2007. – № 2

Вітання з нагоди Дня державної службиШановні друзі!Щиро вітаю вас із професійним святом – Днем державної служби.Ваша праця є надзвичайно важливою в діалозі народу з владою, у процесістановлення і розбудови України як суверенної, незалежної, демократичної і правовоїдержави. З фахового рівня і чесності кожного з вас, ставлення до людей, вмінняшвидко і якісно приймати рішення починається довіра до влади.Сумлінно виконуючи свої обов'язки, керуючись принципами патріотизму,професіоналізму і порядності ви віддано служите народу України, сприяєтеефективному функціонуванню державного механізму.Упевнений, що українські державні службовці й надалі надаватимуть якісніпослуги населенню, дбатимуть про дотримання прав і свобод громадян, захист і забезпеченнягуманізму, соціальної справедливості та інтересів нашої держави.Бажаю міцного здоров'я, невичерпної енергії, успіхів у роботі задля блага народуУкраїни.Президент УкраїниВіктор Ющенко

Шановні державні службовці!Від імені Уряду України сердечно вітаю Вас з професійним святом – Днемдержавної служби України.Приємно відзначити, що за роки незалежності в Україні сформованоінституцію державної служби, якій приділяється особлива увага. На сьогоднінагальною потребою суспільства є підвищення ефективності роботи органівдержавної влади, зокрема шляхом надання ними якісних державних послуг.Державні службовці демонструють високий професіоналізм, ініціативністьі відданість справі, забезпечують розв'язання соціально-економічних завдань.Держава високо цінує Вашу повсякденну працю та творчі зусилля. Переконаний,що в період нових звершень та досягнень Ви сприятимете розвиткові державногоуправління та перетворенню України в розвинуту демократичнуєвропейську державу, якою пишатимуться її громадяни.Нам потрібно і надалі зосереджувати увагу на діяльності державного апарату,який повинен оперативно адаптуватися до потреб суспільства, бути заінтересованимв ефективних та прозорих адміністративних процедурах, доброчесності,сумлінності, об'єктивності та професіоналізмі державних службовців.Бажаю Вам нових здобутків в ім'я України та її народу. Зичу міцного здоров'я,творчих успіхів і життєвого благополуччя.Прем'єр-міністр УкраїниВіктор Янукович

Шановні колеги, друзі!Щиро вітаю державних службовців з Днем державної служби!Сьогодні ми живемо у відповідальний час і знаходимося на цікавій суспільнійпозиції. Одним з основних пріоритетів державної політики України є реформуваннядержавного управління у сфері державної служби, яка, незважаючи наіснуючі проблеми, постійно розвивається та вдосконалюється, залишаючисьстратегічно важливою сферою у справі розбудови держави, нерозривно пов'язаноюз формуванням нової європейської долі країни.Державні службовці України демонструють високий професіоналізм, компетентність,ініціативність, відданість справі і тим самим сприяють роз'вязаннюзавдань соціально-економічного розвитку, поліпшенню життя громадян. Від рівнянашої відповідальності сьогодні залежать і жвавість суспільних процесів, і вагомістьрезультатів, а головним правилом чиновника має стати гасло: «Дорожитичасом, служити народу».Прийміть щирі вітання з нагоди професійного свята, побажання успіхів у нашійважливій і відповідальній справі. Міцного вам здоров'я, щастя, нових звершень,миру і злагоди!Зі святом Вас!Начальник Головного управліннядержавної служби УкраїниТимофій Мотренко

Редакційна колегіяГолова редакційної колегіїТ. В. Мотренко,доктор фiлософських наук, професор,Начальник Головдержслужби УкраїниВідповідальний секретарС. І. Корнієнко,заступник Начальника Головдержслужби УкраїниЧлени редакційної колегіїВ. Б. Авер'янов,доктор юридичних наук, професор,член-кореспондент Академії правових наук України,завідувач відділу проблем державного управліннята адміністративного права Інституту державиі права ім. В. М. Корецького НАН УкраїниМ. П. Бутко,доктор економічних наук, професор,завідувач кафедри менеджменту Чернігівськогодержавного технологічного університетуВ. М. Дунаєв,кандидат технічних наук,начальник інформаційно-аналітичного управлінняГоловдержслужби УкраїниЮ. Г. Кривонос,доктор фізико-математичних наук,член-кореспондент НАН України,заступник директора з наукової роботиІнституту кібернетики ім. В. М. Глушкова НАН УкраїниВ. Я. Малиновський,кандидат політичних наук, доцент,начальник Управління державної службиГоловдержслужби України у Волинській областіВ. Т. Нанівська,кандидат історичних наук, президент Національної академіїдержавного управління при Президентові УкраїниТ. В. Нікітіна,голова ЦК профспілки працівників державних установ УкраїниО. Ю. Оболенський,доктор економічних наук, профессор,перший віце-президент Національної академіїдержавного управління при Президентові УкраїниВ. М. Олуйко,доктор наук з державного управління,голова наглядової ради Хмельницького університетууправління та праваМ. І. Панов,доктор юридичних наук, професор,академік Академії правових наук України,проректор з наукової роботи Національної юридичноїакадемії ім. Ярослава МудрогоВ. А. Рач,доктор технічних наук, професор,завідувач кафедри управління проектамита економічної статистики Східноукраїнськогонаціонального університету ім. В. ДаляМ. М. Слюсаревський,кандидат психологічних наук,член-кореспондент Академії педагогічних наук України,директор Інституту соціальної та політичної психологіїАкадемії педагогічних наук УкраїнВ. М. Сороко,кандидат технічних наук, доцент, начальник управлінняз навчальної роботи НАДУ при Президентові УкраїниМ. П. Стрельбицький,доктор юридичних наук, професор,проректор Академії служби безпеки УкраїниЮ. П. Шаров,доктор наук з державного управління, професор,перший заступник директора Дніпропетровського регіональногоінституту державного управління Національної академіїдержавного управління при Президентові УкраїниФото на обкладинці: ЮРІЙ САВЧЕНКО, заступник начальника Управління зовнішньоекономічної політикита міжнародного співробітництва Секретаріату Кабінету Міністрів України© Головне управління державної служби України © Оригінал-макет ВАТ “УкрНДІСВД”

НАУКОВЕ ВИДАННЯДЛЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВУКРАЇНИУ номері:Засновник: Головне управліннядержавної служби УкраїниРік заснування 1995Свідоцтво про реєстрацію КВ № 1401Постановою Президії ВАК Українивід 8 вересня 1999 року № 01–05/9журнал "Вісник державної служби України"включено до Переліку № 2 наукових фаховихвидань України в галузі науки"державне управління"Рекомендовано до друку науковою радоюпри Головному управліннідержавної служби Українита редакційною колегієюВід редакції:Публікації в журналі відповідають профілювидання. Редакція зберігає за собою правоскорочувати й редагувати подані текстовіоригінали. Матеріали затверджує науковометодичнарада при Головному управліннідержавної служби України та редакційнаколегія. Відповідальність за достовірністьінформації несуть автори. Передрукі переклад публікацій дозволяютьсяза письмовою згодою авторів і редакції.Рекламодавець самостійно відповідаєза зміст рекламних блоків, за збереженняавторських прав та прав третіх осіб.У разі цитування або передруку посиланняна "Вісник державної служби України"обов'язкове. Всі права захищені.Вітання з нагоди Дня державної службивід Президента України. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1Вітання з нагоди Дня державної службивід Прем'єр-міністра України. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2Вітання з нагоди Дня державної службивід Начальника Головдержслужби України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3Кращі державні службовці«Державні службовці повинні вміти не тільки працювати,але й розказати, що і як правильно робити» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8Періодичність виходу журналу –4 числа на рік.Передплатити журнал “Вісник державноїслужби України” можна в усіх відділенняхпоштового зв'язку.Передплатний індекс 22965Адреса редакції:01034, м. Київ, вул. Прорізна, 15,тел./факс 279 05 29E-mail: infau@guds.gov.uahttp://www.guds.gov.uaОпорядження та друк:ВАТ "УкрНДІСВД",02156 м. Київ, вул. Кіото, 25,тел.: (044) 513 11 18Підписано до друку 16.07.07Формат 60 х 90/8. Друк офсетний.Діяльність Головдержслужби УкраїниТ. МотренкоПро підсумки діяльності Головдержслужби у 2006 роціта основні пріоритети розвитку системи державної службиу 2007 році (доповідь на розширеному засіданніКолегії Головдержслужби України31 травня 2007 року) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . 12До стандартів Європейського СоюзуТ. МотренкоСучасний досвід організації державної службив зарубіжних країнах (виступ у СекретаріатіКабінету Міністрів України22 червня 2007 року) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24

Наука – державному управліннюА. СеменченкоПідхід до розробки комплексного механізмуантикризового стратегічного управлінняу сфері забезпечення національної безпеки . . . . . . . .38Т. БезверхнюкАналіз впливу загальносвітових трансформаційнихпроцесів на формування концептуальних положеньрозвитку теорії регіонального управління . . . . . . . . . .49Державна регіональна політиката місцеве самоврядуванняН. ТимчишенаМеханізми соціальної взаємодії органів владиі неприбуткових недержавних організацій . . . . . . . .54Навчання державних службовцівМ. РибачукКритерії відбору та підготовка державних службовцівдля участі в переговорах з терористами під часпроведення антитерористичних операцій . . . . . . . . . . 60С. Білоусов, А. ЯценкоМетодичні засади запровадження сучасних тренінговихтехнологій для підвищення рівня підготовки кадрівдержавної служби . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64Громадськість і державне управлінняА. БондаренкоДо питання історії розвитку громадської думкияк феномену розвитку демократії . . . . . . . . . . . . . . . .71Взаємодія з регіонамиН. ДовганьВід задумів – до дій . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76Бібліотека держслужбовцяВ. ТертичкаАктуальне словникове виданняз державного управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87Головдержслужба інформуєІнформація про проведенняДня державної службив регіонах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89Нормативно-правові документиНормативно-правові актиКабінету Міністрів УкраїниПостанова Кабінету Міністрів України«Про затвердження Порядкупроведення спеціальної перевірки відомостей,що подаються кандидатами на зайняття посад»від 15 листопада 2006 р. № 1624 . . . . . . . . . . . . . . . 92Постанова Кабінету Міністрів України«Про внесення зміни до пункту 3 Порядкуобчислення стажу державної служби»від 24 січня 2007 р. № 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93Розпорядження Кабінету Міністрів України«Про забезпечення діяльностігруп аналізу політики у центральних органахвиконавчої влади та Секретаріаті Кабінету МіністрівУкраїни» від 7 лютого 2007 р. № 32-р . . . . . . . . . . . . .94Розпорядження Кабінету Міністрів України«Про віднесення посадзаступників керівників апарату місцевихдержадміністраційдо відповідних категорій посад державних службовців»від 4 квітня 2007 р. № 142-р . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94До питань історіїН. КришинаФормування органів державної владив добу Центральної Ради . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81Головдержслужба роз'яснюєВибірка роз'ясненьщодо питань проходження державної службита служби в органах місцевого самоврядування . . . . .95

КРАЩІ ДЕРЖАВНІ СЛУЖБОВЦІ«ДЕРЖАВНІ СЛУЖБОВЦІ ПОВИННІ ВМІТИ НЕ ТІЛЬКИПРАЦЮВАТИ, АЛЕ Й РОЗКАЗАТИ,ЩО І ЯК ПРАВИЛЬНО РОБИТИ»З 2003 року і до теперішнього часу Юрій ВасильовичСавченко займає посаду заступниканачальника Управління зовнішньоекономічноїполітики та міжнародного співробітництваСекретаріату Кабінету Міністрів України– Шановний Юрію Васильовичу, розкажіть, якрозпочався Ваш трудовий шлях і чому Ви вибралисаме державну службу?– Я виріс у селі. У нас дома ніколи не вимикалосянаціональне радіо, в «Останніх вістях» якогопостійно повідомлялося як про останні новинив колишньому СРСР, так і про основні події у світі.Я приділяв цьому особливу увагу. Одна мояземлячка, на декілька років старша за мене, вступиладо Київського державного університетуімені Тараса Шевченка на факультет журналістики.А я в цей час замислювався над своєю подальшоюдолею, вирішував, куди поступати. Підчас розмови з нею я дізнався, що в університетівідкрився факультет міжнародних відносин.Дійсно, приїхавши до Києва, я прийшов в університет,побачив вивіску «Міжнародні відносини»та й вирішив, що буду складати вступні іспитина цей факультет. У радянські часи вважалосяважливим, щоб у вузі були представлені різніпрошарки суспільства. Моя мати працювала бухгалтерому школі-інтернаті, а батько – простимколгоспником. Тому завдяки своєму походженнюі гарній підготовці 1971 року я вступив до університету,який закінчив 1976 року, отримавши дипломза спеціальністю перекладач-референтфранцузької мови.Закінчуючи школу, я мріяв стати льотчиком. Цебула мрія мого дитинства. Декілька разів я намагавсяпройти комісію, але через проблеми іззором мені відмовили. Лікар сказав: «Тобі неможна ні під воду, ні в повітря». Проте мрія всетакизалишилася. Навчаючись в університеті напершому курсі, я записався в авіаклуб. Поєднуватинавчання в університеті з відвідуваннямзанять з авіації виявилося складно, тому, на жаль,я не довів цю справу до кінця.Доля кожної людини складається так: якщо тидійсно чогось бажаєш, то це обов'язково здійсниться.У 1976 році мене призвали на службув радянській армії перекладачем групи військовихрадників у Республіці Конго. В армії менівдалося поєднати дві мрії – працювати перекладачемі бути біля льотчиків-винищувачів. Це бувдуже цікавий час.– Як складався Ваш трудовий шлях?– Я почав працювати 1983 року в Київськомуполітехнічному інституті на посаді молодшогонаукового співробітника лабораторії соціологічнихнаук кафедри наукового комунізму. Займавсядослідженням колективної форми організаціїпраці. Ми їздили по країні, проводилисоціологічні дослідження на заводах. Роботабула дуже цікавою, але вона не стосуваласяміжнародних відносин. Мої колеги, які працювалив правлінні товариства «Знання» УкраїнськоїРСР, запропонували перейти працюватидо них. Завдяки роботі в товаристві я отримавзмогу побувати в багатьох куточках колишньогоСРСР. Можу сказати з гордістю, що об'їздивмайже 70–75 % території України.8ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

КРАЩІ ДЕРЖАВНІ СЛУЖБОВЦІПрацював лектором-міжнародником, пропагуючизовнішню політику СРСР. Лекції проміжнародну ситуацію і сьогодні слухають іззацікавленістю, а тоді тим більше. Аналітичногоматеріалу в нас було набагато більше, навіть ніжу Міністерстві закордонних справ. Сьогодні,звичайно, усе набагато простіше: існує інтернет,певні видання, потрібно тільки мати час та бажаннядля вивчення матеріалів.Із часом я вирішив, що необхідно займатисятим, чому вчився. У 1996 році почав працюватив Міністерстві закордонних справ України напосаді завідуючого відділом країн АфрикиУправління країн Азіатсько-Тихоокеанськогорегіону, Близького й Середнього Сходу та Африки.Через три роки мене призначили першимсекретарем Посольства України у ШвейцарськійКонфедерації.– Юрію Васильовичу, розкажіть, будь ласка,детальніше про Вашу роботу у Швейцарії?Робота у Швейцарії – це окрема сторінка могожиття. У кожного дипломата перша країна перебування– то як перше кохання. Якою б не буланаступна країна, дипломат завжди порівнюватимеїї з тією країною, де вперше служив. Такі в мене. Зі Швейцарії я привіз величезну кількістьфотографій. Найближчим часом ми обов'язковопроведемо виставку до дня цієї країни.Працюючи протягом трьох років у ПосольствіУкраїни (спочатку першим секретарем, а потімрадником посла), я багато чому навчився,зокрема, як необхідно створювати та розбудовуватикраїну для людей. Якось, перебуваючиз послом України на одній із зустрічей, я почув,як він запитав у міністра закордонних справШвейцарії: «За скільки часу керівник управлінняу Вашому міністерстві дізнається, що йому необхіднопідготувати термінову доповідь?». Міністрзадумався й відповів, що мінімум за три днідержавний службовець має знати, коли і з якогоприводу його викликають.Ще приклад. У Швейцарії державний службовецьмає гнучкий графік роботи. Він повиненвідпрацювати 40 робочих годин і може прийтина роботу о восьмій чи о десятій годині –залежно від поставлених завдань. Але є такзвані фіксовані години, коли державний службовецьзнаходиться на робочому місці (з десятоїдо пів на дванадцяту, з п'ятнадцятої до сімнадцятоїгодини). На цей час не призначаютьсянаради, зустрічі тощо. Такий робочий графікє дуже ефективним.Розповім одну цікаву притчу. Жив у горах одинчоловік, який одружився й самостійно, безсторонньої допомоги, почав будувати будинок.Дуже старався, але добудувати не зміг,надірвався. Неможливо робити велику справусамотужки й лише на власний розсуд.Скажу відверто: українцям є чому повчитисяу швейцарців. Вони гордяться тим, що неприймають поспішних рішень і не витрачаютьсвій час на виправлення ходи маятника. Там всерозписано, кожен знає свій напрям роботи таспокійно працює. Повірте, що роботи та завданьу них не менше, ніж у нас. Вони дуже послідовні,законослухняні. Свобода кожного завершуєтьсятам, де починається несвобода іншого, а дії одногоне повинні заважати діям іншого. Швейцарціце розуміють і за цим правилом живуть.У першу чергу необхідно думати про людей тапро майбутнє.– Ви сказали про свободу. Чи повинендержавний службовець відчувати свободу у своїхдіях?– Так. Державний службовець має відчуватисвободу під час прийняття рішень і вміти доводитиїх до керівництва. Але найголовніше – він має бутивпевненим у своїй кваліфікації та у своїх діях. Дляцього необхідно пройти певний трудовий шляхі мати відповідну професійну підготовку. Колилюдина приходить на державну службу, вонапочинає вчитися з нуля, виконує доручення, потімїх виписує. Але одна справа виписати доручення,а інша – знати, що саме за цим стоїть.На мою думку, державні службовці обов'язковоповинні мати відповідну кваліфікаційну підготовку,закінчити Національну академію державногоуправління при Президентові України. Наприклад,у Міністерстві закордонних справ прийняторішення враховувати під час призначення накерівні посади (мається на увазі керівників відділіві вище) диплом Інституту міжнародних відносин чиДипломатичної академії України при МЗС України.Я скажу, що це правильно. Людина, яка йдепрацювати державним службовцем, має знати,що ця професія потребує неймовірних зусиль тавитримки, це майже як служба в армії.– Юрію Васильовичу, я бачу у Вас дипломНаціональної школи державного управлінняу Франції (ENA). Ви там навчалися?– У 2004 році закінчив двотижневі курси затемою «Європа і глобалізація». Нам розповідалиВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007 9

КРАЩІ ДЕРЖАВНІ СЛУЖБОВЦІВ управлінні постійно проходять стажуваннялюди, які, наприклад, навчалися в Дипломатичнійакадемії при Міністерстві закордоннихсправ України. Після стажування вони йдутьпрацювати в інші міністерства, органи виконавчоївлади або комерційні структури.Відрядження працівників органів виконавчоївлади проходять погодження через нашеуправління. Адже важливо не просто бутиприсутнім та брати участь у закордонномувідрядженні, а отримати конкретний досвіді конкретні результати, які потім можна імплементуватив Україні.На мою думку, в Секретаріаті Кабінету МіністрівУкраїни мають працювати люди, які пройшлитрудовий шлях у виробничому колективі,адміністрації, апараті центральних органів.Державні службові, які працюють у Секретаріаті,повинні вміти не тільки працювати, але й розказати,що і як правильно робити.– Юрію Васильовичу, скажіть, будь ласка, чискладно працювати в Секретаріаті КабінетуМіністрів України?– Цікаво і нескладно. Важко може бути в тихпитаннях, що потребують політичного вирішення.Але допомагає загальна атмосфера, щосьогодні панує в Секретаріаті. Тут відчуваєтьсядух однодумців, які знають, що роботу запокладеними на них обов'язками необхідновиконати. Відповідальність та самоорганізованістьу людей дуже висока. Інколи буваютьі «гарячі» моменти, коли необхідно дуже швидковиконати завдання, обсяг якого потребуєв декілька разів більшого часу, ніж відведено, як,наприклад, закони, що стосуються вступуУкраїни до СОТ.Узагалі мені по життю щастить на людей, якімене оточують. Мені було комфортно працюватив МЗС. Коли я прийшов у Секретаріат КабінетуМіністрів України, то й тут також відчувсприятливий мікроклімат для роботи. Відчувається,що кожен спеціаліст автономно веде свійнапрям роботи.Основний інструмент нашої роботи з міністерствами– це доручення. Я прихильник спонукальногодоручення, такого, в якому б відображалосяставлення керівника до проблеми. Такийпідхід не зовсім відповідає нашим нормам, алея думаю, що це скоро прийде.– Яким є кредо Вашого життя?– Я розмірковував над цим питанням. Алескажу відверто: я не маю кредо. Вважаю, щоповинен будувати такі відносини з людьми, щоб,зустрівшись із ними через рік, два, десять, я несоромився підійти до них і не ховав своїх очей,а з радістю з ними вітався. З дитинства в селі язвик, що, коли ти йдеш вулицею, привітайсяз людиною, навіть якщо її не знаєш. Коли я почавпрацювати в Секретаріаті, то з усіма вітався.Тепер вітаються зі мною. Якщо людина потрапиласюди, то вона вже не чужа.Матеріал підготовленоАнтоніною БондаренкоВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007 11

ДІЯЛЬНІСТЬ ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ УКРАЇНИПРО ПІДСУМКИ ДІЯЛЬНОСТІ ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ У 2006 РОЦІТА ОСНОВНІ ПРІОРИТЕТИ РОЗВИТКУСИСТЕМИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ У 2007 РОЦІДОПОВІДЬ НАЧАЛЬНИКА ГОЛОВНОГО УПРАВЛІННЯДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИТИМОФІЯ МОТРЕНКАНА РОЗШИРЕНОМУ ЗАСІДАННІ КОЛЕГІЇ ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ УКРАЇНИм. Київ, 31 травня 2007 рокуНаша мета – створити ефективну системудержавного управління через проведення реформ,які наблизять нас до європейської моделіпобудови адміністративної системи та її основи –державної служби.Основний і єдиний спосіб вирішення більшостіпроблем – прийняття та впровадження новогозакону про державну службу, розробленогона основі європейських підходів. Саме над йогопідготовкою за дорученням Кабінету МіністрівУкраїни, даним ще 26 грудня 2003 року, мипрацюємо протягом трьох останніх років.Законопроект готовий. На жаль, він не прийнятийі минулого року, хоча ми перед собоюставили завдання забезпечити його прийняття.Не прийнятий він у силу цілого ряду суб'єктивнихі об'єктивних – достатньо високого політичногорівня – причин.Наслідки цього очевидні.Відбувається подальше стрімке погіршенняякісного складу корпусу державних службовців,політизація і депрофесіоналізація державноїслужби в цілому. Наведу дані лише за деякими ізцих наслідків.Рис.1. Плинність кадрів на державній службіПлинність кадрів на державній службі залишаєтьсявисокою і складає за підсумками 2006 року15,4 %. Це нижче рівня 2005 року, коли додатковочерез політичні чинники звільнено близько9800 державних службовців, та майже відповідаєрівню плинності 2004 року (рис.1).При цьому більш високий рівень плинностіспостерігається для керівних посад І–ІІІ категорій(рис. 2), максимальна вона – близько 50 % – длядержавних службовців І категорії. Це означає, щополітикам, які змінюються при владі внаслідок виборів,немає кому безпосередньо передавати12ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДІЯЛЬНІСТЬ ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ УКРАЇНИРис.2. Плинність кадрів на державній службі 2006 року за категоріями посадсправи, адже саме вони працюють з державнимислужбовцями цих категорій.Найболючіша проблема та головна причинаплинності кадрів у частині звільнень за власнимбажанням – рівень заробітної плати службовців,який не співвідноситься з рівнем відповідальностіза виконання ними функцій держави.Незважаючи на збільшення частки посадовогоокладу у її структурі, рівень зарплати залишаєтьсядосить низьким: при її середньому рівніу 1620 грн вона відрізняється залежно від органувлади: від 1205 грн (680 грн у головного спеціаліста)в райдержадміністраціях до 6285 грнв апараті Національного банку України. Крімтого, внаслідок прийнятих 2005 року рішень,заробітна плата керівників органів виконавчоївлади у 10–12 разів перевищує заробітну платуспеціалістів.Для порівняння: у Європейському Союзі,США, Канаді та інших країнах – членах Організаціїекономічного співробітництва і розвитку цеспіввідношення не перевищує 7.Не вирішується питання і з підвищеннямпосадових окладів державних службовціввідповідно до постанови Кабінету МіністрівУкраїни № 700 від 12 травня поточного року(рис. 3).До яких наслідків веде такий високий рівеньплинності та неналежний рівень заробітноїплати?• Третина керівного складу центральних тамісцевих органів виконавчої влади – зі стажемроботи на державній службі до 5 років (нарис. 4 ця частина стовпчика виділена червонимкольором). Такого досвіду, очевидно, недостатньодля повноцінного державного топ-менеджера.• 97,5% керівників місцевих державних адміністраціймають досвід роботи менше 3 років.Це досить тривожний сигнал, що може призвестидо зниження ефективності роботи, а інколи– навіть до втрати керованості процесамина доручених таким керівникам ділянках роботи(рис. 5).Проблеми з кадрами помітні ще на етапі їхпризначення. Так, за результатами проведенихобов'язкових спеціальних перевірок (рис. 6)відомостей, що подають кандидати на зайняттяпосад державних службовців І–ІІІ категорій,призначення на які здійснюються ПрезидентомУкраїни та Кабінетом Міністрів України, понад54 % з них подають недостовірні відомості просебе (рис. 7).ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007 13

ДІЯЛЬНІСТЬ ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ УКРАЇНИРис.3. Рівень заробітної плати державних службовцівРис.4. Розподіл державних службовців центральних органів виконавчої влади,які займають керівні посади, за стажем роботи на державній службі14ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДІЯЛЬНІСТЬ ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ УКРАЇНИРис.5. Розподіл державних службовців місцевих державних адміністрацій,які обіймають керівні посади, за стажем роботи на державній службіХочу сказати кілька слів про таку серйознупроблему, як корупція.Дані офіційної статистики подаємо на рис. 8:наприклад, кількість протоколів про корупційнідіяння та протоколів, за якими судом прийнято рішення,2006 року майже не змінилася. Однакпри цьому 2006 року на 91,2 % зменшилась кількістьсудових рішень щодо звільнення з посади чиінших усунень від виконання функцій держави заздійснення корупційних діянь у зв'язку зі змінами,внесеними у березні 2005 року до статей 7 та 8Рис.6. Результати проведених спецперевірокЗакону України «Про боротьбу з корупцією», якимизалишена лише одна форма відповідальності– адміністративна (у вигляді штрафу),дисциплінарна ж – звільнення з посади – вилучена.Отже, до вказаного закону внесені зміни, якіфактично звели нанівець прийняття судами рішень,що є неприпустимим.Взагалі, піднімаючи тему корупції, потрібнозазначити, що існує величезний розрив між тим,як суспільство сприймає та оцінює рівень корупції,і як його відображає офіційна статистика.ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007 15

ДІЯЛЬНІСТЬ ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ УКРАЇНИРис.7. Розподіл кандидатів на зайняття посад державних службовців І-ІІІ категорій,які подали недостовірні відомості про себе за типами інформаціїРис.8. Стан виконання вимог Закону України «Про боротьбу з корупцією»16ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДІЯЛЬНІСТЬ ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ УКРАЇНИТак, 2006 року до адміністративної відповідальностіпритягнуто менше 1 % державнихслужбовців від їх загальної кількості. За результатамиж опитування, проведеного у січні – квітніпоточного року Київським міжнароднимінститутом соціології, індекс сприйняття корупціїв Україні становить 33%. Це означає, що, відповідаючина запитання про те, наскільки поширенакорупція у владних структурах та серед державнихслужбовців України, громадяни дотримуютьсядумки, що корупція характерна длятретини усіх функцій та секторів держави.Найбільш яскравий приклад згаданого розривуміж очікуваннями суспільства і діямидержави щодо подолання корупції на державнійслужбі – показники в Києві.Рис.9. Офіційна статистика та рівень сприйняття корупціїЗа офіційними даними, державні службовці,які працюють у столиці, де зосереджено найбільшіфінансові потоки і ресурси, є найменшкорумпованими в Україні: їх тільки 0,09 % від загальноїкількості державних службовців Києва.Проте індекс сприйняття корупції в Києві найвищийв Україні й сягає 54,4 % (рис. 9).Такий стан державної служби як основидержавного механізму робить останній основнимгальмом структурних реформ в Україні.У Звіті про глобальну конкурентоспроможність,оприлюдненому на Всесвітньому економічномуфорумі в Давосі 26 вересня 2006 року, зафактором «якість державних і громадськихінститутів» найнижчий рейтинг отримала Україна– 104-те місце. За цим показником насобійшли не лише Молдова (101), Вірменія (84),Таджикистан (77) і Азербайджан (72), але навітьтакі країни, як Уганда (100), Шрі-Ланка (82),Ефіопія (83), Нігерія (94) і Камбоджа (95).Причини неприйняття Закону України«Про державну службу» (нова редакція)у 2006 році:• бажання політиків мати не фахівців,а покірних безвідмовних виконавців;• опір частини державних службовців – переважнокерівників середньої та вищої ланки;• відсутність діяльної громадської думки.Втім, ми не настільки наївні люди, аби не розуміти,що у недосконалому державному управлінні,у тому числі непрозорості й корупції, є зацікавлені.Маємо лобістів не лише «за» новийзакон, але й лобістів «проти» нього. Поміж «контрлобістів»є і політики, і навіть бюрократи вищоїланки.ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007 17

ДІЯЛЬНІСТЬ ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ УКРАЇНИЩе одна не менш важлива причина неприйняттянового закону – відсутність діяльної громадськоїдумки з цього приводу. Слабкі суспільніінститути не можуть створити необхідного тискуна політикум. Чи є в нас хоча б кілька об'єднаньгромадян, які б системно вимагали іншої якостіпослуг, які нам надає держава руками державнихслужбовців? Чи є у нас неурядові організації,серйозні дослідницькі центри, які б професійнозаймалися лобіюванням та просуванням адміністративноїреформи? Обмаль! А в будь-якій демократичнійкраїні таких організацій достатньо.Тому, не полишаючи подальшої інформаційнопропагандистськоїроботи, активно продовжуючипросувати проект нового закону, ми зосередилисяна зусиллях, спрямованих на подальшеудосконалення чинних нормативно-правовихактів з питань державної служби та ініціюваннязмін у системі державного управління на існуючійнормативній базі.Головдержслужба разом із своїми партнерамиупродовж останнього року активно працюваланад упровадженням інструментів інституційногорозвитку, як тих, що були розробленіі застосовувалися раніше Європейською Комісієюдо країн-кандидатів на членство у ЄС(SIGMA, Twinning i TAIEX), так й інших, наприклад,удосконалення системи професійногонавчання, групи аналізу політики, створеннясистем управління якістю в органах влади, проведенняфункціонального обстеження тощо.Інструмени інституційного будівництва:• SIGMA;• Twinning;• TAIEX;• групи аналізу політики;• системи управління якістю;• функціональне обстеження органів виконавчоївлади;• план дій нового міністра.У березні 2006 року Головдержслужба Українивперше в країні, що не має статусу кандидата,організувала проведення експертами SIGMA –організації, яка проводить оцінку лише длякраїн-кандидатів – оцінку державного управлінняза шістьма базовими показниками:• планування та координація державноїполітики;• державна служба;• зовнішній аудит;• внутрішній фінансовий контроль;• управління видатками державного бюджету;• управління державними закупівлями.Крім того, ведуться консультації про те, щооцінка за показниками SIGMA здійснюватиметьсяв Україні щорічно.Наведу проблеми української адміністративноїсистеми, відзначені експертами SIGMA:• слабкість конституційної та адміністративноїзаконодавчої бази, брак правової основидля процесу вироблення державної політики таприйняття рішень, відсутність гарантій прозоростіта відкритості державного управління;• правова невизначеність у прийнятті адміністративнихрішень, недостатньо розвинена судовасистема, насамперед адміністративні суди;• невідповідний європейській практиці перелікфункцій прокуратури України, низька інституційнаспроможність омбудсмена;• низький рівень професіоналізму державноїслужби через її політизацію, спричинену нечіткимрозмежуванням політичної та адміністративноїсфер;• відсутність системи повноцінного фінансовогоменеджменту та контролю, заснованих напринципах управлінської відповідальності та механізмахпопереднього поточного та наступногоконтролю, недорозвинутість децентралізованоїсистеми внутрішнього фінансового аудиту;• відсутність середньострокового бюджетногопланування та слабкий зв'язок між бюджетомі напрямами державної політики;• невідповідність змін у системі державнихзакупівель курсу України на членство в ЄвропейськомуСоюзі та Світовій організації торгівлі.Більшість рекомендацій експертів SIGMA зарезультатами оцінки системи державної служби,крім тих, що враховані під час доопрацюванняпроекту Закону України «Про державну службу»(нова редакція), враховано у проекті новоїредакції Програми розвитку державної службина 2005–2010 роки, який Головдержслужбапідготувала до внесення на розгляд КабінетуМіністрів України.Разом з тим, у 2006 році повною мірою забезпечитиупровадження рекомендацій за підсумкамиоцінки державного управління за базовимипоказниками SIGMA не вдалося.Twinning (від англ. twins – «близнюки») – якінструмент адміністративної співпраці між державою– членом ЄС та державою-партнером(Україною) щодо впровадження норм та стандартів,необхідних для адаптації національногозаконодавства до законодавства ЄС – намивикористовується з 2006 року. Проекти Twinningреалізуються через систему державної службив рамках співпраці двох аналогічних органів18ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДІЯЛЬНІСТЬ ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ УКРАЇНИдержавної влади. Участь у них беруть державніслужбовці двох країн.Протягом 1998–2006 років Twinning ставосновним інструментом інституційної розбудовицентральних органів виконавчої влади длякраїн-кандидатів в члени ЄС. За цей періодв країнах-кандидатах реалізовано 1674 проекти,що охоплювали практично всі сектори економікиі сфери державного управління:• сільське господарство – 281;• економіка – 121;• зайнятість та соціальна сфера – 156;• навколишне середовище – 164;• фінанси – 281;• юстиція та внутрішні справи – 367;• інші ключові сфери (статистика, телекомунікаційніпитання, адміністративна реформа,державна допомога, конкурентна політика,захист споживачів, оподаткування, державні закупівлі,внутрішній фінансовий контроль, митнісправи, соціальний захист) –161;• транспорт та енергетика – 75;• регіональний розвиток – 68.Наведу кілька прикладів, що характеризуютьмасштаби застосування інструменту Twinningу наших найближчих сусідів – нових членів ЄСу період їх підготовки до вступу до цієї організації.У Польщі з 1998 до 2004 року реалізовано209 проектів Twinning на загальну суму близькотретини мільярда євро. У Болгарії реалізовано176 проектів Twinning, у Румунії – 228.Загалом понад 80% зовнішньої фінансової допомоги,яку ЄС надавав країнам-кандидатамдля підтримки інституційних реформ, реалізовуваласячерез Twinning.Сфери, в яких розпочинаютьсяабо готуються проекти Twinning в Україні:• енергетика (4 проекти: електроенергетика,газова енергетика, резерв нафти, енергозбереження);• антимонопольна політика;• транспорт (3 проекти – цивільна авіація,дорожня безпека, планування транспортноїінфраструктури);• норми і стандарти (2 проекти);• космічні технології;• державні фінанси (3 проекти);• внутрішні справи;• митний контроль;• юстиція та судочинство (2 проекти);• державне управління (2 проекти);• охорона навколишнього середовища;• соціальна політика;• аграрна політика;• регуляторна та інвестиційна політика(2 проекти);• оборона;• регіональна політика.Зараз на різних етапах реалізації – ідентифікації,підготовки детальних описів проектів,підготовки контрактів, підписання контрактів навиконання проектів тощо – в Україні перебувають27 проектів Twinning, на фінансування якихЄвропейською Комісією передбачається виділити,виходячи з середнього розміру проектів,35–37 млн євро.Перший контракт Twinning для НКРЕ було підписано5 березня 2007 року. Незабаром Twinningстане доступним і на регіональному рівні.Планується, що на кінець 2009 року програмаTwinning в Україні включатиме 45–49 проектів.Наступний інструмент. У 2006 році в межахЄвропейської політики сусідства Україна першоюсеред країн СНД стала бенефіціаром інструментуTAIEX (англ. Technical Assistance andInformation Exchange – інструмент технічної допомогита обміну інформацією). TAIEX являєсобою потужний інструмент малих проектів, щоможуть здійснюватися у трьох основних формах:1) професійна експертиза;2) робочі семінари та конференції;3) навчальні поїздки для державних службовцівУкраїни.Особливість TAIEX у тому, що це інструментєвропейських державних службовців, якийдозволяє їм оперативно комунікувати, обмінюватисьдосвідом та іншою інформацією. Єдинаумова – вільне володіння французькою абоанглійською мовами.Протягом 2005 року Європейська Комісіяорганізувала понад 1 300 заходів TAIEX, у якихвзяли участь майже 42 тис. представників новихкраїн – членів ЄС, країн-кандидатів на членство вЄС та країн Західних Балкан. Незважаючи на те,що Україна розпочала діяльність у зазначенихпроектах тільки у вересні 2006 року, 259 нашихфахівців взяли участь у 10 заходах TAIEX.Таким чином, протягом вересня–грудняминулого року за участю України здійсненопроекти TAIEX у сферах:• цивільної авіації;• ветеринарної медицини;• охорони навколишнього середовища;• внутрішніх справ;• прав інтелектуальної власності;• аграрної політики;• технічного регулювання.На 2007 рік планується, що кількість нашихфахівців, які братимуть участь у заходах TAIEX,збільшиться у 4–5 разів.ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200719

ДІЯЛЬНІСТЬ ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ УКРАЇНИКілька слів про пілотний проект Групи аналізуполітики та тренінги. Протягом 2006 рокуздійснювався пілотний проект із запровадженнягруп аналізу політики в центральних органахвиконавчої влади та секретаріатах Президентаі Кабінету Міністрів України.Мета пілотного проекту Групи аналізу політики– підвищення професійної спроможностідержавних службовців керівної ланки з питаньаналізу політики та демократичних процедурприйняття урядових рішень.Продукти проекту:• публічні документи про державну політикуу форматі зелених і білих книг;• нові вміння державних службовців середньоїі вищої ланки, життєво необхідні в умовахдемократичного урядування;• семінари з питань формування політики –залучення зацікавлених суспільних груп до процесуформування політики.Результати проекту:• мережа осередків державної служби новоїякості – агентів змін;• постійно діючий форум публічної політики;• покращення якості державної політики зарахунок урахування інтересів різних суспільнихгруп, орієнтованості на задоволення суспільнихпотреб та досягнення стандартів ЄС.З метою реалізації проекту у 8 центральнихорганах виконавчої влади, секретаріатах ПрезидентаУкраїни й Кабінету Міністрів Українисформовано групи аналізу політики, які підготувалипублічні документи з державної політики –«зелені» (постановка проблеми) та «білі» (пропозиціїщодо їх вирішення) книги, які і є головнимипродуктами проекту.Органи влади, в яких 2006 року створеногрупи аналізу політики:• Міністерство економіки України;• Міністерство фінансів України;• Міністерство транспорту та зв'язку України;• Державний комітет України з питань технічногорегулювання та споживчої політики;• Антимонопольний комітет України;• Національна комісія регулювання електроенергетикиУкраїни;• Національне космічне агентство України;• Державне агентство України з інвестиційта інновацій;• Секретаріат Президента України;• Секретаріат Кабінету Міністрів України.Враховуючи, що протягом 2006 року Головнеуправління державної служби України отрималопонад 45 запитів від центральних органіввиконавчої влади стосовно їх зацікавленостів участі у проекті, уряд підтримав ініціативуГоловдержслужби щодо подальшого використаннятакого інструменту своїм розпорядженнямвід 7 лютого 2007 року № 32-р.Мережа груп аналізу політики формуватиметьсяпоступово. Цього року ми зможемо працюватитільки з 10 органами.Для попереднього відбору учасників мизвернулися до них з проханням проінформуватипро пріоритети своєї діяльності. Один із головнихкритеріїв відбору органів для створення групаналізу політики – необхідність затвердженнятеми проекту колегією відповідного центральногооргану виконавчої влади.З метою якомога більш швидкого перенесенняв апарати місцевих органів виконавчоївлади та органів місцевого самоврядуваннянових успішних форм роботи з персоналом длявстановлення партнерських відносин та координаціїзусиль Головдержслужбою 2006 року ініційованота укладено чотири угоди про співпрацюз обласними державними адміністраціями таобласними радами Житомирської, Дніпропетровської,Чернівецької та Донецької областей.Головна складова реалізації цих угод – проведеннятренінгів з державними службовцямита посадовими особами місцевого самоврядування.Тематика тренінгів, що проводились2006 року в межах реалізації регіональнихугод Головдержслужби :• організаційно-правова основа діяльностіорганів місцевого самоврядування;• комунальна власність та земельні ресурсигромади, шляхи її ефективного використання;• фінансове забезпечення місцевого самоврядування;• роль територіальної громади у прийняттірішень та інструменти їх подготовки;• практичне використання комп'ютерноїсистеми обліку державних службовців ЄСКД«Кадри»;• застосування державних стандартів в сучасномуділоводстві;• упровадження та забезпечення функціонуваннясистеми управління якістю в апараті таструктурних підрозділах облдержадміністрації.Під час реалізації цих угод у Житомирськійобласті проведено 8 тренінгових занять, у якихвзяли участь 193 посадові особи місцевогосамоврядування, у Дніпропетровській – 10 курсів-тренінгів(понад 300 осіб).Крім того, 2006 року в тренінгах, які проводилисятериторіальними управліннями державної20ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДІЯЛЬНІСТЬ ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ УКРАЇНИслужби Головдержслужби, взяли участь понад22 тис. осіб.Тепер про власне апаратну роботу. Слід зазначити,що за даними наших перевірок та вивченняситуації в центральних та місцевих органахвиконавчої влади рівень апаратної роботи в органахвиконавчої влади залишається низьким.З урахуванням позитивного досвіду роботи застандартом системи управління якістю ISO9001:2000 Головдержслужбою 2006 року булопідготовлено, а Кабінетом Міністрів України (постанова№ 614 від 11 травня 2006 року) – прийняторішення щодо побудови до кінця 2008 рокутаких систем в усіх органах виконавчої влади.Головдержслужбу визначено одним з її співвиконавціву наданні методично-консультативної допомогиорганам виконавчої влади з цих питань.Важливо координувати процес запровадженнясистем управління якістю з іншимисхожими процесами в державному управлінні.Так, з ініціативи ГоловКРУ планується створенняробочої групи з координації виконання програмиіз запровадження систем управління якістюз упровадженням Концепції внутрішнього фінансовогоконтролю, що здійснюється, до речі, задопомогою проекту Twinning.Переваги впровадження системиуправління якістю:• підвищення прозорості діяльності органіввиконавчої влади;• зменшення кількості скарг клієнтів (споживачів)на якість роботи органів виконавчоївлади;• збільшення кількості клієнтів, налаштованихна співпрацю;• підвищення авторитету органів виконавчоївлади;• зменшення неефективного витрачаннячасового ресурсу;• зменшення кількості неякісних документівабо послуг, що вийшли назовні.Очевидною також є необхідність реформуванняапаратів органів влади. За європейськимистандартами, основним інструментом щодоупорядкування структур і функцій апаратіворганів влади є їх функціональне обстеження.Суть його полягає у співставленні функцій держави,закріплених у конституції, законодавствіта положеннях про органи виконавчої влади,з тими, що реально виконуються на практиці.Для здійснення цього процесу в УкраїніГоловдержслужбою розроблено відповіднунормативно-правову базу та організованопроведення упродовж 2006–2007 років функціональногообстеження міністерств, іншихцентральних органів виконавчої влади, щонині триває.До завдань функціонального обстеженняорганів влади належать:• уточнення функцій, визначених у положенні,уникнення дублювання, надмірної функціональноїзавантаженості та посилення керованостівідповідної сфери управління;• забезпечення відповідності наявної структуриоргану покладеним на неї функціям;• побудова системи центральних органіввиконавчої влади на основі розмежування політичнихта адміністративних функцій;• удосконалення положень про центральніоргани виконавчої влади на основі аналізу їхзавдань та функцій у відповідних секторах державногоуправління.В Україні протягом 2006 року здійснено:• пілотне функціональне обстеження Мінтрансзв'язкута Мінекономіки України;• функціональне обстеження ЦОВВ, до повноваженьяких віднесено формування та (або)реалізацію державної політики у сферах наукової,науково-технічної та інноваційної діяльності;• функціональне обстеження державних тареспубліканських органів виконавчої владиАР Крим (нормативний аналіз);• утворення рішенням уряду Координаційноїради з питань проведення функціональногообстеження центральних органів виконавчоївлади (розпорядження Кабінету Міністрів Українивід 16 листопада 2006 року № 570-р);• початок функціонального обстеження міністерств.До кінця цього року планується такожпровести функціональне обстеження місцевихорганів виконавчої влади.Не можна не відмітити певні труднощіу проведенні функціонального обстеження органіввиконавчої влади в Україні, зумовленіздебільшого недостатньою експертною спроможністюдля повномасштабного проведенняфункціонального обстеження.Однією з головних функцій державної службив урядових секретаріатах та апаратах міністерствбільшості демократичних країн світу є забезпеченняадміністрування процесу зміниперсонального складу Кабінету Міністрів Україниабо його окремих членів.Як правило, цей процес детально регламентованийу відповідних документах, які можутьмати різний статус: від нормативних до інструктивно-методичних.Головдержслужбою 2006 року вперше в Українірозроблено і видано практичний посібник«План дій для нового Міністра».ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200721

ДІЯЛЬНІСТЬ ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ УКРАЇНИВ умовах, коли Кабінет Міністрів Україниформується парламентською коаліцією, питанняадміністрування процесу зміни уряду, переданнясправ може поставати особливо гостро.Коли розсилався посібник, ми просили відгукнутисяна цю справу та внести пропозиції щодоуточнення тих питань, до яких необхідно привернутиувагу новопризначених міністрів, керівниківцентральних органів виконавчої влади.Користуючись нагодою, звертаюсь до керівниківапаратів міністерств, інших центральних органіввиконавчої влади повернутись до цього питанняі направити нам відповідні матеріали.«План дій для нового міністра»:як відповісти на 7 основних викликів,з якими стикається кожен новопризначенийкерівник центрального органу виконавчоївлади:• перші кроки міністра після призначення;• детальна оцінка стану справ у сфері управлінняміністерства;• визначення місії, завдань і функцій міністерства;• складання стратегічного плану міністерства;• підвищення ефективності роботи апаратуміністерства та спрямування його діяльності нарезультат;• залучення громадськості до процесу підготовкиурядових рішень;• інформування громадськості – забезпеченняпрозорості, відкритості та гласностів діяльності міністра.Одним із пріоритетних завдань Головдержслужбиє також досягнення однакових стандартівдержавної служби як у центрі, так і в регіонах.У багатьох центральних та місцевих органахвиконавчої влади не затверджуються планироботи, графіки особистого прийому громадянкерівництвом, графіки відпусток працівників, непроводяться апаратні наради або не надаютьсядоручення за їх результатами тощо.Тому одним з основних напрямів роботитериторіальних управлінь державної службипротягом року було надання консультативнометодичноїдопомоги органам виконавчої владита місцевого самоврядування з питань проходженнядержавної служби та служби в органахмісцевого самоврядування.Статистична інформація з цього питання(рис. 10) показує зростання кількості державнихорганів, яким таку допомогу надано. Разомз тим, головний недолік цієї роботи – низький відсотокохоплення консультативно-методичною допомогоюорганів місцевого самоврядування (тільки5%). Надання її органам місцевого самоврядуваннямає стати головним завданням територіальнихуправлінь державної служби на 2007 рік.Підсумовуючи, хочу акцентувати увагу надосягненнях минулого року. Коротко про те, щонам не вдалося зробити і якими будуть наступнікроки.По-перше. Дано успішний старт масштабнимпроектам, які дозволять змінювати якість системиРис. 10. Надання методично-консультативної допомоги територіальними органамиГоловдержслужби22ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДІЯЛЬНІСТЬ ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБИ УКРАЇНИСередньострокові пріоритети подальшогоінституційного розвитку державної служби:• формування кваліфікаційних вимог додержавних службовців центральних та місцевихорганів виконавчої влади на основі змінивимог до змісту їх діяльності;• трансформація змісту діяльності державнихслужбовців відповідно до сучасних умоврозвитку суспільства та стандартів демократичногоурядування;• продовження розвитку системи законодавствапро державну службу в контексті розвиткуадміністративного права;• реформування системи професійногонавчання державних службовців;• пошук, упорядкування, пропаганда тавпровадження в сучасну практику кращихнаціональних адміністративних традицій;• подальша європеїзація державної служби,її практична інтеграція до європейськогоадміністративного простору;• побудова сегменту «Електронного уряду»(E-Government), необхідного для ефективногоуправління персоналом в системі державноїслужби;• підвищення відкритості, прозорості тапідзвітності в діяльності державної служби якзапорука демократичного урядування.державної служби та державного управліннязсередини і – що найважливіше – дозволятьзробити ці зміни та сам процес трансформаціїнезворотними. Це ті проекти, які реально дозволяютьУкраїні долучитися, а з часом стати частиноюєдиного європейського адміністративногопростору:• застосування SIGMA, Twinning, TAIEX;• розвиток мережі груп аналізу політики;• унормування процесу адмініструваннязміни персонального складу Кабінету МіністрівУкраїни;• запровадження систем управління якістю;• функціональний аналіз.По-друге. Ми реально змінили ситуацію щодозабезпечення (на етапах відбору і призначенняна вищі посади державної служби) ефективнихзапобіжників надання кандидатами недостовірноїінформації про себе. Разом з іншими вжитимизаходами – насамперед у забезпеченнінастання юридичної відповідальності за наслідкивчинення корупційного діяння – це суттєвийкрок у запобіганні проявам корупції на державнійслужбі.По-третє. Ми зуміли зробити питання реформуваннядержавної служби таким, що стоїть напорядку денному у суспільства. Індикатори цього– публічна дискусія на шпальтах провіднихЗМІ щодо реформування державної служби,формування пулу журналістів, які професійнопишуть на цю тему.Головною нашою невдачею і питанням номеродин для докладання наших наступних зусильє неприйняття у 2006 році нового закону продержавну службу. Це питання назріло, і йоговирішення є життєво необхідним для нормальногофункціонування механізму держави насучасному етапі державотворення.Виходячи з цього, ми і формуємо середньостроковіпріоритети подальшого розвитку системидержавної служби, а отже, і нашої діяльності.Виділю найголовніші:1. Зміна вимог до змісту діяльностідержавних службовців та встановлення нових їїстандартів відповідно до сучасних умов розвиткусуспільства та засад демократичногоурядування. Очевидно, це вимагатиме і докорінноїреформи системи професійного навчаннядержавних службовців.2. Пошук, упорядкування, пропаганда тавпровадження в сучасну практику кращихнаціональних адміністративних традицій і одночаснеподальше «зрощування» системи державноїслужби України з європейським адміністративнимпростором.3. Деперсоналізація, об'єктивізація та максимальнеопрозорення усіх процедурних питаньпроходження державної служби через переведеннябільшості процесів у електронну форму.При цьому «надзавданням», безумовно, є забезпеченняприйняття нового закону продержавну службу, який надасть правовому полюоснову і політичний поштовх для системноїреформи державної служби в Україні, інституційнийфундамент для якої ми створили заостанні три роки.ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007 23

ДО СТАНДАРТІВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУСУЧАСНИЙ ДОСВІД ОРГАНІЗАЦІЇДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХТИМОФІЙ МОТРЕНКО,доктор філософських наук, професор,Начальник Головного управліннядержавної служби УкраїниВиступ у СекретаріатіКабінету Міністрів України22 червня 2007 рокуШановні колеги!Темою мого виступу є «Сучасний досвід організаціїдержавної служби в зарубіжних країнах».Я хотів би розглянути цю тему в історичномуконтексті й розповісти, якою має стати державнаслужба в Україні, якщо ми, спираючись науспішний досвід європейських країн і враховуючинаші давні національні традиції публічноїадміністрації, докладемо спільних зусиль для їїрозвитку.Сьогодні я буду говорити переважно проєвропейський досвід функціонування державноїслужби. І перш за все хочу зазначити, що якогосьпевного стандарту, притаманного всім європейськимкраїнам, не існує. Справа в тому, щов самому Європейському Союзі серед країнчленівіснують різноманітні варіанти організаціїдержавної служби. Це залежить від історії розвиткупублічної адміністрації кожної з країн,адміністративної культури, традицій тощо.У aсquis communautaire (сукупності законодавстваЄС, накопиченого на теперішній час)немає норм щодо влаштування систем державногоуправління та державної служби, протеє загальновизнані принципи, на яких ґрунтуєтьсядіяльність державних служб усіх країн –членів ЄС. Спочатку ці принципи були визнанінаціональними судами країн, а потім СудомЄвропейського Союзу. Зараз принципи діяльностіорганів державної служби відображенів законодавстві всіх країн – членів ЄС, середних: верховенство права, чіткість і однозначністьзаконодавства, відкритість і прозорість,підзвітність і відповідальність, ефективність,організаційна спроможність і залучення громадяндо процесів прийняття рішень.Єдині принципи державного управління длякраїн – членів ЄС створили підвалини для формуванняєвропейського адміністративного простору,в якому принципи адміністративного праваоб'єднані в набір критеріїв, обов'язкових длявикористання всіма країнами – членами ЄС, визначенихзаконом і запроваджуваних через системуорганізаційних заходів, процедур та механізмівзвітності. Водночас ці принципи та стандартине обмежують функціональних можливостейдержавних органів і передбачають гнучкістьщодо організації державної служби. Конкретнамодель функціонування державної служби залежитьвід політичної волі уряду країни.Можна навести кілька складових, притаманнихдержавній службі в будь-якій демократичній країні:1) наявність нормативно-правової бази;2) високий професіоналізм виконавців;3) бажання або звичка цих виконавців дотримуватисянормативної бази;4) наявність відповідної системи контролю тастимулювання державних службовців, які підтримуютьцю звичку.24ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДО СТАНДАРТІВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУПроте існують і певні вимоги щодо необхідностіврегулювання структури державної службита її компонентів, таких як:• сфери застосування принципів і норм приватногой публічного права;• порядок регулювання законодавства продержавну службу;• структура і моделі державної служби;• система призначення державних службовців;• оплата праці;• права та обов'язки;• відповідальність державних службовців.Дозвольте у своєму виступі зосередитисясаме на описі цих компонентів систем державноїслужби.1. Законодавство про державну службуОдним із ключових принципів європейськогоадміністративного простору є розмежуваннянорм публічного і приватного права, принципівта сфер їх застосування.Під публічним правом розуміємо підсистемуправа, що регулює державні, міждержавні тасуспільні відносини, тоді як приватне право –підсистема права, що регулює майново-вартіснівідносини й особисті немайнові відносини, яківиникають із приводу духовних благ і пов'язаніз особистістю їх учасників. До публічного праваналежать: конституційне, адміністративне, кримінальне,фінансове (включає бюджетне й податкове),адміністративно-процесуальне; кримінально-процесуальне,міжнародне публічне,міжнародне гуманітарне право та ін. До приватногоправа належать: цивільне, сімейне, авторське,житлове, трудове, цивільне процесуальне,міжнародне приватне та ін.Приватне право, за своєю природою, не можезастосовуватися до сфери державної служби,зважаючи на особливості відносин між державнимислужбовцями та їх роботодавцем – державою.Насамперед, так би мовити, «власником»держави є громадяни, суспільство в цілому, якезацікавлене не в отриманні прибутку (що є, певнаріч, основним питанням для приватних компаній),а в легітимності державної влади, забезпеченнінею прав людини, рівності, справедливості,стабільності в державі тощо. У цій ситуації коженгромадянин виступає як рівна державі сторона,оскільки він представляє «власника».Уряд виконує роль своєрідного адміністраторай зобов'язаний забезпечити для населенняті блага, що передбачені конституцією й суспільнимиінтересами. Державні службовці є найнятимидержавою працівниками для реалізаціївідповідних функцій щодо захисту прав і свободгромадян, відстоювання національних інтересівта сприяння сталому суспільному розвиткові.Таким чином, вони добровільно беруть на себеобмеження своїх громадянських прав (аналогічновійськовим, міліції).Саме через те, що державні службовці – це непросто працівники державного сектору, а вонивідіграють важливу конституційну роль, відносиниміж державними службовцями й державоюмають регулюватися законом, а не особистимипереговорами чи індивідуальними контрактами.Існує декілька критеріїв, які відрізняють державнихслужбовців від працівників державногосектору. Державні службовці повинні відповідативимогам дещо іншим, ніж загальні вимоги, установленітрудовим законодавством.Законодавство про державну службу маєзакріпити базові принципи. Перш за все –конституційність – відповідність функціонуваннядержавної служби цінностям та принципам, щозакріплені в конституції й визначають легітимністьдіяльності державної служби. Законодавствовизначає державну службу як інститутдержави, який використовує державну владу,розпоряджається державними коштами, надаєпослуги і створює адміністративний простір длявзаємодії між державою та суспільством. Щобзабезпечити законність і передбачуваність дійдержавних службовців, законодавство про державнуслужбу чітко визначає обов'язки, підзвітністьі дисциплінарну відповідальність державнихслужбовців.Одним з головних завдань закону продержавну службу є забезпечення професіоналізмудержавних службовців у всіх гілках владий на всіх рівнях. Цей принцип вказує на професійніфункції та вимагає професійної кваліфікаціїкожного державного службовця. Для цього в законімають бути визначені принципи відборуі прийняття на державну службу, просування послужбі, а також можливості для відзначеннякваліфікованих працівників.Професіоналізм безпосередньо пов'язаний іззахистом державних службовців від політичногочи будь-якого іншого впливу й вимагає обмеженняучасті державних службовців у політичнійдіяльності. Ключовою є вимога чіткого поділуміж політичними й адміністративними посадами,адже ці дві групи мають різні джерелалегітимності, які не можна змішувати.Діяльність держслужби передбачає відповідальністьїї працівників. Велике значення маєврегулювання конфлікту інтересів на державнійВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007 25

ДО СТАНДАРТІВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУслужбі, який може виникати у випадках причетностідержавних службовців до прибутковоїдіяльності й призвести до корупції.Важливо, що наявність окремого закону продержавну службу не означає створення кращихчи привілейованих робочих умов для державнихслужбовців: права, які надаються державнимслужбовцям, мають співвідноситися з обов'язками,покладеними на них.Розмежування публічного і приватного правадля регулювання відносин у державному секторіє поширеною практикою в ЄС. У деяких країнах,наприклад у Бельгії, Франції, Нідерландах, Португалії,Іспанії, більшість працівників державногосектору мають статус державного службовця,і їхня діяльність регулюється законом про державнуслужбу та іншими нормативними актами,а не загальним трудовим законодавством.У Німеччині лише частина постійних урядовихпрацівників мають статус державного службовця:вони складають близько 40 % працівниківдержавного сектору. Державні службовці керуютьсявиключно законодавством про державнуслужбу, тоді як на інших працівників державногосектору поширюється дія трудового законодавства.Отже, у європейських країнах не трудовезаконодавство та приватне право, а самезакон про державну службу регулює її діяльністьі визначає основні принципи державної служби.Історія української державної служби свідчитьпро поступову еволюцію та виокремленнядержавної служби як особливого виду публічноїслужби. Так, якщо за княжих часів (X–XIII століття)державні (публічні) повноваження посадовцівкняжого двору та їхні функції приватнихслужників князя були нероздільними, то за часівВеликого князівства Литовського (XIV–XVI століття)державна служба набула ознак публічноїслужби. Уже тоді проявилася одна з фундаментальнихзасад сучасної державної служби –несумісності з іншою оплачуваною діяльністю.Про це йдеться у 22 артикулі першого розділуЛитовського статуту 1588 року. В Центральномудержавному історичному архіві Українизбереглися листи Великих князів Литовських, уяких вони звільняють осіб, що перебувають наземській службі, від будь-якої іншої служби абонадають їм гарантії та преференції за службу.2. Структура і моделі державної служби2.1. Сфера регулювання законодавства продержавну службуМежа сфери державної служби повинна збігатисяз межею, що розділяє публічне та приватнеправо. У європейських країнах немає єдиногопідходу до визначення сфери державноїслужби, яка залежно від національних адміністративнихтрадицій може бути як максимальноширокою, так і обмеженою вичерпним перелікомкритеріїв. Так, у Франції та Німеччинісфера державної служби досить широка й охоплюєне лише органи державного управління, алей інші установи, що фінансуються з державногобюджету. Зокрема, адміністративний персоналдержавних або муніципальних медичних та освітніхзакладів, а також викладачі університетівналежать до державних службовців.Водночас дедалі більшого поширення набуваєтенденція вузького визначення державноїслужби. Це пов'язано з підвищенням вимогсуспільства до професіоналізму державнихслужбовців паралельно з необхідністю скороченнявитрат з державного бюджету. Так, у ВеликійБританії переважна кількість державнихфункцій передана приватному сектору – так званимкванго (Quango – Quasi Non-governmentalOrganizations) – квазіурядовим, або неурядовим,організаціям чи корпораціям, що співпрацюютьз міністерствами на основі договорів.При цьому державна служба як така (зі збереженнямєдиної тарифної сітки, привілеїв, пенсійногозабезпечення тощо) існує лише в апаратіміністерств, а у кванго робота здійснюється законтрактом.Країни, які нещодавно вступили до ЄС, як правило,визначають вузьку сферу державної служби.Так, законодавством про державну службуЛатвії встановлено перелік критеріїв віднесенняпосад до державної служби. У цій країні державнимслужбовцем вважається особа, якав органі, підпорядкованому урядові:1) готує пропозиції щодо формування політикив певній галузі;2) розробляє проекти нормативно-правовихактів;3) координує певну сферу державного управління;4) організовує введення нормативно-правовихактів (готує адміністративні акти).Досвід ЄС свідчить, що при визначенні сферидержавної служби необхідно враховувати трикритерії:• вертикальні межі – які розділяють політичніта адміністративні посади («верхня межа») і державнихслужбовців та працівників державного(публічного) сектору («нижня межа»);• горизонтальні межі – визначають, на якіінститути й органи поширюється дія закону26ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДО СТАНДАРТІВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУпро державну службу, а які мають специфічнийстатус чи регулюються трудовим законодавством;• матеріальні межі – установлюють, які аспектидержавної служби можуть регулюватися (чивже регулюються) іншими законами, скажімо,питання пенсії, тривалості роботи, свят (наприклад,до державних службовців може застосовуватисязагальне пенсійне законодавство).Таким чином, залежно від сфери регулюваннязаконодавства про державну службу чисельністьдержавних службовців може бути різною.Показником, за яким вона вимірюється, прийнятакількість цивільних державних службовцівна 1000 населення. У Великій Британії цейпоказник сягає 76, у Франції – 87, у США – 67,у Німеччині – 59, в Японії – 36. В Україні вінстановить лише 5,5.2.2. Моделі державної службиНа підставі класифікації видів державноїслужби можна виділити декілька основнихмоделей державної служби, що існують сьогоднів зарубіжних країнах:• централізована закрита модель в умовахунітарної держави (французька модель);• відносно децентралізована закрита модельв умовах федералізму (німецька модель);• відносно децентралізована відкрита модельв умовах унітарної держави (британськамодель);• децентралізована відкрита модель в умовахфедералізму (модель США).Для французької (наполеонівської) моделідержавної служби характерна глибоко укоріненабюрократична система, що бере початок щез часів абсолютизму, від яких традиція сильногоцентрального уряду дійшла до ХVII століття –часів Ришельє, потім – правління Людовика ХІV.Революція, як зазначав А. де Токвіль, дала новийпоштовх розвиткові централізму. Наполеондовів цю тенденцію до абсолютизму. Місцевеврядування було підпорядковано міністрам. Щев період його консульства країна була поділенана департаменти, які очолювалися призначенимиіз центру префектами, а на чолі комунальнихокругів ставали супрефекти.Таким чином, національна традиція Франціїзаклала такі основні характеристики французькоїмоделі державної служби:1) ієрархічна організація системи державноїслужби з чіткою нормативно встановленою компетенцієюкожного рівня адміністрації й жорсткимипринципами посадової субординації;2) дуже високий рівень централізації державноїслужби, незначна увага до місцевихумов, проблем та ініціатив; жорсткий контрольза місцевою бюрократією із центру;3) здійснення значної частини внутрішньоорганізаційноїдіяльності на основі формальнихнормативно закріплених процедур;4) конкурсна система відбору кадрів длядержавної служби;5) дуже висока елітарність державної служби,яка за конкурсної системи відбору підтримуєтьсязавдяки «освітній монополії» декількохнавчальних закладів на підготовку державнихслужбовців;6) розвинена система гарантій правової тасоціальної захищеності службовця; дуже ускладненапроцедура звільнення державних службовців;7) залежність кар'єрного зростання й окладудержавного службовця від стажу служби, а такожвід посади, яку він обіймає.Слід зазначити, що поступове зниженнярівня підготовки чиновників, збільшення їхчисельності, істотне відставання зростанняокладу державних службовців від заробітноїплати осіб, зайнятих у приватному секторі,призвели до певного падіння престижу державноїслужби. З 1991 року пріоритетом у реформідержавної служби Франції стало нормативнезакріплення норм професійної етики державнихслужбовців і створення установ, що контролюютьдотримання цих норм.Як і французька, німецька модель державноїслужби визначається історичними традиціями.Зокрема, необхідність об'єднання німецькихземель, яка постала перед канцлером Отто Бісмаркому другій половині ХІХ століття, у томучислі шляхом проведення реформи державногоуправління, перетворила прусську бюрократіюв міцний фундамент об'єднаної держави.Основні характеристики німецької моделідержавної служби:1) висока роль політичних призначень у системідержавної служби, особливо у процесі виробленнястратегічних управлінських рішень;2) чітка організація системи державноїслужби з нормативно встановленою компетенцієюкожного рівня управління (аж до розділеннякомпетенції щодо ухвалення й виконаннярішень) і встановленими принципами посадовоїсубординації;3) здійснення всієї внутрішньої організаційноїдіяльності на основі формальних нормативнозакріплених процедур;ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007 27

ДО СТАНДАРТІВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ4) складна багатоступенева система відборукадрів для державної служби з випускників вищихнавчальних закладів з найкращою успішністю;5) високий соціальний статус державногослужбовця, значення репутації, чітко закріпленінорми професійної етики; існування інститутупочесного чиновника;6) система гарантій правової та соціальноїзахищеності службовця, принцип «довічногопризначення»;7) залежність кар'єрного зростання, заробітноїплати й пільг від посади і стажу служби;8) переважання на державній службі фахівцівз юридичною освітою.Загалом системи державної служби у Франціїта Німеччині відрізняються високою ефективністюта престижністю, а також повагою середнаселення.Основні характеристики британської моделідержавної служби закладені ще в середні віки.Проте до другої половини XIX століття в країні неіснувало інституту постійної професійної цивільноїслужби, а також системи іспитів або конкурсів.Королева Вікторія (королева ВеликоїБританії з 1837 до 1901 року) провела реформудержавного управління, створивши професіональнудержавну службу. Реформа запроваджуваласяпівтора десятиріччя і торкнулася всіхколоній Сполученого Королівства. Серед основнихнововведень були: відміна системи патронажу,яку замінено відкритими конкурснимиіспитами, що проводилися під наглядом центральноїекзаменаційної комісії; поділ усіх посаддержавних службовців на два види – адміністративній технічні. Заміщення вакансій мало відбуватисядержавними службовцями на основі їхдостоїнств, а не стажу, перевага надаваласягуманітарній, а не спеціальній освіті.З 1979 року, коли Прем'єр-міністром ВеликоїБританії стала Маргарет Тетчер, у країніпочалася адміністративна реформа зі скороченнявитрат міністерств і відомств, у тому числій за рахунок звільнення частини державнихслужбовців. У 1988 році була сформульованапрограма «Наступні кроки», згідно з якою всіурядові органи розділені на центри формуванняполітики та виконавчі агенції. Останні перетворенів квазіурядові організації або навіть корпорації– кванго. Як вже зазначалося, квангопрацюють із центрами формування політики наоснові договорів (вибір кванго здійснюється, якправило, на конкурсній основі для пошуку найкращоїорганізації з виконання рішень). Державнаслужба як така (зі збереженням єдиної тарифноїсітки, привілеїв, пенсійного забезпеченнятощо) залишилася тільки для центрів формуванняполітики, а у кванго поширилася службаза контрактом.Ця реформа, з одного боку, дала змогу скоротитичисельність державних службовців, обсягїхніх пільг та привілеїв, підвищити ефективністьадміністрації, а з іншого – підірвала престижі привабливість державної служби, а заробітнаплата у кванго все одно залишилася істотноменшою, ніж у приватному секторі. Тому, незважаючина те, що реформа Маргарет Тетчер визнанав цілому вдалою й після того використана вНідерландах і Новій Зеландії, існують доситьсерйозні сумніви щодо позитивного впливу цієїреформи на якість державних послуг, що надаютьсягромадянам.Особливістю моделі державної служби, щосклалася у США, є те, що бюрократія в цій країні,на відміну від європейських, виникла пізніше задемократію. Вона поступово і з великими труднощамиприживалася в суспільстві. Принципсамоуправління «вільних людей на вільній землі»ліг в основу того укладу, що називають «великимамериканським експериментом». За першихамериканських президентів апарату не існувало.Відомо, наприклад, що Джордж Вашингтонвикористовував глав нечисленних департаментівдля диктування їм своїх розпоряджень,адже інших службовців у нього не було. Протез розвитком держави кількість державнихслужбовців зростала: з 1816 до 1861 року воназбільшилася більш як у сім разів – з 5 до 37 тис.,при цьому 86 % зростання припало на Федеральнупоштову службу. Однак з 1829 року президентЕндрю Джексон упровадив систему«виграш – переможцеві», що означало роздачупосад представникам партії, яка перемогла навиборах. З часом американська державна службазазнала великого впливу вікторіанських реформВеликої Британії.Отже, історичні передумови заклали такі основніхарактеристики сучасної моделі державноїслужби у США:1) орієнтація на «клієнта», певні вищі інтересидержави, а не громадянина;2) «маркетизація» взаємовідносин між громадяниномі апаратом управління, що сприяє підвищеннюефективності роботи чиновників, адже громадянинперетворився з прохача на замовника;3) велика кількість посад, на які набираютьсяпрацівники на умовах відкритого конкурсу;існування загального списку вакансій, відкритиху державній службі, який публікується кожних28ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДО СТАНДАРТІВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУдва тижні Офісом з управління персоналом, щодопомагає професіоналізації державної служби;4) тенденції повороту державної служби донового менеджменту, тобто наближення формі методів діяльності адміністрації до ринковихпринципів і механізмів, до дерегуляції та приватизації;5) високий статус державного службовця, щовизначається системою матеріальних стимулів.3. Відбір та призначення державних службовців3.1. Загальні принципи вступуПроцедури вступу на державну службу в країнахЄвропейського Союзу ґрунтуються на двохпринципах, що, як правило, прямо передбаченіконституцією. Це:1) рівний доступ кожного громадянина додержавної служби – будь-який громадянин маєправо вступу на державну службу, якщо він (чивона) відповідає загальним вимогам, установленимзаконом, і специфічним правилам, щонеобхідні для виконання конкретних посадовихобов'язків;2) відбір найбільш кваліфікованих осіб наконкретні посади державної служби.Загалом обидва принципи більшою чи меншоюмірою реалізуються в усіх країнах – членахЄС, хоча в деяких з них спостерігається домінантністьодного. Так, у країнах, що зазналивпливу французької моделі державної служби(Іспанія, Португалія, Італія), переважає принципрівного доступу. Водночас у країнах з відкритоюсистемою державної служби, таких як Нідерландичи країни Скандинавії, більше значеннямає принцип відбору найкращих кандидатів навідповідні посади державної служби.3.2. Розмежування політичних та адміністративнихпосадПринцип поділу політичних та адміністративнихпосад є ключовим для систем державноїслужби всіх без винятку розвинених країн.Наприклад, вищими адміністративними посадамиу міністерствах та уряді є:• постійні секретарі – у Великій Британії,Ірландії, Ісландії;• генеральні секретарі – у Франції;• державні секретарі – у Нідерландах, Швеції,Латвії, Литві, Естонії, Угорщині;• генеральні директори – у Польщі.Усі вони, незалежно від того, хто їх призначаєна посади, відбираються відповідно до законодавствапро державну службу шляхом відкритогоконкурсу, який звичайно проводить спеціальнаурядова комісія, державний секретаруряду або центральний орган виконавчої владиз питань державної служби. Вищі державніслужбовці не можуть бути звільнені з посаду зв'язку зі зміною персонального складу уряду.Саме вони здійснюють управління персоналомв органах державної влади й відповідають запризначення, звільнення, просування по службідержавних службовців, дисциплінарне провадженнятощо.Чим відрізняються політичні діячі від державних службовців?За способом призначення:• політики (члени уряду та їхні заступники) призначаються через довіру народу без урахуваннякритеріїв професійності, залежно від того, яка політична сила перемогла на виборах і (або) сформувалаправлячу коаліцію та формує Кабінет Міністрів;• державні службовці призначаються виключно на основі критеріїв професійності через відкритийконкурс.За природою та змістом відповідальності:• політики несуть відповідальність перед парламентом, своїми партіями й народом (виборцями) зареалізацію партійних програм і передвиборчих обіцянок;• державні службовці несуть відповідальність перед законом за об'єктивне, чесне й неупередженеобслуговування кожної людини в частині реалізації гарантованих їй державою прав, і зокрема політиківу системі виконавчої влади (членів уряду) в частині якісної експертизи у сфері формування державноїполітики та якісного менеджменту державних програм.За способом звільнення:• політики можуть бути звільнені без будь-яких обґрунтувань (для цього достатньо, наприклад,узгодженого бажання керівників фракцій, що формують коаліцію);• державні службовці можуть бути звільнені виключно на підставах, визначених законом продержавну службу.ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007 29

ДО СТАНДАРТІВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУЗагальноєвропейський підхід до розмежуванняполітичних та адміністративних посад зумовленийяк історичними традиціями, так і адміністративноюкультурою. Україна також має давнюпублічно-адміністративну традицію, основні рисиякої часто перегукуються із західноєвропейською.Наприклад, ще в Галицько-Волинському князівствіз'явилася посада печатника, відповіднадо західноєвропейської посади канцлера, якийорганізовував підготовку княжих актів, посвідчувавта зберігав їх. (Дотепер в умовах демократичногоурядування підготовка й оформленняурядових рішень є однією з основних функційпублічної служби.) Пізніше цей вищий адміністративнийпост існував у Великому князівствіЛитовському як посада канцлера, за козацькихчасів – як посада військового писаря, у різні періодиукраїнської державності ХХ–ХХІ століть –як посада генерального писаря, державного писаряі державного секретаря.Слід зазначити, що більшість писарів залишалисяна своїх посадах багато років незмінно.Відомо, що за 41 рік (з 1734 до 1775 року)у Війську Запорізькому на цій посаді змінилосялише чотири особи. Одним з таких був відомийсвого часу Іван Глоба – військовий писар заостаннього кошового отамана Запорізької СічіПетра Калнишевського. Для порівняння: у Франціїна посаді генерального секретаря урядупротягом останніх 60 років змінилося сім осіб.3.3. Політичні призначенняЯк зазначав Макс Вебер у роботі «Політика якпокликання і професія» 1919 року, справоючесті службовця є сумлінне виконання наказу,за відання якого відповідає вище керівництво,навіть якщо воно й уперто прямує хибним шляхом.При цьому службовець має виконуватинаказ так, наче він відповідає його власнимпереконанням. І навпаки, справою честі політичногокерівника, який вирішує долі держави,є його виключно особиста відповідальність заусе, що він робить, – відповідальність, якої вінне може зректися, як і перекласти на когосьіншого.Нині в більшості країн Організації економічногоспівробітництва та розвитку керівникам органіввиконавчої влади законодавчо надано правопризначати на частину посад державної службипоза конкурсом осіб, які на їхню думку відповідаютьустановленим особливим вимогам докандидатів на ці посади. Така практика, з одногобоку, дає можливість уникнути протиріч міждержавними службовцями та їхніми керівниками,а з іншого – покладає особисту відповідальністьна керівників за добір працівників на державнуслужбу.Наприклад, у Нідерландах і Данії питанняпризначення на вакантні посади вирішує керівникоргану виконавчої влади, хоча такі рішенняне є довільними, а обмежуються певними вимогами,закріпленими в законодавстві.У Бельгії законом про державну службу від1937 року урядові дозволено набирати видатнихосіб без попереднього відбору й конкурсу.На практиці це позначилося на відборікандидатів на основі політичних міркувань,особливо на вищі посади. Після низки скандалівухвалено кілька обмежень для застосуваннятакої практики.Схожі винятки існують й у Великій Британії, деПрем'єр-міністр може безпосередньо призначитиособу державним службовцем безбудь-якого втручання Комісії з державноїслужби.Незважаючи на те, що вступ на державнуслужбу у Франції можливий лише за конкурсом,існує невелика кількість посад (не більше 500з 5 млн державних службовців), на які відбуваєтьсяполітичне призначення, тобто за рішеннямуряду. Так звані дискреційні посади поділяютьсяна дві групи. До першої групи належатьдиректори та генеральні секретарі центральнихадміністрацій, префекти, посли та ректоривузів. Призначення на ці посади державноїслужби здійснює Рада Міністрів за поданнямвідповідних міністерств і за погодженням Президентата Прем'єр-міністра Французької Республіки.Інша група посад – це службовці політичнихкабінетів міністерств, або радники.Щороку кількість працівників політичного кабінетукожного міністерства затверджуєтьсярозпорядженням Прем'єр-міністра. На час роботина дискреційних посадах державні службовці«відкріплюються» з попередньої посади,а з особами, що не є державними службовцями,укладаються контракти на визначенийтермін.Найбільш детальне регулювання політичнихпризначень існує у США. Законодавство продержавну службу визначає, що особи, які обіймаютьполітичні посади в системі державноїслужби – політики – виконують керівну рольу розробленні державної політики в уряді.Призначення на політичні посади відбуваєтьсябез конкурсу. Відсутність конкурсу компенсуєтьсяможливістю звільнення в будь-який час30ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДО СТАНДАРТІВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУбез права на оскарження. Загальну кількістьпосад, на які здійснюються політичні призначення,контролює Офіс з управління персоналом(державної служби).Слід зазначити, що у США на політиків покладенотакі функції: розроблення державноїполітики; взаємодія з громадськістю; координаціядій з парламентом; представлення законопроектів;управління програмами; нагляд завпровадженням політики.Водночас до їхніх функцій не належать:забезпечення надання послуг, управління податками,державні закупівлі, аудит, управліннядержавними ресурсами.3.4. Призначення вищих державних службовцівУ більшості країн Євросоюзу існують спеціальніпроцедури призначення державних службовціввищого корпусу.У Франції на ці посади призначаються кандидатиз Національної школи державної служби(Ecole Nationale dAdministartion – ENA), що передбачаєпроходження конкурсу на вступ до школий конкурсу на заміщення вакантних посад.У Нідерландах, де наприкінці 1990-х років запровадженоінститут вищого корпусу державноїслужби, установлена процедура обрання посадовцівна вищі державні посади за принципомнабирання персоналу в бізнес-структурах (безекзаменів, шляхом оголошення вакансії в засобахмасової інформації, відбору резюме кандидатів,інтерв'ю з комітетом у справах набору чи групоюекспертів тощо). Кожна людина, яка відповідаєвимогам, може брати участь у конкурсі.У Великій Британії постійні секретарі, їхнізаступники, а також службовці 1–5-ї категорійвідбираються з державних службовців, хоча останнімчасом державні службовці 1–3-ї категорійобираються за допомогою зовнішнього конкурсу,в основному – через стажування в органах владита за схемою складного конкурсного відбору, щопередбачає оцінювання аплікаційних форм і проходженнядосить складних кваліфікаційних тестів.Успішні кандидати проходять додаткову серіютестів, екзаменів та інтерв'ю в Раді з відборудержавних службовців (Civil Service SelectionBoard), яка рекомендує відібраних кандидатівВищій раді з відбору державних службовців (FinalSelection Board), в якій, у свою чергу, такожпроводиться співбесіда. До того ж у ВеликійБританії декілька років тому запроваджено такзваний швидкий потік для призначеннядержавних службовців. Ця процедура стосуєтьсяприскореного просування молодих державнихслужбовців, які попередньо проходять черезспеціальні тренінги та стажування.4. Відповідальність державних службовців4.1. Дисциплінарна відповідальністьЗапровадження механізмів дисциплінарноївідповідальності в адміністрації посилює внутрішнюдисципліну і відповідальність за порушеннята низьку якість роботи. На відміну відприватного сектору, державні службовці маютьчимало особливих зобов'язань, які, наприклад,стосуються захисту державного інтересу та праві свобод громадян, вірності конституційному таправовому порядку держави, врегулювання конфліктуінтересів, політичного нейтралітету, персональноїчесності й справедливості у відносинахз громадськістю, керівництвом, колегами. Тождисциплінарна відповідальність для державнихслужбовців є суворішою, а процедури більшформальними, ніж у приватному секторі.Крім загальних правових дисциплінарнихнорм для державних службовців можуть бутизапроваджені особливі дисциплінарні умови длявідповідних груп державних службовців, якімають спеціальний статус (пов'язані з особливостямиїх функціонування та відповідальності).Наприклад, багато додаткових умов існує длярегулювання дисципліни в поліції, війську тасудах. У певних випадках політично чутливіслужби, такі як розвідка, також мають спеціальнідисциплінарні норми. Наприклад, у СШАфедеральні агентства розвідки, досліджень чинаціональної безпеки звільнені від загальноурядовихвимог і можуть розвивати та реалізовуватибільш гнучкі дисциплінарні процедури.Так чи інакше, існує загальне правило, в якомуговориться про те, що чим більше державніслужбовці можуть впливати на фундаментальніправа і свободи людини й громадянина та національніінтереси, тим вищими мають бути стандартиїхньої поведінки й жорсткішими санкції запорушення.4.2. Кодекси поведінкиДисциплінарна відповідальність державнихслужбовців безпосередньо пов'язана із забезпеченняметичної, лояльної, доброчесної, неупередженоїта політично нейтральної поведінкидержавних службовців і запобіганнямкорупції.У законах про державну службу, як правило,закріплені базові норми поведінки державнихВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007 31

ДО СТАНДАРТІВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУслужбовців країн ЄС, які захищені статутнимдисциплінарним правом. Крім цього, у країнахЄС все більше поширюється визначення етичнихнорм та вимог в окремому документі –Кодексі поведінки (етики) державного службовця.Вперше Кодекс етики державних службовцівбув прийнятий 1958 року в США, а пізнішеу Великій Британії розроблений і прийнятийМоральний кодекс.У кожній країні він різний за обсягом і змістом,але в більшості випадків він містить інформаціющодо поведінки та обов'язків державного службовцяна робочому місці, його ставлення докерівництва й громадськості. Основна увагаприділяється таким принципам, як відповідальністьза прийняті рішення, чесне застосуванняправових положень, виконання своїхобов'язків в інтересах суспільства, неупередженість,ввічливість. Поняття етики державноїслужби не обмежується визначенням прав таобов'язків державних службовців. Воно охоплюєнабагато ширше коло норм та правил, щовпливають на відносини між державними службовцямита приватним сектором, умови переходуз приватного сектору, залучення до роботиза сумісництвом, право на отримання подарунків,участь у політичній діяльності тощо. У рекомендаціяхРади Європи викладені практичнізаходи щодо розробки таких кодексів.Політичний нейтралітет, членство в політичнихпартіях, страйки тощоУ ряді країн ЄС кодекси етики державнихслужбовців закріплюють суворі норми щодозапобігання ризику політичної корупції тасприяння політичній нейтральності. Найбільшпослідовно відстоюються ці позиції в постсоціалістичнихдемократіях. У Польщі державнимслужбовцям не дозволяється бути членамиполітичних партій, публічно заявляти про своїполітичні погляди, а також брати будь-яку участьу профспілковій діяльності. В Естонії державнимслужбовцям також заборонено членство в політичнихпартіях та деяких неприбуткових організаціях.Наприклад, згідно зі статтею 70 ЗаконуЕстонської Республіки «Про державну службу»посадовим особам, за винятком тих, хто займаєпосади політичного характеру, не дозволяєтьсябути членами постійного виконавчого комітету,постійної наглядової чи аудиторської комісіїполітичної партії.Стосунки з приватним сектором, конфліктінтересів, боротьба з корупцієюВажлива низка питань пов'язана з ризикамивзаємодії з приватним сектором, участі у підприємницькійдіяльності та, відповідно, конфліктомінтересів. При цьому кодекси етики відповідаютьна такі питання:• як саме можна регулювати перехід державнихслужбовців на тимчасову або постійнуроботу до приватного сектору;• якою мірою прибуткову діяльність за сумісництвому приватному секторі можна поєднуватиз посадою державного службовця та якимчином можна запобігти можливим конфліктамінтересів?Саме тому країни ЄС ідуть на нормативне закріпленнязаборони зайнятості у сфері бізнесу чибудь-якій іншій галузі, яка може заважати професійнійдіяльності державних службовців. Так,перебування на посаді державного службовцяв Литві несумісне з діяльністю у приватномусекторі; займатися бізнесом забороняється державнимслужбовцям Словаччини та Польщі. НаКіпрі для володіння акціями компанії необхідномати дозвіл міністра фінансів, у Польщі на акціївстановлено максимальний ліміт. Членство у наглядовихрадах приватних компаній також забороненов Чехії, Словаччині, на Кіпрі. У Франції,наприклад, заборонено упродовж двох роківпісля переходу до приватного сектору займатисябізнесом або діяльністю, що відповідає попереднійпосаді на державній службі.Іншим інструментом запобігання корупціїє запровадження «декларацій на володіння»в Угорщині, Словаччині, Болгарії (щороку), наКіпрі (кожні три роки). Найсуворіші санкціїзастосовуються у Словаччині, де неподання чинеправильно заповнена декларація може призвестидо звільнення або розірвання контракту.На Кіпрі у разі подання невірної інформації вживаютьдисциплінарні санкції, в Угорщині –проводять фінансовий аудит на чолі з міністромвнутрішніх справ. В Угорщині та на Кіпрі цюпроцедуру повинні проходити всі члени родини,а в Словаччині – лише керівництво.У багатьох країнах (Словаччині, Словенії,Польщі, Кіпрі) державним службовцям дужерідко дозволяється приймати подарунки, а інколи– категорично заборонено.5.Оплата праці та соціальні преференціїдля державних службовців5.1. Структура зарплатиУмови оплати праці безпосередньо впливаютьна якість державної служби, оскільки:• по-перше, низький рівень заробітної плативпливає на плинність кадрів та схильність докорупції;32ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДО СТАНДАРТІВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ• по-друге, волюнтаризм при визначенніумов оплати праці створює незаконний вплив наоб'єктивність діяльності державних службовців.Тож врахування цих ризиків є передумовоюдля створення професійної державної служби.Основною ознакою системи оплати працікраїн ЄС та інших розвинених країн є їїпрозорість та передбачуваність, що досягаєтьсяшляхом законодавчого врегулюваннясистеми оплати праці та її чіткої прив'язки досистеми класифікації посад.Закони про державну службу більшостікраїн – членів ЄС та всіх нових членів ЄС містятьвизначення структури заробітної плати державнихслужбовців (перелік елементів, з яких вонаскладається), а саме: посадовий оклад, доплатиі надбавки, премія. Частка посадового окладу взагальній структурі заробітної плати державнихслужбовців у країнах Європейського Союзускладає не менше 80 %. Кожній категорії посадвідповідає певна шкала посадових окладів, щопередбачає можливість підвищення оплатипраці залежно від результатів діяльності тавислуги років. Окремих доплат за вислугу роківне існує. Преміювання можливе лише за результатамищорічного оцінювання діяльності державногослужбовця, яке також є підставою дляпланування кар'єри.Наприклад, закони про державну службуУгорщини, Словенії та Литви встановлюютьмінімальні посадові оклади (залежно від рівнямінімальної заробітної плати) та містятьвикладені у додатках коефіцієнти для визначеннясуми заробітної плати, виходячи з розмірупосадового окладу. Такі коефіцієнти залежатьвід:• посади, стажу, виду роботи (фізична абоінтелектуальна), освіти тощо (Угорщина);• посади, рангу (Словенія);• рангу (Литва).Так, в Угорщині, відповідно до закону, мінімальнийпосадовий оклад державних службовціввстановлюється на рівні мінімальноїзаробітної плати, помноженої на відповіднийкоефіцієнт (для державних службовців з вищоюосвітою – 2,1 та для державних службовцівіз середньою освітою – 1,5). Закон про державнуслужбу Литви встановлює мінімальний окладдержавних службовців на рівні мінімальної заробітноїплати, помноженої на коефіцієнт 2,35.Чинна практика регулювання питань оплатипраці державних службовців у законах про державнуслужбу містить також приклади визначеннярозмірів доплат, надбавок і премій (у виглядівідсотків). Зокрема такі норми передбаченоу Литві. У законі про державну службу Боснії таГерцеговини додатково передбачена процедуразбільшення зарплати залежно від стажу державноїслужби (на 0,5% за кожен рік служби, алене більше 20%). Інші закони містять посиланняна підзаконні нормативні акти, відповідно дояких вираховується конкретна сума зарплатидержавних службовців.Існують окремі приклади, коли оплата працідержавних службовців узагалі визначаєтьсяокремим законом. Таким дуже детальним є законодавчеврегулювання оплати праці державнихслужбовців у Німеччині та Франції. Так,оплата праці державних службовців у Німеччинівизначається окремим законом про оплатупраці державних службовців, який був прийнятийпарламентом країни 3 грудня 1998 року тачітко регламентує чотири схеми оплати праці.5.2. ПреференціїУраховуючи досить низьку, порівняно з приватнимсектором, оплату праці державнихслужбовців, розвинені демократичні країнипропонують державним службовцям широкийпакет привілеїв і преференцій, спрямованих назабезпечення стабільності персоналу на державнійслужбі. Зокрема, усталені традиції професійноїдержавної служби Франції, Канади,США, Австралії передбачають можливість длядержавних службовців цих країн мати певніпривілеї. Серед них:• медичне страхування, яке поширюється начленів родини;• оплата соціального працівника для допомогина період захворювання державногослужбовця (Франція);• право на додаткові оплачувані дні по доглядуза дитиною;• оплата послуг по догляду за дитиною наперіод відрядження або на період роботив позаробочий час;• привілеї при оподаткуванні прибутковогоподатку;• покриття вартості проїзду до роботи тавиплата додаткових коштів на проїзд під часщорічної відпустки;• кредитування державних службовців,у тому числі іпотечне, через спеціалізовануасоціацію, яка може виступати також гарантомкредитів службовців;• виплата додаткових коштів на харчування,якщо орган державної влади немає можливостізабезпечити харчування;ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007 33

ДО СТАНДАРТІВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ• покриття вартості житла на термін 12 дніву разі прибуття службовця на роботу в іншумісцевість;• додатковий пакет привілеїв (передбаченийв Австралії з 2001 року): мобільні телефони,комп'ютери, оплата вступного та членськихвнесків у професійні асоціації, витрати на офісніта канцелярські товари вдома, оплата фінансовихконсультацій, витрати на самоосвіту,страхові внески щодо захисту від втрати працездатності,втрати доходу.В Угорщині у разі отримання кредиту державнимслужбовцем держава компенсує різницюйого дійсної та заставної вартості, що визначаєтьсябанком.Державна служба завжди надавала працівникампостійні привілеї щодо гарантій роботи тапенсійного забезпечення, але це не стосувалосьоплати праці. Традиційно державні службовцімали «платити» за всі привілеї скромнимивимогами щодо оплати, обходячись без будьякогоматеріального заохочення за належневиконання своїх обов'язків. Логіка такогодисбалансу має серед своїх причин ідеюпрофесійного служіння, а не праці, тобто державніслужбовці працюють заради суспільства,а не на себе. Служіння суспільству, з етичноїточки зору, вважається вищим за приватніінтереси, відтак відповідно встановлюютьсявищі моральні (нематеріального порядку) вимогиі, відповідно, привілеї. Тому заробітна платарозглядалась як засіб підтримки та забезпеченнядержавних службовців, а не як винагородаза виконання обов'язків.На початку ХХІ століття з розвитком економікита підвищенням рівня оплати праці ця традиціяпочала поступово зникати. Державнимслужбовцям платять за якісно виконану роботу,тобто – професійну працю. Це, у свою чергу,означає відповідне зменшення їх привілеїв тапідвищення й індивідуалізацію заробітноїплати. Загалом тенденція скорочення кількостіпільг і преференцій державним службовцямразом з відповідним підвищенням заробітноїплати існує майже в усіх країнах ЄвропейськогоСоюзу.У Канаді, крім вищезазначених привілеїв,є можливість:• покриття різниці іпотечних ставок закредитом, якщо у зв'язку з переїздом службовецьвирішив купити дім в новій місцевості;• безкоштовної юридичної допомоги, якщопереслідування службовця пов'язане з виконаннямйого обов'язків.В Австралії передбачено:• збільшені виплати, пов'язані з материнством,що дають можливість працювати неповнийробочий день до досягнення дитиною дворічноговіку;• передпологову відпустку, яка передбачаєнадання вагітній жінці додаткових 35 годиноплачуваної відпустки для звичайних медичнихприйомів, що покриваються медичним сертифікатом;державні службовці-чоловіки, які маютьвагітну дружину, отримують до 7,6 годиноплачуваної відпустки на весь період вагітності;• до п'яти оплачуваних днів для інструктажупрофспілки та п'яти оплачуваних днів дляінструктажу з безпеки здоров'я та праці;• обґрунтований доступ працівників доелектронного спілкування із сім'єю та іншимипрацівниками;• оплату судових зборів працівникам, якщоостанні викликані до суду у зв'язку з їх службовимиобов'язками;• розширене поняття «сім'я», по догляду зачленами якої надається відпустка (в поняттясім'ї включені громадянські чоловік і дружина,колишні громадянські чоловік і дружина, та їхнідіти, враховуючи усиновлених, зведених тапозашлюбних дітей, а також батьки, дідусі табабусі, онуки чи рідні брати або сестри).5.3. Пенсійне забезпеченняПротягом останніх років у країнах ЄС спостерігаласьчітка тенденція поетапного скасуванняспеціальної привілейованої пенсійної системидля державних службовців.Лише у кількох країнах – Люксембурзі та меншоюмірою в Німеччині – для державних службовцівй досі існують спеціальні пенсійні системи«без стягнень» або «без внесків», колинарахування пенсій залежить від ставки наостанньому місці роботи. На Кіпрі, де також використовуєтьсяспеціальна (і дуже привілейована)пенсійна система для державних службовців,пенсія нараховується на основі останньоїзарплати при досягненні 60 років (реформапередбачає збільшення віку виходу на пенсію до63 років). У більшості нещодавно прийнятихв ЄС та країн-кандидатів не існує подібних пільг.Латвія стала першою державою серед країнЦентральної та Східної Європи, яка відмовиласьвід радянської пенсійної системи і запровадиласистему шведського зразка, яка не передбачаєжодних відмінностей між загальною пенсійноюсистемою та пенсійною системою для державнихслужбовців. У Болгарії залишилась спеціальна34ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДО СТАНДАРТІВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУпенсійна система, за якої державні службовці несплачують соціальні внески, оскільки вони отримуютьпенсію з державного бюджету. Аналогічна,але змінена модель існує в Литві, де окремікатегорії службовців (поліцейські, дипломати,працівники митної служби та збройних сил)звільнені від сплати соціальних внесків. В Угорщиніслужбовці збройних сил та поліції користуютьсясвоєю власною пенсійною системою.Словаччина також має окрему систему длявійськових. На Мальті спеціальний привілейованийстатус мають тільки службовці, котрівийшли на пенсію до 15 січня 1979 року. Спеціальнасистема існує і в Туреччині. Тут пенсіядержавних службовців залежить від суми останньоїзарплати, але, на відміну від Кіпру, турецькідержавні службовці сплачують соціальні внески.Туреччина, крім того, планує збільшити віквиходу на пенсію.Чиновник у Франції, який має визначенийзаконом стаж, може піти на пенсію у віці 55 або60 років з можливістю продовжувати працювативідповідно до 60 або 65 років залежно відпосади. При досягненні службовцем граничноговіку трудові відносини між ним і адміністрацієюприпиняються: оформляється пенсійнасправа і починається виплата пенсії. Однакіснують виключення, зокрема, для членів Державноїради і Рахункової палати, професорівуніверситетів, які мають право займати своюпосаду до 68 років. Правда, у цьому випадку вонине одержують додаткової надбавки до пенсіїза роботу протягом останніх трьох років.Якщо втрата здоров'я і працездатності спричиняєзвільнення з роботи, державний службовецьодержує пенсію за віком незалежно віднаявності необхідного стажу і віку.Державний службовець Німеччини може бутивідправлений у відставку, якщо він непридатнийдля служби, тобто нездатний, у тому числі черезхворобу, виконувати службові обов'язки протягомперіоду, більшого ніж три місяці. Держслужбовецьможе також сам клопотати про свою відставкучерез службову непридатність. З 1 січня1992 року державним службовцям надаєтьсяможливість продовжити службу й після 65 років –до 68-річного віку, якщо це не суперечить інтересамслужби. Розмір пенсії за віком і за вислугоюроків розраховують, виходячи з розміру посадовогоокладу, з якого нараховується пенсія, і пенсійногостажу. Сума, за якою нараховуєтьсяпенсія за віком і за вислугою років, як правило,включає основний оклад, який державнийслужбовець одержував останнім часом передвиходом у відставку, територіальну надбавку, атакож інші види грошового характеру. Якщодержслужбовець виходить у відставку черезслужбову непридатність, то розрахунок пенсіїпроводиться на підставі основного окладу, якийвін одержував з урахуванням вислуги років наостанній посаді.Пенсійним стажем вважається час роботиз моменту встановлення перших службовихправовідносин незалежно від їх виду: довічнаслужба, служба з випробувальним терміном абопочесна служба.У пенсійний стаж зараховується також час,витрачений на проходження військової служби,на професійну службу в бундесвері, у корпусіцивільної оборони або в поліцейських частинах.За наявності визначених основ до пенсійногостажу може, хоча й в обмеженому обсязі,зараховуватися час, витрачений на професійнупідготовку або навчання у вузі. Час, проведенийдержслужбовцями у країнах зі шкідливим дляздоров'я кліматом (не менш одного року), принарахуванні пенсії за вислугу років може бутизбільшений удвічі. Розмір пенсій за віком і завислугою років за умови досягнення 10-річногопенсійного стажу складає 35 % від посадовогоокладу, з якого нараховується пенсія, з наступнимзбільшенням на 2 % у рік до досягнення 25-річного пенсійного стажу, а потім на 1 % закожний наступний рік, але не більш як 75 %окладу. Згідно із законом 1992 року, замістьрегресивної шкали пенсій, що діяла, введенашкала рівномірного збільшення пенсій за вікомі за вислугою років на 1,875 % у рік. Перехіднезаконодавство визначає, що внесені зміни неторкаються тих, хто вже були пенсіонерамистаном на 1 січня 1992 року. Також нова шкалапенсій за віком і за вислугою років не поширюєтьсяна державних службовців, які вийшлиу відставку за віком до 1 січня 2002 року.5.4. Соціальні гарантії при звільненніВідповідно до Акту про державну службуЕстонії, державний службовець може бутизвільнений зі служби в разі реорганізації, якщопри цьому скорочується кількість посад, аболіквідації органу. Службовець не може бутизвільнений, якщо є можливість призначити йогона іншу посаду за його згодою. Зміна підпорядкуванняоргану не може бути підставою длязвільнення державного службовця. У разі звільненняслужбовця у зв'язку з реорганізацією аболіквідацією органу йому виплачується компенсаціяв розмірі місячної зарплати протягомВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007 35

ДО СТАНДАРТІВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУтерміну від 2 до 12 місяців залежно від стажудержавної служби.Згідно із законодавством Угорщини, у разіліквідації державного органу державному службовцю,який при цьому звільняється, виплачуєтьсякомпенсація в розмірі від однієї довосьми місячних заробітних плат залежно відстажу державної служби.Литовські державні службовці в разі звільненняу зв'язку з ліквідацією або реорганізацієюоргану отримують компенсацію в розмірі віддвох до шести місячних заробітних плат.Відповідно до закону про державну службув державних органах Боснії та Герцеговини призвільненні за умов реорганізації державнийслужбовець має бути переведений на аналогічнувакантну посаду в іншому органі. Якщо не можназробити переведення, державний службовецьмає бути достроково відправлений на пенсію.Якщо ж і це неможливо, він має бути звільненийта може подати запит щодо розгляду йогосправи про звільнення в Комісію з державноїслужби (орган досудового розгляду скарг).Звільнений державний службовець отримуєкомпенсацію в розмірі місячного заробіткупротягом шести місяців. Строк, протягом якогонараховується компенсація, подовжується,якщо державний службовець має не менше15 років стажу державної служби. У разі оголошенняпро конкурс на посаду, з якої державногослужбовця було звільнено протягом року, вінмає виключне право поновлення на цій посаді.6. Спадковість влади: політичні й адміністративніпосадиПрофесійна та стабільна державна службає ключовим запобіжником втрати наступності табезперервності в роботі урядової машини внаслідокполітичних змін та змін складу уряду.Механізми передачі влади у країнах Організаціїекономічного співробітництва та розвитку чіткопрописані в законах, регламентах, інструкціях,правилах етики вищих посадовців. Інколи вони єнеписаними і визначаються адміністративноютрадицією. Найбільш ґрунтовно формалізованомеханізм передачі влади в Канаді та Франції.Урядовий секретар у Канаді відіграє особистуроль у передачі влади від попереднього донаступного прем'єр-міністра. За шість місяцівдо проведення парламентських виборів вінпроводить зустрічі з лідерами ключових опозиційнихпартій (що є потенційними прем'єрміністрамиу разі перемоги їхніх партій) таінформує їх про основні завдання КабінетуМіністрів Канади на поточному етапі та необхідніневідкладні заходи, яких необхідно буде вжитипісля призначення нового Кабінету Міністрів.Чинний прем'єр-міністр не бере участі у такихзустрічах, хоча і дає доручення урядовому секретаревіщодо необхідних тем для обговорення.Після проведення виборів законодавствомвідведено 10 днів на передачу влади. Протягомцього часу відбувається спільна роботапрем'єр-міністра як керівника тимчасовогоуряду та новопризначеного прем'єра. У цей часміністри отримують повний пакет документації,що стосується невідкладних завдань уряду таїхніх особистих умов роботи. Урядовий секретарвідповідає за збереження усіх архівів (до1940 року архіви знищувалися), поінформуванняновопризначеного прем'єр-міністра щодоусіх повноважень і призначення його політичногокабінету, взаємодії з державними службовцями,механізмів прийняття та координаціїрішень тощо. Завданням урядового секретаряє забезпечення стабільності роботи урядунезалежно від політичної сили, яку представляєпрем'єр-міністр.У Франції період міжвладдя може бути значнодовшим, ніж в Канаді. З 1946 року тут офіційноінституціоналізовано механізм передачі владичерез повноваження Генерального секретаріатууряду, завданням якого є інформування новопризначеногопрем'єр-міністра та міністрів пропитання забезпечення їхньої діяльності тапроцедури прийняття рішень. Усі інструкціїпрописані в постійно оновлюваному Досьєз питань роботи уряду (Dossier du travail gouvernemental).Цей посібник доступною мовоюдає відповіді на всі можливі запитання, щоможуть виникнути у людини, не знайомоїз механізмами роботи урядової машини,а також містить довідник посад і телефони всіхключових осіб.7. Досвід реформування державної службив Україні (замість висновків)Загалом в країнах ЄС не існує єдиних вимогдо національних систем державної служби,однак існують певні принципи (про них ішлосяраніше), які необхідні для ефективного функціонуваннядержавного управління країн – членівЄС. Відповідність державного сектору цимпринципам перевіряють експерти SIGMA –організації, що створена з метою наданнядопомоги країнам – кандидатам на членство до36ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДО СТАНДАРТІВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУЄС в модернізації їх систем державного управління.Головдержслужба України 2006 рокудосягла домовленостей із SIGMA про здійсненняоцінювання державної служби України,незважаючи на відсутність політичного рішеннящодо асоційованого членства України в ЄС.Результат проведеної оцінки був представленийекспертами програми SIGMA у формі звітуз рекомендаціями щодо відповідності українськоїсистеми державного управління вимогам,необхідним для членства в Європейському Союзі,та її адаптації до кращих європейських практикі законодавства ЄС. За результатами оцінкидержавної служби експерти SIGMA зробиливисновок, що державна служба в Україні насьогодні не відповідає тим завданням і функціям,які покладаються на неї в умовах демократичногосуспільства. Зокрема вони зазначають,що державна служба була створена дляслужіння не демократичній державі, а авторитарному,недосконалому та недемократичномуполітичному режиму, де чиновники повинні булибути майстерними у виконанні наказів та розпорядженьзверху, замість того, щоб відповідатиза розроблення та реалізацію державноїполітики й законів.Так, найбільш серйозними проблемами в сучаснійдержавній службі є:1. Низький професіоналізм державних службовцівчерез політизацію та протекціонізм.В основі цієї проблеми – нечіткість розмежуванняполітичних посад та посад державної служби,а також довільність та волюнтаризм щодо управлінняперсоналом в органах державної влади, щодозволяє чинне законодавство.2. Сфера регулювання законодавства продержавну службу є нечіткою, що створює правовуневизначеність. Державна служба регулюєтьсяКодексом законів про працю, що розмиваємежу, яка має розділяти публічне право таприватне право.3. Відсутність єдиних процедур вступу надержавну службу підриває право на рівнийдоступ та унеможливлює відбір найбільш кваліфікованихкандидатів на відповідні посади.4. Система оплати праці є недосконалою,спричиняє внутрішню несправедливість і допускаєдовільність у визначенні заробітної платиокремих працівників. Цей фактор заохочуєособисту відданість державних службовців їхкерівникам, а не закону.5. Неточне визначення прав і обов'язків державнихслужбовців, особливо тих, що випливаютьіз принципів неупередженості та доброчесності,зокрема щодо несумісності, конфліктуінтересів, участі в політичній діяльності, а такожвідсутність права виступати проти неправомірнихрозпоряджень керівництва створюютьвисокий ризик корупції.6. Дисциплінарні заходи не ґрунтуються наверховенстві права, тому що державні службовціне захищені від своїх керівників і не можутьвідстоювати принцип законності в діяльностіорганів влади.7. Система професійного навчання спрямованапереважно на академічну освіту, а не нанавчання без відриву від роботи. Відсутні програмиприскореного просування по службі таінтенсивного навчання для державних службовців.8. Розподіл повноважень щодо розробки таформування політики у сфері державної службиє нечітким. Роль Головдержслужби, яка не маєдостатніх повноважень для забезпечення єдинихстандартів у сфері державної служби, переважнозводиться до мікроменеджменту.9. Чинний Закон України «Про державнуслужбу» 1993 року безнадійно застарів і маєбути замінений законом, який відповідав биєвропейським принципам державного управліннята державної служби.Ці рекомендації було враховано Головдержслужбоюпід час розроблення проекту ЗаконуУкраїни «Про державну службу» (нова редакція)та низки нормативно-правових актів УрядуУкраїни, які розроблялися та розробляютьсяз ініціативи Головдержслужби.Дякую за увагу!ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007 37

НАУКА – ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННЮПІДХІД ДО РОЗРОБКИ КОМПЛЕКСНОГО МЕХАНІЗМУАНТИКРИЗОВОГО СТРАТЕГІЧНОГО УПРАВЛІННЯУ СФЕРІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИАНДРІЙ СЕМЕНЧЕНКО,кандидат технічних наук,старший науковий співробітник,докторант кафедри національної безпекиНаціональної академії державного управлінняпри Президентові УкраїниПостановка проблеми. Сучасна динамікасуспільних процесів в Україні та світі зумовлюєнеобхідність формування адекватної, ефективноїта економічно виправданої системи управліннянаціональною безпекою (СУНБ), спроможноїзабезпечити поступ суспільства й державина шляху до спільноти розвинутих демократичнихкраїн [1]. Ця система має забезпечити захистжиттєво важливих національних інтересіву складному зовнішньому та внутрішньомусередовищі, яке характеризується низкоювикликів та загроз національній безпеці.СУНБ з метою запобігання, нейтралізації,ліквідації або зменшення впливу деструктивнихфакторів має використовувати весь комплексполітичних, економічних, інформаційних, інституціональнихй інших механізмів державногоуправління, насамперед механізмів стратегічногопланування та управління, як в умовахмирного часу, так і в кризових ситуаціях, воєнногота надзвичайного стану й особливогоперіоду.Враховуючи, що загальносвітовою тенденцієює збільшення кількості загроз, їх динаміки,масштабів негативних наслідків, ускладненнязв'язків між ними та впливу на СУНБ, розробканових та підвищення ефективності чиннихмеханізмів антикризового стратегічного управліннянаціональною безпекою є актуальноюпроблемою.Аналіз основних досліджень і публікацій.Проблемі забезпечення національної безпеки, їїрізним аспектам приділяється достатньо увагияк вітчизняними, так і міжнародними вченими тафахівцями [2, 3, 4, 5]. Але в цих та інших роботахнедостатньо досліджені механізми забезпеченнянаціональної безпеки, насамперед механізмиантикризового стратегічного планування та управління,їх комплексне застосування з урахуваннямособливостей України.Невирішена раніше частина загальноїпроблеми. На наш погляд, проблема формуваннята реалізації ефективної державної політикизабезпечення національної безпеки, розробкинових або вдосконалення чинних механізмів державногоуправління в кризових (надзвичайних)ситуаціях у сфері національної безпеки недостатньодосліджена.Метою даної статті є формування підходу дорозробки комплексного механізму стратегічногоуправління у сфері забезпечення національноїбезпеки в умовах кризових (надзвичайних)ситуацій, воєнного та надзвичайного стануй особливого періоду, що базується на спільномувикористанні зовнішньо- та внутрішньополітичних,зовнішньоекономічних, інформаційних таінших антикризових механізмів державногоуправління, та формування рекомендацій СУНБщодо його практичного впровадження.38 ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

НАУКА – ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННЮВиклад основного матеріалу. За останніроки Україна пережила або переживає кризив різних сферах життєдіяльності суспільства тадержави, у тому числі в політичній, економічній,соціальній, екологічній, демографічній, енергетичнійта інших сферах. Деякі з них мають хронічнийхарактер, такі, наприклад, як демографічнакриза або наслідки катастрофи на ЧорнобильськійАЕС. Тобто протягом тривалого часу наСУНБ в умовах її формування здійснювавсяй здійснюється вплив комплексу деструктивнихфакторів. Незважаючи на загальну тенденціюзростання воєнних конфліктів у світі після розпадуВаршавського договору та РадянськогоСоюзу й утворення однополярної системи,наявність сукупності реальних та потенційнихзагроз у зовнішньополітичній і воєнній сферах,в Україні вдалося втримати стабільною ситуаціюв цих сферах.Водночас у Стратегії національної безпекиУкрани (далі – стратегія) вказується на зростаннянебезпеки ескалації «заморожених» і виникненнянових регіональних конфліктів біля кордонівУкраїни. Підтвердженням цього є загостреннявідносин між США та Росією у зв'язку з розміщеннямсистем протиракетної оборони в Польщіта Чехії й обумовлений цим можливий вихідРосії з Договору про ракети середньої та малоїдальності й Договору про скорочення звичайнихзбройних сил в Європі. Такий сценарій можемати суттєвий довгостроковий негативнийвплив на стан забезпечення національноїбезпеки України. Кожна з конфліктуючих сторінпри умові подальшої ескалації подій буде матисвій особистий геополітичний, геоекономічнийта геостратегічний погляд щодо суверенітету,територіальної цілісності й недоторканості кордонівнашої країни, її зовнішньополітичногокурсу, що найімовірніше не завжди буде збігатисяз національними інтересами України. Крімтого, розташування потужних ракетних систем,збільшення військ та озброєння біля кордонівУкраїни є само по собі загрозою, не кажучи проможливе застосування ракет (антиракет)з ядерним зарядом безпосередньо над територієюнашої країни.Ця ситуація ускладнюється незавершеністюправового оформлення (делімітації та демаркації)державного кордону з Росією та Румунією,невирішеністю конфліктів у Придністров'ї та наКавказі, проблемою базування Чорноморськогофлоту тощо.Законодавством України та стратегією середпріоритетних принципів політики національноїбезпеки визначені такі, як пріоритет договірних(мирних) засобів у розв'язанні конфліктів тавикористання в інтересах України механізмівміжнародної колективної безпеки.Згідно із цими принципами, обстановкою, щоскладається навколо України, та тенденціями їїрозвитку, у тому числі щодо неможливостінабуття нею повноправного членства в НАТО таЄС у найближчій перспективі, необхідно проаналізуватичинні механізми забезпечення національноїбезпеки у воєнній та інших сферах,насамперед такі, що визначають функціонуванняСУНБ у кризових (надзвичайних) ситуаціях,умовах воєнного та надзвичайного стану й особливогоперіоду, з метою їх удосконалення таефективного застосування.Ці механізми, обмеження та умови їх застосування,системні константи визначаються відповідноюсистемою нормативно-правових актівміжнародного та національного рівня. До складуцієї системи входять: Конституція України, Деклараціяпро державний суверенітет України,Закони України «Про основи національної безпекиУкраїни» та «Про оборону України», Воєннадоктрина України, Стратегія національної безпекиУкраїни, Меморандум про гарантії безпекив зв'язку з приєднанням України до Договорупро нерозповсюдження ядерної зброї (далі –меморандум) [6], Лісабонський протокол доДоговору про скорочення та обмеження стратегічнихнаступальних озброєнь та Договір про нерозповсюдженняядерної зброї та ін.Так, наприклад, згідно з меморандумом Росія,Великобританія та США підтверджують:• повагу незалежності та суверенітету України;• свій обов'язок щодо утримання від загрозсилою або використання її супроти територіальноїцілісності та політичної незалежності України,не використовуючи будь-які озброєнняпроти неї, окрім у цілях самооборони;• утримуватися від економічного примусу,спрямованого на підкоряння своїм особистимінтересам здійснення Україною прав, притаманнихїї суверенітету;• свій обов'язок добиватися дій Ради БезпекиООН з надання допомоги Україні, якщо вона станежертвою акту агресії або об'єктом загрозиагресії з використання ядерної зброї тощо.На думку автора, основними причинами недостатньоїефективності використання цьогомеханізму є:• недостатній статус меморандуму як документа,що має зобов'язуючий характер для дійкраїн-гарантів національної безпеки України;ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200739

НАУКА – ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННЮ• незавершеність правового оформлення(делімітації та демаркації) державного кордонуУкраїни;• відсутність консолідованої позиції в суспільствіта державі, насамперед її політичноїеліти, щодо оцінок геополітичної, геоекономічноїй геостратегічної обстановки навколоУкраїни та умов застосування положень меморандуму;• недостатня обізнаність населення з меморандумомта механізмом його реалізації;• значна інерційність та невизначеність механізмуреалізації меморандуму, особливо длявипадків, коли загрозу національній безпеціУкраїни створюють дії країни-гаранта (країнгарантів);• різне тлумачення значення цього документасуб'єктами меморандуму та небажання йогопрактичного застосування саме з боку країнгарантів;• відсутність обґрунтованої системи критеріїв,показників, класифікаторів та порогів ідентифікаціївідповідної кризової ситуації, моделіїї розвитку;• недостатність дієвого механізму стратегічногопланування та управління з питань реалізаціїмеморандуму як одного з кризових механізмівСУНБ;• брак системності та координованості застосуваннярізних механізмів кризового стратегічногоуправління у сфері забезпеченнянаціональної безпеки;• відсутність ефективних інструментів упереджувальногоотримування інформації для своєчасноговиявлення, нейтралізації та ліквідаціїіснуючих і нових видів загроз;• недосконалість системи інформаційноаналітичногозабезпечення механізму реалізаціїмеморандуму;• відсутність окремої комплексної антикризовоїпрограми реалізації основних положеньмеморандуму із чітким визначенням конкретнихзаходів, завдань та дій органам державноївлади;• недостатньо враховані положення меморандумув інших нормативно-правових актахз питань забезпечення національної безпеки,у тому числі в міжнародних документах, щообмежує можливості їх комплексного застосуванняй зменшує ефективність державногоуправління в цій сфері тощо.Згідно з визначеннями, що наводяться в словниках,«меморандум (лат. memorandum – чтонадо помнить) – дипломатический документ,детально излагающий существо вопросов,являющихся предметом дипломатическойпереписки» [7] або «меморандум – дипломатическийдокумент, излагающий фактическую,документальную или юридическую сторонукакого-либо вопроса» [8].В ієрархії міжнародних документів меморандумза ступенем впливу на вирішенняпроблеми, рівнем відповідальності суб'єктів завзяті зобов'язання має менше значення порівняноз іншими документами, наприклад, якміжнародний договір (угода), що передбачаєобов'язкову ратифікацію парламентом. Як правило,це документ, що передує наступномуукладанню договору. В Україні, як і в Білорусії таКазахстані, ядерне роззброєння обмежилосятільки підписанням меморандуму. Він був логічнимпродовженням низки більш вагомих документів,до яких приєдналась Україна. Це насампередЛісабонський протокол до Договору проскорочення та обмеження стратегічних наступальнихозброєнь, Договір про нерозповсюдженняядерної зброї, Договір про звичайнізбройні сили в Європі тощо.Таким чином, незавершеність процесу отриманнягарантій Україною в обмін на її відмову відядерної зброї, недостатній статус меморандумуяк обов'язкового до виконання документа країнами-гарантами,обмежені можливості та нечіткістьмеханізму реалізації його базових положеньобумовлюють необхідність пошуку таобґрунтування раціональних шляхів його вдосконаленняяк і механізму забезпечення національноїбезпеки в цілому.Згідно із чинним національним законодавствомта міжнародними документами, при виникненнізовнішньої загрози Україна повиннамаксимально використати можливості ООН,ОБСЄ, НАТО, ЄС та інших структур колективноїбезпеки, механізми меморандуму й двосторонніхміждержавних відносин, внутрішні механізмиреагування на кризові та надзвичайні ситуаціїтощо.Застосування механізму меморандуму гіпотетичнодозволяє прискорити розгляд проблемнихпитань у Раді Безпеки ООН та збільшитиймовірність їх позитивного вирішення, оскількизвернення до цієї міжнародної організаціїзгідно з меморандумом має здійснюватисякраїною-гарантом, що є одночасно її постійнимчленом.Меморандумом передбачена також неприпустимістьзастосування країнами-гарантамисили та озброєнь проти України, здійснення на40ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

НАУКА – ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННЮнеї економічного примусу. Але в документі невизначено механізм розв'язання кризових ситуацій,обумовлених діями саме країни-гаранта(країн-гарантів).Попередній досвід та сучасні тенденції розвиткугеополітичної ситуації навколо Україниобумовлюють необхідність комплексного використаннячинних механізмів забезпеченнянаціональної безпеки, включення в структурумеханізму реалізації меморандуму додатковихоперативних та ефективних інструментів і процедурреагування на виклики й загрози у воєннійсфері, що передбачені іншими міжнароднимиправовими механізмами з питань безпеки,а саме:• механізмами безпеки ООН, насампередРади Безпеки, Генеральної Асамблеї та Міжнародногосуду;• кризовим консультативним механізмомНАТО, механізмами співробітництва між Україноюта НАТО, що передбачені Хартією, Планомдій Україна – НАТО, Програмою заради миру(ПЗМ);• спеціальними механізмами ОБСЄ ранньогопопередження, запобігання та мирного врегулюваннякриз, постконфліктного відновлення,застосування груп оперативної експертної підтримкий співробітництва, звернення до Парламентськоїасамблеї, суду та арбітражу ОБСЕ,направлення особистих представників діючогоголови, проведення зустрічей, запровадженнядіяльності на місцях, нагляд за виконаннямобов'язків, прийнятих в рамках ОБСЄ;• двосторонніми механізмами обміну інформацією,проведення консультацій та переговоріву разі виникнення «ситуації, що створюєзагрозу миру, порушує мир або зачіпає інтересиїї національної безпеки, суверенітету і територіальноїцілісності» [9], що передбачені відповіднимидокументами, наприклад Договоромпро дружбу, співробітництво і партнерство міжУкраїною і Російською Федерацією;• механізмами «гарячої лінії» Президента таміжпарламентських зв'язків Верховної РадиУкраїни тощо.Конкретна сукупність механізмів міжнародноїбезпеки, послідовність, часові рамки та іншіумови їх застосування формуються залежно відступеня загрози, її змісту, тенденцій змін,впливу на загальний рівень національної безпекидержави, а також від особливостей кожногоз міжнародних правових механізмів урегулюваннякризових ситуацій. При цьому має бутизабезпечена взаємна узгодженість між механізмамиміжнародної безпеки як у рамках сформованоїсукупності, так і з іншими антикризовимимеханізмами, насамперед внутрішньополітичними,а також з ресурсними, інформаційними,організаційними та іншими можливостями щодоїх забезпечення. Кожен із зазначених механізмівмає свої сильні та слабкі сторони, різнересурсне забезпечення, обмеження на сферузастосування, інструментарій і процедури реагуванняна кризові ситуації, ступінь їх бюрократизаціїта час реакції. Тому обґрунтуваннясукупності механізмів, на базі яких повиненформуватися комплексний механізм антикризовогостратегічного управління, має визначальнезначення.Так, наприклад, у випадку виявлення реальнихзагроз у воєнній сфері, здійснення економічногопримусу проти України парламент схвалюєрішення Президента щодо ініціюваннякомплексного застосування міжнародних правовихмеханізмів урегулювання кризових ситуацій,що визначені такими міжнародними документами,як Статут ООН, меморандум, Хартіяпро особливе партнерство між Україною таОрганізацією Північноатлантичного договору,Стратегія ОБСЄ з протидії загрозам безпеці тастабільності в XXI столітті, Хартія Європейськоїбезпеки, Договір про звичайні збройні силив Європі та ін. Згідно із цим рішенням може здійснюватися:• звернення України до країн-гарантів їїнаціональної безпеки та до міжнародних структур,насамперед до Ради Безпеки, ГенеральноїАсамблеї, Міжнародного суду ООН, НАТО, ОБСЄта ЄС, що можуть застосовувати такі методипревентивного та примусового характеру, якпереговори, посередництво, арбітраж, примирення,розрив економічних відносин та ін.;• ініціювання застосування спеціальнихмеханізмів урегулювання кризових ситуаційРади Безпеки ООН, НАТО, ОБСЄ та ЄС, зокремаантикризового консультаційного механізмуНАТО, механізмів Плану дій Україна – НАТО таПрограми заради миру, раннього попередженнякриз та оперативної експертної підтримкиОБСЄ, урегулювання кризових ситуацій ЄС;• організація й проведення обміну інформацією,дво- та багатосторонніх переговорів, міжпарламентськихзв'язків та «гарячих ліній»Президента України;• об'єктивне висвітлення подій у засобахмасової інформації на основі задокументованихданих про події та можливі сценарії їхрозвитку;ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200741

НАУКА – ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННЮ• реалізація внутрішньополітичних асиметричнихмеханізмів антикризового стратегічногоуправління.Зовнішньополітичні механізми «гарячої лінії»Президента України, міжпарламентських зв'язків,деякі з дипломатичних механізмів Міністерствазакордонних справ є найбільш оперативними,що вкрай важливо в умовах, коли динамікарозвитку кризової (надзвичайної) ситуації можескладати декілька діб, а в деяких випадках –декілька годин.Проблема підвищення ефективності, гнучкості,надійності державного управління в кризовихситуаціях для різних сфер національної безпекиє загальною. У стратегії, наприклад, визначенокомплекс стратегічних завдань, спрямованих напідвищення ефективності державного управлінняв умовах криз, надзвичайного стану таособливого періоду [1]:• формування системи стратегічного планування,створення дієвих механізмів моніторингуз метою вчасного корегування пріоритетівполітики безпеки;• розвиток системи стратегічного планування,координації та контролю діяльності секторубезпеки;• законодавче уточнення завдань і функційсуб'єктів забезпечення національної безпеки,у тому числі в умовах особливого періоду та кризовихситуацій;• посилення прогностичної функції системиуправління національною безпекою;• підвищення ефективності моніторингуу сфері забезпечення національної безпеки длясвоєчасного виявлення існуючих та нових типіввнутрішніх і зовнішніх загроз, розробка дієвихзаходів щодо їх запобігання та нейтралізації;• інформаційно-аналітична підтримка органівдержавної влади в умовах кризових і надзвичайнихситуацій та особливого періоду;• впровадження інформаційно-телекомунікаційнихмереж в органах державної влади;• розробка та впровадження загальнодержавноїсистеми визначення й моніторингупорогових значень показників (індикаторів), щохарактеризують рівень захищеності національнихінтересів у різних сферах тощо.Практична реалізація цих положень стратегіїускладнюється насамперед нечіткістю офіційновизнаного поняття «кризової ситуації», йогозв'язку з поняттям «надзвичайної ситуації» та«особливого періоду». Відповідно до причин походженняподій, що можуть зумовити виникненнянадзвичайних ситуацій (НС), розрізняються НС:техногенного, природного, соціально-політичногота воєнного характеру [10]. Чиннимзаконодавством визначені такі режими функціонуваннясистеми забезпечення національноїбезпеки (СЗНБ) та її окремих складових, а такожумови їх застосування: повсякденного функціонування,підвищеної готовності, надзвичайноїситуації, надзвичайного та воєнного стану. Крімтого, статтею 1 Закону України «Про оборонуУкраїни» визначена сутність і часові рамки«особливого періоду» як періоду функціонуванняорганів державної влади, Збройних силУкраїни та інших військових формувань, «… якийнастає з моменту оголошення рішення про мобілізацію(крім цільової) або доведення його довиконавців стосовно прихованої мобілізації чиз моменту введення воєнного стану в Україні,або в окремих її місцевостях та охоплює час мобілізації,воєнний час і частково відбудовнийперіод після закінчення воєнних дій» [11]. Відповіднодо цих надзвичайних ситуацій, спеціальнихрежимів та періодів функціонування СЗНБмає здійснюватися стратегічне управління.Що стосується визначення «кризової ситуації»,то тільки в статті 3 розділу II Закону України«Про Державну програму авіаційної безпекицивільної авіації» вона формулюється «як така,що склалася внаслідок вчинення протиправнихі навмисних дій, пов'язаних з посяганням нанормальну, регулярну і безпечну діяльність цивільноїавіації, що спричинили нещасні випадкиз людьми, майнові збитки, акти незаконноговтручання в діяльність цивільної авіації або якістворили реальну загрозу настанню таких наслідків»[12]. Це визначення повністю збігаєтьсяз більш загальним визначенням класифікаторадля НС техногенного характеру.Необхідність розробки комплексного механізмуантикризового стратегічного управління(КМАСУ) у сфері національної безпеки обумовленасукупністю таких факторів:• комплексним характером ведення сучасноїборотьби, що передбачає паралельне абопослідовне її ведення в декількох сферах(інформаційній, воєнній, економічній, політичнійта ін.);• принциповою відсутністю уніфікованихмеханізмів антикризового стратегічного управліннядля всього спектра загроз (викликів);• комплексним характером впливу загроз нарізні сфери національної безпеки, взаємозв'язкомзагроз та сфер;• наявністю сильних та слабких сторін у чиннихмеханізмів і необхідністю максимального42ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

НАУКА – ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННЮвикористання їх сильних сторін та зменшеннявпливу слабких, таких як невизначеність деякихпроцедур, інерційність прийняття рішень, недостатнягнучкість й обмеженість сфери їхзастосування тощо;• вимогами системного підходу до розв'язанняпроблем та забезпечення необхідноїгнучкості механізмів антикризового стратегічногоуправління;• консерватизмом міжнародних правовихмеханізмів, що виступає суттєвим обмеженнямдля розробки нових або корегування чиннихміжнародних механізмів і надає перевагу тимпідходам, що зорієнтовані на максимальнезастосування чинних механізмів;• особливостями прийняття рішень в умовахкризової (надзвичайної) ситуації: недостатністьчасу, неповнота, неточність та недостовірністьінформації, обмеження на ресурси й здійснення«маневру» (корегування чинних та розробка новихантикризових механізмів), унікальність і непередбачуваністьбільшості з кризових (надзвичайних)ситуацій.Комплексний механізм повинен базуватисяна ефективній системі інформаційно-аналітичногозабезпечення (ІАЗ), що включає: сили тазасоби, бази даних паспортів загроз та кризовихситуацій (БД ПЗКС), бази даних антикризовихта «раціональних» механізмів стратегічногоуправління (БД АРМСУ), процедуристратегічного моніторингу та аналізу, фільтраціїта документування тощо (рисунок).Збір необхідної стратегічної інформаціїздійснюється силами та засобами інформаційно-аналітичногозабезпечення безперервнозгідно з попередньо визначеною системоюкількісно-якісних критеріїв і показників із застосуваннямвідкритих та закритих джерелінформації відповідно до офіційно визначеногорегламенту. Регламент, склад, структурай режими функціонування системи органівта джерел інформації, сукупність методів їїзбору й обробки мають бути адаптивними довимог СЗНБ, насамперед до режимів їїстратегічного управління в кризових (надзвичайних)ситуаціях, а також до умов мирногочасу та сталого функціонування. Так, наприклад,при підвищенні рівня загрози (небезпеки)має збільшуватися повнота, достовірність,точність інформації та зменшуватись її дискретність,частка відкритої інформаціїпорівняно з інформацією з обмеженим доступомпро суб'єкт (явище) загрози, деструктивніфактори впливу, змінюватись обмеженняна ресурси, методи збору й склад, структуру,режими функціонування системи органів таджерел інформації тощо. Такі зміни можутьвідбуватись одночасно на декількох напрямахшляхом цілеспрямованого управління системоюінформаційно-аналітичного забезпеченнята (або) в ході її самоорганізації. Основусистеми органів та джерел інформації складаютьнасамперед розвідувальні органи й органидержавної влади – складові секторубезпеки.Структура, особливості, основні проблемиінформаційно-аналітичного забезпечення стратегічногопланування у сфері забезпеченнянаціональної безпеки, загальні підходи щодо їхвирішення уже були предметом розгляду [13].Порівняно із цією структурою в комплексне ІАЗдодатково введено процедури документування,формування й актуалізації БД ПЗКС таБД АРМСУ (рисунок). Документування динамікирозвитку обстановки спрямоване на підвищеннярівня обґрунтованості прийняття стратегічнихрішень.Формування бази даних паспортів загроз такризових ситуацій, її актуалізація здійснюютьсянасамперед розвідувальними органами секторубезпеки згідно з офіційно визначеною класифікацієюзагроз (викликів) та кризових ситуацій.У випадку виявлення нових загроз (кризовихситуацій), зміни характеру традиційних загрозвони документуються, перетворюються відповіднодо визначеної форми паспорта загрози(кризової ситуації) і надаються до БД ПЗКС длязберігання, а також на вхід стратегічного аналізудля їх ідентифікації. Організацію та координаціюдій розвідувальних органів в інтересах комплексногоінформаційно-аналітичного забезпеченняздійснює Рада національної безпеки та оборониУкраїни (РНБОУ).У ході стратегічного аналізу на основі інформації,що сформована й зберігається в базіданих паспортів загроз та кризових ситуацій,РНБОУ, здійснюється ідентифікація загроз (кризовихситуацій). Для найбільш імовірних сценаріїврозвитку обстановки попередньо повиннібути розроблені відповідні механізми стратегічногоуправління СЗНБ із чітким визначеннямпереліку завдань та регламентів дій кожної їїскладової, сформовані антикризові стратегії,програми, плани, що забезпечуються необхіднимисилами та засобами.Сукупність таких механізмів, інструментів їх реалізаціїта критеріїв застосування попередньо формуєтьсяв процесі «раціонального» стратегічногоВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200743

НАУКА – ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННЮРисунок. Підхід до розробки коплексного механізму антикризового стратегичного управлінняу сфері забезпечення національної безпеки44ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

НАУКА – ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННЮпланування, зберігається в базі даних антикризовихта «раціональних» механізмів стратегічногоуправління й при необхідності корегується.Наявність такої сукупності механізмівантикризового стратегічного управліннядозволяє суттєво зменшити час на прийняттястратегічних рішень, підвищити ступінь їх обґрунтованості,попередньо готувати необхіднісили та засоби для дій у кризових ситуаціяхтощо.Ігор Ансофф розглядає такі механізмистратегічного управління: управління стратегічнимиможливостями (вибором стратегічнихпозицій), що базується на концепції передбаченнязмін і відповідає «раціональному»режиму стратегічного управління, управлінняна основі ранжування стратегічних задач,в умовах стратегічних несподіванок, за слабкимисигналами [14].Останні три різновиди стратегічного управлінняє антикризовими. Для кожного із цихмеханізмів розроблюються спеціальні антикризовістратегії, програми, плани, конкретна сукупністьяких визначається специфікою організаційноїсистеми.Так, наприклад, розроблені МіноборониСтратегічний замисел Збройних сил України,Стратегічний план застосування Збройних силта формуляри бойових завдань з'єднань і військовихчастин [15] є аналогами відомчих антикризовихпрограм та планів сектору безпеки,в яких визначені сім сценаріїв розвитку подійі, відповідно, сім типових ситуацій застосуванняЗбройних сил: від найбільш масштабного(блокування кордону на випадок конфлікту абооборонна операція) до значно менших за масштабомта інтенсивністю (участь в антитерористичнійоперації, ліквідації наслідків надзвичайнихситуацій тощо).Для кожної ситуації визначений оптимальнийкомплект сил і засобів, який забезпечує виконаннязавдань, враховує економічні та мобілізаційніможливості держави. Такі антикризові(надзвичайні) програми та плани мають бутирозроблені як для сектору безпеки в цілому, такі для кожної з його окремих складових з урахуваннямвсього спектра загроз у сфері національноїбезпеки й динаміки їх змін, із чіткимвизначенням критеріїв їх застосування.З урахуванням інформації, що зберігаєтьсяу відповідних базах даних, та результатів стратегічногоаналізу в Раді національної безпеки таоборони України безпосередньо або під її керівництвомздійснюється обґрунтування варіантівкомплексного механізму, кожен з яких можевключати зовнішньополітичну та (або) внутрішньополітичнуй інші складові. Кількість такихваріантів залежить від багатьох факторів,основними з яких є психофізіологічніможливості особи, що приймає рішення (ОПР),щодо паралельного розгляду декількохконкуруючих варіантів, ресурсні та часові обмеженняна їх розробку, обмеження методів, щозастосовуються для обґрунтування альтернатив,тощо. Основним способом формуванняальтернатив є відбір антикризових механізмів,що є найбільш адекватними обстановці й тенденціямїї розвитку, і синтез на їх основі комплексногомеханізму. При цьому КМАСУ можебазуватись як на якомусь одному з механізмівбази даних антикризових та «раціональних» механізмівстратегічного управління, так і надеякій комбінації з них.Серед актуальних наукових проблем формуванняКМАСУ є обґрунтування необхідної сукупностімеханізмів бази даних антикризових та«раціональних» механізмів стратегічного управління,розробка системи критеріїв оцінки й методівїх відбору для синтезу комплексногомеханізму тощо. Однією з організаційних проблемє забезпечення необхідної експертноїпідтримки процесів стратегічного моніторингута аналізу, обґрунтування варіантів комплексногомеханізму. Для цього при Раді національноїбезпеки та оборони України необхідно створитиМіжвідомчу експертну раду (МЕР), залучившидо її складу провідних вчених, насамперед з Національноїакадемії наук України та підпорядкованихРНБОУ наукових установ, і фахівцівсектору безпеки.На відміну від «раціональних» механізмівстратегічного управління, що мають високийступінь уніфікованості, механізми антикризовогостратегічного управління, як правило, є унікальнимий тому для кожного з них повинна бутисформована своя специфічна сукупність методів,моделей, методик обґрунтування варіантівстратегічного управління. У статті наведеноприклад такої сукупності механізмів антикризовогостратегічного управління для формуваннякомплексного механізму у воєнній сфері з деталізацієюйого зовнішньополітичної складовоїдля конкретної гіпотетичної ситуації щодорозміщенням відповідної системи протиракетноїоборони. Аналогічно мають формуватисякомплексні механізми в інших сферах національноїбезпеки, кожній з яких відповідає своясукупність зовнішньо- та внутрішньополітичних,ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200745

НАУКА – ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННЮекономічних, інформаційних та інших механізмів«раціонального» й антикризового стратегічногоуправління.Завжди існує ризик невідповідності попередньосформованої сукупності механізмівреальній обстановці, що може не дозволитисинтезувати на їх основі комплексний механізм,адекватний кризовій ситуації та тенденціям їїрозвитку. При виявленні таких ситуацій у Радінаціональної безпеки та оборони України, першза все, розглядається можливість адаптаціїмеханізмів бази даних антикризових та «раціональних»механізмів стратегічного управліннядо реальних умов шляхом їх корегування. Якщодеструктивні фактори виникають раптово безочікуваного прогнозу з масштабними негативниминаслідками, а часових та інших ресурсівсистеми забезпечення національної безпекидля адекватного реагування не вистачає, топовинні застосовуватися механізми антикризовогостратегічного управління в умовах стратегічнихнесподіванок.Ці механізми передбачають: створення заздалегідьпри РНБОУ та Кабінеті Міністрів, іншихскладових сектору безпеки мережі групз найбільш досвідчених спеціалістів цьогосектору, які наділені необхідними повноваженнями,здійснення необхідного інформаційноаналітичногота організаційно-технічного забезпеченняцих груп, визначення регламенту їхроботи тощо. Основним завданням міжвідомчоїгрупи при Раді національної безпеки та оборониУкраїни є обґрунтування варіантів стратегічнихрішень для перших керівників держави, насампереддля Президента України, на основі якихвін приймає рішення про застосування «раціонального»стратегічного управління або одногоз варіантів комплексного механізму.Згідно з Конституцією України, до повноваженьВерховної Ради належить: визначеннязасад внутрішньої та зовнішньої політики; оголошенняза поданням Президента стану війний укладення миру; схвалення його рішень провикористання Збройних сил та інших військовихформувань у разі збройної агресії, провведення воєнного чи надзвичайного станув Україні або в окремих її місцевостях, прозагальну або часткову мобілізацію тощо.Виключно законами України визначаються: засадизовнішніх відносин, зовнішньоекономічноїдіяльності, основи національної безпеки, забезпеченнягромадського порядку, правові режимидержавного кордону, воєнного й надзвичайногостану, зон надзвичайної екологічної ситуації.Президент відповідно до Основного законуУкраїни: забезпечує державну незалежність,національну безпеку держави; представляє їїв міжнародних відносинах; здійснює керівництвозовнішньополітичною діяльністю; веде переговорита укладає міжнародні договори України;здійснює керівництво у сферах національноїбезпеки та оборони держави; вносить до Парламентуподання про оголошення стану війни,а в разі збройної агресії проти України приймаєрішення про використання Збройних сил та іншихвійськових формувань; приймає рішенняпро загальну або часткову мобілізацію та введеннявоєнного стану в Україні або в окремих їїмісцевостях; приймає рішення про введенняв Україні надзвичайного стану з наступним затвердженнямцих рішень Верховною РадоюУкраїни.Згідно з Конституцією та законом про КабінетМіністрів України, уряд забезпечує: державнийсуверенітет й економічну самостійність України,здійснення внутрішньої та зовнішньої політикидержави, реалізацію заходів щодо забезпеченнянаціональної безпеки й обороноздатності,громадського порядку, ліквідації наслідківнадзвичайних ситуацій, проведення зовнішньоекономічноїдіяльності тощо. Таким чином, КабінетМіністрів забезпечує виконання рішень Президентаз вищевказаних питань, що схваленіВерховною Радою. Ініціаторами застосуваннямеханізмів антикризового стратегічного управлінняможуть виступати парламент, Президентта уряд.У той же час відсутність при Кабінеті Міністрівспеціальної експертно-дорадчої установи (ЕДУ)з експертними, консультаційними, прогностичними,інформаційно-аналітичними, науковометодичнимита іншими функціями, спрямованимина ефективне виконання покладених науряд завдань, насамперед в умовах кризових(надзвичайних) ситуацій, ускладнює йогороботу, не відповідає сучасним тенденціямконституційного процесу та розвитку Воєнноїорганізації держави (ВОД).Тому, на думку автора, доцільно створитиЕДУ, підпорядкувавши її безпосередньоПрем'єр-міністру України (віце-прем'єру, якийвідповідає за питання національної безпекив уряді) і чітко визначивши її завдання та функціїв мирний час, в умовах воєнного та надзвичайногостану, виникнення кризових (надзвичайних)ситуацій, що максимально враховуютьспецифіку діяльності саме Кабінету Міністріву цих питаннях.46ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

НАУКА – ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННЮОсновними завданнями експертно-дорадчоїустанови повинні бути:• здійснення прогнозів розвитку надзвичайнихта кризових ситуацій за результатамистратегічного моніторингу й аналізу;• обґрунтування варіантів забезпеченняприйнятих Президентом та схвалених парламентомрішень;• координація розробки антикризових стратегій,програм, планів, оцінка ефективності їхреалізації;• розробка концепції та програми розвиткуВоєнної організації держави, планів з реалізаціїСтратегії національної безпеки України;• формування й актуалізація бази данихантикризових та «раціональних» механізмівстратегічного управління;• підготовка пропозицій щодо головнихнапрямів розвитку та вдосконалення управлінняоборонно-промисловим комплексом;• обґрунтування систем критеріїв, показників,класифікаторів і порогів ідентифікаціївідповідної кризової ситуації, розробка моделейїї розвитку;• впровадження сучасних методів державногоуправління, насамперед стратегічного,в органи виконавчої влади тощо. Необхідностворити мережу галузевих та регіональнихекспертно-дорадчих установ на базі існуючихнауково-дослідних установ Воєнної організаціїдержави під загальною координацією ЕДУ КабінетуМіністрів.Комплексний механізм є об'єднаннямзовнішньополітичних, зовнішньоекономічних,внутрішньополітичних, інформаційних та іншихантикризових механізмів стратегічного управління,що реалізуються насамперед органамивиконавчої влади сектору безпеки (рисунок).При цьому особлива роль належить Міністерствузакордонних справ у застосуванні самезовнішньополітичних та зовнішньоекономічнихмеханізмів антикризового стратегічного управління.На базі МЗС повинна бути створена групаекспертів для своєчасного виявлення загрозу цих сферах, підготовки пропозицій щодозастосування, удосконалення чинних механізмівантикризового стратегічного управління та формуваннянових механізмів.Обов'язковою складовою комплексногомеханізму є висвітлення розвитку кризових(надзвичайних) ситуацій у засобах масовоїінформації, основними завданнями яких є об'єктивней своєчасне інформування громадянсвоєї країни та міжнародної спільноти, протидіяспеціальним інформаційним операціям та веденнюінформаційної війни проти України, мобілізаціяпсихологічних і духовних сил суспільствана подолання наслідків кризової ситуації.Висновки. У статті обґрунтовано підхід дорозробки комплексних механізмів антикризовогостратегічного управління у сфері забезпеченнянаціональної безпеки, що формуютьсяяк на основі існуючих міжнародних правовихмеханізмів, внутрішньополітичних, економічних,інформаційних та інших антикризових механізмівз урахуванням їх сильних та слабких сторін(основний підхід до формування комплексногомеханізму), так і шляхом корегування й розробкинових антикризових механізмів залежно відхарактеру кризової (надзвичайної) ситуації.Запропонований підхід, що базується на існуючомув державі порядку прийняття політикоадміністративнихрішень стосовно кризових(надзвичайних) ситуацій, включає також новіпроцедури й процеси, що узгоджені із чиннимита сприяють підвищенню ефективності державноїполітики й державного управління у сферізабезпечення національної безпеки.На прикладі ситуації з імовірним розміщеннямсистем протиракетної оборони в Польщі таЧехії розглянуто гіпотетичне застосування одногоз варіантів комплексного механізму, а такожрозроблені рекомендації СУНБ щодо його практичноговпровадження.Так, у комплексний механізм антикризовогостратегічного управління у сфері забезпеченнянаціональної безпеки введені процедуриформування й актуалізації бази даних антикризовихта «раціональних» механізмів стратегічногоуправління та бази даних паспортівзагроз та кризових ситуацій, процедури документування,висвітлення в засобах масовоїінформації, експертно-консультаційного забезпеченняуряду тощо. Основні підходи щодоформування та реалізації комплексного механізмуна концептуальному рівні є загальнимидля різних сфер національної безпеки.Напрями подальших досліджень. У подальшомупередбачається здійснити дослідженнящодо розробки способів обґрунтуваннясукупності механізмів антикризового стратегічногоуправління та критеріїв їх відбору.Список використаних джерел1. Про Стратегію національної безпеки України :Указ Президента України вiд 12 лют. 2007 року№ 105. – Спосіб доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?user=n&sp=i&find=1&org=4.ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200747

НАУКА – ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННЮ2. Возжеников, А. В. Общая теория национальнойбезопасности : Учеб. / А. В. Возжеников, Н. В. Кривельская,И. К. Макаренко ; под. ред. А. А. Прохожева.– М. : Изд-во РАГС, 2002. – 320 с.3. Качинський, А. Б. Засади системного аналізубезпеки складних систем / А. Б. Качинський ; за заг.ред. академіка НАН України, д.т.н. В. П. Горбуліна. –К. : ДП НВЦ Євроатлантінформ, 2006. – 116 с.4. Мунтіян, В. І. Економічна безпека України/ В. І. Мунтіян. – К. : КВІЦ, 1999. – 464 с.5. Ситник, Г. П. Державне управління національноюбезпекою України : Моногр. / Г. П. Ситник. –К. : Вид-во НАДУ, 2004. – 408 с.6. Меморандум про гарантії безпеки в зв'язку з приєднаннямУкраїни до Договору про нерозповсюдженняядерної зброї 1994 року. – Спосіб доступу :http://pircenter.org/WebHelp/regprob/uk_dnyao.htm.7. Современный словарь иностранных слов. –СПб. : Дуэт, 1994. – 752 с.8. Советский энциклопедический словарь / Гл.ред. А. М. Прохоров. – 4-е изд. – М. : Совет. энцикл.,1989. – 799 с.9. Про ратифікацію Договору про дружбу,співробітництво і партнерство між Україноюі Російською Федерацією : Закон України : прийнятий14 січ. 1998 р. : № 13/98-ВР // Відомості ВерховноїРади. – 1998. – № 20. – Ст. 103. – Спосіб доступу :http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgipage=6&user=c330.10. Про затвердження Державного класифікаторунадзвичайних ситуацій ДК 019–2001 : Наказ ДержстандартуУкраїни від 19 листоп. 2001 року № 552. –16 с.11. Про оборону України : Закон України : прийнятий5 жовт. 2000 р. : № 2020-III // ВідомостіВерховної Ради. – 2000. – № 49. – Ст. 420. – Спосібдоступу :http://zakon1.rada.gov.ua/cgibin/laws/main.cgi.12. Про Державну програму авіаційної безпекицивільної авіації : Закон України : прийнятий 20 лют.2003 р. : № 545-IV // Відомості Верховної Ради. –2003. – № 17. – Ст. 140. – Спосіб доступу :http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.13. Семенченко, А. І. Деякі проблемні питанняінформаційно-аналітичного забезпечення стратегічногопланування у сфері національної безпеки і шляхиїх вирішення / А. І. Семенченко // Наука і оборона. –2007. – № 2. – С. 8–12.14. Ансофф, И. Стратегическое управление/ Игорь Ансофф ; сокр. ; пер. с англ. – М. : Экономика,1989. – 520 с.15. Біла книга 2006 : оборонна політика України/ М-во оборони України. – К., 2007. – 95 с.48ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

НАУКА – ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННЮАНАЛІЗ ВПЛИВУ ЗАГАЛЬНОСВІТОВИХ ТРАНСФОРМАЦІЙНИХ ПРОЦЕСІВНА ФОРМУВАННЯ КОНЦЕПТУАЛЬНИХ ПОЛОЖЕНЬ РОЗВИТКУТЕОРІЇ РЕГІОНАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯТЕТЯНА БЕЗВЕРХНЮК,кандидат географічних наук, доцент,доцент кафедри державного управлінняі місцевого самоврядування Одеського регіональногоінституту державного управління Національної академіїдержавного управління при Президентові УкраїниПостановка проблеми. Жодна державау світі не може розвиватися без урахуваннязагальносвітових тенденцій глобалізації, домінуванняінноваційного шляху розвитку, загостренняконкуренції, зміщення акцентів суспільногорозвитку на регіональний рівень, щобезпосередньо впливають на зміни в системідержавного управління та вибір моделей регіональногорозвитку. Головний напрям цих змінспрямовує на подальшу демократизаціюуправління, адміністративні реформи структуривиконавчої влади, децентралізацію та деконцентраціюуправлінських повноважень. Такіглобальні зміни не можуть не позначатися надіяльності регіональних органів влади. Відповідносучасний етап теорії регіонального управління,пов'язаний з визначенням шляхів розвиткурегіонів у новому геополітичному просторі,зумовлює необхідність вивчення не тільки ранішенедосліджених проблем формування регіональноїавтономії, яка є одним із принципів європейськогоконституційного права, але й розробкинових концептуальних підходів до їх вирішенняна загальнодержавному рівні з подальшимзастосуванням і конкретизацією на регіональномурівні.Аналіз основних досліджень і публікацій.Загальну теоретико-методологічну базу дослідженняпроблеми становлять праці М. Долішнього,М. Дністрянського, Л. Зайцевої, Г. Заславського,Ф. Заставного, В. Керецмана,А. Круглашова, В. Лісничого, В. Мамонової,В. Нудельмана, М. Паламарчука, В. Поповкіна,М. Пістуна, В. Симоненка, О. Топчієва, А. Трубайчука,О. Шаблія та ін. Питання визначеннязасад державного управління на регіональномурівні, методів і меж втручання в ту чи іншу сферужиття регіону проаналізовано в працях Г. Атаманчука,З. Варналія, Л. Зайцевої, В. Козбаненка,В. Мамонової, П. Надолішнього, Н. Нижник,О. Оболенського, В. Симоненка, Д. Стеченка,В. Цвєткова та ін.Слід зазначити, що й поняття «державнерегулювання регіонального розвитку» всебічновисвітлено вітчизняними науковцями В. Керецманом,О. Коротич, Л. Масловською, Н. Нижник,Т. Уманець. Питання узгодження цілей,інтересів і ресурсів у системі регіональногоуправління розглянуто В. Бабаєвим, В. Бакуменком,О. Карпенком, В. Керецманом, О. Ольшанським,О. Сушинським, С. Саханенком таіншими фахівцями.Незважаючи на значний науковий інтерес доокресленої проблеми, нерозкритим залишилосяпитання впливу загальносвітових трансформаційнихпроцесів на формування таких концептуальнихположень регіонального управління, якпарадигмальні зміни в організації системирегіонального управління, практичне розгортанняідеї регіоналізації в Україні, державно-ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200749

НАУКА – ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННЮуправлінський аспект поняття «регіональнийрозвиток», формування соціогуманітарнихта екологічних пріоритетів розвитку тощо. Якщоз вищезазначених позицій проаналізувати монографії,захищені дисертації, проведені комунікативнізаходи, то можна зробити висновок,що останнім часом у теорії регіонального управлінняформуються три пріоритетні напрямидослідження, пов'язані з такими загальносвітовимипроцесами, як гуманітаризація,екологізація, глобалізація та регіоналізація.Мета статті полягає в тому, щоб на основіаналізу трансформаційних процесів, що відбуваютьсяу світі й Україні, сформулювати основніконцептуальні положення сучасної теорії регіональногоуправління.Виклад основного матеріалу. Гуманітаризація– один з найпотужніших загальнонауковихпроцесів – проявилась у сфері регіональноїполітики, а власне, у формуванні соціогуманітарнихпріоритетів розвитку, що здатні сприятистратегічному забезпеченню процесу формуваннязагальнонаціональної єдності, пом'якшеннюнаявних стереотипів у взаємосприйняттіСходу й Заходу, усталенню стабільності в суспільстві.Чи не вперше за 15 років незалежностів щорічному посланні Президента України доВерховної Ради з'явився розділ, присвяченийпитанням гуманітарного виміру регіональноїполітики, де йдеться про необхідність забезпеченняцілісності гуманітарного простору,утвердження насамперед тих цінностей, щооб'єднують українське суспільство [1]. Такожслід зазначити, що і в концептуальних положенняхадміністративної реформи чітко відображенагуманістична спрямованість – її кінцевоюметою є людина, громадянин України.Варто підкреслити, що в цьому напрямі вжеє ґрунтовні дослідження як окремих авторів:І. Кресіна, В. Лупація, О. Майбороди, П. Надолішнього,В. Скуратівського, так і науковихколективів: Національного інституту стратегічнихдосліджень, Інституту політичних і етнонаціональнихдосліджень НАН України, Державногоаналітичного центру «Інститут реформ»,Центру соціальних досліджень «Софія». Окремослід відзначити видання Українського незалежногоцентру політичних досліджень, де висвітлюєтьсяколо проблем, що виникають у сучаснійУкраїні у сфері регіональної політики, зокремав її гуманітарному вимірі [2].На думку практиків державного управління,нині ступінь державної керованості суспільнимипроцесами багато в чому має залежати віддієвості таких регуляторів, як культура, традиції,норми моралі, ідеологія, зрілість свідомості,освіченість, науковість і т. ін. Під впливом цихрегуляторів має змінитися сам характер управлінськихвідносин [3]. Підкреслюючи цю тезу,зазначимо, що регіональне управління максимальнонаближене до потреб людини (черезнадання державно-управлінських послуг) і проявляєтьсяу формі державно-управлінськихвідносин. Саме ці відносини на регіональномурівні мають визначальний вплив на формуваннясвоєрідної парадигми діяльності органів виконавчоївлади, яка обумовлена змістовим діапазономрегіональної політики.Метою державної політики у сфері регіональнихгуманітарних проблем є збереженнязагальнонаціональної єдності, зміцнення міжрегіональнихзв'язків, урахування потреб територіальнихгромад. Формування соціогуманітарнихпріоритетів розвитку відбуваєтьсяв умовах одночасної дії інтеграційних і дезінтеграційних,доцентрових і відцентрових процесів,що розгортаються в державі, нації та соціумі.У цих умовах актуальним є пошук ефективноїмоделі регіонального управління, що потребуєрозгляду й аналізу причин та факторів регіональнихвідмінностей в Україні й пошуку ефективнихмеханізмів реінтеграції соціуму. Слідзазначити, що пошук ефективної моделі реінтеграціїє актуальною проблемою не лише дляУкраїни. В умовах глобалізації більшість державзмушені шукати рецепти для нейтралізаціїдезінтеграційних тенденцій.Сучасні суспільно-політичні й соціально-економічнітрансформаційні процеси відбуваютьсяв супроводі двох нерозривно пов'язаних міжсобою суспільних явищ – глобалізації та регіоналізації.Під впливом цих загальносвітових процесівзмінюються стратегічні напрями в соціальноекономічнійполітиці держав, а також свідомістьлюдей і структура наукових досліджень. Нагальністьтаких змін обумовлена тим, що, з одногобоку, посилюються тенденції до глобалізаціїекономіки на базі розширення діяльностітранснаціональних корпорацій і загостренняекологічних проблем, а з іншого, в усіх регіонахсвіту (макро- та мікрорівня) має місце постійнийпошук «національно-державної, етнічно-територіальної,регіональної самоврядності та самодостатності»[4, с. 20].Не вдаючись до аналізу позитивних і негативнихрис глобалізації, але враховуючи той факт,що вона впливає як на характер і функції держави,так і на організацію системи державного50ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

НАУКА – ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННЮуправління, зупинимося на питанні глобалізаціїдемократичного процесу. З метою аналізузв'язку між демократією та глобалізацієюважливо розглянути ідею кореляції між демократієюй економічним зростанням, яка запропонованаще в 50-х роках ХХ століття СеймуромЛіпсетом [5]. Аналізуючи «стрибки» економічногорозвитку в державах з різним політичнимустроєм, учений зробив висновок, що в більшостікраїн демократія й економіка розвивалисяу взаємодії, зв'язок між ними очевидний,виходячи хоча б з розподілу частки демократіїй авторитаризму у світовому валовому продукті.Видатний філософ Деніел Белл у своєму інтерв'юдля журналу «Эксперт Украина» зазначив,що є одна обставина, яка поєднує всідержави світу – кожна з них на сьогодні прагнезабезпечити економічне зростання: «Економічнезростання – це свого роду нова світоваметафізична релігія» [6]. Економічне зростаннязалежить від ступеня розвитку класу інтелектуалів.В. Кулагін, аналізуючи нову якість сучасногоетапу глобалізації, підкреслює, що прогреспостіндустріальної економіки на основі інтелектулюдини потребує відповідного політичногой морального середовища, яке демократія (привсіх її недоліках) забезпечує краще ніжавтократія [7].Вплив глобалізації на Україну та її майбутнєвимагає впровадження демократичних формуправління, що потребує принципових зміну підходах до механізму організації державногоуправління. На думку В. Мартиненка, процесдемократизації державного управління подібнопроцесу його об'єктивізації веде суспільствошляхом ретрансформації історично й суб'єктивносформованої системи державного управління,тобто суб'єкт-об'єктної державно-управлінськоїсистеми «держава-суспільство» у природно(об'єктивно) зумовлену суб'єкт-суб'єктну соціально-управлінськусистему «суспільство-держава»[8].Одночасно з процесом глобалізації зростаєзначення регіонів як наднаціонального, так і субнаціональногорівня. Причинами нової диспозиціїрегіонів у глобальному конкурентномусередовищі є: посилення інноваційної складовоїсуспільного відтворення капіталу на регіональномурівні, стрімке зростання кластеріві технопарків, посилення синергетичного ефектурегіональної інтеграції та перехід багатьохфункцій управління від держави до регіонів.Розвиток усіх провідних країн світу супроводжуєтьсяпроцесом децентралізації в прийняттірішень та розширенням прав регіонів. АкадемікМ. Чумаченко, посилаючись на досвід іншихкраїн, зазначає про «появу п'ятої, окрімтрадиційних чотирьох, влади – влади регіонів»[9, с. 6]. Він також звертає увагу на таку світовутенденцію: з розвитком суспільства підвищуєтьсяступінь децентралізації управління економікою.Цей процес Е. Томпсон називає регіоналізацією,а спосіб, за допомогою якого «політичніпартії та інші організації сприяють ідеї специфічностірегіону», – регіоналізмом [10, с. 96]*. Слідзазначити, що: по-перше, регіоналізація за своїмпоширенням і наслідками впливу на процесисоціально-економічного розвитку має глобальнийхарактер, вона відбувається як на міждержавномурівні, так і всередині держав; по-друге,регіоналізація як процес універсальний інтерпретуєтьсязавжди в контексті системних змін;по-третє, інформаційний ракурс процесу регіоналізаціїпроявляється в сучасній концепції«сітьової держави» [12].Регіоналізація – це процес посилення регіональноївлади й регіонального рівня управління.Практичне розгортання ідеї регіоналізації залежитьяк мінімум від двох рівнів дії. Першийрівень пов'язаний з пошуком шляхів вирішення«ресурсної залежності», другий – із принциповимвирішенням питання організації регіональногоуправління «поверх» діючої системидержавного управління. Якщо другий рівеньвідображає зміст основної тенденції в розвиткууправлінської парадигми, яка полягає в децентралізаціїуправління, переміщенні владнихповноважень від державно-управлінської моделідо самоврядно-громадської, то перший рівеньвимагає формування нової ресурсно-екологічноїпарадигми регіонального управління.Будь-яка країна вже не може ігнорувати такіоб'єктивні чинники, як вичерпаність багатьохвидів ресурсів, екологічна стійкість і місткістьприродного середовища, екологічні наслідкижиттєдіяльності суспільства. Радикальні зміниекологічного стану в нашій країні та навколишньомуприродному середовищі в умовах постіндустріальногорозвитку сучасного суспільствапокликали до життя нові напрями поглибленогодослідження об'єктивних закономірностей,зумовили необхідність по-іншому подивитисяна проблеми взаємодії суспільства таприроди.* Більш детально питання регіоналізації розглянуто автором у публікації [11].ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200751

НАУКА – ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННЮЕкологізація – це головний напрям вирішенняпроблеми захисту довкілля від згубного антропогенноговпливу. Більшість учених трактуютьпоняття загальної екологізації як процес невпинногой послідовного впровадження системтехнологічних, управлінських та інших рішень,що дозволяють підвищувати ефективність використанняприродних ресурсів й умов нарівніз покращенням чи хоча б збереженням якостіприродного середовища на локальному, регіональному,національному та глобальному рівнях[13]. Екологізація необхідна, тому що розвитоксуспільства відбувається в умовах надзвичайноїнестійкості.Найбільшу зацікавленість з точки зору екологізаціїяк частини цілісної системи соціальноекономічногоуправління викликає концепціясталого розвитку, в якій екологічні й соціальноекономічніпрагнення в перспективі поєднуються.Стратегія розвитку повинна пов'язуватися зістратегією збереження довкілля, оскільки привідсутності системи обмежень жорсткий тискринкових сил призводить до експлуатації, зневагисуспільними потребами, деградації навколишньогосередовища й швидкого виснаженняприродних ресурсів.Найбільш суттєві проблеми в житті людейпов'язані з певною територією. Тому на першомумісці в системі еколого-економічних інтересівзнаходяться регіональні проблеми. Протецілі, функції, інтереси складових регіональноїсуперсистеми «природа-населення-господарство»,як відомо, не збігаються, що викликаєгострі протиріччя. Серед них помітне місцепосідають протиріччя між галузями й територією,між рівнем розвитку продуктивних силі конкретних виробничих відносин, між рівнемрозвитку виробництва й зростаючих потребнаселення, між співвідношенням економічної,соціальної сфер і структурою споживання, міжмістом та селом, протиріччя, пов'язані із введеннямринкових механізмів регулюванняекономіки [14], а також міжрегіональні протиріччячерез транскордонні перенесення забруднюючихречовин.У зв'язку з вищезазначеним актуальним є виявленнятаких взаємовідносин між складовимирегіональної соціально-еколого-економічної системи(суспільства, представленого економікою,технологією та природою), що призводятьдо збалансованого регіонального розвитку.Отже, короткий огляд проблемних питань, щоне вичерпують усієї специфіки змін регіональногоуправління під впливом загальносвітовихпроцесів, показує необхідність розробки новихконцептуальних підходів до формуваннясучасної парадигми регіонального управління.Враховуючи те, що кінцевою метою регіональногоуправління є забезпечення збалансованогорегіонального розвитку та подолання диспропорційу соціально-економічному житті регіонів,коректне визначення поняття «регіональнийрозвиток» набуває концептуального значення.Дослідження регіонального розвитку має тривзаємозалежних об'єктивних напрями: 1) дослідженнявнутрішніх кількісних та якісних змінв елементах регіональної системи, її структурій функціях; 2) дослідження зовнішніх змін якрезультат взаємодії регіональної системи із суспільнимиявищами; 3) розвиток регіональноїсистеми розглядається як об'єкт і результат, якпредмет і ціль управлінської діяльності. Відтак,поняття «регіональний розвиток» можна розкрити,з одного боку, за допомогою висвітленнярізних аспектів, власне, даного процесу, а з іншого– на основі аналізу трансформації внутрішніхі зовнішніх зв'язків регіональної системи.Регіональний розвиток як процес, у результатіякого відбувається «послідовна зміна етапівабо явищ, перехід від одного якісного стану доіншого – вищого» [15, с. 997], є одночаснооб'єктивним процесом, який відбувається внаслідокісторичних, географічних та інших чинників,і суб'єктивним процесом, опосередкованимправильно підібраними державними регулятивнимий управлінськими діями.Як зазначає В. Мамонова, у процесі регіональногорозвитку крім трансформації соціальноекономічнихй екологічних процесів відбуваютьсязміни просторового, суспільного та політичногохарактеру, пов'язані з децентралізацією державногоуправління та демократизацією життятериторіальної спільноти [16]. Відповідно,регіональний розвиток доцільно розглядати якпроцес, як об'єкт державно-управлінськоговпливу, як систему суб'єкт-суб'єктних відносин,що виникають усередині складної політикоеколого-соціально-економічноїсистеми.Динаміку регіонального розвитку визначаютьтри основних параметри: 1) потреба в ресурсахта величина їх споживання; 2) обмеженістьресурсів і безмежність розширення потребив них; 3) активність акторів регіональногорозвитку (суб'єктів господарювання, політичнихпартій, громадських організацій) та ефективністьсистеми регіонального управління. Відрівня ресурсного забезпечення території залежитьдосягнення основних цілей регіонального52ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

НАУКА – ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННЮрозвитку: вдосконалення економічної структурий інтенсифікація економіки, підвищення рівняжиття населення, раціональне використанняприродних ресурсів й охорона навколишньогосередовища. Відповідність ресурсіввизначеним цілям розвитку виступає головнимкритерієм ефективності системи регіональногоуправління.Висновки. Підсумовуючи все вищевикладене,визначимо наступні концептуальні положеннярозвитку теорії регіонального управління.1. Вплив процесів глобалізації, регіоналізації,гуманізації й екологізації на демократизаціюсуспільного життя та децентралізацію державногоуправління зумовлює необхідність гуманізаціїуправлінської діяльності й формуваннянової парадигми регіонального управління, яка:по-перше, повинна будуватися на пізнанні тасприйнятті управлінської діяльності не як командно-розпорядчоїсистеми, а як системи наданняуправлінських послуг; по-друге, «ресурсназалежність» регіональної влади й регіональногорівня управління вимагає обов'язкового врахуваннявзаємозв'язку між різними видами ресурсівта адекватної субординації цілей і ресурсівна різних ієрархічних рівнях; по-третє, змінупарадигми регіонального управління слід пов'язуватизі зміною умов функціонування й розвиткурегіональних систем з урахуванням впливусучасних трансформаційних процесів.2. Становлення регіонального управління якнаукового напряму та учбової дисципліни потребуєосмислення й уточнення її предметноїобласті, що на даний час можливе двома взаємопов'язанимишляхами: 1) більш чітким і змістовнимвизначенням об'єкта регіонального управління;2) очним і глибоким визначенням, власне,державно-управлінських аспектів дослідження.3. Дієвість механізмів регіонального управліннябезпосередньо залежить від чіткоговизначення: по-перше, яка модель регіональноїсистеми на сьогодні є найадекватнішою сучаснимзагальносвітовим процесам, соціальноекономічнимумовам держави та цілям державноїрегіональної політики; по-друге, які самемеханізми мають забезпечувати перехід до обраноїмоделі регіонального розвитку; по-третє,на якій парадигмі державно-управлінських системУкраїна будує своє майбутнє.Список використаних джерел1. Про внутрішнє та зовнішнє становище Україниу 2005 році : Послання Президента України доВерховної Ради України. – К. : ІВЦ ДержкомстатуУкраїни, 2006. – 182 с.2. Регіональна політика України : формуваннясоціогуманітарних пріоритетів розвитку / Укр.незалежний центр політ. досліджень ; за заг. ред.Ю. Тищенко. – К., 2006. – 332 с.3. Кіндзерський, С. А. Державне управління в гуманітарнійсфері регіону України : стан та тенденції розвитку: Автореф. дис. ... канд. наук з держ. упр. :25.00.02 / Нац. акад. держ. упр. при ПрезидентовіУкраїни ; С. А. Кіндзерський. – К., 2006. – 20 с.4. Долішній, М. І. Регіональна політика на рубежіХХ–ХХІ століть : нові пріоритети / М. І. Долішній. – К. :Наук. думка, 2006. – 515 с.5. Lipset, S. Some Social Requisites of Democracy :Economic Development and Political Legitimacy/ Seymour Lipset // American Political Science Review. –March, 1959. – Vol. 53. – Р. 69–105.6. Иноземцев, В. Экономика как религия / ВладиславИноземцев // Эксперт Украина. – 2006. – № 45. –Режим доступа http://www.expert.ru/printissues/ukraine/ 2006/45/interview_bell.7. Кулагин, В. М. Мир в ХХІ веке : многополюсный баланссил или глобальный Pax Democratica? / В. М. Кулагин// Полис. – 2000. – № 1. – С. 23–37.8. Мартиненко, В. М. Державне управління : шляхдо нової парадигми (теорія та методологія) :Монографія / В. М. Мартиненко. – Х. : Магістр, 2003. –220 с.9. Чумаченко, М. Г. Проблеми регіональногосамоврядування в Україні / М. Г. Чумаченко // ЕкономікаУкраїни. – 1993. – № 6. – С. 3–12.10. Томпсон, Е. П. Регіони, регіоналізація та регіоналізмв сучасній Європі / Е. П. Томпсон // Глобалізація.Регіоналізація. Регіональна політика : Хрестоматіясучасної зарубіжної соціології регіонів / За ред.І. Ф. Кононова. – Луганськ : Альма-Матер-Знання,2002. – 664 с.11. Безверхнюк, Т. М. Поняття «регіон» та«регіоналізація» в контексті пріоритетних завданьдержавної регіональної політики / Т. М. Безверхнюк// Актуальні проблеми державного управління : Зб.наук. пр. – О. : ОРІДУ НАДУ, 2006. – Вип. 2 (26). –С.115–122.12. Ачкасова, В. А. Регионализация : политика и информационныетехнологии / В. А. Ачкасова, А. В. Чугунов// СОЦИС. – 2004. – № 4. – С. 71–77.13. Семенов, В. Ф. Екологізація економіки регіону :Навч. посіб. / В. Ф. Семенов. – О. : Оптимум, 2003. –238 с.14. Бронштейн, А. М. Экологизация экономики :методы регионального управления / А. М. Бронштейн,В. А. Литвин, И. И. Русин. – М. : Наука, 1990. –С. 34–39.15. Великий тлумачний словник сучасної українськоїмови / Уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел. – К. :Ірпінь : Переди, 2001. – 1440 с.16. Мамонова, В. В. Методологія управління територіальнимрозвитком : Монографія / В. В. Мамонова.– Х. : Магістр, 2006. – 196 с.ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200753

ДЕРЖАВНА РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА ТА МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯМЕХАНІЗМИ СОЦІАЛЬНОЇ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ ВЛАДИІ НЕПРИБУТКОВИХ НЕДЕРЖАВНИХ ОРГАНІЗАЦІЙНАТАЛІЯ ТИМЧИШЕНА,аспірантка Одеського регіонального інституту державногоуправління Національної академії державного управлінняпри Президентові України,начальник відділу спільної комунальної власностітериторіальних громад району виконавчого апаратуКрижопільської районної ради Вінницької областіПостановка проблеми. Однією з головнихфункцій держави є забезпечення належних умові стандартів життя. Основним показником їїспроможності виконувати таку функцію виступаєякість надання соціальних послуг тим, хто їхпотребує. Набуваючи нових форм, соціальнаробота потребує й нових шляхів забезпечення їїефективності. На нашу думку, до найважливішихз них варто віднести залучення до роботи у сферісоціального захисту населення неприбутковихнедержавних організацій (НДО). Провизнання державою суспільної ролі недержавногосектору свідчить прийняття Закону України«Про соціальні послуги» [1]. Вагомого значенняпри цьому набуває розробленість методіввирішення фінансових питань, збільшення обсягіві можливостей надання соціальних послугнедержавними установами з використаннямтам, де це доречно, європейського досвіду.Загалом же активна участь НДО може здійснюватисялише в разі створення відповідної законодавчоїі юридичної бази.Партнерські відносини органів влади та НДОдопомагають поєднати переваги кожної зі сторіні на цій основі вирішувати спільні завдання,спрямовані на соціальну підтримку людей, щонадзвичайно важливо за сучасних умов. Усе цедає підстави вважати, що дослідження в напрямірозроблення й упровадження механізмів соціальноївзаємодії органів державної виконавчоївлади, органів місцевого самоврядування танеприбуткових НДО у практику державногоуправління є актуальним і необхідним.Аналіз останніх досліджень і публікацій.Питання забезпечення ефективного наданнясоціальних послуг шляхом залучення до цієї роботинеприбуткових НДО, що опинилось у центрінашої уваги, досліджувалася О. Бердановою[2], А. Бойко [3], О. Вінніковим [4], Е. Джириковою[5], Р. Крапличем [6] та ін. Увага вченихй аналітиків приділялася питанням здійсненнята вдосконалення соціальної політики в Україні,поглибленню адресного спрямування соціальноїдопомоги, формуванню інституту соціальногопартнерства та європейському досвіду децентралізаціїсистеми соціальних послуг.Незважаючи на значну кількість напрацюваньу сфері механізмів соціальної взаємодії, залишаєтьсяневирішеним ряд теоретичних і практичнихзавдань співпраці органів влади й НДО,потребують розв'язання проблеми вдосконаленнязаконодавчого поля.Завданнями даного дослідження є обґрунтуванняролі й місця неприбуткових НДО в наданнісоціальних послуг, а також визначенняосновних шляхів ефективної співпраці владий НДО щодо реформування системи соціальногозахисту в Україні.54ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДЕРЖАВНА РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА ТА МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯВиклад основного матеріалу. Економічній соціальні перетворення, що останнім часомздійснюються в Україні, привели до значногопереосмислення сутності та ролі багатьох суспільнихявищ й інституцій. Так, значна уваганині приділяється визначенню головної місіїй основних завдань місцевого самоврядування,його виконавчих органів, механізмів організаціїїх діяльності. У цьому комплексі однез найважливіших завдань місцевої влади, нанашу думку, полягає в забезпеченні поступовоїпереорієнтації роботи з виконання сутоуправлінських, контрольних і розподільнихфункцій на організацію ефективної системинадання послуг населенню. За такого підходудіяльність владних структур спрямовується,передусім, на вивчення й задоволення основнихпотреб населення, на організацію конструктивногодіалогу та співпраці з усіма секторамитериторіальної громади, у тому числіз неприбутковими НДО.Як невід'ємна складова громадянського суспільстванедержавні установи надають послугисоціально незахищеним верствам населення,з'ясовують їхні потреби, представляють ці потребивладі, реагують на них [7]. Зазвичай НДОне мають громіздкого бюрократичного апарату,притаманного державним органам та урядовиморганізаціям. Перевагою цього є можливість надаватисоціальні послуги за рахунок відносно невеликогобюджету, що важливо для державнихпартнерів, які забезпечують фінансування.Відсутність занадто складної бюрократичноїструктури сприяє гнучкості й адаптації до мінливихобставин, наприклад: виникнення новихпотреб або нових уразливих груп, установленнязв'язків з іншими партнерами. Гнучкість створюєумови для використання інноваційнихпідходів у роботі, що надзвичайно актуальнов період соціальних реформ. Нові моделі роботичасто створюються й випробуються недержавнимиустановами й лише потім використовуютьсядержавними організаціями [8].Досвід розвинутих країн свідчить, що місцевіоргани влади та громадські організації здатнізначно доповнювати одні одних у вирішенні соціальнихпроблем населення. Громадські організаціїпроводять моніторинг соціальних потребі проблем населення, а отже, часто першими наних реагують, виступаючи партнерами своїхклієнтів. Вони стають неформальним каналомвираження громадських потреб [3].Для більшості розвинутих країн характернавідсутність державної монополії в соціальнійсфері. Робота НДО щодо надання соціальнихпослуг визначається як суспільно корисна й використовуєтьсядержавою, звичайно ж, на платнійоснові. Уряди країн Європи стоять передзагальною проблемою ставлення до найбільшвразливих своїх громадян [5]. Загальний бюджетНДО в таких європейських країнах, як Німеччина,Франція, Італія, Угорщина чи Велика Британія,становить 3,5 % валового внутрішньогопродукту – стільки ж, як частка сільського господарства,або навіть більше. При цьому в країнахЄС кожен восьмий працівник зайнятий у недержавномусекторі, що у випадку структурногобезробіття стає одним з головних «роботодавців»[3].Серед НДО Німеччини домінують шість великихоб'єднань безкоштовного соціального забезпечення.Ці НДО утворені за релігійнимчи класовим принципом або просто соціальнимиінтересами. Разом вони складають дві третининеприбуткового сектору, на них припадає майже60 % усіх його операційних витрат.Іще 1967 року в Конституції Німеччини щодосоціального забезпечення задекларовано такзваний принцип взаємного доповнення. Головнітези даного принципу такі:• державна влада несе відповідальність запідтримку окремих осіб, зокрема матеріальну,планування соціальних послуг і створення відповіднихінститутів;• неприбуткові організації, які працюютьу сфері соціальної допомоги, мають право братиучасть у плануванні соціальних послуг;• державні органи як адміністратори податковихнадходжень зобов'язані фінансувати установи,соціально орієнтовані організації та ініціативи,що визнані необхідними під час процесупланування;• неприбуткові соціальні організації зобов'язаніробити внески у проект (як правило, небільше ніж 20 %) [2].Недержавними організаціями у сфері охорониздоров'я надається 34 % послуг, а у сфері соціальнихпослуг цей показник ще більший – 61 %[9]. Багато в чому така ситуація є наслідкомпринципу взаємного доповнення, що зобов'язуєдержавні органи в разі потреби звертатися донеприбуткових організацій; адже даний принципє найбільш дієвим саме в цих сферах.Одна з головних громадських спілок у НижнійСаксонії об'єднує 621 соціально орієнтовану організаціюіз загальною чисельністю членів близько600 тис. У Німеччині понад 90 % соціальнихпослуг надається недержавними установами,ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200755

ДЕРЖАВНА РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА ТА МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯякі звільняються від податків. Раніше в країнібуло багато інтернатів з великою чисельністюмешканців. Нині для кожного інваліда створюєтьсяіндивідуальний бюджет, і ним опікуютьсямісцеві організації. Діє й спеціальний законз надання соціальної допомоги інвалідам (в основномувсі проблеми вирішуються на рівніфедеральних земель). Місцеві громади несутьвідповідальність за фінансування соціальнихпослуг. Усі інваліди отримують послуги одногостандарту, при цьому особлива увага звертаєтьсяна якість. Щорічно в Німеччині кількістьінвалідів зростає на 3 % [10]. І конкуренція міжНДО за право надання соціальних послуг доситьсуттєва.У Великій Британії з державного секторунадходить майже 40 % усіх доходів неприбутковихорганізацій. Цікавою є ситуація у сферівищої освіти: держава надає навчальним закладамфінансову підтримку з метою забезпеченнягромадянам більшого доступу до освіти, але університетифункціонують як приватні неприбутковіустанови. Схожа ситуація має місце й у сферісоціальних послуг.Недержавні установи Сполученого Королівствазберігають традиційно високий рівеньприватної благодійної підтримки. Загалом вонастановить 12 % загальних надходжень, а в такихсферах, як охорона здоров'я, соціальні послугий охорона навколишнього середовища, коливаєтьсяміж 25 і 40 % [9].Залишається невизначеним правовий статусНДО в Італії. Сьогодні в них працює 400 тис.осіб, а операційні витрати становлять 22 млрддол США (2 % ВВП) [9].Світовий банк як міжнародна фінансова установав напрямку організації роботи з НДО працюєще з 1970 року. Впродовж 1973–1988 роківвін спрямовував тільки 6 % усіх своїх інвестиційдля підтримки НДО, а вже 1993 року – 40 %,1994 – 50 % [9]. Недержавні установи можутьодержувати підтримку Світового банку на розвитоксуспільно корисних проектів, у яких чітковідображені соціальні послуги, їх якісний і професійнийрівень, а кінцевою метою є подоланнябідності, тобто допомога надається на підвищенняякості послуг в охороні здоров'я, системісоціального захисту, освіти, культури, а такожу разі тимчасового працевлаштування. Надаванийтранш не перевищує 200 тис. дол США [9].Існує також система малих грантів, але всі вонинадаються за умови, що діяльність недержавнихорганізацій пов'язана з державними й підтримуєтьсясуспільством.Отже, НДО легше адаптуватися до суспільнихпотреб, які постійно змінюються, і бути проміжноюланкою між населенням у цілому та державнимиустановами. Їм простіше впроваджуватиінновації у сфері надання соціальних послуг, алевони потребують фінансової допомоги, що моженадходити з різних джерел, зокрема від приватногосектору чи іноземних донорів.Недержавні організації в Україні є важливимчинником суспільного життя. Їх діяльність і розвитокрегулюються Конституцією України і законами«Про об'єднання громадян», «Про благодійництвота благодійні організації», «Про професійнихтворчих працівників та творчі спілки»,«Про молодіжні та дитячі громадські організації»[11–15]. Процес формування НДО відбуваєтьсяпоки що швидше в кількісному, аніж в якісномунапрямі.У нашій державі зареєстровано близько40 тис. громадських організацій, але реальнопрацюючих значно менше. Майже 900 з них зосереджуютьсвою діяльність на роботі з інвалідами,1200 – з ветеранами (людьми похилоговіку), 300 – з жіноцтвом, біля 200 – з молоддютощо [9]. Кількісний аналіз за територіальноюприналежністю НДО свідчить, що найбільше їхсьогодні налічується в м. Києві, Дніпропетровській,Львівській і Донецькій областях. Запоходженням НДО дуже різні. Усі вони, звичайно,неприбуткові, працюють на засадах благодійності.Як правило, їх об'єднують загальні бідата проблеми.У системи соціального захисту є давні партнерськістосунки з НДО, які допомагають виконуватифункції соціального захисту населення.Це в першу чергу Товариство Червоного ХрестаУкраїни, його міські й районні відділення, Союзорганізацій інвалідів України, Українське товариствосліпих, Українське товариство глухих,київська Міська громадська організація допомогита сприяння дітям – інвалідам з дитинства«Церебрал». Їх діяльність спрямована на проведенняактивної соціальної політики щодолюдей з фізичними вадами через створення дляних умов реабілітації та адаптації до життяв суспільстві й надання їм матеріальної підтримки,створення безперешкодного середовища,забезпечення технічними засобами реабілітації.Тільки для працевлаштування глухих, їх соціальногой культурного обслуговування у складіУкраїнського товариства глухих створені та працюють:40 навчально-виробничих підприємств,навчально-відновлювальний центр, 40 будинківкультури та їх філій.56ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДЕРЖАВНА РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА ТА МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯДержава взяла на себе повністю утриманняодиноких і хворих людей в установах типуінтернатів – у 278 будинках-інтернатах мешкають48 тис. одиноких громадян. Утримання однієїособи в такій установі коштує для держави в середньому330–350 грн на місяць. З 1983 року дієсистема обслуговування вдома, створено 644 територіальнихцентри, 130 відділень соціальноїдопомоги, де щоденно надають 40 видів послугодиноким непрацездатним громадянам [9].Окрім вияву громадської ініціативи, що дужеважливо, ці неурядові організації забезпечуютьробочими місцями певні контингенти людей,надають соціально необхідні послуги багатодітним,малозабезпеченим, іншим соціальнонезахищеним категоріям громадян, зменшуючитаким чином навантаження на державний бюджет.Саме тому через ці організації бізнесовіструктури й міжнародні донори більш охоченадають кошти на здійснення в Україні соціальноважливих проектів.Фінансування діяльності громадських організаційв Україні, як і в інших цивілізованихкраїнах, базується на двох взаємодоповнювальнихпідходах [4]:1) різних формах і методах прямого фінансуванняробіт з виконання суспільно значущих програм(державні гранти, довготривалі субсидії,оплата робіт і послуг за контрактами або договорами,цільове фінансування за заявками та ін.);2) розгалуженій системі прямих і непрямих податковихпільг, що надаються громадським організаціям,а також фізичним та юридичним особам,які здійснюють грошову й матеріальнудопомогу громадським і благодійним організаціям(пільги при сплаті податків на прибуток, навласність; пільгові кредити, гарантії при наданнікредитів тощо; для фізичних осіб зменшеннясукупного дохду при оподаткуванні на суми, переданів благодійні фонди).За статистикою [9], в Україні більш як 600 тис.одиноких громадян, а обслуговується тільки50 тис. Соціальні опитування показують, що в діяльностіНДО бере участь лише 5 % населення[6]. Люди, які об'єднались у громадські організації,працюють на добровільній безоплатнійоснові. Основна причина низької активності громадянУкраїни – нерозуміння ролі та значенняНДО в розвитку громадянського суспільства. Іншіпричини пасивності – відсутність у людей досвіду,бажання й часу; необхідність виживання у кризовихекономічних умовах; негативний ефектпсевдодобровільної участі у громадських організаціях,який залишився ще з радянських часів,а також недовіра до громадських організацій таїх спроможності вирішувати соціальні проблемилюдей.Завдання органів влади – розширюватимережу обслуговування одиноких громадян,співпрацюючи з НДО, які можуть надавати соціальніпослуги. Розвиток взаємної довіри є важливимчинником майбутнього залучення недержавнихустанов до надання соціальних послуг.Консультації між органами влади та НДО можутьвключати неформальні переговори й активнуучасть населення у прийнятті рішень на місцевомурівні.Більш розвинутого й комплексного партнерстваорганів державної влади та представниківприватного сектору (таке партнерство можевключати пряме фінансування, матеріальнудопомогу, спільне надання соціальних послуг)дає змогу досягти співпраця на контрактнійоснові. Коли держава делегує права (і обов'язки)щодо реалізації певних видів діяльностів соціальній сфері (які належать до функційдержави), доцільним є соціальний контракт. Дляшвидкого і якісного надання соціальних послугнаселенню НДО мають значний потенціал ефективногоспівробітництва з державними органамишляхом розподілу завдань і забезпеченнявзаємної доповнюваності.Державний і приватний сектори можуть співпрацюватияк на центральному, так і на місцевомурівні. Обидва види партнерства маютьпевні переваги й потенціал для розвитку. Наданнясоціальних послуг на засадах партнерства намісцевому рівні є особливо важливим, оскількипередбачає краще розуміння потреб і проблеммісцевої громади та шляхів їх вирішення.Таким чином, в Україні починає виникати сукупністьмеханізмів соціальної взаємодії органіввлади й НДО при вирішенні соціально значущихзавдань, а саме: соціальний контракт; соціальнезамовлення; соціальне обслуговування; державнесоціальне спонсорство; стимулюваннясоціальної активності прямим фінансуванням;соціальне заохочення недержавних спонсорів.Водночас існує ряд проблем діяльності НДОз надання соціальних послуг у сфері соціальногозахисту, зокрема:• соціальні послуги малозахищеним верствамнаселення надаються громадськимиорганізаціями в основному на благодійнихзасадах, пряма оплата послуг неможлива;• існує державна монополія на виконання соціальнихпослуг у системі соціального захисту населенняв Україні; державні соціальні структуриВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200757

ДЕРЖАВНА РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА ТА МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯз 1983 року організовані в чітку систему зі спеціальнопідготовленими кадрами й напрацьованоюпрактикою надання послуг, до якої закріпиласядовіра населення;• у державі немає механізму, що визначаєсуспільно корисні організації, з якими б державасміливо підтримувала партнерські стосункичерез укладання угоди про виконання соціальногозамовлення;• існує недовіра та стриманість з боку державидо діяльності НДО з різних причин – черезнедостатність офіційної інформації, низькийпрофесійний рівень працівників НДО, браксамодисципліни й порядку в недержавних установахтощо;• відсутній державний механізм регулюваннявиконання соціальних послуг недержавнимиустановами (цей механізм може бути передбаченийв актах чинного законодавства щододіяльності неприбуткових організацій);• стримуючим фактором у розвитку наданнясоціальних послуг є відсутність медичногострахування в Україні (сьогодні не людина є замовникомсоціальної послуги, а держава);• не здійснюється незалежна експертна оцінкавиконання соціальних послуг як державними,так і недержавними організаціями;• у Бюджетному кодексі України не передбаченовідповідних положень щодо можливостіфінансування соціальних послуг, які надаютьсягромадськими організаціями, їх закладами й установами;• не затверджено всіх нормативно-правовихактів, що мають визначати порядок ліцензуваннянедержавних суб'єктів, які бажають надаватисоціальні послуги.Для того щоб НДО могли активно надаватисоціальні послуги, на нашу думку, необхідно:1) прискорити ухвалення нормативно-правовихактів, де буде передбачено державний механізмрегулювання виконання соціальних послугНДО;2) уже сьогодні НДО доцільно брати на себенадання тих послуг, які не виконуються державнимислужбами – догляд за тяжкохворими,транспортні послуги для інвалідів, догляд заонкологічними хворими, хворими на СНІД та ін.;3) організувати систему навчання для працівниківНДО, які надають (чи в майбутньомунадаватимуть) соціальні послуги;4) створити державну базу даних НДО,передбачивши в ній повну інформацію про їхдіяльність.Висновки. Запровадження партнерськихвідносин державних органів саме з громадськимиорганізаціями вказує на рівень розвиткудемократії та активність населення в суспільномужитті. Крім того, необхідно зазначити, щомісцеві органи влади та громадські організаціїзначно доповнюють одні одних у вирішеннісоціальних проблем населення. Деякі обмеження,що існують для однієї сторони, можуть бутикомпенсовані перевагами іншої.Одним із шляхів розбудови громадянськогосуспільства в Україні є підвищення рівня розвиткусоціально орієнтованих НДО як вирішальногофактора активної участі громадськості в управліннідержавою в соціальній сфері та як установ,що надають соціальні послуги.Запровадження соціальної взаємодії повинноґрунтуватися на таких основних засадах, як:злагоджена і зрозуміла система правових нормі регуляторів, що забезпечують взаємодію; відкритій контрольовані процедури розробленняй реалізації програм соціальних реформ; різноманітніформи і способи фінансування взаємодіїз різних джерел на базі відкритих конкурсів;фіксовані та зрозумілі правила оцінки й контролювиконання спільних заходів. Місцеві органивлади спільно з громадськими організаціямиповинні встановлювати нормативно врегульовані,прозорі правила взаємодії, обов'язкові длявсіх, у тому числі для самої влади.Залучення НДО в процес надання соціальнихпослуг наближає ці послуги до реальних потребгромадян, що є надзвичайно позитивним досягненнямі відповідає сучасним європейськимтенденціям, а саме – принципу партнерства.Список використаних джерел1. Про соціальні послуги : Закон України :прийнятий 19 черв. 2003 р. : № 966-ІV // Офіц. вісн.України. – 2003. – № 29. – С. 52. – Зі змінами ; ост.ред. 1 січ. 2004 р.2. Берданова, О. А. Соціальне замовлення – інноваційниймеханізм надання соціальних послуг/ О. А. Берданова) // Упр. сучас. містом. – 2005. –№ 1-2. – С. 97–102.3. Бойко, А. М. Соціальна робота та роль соціальноорієнтованих неурядових організацій / А. М. Бойко,З. А. Вайсман. – К. : Сфера, 2004. – 324 с.4. Вінніков, О. В. Дослідження податкового законодавстваУкраїни щодо НДО / О. В. Вінніков. – К. :МЦ права неприбутк. організацій, 2000. – 236 с.5. Джирикова, Е. В. Европейские НПО для поддержкипрестарелых / Е. В. Джирикова // Актуальные58ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДЕРЖАВНА РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА ТА МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯпроблемы Европы и неправительственные организацииЕвропы в условиях глобализации : сб. науч. тр. –М. : РАН ИНИОН, 2005. – С. 158–168.6. Краплич, Р. Г. Стосунки між НДО та владоюв розрізі суспільних стереотипів / Р. Г. Краплич // Аспектисамоврядування. – 2005. – № 3. – С. 33–36.7. Тимошенко, О. І. ЄС – Україна: плідне співробітництво/ О. І. Тимошенко // Соц. захист. – 2006. –№ 4. – С. 8–9.8. Тофтісова-Матерон, Р. Невикористаний потенціалчи прихований ризик? Співпраця органів владита приватних суб'єктів у розвитку сфери соціальнихпослуг у світі та в Україні / Р. Тофтісова-Матерон// Соц. захист. – 2006. – № 5. – С. 33–35.9. Пархомов, С. І. Соціальні послуги і неприбутковінедержавні організації / С. І. Пархомов // Соц. політикаі соц. робота. – 2000. – № 3. – С. 54–60.10. Новак, Е. В. Соціальні послуги: шляхи впровадження/ Е. В. Новак // Соц. захист. – 2004. – № 3. –С. 16–18.11. Конституція України : прийнята 28 черв.1996 р. : № 254к/96-ВР // Відом. Верхов. РадиУкраїни. – 1996. – № 30. – Зі змінами ; ост. ред.1 січ. 2006 р.12. Про об'єднання громадян : Закон України :прийнятий 16 черв. 1992 р. : № 2460–ХІІ // Відом.Верхов. Ради України. – 1992. – № 34. – Зі змінами ;ост. ред. 4 берез. 2006 р.13. Про благодійництво та благодійні організації :Закон України : прийнятий 16 верес. 1997 р. :№ 531/97-ВР // Офіц. вісн. України. – 1997. – № 42. –С. 1. – Зі змінами ; ост. ред. 1 січ. 2003 р.14. Про професійних творчих працівників та творчіспілки : Закон України : прийнятий 7 жовт. 1997 р. :№ 554/97-ВР // Офіц. вісн. України. – 1997. – № 45. –С. 427. – Зі змінами ; ост. ред. 2 берез. 2004 р.15. Про молодіжні та дитячі громадські організації :Закон України : прийнятий 1 груд. 1998 р. : № 281–ХІV// Офіц. вісн. України. – 1998. – № 51.– С. 1. – Зі змінами; ост. ред. 15 листоп. 2006 р.ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200759

НАВЧАННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВКРИТЕРІЇ ВІДБОРУ ТА ПІДГОТОВКА ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВДЛЯ УЧАСТІ В ПЕРЕГОВОРАХ З ТЕРОРИСТАМИ ПІД ЧАС ПРОВЕДЕННЯАНТИТЕРОРИСТИЧНИХ ОПЕРАЦІЙМАКСИМ РИБАЧУК,ад'юнкт кафедри кримінологіїта кримінально-виконавчого праваКиївського національного університетувнутрішніх справТероризм – глобальна проблема сучасності.Таке твердження досить часто зустрічаєтьсяу засобах масової інформації, а цифрові показникиможуть взагалі сповнити жахом, якщо їхбрати до уваги. Однак, не применшуючи гостротипроблеми й суспільної небезпеки тероризму,все-таки варто зауважити, що його масштабив якійсь мірі настільки утрирувані, а межі йогонастільки розмиті, що мимоволі створюєтьсявраження про неможливість боротьби з цимявищем. Для такого перебільшення, мабуть,є підстави.Об'єктивно тероризм являє собою складне,багатомірне явище, що різними засобами зазіхаєна блага, які охороняються законами, суспільнівідносини. Це, природно, викликаєтруднощі у виробленні його загального поняттяй відмінних ознак. «Тероризм, – відзначаютьВ. О. Глушков, В. В. Крутов і В. Ф. Антипенко –явище досить складне, динамічне і багатопланове.Крім правових він торкається цілого рядуінших проблем – психологічних, історичних,технологічних і т. п. Не випадково міжнародномуспівтовариству так і не вдалося виробитизагальноприйняте юридичне визначення тероризму,хоч суттєве поняття цього феномену длявсіх зрозуміло. І це не дивно, адже тероризмуприсутнє і протизаконне насильство, як правило,із застосуванням зброї, і прагнення залякатиширокі верстви населення, і безвинні жертви,стосовно терористичних актів, що виходять зарамки державних кордонів, присутній і міжнароднийелемент».У Законі України «Про боротьбу з тероризмом»[1] дано визначення поняття тероризму як –суспільно небезпечної діяльності, яка полягаєу свідомому, цілеспрямованому застосуваннінасильства шляхом захоплення заручників,підпалів, убивств, тортур, залякування населеннята органів влади або вчинення інших посягань нажиття чи здоров'я ні в чому не винних людей абопогрози вчинення злочинних дій з метоюдосягнення злочинних цілей, а терористичнийакт як – злочинне діяння у формі застосуваннязброї, вчинення вибуху, підпалу чи інших дій,відповідальність за які передбачена статтею258 Кримінального кодексу України.На жаль, законодавець не регламентуваву цьому законі порядок та процедуру веденняпереговорів з терористами. Можливо, це сталосятому, що такий вид злочину, як захопленнятерористами заручників, порівняно новий дляУкраїни. Проте, на нашу думку, потрібно широкопроаналізувати зарубіжний досвід звільненнязаручників та відпрацювати свою ефективнупсихологічно обґрунтовану методику веденняпереговорів із терористами, та систему підготовкиспеціалістів з цього питання.Незважаючи на те, що переговори з особами,які захопили заручників, велися і у стародавньомута середньому віках в Єгипті, Греції,Римській імперії, Китаї і т. п. [2], західні дослідникивизначили сучасну точку відліку наукового60 ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

НАВЧАННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВінтересу до цієї проблеми з літніх Олімпійськихігор 1972 року в Мюнхені [2; 3]. Там 5 вереснявідбулася подія, що вразила людей планети.Порушивши заповідь миру, в дні Олімпійськихігор, бойовики-терористи захопили в олімпійськомуселищі дев'ять заручників, вимагаючивильоту в одну із країн Близького Сходу.Співробітники поліції та спецслужби «Моссад»під час переговорів заявили, що умови терористівприйняті. Але в аеропорту їх чекали снайпери.Результат – загинули всі заручники, вбитоп'ять терористів, пілота гелікоптера і трьох поліцейських– поранено, одного – вбито. У пресіназвали цей випадок «мюнхенською м'ясорубкою».Ґрунтовне наукове опрацювання показало,що припинення злочинних дій силою – двосічназброя, якою потрібно користуватися з особливоюобережністю. Тоді ж назвали альтернативутаким силовим акціям – переговори. КерівництвоІзраїлю одним із перших усвідомило особливуроль спеціальних операцій і значення спецпідрозділіву боротьбі з терористичними групами,в тому числі і на території інших країн [4].Подальші роки підтвердили правильність такогопідходу, заснованого на уважному вивченнідинаміки терористичних проявів.Отже, на початку 70-х років представникибільшості зарубіжних спецслужб прийшли довисновку про те, що переговори з терористами,які захопили заручників, можуть попередитиздійснення тяжких злочинів, уникнути застосуваннябойових сил і силових методів. У багатьохвипадках переговори необхідні, так як терористивисувають певні вимоги до представниківвлади взамін на звільнення заручників.Проведення переговорів з терористами, якізахопили заручників, дозволяє в багатьох ситуаціяхпопередити небезпеку та здійсненнятяжких злочинів, уникнути застосування сили.Звідси їх соціальна, правова моральна цінність,у цьому їх сенс і призначення.В операціях щодо звільнення заручниківспецслужбами світу використовується широкийкомплекс спеціальних організаційних і тактичнихзаходів, правове регулювання. Серед них особливезначення має використання переговорногопроцесу як важливого засобу, що застосовуєтьсядля звільнення заручників, позитивного впливуна терористів. Але досвід таких переговорівскладається нелегко. Виховане десятиліттяминамагання якнайшвидше ліквідувати конфліктсилою, у тому числі за допомогою зброї,відсувало переговори на задній план, відводячиїм роль обманщика, а інколи й провокатора.Синдром «героїзму», що ствердився у нашійкраїні за багато років у всіх сферах суспільногожиття, що замінив тактику нормальної людськоїдіяльності, заснованої на здоровому глузді,актами екзальтованого самопожертвування,вніс серйозну деформацію в роботу для попередженняі припинення злочинів.При проведенні операцій зі звільненнямзаручників спецслужби, як правило, ставлятьпевну мету чи комплекс цілей, які намагаютьсяреалізувати у процесі ведення переговорів.Мета переговорів залежить від ситуації, мотивівзлочину, особистостей терористів і т. п. Середцілей, що ставлять перед собою співробітникиспецслужб, які беруть участь в операціях, можнавиділити наступні:• захист життя заручників;• затримання терористів;• повернення чи захист майна;• збереження життя і звільнення заручників;• звільнення приміщень та захист власності;• створення передумов для затримання таліквідації терористів;• попередження політичних і міжнароднихнаслідків здійснюваного злочину;• збереження матеріальних цінностей;• отримання подальшого розвитку злочину;• запобігання можливої розправи з заручниками;• звільнення заручників;• введення терористів в оману і відволіканняїх уваги;• отримання додаткової інформації протерористів і їх зв'язки;• здійснення на них психологічного впливудля схилення до відмови від злочинних наміріві здачі владі;• створення сприятливих умов для проведенняспеціальної операції (силової акції) із захопленнямтерористів;• пред'явлення ультиматуму цих вимогтерористам;• інші.Якщо розглядати принципи, яких дотримуютьсяспівробітники правоохоронних органівбільшості країн світу, то важливо відмітити, щоосновними принципами ведення переговорівз терористами в спецслужбах є відмова (непогодження)у видачі терористам зброї, наркотиків,алкоголю; звільненні з місць позбавленняволі спільників; заміні одного із заручників наполіцейського.Директор відділу психологічного забезпеченнядепартаменту поліції Нью-Йорка Г. Шлосер,ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200761

НАВЧАННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВякий розробив власну методику ведення переговорівз терористами під час захоплення тавикрадення заручників, пропонує декількапринципів:• застосовувати силу, особливо в ситуаціїз одним терористом;• здійснювати переговори повинен нейтральнийпредставник (не залучати рідних таблизьких);• не розраховувати на солідарність та допомогузаручників;• вести переговори стільки, скільки необхіднодля того, щоб схилити терориста до звільненнязаручників;• не встановлювати часових меж та строківдля терористів;• надавати авансові винагороди терористам(одяг, їжу, сигарети тощо) тільки в обмін накористь заручникам;• обіцянки, надані терористам, не повиннізобов'язувати, діяти вкрай дозовано;• поводитися шанобливо, виважено, чемно;• бути вдягненим у цивільне;• зважати на особисту безпеку.Аналіз останніх терористичних актів у Росії,зокрема актів захоплення заручників у Москві таБеслані свідчить, що сучасні терористи,здебільшого, відмовляються від переговорівз підготовленими працівниками спецслужб, тапсихологами, вимагаючи у свою чергу у роліособи для ведення переговорів – представникаоргану державної влади (з державних службовців).На жаль, ці працівники не завжди володіютьпотрібними навичками та певними здібностями.Негативні наслідки невмілого веденняпереговорів представника державної владиз терористами ми спостерігали на прикладізахоплення терористами лікарні в Будьонівску1996 року. Хоча заручників звільнили, однакперемога терористів відгукнулася тривожнимсполохом: 1999 року – вибух житлових будинків,2002 року – захоплення театрального комплексуна Дубровці, 2003 року – підрив людей настадіоні в Тушино в Москві [5].Підготовлені фахівці з питань проведенняпереговорів стануть у нагоді і у випадку «побутовоготероризму». Це ті випадки, коли наркомантримає в заручниках членів своєї сім'ї або будькогоз громадян і вимагає дозу, або алкоголікзагрожує стратити власну родину, якщо йому некомпенсують зниклу «заначку» і т. п.Принципове питання, що вимагає вирішенняв першу чергу під час підготовки проведенняпереговорів, – визначення необхідних професійноважливих якостей. В ідеальному випадкуперелік можна було б виявити шляхом оцінкиособистісних і професійних властивостей фахівців,що успішно проводили переговори з терористами.Оскільки таких фахівців практичнонемає, подібний підхід нереальний. У цій ситуації,на нашу думку, єдиним можливим методомстає аналіз специфіки ситуацій, що виникаютьпід час терористичних актів, з наступним прогнозуваннямпрофесійно важливих якостей, щозабезпечують виживання людини й рішенняпоставлених перед нею завдань, а потім проекціїцих властивостей на осіб, які вестимутьпереговори. При цьому аналіз специфіки терористичнихактів здійснюється у теперішній часнайчастіше за участю представників силовихструктур та очевидців, які вижили. Сприйняття таінтерпретація подій, що відбулися, мають певнийступінь суб'єктивізму, що варто враховуватиу психологічному аналізі терористичного акту.Найбільш важливими моментами, що пов'язаніз аналізом терористичного акту і мають відношеннядо підготовки спеціалістів з проведенняпереговорів з числа державнихслужбовців, варто вважати:• мотиви (ідеологію), причини й приводи дляздійснення терористичного акту;• способи підготовки та реалізації агресії;• характеристика людських і матеріальнихресурсів терористів;• індивідуально-професійні якості лідерівекстремістської групи;• ступінь психологічної підготовки терористіві методи їхнього психологічного впливу наоточуючих.З'ясування перерахованого сприяє відтвореннюфабули теракту, психологічного кліматув групі терористів, прогнозуванню можливихметодів впливу на особу, яка веде переговори,що в цілому з певним ступенем імовірностізабезпечує формування уявлень про необхідніякості майбутніх фахівців з ведення переговорногопроцесу.Таким чином, наведемо орієнтовний перелікпсихологічних характеристик, властивостейі стану особи, підготовленої для проведенняпереговорів:• високі інтелект і темп мислення;• значні гнучкість і розвиненість мислення;• швидке орієнтування в новій ситуації;• зрозуміла та емоційна виразність мови;• значний обсяг, розподіл і швидкість перемиканняуваги; здатність подумки спостерігатиситуацію ззовні;62 ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

НАВЧАННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ• точна суб'єктивна оцінка часу;• низький рівень спонтанної агресивностіі стриманість;• автентичність, щирість і здатність викликатидовіру.При цьому, найбільш розвиненими інтегративнимиякостями, очевидно, повинні бутирозвинутий інтелект, висока стійкість до стресіві надситуативна активність, а також інтуїція(розуміємо під цим здатність до прогнозудинаміки подій на основі особистісної та інтуїтивноїекспрес-діагностики). Важливо підкреслитите, що кожна екстремальна ситуаціявимагає (поряд із перерахованими «неспецифічними»,важливими в умовах будь-якої кризи)акцентування «специфічних» якостей, які в певнійситуації можуть виявитися недостатніми.Звідси випливає необхідність спеціалізації осібдля проведення переговорів і, відповідно, розмаїтістьформ і методик підготовки.Відпрацьовування цінних, надійних і стандартизованихметодик логічно продовжує етапформування переліку характеристик. При цьомуоб'єктивізація зовнішнього критерію, що визначаєефективність відбору й підготовки осібдля проведення переговорів, не завжди можливою.У такому випадку як зовнішній критерій,очевидно, доведеться використати результатитренувань, максимально наближених до реальнихумов, і дані іноземних фахівців, що маютьдосвід підготовки цивільних осіб для проведенняпереговорів.Слід також зазначити, що кандидати наспеціаліста з проведення переговорів повиннібути морально здатними до ведення переговоріву будь-який час доби і за непердбачуванихобставин, упродовж декількох годин без перерви(поки заручники перебувають у руках бандитів– і до логічного завершення операції).Штурм – це завжди крайній захід. Якщо існуєхоча б один шанс не застосовувати зброю підчас звільнення людей, то цим обов'язковопотрібно скористатися.Завдяки тривалим переговорам, які не можнапереривати, ідучи на поступки терористів, спецслужбимають можливість «заміряти» рівеньагресії в терористів, оцінювати, у якому моральномуй психічному стані ті перебувають. Чи готовівони піти на надзвичайні заходи, тобто почативбивати заручників [6].Здатність швидко орієнтуватися вситуації, виявлятиактуальні психічні стани й особистіснівластивості терористів вимагає від осіб, яківедуть переговори, спостережливості, умінняконцентрувати увагу, відчувати, правильноінтерпретувати інформацію. В основі цього, безсумнівно,лежать деякі вроджені можливостіособистості. Разом з тим, навчання основампсихології спілкування, етнічної психології,психодіагностики, психології маргінальних співтовариств,кримінальної й наркоадаптивноїпсихолінгвістики (а також, напевно, і багатьохінших дисциплін) з наступним відпрацьовуванняму ході тренінгів дозволить «відточити»ці вміння, довести їх до належного рівня.Підсумовуючи сказане констатуємо, що підготовкаспеціалістів для проведення переговорівз числа державних службовців – доцільна,а сам процес підготовки має передбачати навчаннятаких осіб різноманітним прийомам і способампсихологічного впливу, техніки входженняв контакт, створення першого позитивноговраження, залучення уваги й інтересу до особистості,створення адекватної ситуації іміджута рольових моделей з урахуванням етнічнихі конфесіональних якостей терориста, встановленняконтакту й підтримки діалогу, переконанняі навіть підпорядкування. На нашу думку, такапрограма навчання має скласти ядро цього етапупідготовки, але наведений перелік навряд чиможна вважати остаточним, особливо з урахуваннямшвидкозмінної специфіки надзвичайнихситуацій та дій терористів під час взяттязаручників і загрози здійснення терористичногоакту.Список використаних джерел1. Про боротьбу з тероризмом : Закон України :прийнятий 3 лют. 2003 р. : № 638-IV // ВідомостіВерховної Ради України. – 2003. – № 15. – Зі змінами; ост. ред. 14 січ. 2006 р.2. Антипенко, В. Ф. Современный терроризм:состояние и возможности его упреждения. Криминологическоеисследование. – К., 1998. – С. 18–20.3. Глушков, В. О. Політико-правові аспектистановлення боротьби з тероризмом в Україні// Український часопис прав людини. – 1996. – № 2. –С. 31–35.4. Кондратьєв, Я. Ю. Боротьба з тероризмом насучасному етапі: проблеми визначення аспектівполітико-правової стратегії / Кондратьєв Я. Ю.,Глушков В. О. // Науковий вісник УАВН України. –1996. – № 1. – С. 218.5. Кrutоу, V. V. Sреесh оn Тhе Іntеrnаtіоnаl Sеmіnаrоn Теrrоrіsm (22–24 Fеbruаrу 1997) // Тhе ТеrrоristРhеnоmеnоn. – 1998. – Р. 90–93.6. Крутов, В. В. Тероризм у міжнародних законодавчихактах та нормативно-правовій базі України// Правова держава. – 1998. – № 9. – С. 19–31.ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200763

НАВЧАННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВМЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ ЗАПРОВАДЖЕННЯСУЧАСНИХ ТРЕНІНГОВИХ ТЕХНОЛОГІЙДЛЯ ПІДВИЩЕННЯ РІВНЯ ПІДГОТОВКИ КАДРІВДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИСЕРГІЙ БІЛОРУСОВ,кандидат технічних наук, доцент,директор Херсонського обласного центруперепідготовки та підвищення кваліфікаціїпрацівників органів державної влади,органів місцевого самоврядування,державних підприємств, установ і організаційПостановка проблеми. Посилення спроможностіперсоналу реалізувати управлінськізавдання, на наш погляд, пов'язане з набуттямконкретних практичних навичок та вмінь у виконанніпосадових обов'язків, аналізі державної тарегіональної політики, здійсненні конкретнихкроків стосовно суспільно-політичних та економічнихреформ, стратегічного й поточногопланування, управління персоналом, адміністративногоі проектного менеджменту тощо.Значною мірою успішність підвищення кваліфікаціїпрацівників сфери управління залежить відтворчого пошуку й реалізації ефективнихінтерактивних методів навчання з урахуваннямсучасних вимог до змісту професійногоАНДРІЙ ЯЦЕНКО,начальник Управління державної службиГоловного управліннядержавної служби Українив Херсонській областінавчання. Важливим елементом удосконаленнябезперервної професійної підготовки кадрів, якімають втілювати демократичні перетворення,а також приймати виважені управлінські рішенняза умов динамічних змін, обмеження в часій ресурсах є використання сучасних тренінговихі навчально-релаксаційних технологій, модельно-ігровихтренажерних систем, дистанційнихнавчальних програм та здійснення відповідногоінформаційно-комунікаційного супроводженняза європейським зразком [1].Питання застосування інтерактивних методівнавчання для підготовки кадрів державногоуправління та місцевого самоврядування знайшливідображення в працях вітчизняних і зару-64 ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

НАВЧАННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВбіжних учених: О. О. Будка, Л. С. Виготського,О. М. Леонтьєва, І. М. Носаченка, В. П. Пугачова,П. І. Шевчука [2-5] та ін.Мета статті – висвітлити методичні аспектидосвіду запровадження тренінгових технологій,що застосовуються в процесі підвищення кваліфікаціїкадрів державної служби та місцевогосамоврядування Херсонської області.Виклад основного матеріалу. Відповіднодо рекомендацій Головного управління державноїслужби України в діючу систему підвищеннякваліфікації кадрів упроваджуються тренінговіпрограми, покликані сприяти розвиткові професіоналізмудержавних службовців, їхньомувмінню працювати в умовах демократичної,публічної політики. Запровадження тренінгів якспецифічного виду підготовки кадрів є пріоритетнимнапрямом спільної діяльності Управліннядержавної служби Головного управління державноїслужби України в Херсонській областій Херсонського обласного центру перепідготовкита підвищення кваліфікації працівниківорганів державної влади, органів місцевогосамоврядування, державних підприємств, установі організацій.Це завдання спонукає керівників і фахівцівуправління та центру, членів навчально-методичноїради й викладачів центру, представниківгромадських організацій до творчо-пошуковоїроботи. Так, серед пріоритетних напрямів навчальноїроботи Херсонський обласний центрперепідготовки та підвищення кваліфікації працівниківорганів державної влади, органів місцевогосамоврядування, державних підприємств,установ і організацій визначає тренування:• керівників структурних підрозділів і кадровихслужб органів виконавчої влади, органів місцевогосамоврядування – з питань запровадженнясучасних методів управління персоналом, формуванняреального й перспективного резервукадрів;• державних службовців, посадових осіб –з метою розвитку професіоналізму й ефективноїреалізації фахових здібностей;• управлінських кадрів – для розвитку вмінняорієнтуватись у складній економічній і соціально-політичнійситуації, запобігати конфліктам тарозв'язувати їх, створювати ефективну команду,приймати й відстоювати позицію керівника тавиконавця, налагоджувати роботу колективу дляотримання найкращих результатів [6].З точки зору доцільності використаннятренінгових технологій доречно згадати відомийвислів китайського філософа Конфуція: «Скажимені – і я забуду, покажи мені – і, можливо, язапам'ятаю, залучи мене – і тоді я осягну» [Цит.за: 7, с. 1].Як зазначено в Типовій методиці організаціїпроведення тренінгів для держслужбовців тапосадових осіб місцевого самоврядування,затвердженій наказом Головдержслужби Українивід 3 квітня 2006 року № 115, тренінг (від англ.training – навчання, тренування) – активнийметод соціально-психологічного навчання, щодає змогу за короткий термін не тільки оволодітивеликим обсягом корисної інформації, алей забезпечити формування та вдосконаленнявідповідних професійних і практичних навичок.Термін проведення тренінгу значно коротший,ніж навчання за професійними програмамипідвищення кваліфікації, проте цей метод по сутізабезпечує пов'язання наявних знань і навичок,необхідних для професійної діяльності.Тренінг дає можливість визначати стан психологічногоклімату в колективі, здійснюватинавчальну й розвивальну функції підвищеннякваліфікації кадрів, створювати умови длятворчої діяльності, а саме: формувати й розвиватисамостійність, відповідальність, ініціативність,уміння працювати індивідуально і в команді,визначати пріоритетні напрями діяльності,розробляти та приймати управлінські рішення,аналізувати проблемні ситуації й знаходитивихід з них.Для реалізації зазначеної в типовій методиціформи навчання в центрі працюють вісім сертифікованихтренерів. На допомогу організаторамнавчання та викладачам центру підготовленій видані методичні рекомендації з підготовки тапроведення тренінгів і збірник фахових короткотерміновихінтенсивних тренінгів для державнихслужбовців і посадових осіб органів місцевогосамоврядування. На замовлення центрув Одеському регіональному інституті державногоуправління НАДУ при Президентові Українивиконано наукове дослідження з питань виявленняпотреб щодо оновлення знань, уміньі навичок, зокрема із застосуванням тренінговихтехнологій. Так, серед найбільш ефективнихформ занять державні службовці області визначилияк пріоритетні, %: виїзні практичні заняття –18, тренінги – 15, дискусії – 14,7. За змістом тренінгівперевага надається, %: актуальним аспектамвзаємодії органів місцевої влади, територіальнихпідрозділів центральних органів владита органів місцевого самоврядування – 21,9;організації управлінської праці державного службовця– 18,4; документальному забезпеченнюВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200765

НАВЧАННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВуправлінської діяльності – 18,4; основам діяльностімісцевих державних адміністрацій у сферіуправління соціально-економічним розвиткомтериторій – 8,5.Тематичне спрямування тренінгових програм,за якими працює Херсонський обласний центрперепідготовки та підвищення кваліфікації працівниківорганів державної влади, органів місцевогосамоврядування, державних підприємств,установ і організацій, поділяється на дві групи:1) коригувальні програми (зміна поведінки,характеру, відносин);2) програми для розвитку, спрямовані наособистісне зростання (формування навичоксаморегуляції, покращення комунікативнихякостей, стосунків з іншими особами; розвитоктворчого потенціалу, вдосконалення професійноважливих умінь, зокрема приймати рішення).Деякі тренінги складаються з двох частин.Перша – дистанційна теоретична підготовказ виконанням вправ, друга – очна тренінгова.Відпрацьована і структура типового тренінгу,що складається, як показано на рисунку, з трьохетапів – підготовчого, основного й завершального.Основний етап тренінгу, як правило, починаєтьсяз тренерського вступу, пояснення цілей,інформування (проведення міні-лекцій, роздачіпам'яток, інформаційно-методичних матеріалів,інструкцій), демонстрації зразків бажаної поведінки,зокрема за допомогою технічних засобівнавчання. У деяких тренінгових програмахпередбачена актуалізація досвіду учасників,обговорення наданої інформації, почуттів і переживань,що стосуються предмету тренінговоїроботи. Тренер за необхідності може приділитиувагу перевірці розуміння учасниками наданоїінформації, її закріпленню шляхом підведенняпідсумків.Звичайно перед початком тренінгу за допомогоюпсиходіагностичних методик чи вправпроводиться «вхідний контроль» професійних,комунікативних та інших якостей слухачів,а вкінці – «вихідний контроль». Підготовленівправи й рольові ігри можуть стати елементамитренінгових програм різного спрямування,ступеня складності та тривалості. Практичнийдосвід центру вказує, що тренінгові вправи, якіпропонуються для виконання, повинні відповідатикатегорії слухачів і пройти попереднюапробацію.На завершальному етапі тренінгу в центрінайчастіше використовується обговорення роботив групах, дискусії, осмислення, застосовуютьсяметодики самооцінки, проводитьсяперевірка отриманих знань. Певна увага приділяєтьсяпроцедурі завершення роботи групи.Так, у тренінгах з питань створення іміджу лідера,етичних норм діяльності державних службовціві посадових осіб місцевого самоврядуванняприділяється увага заходам, що сприяютьпозитивній груповій динаміці, створеннюколективу однодумців шляхом неформальногоспілкування в окремо виділений час, що стаєсполучним елементом відповідного тренінгу.Під час тривалого (протягом декількох днів)тренінгу його учасники отримують буклети,роздавальні матеріали, робочі зошити, завданнядля позааудиторного виконання, рекомендації,літературу для самостійного опрацювання.Наведена на рисунку схема тренінговоїпрограми, що застосовується для навчанняв центрі, є орієнтовною і потребує певної адаптаціївідповідно до різних цілей, напрямів роботи йкатегорій службовців. Передусім, на нашу думку,знання та навички, на формування яких спрямованийтренінг, повинні відображатися в назвіпрограми. Окрім того, вважаємо за доцільнепісля викладення матеріалу виділяти час дляйого обмірковування, інтерпретації в малихгрупах, створювати умови для активізації емоційнихпроцесів і стимулювання учасників доучасті в складанні плану дій. Для того щобипрофесійно орієнтований тренінг мав позитивнірезультати, тренер повинен чітко уявляти, щосаме відбувається в психіці учасників тренінгу,якою є їхня діяльність, і пропонувати вправи, яківідповідають змісту цієї діяльності.Завершальний етап передбачає підведенняпідсумків навчання з обговоренням результатівпрофесійного тренінгу, анкетуванням учасниківі висловленням пропозицій щодо вдосконаленнянавчального процесу. Важливо, щоб кожнийучасник навчання закінчив його з високоюмотивацією діяльності, з відчуттям упевненостів собі.Сучасне оснащення центру дає можливістьорганізаторам і викладачам використовуватитакож відеотренінг як метод інтерактивногонавчання із застосуванням аудіо- і відеоапаратури,мультимедійної та комп'ютерної техніки.Відеотренінг має значні переваги перед звичайнимтренінгом: завдяки використанню відеотехнікиметод більш ефективний і результативнийв одержанні практичних навичок, оскільки створюєумови для максимальної активізаціїслухачів, а отже, засвоєння найбільшого обсягунавчальної інформації.66 ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

НАВЧАННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВПІДГОТОВЧИЙ ЕТАП ОСНОВНИЙ ЕТАП ЗАВЕРШАЛЬНИЙ ЕТАППривітання,презентація тренераВирішенняорганізаційних питаньЗнайомство, визначенняочікувань учасниківДіагностика готовностідо ПТВиконання психологічнихпідготовчих вправФормування групВизначення правил ПТМіні-лекціяІгрове імітаційнемоделюванняСтвореннясуб’єктно-об’єктнихвідносинКерівництвооптимальнимпоєднанняміндивідуальної тагрупової діяльностіРозвитокпрофесійноїобстановкиВідеопоказ подій.Аудіозапис.Створення наборуділових паперів.Розповідь про подію.Інсценування подіїВидача групам індивідуальнихпроблемно-пошукових завдань.Постановка проблемних питань.Проведення «мозкового штурму».Улаштування рольової гри.Організація дискусії.Озвучення рішення.Виконання ситуаційних вправБезперервний аналіз результатів.Корегування діяльності групУскладнення професійноорієнтованої ситуації.Зміна ігрового поля.Створення нових проблемних груп.Зміна ролейОрганізаціядискусії зарезультатамиПТПідведенняпідсумківАнкетуванняЗавершенняПТВизначення результатіврозв’язання проблемноїситуації.Виявлення сукупностізасобів, що визначаютькомплексні навичкиділової поведінки.Визначення умов дляефективного рішення.З’ясування особистогота колективного внескув проведення тренінгуДемонстрація результатівроботи окремих групз метою узагальнення.Опрацювання висновків.Формування думки щододоцільності проведенняпрофесійного тренінгуПодання пропозиційщодо вдосконаленняструктури та змісту.Узагальнення щодоподальшого використання.Зовнішнє висвітленнярезультатівСтруктурна схема менеджменту професійного тренінгу (ПТ)ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200767

НАВЧАННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВОцінювання виступу перед відеокамероюпроводиться за схемою: самооцінка виступу —критичні зауваження та поради учасників —узагальнююча оцінка тренера. Важливим у цьомуметоді є здатність до самооцінки своїхздібностей, що сприяє усвідомленню власнихпомилок й ефективному вдосконаленню знаньі навичок. Відеотренінг є однією з перспективнихформ навчання й забезпечує:• доступність викладання теоретичногоматеріалу;• активну участь слухачів у практичній роботі,що дає змогу моделювати службові ситуації тазнаходити найбільш ефективну поведінку,робити аналіз дій на основі переглядувідеозапису, корекцію набутих умінь;• можливість комплексно оцінити результатинавчання.Передача та фіксування тематичного навантаженнятренінгу передбачає вивчення й обробленняпевної кількості інформаційних джерел.Під час розроблення модулів тренінговихпрограм, які потребують значних затрат часуй дидактичних зусиль, також використовуютьсякомп'ютерні та мультимедійні технології, щодають можливість гнучко керувати потокамирізноманітної інформації: текстами, графічнимита відеозображеннями. До речі, нині центр береучасть у реалізації погоджених з ГоловдержслужбоюУкраїни спільних європейських проектів,спрямованих на розроблення й запровадженнятренінгових програм для підготовкидержавних службовців до роботи в умовахєвропейської інтеграції та до тестування українськихдержавних службовців за вимогами ECDL*з метою введення інформаційно-комунікаційнихінновацій в управлінську діяльність. Як приклад,можна навести застосування технології поданняй передачі теоретичного матеріалу за допомогоюмультимедійної програми Power Point дотренінгів «Створення іміджу лідера» і «Правовіоснови запобігання та протидії проявамкорупції. Відповідальність державних службовців,посадових осіб за корупційні діяння».Суттєвим кроком до широкого впровадженнятренінгових форм навчання в Херсонськійобласті є реалізація територіальним Управліннямдержавної служби пілотного проекту, якимпередбачено створення регіонального креативноготренінгово-консультативного центру з питаньпроходження державної служби та ефективногоуправління.Серед основних завдань тренінгово-консультативногоцентру, що діє на громадськихзасадах, є:• моніторинг кадрового потенціалу областій визначення учасників навчання з числа державнихслужбовців і посадових осіб місцевогосамоврядування;• запровадження інноваційних технологій і підбіртренерсько-консультаційного персоналу;• проведення навчально-консультативнихі тренінгових заходів.Учасники проекту – Головне управління державноїслужби України, Управління державноїслужби Головного управління державної службиУкраїни в Херсонській області, Херсонськаобласна державна адміністрація. До проектутакож залучені Херсонський обласний центрперепідготовки та підвищення кваліфікації працівниківорганів державної влади, органів місцевогосамоврядування, підприємств, установі організацій, Молодіжний центр праці при управлінніу справах сім'ї та молоді Херсонської обласноїдержавної адміністрації, а також Херсонськаміська громадська організація «Ліга діловихта професійних жінок».Поточним результатом пілотного проектустало здійснення моніторингу по районах області,аналіз та опрацювання складу потенційнихучасників, розроблення та затвердження планівнавчань, видання науково-методичних матеріалів,проведення навчання та отримання визначенихфахових знань і вмінь державними службовцямий посадовими особами восьми районівХерсонської області.Відповідно до Угоди про співробітництво міжУправлінням державної служби в Херсонськійобласті та неурядовими громадськими об'єднаннями– Херсонською міською громадськоюорганізацією «Ліга ділових та професійнихжінок», Херсонським ротарі-клубом, транспортно-туристичнимкластером «Південні воротаУкраїни», Молодіжним центром праці при Управлінніу справах сім'ї, молоді та спортуХерсонської облдержадміністрації – протягом* ECDL (The European Computer Driving Licence – Європейські комп'ютерні права, також відомі за назвоюICDL – Міжнародні комп'ютерні права) – провідна світова сертифікація навичок володіння персональнимкомп'ютером. У багатьох країнах наявність сертифікату ECDL є обов'язковою вимогою під час приймання на работув державні установи, що дає змогу гарантувати загальний рівень компетенції співробітників.68 ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

НАВЧАННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ2006 року спільно проведено 14 навчальнихтренінгів для лідерів різних молодіжних громадськихорганізацій, посадових осіб місцевогосамоврядування з метою визначення кандидатурдля формування кадрового резервудержавної служби й місцевого самоврядування.За їх результатами органам виконавчої влади таорганам місцевого самоврядування Херсонськоїобласті рекомендовано зарахувати докадрового резерву 122 особи з числа лідерівсільської молоді й міських молодіжних організацій.Упродовж 2006 року Управлінням державноїслужби в Херсонській області розробленометодичні матеріали до коротких за часом інтенсивнихтренінгів з питань: проведення конкурсу(іспиту) на заміщення вакантних посаддержавних службовців, порядку ведення особовихсправ державних службовців в органахвиконавчої влади, заповнення особових картокформи № П-2ДС, а також проведено шістьінтенсив-тренінгів із працівниками кадровихслужб територіальних підрозділів центральнихорганів виконавчої влади та структурнихпідрозділів облдержадміністрації, міських органівмісцевого самоврядування, 18 практикумівтренінгівіз працівниками кадрових службрайдержадміністрацій.Лише за період 2007 року, що минув, на базітренінгово-консультативного центру при управліннівже проведено шість інтенсив-тренінгівдля керівників кадрових служб структурнихпідрозділів обласної державної адміністрації,територіальних підрозділів центральних органіввиконавчої влади та органів місцевого самоврядуванняза темою: «Порядок веденняособових справ державних службовців в органахвиконавчої влади і заповнення особовихкарток форми № П-2ДС» та п'ять інтенсивтренінгівз питань проведення щорічної оцінкивиконання держслужбовцями покладених на нихобов'язків, порядку заповнення декларацій продоходи та відповідальності, передбаченоїчинним законодавством, за порушення вимогфінансового контролю.Слухачі набули практичних навичок за відповіднимитемами, а також отримали методичніматеріали й законодавчі акти з питань, щорозглядалися. Учасниками відзначено високийпрофесійний рівень подання тем, актуальністьі нагальність розглянутих питань. Як свідчатьрезультати анкетувань серед учасників навчання,95% опитаних оцінили тренінги за найвищимбалом і як дуже корисні та цікаві.З метою введення сучасних інформаційнихтехнологій, підвищення рівня роботи кадровихслужб області, створення єдиного державногоінформаційного простору для обліку службовціву місцевих органах влади та територіальнихпідрозділах центральних органів виконавчоївлади, райдержадміністраціях, а також дляознайомлення відповідальних працівниківз особливостями роботи локальної системи«Картка» ЄДКС «Кадри» та отримання відповіднихнавичок у лютому 2007 року проведено18 індивідуальних практикумів-тренінгів длякерівників кадрових служб райдержадміністраційза спеціальним планом з питань упровадженняй ведення даної системи.Управління державної служби в Херсонськійобласті у квітні 2007 року підписало угоду проспівпрацю та надання консультативно-методичноїдопомоги з 15 районними радами Херсонщини(з вісімнадцяти), тому діяльність тренінгово-консультативногоцентру в поточному роцібуде спрямована на проведення тренінгів й іншіінтерактивні форми навчання для посадовихосіб місцевого самоврядування та депутатськогокорпусу цих районів. Окрім того, у планахроботи центру передбачена організація постійнодіючих короткотермінових інтенсивних тренінгівдля новопризначених керівників місцевихдержадміністрацій та їхніх заступників.Висновки. Тренінгово-ігрові форми навчання,що відтворюють структурні та функціональніскладові управлінської діяльності, дають змогуотримати й закріпити фахові вміння та навички,розвивають процес спілкування, сприяютьрозкриттю індивідуальних здібностей і проявутворчого мислення під час вирішення конкретнихзавдань, а також є інноваційним підходом доздійснення функцій управління.Навчально-тренінгові технології та відповіднітренінгові заходи, що запроваджуютьсяв Херсонській області, взаємодоповнюють одніодних, постійно вдосконалюються й націлені назабезпечення змістовної та якісної підготовкикадрів державної служби, а також на оптимізаціюдіяльності місцевих органів виконавчоївлади.Список використаних джерел1. Про концепцію адаптації інституту державноїслужби України до стандартів Європейського Союзу :Указ Президента України : Від 5 берез. 2004 р. : № 278// Офіц. вісн. України. – 2004. – № 10. – С. 31.ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200769

НАВЧАННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ2. Будко, О. О. Тренінгові технології в системіосвіти державних службовців / О. О. Будко // Державнеуправління та місцеве самоврядування: ТезиV Міжнар. наук. конгресу, Харків, 23 лют. 2005 р./ Харк. регіон. ін-т НАДУ. – Х. : Магістр, 2005. –С. 129–130.3. Бєлая, О. М. Інноваційні технології навчанняв системі підготовки та підвищення кваліфікаціїдержавних службовців / О. М. Бєлая, О. В. Золіна,О. П. Крайник та ін. ; за заг. ред. В. Г. Логвінова,С. К. Хаджирадієвої. – О. : ОРІДУ УАДУ, 2002. –245 с.4. Пугачев, В. П. Тесты, деловые игры, тренингив управлении персоналом : Учеб. для студентоввузов / В. П. Пугачев. – М. : Аспект Пресс, 2000. –285 с.5. Шевчук, П. І. Методи інтерактивного навчанняв системі перепідготовки та підвищення кваліфікаціїдержавних службовців і посадових осіб місцевогосамоврядування в Україні / П. Шевчук // Вісн. держ.служби України. – 2006. – №. 3 – С. 53–57.6. Білорусов, С. Г. Застосування тренінговихтехнологій та інформаційно-комунікативного забезпеченняпри підвищенні кваліфікації службовцівмісцевої влади / С. Г. Білорусов // Передові науковірозробки – 2006 : Матеріали І Міжнар. наук.-практ.конф. Т. 8. – Д. : Наука і освіта, 2006. – С. 79–80.7. Бизнес, тренинг, консалтинг. – Режим доступа:http://www.btcon.ru/quotes.htm.70 ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ГРОМАДСЬКІСТЬ І ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯДО ПИТАННЯ ІСТОРІЇ РОЗВИТКУ ГРОМАДСЬКОЇ ДУМКИЯК ФЕНОМЕНУ РОЗВИТКУ ДЕМОКРАТІЇАНТОНІНА БОНДАРЕНКО,аспірантка кафедри інформаційної політикиНаціональної академії державного управлінняпри Президентові України,заступник начальника управлінняорганізаційно-аналітичного забезпечення роботи керівниката кадрової роботи,начальник відділу протоколу та консультацій з громадськістюГоловдержслужби УкраїниПостановка проблеми. Участь громадськостіу формуванні та прийнятті державнихрішень є одним із базових елементів демократії.Урахування громадської думки свідчить, щоактивна участь громадськості в державотвореннісприяє появі нової цивілізаційної орієнтаціїв життєдіяльності сучасного громадянина,сприяє налагодженню системного діалогу органіввлади і громадськості, допомагає розроблятита готувати проекти рішень з важливих питаньдержавного і суспільного життя. В умовахпострадянського суспільства люди намагаютьсясамостійно створити свою соціальнополітичнудійсність, а в її межах – технологіюреалізації врахування громадської думки.Мета статті – аналіз виникнення та формуваннягромадської думки у процесі реалізаціїдержавної політики та її вплив на прийняття державно-управлінськихрішень як механізм формуваннясучасної демократичної держави.Виклад основного матеріалу. Громадськежиття українського суспільства являє собоюсукупність різновекторних і різноманітних процесівсоціальної взаємодії суб'єктів владнихструктур, політичних і громадських організацій.На кожному історичному етапі державного життягромадськість відіграє важливу роль у взаємодіїміж собою владних структур, політичнихі громадських організацій.Останніми роками українське суспільствовимагає від уряду прийняття ряду важливихрішень. Зміни, що сьогодні відбуваютьсяв державі, охопили різні соціально-економічні тасоціально-політичні сфери громадського життя.Відбуваються модернізація державного устрою,адміністративна реформа, зміни у суспільномужитті.У системі державного управління держава(суб'єкт управління) визначає державно-владнийхарактер і переважно правову формувзаємодії, тобто певних суспільних відносин,через які реалізуються прямі й зворотні зв'язкиміж суб'єктами та об'єктами управління. Томудержавне управління повинно відображати запитисуспільства.Визначимо ідеальний тип відкритої моделідержавної служби для нашої країни, дотримуючиськонцепції відомого фахівця В. Комаровського,який стверджує, що партнерські відносинидержави й суспільства можливі лише заумови зосередження основних зусиль державине на проблемах утримання влади правлячоюбільшістю, а на питаннях раціональної організаціїсуспільного життя і зростання економічноїефективності, на вирішенні соціальних, побутовихта екологічних проблем [1]. Відкрита модельбюрократії є професійною практичною участюгромадян у здійсненні цілей і функцій управлінняВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200771

ГРОМАДСЬКІСТЬ І ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯдержавою за допомогою виконання державноїпосади, установленої в державних органах.Державна служба в Україні – це професійна діяльністьосіб, які займають посади в державнихорганах та їх апараті щодо практичного виконаннязавдань і функцій держави й одержуютьзаробітну плату за рахунок державних коштів.Народ позитивно й з готовністю сприймаєрішення та пропозиції, які приймає влада, якщойого думка врахована у процесі підготовки цихрішень. Урахування громадської думки знижуєсоціальну напруженість і підвищує авторитетвлади. Так, у Англії парламентська реформа1832 року полягала в тому, що вона підірвалау громадській думці святість тих принципів, наяких тримався весь державний устрій староїАнглії, та повернула остаточно течію громадськоїдумки до демократизації парламенту; акти1870–1893 років про майно заміжніх жінокзабезпечили глибокий вплив на громадську думкустосовно жіночого питання [2]. Закони тадумка переплелися, і в даному випадку неможливооднозначно відповісти, що більше вплинуло:роль думки на створення цих законів чизакони на створення цієї думки. Істинне значеннязаконів полягає не стільки в їх прямих наслідках,скільки в їх імплементації та дотриманнів подальших діях суспільства.Щоб краще зрозуміти зміст громадськоїдумки, умовно розкладемо її на два очевиднихкомпоненти – громадськість і думку. Якщо громадськість– це група людей, об'єднаних загальнимінтересом у певній сфері, то думка, якприйнято вважати, є вираженням настановилюдини щодо конкретного питання. Коли настановистають досить стійкими, вони спливаютьна поверхню у вигляді думок. Коли ж думкистають достатньо стійкими, вони приводять довербальних або діяльних актів. Звідси випливає,що громадська думка є сукупністю думок індивідівщодо загальної проблеми, яка охоплюєінтереси певної групи людей. Іншими словами,громадська думка – це своєрідний консенсус,що зароджується зі споріднених настанов людейвідносно певної проблеми, прагнення вплинутина ці настанови.У середні віки приналежність людини до тогоабо іншого стану мала безпосереднє політичнезначення й жорстко визначала його соціальнупозицію. Термін «громадська думка» з'явивсяв Англії XVI століття, а із XVII століття ставзагальноприйнятим визначенням. Більше того,у Франції слова «opinio» і навіть «commune opinion»зустрічалися ще XII століття. Громадськадумка в її сучасному значенні й розумінніз'явилася з розвитком буржуазного ладу й формуваннямцивільного суспільства як самостійної,незалежної від політичної влади, сферижиття [2].Пізніше погляд на формування громадськоїдумки, згідно з теорією відомого німецькогофілософа та соціолога ХХ століття Ю. Хабермаса,визначається впливом «буржуазної сфери»,яка є тим громадським простором між економікоюта державою, де формується громадськадумка й «народне» спостереження за діяльністюуряду [3]. Історичне формування цієї сфери відбувалосьіз XVII століття до першої половиниXIX століття. Згодом громадськість опиниласяв підлеглому положенні у держави. Установивсяновий тип корпоративних відносин влади, заяких реалізація організаційних інтересів відбуваласябезпосередньо між народом і державою.При цьому роль громадськості постійно зменшувалася.Засоби масової інформації зайнялипозицію «агентів» владних повноважень. З їхдопомогою відбулося витіснення громадськості.Замість того, щоб забезпечувати можливістьдля раціональних і критичних дискусій,засоби масової інформації маніпулювалигромадською думкою. У цей час громадськістьотримала роль пасивного спостерігача.Згідно з історичними джерелами, упершетермін «громадська думка» («public opinion»)з'явився 1159 року. Його вжив відомий англійськийфілософ Й. Солсбері у своєму творі «Полікратик».У науковий обіг термін «public opinion»увійшов у XVIII столітті [4]. Проте міркувати просуть цього терміна вчені почали давно – ще зачасів Парменіда (540–470 роки до н. е.), Демокріта(470 або 460–370 роки до н. е.), Арістотеля(384–322 роки до н. е.), Платона (428 або 427–348 або 347 роки до н. е.) та ін. При визначенніцього поняття можна дотримуватися однієїз двох концепцій, що сформувалися ще за часівСтародавньої Греції. Зокрема Демокрит представлявдумку як щось протилежне істині,а стародавні греки Платон і Арістотель представлялидумку як середнє між вірою та знаннями,щось на межі між емоційністю і знанням –раціональною істиною [5].Саме ці дві концепції, що давно зародилися,і погляди Й. Солсбері, зіграли основну рольу науковому обґрунтуванні поняття «громадськадумка» у XVIII–XIX століттях. Як саме вплинули цідва підходи на визначення даного терміна?Перш за все, кожен з них формує певний«первородний принцип». Перша теза – народ не72ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ГРОМАДСЬКІСТЬ І ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯмає громадської думки, він завжди користуєтьсятією думкою, яку йому пропонує політик,група. Це відбувається внаслідок того, що народнедостатньо інформований. Друга теза протилежнапершій: народ – єдине джерело ухваленнярішень, тому, коли щось незрозуміло, потрібнозапитати в народу.Якщо розглянути погляди російських соціологівна поняття «громадська думка», то, наприклад,Л. Бизов стверджує, що сила громадськоїдумки настільки дієва, що може змусити найвищихпосадових осіб держави змінити свої наміри[6]. Громадська думка постійно змінюється,трансформується в конкретні дії, які в подальшомуабо враховуються, або ігноруються урядом.Вона існує не в кожному суспільстві,оскільки не є сукупністю особистих думок, якимилюди обмінюються у вузькому колі сім'ї абодрузів. Громадська думка – це стан громадськоїсвідомості, який висловлюється публічно і здійснюєвплив на функціонування суспільства тайого політичної системи. Саме можливість гласногопублічного висловлення населення з проблем,які виникають у суспільному житті тарозвитку громадсько-політичних відносин, відображаєсутність громадської думки як окремогосоціального інституту.Річ у тому, що в умовах розвиненої демократії,при стабільній соціально-політичній ситуаціїроль і значення громадської думки чітко обмеженіта збалансовані сильною й авторитетноюпредставницькою владою. Громадська думкавиступає як інститут громадянського суспільства,і його вплив на державну діяльність здійснюєтьсяне безпосередньо, а опосередкованоформами представницької демократії, причомупосередниками й основними виразникамигромадської думки між суспільством і державоює політичні партії та інші суспільні об'єднанняполітичного характеру.Із зародженням буржуазного суспільства назміну прийшли відкриті класи, що складалисяз формально вільних і незалежних особистостей.Наявність таких вільних, незалежних віддержави особистостей, індивідів-власників(нехай навіть це власність тільки на свою робочусилу) є необхідною передумовою формуваннягромадянського суспільства і громадської думкияк його особливого інституту.Для відповіді на це питання пригадаємокоротку, але вельми насичену історію становленняй розвитку громадської думки в СРСР тапострадянській Росії. Її відлік треба починатиз 1988 року, коли керівництвом КПРС бувпроголошений курс на гласність і плюралізмдумок. У березні 1989 року в країні пройшлиперші альтернативні вибори з'їзду народнихдепутатів СРСР, що дали могутній імпульсформуванню нової суспільної самосвідомості.У цей період громадська думка стає не тількидуже помітним чинником соціально-політичногожиття, але нерідко й основним двигуном перетворень.Для країни, що знаходилася на початковійстадії переходу від тоталітарного до громадянськогосуспільства, така роль громадськоїдумки, очевидно, закономірна.Згідно з визначенням, наведеним в «Американськійенциклопедії» («The EncyclopediaAmericana»), громадська думка може бути визначенаяк висловлена думка групи людей щодопитань, які представляють загальний інтересабо загальну турботу [6]. Саме так це поняттявизначається в американському суспільстві.Мабуть, тому більшість президентів США діялиз урахуванням громадської думки. Так, третійПрезидент США Т. Джефферсон (протягом1801–1809 років) уважав, що не можна великінововведення нав'язувати незначною більшістю,а Ф. Рузвельт, який чотири рази обирався ПрезидентомСША (упродовж 1932–1948 років), підчас прямого ефіру на радіо сказав: «Я не можуйти швидше, ніж дозволить мій народ» [7].Хоча процес формування громадської думки,без сумніву, торкається особистісного бачення,усе-таки думка індивідів щодо соціальноїпроблеми за своєю формою та змістом значноюмірою залежить від інформаційного впливу.Засоби масової інформації одні з перших середусіх комунікативних засобів визначили ті переваги,що напряму пов'язані з використанням їху формуванні державної політики.Не кожна думка може претендувати на статусгромадської. Наприклад, оцінка народом будьякихподій, що відбуваються в державі, але щоне торкаються безпосередньо проблем суспільства,має нестійке зворотне спрямування наперебіг подій. Така оцінка створює не громадськудумку, а лише частину масової свідомостій часто використовується в маніпуляціях різнихзацікавлених сторін.Порівняємо різні визначення «громадськоїдумки», що формувалися протягом 90-х роківХХ століття. У російському підручнику «Соціологіяполітики», надрукованому 1996 року, громадськадумка визначається його автором В. Амеліним,як певний спосіб, за допомогою якогосоціальна група заявляє про себе на політичнійарені [7]. Відомому російському фахівцеві ізВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200773

ГРОМАДСЬКІСТЬ І ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯзв'язків із громадськістю І. Синяві належитьтакий вислів (1998 року): «Громадська думка –стан масової свідомості, що виявляється в сукупностіоцінних думок про події і факти дійсності,проблеми державного і суспільного життярізних груп або верств населення» [8].Український фахівець в галузі історії соціологічноїта політичної думки, політології, теорії тапрактики паблік рилейшнз В. Королько 2001 рокустверджував, що громадська думка виникаєвсередині групи людей, які спілкуються одинз одним, спільно погоджують сутність питання,його можливі соціальні наслідки, продумуючи,які саме дії необхідно здійснити [3].У вищенаведених визначень є три спільнихелементи. Перший – громадська думка є думкоюякої-небудь групи. Це означає, що в громадськійдумці може бути декілька загальнихточок зору. Другий – громадська думка є певноюєдністю інтересів або «загальними турботами».Третій – громадська думка повинна бутивисловлена публічно. Таким чином, відразу стаєзрозуміло, яку роль відіграють засоби масовоїкомунікації.Існує дві основні характеристики громадськоїдумки: 1) солідарність ставлення груп людей доактуального питання; 2) усвідомлення ними цієїсолідарності. Упевненість і наполегливість у досягненніпоставленої мети не тільки є суттєвоюпсихологічною основою громадської думки, алей указує на взаємозв'язок громадської думки таколективної практики.Розглянемо механізм функціонування громадськоїдумки, зокрема визначимо, що є двигуномцього процесу. Очевидні декілька умовіснування або характеристик функціонуваннягромадської думки.1. Громадська думка має включати сукупністьточок зору, що представляють інтереси різнихгруп.2. Громадська думка повинна бути публічновираженою.3. Громадська думка може скластися за умовиінформованості суспільства.4. Громадська думка ситуативна, вонає рухомою й динамічною частиною суспільноїсвідомості.5. Громадська думка стереотипна, що виявляєтьсяяк однотипність реакції соціальнихсуб'єктів на ситуацію.6. Джерелами формування громадської думкиє особистий і колективний досвід – чутки, плітки.7. Особливим різновидом досвіду «інших» єзасоби масової інформації.8. Основними механізмами формування думкиє комунікативні процеси.9. Маніпуляція громадською думкою здійснюєтьсяза допомогою певних засобів і способіввпливу на поведінку людей.10. Основний спосіб маніпуляції громадськоюдумкою – стереотипізація.Ці характеристики далеко не повністю описуютьфункціонування громадської думки. Вонимають «зовнішній» характер, у них не зафіксованете, що за своєю суттю є громадськоюдумкою. Проте навіть ці механізми дають змогууявити складність даного феномену.В узагальненому вигляді поняття «громадськадумка» означає сукупність поглядів індивідів напевну проблему. Засновник американської школипаблік рилейшнз Е. Бернайз у своєму першомупосібнику «Кристалізуючи громадську думку»1923 року дав визначення громадської думки, якпоняття, що описує ледве вловиму, рухомуй нестійку сукупність індивідуальних думок»[9, с. 61]. Професор Прінстонського університетуХ. Чайлдз, проаналізувавши близько40 відомих визначень громадської думки, найвдалішимвважає зроблене Г. Бойлом: «Громадськадумка – це не назва чогось одного, а класифікаціяпевної кількості чогось» [9].Зважаючи на те, що громадська думка змінюєтьсяі що на неї можна вплинути, відстежуючи їїстан і напрями, вона постійно перебуває в полізору працівників сфери паблік рилейшнз. У більшостівипадків вони можуть користуватисяданими соціологічних опитувань, що постійнопублікуються засобами масової інформації,а в разі потреби можуть отримувати такі відомостів організаціях (у тому числі й комерційних),що проводять соціологічні дослідження.В Україні цим професійно займаються Інститутсоціології НАН України, СОЦІС – Центр соціальнихта політичних досліджень, Українськийцентр економічних і політичних досліджень іменіОлександра Разумкова та ін.Роздумів про тлумачення громадської думкивимагають розгляди питання його формування,тобто відбору й виділення окремих складовихсхвальних настроїв населення щодо певнихпроблем з одночасним відкиданням інших.Не можна не відзначити, що вплив громадськоїдумки в багатьох випадках залишає бажатикращого. Сучасна громадська думка в Українічерез об'єктивні причини підпадає маніпулюванню,вдається в крайнощі. Якісне забезпеченнястабільного стану громадської думки, перспективийого становлення як повноцінного74ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ГРОМАДСЬКІСТЬ І ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯсоціального інституту залежать від трансформаційу державному управлінні, від успіхів нашляху до громадянського суспільства та правовоїдержави. Однак потрібно також урахуватитой факт, що завжди існуватиме елемент недовіриокремих сегментів громадськості дороботи органів державної влади. А тому саме наці прошарки населення повинні спрямувати своїзусилля органи державної влади, використовуючизасоби і методи паблік рилейшнз.Список використаних джерел1. Бахрах, Д. Н. Административное право :Пособие / Д. Н. Бахрах. – М. : БЕК, 1993.2. Борисов, И. В. Пресс-секретарь общественнойорганизации : Методическое и информационноеобеспечение : Метод. рекомендации / И. В. Борисов,М. К. Скобеев. – Новосибирск : ИПК Госслужбы,1996. – 24 с.3. Бураковський, І. Залучення громадян до діяльностіорганів місцевого самоврядування : Навч. посіб./ І. Бураковський, В. Зайчикова, С. Максименко,І. Парасюк ; за ред. І. Бураковського. – К. : УНІСЕРВ,2004. – 80 с.4. Королько, В. Г. Основы паблик рилейшнз/ В. Г. Королько. – М. : Рефл-бук ; К.: Маклер, 2001. –528 с.5. Назаров, М. М. Массовая коммуникация в современноммире : Методология анализа и практикаисследований / М. М. Назаров. – М., 2002.6. Почепцов, Г. Паблик рилейшнз, или Как успешноуправлять общественным мнением / Г. Почепцов. –М. : Центр, 1998. – 317 с.7. Синяева, И. М. Паблик рилейшнз в коммерческойдеятельности / И. М. Синяева. – М. : ЮНИТИ,1998. – 287 с.8. Національний технічний університет «Харківськийполітехнічний інститут» [Електроннийресурс]. – Спосіб доступу: http://www.kpi.kharkiv.edu/ps/Sotsiologia/ main/content.html.9. Bernays, E. Crystallizing Public Opinion / Edward Bernays.– N. Y., 1961.ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200775

ВЗАЄМОДІЯ З РЕГІОНАМИВІД ЗАДУМІВ – ДО ДІЙНЕОНІЛА ДОВГАНЬ,начальник Управління державної службиГоловного управління державної служби Українив Хмельницькій областіЗдійснення стратегічної мети українськоїдержави – створення умов для сталих високихтемпів економічного зростання, досягненняєвропейських рівнів життя громадян України,піднесення добробуту, всебічного розвиткусуспільства – потребує підвищення ефективностідіяльності як місцевих державних органів,так і державної служби в цілому. Виконуючисвою основну функцію – забезпечення дотриманняЗакону України «Про державну службу»місцевими органами виконавчої влади, Управліннядержавної служби Головного управліннядержавної служби України в Хмельницькійобласті ставить перед собою завдання, насамперед,допомогти керівникам кадрових службдержавних органів різних рівнів навчитисяправильно застосовувати на практиці вимогизаконодавства з питань державної служби.З ініціативи Головдержслужби України і запідтримки обласної державної адміністраціїнашим управлінням упроваджувався пілотнийпроект «Надання методично-консультаційноїдопомоги щодо проходження державної службив органах виконавчої влади у Хмельницькійобласті». Мета заходу – підвищення ефективностідіяльності роботи персоналу місцевихорганів виконавчої влади, підняття іміджу державноїслужби та підвищення статусу територіальнихуправлінь державної служби ГоловдержслужбиУкраїни. Цілі й завдання проекту роз'ясненоу виступах керівника управління, що транслювалисяобласним телебаченням і радіой друкувалися в обласній газеті «Подільськівісті», яка виходить накладом у 170 тис. пр., таінших місцевих засобах масової інформації.Учасниками пілотного проекту були Головнеуправління державної служби України, Управліннядержавної служби Головдержслужби Українив Хмельницькій області та кадрові службимісцевих органів виконавчої влади області. Доучасті в ньому запрошено Хмельницьку обласнудержавну адміністрацію, районні державніадміністрації Хмельницької області, Хмельницькийцентр перепідготовки та підвищеннякваліфікації працівників органів державної влади,органів місцевого самоврядування, державнихпідприємств, установ та організацій і Хмельницькийуніверситет управління та права.Суб'єктами заходу визначено органи виконавчоївлади на території Хмельницької області.Проект виконувався за такими п'ятьманапрямами:1) аналіз і підготовка,2) організація добору кадрів для зайняттяпосад державних службовців,3) переміщення державних службовців послужбі,4) реалізація засобів звільнення з державноїслужби,5) консультативно-інформаційні заходи.Щоби привернути увагу місцевих органів виконавчоївлади на доцільність надання їм та їх структурнимпідрозділам методично-консультаційної76ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ВЗАЄМОДІЯ З РЕГІОНАМИдопомоги з питань проходження державноїслужби, покращення організаційної роботи таякісного проведення атестації, щорічної оцінкивиконання державними службовцями покладенихна них обов'язків і завдань, головамрайонних державних адміністрацій, керівникамуправлінь надіслано листи з конкретним перелікомпитань, запропонованих для розгляду наапаратних, юридичних навчаннях, розширенихзасіданнях координаційних рад з питань державноїслужби, розроблено й надіслано методичніматеріали щодо роз'яснення мети і функційдержавної служби, а також основних етапівпроходження державної служби.Для систематичного надання консультативно-методичноїдопомоги місцевим органамвиконавчої влади працівники Управліннядержавної служби Головдержслужби Українив Хмельницькій області розробили пам'яткуй сформували графіки надання консультативнометодичноїдопомоги. Як результат, таку допомогув рамках реалізації пілотного проектунадано 20 районним державним адміністраціям,5 структурним підрозділам Хмельницькоїоблдержадміністрації, 5 територіальним управліннямцентральних органів виконавчої владив області. Крім того, обласним управліннямдержслужби розроблено та надіслано методичніматеріали для працівників кадрових відділіворганів державної служби з детальним роз'ясненнямпитань процесу проходження державноїслужби.На основі найбільш характерних усних таписьмових звернень, що надходили до управліннявід державних службовців, підготовленіматеріали до постійної рубрики «Державнаслужба: запитання і відповіді» у газеті «Подільськівісті».З метою визначення основних стимулів залученнямолоді на державну службу обласнимуправлінням держслужби спільно з викладачамиХмельницького університету управління та правадля студентів п'ятого курсу юридичного факультетута факультету адміністративного менеджментупроведено семінар на тему: «Ставленнямолоді до державної служби». Студенти у формітворчих робіт висловили своє бачення чинників,що могли би привабити їх до вступу на державнуслужбу. На основі аналізу зазначених робітрозроблено анкету щодо ставлення студентівдо державної служби та проведено опитування136 студентів п'ятого курсу.У 20 районних державних адміністраціяхпроведено розширені засідання координаційнихрад з питань державної служби, на якихрозглянуто такі проблеми: роз'яснення метий функцій державної служби; вирішальні принципиконкурсного добору на державну службу;основні шляхи набуття статусу державногослужбовця та сутності державно-службовихвідносин; визначення основних стимулів длязалучення молоді на державну службу тощо.В управліннях обласної державної адміністраціїта територіальних підрозділах центральнихорганів виконавчої влади в області проведеноапаратні та юридичні навчання, круглі столи, підчас яких роз'яснювалися основні шляхи проходженнядержавної служби. Матеріали за цієютематикою опубліковані й у районних засобахмасової інформації. У Дунаєвецькій, Старокостянтинівській,Деражнянській, Теофіпольській,Красилівській районних державнихадміністраціях установлено скриньки для зборузапитань та пропозицій стосовно діяльностідержавної служби.Після надання консультативно-методичноїдопомоги місцевим органам виконавчої владиїх кадрові служби за рекомендаціями обласногоуправління держслужби організували наданняаналогічної консультативно-методичної допомогипідпорядкованим структурним підрозділам.Таким чином до участі в консультаційнійроботі було залучено більше ніж 2 тис. державнихслужбовців області.З метою розширення кола учасників пілотногопроекту управлінням державної службиоголошено обласний конкурс на краще роз'ясенняпрактичного застосування статей 15–19Закону України «Про державну службу». Конкурспроводився за чотирма номінаціями:• серед державних службовців районнихдержавних адміністрацій;• серед державних службовців управліньобласної державної адміністрації;• серед державних службовців територіальнихуправлінь центральних органів виконавчоївлади в області;• серед громадян та представників громадськихорганізацій.На конкурс надійшло понад 30 робіт. Відповіднодо положення про конкурс його переможців кожній номінації відзначені цінними подарунками.За результатами впровадження в областіпілотного проекту відбувся підсумковий обласнийконсультативно-методичний семінар, у якомувзяли участь заступники голів – керівниківапаратів райдержадміністрацій, начальниківВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200777

ВЗАЄМОДІЯ З РЕГІОНАМИуправлінь обласної державної адміністрації,керівників територіальних підрозділів центральнихорганів виконавчої влади в області та керівниківїх кадрових служб.Під час реалізації пілотного проекту працівникамиоблуправління розроблено шість методичнихрекомендацій з різних напрямів проходженнядержавної служби та служби в органахмісцевого самоврядування, якими забезпеченокадрові служби цих органів.Діяльність з упровадження проекту в Хмельницькійобласті презентовано на нараді керівниківтериторіальних управлінь державної служби,що відбулася 2006 року в Києві. Проектрекомендовано Головдержслужбою України длязапровадження в практику територіальнихуправлінь. Розроблені методичні рекомендаціїіз цього питання роздано для практичного використаннявсім територіальним управліннямГоловдержслужби України.Робота в даному напрямку продовжується.Так, протягом 2006 року та в першому півріччі2007 року працівниками управління вдругенадано консультативно-методичну допомогущодо дотримання вимог Законів України «Продержавну службу», «Про службу в органахмісцевого самоврядування», «Про боротьбуз корупцією», інших нормативно-правових актівз питань державної служби та боротьби з корупцією19 районним державним адміністраціям,25 структурним підрозділам райдержадміністрацій,апарату облдержадміністрації, 17 структурнимпідрозділам облдержадміністрації,29 територіальним підрозділам центральнихорганів виконавчої влади та 12 районнимрадам, 18 селищним та сільським радамв області.Працівники обласного управління держслужбивзяли участь у роботі 32 короткотерміновихсемінарів, що проводилися на базіцентру перепідготовки та підвищення кваліфікаціїпрацівників органів державної влади,органів місцевого самоврядування, державнихпідприємств, установ та організацій для різнихкатегорій державних службовців та посадовихосіб місцевого самоврядування. Крім цього, управлінняморганізовано і проведено 11 тренінгівй 11 семінарів.З метою залучення більш широкого коладержавних службовців до вивчення законодавчихактів з питань проходження державноїслужби та надання практичної допомоги намісцях управлінням започатковано проведеннявиїзних семінарів. Два таких семінари відбулисяна базі Хмельницького району: з керівникамикадрових служб районних державних адміністраційі керівниками структурних підрозділів таспеціалістів з питань кадрової роботи.Починаючи з ІІ кварталу 2007 року управліннямдержслужби й державною адміністрацієюобласті розпочато організацію кущових семінарівз елементами взаємоперевірки длякерівників кадрових служб апаратів райдержадміністраційз питань дотримання вимогзаконів України «Про державну службу», «Проборотьбу з корупцією» й інших нормативноправовихактів, що стосуються державноїслужби. Семінари проводяться за розробленоюпрограмою відповідно до затвердженогографіка. Вже відбулося три таких семінари набазі Шепетівської, Красилівської та Старосинявськоїрайдержадміністрацій за участюкерівників кадрових служб Славутської, Ізяславської,Полонської, Білогірської, Теофіпольської,Волочиської, Старокостянтинівської,Летичівської та Деражнянської райдержадміністрацій.На думку відповідальних працівниківуправління й керівників місцевих органіввиконавчої влади, така форма семінарів є доситьефективною.Під час проведення виїзних семінарів склалисяконструктивні стосунки між обласнимуправлінням держслужби та обласною радою,а також районними, селищними й сільськимирадами області. Для більш дієвого співробітництваміж управлінням та органами місцевогосамоврядування в даний час укладаються угодипро співпрацю, спрямовану на вдосконаленняорганізаційно-кадрової роботи. Такі угоди вжеукладено з Хмельницькою обласною, Красилівською,Старосинявською та Шепетівськоюрайонними радами.Важливим напрямом діяльності органів державноївлади є залучення молоді на державнуслужбу. Сьогодні середній вік державних службовціврайдержадміністрацій та структурнихпідрозділів облдержадміністрації становить38–40 років. Серед керівного складу районнихдержавних адміністрацій працівники віком40–50 років складають 40,6 %, понад 50 років –23,3 %. Це є свідченням того, що на посадахпрацюють досвідчені фахівці, з них зі стажемдержавної служби понад 10 років – 44 %. Протягом2004–2006 років чисельність молоді до30 років в апаратах райдержадміністрацій, їхструктурних підрозділах залишається стабільноюі становить 27–28 %, а серед керівногоскладу начальників управлінь та відділів 10 %.78ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ВЗАЄМОДІЯ З РЕГІОНАМИАналіз творчих робіт з проблем державногоуправління, поданих на конкурс, проведенийнещодавно серед студентів старших курсівХмельницького університету управління таправа й представників Спілки молодих державнихслужбовців Хмельниччини (на виконанняурядової Програми підготовки та залученнямолоді до державної служби та служби в органахмісцевого самоврядування, створення умовдля її професійного зростання), засвідчив, щонинішня молодь готова йти на державну службу.Молоді люди відчувають свою безпосереднювідповідальність за долю країни і сподіваються,що їхні знання, енергія й молодечий запалбудуть потрібні й корисні державі.Для того щоб іще раз акцентувати увагукерівників місцевих органів виконавчої влади нанеобхідності посилення роботи з кадрами, підчас розширеного засідання колегії Хмельницькоїобласної державної адміністрації облуправліннямдержадміністрації ініційовано розглядстану реалізації державної політики у сферідержавної служби та з питань кадрової роботив районних державних адміністраціях і структурнихпідрозділах облдержадміністрації. Управліннядержавної служби в області ставить собі замету домогтися, щоб у всіх районних державнихадміністраціях, управліннях облдержадміністрації,територіальних підрозділах центральнихорганів виконавчої влади в області, у всіхструктурах, де працюють державні службовці,роботі з кадрами приділялася належна увага,щоб ця діяльність носила системний та плановийхарактер і здійснювалася відповідно довимог нормативно-правових актів, які регулюютьпитання проходження державної служби.Усі ми прекрасно розуміємо, що в процесіреформування державної служби, удосконаленнясистеми державного управління змінюютьсяй підходи до системи підготовки, перепідготовкиі підвищення кваліфікації державних службовцівта посадових осіб місцевого самоврядування.Отже, необхідно наблизити зміст і форми їх професійногонавчання до нових реальних вимогі завдань. І тому співпраця облуправління держслужбиз центром перепідготовки та підвищеннякваліфікації має на меті підвищенняефективності професійного навчання в центрі,удосконалення організації навчального процесу,поліпшення його методичного забезпечення,формування висококваліфікованого складу викладачів,наближення характеру та змісту навчальноїдіяльності слухачів до їхньої професійноїдіяльності.Оскільки Положенням про центри перепідготовкита підвищення кваліфікації працівниківорганів державної влади, органів місцевогосамоврядування, державних підприємств,установ та організацій, затвердженим ПостановоюКабінету Міністрів від 16 грудня 2004 року№ 1681, передбачені конкретні завдання, щопотребують спільної взаємодії таких центріві управлінь держслужби, то з метою їх практичноїреалізації Управлінням державної службив Хмельницькій області запроваджено пілотнийпроект «Взаємодія з Хмельницьким центромперепідготовки та підвищення кваліфікації в питанняхпідготовки, перепідготовки та підвищеннякваліфікації державних службовців та посадовихосіб місцевого самоврядування в області». Зазначенийпроект погоджений з головою Хмельницькоїобласної державної адміністрації, головоюХмельницької обласної ради, а також Головнимуправлінням державної служби України.У процесі реалізації пілотного проекту проведеноаналіз складу слухачів центру перепідготовкита підвищення кваліфікації, визначеноперелік категорій посад державних службовцівмісцевих органів виконавчої влади та посадовихосіб місцевого самоврядування, яким необхіднопройти перепідготовку й підвищення кваліфікаціїна базі центру. З урахуванням зазначеногопереліку сформовано плани-графіки підвищеннякваліфікації працівників органів виконавчоївлади та місцевого самоврядування, територіальнихпідрозділів центральних органів владиобласті на 2007 рік і погоджено з обласноюдержавною адміністрацією, обласною радою таГоловдержслужбою України.З метою актуалізації змісту навчання та забезпеченнявідповідності комплексу завданьпідвищення кваліфікації поточним і перспективнимпотребам посадових осіб місцевогосамоврядування працівниками центру розробленоанкету для вивчення запитів з навчальнихтем (модулів) підвищення кваліфікації сільських,селищних голів за професійною програмою.Зазначені анкети надіслано районним радамобласті й за результатами анкетування проведеноаналіз запитів з навчальних тем, які запропоновановключити до плану підвищеннякваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування.Крім цього, працівниками управлінняй центру проведено співбесіди з керівникамиуправлінь облдержадміністрації та територіальнихпідрозділів центральних органів виконавчоївлади в області стосовно тематики семінарівз підвищення кваліфікації їх працівників. ЯкВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200779

ВЗАЄМОДІЯ З РЕГІОНАМИрезультат, визначено основні теми для навчанняслухачів центру.Навчально-тематичні плани підвищеннякваліфікації кадрів сформовано з урахуваннямактуалізації змісту навчання, положень Концепціїадаптації інституту державної служби в Українідо стандартів Європейського Союзу, Програмирозвитку державної служби на 2005–2010 роки.Крім основних форм навчання, що успішнозастосовуються в центрі, рекомендовано проводитизі слухачами консультативно-методичнітренінги чи тренінг-курси.Для підвищення ефективності навчальногопроцесу проаналізовано також якісний складвикладачів центру. Враховуючи актуальністьокремих тем, які необхідно включити до планусемінарів з підвищення кваліфікації слухачів,унесено пропозиції щодо додаткового залученнядо викладацької роботи окремих керівниківі фахівців управління державної служби, територіальнихпідрозділів центральних органів виконавчоївлади в області, управлінь облдержадміністрації,обласних служб та відомств. Слідзазначити, що керівники та окремі працівникиуправління державної служби включені доскладу викладачів центру.Під час навчального процесу слухачі центрупостійно інформуються про можливість і необхідністьперепідготовки та здобуття спеціальноїосвіти в галузі науки «державне управління»у регіональних інститутах Національної академіїдержавного управління та за спеціальністю«правознавство» на факультеті післядипломноїосвіти Хмельницького університету управліннята права.Періодичні соціологічні опитування слухачівцентру дають змогу розробляти пропозиціїщодо вдосконалення й підвищення ефективностідіяльності органів виконавчої влади тамісцевого самоврядування. Зокрема центромперепідготовки спільно із центром соціологічнихдосліджень Хмельницького університетууправління та права проводилося соціологічнедослідження слухачів щодо їх ставлення додіяльності місцевих органів влади, подальшогорозвитку та становлення інформаційного суспільствав Україні, в ході якого опитано204 респонденти.У процесі здійснення спільного пілотногопроекту облуправління держслужби й центрупідвищення кваліфікації відпрацьовано рекомендаціїщодо подальшої співпраці управлінняй центру в питаннях підвищення кваліфікаціїдержавних службовців і посадових осіб місцевогосамоврядування Хмельницької області, якінині успішно втілюються.Одним із пріоритетних завдань діяльностіуправління є впровадження комп'ютерногообліку державних службовців. Минулого року набазі центру проведено три дводенних практичнихсемінари «Упровадження та використаннялокальної системи "Картка" ЄДКС "Кадри"» дляспеціалістів кадрових служб райдержадміністрацій,управлінь облдержадміністрації, територіальнихпідрозділів центральних органів виконавчоївлади в області. Набуті працівникамипрактичні навички сприяли тому, що завданняз уведення особових карток держслужбовціву комп'ютерну базу управління виконуютьсяуспішно.Потрібно особливо підкреслити, що Управліннядержавної служби Головного управліннядержавної служби України в Хмельницькійобласті в процесі виконання своїх завданьі функцій постійно співпрацює з Хмельницькоюобласною державною адміністрацією та Хмельницькоюобласною радою. Начальник управлінняє членом колегії облдержадміністрації,входить до складу координаційних рад з питаньдержавної служби облдержадміністрації таіз запровадження системи управління якістюв діяльність облдержадміністрації, комісій з попередньогорозгляду пропозицій щодо відзначеннядержавними нагородами України таз розгляду пропозицій щодо зарахування докадрового резерву.Тісна співпраця управління державної службиз обласною державною адміністрацією таобласною радою сприяє підвищенню авторитетудержавних службовців і посадових осібмісцевого самоврядування, підвищенню ефективностіроботи з персоналом в органах державноївлади та місцевого самоврядування,успішному виконанню завдань, що стоять передУправлінням державної служби в Хмельницькійобласті.80ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДО ПИТАНЬ ІСТОРІЇФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИВ ДОБУ ЦЕНТРАЛЬНОЇ РАДИНАТАЛІЯ КРИШИНА,кандидат історичних наук,науковий редактор видавничого відділуВідкритого акціонерного товариства «Український науководосліднийінститут спеціальних видів друку»корпоративне підприємство ДАК «Укрвидавполіграфія»Постановка проблеми. Створення ЦентральноїРади в період національно-визвольнихзмагань 1917–1920 років стало початком відродженнядержавності в Україні: завдяки зусиллямРади постала перша українська держава ХХ століття– Українська Народна Республіка (УНР).Українські лідери творили національну державуза надзвичайно несприятливих умов – часів світовоївійни, революційних подій, невирішенихполітичних, економічних та соціальних питань.Державотворчі процеси, що відбувалисяпротягом 1917–1918 років, багато в чому близькідо сучасності, тому вивчення як позитивного,так і негативного досвіду державного будівництва,створення органів державної влади в періодЦентральної Ради дасть змогу уникнути помилокминулого і сприятиме утвердженню українськоїдержавності на сучасному етапі.Аналіз останніх досліджень і публікацій.Формування органів державної влади в добуЦентральної Ради та окремі аспекти їх діяльностіпредставлені в роботах вітчизняних науковцівВ. Верстюка, В. Єрмолаєва, О. Копиленка,М. Копиленка, В. Рум'янцева, В. Солдатенка[1–5] та ін., а також у працях істориків українськоїдіаспори М. Грушевського, Д. Дорошенка[6, 7] та ін. Для дослідження проблеми важливимє збірник документів «Українська ЦентральнаРада» [8, 9], матеріали якого висвітлюютьрозвиток державного апарату та його діяльністьупродовж 1917 року й на початку 1918 року.Мета статті – розглянути і проаналізуватиформування та діяльність органів державноївлади (законодавчої, виконавчої та судової)у період Центральної Ради (березень 1917 року –квітень 1918 року).Виклад основного матеріалу. ОрганізаціяЦентральної Ради почалася 3 березня 1917 року,а завершилася 7 березня обранням президіїРади та голів комісій, які входили до її складу.Таким чином, з перших днів свого існуванняЦентральна Рада формувала власні організаційніструктури. Уперше склад Центральної Радита її керівництва був опублікований 19 березнягазетою «Вісті з Української Центральної Ради».Рада складалася з президії (голова – М. Грушевський,заступник голови – В. Науменко, товаришголови – Д. Антонович, писар – С. Веселовський,скарбник – В. Коваль) та дев'яти комісій: фінансової,правничої, шкільної, агітаційної, редакційної,друкарських справ, маніфестаційної,інформ-бюро, прес-бюро [8].Якщо в першій відозві Центральної Ради доукраїнського народу від 9 березня ще про неїне йшлося, то в другому зверненні від 19 березнявона визначається як головна установа, якаповинна «орудувати усіма справами нашими».У відозві зазначалося, що у квітні плануєтьсяскликання загальноукраїнського конгресу «дляустановлення постійних членів ЦентральноїРади» [8, с. 45].Центральна Рада поповнювала свій склад,удосконалювала структуру та намагалася закрі-ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200781

ДО ПИТАНЬ ІСТОРІЇпити за собою статус керуючої організації в Україні.Із цією метою 6 квітня 1917 року був скликанийВсеукраїнський національний конгрес, наякий прибуло, за різними даними, 700–900 делегатівз усіх регіонів України [1]. Уже 8 квітняконгрес ухвалив організаційну структуру Ради,яка мала складатися зі 100–150 депутатів відукраїнських губерній, різних верств населеннята політичних партій*. Головою Ради обраноМ. Грушевського, його заступниками – В. Винниченката С. Єфремова [8]. Таким чином, національнийконгрес сприяв піднесенню авторитетуЦентральної Ради та заклав правові засадиперетворення її на парламентську установу. Радабула реорганізована й поповнена на територіальнійоснові, вона стала вищим легітимнимпредставницьким органом усього українськогонароду.На думку М. Грушевського, національний конгреспоклав початок «національному парламенту,а заразом проведена при тому національна організація(при проведенні виборів)» [6, с. 122].Першим узагальнюючим документом, що регламентувавдіяльність Ради, став Наказ УкраїнськоїЦентральної Ради від 23 квітня 1917 року.В ньому зазначалося, що Центральна Рада є«представницьким органом всієї організованоїукраїнської людності» та провадить свою діяльністьчерез загальні збори й Комітет [8, с. 71].Наказ обумовлював повноваження та порядокроботи зборів і Комітету: «Загальні збори визначаютьнапрям і характер всієї роботи УкраїнськоїЦентральної Ради», а Комітет «провадитьроботу Центральної Ради в конкретній, постійнозміняючійся обстановці моменту» [8, с. 71–72].Отже, загальні збори визнавалися вищиморганом Центральної Ради. Чергові збори малискликатися не рідше ніж один раз на місяць.А в разі потреби передбачалося скликання екстренихзборів**.До складу Комітету Центральної Ради ввійшло33 особи (голова та два заступники – президія;17 членів, які обиралися загальними зборами;обрані Комітетом голови комісій Ради та окреміособи). Наказ не містив чіткого розмежуванняповноважень Центральної Ради та її Комітету.Водночас лідери Центральної Ради – М. Грушевськийі В. Винниченко – на засіданні Комітету3 травня визначили компетенцію Центральної Радияк парламенту [8]. Можна стверджувати, що зістворення Комітету Центральної Ради починаєтьсяїї перетворення на парламентськуустанову. Комітет, який став керівним осередкомРади, готував проекти найважливіших політичнихрішень, що вносилися на розгляд Центральноїради. Деякі рішення, наприклад І Універсал від10 червня, Комітет ухвалював і проголошуваввід імені Центральної Ради. Запровадженанаказом структура Центральної Ради з певнимизмінами дійшла до сьогодення.У червні 1917 р. Центральна Рада розширилаплатформу своєї діяльності, узявши на себефункції законодавчого органу (до скликанняУстановчих зборів). Виконавчі функції перейшлидо повноважень Генерального секретаріату,який був створений 15 червня й мав виконуватипостанови Центральної Ради. До його складуввійшли: В. Винниченко – голова і генеральнийсекретар внутрішніх справ, П. Христюк – генеральнийписар, Х. Барановський – генеральнийсекретар фінансових справ, С. Єфремов – генеральнийсекретар міжнаціональних справ,С. Петлюра – генеральний секретар військовихсправ, Б. Мартос – генеральний секретар земельнихсправ, І. Стешенко – генеральний секретаросвітніх справ, М. Стасюк – генеральнийсекретар продовольчих справ та В. Садовський –генеральний секретар судових справ [8].Повноваження Генерального секретаріатубули визначені в Декларації, прийнятій на за-* Згодом персональний склад Центральної Ради налічував 643 особи внаслідок розширення територіального,національного та партійного представництв [2]. Після домовленості з Тимчасовим урядом склад Центральної Радирозширився на 30 % за рахунок представників національних меншин і становив 822 особи [4].** За час існування Центральної Ради відбулося дев'ять загальних зборів. Перші збори (8 квітня 1917 року) затвердилисписок членів Центральної Ради і сформували її виконавчий орган – Комітет. Другі загальні збори (22–23 квітня) ухвалилиперший нормативний документ діяльності Ради – Наказ Української Центральної Ради. У центрі уваги третіх зборів (7–9 травня) стояло питання взаємовідносин з Тимчасовим урядом. Четверті загальні збори (1–3 червня) заслухали звітВ. Винниченка про поїздку української делегації до Петрограда та ухвалили рішення звернутися до українського народу. П'ятізбори (20 червня – 1 липня) затвердили утворення Генерального секретаріату та його декларацію, ухвалили рішення прореорганізацію Центральної Ради, схвалили ІІ Універсал. Шості загальні збори (5–6 серпня) обговорювали відмовуТимчасового уряду санкціонувати Статут вищого крайового органу управління на Україні та заміну його Тимчасовоюінструкцією Генеральному секретаріатові Тимчасового уряду на Україні. Сьомі загальні збори (29 жовтня – 2 листопада)обговорювали ситуацію, що склалася в країні після падіння Тимчасового уряду в Петрограді. Восьмі збори (12–17 грудня)розглянули процес підготовки до виборів Установчих зборів. Дев'яті загальні збори (15–25 січня 1918 року) обговорили хідмирних переговорів у Бресті, наступ більшовиків і санкціонували реорганізацію Малої ради.82ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДО ПИТАНЬ ІСТОРІЇгальних зборах 27 червня. У документі зазначалося,що Центральна Рада стала вищим законодавчиморганом українського народу, а Генеральнийсекретаріат – виконавчим органомЦентральної Ради, «котрому вона передає в сійсфері свою повну власть» [8, с. 158].У зв'язку з утворенням Генерального секретаріатувідбулися зміни в правовому статусіКомітету Центральної Ради, який затверджувавГенеральний секретаріат, контролював фінансиРади тощо. Інформуючи п'яті загальні збори простворення Генерального секретаріату 23 червня1917 року, М. Грушевський зауважив, що новостворенийвиконавчий орган Центральної Ради«не усуває Комітету Центральної Ради, котриймає бути «Малою Центральною Радою», несучоюзаконодатні функції в промежутках міждвома сесіями» [8, с. 116].Для реорганізації Комітету була створенакомісія, а 29 червня п'яті загальні збори ухвалилирозроблену комісією постанову, за якоюКомітет отримував право вирішувати «справи,що належать до компетенції Центральної Ради»[8, с. 144]. Цією ж постановою розширювавсясклад Комітету до 40 осіб та визначався порядокроботи. На початку липня Комітет поповнивсяпредставниками національних меншин (18 осіб)і отримав назву Мала рада.Невдовзі, 1 серпня 1917 року, Мала рада затвердилавласний регламент, за яким повиннабула проводити чергові та надзвичайні збори.Схвалення важливих законодавчих рішеньмогло відбуватися не менше ніж 2/3 голосів відзагальної кількості учасників, а для затвердженняінших проектів було достатньо 1/2 голосів.Рішення приймалися простою більшістювідкритим, закритим чи поіменним голосуванням[8]. Мала рада звітувала перед ЦентральноюРадою на загальних зборах, але ці звітимали лише інформативний характер. Отже, зістворенням Малої ради чітко визначилосярозмежування між законодавчою та виконавчоювладою: Мала рада стала законодавчим органом,відповідальним перед Центральною Радою,а Генеральний секретаріат – виконавчиморганом, підлеглим Малій раді.Мала рада почала відігравати провідну рольу діяльності Центральної Ради. Більшість з найважливішихполітичних рішень Центральноїради були прийняті Малою радою (ухвалено І, ІІІта ІV Універсали, статут Генерального секретаріату,Конституцію УНР, закони про грошовуодиницю, громадянство УНР, адміністративнотериторіальнийустрій України, про запровадженнягригоріанського календаря, ратифікованоБрестський мирний договір).Одним з основних напрямів законодавчоїроботи Малої ради стало правове забезпеченняскликання українських Установчих зборів. Ізцією метою 21 серпня 1917 року Мала радаобрала дві комісії: одну – для визначення компетенціїУстановчих зборів, другу – для виробленнязакону про вибори [8]. У прийнятому Малоюрадою 7 листопада ІІІ Універсалі вибори доУстановчих зборів призначалися на 27 грудня1917 року, а їх скликання – на 9 січня 1918 року.В документі зазначалося: «До Установчих зборівУкраїни вся власть творити лад на земляхнаших, давати закони і правити належить нам,Українській Центральній Раді, і нашому правительству– Генеральному секретаріатові України»[8, с. 400–401].У листопаді Мала рада прийняла Закон провибори до Установчих зборів та обрала М. Морозаголовою Всеукраїнської виборчої комісії.Виборчий закон складався зі 183 статей і визначавголовні засади скликання Установчихзборів [8].Важливим кроком у законодавчій і державотворчійдіяльності Центральної Ради булоприйняття нею Закону про виключне правоЦентральної Ради видавати законодавчі актиУНР від 25 листопада 1917 року, який регламентувавпорядок видання законів, розмежовувавповноваження в цій сфері Центральної Радиі Генерального секретаріату: «Виключне і неподільнеправо видавати закони для УкраїнськоїНародної Республіки належить Українській ЦентральнійРаді», за Генеральним секретаріатомзакріплювалося право «видавати розпорядженняв обсягу урядування на основі законів» [8,с. 477]. Отже, закон закріплював законодавчіповноваження виключно за Центральною Радою.Останнім нормативним актом, прийнятимМалою радою 29 квітня 1918 року*, стала КонституціяУНР, або Статут про державний устрій,права і вільності УНР. Вона складалася з такихрозділів: «Загальні постанови», «Права громадянУкраїни», «Органи влади Української НародноїРеспубліки», «Всенародні збори УкраїнськоїНародної Республіки», «Про Раду народнихміністрів Української Народної Республіки»,«Суд Української Народної Республіки», «Національнісоюзи» [9, с. 330–335].* Дати у статті до введення григоріанського календаря в УНР 14 березня 1918 року подано за старим стилем, далі – за новим.ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200783

ДО ПИТАНЬ ІСТОРІЇКонституція передбачала встановлення в Україніпарламентської республіки. Один з головнихпринципів документа – це поділ влади. Законодавчувладу мали здійснювати Всенароднізбори, які обиралися шляхом всенародногоголосування. Виконавча влада належала Радінародних міністрів, яка контролювалася зборами.Вищою судовою інстанцією був Генеральнийсуд, який обирався Всенародними зборами.Проект Конституції УНР є досягненням конституційногопроцесу в період Центральної Ради, основуякого заклали резолюції Всеукраїнськогонаціонального конгресу й Універсали ЦентральноїРади.На формування органів державної влади в добуЦентральної Ради також впливав Тимчасовийуряд, який негативно ставився до державотворчихпроцесів в Україні. Російський уряд невизнавав Центральну Раду, мотивуючи це тим,що вона «не вибрана всенародним голосуванням,то уряд навряд чи може визнати її виразницеюточної волі всього українського народу»[1, с. 145]. Питання про відносини ЦентральноїРади з Тимчасовим урядом обговорювалося назасіданнях третіх загальних зборів, що проходили9 травня 1917 року. Збори вирішили послатидо Петрограда делегацію, яка підготувала російськомууряду Декларацію Української ЦентральноїРади. У документі зазначалося, що ЦентральнаРада визнана вищим органом влади:«Голос Центральної Ради – голос організованогонароду» [1, с. 284]. Проте Тимчасовий урядвідмовився визнавати Центральну Раду вищиморганом українського народу, відхиливши вимогуукраїнської делегації щодо встановленняавтономії України.За цих обставин вдалим тактичним ходомЦентральної Ради було утворення Генеральногосекретаріату. «У такий спосіб, – писав М. Грушевський,– Центральна Рада оголосила «шах»уряду», поставивши його «щільно перед загрозоюконфлікту» [Цит. за кн.: 1, с. 158]. Побоюваннярозгортання україно-російського конфліктузмусило Тимчасовий уряд шукати порозумінняіз Центральною Радою. У липні 1917 року російськийуряд визнав Генеральний секретаріатвищою крайовою виконавчою владою України.Тоді ж Центральна Рада розширила складГенерального секретаріату. Членами урядустали: В. Голубович – генеральний секретару справах шляхів, О. Зарубін – генеральнийсекретар пошт і телеграфів, М. Рафес – генеральнийконтролер, П. Стебницький – комісарУкраїни при Тимчасовому уряді. Крім цього, залишилисявільними ще дві вакансії – генеральногосекретаря праці й генерального секретаряторгу та промисловості [3].Розширений склад Генерального секретаріатуМала рада схвалила 15 липня. Потрібно булолише затвердити його в Петербурзі. Адже заІІ Універсалом, прийнятим 3 липня, ЦентральнаРада мала обрати наново Генеральний секретаріаті подати його склад Тимчасовому урядові назатвердження [8]. З метою затвердження новогоскладу Генерального секретаріату та для нормалізаціїстосунків з російським урядом у липнідо Петрограда виїхала українська делегація.Центральна Рада підготувала й подала Тимчасовомуурядові на затвердження також Статутвищого крайового органу управління на Україні,або Статут Генерального секретаріату, що складавсяз 21 параграфа. Документ містив новевизначення Центральної Ради – «орган революційноїдемократії всіх народів України». Згідно зістатутом, Генеральний секретаріат був «вищимкрайовим органом управління на Україні» [8,с. 181]. До його складу мало входити 14 секретарів:внутрішніх справ, фінансових, військових,продовольчих, земельних, судових, освітніх,національних, торгу та промисловості, пошті телеграфів, праці, шляхів, а також генеральнийконтролер і генеральний писар. Структура Генеральногосекретаріату свідчить про те, що вінохоплював усі основні сфери державного,господарського й культурного життя.Статут регламентував відносини Генеральногосекретаріату із Центральною Радою й російськимурядом. Український уряд обирався Радоюта затверджувався Тимчасовим урядом.Генеральний секретаріат був відповідальнимперед Центральною Радою, а в період між їїсесіями – перед Малою радою. У разі незгодиГенерального секретаріату з рішенням Малоїради з будь-якого питання воно передавалосяна розгляд Центральної Ради, засідання якоїскликалося негайно. Центральна Рада моглависловити недовіру Генеральному секретаріату,що означало його відставку [8].Проте Тимчасовий уряд не затвердив статуту,натомість видав Тимчасову інструкцію Генеральномусекретаріатові Тимчасового уряду наУкраїні (4 серпня 1917 року). Інструкція складаласяз дев'яти пунктів, у яких Центральна Радазгадувалася побіжно. На відміну від статутуінструкція по-іншому визначала статус Генеральногосекретаріату, який визнавався органомТимчасового уряду у справах місцевого управлінняУкраїною. До того ж інструкція звужувала84ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ДО ПИТАНЬ ІСТОРІЇкомпетенцію Генерального секретаріату: вилучалисягенеральні секретарства військовихсправ, судових, продовольчих, шляхів, пошті телеграфів [8].Українська делегація була проти позиціїТимчасового уряду. Шості загальні збори (5–6 серпня) обговорювали ситуацію, що склалася,та шляхи виходу з неї. Загальні збори ухвалилирезолюцію, в якій замовчувалося питання проприйняття чи неприйняття інструкції. Двозначністьрезолюції зумовила урядову кризу, і головаГенерального секретаріату В. Винниченко подаву відставку, його місце посів Д. Дорошенко, алечерез декілька днів В. Винниченко знову очоливуряд. Відповідно змінювався й персональнийсклад генеральних секретарів [1]. Нарешті, 14 вересняТимчасовий уряд затвердив Генеральнийсекретаріат у такому складі: голова секретаріатуй генеральний секретар внутрішніх справ –В. Винниченко, освітніх справ – І. Стешенко,фінансових справ – М. Туган-Барановський, земельнихсправ – М. Савченко-Більський, національнихсправ – О. Шульгін, генеральнийконтролер – О. Зарубін, генеральний писар –О. Лотоцький, комісар України при Тимчасовомууряді – П. Стебницький [7].Український уряд намагався розширити своїповноваження. Про це свідчить друга ДеклараціяГенерального секретаріату від 29 вересня1917 року: «Генеральний секретаріат, призначенийі затверджений як вищий орган владив Україні Тимчасовим урядом, тим самим стаєв тісні державно-правові відносини до найвищихорганів влади Всеросійської республіки. В інструкціїГенеральному секретаріатові ці відносиниточно не зазначені. Тому-то Генеральний секретаріат,в першу чергу, розробляє по всіх секретарствахті норми, якими мають визначатися межікомпетенції кожного секретарства і всьогосекретаріату в цілому» [8, с. 323].Після повалення в Петрограді Тимчасовогоуряду, 1 листопада 1917 року, Центральна Радазбільшила склад Генерального секретаріату. Донього ввійшли секретарства військових (С. Петлюра),продовольчих (М. Ковалевський), судовихсправ (М. Ткаченко), торгу та промисловості(В. Голубович), шляхів (В. Єщенко), пошт і телеграфів(О. Зарубін – виконуючий обов'язкигенерального секретаря), праці (М. Порш).Особи, які очолили ці секретарства, отрималистатус генеральних комісарів, щоб формальноне порушувати інструкцію Тимчасового уряду[8]. У другій половині грудня Мала рада створилаще Генеральне секретарство морськихсправ та реорганізувала Генеральне секретарствонаціональних справ у Генеральне секретарствоміжнародних справ [9].Остання, дев'ята, сесія Центральної Ради11 січня 1918 року ухвалила ІV Універсал, щопроголошував самостійність УНР. Документповідомляв про перейменування Генеральногосекретаріату в Раду народних міністрів. Формуваннянового складу уряду доручалосяВ. Голубовичу, який 19 березня 1918 рокупредставив Малій раді склад нового кабінету.Остаточно складений список міністрів Маларада затвердила 24 березня. До Ради народнихміністрів увійшли: голова кабінету – В. Голубович,генеральний писар – П. Христюк, міністрвнутрішніх справ – М. Ткаченко, судових справ –С. Шелухін, військових і виконуючий обов'язкиморських справ – О. Жуковський, шляхів – Є. Сокович,пошт і телеграфів – Г. Сидоренко, земельнихсправ – М. Ковалевський, фінансових справ –С. Перепелиця, освітніх справ – В. Прокопович,торгу та промисловості – І. Фещенко-Чопівський,закордонних справ – М. Любинський, праці –Л. Михайлов, продовольчих справ – Д. Коліух [9].Щодо діяльності українського уряду, то вінзаймався такими самими питаннями, які вирішувалаЦентральна Рада. Перше місце посідалиматеріальні проблеми. Так, протягом вересня–жовтня1917 року на засіданнях неодноразовообговорювалося питання про виділення помешканнядля Генерального секретаріату таінших секретарств (готель «Франція», Педагогічниймузей), про забезпечення уряду канцелярськимприладдям. У грудні і Центральна Рада,і Генеральний секретаріат вирішували питанняціноутворення – уряд видав Постанову «Про цінина державний спирт», а парламент ухваливЗакон «Про збільшення тарифу на вантажі».Генеральний секретаріат приділяв великуувагу роботі з пресою. Наприклад, у вересні вінрозглянув питання про створення офіційногодрукованого органу – «Вісника Генеральногосекретаріату» (перший номер якого вийшову листопаді), а також про подання в пресу відомостейщодо діяльності Генерального секретаріату[3, с. 23, 25]. При уряді діяло прес-бюро.Розглядаючи формування органів державноївлади в період Центральної Ради, не можнаоминути ще одну гілку влади – судову. ДіячіЦентральної Ради усвідомлювали необхідністьмати власну судову систему. ДеклараціяГенерального секретаріату від 27 червня визначалазавдання та компетенцію Секретаріатусудових справ. Друга Декларація ГенеральногоВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200785

ДО ПИТАНЬ ІСТОРІЇсекретаріату від 29 вересня підтвердила необхідністьзатвердження Секретаріату судовихсправ у складі Генерального секретаріату [8].Наміри Центральної Ради щодо формуваннявласної судової системи знайшли підтримкув ІІІ Універсалі від 7 листопада 1917 року: «Судна Україні повинен бути справедливий, відповіднийдухові народу. З тою метою приписуємоГенеральному секретарству судових справ зробитивсі заходи до упорядкування судівництваі привести до згоди з правними поняттями народу»[8, с. 400].Реалізовувати свої наміри Центральна Радапочала 10 листопада 1917 року, коли Мала радазатвердила законопроект, згідно з яким «суд наУкраїні твориться іменем Української НародноїРеспубліки» [8, с. 408].Наступним кроком на шляху формуваннясудової системи стало прийняття Малою радоюЗакону «Про утворення Генерального суду» від2 грудня 1917 року, який визначав його структуру,компетенцію, місцезнаходження. Закон передбачав,що українські Установчі збори ухвалятьКонституцію УНР. Генеральний суд, який знаходивсяв Києві, складався з трьох департаментів:цивільного, карного та адміністративного. Відповіднодо закону, члени Генерального суду –генеральні судді – обиралися Центральною Радоюза поданням Генерального секретаріату [8].Ще два закони – «Про умови обсаджуванняі порядок обрання суддів Генерального та апеляційногосудів» та «Про прокурорський нагляд наУкраїні» – Мала рада затвердила 23 грудня1917 року [9, с. 63–64]. Згідно з першим законом,Центральна Рада обирала всіх суддів більшістюв 3/5 голосів присутніх за списками Генеральногосекретаріату судових справ. Другий закон надававправо генеральному секретареві судовихсправ призначати прокурорів. У січні ЦентральнаРада обрала вісім членів Генерального суду і вісімчленів апеляційного [2]. Отже, ухваливши законпро створення Генерального суду, ЦентральнаРада зробила важливий крок у розмежуваннівлади на законодавчу, виконавчу й судову.Висновки. Наведені вище дані свідчать проте, що Центральна Рада, створена групоюукраїнської інтелігенції, за час свого існування(березень 1917 року – квітень 1918 року)збільшила чисельність майже в десять разів і налічувала822 особи. Вона стала вищим представницькиморганом усього українського народу.Одним з головних та пріоритетних напрямівроботи Центральної Ради було формуванняорганів державної влади.На початковому етапі Рада як законодавчийорган провадила свою діяльність череззагальні збори та Комітет, що був виконавчиморганом. Після реорганізації Комітету в Малураду він отримав право вирішувати питання,що належали до компетенції ЦентральноїРади, тобто Мала рада отримала законодавчіповноваження. Виконавчі функції були покладеніна Генеральний секретаріат.Таким чином, чітко розмежувалися повноваженняміж законодавчою та виконавчою владою:Мала рада стала законодавчим органом,відповідальним перед Центральною Радою, а Генеральнийсекретаріат – виконавчим органом,підлеглим Малій раді. Після проголошення ІV УніверсалуГенеральний секретаріат був перейменованийна Раду народних міністрів. З 1 вересня1917 року до 29 квітня 1918 року Генеральнийсекретаріат і Рада народних міністрів провелине менше ніж 124 засідання, на яких розглянутомайже 2 тис. питань. Більшість із найважливішихполітичних рішень Центральної Ради прийняті їїзаконодавчим органом – Малою радою.Зі створенням Генерального суду в періоддіяльності Центральної Ради остаточно завершуєтьсяформування трьох гілок влади – законодавчої,виконавчої та судової.Список використаних джерел1. Верстюк, В. Ф. Українська Центральна Рада:Навч. посіб. / В. Ф. Верстюк. – К. : Заповіт, 1997. – 341 с.2. Єрмолаєв, В. М. Вищі представницькі органивлади в Україні (історично-правове дослідження)/ В. М. Єрмолаєв. – Х. : Право, 2005. – 271 с.3. Копиленко, О. Л. Держава і право України :1917–1920 / О. Л. Копиленко, М. Л. Копиленко. – К. :Либідь, 1997. – 205 с.4. Рум'янцев, В. О. Українська державність1917–1922 рр. : Форми і проблеми розбудови/ В. О. Рум'янцев. – Х. : Основа, 1996. – 163 с.5. Солдатенко, В. Ф. Українська революція :Історичний нарис / В. Ф. Солдатенко. – К. : Либідь,1999. – 973 с.6. Грушевський, М. С. Спомини / МихайлоГрушевський // Київ. – 1989. – № 9. – С. 108–149.7. Дорошенко, Д. І. Історія України : 1917–1923 рр./ Дмитро Дорошенко. – К. : Темпора, 2002. – Т. 1 :Доба Центральної Ради. – 320 с.8. Українська Центральна Рада : Документи і матеріали/ редкол.: В. А. Смолій, В. Ф. Верстюк,Ю. М. Гамрецький та ін. ; Ін-т історії України НАНУ. – К. :Наук. думка, 1996. – Т. 1 : 4 березня –9 грудня 1917 р. – 588 с.9. Українська Центральна Рада : Документи і матеріали/ редкол.: В. А. Смолій, В. Ф. Верстюк,Ю. М. Гамрецький та ін. ; Ін-т історії України НАНУ. – К. :Наук. думка, 1997. – Т. 2 : 10 грудня 1917 р. –29 квітня 1918 р. – 422 с.86ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

БІБЛІОТЕКА ДЕРЖСЛУЖБОВЦЯАКТУАЛЬНЕ СЛОВНИКОВЕ ВИДАННЯЗ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ *Для становлення будь-якої науки і науковоїгалузі «державне управління» зокрема, залишаєтьсяактуальним створення понятійно-категоріальногоапарату. Кожна наука оперує певнимикатегоріями – найбільш істотними і фундаментальнимиу межах цієї теорії поняттями, щовідображають найбільш суттєві, закономірніуправлінські зв'язки та відносини. На наш погляд,категорії наукової галузі «державне управління»визначають рівень управлінської думки,будучи логічними складовими пізнання публічноїадміністрації в еволюційному розвитку.Побудова системи категорій у сфері державногоуправління, як і суто наукова інтерпретаціяїх змісту, сьогодні перебуває в процесі формування.У «державному управлінні», як галузінаукового знання, остаточно ще не склавсявласний понятійний апарат, має місце вживаннямови інших наук, що інколи не відповідаєспецифіці управлінської науки. Понятійномуапарату, дефініціям управлінської науки інколипритаманні нечіткість, невизначеність, дискусійність,що негативно впливає на розвиток теоріїта практики державного управління. Такий станможна пояснити еволюцією наукової теорії,приростом наукових знань, що відбуваєтьсяза умови зламу багатьох ідеологічних схем.Процес державотворення суттєво впливаєна зміст традиційних для нас категорій та понятьу сфері державного управління, що у свою чергу,зумовлює відповідний розвиток і вдосконаленняпонятійного апарату наймолодшої в Українінауки.Негативний чинник розвитку науки – недостатністьсловникових та енциклопедичних видань,у яких би повністю у вигляді термінологічноїієрархії відображалися теоретичні результатиеволюції у галузі «державне управління» наданому етапі її теоретико-методологічногоосмислення, з урахуванням міждисциплінарногохарактеру та специфіки цієї сфери діяльності.Зрозуміло, що за таких умов створеннятермінологічних словників, словників-довідниківє потребою дня. Тому вихід чергової науковоїпраці відомого українського дослідника в галузі«державного управління» Валентина ЯрославовичаМалиновського слід вважати знаковоюподією для розвитку цієї наукової галузі.Слід зазначити, що це вже друге, доповненей перероблене видання «Словника термініві понять з державного управління». До його змістувнесені зміни, викликані інтенсивним розвиткомнауки державного управління, переосмисленнямавтором окремих наукових підходів,понять, категорій, визначень, здобуткамифахівців у цій сфері та змінами, що відбулисяу системі органів публічної влади України заозначений період.Маючи досвід роботи в органах влади, МалиновськийВ. Я. як практик і науковець творчо* Малиновський В. Я. Словник термінів і понять з державного управління. – Вид. 2-ге, доп. і виправл. – К.: Центр сприянняінституційного розвитку державної служби, 2005. – 254 с. – (Серія «Бібліотека молодого державного службовця»).ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200787

БІБЛІОТЕКА ДЕРЖСЛУЖБОВЦЯпоєднав теоретичні знання із безпосередньоюпрактикою державного та муніципальногоуправління. Такий симбіоз дає можливість забезпечитипрофесійну спрямованість видання.У словнику подані сучасне розуміння теоретико-методологічнихоснов, практичні парадигмиадміністративно-управлінської науки.Запропонований автором підхід ураховує сучаснумодель публічної адміністрації у контекстізавдань політико-адміністративної реформи.Автор творчо застосував попередні науковінадбання, зокрема власну фундаментальнупрацю «Державне управління» (2000, 2003 рр.)та навчальний посібник «Державна служба:теорія і практика» (2003 р.), що здобули широкевизнання серед фахівців та практиків державногоуправління, а також студіюючої молоді.У роботі над словником автор використаві досвід педагогічної роботи у Волинськомудержавному університеті імені Лесі Українки, дерозробив навчальні програми і викладаютьсякурси з державного та муніципального управління.У «Словнику термінів і понять з державногоуправління» Малиновського В. Я. подано біля700 наукових понять і термінів найбільш уживанихв теорії та практиці сучасного державногоуправління.Ця серйозна наукова праця відрізняєтьсяоригінальністю, професійним і творчим підходомдо структурної побудови, аргументованістюта доступністю матеріалу, логічністю формулюваннятермінів, що, безумовно робить її цінноюяк для розвитку управлінської науки, так і дляпрактичного використання у сфері публічноїадміністрації.Надзвичайно корисне те, що під час укладаннясловника, автор творчо опрацював і використавнадбання як національної, радянської тазарубіжної управлінської думки, сучасні теоретико-методологічнідосягнення науки державногоуправління у поєднанні з практикою управлінськоїдіяльності. Довідкове видання відрізняєтьсяглибоким охопленням емпіричногоматеріалу, професійним і творчим опрацюваннямджерельної бази, логікою, аргументованістюта доступністю матеріалу. Це свідчить провисокий науковий рівень запропонованої праці,яка без сумніву, є вагомим внеском у розвитокнауки державного управління. У процесі підготовкисловника Малиновський В. Я. використавчисленні літературні джерела, зокрема проаналізувавнаукові праці вітчизняних та зарубіжнихучених, документальну базу у сфері державногоуправління та державної служби(закони, нормативно-правові акти, управлінськідокументи), узагальнив практичну діяльністьорганів виконавчої влади у контексті переходудо нового розуміння завдань та функцій публічноївлади в умовах глобалізаційних процесіві входження України до європейського адміністративногопростору.Автором запропоновані цілком нові підходидо визначення більшості наукових категорій тапонять, значна кількість котрих уперше потрапиладо словникових видань, зокрема «політико-адміністративніфункції управління», «психолого-акмеологічнаслужба» тощо. Окремі з нихносять новаторський характер (наприклад,«деліктологія держслужбовців», «категорії державногоуправління», «публічна адміністрація»,«публічна служба», «публічні функції», «реординаційнівідносини», «управлінські патології»,«цивільна служба»).Усе вищесказане підтверджує створенняцілісної праці, в якій досить аргументовано таоригінально поєднано науково-теоретичнийматеріал, останні досягнення адміністративноуправлінськоїнауки та практику державногоуправління. Можна передбачити практичнуцінність Словника для підготовки спеціалістівз державного управління, державних службовцівй усіх, хто цікавиться проблемами державногобудівництва.Зрозуміло, що певні трактування авторавикликають і повинні викликати зауваження, щоцілком природньо для наукових праць. Аджеокремі положення, запропоновані автором, усеще не здобули остаточного трактування середпредставників управлінської науки. Але цейнедолік швидше є перевагою, оскільки спонукаєдо серйозної наукової дискусії з метою остаточноговрегулювання спірних питань, що стримуютьрозвиток управлінської думки.ВАЛЕНТИН ТЕРТИЧКА,доктор наук з державного управління,професор кафедри державної політикита управління політичними процесамиНаціональної академії державногоуправління при Президентові України88ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБА ІНФОРМУЄІНФОРМАЦІЯ ПРО ПРОВЕДЕННЯ ДНЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИВ РЕГІОНАХУправління державної служби ГоловдержслужбиУкраїни в Автономній Республіці Крим,областях, мм. Києві та Севастополі відповіднодо Указу Президента України від 4 квітня2003 року № 291 «Про День державної служби»та доручення Начальника ГоловдержслужбиУкраїни Т. Мотренка організували та провелизаходи з нагоди святкування в регіонах четвертоїрічниці Дня державної служби.Начальниками управлінь були затвердженівідповідні заходи, якими передбачалися проведенняурочистих засідань, відзначення кращихдержавних службовців, виступи в засобах масовоїінформації та ін.Управліннями надіслані вітальні листи наадреси керівників обласних та районних державнихадміністрацій, територіальних органівцентральних органів виконавчої влади з привітаннямита пропозиціями щодо відзначенняДня державної служби.Відпрацьовані та надіслані подання провизначення кандидатур державних службовцівта працівників органів місцевого самоврядуваннядля нагородження заохочувальнимивідзнаками Головдержслужби України та облдержадміністрацій.У всіх регіонах пройшли урочисті засіданняз нагоди Дня державної служби. Під час святковихзаходів відбулося вручення відзнак ГоловдержслужбиУкраїни, обласних державних адміністрацій,обласних рад, грошових винагород,цінних подарунків кращим державним службовцям,пролунали вітання на адресу ветеранівдержавної служби, транслювалися документальніфільми відповідної тематики, проведеносвяткові концерти.На радіо, телебаченні, в друкованих засобахмасової інформації виступили начальники управліньз привітаннями державних службовцівз нагоди професійного свята.У заходах взяли участь керівники ГоловдержслужбиУкраїни, обласних та районних державнихадміністрацій, керівники органів місцевогосамоврядування. Всього у святкуванні булозадіяно понад 30 тисяч державних службовців.Необхідно відмітити змістовність заходів, якіпроводили управління державної службиНа фото: привітання Начальника ГоловдержслужбиУкраїни Т. Мотренка з Днем державної службиГоловдержслужби України в Донецькій, Чернівецькій,Київській, Кіровоградській, Волинській,Одеській, Сумській, Львівській областяхта м. Києві.У сесійній залі Донецької обласної радивідбулося засідання круглого столу, присвяченого75-річчю Донецької області та Дню державноїслужби.У його роботі взяли участь: керівний складоблдержадміністрації, обласної ради та Управліннядержавної служби ГоловдержслужбиУкраїни в Донецькій області, ветерани державноїслужби, керівники структурних підрозділівоблдержадміністрації, молоді державніслужбовці.Ветерани державної служби, які багато роківпрацювали в цій сфері та зробили значний внесоку соціально-економічний, науково-технічнийі культурний розвиток Донецької області, буливідзначені та нагороджені Почесними грамотамиКабінету Міністрів України та подякамиПрем'єр-міністра України, цінними подарункамиКабінету Міністрів України, почеснимиграмотами та подяками голови облдержадміністрації,голови обласної ради та Донецькогоміського голови.Начальник Головдержслужби України Т. Мотренковзяв участь у заходах з нагоди святкуванняВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200789

ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБА ІНФОРМУЄДня державної служби, які проходили в Донецькомуобласному академічному музично-драматичномутеатрі. Він привітав державнихслужбовців зі святом, побажав їм плідної праціна благо процвітання державної служби.В урочистостях взяли участь переможціобласного конкурсу «Кращий державнийслужбовець, краща посадова особа місцевогосамоврядування», ветерани державної служби,міські голови, голови райдержадміністрацій тарайонних рад. Т. Мотренко вручив кращим державнимслужбовцям нагороди ГоловдержслужбиУкраїни.Після урочистих зборів Т. Мотренко разомз керівництвом Донецької облдержадміністраціїта обласної ради відповів на запитанняпредставників засобів масової інформації.У Чернівецькій області в межах урочистихзаходів було проведено обласний конкурс«Кращий посадовець», підсумки якого підведеніна урочистому засіданні з нагоди Дня державноїслужби, яке відбулося в приміщенні обласногомузично-драматичного театру імені Ольги Кобилянської.У зазначених заходах взяв участь першийзаступник Начальника Головдержслужби УкраїниМ. Борсук.Управлінням державної служби ГоловдержслужбиУкраїни м. Києва було підготовлено тапроведено конкурс «Кращий державний службовецьм. Києва». 21 червня 2007 року в Київськомуакадемічному театрі оперети відбулисяурочистості з нагоди відзначення його переможціві лауреатів та проведений святковийконцерт, присвячений Дню державної служби.У заході взяли участь Міністр Кабінету МіністрівУкраїни А. Толстоухов, керівництво Головдержслужби,начальники територіальних управліньдержавної служби, державні службовці місцевихорганів виконавчої влади та територіальнихпідрозділів центральних органів виконавчоївлади, запрошені представники засобів масовоїінформації.З нагоди відзначення Дня державної служби22 червня 2007 року на засіданні колегіїКиївської міської державної адміністраціїзаслухано питання про хід виконання плануспільних дій з удосконалення роботи з державнимислужбовцями м. Києва між Київськоюміською державною адміністрацією та Управліннямдержавної служби Головдержслужбив м. Києві на 2007 рік.За ініціативою Голови Київської обласноїдержавної адміністрації було запрошено державнихслужбовців Київської області до Національногоакадемічного театру опери та балетуУкраїни імені Тараса Шевченка на виставу«Віденський вальс», яка відбулася 26 червня2007 року. У заході взяли участь 125 державнихслужбовців Київської області, у тому числі 3 особивід кожної районної державної адміністрації.Управлінням в Кіровоградській областіспільно зі Спілкою молодих державних службовцівпроведено урочисте зібрання з нагоди свята.Біляївська та Білгород-Дністровська райдержадміністраціїОдеської області приурочилидо Дня державної служби та провели святковіконцертні програми «Від усієї душі» та «ЗорянийНа фото: вручення нагород ГоловдержслужбиУкраїниНа фото: А. Толстоухов вручає дипломпереможцю конкурсу «Кращий державнийслужбовець м. Києва»90ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБА ІНФОРМУЄНа фото: Т. Мотренко вітає переможцівта лауреатів конкурсу «Кращий державнийслужбовець м. Києва»дощ», організували поїздку 45 державних службовцівдо м. Одеси на театральну виставу «Задвома зайцями».У Волинській області за участю Управліннядержавної служби Головдержслужби Українирозпочався другий етап І обласної Спартакіади«Здоров'я» серед державних службовціву межах Всеукраїнської спартакіади. У шаховошашковомуклубі м. Луцька «Біла тура» пройшлизмагання з шашок. З метою підвищення іміджудержавної служби серед молоді, залучення її дослужби в органах виконавчої влади і з нагодиДня державної служби проведено засіданнякруглого столу на тему «Державна служба:сучасний стан і перспективи розвитку» зістудентами Волинського інституту іменіВ'ячеслава Липинського Міжрегіональноїакадемії управління персоналом.У Сумській області з нагоди свята проведенотолоку в центральному парку імені Івана Кожедубаміста Суми.У Львівському Будинку вчених відбулосяурочисте відзначення Дня державної служби засприяння Управління державної служби Головногоуправління державної служби Україниу Львівській області спільно з профспілкою апаратуЛьвівської облдержадміністрації.Заходи з нагоди святкування Дня державноїслужби знайшли широке висвітлення на обласнихрадіо, телебаченні, в друкованих засобахмасової інформації.ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200791

НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ ДОКУМЕНТИНОРМАТИВНО-ПРАВОВІ АКТИ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИП О С Т А Н О В АКАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИвід 15 листопада 2006 р. № 1624КиївПро затвердження Порядку проведенняспеціальної перевірки відомостей,що подаються кандидатами на зайняття посадДію Постанови зупинено(згідно з Указом Президента України від 11 січня 2007р. № 6/2007)Дію Постанови відновлено(у зв'язку із скасуванням Указу Президента від 11 січня 2007року № 6/2007згідно з Указом Президента від 21 лютого 2007 р. № 130/2007)Додатково див. конституційне подання Президента України від 11 січня 2007 р.Кабінет Міністрів України п о с т а н о в л я є:Затвердити Порядок проведення спеціальної перевірки відомостей, що подаються кандидатами назайняття посад (додається).Прем'єр-міністр України В. ЯНУКОВИЧПОРЯДОКпроведення спеціальної перевірки відомостей,що подаються кандидатами на зайняття посадЗАТВЕРДЖЕНОпостановою Кабінету Міністрів Українивід 15 листопада 2006 р. № 16241. Спеціальна перевірка (далі – перевірка) стосовно відомостей, що подаються кандидатами назайняття посад, призначення або погодження призначення на які здійснює Президент України за поданнямКабінету Міністрів України або Кабінет Міністрів України (далі – кандидати на зайняття посад),проводиться у разі необхідності за дорученням Міністра Кабінету Міністрів України або посадової особи,що його заміщає, Головдержслужбою за участю МВС, Державної податкової адміністрації і СБУ.2. Головдержслужбі разом з дорученням на проведення перевірки надсилаються документикандидата на зайняття посади, оформлені в установленому порядку.3. Перевірка проводиться за наявності письмової згоди кандидата на зайняття посади. За відсутностізгоди перевірка не проводиться і питання щодо призначення або підготовки подання для призначення навідповідну посаду не розглядається.4. Строк проведення перевірки становить 15 календарних днів. За наявності особливих обставинГоловдержслужба може продовжити цей строк не більш як на 15 днів за погодженням з посадовоюособою, що дала доручення на проведення перевірки.92 ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ ДОКУМЕНТИ5. Перевірці підлягає:достовірність відомостей, повідомлених кандидатом на зайняття посади про себе у процесі розглядупитання щодо його призначення на відповідну посаду, зокрема тих, що стосуються його доходівта зобов'язань фінансового характеру, належного йому нерухомого та цінного рухомого майна, вкладіву банках і цінних паперів, в тому числі за кордоном;стан додержання кандидатом вимог, визначених законодавством з питань державної служби,боротьби з корупцією і державної таємниці.6. У процесі проведення перевірки Головдержслужба уточнює в МВС, Державній податковійадміністрації і СБУ відомості, зазначені у пункті 5 цього Порядку, а в разі потреби запитує в інших органахдержавної влади, органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях додатковуінформацію.Форму запиту затверджують Головдержслужба, МВС, Державна податкова адміністрація і СБУза погодженням з Міністром Кабінету Міністрів України.7. Про результати перевірки Головдержслужба інформує посадову особу, що дала доручення напроведення перевірки, та кандидата на зайняття посади, стосовно якого проводилася перевірка.У разі незгоди з результатами перевірки кандидат має право викласти свої зауваження (пояснення)у письмовій формі або письмово звернутися до Головдержслужби, МВС, Державної податковоїадміністрації і СБУ з проханням надати роз'яснення з відповідних питань.8. Інформація про результати перевірки додається до документів кандидата на зайняття посади абодо особової справи, якщо прийнято рішення про його призначення на посаду. Документи,що надійшли у процесі перевірки кандидата, є конфіденційними і зберігаються в Головдержслужбів установленому порядку.П О С Т А Н О В АКАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИвід 24 січня 2007 р. № 36КиївПро внесення зміни до пункту 3Порядку обчислення стажу державної службиКабінет Міністрів України п о с т а н о в л я є:Абзац двадцять другий пункту 3 Порядку обчислення стажу державної служби, затвердженогопостановою Кабінету Міністрів України від 3 травня 1994 р. № 283 (ЗП України, 1994 р., № 8, ст. 213;1995 р., № 1, ст. 21, № 3, ст. 62, № 7, ст. 167; 1996 р., № 1, ст. 3, № 20, ст. 580, № 21, ст. 597; Офіційнийвісник України, 1997 р., число 33, с. 24, число 39, с. 13; 1998 р., № 9, ст. 345; 1999 р., № 16, ст. 649, № 29,ст. 1476, № 45, ст. 2232; 2000 р., № 22, ст. 900, № 28, ст. 1164; 2001 р., № 44, ст. 1982; 2002 р., № 21,ст. 1045; 2004 р., № 9, ст. 534, № 15, ст. 1044, № 21, ст. 1436, № 26, ст. 1698; 2005 р., № 2,ст. 83, № 3, ст. 142; 2006 р., № 22, ст. 1609, № 23, ст. 1724, № 25, ст. 1814, № 31, ст. 2233, ст. 2235, № 48,ст. 3200, № 50, ст. 3324), – із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 10 січня2007 р. № 4, викласти в такій редакції:«час служби на посадах рядового та начальницького складу осіб, яким присвоєно встановлені законодавствомспеціальні звання міліції, в органах внутрішніх справ, що входили або входять до структуриМіністерства внутрішніх справ;».Прем'єр-міністр УкраїниВ. ЯНУКОВИЧВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200793

НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ ДОКУМЕНТИР О З П О Р Я Д Ж Е Н Н ЯКАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИвід 7 лютого 2007 р. № 32-рКиївПро забезпечення діяльності груп аналізу політикиу центральних органах виконавчої владита Секретаріаті Кабінету Міністрів УкраїниДля підвищення рівня професіоналізму державних службовців у питаннях підготовки урядових рішень,зокрема щодо сприяння виконанню Плану дій Україна – ЄС, Головдержслужбі забезпечити методичноорганізаційнесупроводження діяльності групп аналізу політики у центральних органах виконавчої влади таСекретаріаті Кабінету Міністрів України та їх фінансування починаючи з 2007 року за бюджетною програмою«Прикладні дослідження і розробки у сфері державної служби та її адаптації до стандартів ЄвропейськогоСоюзу» з урахуванням результатів реалізації проекту «Пілотне запровадження груп аналізу політикиу державних органах як особливий інструмент посилення їх інституційної спроможності та нова формапідвищення кваліфікації (тренінгу) державних службовців без відриву від служби».Прем'єр-міністр УкраїниВ. ЯНУКОВИЧР О З П О Р Я Д Ж Е Н Н ЯКАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИвід 4 квітня 2007 р. № 142-рКиївПро віднесення посад заступників керівників апаратумісцевих держадміністрацій до відповідних категорій посаддержавних службовцівВідповідно до статті 25 Закону України «Про державну службу» віднести посади заступників керівниківаппарату місцевих держадміністрацій до таких категорій посад державних службовців:четверта категорія – заступник керівника апарату обласної, Київської та Севастопольської міськоїдержадміністрації;шоста категорія – заступник керівника апарату районної, районної у мм. Києві та Севастополідержадміністрації.Прем'єр-міністр УкраїниВ. ЯНУКОВИЧ94 ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007

ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБА РОЗ'ЯСНЮЄВИБІРКА РОЗ'ЯСНЕНЬЩОДО ПИТАНЬ ПРОХОДЖЕННЯДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ ТА СЛУЖБИ В ОРГАНАХМІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯЧи може вийти на пенсію державного службовця особа, трудовий договір з якою булорозірвано з ініціативи власника або уповноваженого ним органу у зв'язку зі скороченнямчисельності або штату працівників чи за станом здоров'я відповідно до статті 21 Закону України«Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого вікув Україні» у 2007 році?Згідно зі статтею 37 Закону України «Про державну службу» на одержання пенсії державних службовцівмають право особи, які досягли встановленого законодавством пенсійного віку, за наявності загальноготрудового стажу для чоловіків – не менше 25 років, для жінок – не менше 20 років, у тому числі стажудержавної служби не менше 10 років, та які на час досягнення пенсійного віку працювали на посадахдержавних службовців, а також особи, які мають не менше 20 років стажу роботи на посадах, віднесенихдо категорій посад державних службовців, – незалежно від місця роботи на час досягнення пенсійноговіку.Статтею 21 Закону України «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадянпохилого віку в Україні» передбачено, що особам передпенсійного віку, трудовий договір з якими булорозірвано з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в зв'язку зі змінамив організації виробництва і праці, у тому числі ліквідацією, реорганізацією, перепрофілюваннямпідприємств, установ, організацій, скороченням чисельності або штату працівників, а також виявленоюневідповідністю працівника займаній посаді за станом здоров'я, гарантується право на достроковий вихідна пенсію за півтора року до встановленого законодавством строку, якщо вони мають страховий стаж длячоловіків – 25 років, для жінок – 20 років, а для осіб, які мають право на пенсію на пільгових умовах, – стажроботи, який дає право на цей вид пенсії.Однак з метою приведення окремих норм законів у відповідність до Закону України «ПроДержавний бюджет України на 2007 рік» (стаття 71) дію статті 21 Закону України «Про основнізасади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні» зупиненона 2007 рік.Враховуючи викладене, у 2007 році особа, трудовий договір з якою було розірвано з ініціатививласника або уповноваженого ним органу у зв'язку зі скороченням чисельності або штатупрацівників, а також за станом здоров'я не може вийти на пенсію державного службовця.(Закон України «Про державну службу», Закон України «Про основні засади соціального захистуветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», Закон України «Про державний бюджетУкраїни на 2007 рік»).Чи можливе притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності підчас проходження випробувального терміну?Відповідно до статті 18 Закону України «Про державну службу» під час прийняття на державнуслужбу може встановлюватися випробування терміном до шести місяців.Крім того, згідно зі статтею 26 Кодексу законів про працю України при укладенні трудового договоруможе бути обумовлене угодою сторін випробування з метою перевірки відповідностіпрацівника роботі, яка йому доручається. Умова про випробування має бути застережена в наказі(розпорядженні) про прийняття на роботу.У період випробування на працівників поширюється законодавство про працю, у тому числій щодо накладення дисциплінарних стягнень.ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/200795

ГОЛОВДЕРЖСЛУЖБА РОЗ'ЯСНЮЄСтаттею 14 зазначеного Закону передбачено, що дисциплінарні стягнення застосовуютьсядо державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищеннясвоїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних із проходженням державної служби,а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує орган, в якому вінпрацює.До службовців, окрім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працюУкраїни, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:• попередження про неповну службову відповідність;••затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.Згідно зі статтею 147 Кодексу законів про працю України за порушення трудової дисциплінидо працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення:• догана;• звільнення.Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремихкатегорій працівників й інші дисциплінарні стягнення.Враховуючи викладене, до державного службовця можуть бути застосовані вказані дисциплінарністягнення, у тому числі і в період проходження випробувального терміну.(Закон України «Про державну службу», Кодекс законів про працю України)96ВІСНИК ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ № 2/2007