaviti u 

medijima.

310 Moldavija 

Slika 7.5 

Nadle`nosti i ovlaš}enja lokalne vlasti u Moldaviji 

Lokalni savet 

Lokalni savet 

Lokalni savet 

OpštiOp{ti 

prerogativi 

ustanovljeni 

ustanovljeni 

Zakonom o lokalnoj 

Zakonom samoupravi o 

lokalnoj 

Putevi 

Putevi 

Zdravs 

tvene 

usluge 

Zdravstvene 

Teritorijalno 

ureðenje 

ure|enje 

Teritorijalno 

Komuna 

Komunalne 

službe 

slu`be 

Socija 

Socijalna 

zaštit 

za{tita 

a 

Škole, 

[kole, 

obdani 

obdani{ta 

štaitd. 

itd. 

Gradona~elnik je jedini organ vlasti koji upravlja lokalnim javnim slu`bama 

i osigurava funkcionisanje civilne zaštite i socijalnih slu`bi. Od gradona~elnika 

se o~ekuje da predlaè lokalnom savetu postavljanje i razrešavanje šefova lokalnih 

kompanija i javnih institucija pod jurisdikcijom lokalnog saveta. Statuti lokalnog 

saveta regulišu aktivnosti svih lokalnih javnih slu`bi. Nekoliko odredaba izvedenih 

iz Zakona o dràvnoj slu`bi reguliše zapošljavanje, nadoknadu, razrešivanje, prava 

i du`nosti zvani~nika u pitanju. 

Zbog rastu}ih ekonomskih razlika, usluge koje pruàju komune i opštine zavise 

od ekonomskog rasta i potencijala, socijalne infrastrukture, demografskih indikatora 

i broja poreskih obveznika u svakoj teritorijalno-administrativnoj jedinici. 

O~igledno je da su mogu}nosti za budètske transfere, mobilizaciju lokalnih resursa 

i mobilizaciju privatnog i nekomercijalnog sektora manje u malim komunama 

nego u velikim gradovima. Uopšte uzev, od komuna se o~ekuje da pruè civilnu 

zaštitu, socijalnu zaštitu za stare i invalide, teritorijalno planiranje i sanitarne us-


luge, odràvanje predškolskih ustanova i škola, odràvanje institucija zdravstvene 

zaštite, odràvanje grobalja, snabdevanje pija}om vodom, protivpoàrnu zaštitu 

i odràvanje lokalnih puteva. 

Judetski saveti su ovlaš}eni da koordiniraju rad lokalnih saveta da bi se 

osiguralo i usmerilo pruànje javnih usluga od judetskog interesa, da odobravaju 

njihove odgovaraju}e propise i obezbe|uju tehni~ke i pravne savete lokalnim 

savetima, osoblju gradona~elništava i organizacijama za pruànje javnih usluga. 

Na judetskom nivou se pruàju slede}e javne usluge: registracija gra|anskih 

akata, starateljstvo, zaštita omladine, arhivske usluge, izgradnja, odràvanje 

puteva od judetskog zna~aja, izgradnja i urbanizacija, koordinacija poslovnih 

aktivnosti, komunalne slu`be od judetskog interesa, socijalna i porodi~na zaštita, 

zdravstvena zaštita i pomo} institucijama zdravstvene zaštite i bolnicama, 

obrazovanje i koordinacija obrazovnih institucija, druge aktivnosti u vezi sa omladinom 

i sportom, koordinacija poljoprivrednog razvoja i zaštita ìvotne okoline. 

Sve ove slu`be bi trebalo da budu potpuno decentralizovane, jer su njihova 

organizacija i registracija po zakonu odgovornost judetskog saveta, a finansijski 

resursi za njihovo sprovo|enje poti~u iz judetskog budèta. Vlada je pre 

izvesnog vremena primorala ministarstva finansija, privrede, obrazovanja, 

zdravlja, rada, socijalne zaštite i porodice, transporta i komunikacija, teritorijalnog 

razvoja i izgradnje i javnih slu`bi da pruè metodološku podršku 

novostvorenim odeljenjima, odsecima i javnim slu`bama od judetskog interesa. 

Neki prerogativi zadovoljavanja opštih javnih potreba ne mogu biti preneti 

na lokalne javne organe vlasti, jer su od interesa za nacionalnu zajednicu; oni su 

odgovornost dràve i zahtevaju šire u~eš}e centralne vlade i njenih teritorijalnih 

predstavnika. Centralna vlada pribliàva ove usluge stanovništvu kroz svoja 

dekoncentrisana odeljenja u judetima, opštinama i komunama. Da bi se osigurao 

efikasan nadzor nad ovim dekoncentrisanim slu`bama, dràva delegira svoje predstavnike 

– prefekte – na judetskom nivou. Kao na~elnik dekoncentrisanih javnih 

slu`bi, prefekt predlaè postavljanje ili razrešenje na~elnika javnih slu`bi koje na 

lokalnom nivou pruàju razna ministarstva, odeljenja i drugi centralni organi vlasti 

(vidi tabelu 6). 31 Mehanizmi decentralizacije i dekoncentracije javnih usluga 

prikazani su na slici 6. 

31 Lista dekoncentrisanih lokalnih javnih slu`bi Kahula, kao što je predvi|eno Odlukom 

prefekta judeta Kahul, br. 29, od 14 juna 1999.

312 Moldavija 

Tabela 6. 

Dekoncentrisane javne slu`be nacionalnih agencija u Moldaviji 

Centralni organ vlasti 

Dekoncentrisana agencija za javne usluge 

Ministarstvo privrede 

Teritorijalna agencija za privatizaciju 

Ministarstvo finansija 

Lokalna fiskalna dràvna inspekcija 

Odsek teritorijalne kontrole i revizije 

Teritorijalna dràvna blagajna 

(Trezorerije) 

Ministarstvo za teritorijalni razvoj, 

Teritorijalna gra|evinska inspekcija 

izgradnju i komunalne slu`be 

Ministarstvo poljoprivrede 

Veterinarska inspekcija 

i lokalne industrije Inspekcija za odabir i reprodukciju kod uzgoja ìvotinja 

Dràvna inspekcija za zaštitu vegetacije 

Dràvna inspekcija za nadzor nad opremom “Interagro” 

Ministarstvo zaštite ìvotne okoline 

Teritorijalna ekološka agencija 

Ministarstvo za rad, 

Inspekcija za zaštitu rada 

socijalnu zaštitu i porodicu 

Kancelarija za radnu snagu 

Ministarstvo nacionalne bezbednosti Teritorijalni odsek za nacionalnu bezbednost 

Ministarstvo odbrane 

Teritorijalni vojni centar 

Ministarstvo unutrašnjih poslova 

Policijska inspekcija 

Ministarstvo pravde 

Teritorijalna kancelarija registracione komore 

Statisti~ko i sociološko odeljenje 

Odsek za statistiku 

Odeljenje za civilnu zaštitu Odsek za civilnu zaštitu i odbranu od nepogoda 

i vanredne okolnosti 

Nacionalna agencija za zemljišne 

Slu`ba za regulaciju zemljišnog 

resurse, katastar i geodeziju 

imovinskog reìma 

Iako su u Moldaviji potvr|eni radikalni koraci u pravcu decentralizovanije 

i efikasnije lokalne uprave, trenutna zakonska rešenja imaju nekoliko mana koje 

stvaraju stalne sukobe izme|u raznih organa vlasti. 

Zakon ne pruà jasno razgrani~enje ovlaš}enja izme|u lokalne javne uprave 

i prefekata. Pošto zakon definiše ovlaš}enja lokalnih vlasti a ne prefekata, postoji 

prakti~no neslaganje izme|u utvr|enih oblika lokalne autonomije. 

Zakon ne pruà jasno razgrani~enje ovlaš}enja izme|u lokalnih zajednica na 

nivou komuna i judeta. 

Zakon ne predvi|a obavezna i fakultativna ovlaš}enja lokalne javne uprave. 

Stoga, cena pruànja javnih usluga ne moè biti pokrivena iz lokalnih budèta. 

Da bi se na ovom polju izbegli sukobi, potreban je novi zakon o organizaciji javnih 

slu`bi ili o decentralizaciji javnih slu`bi.


Slika 6. 

Struktura decentralizacije i dekoncentracije javnih slu`bi u Moldaviji 

Centralna javna uprava 

Centralna javna uprava 

Vlada 

Ministarstva i odeljenja 

Ministarstva i odeljenja 

Prefekt 

Prefekt 

Komunalni, gradski 

i i opštinski op{tinski saveti 

Komunalni, gradski 

Javne službe slu`be od od 

lokalnog interesa 

koje nemaju 

vertikalne veze sa 

centralnom 

javnom upravom 

lokalnog interesa 


javnom raspravom 

javne slu`be od 

Javne službe od 

nacionalnog 

nacionalnog 

intersa 

(ministarstvo interesa 

(ministarstvo odbrane, 

ministarstvo odbrane, 

ministarstvo 

inostranih poslova) 

Judetski saveti 

Judetski saveti 

Javne službe slu`be 

ministarstava i 

centralnih 

centralnih 

agencija 

agencija 

ministarstava i 

Javne slu`be sa 

Javne službe sa 

zajedni~kom 

zajednièkom 

organizacijom i 

upravom 

upravom 

organizacijom i 

Javne slu`be od 

Javne službe od 

judetskog interesa 

koje nemaju 


vertikalne v eze sa 

centralnom 

centralnom 



U skladu sa zakonskim rešenjima, javne slu`be se u Republici Moldaviji organizuju 

na osnovu slede}ih zakonsko-organizacionih oblika: 

– Izdavanje u najam javne slu`be ili javnih resursa, na maksimalan rok od 

trideset godina, privatnom subjektu od koga se o~ekuje da pruà ovu uslugu na 

sopstveni rizik.

314 Moldavija 

– Izdavanje u zakup dela javnih resursa fizi~kom ili pravnom licu u cilju 

obezbe|ivanja pruànja izvesnih javnih usluga (posebno gazdovanja vodom ili 

parking prostora). 

– Stvaranje malih preduze}a radi samostalnog upravljanja javnim slu`bama. 

– Saradnja sa nekomercijalnim sektorom u cilju obezbe|ivanja socijalnih ili 

obrazovnih usluga, što stimuliše participaciju gra|ana. 

– Udruìvanje sa drugim komunama u cilju pruànja usluga od koristi svim 

udruènim zajednicama. 


4.1. Struktura lokalnih javnih finansija 

Donošenje novih zakona o lokalnoj vlasti još uvek nije uspelo da reši nepodudarnosti 

izme|u nivoa administrativnih odgovornosti, nadle`nosti i zadataka 

poverenih lokalnim javnim organima vlasti i restriktivne prirode finansijskih sredstava 

kojima oni raspolaù. 32 Pokušaj da se ova fundamentalna nejednakost prevazi|e 

uspeo je u novousvojenom Zakonu o lokalnim javnim finansijama. Ovaj 

zakon je smatran odlu~uju}im korakom u razjašnjavanju nadle`nosti vezanih za 

pravljenje javnih troškova, podelu prihoda izme|u raznih budèta teritorijalno- 

-administrativnih jedinica, obezbe|ivanje uravnoteènije distribucije prihoda, 

poboljšavanje budètskih procedura itd. Uopšte uzev, ovaj zakon ima cilj da 

sankcioniše pravo lokalnih vlasti da koriste svoje finansijske resurse slobodno i 

u skladu sa sopstvenim pojedina~nim nadle`nostima unutar okvira nacionalne 

ekonomije. 

Ve}i deo lokalnih resursa sakuplja se putem poreza. U skladu sa svojim potrebama, 

lokalni saveti mogu odre|ivati koli~inu tih poreza. Sa druge strane, pokušalo 

se da se pomogne lokalnim i judetskim savetima koji imaju nizak pojedina~an 

potencijal za zaradu. Proces adaptacije dràvnog fiskalnog sistema potrebama i 

nivou ovlaš}enja lokalnih vlasti je neophodan, jer budètski rashodi trenutno premašuju 

prihode. Budètski deficit je 1994. iznosio otprilike 4,7 odsto celokupnog 

BNP; 1995. 4,7 odsto; 1995. 4,9 odsto; 1996. 3,3 odsto; 1997. 3 odsto; i 1998. 

3,5 odsto. Kao posledica ovoga, ulaganje u lokalni ekonomski razvoj ne postoji. 

Prema novim zakonskim rešenjima, struktura lokalnih javnih finansija u 

Moldaviji je slede}a: 

32 Trenutno se finansijski odnosi izme|u centralne i lokalnih vlasti regulišu Zakonom o 

budètskom sistemu i budètskom procesu (br. 847-XIII, donetim u maju 1996), Zakonom o 

lokalnoj javnoj upravi i Zakonom o lokalnim javnim finansijama, donetim 1999. (br. 490-XIV) i 

primenjivanim od 1. januara 2000.


– Budèti judetskih i teritorijalnih autonomnih jedinica (Gagauz Jeri i opština 

Kišinjev). 

– Lokalni budèti koji predstavljaju prihode i rashode komuna i opština; 

– Vanbudètska sredstva, ~ije izvore i namene odobravaju saveti teritorijalno-administrativne 

jedinice, a prikupljaju se od dobrovoljnih priloga ekonomskih 

subjekata i gra|ana u cilju postizanja odre|enih javnih ciljeva; prihodi sakupljeni 

od lokalnih lutrija i takmi~enja; i drugi resursi koji se ne prenose u centralni 

budèt. 33 Jasno razgrani~enje prihoda izme|u budèta teritorijalno-administrativnih 

jedinica uklju~uje: 

Judeti, autonomne teritorijalne jedinice i Opština Kišinjev: 

– porez na prihod od preduzetni~kih delatnosti – najmanje pedeset odsto; 

– porez na dodatnu vrednost lokalnih proizvoda – najmanje deset odsto; 

– porez na puteve prikupljen od vlasnika automobila registrovanih u 

Republici Moldaviji – najmanje pedeset odsto; 

– porez na prirodne resurse; 

– ostali porezi i prihodi predvi|eni zakonom. 

Lokalni budèti (komune, gradovi i opštine): 

– udeo u porezu na prihod od preduzetni~kih delatnosti; 

– porez na dodatnu vrednost lokalnih proizvoda (odre|uju ga judetski finansijski 

organi); 

– porez na prihod fizi~kih lica; 

– porez na nekretnine i zemlju; 

– porezi i prihodi odre|eni zakonskim rešenjima. 

Novo zakonsko rešenje o lokalnim finansijama poseduje nekoliko inovativnih 

elemenata od kojih se o~ekuje da znatno poboljšaju finansijsku situaciju 

lokalnih vlasti. Zakon dozvoljava dve vrste transfera: 1) finansijsku pomo} i 2) 

posebne namene za izvršavanje funkcija prenetih od Vlade. 

4.2. Porezi 

Prikupljanje poreza i drugih lokalnih prihoda reguliše Zakon o finansijama 

br. 1163-XIII (24. april 1997) i Zakon o lokalnim porezima i prihodima br. 186- 

XIII (19. jul 1994). Trenutni finansijski sistem sadrì slede}e poreze: na zemlju, 

33 Budèt svake teritorijalno-administrativne jedinice sadrì budète svih javnih institucija 

sa odgovaraju}e teritorije koje primaju finansijsku pomo} od odgovaraju}ih javnih organa vlasti.

316 Moldavija 

nekretnine, koriš}enje prirodnih resursa, teritorijalnu organizaciju, organizaciju 

raznih lokalnih tendera ili lutrija, hotele, oglašavanje, lokalne simbole, postavljanje 

komercijalnih jedinica, pijace, parkiranje automobila, klimatski tretman, 

ku}ne ljubimce, televiziju, dràvne grani~ne prelaze, pravo na prodaju u carinskoj 

zoni i usluge prevoza putnika. 

Posle donošenja Zakona o lokalnim porezima i prihodima, celokupni prihodi 

lokalnih budèta iznosili su oko 12 miliona leja. Prema podacima koje je pruìlo 

Odeljenje lokalnih poreza i prihoda Ministarstva finansija, oko 40 miliona leja 

sakupili su poreznici na datim teritorijama. Od celokupnog broja od 644 

gradona~elništva u Republici Moldaviji, samo osamdeset jedan odsto njih 

odredili su posebne lokalne poreze po odredbama novog finansijskog zakona. 

Stoga, od osamdeset dva gradona~elništva u judetu Balti, samo šezdeset osam je 

odredilo lokalne poreze; samo ~etrdeset jedno od sedamdeset tri gradona~elništva 

u judetu Edinet sledilo je njihov primer; a ~etrdeset šest od sedamdeset dva u 

judetu Orhej u~inili su isto. înjenica da oko devetnaest procenata postoje}ih 

gradona~elništava nije uspelo da uvede nove lokalne poreze moè se objasniti prvenstveno 

nedostatkom konkretne osposobljenosti na ovom polju. Više od šezdeset 

odsto izabranih gradona~elnika nema nikakvo prethodno iskustvo u lokalnoj 

javnoj upravi. âk i ako gradona~elništva uspeju da se prilagode novim pravilima 

koja name}e finansijsko zakonodavstvo, nove poreze odre|uju samo 

gradona~elnici, a ne savet putem odluka; usled ovoga, ti porezi ~esto premašuju 

granice koje je postavio Parlament. U Moldaviji, sistem nacionalnih poreza i 

dràvnih taksi obuhvata slede}e: 1) porez na prihod, 2) porez na dodatnu vrednost, 

3) pograni~ni porez, 4) privatni porez, 5) carinski porez i 6) porez na puteve. 

Ovi porezi donose oko dve tre}ine svih prihoda. 

Celokupni udeo svih direktnih poreza u dràvnom budètu opao je 1,7 puta 

tokom 1997, dok je udeo indirektnih poraza porastao 1,4 puta. Najve}i deo nekih 

poreza prikupljen je putem administrativnih procedura, kao što su sekvestracija 

proizvodnje, aproprijacija radi prebijanja dugova prema dràvnom budètu i fondu 

socijalne zaštite, zamrzavanje bankovnih ra~una itd. Naravno, ovakve administrativne 

mere ne mogu se koristiti neprekidno, a da ne naškode stvarnim interesima 

preduze}a. Kako je dràvni budèt glavni dèp u koji se prikupljaju prihodi, 

mnogi rejoni i opštine su direktno pregovarali sa politi~arima iz prethodnih 

vlada da bi dobili dodatna sredstva. Ponekad su bili veoma uspešni, iako su politi~ke 

implikacije za lokalne i dràvne finansije bile ozbiljne. Jednakost svih teritorijalno-administrativnih 

jedinica pred zakonom }e u budu}nosti postati 

neizbeàn princip za ceo sistem lokalnih finansija.


4.3. Prihodi 

Tabela 7. 

Struktura prihoda lokalnih vlasti u Moldaviji, 1995-98. (%) 

Vrsta prihoda 1995. 1996. 1997. 1998. 

Porezi i prirezi 68,8 68,4 54,0 55,3 

Transferi iz dràvnog budèta 22,8 18,9 28,3 37,9 

Zajmovi iz dràvnog budèta 7,9 12,7 10,1 1,2 

Zajmovi banaka 0,5 — 7,6 5,6 

Zbir 100,0 100,0 100,0 100,0 

IZVOR: Ministarstvo finansija Republike Moldavije, 10. novembar 1999. 

Prihodi prikupljeni od lokalnih poreza i prireza su dramati~no opali sa 68,8 

odsto u 1995. a 55,3 odsto u 1998, što odraàva evoluciju procesa lokalnog 

ekonomskog razvoja. Transferi iz dràvnog budèta su blago porasli sa 22,8 odsto 

u 1995. na 37,9 odsto u 1998. Prema podacima koje je pruìlo Odeljenje za statistiku, 

dràvni budèt prikuplja izme|u sedamdeset dva i sedamdeset pet odsto 

svih prihoda, što izaziva stalne proteste lokalnih vlasti. Prirodna reakcija na ovo 

je traènje novih transfera iz dràvnog budèta. Zajmovi banaka koje asimiliraju 

lokalne vlasti imaju mali zna~aj, prvenstveno zbog veoma visoke kamatne stope 

koju odre|uje bankarski sektor (izme|u trideset pet i ~etrdeset odsto godišnje), 

dok se ekonomski potencijal ne pove}ava. 

Tabela 8. 

Pregled isplata strane pomo}i po donatorima (hiljade USD) 

Donator 1995. Promena 1996. Promena 1997. Promena 1998. 1999. 

u % u % u % (plan) 

(96/95) (97/96) (98/97) 

Multilateralna: 2.429 41,4 3.435 832,8 32.042 14,8 36.796 41.623 

18 institucija 

(UNDP, 

UNESCO, 

UNICEF, IDA, 

IAEA, SZO, 

itd) 

Van sistema 12.355 -71,0 3.578 9,6 3.920 138,2 9.336 7.697 

Ujedinjenih nacija 

(SE, EBRD, EU, OEBS)

318 Moldavija 


Pregled isplata strane pomo}i po donatorima (hiljade USD) 

Donator 1995. Promena 1996. Promena 1997. Promena 1998. 1999. 

u % u % u % (plan) 

(96/95) (97/96) (98/97) 

Bilateralna: 56.539 -28,6 40.366 2,5 41.378 26,3 52.256 57.806 

15 zemalja 

(SAD, Švedska, 

Rumunija, itd.) 

NVO: 3.072 11,2 3.417 59,9 5.464 78,1 9.731 1.136 

20 organizacija 

(Soros fond, 

Vojska spasa, itd.) 

Zbir 74.395 -31,7 50.796 63,0 82.804 30,6 108.119108.562 

IZVOR: Development Cooperation, Republic of Moldova, 1998 Report, UNDP, 1998. 

Na kraju, javno ra~unovodstvo je organizovano prema mehanizmima budètskog 

knjigovodstva starog reìma. Za razliku od javnih institucija direktno pot~injenih 

dràvi, lokalne institucije se ne finansiraju iz lokalnih finansijskih komora 

(trezorerij) ve} putem finansijskih odseka gradskih, opštinskih i judetskih 

kancelarija. Stoga, lokalne javne institucije, pošto se u potpunosti finansiraju iz 

lokalnog budèta unutar granica koje su postavljene na najvišem nivou, moraju 

da prenesu sve poreze iz plata svojih zaposlenih u lokalne budète. Stoga, lokalne 

budètske isplate poreza na prihod zaposlenih predstavljaju skrivenu otplatu dela 

finansiranja iz dràvnog budèta, a istovremeno i fiktivni izvor prihoda za lokalni 

budèt. 34 Naravno, ovo nisu jedini negativni elementi nasle|eni iz starog sistema 

knjigovodstva, ali primenom novih zakona o javnim finansijama postoje}e rupe 

u ovoj oblasti bi trebalo da se pa`ljivo premoste. 

Tabela 8. prikazuje da spoljni krediti u Republici Moldaviji iz godine u godinu 

rastu. Mnogi novi programi koje donatori predlaù orijentisani su ka lokalnim 

vlastima, i njima se nastoji da se obezbedi odrìvi rast, poboljšaju menadèrske 

sposobnosti lokalnih javnih organa vlasti, pove}aju fleksibilnosti lokalnih institucija 

socijalne zaštite itd. Za sada su donacije u ovim klju~nim poljima prili~no 

ograni~ene. 

34 Mihai Nani, Contabiitatea decontarilor, in revista “Contabilitate si audit”, Nr 7-8 1999, 

Republica Moldova, 50.


4.4. Rashodi 

Tabela 9. pokazuje da proporcija kapitalnih troškova u odnosu na celokupne 

troškove stalno raste, od 2,9 odsto u 1995. do 11,6 odsto u 1998. Uprkos ovom 

pove}anju, kapitalni troškovi su procenjeni na samo 11 odsto celokupnih troškova, 

što ne pokriva potrebe lokalnog razvoja kao celine. Teku}i troškovi predstavljaju 

najve}i deo celokupnih troškova. Troškovi vezani za vra}anje stranih zajmova 

variraju izme|u sedam i devet odsto godišnje. Raspodela troškova po poljima 

data je u tabeli 10. 

Tabela 9. 

Raspodela troškova lokalnih vlasti u Moldaviji, 1995-99. (%) 

Vrsta troškova 1995. 1996. 1997. 1998. 

Teku}i troškovi 89,2 85,2 86,4 76,6 

Kapitalni troškovi 2,9 5,2 6,5 11,6 

Vra}anje stranih zajmova 7,9 9,6 7,1 11,8 

Zbir 100,0 100,0 100,0 100,0 

IZVOR: Ministarstvo finansija Republike Moldavije. 

U strukturi lokalnih budètskih troškova, socijalni i kulturni izdaci dostiù 

skoro šezdeset ~etiri odsto celine. Tranzicija je nametnula nekoliko dramati~nih 

socijalnih izdataka koji su proistekli iz ekonomskog pada, inflacije, nezaposlenosti 

i siromaštva. Broj gra|ana kojima je potrebna socijalna pomo} raste, 

dok su finansijski resursi o~igledno neadekvatni da pokriju potrebe. 

Javno izraèna spremnost centralne vlade da uvede efikasnije politike socijalne 

zaštite i da kompenzuje, bar u izvesnoj meri, pogoršanu materijalnu situaciju 

stanovništva dovela je do porasta socijalnih troškova. O~igledno je da su sadašnje 

mere za rešavanje siromaštva neefikasne i da je lokalni razvoj najviše pogo|en 

odsustvom napretka na polju socijalne zaštite. Imperativ je da lokalni javni organi 

vlasti promovišu efikasniju socijalnu politiku ustanovljenu na radikalno druga~ijim 

osnovama. Ukratko, ona bi trebalo da stvori novo trìšte rada na 

lokalnom nivou, dozvoljavaju}i gra|anima da dostignu pristojan nivo ìvljenja 

sopstvenim snagama i da obezbedi socijalnu zaštitu prema nominativnim principima 

ciljnih korisnika.

320 Moldavija 

Tabela 7.10 

Raspodela troškova lokalnih vlasti u Moldaviji po poljima, 1995-98. (%) 


Privredni 9,1 6,5 5,83 8,6 

Socijalni i kulturni 63,4 66,7 76,5 68 

Uprava lokalne vlasti 4,0 3,4 4,89 8,3 

Drugi troškovi 23,5 23,4 12,78 15,1 

Zbir 100,0 100,0 100,0 100,0 

IZVOR: Odeljenje za statistiku. 

Tabela 7.11 

Namena troškova lokalnih vlasti u Moldaviji, 1995-98. (%) 


Javni red 2,2 2,3 2,5 2,7 

Obrazovanje 40,9 44,5 43,9 39,9 

Kultura, umetnost, sport 1,5 2,1 2,4 2,3 

Zdravstvena zaštita 26,3 26,7 25,7 21,2 

Socijalna zaštita 6,2 7,6 5,4 5,3 

Drugi troškovi 22,9 16,8 20,1 28,1 

Zbir 100,0 100,0 100,0 100,0 

IZVOR: Ministarstvo finansija Republike Moldavije. 

Uopšte uzev, najve}i deo troškova lokalne vlasti namenjen je obrazovanju i 

zdravstvenoj zaštiti, koji su u ovom periodu tranzicije bili u velikoj meri ignorisani. 

Troškovi socijalne zaštite su u praksi odràvani na istom nivou 1997. i 

1998, ali tokom ovog vremenskog perioda nivo siromaštva znatno je porastao u 

pore|enju sa 1992. godinom, što je stvorilo velika zakašnjenja u isplati penzija i 

plata. Štaviše, funkcija plate kao glavnog izvora li~nog prihoda pala je dramati~no 

sa 71,6 odsto 1992. na oko 34 odsto 1997; ovaj procenat je ponovo opao, posebno 

posle finansijske krize u Rusiji. 

Tabela 7.12 pokazuje da su dràvni budètski troškovi porasli sa 52,1 odsto 

1996. na 63,2 odsto 1998. Troškovi lokalnih vlasti su opali u istom vremenskom 

periodu sa 47,9 odsto 1996. na 36,8 odsto 1998, što pokazuje kriti~no smanjenje. 

Troškovi dràvnog budèta su va`niji za lokalne vlasti nego što su bili pre 

nekoliko godina.


Tabela 12. 

Udeo rashoda lokalnih vlasti u BNP Moldavije (%) 

Godina % 

1995. 17,6 

1996. 20,9 

1997. 15,7 

1998. 2,65 

IZVOR: Odeljenje za statistiku Republike Moldavije 

Tabela 13. 

Udeo rashoda lokalnih vlasti u dràvnom budètu Moldavije (%) 

1995. 1996. 1997. 1998. 

Rashodi dràvnog budèta 59,3 52,1 61,1 63,2 

Rashodi lokalnih vlasti 40,7 47,9 38,9 36,8 

Zbir 100,0 100,0 100,0 100,0 

Izvor: Ministarstvo finansija Republike Moldavije. 

4.5. Opštinski zajmovi 

Opštinski zajmovi nisu veoma ~esti u Moldaviji zbog visokih kamatnih stopa 

koje odre|uju komercijalne banke. Stoga, skoro sve opštine u zemlji imaju 

ogromne dugove zbog svoje potrošnje i socijalnih troškova. Ipak, treba napomenuti 

da postoji samo jedna opštinska banka, stvorena 1999. na inicijativu najve}eg 

grada, opštine Kišinjev. Ova ~injenica pokazuje da lokalni javni organi vlasti mogu 

dobro upravljati svojim finansijama i da banke treba da budu uklju~ene u proces 

bavljenja pitanjima lokalnog razvoja u svakoj teritorijalno-administrativnoj jedinici. 

Iz tog razloga je Opština Kišinjev prili~no uspešna što se ti~e pravovremenog 

pla}anja svih dohodaka, penzija i ostalih socijalnih davanja, koji kasne u 

drugim delovima zemlje. 

Prema Odeljenju za statistiku, da bi se oja~ao razvoj privatnog sektora, oko 

~etrdeset odsto svih industrijskih postrojenja i fabrika i oko osamdeset odsto svih 

bivših zadru`nih farmi je reorganizovano i reformisano do 1997. Za razliku od 

poljoprivrednog sektora, privatizacija industrijskih postrojenja nije proizvela prave 

vlasnike koji su uklju~eni u kontrolisanje investicija i administrativnih odluka. U 

stvari, ve}ina trenutnih upravnika ne bave se strategijskim problemima svojih pre-

322 Moldavija 

duze}a, što rezultira akumuliranjem dugova i stvara frustraciju me|u zaposlenima. 

Prema podacima ARIA-e (Agencija za restrukturisanje na polju industrije), 

oko devedeset odsto svih industrijskih postrojenja u Republici Moldaviji (osim 

onih koje se nalaze u Transnistriji) smatraju se bankrotiralim prema me|unarodnim 

ekonomskim i finansijskim kriterijumima. Zakoni koji regulišu bankrotstvo 

u Republici Moldaviji su Zakon o preduzetništvu 35 i Zakon o bankrotstvu 36 . Prvi 

nacrt Zakona o bankrotstvu donet je 1992. godine, ali je u to vreme smatran 

prili~no deklarativnim i teškim za primenu. Parlament je uspeo da sa~ini nov nacrt 

ovog zakona i da ga donese 1996. godine. 37 

4.6. Ekonomski razvoj 

Opšte je poznato da razvoj nacionalne ekonomije neposredno uti~e na razvoj 

lokalne ekonomije, i obrnuto. Situacija je ovakva uglavnom zbog individualnih 

napora koje lokalne zajednice ulaù u stvaranje sopstvenih razvojnih strategija. 

Uprkos oštrim ograni~enjima trenutne ekonomske tranzicije, nekoliko zajednica 

u Republici Moldaviji uspelo je da postigne zna~ajne rezultate, uklju~uju}i i 

privla~enje stranih investicija, stvaranje i unapre|ivanje strategijskih partnerstava 

na raznim poljima sa privatnim sektorom i sa drugim zajednicama, 

prilago|avanje ekonomskih prioriteta u cilju stvaranja relativnih ekonomskih prednosti 

u naselju, itd. Naravno da je trìšna privreda stvorila sve drasti~nije disparitete 

izme|u relativno ,,imu}nih” i ,,siromašnih” zajednica. Ali treba nau~iti 

veoma va`nu lekciju o tome kako neke zajednice postaju uspešne, a druge ne. 

Zašto su neke zajednice znale kako da iskoriste svoje lokalne resurse pravilnije i 

kako da primene proces strategijskog planiranja, koji je fundamentalan za napredovanje 

celog koncepta lokalnog razvoja u Republici Moldaviji? 38 

Koncept lokalnog ekonomskog razvoja odnosi se na napore usmerene na 

pove}anje kvaliteta ìvota za sve gra|ane jedne zajednice. Naravno, modeli 

lokalnog razvoja se ne mogu primenjivati naslepo, jer su zajednice sve razli~itije 

jedna od druge, ali prilago|avanje strategija lokalnim osobenostima zahteva 

vlast koja efikasno funkcioniše, kao i u~eš}e zajednice. Lokalni ekonomski razvoj 

predstavlja proces modernizacije na~ina na koji društvena zajednica zadovoljava 

svoje rastu}e potrebe. Lokalne zajednice ovo mogu posti}i pretpostavljaju}i neke 

35 Monitorul Oficial, 1994, Nr 2. 

36 Legea cu privire la faliment, Monitorul Oficial, din 5. septembrie 1996. 

37 Buhgalterskie i Nalogovie Konsultatsii, Nr 11, 1999, 57. 

38 Liubomir Chiriac, The ABCs of Local Development, Editura TISH SRL, Tipografia 

Centrala, 1999, 63.


osnovne prioritete: pomo} privatnom sektoru, optimalno iskoriš}enje lokalnih 

resursa, stvaranje novih radnih mesta. Bez sumne, lokalni javni organi vlasti predstavljaju 

institucionalnu osnovu svakog projekta za promene, jer su odlu~uju}i faktor 

u izradi politike lokalnog razvoja. Oni tako|e ostaju i glavni inicijator programa 

lokalnog razvoja, i na njih se prenose administrativna ovlaš}enja da upravljaju 

i regulišu proces sprovo|enja ovih programa. Štaviše, lokalna javna uprava 

moè i mora da koristi privatne inicijative za ekonomski razvoj. Ovaj savez 

izme|u lokalnih javnih organa vlasti i privatnog sektora predstavlja zajedni~ku 

odgovornost zemlje za rešavanje problema i postizanje zajedni~kih ciljeva, 

uklju~uju}i i odràvanje pozitivnog socijalnog, politi~kog i ekonomskog okruènja 

na nivou zajednice. Kreiranje individualne strategije lokalnog razvoja moè se 

posmatrati samo u kontekstu politi~kih i ekonomskih reformi koje se odvijaju u 

zemlji. 


5.1. Transformacija lokalnih vlasti 

Prilago|avaju}i se trìšnoj privredi u nastanku i vladavini prava, Republika 

Moldavija menja svoj zakonski okvir o lokalnim i regionalnim vlastima. Za normalizaciju 

sistema lokalne javne uprave potrebna su prakti~na rešenja i modeli. 

Ovo, pak, nije bio slu~aj kada su u pitanju male, posebno ruralne zajednice ~iji 

je ekonomski i društveni razvoj stagnirao pre 1991, i koje su stoga transformisane 

kao “ruralni kompleksi” sa hroni~nim teško}ama: nedostatkom adekvatne infrastrukture, 

ekonomskom zavisnoš}u lokalnih procedura od monopolisti~kih preduze}a, 

smanjenim kapacitetom za prikupljanje poreza, nedostatkom dovoljnih 

ljudskih i industrijskih resursa za rešavanje krize i kvazipostojanjem lokalnih 

budèta. Reforma nije mogla da evoluira bez radikalnog redefinisanja statusa 

zvani~nika lokalne javne uprave koji su zaposleni na izvršnim funkcijama ili odgovaraju}im 

funkcijama na koje ih postavlja izborno telo lokalne zajednice. 

Kona~no, reforma sistema lokalne javne uprave u Moldaviji moè doneti pozitivne 

rezultate samo ako uspe da stimuliše i integriše inovativna iskustva kombinovana 

sa odgovornoš}u za interese zajednice. Samo naporima lokalnih organa 

vlasti, zasnovanim na poštovanju slobodne inicijative i privatnog vlasništva, moè 

biti rešena ve}ina problema od lokalnog interesa. Efikasna lokalna javna uprava 

mora znati kako da podeli ovlaš}enja za donošenje odluka sa gra|anima koje predstavlja, 

kao i da pove}a efikasnost prenošenjem odgovornosti. Uklju~ivanje 

lokalnih zajednica u proces donošenja odluka na lokalnom nivou je višedimenzionalno 

i sloèno. Participacija stanovništva doprinosi: 1) pove}anju stepena

324 Moldavija 

transparentnosti administrativnih odluka, 2) poboljšanju procesa konsultacija sa 

stanovništvom oko prioriteta koje izabrani lokalni organi vlasti preuzimaju, 3) 

konsolidaciji boljeg razumevanja najva`nijih problema zajednice i ~ak prepoznavanju 

posebnog identiteta gra|ana pojedinih naselja, 4) poboljšanju uslova ìvota. 

5.2. Glavni problemi koje treba rešiti 

Iskustva sa institucionalnom reformom lokalne vlasti pokazuju da tokom 

transformacije starih institucija nisu u pitanju samo pozitivna dostignu}a i da stoga 

tokom reformi treba uzeti u obzir i negativni uticaj rasformiranja starih institucija 

(kontrole, nadzora i mobilizacije). Najve}i broj sadašnjih mana poti~e od 

nesavršenih zakonskih rešenja, spore adaptacije na postoje}e standarde u oblasti 

lokalnog i regionalnog razvoja i nekoherentne politike koju vode poslušna (ili ne 

izuzetno sposobna) izvršna tela. 

Jedno od prvih pitanja kojima se treba baviti je donošenje Zakona o decentralizaciji 

javnih slu`bi, koji bi trebalo da jasno odredi prioritete dràvnih i lokalnih 

vlasti, mere koje treba preduzeti za prilago|avanje lokalnih budèta kako bi oni 

izraàvali realne rashode lokalnog javnog vlasništva i lokalne resurse koje treba 

usmeriti prema pojedina~nim zakonskim ovlaš}enjima lokalnih vlasti u pitanju. 

Drugi problem predstavlja regionalni razvoj, koji zahteva posebna zakonska rešenja 

koja bi utvrdila stepen administrativne autonomije svakog regionalnog organa 

vlasti, polja na kojima dràva moè slobodno da interveniše kroz prefekture radi 

realizacije regionalnih interesa, kao i odnose izme|u organa vlasti u pitanju. Tre}i 

problem je zaštita lokalne autonomije od mešanja centralne vlasti. 

Potreban je Zakon o administrativnoj odgovornosti (Contenciosul administrativ), 

koji mora stvoriti novo telo sa ovlaš}enjima za rešavanje sporova i za 

odbranu lokalnih i regionalnih entiteta od mešanja. Tako|e, postoji i potreba za 

osiguravanjem stroè razgrani~enosti odgovornosti izme|u raznih javnih organa 

vlasti. Mogu}e je doneti poseban zakon za regulisanje raznih vrsta odgovornosti 

– gra|anske, administrativne i disciplinske – posebno za javne zvani~nike koji 

predstavljaju organe vlasti koji se bave upravom javnog vlasništva i na centralnom 

i na lokalnom nivou. 

5.3. Gra|ansko društvo i reforma 

Put ka demokratskom društvu ne moè se pravilno slediti bez aktivne i obrazovane 

participacije gra|anskog društva. Efikasna administracija nalazi da je 

neophodno i korisno deliti odgovornost i ovlaš}enja za donošenje odluka sa


gra|anima zajednice, poja~avaju}i time efikasnost pri postizanju zadatih ciljeva. 

Da bi koncentrisali lokalnu energiju i inicijative na rešavanje takvih društvenih 

problema, mnoge NVO ohrabruju i podràvaju uspostavljanje lokalnih ogranaka 

i volonterskih organizacija koje treba da zastupaju lokalne interese i šire modele 

društvene modernizacije za uglavnom ruralno stanovništvo. U Moldaviji, seoske 

NVO predstavljaju grupe gra|ana koje mogu da rade sa više nezavisnosti nego 

dràvne agencije, bave}i se problemima kojima lokalni javni organi vlasti ne mogu 

da se bave usled nedostatka vremena, interesovanja ili resursa. Organizacije formirane 

odozdo na gore stvara lokalni interes za istraìvanje mogu}nosti udruìvanja 

i finansiranja. Na taj na~in, njihov uspeh moè da zameni nedostatke jedne 

lokalne zajednice i moè obezbediti usluge koje lokalni organi vlasti ne mogu da 

pruè narodu koji zastupaju. 

Kontakti za dalje informacije o lokalnoj vlasti u Moldaviji: 

Parlament Republike Moldavije 

Kontakt: Dumitru Dijakov, predsedavaju}i moldavskog parlamenta 

Telefon: (373-2) 23-35-28 

Ustavni sud, Odeljenje za odnose sa javnoš}u 

Kontakt: Jon Sofronij, sekretar 

Telefon: (373-2) 24-46-94 

Odeljenje Vlade za lokalnu javnu upravu, Dràvna kancelarija 

Kontakt: Pavel Balmus, na~elnik odeljenja 

Telefon: (373-2) 23-40-14 

Fondacija Viitorul 

Kontakt: Igor Munteanu, koordinator projekta 

Telefon: (373-2) 24-75-40 

Soros fond, Program za lokalnu javnu upravu 

Telefon: (373-2) 27-00-31 

Opština Kišinjev 

Kontakt: Julija Esanu, na~elnik lokalne javne uprave 

Telefon: (373-2) 22-35-13

326 Moldavija 

Nacionalni savez udruènja gradona~elnika 

Kontakt: Viktor Mokanu, sekretar 

Telefon: (373-2) 24-90-08 

Novije publikacije o lokalnoj vlasti u Moldaviji: 

Chiriac, Liubomir, The ABCs of Local Development, Chisinau: Cartier, 1999. 

Mocanu, Victor, Local Public Services, Chisinau: Cartier, 1999. 

Popa, Victor, Local Council in Action, Chisinau: Cartier, 1999. 

Munteanu, Igor, Regional Development in the Republic of Moldova, 

Chisinau: Cartier, 2000. 

Manole, Tatiana, Local Public Finances, Chisinau: Cartier, 2000. 

LADO, IFES, Chisinau Mayoralty, The Guide of the Public Official, 

Chisinau: Publishing House “Chisinau-Prim,” 2000. 

Orlov, Maria Gh, Administrative Law, Chisinau: Elena V.I., 2000. 

Anex 1. 

Najva`niji opšti indikatori 

Izvori: Odeljenje za statisti~ka i sociološka istraìvanja Republike Moldavije, 

Statisti~ki izveštaji za 1995, 1996, 1997, 1998; National Human Development 

Report: Republic of Moldova (UNDP, 1996, 1998); Development Cooperation: 

Republic of Moldova (UNDP, 1998). 


Gustina naseljenosti (1998) 

Broj stanovnika (1. januar 1998) 4.304.700 

33.844 kvadratna kilometra 

127,4 ljudi po kvadratnom kilometru 

1995. 1996. 1997. 1998. 

Penzioneri 781.000 784.000 786.00 788.000 

% 18 18,2 18,3 18,8 

Deca školskog uzrasta 766.500 778.000 786.500 n/p 

% 17,7 17,9 18,2 n/p 

Studenti univerziteta 54.800 58.300 65.600 72.700 

% 1,26 1,35 1,5 1,7 

Najve}e etni~ke zajednice (1989)


Moldavci 66,5% 

Ukrajinci 13,8% 

Rusi 13,0% 

Gagauzi (Turci hriš}ani) 3,50% 

Bugari 2,00% 

Jevreji 1,50% 

Belorusi 0,50% 

Ostali 1,20% 

BNP (1998) 

1630 miliona USD 

1996. 1997. 1998. 

Po glavi stanovnika (leja) 2.128 2.441 2.441 

Po glavi stanovnika (USD) 463 494 454 

Struktura budètskih rashoda (1998, bez Transistarske regije) 

Rashodi dràvnog budèta 53,4% 

Rashodi lokalnih budèta 21,0% 

Socijalni fond 25,6% 

Vanbudètska sredstva 0,0% 

Zbir 100,0% 

1995. 1996. 1997. 1998. 

Stopa nezaposlenosti 1,4 1,5 1,5 2,0 

(%, bez Transnistarske regije) 

1995. 1996. 1997. 1998. 

Stopa inflacije 21,6 14,4 10,8 18,3 

(%, bez Transnistarske regije)

328 Moldavija 

Anex 2. 

Stanovništva, naseljena mesta i administrativne jedinice 

Tabela 1A 

Broj naseljenih mesta po kategorijama veli~ine populacije u Moldaviji 

Veli~ina populacije Broj naseljenih mesta % Broj stanovnika % 

0-1.000 770 45,9 355.508 7,44 

1.001-2.000 411 24,5 586.525 13,0 

2.001-5.000 372 22,0 1.120.599 24,83 

5.001-10.000 82 4,9 539.010 11,95 

10.001-50.000 40 2,4 737.576 16,35 

50.001-100.000 1 0,1 62.000 1,37 

100.001-1.000.000 4 0,2 1.131.100 25,06 

Više od 1.000.000 - - - - 

Zbir 1.680 100,0 4.512.318 100,00 

IZVOR: Odeljenje za statisti~ka i sociološka istraìvanja Republike Moldavije, Statisti~ki izveštaj 

(14. novembar 1998). 

Tabela 2A 

Broj opština po kategorijama veli~ine populacije u Moldaviji 

Veli~ina populacije Broj naseljenih mesta % Broj stanovnika % 

0-1.999 440 14,93 658.180 2,92 

0-1.000 3 0,47 2.488 0,06 

1.001-2.000 30 4,66 50.227 1,28 

2.001-5.000 459 71,26 1.468.527 37,38 

5.001-10.000 111 17,24 742.641 18,92 

10.001-50.000 38 5,90 719.779 18,32 

50.001-100.000 - - - - 

100.001-1.000.000 3 0,47 944.720 24,04 

Više od 1.000.000 - - - - 

Zbir 644 100,00 3.928.432 100,00 

Napomena: Bez Transnistarske regije.


Tabela 3A 

Broj lokalnih vlasti po nivou u Moldaviji 

Lokalna jedinica Nivo Broj 

Komuna, grad, opština Prvi 643 

Opština Kišinjev b Prvi i drugi 1 

Judet (okrug) Drugi 10 

Autonomna jedinica Gagauz Jeri Drugi 1 

Transnistarska regija c n/p n/p 

Napomene: a Bez Transnistarske regije. Termin ,,lokalna vlast” na ovoj tabeli ozna~ava 

opštinske i bilo koje druge regionalne vlasti (distrikt, okrug, itd.) zajedno. 

b Poseban status. 

c Pravni status još uvek nije definisan. 

Tabela 4A 

Struktura judeta u Moldaviji 

Judet Naselja Opštine Gradovi Komune 

Baltsi 251 1 6 75 

Kahul 106 1 1 42 

Kišinjev 178 5 86 

Edinet 157 1 7 65 

Lapusna 151 1 4 59 

Orhej 190 1 3 68 

Soroka 178 1 4 57 

Taraklija 26 1 9 

Tigina 81 2 2 43 

Ungeni 150 1 3 51 

Opština Kišinjev 33 1 6 11 

Autonomna jedinica Gagauz Jeri 32 1 2 23 

Transnistarska regija 147 

Zbir 1.533 12 43 589 

644 

Napomene: Bez Transnistarske regije.

330 Moldavija 

Broj dràvnih slu`benika (1. jul 1999, bez Transnistarske regije) 

Zaposlenih od dràve 11.004 

Zaposlenih od lokalnih vlasti 7.447 

Broj zaposlenih u javnoj slu`bi (1998, bez Transnistarske regije) 

Dràvna vlast i odbrana, 196.185 

obavezno socijalno osiguranje, 

obrazovanje, javna zdravstvena 

zaštita i socijalne slu`be 

Slika 1A 

Administrativna mapa Moldavije 

1. Edinet 

2. Soroca 

3. Balti 

4. Orhei 

5. Ungheni 

6. Chisinau 

7. Dubasari 

8. Municipality 

of Chisinau 

9. Lapusna 

10. Tghica 

11. Utag 

12. Cahul 

13. Taraclia


Anex 3. 

Najva`niji zakoni o javnoj upravi i lokalnoj vlasti 

Slede}i zakoni regulišu javnu upravu i lokalnu vlast u Republici Moldaviji: 

Zakon o lokalnoj javnoj upravi (186-XIV, 6. novembar 1998). 

Zakon o teritorijalno-administrativnoj organizaciji (191-XIV, 12. novembar 

1998). 

Zakon o dràvnoj slu`bi (433-XII, 4. maj 1995). 

Zakon o zemlji (828-XII, 25. decembar 1991). 

Zakon o finansijama (1163-XIII, 24. april 1997). 

Zakon o budètskom sistemu i budètskom procesu (847-XIII, 24. maj 1996). 

Zakon o lokalnim porezima i taksama (186-XIII, 19. jul 1994). 

Zakon o lokalnim javnim finansijama (481-XIV, 9. jun 1999). 

Zakon o javnoj imovini teritorijalno-administrativnih jedinica (523-XIV, 16. 

jun 1999). 

Lege pentru aprobarea “Regulamentului-cadru privind functionarea consiliilor 

locale si judetene” (544-XIV, 29. jul 1999). 

Legea privind statutul municipiului Chisinau (431-XIII, 19. april 1995). 

Legea privind statutul alesului local (aprobata de parlament in prima lectura). 

Legea contenciosului administrativ (aprobata de parlament in prima lectura). 

Anex 4. 

Odgovornosti administrativnih nivoa 

Tabela 5A 

Specifi~ne funkcije jedinica lokalne vlasti u Moldaviji 

Funkcije Sve opštine Regionalne ili gradske vlasti Centralna ili dràvna teritorijalna uprava 

Drugi organ Vlade Primedbe 



2. Osnovno X 

3. Srednje X X 

4. Tehni~ko X 

5. Visoko, fakulteti, univerziteti X

332 Moldavija 



Funkcije Sve opštine Regionalne ili gradske vlasti Centralna ili dràvna teritorijalna uprava 

Drugi organ vlade Primedbe 

II. SOCIJALNA ZAŠTITA 

1. Jaslice X 


3. Socijalni domovi X 

4. Li~ne usluge za stare i hendikepirane X X X 

5. Posebne usluge (za besku}nike, porodice u krizi itd.) X X 

6. Socijalni stanovi X X 

III. ZDRAVSTVENE USLUGE 

1. Osnovna zdravstvena nega X X 

2. Zdravstvena zaštita X X 

3. Bolnice X X 

4. Javno zdravlje X X 

IV. KULTURA, REKREACIJA, SPORT 

1. Pozorišta X 

2. Muzeji X X 

3. Biblioteke X X X 

4. Parkovi X 

5. Sport, rekreacija X X X 

6. Odràvanje zgrada za kulturne doga|aje X X X 

V. EKONOMSKE USLUGE 

1. Vodosnabdevanje X 

2. Kanalizacija X 

3. Elektri~na energija X 

4. Gas X 

5. Daljinsko grejanje X X 

VI. @IVOTNA OKOLINA, JAVNE SANITARNE SLU@BE 

1. Sakupljanje otpadaka X 

2. Odlaganje otpadaka X 

3. îš}enje ulica X 

4. Groblja X 

5. Zaštita ìvotne okoline X X X 

VII. SAOBRA]AJ, TRANSPORT 

1. Putevi X X X 

2. Javna rasveta X 

3. Javni prevoz X X




Funkcije Sve opštine Regionalne ili gradske vlasti Centralna ili dràvna teritorijal-na uprava 

Drugi organ vlade Primedbe 

VIII. URBANISTI^KI RAZVOJ 

1. Urbanisti~ko planiranje X 

2. Regionalno/ prostorno planiranje X X 

3. Lokalni ekonomski razvoj X 

4. Turizam X X 

IX. OPŠTA UPRAVA 

1. Autoritativne funkcije (dozvole itd.) X X X 

2. Drugi dràvni administrativni poslovi (bira~ki spisak itd.)X X X 

3. Lokalna policija X X 

4. Vatrogasne brigade X X 

5. Civilna odbrana X X X 

6. Zaštita potroša~a X

334


Pena Koman, Eugen Krai 

Monika Radulesku, Gabriela Stan~ulesku* 

LOKALNA VLAST 

U RUMUNIJI 

1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA 

Od 1992. do 1996. institucije javne administracije u Rumuniji doìvele su 

stabilizaciju, konsolidaciju i nastavljanje procesa demokratizacije. Me|utim, na 

operacionom nivou, javne institucije i javni slu`benici su se suo~avali sa 

teško}ama i problemima. U isto vreme, ekonomske reforme su sporo provo|ene 

i postignuti rezultati su bili daleko ispod o~ekivanja javnosti. 

Ipak, po~elo je da se oblikuje gra|ansko društvo uz pomo} sve brojnijih i 

sve profesionalnijih nevladinih organizacija (NVO) i uz pomo} sve zna~ajnijih 

promena stavova, izbora i mentaliteta pošto su profesionalci u lokalnim vlastima 

poha|ali programe obuke ili u~estvovali u programima finansiranim spolja. 

Zna~ajni procenat populacije je direktno ili indirektno imao koristi od me|unarodnih 

programa podrške, što je imalo povoljnog uticaja na izgradnju demokratije 

i ekonomije slobodnog trìšta kao i na širenje evropskih ideja. Ja~anje nezavisnosti 

i diversifikacija mas-medija su sna`no uticali na proces demokratizacije; 

me|utim, te`nja medija da se koncentrišu na skandale zna~ila je da nije 

posve}ivana pa`nja nekim va`nim pitanjima lokalne uprave. 

Reforma lokalne javne uprave iz 1991.g. (koja je inicirana usvajanjem 

Zakona br. 70/1991 o lokalnim izborima) samo je delimi~no izvedena. Neko 

* Pena Koman, direktor Dràvne blagajne Konstanca, Rumunija; Eugen Krai, Odeljenje za 

lokalnu upravu, Rumunija; Monica Radulescu, direktor za urbano planiranje i koordinator projekta 

u Rumunskoj partnerskoj fondaciji za lokalni razvoj (Romania Partners Foundation for Local 

Development), Rumunija; dr Gabriela Stanciulescu, profesor Fakulteta za trgovinu, Katedra za turisti~ke 

usluge, Akademije za ekonomske studije, Rumunija.

336 Rumunija 

vreme reforme su uglavnom bile ograni~ene na reorganizaciju administracije, to 

jest na osnivanje tela i institucija potrebnih za decentralizovanu administraciju. 

Zaostajalo se sa prihvatanjem klju~nih komplementarnih reformi, pogotovo onih 

u vezi sa finansijskom autonomijom. 

Rumunski parlament je 1996.g. usvojio amandmane na Zakon o javnoj administraciji 

i na Zakon o lokalnim izborima. Amandmanima su prevashodno razvijene 

administrativne procedure i dat transparentniji i predvidljiviji okvir pravnih 

odnosa izme|u razli~itih u~esnika na lokalnom nivou. Najva`nije poboljšanje je 

bilo uvo|enje odrednica kojima se utvr|uje odgovornost prefekta za neprimerenu 

suspenziju odluka lokalne uprave, pravo na opšte direktno glasanje na izborima 

za gradsku skupštinu i jasnija definicija nadle`nosti lokalne vlasti. 

Poslednje ~etiri godine lokalnog razvoja naglasak se pomerio ka regionalizaciji 

i politici regionalnog razvoja. Ovo se dogodilo i iz èlje za uskla|ivanjem 

sa sistemima i strukturama Evropske zajednice kao po~etnim koracima integracije 

i kao napor da se rešavaju problemi razvoja koji su se pojavili posle 1989.g. 

1.1. Kratka istorija lokalne uprave 

Iako su pitanja lokalne uprave postojala i pre modernog doba, do zna~ajnijih 

promena je po~elo da dolazi posle 1830. Gradovi su dobili autonomiju, dve 

rumunske kneèvine (Moldavija i Montana) su se udruìle, uvedeno je zakonodavstvo 

po ugledu na francusko kako bi se uklonile organizacione razlike izme|u 

njih. U periodu od 1866. do 1923. došlo je do izuzetno va`nog napretka u lokalnoj 

upravi pošto su na snagu stupili principi decentralizacije i lokalne autonomije i 

rumunske provincije su uskla|ene. Izme|u 1929. i 1944. uvedeno je nekoliko administrativnih 

mera kako bi se ostvario viši stepen administrativne decentralizacije 

i osnovale teritorijalne jedinice, lokalne slu`be i asocijacije okruga. Pod uticajem 

Sovjetskog Saveza posle 1944. birokratija je bila stroga a hijerarhija potpuna i 

horizontalno i vertikalno. Zakon br.5 (septembar 1950) utvrdio je teritorijalnu organizaciju 

Rumunije po principu sovjeta i uveo okrug i region kao nove administrativne 

jedinice. Izme|u 1950. i 1989. razvijeni su administrativni i politi~ki 

sistemi za inkorporaciju svih javnih institucija i ekonomskih jedinica u jedinstvenu 

mreù osnovanu na principima subordinacije, kontrole i koordinisanih odnosa kojima 

je centralno upravljala Komunisti~ka partija. 

Restrukturisanje javne administracije po~elo je odmah po padu totalitarnog 

reìma u decembru 1989. Tranzicija od komunisti~ke strukture do 

postavljene izvršne uprave odvijala se postepeno, uz pomo} dekreta koji su 

obezbe|ivali transfer aktivnosti Fronta nacionalnog spasa (Dekret-zakon br. 2 

/ decembar 1989) i postavljanjem privremene vlasti u administrativnim okruz-


ima, opštinama, gradovima i zajednicama do odràvanja izbora (Dekret-zakon 

br.8 /7. januar 1990. i Zakon br. 5/1990). Sa usvajanjem Zakona o lokalnoj 

javnoj administraciji, Zakona o lokalnim izborima i ~lanovima 119. i 120. 

novog Ustava iz 1991, stvoren je neophodni okvir za po~etak administrativne 

reforme, kojim su mnoga ovlaš}enja za upravljanje lokalnim interesima sa centralnog 

preba~ena na lokalni nivo. 

I ~lanovi Ustava i kasniji Zakon o lokalnoj javnoj administraciji se 

oslanjaju na slede}e fundamentalne principe Evropske povelje o lokalnoj upravi. 

Lokalna autonomija i decentralizacija javnih slu`bi su zapo~ete ~lanom 119 

rumunskog Ustava i ~lanom 1 Zakona o lokalnoj javnoj administraciji. Finansijska 

autonomija (kako je definisana ~lanovima 9. i 114. Zakona o lokalnoj javnoj administraciji) 

izvedena je samo delimi~no, zbog uvo|enja Zakona o lokalnim taksama 

(Zakon br. 27/1994) i Zakona o lokalnim finansijama (Zakon 189/1998), kojim 

su lokalnim zajednicama stvarane teško}e. 

Podobnost za lokalnu funkciju je definisana ~lanom 120. Ustava i u praksi 

je ostvarena Zakonom o lokalnim izborima. Ovim je obezbe|en okvir za izbore 

1992. 

U~eš}e gra|ana je definisano Zakonom o lokalnoj javnoj administraciji 

(~lanovi 10. i 43), koji zahteva predstavljanje lokalnih interesa u pitanjima kao 

što su lokalni budèti, urbano i regionalno planiranje, zaštita prirodne okoline i 

lokalne strukture. 

Zakon o javnoj administraciji (sa amandmanima iz 1996) podrobnije izlaè 

kako se odre|uje da li su odluke koje je donela lokalna vlast odgovaraju}e i zakonite. 


Struktura nove lokalne uprave je definisana Zakonom o javnoj i lokalnoj administraciji, 

a struktura javne administracije ~lanovima 119. i 120. Ustava. Nove 

lokalne vlasti su izabrane februara 1992, na prvim izborima u Rumuniji posle pada 

komunisti~kog reìma. Kada je istekao prvi ~etvorogodišnji mandat lokalnih 

vlasti, izbori su ponovo odràni 1996. 

Rumunija je podeljena na okruge, gradove i zajednice ~ije su granice 

utvr|ene zakonom. Okrug se sastoji od glavnog grada, nekoliko opština i svih 

gradova i zajednica u okviru teritorijalnih granica okruga. Izvesni gradovi se 

klasifikuju kao opštine. Iako razlika izme|u opštine i grada još nije bila pravno 

formalizovana ona se tradicionalno zasniva na faktorima kao što je veli~ina teritirije, 

broj stanovnika i istorijska, društvena, ekonomska i kulturna va`nost.

338 Rumunija 

Za razliku od gradova, opštine se mogu deliti na manje jedinice (distrikte) od 

kojih svaki moè da izabere skupštinu distrikta i gradona~elnika i da 

funkcioniše kao poluautonomna jedinica. Jedno ili nekoliko sela i zaseoka 

mogu da ~ine zajednicu. 

Od 1998. Rumunija je podeljena na 42 okruga (uklju~uju}i opštinu 

Bukurešt, 1 koja ima status okruga), 262 grada i 2 686 zajednica. Teritorijalne 

granice svakog okruga i njegovih ve}ih i manjih gradova i zajednica su definisani 

Zakonom o javnoj lokalnoj administraciji. Zajednice se sastoje od ukupno 

13 000 sela, sa populacijom od najviše 5 000 stanovnika. Što se ti~e gradova, 80 

imaju status opštine sa više od 18 000 stanovnika; preostalih 182 su gradovi, svaki 

sa 5 do 40 000 stanovnika. 

Po rumunskom zakonodavstvu, zajednice, gradovi, opštine i okruzi su pravni 

entiteti koji mogu da poseduju i da otu|uju javno i privatno vlasništvo i imaju 

potpuna ovlaš}enja i odgovornost po svim pitanjima u vezi sa administracijom 

lokalnog javnog interesa u okviru svojih utvr|enih teritorijalnih jedinica. Kako 

bi se obezbedila lokalna autonomija, javne vlasti u zajednicama, gradovima i 

okruzima odre|uju i odobravaju budète prihoda i rashoda i imaju pravo da uvode 

i sakupljaju lokalne poreze i takse. 


Trenutno opština Bukurešt nema poseban status. Bukurešt se razlikuje od 

drugih opština po tome što je u isto vreme i okrug pa tako ima lokalnu javnu 

vlast na nivou okruga, kao i prefekta. Opština bira generalnu skupštinu i 

gradona~elnika kome pomaù ~etiri zamenika. Uz to svaki od {est distrikta 

Bukurešta bira lokalnu skupštinu, predsednika i dva zamenika. Konfuzija oko 

stvarne raspodele odgovornosti i zadataka izme|u generalne skupštine i skupštine 

distrikta, nedovoljno je definisana pravnim odrednicama i ima za rezultat 

beskona~ne rasprave. 

1.4. Regionalizacija 

Zbog postojanja i lokacije kompaktnih oblasti sa sli~nim razvojnim karakteristikama 

i problemima, 2 došlo je do potrebe za novim oru|ima za rešavanje 

1 Sva pominjanja okruga u ovom odeljku podrazumevaju i grad Bukurešt. Tako|e termin 

opštinska skupština odnosi se i na gradsku skupštinu Bukurešt. 

2 Ovo je posebno slu~aj u okruzima jugoisto~ne i ju`ne Rumunije, gde se stanovništvo 

uglavnom bavi poljoprivredom i planinskom ekonomijom.


problema. Kao odgovor na ovu potrebu i uz èlju za uskla|ivanjem sa strukturama 

evropske zajednice, naglasak u razvoju se pomera ka regionalizaciji i politikama 

regionalnog razvoja. 

Regionalna politika je izneta u ,,zelenom dokumentu za regionalnu politiku 

u Rumuniji" koju su objavile rumunska vlada i evropska komisija maja 1997. U 

njemu se odre|uje osam makroregiona i prioritetne problemati~ne oblasti kao osnovne 

jedinice regionalne politike. Stvaranje regiona se koristi kao oru|e za razvoj 

više kao administrativna struktura, pošto je institucionalna struktura uglavnom orijentisana 

da pomogne poboljšanje takmi~arske mo}i regiona. Regioni su 

odre|ivani ne po sli~nim nivoima razvoja, ve} kao potencijalne funkcionalne jedinice 

koje sadrè nekoliko okruga; me|utim, one su podeljene na podregione prema 

razli~itim razvojnim karakteristikama. 

Zakon o regionalnom razvoju iz 1998. daje institucionalni okvir, principe, 

ciljeve, jurisdikciju i specifi~ne instrumente neophodne za regionalni razvoj. Na 

nacionalnom nivou Nacionalni savet za regionalni razvoj (NSRR) ima na ~elu premijera. 

Promocija i koordinacija politike regionalnog razvoja je u nadle`nosti 

Nacionalne agencije za regionalni razvoj (NARR), a finansira je Nacionalni fond 

za regionalni razvoj (NFRR). Na regionalnom nivou, Savet za regionalni razvoj 

(SRR) sastoji se od predsednika skupština okruga i predstavnika lokalnih gradskih 

skupština za vreme trajanja njihovih mandata. 

1.5. Odnos izme|u dràvne administracije i lokalne uprave 

Javna adminisracija u Rumuniji sastoji se od centralne i lokalne administracije. 

Centralna administracija nadgleda aktivnosti od nacionalnog zna~aja i 

~ine je Vlada, ministri centralne vlasti podre|ene Vladi ili ministrima, centralna 

autonomna tela i dekoncentrisana teritorijalna tela (prefekt i specijalizovane 

dekoncentrisane slu`be minstarstava, obi~no na nivou okruga). Lokalne administracije 

se bave pitanjima od lokalnog zna~aja u okviru administrativne teritorijalne 

jedinice a ~ine je lokalna skupština, gradona~elnik i skupština okruga. 

Centralna i lokalna administracija rade zajedno preko prefekta, ~ija je funkcija 

ustanovljena Zakonom o javnoj administraciji, dok uskla|ivanje nacionalne i 

lokalne politike koordinišu administrativne komisije. Odsek lokalne javne administracije 

je direktno podre|en premijeru i on omogu}ava ostvarenje vladinih 

inicijativa u vezi sa lokalnom javnom administracijom. Dekoncentrisane agencije 

ministarstva podre|ene centralnim ministarstvima obi~no se osnivaju na nivou 

okruga kao odeljenja, agencije ili inspektorati. Razlike u mišljenju izme|u 

funkcionera okruga i dekoncentrisanih slu`bi ministarstva ili centralne vlade reša-

340 Rumunija 

va centralna vlada. Ministarstva i druga centralna tela su du`na da prefektu prenesu 

sve naredbe izdate dekoncentrisanim slu`bama. 

Prefekt je imenovani predstavnik centralne vlade u svakom okrugu i u opštini 

Bukurešt. Prefekt kome pomaè potprefekt (dva u Bukureštu) koordinira javnim 

slu`bama koje su obezbedili ministarstvo i druge slu`be centralne vlade u teritorijalnoj 

jedinici, u vezi sa javnom bezbednoš}u, poljoprivredom, zdravljem, 

obrazovanjem, kulturom, prirodnom okolinom i slu`bama socijalne zaštite. U svojstvu 

predstavnika centralne vlade, prefekti nadgledaju rad gradona~elnika i 

lokalnih okru`nih skupština pre svega kontrolom zakonitosti njihovih odluka. 

Kancelarija prefekta u svakom okrugu i u Bukureštu osniva administrativnu 

komisiju koju ~ine prefekt, koji njime predsedava, predsednik okru`ne skupštine 

(u Bukureštu gradona~elnik), gradona~elnik sedišta okruga i direktori svih dekoncentrisanih 

slu`bi ministarstva ili centralne vlade koji rade na nivou okruga. 

Komisija donosi godišnji program glavnih projekata i aktivnosti okruga koji se 

zatim prenosi agencijama centralne vlade u teritorijalnoj jedinici, kao i funkcionerima 

lokalne i okru`ne javne administracije. Odluke koje je donela administrativna 

komisija tada implementira osoblje prefektove kancelarije. 

Zato što je lokalnim vlastima pripalo malo ovlaš}enja i zbog ograni~ene 

lokalne i finasijske autonomije od 1992 do 1996. prefekti su postali najmo}nije 

figure na lokalnom nivou. Zbog subjektivnih kriterijuma za transfer fondova 

lokalnim vlastima, politi~kog mešanja i zloupotrebe prefekta dolazilo je do turbulencija 

u razvoju lokalne demokratije u Rumuniji za vreme prvog mandata 

novoizabranih lokalnih vlasti. 

Tako|e se postavljalo pitanje troškova za prefekture. Me|utim, nije napravljena 

analiza troškova za neki alternativni sistem (npr. opšta inspekcija). Tako|e se tvrdilo 

da odràvanje sistema prefekture moè da maskira preteranu kontrolu centralne 

vlade nad lokalnom upravom. Me|utim, sistem prefekture igra neophodnu ulogu u 

trenutnom stanju tranzicije rumunske lokalne uprave. Ne shvataju sve lokalne vlasti 

potpuno svoja ovlaš}enja i du`nosti i svoju sposobnost da ih ispu-njavaju. Trenutno 

najbolji funkcionalni sistem koji obezbe|uje podršku lokalnim vlastima je prefektura. 

Ako je lokalnim vlastima potrebna podrška centralne vlade, oni mogu da se 

obrate prefektu. Kada se rešavaju kompleksniji problemi ili pravna pitanja, Odsek 

lokalne javne administracije preuzima odgovornost za njihove odluke. 

Efektivna lokalna vlast i finasijska autonomija postepeno se i stalno konsoliduju 

od 1996. 

Ograni~ena su prava prefekta i uvedena sredstva za spre~avanje zloupotrebe 

poloàja. Ograni~avanje ovlaš}enja prefekta u lokalnim poslovima vodilo je metamorfozi 

administrativne komisije. Zakon o lokalnoj javnoj administraciji na ~ijem 

se nacrtu sada radi verovatno }e promeniti ime i ulogu administrativne komisije


u teritorijalni savetodavni komitet. Njegov osnovni zadatak bi}e da vodi debatu 

o ,,ulozi prefekta i skupštine okruga kako bi se uskladile politike sektora sa 

lokalnim politikama za odrìvi razvoj lokalne ekonomije" (~lan 144. nacrta 

Zakona o lokalnoj javnoj administraciji). 

1.6. Razvoj tranzicionog procesa tokom 90-tih 

Osnovne transformacije koje su se odigrale 90-ih uklju~uju fundamentalnu 

reformu prirode vlasti, usvajanje demokratskog ustava, stvaranje politi~kih partija, 

slobodne izbore i mirne promene vlade kao i nagli porast broja privatnih 

i javnih mas-medija. Ovaj proces se odigrao u slede}im periodima: 

Od 1990. do 1992: Zna~ajne institucionalne promene su se pojavile još 

1990. sa merama za zavo|enje vladavine prava, uklju~uju}i i demokratski ustav 

koji poštuje fundamentalna politi~ka i gra|anska prava, slobodne izbore i 

stvaranje javnih vlasti na centralnom i lokalnom nivou. Ustav iz 1991. 

uklju~ivao je odrednice kojima se izvesne nadle`nosti i odgovornosti prenose 

lokalnim vlastima, a ova inicijativa je dalje razvijana kasnijim zakonima. Zakon 

o lokalnoj javnoj administraciji i Zakon o lokalnim izborima ustanovili su 

pravni okvir za lokalnu upravu. Sistem usvojen 1991. je povratak na tradicionalni 

administrativni sistem po ugledu na francuski koji je bio na snazi sve 

do posle Drugog svetskog rata. Februara 1992. odràni su prvi lokalni izbori 

posle pada komunisti~kog reìma i na njima je u mnogim gradovima i opštinama 

pobedila opozicija. 

Od 1992. do 1996: Stabilizacija i konsolidacija u oblasti javnih institucija i 

nastavljanje procesa demokratizacije (pogotovo ja~anje nezavisnosti i diversifikacija 

mas-medija) 3 . Prijem u Evropski savet 1993. i deklaracija namere za 

ulazak u Evropsku zajednicu (EZ), kao i ulazak u NATO oja~ale su reformski kurs. 

Izme|u 1992. i 1995. ostavku je dalo devet posto (246) izabranih gradona~elnika, 

a još 4,8% (133) je otpušteno. 4 Osu|eno je samo 26 od 133 otpuštena 

gradona~elnika 5 , što pokazuje nezadovoljavaju}i rad lokalne demokratije. Pravni 

okvir lokalne autonomije nije bio dovoljno razvijen, prefektova ovlaš}enja su bila 

3 Do kraja 1997. program je emitovalo 59 privatnih televizijskih stanica i 140 radio-stanica. 

Više tre}ine doma}instava imalo je kablovsku televiziju, a oko 10% imalo je satelitske antene i 

pristup stranim televizijskim kanalima. 

4 @albe rumunskih lokalnih vlasti Evropskom savetu u vezi sa stanjem lokalne demokratije 

imalo je za rezultat Izveštaj sa kongresa o lokalnoj i regionalnoj vlasti u Evropi. Istaknuti su razlozi 

za otpuštanje gradona~elnika uklju~uju}i zloupotrebu poloàja prefekta i nedovoljno razvijen 

pravni okvir. 

5 Ibid.

342 Rumunija 

preširoka, mogu}nost provere njihovog rada suviše ograni~ena, a veoma nejasna 

je bila i raspodela odgovornosti izme|u raznih funkcija javne uprave. Sve ovo je 

ukazivalo na to da Zakon o lokalnoj javnoj administraciji treba dopuniti amandmanima. 

Rumunski parlament je 1996. usvojio prve zna~ajne amandmane na ovaj 

i na Zakon o lokalnim izborima, 6 ~ime su prevashodno razvijene administrativne 

procedure i obezbe|en transparentniji i predvidljiviji okvir ure|enja administrativno-pravnih 

odnosa me|u razli~itim u~esnicima na lokalnom nivou. Najva`nija 

poboljšanja su odrednice kojima se ustanovljuje odgovornost prefekta; direktno, 

opšte pravo glasa na izborima za skupštinu okruga i jasnija specifikacija nadle`nosti 

lokalnih vlasti. 

Od 1996. do 1999: Pre svega pod uticajem promene vlade, ovaj period je 

pokazao da postoji potreba za ~vrstim reformskim potezima i za ve}im nastojanjima 

na razvoju nekoliko oblasti javne administracije. Iako je 1993. potpisana 

Evropska povelja o lokalnoj upravi, rumunski parlament je tek 1997. Povelju ratifikovao 

kao Zakon br. 199/1997. Lokalna demokratija je konsolidovana i 

poboljšan je pravni osnov lokalne javne administracije. Slede}e godine odobren 

je Zakon br. 189/1998. o lokalnim javnim finansijama, ~ime je stvorena osnova 

za finansijsku autonomiju lokalne uprave; data je regulativa lokalnih prihoda i 

troškova; proces formulisanja, odobravanja i donošenja lokalnih budèta, kao i 

finansiranje javnih slu`bi i institucija. Iako je po usvajanju ovog zakona finansijska 

i fiskalna decentralizacija po~ela da se ostvaruje, njegova implementacija je 

dovela do ozbiljnih pitanja o finansijskoj odrìvosti lokalne uprave. Zakon je najnegativniji 

uticaj imao na zajednice, pogotovo na one koje nisu imale industrijsku 

ili turisti~ku osnovu. Novi zakon o lokalnoj sukcesiji javnog i privatnog vlasništva 

je tako|e poboljšan, ali se ne o~ekuje da njegova implementacija po~ne pre 

kraja 1999, pošto je krajnji rok za inventar poseda javne administracije kraj oktobra 

1999. Trenutno se vodi debata o novom Zakonu o lokalnoj javnoj administraciji. 

Na kraju, nedavno je po hitnom postupku usvojen Zakon o statusu javnih 

slu`benika (br 188/1999), kojim }e se oformiti profesionalno telo javnih slu`benika 

zašti}eno od politi~kog uticaja i koje }e razviti organizacione kapacitete lokalne 

uprave. Ovaj novi pravni okvir }e poja~ati nezavisnost lokalnih vlasti, a za njega 

je potrebna zna~ajna organizaciona promena. 

Za ja~anje lokalne javne administracije u Rumuniji pokrenut je program 

PHARE od pet miliona eura; fokus programa je razvoj organizacionih i ljudskih 

6 Godine 1997. rumunska vlada je izdala Hitni ukaz br. 22/1997, koji je Parlament odbio. 

Amandman na Zakon o javnoj administraciji je Hitni ukaz rumunske vlade br. 107/1999. u vezi sa 

pravima i odgovornostima gradona~elnika. Zakon 164/1998. je amandman na Zakon o lokalnim 

izborima koji daje provizije o sistemu distribucije mandata, izbornim listama, li~nim kartama 

glasa~a i tako dalje.


resursa, pove}anje kapaciteta lokalnih uprava, osnivanje javnih centara obuke i 

osnivanje asocijacija lokalnih uprava. 7 Posebna komponenta ovog programa ima 

za cilj reforme Odseka za lokalnu javnu administraciju u okviru rumunske vlade. 


Posle opštih izbora 1996. promenila se priroda okru`nih i lokalnih 

skupština u odnosu na broj predstavljenih politi~kih partija, broj ~lanova koji 

predstavljaju svaku partiju i efikasnost procesa donošenja odluka. Bilo je to 

prvi put da ~lanove skupštine okruga biraju direktno glasa~i a ne izabrani 

~lanovi lokalnih skupština okruga. U naporu da se razviju samoodrìve slu`be 

u toku izbornog mandata 1996-2000, distribucije razli~itih ministarstava 

me|u okruzima (dekoncentrisane javne slu`be) postale su fleksibilnije i osetljivije 

za potrebe zajednice. Ministarstva su podsticala ovaj proces 

odre|ivanjem novih procedura i implementiranjem novih menadèrskih 

tehnika. Na primer, gra|ani su mogli da prisustvuju i obi~nim i posebnim sastancima 

gradskih i okru`nih skupština i ako skupština to dopusti da u njoj 

govore. Štaviše, gradona~elnici, njihovi zamenici i sekretari gradske skupštine 

i predsednici i potpredsednici okru`ne skupštine imali su odre|ene sate 

za sastanke sa gra|anima i razmatranje njihovih predloga, zahteva, prava i 

àlbi. Po Zakonu o lokalnoj javnoj administraciji ,,javne konsultacije" se 

oslanjaju na zahtev za u~estvovanjem putem referenduma stanovnika ve}eg 

ili malog grada ili zajednice u rešavanju problema sa kojim se suo~ava to 

konkretno naselje. 


Rumunski izborni sistem je regulisan Zakonom o lokalnim izborima, koji 

donosi pravne i tehni~ke procedure za izbore za lokalnu skupštinu, skupštinu okruga 

i izbore za gradona~elnika, na~in njihovog finansiranja, izborna mesta i proveru 

validnosti; kršenje pravila i nezakonite radnje, kao i druge odrednice. 

Gradona~elnici i ~lanovi lokalnih i okru`nih skupština se biraju opštim, direktnim, 

individualnim i slobodnim glasanjem svake ~etvrte godine. ^lanovi 

lokalne skupštine se biraju preko liste kandidata, a gradona~elnici sela i gradova 

glasanjem za li~nost. Da bi mogao da se kandiduje za gradona~elnika ili za lokalnu 

7 Program PHARE o Razvoju rumunske lokalne javne administracije (RO 907) zvani~no je 

pokrenut 1.8.1999.

344 Rumunija 

skupštinu, kandidat mora biti rumunski gra|anin najmanje dvadeset i tri godine 

star, stalno naseljen u selu, zajednici, gradu ili opštini koja je u pitanju. 

Politi~ke partije ili koalicije imenuju kandidate za skupštinu podnošenjem 

lista koje je potpisao okru`ni predstavnik te partijske organizacije. Distribucija 

mandata se odvija u dve faze. Prvo, izborna kancelarija okruga ustanovljuje broj 

kandidata za svaku listu kandidata i za nezavisne kandidate na osnovu izbornog 

koeficijenta. 8 Drugo, izborna kancelarija okruga registruje broj neiskoriš}enih 

glasova za svaku politi~ku partiju, politi~ku koaliciju, izbornu koaliciju i nezavisnog 

kandidata. Neiskoriš}eni mandati se raspore|uju po slede}em redu: jedan 

za svaku politi~ku partiju, politi~ku koaliciju, izbornu koaliciju i nezavisnog kandidata 

dok se svi glasovi ne raspodele. 

Gradona~elnici se biraju ve}inom na opštim, ravnopravnim, direktnim i slobodnim 

izborima. Gradona~elnike sela, ve}ih i manjih gradova biraju izborna tela 

ve}ih i manjih gradova i sela ili gradskih distrikta i po|edinica. 

Za gradona~elnika se moè kandidovati kao nezavisan kandidat ili ih moè 

imenovati politi~ka partija ili politi~ka koalicija sklopljena po Zakonu o politi~kim 

partijama. Kandidat koji osvoji ve}inu izašlih na izbore bira se za gradona~elnika. 

Ako nijedan kandidat ne osvoji ve}inu, dve nedelje kasnije se organizuje drugi 

krug u kome u~estvuju dva kandidata sa najve}im brojem glasova. Ako oba 

kandidata osvoje isti broj glasova, oni se za dve nedelje ponovo nadme}u. 

Posle izbora 1996. u zavisnosti od zajednice, promenio se politi~ki profil 

lokalnih skupština. Na primer, u nekim zajednicama (Bistrita, Resita, Kluj, Iasi, 

Tg, Mures, Oradea itd.), sastav lokalnih skupština je uproš}en i predstavljen je 

manji broj politi~kih partija, što je olakšavalo proces donošenja odluka. Druge zajednice 

(Brašov, Temišvar, Baja Mare i druge), doìvele su suprotnu situaciju sa 

više politi~kih partija i sa manje ~lanova izabranih po partiji (obi~no 1 do 3). 

Raznovrsnost individualnih i grupnih interesa ~iji su rezultat bile politi~ka trvenja 

ograni~avale su efikasnost procesa donošenja odluka. 

8 Izborni koeficijent je formula izneta u Zakonu o lokalnim izborima po kojoj se ukupni broj 

vaè}ih glasova za sve liste i nezavisne kandidate deli sa brojem dostupnih skupštinskih mesta. 

Izborna komisija dodeljuje svakoj listi broj mesta koji odgovara broju glasova za tu listu podeljenim 

izbornim koeficijentom.


Tabela 1. 

Rezultati izbora gradona~elnika u Rumuniji po partiji i koaliciji, 1996. 

Politi~ka stranka Broj mandata Postotak ukupnog 

broja mandata 

Rumunska socijaldemokratska 

stranka (PSDR) 928 31,42 

Socijaldemokratska unija (FSN)- 

Demokratska stranka (PD)-PSDR 475 16,08 

Rumunski demokratski savez (CDR) 355 12,02 

Nezavisni kandidati 273 9,24 

Rumunska poljoprivredna 

demokratska stranka (PDAR) 199 6,74 

Rumunska stranka nacionalnog 

jedinstva (PUNR) 147 4,98 

Demokratski savez Madara 

u Rumuniji (UDMR) 139 4,71 

Socijalisti~ka radni~ka stranka (PSM) 120 4,06 

Liberalna stranka 1993. (PL 1993) 61 2,07 

Ve}a rumunska stranka (PRM) 57 1,93 

Stranka gra|anskog saveza (PAC) 44 1,43 

Socijalisti~ka stranka (PS) 43 1,46 

^lanovi okru`ne skupštine se biraju direktno za ~etvorogodišnji mandat. 

Kandidati politi~kih partija ili koalicija, kao i nezavisni kandidati imaju pravo da 

se kandiduju za okru`nu kancelariju. 

Izbori 1996. ozna~ili su prve izbore kada su ~lanove okru`ne skupštine 

direktno birali stanovnici, a ne ~lanovi lokalnih skupština sa cele teritorije 

dràve. ^lanovi skupštine biraju predsednika i dva potpredsednika prostom 

ve}inom. 

Pretpostavljalo se da }e nova politi~ka struktura okru`nih skupština 

zna~ajno poboljšati efikasnost i svrsishodnost odlu~ivanja, olakšati razvoj koheretne 

politike razvoja zemlje i poboljšati komunikaciju i pruànje podrške 

ve}im i manjim gradovima i zajednicama u okrugu. Kao i kod lokalnih skupština 

~injenica da je predstavljen veliki broj politi~kih partija u okru`nom ve}u 

ograni~ava proces odlu~ivanja. Štaviše svaka politi~ka partija koja ima predstavnika 

u okru`noj skupštini podràva zajednice ~iji je gradona~elnik iz te politi~ke 

partije. Ovo je osnovni uzrok ve}ine konflikta u vezi sa aktivnostima 

okru`ne skupštine.

346 Rumunija 

Tabela 2 

Rezultati izbora za predsednike okru`nih skupština u Rumuniji po partiji 

i koaliciji, 1996. 

Politi~ka stranka 

Broj izabranih predsednika 

okru`nih skupština 

Rumunska socijaldemokratska stranka (PSDR) 19 

Demokratska stranka 10 

Nacionalna selja~ka stranka (PNT) - 

Hriš}anska demokratska stranka (CD) 6 

Nacionalna liberalna stranka 1 

Demokratski savez Madara u Rumuniji (UDMR) 2 

Rumunska stranka nacionalnog jedinstva (PUNR) 1 

Rumunska poljoprivredna demokratska stranka (PDAR) 1 

Socijalisti~ka radni~ka stranka (PSM) 1 

Stranka gra|anskog saveza (PAC) 1 

Cela populacija Bukurešta bira generalnu skupštinu (što je ekvivalent 

okru`noj skupštini) i generalnog gradona~elnika koji stoji na ~elu generalne skupštine. 

Uz to svaki od {est distrikta bira skupštinu i gradona~elnika distrikta. Ovih 

{est skupština distrikta su podre|ene generalnoj skupštini u vezi sa odlu~ivanjem 

i finansijama. Od skupština distrikta se zahteva da svoje odluke integrišu u plan 

opšteg razvoja, a budèti distrikta se distribuiraju preko gradskog budèta. Sli~no 

kao i okruzi, i Bukurešt ima prefekta kojeg su imenovali vlada i odgovaraju}e 

izvršno telo. 

Poslednji izbori u Bukureštu su odràni za poloàj generalnog gradona~elnika 

novembra 1998. Izbori su organizovani u tri faze, tajnim glasanjem (25. oktobra 

, 1. novembra, i 8. novembra 1998). U prvom krugu kandidovala su se 22 

kandidata (me|u njima dva nezavisna kandidata koja su ušla u drugi krug u skladu 

sa ~lanom 76. Zakona o lokalnim izborima). U izveštaju o rezultatima izbora 25. 

oktobra izneta je statistika predstavljena u tabeli 3. Najupadljiviji je slab odziv 

glasa~a.


Tabela 3. 

Rezultati izbora za gradona~elnika u Bukureštu, 1998. 

Pokazatelj Broj % 

Broj glasa~a u izbornom telu 1 712 830 100,00 

Ve}ina (50%+1) 856 416 50,00 

Izašlo na izbore 588 297 34,35 

Vaè}i glasovi 579 658 98,53 

Nevaè}i glasovi 8 481 1,44 

Minimalni broj neophodnih vaè}ih glasova 289 830 50,00 


Za rešavanje pitanja koje se odnose na celu zajednicu mogu se organizovati 

referendumi. Javno savetovanje putem referenduma je odre|eno amandmanom na 

Zakon o lokalnoj javnoj administraciji (~lan 10), dok Ustav odre|uje procedure 

za organizovanje referenduma na nacionalnoj osnovi. Predsednik moè da zahteva 

da gra|ani izraze svoju volju u vezi sa pitanjima od nacionalnog interesa putem 

procesa referenduma i u takvim slu~ajevima predlaè parlamentu da donese organski 

zakon 9 za organizovanje referenduma o nekom odre|enom problemu. 

Lokalne vlasti tako|e mogu da koriste referendum kako bi dobili pristanak zajednice 

za odre|eni projekat ili meru. 

Na odvojenim sednicama 1999. i Komora i Senat rumunskog parlamenta 

zapo~eli su debatu o Zakonu o referendumu. Proces je prekinula odluka Ustavnog 

suda (Odluka br.70/5, maj 1999), kojom su odre|eni ~lanovi predloènog zakona 

proglašeni za neustavne. Kada se izvrše promene koje zahteva Ustavni sud, 

o~ekuje se nastavak debate. 

2.3. Raspodela ovlaš}enja izme|u razli~itih nivoa uprave 

Parlament je centralno telo koje donosi odluke u Rumuniji. Podeljeno je na 

dva doma: Predstavni~ku komoru sa 341 ~lanom i Senat sa 42 ~lana. Zakone koje 

donese parlament sprovodi centralna vlada koja se sastoji od ministarstava i vla- 

9 Organski zakoni za razliku od ustavnih i obi~nih zakona bave se organizacijom vlade, 

Vrhovnim savetom nacionalne odbrane, izbornim sistemom, politi~kim partijama, obrazovnim sistemom, 

civilnom slu`bom, lokalnom samoupravom i referendumima. Zbog njihove va`nosti, 

potrebna je dvotre}inska ve}ina u parlamentu da bi se ovi zakoni izglasali.

348 Rumunija 

dinih agencija. Rumunska vlada se sastoji od slede}ih ministarstava: trgovina i 

industrija, poljoprivreda, saobra}aj, javni radovi, vode i zaštita okoline, obrazovanje, 

zdravlje, kultura, omladina i sport, rad i socijalna zaštita, finansije, inostrani 

poslovi, unutrašnji poslovi, pravda i nacionalna odbrana. Uz njih postoje 

agencije za telekomunikacije i nacionalni turizam.Vlada tako|e ima slede}e unutrašnje 

odseke: 

– Pravni odsek, odgovoran za pravni sadràj i okvir zakona ~iji nacrt donosi 

parlament. 

– Odsek za evropsku integraciju, odgovoran za promovisanje rumunskog 

imidà i interesa u skladu sa standardima Evropske zajednice. 

– Odsek javne administracije, odgovoran za reformu javne administracije. 

– Kancelarija za odnose sa nevladinim organizacijama, odgovorna za razvijanje 

zajedni~kih projekata lokalne uprave i nevladinih organizacija kako bi se 

podrào razvoj gra|anskog društva i organizovale specifi~ne slu`be u zajednicama 

koje vlada ne moè da obezbedi. 

Na nivou okruga politiku sprovode odeljenja podre|ena svakom ministarstvu. 

Politiku centralne vlade na nivou okruga sprovode prefekture koje koordiniraju 

okru`na odeljenja ministarstva. Rumunska vlada je medijator u nesuglasicama 

izme|u okru`ne uprave i decentralizovanih slu`bi ministarstva ili drugih 

vlasti centralne administracije. Kancelarije ministarstva i druga centralna tela moraju 

da obaveste prefekte o svim direktivama iz centralnih kancelarija decentralizovanim 

javnim slu`bama. U toku mandata 1999-2000, odeljenja ministarstva u 

okruzima postala su nezavisnija i fleksibilnija u rešavanju individualnih potreba 

zajednica i pokušala su da razviju slu`be koje podràvaju samoodrìvost. 

Ministarstva su ohrabrivala njihove napore pomo}u novih procedura i primenom 

novih tehnika menad`menta. 

Prefekt kao predstavnik vlade ima osnovna prava i du`nosti. 

– Osigura zaštitu nacionalnih interesa i poštovanje reda i zakona. 

– Nadzire legalnost administrativnih dokumenata koje donose lokalne i 

okru`ne javne administracije. 

– Imenuje i razrešava na~elnike dekoncentrisanih i drugih slu`bi ministarstva 

na nivou okruga. 

– Naredi legalno formiranim telima da preduzmu odgovaraju}e mere kako 

bi se spre~ilo kršenje zakona i za zaštitu gra|anskih prava. 

– Obezbedi rad civilne odbrane. 

– Podnese godišnji izveštaj vladi o opštem, ekonomskom, socijalnom, kulturnom 

i administrativnom statusu zemlje. 

– Okru`noj skupštini podnese godišnji izveštaj o aktivnostima dekoncentrisanih 

slu`bi ministarstva i drugih slu`bi centralne vlade koje rade u tom okrugu.


– Izvršava ostale nadle`nosti koje je ustanovio zakon ili koje mu je poverila 

vlada. 

Prefekt ima pravo da izdaje naredbe u skladu sa zakonom. Naredbe za koje 

je potrebno tehni~ko ili specijalizovano mišljenje izdaju se na osnovu konsultacije 

sa specijalizovanim telima ili društvima i zahtevaju potpis njihovih menadèra. 

Naredba prefekta stupa na snagu tek što je objavljena javnosti ili publikovanjem 

u slu~aju normativnih odrednica, a u svim ostalim slu~ajevima od dana objavljivanja. 

Prefekt moè da iznese pred Sud za sporne administrativne odluke nezakonite 

akte koje je donela lokalna vlast. Ovako osporeni akti su suspendovani de jure. 

Deset dana pre nego što ospori akt prefekt od lokalnih i okru`nih vlasti zahteva 

da ga ponovo pregledaju i analiziraju kako bi bio modifikovan ili povu~en. 

Prefektova kancelarija ima tehni~ko telo ~ija je struktura i namena odre|ena 

vladinom odlukom. 

Prefekt, potprefekt(i) i tehni~ko telo rade u prefekturi, instituciji koja se 

nalazi u sedištu okruga. 

Saradnja izme|u vlasti razli~itog nivoa sa centralnom vlaš}u se oslanja na 

princip lokalne autonomije. Lokalne vlasti nisu podre|ene centralnoj vladi. Sli~no 

tome, lokalne skupštine nisu podre|ene skupštinama svojih okruga. 

Odsek za lokalnu javnu administraciju osigurava sprovo|enje du`nosti vlade 

prema lokalnim upravama, nadzire ispunjavanje du`nosti gradona~elnika i moè 

vladi predloìti odgovaraju}e mere. Unutrašnju kontrolu pravnih pitanja 

obezbe|uje pravni odsek i sekretar, a spoljnu kontrolu pravni odsek prefektove 

kancelarije. Finansijsku kontrolu sprovodi Sud za finansijske transakcije. 

2.4. Unutrašnja struktura odlu~ivanja u lokalnoj upravi 

Lokalne vlasti na nivou zajednice ili opštine su lokalno ve}e kao savetodavna 

vlast i gradona~elnik kao izvršna vlast; oba se biraju u skladu sa Zakonom o 

lokalnim izborima za ~etvorogodišnji mandat. 

Uopšteno svaka zajednica ima jednog gradona~elnika i jednog zamenika. 

Me|utim, glavni gradovi okruga i distrikti Bukurešta 10 imaju po dva zamenika 

gradona~elnika, dok opština Bukurešt kao celina ima generalnog gradona~elnika 

i ~etiri zamenika. Pošto su na ~elu lokalne uprave, gradona~elnici su lokalnoj 

skupštini odgovorni za funkcionisanje administracije. Uz to, gradona~elnik pred- 

10 Bukurešt ima šest distrikta koji se definišu kao teritorijalne administrativne jedinice, svaka 

sa svojom vlastitom administracijom podre|enom gradskoj administraciji.

350 Rumunija 

stavlja zajednicu ili grad u interakciji sa prirodnim ili pravnim licima okruga ili 

šire, kao i na sudu. 

Gradona~elnik (i generalni gradona~elnik Bukurešta) 11 ima slede}a prava i 

du`nosti da: 

– Obezbedi poštovanje fundamentalnih prava i sloboda gra|ana, ustava, nacionalnih 

zakona, dekreta rumunskog predsednika, odluka vlade, dokumenata koje 

je izdalo ministarstvo i druga zvani~na tela centralne administracije i odluke skupštine 

okruga. 

– Izvršava odluke lokalne skupštine i da obavesti prefekta ukoliko smatra 

da je odluka ultra vires ili na neki drugi na~in neodgovaraju}a. 

– Lokalnoj skupštini predloì referendum, na zahtev skupštine organizuje 

takva javna savetovanja i preduzme odgovaraju}e mere u vezi sa organizacijom 

javnih sastanaka. 

– Skupštini šalje izveštaj o ekonomskom i socijalnom statusu zajednice ili 

grada. 

– Formuliše nacrt budèta i završni ra~un i podnese ih na odobravanje 

lokalnoj skupštini. 

– Izvršava du`nosti glavnog knjigovo|e za kredite. 

– Izvršava nadle`nosti i obezbe|uje ispunjavanje svih du`nosti zajednice ili 

grada kao gra|anskog pravnog lica. 

– Preduzima mere za spre~avanje ili ublaàvanje posledica prirodnih katastrofa, 

epidemija i drugih pretnji zdravlju i imovini u saradnji sa specijalizovanim 

dràvnim telima. 

– Koordinira i nadgleda aktivnosti ~uvara javne bezbednosti, kustosa i 

paziku}a. 

– Nadzire sanitarne poslove i nadgleda higijenu javnih prostora i prehrambrenih 

proizvoda koji se prodaju stanovništvu. 

– Osigura elaboraciju lokalne urbane regulative i planova. 

– Razvije nacrt okvira za lokalno osoblje i da ga podnese na odobravanje 

lokalnoj skupštini, iznose}i organizacionu strukturu, broj zaposlenih i njihove zarade. 

Imenuje osoblje lokalnih javnih slu`bi, osim sekretara i nadzire njihove aktivnosti. 

– Nadzire inventar i administraciju dobara koja pripadaju zajednici ili gradu. 

– Ispunjava sve ostale nadle`nosti koje mu je odobrila lokalna skupština. 

Pri vršenju svojih du`nosti, gradona~elnik izdaje ukaze i moè delegirati 

ovlaš}enja zamenicima, sekretaru ili drugim slu`benicima, u skladu sa zakonom. 

11 Osim ako nije druga~ije naglašeno, termin gradona~elnik podrazumeva i gradona~elnika 

Bukurešta.


Sekretar lokalne skupštine ima du`nosti da: 

– Prisustvuje sednicama skupštine. 

– Koordiniše i nadzire rad pravnog odeljenja. 

– Pregleda nacrte odluka skupštine sa pravne ta~ke gledišta. 

– Prima i distribuira korespondenciju, nadgleda administrativni rad i organizuje 

sastanke skupštine. 

– Priprema dokumenta koja ~ekaju raspravu u skupštini i da o odlukama 

skupštine i uputstvima gradona~elnika obavesti nadle`ne organe. 

– Obezbedi informisanje javnosti o odlukama i raspravama od opšteg interesa. 

Prefekt imenuje sekretara lokalne skupštine, a odeljenje javne administracije 

imenuje sekretara skupštine okruga. Sekretari moraju da imaju diplomu 

pravnog fakulteta ili javne administracije; isti je uslov za direktora odeljenja 

javne administracije (za one lokalne uprave koje imaju takva odeljenja; 

vidi sliku 1). Oni ne mogu biti ~lanovi politi~ke stranke. Gradona~elnik 

ima pravo da neke du`nosti sekretara delegira direktoru odeljenja javne administracije. 

Lokalnu skupštinu ~ine izabrani predstavnici. Broj poslanika lokalne skupštine 

odre|uje prefekt prema veli~ini populacije i on moè biti izme|u jedanest i 

trideset pet. Jedini izuzetak je skupština Bukurešta koja ima šezdeset pet izbranih 

poslanika. 

Prema Zakonu o lokalnoj javnoj administraciji, ako je selo deo zajednice ali 

nema izabranog poslanika u lokalnoj skupštini zajednice, njega predstavlja delegat 

izabran na seoskom zasedanju u prisustvu gradona~elnika zajednice ili njegovog 

zamenika. Skupština je du`na da tog delegata pozove na sve rasprave u 

vezi sa selom; me|utim, glas ovog delegata je samo savetodavan. 

Lokalna skupština zajednice ili grada je odgovorna za sva pitanja od lokalnog 

zna~aja koja po zakonu nisu u nadle`nosti drugih javnih tela i ima slede}a prava 

i du`nosti da: 

– Bira zamenike gradona~elnika. 

– Odobrava statute skupštine na osnovu smernica koje je donela vlada. 

– Odobrava studije, projekcije i socioekonomski razvoj. 

– Na predlog gradona~elnika, osniva organizaciju javne administracije i osoblje. 

– Odobrava formulaciju i sprovo|enje javnog budèta, transfera kredita, koriš}enja 

budètskih rezervi, pozajmica i završnih ra~una. 

– Uvodi lokalne takse i poreze i specijalne poreze ograni~enog trajanja u 

skladu sa zakonom.

352 Rumunija 

– Administrira javni i privatni domen i opštinske kompanije zajednice ili grada. 

– Osniva institucije i ekonomske agencije od lokalnog interesa. 

– Odlu~uje o koncesijama javnih slu`bi trgova~kim kompanijama. 

– Donosi regulativu za samoupravne javne ili trgova~ke kompanije. 

– Imenuje i razrešava upravne odbore opštinskih kompanija i ~lanove skupštine 

koji su u odboru trgova~ke kompanije od lokalnog interesa osnovane pomo}u 

integralnog dràvnog kapitala. 

– Pregleda tromese~ne izveštaje predstavnika dràve u upravnim odborima 

lokalnih trgova~kih kompanija. 

– Osigura funkcionisanje komunalnih slu`bi u nadle`nosti administracije, 

lokalnog transporta, opštinskih mreà, i institucija koje se bave obrazovanjem, sanitarnim 

poslovima, kulturom i omladinom. 

– Sprovodi javne radove. 

– Obezbedi pravovremeno pruànje javnih usluga. 

– Stvara prostore za rekreaciju i obezbedi uslove za nau~ne, kulturne, umetni~ke, 

sportske i druge aktivnosti. 

– Obnavlja i štiti prirodnu okolinu i ~uva istorijske i arhitektonske 

spomenike, parkove i prirodne rezervate. 

– Sprovodi programe socijalnog osiguranja. 

– Obezbedi slobodnu trgovinu i fer takmi~enje i stimuliše slobodne inicijative. 

– Organizuje vašare, pijace, sto~ne pijace, parkove i zabavu. 

– Ustanovljava lokalne dobrotvorne institucije. 

– Osigura zaštitu javnog reda i poštovanje fundamentalnih prava i sloboda 

gra|ana. 

– Rumunima ili zaslu`nim gra|anima drugih dràva dodeli titulu po~asnog 

gra|anina. 

– Sara|uje sa drugim lokalnim skupštinama ili ekonomskim ~iniocima u 

zemlji ili inostranstvu na pitanjima od zajedni~kog interesa. 

– Sprovodi druge nadle`nosti u skladu sa zakonom ili statutom grada ili zajednice. 

Lokalna skupština se sastaje redovno jednom mese~no po odluci gradona~elnika. 

Vanredne sednice se sazivaju kad god je to potrebno, na zahtev gradona~elnika 

ili na zahtev najmanje jedne tre}ine skupštinskih poslanika. Javnost se o 

dnevnom redu obaveštava putem štampe ili na neki drugi na~in. Sednica lokalne 

skupštine je legalna ako joj prisustvuje ve}ina poslanika. Poslanici su obavezni 

da prisustvuju zasedanju; više od dva odsustva za redom mogu povu}i sankcije


na zahtev skupštine. Ukoliko skupština na tri sastanka za redom ne moè da okupi 

kvorum, ona se po zakonu raspušta. O raspuštanju skupštine se obaveštava prefekt 

i zatim se organizuju novi izbori za skupštinu. 

U lokalnoj skupštini odluke se donose prostom ve}inom prisutnih poslanika 

na sednici, osim kada je to druga~ije odre|eno skupštinskim redom. Dvotre}inska 

ve}ina poslanika je potrebna za donošenje odluka o opštinskom budètu, o 

uvo|enju lokalnih poreza i taksi, administraciji u javnom domenu, 12 organizaciji 

i urbanom razvoju lokaliteta i stvaranju asocijacija sa drugim skupštinama ili 

ekonomskim ~iniocima u zemlji i inostranstvu. Pitanja u vezi sa privatnim licima 

se uvek moraju rešavati tajnim glasanjem; skupština sama moè da odre|uje 

koja se druga pitanja rešavaju tajnim glasanjem. 

Nacrt odluke mogu da predloè poslanici ili gradona~elnik. Odluke 

lokalne skupštine potpisuju predsedavaju}i sednice i sekretar, a odluka se šalje 

na uvid gradona~elniku. Normativne odluke stupaju na snagu od dana objavljivanja, 

a odluke koje se odnose na individualna lica od dana njihovog 

saopštavanja osobi na koju se odnose. U teritorijalnim jedinicama gde nacionalne 

manjine ~ine zna~ajni procenat stanovništva, odluke se moraju objaviti 

i na jeziku te manjine. 

Kako bi se osigurala nezavisnost glasanja, Zakon o lokalnoj javnoj administraciji 

zahteva da poslanici u toku svoga mandata ne mogu biti krivi~no gonjeni 

za javno iznošenje mišljenja ili zbog na~ina na koji su glasali. Prefekti mogu da 

ospore akta lokalne skupštine pred Kancelarijom za osporena administrativna pitanja 

i da narede suspenziju poslanika na predlog Kancelarije tuìoca. 

Zakon o lokalnoj javnoj administraciji daje opšti okvir za organizaciju 

skupštinskih komisija. Statuti lokalne i okru`ne skupštine, koje su odobrili svi 

poslanici prema svojim pojedina~nim interesima, sadrè slede}e teme: 

– broj komisija; 

– procedure za izbor ~lanova skupštinskih komisija; 

– maksimalni broj ~lanova komisija (obi~no pet do sedam); 

– procedure za rešavanje problema zajednice radom komisija; 

– procedure za izveštavanje o predlozima komisija, rešenjima i zahtevima 

upu}enim skupštini. 

Gradske skupštine stvaraju komitete za nadzor nad odre|enim oblastima i 

poslanici skupštine mogu da odlu~e koji je maksimalni broj komisija u kojima bi 

12 Vlasništvo lokalne samouprave u javnom domenu je vlasništvo koje potpada pod javni 

zakon pošto su ispunjeni kriterijumi koje postavio Ustav ili drugi organski zakon. Vlasništvo u privatnom 

domenu lokalne samouprave je vlasništvo koje potpada pod zakon o privatnom vlasništvu 

i koji se stoga moè otu|iti.

354 Rumunija 

èleli da u~estvuju. Svaki poslanik odre|uje broj i svrhu skupštinskih komisija. 

Na primer, opština Bukurešt (1,9 miliona stanovnika), ima deset komisija od kojih 

svaka ima šest do dvadeset ~lanova. To su Komisija za ekonomska pitanja, 

Komisija za finansije i budèt, Komisija o javnom zdravlju i kvalitetu ìvota, 

Komisija za zaštitu okoline, Komisija za urbano planiranje i Komisija za razvoj 

zemljišta. Ako uporedimo, gradska skupština Brašova (350 000 stanovnika) ima 

{est komisija, svaka sa pet do sedam ~lanova. Svaka komisija me|u svojim 

~lanovima bira predsedavaju}eg i imenuje sekretara. 

Lokalna vlast na nivou okruga je odgovorna za koordinisanje rada gradske i 

skupštinske zajednice u obavljanju onih slu`bi koje su od interesa za celu zemlju. 

Vlada zemlje bavi se aktivnostima za ekonomski razvoj i daje opštu orijentaciju 

za planiranje prostora, politiku zaštite okoline i okru`ne poreze i takse. Skupština 

okruga podràva lokalne skupštine tako što obezbe|uje tehni~ku, pravnu i druge 

forme pomo}i na njihov zahtev. Konkretno, okru`na skupština ima nadle`nosti da: 

– Koordinira aktivnost lokalnih skupština kako bi se obezbedile javne slu`be 

od interesa za okrug. 

– Organizuje i upravlja okru`nim javnim slu`bama i da odobrava njihova 

stalna nare|enja. 

– Analizira predloge u vezi sa ekonomijom i zaštitom okoline koje su donele 

zajednice gradova. 

– Prihvata programe socio-ekonomskog razvoja gradova i da nadgleda njihovo 

sprovo|enje. 

– Usvaja budèt okruga i završne ra~une. 

– Daje osnovne smernice za planiranje grada i okruga. 

– Upravlja javnim i privatnim domenom okruga. 

– Osigura izgradnju, odràvanje i modernizaciju puteva u okrugu i izme|u 

okruga. 

– Bira predsednika, podpredsednika i stalnu delegaciju me|u ~lanovima 

opštinske skupštine. 

– Usvaja statut okruga. 

– Usvaja regulativu u vezi sa osobljem javnih slu`bi okruga, uklju~uju}i i 

broj zaposlenih i odgovaraju}u organizacionu strukturu. 

– Uvodi okru`ne takse i stope. 

– Odlu~uje o osnivanju institucija i ekonomskih ~inilaca od interesa za okrug, 

o koncesijama i davanju u najam javnih slu`bi okruga. 

– Imenuje i razrešava savete ovlaš}enih predstavnika ekonomskih ~inilaca 

za upravljanje dobrima od interesa za okrug i nadzire aktivnost tih saveta analizom 

njihovih tromese~nih izveštaja. 

– Daje smernice za samoupravne javne kompanije i trgova~ke kompanije.


– Osniva sociokulturne i institucije za sanitarne poslove i obezbe|uje njihov 

rad. 

– Obezbe|uje neophodne uslove za nau~ne, kulturne, umetni~ke, sportske i 

omladinske aktivnosti. 

– Daje imena ulicama, pijacama, i drugim mestima od lokalnog zna~aja. 

– Ispunjava sva ostala ovlaš}enja u skladu sa zakonom. 

Okru`na skupština je zakonodavno telo na nivou okruga. Naredbom prefekta 

odlu~uje se o broju savetnika; pošto taj broj zavisi od populacije okruga on varira 

od 37 do 45. Predsednika, podpredsednika i stalnu delegaciju od pet do sedam 

~lanova u okru`noj skupštini bira skupština izme|u poslanika. Predsednik i potpredsednik 

okru`ne skupštine imaju izvršnu vlast da sprovode odluke skupštine 

i oni su predsednik i potpredsednik njene stalne delegacije. Stalna delegacija 

okru`ne skupštine je odgovorna za to da: 

– Finalizira nacrt odluka o kojima treba da raspravlja i odlu~uje skupština. 

– Pripremi sastanke skupštine i dokumentaciju. 

– Predloì sazivanje vanrednih zasedanja predsedniku okruga. 

– Podnese na odobravanje statute skupštine. 

– Utvrdi neophodne mere za sprovo|enje odluka skupštine i periodi~no analizira 

postignuti napredak. 

Funkcija stalne delegacije je elaborirana u statutu skupštine. Sekretar okruga 

je tako|e i sekretar stalne delegacije. Prefekt ili njegov predstavnik mogu da 

u~estvuju u zasedanjima stalne delegacije. 

Predsednik okru`ne skupštine koji je na ~elu javne administracije okruga je 

odgovoran za rad javne administracije i predstavlja okrug u odnosima sa prirodnim 

i pravnim licima iz zemlje i iz inostranstva kao i na sudu. Interni statuti 

odre|uju broj glasova koji je potreban za usvajanje odluke skupštine u skladu sa 

va`noš}u pitanja. Predsednik ima prava i du`nosti da: 

– Predsedava zasedanjima okru`ne skupštine i stalne delegacije. 

– Osigura sprovo|enje odluka okru`ne skupštine. 

– Podràva rad institucija i samoupravnih javnih kompanija od okru`nog 

zna~aja. 

– Izvršava ovlaš}enja koje ima okrug kao pravno lice. 

– Ispunjava du`nosti glavnog knjigovo|e kredita. 

– Donosi nacrt budèta okruga i završni ra~un i da ih podnosi na usvajanje 

skupštini. 

– Imenuje personal javne administracije okruga. 

– Podnosi godišnji izveštaj skupštini ili po potrebi o dràvnoj i administrativnoj 

aktivnosti i o socijalnom i ekonomskom statusu okruga.

356 Rumunija 

Predsednik donosi ukaze koji stupaju na snagu po saopštavanju osoba na koje 

se odnose. 

Svaki okrug ima tako|e administrativnu komisiju koja uklju~uje prefekta koji 

njome predsedava, predsednika okru`ne skupštine i gradona~elnika glavnog grada 

okruga. Administrativna komisija okruga donosi godišnji program projekata i 

aktivnosti u okrugu i daje taj plan na uvid dekoncentrisanim javnim slu`bama kao 

i lokalnim i okru`nim javnim administracijama. Komisija se saziva na tri meseca 

ili kad god je to potrebno; sazivaju je prefekt ili predsednik skupštine okruga. 

Debatama mogu da prisustvuju svi gradona~elnici u okviru jurisdikcije okruga, 

kao i druge osobe za koje se smatra da je potrebno. Administrativne komisije 

podràvaju javne slu`be ministarstava i okru`ne javne administracije. 

2.5. Javno u~eš}e u odlu~ivanju 

Lokalne i okru`ne skupštine obi~no zasedaju jednom mese~no i sazivaju 

vanredne sednice u hitnim slu~ajevima ili kad je potrebno rešavati posebna pitanja. 

Sve sednice su otvorene za javnost i po odobrenju skupštine svaki gra|anin 

ima pravo da govori na sednici. 

Ako gra|anin èli da iznese neku temu pred skupštinu, on je prvo mora podneti 

skupštinskoj komisiji. Na primer, ako gra|anin ima teško}a da dobije gra|evinsku 

dozvolu i ako nije zadovoljan rešenjem koje je predloìo odsek za planiranje, 

on ili ona mogu da iznesu problem lokalnoj komisiji za urbano planiranje i koriš}enje 

zemljišta. Komisija tada odlu~uje da li }e gra|anin biti pozvan da iznese problem 

na sednici skupštine ili }e problem rešavati javni slu`benici odgovorni za tu oblast. 

Za razliku od sednice skupštine, sednice komisije nisu javne. 

Lokalne skupštine mogu da odràvaju javne rasprave o problemima gra|ana. Ove 

rasprave mogu biti zakazane na predlog pojedina~nog poslanika ili odlukom skupštine 

kao celine. Tako|e je bilo slu~ajeva kada je izvršno osoblje gradske skupštine zahtevalo 

da lokalna skupština odrì sastanak sa partijama koji one predstavljaju. 

Zvani~nici lokalne samouprave (gradona~elnik, njegovi zamenici, sekretar 

lokalne skupštine i pretsednik i potpredsednik okru`ne skupštine) imaju odre|eno 

vreme kada se sre}u sa gra|anima da bi ~uli njihove zahteve, àlbe, predloge, sugestije 

i potraìvanje. 


Posle 1996. inicirane su radikalne reforme u vezi sa zaštitom nacionalnih 

manjina. Najva`nije je što je Demokratski savez Ma|ara u Rumuniji postao deo 

vladaju}e koalicije.


Ipak još mnogo toga treba u~initi za svrsishodnu zaštitu nacionalnih manjina, 

pogotovo tradicionalno zapostavljenih grupa (kao što su Romi). Od po~etka 

90-tih u Rumuniji su se zna~ajno proredili slu~ajevi otvorenog etni~kog konflikta. 

Iako je nekoliko nevladinih organizacija pokušavalo da dâ inicijativu za osnivanje 

centra za rešavanje etni~kih konflikta, u tome još nije bilo uspeha. 

Centralna vlada je osnovala Odsek za zaštitu nacionalnih manjina (DPNM). 

Odsek ima pet regionalnih kancelarija u Aradu, Kluj-Napoki, Konstanci, Suceavi 

i Turnu-Severinu. Sve ove kancelarije nadziru sprovo|enje pravne regulative o 

na~inu na koji lokalna vlast treba da za{titi nacionalne manjine. Regionalne kancelarije 

DPNM blisko sara|uju sa regionalnim komisijama Saveta za nacionalne 

manjine i nevladinim organizacijama koje ~ine predstavnici organizacija nacionalnih 

manjina. Regionalna komisija osniva radne grupe koje prate rad lokalnih 

mas-medija i rade kao posrednici izme|u grupa nacionalnih manjina i regionalne 

kancelarije. 

Novi nacrt Zakona o lokalnoj javnoj administraciji legalizuje dvojezi~nost 

ili višejezi~nost u lokalnoj javnoj administraciji pod uslovom da nacionalna manjina 

~ini više od 20% populacije teritorijalne jedinice. 

2.7. Asocijacija lokalnih vlasti i sektor NVO 

Jedan od ciljeva vladine koalicije 1996. bio je da se poboljša odnos sa civilnim 

društvom razvijanjem partnerskih odnosa na osnovu svrsishodne saradnje. 

Prva faza u ispunjavanju ovog cilja bila je stvaranje struktura za stvaranje veze 

sa gra|anskim društvom i na centralnom i na lokalnim nivoima. Iako ovaj proces 

još uvek traje, osnovani su odseci na centralnom nivou pri Kancelariji predsednika, 

centralnoj vladi i Komori deputata za rad sa nevladinim organizacijama. 

Lokalne administracije su bolje iskoristile postoje}i pravni okvir planiranjem 

zajedni~kih projekata sa nevladinim organizacijama kada budètska sredstva 

nisu dovoljna. Oblasti u kojima takvi odnosi postoje uklju~uju obuku personala, 

zaštitu prirodne okoline, socijalno osiguranje, smeštaj osoba sa posebnim 

potrebama i staranje o deci (posebno siro~adi i deci iz doma). Nevladine organizacije 

su tako|e uticale na javnu politiku pomo}u konsultacija i stvaranjem koalicije 

za lobiranje i kampanje za izvesne ciljeve. 

Asocijacije lokalnih vlasti igraju klju~nu ulogu u razvoju javne administracije 

u Rumuniji pošto one predstavljaju klju~nu vezu izme|u centralne i lokalne uprave 

i forum za raspravu o pitanjima od zajedni~kog interesa. Slede}e asocijacije 

su osnovane tokom 90-tih. 

Federacija gradova je stvorena kao nevladina organizacija 1992. ^lanovi federacije 

su svi gradovi koji imaju status opštine. U okviru federacije, 1998. su os-

358 Rumunija 

novane Asocijacija sekretara opštinskih skupština i Asocijacija gradskih direktora 

u privredi. To su odvojene nevladine profesionalne organizacije koje se bave specifi~nim 

temama, pravnom regulativom lokanih vlasti i upravljanjem u privredi. 

Asocijacija rumunskih gradova je osnovana kao nevladina organizacija 1993. 

^lanovi su mali gradovi. 

Asocijacija predsednika okru`nih skupština je stvorena kao nevladina organizacija 

1992. Predsednici sve 42 skupštine su ~lanovi organizacije. 

Federacija okru`nih skupština je osnovana 1999. kao rezultat unutrašnjih nesuglasica 

u okviru Asocijacije predsednika okru`nih skupština. 

Osim Federacije gradova, ove asocijacije nemaju ni fizi~ke ni finansijske kapacitete 

za obavljanje zadataka kojima èle da se bave. Potrebe i zadaci su razli~iti 

za svaku asocijaciju. Na primer, za, Asocijaciju predsednika okru`nih skupština je 

va`no da svoje ~lanove upu}uje u strategije po~etnih koraka za uklju~ivanje u 

Evropsku zajednicu. Sa druge strane Asocijacija rumunskih gradova suo~ava se sa 

pitanjem ,,ograni~ene vidljivosti", tj. sa ~injenicom da su opštine va`nije od gradova 

i da stoga dobijaju ve}inu programa me|unarodne tehni~ke podrške. Do sada 

se nisu sve opštine, gradovi i sela pridruìli Asocijaciji. Nedavno su ove organizacije 

odlu~ile da udruè snage i stvore jaku, zajedni~ku izvršnu kancelariju. 

2.8. Obuka lokalne samouprave 

Velike su potrebe lokalne samouprave za obuku. U Rumuniji postoji 3 000 

gradona~elnika, 3 000 njihovih zamenika, 40 000 lokalnih poslanika i 25 000 

tehni~kih specijalista. U selima samo 25% sekretara lokalnih skupština ima potrebnu 

univerzitetsku diplomu. Za obuku ovih zvani~nika osnovani su teritorijalni centri 

1995. (Odluka vlade br. 542/1995). Oni spadaju pod direktni nadzor Nau~nog 

saveta za strategiju i procenu centara obuke pod Ministarstvom za obrazovanje. 

Reforma ovog sistema zapo~eta je 1998. sa usvajanjem Odluke vlade br. 

850/1998. 

Nacionalni centar za obuku lokalne javne administracije u Bukureštu je na 

vrhu obrazovne hijerarhije. Ovaj centar pre svega obezbe|uje obuku za prefekte, 

potprefekte i osoblje prefektura. On ispunjava potrebe za obukom javnih slu`benika 

u lokalnoj administraciji, kao i izabranih zvani~nika. 

Teritorijalni centri obuke su administrativno i finansijski autonomni i njima 

upravlja odbor u kome su predstavnici Ministarstva za obrazovanje i Odseka za 

lokalnu javnu administraciju. Njihovi stvarni kapaciteti za obuku se zna~ajno 

me|usobno razlikuju. Svaki se trudi da zauzme svoju vlastitu teritoriju i uvede 

svoje vlastite kurseve i planove. Mnogi od njih sara|uju sa drugim obrazovnim 

institucijama, instruktorima i nevladinim organizacijama.


3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, OBEZBE\IVANJE USLUGA 

Struktura svake opštine odraàva programe lokalnih skupština za razvoj zajednice. 

Izvršno telo okru`ne skupštine ima istu standardnu strukturu, ali odraàva 

upravu okruga. Fleksibilnost pri definisanju strukture, zadataka i sposobnosti za 

ispunjenje zadataka dopušta lokalnoj samoupravi ve}u odgovornost i ve}u osetljivost 

za o~ekivanje i potrebe zajednice. Pošto u organizaciji lokalne samouprave 

još uvek ne postoji poloàj upravnika grada, direktori odeljenja i odseka vrše 

ovu upravnu ulogu. Efikasnost i svrsishodnost rada se kontrolišu prema organizacionoj 

hijararhiji (upravnik procenjuje rad svojih podre|enih), a Sud za finansijske 

transakcije obezbe|uje finansijsku kontrolu rada lokalne samouprave i 

svakog specifi~nog odseka. 

3.1. Struktura i rad lokalne administracije 

Smernice za organizacionu strukturu gradova i zajednica su opšte; sadrè 

samo neophodna odeljenja i slu`be za normalnu upravu zajednicom (pogledati 

sliku 1). Lokalne samouprave prihvataju strukturu javne administracije koja 

odraàva njihovu javnu politiku, kao i ljudske i finansijske resurse. Mali gradovi 

i zajednice ~esto imaju mnogo prostiju organizaciju, pošto neka odeljenja postaju 

kancelarije, dok neka rade samo na nivou okruga, na primer, za izdavanje 

dozvola za izgradnju i planiranje koriš}enja zemljišta. 

Slika 1. 

Tipi~na struktura administracije u Rumuniji 

Okrug 

Okru`na skup{tina 

Izvr{ni odseci 

Okru`ne skup{tine 

Pravni odsek 

Odsek za 

urbano 

planiranje 

Odsek za 

javne 

Odsek za 

kori{}enje 

zemlji{ta 

Odsek za 

finansije

360 Rumunija 

Gradska skup{tina 

Odseci Gradske 

skup{tine 

Odsek javne 


Odsek za 

urbano 

planiranje 

Odsek 

javnih 

radova 

Odsek za 

kori{}enje 

zemlji{ta 

Odsek 

za 

finansije 

Odeljenje 

civilnog 

statusa 

Gra|evinska 

uprava 

Odràvanje 

ulica 

Odelenje za 

janvo 

kori{}enje 

Odeljenje 

za 

prinude 

Pravno 

odelenje 

Urbani 

razvoj 

Parkovi 

i 

rekreacija 

Stambeno 

odeljenje 

Odelenje 

za 

ra~unovodstvo 

Odelenje 

socijalnig 

slu`bi 

Urbano 

planiranje 

Javne 

slu`be 

Gradske 

pijace 

Odelenje 

budèta 

Odelenje 

de~je za{tite 

Za{tita 

istorijskih 

Odelenje za 

ugovor 

sa slu`bama 

Odelenje 

poslovnih 

dozvola 

Za{tita 

okoline 

Odelenje 

kapiala 

Odelenje 

socijalnih 

davanja


3.2. Isporu~ivanje lokalnih usluga 

Osnovni cilj lokalne samouprave je da obezbedi usluge zajednici. Osnovne 

industrijske i komercijalne slu`be su vodovod i kanalizacija, elektrodistribucija i 

distribucija gasa, distribucija centralnog grejanja, komunikacione mreè i lokalni 

saobra}aj. Osnovne administrativne javne slu`be su obrazovne (škole, koledì, 

jaslice, obdaništa i drugo), kulturne i sportske aktivnosti i odràvanje puteva. 

Okru`ne skupštine obezbe|uju javne slu`be za: 

– male zajednice u okviru okruga koje ne mogu sebi da priušte vlastite specijalizovane 

odseke (kao što je izdavanje gra|evinskih dozvola, planiranje koriš}enja 

zemljišta, deponija zajedni~kih za nekoliko zajednica i drugo); 

– okru`na infrastruktura (kao što je izgradnja i odràvanje okru`nih puteva). 

Tabela 4. 

Funkcije nivoa uprave u Rumuniji 

Funkcija Centralna vlada Okru`na skupština Lokalna skupština 

Obrazovanje Plate nastavnika i - Odràvanje 

profesora, zgrade i 

škola i viših škola 

vlasništvo škola 

i univerziteta 

Saobra}aj Vlasništvo i Vlasništvo Vlasništvo i 

odràvanje nacionalnih i odràvanje odràvanje lokalnih 

i evropskih puteva okru`nih puteva puteva 

Javni saobra}aj Internacionalni aeorodromi Doma}i Lokalni 

koji nisu nacionalizovani aeorodromi javni saobra}aj 

Infrastruktura - Vlasništvo i Vlasništvo i odràvanje 

odràvanje lokalne infrastrukture 

okru`ne 

infrastrukture 

Zaštita dece - Zaštita dece, Zaštita dece, 

specijalizovana specijalizovane 

okru`na javna lokalne javne slu`be 

slu`ba 

Socijalna pomo} Pomo} nezaposlenima Okru`na socijalna Domovi za stare i 

pomo} 

hendikepirane, javne 

kuhinje 

Civilna zaštita Protivpoàrne brigade Okru`na civilna Lokalna civilna 

(koje koordinira zaštita zaštita 

Ministarstvo za 

nacionalnu odbranu)

362 Rumunija 


Funkcije nivoa uprave u Rumuniji 

Funkcija Centralna vlada Okru`na skupština Lokalna skupština 

Stanovanje Osnovana je Nacionalna Finansiranje, Zaštita dece, 

stambena agencija kao investicije i specijalizovana 

autonomna centralna odràvanje okru`na javna 

organizacija kojom 

slu`ba 

koordinira Ministarstvo 

javnih radova i 

teritorijalnog ure|enja 

Kultura - Muzeji, okru`ne Muzeji, javne biblioteke, 

biblioteke, pozorišta pozorišta i koncertne 

i koncertne dvorane dvorane 

Zdrastvene slu`be Slu`be hitne pomoci, - - 

bolnice i drugo (koje 

koordiniraju okru`ni 

direktorijati za 

javnost rada) 

Sanitarna slu`ba - - Sanitarne slu`be 

Privatne kompanije obezbe|uju javne usluge po ugovoru. Slu`be u dràvnom 

vlasništvu su1990.g. reorganizovane u operatere javnih slu`bi i kompanije koje 

pruàju usluge prema Zakonu br. 15/1990. Ove kompanije su 1997. privatizovane, 

a centralna i lokalna uprava su njihovi akcionari (Uredba Vlade br. 30/16, jun 

1997). Ukoliko centralna ili lokalna vlast odlu~i da proda svoj deo, prihod se deli 

na slede}i na~in: 20% centralnom budètu, 20% vladinom Posebnom fondu za 

razvoj i 60% kompaniji da pokrije troškove i kazne u vezi sa procesom reorganizacije, 

finansiranje kapitalnih investicija i drugo. 

Posle 1992. lokalne skupštine su odlu~ivale o novim na~inima obezbe|ivanja 

usluga; velika ve}ina je zadràla tradicionalna, velika odeljenja za pruànje 

usluga za slu`be kao što su distribucija vode, centralno grejanje, sakupljanje otpada, 

deponije otpada i socijalni smeštaj. Posle 1994. novi zakoni su stvorili 

mogu}nost za stvaranje kompanija u vlasništvu dràve podre|enih lokalnoj skupštini. 

Ranija velika odeljenja za pruànje usluga podeljena su na specijalizovane 

kompanije. Sa ovim kompanijama opštine sklapaju ugovor da obezbe|uju usluge 

koje potroša~i direktno pla}aju (pojedinci ili asocijacije). Lokalna skupština ostaje 

glavni akcionar u kompanijama koje obezbe|uju grejanje i vodu i stoga je 

odgovorna za donošenje budèta kompanije i subvencioniranje energije i vode. 

Me|utim, elektrodistribucija i distribucija prirodnog gasa, kao i preduze}a u vlasništvu 

dràve, kao što je rumunski vodovod, ostaju nacionalni monopol.


Odnos izme|u lokalne skupštine i javnih slu`bi, kao i privatnih i dràvnih 

kompanija je uglavnom na osnovu ugovora. U mnogim gradovima, me|utim, 

nema konkurencije za slu`be i javne slu`be su još uvek podre|ene lokalnoj skupštini. 

Ne postoji strogo pravilo o podre|enosti kompanija lokalnoj ili okru`noj 

skupštini. U nekim slu~ajevima kompanije distribucije vode su podre|ene 

lokalnoj skupštini, u drugim slu~ajevima okru`noj skupštini (na primer Brašov). 

Kompanije za centralno grejanje obi~no odgovaraju lokalnoj skupštini pošto prevashodno 

rade u odre|enoj oblasti opštine. 

Neke rumunske lokalne samouprave su privatizovale odre|ene javne slu`be. 

Razli~iti tipovi privatnih slu`bi su: 

Privatna isporuka usluga na trìšnoj osnovi. Prve i najuspešnije slu`be date 

ugovorom privatnim kompanijama na osnovu konkurencije bile su sakupljanje otpada 

i upravljanje deponijama otpada. Gradski distrikti su raspisali konkurse. Neki 

ve}i rumunski gradovi kao što su Temišvar i Brašov su iskusili prednosti takmi~arske 

isporuke usluga od 1993. 

Javno-privatna partnerstva. U Bukureštu je osnovana zajedni~ka kompanija 

za slu`be otklanjanja otpada (REBU), u kojoj više od 50% akcija poseduje opština 

a ostatak privatni partner iz Nema~ke. Kompanija je imala monopol, posle ~etiri 

godine obim posla je premašivao njene kapacitete, pokazalo se da nema dovoljno 

opreme i nastale su teško}e u vezi sa finansijskim klauzulama ugovora. 

Koncesije. Slu`be upravljanja pijacama postale su konkuretne kada su 

gradske pijace privatizovane na osnovu koncesija. Lokalna vlada sakuplja prihode 

od koncesija, a ugovara~ upravlja pijacom kao profitnom organizacijom. 

Kompanije nacionalnih rezervi upravljaju nacionalnim slu`bama kao što su 

gas i struja. Kompanije u vlasništvu dràve koje rade kao nacionalni monopol 

još uvek postoje. 

Svaki gra|anin moè da protiv onoga koji pruà uslugu podnese àlbu 

Agenciji za zaštitu potroša~a, nacionalnoj mreì sa 40 okru`nih kancelarija. 

Kancelarija tada moè da preduzme mere kao što je nov~ano ka`njavanje kompanije, 

zatvaranje, pokretanje postupka pred sudom i drugo. Kancelarije za zaštitu 

potroša~a na nivou okruga sprovode nacionalnu politiku zaštite potroša~a. 

One organizuju kampanje na nacionalnom nivou, kao što su kontrola kvaliteta 

mesnih prera|evina, igra~aka, zelenih pijaca, malih proizvo|a~a hrane, kompanija 

koje proizvode brzu hranu i drugo. Povremeno kancelarije mogu da organizuju 

kampanje na zahtev lokalnih kompanija ili privatnih gra|ana. Kancelarije za zaštitu 

potroša~a mogu da imaju vaàn uticaj na ekonomski razvoj i zaštitu zdravlja 

ali još nisu efikasne zbog slabe promocije i neadekvatne procedure 

menad`menta.

364 Rumunija 

3.3. Saradnja sa sektorom NVO 

Pojava nevladinih organizacija je omogu}ena 13 Dekret-zakonom 8/1 politi~kim 

partijama i javnim organizacijama, koji je donet u decembru 1989, i 

Zakonom 21/1924 o asocijacijama i fondacijama koje su ponovo ustanovljene 

nekoliko meseci kasnije. Razvoj civilnog društva oja~an je poslednjih godina finansijskom, 

logisti~kom i tehni~kom podrškom me|unarodnih fondacija. 14 Preko 

programa koje su pokrenule ove organizacije, ponovo se razmatra uloga nevladinih 

organizacija u procesima demokratizacije. Osim što sve više u~estvuju u unapre|ivanju 

ljudskih prava i reformi javne politike i zakonodavstva, NVO nude alternativne 

modele javnih slu`bi kroz promociju fundamentalnih koncepata za 

izraàvanje novih politi~kih, socijalnih i ekonomskih realnosti, kao i proizvodnjom 

i širenjem informacija u razli~itim oblastima. 15 Za sada, nevladine organizacije 

odgovaraju na potrebe kojima se dràvna politika i resursi još ne bave. Me|u 

korisnicima programa NVO su lokalne javne administracije, koje zavise od kompetencije 

i iskustva lokalnih politi~kih ~inilaca u iskoriš}avanju postoje}ih i potencijalnih 

resursa. 

Nevladine organizacije obezbe|uju usluge koje lokalne samouprave ne 

mogu, ili zato što im nedostaju sredstva, ili zato što im zakon to ne dozvoljava. 

One mogu da obezbede sredstva od donatorskih organizacija i/ili iz lokalnog 

budèta (prema Zakonu o lokalnim javnim finansijama br. 189/ 998). Me|utim, 

fondovi su neravnomerno raspore|eni nevladinim organizacijama, koje ne mogu 

razviti programe u potpunosti zbog nedostatka sredstava. Tabela 8.5 pokazuje 

oblasti u kojima su NVO trenutno aktivne u Rumuniji. 

Aktivnost nevladinih organizacija se obi~no ovako razvijala: prvo, nevladine 

organizacije se obi~no koncentrišu na socijalne slu`be, pogotovo one namenjene 

ekonomski ili socijalno osetljivim grupama. Tako|e su pokušavale da poboljšaju 

svoje metode samofinansiranja: na primer dobrovoljnim radom, kontaktima sa privatnim 

partnerima i drugo. Na kraju, NVO su proširivale svoje delatnosti, tako da 

se samo devet posto nevladinih organizacija specijalizovalo samo za jednu aktivnost. 

Osnovna oblast usluga koje obezbe|uju NVO koje direktno odgovaraju na 

potrebe zajednice a sprovode se uz saradnju sa lokalnim vlastima uklju~uju pravna, 

kulturna, ekonomska, pitanja u vezi sa zaštitom prirodne okoline, društvenim 

13 Program PHARE: Razvoj rumunske lokalne javne administracije, referetni termini. 

14 PNUD, UNICEF, Agencija Sjedinjenih Ameri~kih Dràva za me|unarodni razvoj, 

Svetska banka, Fond za otvoreno društvo i Institut za otvoreno društvo, izme|u ostalih. 

15 Ameri~ki donatori su finansirali nevladine organizacije specijalizovane za ljudska prava, 

etni~ki konflikt, obrazovanje za gra|ansko društvo, javnu administraciju i pitanje zaštite okoline, 

dok su evropski donatori u ve}oj meri podràvali aktivnosti u vezi sa socijalnim slu`bama.


razvojem i pove}anjem kapaciteta (ovo poslednje je oblast od najve}eg interesa za 

javnu administraciju). 16 Iako se shvata da je obuka neophodna i korisna, klijenti 

radije u~estvuju u projektima koje organizuju i finansiraju nacionalni i me|unarodni 

programi nego što pla}aju za ovakve usluge koje nude nevladine organizacije. 

Tabela 5. 

U~eš}e nevladinih organizacija po sektoru u Rumuniji 

Sektor % 

Socijalne slu`be 16 

Kultura i umetnost 17 

Obrazovanje i istraìvanje 18 

Me|unarodna saradnja 10 

Zdravstvo 8 

Ljudska prava 7 

Ekonomski razvoj 6 

Ekologija 6 

Filantropija 5 

Biznis i profesionalni interesi 3 

Religija 3 


Zakon o lokalnim javnim finansijama uveo je modifikacije sistema finansiranja 

pove}avanjem nadle`nosti lokalnih vlasti u vezi sa obra~unom, kontrolom, 

primanjem i nadzorom nad dohotkom preko specijalizovanih odeljenja i planiranja 

troškova iz budèta. Ovo je bilo prvi put, posle dugog perioda, da se lokalnim 

javnim finansijama posebno bave zasebni pravni akti. Cilj novog zakona je bilo 

prekidanje zavisnosti lokalnog budèta od dràvnog, uspostavljanje finansijskih 

resursa teritorijalnih administrativnih jedinica i pove}anje nadle`nosti i odgovornosti 

lokalnih administracija. Mogu}nost da lokalne administrativne vlasti sklapaju 

dogovore o pozajmicama je najnovija i najradikalnija odrednica Zakona o 

lokalnim javnim finansijama. Sistem finansiranja pre 1998. se zasnivao na transferu 

isplata iz dràvnog budèta i lokalnim vlastima je stvarao teško}e kod upravljanja 

budètom zbog zakašnjenja nastalih zbog izglasavanja dràvnog budèta 

i pri samom transferu novca lokalnim budètima. 

16 Predstavljeno na Forumu o nevladinim organizacijama 1997.

366 Rumunija 

4.1. Pravni okvir 

Zakon o lokalnim javnim finansijama i amandmani Zakona o porezima i doprinosima 

br. 27/1994. (ponovo objavljen) kao i Hitni dekret Vlade br. 85/1997. 

o porezu na li~ni prihod (sa amandmanom: Zakon br. 246/1998), predstavljaju 

va`ne korake u procesu reforme javne administracije time što u praksi sprovode 

principe decentralizacije i lokalne autonomije i ozna~avaju prvi put u novijoj istoriji 

trenutak kada se lokalnim javnim finansijama bavi uniformni pravni akt. 

Zakon o lokalnim javnim finansijama podsti~e finansijsku odgovornost. On 

donosi pravni okvir koji lokalnim vlastima omogu}ava dugoro~no planiranje i 

obezbe|uje efikasne lokalne javne slu`be, ~ime podsti~e menadèrsko ponašanje. 

Navodimo osnovne promene koje je zakon doneo: 

– Ovlaš}enje lokalnim vlastima da uvode, nadziru i sakupljaju poreze i 

lokalne doprinose (ranije je ovo spadalo pod nadle`nost Ministarstva finansija); 

– Deo poreza na prihod postaje izvor finansiranja lokalnog budèta (35% 

odre|eno je za lokalnu skupštinu a petnaest posto za okru`nu skupštinu). 

– Uvo|enje koncepta ,,dodatnih kvota" za neke prihode dràvnog budèta, 

a precizni odnos se utvr|uje godišnjim zakonom o budètu. 

– Ukidaju se posebni transferi za toplotnu energiju i gradski saobra}aj i 

zadràvaju samo oni koji se finansiraju spoljnim kreditima za koje garantuje Vlada. 

– Uvode se predvi|anja budèta za tri godine. 

– Odrednice u vezi sa pozajmicama i lokalnim kreditima. 

– Uvo|enje ,,principa asocijacije" za dve ili više lokalnih administracija koje 

imaju udela u trgova~kim kompanijama za obezbe|enje javnih usluga ili kapitalno 

investiranje. 

– Obezbe|enje prihoda i troškova ,,za posebne namene" iz poreza i posebnih 

fondova za lokalne budète. 

– Realizacija funkcionalne autonomije lokalnih i okru`nih skupština i 

gradona~elnika u vezi sa pitanjima od lokalnog interesa, bez uklju~ivanja centralnih 


– Autonomija pri administraciji javnog i privatnog nasledstva lokalne skupštine, 

kao i lokalnih resursa koje koristi lokalni budèt. 

4.2. Prihodi 

Prema Zakonu o lokalnim javnim finansijama, slede}e kategorije prihoda ~ine 

finansijske resurse teritorijalnih jedinica: porezi, takse, drugi fiskalni prihodi, nefiskalni 

prihodi, prihodi na osnovu kapitala, prihodi posebne namene, subvencije 

iz centralnog budèta, deo prihoda iz dràvnog budèta i transferi posebne namene.


Lokalni prihodi su oni koji se mogu mobilisati na nivou lokalnog poreskog 

obveznika i dele se na: 1) teku}e (fiskalne i nefiskalne), 2) prihode na osnovu kapitala 

i 3) prihode iz posebnih izvora. 

Me|u njima su najva`niji teku}i prihodi, a njih predstavljaju porezi na 

zgrade, zemljište i prevozna sredstva. Iako su ovo najpredvidljiviji izvori prihoda 

za lokalni budèt, njihova struktura je razli~ita u razli~itim oblastima zemlje, 

ili ~ak i u okviru date teritorije, što zavisi od ekonomskog razvoja i sposobnosti 

pokrivanja budètskog deficita. 

Nefiskalni prihodi ~ine zna~ajni deo samo budèta razvijenih urbanih oblasti 

i obuhvataju: 

– pla}anja javnih institucija koje finansira lokalni budèt; 

– razli~ite prihode (kazne, odbijanja, kompenzacije, konfiskacije i prihodi 

od koncesija 17 i renti). 

Prihodi na osnovu kapitala su po prirodi stvari promenljivi pošto se prikupljaju 

kapitalizacijom lokalnih javnih institucija. Privatizacija je obezbedila nove 

izvore prihoda na osnovu kapitala. 

Prihodi iz posebnih izvora su poslednji uklju~eni i u njih spadaju posebni fondovi, 

porezi i neiskoriš}ena sredstva za troškove koja se prenose u narednu godinu. 

Zakonom se regulišu sve kategorije prihoda za posebne namene, a neke od 

njih su pod nadle`noš}u ministarstava (na primer, finansiranje javnih puteva je u 

nadle`nosti Ministarstva za saobra}aj, Fond za intervencije, koji je namenjen 

sanaciji posledica prirodnih nepogoda, u nadle`nosti je Odseka za lokalnu javnu 

administraciju). 

4.2.1. Lokalna autonomija 

Domet lokalne autonomije zavisi od ovlaš}enja koja lokalna vlast ima za 

uvo|enje poreza i taksi, odre|ivanje svoje poreske osnove, stvaranje novih izvora 

prihoda i obezbe|ivanje ubiranja poreza. 

Odre|ivanje poreske osnove. Lokalne vlasti nemaju nadle`nost da uvedu 

nove kategorije za oporezivanje, ali mogu da odlu~uju o osloba|anju od poreza, 

odga|anju isplate ili pla}anju na rate. 

Odre|ivanje stope lokalnih poreza i taksi. Lokalnim vlastima su ograni~ene 

nadle`nosti u vezi sa poreskim stopama: one mogu da primene dodatne kvote na 

izvesne lokalne i dràvne poreze, a takse se mogu prilagoditi inflaciji. Zakon o 

17 Prema rumunskom zakonu, koncesija je pravo koriš}enja vlasništva bez stvarnog posedovanja.

368 Rumunija 

lokalnim javnim finansijama odre|uje nadle`nost lokalne samouprave da traì ve}i 

udeo u dràvnim porezima, što dràvni budèt odre|uje jednom godišnje. Za 1999. 

godinu dodatni zajedni~ki porezi nisu predvi|eni i stoga nisu primenjeni. 

Lokalne vlasti mogu da sprovode lokalnu fiskalnu politiku pove}avanjem ili smanjivanjem 

poreza do pedeset posto zakonom utvr|ene stope do 31. oktobra svake 

godine. Na primer, porez na zgrade moè da bude od 0,5% do 1,5 %, pošto zakon 

odre|uje stopu od jedan posto od procenjene vrednosti za osiguranje. 

Lokalnim vlastima je dopušteno da prilagode sve poreze kako bi kompenzirali inflaciju 

ako stopa inflacije poraste najmanje pet posto u periodu od dvanaest meseci. 

Stvaranje novih izvora prihoda. Lokalni prihodi su u Rumuniji regulisani zakonom; 

stoga lokalne vlasti mogu da refundiraju posebne poreze, tarife i namete 

samo za lokalne slu`be. Mogu se ste}i i drugi izvori koji nisu u nadle`nosti lokalne 

vlasti, kao što su: 

– balansi budèta koje je ustanovila okru`na i centralna vlast; 

– pozajmice, koje zavise od dogovora sa kreditnim organizacijama. 

Sakupljanje lokalnih prihoda. Zakon o lokalnim javnim finansijama odre|uje 

stvaranje posebnih odseka za pra}enje sakupljanja lokalnih prihoda. Ovo je trebalo 

da stupi na snagu 1. novembra 1999. ali je odloèno za 1. januar 2000; u 

mnogim slu~ajevima to je više ograni~enje nego faktor za autonomiju. 

4.2.2. Dràvni transferi 

Lokalni budèti primaju transfere u obliku: 

– poreza koji se dele (na primer, deo centralnog poreza na prihod); 

– transfera za investicije koje se finansiraju spoljnim kreditima sa garancijom 

dràve; 

– svota iz balansa (koje su odbijene od poreza na prihod). 

Uz to što donosi strukturne promene lokalnog budèta, Zakon o javnim finansijama 

donosi nove na~ine da se reše horizontalni i vertikalni debalansi. Prema 

ovom zakonu, centralna vlada moè da rešava budètski deficit na slede}e na~ine: 

– uvo|enjem novog poreza; 

– transferom javnih slu`bi (na primer, troškovi za zdravstvo) sa lokalne administracije 

nekom drugom administrativnom telu; 

– udelom iz federalnih poreza; 

– pove}anjem udela lokalnih i centralnih poreza.


Iako bi ove metode trebalo primenjivati jedinstveno i globalno, prve dve se 

ne sprovode konzistentno, a poslednja se još ne koristi jer je godišnji budèt prevideo 

mogu}nost takvih inicijativa. Stoga, jedini ostvarivi na~in rešavanja vertikalnog 

debalansa je transferom prihoda iz centralno administriranog poreza na 

prihod, dele}i doprinos lokalne zajednice na slede}i na~in: 35% lokalnoj administraciji, 

15% okru`noj skupštini, a 50% ostaje u dràvnom budètu. Godišnji 

budèt moè da modifikuje ove srazmere i stoga nije predvidljivo koje }e svote 

na kraju biti prenete. 

Trenutna ekonomska kriza najviše je pogodila nedovoljno razvijene ruralne 

oblasti, ~ija ekonomija se zasniva na rudimentarnoj, sitnoj poljoprivrednoj 

proizvodnji i koja stvara niske prihode. Ove lokalne samoupravne zajednice su 

obi~no loše organizovane, imaju ograni~eni pristup informacijama, fondovima i 

obuci i obezbe|uju samo minimum osnovnih slu`bi u vezi sa poljoprivredom, socijalnom 

pomo}i i veterinarskim uslugama. Kako bi se kompenzovale horizontalne 

nejednakosti nastale zbog neravnomerne raspodele finansiranja izme|u jurisdikcija, 

Zakon o lokalnim javnim finansijama odre|uje alociranje odre|enih 

svota odbijenih od poreza na prihod u fondove za ujedna~avanje i transfere posebne 

namene. Godišnji dràvni budèt obezbe|uje mehanizme za distribuciju fondova 

u zemlji. Okru`na skupština moè da zadrì najviše 25% za svoj budèt, ostatak 

dele lokalne skupštine na osnovu konsultacije sa lokalnim odsekom 

Ministarstva finansija. Alokacije se vrše na osnovu kriterijuma zacrtanih Zakonom 

o lokalnim javnim finansijama. Me|utim, nejasno}e i subjektivizam stvaraju probleme 

u procesu distribucije. 

Transferi za posebne namene su toliko smanjeni da su na snazi samo oni namenjeni 

investiranju i spoljni krediti za koje garantuje Vlada. Ovime je pove}ana 

mo} lokalne samouprave pri distribuciji sredstava. 

4.2.3. Struktura prihoda po tipu lokalne samouprave 

Izme|u 1998. i 1999. dramati~no su porasli vlastiti prihodi kao deo ukupnih 

prihoda: u proseku sa 24,75% na 51,55%. Vlastiti prihodi u zajednicama porasli su 

na 75,24 % ukupnih prihoda, u gradovima oni su otprilike na proseku zemlje, a u 

okruzima su nešto porasli na 36,25%. Broj~ani prikaz izvora prihoda otkriva va`nost 

novouvedenog u~eš}a u porezu na prihod u lokalnim finansijama. Direktna alokacija 

ovih sredstava dovela je do pove}anja procenta prihoda lokalnih budèta sa 25,29% 

u 1998. na 92,50% u 1999, kao i pove}anja lokalne autonomije.

370 Rumunija 

Tabela 6. 

Struktura prihoda po tipu lokalne samouprave u Rumuniji, 1998. i 1999. (%) 

Tip prihoda Okruzi Skupštine Gradovi Zajednice Ukupno 

1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999. 

Udeo lokalne 0,00 35,17 0,00 43,29 0,00 36,98 0,00 13,41 0,00 40,60 

samouprave u 

prihodu 

Subvencije za 36,07 21,59 33,35 1,57 46,62 8,74 43,81 10,79 37,15 5,21 

ujedna~avanje 

Subvencije iz 51,46 6,82 25,12 1,35 30,32 0,00 20,93 0,00 37,56 2,29 

dràvnog budèta 

za investicije 

Vlastiti prihodi 12,25 36,25 40,80 53,35 22,25 54,08 33,38 75,54 24,75 51,55 

Pozajmice 0,21 0,17 0,73 0,44 0,81 0,19 1,88 0,27 0,54 0,35 

Ukupno 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00100,00 100,00 100,00 100,00 

Prihodi od poreza na prihod ~ine 40,6% ukupnog prihoda. Me|utim, njihova 

raspodela odraàva kriterijum doprinosa prikupljanju poreza na prihod; stoga, razvijene 

teritorijalne jedinice imaju koristi od ve}ih subvencija, dok siromašnije jurisdikcije, 

obi~no one sa visokom stopom nezaposlenosti, primaju manje svote. Stoga 

ovi prihodi ~ine 43,29% ukupnog prihoda u gradovima, ali samo 13,41% u zajednicama. 

Ukupno, iznos subvencija za ujedna~avanje iz poreza na prihod je smanjen 

sa 37,15% na 5,21%, sa tim da je jedan deo za ujedna~avanje usmeren odbicima 

od prihoda. Transferi posebne namene su skoro iš~ezli, osim onih namenjenih 

finansiranju investicija, koji predstavljaju 2,29% ukupnog prihoda. 

Tabela 7. 

Sakupljanje poreza na prihod i transfer lokalnim vlastima u Rumuniji, 

1994. do 1999. 

1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 

Makroekonomski pokazatelji (milijarde leja) 

BND 49,773 72,560 109,515 249,570 338,670 474,830 

Opšti rashodi Vlade a 16,892 25,061 36,810 85,568 131,122 170,243 

Prikupljeni porez 

na dohodak 3,221 4,583 6,656 13,946 18,577 22,966 

Rashodi lokalne 

samouprave 1,735 3,265 5,109 10,468 13,454 19,169



Sakupljanje poreza na prihod i transfer lokalnim vlastima u Rumuniji, 

1994. do 1999. 

1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 

Prihodi lokalne 

samouprave transferom 

iz dràvnog budèta b 1,431 2,403 3,822 8,435 10,052 9,327 

Stope (%) 


na dohodak/ BND 6,5 6,3 6,1 5,6 5,5 4,8 


na dohodak/ Opšti troškovi 

Vlade 19,1 18,3 18,1 16,3 14,2 13,5 

Transferi lokalnoj 

samoupravi/ 


na dohodak 44,4 52,4 57,4 60,5 54,1 45,1 

Izvori: Rumunija: izveštaj za zemlju, 1. kvartal 1999. (Jedinica za ekonomsko obaveštavanje, 

Odeljenje budèta Ministarstva finansija). 

Beleške: a. Uklju~uju}i prihode lokalnih vlasti. 

b. Zajedni~ki porez na dohodak, investiranje, prihodi socijalne zaštite i subvencije za ujedna~avanje. 

4.3. Rashodi 

4.3.1. Struktura rashoda 

Zakon o lokalnim javnim finansijama iz 1999. odre|uje dve razli~ite vrste 

lokalnih budèta: jedan za okru`ne skupštine i jedan za opštine, gradove i zajednice. 

Oni su sli~ni po strukturi, ali obavljaju razli~ite zadatke. U Rumuniji, najva`nije 

javne zadatke još uvek finansira centralna vlada preko posebnih odseka 

(zdravstvo, više obrazovanje, javna bezbednost). U finansiranju ostalih javnih 

slu`bi u~estvuje lokalna administracija (obrazovanje, izgradnja, saobra}aj), a neke 

u potpunosti finansira lokalna administracija (kultura). 

Delegacija odgovornosti sa centralnog na lokalni nivo bez finansijske podrške 

(kao što je poljoprivreda, socijalna pomo} u posebnim institucijama) stvorila 

je nekoliko veoma kontroverznih problema. Do ovakvih situacija dolazi, na 

primer, kada osobe koje primaju socijalnu pomo} koju finansira lokalna administracija 

u stvari pripadaju nekoj drugoj teritorijalnoj jedinici. Pošto se smatra da

372 Rumunija 

je pitanje socijalne pomo}i od nacionalne, a ne od lokalne va`nosti, ~ini se da za 

~injenicu da lokalna vlast mora da snosi troškove funkcionisanja ovih specijalnih 

institucija ne postoji nikakva pravna osnova. 

Funkcionalna podela izme|u navedene dve kategorije budèta (prikazanih 

tabelom 8) izgleda ovako: 

– Lokalni budèti opština, gradova i zajednica pokrivaju slu`be koje direktno 

koristi njihovo stanovništvo. 

– Budèti okru`nih skupština pokrivaju slu`be kojima se koristi više od jedne 

jurisdikcije. 

4.3.2.Struktura rashoda po tipu lokalne samouprave 

Pošto su teku}i i kapitalni rashodi bili stabilniji 1999. nego 1998, samo jedna 

tre}ina lokalnih izvora je alocirana za pove}anje javnog i privatnog vlasništva 

lokalne administracije. 

Tokom 1999, najve}i deo totalnih rashoda bio je za javne slu`be (38,4%), 

što je nešto manje u odnosu 1998. (41, 34%). Ovo delimi~no moè da bude 

posledica ukidanja transfera za investicije i socijalnu zaštitu, ali lokalne administracije 

nisu bile u stanju da same pokriju te rashode, osim ve}ih gradova, koji 

su imali najviše koristi od novih pravila vertikalnog ujedna~avanja. 

Promene zakona o zaradama u javnoj administraciji, koji postavljaju više 

limite za zarade, pove}ali su rashode lokalne administracije za oko 2%. U zajednicama, 

zarade zaposlenih predstavljaju skoro polovinu ukupnih rashoda. 

Tabela 8. 

Struktura rashoda po tipu lokalne samouprave u Rumuniji, 

1998. i 1999. (%) 

Tip rashoda Okruzi Opštine Gradovi Zajednice Ukupno 

1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999. 

Lokalna vlast 9,52 11,78 9,10 8,62 21,51 32,45 37,16 45,54 13,43 15,37 

Obrazovanje 0,00 0,00 16,21 12,47 16,41 14,65 12,56 14,44 9,04 9,29 

Zdravstvo 0,00 0,00 1,28 0,83 0,11 0,12 0,00 0,00 0,15 0,54 

Kultura, religija, 

sport, omladina 6,12 20,65 1,31 5,33 4,66 5,36 5,60 5,92 4,89 4,31 

Socijalna pomo} 23,66 16,77 7,52 5,17 8,74 2,36 2,46 3,02 9,30 7,40 

Javne slu`be 32,44 31,98 51,54 58,16 46,02 41,37 27,10 24,57 41,34 38,40 

Saobra}aj, veze 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00



Struktura rashoda po tipu lokalne samouprave u Rumuniji, 

1998. i 1999. (%) 

Tip rashoda Okruzi Opštine Gradovi Zajednice Ukupno 

1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999. 

Druge ekonomske 

slu`be 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 

Druge aktivnosti 28,26 18,82 12,41 8,80 2,54 2,27 14,12 4,14 21,68 24,28 

Pla}anje kamata 0,00 0,00 0,02 0,16 0,00 0,03 0,03 0,08 0,02 0,06 

Isplata glavnice 

pozajmica 0,00 0,00 0,61 0,46 0,00 1,39 0,96 2,29 0,15 0,35 

Ukupno 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00100,00 100,00 100,00 100,00 

Obrazovanje još uvek predstavlja manje od deset posto ukupnog rashoda. 

Iako su tokom 1999. traèni novi rashodi (kapitalni rashodi, subvencije za u~enike, 

knjige i publikacije), ukupni troškovi za obrazovanje su samo neznatno porasli 

(sa 9,04% na 9,29%). 

Uopšteno, rashodi za zdravstvo nisu zna~ajni, pošto je ova funkcija 

uglavnom preneta Nacionalnom domu zdravlja, osim malog dela u vezi sa obdaništima 

i centrima za transfuziju. 

Tabela 9. 

Makroekonomski pokazatelji za lokalne samouprave u Rumuniji, 

1994. do 1999. 

1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 

Makroekonomski pokazatelji (milijarde leja) 

BND 49,773 72,560 109,515 249,750 338,670 474,830 

Opšti rashodi vlade a 16,892 25,061 36,810 85,568 131,122 170,243 

Rashodi centralne dràve 10,930 15,858 23,732 52,897 77,617 93,384 

Rashodi lokalne samouprave 1,735 3,265 5,109 10,468 13,454 19,169 

Prihodi lokalne samouprave 1,431 2,403 3,822 8,435 10,052 10,367 

transferom iz dràvnog 

budèta b 

Prihodi lokalne samouprave - - - - - 1,065 

subvencijom za ujedna~avanje c 

Stope (%)

374 Rumunija 


Makroekonomski pokazatelji za lokalne samouprave u Rumuniji, 

1994. - 1999. 

1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 

Rashodi lokalne 3,5 4,5 4,7 4,2 4 4 

samouprave/ BND 

Rashodi lokalne samouprave/ 

Opšti troškovi vlade 10,3 13 13,9 12,2 10,3 11,3 

Rashodi lokalne samouprave/ 

Rashodi centralne 

dràvne vlade 15,9 20,6 21,5 19,8 17,3 20,5 

Transferi lokalnim vlastima 

/ Rashodi centralne dràve 13,1 15,2 16,1 15,9 13,0 11,0 

Subvencije za ujedna~avanje 

/ Rashodi centralne dràve - - - - - 1,1 

Izvori: Rumunija: izveštaj za zemlju, 1. kvartal 1999. (Jedinica za ekonomsko obaveštavanje, 

Ministarstvo finansija, Odeljenje budèta). 

Beleške: a. Uklju~uju}i prihode lokalnih vlasti. 

b. Zajedni~ki porez na dohodak, investiranje, prihodi socijalne zaštite i subvencije za ujedna~avanje 

vlastima. 

c. Subvencije za ujedna~avanje su uvedene 1999. kao podvrsta nacionalnog transfera lokalnim 

vlastima. 

Socijalna pomo} je sa centralne vlade preba~ena lokalnoj samoupravi bez dodatne 

finansijske podrške. Ve}ina lokalnih administracija nije opremljena za ispunjavanje 

ove obaveze. Samo 8,3% ukupnih rashoda odlazi stanovnicima te oblasti, a 

ostalo pokriva troškove rada (materijale, kapital i zarade) specifi~nih institucija. 

4.3.3. Rashodi i prihodi u strukturi BND 

Prihodi preneti iz centralne vlade lokalnim administracijama smanjeni su i 

u apsolutnom smislu (725 milijardi leja) i kao procenat bruto nacionalnog dohotka 

(BND) (sa 2,97 % 1998. na 1,96% 1999). Predvi|eni rashodi lokalne administracije 

za 1999. predstavljaju pribli`no 4,8 % BND-a, što je 20% manje u odnosu 

na 1998. kada su ~inili 5,5% BND-a. 

4.4. Pozajmice 

Najrevolucionarnija promena koju je uveo Zakon o lokalnim javnim finansijama 

je to što su lokalne skupštine dobile ovlaš}enja da ugovaraju srednjoro~ne


ili dugoro~ne pozajmice za javno investiranje od lokalnog interesa ili za refinansiranje 

lokalnog javnog duga. Ranije su ovakve investicije finansirane samo iz 

vlastitih prihoda i transfera iz dràvnog budèta, što je stvaralo teško}e zbog kašnjenja 

prilikom odobravanja i transfera fondova iz dràvnog u lokalne budète. 

Cilj novog zakona je bio da se prekine zavisnost lokalnih budèta od dràvnog. 

Prema Zakonu o javnom dugu br. 81/ 1999, pozajmice koje ugovori lokalna 

administracija su deo rumunskog javnog duga. Me|utim, takvi dugovi nisu odgovornost 

centralne vlade i oni se moraju vra}ati iz dohotka kojim je lokalna administracija 

garantovala pozajmicu. 

Lokalne administrativne vlasti mogu da ugovaraju interne pozajmice bez 

garancija Vlade, pod uslovom da je Ministarstvo finansija o tome unapred 

obavešteno. Spoljne pozajmice mogu se ugovoriti samo uz saglasnost Komisije 

za opunomo}enje, koja se formira od predstavnika lokalne administracije, centralne 

vlade i Nacionalne banke Rumunije. 

Pozajmice se mogu dobiti na unutrašnjem trìštu kapitala izdavanjem obveznica 

lokalne uprave, kao i od komercijalnih banaka i drugih kreditnih institucija. 

Lokalna vlast moè da izdaje obveznice direktno ili preko agenta. Me|utim, 

nabavljanje sredstava ovim putem zavisi od razvoja sekundarnog trìšta kapitala. 

Dvotre}inskom ve}inom na glasanju u skupštini donosi se odluka o ugovaranju 

pozajmice. Predloèna investicija mora da ima tehni~ku i ekonomsku 

dokumentaciju koju je odobrila okru`na ili lokalna skupština. Za pozajmicu se 

mora garantovati opipljivim dobrima opštine ili budu}im prihodom, izuzimaju}i 

transfere za investicije iz dràvnog budèta. Me|utim, pošto se ~lanom 11. Zakona 

o javnom vlasništvu (br. 213/1998) zabranjuje davanje garancije za kredite na osnovu 

javnog vlasništva, pozajmice se mogu garantovati samo privatnim dobrima, 

za koje kreditori nisu zainteresovani. Rezultat toga je da pozajmice ~ine samo 0,35 

% ukupnog godišnjeg prihoda u 1999. Servisiranje duga ne moè da prelazi 20% 

ukupnog teku}eg prihoda lokalnog budèta. 

Uprkos sumnjama koje je iznela Nacionalna banka Rumunije zbog 

makroekonomskih uslova i slabostima rumunskog bankarskog sistema, rumunska 

vlada je odobrila osnivanje kreditne banke za lokalnu samoupravu, kao što je 

izneto Odlukom Vlade br. 563/1999. 

Uprkos prednostima koje omogu}ava Zakon o lokalnim javnim finansijama, 

treba savladati mnoge prepreke kao što su: 

– Logisti~ke teško}e sa kojima se suo~ava lokalna vlast pri kontrolisanju, 

nadzoru i prikupljanju poreza, što je imalo za posledicu pomeranje prvobitnog roka 

za transfer ovih odgovornosti na 1. januar 2000. 

– Problem kako stvoriti lokalna fiskalna odeljenja sa visokokvalifikovanim personalom 

i efikasnom strukturom, a ostati u okviru budèta za troškove personala.

376 Rumunija 

– Nedostatak regulative o metodološkim standardima koju Ministarstvo finansija 

nije donelo, a koja je predvi|ena Zakonom o lokalnim javnim finansijama. 

– Nedostatak prate}ih zakona o lokalnim kreditima, sa primenom dodatnog 

u~eš}a u dràvnom porezu i sa zajedni~kim finansiranjem sa fizi~kim i pravnim 

licima. 

– Neefikasni, neobjektivni i netransparentni kriterijumi za raspodelu u~eš}a 

u dràvnom porezu na prihod. 

– To što alokacija sredstava za ujedna~avanje zavisi od ekonomskih faktora 

a ne od veli~ine populacije. 

– Nedostatak alternativnih izvora koji bi zamenili ukinute transfere posebne 

namene za investiranje u toplotnu energiju i gradski prevoz; pogotovo na nivou 

zajednice, ovo je imalo za posledicu da je prekinuta ve}ina investicija u snabdevanje 

vodom. Zbog problema sa grejanjem tokom zime 1999. Vlada je prihvatila 

rešenja kojima se zaobilazi Zakon o lokalnim javnim finansijama – na primer, 

od poreza na prihod su odbijana sredstva koja su zatim usmeravana za toplotnu 

energiju, i koja su stoga delovala kao isplate direktnim transferom. 


5.1. Postignu}a administrativne reforme 

Izbori. Opšti i lokalni izbori 1992. i 1996. bili su demokratski i gra|ani su 

mogli da slobodno i bez ograni~enja izraze svoj izbor. Na nacionalnom nivou, 

gra|ani su glasali za svoj individualni izbor predsednika i ~lanova Parlamenta, a 

na lokalnom nivou, za gradona~elnike i odbornike okru`ne i lokalne skupštine. 

Udruènje za demokratiju, civilna nevladina organizacija na nacionalnom 

nivou, 1997. je sakupila potpise gra|ana u pokušaju promovisanja novog zakona 

o ,,nominalnom" glasanju – to jest, glasanju za osobu a ne za partijsku listu – i 

na opštim i na lokalnim izborima. Udruènje nije uspelo u ovom pokušaju zbog 

nedostatka sredstava za organizovanje kampanje sakupljanja potpisa i zbog nedostatka 

interesa gra|ana. Me|utim, situacija se potpuno promenila u toku 

pripreme za opšte i lokalne izbore 2000. Promene u izboru koji su predloèni 

gra|anima imali su za posledicu druga~iji stav prema demokratiji. 

Zakonodavstvo. Parlament je sada usvojio ve}inu zakona potrebnih za reformu 

gra|evinskih dozvola (br. 50/1991), Lokalne javne administracije 

(br.69/1991), Lokalnih poreza i nameta (br. 27/1994), Socijalnog (br. 67/1994), 

Stambenog (br. 114/1996), Javnog vlasništva (br. 112/1998), Koncesija (br.


119/1998), i Javnih finansija (br. 117/1998) Štaviše, trenutno se prou~ava nacrt 

Zakona o lokalnoj javnoj administraciji, i ako on bude usvojen, primenjiva}e se 

na mandat koji po~inje 2000. Nacrt predlaè slede}e glavne promene: 

– Broj odbornika lokalne skupštine bi}e smanjen sa 11-31 na 9-25. 

– Broj odbornika lokalne skupštine bi}e smanjen sa 37-45 na 35. 

– Sekretari lokalnih skupština }e biti imenovani na osnovu takmi~enja a ne 

na predlog prefekta uz odobrenje skupštine, kao što je sadašnja praksa. 

– Broj zamenika gradona~elnika gradova bi}e smanjen sa dva na jedan. 

– Pravo glasanja pri odlu~ivanju u lokalnoj skupštini bi}e dato gradona~elnicima 

i njihovim zamenicima, a oni sada ne glasaju jer se smatraju pretstavnicima 

izvršnih tela. 

– U izvršne strukture lokalne uprave bi}e uklju~eni upravnici gradova, a za 

ovaj poloàj bi}e potrebno zvanje magistra za javni administrativni menad`ment. 

Procedure. Postoje odnosi saradnje izme|u okru`nih i lokalnih skupština i 

njihovih izvršnih tela, koja uklju~uju izvršno osoblje gradskih skupština i 

okru`nih kancelarija. Gradovi nisu podre|eni svojim okru`nim administracijama. 

Ova dva nivoa se dopunjavaju u pruànju usluga svojim gra|anima. Štaviše, 

okru`ne i lokalne skupštine sara|uju na zajedni~kim programima i projektima: 

na primer, pri izgradnji regionalnih deponija i pri izgradnji i opravkama glavnih 

puteva. 

Federacija rumunskih gradova, Asocijacija rumunskih gradova i Asocijacija 

predsednika okru`nih skupština predstavljaju interese i lobiraju u korist svojih 

~lanova i promovišu pravne inicijative. Druge profesionalne organizacije, kao što 

su Asocijacija ekonomskih direktora gradske skupštine, Asocijacija arhitekata 

gradske skupštine i Asocijacija sekretara gradske skupštine, trude se da poboljšaju 

uslove rada zaposlenih, promovišu novi stil uprave u javnoj administraciji i iniciraju 

uvo|enje novih ili donošenje amandmana na ve} postoje}e zakone. 

Zakon o lokalnim javnim finansijama daje ve}e nadle`nosti i odgovornosti 

okru`noj i lokalnoj skupštini da koriste svoje fondove u korist svojih zajednica. 

Vremenom bi trebalo znatno da se popravi finansijsko upravljanje lokalnih 

vlasti, kada po~nu agresivnije da prikupljaju poreze, kada pokaù više kreativnosti 

pri traènju novih izvora finansiranja i kada budu pa`ljivije pri trošenju. Ovo 

}e ostati pravi izazov za rumunsku lokalnu samoupravu. 

Menad`ment. Okru`ne i lokalne skupštine odlu~uju u najboljem interesu svojih 

zajednica i slobodno od kontrole centralne vlade. Organizacione šeme ve}ine 

lokalnih skupština postaju sve fleksibilnije i odraàvaju politiku okru`ne i lokalne 

skupštine. Za vreme svog mandata, i izabrani zvani~nici i njihovo izvršno osoblje 

menjaju stav i postaju odgovorniji prema svom bira~kom telu. Odbornici okru`nih

378 Rumunija 

i lokalnih skupština postaju svesni ~injenice da podrška bira~a zavisi od toga kako 

obavljaju svoj posao. Izvršno osoblje po~inje da shvata da su odgovorni bira~kom 

telu i izabranim osobama za kvalitet razli~itih usluga i da stoga njihov rad mora 

biti efikasan i konkurentan. Drugim re~ima, oni po~inju da shvataju da rade u 

trìšnom okruènju u kome je kvalitet vaàn. 

Kako su gradona~elnici i predsednici okruga odgovorni za sprovo|enje odluka 

svojih skupština, oni igraju zna~ajnu izvršnu ulogu u lokalnoj samoupravi. 

I gradona~elnici i predsednici okru`nih skupština su politi~ari. Oni mogu, po zakonu, 

a obi~no tako i rade, delegirati neke od svojih odgovornosti svojim podre|enima. 

Iako je delegiranje poslova oru|e menad`menta koje je teško za politi~are, 

oni razumeju koliko je to oru|e korisno i upotrebljavaju ga. 

Perspektive razvoja modernog menad`menta u rumunskoj javnoj administraciji 

su dobre. Da nabrojimo nekoliko: postoji potreba za programima za izabrane 

zvani~nike i izvršno osoblje; studijske ture koje organizuju inostrani investitori 

kao što je Fondacija za otvoreno društvo, USAID i PHARE; razvijanje kompjuterskih 

mreà novcem iz lokalnog budèta; i osnivanje centara za informisanje 

gra|ana pri okru`nim i lokalnim skupštinama. 

5.2. Nedostaci administrativne reforme 

Izbori. Rumunski politi~ari, bez obzira na to da li predstavljaju Vladu ili 

opoziciju, ne slaù se sa idejom nominalnog glasanja, ve} radije podràvaju 

glasanje za listu kandidata, što opravdavaju tvrdnjom da gra|ani nisu spremni za 

takav demokratski proces. Me|utim, sasvim je mogu}e da politi~ke partije strahuju 

da ne}e biti u stanju da prona|u dovoljno kompetentnih, efikasnih i harizmati~nih 

ljudi u svojoj partiji koje bi promovisali za politi~ki poloàj. Uz to, 

zvani~nici koji su individualno izabrani su manje skloni da se povinuju komandi 

politi~ke partije. 

Zakonodavstvo. Parlament tek treba da usvoji mnoge va`ne zakone. Neki od 

njih su u direktnoj vezi sa sektorom javne administracije, a drugi sa opštim procesom 

reforme (na primer, zakoni o vlasništvu zemljišta i stambenog prostora i 

Zakon o bankrotstvu). Pravne procedure napreduju prili~no polako, a saradnja 

Parlamenta i Vlade nije uvek svrsishodna zbog politi~kih debata i opšteg nedostatka 

konsenzusa u vezi sa planovima nacionalnog razvoja. 

êsto postoji jaz izme|u duha nekog zakona i njegovog sprovo|enja. Na 

primer, kada je Zakon o javnom vlasništvu uveden 1998, njega nije pratila regulativa 

o na~inu sprovo|enja i zato se ne moè primenjivati u praksi. U drugom 

primeru, Zakon o stambenoj izgradnji sadrì odeljak u vezi sa organizacijom i 

menad`mentom udruènja vlasnika – ~ime je zamenjeno ranije udruènje stanara


i identifikovana su pravna lica koja su zaduèna za upravljanje javnim vlasništvom. 

Vlasnici stanova nisu adekvatno informisani o sadràju zakona, a 

okru`ne sudije nisu uklju~ene u implementaciju zakona. Posledica toga je da je 

zakon stupio na snagu sa tri godine zakašnjenja i da još uvek ne vaì na celoj teritoriji 

zemlje. 

Na same zakone se ~esto donose amandmani i stoga ih je teško sprovesti. 

Na primer, Zakon o javnim finansijama je na slede}i na~in rasporedio porez na 

prihod: 50% centralnom budètu, 40% lokalnim budètima i 10% okru`nim 

budètima. Po donošenju zakona, predstavnici okruga su protestvovali pa je ukazom 

Vlade procenat promenjen na 35% lokalnim budètima i 15% okru`nim 

budètima. Uprkos nezadovoljstvu lokalnih skupština, nisu vra}ene prvobitne 

srazmere. 

Procedure. Lokalne samouprave se suo~avaju sa velikim brojem problema 

pri sprovo|enju zakona. Na primer, iako Zakon o javnim finansijama stavlja u 

nadle`nost lokalnih vlasti uvo|enje poreza i nameta, njima je ipak teško da naplate 

zaostali porez od brojnih delikventnih kompanija u vlasništvu dràve. Štaviše, iako 

zakoni mogu biti detaljni u samom sadràju, oni su ~esto slabi po pitanju procedure 

za sprovo|enje. Na primer, Zakon o javnim finansijama daje pravo lokalnim 

vlastima da budèt donose na osnovu programa a ne na osnovu serija razli~itih 

kategorija rashoda. Izvršno osoblje okru`nih i lokalnih skupština ne poznaje programsko 

donošenje budèta koje uklju~uje tehnike modernog finansijskog 

menad`menta. 

Kona~no, reforma javne administracije zavisi od ekonomske situacije. Ako 

se ekonomska situacija ne poboljšava i ako do|e do zastoja u procesu reformi, i 

finansijske i birokratske prepreke ometaju javne administracije da poboljšaju upravu. 

Menad`ment. Na po~etku mandata, odbornici okru`nih i lokalnih skupština 

nemaju jasno definisane i zapisane izjave o javnoj politici koja }e se sprovoditi 

za vreme njihovog mandata. 

Stoga je izvršnom personalu okru`nih i lokalnih skupština teško da znaju šta 

bi trebalo da sprovode. Ni izabrani zvani~nici ni izvršno osoblje ne poznaju moderni 

javni menad`ment. Na primer, oni ne razlikuju urbano planiranje i programe 

razvoja zajednice. Srednjoro~no i dugoro~no planiranje je zanemareno jer zbog 

nestabilnosti privrede nije lako planirati finansiranje i investicije. Štaviše, finansijska 

motivacija izvršnog osoblja okru`nih i lokalnih skupština je mala, a posledica 

toga je nedostatak profesionalizma na svim nivoima. Zakon o poloàju javnih 

slu`benika bi trebalo da promeni trenutnu situaciju i da privu~e mlade profesionalce 

u menad`ment lokalne samouprave.

380 Rumunija 

5.3. Kriti~ne teme 

Ovaj odeljak se oslanja na informacije prikupljene na programu obuke 

Rumunske partnerske fondacije. Izme|u 1995. i 1999, preko hiljadu zvani~nika 

lokalnih vlasti je u~estvovalo u više od pedeset programa obuke. U toku obuke 

su sakupljane procene i pregledi performansi rumunske lokalne vlasti kako bi se 

koristili pri pravljenju programa. 

Ljudski resursi. Kriti~ni problemi izabranih zvani~nika uklju~uju nepoznavanje 

veštine menad`menta (pogotovo onih u vezi sa odlu~ivanjem, komunikacijom 

i menad`mentom vremena) i nepoznavanje opšte javne administracije 

(zakonodavstvo, funkcionisanje i organizacija). Zato što nema gra|anske kulture, 

oni ponekad javni interes podre|uju politi~kom uvode}i politi~ki rivalitet u administrativni 

proces. Kona~no, ~esto je teško proceniti potrebne podatke ili informacije 

uopšte. 

Nedostaci javnih slu`benika uklju~uju niske profesionalne i menadèrske 

sposobnosti, zatim to što nema sistema obuke (i za izabrane funkcionere i za 

tehni~ko osoblje), kao i loše veštine komunikacije i timskog rada. Ove probleme 

pogoršava birokratska rutina (nedostatak podsticaja i materalne, profesionalne i 

društvene motivacije; monotonost du`nosti; loša informaciona tehnologija); zatim 

to što nema definisane politike u vezi sa zapošljavanjem personala, njihovim 

napredovanjem u poslu i obukom; kao i to što nema kriterijuma za procenu kvaliteta 

rada. 

Organizacije javnog sektora. Loše veze izme|u javnih institucija, i horizontalne 

i vertikalne, jedan su od najva`nijih problema, zajedno sa nejasnim razgrani~enjem 

uloga u okviru i me|u organizacijama. Neadekvatnost struktura, loša 

korelacija izme|u du`nosti i resursa (ljudskih, finansijskih, fizi~kih) i nedovoljna 

transparentnost i raspodela odgovornosti se tako|e smatraju kriti~nim. Ostali 

problemi uklju~uju nedostatak efikasne decentralizacije javnih slu`bi i dvosmislenu 

ulogu dràve u menad`mentu javnih slu`bi; nisku efikasnost i svrsishodnost; 

pasivnost u podràvanju, elaboraciji i sprovo|enju javne i razvojne politike; teške 

procedure za razvijanje odnosa saradnje sa drugim sektorima; nedostatak participativnog 

planiranja; nedostatak strukturisane i kompatibilne baze podataka za 

transfer informacija izme|u razli~itih sektora i sistema automatske obrade podataka; 

kao i nedostatak transparentnosti pri definisanju opštinskog vlasništva. 

Odnosi izme|u društva i javnog sektora. Loša komunikacija izme|u lokalnih 

i centralnih nivoa javne administracije i asocijacija predstavnika je jedno od najva`nijih 

pritanja kojima se u budu}nosti treba pozabaviti. Ostala pitanja uklju~uju 

poboljšanje transparentnosti; podsticanje komunikacije i saradnje razli~itih sektora 

društva (javne vlasti, privatnog sektora, neprofitnog sektora i civilnog društva


uopšte); razvijanje sposobnosti javnog sektora da odgovori na potrebe zajednice; 

nizak nivo zainteresovanosti za javni sektor i teško}e uklju~ivanja intelektualnih 

resursa iz privatnog sektora, akademskih grupa i nevladinog sektora u programe 

lokalnog razvoja; nedostatak partnerskih odnosa sa drugim segmentima društva; 

nedostatak konkretnih programa koji podràvaju razvoj civilnog društva; kao i pasivnost 

lokalnih zajednica pri elaboraciji, podršci i sprovo|enju javne politike. 

Nedavne publikacije o lokalnoj samoupravi u Rumuniji: 

Alexandru, I., Teorije o javnoj administraciji (Curente de gandire privind administratia 

publica), Editura Economica, 2000. 

Javna administracija, teorije, realnost i perspektive (Administraie publica. 

Teorii, realtati, perpective), Editura Lumina Lex, 1999. 

Obaveštenja iz gradske skupštine (mese~na, nedeljna ili dnevna). 

Ekonomija i javna administracija (mese~no). 

Forum (mese~no). 

Matei, L. i Matei, A. Public Administration and Acquis Communitaire 

(Acquis comunitar si administratie publica), Editura Economica, 2000. 

Popescu, C.L, Lokalna autonomija i evropska integracija (Autonomia locala 

si integrarea europeana), Bucuresti,: Editura All Beck. 1999. 

Popecsu, I., Teorija o javnoj funkciji (Teoria functiei publice), Braila: Editura 

Evrika, 1999. 

Santai, I., Administrativni zakon i nauka o administraciji (Drept administrativ 

si stiinta administatie), Unio, Sibiu, Lucrari Blaga, 1998. 

Kontakti za dodatne informacije o lokalnoj samoupravi u Rumuniji: 

Rumunska vlada (Guvernul Romaniei) 

Adresa: Palatul Victoria, Bucuresti, Romania 

Telefon: (40-1) 614-3400 

Ministarstvo finansija 

Dràvni ministar (40-1) 410-17-84 (40-1) 312-16-30 

Dràvni sekretar (40-1) 410-09-10 

Ministarstvo inostranih poslova 

Ministar spoljnih poslova (40-1) 230-75-70 

Dràvni sekretar (40-1) 230-76-02 (40-1) 230-30-42

382 Rumunija 

Ministarstvo za reforme 


Dràvni sekretar (40-1) 222-59-73 (40-1) 222-36-91 

Ministarstvo industrije 



Ministarstvo za istraìvanje i tehnologiju 

Ministar (40-1) 650-06-90 (40-1) 312-14-10 


Ministarstvo zdravlja 

Ministar (40-1) 614-15-26 (40-1) 12-49-16 


Ministarstvo za kulturu 

Ministar (40-1) 222-33-38 (40-1) 223-49-51 


Ministarstvo za omladinu i sport 

Ministar (40-1) 211-11-41 (40-1) 211-17-10 


Generalni sekretar vlade 

Delegat ministar (40-1) 230-13-82 (40-1) 223-29-98 

Odsek za evropsku integraciju 

Delegat ministar (40-1) 222-36-80 

Odsek za javno informisanje 

Delegat ministar (40-1) 222-36-19 (40-1) 222-60-88 


Savet za zaštitu manjina 

Delegat ministar (40-1) 222-36-20 

Odsek kontrole premijera 

Dràvni sekretar (40-1) 230-19-41 (40-1) 312-10-05


Aeks 1. 

Osnovni opšti pokazatelji 

Izvor: Statisti~ki godišnjak 1998 (podaci za 1997. godinu) 


Gustina naseljenosti 

238 391 kvadratni kilometar 

94,58 stanovnika po kvadratnom kilometru 

Populacija 22 545 925 

Penzionera 8 336 000 

U~enika (svih nivoa) 4 643 351 

Osnovnih etni~kih grupa 

Ma|ara 1 624 959 

Roma 401 087 

Nemaca 119 462 

Jevreja 8 955 

BND per capita 1994 1995. 1996. 1997. 

U lejima, 

trenutna cena 2 189 697 8 180 444 4 794 441 11 007 398 

U SAD dolarima, 

po paritetu 

kupovne mo}i 3 790 4 070 4 244 3 975 

Dràvni budèt (milioni leja) 1996. 1997. 

Prihod (ukupni) 18 372 803 43 834 512 

Teku}i prihod 18 267 548 41 496 668 

Fiskalni prihodi 17 522 973 40 050 978 

Direktni porez 8 532 626 20 516 729 

Porez na profit 3 517 257 10 638 919 

Porez na prihod (ukupno) 6 656 288 13 945 648 

Svota poreza na dohodak 

iz lokalnih budèta - 1 972 609 - 4 644 558 

Drugi direktni porezi 331 690 576 720 

– Porez na profit od ilegalnih 913 8719 

komercijalnih delatnosti ili delatnosti koje krše zakon o zaštiti potroša~a

384 Rumunija 

– Porez na dividende od komerci- 329 822 563 763 

jalnih kompanija 

– Porez na advokate i primanja 

javnog bele`nika 1 539 

Drugi prihodi od direktnih poreza 955 2 699 

Indirektni porezi 8 990 343 19 534 249 

Porez na dodatu vrednost (VAT) 5 359 350 11 681 267 

– VAT unov~en 7 149 480 15 555 134 

– VAT vra}en - 1 790 130 - 3 873 867 

Akcize i porez na promet 1 485 343 4 288 688 

– Akcize 1 091 784 2 906 57 

– Porez na doma}u sirovu naftu 

i prirodni gas 393 559 1 382 116 

Carine 1 673 683 3 352 728 

– Carine pravnih lica 1 596 974 3 261 919 

– Carine i drugi prihodi od prirodnih lica 

koje su ubrale carinske jedinice 76 709 90 809 

Druge indirektne takse, od kojih: 471 971 211 566 

– Zatezne kamate i kazne za 

kašnjenje isplata 73 756 32 129 

– Porezi na osloba|anje vaè}ih licenci 

i patenata 391 921 34 010 

– Porez na kompenzacije 42 

– Drugi prihodi od indirektnih poreza 6 252 33 664 

Nefiskalni prihodi 744 575 1 445 690 

Isplate iz neto profita Nacionalne banke Rumunije 71 166 

Isplate iz neto profita autonomnih tela 185 377 268 243 

Isplate iz javnih institucija 179 930 307 378 

Razli~iti prihodi 308 102 831 900 

Isplate od dividendi koje je primio 

Fond dràvnog vlasništva 38 169 

Prihodi na osnovu kapitala 105 255 2 284 913 

Prihodi od dràvnih dobara 105 255 2 284 913 

Prihodi od vra}enog duga 52 931 

Rashodi 23 731 998 52 896 585 

Opšte javne slu`be 881 073 1 857 866


Dràvna administracija 881 073 1 857 866 

Odbrana, javni red 

i nacionalna bezbednost 3 689 969 7 542 187 

Nacionalna odbrana 2 078 241 4 738 946 

Javni red i nacionalna 

bezbednost 1 611 728 2 803 241 

Socijalne i kulturne slu`be 6 977 088 16 626 251 

Obrazovanje 3 280 879 7 156 599 

Zdravstvo 2 008 461 4 418 811 

Kultura, religija, sport i omladina 429 063 853 765 

Socijalna pomo}, izdràvanje, penzije, 

pomo} i odštete 1 258 685 4 197 076 

Slu`be i javni razvoj, staništa, 

prirodna okolina i vode 399 181 560 828 

Slu`be i javni razvoj i staništa 215 376 401 690 

Prirodna okolina i vode 183 805 159 138 

Privreda 6 111 171 7 778 909 

Industrija 2 016 837 1 930 195 

Poljoprivreda 2 667 802 3 664 560 

Saobra}aj i veze 1 088 396 1 770 887 

Druge privredne aktivnosti 338 136 413 267 

Druge aktivnosti uklju~uju}i: 589 999 1 056 932 

Nau~na istraìvanja 440 893 762 549 

Druge aktivnosti 105 464 269 478 

Transferi 3 041 794 6 862 070 

Transferi iz dràvnog budèta 3 041 794 6 862 070 

Pozajmice 297 066 1 396 907 

Kamate i drugi rashodi u vezi 

sa javnim dugom 1 744 657 9 214 635 

Višak (+) Manjak (-) -5 359 195 -9 062 073 

Lokalni budèti (milioni leja) 1996 1997 

Prihodi (ukupno) 4 998 504 10 468 498 

Teku}i prihodi 1 081 678 1 914 827 

Fiskalni prihodi 873 017 1 522 937 

Direktni porezi 826 400 1 416 267 

– Porez na profit 30 586 140 681 

– Porezi i nameti od stanovništva 283 740 489 188 

– Porez na prihod od poljoprivrede 55 668 20 735

386 Rumunija 

– Drugi direktni porezi 103 708 299 471 

– Porez na prihod prirodnih i pravnih 

lica sa privremenim boravkom 50 348 196 869 

– Drugi prihodi 

od direktnih poreza 53 360 102 602 

Indirektni porezi 46 617 106 670 

Porez na predstave 3 151 6 178 

Drugi indirektni porezi 43 466 100 492 

Porez na firme za pravna lica 34 172 96 538 

Kazne za zakašnjenja i za 

neupla}eni prihod 7 035 - 

Drugi prihodi od 

indirektnih poreza 2 259 3 954 

Nefiskalni prihodi 208 661 391 890 

Isplate iz neto profita 

autonomnih tela 15 605 29 520 

Isplate od javnih institucija 95 343 191 835 

Drugi prihodi 97 713 170 535 

Prihodi na osnovu kapitala 48 729 69 337 

Prihodi od dràvnih dobara 48 729 69 337 

Udeo u porezu na prihod 1 972 609 4 644 559 

Subvencije iz dràvnog 

budèta prihoda 1 848 506 3 790 234 

Donacije 88 144 

Pozajmice 46 894 49 397 

Rashodi (ukupno) 4 955 180 10 370 483 

Opšte javne slu`be 340 566 822 247 

Javne vlasti 340 566 822 247 

Socijalne i kulturne slu`be 1 677 241 3 332 518 

Obrazovanje 590 358 1 040 997 

Zdravstvo 615 725 1 324 979 

Kultura, religija, sport 

i omladina 156 565 486 997 

Socijalna pomo}, izdràvanje, penzije, 

pomo} i odštete 314 593 479 545 

Slu`be i javni razvoj, 

prirodna okolina i vode 1 864 805 4 042 500 

Privreda 986 664 2 041 022


Saobra}aj i veze 985 261 2 034 496 

Druge aktivnosti 75 325 91 530 

Isplate i kamate 408 3 056 

Vra}anje duga 10 171 37 610 

Višak (+) manjak (-) 43 324 98 015 

Stopa nezaposlenosti 8,9% 

Stopa inflacije 

1998. 40,6% 

Prva polovina 1999. 30,8% 

Aneks 2. 

Tabela 1A 

Naselja po veli~ini populacije u Rumuniji 


0 - 1 999 440 14,93 658 180 2,92 

2 000 - 4 999 1 674 56,78 5 581 663 24,76 

5 000 - 9 999 607 20,59 3 981 735 17,66 

10 000 - 19 999 117 3,97 1 546 527 6,86 

20 000 - 49 999 63 2,14 1 984 219 8,80 

50 000 - 99 999 23 0,78 1 778 327 7,89 

100 000 - 199 999 12 0,41 1 744 535 7,74 

200 000 - 999 999 11 0,37 3 243 227 14,38 

1 000 000+ 1 0,03 2 027 512 8,99 

Ukupno 2 948 100,00 22 545 925 100,00 

Beleška: 42 okruga, 260 gradova (uklju~uju}i 82 opštine) i 2 686 zajednica SSS.

388 Rumunija 

Tabela 2A 

Opštine i gradovi po veli~ini populacije u Rumuniji 


0 - 1 999 1 0,4 1 854 - 

2 000 - 4 999 10 3,8 38 174 0,3 

5 000 - 9 999 57 21,7 437 127 3,5 

10 000 - 19 999 84 32,1 1 149 715 9,3 

20 000 - 49 999 63 24,0 1 984 219 16,0 

50 000 - 99 999 23 8,8 1 778 327 14,3 

100 000 - 199 999 12 4,6 1 744 535 14,1 

200 000 - 999 999 11 4,2 3 243 227 26,1 

1 000 000+ 1 0,4 2 027 512 16,4 

Ukupno 262 100,0 12 404 690 100,0 

Tabela 3A 

Zajednice po veli~ini populacije u Rumuniji 


0 - 999 52 1,9 38 782 0,4 

1 000 - 1 999 387 14,4 617 544 6,1 

2 000 - 4 999 1 664 62,0 5 543 489 54,6 

5 000 - 9 999 550 20,5 3 544 608 35,0 

10 000+ 33 1,2 396 812 3,9 

Ukupno 2 686 100,0 10 141 235 100,0 

Tabela 4A 

Prose~na populacija optinske vlasti u Rumuniji 

Naselje Broj stanovnika Broj naselja Prose~na populacija 

Okrug 22 545 925 42 536 807,74 

Opština/ grad 12 404 690 262 47 346,15 

Zajednica 10 141 235 2686 3 775,59


Tabela 5A 

Broj lokalnih vlasti u Rumunijii 

Okru`ne skupštine 41 

Opštinske skupštine 80* 

Gradske skupštine 182 

Skupštine distrikta (Bukurešt) 6 

Skupštine zajednica 2 686 

Ukupno 2 995 

Beleška: Uklju}uju}i opštinu Bukurešt 

Tabela 6A 

Lokalne vlasti po tipu i veli~ini populacije u Rumuniji, jul 1999. 

Tip i veli~ina populacije 

Broj 

Okrug 41 

Manje od 500 000 22 

Više od 500 000 19 

Opština 81 

Manje od 50 00 34 

50 000 - 100 000 23 

Više od 100 000 24 

Grad 181 

Više od 10 000 63 

10 000 - 20 000 81 

Više od 20 000 31 

Zajednice 2 686 

Manje od 1 000 52 

1 000 - 3 000 1 040 

3 000 - 5 000 1 006 

Više od 5 000 588 

Ukupno 2 989 

Broj javnih slu`benika (1997) 130 000

390 Rumunija 

Slika 1A 

Administrativna mapa Rumunije


Slika 2A 

Struktura rumunske vlade I 

Parlament 

Vlada 

Trgovina 

i 

industrija 

Poljoprivreda 

Saobra}aj 

Javni 

radovi 

Prirodna 

okolina 

Telekom 

Turizam 

Obrazovanje 

Kultura 

Zdravlje 

Omladina 

i 

sport 

Rad 

i 

socijalna 

pomo} 

Finansije 

Prefekture 

Okru`no 

odeljenje za 

odràvanje 

Okru`no 

odeljenje za 

kulturu 

Okru`no 

odeljenje za 

poljoprivredu 

Okru`no 

odeljenje za 

zdravstvo 

Okru`no 

odeljenje za 

omladinu i 

sport 

Okru`no 

odeljenje za 

rad i socijalna 

pitanja 

Okru`no 

odeljenje za 

prirodu 

okolinu 

Okru`no 

odeljenje za 

finansije 

Okru`no 

odeljenje za 

po{tu i telekomunikaciju 

Okru`no 

odeljenje za 

turizam

392 Rumunija 

Slika 3A 

Struktura rumunske vlade II 

Nivo odlu~ivanja 

Izvr{ni nivo 

Parlament 

Vlada 

Centralni nivo 

Ministri 

Spoljni poslovi Unutra{nji poslovi Nacionalna odbrana Pravda 

Odelenje za evropsku 

integraciju 

Okru`no 

odelenje policije 

Civilna 

za{tita 

Okru`ni 

sud 

Gradski/okru`ni 

kulturni centar 

Gradsko 

odelenje policije 

Vatrogasno 

odelenje 

Apelacioni 

sud 

Javna 

bezbednost 

Nacionalni/okru`ni 

arhiv


Anex 3. 

Najva`niji zakoni javne administracije i lokalne vlasti: 

Slede}i zakoni regulišu javnu administraciju i lokalnu vlast u Rumuniji: 

Ustav Rumunije. 

Zakon br. 69/1991 o lokalnoj javnoj administraciji (ponovo štampan). 

Zakon br. 70/1991o lokalnim izborima. 

Zakon br. 29/1990 o administrativnim parnicama. 

Zakon br. 72/1997 o javnim finansijama. 

Zakon br. 27/1995 o lokalnim porezima. 

Zakon br. 189/1998 o lokalnim javnim finansijama. 

Zakon br. 154/1998 o sistemu zarada javnih slu`benika. 

Zakon br. 151/ 1998 o regionalnom razvoju. 

Zakon br. 129/1998 o rumunskom fondu za socijalni razvoj. 

Zakon br. 199/1997 Evropska povelja o lokalnoj samoupravi. 

Zakon br. 213/1998 o javnom vlasništvu i njegovom reìmu. 

Zakon br. 219/1998 o reìmu javnih koncesija. 

Odluka rumunske vlade br. 106/1998 o odeljenju lokalne javne administracije. 

Ukaz rumunske vlade br 12/1993 o javnim nabavkama. 

Ukaz rumunske vlade br. 120/ 1998 o ratifikaciji Nacrta evropske konvencije 

o prekograni~noj saradnji. 

Odluka rumunske vlade br. 383/1997 o organizaciji i radu prefektura. 

Zakon o gra|evinskim dozvolama br. 50/1991. 

Zakon o javnom vlasništvu br. 112/1998. 

Zakon o koncesijama br. 119/1998. 

Zakon o stambenoj izgradnji br. 114/1996. 

Zakon o socijalnom staranju br. 67/1994. 

Zakon o lokalnim porezima i taksama br. 27/1994. 

Zakon o javnim finansijama br. 117/1998.

394 Rumunija 

Anex 4. 


Tabela 7A 

Posebne funkcije jedinica lokalne vlasti u Rumuniji 

Funkcije Sve Regionalne ili Centralna ili Drugi Primedbe 

opštine gradske dràvna oblici 




1. Predškolsko X X a 

2. Osnovno X a 

3. Srednje X a 

4. Tehni~ko X a 

5. Drugo X b 


1. Jaslice X X c 

2. Obdaništa X X c 

3. Domovi socijalnog 

staranja X c 

4. Li~ne usluge za 

stare i hendikepirane X X e 



u krizi i dr.) X X e 

6. Stanovi solidarnosti X c 


1. Osnovna zdravstvena 

nega X d 

2. Zdravstvena zaštita X d 

3. Bolnice X d 

4. Domovi zdravlja X d 


1. Pozorišta X f 

2. Muzeji X g 

3. Biblioteke X g 

4. Parkovi X c 

5. Sportovi, rekreacija X h 

6. Odràvanje zgrada 

za kulturne manifestacije X c



Posebne funkcije jedinica lokalne vlasti u Rumuniji 

Funkcije Sve Regionalne ili Centralna ili Drugi Primedbe 

opštine gradske dràvna oblici 




1. Vodovod X i 

2. Kanalizacija X c 

3. Elektri~na energija X j 

4. Gas X j 

5. Parno grejanje X c 


1. Sakupljanje otpada X c 

2. Uklanjanje otpada X k 

3. îšcenje ulica X c 

4. Groblja X c 

5. Zaštita okoline X X l 


1. Putevi X X m 

2. Javna rasveta X c 

3. Javni saobra}aj X X m 


1. Gradsko planiranje X X m 

2. Regionalno/ 

prostorno planiranje X X m 

3. Lokalni privredni 

razvoj X X m 

4. Turizam X X m 


1. Funkcije vlasti 

(dozvole i dr.) X k 

2. Druga pitanja 

dràvne administracije 

(spisak bira~a i dr.) X c 

3. Lokalna policija X n 

4. Protivpoàrne brigade X o 

5. Civilna odbrana X o 

6. Zaštita potroša~a X

396 Rumunija 

Beleške: a. Okru`no odelenje Ministarstva obrazovanja, opština finansira odràvanje 

b. Ministarstvo obrazovanja. 

c. Opština. 

d. Okru`no odeljenje Ministarstva zdravlja, opština finansira odràvanje. 

e. Okru`no odeljenje Ministarstva socijalne zaštite i opština. 

f. Okru`no odeljenje Ministarstva kulture, opština finansira odràvanje. 

g. Okru`no odeljenje Ministarstvakulture, okrug finansira odràvanje. 

h. Ministarstvo. 

i. Opština ili okrug. 

j. Nacionalne kompanije u dràvnom vlasništvu. 

k. Opština i okrug. 

l. Opština i agencije za zaštitu okoline. 

m. Grad i okrug. 

n. Ministarstvo unutrašnjih poslova. 

o. Ministarstvo odbrane.


@eljko [evi}* 

LOKALNA VLAST 

U JUGOSLAVIJI 



Lokalna vlast – tj. lokalna samouprava – ima dugu istoriju u Srbiji i Crnoj 

Gori, koja datira još iz perioda pod Otomanskom imperijom. Za vreme Otomanske 

vladavine, jedinica samouprave (u stvari samorukovo|enja) bila je selo, i ona je 

birala starešinu koji je postupao kao predsednik sela (knjaz, i kasnije knez). Ove 

starešine predvodile su Srbe u dva ustanka protiv vladavine lokalnih turskih 

zvani~nika. Turci nisu nikada u potpunosti okupirali Crnu Goru u kojoj se odràla 

prvobitna plemenska organizacija, koja je ostala skelet crnogorske dràve nakon 

priznavanja njene nezavisnosti 1878. godine. Ova tradicija samouprave, koja je 

podrazumevala široko u~eš}e stanovništva na ,,seoskim zborovima", predstavljala 

je prepreku uspostavljanju moderne dràve ~ak i po~etkom 80-ih godina XIX 

veka. Vlada Naprednja~ke partije, koja je bila na vlasti 1880. – 1883. i koja je 

imala za cilj da uspostavi modernu dràvu u Srbiji, susrela se sa oštrim protivljenjem 

lokalno izabranih zvani~nika i seoskih zborova pri pokušaju da izvrši centralizaciju 

na dràvnom nivou i uspostavljanje jedinstvene dràvne slu`be (Ševi}, 

1999). Tradicija lokalne samouprave odràla se u Kraljevini Jugoslaviji ~ak i posle 

1929, kada je Kralj Aleksandar I proglasio diktaturu, zabranio aktivnosti politi~kih 

partija i ograni~io ustavna prava. 

* Dr @eljko [evi}, predava~ za finansije Poslovne {kole, Univerziteta u Grinvi~u, Velika 

Britanija.

398 Jugoslavija 

Posle 1945. (de jure 1946) promenila se sama priroda jugoslovenske dràve, 

pošto je zemlja pretvorena u federaciju. U periodu stroge centralizacije koja je 

postojala odmah posle Drugog svetskog rata, opštine su izgubile mnoge od svojih 

funkcija lokalne samouprave. Umesto toga, gra|ani su se susretali sa prvim 

nivoom dràvne vlasti pri podnošenju molbi ili zahteva za priznavanjem prava. 

Sa uvo|enjem društvenog samoupravljanja 50-ih godina XX veka, situacija se 

ponovo preokrenula, pošto je opština nanovo zadobila svoje funkcije samouprave, 

i njena vlast i ovlaš}enja su se konstantno uve}avala sve do raspada druge 

Jugoslavije, tj. Socijalisti~ke Federativne Republike Jugoslavije. Iako nadgledana 

od organa republike (federalne jedinice) ili pokrajine, opština je u suštini imala 

mnogo izvorne vlasti u toku ovog perioda. Me|utim, sama priroda ove vrste 

samouprave bila je razorena politi~kom supremacijom Saveza komunista, jedine 

dozvoljene politi~ke partije koja je bila u potpunosti centralizovana sve do republi~kog/pokrajinskog 

nivoa. U jugoslovenskom konceptu federalizma, postojalo 

je veoma malo ili nimalo razlike izme|u republika i pokrajina; posle 1974. 

pokrajine su ~ak postale konstuitutivan elemenat federacije. 

Savezna Republika Jugoslavija, de jure osnovana u maju 1992. na temeljima 

prethodne federacije, nasledila je tako|e i njenu administrativnu strukturu. 

Posle usvajanja novog Ustava Republike Srbije 1990. godine, doneta je serija zakona 

koji su modernizovali i reformisali sistem javne administracije, uklju~uju}i 

i lokalnu samoupravu. Pošto je Jugoslavija nastavila tradiciju srpske dràvne 

slu`be, bile su poèljne mnoge promene, kao što su ponovno uvo|enje principa 

hijerarhije u odnosima u dràvnoj slu`bi i napuštanje ostataka socijalisti~kog perioda. 

Ideja saradnje administrativnih organa razli~itih nivoa vlasti u~inila je ceo 

sistem lokalne samouprave prili~no neefikasnim i birokratskim. Ponovno uvo|enje 

hijerarhije svakako je doprinelo sveukupnoj efikasnosti sistema. 

Kao i sve druge balkanske dràve, Savezna Republika Jugoslavija – Srbija 

i Crna Gora – prošle su kroz proces sna`ne centralizacije u ranim 90-im, kada je 

u dràvi bilo koncentrisano mnogo vlasti. Opština je ostala osnovni oblik lokalne 

samouprave ali sa veoma malo formalnih ovlaš}enja, za razliku od drugih bivših 

socijalisti~kih zemalja koje su uvele programe decentralizacije kao komponentu 

ukupne društvene tranzicije. Srbija i Crna Gora, kao bivše jugoslovenske republike, 

bile su prili~no decentralizovane; stoga je spro|enje procesa centralizacije 

došlo kao iznena|enje. Ovaj proces je bio posmatran u svim bivšim jugoslovenskim 

republikama kao proces izgradnje dràve. U skladu sa tim, nacionalna euforija 

podràvala je sprovo|enje centralizacije. Neki noviji vladini nacrti zakona 

i dokumenata zalaù se za davanje ve}e vlasti opštini i podizanje sposobnosti 

opština da finansiraju svoje aktivnosti iz teku}ih prihoda ili izdavanjem 

dugoro~nih vrednosnih papira. Me|utim, zbog prili~no nepovoljnoe ekonomskoe


situaciji u zemlji, malo je verovatno da }e u doglednoj budu}nosti lokalna 

samouprava finansirati svoje aktivnosti pozajmljivanjem novca. 

I partije na vlasti i opozicione partije u obe republike razmatraju ve} duè 

vreme donošenje novih zakona o lokalnoj samoupravi. Dok je vlada zainteresovana 

za kozmeti~ke promene, opozicione partije zagovaraju suštinske promene u 

podeli vlasti izme|u opština i republike. Me|utim ~ak i sadašnjoj opoziciji više 

odgovara centralizacija kada je (i ako je) na vlasti. Odre|en stepen decentralizacije 

i pove}anje opštinskih ovlaš}enja su verovatni, ali to zahteva bolju obuku i 

poboljšanje postupka procene u opštinama, koji su za sada veoma skromno razvijeni. 

U Crnoj Gori, diskusije o zakonu o lokalnoj samoupravi nisu više tako intenzivne, 

dok je u Srbiji Narodna skupština usvojila Zakon o lokalnoj samoupravi 

u novembru 1999. Vladin nacrt zakona prihva}en je sa minimalnim izmenama. 

1.2. Teritorijalna struktura, nivoi samouprave 

Izme|u dve federalne jedinice u Jugoslaviji postoje prili~no suštinske razlike. 

Srbija obuhvata više od 90 procenata dràvne teritorije i ~ini preko 95 procenata 

ukupnog stanovništva zemlje. U skladu sa tim, Srbija u velikoj meri dominira 

federacijom, iako su savezno Ve}e republika i Savezna vlada konstituisani 

na osnovu paritetnog principa. Opština je jedina jedinica lokalne samouprave u 

obe republike. Srbija, kao znatno ve}a republika, podeljena je tako|e i na 29 okruga. 

Okruzi, me|utim, nisu jedinice lokalne samouprave, ve} pre na~in sprovo|enja 

dràvne (republi~ke) vlasti. Stoga okruzi nemaju samostalnost niti odvojeno osoblje, 

ve} su finansirani u izvršavanju svojih du`nosti direktno iz dràvnog 

budèta. U Srbiji opštinski organi odràvaju bliske odnose sa izdvojenim odeljenjima 

razli~itih republi~kih ministarstava, koja su pod nadzorom na~elnika okruga. 

Za razliku od okruga, koji nije posebno pravno lice, opština ima punu pravnu 

sposobnost. Okruzi nemaju nikakvu imovinu; prostorije i sredstva koje koriste za 

izvršavanje poverenih zadataka su imovina vlade. Opštine mogu da sti~u imovinu 

i da njom raspolaù bez ikakvih ograni~enja ili mešanja vlade. 

Autonomne pokrajine, nivo lokalne vlasti u Republici Srbiji, navedene su 

kao konkretne teritorije u Zakonu o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije i 

o lokalnoj samoupravi. U jednom kratkom ~lanu, ovaj zakon nabraja opštine koje 

sa~injavaju autonomne pokrajine. Autonomnu Pokrajinu Vojvodinu ~ini 45 opština, 

uklju~uju}i grad Novi Sad, a Autonomnu Pokrajinu Kosovo i Metohiju 

(Kosmet) ~ini 29 opština, uklju~uju}i grad Prištinu. Iako pokrajine imaju sopstvene 

organe i organizaciju, diskutabilno je koja je njihova realna uloga, pošto 

okruzi postoje na teritorijama obe pokrajine. Tako|e, izme|u dve pokrajine postoje 

velike razlike. Dok je Vojvodina najrazvijeniji i kulturno najtolerantniji deo


Srbije, skoro u potpunosti bez socijalne ekskluzije, Kosmet se pokazao kao eklatantan 

primer razli~itih vrsta majorizacije. U periodu pre 1990. godine, majorizacija 

albanske nacionalne manjine sistematski je sprovo|ena na ra~un svih 

drugih naroda, nacionalnih manjina i etni~kih grupa, a posle 1990. godine, kada 

su se Albanci upustili u kolektivni bojkot srpske dràve i po~eli da sprovode svesnu 

samoizolaciju, pripadnici lokalne srpske zajednice po~eli su da sprovode ne 

majorizaciju Srba i ostalih, ve} minorizaciju Albanaca, kao osvetu za godine maltretiranja 

za vreme komunisti~ke vladavine. Trenutno je na Kosmetu specijalna 

misija UN – UNMIK, koju podràvaju snage KFOR-a pod vo|stvom NATO-a. 

Teško je proceniti u kom pravcu }e se kretati razvoj autonomnih pokrajina. 

One svakako imaju odre|enu ulogu, ali diskutabilno je u kojoj meri one 

podràvaju ostvarivanje gra|anskih prava i harmonizaciju u okviru dràve. 

Njihova uloga po Ustavu je prili~no jasna – obezabe|ivanje teritorijalne autonomije 

zbog posebnih istorijskih, demografskih i kulturnih prilika. Ali u zemlji 

sa visokim stepenom centralizacije, kakve su sve balkanske zemlje, pitanje je u 

kojoj meri pokrajine mogu da izvrše svoju ulogu kada se istovremeno klone 

dràvnih prerogativa i izbegavaju konflikte sa dràvnim vlastima. 

Opštine – odnosno lokalne samouprave – ne odràvaju nikakav direktan kontakt 

sa federalnim nivoom vlasti; jedini izuzetak predstavlja to što izdvojena odeljenja 

Saveznog ministarstva odbrane postoje u svakoj lokalnoj samoupravi i 

obavljaju regrutaciju, procedure civilne odbrane i drugo. Svi formalni kontakti 

odràvaju se izme|u opština i republi~ke vlade ili njenih izdvojenih agencija. 

Broj opština i njihove teritorije jasno su definisani republi~kim zakonom. 

Republika moè da stvara nove opštine, da menja imena, teritorije i sedišta postoje}ih 

opština, ali tek po pribavljanju mišljenja opština koje su u pitanju. Svaka 

od ovih promena zahteva prethodne izmene Zakona o teritorijalnoj organizaciji i 

lokalnoj samoupravi. 

Opština se definiše kao teritorijalna jedinica u kojoj gra|ani ostvaruju 

samoupravu u pitanjima koja su odre|ena Ustavom, zakonom i statutom opštine. 

Opštine i sistem lokalne samouprave se ne pominju eksplicitno u jugoslovenskom 

saveznom Ustavu iz 1992; republike ~lanice se definišu kao 

dràve u kojima vlast pripada gra|anima. Republika je suverena u svim pitanjima 

koja nisu regulisana saveznim Ustavom. U skladu sa tim, regulisanje 

sistema lokalne samouprave je u nadle`nosti republika. Republi~ki ustav pominje 

lokalnu samoupravu i prava i obaveze opština, mada veoma saèto. Kako 

i republi~ki ustav zastupa jaku centralizaciju na dràvnom nivou, pitanju 

opštinske samouprave nije dat veliki zna~aj. 

Prema Ustavu Republike Srbije iz 1990. godine, opština ima slede}a prava 

i obaveze:


– Donosi program razvoja, urbanisti~ke planove, lokalne budète i završne 

ra~une. 

– Ure|uje i obavlja komunalne slu`be. 

– Ure|uje i odràva gradske gra|evinske lokacije i javni prostor. 

– Upravljanje izgradnjom, odràvanjem i upotrebom lokalnih puteva, ulica 

i drugog javnog zemljišta od opštinskog interesa. 

– Zadovoljava potrebe gra|ana u oblastima kulture, obrazovanja, zdravstvene 

i socijalne zaštite, brige o deci i porodici, fizi~ke kulture i sporta, javnog informisanja, 

turizma i ugostiteljstva, unapre|enja ìvotne sredine, i u drugim oblastima 

od neposrednog interesa za gra|ane. 

– Sprovodi zakone, druge propise i opšte pravne akte Republike Srbije, ~ije 

je izvršavanje povereno opštinama, i izvršava sopstvene opštinske lokalne 

propise. 

– Osniva organe, organizacije i slu`be za zadovoljavanje opštinskih potreba 

i ure|uje njihovu unutrašnju organizaciju. 

– Obavlja i druge du`nosti kako je predvi|eno Ustavom, zakonima i opštinskim 

statutuma. 

Ustav Republike Crne Gore ure|uje lokalnu samoupravu u ~ak manjem 

obimu. On garantuje pravo na samoupravu, koje se ostvaruje u opštinama i prestonici 

(Cetinje). Gra|ani odlu~uju o svim pitanjima lokalne samouprave direktno 

ili putem izabranih predstavnika. Republika podràva lokalnu samoupravu, ~iji 

su organi opštinska skupština i predsednik opštine. Zakon o lokalnoj samoupravi 

Republike Crne Gore je na izvestan na~in ekstenzivniji nego zakon Srbije, ali su 

u stvari nadle`nosti opština iste. Dok srpski zakon navodi oblasti u kojima opština 

ima odre|ene nadle`nosti, crnogorski zakon nabraja pojedina~na prava i 

du`nosti. Pošto zakon eksplicitno navodi ovlaš}enja opština i predvi|a da republika 

moè da poveri neka ovlaš}enja opštinama, moè se pretpostaviti da su 

ovlaš}enja opština prili~no ograni~ena. Ustav i zakoni uopšteno predvi|aju da sva 

vlast pripada dràvi (republici) ako nije druga~ije odre|eno. Prema tome, malo 

je verovatno da }e se sukob interesa pojaviti izme|u republi~ke i opštinske jurisdikcije. 

Ako do ovakvog sukoba do|e, vladina Administrativna komisija postupa 

kao prvostepena instanca, a vlada odlu~uje u àlbenom postupku. Zakon traì 

da opštine sara|uju sa republi~kim organima i drugim opštinama u izvršavanju 

svojih du`nosti. Zakon promoviše principe ,,dobrovoljnosti, uzajamnosti i solidarnosti" 

kada ure|uje opštinsku saradnju. 

Novi Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srbije detaljnije reguliše 

du`nosti opština, ali ne prenosi opštinama nijedan od prerogativa dràvne vlasti. 

Opština ima stvarnu nadle`nost u slede}im oblastima: (1) urbanizam i izgradnja;


(2) komunalni poslovi; (3) odràvanje puteva, ulica, trgova i javni prevoz; (4) kultura; 

(5) obrazovanje; (6) zdravstvena zaštita; (7) socijalna zaštita kao celina i zaštita 

dece i omladine; (8) sport; (9) turizam, hotelijerstvo i ugostiteljstvo, zanatstvo 

i trgovina; (10) zaštita prirodnih bogatstava i ìvotne sredine; (11) javno informisanje; 

(12) planiranje i rukovo|enje u slu~aju prirodnih katastrofa i (13) pravna 

pomo}. U pravnom smislu, ova lista je kona~na, pošto postoji opšta pretpostavka 

da sva prava i obaveze koje nisu poverene drugim telima pripadaju 

dràvi. Zakon preciznije reguliše proces poveravanja republi~kih ovlaš}enja opštinama. 

Ovakvo delegiranje se moè izvršiti samo zakonom, a postoji i nekoliko 

pitanja koja moraju pre toga biti razmotrena: vrsta, sadràj i obim aktivnosti; 

mogu}nost efikasnijeg, direktnijeg i celishodnijeg na~ina obavljanja poslova 

gra|ana na lokalnom nivou; veli~ina opštine, njena ekonomska snaga i broj 

stanovnika; spremnost lokalne administracije da se uhvati u koštac sa poverenim 

du`nostima. Republika je po zakonu obavezna da obezbedi sredstva za finansiranje 

obavljanja delegiranih du`nosti. 

Novi zakon odre|uje izvore finansiranja opština. Porez na nasle|e, porezi 

na poljoprivredu i šumarstvo, porezi na promet imovinskih prava na nepokretnostima 

i porez na zemljište pripadaju u celini opštini. Opštine tako|e mogu da 

propisuju naknade za koriš}enje, takse, doprinose i drugo. Odre|eni deo poreza 

koje naplati republika na teritoriji opštine tako|e ostaje u rukama opštinskih vlasti. 

Opština je ovlaš}ena da propisuje opštinske administrativne takse, lokalne komunalne 

takse, takse za koriš}enje komunalne imovine, gra|avinske takse, takse 

za koriš}enje, odràvanje i izgradnju lokalnih puteva i ulica, nov~ane kazne za 

prekršaje predvi|ene opštinskim propisima i drugo. Me|utim, davanje koncesija 

je isklju~ivo pravo republike i ne moè biti delegirano. Zakon detaljno predvi|a 

mogu}e slu~ajeve u kojima se mogu uvesti lokalni porezi, ali ne postavlja granice, 

tako da svaka opština moè da odlu~uje o nivou optere}enja. 

1.3. Odnosi izme|u dràvne administracije i lokalne vlasti 

U cilju obezbe|ivanja primene zakona i vršenja izvršne vlasti, u Srbiji je osnovano 

29 okruga. U Crnoj Gori ne postoji nikakav srednji nivo vlasti, pošto je 

republika prili~no mala. Okruzi nisu jednako kadrovski osposobljeni; oni 

presti`niji imaju mnogo osoblja, dok u drugima radi veoma mala grupa dràvnih 

slu`benika. Okruzi ne zapošljavaju svoje sopstveno osoblje, ve} imaju odre|en 

broj dràvnih slu`benika koji su upu}eni u okrug iz razli~itih ministarstava. 

Beogradska sedišta ministarstava vrše nadzornu i kontrolnu funkciju unutar strukture 

dràvne slu`be, dok se nadzor nad ,,javnim slu`bama" (obrazovanje, 

zdravstvena slu`ba, socijalna zaštita i sl.) obavlja na nivou okruga. Sam okrug ne


moè da poveri nikakve du`nosti opštinama; jedino centralna vlast ima to pravo. 

Ovo delegiranje se obi~no vrši od slu~aja do slu~aja. Tako u jednoj opštini 

odre|ene aktivnosti preduzimaju direktno republi~ki organi, dok u drugoj opštini 

opštinski organi sprovode republi~ke zakone u ime republike. Zakonski nije 

mogu}e delegirati federalna ovlaš}enja opštinskom nivou. Kao što je ve} istaknuto, 

kontakti se završavaju na republi~kom nivou i ne postoje izme|u federacije 

i opština. 

Postoji stroga podela izme|u ovlaš}enja, prava i du`nosti lokalne 

samouprave (opštinske administracije) i ovlaš}enja, prava i du`nosti administracije 

okruga. Ipak, pošto su neke nadle`nosti podeljene, kao što su osnovno i srednje 

obrazovanje i socijalno staranje, obe strane pokazuju prili~no visok nivo kooperativnog 

ponašanja. Na primer, republika (Ministarstvo obrazovanja) direktno finansira 

plate nastavnika, dok opštine pokrivaju materijalne troškove škola. Dok 

se plate odre|uju dràvnom skalom plata (u dogovoru sa sindikatima), materijalni 

troškovi se u velikoj meri razlikuju, pošto razvijenije opštine investiraju više u 

obrazovanje. Drugi vaàn faktor koji uti~e na saradnju regionalnih organa i opština 

je taj što se okru`ni dràvni slu`benici obi~no lokalno regrutuju a retko premeštaju 

iz svojih gradova, i ve}ina njih je do 1990. radila u lokalnoj opštinskoj 

ili okru`noj administraciji. Regioni – kooperativne zajednice odre|enog broja 

susednih opština sa zajedni~kim karakteristikama – postojali su pre 1991. godine. 

Iako su bili smatrani društveno-politi~kim zajednicama, što je generi~ki socijalisti~ki 

termin koji je obuhvatao sve nivoe vlasti i samouprave, regioni su u stvari 

bili tela za koordinaciju i kooperaciju. Zakonski termin za region je bio 

me|uopštinska regionalna zajednica. 

Ministarstva koja se nalaze u Beogradu formalno zapošljavaju osoblje u 

okru`nim organima. Na~elnike okruga postavlja vlada i oni imaju status viših 

dràvnih slu`benika nièg reda. Oni koordiniraju rad izdvojenih vladinih tela, ali 

ona dobijaju nare|enja direktno od odgovaraju}eg ministarstva. Ako na~elnik 

okruga nije zadovoljan radom ovih tela, moè uloìti àlbu jedino odgovaraju}em 

granskom ministarstvu. Pomo}nik ministra koji rukovodi odgovaraju}im odeljenjem 

u okviru ministarstva razmatra to pitanje. Na~elnik okruga je protokolarna 

funkcija u velikoj meri, mada ne i u svim slu~ajevima. Neki na~elnici okruga 

su istovremeno i predsednici lokalnih organizacija vladaju}e partije i oni imaju 

više vlasti nego što je to odre|eno zakonom, zahvaljuju}i svom politi~kom 

prestiù. Ipak, ovakva praksa je zakonom strogo zabranjena. 

U principu, ne moè do}i do sukoba izme|u opštinske vlasti i republi~ke 

vlasti i njenih izdvojenih tela. Zakon propisuje da sva prava i ovlaš}enja originalno 

pripadaju republici, koja ih delegira ako je to prikladno od slu~aja do 

slu~aja. Opština kao osnovni oblik samouprave ne treba da pretpostavlja da ima


bilo kakva ovlaš}enja van onih koja su joj eksplicitno data zakonom. Opština 

deluje sa pozicije vlasti kada odlu~uje o gra|anskim pravima i du`nostima, izdaje 

dokumenta, podsti~e razvoj malog preduzetništva i dodeljuje zemljište i 

gra|avinske lokacije. U kona~noj instanci prinudno izvršenje ovih odluka garantuje 

dràva. 

Crnogorski zakon na opštiji na~in odre|uje koja republi~ka prava i obaveze 

mogu biti preneta opštinama. Uopšteno, u Crnoj Gori Vlada nije ovlaš}ena da 

delegira svoja ovlaš}enja od slu~aja do slu~aja. Zakon o prenošenju poslova 

dràvne uprave na organe lokalne samouprave iz 1992. godine, veoma kratak zakon 

sa svega tri ~lana, izri~ito navodi du`nosti republike koje treba da budu 

prenete opštinama po ministarstvima. Ovaj zakon tako|e dozvoljava prenos nekih 

ovlaš}enja republike opštinama drugim specijalnim zakonom. 

1.4. Poloàj gradova i glavnih gradova 

Ustav Republike Srbije iz 1990. propisuje da zakon moè da ustanovi 

gradske opštine u okviru teritorije grada. Gradski statut povla~i jasnu razliku 

izme|u prava i du`nosti grada i prava i du`nosti gradskih opština. Glavni grad 

Beograd je ure|en kao posebna ustavna kategorija. On izvršava du`nosti opštine 

kako je utvr|eno Ustavom, kao i druge du`nosti koje su mu prenete od republike. 

Prenošenje republi~kih prava i du`nosti Beogradu i odre|ivanje njegove 

teritorije mora biti u~injeno zakonom. Ustav odre|uje da grad ima svoje sopstvene 

prihode uz republi~ka davanja za finansiranje izvršavanja republi~kih prava 

i du`nosti koje su mu poverene. Grad Beograd je ovlaš}en da donosi svoj statut 

kojim se razgrani~avaju du`nosti grada i njegovih gradskih opština. Beograd 

preuzima neke du`nosti koje su prethodno izvršavale ,,obi~ne" opštine, dok neka 

ovlaš}enja ostaju u samim opštinama (koje su postale gradske opštine). Statut 

grada Beograda je donela gradska skupština, koja se sastoji od poslanika koji su 

izabrani direktno od gra|ana po ve}inskom principu. Lokalni izbori u Beogradu 

obavljaju se na dva nivoa: stanovnici biraju predstavnike i u opštinsku skupštinu 

i u gradsku skupštinu. U praksi, republika prenosi Beogradu, u velikoj meri, 

prava koja su u drugim delovima republike decentralizovana na nivo regiona. 

Ustav Republike Crne Gore pravi razliku izme|u prestonice i glavnog grada, 

što su termini koji su lingvisti~ki sinonimi u srpskom jeziku. Prestonica je 

Cetinje, mali grad na planini Lov}en, koji je kroz istoriju bio sedište crnogorskih 

vladara, dok je glavni grad Podgorica (ranije Titigrad), prestonica za vreme socijalisti~kog 

perioda. Crnogorski parlament je doneo Zakon o prestonici 1993. godine. 

Me|utim, zakon nije odredio razliku izme|u prestonice i glavnog grada. 

Izgleda da je proglašenje Cetinja prestonicom u~injeno pre svega iz istorijskih i


tradicionalnih razloga. Prva sednica crnogorskog parlamenta bila je sazvana u prestonici, 

a neka ministarstva i neka vladina tela imaju sedišta na Cetinju. U praksi, 

zakon nije mnogo promenio, osim što su neka preduze}a i imovina od lokalnog 

zna~aja preneti na republiku. Zakon o lokalnoj samoupravi primenjuje se u velikoj 

meri kao lex generalis na Cetinje, kao na novu prestonicu. Zakon jedino detaljnije 

ure|uje odnose izme|u republi~kih organa i organa prestonice. 

U Srbiji su ~etiri opštine bile po ranijem zakonu organizovane kao gradovi: 

Kragujevac, Niš, Novi Sad (glavni grad Autonomne Pokrajine Vojvodina) i 

Priština (glavni grad Autonomne Pokrajine Kosovo i Metohija). Me|utim, po 

novousvojenom zakonu, ovi gradovi su izgubili svoj status. Niš, Kragujevac i Novi 

Sad treba da se reorganizuju u roku od godinu dana, dok }e se Priština reorganizovati 

,,u roku od godinu dana od okon~anja UN mandata". Najverovatniji razlog 

za ovu promenu je taj što opozicione partije drè vlast u ovim gradovima. 

Neobi~no je da su ove odredbe dodate zakonu u ,,Prelaznim i završnim odredbama". 

1.5. Teritorijalna samouprava ispod opštinskog nivoa 

Opštine organizuju mesne zajednice na svojoj teritoriji. Mesne zajednice su 

ostaci socijalisti~ke prošlosti i zakon ih u stvari ne ure|uje, mada se pominju u 

Zakonu o teritorijalnoj organizaciji i lokalnoj samoupravi Republike Srbije. Mesne 

zajednice se mogu osnivati i u gradskim i u ruralnim oblastima kao forum za 

izraàvanje zajedni~kog interesa stanovnika na odre|enoj teritoriji. Ako se izvrši 

jezi~ko tuma~enje ~lana 26, proizilazi da je zakonodavac pre}utno pretpostavio da 

}e se mesne zajednice formirati u svim opštinama: ,,Stanovnici mesnih zajednica 

mogu da zadovoljavaju ~ak i neke zajedni~ke interese koje sami odrede." U praksi, 

skoro sve opštine su formirale mesne zajednice. Me|utim, Srpska radikalna 

stranka (SRS), koalicioni partner u republi~koj vladi koja je bila glavni pobornik 

patrijarhalnog, zatvorenog društva (Sevi}, 1998), protivi se lokalnom samoorganizovanju 

gra|ana koje moè da vodi ,,gra|anskoj neposlušnosti". Obi~no mesne 

zajednice imaju jednog stalno zaposlenog koji obavlja funkciju sekretara. 

Poslodavac je, po pravilu, opština, preko svog odeljenja za opštu upravu. Vaè}i 

zakon tako|e ure|uje fiskalni status mesnih zajednica i mogu}e izvore prihoda. 

Predvi|a se da }e gra|ani sami podràti ostvarivanje svojih interesa u mesnoj zajednici. 

Tako|e je propisano da preduze}a mogu da podràvaju mesne zajednice i 

da mogu da napla}uju usluge koje pruè gra|anima. Opštine mogu da prenose sredstva 

mesnim zajednicama, a pojedinci mogu da ih sponzorišu. 

Ako je organizovana, mesna zajednica postaje pravno lice sa pravima i 

obavezama koje su utvr|ene njenim statutom i odlukom o osnivanju. U nacrtu


Zakona o lokalnoj samoupravi bilo je više pa`nje poklonjeno mesnim zajednicama. 

Tu su bile uklju~ene sve odredbe postoje}eg zakona, ali je mesna zajednica 

bila mnogo institucionalizovanija. Bilo je predvi|eno da glasa~i direktno biraju 

ve}e – rukovode}e telo mesne zajednice – istovremeno sa lokalnim opštinskim 

izborima; da opštine imaju ovlaš}enje da ustanovljavaju mesne zajednice, ali da 

one mogu biti ukunute samo ako ve}ina svih stanovnika glasa za ovakav predlog 

na lokalnom referendumu. Me|utim, pod uticajem radikala, koji su u koaliciji sa 

Socijalisti~kom partijom Srbije (SPS) i Jugoslovenskom udruènom levicom 

(JUL), ove odredbe zakona su odba~ene. Crnogorski zakon ne ure|uje mesne zajednice, 

ali u praksi one postoje. Izgleda da se one shvataju kao pravo opštine, 

iskoriš}eno u definisanju opštinske organizacione strukture. Mesne zajednice u 

Srbiji i Crnoj Gori imaju ista ili sli~na ovlaš}enja, prava i du`nosti, uprkos razlikama 

u opštem pravnom reìmu. 

Lokalna organizacija u Srbiji i Crnoj Gori sledi princip integrisane strukture 

lokalne vlasti, pošto su opštine obi~no ve}a naselja, dok su sela mesne zajednice. 

Srpski Zakon o teritorijalnoj organizaciji i lokalnoj samoupravi nabraja sve opštine 

u Srbiji i naselja koja pripadaju svakoj od njih. Sli~an pristup je primenjen i 

u Crnoj Gori, mada tu lista naselja nije tako detaljna. Crnogorski zakon samo 

navodi imena naselja koja pripadaju svakoj opštini, dok se srpski zakon poziva i 

na zemljišne registre. Jedan od razloga za ovo moè biti u tome što u Crnoj Gori 

sistem zemljišnih registara nije razvijen. 

1.6. Tok pravnih reformi 

Dok je sadašnji Zakon o lokalnoj samoupravi bio u parlamentarnoj proceduri, 

u opticaju je bilo još nacrta i predloga. Nova Demokratija (ND), politi~ka 

partija koja je bila koalicioni partner SPS-u i JUL-u na poslednjim republi~kim 

izborima, poslala je svoj predlog zakona o lokalnoj samoupravi republi~koj 

Narodnoj skupštini sredinom 1997. Ovaj predlog je zastao negde u prili~no komplikovanoj 

pravnoj proceduri koja favorizuje vladine pravne inicijative i predloge. 

Taj nacrt zakona se u nekoliko ta~aka razlikovao od vladinog nacrta. Prvo, on je 

promovisao ulogu federacije i ponovo uspostavljao veze izme|u federacije i opština. 

Drugo, predlagao je osnivanje regiona kao oblika lokalne samouprave, koji 

bi zamenili sadašnje okruge, koji su oblik administrativne decentralizacije i detaširanja 

republi~kih organa. Tre}e, išao je ~ak i dalje u obezbe|ivanju opštinama 

sigurnih i dovoljnih prihoda za nezavisno funkcionisanje. Najzad, podràvao 

je sistematsko pravno prenošenje republi~kih ovlaš}enja opštinama. 

U vreme kada je predlog bio poslat Narodnoj skupštini, Nova Demokratija 

je bila koalicioni partner SPS u vlasti, i stoga je mogla da koristi i koristila je


pravne studije koje su obezbedile dràvne slu`be. Me|utim, razlike koje su postojale 

u ova dva predloga nisu predstavljale samo kozmeti~ke ve} suštinske razlike 

u poloàju opština. Sa jasnom fiskalnom nezavisnoš}u, opštine bi bile u stanju 

da vode svoju sopstvenu lokalnu politiku i da direktnije zadovolje lokalne 

potrebe gra|ana. Na više na~ina, finansijska nezavisnost bi vodila ka politi~koj 

nezavisnosti od svemo}ne republi~ke vlasti. Direktna veza sa federalnim nivoom 

vlasti promovisala bi zajedni~ki poloàj i u izvesnoj meri promenila odnos snaga 

kako na federalnom, tako i na republi~kom nivou. Ali po našem mišljenju, republi~ka 

elita ne bi nikada dozvolila da se to desi bez duge i iscrpljuju}e politi~ke 

borbe. Najzad, aktuelni poloàj ove pravne inicijative jasno podràva ovaj 

stav. Predlog sli~ne prirode, koji je pripremila Asocijacija slobodnih gradova i 

opština Srbije, tako|e je izvesno vreme bio u opticaju. Ovaj predlog je naglašavao 

autonomiju tela lokalne samouprave od republike i traìo suštinsku fiskalnu decentralizaciju 

same republike (Glasnik 1997). Me|utim, nijedna ve}a parlamentarna 

politi~ka partija nije podràla ovaj predlog. 


Srbija i Crna Gora tradicionalno podràvaju direktne demokratske izbore za sve 

nosioce javnih funkcija, od opštinskog nivoa do nivoa centralne vlasti. U Srbiji, koja 

je imala mali broj plemi}kih porodica, to je bilo lakše nego u Crnoj Gori, gde se plemenski 

na~in upravljanja malom kneèvinom i kasnije kraljevinom primenjivao skoro 

do njenog ujedinjenja sa Srbijom 1918. godine. U ranim godinama nove dràve 

primenjivani su osnovni principi demokratske vladavine, ali je uvo|enje ,,januarske 

diktature" kralja Aleksandra I Kara|or|evi}a 6. januara 1929. predstavljalo ozbiljan 

korak unazad. Situacija se promenila kada je Komunisti~ka partija došla na vlast 

1945. godine. Ona je upra`njavala ,,socijalisti~ku demokratiju", što je zna~ilo više 

kandidata nego što je bilo birano, ali svi kandidati su bili predstavnici Komunisti~ke 

partije ili njenih satelitskih organizacija, kao što su sindikati, Socijalisti~ki savez 

radnog naroda, Socijalisti~ka omladina i U~esnici narodnooslobodila~kog rata. Ovo 

se dešavalo na svim nivoima vlasti i samouprave, od mesne zajednice do federacije. 

Razgradnja jednopartijskog monopola i socijalisti~kog reìma omogu}ila je 

ponovno uvo|enje opšteprihva}enih demokratskih principa. 

Prvi višepartijski izbori, odràni 1990. godine posle usvajanja novog Ustava 

u Srbiji, zna~ili su da su gra|ani zaista imali izbor kada su glasali. Na prvim izborima, 

Socijalisti~ka partija Srbije (reformisan Savez komunista Srbije) pod 

vo|stvom Slobodana Miloševi}a, tadašnjeg predsednika Republike Srbije, osvojila 

je znatnu ve}inu, kao što je i bilo o~ekivano, ~ak i od ve}eg broja stranih analiti~ara. 

U ,,mekom socijalizmu" koji je postojao u bivšoj Jugoslaviji, posebno od


sredine 60-ih, ljudi nisu patili pod visokorepresivnim reìmom, kao što je to bio 

slu~aj u SSSR-u i u drugim socijalisti~kim zemljama koje su sledile njegovu praksu. 

Iako su socijalisti pobedili na prvim republi~kim i lokalnim izborima velikom 

ve}inom, njihova popularnost je od tada bila u postojanom padu. Na lokalnim izborima 

koji su se odràli u decembru 1996. izgubili su vlast u skoro svim zna~ajnijim 

urbanima naseljima, uklju~uju}i i glavni grad. Iskustvo u Srbiji pokazuje da 

na opštim izborima ljudi uglavnom glasaju za politi~ku partiju, dok su na lokalnim 

izborima zainteresovani za kvalitet predloènog kandidata, bez obzira na politi~ku 

partiju kojoj pripada. Ovo je ~ak izraènije u seoskim oblastima gde se, zahvaljuju}i 

tradicionalnoj strukturi sela, stanovništvo izme|u sebe dobro poznaje. 

Tako politi~ka partija moè da pobedi na republi~kim izborima u odre|enoj opštini, 

a na lokalnim izborima da izgubi. 


Proces lokalnih izbora podraàva proces opštih parlamentarnih izbora. Ovo 

je tako|e jadan od ostataka prošlosti, pošto je u socijalisti~kom periodu opština 

imala istu strukturu kao i grad, pokrajina, republika i federacija. Naravno, obim 

aktivnosti joj je bio manji. âk je i termin koji je koriš}en za izabrane zvani~nike 

bio isti – delegati. Sada postoji lingvisti~ka razlika izme|u ~lana parlamenta (narodni 

poslanik) i lokalnog ve}nika (odbornik). U stvari, odbornik se na engleski 

jezik moè prevesti kao member of the board, council itd. Ali uprkos terminoloških 

promena, struktura je ostala skoro ista. 

Lokalne izbore u obe federalne jedinice ure|uju republi~ki zakoni i opštinski 

propisi. Mandat odbornika je ~etiri godine i oni mogu biti ponovo birani bez 

ograni~enja. Izbori se moraju odràti najmanje 30 dana pre isteka teku}eg mandata. 

Zahtevi su isti za opšte, savezne, republi~ke i lokalne izbore: gra|anin mora 

da bude stariji od 18 godina, mora biti poslovno sposoban i mora imati stalno prebivalište 

na teritoriji opštine. Kandidat za odbornika mora da bude gra|anin koji 

ìvi na teritoriji opštine. 

Gra|ani biraju odbornike na lokalnim izborima slobodnim, neposrednim, 

tajnim i li~nim glasanjem. Niko ne moè da prisili drugo lice da glasa niti da se 

izjasni o tome kako je glasao, niti moè da spre~i gra|anina da ostvari svoje pravo 

da glasa. Opštinska skupština odre|uje izborne jedinice za lokalne izbore opštim 

pravnim aktom. Po pravilu, lokalne izborne jedinice su pribli`ne veli~ine. 

Lokalni izbori u republici se odràvaju u isto vreme i zakazuje ih predsednik 

Narodne skupštine (predsedavaju}i republi~kog parlamenta). Od raspisivanja do 

dana odràvanja mora prote}i najmanje 45 dana, a ne više od 90 dana. Za to vreme, 

politi~ke partije vode predizbornu kampanju. Narodna skupština ima pravo da


raspiše prevremene izbore u svim ili samo u nekim opštinama u republici. Odluke 

o izborima moraju se objaviti u Slu`benom glasniku Republike Srbije da bi stupile 

na snagu. 

Predizborna kampanja u sredstvima javnog informisanja i putem javnih okupljanja 

mora prestati najmanje 48 ~asova pre izbora. Od dana raspisivanja pa do 

završetka glasanja, zabranjeno je izveštavati o rezultatima prošlih izbora i davati 

prognoze izbornih rezultata. Opštinska izborna komisija i bira~ki odbori nadgledaju 

izbore na svakom glasa~kom mestu. Zakon propisuje opštu normu da svi 

organi vlasti i organizacije moraju pruìti svu neophodnu pomo} bira~kim odborima. 

Nipodkakvim okolnostima politi~ka partija ne moè da ima više od jedne 

tre}ine mesta u izbornim komisijama ili bira~kim odborima. I predsednik i sekretar 

opštinske izborne komisije moraju biti diplomirani pravnici. 

Politi~ke partije, druge politi~ke organizacije, grupe politi~kih partija 

(izborne koalicije) i kvalifikovane grupe gra|ana predlaù kandidate za izbore. 

Politi~ka partija mora da sakupi najmanje 30 potpisa sposobnih glasa~a za podršku 

svojim kandidatima. Grupa od 30 gra|ana tako|e moè da nominuje kandidata, 

koji je onda poznat kao ,,nezavisan" ili ,,kandidat grupe gra|ana". Svaki glasa~ 

moè da potpiše podršku samo za jednog kandidata, a pojedinac moè da bude 

kandidat samo u jednoj izbornoj jedinici. Lice koje je nominovano mora da prihvati 

kandidaturu i da pred izbornom komisijom potpiše izjavu kojom to 

potvr|uje. Sva dokumenta moraju biti podneta komisiji najmanje 15 dana pre izbora. 

Nakon podnošenja kandidature, komisija razmatra sva pravna pitanja vezana 

za kandidaturu i u roku od 24 ~asa obaveštava odgovaraju}u partiju o svojoj odluci. 

Ako se uo~e neke nepravilnosti, predlaga~ treba da uredi predlog u roku od 

48 ~asova. Ako se ne u~ine ispravke, predlog se odbija. 

Deset dana pre izbora, komisija sa~injava kona~nu listu kandidata pore|anih 

po azbu~nom redu po prezimenima, uz navo|enje politi~ke organizacije ili grupe 

gra|ana koje su predloìle svakog kandidata. Kandidat moè da povu~e svoju 

nominaciju najkasnije 15 dana pre izbora. Gra|ani se obaveštavaju o svim kandidatima 

putem sredstava informisanja koja je osnovala i/ili finansira opština. U 

sredstvima informisanja koja su u javnom vlasništvu, zabranjeno je favorizovanje 

nekih kandidata u odnosu na ostale. 

Zakonodavac propisuje pojedinosti procesa glasanja. Ure|ivanje procesa 

glasanja je u mnogim slu~ajevima preterano (53 ~lana), ali ovakvi detalji su se 

pokazali korisnima, pošto je u prošlosti bilo mnogo rasprava o zakonitosti izbora. 

Glasa~, kandidat i predlaga~ mogu da podnesu prigovor opštinskoj izbornoj 

komisiji u slu~aju povrede zakonitosti u procesu. Rok za podnošenje ovakvih 

prigovora je 24 ~asa nakon završetka glasanja ili 24 ~asa od kako je protivzakonita 

radnja u~injena. Opštinska izborna komisija moè da poništi svaku nezakonitu rad-


nju i da naredi ponavljanje odre|enog postupka. Nezadovoljna strana moè da 

podnese àlbu opštinskom sudu u roku od 24 ~asa i on mora da donese odluku u 

roku od 48 ~asova. Opštinska izborna komisija mora da preda kompletnu dokumentaciju 

o slu~aju opštinskom sudu u roku od 12 sati od kako je obaveštena. 

Opštine finansiraju izbore iz opštinskog budèta. Postupak lokalnih izbora 

propisan za opštine koristi se tako|e i za grad Beograd. Zakon tako|e propisuje 

da onaj ko spre~i neko lice da glasa, izbriše ga iz bira~kog spiska ili ne dozvoli 

odraslom glasa~u da bude upisan u bira~ki spisak, moè biti ka`njen zatvorom 

do jedne godine. Ista kazna je predvi|ena i u slu~aju izborne prevare, ili za koriš}enje 

sile i/ili ucene u cilju uticanja na ishod izbora. Kompletna lista ka`njivih 

izbornih prekršaja navedena je u Zakonu o lokalnoj samoupravi i neki od njih 

predstavljaju krivi~na dela. U slu~aju namerne pogrešne interpretacije izbornih 

rezultata (izborne kra|e), u~inilac moè da bude ka`njen kaznom zatvora do tri 

godine. Lokalni izbori su završeni kada lokalni bira~ki odbori izdaju izabranom 

kandidatu izjavu kojom se potvr|uje njen ili njegov izbor i kada opštinska izborna 

komisija objavi kompletnu listu izabranih odbornika. 

Tabela 1. 

Rezultati lokalnih izbora u Saveznoj Republici Jugoslaviji 

Politi~ka partija Odbornici % 

SRBIJA 

SPS 3.784 51,15 

Zajedno 1.818 24,00 

JUL 458 6,05 

SRS 305 4,03 

Lista za Sandàk 106 1,40 

SVM 99 1,31 

SPS I JUL 79 1,04 

DSS 63 0,83 

DZVM 49 0,65 

Koalicija Vojvodina 43 0,57 

Udruèna opozicija 31 0,41 

PDD 31 0,41 

SVM I RDSV 24 0,32 

SPS I ND 23 0,30 

Nova demokratija 20 0,26 

DPA 9 0,12 

Demokratski blok 9 0,12



Rezultati lokalnih izbora u Saveznoj Republici Jugoslaviji 

Politi~ka partija Odbornici % 

Vojvo|anska stranka 7 0,09 

NSS 6 0,08 

Parlamentarna 6 0,08 

Savez gradana Subotice 6 0,08 

DSHV 4 0,05 

SSJ 4 0,05 

DRSM 3 0,04 

Nezavisni (ukupno) 470 6,21 

Drugi kandidati 24 0,32 

Ukupno 7.574 100,00 

CRNA GORA 

DPS 450 62,9 

Narodna sloga 121 16,9 

SRS VS 6 0,8 

LSCG 15 2,1 

Srpski savez 4 0,6 

Narodna stranka 13 1,8 

SDP 20 2,8 

DSCG 16 2,2 

DUA 10 1,4 

SDA 8 1,1 

Komunisti CG 3 0,4 

SDA I LSCG 9 1,3 

Cetinjska sloga 14 2,0 

Kotorska sloga 10 1,4 

Ukupno 716 100,00 

Politi~ke partije u Srbiji su pre svega zainteresovane za republi~ke izbore, 

jer oni nose efektivnu vlast. Ovo se naravno ne odnosi na Socijalisti~ku partiju 

Srbije koja je, zbog svog dugog iskustva na vlasti zainteresovana za odrànje 

široke društvene baze. Za manje ili novije partije od velikog je zna~aja da lokalni 

izbori budu u isto vreme kada i republi~ki i/ili savezni izbori, pošto onda mogu 

da objedine aktivnosti u kampanji. Ve}ina velikih partija pokušava da izgradi infrastrukturu 

od opštinskog do republi~kog nivoa. Prema nekim procenama, jedino 

su SPS i JUL zastupljene u svim opštinama, dok je ve}ina drugih partija zas-


tupljena u više od 50 % opština. Neke politi~ke partije imaju jasan regionalni fokus 

i u potpunosti su zastupljene u okviru regiona, ali ne i van njega. 

Mreà lokalnih partijskih odbora je veoma va`na za klasi~nu politi~ku kampanju 

(postavljanje postera, deljenje letaka, organizovanje lokalnih politi~kih promocija 

i konvencija itd.). Dobro razvijene partije organizuju opštinske odbore, dok 

one manje postavljaju predstavnike. Neke marginalne partije, kao što je Gra|anski 

savez, nisu mnogo aktivne na terenu i imaju za cilj da privuku pre svega intelektualce 

i gradsku srednju klasu. Njihov politi~ki marketing je prili~no razli~it 

od marketinga ve}ih politi~kih partija zastupljenih u celoj zemlji. Slede}i dràvnu 

decentralizaciju, partije tako|e pokušavaju da organizuju regionalne odbore koji 

nemaju posebne odgovornosti za izbornu kampanju, pošto nema ni regionalnih 

izbora. Ipak, regionalni odbori koordiniraju aktivnosti opštinskih odbora i igraju 

va`nu ulogu u pripremanju i sprovo|enju republi~kih i saveznih izbora, jer su regioni 

obi~no izborne jedinice. 

Ozbiljan problem srpskog (ili ~ak jugoslovenskog) pravnog sistema je u tome 

što postoji veliki raskorak izme|u pravnog sistema, kao organizovanog skupa normi, 

i pravnog poretka, koji obuhvata ljudsko ponašanje prema donetim pravnim 

normama. Zakoni u Jugoslaviji su tehni~ki savršeni do nivoa birokratske perverzije, 

ali u praksi, zakon se ~esto efektivno ne primenjuje ili je diskreciono pravo 

tako široko utvr|eno da protivre~i samom duhu zakona. Tako moè da se dogodi 

situacija u kojoj se lokalni izborni rezultati koje je objavila republi~ka izborna 

komisija menjaju i dopunjuju specijalnim zakonom (lex specialis) koji je donela 

Narodna skupština Republike Srbije. U svetlu ovog problema, mnoge ~injenice 

iznete o lokalnim izborima i poloàju lokalnih samouprava moraju biti pa`ljivo 

analizirane. 

Opštine pokušavaju da obezbede odre|ena finansijska sredstva politi~kim 

partijama za predizbornu kampanju. Zbog izuzetno nepovoljne finansijske situacije, 

iznos koji se dodeljuje je naj~eš}e simboli~an. Kod ve}ih partija finansiranje 

iz javnih izvora pokriva manje od 1% ukupnih troškova. Kako u Srbiji ne postoji 

pravni (ni moralni) zahtev da partije objave troškove svojih predizbornih kampanja, 

politi~ki analiti~ari prave procene koje se, kao što se moè i o~ekivati, veoma 

razlikuju. Iako preduze}a mogu da ostvare poreske olakšice ako podràvaju 

politi~ke partije, ona ne prijavljuju ovakve donacije u svojim prijavama za 

povra}aj poreza. Sve politi~ke partije imaju kompanije koje se bave biznisom i 

indirektno podràvaju njihove aktivnosi.Ve}e politi~ke partije su tako|e osnovale 

preduze}a na lokalnom i regionalnom nivou, ili su ih uklju~ile u formalnu holding 

strukturu (,,kišobran"). Politi~ke partije pokušavaju da privuku lokalne sponzore 

da finansiraju njihove politi~ke kampanje za lokalne izbore. Mali privrednici 

se obi~no opredeljuju da podrè jednu partiju, iako u poslednje vreme, sa padom


popularnosti vladaju}ih partija, pokušavaju da unesu raznolikost u svoj ,,politi~ki 

portfolio". Po pravilu, partije sa bolje organizovanom strukturom poklanjaju ve}u 

pa`nju radu ,,na terenu". Male ili ,,ekskluzivne" partije obi~no se opredeljuju za 

oglašavanje i emisije u elekrtonskim medijima. U ruralnim oblastima, obi~no su 

uspešne one partije koje pose}uju ljude u njihovim domovima, organizuju male 

lokalne konvencije i okupljanja i sli~no. Tradicionalni ruralni glasa~ obra}a posebnu 

pa`nju na ugled, društvenu sposobnost i reputaciju kandidata. Zanimljivo je 

da je SPS osvojio veliki broj glasova u ruralnim oblastima, dok su opozicione partije 

uzele urbana mesta. 


Direktno u~estvovanje u donošenju odluka ima u Srbiji dugu tradiciju. Seoski 

zborovi u XIX veku uklju~ivali su sve odrasle muškarce i njihove odluke su bile 

obavezuju}e za celo selo. U socijalisti~kom periodu, referendum, kao takav, nije 

bio va`na institucija, pošto su ljudi bili (teoretski) u mogu}nosti da izraze svoje 

mišljenje redovnim putem u ,,socijalisti~koj demokratiji". Sada je u Jugoslaviji 

referendum veoma va`na demokratska institucija. Srbija je 1994. donela poseban 

Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi. Gra|ani mogu da referendumom 

odlu~uju o svim pitanjima koja su predvi|ena Ustavom i zakonima, kao i o pitanjima 

iz nadle`nosti Narodne skupštine i skupština autonomnih pokrajina, gradova 

i opština, ako skupština smatra da je to oportuno. Republi~ki zakon se primenjuje 

bez obzira na nivo na kome se referendum sprovodi. 

Zakonom je ure|eno ostvarivanje gra|anskog prava da se inicira promena 

Ustava, zakona i drugih opštih pravnih akata koji spadaju u nadle`nost Narodne 

skupštine – tj. u nadle`nost skupštine na drugim nivoima vlasti. Referendum, kao 

glavni oblik u~eš}a gra|ana u politi~kom odlu~ivanju, mora se raspisati ako njegovo 

odràvanje predloì najmanje 50 poslanika u Narodnoj skupštini, vlada, ili 

najmanje sto hiljada gra|ana (glasa~a). Skupštine autonomnih pokrajina, gradova 

i opština odre|uju uslove pod kojima se referendum moè raspisati. 

Referendum se mora odràti u roku od 30 do 90 dana od dana raspisivanja. Akt 

kojim se utvr|uje referendumsko pitanje o kome }e se gra|ani izjasniti, mora biti 

objavljen u Slu`benom glasniku da bi bio vaè}i. Ako je referendum od republi~kog 

zna~aja, sve opštine, gradovi i autonomne pokrajine organizuju komisije 

za njegovo sprovo|enje. Ranije je referendumsko pitanje moralo da bude postavljeno 

u takvom obliku da gra|ani glasaju sa ,,za" ili ,,protiv". Me|utim zakon je 

promenjen 1998. godine, i sada odgovor moè da bude i ,,da" i ,,ne". Referendum 

je vaè}i ako na njega iza|e 50 procenata svih bira~a, a odluka je doneta ako jedna 

od predloènih alternativa dobije više od 50 procenata glasova izašlih glasa~a.


Ako gra|ani odbiju predlog, referendum se ne moè ponoviti pre isteka roka od 

šest meseci. Ako gra|ani na referendumu ne potvrde akt ili odluku, smatra se da 

oni nikada nisu ni bili doneti. Ako akt ili odluka budu potvr|eni na referendumu, 

rezultati referenduma se proglašavaju objavljivanjem u Slu`benom glasniku. 

Gra|ani imaju pravo da se àle Vrhovnom sudu na odluke referendumskih 

komisija na svim nivoima vlasti. Jedino je Vrhovni sud ovlaš}en da postupa u pitanjima 

referenduma i njegove odluke su kona~ne. 

Ovaj zakon tako|e ure|uje i narodnu inicijativu. Ako gra|ani èle da pokrenu 

narodnu inicijativu, oni moraju da organizuju komitet od najmanje tri ~lana koji 

}e postupati u toj stvari. Inicijativni komitet moè da osniva potkomitete za nadgledanje 

prikupljanja potpisa gra|ana. Predlog koji narodna inicijativa podràva 

mora jasno da sadrì pravac èljenih promena i da vlastima predloì rešenja. 

Inicijativni komitet predaje predlog nadle`nim organima, obaveštavaju}i ih pri tom 

da je predlog podràn potpisima. Komitet tako|e obaveštava opštinsku policiju 

(odeljenje Ministarstva unutrašnjih poslova) o tome gde (ta~no na kom mestu) }e 

se vršiti skupljanje potpisa za podršku predlogu. Ministarstvo unutrašnjih poslova 

ne moè da zabrani sakupljanje potpisa. Zakon je ovde u izvesnom smislu 

preteran, pošto traì da komitet navede mere koje }e se koristiti u spre~avanju 

eventualnih prevara i zloupotreba potpisa. Pribavljanje podrške moè trajati samo 

sedam dana, ra~unaju}i od datuma navedenog kao datum obaveštenja podnetog 

policiji. Kada su potpisi sakupljeni, inicijativni komitet podnosi peticiju nadle`nom 

organu, koji utvr|uje da li je proces sproveden u skladu sa zakonom. Ako 

je sve u redu, nadle`ni organ odlu~uje o predlogu u skladu sa Ustavom i zakonom. 

Izgleda da je zakon zasnovan na pretpostavci da }e predlog uvek biti odbijen, jer 

propisuje da kada ,,nadle`ni organ ne prihvati predlog, mora o tome obavestiti 

inicijativni komitet." Ništa se ne govori o slede}im koracima u procesu u slu~aju 

da nadle`ni organ prihvati predlog. Ako ~lanovi inicijativnog komiteta smatraju 

da je nadle`ni organ postupio nezakonito, mogu da podnesu àlbu Vrhovnom sudu, 

koji mora da odlu~i u roku od 48 ~asova. Na referendum se saglasno primenjuju 

svi odgovaraju}i ~lanovi Zakona o izboru narodnih poslanika. 

Referendum je koriš}en nekoliko puta u novijoj jugoslovenskoj istoriji. U 

ve}ini slu~ajeva, ti referendumi su bili tako loše isplanirani da su predstavljali jedva 

nešto više od bacanja para. Iako je najbolji pokazatelj trenutne popularnosti 

vlasti, referendum kao takav ima i mnogo mana. Prvo, ljudi imaju problema da 

shvate referendumsko pitanje ako je previše komplikovanao. Drugo, pitanje u 

teoriji ne sme da bude dvosmisleno, ali se to u praksi i pre~esto dešava. Tre}e, 

kada je goru}e nacionalno pitanje na referendumu, zastupanje ,,manjinske opcije" 

moè da bude posmatrano kao nacionalna izdaja. Naime, ako je referendum 

raspisan na zahtev Vlade, vrlo je verovatno da }e sredstva informisanja u javnom


vlasništvu podràvati referendumsku stvar obezbe|uju}i jednoglasnu podršku. To 

se, me|utim, ne dešava kada je referendum narodna inicijativa. U takvim slu~ajevima, 

vlada moè ~ak da zagovara suprotan predlog, i u skladu sa tim, provladini 

mediji ,,satanizuju ,, narodni predlog. 

Zakon o lokalnoj samoupravi ure|uje pitanja referenduma i narodne inicijative, 

ali ne previše detaljno. Opštinska skupština ure|uje sva zna~ajna pitanja 

vezana za ova dva demokratska instituta. Zna~ajno je da, ako opštinska skupština 

odbije narodnu inicijativu, mora organizovati lokalni referendum o tom pitanju 

u roku od 90 dana. Me|utim, opštinska skupština je ovlaš}ena da propisuje broj 

potpisa koji se moraju sakupiti da bi narodna inicijativa bila vaè}a. 


Obe jugoslovenske federalne jedinice su visokocentralizovane dràve sa opštom 

pravnom pretpostavkom nadle`nosti u korist republike i njenih organa. 

Du`nosti svih drugih oblika vlasti i samouprave su izri~ito navedene. Opština je 

prili~no autonomna u izvršavanju svojih prava i obaveza. Okruzi su izdvojeni organi 

centralne vlasti i kao takvi nemaju nikakvu autonomiju, ve} podràvaju sprovo|enje 

dràvne vlasti u zakonom odre|enoj oblasti. Prema tome, okruzi direktno 

izvršavaju veliku ve}inu dràvnih funkcija. U skladu sa tim, opštine se u prvoj 

instanci susre}u sa okruzima. Jedino na teritoriji grada Beograda okrug ne postoji, 

ve} su dràvne funkcije ili prenete na grad (da ih izvr{i gradska administracija) 

ili ih direktno vrše republi~ki organi. Sve ~etiri opštine koje su ranije imale 

status grada istovremeno su i sedišta okruga. 

Iako princip hijerarhije nije formalno utvr|en, gra|ani se mogu àliti na odluke 

opštinske administracije gradskoj administraciji, administraciji autonomne 

pokrajine ili republi~koj admnistraciji, u zavisnosti od poloàja konkretne opštine. 

To proizilazi iz ustavom garantovanog prava na àlbu. Teritorijalna javna administracija 

ne postupa po àlbama ve} ih prosle|uje odgovaraju}em ministarstvu 

preko kancalarije okruga. Administracija okruga jedino postupa kao prva instanca 

u stvarima u kojima republika ima potpunu ili delimi~nu nadle`nost. Kancelarije 

centrala ministarstava postupaju kao druga instanca. Ovo je posebno slu~aj sa inspekcijskim 

organima. De jure, republi~ki organi direktno nadgledaju lokalne zajednice 

jedino ako im je povereno vršenje nekih aktivnosti u ime republike. U tom 

slu~aju, nadle`no republi~ko ministarstvo pruà svu neophodnu pomo} u obavljanju 

delegiranih du`nosti, vrši nadzor i kontrolu, obezbe|uje finansijska i druga materijalna 

sredstva neophodna za uspešno obavljanje delegiranih du`nosti i nadgleda 

na~in na koji se javni novac troši. Kao što je ranije navedeno, delegiranje se 

opravdava pove}anjem efikasnosti i efektivnosti. Kako je republi~ka vlada pr-


venstveno odgovorna za ukupnu društvenu situaciju u zemlji, (politi~ku, ekonomsku, 

socijalnu, odbrambenu itd.), ona moè da inicira raspuštanje lokalnih organa 

i da imenuje privremeno opštinsko ve}e. U praksi se to nekoliko puta dogodilo i 

u svim slu~ajevima u tim organima su pristalice Vlade imale prevlast. Vlada uzima 

u obzir izraènu volju bira~a i imenuje privremeno ve}e na osnovu rezultata 

prethodnih opštinskih izbora. Mada su prava opštine privremeno ograni~ena, opšta 

politi~ka volja lokalnih bira~a je na odgovaraju}i na~in izraèna. 

Jugoslavija sledi klasi~an evropski kontinentalni model javne uprave 

(Ševi} i Rabrenovi}, 1999) i u skladu sa tim ne uklju~uje kvazivladine organizacije 

u sistem dràvnih slu`bi. Ipak, neka javna preduze}a obavljaju pojedine 

aktivnosti javnih slu`bi. Na primer, kontrolori, koje zapo{ljava grad Beograd, 

ovlaš}eni su da nov~ano ka`njavaju lica zate~ena u javnom prevozu bez vaè}e 

karte. Oni direktno primenjuju gradsku odluku i izri~u kaznu u ime grada. 

Tehni~ki, policija sprovodi ovu vrstu lokalne regulative uz pomo} kontrolora. 

Opština izvršava svoje du`nosti i ostvaruje svoja prava direktno i bez prenošenja; 

mesne zajednice ne mogu da postupaju u ime opštine niti da vrše njenu vlast. 

Opštinska javna administracija li~i na dràvne slu`be na republi~kom i ~ak 

na federalnom nivou. Zakonski, opština je u potpunosti slobodna da organizuje 

sopstvene organe kako èli, naravno poštuju}i prinudne norme Ustava i drugih 

zakona. Gradske opštine u Beogradu i drugim gradovima moraju da u prvoj instanci 

poštuju gradske propise. Zakon o lokalnoj samoupravi jasno odre|uje da 

ako opštinski organi ne izvršavaju svoje du`nosti duè od tri meseca, ili ih 

izvršavaju na na~in koji ugroàva ustavna i zakonska gra|anska prava, ili ozbiljno 

ugroàva opšti interes, vlada upozorava opštinsku skupštinu. Ako opštinska 

skupština ne postupi po upozorenju, Vlada ili organ koji je osnovala Vlada moè 

da preuzme izvršavanje ovih du`nosti. 


Opštinski organi odre|eni zakonom su: 

– opštinska skupština; 

– izvršni savet opštinske skupštine i 

– opštinska uprava. 

U ranijim zakonima, ,,predsednik opštinske skupštine" – gradona~elnik – bio 

je predvi|en kao organ opštine. Iz nepoznatih razloga vaè}i zakon je prihvatio 

kolektivisti~ki na~in upravljanja i nije regulisao poloàj predsednika opštinske 

skupštine. U isto vreme, pod principom ,,profesionalizacije" vlast opštinske uprave 

je nepotrebno pove}ana.


Skupština opštine je najva`niji opštinski organ. Ona se u potpunosti sastoji 

od izabranih predstavnika – odbornika. Zakon odre|uje da broj odbornika moè 

da se kre}e od 25 do 90 (po ranijem zakonu 70). Skupština grada Beograda moè 

da ima najviše 100 odbornika (po ranijem zakonu 110). Ipak, ~ak ni najve}a jugoslovenska 

opština (gradska opština Novi Beograd) nema najve}i dozvoljeni broj 

odbornika, pošto bi to moglo umanjiti efikasnost skupštine i oteàti pitanje kvoruma. 

Opštinska skupština ima slede}e nadle`nosti: 

– Donosi opštinski statut, poslovnik, razvojni program, budèt i završni 

ra~un. 

– Donosi lokalni urbanisti~ki plani i ure|uje gradske gra|avinske lokacije. 

– Utvr|uje opšte uslove za organizovanje naselja na svojoj teritoriji. 

– Utvr|uje uslove i na~in izgradnje i instaliranja objekata na javnim mestima. 

– Organizuje komunalni sistem. 

– Utvr|uje komunalne takse i doprinose za koriš}enja gradskih gra|evinskih 

lokacija. 

– Utvr|uje uslove za izgradnju i odràvanje ulica i trgova, lokalnih puteva, 

i dr. 

– Ure|uje javni prevoz, uklju~uju}i i uslove i na~ine prevoza |aka do škole. 

– Ure|uje izgradnju, rekonstrukciju i odràvanje osnovnih i srednjih škola. 

– Organizuje ustanove socijalnog staranja i ustanove za brigu o deci i omladini. 

– Odre|uje lokaciju i uslove za groblja. 

– Donosi programe za zaštitu poljoprivrednog zemljišta i ìvotne sredine. 

– Utvr|uje opšte uslove i ure|uje odràvanje sistema za snabdevanje vodom 

u seoskim oblastima. 

– Organizuje opštinske referendume i odlu~uje o narodnim inicijativama. 

– Organizuje opštinske organe, postavlja i razrešava predsednika, potpredsednika 

i sekretara opštinske skupštine, predsednika i ~lanove izvršnog saveta, 

i ~lanove upravnih i nadzornih odbora javnih preduze}a. 

– Kontroliše rad opštinske uprave. 

– Unapre|uje turizam. 

– Odre|uje radno vreme restorana i drugih uslu`nih delatnosti. 

– Donosi propise o drànju doma}ih ìvotinja. 

– Donosi planove za slu~aj prirodnih katastrofa. 

– Obezbe|uje zaštitu kulturnog nasle|a i podràva izgradnju, rekonstrukciju 

i odràvanje kulturnih i sportskih objekata na svojoj teritoriji.


– Osniva biblioteke. 

– Obavlja sve druge poslove odre|ene zakonom i opštinskim statutom. 

Predsednik i potpredsednik opštinske skupštine biraju se iz reda odbornika. 

Predsednik organizuje rad skupštine, predsedava njenim sednicama i obavlja druge 

zadatke za koje ga skupština zaduì. Potpredsednik pomaè predsedniku, zamenjuje 

ga kada je odsutan i moè samostalno obavljati du`nosti ako ga na to ovlasti predsednik 

ili skupština. Opštinska skupština donosi odluke ve}inom glasova prisutnih 

odbornika, pod uslovom da sednici prisustvuje ve}ina ukupnog broja odbornika. 

Skupština ima pravo da raspiše referendum o pitanjima iz svoje nadle`nosti; opštinski 

statut nabraja sva pitanja o kojima se moè odlu~ivati isklju~ivo referendumom. 

Opštinska skupština moè da organizuje neograni~en broj komisija i saveta 

za analiziranje i bavljenje konkretnim pitanjima iz svoje nadle`nosti. ^lanovi 

komisija i saveta mogu biti i gra|ani i odbornici, ali predsednik svakog od njih 

mora biti odbornik. ^lanovi se imenuju na period od ~etiri godine (mandat skupštine) 

ali mogu da budu razrešeni i pre isteka mandata. Opštinska skupština tako|e 

moè da oformi izvestan broj ad hoc radnih grupa i komiteta. 

Izvršni organ opštinske lokalne samouprave je izvršni savet. Izvršni savet 

obavlja slede}e: 

– Izvršava odluke i druge akte opštinske skupštine. 

– Odlu~uje u stvarima za koje je ovlaš}en od opštinske skupštine. 

– Predlaè rešenja u stvarima iz nadle`nosti opštinske skupštine i priprema 

nacrte opštinskih akata. 

– Kontroliše rad opštinske uprave i poništava akte koji nisu u skladu sa zakonom, 

statutom opštine i drugim opštinskim propisima. 

– Donosi odluke u ime opštinske skupštine za vreme ratnog stanja, koje kasnije 

mora da ratifikuje opštinska skupština. 

– Imenuje zvani~nike kada opštinska skupština ne zaseda (što kasnije mora 

da potvrdi opštinska skupština). 

– Obavlja druge zadatke koji su utvr|eni statutom opštine i drugim propisima. 

^lanovi izvršnog saveta mogu biti i gra|ani i odbornici. Savet se sastoji od 

,,izvesnog broja ~lanova" i predsednika. Predsednik izvršnog saveta u isto vreme 

moè biti i predsednik opštinske skupštine. Ipak, u praksi, ove dve funkcije obavljaju 

dva razli~ita lica. Mandat ~lanova izvršnog saveta traje ~etiri godine, ali oni 

mogu biti razrešeni du`nosti pre isteka ovog perioda. 

Opštinska uprava direktno primenjuje pravna akta koja donese skupština i 

republi~ke zakone i druge pravne akte ~ije je sprovo|enje povereno opštini;


priprema nacrte odluka i drugih opštinskih pravnih akata i obavlja profesionalne 

i druge poslove koji su joj povereni od opštinske skupštine. Zakon promoviše profesionalizam; 

svi slu`benici moraju imati odgovaraju}e obrazovanje, moraju 

poloìti posebne ispite za rad u dràvnoj slu`bi i u ve}ini slu~ajeva moraju imati 

odgovaraju}i broj godina radnog staà. Sukobe interesa izme|u opštinske uprave 

i drugih lokalnih organa, preduze}a i sl. razrešava izvršni savet. Sekretar 

opštinske skupštine, koji je ex oficio rukovodilac opštinske uprave, razrešava 

sukobe interesa izme|u organizacija u okviru opštinske uprave. Sekretar opštinske 

uprave mora biti diplomirani pravnik, mora imati tri godine profesionalnog iskustva 

i mora poloìti ispit za rad u dràvnoj slu`bi. Ako je to potrebno, zaposleni u 

opštinskoj upravi moè biti izuzet iz postupanja u konkretnom slu~aju odlukom 

sekretara, a o izuze}u sekretara odlu~uje izvršni savet. Izvršni savet razmatra àlbe 

na odluke koje donese opštinska uprava. 


Gra|ani u obe jugoslovenske federalne jedinice mogu uticati na donošenje 

odluka dràvnih organa i organa lokalne samouprave u vidu narodne inicijative i 

referendume kao što je opisano u delu 2.2. Pored toga, opštine ~esto organizuju 

sastanke lokalnih zvani~nika sa stanovništvom. Naj~eš}e se ovi sastanci bave 

konkretnim temama, mada tako|e mogu biti i posve}eni širim problemima. Ovi 

neformalni vidovi kontakata sa stanovništvom pruàju pokazatelje o javnoj podršci 

opštinskim programima za vreme trajanja mandata. Javne rasprave (public 

hearings) ameri~kog tipa se ne praktikuju, mada opštine mogu osnivati ,,otvorene 

komisije" ~iji su ~lanovi odbornici i gra|ani. Obi~no su ti gra|ani aktivisti politi~kih 

parija, ali ako je re~ o stru~nom pitanju, tako|e se pozivaju i nezavisni 

eksperti da se pridruè komisijama. Zakoni o lokalnim vlastima ne zabranjuju 

druge oblike direktne lokalne participatorne demokratije. 

Novodoneti Zakon o lokalnoj samoupravi odre|uje u izvesnoj meri razli~itu 

strukturu opštinskih skupština u nekim opštinama na Kosovu i Metohiji. U opštinama 

Vitina, Vu~itrn, Glogovac, Gnjilane, Gora, De~ani, \akovica, Zve~an, Zubin 

Potok, Istok, Ka~anik, Klina, Kosovo Polje, Kosovska Kamenica, Kosovska 

Mitrovica, Leposavi}, Lipljan, Novo Brdo, Obili}, Orahovac, Pe}, Podujevo, 

Prizren, Srbica, Suva Reka, Uroševac, Štimlje i Štrpce (i u Prištini, koja je ranije 

bila organizovana kao grad) opštinske skupštine ima}e dva ve}a: ve}e nacionalnosti 

i ve}e nacionalno neopredeljenih gra|ana. Statut opštine mora da odredi 

broj odbornika svakog ve}a, koji ne moè biti manji od tri ni ve}i od dvadeset. 

Svako ve}e }e birati predsednika i zamenika na period od ~etiri godine. 

Opštinska skupština donosi}e odluke na zajedni~kim sednicama oba ve}a, ali


svako ve}e glasa}e odvojeno. Ako oba ve}a ne mogu jednoglasno da donesu odluku, 

formira}e se ad hoc komisija za pomirenje. Svako ve}e imenuje dva odbornika 

u komisiju i za odluku mora glasati ve}ina u komisiji. Ako odluka ne moè da 

se donese, Vlada moè da uvede privremene mere u trajanju do jedne godine, a 

u tom periodu }e opštinska skupština biti po zakonu obavezna da ponovi kompletan 

postupak. U ovim opštinama rukovo|enje skupštinom obavlja}e predsednici 

oba ve}a. Opštinski izvršni saveti }e se organizovati na paritetnom principu. 

Odgovaraju}a nacionalna zastupljenost bi}e sprovedena u opštinskoj upravi i u 

svim drugim organizacijama koje je osnovala opštinska skupština. Ipak, zakon ostavlja 

da ova pitanja budu detaljnije ure|ena statutima opština i drugim opštinskim 

propisima. Ove zakonske odredbe treba da se primenjuju po okon~anju mandata 

UNMIK-a, a to ne izgleda verovatno u doglednoj budu}nosti. 


Jugoslavija nije nacionalno homogena zemlja. U Srbiji više od jedne tre}ine 

stanovništva nisu Srbi. U takvoj situaciji, va`no je da dràvne slu`be i opštinska 

uprava poklanjaju pa`nju osetljivom nacionalnom pitanju. Srbija je proklamovana 

kao sekularna, multinacionalna dràva, sa, kako zakon odre|uje, centralnom ulogom 

gra|ana. Nacionalna pripadnost se ne naglašava niujednom zvani~nom 

dokumentu. 

Postoji odre|eni broj opština u kojima nacionalne manjine dominiraju. U 

Vojvodini ima više opština u kojima lokalne nacionalne manjine rukovode organima 

lokalne samouprave, i to uspešno. Za razliku od toga, albanska manjinska grupa 

na Kosovu i Metohiji od 1990. godine ne prihvata jurisdikciju Republike Srbije 

i mnogo njenih pripadnika je napustilo svoje poloàje u administraciji lokalne 

samouprave. Odre|en broj njih je nastavio da radi u lokalnoj administraciji, ali su 

bili izloèni maltretiranju ve}ine koja je jasno bojkotovala dràvu. Sada UNMIK, 

misija UN na Kosovu, potpomognuta od KFORA, tj. NATO vojnih trupa, pokušava 

da na Kosmetu obnovi lokalnu samoupravu, ali to }e biti teško, ako ne i 

nemogu}e, zbog duboke nacionalne separacije razli~itih etni~kih zajednica na 

Kosovu i Metohiji. Rezolucija Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija br. 1244 iz 

1999. godine jasno reafirmiše privrènost dràva ~lanica Ujedinjenih nacija suverenitetu 

i teritorijalnom integritetu Savezne Republike Jugoslavije, a UNMIK treba 

da obezbedi suštinsku autonomiju i samoupravu na Kosovu i da obavlja osnovne 

civilne administrativne funkcije tamo gde je to potrebno i onoliko dugo koliko je 

potrebno. Me|utim, mnoge akcije koje je preduzeo UNMIK nisu na liniji Rezolucije, 

na primer imenovanje civilnih organa (umesto da budu demokratski izabrani), 

formiranje Kosovskog zaštitnog korpusa, formiranje nezavisnih bankarskih


institucija itd. Veoma je teško oceniti trenutne aktivnosti UNMIK-a i pretpostaviti 

koje }e biti njihove dugoro~ne posledice. Sude}i po mnogim izveštajima koji su 

objavljeni u poslednje vreme, UNMIK pristupa svojim regularnim du`nostima na 

na~in koji je svojstven dràvnim administracijama u dobro organizovanim dràvama 

zapadnog tipa, što Kosovo svakako nije. Mnoge aktivnosti koje UNMIK preduzima 

direktno potkopavaju suverenitet Savezne Republike Jugoslavije (posebna 

registracija vozila, izdavanje posebnih li~nih karata, javni tenderi za posebne 

provajdere mobilne telefonije i drugo). 

Za razliku od kosmetske situacije, gde generacije mladih Albanaca ne govore 

srpski jezik – zvani~ni jezik dràve u kojoj ìve (bar za sada) – u Vojvodini 

svi lokalni zvani~nici u mešovitim sredinama moraju da govore oba jezika. Na 

Kosovu je ovo veoma teško sprovesti zbog pomenute jezi~ke barijere. Uzajamna 

saradnja koja prili~no dobro funkcioniše u Vojvodini, na Kosovu uopšte ne uspeva. 

Teško je poverovati da }e ~ak i me|unarodna zajednica uspeti da unapredi 

me|usobnu toleranciju u ovom istorijski netolerantnom regionu. 

2.7. Udruènja lokalnih vlasti i sektor NVO 

Opštine u Jugoslaviji su organizovane u nevladinu organizaciju pod nazivom 

Savez opština i gradova Jugoslavije, koja je postojala i u socijalisti~ko vreme. Ova 

organizacija, koja je u bivšoj Jugoslaviji bila prili~no aktivna u unapre|ivanju 

gradskog menad`menta i u sprovo|enju istraìvanja od zna~aja za gradove i opštine, 

sada postoji samo formalno. U Srbiji se pojavila nova NVO – Savez slobodnih 

gradova i opština Jugoslavije, ~iji su ~lanovi gradovi i opštine u kojima 

su vlast osvojile opozicione partije (takozvana ,,demokratska opozicija"). Ova organizacija 

koordinira aktivnosti svojih ~lanova, deluje kao grupa za pritisak i grupa 

za lobiranje, organizuje konferencije i radionice i sli~no. Odràla je i dva kongresa 

na kojima je razmatrano goru}e pitanje lokalne samouprave, uz u~eš}e politi~ara 

iz opozicionih partija. 

Tre}i sektor u Jugoslaviji se ubrzano razvija. Veliki broj organizacija je zainteresovan 

za razli~ita pitanja civilnog razvoja. Posebno su privla~na pitanja ìvotne 

sredine, uklju~uju}i zaštitu ìvotne sredine, menad`ment i društveno-pravne 

posledice postupaka zaga|ivanja. 

Odnos izme|u opština i sredstava informisanja ne moè se oceniti kao zadovoljavaju}i. 

Ipak, izvestan broj opština je zainteresovan za osnivanje lokalnih radio-stanica 

(ako ih ve} nemaju) i novina. Obi~no ovo nije problem u gradovima 

u unutrašnjosti, dok lokalne novine jedva preìvljavaju u ve}im urbanim centrima. 

U obe jugoslovenske republike postoji ve}i broj privatnih lokalnih TV stanica 

koje pokušavaju da prave lokalno orijentisan program.


Novine sa tiraìma u celoj zemlji ne bave se lokalnim pitanjma, osim kada 

se desi ve}i skandal. Ovo je problem koji uti~e na transparentnost lokalnih vlasti 

u obe republike, ali ~ak ni republi~ka vlada ne promoviše princip transparentnosti. 

Celokupna situacija sa medijima se trenutno ne moè pozitivno oceniti, iako se 

nove novinske i medijske ku}e osnivaju skoro svakodnevno. Procedura dobijanja 

dozvola je još uvek veoma komplikovana, birokratska, i podeljena izme|u 

saveznog i republi~kog nivoa. Izdava~i ili medijske ku}e moraju da istovremeno 

podnesu zahteve za brojne dozvole, a u mnogo slu~ajeva jedna dozvola je preduslov 

za dobijanje druge. Tako se podnosilac moè na}i u bezizlaznom krugu. 

Postojala su mnoga obe}anja da }e se pravni okvir promeniti nabolje, pa je mnogo 

puta ova tema bila odlagana. 

Kao i u mnogim drugim evropskim zemljama u tranziciji, veliki problem je 

korupcija, i to zahteva ozbiljnu javnu politi~ku akciju. Niske plate, skoro sistemska 

propast javnih slu`bi i opšte stanje društvene depresije najbolje su okruènje za 

razvoj korupcije i mita. Nisu ra|ene nikakve studije o praksi korupcije na nivou 

lokalne samouprave i veoma je teško proceniti njen obim. Ali trenutno korupcija 

je ozbiljan problem u zemlji koja je suo~ena ve} osam godina sa me|unarodnom 

izolacijom i koja ima mnogo ekonomskih i društvenih problema koje treba 

istovremeno rešavati. Sa izuzetno velikim brojem izbeglica sa teritorije bivše 

Jugoslavije, sa visokom nezaposlenoš}u, bankrotiranim fabrikama i gotovo javno 

priznatom crnom i sivom ekonomijom, zemlja je prinu|ena da se suo~i sa problemom 

korupcije. Obi~ni ljudi doìvljavaju sada korupciju kao ozbiljan društveni 

problem. Ovo pitanje moè biti veoma va`na ta~ka u platformama kampanja za 

naredne izbore. 



Lokalna administracija (uprava) ustanovljena je da izvršava odluke i druge 

akte opštinske skupštine. Izvršni savet opštinske skupštine, deluju}i kao ,,opštinska 

vlada" nadgleda svakodnevni rad lokalne uprave i obezbe|uje redovne podatke 

o rezultatima njenih aktivnosti. Pre poslednjih promena, ~lanovi izvršnog 

saveta su bili rukovodioci odeljenja opštinske uprave. Izvršni savet se sada sastoji 

od uglavnom od politi~ara, i nijedan lokalni dràvni slu`benik ne moè sedeti 

u savetu. Izvršni savet komunicira sa opštinskom upravom preko sekretara 

opštinske skupštine, koji je istovremeno i sekretar opštinske uprave. Opštinska 

uprava je podeljena na nekoliko odeljenja koja obavljaju konkretne funkcije. Ne 

postoji opšte pravilo o tome koja se odeljenja moraju oformiti. Obi~no u urban-


im sredinama ima više odeljenja, pošto de facto opštine obavljaju sloènije funkcije. 

Gradske opštine tako|e imaju razvijenu strukturu, ali odeljenja nadgledaju 

gradske vlasti. Opštinske skupštine obi~no sprovode jasnu funkcionalnu podelu, 

i stoga odeljenja pokrivaju sli~ne grupe poslova. 

Lokalne dràvne slu`benike zapošljava opštinska uprava i njihov poloàj je 

generalno regulisan Zakonom o radnim odnosima u dràvnim organima. Opštine 

se obi~no opredeljuju za sigurnost posla i dràvni slu`benici mogu zadràti posao 

do penzije. Poloàj lokalnih dràvnih slu`benika u osnovi je isti kao poloàj republi~kih 

dràvnih slu`benika (vidi Ševi} i Rabrenovi}, 1999a). Zaposleni u vlasti 

sa netehni~kim zaduènjima smatraju se dràvnim slu`benicima: oni imaju 

nameru da provedu svoje karijere u dràvnoj slu`bi. Oni koji bi se u Velikoj 

Britaniji smatrali višim dràvnim slu`benicima, u Jugoslaviji se tretiraju kao 

,,postavljeni funkcioneri"; njih na njihove poloàje postavlja trenutna vlada i oni 

ostaju na poloàjima za vreme mandata te vlade. Od 1960. godine, lica koja su 

bila zaposlena u javnim preduze}ima (preduze}ima u komunalnim slu`bama) nisu 

se smatrala dràvnim slu`benicima, ve} su ih preduze}a direktno zapo{ljavala. Što 

se ti~e nivoa obrazovanja, on je niì u lokalnoj upravi nego u republi~kim dràvnim 

slu`bama. Opštinska uprava radi direktno sa gra|anima i njeni slu`benici 

obi~no imaju srednje tehni~ko obrazovanje a ne fakultetsku diplomu. 

Najve}i broj sadašnjih republi~kih ~inovnika zaposlenih u izdvojenim organima 

ranije je radio u opštinama. Najbolji primer je Uprava javnih prihoda, koja 

je ranije bila organizovana na ,,saveznom nivou"; opštinska uprava je bila 

samostalna, mada nadgledana od strane republi~ke uprave. Od 1991. ova uprava 

je centralizovana. Bivše opštinske uprave su transformisane u teritorijalne jedinice 

republi~ke Uprave javnih prihoda, koja funkcionioše kao nezavisna vladina agencija 

izvan Ministarstva finansija. Isto se dogodilo i sa inspekcijom za zaštitu ìvotne 

sredine, zdravstvenom i trìšnom inspekcijom. To su ranije bili opštinski organi, 

koji su transformisani u izdvojene jedinice odgovaraju}ih ministarstava, ali 

je osoblje u velikoj ve}ini slu~ajeva ostalo isto. 

U sprovo|enju lokalnih odluka i propisa, opštinska uprava ima sva neophodna 

prava, uklju~uju}i i prinudnu primenu zakona. Ministarstvo unutrašnjih poslova 

je zaduèno da pomaè svim organima vlasti (uklju~uju}i i organe lokalne 

samouprave) u prinudnom sprovo|enju zakona ako je takva pomo} potrebna. 

Posebno u obavljanju komunalnih ili urbanisti~kih poslova, opština moè da naredi 

uklanjanje nelegalno podignutih objekata, da zatvori maloprodajne radnje, da 

zapleni robu koja ne odgovara jugoslovenskim opštim standardima i sli~no. 

Opština tako|e obavlja aktivnosti u vezi sa li~nim poloàjem gra|ana (ro|enje, 

ven~anje, smrt i dr.) u vezi sa promenama u statusu dràvljanstva i sl. Ipak, lokalne 

samouprave su centralizacijom izgubile zna~ajan deo svojih autoritativnih funkci-


ja. Na primer, pre promena, opština je bila zaduèna za o~uvanje mira i javnog 

reda. Sada je du`nost republike da obezbedi sigurnost. âk i ako su du`nosti 

podeljene izme|u lokalne samouprave i republike, republika je zaduèna za sprovo|enje 

autoritativnih funkcija, dok opština pomaè i ispunjava osnovne materijalne 

zahteve. Opštinska uprava u slu~aju Jugoslavije nije nikada imala zna~ajne 

menadèrske funkcije. 

Jugoslovensko upravno pravo uvek je pravilo razliku izme|u upravnih akata 

i akata uprave. Upravni akti su obi~no akti kojima se sprovodi vlast, dok su 

akti uprave oni koji nisu direktno povezani sa ~isto upravnim funkcijama. Pri ostvarivanju 

svojih komunalnih i urbanisti~kih zadataka, opština obi~no indirektno 

obezbe|uje snabdevanje vodom, lokalni prevoz, kanalizaciju, sakupljanje sme}a, 

odràvanje puteva i ulica i drugo. Poštanska slu`ba, snabdevanje elektri~nom energijom 

i gasom su centralizovani na republi~kom nivou, mada k}erke-kompanije 

pokrivaju manje oblasti, kao što su grad Beograd (Elektrodistribucija Beograd) 

i neki okruzi i pokrajine. Opština tako|e obezbe|uje upravljanje ustanovama za 

brigu o deci (obdaništima), domovima za stare i takozvanim društvenim delatnostima. 

Republi~ka vlada moè da bude zaduèna za donošenje propisa i za nadzor, 

ali opština je zaduèna za tehni~ku organizaciju funkcionisanja na svojoj teritoriji. 

Za razliku od nekih drugih bivših socijalisti~kih dràva, u kojima je opština 

imala direktnu ili indirektnu kontrolu nad malim biznisom i lokalnim preduze}ima, 

u bivšoj Jugoslaviji preduze}a su bila odvojena i opština nije imala 

nikakvu direktnu vlast nad javnim preduze}ima. Ipak, opštinski komiteti Saveza 

komunista mogli su da vrše kontrolu nad osobljem i da uti~u na aktivnosti preduze}a. 

Trenutno, opština moè da organizuje lokalna javna preduze}a za obavljanje 

funkcija za koje je zaduèna. U Srbiji i Crnoj Gori su osnovana preduze}a za 

obavljanje slede}ih slu`bi: snabdevanje vodom, kanalizaciju, sakupljanje sme}a, 

osvetljenje (iako ovo moè da obavlja i elektrodistribucija), odràvanje ulica i 

lokalnih puteva, ~iš}enje ulica (mada ovo tako|e moè da obavlja i preduze}e za 

sakupljanje sme}a), bioskopi, radio-stanice, novine, mreà obdaništa, kulturni centri, 

domovi omladine, zadru`ni domovi i drugo. Kako republi~ki zakon ovu oblast 

ne ure|uje izri~ito, prime}uju se zna~ajne razlike izme|u opština. Ovde tradicija 

igra va`nu ulogu; opštine teè da odrè preduze}a koja su nasledile iz prošlosti. 

Ona obi~no moraju da budu restruktuisana, pošto je mreà nasle|ena iz socijalisti~kog 

perioda preobimna i opštinama nedostaju finansijska sredstva za njeno 

odràvanje. 

Zakon o javnim preduze}ima dozvoljava opštinama da organizuju javna preduze}a 

(tj. ustanove koje sluè javnom interesu) samostalno, sa drugim susednim 

opštinama, sa drugim nivoima vlasti i ~ak sa privatnim licima. Opštine tako|e


mogu i da ugovorom povere aktivnosti nekom preduze}u bez obzira na njegovu 

vlasni~ku strukturu. Na primer, grad Beograd je imao nameru da ugovorom poveri 

sve parking usluge stranoj kompaniji, ali sporazum nije uspeo. Trenutno jedan broj 

malih preduzetnika vodi parking prostore u ime vlade Grada Beograda, mada 

tako|e postoji i gradsko javno preduze}e Parking servis. U poslednje vreme pojavljuje 

se više na~ina za ugovorno poveravanje slu`bi, ali teško je predvideti 

pravac promena. Zanimljivo je da postoje oblasti u kojima opštine mogu da 

konkurišu jedne drugima. Na primer, gradska opština Novi Beograd gradi novi 

bazar (otvoreni tr`ni centar) baš preko puta drugog, koji je izgradio grad Beograd 

(preko javnog preduze}a ,,Uprava zelenih pijaca", ~ije ime upu}uje na odeljenje 

gradske uprave pre nego na javno preduze}e), u cilju obezbe|ivanja prostora za 

sitnu trgovinu po pristupa~nim cenama. Ovo je pokrenulo seriju rasprava o nadle`nosti, 

mada, naàlost, stvarno nije jasno da li je gradska opština bila 

prinu|ena da prenese ovo konkretno pravo na grad. Dodatni problem stvara to 

što su na Novom Beogradu na vlasti socijalisti, dok su opozicione partije na vlasti 

u gradu Beogradu. Tako je sukob dobio politi~ku konotaciju, mada bi potroša~i 

mogli da od toga imaju korusti, pošto bi cena ,,pija~nog mesta" mogla da padne, 

što bi teorijski trebalo da rezultira smanjenjem kona~ne cene roba u ,,otvorenom 

tr`nom centru". U slu~aju javnih preduze}a, opština postavlja upravne odbore i 

nadzorne odbore. Upravni odbori zatim postavljaju direktora, koji je zaduèn za 

imenovanje svog drugog višeg osoblja. Novi koncept javnih preduze}a pokušava 

da promoviše odgovornost i kreativnost direktora. To treba da poboljša ukupan 

kvalitet usluga koje se pruàju stanovništvu. Ipak, za sada ne postoje empirijske 

potvrde ovoga. 

Lokalne samouprave su potpuno nezavisne u obavljanju svojih zakonom 

odre|enih du`nosti. Jedino u slu~aju da opština ozbiljno ne uspeva da izvrši svoje 

postavljene zadatke, republi~ka vlada moè da preuzme sprovo|enje zakona i 

vršenje vlasti na nivou lokalne samouprave. U takvim slu~ajevima, vlada obi~no 

imenuje privremeni izvršni savet koji treba da upravlja opštinom. Nedavno je osnovan 

novi resor u vladi, koji je zaduèn za razvoj i pomaganje lokalnim 

samoupravama. Ministarstvo za lokalnu samoupravu teorijski nadgleda ukupne 

aktivnosti lokalnih samouprava ali nije dovoljno specijalizovano da bi vršilo kompletnu 

superviziju. Javne rashode u obe republike nadgleda Budètska inspekcija, 

koja je servis u okviru Ministarstva finansija. 

U slu~aju zloupotrebe javnog novca ili falsifikovanja izveštaja, istragu nad 

opštinama sprovode Finansijska policija (odeljenje u okviru Republi~ke uprave 

javnih prihoda), Odeljenje za privredni kriminal i, u veoma ozbiljnim slu~ajevima, 

odeljenje Dràvne bezbednosti. Ipak, u ve}ini slu~ajeva opštine veoma dobro 

sara|uju sa republi~kim organima. Jugoslovensko upravno pravo je odavno


promovisalo princip saradnje i me|usobnog poštovanja nadle`nosti izme|u 

,,dràvnih organa razli~itih nivoa vlasti". Iako se poloàj opština promenio, 

me|usobno poštovanje je ostalo kao rezultat tradicije. Prili~no retko su republi~ki 

organi ograni~avali nadle`nosti organa lokalne samouprave; kada se to i dešavalo, 

to je bio eksces, politi~ki indukovan i predstavljao je demonstraciju sile. 

Opšte je pravilo da je lokalna samouprava zaduèna za lokalne komunalne 

poslove, a da deluje kao predstavnik republi~ke vlasti u ve}ini drugih oblasti. U 

odre|enim oblastima republika deli nadle`nost sa opštinskim samoupravama. U 

slu~aju grada, republika deli nadle`nosti sa gradom, dok gradske opštine postupaju 

direktno u ime grada. Opštine imaju isklju~ivu odgovornost u oblasti predškolskog 

vaspitanja. Obdaništa se definišu prvo kao ustanove za predškolsko vaspitanje, a onda 

kao socijalne ustanove, ili su u vlasništvu opština i one njima rukovode. Standarde 

postavlja i propisuje republi~ki nivo. Osnovne i srednje škole su uglavnom u nadle`nosti 

republike, ali troškove snose opštine (materijalne troškove poslovanja). Više 

škole i fakulteti su u isklju~ivoj nadle`nosti republike, mada ove institucije mogu 

biti (a ~esto i jesu) podràne od lokalnih samouprava opština u kojima se nalaze. U 

oblasti socijalnog staranja, ve}ina usluga koje se pruàju su u nadle`nosti opština, 

ali ve}ina novca kroz transfere dolazi od republike. Pomo} u~esnicima Drugog svetskog 

rata ispla}uju direktno savezne vlasti. Jaslice (obi~no deo ustanove obdaništa), 

prihvatilišta, domove za stare, socijalne stanove i sl. organizuje opština. 

Opštine obi~no osnivaju jedno preduze}e koje obavlja odre|enu vrstu slu`be 

na celoj teritoriji opštine kroz mreù ispostava. Zdravstvena zaštita je u potpunosti 

centralizovana na republi~kom nivou i opštine de jure nemaju vlast nad njom. 

Me|utim, opštine obi~no de facto imaju vlast, pošto republi~ka vlada imenuje neke 

lokalne odbornike u upravne odbore bolnica, poliklinika i sl. U oblasti kulture i 

sporta, republika direktno upravlja samo malim brojem ustanova od nacionalnog 

zna~aja (kako je odre|eno Zakonom o sportu). Pozorišta, muzeji, biblioteke, sportski 

i rekreacioni centri, domovi omladine i sli~no, u vlasništvu su lokalnih 

samouprava i one njima upravljaju. U gradovima, nekim ustanovama upravlja 

grad, a nekim gradske opštine. Ipak, neki veliki sportski centri su pod direktnom 

vlaš}u republi~kog Ministarstva za omladinu i sport, ali u stvari, opštine rukovode 

institucijama. Komunalni poslovi, kao što su sakupljanje sme}a, kanalizacija, odlaganje 

sme}a, ~iš}enje i odràvanje ulica i groblja, isklju~ivo su u rukama lokalne 

samouprave. Republika se bavi zaštitom ìvotne sredine, mada opštine ~esto 

obavljaju aktivnosti na inicijativa zajednice. Javni prevoz je tako|e nadle`nost 

lokalne samouprave. Republika je zaduèna za savezne, republi~ke i regionalne 

puteve, dok su lokalni putevi u nadle`nosti opština. Urbanisti~ki razvoj nadgleda 

lokalna samouprava, ali je Republi~ka skupština nadle`na za usvajanje generalnog 

urbanisti~kog plana Republike Srbije.


Opštine izdaju brojne dozvole, pošto se republi~ka vlast obi~no ne bavi 

dozvolama (izuzev vatrenog oru`ja, kola i sl.). Vatrogasna slu`ba je deo policijskih 

snaga, koje su centralizovane na republi~kom nivou. Lokalna policija ne postoji 

ni u jednoj od republika. Civilna odbrana je u nadle`nosti Odeljenja za civilnu 

odbranu Saveznog ministarstva odbrane. Zaštitom potroša~a se bave republi~ke 

vlasti – tj. Trìšna inspekcija. Me|utim, svi inspektorati se u stvari nalaze 

u opštinama i obi~no rade u kancelarijama opštinske ili okru`ne vlasti. Zakoni u 

obe republike nabrajaju sve du`nosti republike i lokalnih samouprava, a lista je 

obimna i obavezna. Jugoslovensko pravo dozvoljava svim nivoima vlasti da pruè 

više od onaga za šta su zaduèni, ali pri tome ne smeju da povrede nadle`nosti 

drugih organa vlasti. Jugoslovenski ustav jasno navodi da ,,sve što nije izri~ito 

zabranjeno, dozvoljeno je." 


Opština obavlja ve}inu slu`bi na tradicionalan na~in – putem javnih preduze}a. 

Za svaku funkciju za koju je opština zaduèna, ona osniva javno preduze}e 

koje pruà tu vrstu usluge. U cilju pove}anja dodatnih prihoda, opštine u obe republike 

su osnovale javna preduze}a za upravljanje poslovnim prostorom koji je 

u vlasništvu opštine. Javna preduze}a su posebna pravna lica, ali opština ubira 

sav profit i pokriva svaki gubitak koji nastane. Ne postoji nijedna opština u Srbiji 

ni u Crnoj Gori u kojoj jedno javno preduze}e pruà sve usluge gra|anima. Javna 

preduze}a su specijalizovani subjekti koji obavljaju samo odre|enu vrstu slu`be. 

U poslednje vreme, opštine po~inju da razmatraju i druge na~ine vršenja slu`bi. 

Na primer, u Beogradu, privatna preduze}a su dala ponude za obavljanje javnog 

prevoza, za koji napla}uju uobi~ajene karte. Ovo poboljšava ukupni kvalitet 

javnog prevoza, ali samo kratkoro~no. Dnevne i mese~ne karte za prevoz se ne 

mogu koristiti u privatnim autobusima, što u stvari implicira da postoje dva paralelna 

sistema za razli~ite slojeve društva. Segregacija nije princip koji treba da se 

promoviše kroz vršenje javnih slu`bi (Ševi}, 1997). Ugovorno poveravanje moè 

da se koristi kod upravljanja parkinzima i u drugim slu`bama koje su u osnovi 

javne, ali se ne smatraju vitalnim za dobrobit gra|ana. Sve osnovne slu`be još 

uvek obavljaju klasi~na ,,javna preduze}a". Ponekad lokalne samouprave sara|uju 

u obavljanju slu`bi, kao kod regionalnog javnog prevoza. 

Do sada nije zabeleèna javno-privatna saradnja, mada javna preduze}a 

mogu u potpunosti da budu u vlasništvu privatnih lica. Izglada da se ozna~avanje 

preduze}a kao ,,javnih preduze}a" u Srbiji zasniva na funkcijama koje obavljaju, 

pre nego na strukturi vlasništva. Sa stabilizacijom javnih finansija i preciznim 

definisanjem lokalnih izvora prihoda, moè se o~ekivati da po~ne da se


pojavljuje saradnja izme|u lokalne samouprave i privatne inicijative. U Jugoslaviji 

su opštine tradicionalno bile nadle`ne za lokalne komunalne slu`be, dok je republika 

upravljala velikim javnim komunalnim preduze}ima. Ovaj trend }e se 

svakako nastaviti uz pove}ano u~eš}e privatnih subjekata u vršenju slu`bi. Kod 

gradova situacija je u izvesnoj meri druga~ija. Naime, republika potpomaè obavljanje 

nekih slu`bi u gradovima, naro~ito u Beogradu. Bez finansijske podrške republike 

(koja je ~esto predmet politi~ke manipulacije), javni prevoz u Beogradu 

ne samo da bi stao, nego bi i prestao da postoji. Izgleda da gradovi ostaju ,,kratkih 

rukava ,, u sistemu raspodele prihoda koja se trenutno primenjuje u Srbiji. 

Opšti trend privatizacije bez sumnje }e kona~no uticati na javne komunalne 

slu`be u Srbiji, ali ne treba o~ekivati da }e to biti u dogledno vreme. Iskustva sa 

privatizacijom u~inila su javnost opreznom; posle privatizacije dràvne telekomunikacione 

kompanije (Telekoma Srbija), korisnicima se napla}uju relativno 

posmatrano najve}e cene u celoj Evropi. Malo je verovatno da bi se bilo koja politi~ka 

partija usudila da privatizuje neke lokalne komunalne slu`be, mada administracija 

grada Beograda razmišlja o privatizovanju gradskog preduze}a za javni 

saobra}aj. 

U Jugoslaviji privatna lica mogu da osnuju kompanije koje se bave maloprodajom 

i prometom svih proizvoda i usluga, izuzev onih koji su zabranjeni zakonom 

(oru`je, droga i sli~no). Prema tome, privatna lica mogu da osnivaju privatne 

jaslice, obdaništa, škole i ~ak univerzitete. U ovom momentu postoji jedan 

privatni univerzitet i dva privatna nezavisna fakulteta za menad`ment. Sli~no je 

i sa drugim slu`bama. Ako se smatra da je obavljanje odre|ene slu`be od suštinskog 

zna~aja, onda je obi~no potrebna dozvola, a sam proces dobijanja dozvole 

je prili~no komplikovan. Ali pojedinac ili privatno preduze}e relativno lako moè 

da ponudi uslugu koja se tako|e moè i javno pruàti. Vlast koja po pravilu osniva 

javna preduze}a, ima isklju~ivo vlasništvo nad njima. Tako lokalne 

samouprave nemaju nikakav udeo u republi~kim javnim preduze}ima, i obrnuto. 

Reforma javnih slu`bi bi}e veoma va`na ta~ka u predstoje}oj reformi dràvne 

slu`be u Srbiji i u Jugoslaviji kao celini. 


Glavni primalac javnih prihoda je dràva – tj. republika. Zakon o teritorijalnoj 

organizaciji i lokalnoj samoupravi Republike Srbije propisuje da opština 

ima pravo da ubira prihode onako kao je odre|eno zakonom. Gra|ani tako|e imaju 

pravo da referendumom uvedu lokalne dobrovoljne doprinose koji, kada se uvedu, 

postaju kvazifiskalno optere}enje sa pravno utvr|enom obavezom pla}anja. 

Izbegavanje pla}anja lokalnih doprinosa je povreda propisa sli~na poreskoj evaz-


iji. Zakon tako|e propisuje da opštine imaju pravo da primaju novac za obavljanje 

delegiranih funkcija. Poseban Zakon o obezbe|ivanju sredstava opštinama 

i gradovima iz 1994. ure|ivao je lokalne javne finansije. Sada ovu oblast reguliše 

Zakon o lokalnoj samoupravi. 

Opštinama se obezbe|uju sredstva za: 

– isplatu plata i drugih zakonom odre|enih naknada (socijalne slu`be, kultura, 

sport i dr.) za opštinske ,,javne slu`benike"; 

– materijalne troškove i druge obaveze za posebne namene u oblastima osnovnog 

obrazovanja, srednjeg obrazovanja, brige o deci, fizi~ke kulture, sporta, 

socijalnog staranja, opštinske i društvene administracije 

– druge namene odre|ene zakonom. 

Zakon dalje odre|uje kako se obra~unavaju rashodi: plate su zasnovane na 

zakonom propisanim koeficijentima, dnevni iznos naknade za ishranu zaposlenih 

odre|uje vlada, i tako dalje. Da bi zadovoljila svoje obaveze, opština dobija: 

– 5 % od poreza na li~ni dohodak; 

– celokupne poreze na nasle|e i poklon; 

– celokupne poreze na promet imovinskih prava; 

– celokupne poreze na li~ni dohodak u sektorima šumarstva i poljoprivrede; 

– 25 % od poreza na imovinu; 

– deo osnovnog poreza na promet proizvoda i usluga napla}enog na teritoriji 

opštine. 

Grad Beograd, kao glavni grad, ima i neke dodatne izvore prihoda: 15% od 

osnovnog poreza na promet proizvoda i usluga (ukupno 40%), odre|eni procenat 

turisti~ke takse, odre|eni procenat posebne naknade za koriš}enje ,,javnih dobara", 

takse za sakupljanje medicinskog bilja i drugo. Ako opština ne moè da 

obavlja svoje zakonom odre|ene funkcije sa prihodima koji su joj dodeljeni iz 

centra, republika obezbe|uje dodatna sredstva. 

Opštine su ovlaš}ene da propisuju administrativne takse za administrativne 

poslove koji su povezani sa zahtevima gra|ana. Lokalno odre|ene i 

napla}ene administraivne takse bi trebalo da ostanu prihod opštine, ali po zakonu, 

administrativne takse su prihod republike i mogu se napla}ivati jedino 

u slu~ajevima kada opština postupa u ime republike (prenete nadle`nosti). 

Prodaja administrativnih taksenih maraka moè biti poverena nejavnim organizacijama, 

kojima je u tom slu~aju dozvoljeno da budu ,,ovlaš}eni prodavci". 

Provizija koju zara|uje ,,ovlaš}eni prodavac" je 10% od ukupnog iznosa koji 

je sakupljen prodajom administrativnih taksenih maraka. Opštine su tako|e


ovlaš}ene da propisuju lokalne komunalne takse za koriš}enje prava, objekata 

i usluga. Najrasprostranjenija je ,,boravišna taksa" koja se napla}uje za boravak 

u hotelima i drugim turisti~kim objektima i koja se deli izme|u republike 

i opštine. 

Lokalne komunalne takse se napla}uju za koriš}enje prava i objekata koji 

su izri~ito odre|eni zakonom. Ovakve takse se napla}uju, na primer, za koriš}enje 

javnih gra|evinskih lokacija, za slot mašine, bilijarske stolove, izvo|enje muzike 

u restoranima, oglašavanje, koriš}enje izloga prodavnica, javne parkinge, koriš}enje 

zajedni~kih površina, za vlasništvo ~amaca, za vlasništvo restorana i 

sli~no. Odre|ivanje ove takse je izri~ito pravo opštine i ona moè da odredi razli~ite 

iznose za razli~ite delove svoje teritorije. Opština ima pravo da ustanovi 

naknade za koriš}enje komunalne imovine od opšteg interesa, kao što su ulice, 

trgovi, instalacije javnog osvetljenja, autobuske i vozne stanice, parkovi, javne 

,,otvorene zelene površine", i drugo. Ove naknade ne mogu biti ve}e od 1% 

ra~unato od vrednosti imovine ili prihoda od aktivnosti koja se obavlja u javnim 

prostorima. 

Tabela 2. 

Struktura opštinskih javnih prihoda u Republici Srbiji (%) 

1994. 1995. 1996. 1997. 

Porez na prihod i porez preduze}a 9,76 8,11 5,54 6,93 

Porez na promet, porez na imovinu 

i na imovinska prava 35,39 35,23 30,19 36,58 

Takse, carinske da`bine, akscizne takse 5,46 4,58 12,23 6,10 

Prihodi na osnovu posebnih opštinskih 

ili republi~kih propisa 0,10 0,71 0,40 0,59 

Naknade za koriš}enje i samodoprinosi 43,02 44,79 45,97 44,24 

Prihodi lokalne uprave i drugi prihodi 2,25 2,51 2,78 2,73 

Dodatna finansijska sredstva 2,60 1,91 1,44 1,45 

Sredstva za finansiranje opštih potreba 1,28 1,42 1,00 1,01 

Prihodi preneti iz prethodne godine 0,14 0,74 0,45 0,37 

Ukupno 100,00 100,00 100,00 100,00 

Izvor: Opštine u Srbiji, razli~ita izdanja, i Ministarstvo finansija, prora~un autora.


Tabela 3. 

Struktura opštinskih javnih rashoda u Republici Srbiji (%) 

1994. 1995. 1996. 1997. 

Obrazovanje, kultura, tehni~ka kultura 20,00 18,86 18,00 17,36 

Fizi~ka kultura i sport 1,63 2,13 2,10 1,89 

Javno informisanje 0,71 1,10 1,38 1,37 

Socijalna i zdravstvena zaštita 5,79 6,60 6,93 2,98 

Komunalni poslovi 9,98 16,66 15,20 14,29 

Druge socijalne slu`be 33,28 16,54 17,93 29,47 

Lokalna uprava 19,30 19,00 17,38 18,84 

Udruènja gra|ana i NVO 1,64 1,59 1,53 1,89 

Neekonomske investicije 1,38 0,98 0,93 0,55 

Investicije u privredu 0,14 0,02 0,58 2,24 

Ekonomske intervencije 1,36 12,36 14,95 1,10 

Javne slušbe 0,82 1,03 0,88 1,44 

Akumulirane budètske obaveze 0,56 0,10 0,17 0,42 

Stalni rezervni fond 0,65 0,59 0,50 0,61 

Dodatna sredstva mesnih zajednica 0,15 0,13 0,10 0,11 

Zajedni~ke inicijative 0,60 0,73 0,42 4,19 

Neraspore|eni prihodi 1,64 1,23 0,83 0,88 

Ostalo 0,37 0,43 0,20 0,37 

Ukupno 100,00 100,00 100,00 100,00 

Izvor: Opštine u Srbiji, razli~ita izdanja, i Ministarstvo finansija, prora~un autora. 

U Crnoj Gori, opštine su ovlaš}ene da dobijaju: 

– 50% od poreza na imovinu napla}enog na njegovoj teritoriji; 

– 50% od taksi za prenos imovinskih prava; 

– 60% od napla}ene boravišne takse; 

– 100% poreskog prihoda na nasle|e i poklon; 

– 50% poreza na li~ni dohodak; 

– 100 procenata lokalno odre|enih nov~anih kazni; 

– naknade za koriš}enje lokalne imovine, ulica, puteva i sl.; 

– prihodi od kamata na javna sredstva; 

– drugi prihodi odre|eni zakonom. 

U pogledu sistema javnih finansija postoje male varijacije izme|u Srbije i 

Crne Gore. Ipak se moè uo~iti nekoliko razlika. U Crnoj Gori, administrativne


takse se mogu odre|ivati nezavisno na lokalnom nivou i lokalne komunalne takse 

mogu se odre|ivati za koriš}enje usluga. Opštine tako|e mogu da odre|uju takse 

za koriš}enje javnih dobara i gradskih gra|evinskih lokacija. Kao i u Srbiji, ako 

su teku}i prihodi preniski i spre~avaju opštinu da obavlja svoje zakonom 

odre|ene du`nosti, republika mora da prona|e dodatne izvore finansiranja. 

Prilikom odlu~ivanja o dodatnom iznosu sredstava, republika uzima u obzir: (1) 

odnos ukupnih prihoda i rashoda, (2) veli~inu opštinske teritorije, (3) veli~inu 

stanovništva i (4) gustinu stanovništva. Trenutno porezi od šumarstva i 

poljoprivrede tako|e pripadaju opštinama. 

Fiskalna centralizacija u obe federalne jedinice sprovedena je skoro u potpunosti, 

i opštine su sada za pomo} u teškim situacijama zavisne od republike. 

Veoma je teško analizirati budu}e trendove u ovoj sferi. Svakako je izvesna decentralizacija 

potrebna, ali malo je verovatno da }e republike dragovoljno da 

umanje svoja sopstvena prava. Lokalna samouprava još uvek primenjuje prili~no 

ograni~en finansijski menad`ment. Formalno, opštine imaju pravo da izdaju obveznice, 

ali to se u praksi nikada nije dogodilo. Zaduìvanje lokalnih samouprava 

kod finansijskih institucija je tako|e veoma retko. Ne postoje propisi o ste~aju 

lokalnih samouprava i nijedna lokalna samouprava nije bankrotirala. Prema teoriji 

jugoslovenskog upravnog prava, vlast ne moè da bankrotira; to se smatra 

logi~nom posledicom suvereniteta. Ali u stvarnosti, to je prošireno i na lokalne 

samouprave; stoga postoji implicitna garancija (republi~kih) vlasti za sve lokalne 

samouprave. 

Opštine su zaduène za obezbe|ivanje lokalnog ekonomskog razvoja i dobrobiti 

stanovništva. Me|utim, zbog teške ekonomske situacije u zemlji, opštine 

jedva mogu sa obezbede dovoljno sredstava za postizanje minimalnog nivoa aktivnosti, 

ostavljaju}i po strani aktivnije bavljenje budu}im razvojem. Ipak, 

lokalne vlasti mogu da imaju va`nu ulogu u negovanju pozitivnog poslovnog 

okruènja i u podsticanju privatnih poslovnih investicija. Praksa je pokazala da 

uspešne i bri`ljivo vo|ene jedinice lokalne samouprave mogu da privuku 

zna~ajan broj preduzetnika iz cele zemlje i inostranstva. 


Trenutno postoji više nacrta zakona o lokalnoj samoupravi u Srbiji i teško 

je predvideti pravac u kome }e se reforme nastaviti. Problem Kosmeta je svakako 

imao uticaj na razvoj organa lokalne samouprave i njihova ovlaš}enja. Dugo vremena 

je Skupština oklevala da donese novi Zakon o lokalnoj samoupravi jer nije 

bila u stanju da postigne sporazum o oblicima lokalne samouprave u opštinama 

sa jakim etni~kim tenzijama i netolerancijom. Najzad, odluka da se ,,~eka i vidi"


dovela je do oruàne pobune, do sna`nih mada loše rukovo|enih akcija snaga 

bezbednosti i, najzad, do oruàne intervencije protiv Jugoslavije. 

Kao i sve balkanske dràve, obe jugoslovenske republike su sna`no centralizovane. 

Ipak sprovo|enje odre|ene decentralizacije je neizbe`no i u organizacionom 

i u finansijskom smislu. Opština mora biti u~injena finansijski nezavisnom 

kako bi mogla da obavlja svoje funkcije a da ne zavisi od republike u pokrivanju 

gubitaka. Tako|e, republi~ki transferi izazivaju nezadovoljstvo gra|ana 

lokalnim vlastima. Kao što je pokazao uspeh opozicionih partija u mnogim urbanim 

mestima na poslednjim lokalnim izborima, vladini finansijski transferi su 

vaàn instrument u politi~koj igri. Lokalne vlasti, opsednute svojom zavisnoš}u 

od republike, ne obra}aju dovoljno pa`nje na samousavršavanje i koriš}enje modernih 

tehnika lokalnog javnog menad`menta. Ovo je svakako jedno od goru}ih 

pitanja koje treba da bude rešeno što je pre mogu}e. Poseban problem je nedostatak 

dugoro~nog strategijskog planiranja i strategijskog razvoja. Kratki kursevi 

za više ~inovnike koji bi se bavili modernim tehnikama menad`menta bili bi 

posebno dobrodošli na višem nivou gradske i opštinske administracije. 

Reforma dràvnih slu`bi u Jugoslaviji se dugo o~ekuje. Teško je predvideti 

ta~no polje i obim ovih reformi, ali one }e svakako doprineti daljoj profesionalizaciji 

i depolitizaciji dràvnih slu`bi i razjašnjavanju odnosa izme|u vlade (republike) 

i organa lokalne samouprave (opština i gradova). 

Problem koji }e zahtevati posebnu pa`nju u godinama koje dolaze je promocija 

,,dobre uprave". Mora se uvesti princip transparentnosti i otvorene uprave, 

zajedno sa postavljanjem merljivih ciljeva organima lokalnih samouprava. Sada 

ni republi~ki ni lokalni organi vlasti nisu odgovorni za svoje postupke i ponovo 

izgleda da }e se uspostaviti jedinstvena vladaju}a elita bez obzira na formalnu partijsku 

pripadnost. Mnogi skorašnji skandali u koje su umešani zvani~nici, i vladaju}e 

partije i opozicionih partija, doprine}e razo~aranju i pasivnosti bira~a. A sa 

pasivnim bira~kim telom, malo je verovatno da }e se promene dogoditi u bliskoj 

budu}nosti. 

Sadašnji odnos prema zakonu kao prema ,,fakultativnoj društvenoj tvorevini" 

veoma je opasan i na duè staze moè uništiti samu teksturu društva. Izgleda 

da se negativne posledice ovakvog stava ose}aju u Jugoslaviji: veliki broj teških 

krivi~nih dela ostaje nerasvetljen, mnogi izvršioci politi~kih ubistava nisu privedeni 

pravdi, velike kompanije (formalno) u vlasništvu dràve umešane su u polulegalne 

operacije, slu`be za sprovo|enje zakona su neefikasne. Ali najve}i problem 

je pasivno ponašanje gra|ana koji su izgubili iluzije (vidi: Ševi} i Rabrenovi} 

1999a). 

Po našem mišljenju, naglasak se opet mora staviti na razvoj ljudskog potencijala, 

kao što je pokazao primer Kneèvine Srbije u prvim godinama nezav-


isnosti, kada je veliki broj mladih ljudi bio poslat u inostranstvo na školovanje. 

Izgradnja kapaciteta i institucionalne reforme mogu doprineti promenama do 

izvesne mere, ali ljudi su va`ni i taj problem treba rešavati. Stoga, najve}a pomo} 

današnjoj Srbiji bi}e utvr|ivanje fondova za razvoj njenih resursa u ljudstvu do 

najve}e mogu}e mere. 

Dosadašnja praksa je pokazala da je veoma teško – ako ne i nemogu}e – 

predvideti budu}i razvoj u Jugoslaviji. Neke promene su neizbe`ne, pošto trenutna 

društvena situacija, zbog velike politi~ke tenzije moè da se pokaè 

neodrìvom. Takozvane ili samoproklamovane demokratske snage izgubile su 

kredibilitet zbog svoje nesposobnosti da se ujedine na zajedni~koj platformi, dok 

vladaju}a koalicija ima klasi~an problem pokazatelja uspeha. Ekonomski podaci 

o zemlji su veoma nepovoljni, uz ogroman i stalan me|unarodni pritisak da se 

,,nešto" promeni. Situacija u Crnoj Gori je tako|e komplikovana jer nema pravog 

dijaloga dve razli~ite politi~ke opcije koje su se razvile iz frakcija vladaju}e 

Demokratske partije socijalista. Mo`da je najbolje zaklju~iti da i republi~ka i 

savezna vlast moraju pove}ati transparentnost u odnosu prema javnosti i uvesti 

pokazatelje u~inka koji jasno pokazuju rezultate i ishode trenutnih politika i programa. 

Bez stvarnih i komparabilnih veli~ina, bi}e veoma teško privu}i glasa~ko 

telo da u~estvuje u javnom iznošenju svojih stavova o politi~kim i dugim promenama. 

Apatija u politi~kom ìvotu svakako je najve}i problem trenutne politi~ke 

(i društvene) situacije u obe jugoslovenske federalne jedinice. 

Literatura: 

Blaì}, \or|ije i Dobroslav Milovanovi} (1995), Lokalna samouprava, 

Podgorica NIU, Slu`beni list Republike Crne Gore. 

Glasnik, povremena publikacija Asocijacije slobodnih gradova i opština 

Srbije, rezli~ita izdanja. 

Milovanovi}, Dobroslav (1994), Pravno ustrojstvo lokalne samouprave, 

Beograd, Pravni fakultet. 

Opštine u Srbiji, godišnja publikacija. 

[evi}, @eljko (1997), Non-tax Revenue Sources, in Juraj Nemec and Glen 

Wright (eds.), Public Finance, Bratislava:NISPA cee, 254-294 

[evi} @eljko and Aleksandra Rabrenovi} (1999a), Civil Service of 

Yugoslavia. Tradition vs. Tranzicion, in T. Verheien, ed., Comparative Civil 

Service Systems: Central and Eastern Europe, Edvard Eldgar: 1999, 47-82. 

[evi} @eljko and Aleksandra Rabrenovi} (1999b), Social Responsibility, 

Depoliticisation and the Current Civil Service in Yugoslavia, Transilvanian 

Rewiev of Administrative Sciences 1(2), 116-134.


Statisti~ki godišnjak, godišnja zvani~na statisti~ka publikacija savezne i republi~ke 

statisti~ke administracije. 

Vodineli}- Raki}, Vesna, Ljiljana Banac-Stanti}, Refik Še}ibovi}, Goran 

Svilanovi} i Sr|an Radovanovi} (1997), Izborna kra|a, Beograd: Media centar. 

Skorašnje publikacije o lokalnoj vlasti u Jugoslaviji: 

Gavrilovi}, Ana i Mirjana, Raševi}, (1999), Obnavljanje Srbije i populaciona 

politika dràvne i lokalne samouprave, Beograd, Slu`beni glasnik 

Grozdani}, Radmila, ed. (1997), Lokalna samouprava, privatizacija, zapošljavanje 

i obrazovanje, Beograd: Univerzitet ,,Bra}a Kari}". 

Kljai}, Njegovan (1999), Propisi o lokalnoj samoupravi, Beograd, Slu`beni 

glasnik. 

Ili}, Mile (1996), Lokalna samouprava u Jugoslaviji, Niš, Pelikan print 

Ili}, Mile (1999), Komentar Zakona o lokalnoj samoupravi, Niš, Balkanski 

centar za istraìvanje lokalne samouprave. 

Ivkovi}, Miodrag, ed. (1996), Informacioni sistemi dràvnih organa i organa 

lokalne samouprave, Beograd, Ministarstvo pravde. 

Jovanovi}, Radoslav (2000), Pravne osnove lokalne samouprave u 

Smederevu, Smederevo, Radojkovi}. 

Manojlovi}, Petar (1997), Lokalna samouprava i humanizacija ìvotnih uslova, 

Beograd, Gerontološko društvo. 

Marinkovi}, Radivoj (1995), ,Shvatanja i institucije, Lokalna samouprava 

u Srbiji, Beograd, Stalna konferencija gradova i opština u Jugoslaviji. 

Marinkovi}, Radivoj (1998), Lokalna samouprava - stare i nove nedoumice, 

Beograd, Institut za politi~ke studije. 

Marinkovi}, Radivoj (1998), Lokalna samouprava i demokratija, Beograd, 

FPN. 

Miljevi}, Milan (1998), Lokalna samouprava i primena propisa, Pravo i 

privreda, Beograd, 5-8. 

Obradovi}, @arko (1999), Karakteristike zakona o lokalnoj samoupravi sa 

tekstom zakona, Beograd, Ekspert. 

Pavlovi}, \or|e, Milan Vlatkovi} (2000), Sistem finansiranja lokalne 

samouprave u Republici Srbiji, Zavod za unapre|enje rentabilnosti poslovanja, 

Beograd. 

Rusovac, Olivija (2000), Iskušavanje jedne nade - borba za lokalnu 

samoupravu i demokratske promene u Srbiji, Beograd, Grafiprof. 

Vlatkovi}, Milan (1994), Prolog kritici ure|ivanja i ostvarivanja, Lokalna 

samouprava u Srbiji, Beograd, Stalna konferencija gradova i opština u Jugoslaviji.


Kontakti za dalje informacije o lokalnoj samoupravi u Jugoslaviji: 

Balkanski centar za javnu politiku i srodne studije 

Kontakt: Lazar Krzman, izvršni direktor 

Adresa: Lenjinov bulevar 171/xiv, YU -11070 Novi Beograd 

Telefon: 601-943 

Fax: 311-12-33 

E-mail: os(a)arka.yu 

Banatski forum 

Kontakt: Dušan Gluvakov, sekretar 

Adresa: Bra}e Jovanovi} 52, YU - 26000 Pan~evo 

Telefon/fax: (381-13) 513-792 

Centar za javnu i lokalnu upravu (PALGO centar) 

Kontakt: Profesor dr. Mijat Damjanovi} 

Adresa: Jove Ili}a 165, YU-11000 Beograd 

Telefon: (381-11)492-351, 427-097 

Fax: (381-11)492-351, 491-501 

Jugoslovenski savez za zaštitu interesa potroša~a – gra|ana u lokalnim 

zajednicama (YUCA) 

Kontakt: Bosiljka Milovanovi}, generalni sekretar 

Adresa: Trg Nikole Paši}a 3/III, YU-11000 Beograd 

Telefon: (381-11) 32-23-995 

Fax: (381-11) 32-22-719 

Ministarstvo za lokalnu samoupravu 

Adresa: Moše Pijade 8, YU-11000 Beograd 

Telefon: (381-11)32-38-671 

Savez za razvoj lokalne samouprave u gradovima i opštinama 

Kontakt: Dragoš Ivanovi}, predsednik 

Adresa: Makedonska 42, YU-11000 Beograd 

Telefon: (381-11)32-23-995 

Fax: (381-11)32-22-719


Savez slobodnih gradova i opština Srbije 


Telefon: (381-11)32-23-995 

Fax: (381-11)32-22-719 

Stalna konferencija opština i gradova Jugoslavije 


Telefon: (381-11)322-23-446 

Udruènje za javnu upravu Jugoslavije 

Kontakt: Profesor dr Dragoljub \. Kavran, predsednik 

Adresa: Bulevar Revolucije 67, YU-11000 Beograd 

Telefon: (381-11)32-41-501 

Fax: (381-11)32-21-299 

E-mail: yupubadm(a)nomos.ius.bg.ac.yu 

Anex 1. 

Glavni op{ti podaci 

Godina podataka 

1996, ako druga~ije nije navedeno 



Gustina naseljenosti 104,26 

Stanovništvo 10.652.312 

Starost stanovništva 

Penzioneri 1.283.530 

Školska deca(1995) 914.532 

Glavne etni~ke grupe 

Srbi 62,95% 

Crnogorci 5,00% 

Jugosloveni 3,37% 

Albanci 16,5% 

Bugari: 0,26% 

Bunjevci 0,21% 

Vlasi 0,17% 

Ma|ari 3,31% 

Makedonci 0,45% 

Muslimani 3,23%


Romi 1,38% 

Rumuni 0,41% 

Rusini 0,17% 

Slovaci 0,64% 

Turci 0,11% 

Hrvati 1,07% 

BDP per capita 

pribli`no 1.600 USD 

Opšti budèt vlasti 

Budèti 57,22% 

Porez na promet 17,73% 

Porez na dohodak 13,53% 

Porez na imovinu 0,97% 

Porez na nasle|e i poklon 0,03% 

Porez na nepokretnu imovinu 

i prava na nju 0,46% 

Akcize 3,1% 

Takse 4,77% 

Carine 4,9% 

Ostali javni prihodi 5,46% 

Socijalni fondovi 41,71% 

Penzioni i invalidski fond 23,11% 

Zdravstveni fond 17,03% 

Fond za nezaposlene 1,57% 

Ostali javni fondovi 1,07% 

Naknada za koriš}enje voda 0,1% 

Naknada za koriš}enje šuma 0,004% 

Naknada za koriš}enje puteva 0,0009p rocenata 

Naknada za koriš}enje ruda 0% 

Naknada za koriš}enje 

poljoprivrednog zemljišta 0,008% 

Ostali prihodi javnih fondova 0,96% 

Javni dug, procena 

10,5 milijardi USD 

Stopa nezaposlenosti 

24 procenta 

Stopa inflacije 178%


Anex 2. 


Tabela 1A 

Broj naselja prema kriterijumu veli~ine stanovništva u Saveznoj Republici 

Jugoslaviji 

Kriterijum veli~ine stanovništva Broj naselja % Broj stanovnika % 

0-1.000 Nije zabeleèno N/a Nije zabeleèno N/a 

1.001-2.000 Nije zabeleèno N/a Nije zabeleèno N/a 

2.001-5.000 4 2,05 17.004 0,16 

5.001-10.000 6 3,08 44.582 0,43 

10.001-50.000 126 64,62 3.499.911 33,67 

50.001-100.000 39 20 2.557.020 24,60 

100.001-1.000.000 26 9,74 2.673.283 25,72 

1.000.000+ 1 0,51 1.602.226 15,41 

Ukupno 195 100,00 10.394.010 100,00 

Tabela 2A 

Broj opština prema kriterijumu veli~ine stanovništva u Saveznoj Republici 

Jugoslaviji 

Kriterijum veli~ine stanovništva Broj naselja % Broj stanovnika % 

0-1.000 Nije zabeleèno N/a Nije zabeleèno N/a 

1.001-2.000 Nije zabeleèno N/a Nije zabeleèno N/a 

2.001-5.000 4 1,9 17.004 0,16 

5.001-10.000 6 2,86 44.582 0,43 

10.001-50.000 128 61,43 3.589.767 34,54 

50.001-100.000 45 21,43 3.050.196 29,35 

100.001-1.000.000 26 12,38 3.692.477 35,52 

1.000.000+ 0 0 0 0 

Ukupno 210 100,00 100,00 100,00


Tabela 3A 

Broj lokalnih vlasti na razli~itim nivoima 

u Saveznoj Republici Jugoslaviji 

Savezna Republika Jugoslavija Srbija Crna Gora 

Okruzi 29 29 - 

Opštine 210 189 21 

Napomena: termin ,,lokalne vlasti" u ovom kontekstu odnosi se na opštine i sve druge regionalne 

vlasti (okrug, oblast). 

Broj dràvnih slu`benika 


Zaposleni od federalnih republika 

Dràvni slu`benici u Srbiji 77.129 

Dràvni slu`benici u Crnoj Gori oko 20.000 

Zaposleni od lokalnih samouprava 

n/a 

Broj zaposlenih u javnim slu`bama 


Zaposleni od lokalnih samouprava 

n/a


Slika1A 

Administrativna mapa Savezne Republike Jugoslavije 

1. Severnoba~ki 

2. Ju`nobanatski 

3. Zapadnoba~ki 

4. Srednjebanatski 

5. Ju`noba~ki 

6. Ju`nobanatski 

7. Sremski 

8. Grad Beograd 

9. Ma~vanski 

10. Brani~evski 

11. Borski 

12. Podunavski 

13. Kolubarski 

14. Šumadijski 

15. Pomoravski 

16. Moravi~ki 

17. Zaje~arski 

18. Zlatiborski 

19. Raški 

20. Rasinski 

21. Nišavski 

22. Pirotski 

23. Topli~ki 

25. Jablani~ki 

26. Kosovski 

27. Kosovskomitrova~ki 

29. P~injski 

30. Pe}ki 

32. Kosovskopomoravski 

34. Prizrenski


Anex 3. 

Va`niji zakoni o javnoj administraciji i lokalnoj vlasti: 

Slede}i zakoni ure|uju javnu administraciju i lokalnu vlast u Saveznoj 

Republici Jugoslaviji: 

1. Savezno zakonodavstvo 

Ustav Savezne Republike Jugoslavije (Slu`beni list Savezne Republike 

Jugoslavije br. 1/92). 

Zakon o hartijama od vrednosti (Slu`beni list Savezne Republike Jugoslavije 

br. 26/95). 

Pravilnik o obezbe|ivanju uslova za funkcionisanje finansijskog trìšta 

(Slu`beni list Savezne Republike Jugoslavije br. 2/96). 

2. Republi~ko zakonodavstvo 

a) Republika Srbija 

Ustav Republike Srbije (Slu`beni glasnik Republike Srbije br. 1/90). 

Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije (Slu`beni glasnik 

Republike Srbije br. 47/91, 79/92, 82/92, 47/94). 

Zakon o dràvnoj upravi (Slu`beni glasnik Republike Srbije br. 20/92, 6/93, 

98/93). 

Zakon o ministarstvima (Slu`beni glasnik Republike Srbije br. 7/91, 44/91) 

Zakon o radnim odnosima u dràvnim organima (Slu`beni glasnik Republike 

Srbije br. 45/91, 66/91). 

Zakon o Vladi Republike Srbije (Slu`beni glasnik Republike Srbije br. 5/91). 

Zakon o administrativnim taksama (Slu`beni glasnik Republike Srbije br. 

49/92, 70/92, 37/93, 44/93, 67/93, 28/94, 30/94, 31/95, 53/95, 39/96, 42/98). 

Zakon o komunalnim taksama i naknadama (Slu`beni glasnik Republike 

Srbije br. 11/92, 75/92, 52/93, 28/94, 75/94, 53/95, 42/98). 

Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi (Slu`beni glasnik Republike 

Srbije br. 48/94). 

Zakon o javnim prihodima i rashodima (Slu`beni glasnik Republike Srbije 

br. 76/91, 18/93, 22/93, 37/93, 67/93, 45/94). 

b) Republika Crna Gora 

Ustav Republike Crne Gore (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br. 

48/92).


Zakon o lokalnoj samoupravi (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br. 

23/95). 

Zakon o prestonici (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br. 56/93). 

Zakon o prenošenju poslova dràvne uprave na organe lokalne samouprave 

(Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br. 30/92). 

Zakon o po|eli Socijalisti~ke Republike Crne Gore na opštine (Slu`beni glasnik 

Narodne Republike Crne Gore br. 10/60, Slu`beni glasnik Socijalisti~ke 

Republike Crne Gore 6/65, 6/70, 45/90). 

Zakon o naseljima (Slu`beni glasnik Socijalisti~ke Republike Crne Gore br. 

6/90). 

Urjedba o povjeravanju poslova dràvne uprave lokalnoj samoupravi 


Uredba o privremenom ustupanju prihoda i delova prihoda budètu opštine 


Zakon o na~elima organizacije dràvne uprave (Slu`beni glasnik Republike 

Crne Gore br. 56/93). 

Zakon o dràvnim slu`benicima (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br. 

45/91). 

Zakon o poslovima javnih prihoda (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore 

br. 3/92, 3/93, 42/94). 

Zakon o sistemu javnih prihoda (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br. 

30/93, 3/94, 42/94, 13/96). 

Zakon o javnim rashodima (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br. 14/92) 

Zakon o komunalnim taksama i naknadama (Slu`beni glasnik Republike 

Crne Gore br. 38/92, 30/93, 3/94, 27/94). 

Zakon o administrativnim taksama (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore 

br. 41/94). 

Zakon o li~nim dohocima i drugim primanjima republi~kih funkcionera i 

poslanika u Skupštini Socijalisti~ke Republike Crne Gore (Slu`beni glasnik 

Socijalisti~ke Republike Crne Gore br. 20/90, 7/91). 

Zakon o Vladi Crne Gore (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br. 45/91).


Anex 4. 


Tabela 4A 

Konkretne funkcije jedinica lokalne samouprave u Saveznoj Republici 

Jugoslaviji 

Funkcije Sve Regionalne Centralna ili Drugi Primedbe 

opštine ili gradske dràvna oblici 





2. Osnovno X 

3. Srednje X 

4. Tehni~ko X 


1. Jaslice X 


3. Domovi socijalnog staranja X 

4. Li~ne usluge za stare 


X 



u krizi i dr.) X X Beograd 

6. Stanovi solidarnosti X X Beograd 


1. Osnovna zdravstvena nega X 

2. Zdravstvena zaštita X 

3. Bolnice X 

4. Domovi zdravlja X 


1. Pozorišta X X X Razne 

institucije 

2. Muzeji X X X Razne 

institucije 

3. Biblioteke X X X Razne 

institucije 

4. Parkovi X X Razne 

institucije


5. Sportovi, rekreacija X X X Razne 

institucije 

6. Odràvanje zgrada 

za kulturne manifestacije X X X Razne 

institucije 


1. Vodovod X X Beograd 

2. Kanalizacija X X Beograd 

3. Elektri~na energija X X Beograd 

4. Gas X 

5. Parno grejanje X X Beograd 


1. Sakupljanje otpada X X Beograd 

2. Uklanjanje otpada X X Beograd 

3. îš~enje ulica X X Beograd 

4. Groblja X X Beograd 

5. Zaštita okoline X 


1. Putevi X 

2. Javna rasveta X X Beograd 

3. Javni saobra}aj X X 


1. Gradsko planiranje X 

2. Regionalno/ prostorno planiranje X 

3. Lokalni privredni razvoj X X 

4. Turizam X 


1. Funkcije vlasti (dozvole i dr.) X 



(spisak bira~a i dr.) 

X 

3. Lokalna policija Ne postoji 

4. Protivpoàrne brigade X Deo policije 

5. Civilna odbrana X Federacija 

6. Zaštita potrošaca X

446 

Objavljivanje ove knjige omogu}ili su: 

Fond za otvoreno dru{tvo 

Fondacija Konrad Adenauer


CIP – Katalogizacija u publikaciji 

Narodna biblioteka Srbije, Beograd 

342.25 

352.07 

351.07 

JAÂNJE lokalne vlasti / [prevodioci 

Branka i ârls Robertson]. - Beograd : 

Magna agenda, 2002 (Beograd : îgoja 

{tampa). - 446 str. : ilustr. ; 23 cm 

Prevod dela: Stabilization of Local 

Governments. - Tira` 500. - Str. 17-20: 

Predgovor / Gabor Peteri. - Napomene i 

bibliografske reference uz tekst. - 

Bibliografija uz pojedine radove. 

ISBN 86-83775-06-2 

a) Lokalna samouprava b) javne slu`be 

COBISS-ID 98069004

Jacanje lokalne vlasti.qxd - PALGO centar

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?