"Simplificación, Desregulación y Acelaración de los Procedimientos ...

Simplificación, desregulación y aceleración de los procedimientos administrativos
Ernesto Jinesta L 1 .
(Costa Rica)
Sumario: Introducción. 1.- Complejidad y regulación excesiva en los procedimientos
administrativos. 2.- Concepción contemporánea del procedimiento administrativo. 3.-
Desregulación y simplificación de los procedimientos administrativos. A.-
Desregulación. B.- Simplificación. C.- Fundamentos constitucionales e infraconstitucionales
de la simplificación y la desregulación de los procedimientos
administrativos. C.1.- Derecho de la Constitución. a) Derecho fundamental al buen
funcionamiento de los servicios públicos. b) Principios de eficacia y eficiencia. c)
Principio de seguridad jurídica. d) Principio de igualdad. e) Otros derechos
fundamentales de los administrados. B.- Plano infraconstitucional. B.1.- Principios. a)
Principio de simplicidad. b) Principio de eficiencia. c) Principio de economía
procedimental. B.2.- Leyes. B.3.- Reglamentos y decretos. a) Creación de la
Comisión Nacional de Desregulación. b) Programa de simplificación de trámites.
4.- Aceleración de los procedimientos administrativos. A.- Lentitud fisiológica y
patológica de los procedimientos administrativos. B.- Fundamentos constitucionales y
legales de la aceleración de los procedimientos administrativos. B.1.- Derecho de la
Constitución. B.2.- Nivel legal. C.- Mecanismos existentes para acelerar el
procedimiento administrativo. C.1.- Plazos ordenatorios. C.2.- Responsabilidad
administrativa. C.3.- Silencio administrativo. C.4.- Medidas cautelares. C.5.- Única
instancia de alzada. C.6.- Prohibición de más de dos audiencias. C.7.-
Procedimiento sumario. C.8.- Procedimiento urgente. D.- Propuestas de lege
ferenda para acelerar los procedimientos administrativos. D.1.- Plazos perentorios.
D.2.- Procedimiento sumarísimo. D.3.- Procedimiento urgente facultativo. a)
Concentración de competencias. b) Gestor o coordinador administrativo de
proyecto. c) Procedimiento consensual. D.4.- Procedimientos administrativos
electrónicos y en línea (“on line”).
Introducción
El gran desafío que enfrentan, actualmente, los procedimientos
administrativos es su adaptación a las exigencias de la globalización, la supresión
de los obstáculos al libre comercio, la integración comercial regional, el aumento
de la competitividad, de la producción y, en general, al desarrollo socioeconómico
y los ritmos de la economía.
El procedimiento administrativo como uno de los acápites más del Derecho
Administrativo comparte su propósito esencial de búsqueda del difícil pero
1 www.ernestojinesta.com Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Escuela Libre de Derecho
(UELD); Director programa Doctorado en Derecho Administrativo UELD; Presidente Asociación Costarricense
de Derecho Administrativo (ASCODA); Miembro de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo
(AIDA) y del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo (FIDA); Vicepresidente (Costa Rica) Asociación
Iberoamericana de Derecho Administrativo; Asesor y miembro del Comité de Expertos en Derecho
Administrativo Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer; Académico
de número y secretario Academia Costarricense de Derecho Administrativo; Doctor en Derecho Administrativo
Universidad Complutense de Madrid; Especialista en Derecho Constitucional y Ciencia Política Centro de
Estudios Constitucionales de Madrid.
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necesario punto de equilibrio entre las potestades administrativas con los
derechos fundamentales de los administrados. En el campo procedimental
administrativo también se libra, en ocasiones con mayor intensidad y plenitud, la
lucha entre la autoridad y la libertad. Dos artículos del Libro Segundo de la Ley
General de la Administración Pública nos dejan patente lo anterior, el primero el
214, párrafo 1°, indica que “El procedimiento servirá para asegurar el mejor
cumplimiento posible de los fines de la Administración, con respeto para los
derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el
ordenamiento jurídico”. Con una redacción más precisa, oportuna y cual
declaración de principio el artículo 225, párrafo 1°, preceptúa que “El órgano
deberá conducir el procedimiento con la intención de lograr un máximo de
celeridad y eficiencia, dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e
intereses del administrado”. De lo anterior, cabe concluir que en el
procedimiento administrativo encontraremos una tensión dinámica entre
simplicidad, celeridad, eficiencia y eficacia de los procedimientos administrativos
y la tutela efectiva y cabal de las situaciones jurídicas sustanciales de los
administrados, llámense derechos subjetivos o intereses legítimos.
Es así como la simplicidad, la rapidez o la celeridad y la eficiencia se
convierten en principios rectores de todo procedimiento administrativo y su
efectiva implementación en una exigencia que beneficia el cumplimiento acertado
de los fines y cometidos de las administraciones públicas así como el ejercicio
efectivo y respeto de los derechos fundamentales de los administrados. En último
término, son los derechos fundamentales del administrado la base de toda
construcción legislativa o mejora en ésta. Así, la implementación de los
principios de celeridad, rapidez y eficiencia deben respetar los derechos
fundamentales y éstos demandan una mayor rapidez y eficiencia en los
procedimientos administrativos. Ahora bien, es importante señalar que la
simplificación y la aceleración de los procedimientos administrativos no pueden
llegar al punto de sacrificar derechos fundamentales básicos como el debido
proceso, el contradictorio y la defensa. De modo que la simplificación y la
aceleración de los procedimientos administrativos tienen génesis, fundamento y
límite, aunque pueda parecer paradójico, en los derechos fundamentales de los
administrados 2 .
1.- Complejidad y regulación excesiva en los procedimientos
administrativos
Lugar común de los procedimientos administrativos es su carácter
complicado y alambicado que, en ocasiones, hace que el administrado se pierda en
un laberinto sin fin que le confunde y da al traste con sus situaciones jurídicas
2 V. JINESTA LOBO (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo –Tomo III, procedimiento administrativo-,
San José, IUSconsultec-Editorial Jurídica Continental, 2007, pp. 535-577.

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sustanciales. Esa circunstancia puede tener explicación en la caótica y singular
organización administrativa de cada ente u órgano público, aspecto que, ya de por
sí, desconcierta al administrado por su desconocimiento.
La complejidad se produce, sobre todo, en el ámbito de los procedimientos
administrativos especiales por razón de la materia, que, ocasionalmente, contienen
reglas específicas que desplazan la aplicación el procedimiento común diseñado
en la Ley General de la Administración Pública. Así sucede, por ejemplo, en la
materia recursiva municipal donde el administrado puede enfrentar la necesidad
de pasar hasta por seis instancias (recursos en cascada o escalerilla) antes de
agotar definitivamente la vía administrativa ante el Tribunal Contencioso
Administrativo. Lo mismo acontece cuando respecto de una misma materia
coexisten una serie de competencias concurrentes, paralelas o compartidas de
diversos órganos y entes públicos que causan confusión por falta de un deslinde
claro y de una coordinación adecuada que eliminen disfunciones tales como la
duplicidad y las omisiones en el ejercicio de las competencias. En tales casos, los
administrados deben pasar por una prolongada cadena de ventanillas
administrativas como si tratara de una verdadera carrera de obstáculos que mina la
paciencia y resistencia de cualquier mortal.
2.- Concepción contemporánea del procedimiento administrativo
Originalmente el procedimiento administrativo nace para que la
Administración Pública ejerza sus prerrogativas de autotutela declarativa y
ejecutiva de forma acertada y racional y para garantizarle al administrado la
observancia del debido proceso, el contradictorio y la defensa.
La reducción del tiempo de los procedimientos administrativos no se vio,
inicialmente, con buenos ojos, puesto que, se estimó podía constituir un peligro
para el Estado Liberal de Derecho y el imperio del principio de legalidad, ya que,
fomentaría la toma de decisiones desacertadas o precipitadas, y, quizá,
superficiales, esto es, sin la debida ponderación de los antecedentes fácticos y
jurídicos, sin tomar en cuenta el tiempo, el personal y los costos que esto tuviera 3 .
Modernamente, se reconoce que la eficacia y la eficiencia son principios
rectores de la función y organización administrativas en el marco de un Estado
Social de Derecho y Democrático de Derecho o de una administración
prestacional –debe brindar prestaciones positivas y efectivas para erradicar las
desigualdades reales-; tales principios le imponen a las administraciones públicas
el deber de resolver los asuntos dentro de un lapso razonable. Manifestación de lo
anterior son las normas que recoge nuestra Ley General de la Administración
Pública sobre los principios que rigen la actuación administrativa (artículos 4° y
3 V. BULLINGER (Martín), Procedimientos administrativos al ritmo de la economía y de la sociedad (directivas
constitucionales para una reforma). Civitas Revista Española de Derecho Administrativo, No. 69, enero-marzo 1991,
pp. 7-8.

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225) y la regulación general y específica del silencio positivo, siendo que a tenor
del ordinal 331 de esa ley opera en el plazo de un mes a partir de la presentación
de la solicitud de licencia, autorización, aprobación o permiso con los requisitos
legales pertinentes.
3.- Desregulación y simplificación de los procedimientos administrativos
A.- Desregulación
Empezaremos por hacer referencia al concepto opuesto que es el de la
regulación de los entes públicos sobre la actividad económica, la cual se justifica
en dos argumentos fundamentales que son la existencia de fallas en el mercado
que impiden la asignación eficiente de los recursos ante la ausencia de
regulaciones que corrijan o compensen tales fallas que afectan el buen
funcionamiento de la economía de mercado y la incapacidad –incluso de los
mercados eficientes- para generar resultados equitativos o éticamente aceptables 4 .
Desde una perspectiva general, la desregulación es un concepto que
comprende todas aquellas medidas de liberalización aplicadas para dinamizar la
vida económica y cuyo sustrato común radica en la supresión, por las instancias
públicas competentes, de las restricciones que afectan las decisiones de carácter
empresarial, comercial e industrial 5 . Incluso, hay quienes prefieren referirse al
instituto como neo-regulación, por cuanto, el fenómeno no puede producir una
anomia sino una reestructuración normativa o la sustitución de unas normas por
otras 6 , dado que, la norma jurídica –incluso para los partidarios de la regulación
mínima o subsidiaria- siempre resulta importante e indispensable para brindar
seguridad al desarrollo económico –con mayor razón en los países
subdesarrollados- 7 . Se ha afirmado que “La desregulación es sobre todo una
reducción de la hipertrofia normativa que debe ir acompañada de una
flexibilización y reducción temporal de los controles administrativos” 8 .
Consecuentemente, se puede distinguir una regulación innecesaria o inadecuada –
la que no corrige o subsana los defectos supra indicados- de la que sí es
efectivamente necesaria, indispensable y de calidad como la que debe operar en
materias de seguridad, salud, medio ambiente y finanzas, de ahí que la
desregulación en determinados sectores debe ir acompañada de una mejora
4 V. CORNICK (Jorge), Los alcances de la mejora regulatoria en Costa Rica. En La Mejora Regulatoria en
Costa Rica, San José, Academia de Centroamérica, 2001, p. 137.
5 MARTIN MATEO (Ramón), Liberalización de la economía, Madrid, Trivium, 1988, p. 47.
6 DE LA CRUZ FERRER, Regulación, desregulación y neo-regulación. En Luis Jordana de Pozas. Creador de
la Ciencia Administrativa, Madrid, Servicio publicaciones Facultad de Derecho Universidad Complutense de
Madrid, 2000, pp. 347-385.
7 CORNICK (Jorge), Los alcances de la mejora regulatoria en Costa Rica, p. 138. GONZALEZ VARAS-
IBAÑEZ (Santiago), Del servicio público a la regulación: ¿Y de la regulación a la desregulación? Derecho de
los Negocios, Junio 2001.
8 RIVERO ORTEGA (Ricardo), Introducción al Derecho Administrativo Económico, Salamanca, Ratio Legis,
2001, p. 38.

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regulatoria para otros 9 , precisamente por esta razón se prefiere el concepto de
“mejora regulatoria” que el de “desregulación”, puesto que la supresión de
pesados mecanismos de intervención o de requisitos innecesarios lo que procura
es una mejor regulación 10 . En nuestro país se afirma que “La desregulación, la
mejora regulatoria, o la simplificación de trámites, tiende a eliminar regulaciones
innecesarias o excesivas, de manera que se facilite la libre competencia y el libre
acceso a los mercados. En ningún momento pretende la eliminación total de las
regulaciones, sino el establecimiento de normas y procedimientos claros, sencillos
y directos, que procuren la reducción del grado de discrecionalidad de los
funcionarios que las aplican y que no interfieran negativamente en el correcto
funcionamiento del mercado” 11 .
Es claro que la regulación excesiva, anacrónica y de baja calidad provoca
significativos costos tanto para los entes u órganos públicos reguladores como
para los administrados regulados 12 . Este tipo de regulación innecesaria desalienta
el nacimiento formal de empresas, por los elevados costos de regulación para
constituirlas, y distrae al empresario de sus objetivos productivos con lo que puede
cerrarle las puertas a las inversiones de mejor calidad.
La desregulación comprende varios tipos como la económica que incide
sobre los mercados, la social que busca generar resultados más equitativos que los
producidos por el mercado y la procedimental que implica el establecimiento de
9 TREJOS (Alberto), Regulación: Disminución y mejora. En La Mejora Regulatoria en Costa Rica, San José,
Academia de Centroamérica, 2001, pp. 134-135. “Resulta así completamente comprensible lo que de otra
manera sería una paradoja: que en el mismo período en que en los países desarrollados la “desregulación” se
convirtió en un tema de alta prioridad en las agendas públicas, en materias de seguridad, medio ambiente y
salud, se produjera un enorme incremento de las regulaciones”. CORNICK (Jorge), Los alcances de la mejora
regulatoria en Costa Rica, p. 138.
10 CORNICK (Jorge), Los alcances de la mejora regulatoria en Costa Rica, p. 141. Este mismo autor afirma lo
siguiente “Paradójicamente, entonces, lo que empezó como “desregulación”, entendida en el sentido de “menos
participación del Estado”, se convierte en “mejor regulación”, que requiere, más bien, nuevas y más sofisticadas
formas de intervención estatal, incluyendo el desarrollo de nuevas instituciones y de recursos humanos
altamente calificados. ¡Lo opuesto, pues, al desmantelamiento del Estado!” luego agrega “Llegamos una vez
más a la conclusión de que “desregular” no es simplemente reducir la intervención del Estado en la economía,
sino más bien cambiar la naturaleza de esa intervención. Si en el modelo tradicional, la regulación suprimía la
competencia, en el nuevo modelo la promueve, como regla general, y la sustituye únicamente de manera
excepcional” op. cit., pp. 141-142. Otro autor señala que “después del Estado empresario se abre la etapa del
Estado regulador o constructor de la institucionalidad. El Estado no pierde su papel protagónico en la
conducción de la economía, pero si cambia su modo de actuar. En la fase del Estado empresario (…) era un
agente más que competía, a menudo en condiciones más favorables con el sector privado. Actuaba de juez y
parte. Como Estado regulador, reduce sustancialmente su papel de agente y desarrolla una coordinación de las
instituciones dentro de las cuales se enmarcan los mercados y los agentes privados. Esta función del Estado y la
institucionalidad que ahí surge, son las condiciones para que el sector privado pueda actuar eficientemente en el
proceso productivo y con perspectiva de largo plazo” MUÑOZ (Oscar), Después de las privatizaciones. Hacia el
Estado Regulador, Santiago de Chile, Cieplan, 1993, p. 20.
11 THOMPSON (Alan), Desregulación: La experiencia en Costa Rica. En La Mejora Regulatoria en Costa Rica,
San José, Academia de Centroamérica, 2001, p. 121.
12 Se estima que el costo de la regulación para los usuarios representa entre un 6% y un 12 % del PIB de los
países menos desarrollados V. TREJOS (Alberto), Regulación: Disminución y mejora (…), p. 129. Sobre los
tipos de costos que la regulación le impone a la sociedad (de cumplimiento sustantivo, de vigilancia, de
procedimiento y de eficiencia) V. CORNICK (Jorge), Los alcances de la mejora regulatoria en Costa Rica, pp.
144-145.

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requisitos y procedimientos para desarrollar una actividad económica 13 .
Siguiendo a Cornick 14 se puede indicar que los programas de “mejora
regulatoria”, pueden comprender los siguientes aspectos: a) supresión de
regulaciones que impiden la competencia en mercados estructuralmente
competitivos; b) introducción de competencia en mercados que en determinado
momento constituyen monopolios naturales; c) la protección de las estructuras de
mercado competitivas y d) simplificación de los requisitos y procedimientos que
deben cumplir los agentes económicos privados para cumplir con la regulación.
La desregulación de los procedimientos administrativos, radica en eliminar
los trámites excesivos, duplicados, innecesarios e irrazonables para facilitarle al
administrado interesado la resolución de fondo de su petición o solicitud y, por
consiguiente, la eventual satisfacción de sus situaciones jurídicas sustanciales
(derecho subjetivo o interés legítimo).
El procedimiento administrativo debe ser liberado de las ataduras o lastres
burocráticos que por la densidad del control implicado puedan ahogar la iniciativa
privada, ofreciendo mejores condiciones de inversión, creando riqueza, desarrollo
y puestos de trabajo. Los procedimientos administrativos deben estar,
consecuentemente, en armonía con los ritmos de la economía, el mercado y la
sociedad.
B.- Simplificación
La simplificación de los procedimientos administrativos evoca la idea de
dotarlos, en su regulación, de mayores niveles de sencillez y simplicidad para que
le resulten inteligibles, fácilmente manejables e, incluso, amigables a los
administrados que formulan una petición o solicitud ante una administración
pública.
Esta idea se traduce en la necesidad de suprimir las complicaciones
inherentes y propias de los procedimientos administrativos para que sean,
efectivamente, más claros y ordenados. La simplificación de los procedimientos
administrativos es una exigencia de la seguridad jurídica (artículo 34 de la
Constitución Política) que constituye un valor fundamental de todo ordenamiento
jurídico y al, propio tiempo, del derecho de acceso expedito a la “justicia
administrativa” (artículos 27 y 41 de la Constitución Política). En este concepto,
de igual forma, se encuentran latentes los principios de transparencia y publicidad
de las administraciones públicas, las cuales deben ser y mostrarse como
verdaderas casas de cristal 15 (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política).
13 JACOBS (Scott), La reforma regulatoria en los países de la OCDE. En reforma regulatoria y participación
ciudadana, México, Instituto Nacional de Administración Pública A.C. y Secretaría de comercio y Fomento
Industrial, 1998, p.32.
14 Los alcances de la mejora regulatoria en Costa Rica, pp. 146-147.
15 V. JINESTA LOBO (Ernesto), Transparencia administrativa y derecho de acceso a la información
administrativa (…), pp. 19-62.

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La complejidad y carácter alambicado de los procedimientos
administrativos, en muchas ocasiones, devienen en verdaderos privilegios de las
administraciones públicas que desgastan y minan la capacidad, las fuerzas y el
entusiasmo inicial de cualquier administrado común, quien, además de soportar la
prerrogativa de la autotutela declarativa y ejecutiva y los costos temporales,
materiales y económicos de un procedimiento administrativo, debe asumir su
naturaleza laberintica. Adicionalmente, los procedimientos administrativos claros
y sencillos desincentivan la corrupción, fomentan la formalidad de las empresas y
de la economía y mejoran el clima de inversión 16 .
Desde esa perspectiva, contribuye a simplificar un procedimiento
administrativo cualquier medida legislativa o administrativa tendiente a
clarificarlo, objetivarlo y ordenarlo. En nuestro sistema jurídico-administrativo, la
medida legislativa más relevante en ese sentido lo fue la promulgación de la Ley
General de la Administración Pública No. 6227 del 2 de mayo de 1978, al
introducir un procedimiento administrativo común o general para todas las
administraciones públicas (Libro Segundo), en el que se uniformaron temas tales
como los requisitos de la solicitud inicial, la tramitación propiamente dicha, los
plazos, los recursos, etc. Es así como el ordinal 367 de ese cuerpo normativo
derogó todas las disposiciones anteriores que regulaban procedimientos de
carácter general o especial, cuya especialidad no resultara de la índole de la
materia, dejando establecidas unas cuantas excepciones por razones,
exclusivamente, materiales y que, posteriormente, fueron ampliadas –quizá, de
forma inconveniente, para la uniformidad y simetría pretendidas- mediante los
Decretos Ejecutivos Nos. 8979-P del 28 de agosto de 1978 y 9469-P del 18 de
diciembre de 1978.
C.- Fundamentos constitucionales e infra-constitucionales de la
simplificación y la desregulación de los procedimientos administrativos
La simplicidad y claridad de los procedimientos administrativos así como la
supresión de aquellos trámites innecesarios por suponer controles excesivos,
desproporcionados y duplicados constituye, a nuestro juicio, un imperativo de
orden constitucional desarrollado a nivel legal e infralegal.
C.1.- Derecho de la Constitución
En cuanto al Derecho de la Constitución encontraremos una serie de
normas que recogen derechos fundamentales, valores y principios que le dan
fundamento a esa exigencia, veamos:
16 VILLALOBOS (Vilma), La experiencia en Costa Rica: Casos de mejora regulatoria. En La Mejora
Regulatoria en Costa Rica, San José, Academia de Centroamérica, 2001, p. 190.

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a) Derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos.
La Sala Constitucional en los Votos Nos. 5207-04 de las 14:55 hrs. de 18 de
mayo de 2004 y 7532-04 de las 17:03 hrs. de 13 de julio de 2004, señaló que
nuestra Constitución Política recoge el derecho fundamental –hasta ese momento
innominado- al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, el cual
se infiere de la relación sistemática de los ordinales 140, inciso 8° -“buen
funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”-, 139, inciso 4° -
“buena marcha del Gobierno”-, y 191 –“eficiencia de la administración”- de la
Constitución Política 17 . Lógicamente, el derecho fundamental de los
administrados al buen funcionamiento de los servicios públicos, solo se logra, en
el plano procedimental administrativo, con una clarificación y simplificación de
los procedimientos complejos y, desde luego, con una eliminación de los trámites
innecesarios.
b) Principios de eficacia y eficiencia.
Estos principios de orden constitucional que nutren la función y
organización administrativas –forman parte del concepto constitucional de
administraciones públicas- fueron enunciados por la Sala Constitucional en los
referidos Votos Nos. 5207-04 y 7532-04, como la obligación correlativa al
derecho de los administrados al buen funcionamiento de los servicios públicos.
Estos principios suponen que las administraciones públicas no solo deben actuar,
sino obtener o alcanzar objetivos o fines –resultados- de la mejor y más idónea
manera posible, demostrando efectividad como fundamento de su legitimidad. La
eficiencia y eficacia administrativas, se obtienen, entre otros medios, a través de la
idónea y necesaria simplificación, aclaración y reducción de los trámites
administrativos, puesto que, ello repercute en el logro de los fines y objetivos con
la mayor racionalidad posible.
c) Principio de seguridad jurídica.
Este valor y principio constitucional latente o virtual, exige que los
administrados al enfrentar el ejercicio de la potestad de autotutela declarativa y
ejecutiva de las administraciones públicas o al discutir un asunto en la vía
administrativa gocen de seguridad jurídica y sepan a qué atenerse por virtud de la
claridad de los trámites y la distribución de las competencias que pueden,
eventualmente, converger.
d) Principio de igualdad.
17 V. JINESTA LOBO (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo –Tomo II Responsabilidad
Administrativa-, pp. 210-217.

Íntimamente ligado al anterior –seguridad jurídica- la igualdad impone que
todos los administrados al deducir una solicitud o petición o plantear un recurso
enfrenten procedimientos uniformes y simétricos. No resulta objetivamente
razonable que cada órgano o ente público aplique un procedimiento
administrativo con variaciones asimétricas injustificadas que provocan
inseguridad o incertidumbre en los administrados. Las diferencias entre
procedimientos administrativos, en cuanto a su sustanciación y trámites, estarán
justificadas cuando obedezcan a razones de orden material –este fue el propósito
de la Ley General al introducir un procedimiento administrativo común, derogar la
multiplicidad de procedimientos administrativos especiales por razones formales y
dejar vigentes los especiales por razón de la materia, artículo 367 LGAP-.
e) Otros derechos fundamentales de los administrados.
La simplificación y desregulación se imponen para permitir el ejercicio
efectivo de algunos derechos fundamentales de los administrados como el de
petición y respuesta, las libertades de empresa, industria y comercio, de trabajo, de
reunión, etc.. En los países con una economía de mercado uno de los factores más
relevantes de la competitividad lo constituye el tiempo, puesto que, las empresas y
las industrias deben responder y adaptarse a las rápidas transformaciones de la
técnica, de ahí que es preciso superar la “burocracia de la autorización” 18 para
facilitar la inversión y la producción evitando poner obstáculos.
Los derechos fundamentales, además de darle sustento a la simplificación y
desregulación, se erigen en límites infranqueables para evitar cualquier exceso por
parte de las administraciones públicas en su implementación. En efecto, la
simplificación y la desregulación no pueden eliminar o reducir las garantías del
debido proceso o de la defensa y el contradictorio, puesto que, lejos de estar en
consonancia con el Derecho de la Constitución lo infringen. En general, la
simplificación y la aceleración tienen como límites algunos derechos
fundamentales de primerísimo orden como el derecho a la salud, a la vida, a la
integridad física y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado o, lo que es lo
mismo, no pueden justificar el sacrificio de ningún derecho fundamental. Este
aserto queda corroborado por la jurisprudencia constitucional, así la Sala
Constitucional en el Voto No. 6311-03 de las 14:03 hrs. del 3 de julio de 2003,
dispuso declarar inconstitucional el Decreto Ejecutivo No. 28435-MINAE de 27
de octubre de 1999, entre otras consideraciones, por quebrantar el derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado en cuanto relevó del estudio de
impacto ambiental las solicitudes de aprovechamiento forestal efectuadas por
particulares en propiedades ubicadas en refugios de vida silvestre, reservas
forestales y zonas protectoras, bastando que el requirente contará con una
18 V. BULLINGER (Martín), op. cit., p. 6.
9

10
certificación ambiental (sello verde) expedido por el Consejo de Manejo
Forestal. En el Voto No. 6312-03 de las 14:04 hrs. del 3 de julio de 2003, se
declararon inconstitucionales los artículos 6 y 7 del Decreto Ejecutivo No. 30310-
MINAE al exonerar los planes de manejo forestal certificados del estudio de
impacto ambiental y de cualquier aprobación por la SETENA.
B.- Plano infraconstitucional
B.1.- Principios
a) Principio de simplicidad
El artículo 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública
establece claramente que “La actuación administrativa se realizará con arreglo a
normas de (...) simplicidad (...)”. La simplicidad como principio rector de los
procedimientos administrativos impone, necesariamente, su sencillez y,
eventualmente, la desregulación de los trámites innecesarios, excesivos o
duplicados.
b) Principio de eficiencia
Los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la
Administración Pública exigen que la actuación administrativa sea eficiente en la
obtención de resultados, lo cual se logra a través de la simplificación y la
desregulación.
c) Principio de economía procedimental
El artículo 269, párrafo 2°, de la misma ley demanda que la actuación
administrativa se efectúe de conformidad con las normas de economía. La
simplificación y desregulación de los procedimientos administrativos tiene como
efecto colateral o mediato la economía procedimental, puesto que, le ahorra
recursos materiales, financieros, humanos y temporales tanto a la propia
administración pública como al administrado.
B.2.- Leyes
Existen una serie de leyes que establecen como imperativo la simplificación
y desregulación de los procedimientos administrativos en aras de hacer efectivos
los derechos fundamentales de los administrados.

11
Al respecto, la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa
Efectiva del Consumidor (No. 7472 del 20 de diciembre de 1994), establece
dentro de sus objetivos (artículo 1º) el de prevenir y suprimir las "(....)
restricciones al funcionamiento eficiente del mercado y la eliminación de las
regulaciones innecesarias para las actividades económicas". El artículo 3º del
cuerpo legal cuyo epígrafe es "Eliminación de trámites y excepciones" establece,
en lo de interés, lo siguiente:
"Los trámites y los requisitos de control y regulación de
las actividades económicas no deben impedir,
entorpecer, ni distorsionar las transacciones en el
mercado interno ni en el internacional. La
administración pública debe revisar, analizar y
eliminar, cuando corresponda, esos trámites y
requisitos para proteger el ejercicio de la libertad de
empresa y garantizar la defensa de la productividad,
siempre y cuando se cumpla con las exigencias
necesarias para proteger la salud humana, animal o
vegetal, la seguridad, el ambiente y el cumplimiento de
los estándares de calidad (...)
(...) Los trámites y los requisitos que deban
cumplirse para el acceso de bienes producidos en el
exterior al mercado nacional, así como las
regulaciones al comercio que deban mantenerse, se
rigen por el principio de celeridad en el procedimiento
administrativo (...)
(...) Un trámite o requisito innecesario es el no
esencial o indispensable al acto administrativo. Es
necesario el trámite o requisito que, de acuerdo con el
interés público, sea insustituible y consustancial para
concretar el acto (...)
(...) La Comisión para promover la competencia,
creada en esta ley, debe velar permanentemente porque
los trámites y los requisitos de regulación al comercio
cumplan con las exigencias anteriores, mediante su
revisión "ex post". Además, debe velar, en particular,
para que el principio de celeridad se cumpla y para que
las regulaciones y requisitos, que se mantengan por
razones de salud, medio ambiente, seguridad y calidad,
no se conviertan en obstáculos para el libre comercio
(...)"

12
El precepto legal transcrito sienta un principio importante propio de la
hermenéutica jurídica y, concretamente, de la constitucional, puesto que, cuando
entren en colisión las libertades de industria, empresa y comercio y la
desregulación que las hacen más efectivas con los derechos fundamentales a la
vida, la salud y un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por razones
obvias, debe dársele un valor preferente a los últimos que son el presupuesto del
resto de las libertades. En suma, no puede existir una desregulación de los
procedimientos administrativos que atente, frontalmente, contra la vida, la salud o
un ambiente sano y ecológicamente equilibrado por cuanto eso sería negar los
fundamentos del orden social y político.
Mediante la Ley de Contingencia Fiscal No. 8343 de 18 de diciembre de
2002, se reformó la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del
Consumidor introduciéndose en el Capítulo IV una Sección I, denominada
“Comisión de mejora regulatoria”, la que en el artículo 18 es calificada como un
órgano consultivo de la Administración Pública, adscrito al Ministerio de
Economía, Industria y Comercio y cuyas funciones más relevantes son las
siguientes:
“1.- Coordinar y liderar los esfuerzos y la iniciativas de
las diferentes instancias de mejora regulatoria.
2. Analizar y evaluar propuestas específicas (…) para la
simplificación y agilización de trámites y regulaciones.
3. Recomendar a las instancias correspondientes y
sugerir la implementación, en los casos en que proceda,
de medidas correctivas específicas para lograr una
mayor eficiencia en trámites y regulaciones concretos.
4.- Recomendar la derogación o la modificación de
leyes y decretos ejecutivos, así como de normas de
rango infralegal, en materia de regulación y
tramitología.
(…)
6. Recomendar al Poder Ejecutivo: modificar,
simplificar o eliminar cualquier trámite o requisito para
inscribir o registrar productos farmacéuticos,
medicinales, alimenticios, agroquímicos y veterinarios,
así como para inscribir laboratorios y establecimientos
donde puedan producirse o comercializarse esos
productos.
7. Recomendar al Poder Ejecutivo sustituir los
procedimientos, los trámites y los requisitos de
inscripción y registro de esos productos o de los
laboratorios y establecimientos mencionados por otros

13
medios más eficaces, a su juicio, que promuevan la libre
competencia y, a su vez, protejan la salud humana,
animal y vegetal, el medio ambiente, la seguridad y el
cumplimiento de los estándares de calidad”.
La Ley de Planificación Nacional No. 5525 de 2 de mayo de 1974, en el
Capítulo V “De la eficiencia de la Administración Pública” artículo 16 le impone
a los entes y órganos públicos “(…) llevar a cabo una labor sistemática de
modernización de su organización y procedimientos, a fin de aumentar la
eficiencia y productividad de sus actividades y con el propósito de lograr el mejor
cumplimiento de los objetivos que persigue el Sistema Nacional de
Planificación” 19 . Para el logro de esos objetivos en el artículo 17 se crea la
Comisión de Eficiencia Administrativa, conformada por personas del sector
público y privado, que debe trabajar en estrecha colaboración con el
Departamento de Eficiencia Administrativa del Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica. Asimismo, el artículo 18 le impone a los entes y
órganos públicos, en coordinación con el Departamento de Eficiencia
Administrativa del MIDEPLAN, realizar los “(…) programas de racionalización
administrativa, con el propósito de mejorar la capacidad de planeamiento y
ejecución de sus actividades y de asegurar así el cumplimiento de los planes de
desarrollo”.
La Ley de Protección al Ciudadano del exceso de requisitos y trámites
administrativos, No. 8220 de 4 de marzo de 2002, establece algunas medidas para
racionalizar y agilizar los procedimientos como la presentación única de
documentos (artículo 2°), de modo que la documentación que haya sido aportada
por el administrado no puede volver a ser requerida para el mismo trámite u otro
que realice ante el mismo ente u órgano y se le impide a un órgano solicitarle
información si otro ya la posee. El tema de la calificación única de la solicitud
formulada por el administrado (artículo 6°) para prevenirle la presentación de
requisitos ausentes o que aclare la información, es de suma importancia, puesto
que, la concentración en la calificación y la prevención acelera el procedimiento
administrativo. Debe destacarse la coordinación inter-institucional impuesta por
el artículo 8°, para no exigirle al administrado la presentación de documentos en
poder de otro ente u órgano. Finalmente, el artículo 9° establece, de manera un
tanto confusa, un “trámite ante una única instancia administrativa”, de modo que
cuando en un trámite o requisito -que tiene un fin común, complementario o
idéntico- concurren varios órganos o entes competentes, deben coordinar para
19 Dentro de los objetivos y fines que establece el artículo 1° para el Sistema Nacional de Planificación se
encuentran los siguientes: “a) Intensificar el crecimiento de la producción y de la productividad del país. b)
Promover la mejor distribución del ingreso y de los servicios sociales que presta el Estado. c) Propiciar una
participación cada vez mayor de los ciudadanos en la solución de los problema económicos y sociales”.

14
establecer uno único y compartido, la norma parece establecer lo que en la
práctica institucional y normativa nuestra se ha denominado ventanilla única.
La Ley sobre Inscripción de Documentos en Registro Público, No. 3883 de
30 de mayo de 1967, en su artículo 1°, párrafos primero y segundo -reformados
por el Código Notarial, Ley No. 7764 de 17 de abril de 1998-, contiene una
disposición sumamente interesante la declarar de conveniencia pública la
simplificación y aceleración de trámites, específicamente preceptúa lo siguiente:
“(…) Es de conveniencia pública simplificar y acelerar
los trámites de recepción e inscripción de documentos,
sin menoscabo de la seguridad registral.
Son contrarios al interés público las
disposiciones o los procedimientos que entorpezcan
esos trámites o que, al ser aplicados ocasionan tal
efecto”.
B.3.- Reglamentos y decretos
a) Creación de la Comisión Nacional de Desregulación.
Por Decreto Ejecutivo No. 27351-MP-MEIC del 14 de octubre de 1998,
se creo la Comisión Nacional de Desregulación 20 , en vista de la imposibilidad
de haberla institucionalizado, durante el iter legislativo, en la Ley de Promoción
de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor. Los motivos o razones
que llevaron a la creación de este órgano fueron los siguientes: a) la existencia
de gran cantidad de regulaciones y trámites que provocaban duplicidades y
ponían de manifiesto una descoordinación entre los órganos y entes públicos;
b) la inefectividad de tales regulaciones al desincentivar la inversión, reducir la
competitividad; c) la maraña de regulaciones y trámites aumenta los costos de
gestión administrativa lo que no resulta congruente con la eficiencia, eficacia y
racionalidad administrativas; d) la diversidad desarticulada de trámites y
requisitos provoca conflictos de competencias; e) la multiplicidad de
20 Esta Comisión tiene sus antecedentes en el Gobierno de Figueres Olsen, puesto que, mediante el Decreto
Ejecutivo No. 26262-MEIC de 4 de septiembre de 1997 se creó la primera comisión de desregulación
mencionada en la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, dado que, sus
funciones no podían, por carencia de recursos, ser ejercidas por la Comisión para promover la competencia y
adicionalmente ésta se centró en el tema de la competencia y no de la desregulación. Posteriormente, el Decreto
Ejecutivo No. 26778-MEIC del 22 de enero de 1998, derogó el No. 26262-MEIC y volvió a crear, con algunas
reformas, la “Comisión de desregulación”. La Comisión Nacional de Desregulación creada el 14 de octubre de
1998, estuvo, también, precedida por el Decreto Ejecutivo No. 27160-MEIC de 7 de julio de 1998, por el cual se
dispuso que todos los órganos y entes públicos debían remitir a la Unidad de Apoyo de la Comisión de la
Promoción de la Competencia la normativa que aplicaban en el ejercicio de sus competencias, junto con el
criterio de si debe ser eliminada o simplificada.

15
regulaciones afecta la prestación efectiva y de calidad de los servicios
públicos y, en general, el buen funcionamiento del sector público; f) la
necesidad de mantener un equilibrio entre una regulación mínima en aras de
proteger el interés público pero que sea, al propio tiempo, expedita.
Dentro de las competencias o atribuciones conferidas a la Comisión
Nacional de Desregulación (artículo 1°) figuraban las siguientes: a) dirigir y
coordinar el proceso de desregulación; b) recomendar y sugerir la
implementación de las medidas correctivas para lograr una mayor eficiencia en
trámites y regulaciones concretas y c) recomendar la derogatoria, modificación
o reforma de leyes y decretos en materia de regulación y “tramitología” 21 .
Esta Comisión Nacional de Desregulación fue antecedida por algunos
esfuerzos puntuales tendientes a la desregulación, así mediante el Decreto
Ejecutivo No. 27160-MEIC del 7 de julio de 1998, se obligó a todos los órganos
y entes públicos que remitieran a la Unidad de Apoyo de la Comisión de la
Promoción de la Competencia un listado de la normativa que aplicaban en el
ejercicio de sus competencias con el propósito de contar con un inventario para
desarrollar “una adecuada política de desregulación”. La justificación de este
decreto consistió en “Que el exceso de regulación a que están sometidas las
actividades privadas y productivas hacen incurrir a los costarricenses no solo
en altos costos económicos sino también en altos costos de transacción, que les
implican gran cantidad de tiempo y de recursos para poder dar cumplimiento al
exceso de reglamentos y requisitos para la realización de sus actividades ...
Que los costos económicos y no económicos derivados del exceso de
regulación, significan para la economía nacional un desperdicio de recursos
que reducen la competitividad y las posibilidades de producción del país, pues
alternativamente la sociedad podría dedicar estos recursos y esfuerzos a
actividades productivas que signifique más producción, más empleo y mejor
calidad de vida para los costarricenses”.
b) Programa de simplificación de trámites
Durante la administración Rodríguez Echeverría (1998-2002) se
implementó un Programa de Simplificación de Trámites cuyos objetivos
fundamentales fueron crear reglas claras y sencillas, con plazos definidos y sin
duplicidades en algunos procedimientos concretos para facilitar la atracción y
consolidación de las inversiones, evitar posibles abusos administrativos y
potenciales actos de corrupción y hacer más eficiente y eficaz la atención
21 Dentro de los Decretos Ejecutivos que derogaron otros que establecían regulaciones a las actividades
económicas que se estimaron obsoletas, reducen la competitividad del país o imponen barreras al libre comercio,
se encuentran los siguientes: No. 27750-MEIC, 27751-MEIC, 27753-MEIC de 30 de marzo de 1999.

16
brindada por las instituciones públicas a los administrados en los trámites 22 .
Este programa se concentró en introducir mejoras regulatorias, a través de la
clarificación y racionalización de los procedimientos y requisitos, todo a través
de decretos ejecutivos, sin promover reformas legales, por la dificultad propia
de la dinámica parlamentaria 23 . Esta mejora regulatoria se proyectó a diversos
sectores productivos, tales como el exportador, importador 24 , de construcción 25 ,
turismo 26 , industrial 27 , agropecuario 28 y comercio 29 e incidió, también, en
aspectos de contratación administrativa 30 , patrimonio arqueológico 31 , salud 32 y
de la seguridad social 33 .
22
Algunos han criticado de la reforma regulatoria en Costa Rica, al concentrarse en la simplificación de trámites
mediante decretos ejecutivos o cambio de prácticas administrativas –sin un marco legislativo-, puesto que,
debió haber incluido otros aspectos propios de cualquier mejora regulatoria integral y profunda. V. CORNICK
(Jorge), Los alcances de la mejora regulatoria en Costa Rica, pp. 153-154, 156.
23
BARRANTES (Gilberto), Mejora regulatoria: pequeñas reformas de gran impacto. En La Mejora Regulatoria
en Costa Rica, San José, Academia de Centroamérica, 2001, p. 90.
24
Mediante Decretos Ejecutivos Nos. 27750-MEIC, 27751-MEIC y 27753-MEIC, todos del 30 de marzo de 1999,
se derogaron una serie de decretos en materia de fijación de porcentajes máximos de utilidad bruta al importador
mayorista y detallista de ciertos productos, etiquetado de productos no alimenticios y normas oficiales para
mercancías determinadas.
25
Directriz No. 4 de 25 de julio de 1998 (Acuerdo para ejecutar el proyecto del rediseño de procesos para el
visado y permisos de construcción); Decretos Ejecutivos Nos. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC de 1 de julio de
1999 -Reglamento para el trámite de visado de planos de construcción-; 29059-MP-MEIC-TUR de 3 de
noviembre de 2000 –modificaciones Reglamento Ley Zona Marítimo Terrestre-; 29307-MP-J-MIVAH-S-
MEIC-TUR de 26 de enero de 2001 –Reglamento para el trámite de visado de planos para la construcción de
edificaciones en la zona marítimo terrestre-.
26
Decretos Ejecutivos Nos. 29058-MEIC-TUR de 6 de noviembre de 2000 –Reforma al Reglamento de las
empresas y actividades turísticas-; 29059-MP-MEIC-TUR de 3 de noviembre de 2000 –reformas al Reglamento
a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre-; 29215-H-MEIC-TUR de 19 de enero de 2001 –reformas al Reglamento
a la Ley de Incentivos para el desarrollo turístico y reglamento de las empresas de arrendamiento de vehículos a
turistas nacionales y extranjeros-.
27
Decreto Ejecutivo No. 28768-MEIC de 6 de julio de 2000 –derogación del Sistema de Ventanilla Única de
Trámites Industriales-.
28
Decretos Ejecutivos Nos. 27530-MAG de 15 de diciembre de 1998 –Evaluación por el Servicio Fitosanitario
para simplificar trámites registrales y venta de agroquímicos genéricos-; 27531-MAG-MEIC de 15 de diciembre
de 1998 –se declara de interés público la eliminación o mitigación de los efectos de las distorsiones sobre la
actividad productiva agropecuaria y agroindustrial y creación comisión mixta-; 27532-MAG de 15 diciembre de
1998 –exoneración presentación requisitos para registro ciertos productos agroquímicos genéricos-; 27914-
MAG de 24 de mayo de 1999 –derogatorias y modificaciones al Reglamento de Regencias Agropecuarias del
Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica-; 28429-MAG-MEIC de 20 de enero de 2000 –Registro de
Fertilizantes-; 28465-MAG de 15 de enero de 2000; 28852-MAG de 12 de agosto de 2000 –Reglamento para la
importación de insumos agropecuarios y alimentos para animales previamente registrados-; 28861-MAG de 12
de agosto de 2000 –Reglamento de Registro y Control de Medicamentos Veterinarios-; 30123-MAG de 21 de
enero de 2002 –flexibilización de trámites ante la declaratoria de estado de emergencia nacional del subsector
camaronero-.
29
Decretos Ejecutivos Nos 28624-MINAE de 2 de mayo de 2000 –Reglamento para la regulación del sistema de
almacenamiento y comercialización de hidrocarburos-; 29962-COMEX de 22 de septiembre de 2001 –
facilitación y agilización de trámites de las compras locales por las empresas de zona franca-; 31083-MEIC de
12 de febrero de 2003 –aplicación de la Ley No. 8220 al trámite de importación y compra local de instrumentos
musicales y gafas-; 31084-MEIC de 12 febrero de 2003 –Aplicación de la Ley No. 8220 al trámite de
importación y compra local de equipo médico exonerado para personas discapacitadas-.
30
Decreto Ejecutivo No. 28370-MP-MAG-H-MEIC de 22 de diciembre de 1999 –facultad para los entes
públicos de contratar con el CNP para la adquisición de productos genéricos o industrializados de tipo agrícola,
pecuario o marino considerados como artículos básicos de consumo popular-.
31
Decreto Ejecutivo No. 28174-MP-MINAE-MEIC del 12 de octubre de 1999 –Reglamento de trámites para los
estudios arqueológicos-.

4.- Aceleración de los procedimientos administrativos
A.- Lentitud fisiológica y patológica de los procedimientos administrativos.
En la tramitación y sustanciación de los procedimientos administrativos
podemos identificar una (a) lentitud fisiológica o necesaria y otra (b) patológica.
a) La lentitud fisiológica obedece a que el procedimiento administrativo es
un conjunto concatenado de fases o trámites que demandan tiempo para el dictado
del acto final. No puede existir un acto administrativo final inmediato a la
solicitud o pedimento que formula el administrado, puesto que, debe mediar una
distantia temporis entre la petición inicial –e, incluso, la apertura de oficio- y el
dictado del acto final. Esa distancia temporal es impuesta por dos razones que son
la pretensión de dictar una resolución administrativa lo más acertada posible que
se encuentre debidamente fundada o motivada y los derechos fundamentales del
administrado tales como el debido proceso, la bilateralidad de la audiencia, el
contradictorio o la defensa.
Desde la perspectiva de la Administración Pública, el propósito
fundamental del procedimiento es verificar exhaustivamente la verdad real que le
sirve de motivo –conjunto de antecedentes fácticos y jurídicos- al acto
administrativo (artículo 214, párrafo 2°, y 321, párrafo 1°, LGAP), para lo cual
puede ordenar evacuar prueba no ofrecida por las partes interesadas y, aún en
contra de su voluntad tal y como lo establecen los ordinales 221 y 297, párrafo 1°,
del mismo cuerpo legal citado (principio de la verdad real o material e impulsión
de oficio de los procedimientos administrativos). Consecuentemente tal
verificación fiel, completa o exhaustiva demanda tiempo –fisiológicamente
necesario-, puesto que, debe efectuarse, en el procedimiento ordinario, una
audiencia oral y privada a fin de ofrecer y practicar la prueba (artículos 218, 309,
párrafo 1°, y 317 LGAP).
Sobre el particular, la LGAP establece en sus artículos 261, párrafo 1°, y
325 que los procedimientos administrativos constitutivos –del acto final- deben
ser concluidos, respectivamente, según se trate del ordinario o del sumario, en dos
o un mes. En cuanto a la fase recursiva, el numeral 261, párrafo 2°, establece un
plazo de un mes. Estos son los plazos legales de duración de un procedimiento
administrativo, sin embargo pueden prolongarse por otras razones tales como la
32 Decretos Ejecutivos Nos. 27569-S de 7 de enero de 1999 –Reglamento General para el otorgamiento de
permisos de funcionamiento por parte del Ministerio de Salud-; 28113-S de 10 de septiembre de 1999–
Reglamento para el registro de productos peligrosos-; 28930-S de 9 de agosto de 2000 –Reglamento para el
manejo de productos peligrosos-; 30043-S de 18 de septiembre de 2001 -Reglamento para el registro de
plaguicidas de uso doméstico e industrial y fertilizantes de uso doméstico-.
33 Decreto Ejecutivo No. 28770-MP-MTSS de 6 de julio de 2000 –Reglamento al artículo 74 de la Ley
Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social-.
17

18
necesidad de señalar un segunda comparecencia oral y privada si la prueba es
muy abundante y determinante (artículo 309, párrafo 3°, LGAP), la prórroga de un
plazo hasta en una mitad más (artículo 258 ibidem) o la suspensión y reposición
de un plazo por fuerza mayor, de oficio o a instancia de parte (artículo 259
ibidem). Nótese que la simple denegatoria al administrado interesado, por la
administración pública, de brindarle, total o parcialmente, acceso al expediente
administrativo en que se sustancia el procedimiento, la ley la reputa como causal
de fuerza mayor para efectos de suspensión de los plazos del procedimiento
(artículo 259, párrafo 4°, LGAP).
b) La lentitud fisiológica es la mora administrativa en la tramitación de un
procedimiento administrativo y dictado del acto final acontece cuando la
administración pública u órgano respectivo incumple los plazos y éstos se exceden
de lo razonable incurriendo en dilaciones indebidas. Realmente este tipo de
lentitud es lugar común en las administraciones públicas, puesto que, todos los
operadores del derecho tenemos conocimiento de procedimientos administrativos
que se prolongan por dos o tres años e, incluso, ocasionalmente, por más tiempo.
Las consecuencias nocivas de este tipo de lentitud son múltiples y variadas, tanto
desde el punto de vista jurídico como socio-económico, puesto que, en ocasiones
retardan el derecho al desarrollo de los pueblos y, particularmente, afectan
negativamente el ejercicio de una serie de derechos fundamentales de los
administrados tales como el de empresa, industria, comercio y ejercicio de un
trabajo o una profesión.
Sobre el particular, frecuentemente, se escuchan críticas, sobre todo de los
sectores productivos, acerca de la lentitud con que se desarrolla la función
administrativa para el otorgamiento de autorizaciones, aprobaciones, licencias y
permisos. Toda persona física o jurídica que pretenda iniciar una actividad
productiva, ampliarla o diversificarla debe pasar por un calvario burocrático de
control que demanda excesivos y desproporcionados costos temporales y
financieros que, a la postre, pueden frustrar tales iniciativas empresariales,
industriales o comerciales o bien, en tratándose de flujos de inversión extranjera,
que se trasladen a otros países de nuestro entorno que ofrecen trámites
administrativos más ágiles y expeditos.
Evidentemente, en los países con una economía de mercado globalizada el
factor temporal se ha transformado en el más relevante para la competitividad,
puesto que, los cambios tecnológicos y de las necesidades de los consumidores
demandan nuevos planteamientos productivos y de distribución de las mercancías.
Sobre el particular, Bullinger afirma que "El que puede ofrecer lo nuevo más
rápido que sus competidores es quien ganará la carrera, aunque sus productos sean
esencialmente más caros que los de otros oferentes. Toda empresa, por tanto,
tendrá que transformar su producción y su sistema empresarial de tal manera que
éstos adquieran la más alta movilidad y capacidad de adaptación; cuando esto no

19
sea posible con las instalaciones existentes, entonces habrá que crear las
necesarias para ello" 34 .
La gestión del tiempo para la realización más célere de los proyectos de
inversión empresarial, industrial, comercial o, en general, del sector productivo
pierde sentido y utilidad si se debe enfrentar un aparato administrativo con un
engranaje corroído por la lentitud e indiferencia a las necesidades productivas y de
desarrollo del país. Como se ve, se produce una confrontación entre el modelo de
gestión público y privado, puesto que, el empresario, industrial o comerciante que
pretende que su proyecto productivo sea revisado de forma rápida y congruente
con las exigencias propias de la libre competencia enfrenta al funcionario público,
ajeno a la presiones temporales y del mercado, que posterga la fiscalización y
verificación de lo solicitado o, simplemente, el ordenamiento jurídico impone que
la solicitud debe pasar, previamente, por una cadena interminable de instancias
administrativas donde el empleado público de la ventanilla desconoce los
eslabones del procedimiento de control y confunde al administrado remitiéndolo
de un lugar a otro.
El fenómeno de la lentitud de los procedimientos administrativos tiene,
también, connotaciones internacionales, puesto que, en el contexto de una
economía globalizada y de mercados regionalmente integrados que aglutinan a
varias naciones nuestro país no se puede dar el lujo de permanecer anclado en
trámites y prácticas administrativas burocráticas y dilatorias que estanquen los
procesos productivos y el desarrollo nacional mediante el desincentivo de las
iniciativas de inversión nacionales o extranjeras.
B.- Fundamentos constitucionales y legales de la aceleración de los
procedimientos administrativos.
B.1.- Derecho de la Constitución
Es menester determinar si el bloque de constitucionalidad y de legalidad
imponen una armonía o concordancia necesaria entre el ritmo de los
procedimientos administrativos y el de las inversiones o iniciativas productivas o,
simplemente, las necesidades de los administrados. Desde una perspectiva,
general, el Estado Social de Derecho impone una ejecución célere y no solo
correcta del bloque de legalidad. La remoción de los obstáculos
preexistentes para el ejercicio de una actividad privada debe ser rápida para no
lesionar la capacidad competitiva de una empresa y, por ende, el crecimiento
económico. Como afirma Bullinger "Sin inversión económica no hay crecimiento
económico. Con procedimientos de autorización lentos se demora y reduce, sin
34 BULLINGER (Martín), op. cit., , p. 6.

20
embargo, la inversión económica" 35 . No cabe la menor duda que la aceleración
de los procedimientos, en cuanto establece las condiciones para el aumento de la
productividad y el desarrollo, al suprimir los tiempos muertos de los
procedimientos administrativos, resulta congruente con el artículo 50 de la
Constitución Política, puesto que, se procura un mayor bienestar de los habitantes
y se estimula la producción y la inversión, con lo cual, también, se mejora la
calidad de vida de los habitantes.
En la aceleración de los procedimientos concurren, también, una serie
principios y derechos fundamentales que apuntamos cuando nos referimos al
sustento constitucional de la simplificación y desregulación (v. gr. derechos
fundamentales al buen funcionamiento de los servicios públicos, principios de
eficiencia y eficacia, libertad empresarial o comercial, etc.). Adicionalmente, cabe
indicar como fundamento constitucional de la aceleración lo que la Sala
Constitucional, desde los Votos Nos. 8548-02 y 8549-02 de las 15:20 y 15:28 hrs.
del 3 de septiembre de 2002, ha denominado el derecho fundamental a un
procedimiento pronto y cumplido, que le impone a los entes públicos la obligación
de sustanciar los procedimientos en un plazo razonable y sin dilaciones indebidas
o injustificadas 36 . Debe destacarse que un procedimiento administrativo resuelto
de modo pronto, dentro de los plazos que pauta la ley, o en un plazo razonable –
sobre todo en los casos especialmente complejos- tiene además de una dimensión
jurídica y económica subjetiva 37 otra de carácter general y objetiva representada
por los conceptos de equilibrio y crecimiento económico de carácter general. Es
ese crecimiento económico el que financia las políticas públicas de solidaridad y
carácter social que compensan los rigores de la economía de mercado 38 .
B.2.- Nivel legal
35 BULLINGER (M.), op. cit., p. 10.
36 La Corte Europea de Derechos Humanos desde el Caso König de 26 de junio de 1978 indicó que la garantía
de un proceso sin dilaciones indebidas del artículo 6° de la Convención Europea de Derechos Humanos también
incluye al procedimiento administrativo en vía de recurso.
37 “(…) la relevancia jurídico-constitucional de la celeridad de los procedimientos que conducen a la emanación
de autorizaciones administrativa se deriva del mismo derecho subjetivo sobre cuyo ejercicio recae la reserva de
autorización, cuando este derecho tiene rango constitucional. Ello se debe a que el somentimiento a reserva de
autorización del ejercicio de un derecho constitucional entraña una limitación del mismo, que resulta vinculado
por el principio de proporcionalidad. En los supuestos en los que la actividad cuya autorización se solicita se
adecúa a las prescripciones legales, dicho principio exige que la barrera que impide el ejercicio del derecho
sobre el que recae la reserva de autorización se levante, mediante el otorgamiento de la misma, dentro de un
plazo proporcionado, esto es, dentro de un plazo adecuado (…) mientras el plazo insumido por un
procedimiento de autorización no pueda ser considerado desproporcionado, no se vulnera el derecho
(constitucional) cuyo ejercicio está sometido al requisito de autorización previa (…)” BACIGALUPO
SAGGESE (Mariano), El factor tiempo en el procedimiento administrativo desde la óptica del Derecho
Comparado, en particular del Derecho Alemán. Estudios sobre el procedimiento administrativo común de las
administraciones públicas, pp. 366-367.
38 V. BULLINGER (Martín), op. cit., p. 10.

21
En el ámbito de la legalidad, además de los principios que fueron
apuntados como sustento de la simplicidad y desregulación, cabe traer a colación
el principio de celeridad enunciado –para toda la actuación administrativa- en el
artículo 269, párrafo 1°, de la LGAP y luego desarrollado en el artículo 225,
párrafo 1º, al disponer que el órgano director "(…) deberá conducir el
procedimiento con la intención de lograr un máximo de celeridad y eficiencia,
dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del administrado".
Queda patente en esta norma la necesidad de ajustar el ritmo de los
procedimientos administrativos a los de la economía y el mercado, la libre
competencia y la libertad empresarial.
Cabe señalar que el legislador de 1978 dejó plasmada su preocupación por
el factor tiempo en los procedimientos administrativos, razón por la cual
responsabiliza a la Administración y al servidor por cualquier retardo grave e
injustificado en su substanciación (artículo 225, párrafo 2º, de la Ley General de la
Administración Pública). En ese mismo sentido, el artículo 114, párrafo 2º, LGAP
reputa, para todos los efectos, como irregular desempeño de la función pública
"(...) todo acto, hecho u omisión que por su culpa o negligencia ocasione trabas u
obstáculos injustificados o arbitrarios a los administrados" (artículo 114, párrafo
2º, Ley General de la Administración Pública).
C.- Mecanismos existentes para acelerar el procedimiento administrativo
El legislador ha establecido un conjunto de herramientas normativas o
institutos con el propósito de agilizar o acelerar los procedimientos
administrativos, los que, a la postre, no han sido suficientes y totalmente idóneos,
sin embargo han coadyuvado en la obtención de un procedimiento administrativo
célere.
C.1.- Plazos ordenatorios
En nuestro ordenamiento jurídico, tal y como ya se apuntó el legislador de
1978 se preocupó por establecer una serie de plazos o tiempos para los diversos
trámites que integran el procedimiento administrativo común o general, los que,
lamentablemente, tienen un carácter meramente ordenatorio. A estos los denomina
la doctrina como plazos regulares, normales o indicativos que tienen un efecto
señal 39 . Las ventajas que ofrecen es que su inobservancia debe dar lugar a exigirle
responsabilidad patrimonial, tanto al funcionario como a la administración
pública, a la adopción de medidas organizativas correctivas cuando es reiterada y
39 V. op. ult. cit., pp. 11-12. “Esos plazos son indicativos para el solicitante, para la autoridad autorizante, las
autoridades jerárquicas superiores, así como para los Tribunales de lo contencioso-administrativo, de la duración
considerada normal, en base a la experiencia, de las distintas etapas procesales (…)”, p. 12

22
a desplegar una continúa fiscalización y autocontrol, por las propias autoridades
administrativas, en cuanto a la duración de los procedimientos 40 .
La Ley General de la Administración Pública establece en su artículo 261
una serie de plazos legales para la resolución de los asuntos administrativos. Así
el procedimiento administrativo ordinario (artículo 308 y siguientes) debe
concluirse por acto final en un plazo de dos meses contados a partir de su inicio de
oficio o a instancia de parte (artículo 261, párrafo 1º, LGAP). El procedimiento
sumario, por su parte, debe terminarse por acto final en el plazo de un mes,
contado a partir de su inicio de oficio o a instancia de parte (artículo 325 LGAP).
En lo referente a la fase de impugnación, esto es, a los recursos ordinarios se
dispone que deben ser resueltos en el plazo de un mes a partir de su presentación
(artículo 261, párrafo 2º, LGAP).
Para los supuestos en que no se dicta una resolución expresa la petición o el
recurso se entenderá presuntamente denegado (silencio negativo), para interponer
los recursos administrativos procedentes o acudir a la vía jurisdiccional (artículo
261, párrafo 3º, LGAP). En el caso del silencio positivo, se establece que el plazo
para que surja es de un mes, contado a partir de la recepción de la solicitud de
aprobación, autorización o licencia con los requisitos de ley (artículo 331, párrafo
1°, LGAP).
Nuestra LGAP también se ocupa de normar lo referente a los plazos de los
actos del procedimiento, así establece que las providencias de mero trámite se
deben dictar en tres días, las notificaciones se deben practicar en tres días, los
dictámenes o peritajes técnicos en diez días después de solicitados y los meros
informes administrativos no técnicos en tres días después de solicitados (artículo
262 LGAP).
Si por fuerza mayor u otras circunstancias no se pudieren observar esos
plazos deberá comunicársele a las partes interesadas y al superior jerárquico las
razones o justificaciones -para que se tomen las medidas correctivas en la
organización- y fijarse, simultáneamente, un nuevo plazo que no puede exceder
los preestablecidos (artículo 263, párrafo 1º, LGAP).
Existen, desde luego, otras normas de menor entidad tendientes a acortar la
duración de los procedimientos administrativos o a promover el deber de resolver
dentro de un plazo razonable, así el ordinal 256, inciso 1º, de la LGAP establece
que los plazos por días para la Administración incluye los inhábiles y por último
el numeral 258 LGAP sienta la regla general de que los plazos legales son
improrrogables.
Pese al carácter ordenatorio de los plazos establecidos en la LGAP, la
jurisprudencia de la Sala Constitucional les han impreso un rigor importante en
beneficio de los administrados. En efecto, la Sala Constitucional cuando se
plantea un proceso de amparo por retardos en la resolución de un procedimiento
administrativo, ordinariamente, toma como parámetro para estimarlo o no los
40 op. ult. cit., p. 12.

23
plazos legales, por lo que si son superados la pretensión es declarada con lugar,
obligándose a la administración a resolver y se le condena al pago de los daños y
perjuicios. Desde esta perspectiva, puede señalarse que a través de esta línea
jurisprudencial los plazos legales impuestos a la administración pública para
resolver un procedimiento administrativo se han constitucionalizado, lo cual
resulta, de por sí, polémico y discutible. Son excepcionales los supuestos en que la
Sala Constitucional entra a valorar si el procedimiento administrativo ha tenido o
no una duración razonable, por las especiales circunstancias y vicisitudes del
procedimiento administrativo –v. gr. grado de complejidad del asunto planteado,
conducta intraprocedimental de las partes interesadas, concurrencia de una causal
de suspensión, etc.-, en cuyo caso la administración invoca un incumplimiento
justificado.
C.2.- Responsabilidad administrativa
En el régimen de la responsabilidad por funcionamiento anormal, la
tipología de la falta de servicio incluye la prestación tardía o la omisión en la
prestación, no cabe la menor duda que los retardos injustificados en la
sustanciación de un procedimiento administrativo le pueden acarrear a los
administrados una seria y profunda lesión antijurídica por incumplimiento de las
obligaciones pre-existentes a la eficiencia, eficacia y celeridad en su
tramitación. Este extremo se encuentra íntimamente ligado con el de los plazos,
puesto que, su inobservancia tiene importantes consecuencias jurídicas desde la
perspectiva de la responsabilidad administrativa. Así, si medio culpa del
funcionario se expone a una sanción disciplinaria y si la culpa fue grave existe
responsabilidad patrimonial solidaria del funcionario y de la Administración
frente al administrado (artículo 263, párrafo 2º, LGAP). De forma concordante
con lo anterior, la ley establece que la Administración debe resolver,
expresamente, en los plazos establecidos y el no hacerlo se reputará falta grave de
servicio (presunción absoluta o iure et de iure), esto es, funcionamiento anormal y,
por ende, el administrado podrá exigir el resarcimiento de los daños y perjuicios
causados (artículo 329 LGAP).
Estas normas bien intencionadas se encuentran infrautilizadas, por
cuanto no son invocadas por los abogados y, consecuentemente, los tribunales
contencioso-administrativos no han tenido oportunidad de aplicarlas y, por
consiguiente, de condenar a la administración al pago de los daños y perjuicios
consiguientes. Sin embargo, la Sala Constitucional cuando conoce y resuelve
favorablemente la infinidad de amparos interpuestos mensualmente contra las
administraciones públicas por infracción de un procedimiento administrativo
pronto o en un plazo razonable, condena en abstracto al pago de los daños y
perjuicios, habría que hacer un estudio de las ejecuciones de sentencia

24
constitucionales en sede contencioso-administrativa para determinar cuanto se
le cobra a las administraciones por ese rubro.
C.3.- Silencio administrativo
Resulta claro que el silencio negativo y positivo son institutos que
contribuyen a acelerar el procedimiento administrativo frente la inercia de la
administración pública –independientemente de los efectos particulares que
pueda tener cada figura jurídica-. En caso de operar el negativo el administrado
puede tener la certidumbre normativa de haberse producido, por una fictio iuris,
un acto presunto denegatorio y en el positivo uno de carácter estimatorio, todo
dentro de un plazo relativamente corto, sin tener que esperar a que se dicte una
resolución expresa.
Obviamente, el silencio positivo encierra graves peligros en materias
sensibles tales como la ambiental, de dominio público –en las cuales la Sala
Constitucional y la Procuraduría General de la República han indicado que no
opera 41 - y agregaríamos de salud –por ejemplo para la comercialización y venta
de un medicamento o productos farmacéuticos-, lo que ha llevado a afirmar que
“(…) sólo se podrán aceptar constitucionalmente autorizaciones fictas en
aquellos casos en los que la autoridad competente ya haya verificado los
presupuestos de la autorización y, por tanto, estimado con suficiente certeza los
peligros del proyecto solicitado y tan sólo falte la aprobación necesaria de otro
órgano que no se haya pronunciado dentro de un plazo coercitivo” 42 .
Se ha señalado 43 que el silencio positivo, sobre todo cuando se preconiza
como regla o no sujeto al principio de legalidad, como técnica para neutralizar
los efectos de las dilaciones indebidas o injustificadas en el procedimiento
administrativo resulta congruente con la vertiente jurídico-subjetiva de la
celeridad y prontitud, pero no con la jurídico-objetiva, puesto que, impide el
obligado examen de la adecuación legal de la actividad cuya autorización es
solicitada, lo que transforma el instituto en inidóneo e ineficaz, puesto que,
impide la armonización del interés del solicitante, con el interés público y los
intereses de terceros afectados. Debe tomarse en consideración que la reserva de
autorización a que son sometidos algunos derechos preexistentes es impuesta
por razones de interés público o general y, sobre todo, por los derechos
fundamentales colindantes de los terceros afectados por la actividad cuya
41 Votos Nos. 2954-94 de las 9:09 hrs. de 17 de junio de 1994, 820-95 de las 18:54 hrs. de 8 de febrero de 1995
y dictamen C-118-91 de 11 de julio de 1991.
42 BULLINGER (Martín) op. cit., p. 13.
43 BACIGALUPO SAGGESE (Mariano), El factor tiempo en el procedimiento administrativo desde la óptica
del Derecho Comparado, en particular del Derecho Alemán. Estudios sobre el procedimiento administrativo
común de las administraciones públicas, pp. 370-373.

25
autorización es solicitada, respecto de los que existe un deber estatal de
protección. Esa dimensión prestacional protectora de los derechos de terceros
que pueden lesionarse o amenazarse, transforma la reserva de autorización en
una exigencia constitucional que tiene un valor equivalente a la exigencia
constitucional de que los obstáculos que impiden el ejercicio del derecho
fundamental del solicitante sean removidos en un plazo razonable.
Consecuentemente, ambas exigencias constitucionales se deben ponderar según
el principio de concordancia práctica, sin conceder un mayor peso a una u otra,
lo que se logra a través de un examen exhaustivo de la adecuación de lo
solicitado en un plazo adecuado y razonable. El silencio positivo no
subordinado al principio de legalidad privilegia el derecho fundamental del
solicitante de autorización en detrimento de los derechos fundamentales
colindantes de los terceros afectados.
C.4.- Medidas cautelares
Las medidas cautelares atípicas de naturaleza positiva, sea con efectos
jurídicos anticipatorios o innovativos (artículo 332 LGAP), si bien, por sí
mismas, no aceleran los procedimientos administrativos, ayudan a paliar los
efectos de los retardos injustificados en su sustanciación y, a la postre,
contribuyen a moldear el concepto de duración razonable de un procedimiento.
C.5.- Única instancia de alzada
El artículo 350, párrafo 1°, de la LGAP dispone que en el procedimiento
administrativo “(…) habrá en todos los casos una única instancia de alzada,
cualquiera que fuere la procedencia del acto recurrido”, esta norma en virtud
del carácter piramidal de la organización administrativa y sus diversos estratos
jerárquicos evita una escalerilla interminable de recursos, con lo que
consecuentemente la regla general constituye un valioso instrumento de la
aceleración de los procedimientos administrativos.
C.6.- Prohibición de más de dos audiencias
El artículo 309, párrafo 1°, de la LGAP admite una única audiencia o
comparecencia oral y privada, el párrafo 3° de ese numeral admite, de modo
excepcional, una segunda cuando en la primera resulta imposible dejar listo el
procedimiento para su decisión final y las diligencias pendientes así lo imponen.
De otra parte el artículo 319, párrafo 4°, establece una prohibición en aras de
acelerar los procedimientos administrativos al indicar que “Será prohibido
celebrar más de dos comparecencias”, esta norma impide el abuso de la
audiencia oral en el procedimiento administrativo con lo que evita cualquier

26
dilación injustificada provocada por las partes interesadas o por la propia
administración pública. Cabe señalar que el precepto de comentario,
obviamente, no proscribe la suspensión de una audiencia y su reanudación en
los días subsiguientes.
C.7.- Procedimiento sumario
Este procedimiento contemplado en los ordinales 320 a 326 de la LGAP,
está diseñado, básicamente, para la emisión de actos administrativos de carácter
favorable o declaratorios de derechos o, incluso, de gravamen de efectos
jurídicos muy leves –v. gr. procedimiento disciplinario para imponer una
amonestación verbal o por escrito-. Este tipo de procedimiento fue diseñado en
aras de la celeridad, puesto que, no existen debates, defensas o pruebas
ofrecidas por las partes y, desde luego, no hay comparecencia o audiencia
(artículo 321 LGAP).
Una manera de potenciar el uso de este tipo de procedimiento y de
contribuir al ajuste del ritmo de gestión de las inversiones con los tiempos de los
procedimientos es generalizando su uso para todo tipo de actos administrativos
favorables o declaratorios de derechos, evitándose la prolongación y lentitud del
procedimiento ordinario, lo cual se logra anticipando si la resolución final podrá
ser o no favorable, según los atestados y requisitos que haya presentado el
administrado, de modo que sí se vislumbra una decisión desfavorable la
administración debe proceder a ordinariar el procedimiento.
C.8.- Procedimiento urgente
En estados anormales de necesidad o urgencia, el legislador previó este
procedimiento para evitar daños graves a las personas o irreparables a las cosas,
pudiendo prescindirse de una o de todas las formalidades existentes en
circunstancias normales (artículo 226, párrafo 1°, LGAP). Lamentablemente,
este tipo de procedimiento podrá ser usado, únicamente, en circunstancias muy
calificadas tales como casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública
(artículo 180, párrafo in fine, de la Constitución Política).
El problema de este tipo de procedimiento es que solo opera en
circunstancias anormales o excepcionales de necesidad y no en circunstancias
normales, donde la urgencia esté determinada por la necesidad macroeconómica
de contar con inversiones que puedan arrancar rápidamente.
D.- Propuestas de lege ferenda para acelerar los procedimientos
administrativos
D.1.- Plazos perentorios

Nuestra LGAP ha establecido las condiciones para que las
administraciones públicas sean particularmente lentas al sustanciar los
procedimientos, tales como las reglas establecidas en los artículos 63, párrafo
2°, en el sentido que las competencias no se extinguen por el transcurso del
plazo para ejercerlas y 127 en cuanto habilita a la administración para resolver
expresamente fuera de los plazos establecidos. A lo anterior debe agregarse el
carácter meramente indicativo u ordenatorio de los plazos establecidos en la ley.
Una solución al problema podría ser establecer plazos perentorios o
coercitivos, de modo que transcurridos se entiende por extinguida la respectiva
competencia, sin embargo pueden surgir algunos inconvenientes, tales como la
falta de definición de la situación jurídica del administrado que enfrenta la
extinción. Incluso, se ha señalado que esta medida no contribuye a la
aceleración de los procedimientos, por cuanto, cuando la autoridad
administrativa no tiene capacidad –humana y material- para cumplir con plazos
coercitivos puede optar por dos vías que son las siguientes: a) reduce los
controles exigidos por el ordenamiento jurídico –estimación de los riesgos
inherentes a la actividad a ser ejercida y de la responsabilidad del solicitante- lo
que podría provocar la disconformidad sustancial de la petición y su eventual
anulación por la jurisdicción contencioso-administrativa y b) incumple el plazo,
sin que nadie pueda impedírselo, puesto que, no puede ser obligada a hacer lo
imposible, sin posibilidad, por consiguiente, de exigir responsabilidades 44 .
D.2.- Procedimiento sumarísimo
Cuando se encuentra de por medio la libertad de industria, comercio y de
empresa ante procedimientos de autorización, se puede establecer y regular en
la LGAP un procedimiento sumarísimo de carácter preferente con acortamiento
de trámites y tiempos, para verificar el cumplimiento de los requisitos
impuestos por el ordenamiento jurídico por el inversionista. Lo mismo puede
suceder cuando se trata de extremos de puro derecho –interpretación del sentido
y alcance de una norma reglamentaria o legal-, en los que no haya que evacuar
prueba sobre extremos fácticos. Este procedimiento sumarísimo puede ser
empleado siempre que no se vislumbre la probabilidad de dictarse un acto
desfavorable o de gravamen, puesto que, en tal caso se debe ordinariar el
procedimiento.
D.3.- Procedimiento urgente facultativo
En otras latitudes jurídicas se ha considerado la posibilidad de introducir
un “procedimiento urgente facultativo” para inversiones económicas de gran
44 BULLINGER (Martín) op. cit., p. 12.
27

28
magnitud e impacto, el cual se tramita a costo del peticionante, disponiéndose
de un mayor número de funcionarios, medios materiales y de instrumentos
jurídicos. En estos supuestos el procedimiento asume una dimensión de servicio
público o prestacional para el administrado y, por consiguiente, se le deja de
concebir, únicamente, como un instrumento de autocontrol de la administración
pública 45 .
Los componentes de ese procedimiento urgente facultativo son los que se
exponen de seguido 46 .
a) Concentración de competencias.
Se logra evitando los procedimientos paralelos para obtener una sola
autorización y la dispersión de competencias para su otorgamiento, de modo
que una autoridad decida y las otras aprueben (v. gr. cuando en un proyecto
urbanístico convergen autoridades locales y nacionales).
b) Gestor o coordinador administrativo de proyecto
Se trata de un funcionario público o un experto ajeno a la administración
designado por ésta para proyectos de inversión de cierta magnitud sobre los que
existe particular interés en su prosecución, que se dedica exclusivamente a
coordinar los órganos involucrados en el proceso de decisión, impulsar el
trámite y desempeñarse como mediador entre la administración pública, el
administrado solicitante y los terceros afectados por la actividad. Se ha señalado
que “(…) el modelo de la gestión o coordinación de proyecto (…) de
corresponsabilización de la Administración en la promoción activa del ejercicio
de derechos subjetivos sometidos a reserva de autorización previa, es
plenamente coherente con el diseño constitucional de un Estado configurador,
ya no sólo prestacional, en un sentido más estricto, ni mucho menos meramente
interventor, como lo es el Estado social moderno” 47 .
Los riesgos de este gestor es que la administración pierda objetividad e
imparcialidad, sin embargo, eso se ve compensado con una mayor participación
de los terceros que puedan ser lesionados o afectados por la actividad cuya
autorización se solicita.
c) Procedimiento consensual
45 V. op. ult. cit., pp. 13-14.
46 op. ult. cit., pp. 14-16 y BACIGALUPO (Mariano), El factor tiempo en el procedimiento administrativo desde
la óptica del Derecho comparado, en particular del Derecho Alemán. Estudios sobre el procedimiento
administrativo común de las administraciones públicas (…) pp. 373-377.
47 BACIGALUPO (Mariano), op. cit., p. 376.

29
Es el que se logra a través de un proyecto de resolución que elabora el
gestor que busque el mayor consenso posible con el solicitante, la
administración y terceros afectados –a través de la participación de sus
representantes- con la actividad de inversión económica, asumiendo la empresa
solicitante mayores compromisos –v. gr. medidas ambientales adicionales a las
mínimas exigidas por el ordenamiento jurídico- 48 . Este procedimiento
consensuado, si bien implica mayores costos para el administrado interesado, se
ven compensados con la prevención de litigios judiciles futuros que ante la
lentitud patológica del proceso contencioso-administrativo pueden extenderse
por años.
D.4.- Procedimientos administrativos electrónicos y en línea (“on line”) 49
Las modernas tecnologías de la información y de las comunicaciones
(TIC´s) han tenido un impacto en la función, la gestión y la organización
administrativas, del que no se libran los procedimientos administrativos los
cuales deben ser rediseñados para automatizarlos y obtener las ventajas que
ofrecen aquéllas 50 . Se ha señalado que esas tecnologías han dado, en los últimos
años, una batalla por la eficacia y eficiencia en la gestión y organización
administrativas 51 .
Una herramienta fundamental para acelerar los procedimientos
administrativos lo constituye la posibilidad de redimensionarlos y ofrecer
aquellos más usados o demandados por los administrados (v. gr. salud, empleo
o función pública, educación, vivienda, telefonía, quejas por mal
funcionamiento de servicios públicos o de los consumidores contra prácticas
irregulares de los comerciantes, solicitud de certificaciones de los diversos
registros públicos, etc.) a través de la red de redes (Internet), esto es,
telematizarlos. Lo anterior trae aparejado el expediente administrativo
electrónico para que sea de ágil acceso y consulta, en cualquier momento, por
las partes interesadas con las protecciones y reservas del caso, pudiendo ser
48 “Se trata, pues, de abandonar el tradicional esquema, inspirado exclusivamente en los principios materiales
del Estado de Derecho, de una aplicación correcta de la ley, para la que el tiempo insumido por la misma no
tiene relevancia. Por el contrario, se deberá tender hacia una nueva concepción en la que la pronta verificación
de la adecuación legal de los proyectos privados de inversión económica, también en interés público, es
entendida como una prestación de la Administración, consistente en una estimación de riesgos y una
ponderación de intereses susceptibles de consenso. El Estado deja, por tanto, de intervenir como mero
“contralor”, para prestar un servicio y participar de forma activa y veloz en la realización del proyecto
solicitado. De este modo se logra una armonización tanto temporal como material de la gestión empresarial del
proyecto y la gestión administrativa de la autorización” BULLINGER (Martín), op. cit., p. 16.
49 JINESTA LOBO (Ernesto), Administraciones públicas electrónicas: Retos y desafíos para su regulación.
Revista IVSTITIA, año 22, Nos. 261-262, septiembre-octubre, 2008, pp. 4-16.
50 SEGARRA TORMO (Santiago), El papel de las tecnologías de la información y de las comunicaciones en la
reforma de la Administración. Estudios para la reforma de la Administración Pública, Madrid, INAP, 2004, p.
556.
51 GARCÍA ARRIBAS (Gumersindo) y LOPEZ CRESPO (Francisco), Panorama de la Administración
Electrónica en los albores del Siglo XXI. En NOVATICA/UPGRADE, No. 162, marzo-abril 2003, p. 6.

30
consultado, simultáneamente, en diversos lugares o por distintas personas.
Precisamente por lo anterior, se habla hoy de las Administraciones Públicas
24x7, es decir, accesibles y disponibles a través de las tecnologías de la
información y las comunicaciones (TIC´s) en cualquier día y hora.
Los procedimientos administrativos “on line” demandan una Internet
para los administrados con un acceso de alta velocidad, seguro –a través de
tarjetas inteligentes- y de bajo costo –fortalecimiento de niveles elevados de
competencia local- y, sobre todo, suprimir las asimetrías o brechas digitales
existentes en un Estado para evitar cualquier exclusión informática y asegurar la
igualdad de los administrados en las regiones de menor desarrollo, obviamente,
para lograr esos objetivos deben adoptarse y ejecutarse una serie de políticas
públicas y de planes.
El tema de los procedimientos administrativos disponibles en el
ciberespacio, forma parte del acceso electrónico de los ciudadanos a las
administraciones públicas o del concepto de “Administraciones Públicas
digitales o electrónicas” (e-AA.PP.) 52 o “Gobierno digital o electrónico” 53 (e-
Government) 54 . Las administraciones públicas, deben crear las condiciones y
asegurarle a los administrados un acceso electrónico a los servicios públicos
esenciales o básicos –por lo menos en una primera etapa-. La tecnología digital
y la administración electrónica pueden transformar la organización y gestión
tradicional del sector público, proporcionando servicios más céleres y sensibles
a las necesidades, logrando mayores niveles de eficiencia y racionalización en el
gasto público, todo lo cual redunda en beneficio de los ciudadanos en general y,
en particular de los inversionistas. El reto de la administración digital es
establecer o idear nuevos métodos de gestión y adaptarse a éstos. El primer paso
52 “Por Administración Electrónica entendemos la Administración fuertemente soportada por la TIC”, GARCÍA
ARRIBAS (G.) y LOPEZ CRESPO (F.), Panorama de la Administración Electrónica en los albores del Siglo
XXI (…), p. 5.
53 En nuestro país se empiezan a dar los primeros pasos a nivel legislativo y de políticas públicas. Así, fue
promulgada la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, No. 8454 de 30 de agosto de
2005 y su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 33018-MICIT de 20 de marzo de 2006. Mediante el Decreto
Ejecutivo No. 33147-MP de 8 de mayo de 2006 fue creada la “Comisión Intersectorial de Gobierno Digital”
como un órgano de definición política de alto nivel que diseña y planifica las políticas públicas en materia de
gobierno digital (artículo 1°) y la “Secretaría Técnica de Gobierno Digital”. Dentro de los proyectos a corto
plazo del programa de Gobierno Digital se encuentran, entre otros, la creación de un portal de gobierno con los
diversos sitios web de los entes y órganos públicos con información y trámites, eliminación de trámites y
digitalización de los procedimientos para obtención de permisos y licencias de conducir y pasaportes, establecer
una ventanilla virtual de pagos, un Data Center e-gobierno, etc. V. www.gobiernofacil.go.cr
54 El Ayuntamiento de Barcelona –España- adoptó el 24 de marzo del 2006 una “Ordenanza Reguladora de la
Administración Electrónica” la cual contempla entre los derechos de los administrados el de dirigirse a la
administración municipal a través de medios electrónicos, presentar documentos, realizar trámites y
procedimientos y, en general, ejercer sus derechos y exigirle a la administración local que se dirija a través de
esos medios y obtener documentos en formatos electrónicos. La Comunidad Autónoma de Baleares –España-,
por su parte, tiene pendiente de aprobación parlamentaria una “Ley para el acceso electrónico de los ciudadanos
a las administraciones públicas” y entre los años 2007 y 2008 se ha propuesto poner en línea 80 procedimientos
administrativos.

31
que deben dar las administraciones públicas es facilitarse a los ciudadanos un
acceso fácil a la información pública esencial para fomentar la interacción en
línea. En materia de contratación administrativa, es primordial establecer las
condiciones jurídicas y tecnológicas para que las administraciones la realicen en
línea, aumentando su eficiencia y fomentando el comercio electrónico 55 .
Se ha señalado que cuando se trata de procedimientos administrativos
para el dictado de actos administrativos reglados, sean estos de trámite
(requerimientos, prevenciones, avisos, notificaciones) o finales, las condiciones
son idóneas para su automatización al no existir un margen de discrecionalidad
del órgano, puesto que, la aplicación informática debe singularizar, para el caso
concreto, el efecto predeterminado por ley –a modo de un silogismo- 56 . Desde
luego, que no se descarta la posibilidad de extender la producción automatizada
de actos administrativos con componentes discrecionales, sobre todo si son
favorables o declaratorios de derechos, pudiendo traducir los criterios o
condiciones a considerar a una aplicación informática que contemple las
diversas variables (v. gr. para disponer en materia tributaria el aplazamiento o
fraccionamiento de un débito tributario) 57 .
Es claro que las TIC´s tienen una gran virtud aplicativa en materia de la,
ahora denominada, colaboración administrativa electrónica 58 –intersubjetiva,
sea entre entes públicos o inter-orgánica, es decir, entre órganos de un mismo
ente-, a través del intercambio electrónico de mensajes. Así, el ente u órgano
que tramita un procedimiento administrativo determinado puede, de manera
automatizada, generar mensajes electrónicos, solicitando a otros una
certificación o cualquier documento en poder de éstos. De la misma manera,
tales tecnologías tienen gran aplicación para la recepción y registro de
solicitudes –con la firma digital del respectivo ente- a cualquier hora y día del
año, garantizando la accesibilidad y disponibilidad irrestrictas
(Administraciones Públicas 24x7) 59 . Por último, las notificaciones telemáticas –
55 V. Comisión de las Comunidades Europeas, eEurope una sociedad de la información para todos –Plan de
acción-, Bruselas, 14 junio de 2000 en http://europa.eu.int/comm/information_society/eEurope/documentation.
56 V. SEGARRA TORMO (Santiago), El papel de las tecnologías de la información (...), pp. 558-559. Este autor
señala que, incluso, algunas objeciones pueden ser superadas, estableciendo las siguientes propuestas: a) La
autora del acto debe entenderse es la administración respectiva con su firma o sello electrónico, debiendo
establecer órganos responsables no de la emisión del acto sino de la definición de las especificaciones de la
programación y mantenimiento de los sistemas informáticos, así como de su control y supervisión; b) se le debe
garantizar al administrado la posibilidad de impugnar la calificación del supuesto de hecho –hechos
determinantes- y la correcta aplicación de los efectos previstos por la norma, ante el órgano que tiene asignada
la competencia en los procedimientos automatizados; c) existirá responsabilidad por los errores en la aplicación
informática de los órganos competentes de la programación y mantenimiento de los sistemas informáticos y de
la definición de las especificaciones de funcionamiento de la aplicación y de su control de calidad. op. cit., pp.
559-560.
57 V. op. ult. cit., pp. 561-562.
58 V. ZATARIN DEL VALLE (Reyes), La Administración Electrónica: un futuro de cooperación
interadministrativa. NOVATICA/UPGRADE, No. 162, marzo-abril 2003, pp. 10-12.
59 V. op. ult. cit., p. 561.

32
notificación por Internet- 60 , constituyen un detonador de las administraciones
públicas electrónicas que introduce una nueva modalidad de comunicación entre
los administrados y las administraciones que contribuirá a simplificar las
relaciones entre esos dos polos subjetivos.
Sobre los procedimientos administrativos electrónicos, España ha dado un
salto cualitativo con la promulgación de la Ley 11/2007 de 22 de junio, de
acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. Este instrumento
legislativo español, además de proclamar y regular el derecho de los ciudadanos
a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos
(artículo 1°), en cuanto a su contenido señala, entre otros, los siguientes
derechos o facultades de los administrados: a) A conocer, por medios
electrónicos, el estado de tramitación de los procedimientos en los que sean
interesados, salvo en los supuestos en que la normativa de aplicación establezca
restricciones al acceso a la información sobre aquéllos (artículo 6°, inciso d); b)
a obtener copias electrónicas de los documentos electrónicos que formen parte
de procedimientos en los que tengan la condición de interesado (artículo 6°,
inciso e); c) a la conservación, en formato electrónico, por las Administraciones
Públicas de los documentos electrónicos que formen parte de un expediente y d)
a obtener los medios de identificación electrónica necesarios, pudiendo las
personas físicas utilizar, en todo caso, los sistemas de firma electrónica del
Documento Nacional de Identidad para cualquier trámite electrónico con toda
Administración Pública.
Además de normarse, en la Ley española 11/2007, aspectos relativos a la
sede electrónica de las Administraciones Públicas, las formas identificación y
autentificación –de las Administraciones Públicas y los administrados-, los
registros electrónicos, las comunicaciones y notificaciones electrónicas y los
documentos y archivos electrónicos, el Título Tercero está dedicado a la gestión
electrónica de los procedimientos administrativos.
El artículo 35 de la referida ley española 11/2007, prevé la posibilidad de
incoar un procedimiento administrativo por medios electrónicos, debiendo las
Administraciones Públicas tener disponibles los modelos, formularios o
sistemas normalizados electrónicos de solicitud en la sede electrónica,
previéndose la comprobación automática de la información aportada en bases de
datos del propio órgano o ente o de otras Administraciones. La norma le permite
60 Se ha indicado que las notas características de las notificaciones telemáticas, son las siguientes: a)
consentimiento del administrado interesado, debiendo hacerse un señalamiento para cada administración y
procedimiento; b) establecimiento del término genérico de dirección electrónica que debe ser única para las
notificaciones telemáticas que practiquen las administraciones; c) la recepción del contenido del acto se entiende
producido en el momento en que se produzca el acceso a la dirección electrónica, esto es, se requiere que el
mensaje sea descifrado por su destinatario y d) deber de fijar un plazo para que, después de recibido el mensaje,
si no se accede el contenido, se tenga por efectuada la notificación. SEGARRA TORMO (Santiago), El papel de
las tecnologías de la información (…), pp. 564-565.

33
a los administrados la aportación de copias digitalizadas de los documentos,
cuya fidelidad con el original se garantiza con la firma electrónica.
En cuanto a la instrucción por medios electrónicos del procedimiento
administrativo (artículo 36), se dispone que las aplicaciones y sistemas de
información empleados, deben garantizar el control de los tiempos y plazos, la
identificación de los órganos responsables de los procedimientos así como la
tramitación ordenada de los expedientes y facilitar la simplificación y
publicidad de los procedimientos.
Tocante al acceso de los interesados a la información sobre el estado de
tramitación (artículo 37), en los procedimientos total y absolutamente
electrónicos el órgano que los tramita debe poner a disposición del interesado
un servicios electrónico de acceso restringido donde pueda consultar, al menos,
el estado de tramitación del procedimiento, salvo si existe norma expresa que
establezca restricciones. En lo relativo a los procedimientos no totalmente
electrónicos, se deben habilitar, igualmente, servicios electrónicos de
información del estado de tramitación que comprenda, al menos, la fase en que
se encuentra y el órgano responsable.
Por último, en la nueva legislación española se admite la terminación
automatizada del procedimiento a través de la generación y comunicación
electrónica de la respectiva resolución (artículo 38).