Lederens handlerum ved anvendelse af kontraktstyring
Lederens handlerum ved anvendelse af kontraktstyring
Lederens handlerum ved anvendelse af kontraktstyring
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
<strong>Lederens</strong> <strong>handlerum</strong> <strong>ved</strong> <strong>anvendelse</strong> <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong><br />
Master<strong>af</strong>handling Januar 2004<br />
Handelshøjskolen i København<br />
MPA hold 2002<br />
Pia Hjørtoft Vejleder : Jens Astrup Madsen<br />
Hans Bækvang<br />
Mogens Rasmussen
Indhold<br />
0 FORORD ........................................................................................................................................................4<br />
1 SUMMERY.....................................................................................................................................................5<br />
2 INDLEDNING................................................................................................................................................6<br />
3 FORMÅL........................................................................................................................................................8<br />
4 INTRODUKTION TIL CASEN BORNHOLM ........................................................................................10<br />
5 PROBLEMFORMULERING.....................................................................................................................14<br />
6 METODE OG DATABEHANDLING. ......................................................................................................17<br />
6.1 PRODUKTION AF VIDEN .........................................................................................................................18<br />
6.1.1 Databehov........................................................................................................................................20<br />
6.2 DATAINDSAMLING.................................................................................................................................21<br />
6.3 ANALYSE OG FORTOLKNING AF DATA. ..................................................................................................24<br />
6.4 LÆSEVEJLEDNING..................................................................................................................................26<br />
7 DET INSTITUTIONELLE PRES PÅ KOMMUNERNE.........................................................................27<br />
7.1 VEKTORTEORIEN ...................................................................................................................................28<br />
7.2 STYRING SET FRA FINANSMINISTERIET OG KOMMUNERNES LANDSFORENING. .....................................32<br />
7.3 DELKONKLUSION...................................................................................................................................34<br />
8 KONTRAKTSTYRING – ET IDEAL I MODERNISERINGEN AF DEN OFFENTLIGE SEKTOR.<br />
35<br />
8.1 KONTRAKTENS HISTORIE.......................................................................................................................35<br />
8.2 PRINCIPAL – AGENT RELATIONEN I KONTRAKTSTYRING........................................................................38<br />
8.3 DELKONKLUSION...................................................................................................................................39<br />
9 IDEALER FOR STYRING I BORNHOLMS REGIONSKOMMUNE..................................................40<br />
9.1 DET VINDENDE IDEAL FOR STYREFORM PÅ BORNHOLM.........................................................................40<br />
9.2 EFFEKTIVITET GENNEM STORDRIFT – DISKURSEN, DER BLEV ET IDEAL .................................................41<br />
9.2.1 Faglig bæredygtig administration/forvaltning.................................................................................43<br />
9.2.2 Politisk handlekr<strong>af</strong>t..........................................................................................................................45<br />
9.2.3 Demokratisk nærhed ........................................................................................................................46<br />
9.2.4 Sammenfatning. Regionskommunens idealer for <strong>anvendelse</strong> <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong>. ...........................47<br />
9.3 ISOMORFI...............................................................................................................................................49<br />
9.5 DELKONKLUSION. HVORFOR KONTRAKTSTYRING ? ..............................................................................50<br />
10 INTRODUKTION TIL ANALYSEMODELLEN.....................................................................................53<br />
10.1 STYRING I SKIFTENDE FORVALTNINGSFORMER......................................................................................55<br />
10.2 STYRINGSVÆRKTØJ, REDUKTION AF FORSKEL OG STRATEGISK UDSYN..................................................57<br />
10.3 ANALYSEMODEL - SKABELSE AF HANDLERUM.....................................................................................60<br />
11 ANALYSE AF HANDLERUM FOR LEDELSE ......................................................................................64<br />
11.1 ANALYSE AF PRINCIPALENS HANDLERUM FOR LEDELSE ........................................................................64<br />
11.1.1 Ledeforskel ..................................................................................................................................64<br />
11.1.2 Objektformation ..........................................................................................................................67<br />
11.1.3 Subjektformationen .....................................................................................................................68<br />
11.1.4 Manifestation...............................................................................................................................69<br />
11.2 SAMMENFATNING..................................................................................................................................70<br />
11.3 ANALYSE AF AGENTENS HANDLERUM FOR LEDELSE..............................................................................71<br />
11.3.1 Ledeforskel ..................................................................................................................................72<br />
11.3.2 Objektformationen.......................................................................................................................75<br />
11.3.3 Subjektformationen .....................................................................................................................76<br />
11.3.4 Manifestation...............................................................................................................................78<br />
11.4 SAMMENFATNING..................................................................................................................................79<br />
12 VIRKSOMHEDSLEDERENS HANDLERUM.........................................................................................80
12.1 LEDELSESRUM I DEN KOMMUNALE KONTEKST ......................................................................................82<br />
12.1.1 Politisk styring og en politiseret omverden.................................................................................82<br />
12.1.2 Bureaukratisk styring og regulering indenfor en særlig retslig ramme. .....................................83<br />
12.1.3 Et udvidet produkt, en særlig forpligtigelse ................................................................................83<br />
12.1.4 Særlig komplekse og komplicerede opgaver, såkaldte wicked problems. ...................................85<br />
12.2 VIRKSOMHEDSLEDERNES HANDLERUM I LEGITIMITETS PERSPEKTIV .....................................................85<br />
12.2.1 Pragmatisk legitimitet .................................................................................................................86<br />
12.2.2 Moralsk legitimitet ......................................................................................................................87<br />
12.2.3 Kognitiv legitimitet......................................................................................................................87<br />
12.2.4 Anvendelse <strong>af</strong> legitimitetsperspektivet.........................................................................................87<br />
12.2.5 Legitimitet inden for markedsvektoren........................................................................................88<br />
12.2.6 Legitimitet inden for statsvektoren..............................................................................................89<br />
12.2.7 Legitimitet inden for civilsamfundsvektoren ...............................................................................90<br />
12.3 DELKONKLUSION...................................................................................................................................91<br />
13 HVORDAN KAN VIRKSOMHEDSLEDEREN AGERE I HANDLERUMMET ................................94<br />
13.1 STRATEGISK LEDELSE............................................................................................................................96<br />
13.2 SIKRE LEGITIMITET I FORHOLD TIL ”STAT-”, ”MARKED-” OG ”CIVILSAMFUND”...................................98<br />
13.3 ETABLERE OG VEDLIGEHOLDE NETVÆRKSSAMARBEJDE......................................................................100<br />
13.4 DELKONKLUSION.................................................................................................................................101<br />
14 KONKLUSION. .........................................................................................................................................103<br />
14.1 SAMLET KONKLUSION. ........................................................................................................................105<br />
15 PERSPEKTIVERING ...............................................................................................................................107<br />
15.1 KRITIK.................................................................................................................................................112<br />
15.2 PROCESSEN..........................................................................................................................................113<br />
BILAG 1 BEGREBSFORKLARING .........................................................................................................116<br />
3
0 Forord<br />
I denne master<strong>af</strong>handling sætter vi fokus på <strong>kontraktstyring</strong> på Bornholm eller<br />
mere præcist: Hvorfor har politikerne på Bornholm valgt <strong>kontraktstyring</strong> som<br />
styringsteknologi, og hvilke handlemuligheder etableres der for den enkelte<br />
virksomhedsleder.<br />
Det er vores opfattelse, at moderniseringen <strong>af</strong> den offentlige sektor, som i<br />
midten <strong>af</strong> firserne havde fokus på udlicitering og privatisering, har ændret<br />
karakter, diskussionerne omkring moderniseringen <strong>af</strong> den offentlige sektor er<br />
blevet mere nuancerede. Begreber som frit valg og konkurrenceudsætning<br />
dominerer debatten nu, men også intern <strong>kontraktstyring</strong> er i den kommunale<br />
kontekst blevet italesat som et alternativ til en udlicitering og privatisering.<br />
Vi har taget udgangspunkt i, at politikerne i Regionsrådet på Bornholm har<br />
valgt <strong>kontraktstyring</strong> som styringsteknologi. Vi vil sætte fokus på de<br />
overvejelser, de har gjort sig i forbindelse med dette valg, og synliggøre de<br />
idealer og den forestilling, man gør sig på Bornholm i relation til styring og<br />
ledelse. Vi analyserer, hvilket <strong>handlerum</strong> for ledelse, der etableres for<br />
virksomhedslederne i de kommunale virksomheder.<br />
Vi har valgt denne problemstilling, fordi vi jævnligt konfronteres med den<br />
positive italesættelse <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong>. En italesættelse, der giver indtryk <strong>af</strong>,<br />
at virksomhedsledere/institutionsledere m.v. får øget frihed - naturligvis<br />
under ansvar. I vores daglige virke er vi beskæftiget med ledelse og mærker<br />
oftere et øget pres end en øget frihed, så med denne master<strong>af</strong>handling er<br />
jagten på friheden sat ind.<br />
Vi er taknemmelige for den bistand vi har fået <strong>af</strong> politikere og ansatte i<br />
Bornholms Regionskommune. En speciel tak til direktør Laila Lindén fra<br />
Bornholms Regionskommune, som har hjulpet med koordinering <strong>af</strong> de mange<br />
interview, som politikere og ansatte velvilligt har stillet op til.<br />
Sidst, men ikke mindst, en tak til vores vejleder Jens Astrup Madsen og vores<br />
bivejleder Christian Tangkjær, som begge har bidraget med uundværlige råd<br />
og vejledning.<br />
Pia Hjørtoft Hans Bækvang Mogens Rasmussen
1 Summery<br />
The Public Managers latitude of action in the use of formal agreements.<br />
Formal agreements has in recent years become an essential tool for<br />
municipalities in the renewal of the Danish public sector. It is through<br />
contracts that many municipalities determine the level of service and set the<br />
framework for co-operation between the orderer of services and contractors<br />
i.e. between the municipal council and the institutions.<br />
The contract sets the agenda for the politicians’ expectations of how public<br />
managers and public employees execute their responsibilities. The<br />
consequence of this practice for managers and employees in the<br />
municipalities is, so far, an under-exposed research area.<br />
This master thesis focuses on the interim consequences of the introduction of<br />
formal agreements on Bornholm through, among other things, qualitative<br />
interviews with politicians and centrally placed public sector managers.<br />
Specifically, the thesis pursues two problems:<br />
- Partly, which institutional pressures municipalities are subject to when<br />
choosing management tools and which ideals are behind the choice of<br />
formal agreements in order to gain an understanding of why the<br />
politicians on Bornholm have chosen formal agreements as a<br />
management tool.<br />
- Partly, what latitude of action has been established by management<br />
with formal agreements. Finally, it is assessed how senior executives<br />
may act within the installed room for management.<br />
The thesis concludes that the modernisation of the public sector and the<br />
process of reorganisation in connection with formal agreements will lead to a<br />
change in the strategic ‘sphere of possibility’ and the managerial latitude<br />
within local government and that politicians, public sector managers and<br />
employees will form new relationships within a formal agreements<br />
municipality.<br />
5
2 Indledning<br />
Modernisering <strong>af</strong> den offentlige sektor i Danmark blev igen sat på<br />
dagsordenen i starten <strong>af</strong> 1980’erne, da den daværende firkløverregering i<br />
1983 fremsatte et moderniseringsprogram for den offentlige sektor 1 .<br />
Målsætningen var på det tidspunkt at etablere en bedre økonomistyring,<br />
reducere de offentlige udgifter og omdefinere karakteren <strong>af</strong> de offentlige<br />
ydelser 2 . Siden har der været en ”kamp om moderniseringsdiskursen” 1 , hvor<br />
dominerende grupper kæmper om at hævde, bevare eller forandre bestemte<br />
strukturer eller magtrelationer. Ifølge Katrin Hjort eksisterer der ikke nogen<br />
”masterplan for moderniseringen. Man kan snarere tale om en international<br />
eller overnational politisk dagsorden”2.<br />
Det er vores opfattelse, at der diskursivt er blevet fremstillet et ideal, hvor<br />
modernisering <strong>af</strong> den offentlige sektor er uundgåelig bl.a. under hensyntagen<br />
til den stigende globalisering. Vi mener også, at den modernisering, der er<br />
blevet italesat fra starten <strong>af</strong> 1980’erne i Danmark indeholder, et ideal om<br />
effektive, fleksible og servicemindede offentlige institutioner, hvor udvikling,<br />
kvalitet og kompetencer er nøgleord. En italesættelse, der læner sig op at den<br />
diskurs, der er indeholdt i fx. Kurt Klaudi Klausen’s (herefter KKK)<br />
fortolkningsramme for New Public Management(NPM) 3 .<br />
KKK inddeler NPM i to søjler, hvor den første søjle på samfundsniveau<br />
omhandler en liberalistisk markedsorientering <strong>af</strong> de offentligt begrundede<br />
økonomiske ræsonnementer. I den anden søjle overføres principper kendt og<br />
<strong>af</strong>prøvet fra private virksomheder til de offentlige organisationer. Den todelte<br />
fortolkningsramme er karakteriseret <strong>ved</strong> nedenstående instrumenter: 4<br />
1. ”Privatisering, konkurrenceudsætning/udlicitering og <strong>kontraktstyring</strong>,<br />
frie forbrugsvalg, brugerbetaling, profitcentre-tanken, indtægtsdækket<br />
virksomhed, selektive lønincitamenter m.v.<br />
2. Entreprenøragtig ledelse, strategisk ledelse, team-ledelse m.v., samt en<br />
række koncepter såsom Service Management, Total Quality<br />
Management, Business Reenginering og endelig mål og rammestyring,<br />
nye økonomistyrings-, regnskabs- og budgetsystemer”.<br />
NPM er en reformbølge, der har præget de vestlige lande gennem de sidste 20<br />
år og har sin legitimitet i argumentet om, at ”velfærdsstaten er ført længere<br />
1 Katrin Hjort. Modernisering <strong>af</strong> den offentlige sektor. 2001 p 31-32<br />
2 Katrin Hjort. Modernisering <strong>af</strong> den offentlige sektor. 2001 p 77<br />
3 Kurt Klaudi Klausen m.fl. Mmodernisering av offentlig sektor.2001 p 27<br />
4 Kurt Klaudi Klausen m.fl. Modernisering av offentlig sektor, Universitetsforlaget 2001 p 14<br />
6
end majoriteten i befolkningen er tilbøjelig til at acceptere”. Befolkningen<br />
ønsker fordelene, men tøver med at betale regningen”. 5<br />
Modbilledet, der tegnes til idealet om den effektive, fleksible og<br />
servicemindede institution, er en ineffektiv og bureaukratisk institution.<br />
Hvilken institution ønsker at blive karakteriseret som ineffektiv og<br />
bureaukratisk? Modernisering <strong>af</strong> den offentlige sektor er en dagsorden, som<br />
alle offentlige institutioner må forholde sig til.<br />
Forvaltningen <strong>af</strong> de offentlige ressourcer er i fokus samtidig med, at selve<br />
opgaveløsningen er til debat, og det er ikke en naturgiven lov, at det offentlige<br />
skal løse alle velfærdsopgaverne. Vi opfatter det sådan, at også forholdet<br />
mellem fællesskabet og det individuelle er til debat.<br />
Katrin Hjort beskriver det overordnede princip i moderniseringen som en<br />
”centraliseret decentralisering eller decentraliseret centralisering” og<br />
fremfører, at moderniseringen foregår i et spændingsfelt mellem nedenstående<br />
rationaler: 6<br />
• ”Det politiske rationale”<br />
• ”Det økonomiske rationale”,<br />
• ”Det kulturelle rationale”,<br />
Det politiske rationale indeholder en decentralisering og deregulering, men<br />
også modsætningen, centralisering <strong>af</strong> de politiske beslutningsprocesser både<br />
på nationalt og overnationalt plan.<br />
Det økonomiske rationale karakteriserer Katrin Hjort som en markedsgørelse<br />
eller en forberedelse på markedsgørelse <strong>af</strong> vilkårene for drift <strong>af</strong> de offentlige<br />
institutioner.<br />
Det kulturelle rationale beskrives som en individualisering, der indebærer en<br />
ændring, <strong>af</strong> hvem der skal definere de offentlige ydelser. Fra en central<br />
definering <strong>af</strong> ydelserne til en lokal, personlig definering <strong>af</strong> ydelserne.<br />
Moderniseringen <strong>af</strong> den offentlige sektor kan forstås som en række konkrete<br />
forandringsprocesser. Der er mange forskellige aktører og interessenter på<br />
banen, og mange muligheder for, at grupper og individer kan positionere sig.<br />
Vores udgangspunkt er derfor, at dagsordenen er sat og moderniseringen <strong>af</strong><br />
den offentlige sektor vil være en fortløbende proces, men indholdet i<br />
moderniseringsprogrammet vil være en løbende kamp om at tage<br />
definitionsmagten og lægge værdier i begreber som bl.a. kvalitet, service,<br />
5 5<br />
Kurt Klaudi Klausen m.fl. Modernisering av offentlig sektor, Universitetsforlaget 2001<br />
6<br />
Katrin Hjort. Moderniseringen <strong>af</strong> den offentlige sektor 2001 p 34-36<br />
7
valgfrihed og regelforenkling m.v. For at deltage i moderniseringsdiskursen i<br />
den offentlige sektor og dermed i organiseringen <strong>af</strong> de fremtidige opgaver<br />
som løses <strong>af</strong> de offentlige institutioner, er det vores opfattelse, at de enkelte<br />
institutioner må have en forståelse <strong>af</strong> de sammenhænge de indgår i og at de<br />
nye spilleregler, moderniseringen <strong>af</strong> den offentlige sektor medfører.<br />
Vi har indledningsvis forsøgt at illustrere, at det strategiske mulighedsrum<br />
ændres med moderniseringen <strong>af</strong> den offentlige sektor. Da vi alle tre arbejder<br />
inden for den kommunale forvaltning, dels i en social- og<br />
sundhedsforvaltning og dels i et fælleskommunalt selskab, har vi ønsket at<br />
sætte fokus på ændringer i en kommunal forvaltning.<br />
Vi mener at kommunerne har en helt central rolle i det danske<br />
velfærdssamfund. Kommunerne forvalter omkring 70 procent <strong>af</strong> de offentlige<br />
udgifter 7 , og omkring otte ud <strong>af</strong> 10 medarbejdere i den offentlige sektor er<br />
ansat i kommunerne. For borgerne er kommunen den instans, som de oftest<br />
direkte eller indirekte har kontakt til, når de gør brug <strong>af</strong> velfærdssamfundets<br />
ydelser.<br />
Vi oplever, at mange kommuner svarer på regeringens moderniseringsprogram<br />
<strong>ved</strong> bl.a. at indføre <strong>kontraktstyring</strong>. Det ses fx. på Bornholm, hvor et<br />
amt og fem kommuner er lagt sammen til en Regionskommune med et<br />
organiseringsprincip der hedder: ”Central styring – decentral ledelse” med<br />
<strong>kontraktstyring</strong>, som den dominerende styringsteknologi 8 .<br />
Kontraktstyring anvendes <strong>af</strong> flere kommuner, som en mulighed for at leve op<br />
til kravene i moderniseringsprogrammet om bl.a. øget effektivitet og kvalitet.<br />
Vi tror, at både politikere, ledere og medarbejder får nye relationer i en<br />
kontraktstyret kommune.<br />
3 Formål<br />
Formålet med denne <strong>af</strong>handling er at få tilfredsstillet vores erkendelsesinteresse<br />
om baggrunden for kommunernes <strong>anvendelse</strong> <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong> og<br />
opnå viden om hvilket <strong>handlerum</strong> for ledelse <strong>kontraktstyring</strong> i den<br />
kommunale kontekst installerer. Det er vores håb at vi kan producere viden<br />
om muligheder og begrænsninger for ledelse, som vi selv og andre ledere kan<br />
få glæde <strong>af</strong>.<br />
Vi har ønsket at anvende teorier fra to års studie, så den tilegnede viden<br />
bringes i spil og <strong>af</strong>slutter vores MPA studie. Kontrakter mellem kommuner<br />
7 KL m.fl. Udfordringer og muligheder – den kommunale økonomi frem til 2010. maj 2002 p8<br />
8 Oplæg fra KL, 3 modeller for den fremtidige organisering på Bornholm. April 2002.<br />
8
og private har været kendt længe i den offentlige sektor, men <strong>anvendelse</strong>n <strong>af</strong><br />
både interne og eksterne kontrakter er i de senere år taget til.<br />
Hvad sker der i den kommunale forvaltning, når der anvendes<br />
<strong>kontraktstyring</strong>? Vi vil sætte fokus på de ledere, der skal deltage i at skabe<br />
indholdet i den nye styreform som den er <strong>ved</strong>taget på Bornholm. Baggrunden<br />
for valget <strong>af</strong> Bornholm er, at der her er valgt en særlig radikal form for<br />
<strong>kontraktstyring</strong>, som har vakt vores interesse.<br />
Det forhold, der gør denne form for <strong>kontraktstyring</strong> radikal, er at<br />
virksomhedslederne indgår kontrakt direkte med det politiske niveau-<br />
Regionsrådet. Selv om der findes mange former for <strong>kontraktstyring</strong> i den<br />
kommunale kontekst, er det normale dog at kontrakten indgås mellem en<br />
institutionsleder og forvaltningsniveauet.<br />
Vores mål er at belyse, hvilke muligheder og begrænsninger der opstår for<br />
institutionslederen, når en kommune vælger <strong>kontraktstyring</strong> som<br />
styringsteknologi. Vores mål er at synliggøre det <strong>handlerum</strong> for ledelse, der<br />
etableres for <strong>af</strong>delingsledere, institutionsledere eller som de kaldes på<br />
Bornholm, virksomhedsledere.<br />
Vi ønsker at se på idealer for <strong>kontraktstyring</strong>, som de italesættes fra<br />
Finansministeriet (FM) via moderniseringsprogrammet for den offentlige<br />
sektor, samt idealerne fra Kommunernes Landsforening(KL). Idealerne er<br />
udtryk for en meningsdannelse der udtrykker nogle forventninger for styring<br />
og ledelse.<br />
Vores første mål i denne master<strong>af</strong>handling er at analysere hvorfor<br />
Regionskommunen har valgt <strong>kontraktstyring</strong> som styringsteknologi og hvilket<br />
rum for ledelse <strong>kontraktstyring</strong>en etablerer.<br />
Vores ho<strong>ved</strong>mål er at analysere det <strong>handlerum</strong> der gives virksomhedslederne<br />
med valget <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong>.<br />
Afslutningsvis vil vi se på hvorledes virksomhedslederen kan agere i dette<br />
<strong>handlerum</strong>.<br />
Strukturkommissionen, der er nedsat <strong>af</strong> regeringen, forventes at komme med<br />
et udspil til en ny opgavefordeling mellem stat, amt og kommune. En ændret<br />
opgavefordeling kan medføre en kommunalreform med sammenlægning <strong>af</strong><br />
kommuner, og i den sammenhæng vil det være naturligt, at kommunerne<br />
overvejer nye styreformer.<br />
Vores mål er ikke at opstille normative handlingsanvisninger, som andre<br />
kommuner bør anvende <strong>ved</strong> valg <strong>af</strong> ny styreform.<br />
9
Vi vil dog <strong>af</strong>slutningsvis give vores bud på, hvordan man som<br />
virksomhedsleder kan agere inden for <strong>kontraktstyring</strong>ens rammer.<br />
Kontraktstyring anvendes allerede mange steder, og hvis andre kommuner<br />
kan blive inspireret <strong>af</strong> vores bud på, hvordan virksomhedslederne kan udfylde<br />
det rum for ledelse der opstilles på Bornholm, er det kun et ekstra plus.<br />
4 Introduktion til casen Bornholm<br />
I årevis har man debatteret kommunesammenlægning på Bornholm. Nogle<br />
har ønsket én kommune, mens andre har talt om to kommuner. Her skal kort<br />
skitseres den parlamentariske vej frem til dannelsen <strong>af</strong> Bornholms<br />
regionskommune en kort introduktion til organisationen og dens styreform.<br />
I januar 2001 fremsætter de daværende seks borgmestre forslag om en<br />
folke<strong>af</strong>stemning om kommunesammenlægning på baggrund <strong>af</strong> et indledende<br />
arbejde gjort i samarbejde med KL. I marts 2001 <strong>ved</strong>tager de fem<br />
kommunalbestyrelser og Amtsrådet en folke<strong>af</strong>stemning om<br />
kommunesammenlægning.<br />
Den 29. maj 2001 <strong>af</strong>holdes folke<strong>af</strong>stemning om kommunesammenlægning,<br />
hvor 74 procent <strong>af</strong> øens befolkning stemmer ja til forslaget. I perioden fra<br />
folke<strong>af</strong>stemningen til valget <strong>af</strong> Regionsrådet danner de fem borgmestre og<br />
amtsborgmesteren formandskabet, der tilrettelægger valget til Regionsrådet<br />
og tager de indledende skridt til skabelsen <strong>af</strong> regionskommunen.<br />
Formandskabet anmoder i december 2001 tre konsulentvirksomheder, nemlig<br />
KL, Cultivator og PLS-Rambøll om at komme med oplæg til den fremtidige<br />
politiske og administrative struktur på Bornholm. 9<br />
Opgaven var defineret som :<br />
”hvordan det vil være hensigtsmæssigt at indrette den nye storkommune: Hvilke<br />
styreform skal vi have? Hvor mange og hvilke udvalg skal der satses på? Og<br />
hvordan skal vi organisere os administrativt, så betjeningen <strong>af</strong> øens borgere<br />
bliver ligeså god eller bedre end i dag”.<br />
KL præsenterede følgende modeller:<br />
• Den geogr<strong>af</strong>iske model hvor forvaltning og borgerbetjening placeres i hver <strong>af</strong> de fem<br />
byområder. Den administrative og politiske ledelse kan placeres samlet eller i de fem<br />
byområder.<br />
• Forvaltningsmodellen, hvor både forvaltning og den politiske ledelse placeres samlet,<br />
men borgerbetjening placeres i hver <strong>af</strong> de fem byområder<br />
9 Udtræk fra hjemmesiden www.region.bornholm.dk den 23.12.2002<br />
10
• Bestillermodellen, hvor den politiske og administrative organisation kan tilrettelægges<br />
efter både den geogr<strong>af</strong>iske model og forvaltningsmodellen. Bestillermodellen lægger<br />
vægt på en politisk overordnet målstyring, <strong>anvendelse</strong> <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong> og<br />
vidtgående decentralisering til institutioner og forvaltning, der spredes på øen.<br />
Cultivator præsenterede to modeller:<br />
• Markedsorganisationen, der fastholder borgerservice i de fem byområder, samler<br />
fælles ledelse, fælles infrastruktur og fælles område for erhverv og turisme.<br />
• Polycentrisk organisation hvor der etableres satellitkontorer med ekspedition, mens<br />
de øvrige funktioner samles og centraliseres.<br />
PLS – Rambøll præsenterer koncernmodellen:<br />
• I Koncernmodellen delegeres kompetence fra ledelse til forretningsområder (udvalg),<br />
som igen delegerer kompetence til virksomhederne (institutionerne). Hvert<br />
forretningsområde lokaliseres på et rådhus, funktionerne samles men organisationen<br />
spredes på de eksisterende rådhuse.<br />
Udfra de seks modeller udvalgte formandskabet fire modeller som,<br />
konsulentfirmaerne blev bedt om at arbejde videre med . De fire modeller var<br />
tre fra KL og en fra PLS – Rambøll. Markedsmodellen og den Polycentriske<br />
organisation blev altså fravalgt allerede i januar 2002.<br />
Sammenlægningsudvalget besøger i juni 2002 bl.a. Skanderborg kommune,<br />
hvor denne kommunes styringsfilosofi præsenteres :<br />
Decentral ledelse med central styring, med overordnet mål- og rammefastsættelse<br />
<strong>af</strong> byrådet, med selvforvaltning til kommunens institutioner 10<br />
Herefter udarbejder direktionen for regionskommunen oplægget ”Central<br />
styring – decentral ledelse” 11 . Oplægget sammenfattes i nedenstående<br />
”verdensbillede”<br />
P<br />
o<br />
l<br />
i<br />
t<br />
i<br />
k<br />
e<br />
r<br />
e<br />
Dialog, værdier, målsætninger, evaluering<br />
Virksomhed 1<br />
Virksomhed 2<br />
10 Uddrag fra hjemmesiden www.skanderborg.dk/<br />
11 Forvaltningsoplæg <strong>af</strong> 8. august 2002<br />
Verdensbilledet<br />
Borgere<br />
Regionsråd<br />
Kontraktstyring<br />
Virksomhed 3 Virksomhed 5 Virksomhed X<br />
Virksomhed 4 Virksomhed 6<br />
Brugere<br />
Bornholms Regionskommune<br />
Kompetence, personalepolitik, lederudvikling<br />
A<br />
d<br />
m<br />
i<br />
n<br />
i<br />
s<br />
t<br />
r<br />
a<br />
t<br />
i<br />
o<br />
n<br />
11
I marts 2002 <strong>ved</strong>tages lovforslaget om kommunesammenlægning i<br />
folketinget. I maj 2002 <strong>af</strong>holdes valg til det kommende regionsråd, og 1. juli<br />
træder det nyvalgte regionsråd i funktion. I perioden fra juli 2002 og frem til<br />
1. januar 2003 arbejdes der intenst med den kommende struktur.<br />
Året 2003 er den periode, hvor de nyudnævnte virksomhedslederne skal<br />
implementere den nye struktur, udarbejde ydelsesbeskrivelser og sideløbende<br />
med dette servicere de Bornholmske borgere.<br />
I forbindelse med udarbejdelsen <strong>af</strong> kernefagsopgaven på MPA studiet<br />
analyserede vi, hvilke idealer og diskurser, der dannede baggrund for<br />
dannelsen <strong>af</strong> Regionskommune Bornholm.<br />
Vi har forstået dannelsen ud fra følgende diskurser på Bornholm<br />
• Økonomisk bæredygtighed forstået som robusthed/ volumen overfor<br />
enkeltsager<br />
• Effektivitet gennem stordrift<br />
• Faglig bæredygtig administration/forvaltning<br />
• Politisk handlekr<strong>af</strong>t<br />
• Demokratisk nærhed forstået som dialog og responsivitet samt<br />
brugerdemokrati og gennemsigtighed<br />
• Kommunerne har ansvar for den regionaløkonomiske udvikling<br />
Samtidig fandt vi frem til nogle styringsmæssige spor, som disse diskurser<br />
førte med sig :<br />
• Effektivitet skabes gennem virksomhedsdannelse, input-outputstyring,<br />
fokus på enhedsomkostninger og <strong>kontraktstyring</strong><br />
• Faglig bæredygtighed som selvstændig diskurs forsvinder og opsluges i<br />
effektivitetsdiskursen<br />
• Politisk handlekr<strong>af</strong>t kræver <strong>af</strong>stand til enkeltsager og sektorinteresser<br />
• Demokratisk nærhed sikres dialog med brugerne<br />
Der opbygges ikke traditionelle forvaltninger, idet virksomhederne principielt<br />
indgår kontrakt direkte med Regionsrådet. Den centrale administration skal<br />
virke som sparringspartner og controllerfunktion i forhold til virksomhederne.<br />
Regionsrådet nedsætter fagudvalg, men disse udvalg har ikke driftsansvar<br />
over for virksomhederne. Fagudvalgene er tænkt som et redskab for dialog<br />
mellem borgere, virksomheder og regionsråd.<br />
12
Kontraktstyring ændres dog til <strong>af</strong>talestyring, som vist i nedenstående figur.<br />
”Der var nogle <strong>af</strong> politikerne[ ..] som ikke brød sig om udtrykket og så blev det<br />
bare ændret. I deres opfattelse var det upassende i en kommunal sammenhæng at<br />
bruge ordet kontrakt mellem politikere og […] ledelse.” 12<br />
Vi har ikke indtryk <strong>af</strong> at den bornholmske <strong>af</strong>talestyring adskiller sig fra<br />
<strong>kontraktstyring</strong>, udtrykket var blot mere spiseligt for de bornholmske<br />
politikere. I denne <strong>af</strong>handling anvendes både begrebet <strong>af</strong>tale og begrebet<br />
kontrakt. Disse begreber skal dog i denne sammenhæng betragtes som<br />
synomymer.<br />
I efteråret 2002 formes de 122 virksomheder, der i størrelse spænder fra<br />
sygehuset med ca. 800 ansatte til virksomheder med ganske få ansatte.<br />
Regionsrådet har besluttet at evaluere virksomhedsstrukturen i samarbejde<br />
med KL i foråret 2004.<br />
I sammenhæng med indførelsen <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong>, har Regionsrådet besluttet<br />
en ”dialogmodel”, som illustreres i de to nedenstående figurer.<br />
12 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen oktober 2003<br />
13
Denne dialogmodel betragter vi som en del <strong>af</strong> Regionsrådets strategi for<br />
gennemførsel <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong>. Selv om der bliver refereret til denne model i<br />
<strong>af</strong>handlingen, analyserer vi ikke nærmere på modellen. Vi betragter den som<br />
et vilkår, der supplerer den Bornholmske form for <strong>kontraktstyring</strong>.<br />
5 Problemformulering<br />
På baggrund <strong>af</strong> sammenlægningen <strong>af</strong> kommunerne på Bornholm og de<br />
udarbejdede rapporter om styreformen i den nydannede Regionskommune<br />
blev vores interesse skabt for at <strong>af</strong>dække, hvilke strategiske overvejelser,<br />
begrænsninger og muligheder en sådan modernisering <strong>af</strong> en offentlig<br />
organisation og styreform opstiller. Med moderniseringen <strong>af</strong> den offentlige<br />
sektor er der skabt usikkerhed omkring håndteringen <strong>af</strong> de fremtidige opgaver<br />
og den fremtidige kommunale struktur som p.t. er til debat.<br />
14
Vi undrer os over at man på Bornholm har valgt at indføre en særlig radikal<br />
form for <strong>kontraktstyring</strong> som den gennemgående styringsteknologi, samt<br />
hvilke muligheder og begrænsninger indførelsen <strong>af</strong> den type <strong>kontraktstyring</strong><br />
medfører for virksomhedslederne på Bornholm.<br />
For at indfri vores erkendelsesinteresse og formål, samt få problematiseret<br />
vores undren vil vi først foretage en undersøgelse <strong>af</strong>:<br />
Hvilke institutionelle pres kommunerne er underlagt, når de skal vælge<br />
styringsteknologi, og hvilke idealer der ligger bag valget <strong>af</strong><br />
<strong>kontraktstyring</strong>, med henblik på at forstå hvorfor politikerne på<br />
Bornholm har valgt <strong>kontraktstyring</strong> som styringsteknologi.<br />
Vores væsentligste erkendelsesinteresse er at undersøge <strong>handlerum</strong>met for<br />
ledelse i den kontraktstyrede kommune, og vi har derfor lagt ho<strong>ved</strong>vægten i<br />
<strong>af</strong>handlingen på en undersøgelse <strong>af</strong>:<br />
Hvilket <strong>handlerum</strong> for ledelse der etableres <strong>ved</strong> <strong>kontraktstyring</strong> ?<br />
Afslutningsvis vil vi vurdere, hvordan virksomhedslederne kan agere i det<br />
installerede rum for ledelse.<br />
For at besvare vores problemformulering har vi valgt at opdele den i følgende<br />
fem underspørgsmål:<br />
1. Hvilke institutionelle pres er kommunerne underlagt når de skal vælge<br />
styringsteknologi?<br />
2. Hvilke idealer ligger bag valget <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong>?<br />
3. Hvorfor vælges <strong>kontraktstyring</strong> på Bornholm?<br />
4. Hvilket <strong>handlerum</strong> for ledelse installeres med <strong>kontraktstyring</strong> ?<br />
5. Hvordan kan virksomhedslederne agere i det installerede <strong>handlerum</strong>?<br />
Problemformuleringen tager udgangspunkt i, at styring <strong>af</strong> offentlige<br />
forvaltninger ændres i takt med ændringer <strong>af</strong> idealerne for styring – og<br />
ledelse. Vi har derfor fundet det væsentligt at få belyst, hvilke idealer der<br />
italesættes netop nu. Vi betragter ikke styringsidealerne som ”grebet ud <strong>af</strong><br />
luften”, men som nogle idealer, der italesættes i sammenhæng med den<br />
modernisering <strong>af</strong> den offentlige sektor, som er i gang. Styringsproblematikken<br />
er kun en del <strong>af</strong> denne modernisering, om end vi betragter den som en<br />
væsentlig del.<br />
Vi har valgt at se på, hvorfor <strong>kontraktstyring</strong> bliver den gennemgående<br />
styringsteknologi. Er der tale om tidens diskurs og evt. isomorfi ? Eller er det<br />
15
en konsekvens <strong>af</strong> den generelle modernisering <strong>af</strong> den offentlige sektor, og<br />
dermed et udefra kommende pres?<br />
Begrebet styringsteknologi vælger vi at definere, som et redskab der <strong>af</strong> en<br />
ledelse tages i brug for at kunne forholde sig strategisk til organisationen 13<br />
Begrebet ideal anvender vi i forståelsen som ” en forestilling om det<br />
fuldkomne som man opstiller som mål”. Det er i sig selv tomt og kan derfor<br />
kun realiseres <strong>ved</strong> at blive foldet ud, men udfoldelsen kan aldrig være identisk<br />
med idealet. 14<br />
Vi har i vores definition <strong>af</strong> ledelse taget udgangspunkt i at ledelse drejer sig<br />
om at etablere et forpligtende samspil om mål og midler, og anvender derfor<br />
en definition på ledelse fra Erik Johnsens m.fl.: ”Vi vil derfor definere ledelse<br />
som et målformulerende, problemløsende og språkskapende samspill mellom<br />
mennesker” 15 .<br />
Handlerum for ledelse har vi valgt at definere udfra Henrik Frimor’s<br />
identifikationsmodel.<br />
”Det endelige, samlede bud på disse indikationsbetingelser er således<br />
ledeforskel, objekt-formation, subjekt-formation og manifestation. Kan anden<br />
ordens iagttageren iagttage, at disse fire betingelser opfyldes <strong>af</strong> samme sociale<br />
teknologi accepteres det iagttagede som et <strong>handlerum</strong>” 16 .<br />
Ved <strong>anvendelse</strong> <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong> opstår et ”retsligt” forhold mellem<br />
politiker og virksomhed. Et forhold, der har karakter <strong>af</strong> en principal/agent<br />
relation. Et sådan ”retsligt” forhold er en ny relation for både politikere og<br />
ansatte og en relation der kan få <strong>af</strong>gørende betydning for, hvordan politikere<br />
og virksomhedsledere opfatter sig selv.<br />
Vi analyserer valget <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong> i Regionskommunen udfra de<br />
rationaler der ligger bag moderniseringen <strong>af</strong> den offentlige sektor og som<br />
formentlig <strong>af</strong>spejles i de idealer, der ligger til grund for indførelsen <strong>af</strong><br />
<strong>kontraktstyring</strong>.<br />
Vi forventer, at de rationaler, der ligger bag indførelsen <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong> vil<br />
opstille muligheder og begrænsninger for det rum, virksomhedslederne kan<br />
agere i.<br />
Til analyse <strong>af</strong> <strong>handlerum</strong>met anvender vi et analyseredskab til at lokalisere<br />
ledeforskel. Vi ønsker gennem et andenordensperspektiv at analysere hvordan<br />
styringsteknologien <strong>af</strong>sætter muligheder og begrænsninger for ledelse.<br />
13<br />
Baggrund og beskrivelse <strong>af</strong> workshop: Styringsteknologier. Christian Tangkær MPA 2003<br />
14<br />
Noter fra Forelæsning <strong>af</strong> Niels Åkerstrøm Andersen, Handels højskolen 2002.<br />
15<br />
Erik Johnsen m.fl. Endringsledelse i det offentlige. Tano Aschehoug 1999. p 57<br />
16<br />
Henrik Frimor. Konditionering <strong>af</strong> sociale styringsteknologiers <strong>handlerum</strong>. Marts 2002 p 8<br />
16
Vi sætter primært fokus på virksomhedslederne og søger gennem interview<br />
(førsteordensiagttagelse) med både politikere, topembedsmænd og<br />
virksomhedsledere at iagttage, hvilke ledeforskelle, der etableres med<br />
<strong>kontraktstyring</strong>. Vores samlede metode og databehandling fremgår <strong>af</strong> næste<br />
kapitel.<br />
6 Metode og databehandling.<br />
Vores erkendelsesinteresse og problemformulering bevæger sig på to niveauer<br />
som medfører at vores undersøgelsesdesign kommer til at bestå <strong>af</strong> forskellige<br />
fremgangsmåder.<br />
Vores første erkendelsesinteresse består i at analysere os frem til en forståelse<br />
<strong>af</strong> hvorfor politikerne på Bornholm har valgt <strong>kontraktstyring</strong>. Denne<br />
undersøgelse bevæger sig på et samfundsmæssige niveau, hvor de nationale<br />
og overnationale (NPM – strømninger) rationaler for styring <strong>af</strong> den offentlige<br />
sektor er i spil.<br />
På det samfundsmæssige niveau vil vi derfor forsøge at forklare de nationale<br />
trends for styring <strong>af</strong> den offentlige sektor samtidig med, at vi søger efter<br />
idealer for <strong>kontraktstyring</strong> med det formål at forstå politikernes valg <strong>af</strong><br />
<strong>kontraktstyring</strong> på Bornholm. Denne del <strong>af</strong> undersøgelsen anvender primært<br />
skriftlige kilder fra de trendsættende nationale institutioner samt både<br />
skriftlige og mundtlige kilder fra Bornholm.<br />
Den anden del <strong>af</strong> vores erkendelsesinteresse er for os den væsentligste, og her<br />
ligger ho<strong>ved</strong>vægten i <strong>af</strong>handlingen. Når vi har udviklet en forståelse <strong>af</strong>,<br />
hvorfor politikerne på Bornholm har valgt <strong>kontraktstyring</strong>, er vores næste<br />
erkendelsesinteresse at se, hvilket <strong>handlerum</strong> <strong>kontraktstyring</strong>en skaber for<br />
ledelse i en kommunal sammenhæng. Vi iagttager både topledelsens og<br />
virksomhedslederens <strong>handlerum</strong>, men vi vælger at sætte fokus på<br />
virksomhedslederen, fordi vi ønsker en erkendelse <strong>af</strong> det krydspres eller rum,<br />
han/hun må agere under.<br />
I vores iagttagelse <strong>af</strong> <strong>handlerum</strong>met forlader vi det institutionelle perspektiv<br />
og sætter aktørerne i centrum, og vi har derfor valgt at gennemføre denne del<br />
<strong>af</strong> undersøgelsen som interview med de involverede aktører. Afslutningsvis<br />
ønsker vi gennem egen refleksion <strong>af</strong> vurdere, hvordan virksomhedslederen<br />
kan agere i det opstillede <strong>handlerum</strong> for ledelse. I vores refleksion antager vi,<br />
at det ikke nødvendigvis er de nationale trends eller topledelsens italesatte<br />
forventninger, der er <strong>af</strong>gørende for, hvordan virksomhedslederen skal agere.<br />
17
Vi tager dog udgangspunkt i de rationaler, vi har set på nationalt og<br />
overnationalt plan og sætter <strong>handlerum</strong>met ind i en kommunal kontekst, hvor<br />
vi tager udgangspunkt i, at virksomhedslederen har et behov for at legitimere<br />
sig selv og institutionen for overho<strong>ved</strong>et at kunne overleve i en ”politisk<br />
verden” med mange interessenter, der opstiller krav og forventninger.<br />
I dette kapitel vil vi redegøre for, hvordan vi vil producerer vores viden, så vi<br />
kan leve op til vores formål og få indfriet vores erkendelsesinteresse. Vi vil<br />
redegøre for vores dataindsamling, herunder for valget <strong>af</strong> indsamlingsmetode<br />
og operationalisering. Udover <strong>anvendelse</strong> <strong>af</strong> teori består vores data primært<br />
<strong>af</strong> skriftlige kilder og interview, og vi vil redegøre for, hvordan vi har<br />
analyseret og tolket disse data. En redegørelse eller definition <strong>af</strong> de begreber,<br />
vi anvender i <strong>af</strong>handlingen fremgår <strong>af</strong> Bilag 1. Afslutningsvis vil vi i dette<br />
kapitel opstille en læsevejledning, der kort omhandler de følgende kapitler.<br />
6.1 Produktion <strong>af</strong> viden<br />
Første del <strong>af</strong> <strong>af</strong>handlingen har primært til formål at give os selv en erkendelse<br />
<strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong> i den kommunale kontekst, og vi forventer ikke at kunne<br />
udvikle nye teorier eller skabe nye teoretiske sammenhænge, men at opnå en<br />
forståelse <strong>af</strong>, hvorfor man på Bornholm vælger <strong>kontraktstyring</strong>. Vi forventer,<br />
at vores iagttagelser i andel del <strong>af</strong> <strong>af</strong>handlingen, hvor vi har lagt ho<strong>ved</strong>vægten,<br />
rummer et potentiale, der kan føre til en ny erkendelse om ledelse i den<br />
kommunale kontekst. En erkendelse, som vi håber også kan have interesse for<br />
andre end os selv.<br />
På det samfundsmæssige niveau har vi valgt at anlægge et institutionelt<br />
perspektiv på Bornholms regionskommunes valg <strong>af</strong> styringsteknologi. Når vi<br />
har valgt dette udgangspunkt, er det, fordi vi mener, at valget <strong>af</strong><br />
styringsteknologi skal ses i et historisk og institutionelt perspektiv, hvilket<br />
giver os mulighed for at se valget <strong>af</strong> styringsteknologi på Bornholm i<br />
sammenhæng med FM's ønske om at modernisere den offentlige sektor.<br />
I analysen <strong>af</strong> hvorfor Bornholms regionskommune vælger <strong>kontraktstyring</strong>, har<br />
vi valgt at anvende KKK’s vektorteori.<br />
Vi mener, at de forandringsprocesser som den offentlige forvaltning<br />
gennemgår, kan forklares med de rationaler, der ligger bag KKK’s vektor<br />
teori. Når det institutionelle pres på den offentlige forvaltning ændres vil det<br />
efter vores opfattelse også påvirke valget <strong>af</strong> styringsteknologi.<br />
Til det institutionelle perspektiv hører også analysen <strong>af</strong> de italesatte idealer fra<br />
FM, KL og Bornholm, hvorfor skriftligt materiale fra disse 3 kilder danner<br />
grundlag for de identificerede idealer, som sammen med forklaringen <strong>af</strong> det<br />
18
institutionelle pres på de kommunale forvaltninger giver os en forståelse <strong>af</strong>,<br />
hvorfor politikerne på Bornholm har valgt <strong>kontraktstyring</strong>.<br />
Når vi har valgt at fremdrage idealerne som de italesættes fra FM og KL er<br />
det fordi FM efter vores mening er drivkr<strong>af</strong>ten i moderniseringen <strong>af</strong> hele den<br />
offentlige sektor, og KL er den organisation der ”oversætter” FM's<br />
moderniseringsprogram til den kommunale kontekst. Dette kan bl.a. ses <strong>af</strong> det<br />
antal publikationer både FM og KL udgiver omkring styring og ledelse <strong>af</strong> den<br />
offentlige sektor.<br />
På det samfundsmæssige niveau beskriver vi endvidere den historiske<br />
udvikling <strong>af</strong> kontraktens betydning i en offentlig kontekst. Vi sætter den ind i<br />
en principal/agent relation for at få en forståelse <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong>ens<br />
muligheder og begrænsninger, og fordi vi mener, at uanset fælles visioner og<br />
hensigter er der mange muligheder for, at der kan opstå konflikter mellem en<br />
<strong>af</strong>tales to parter.<br />
På det samfundsmæssige niveau er vores <strong>af</strong>handling baseret på deduktive<br />
slutninger, idet vi anvender generel institutionel teori til at forklare det pres,<br />
den offentlige sektor er underlagt og de idealer, der italesættes for<br />
<strong>kontraktstyring</strong>en på Bornholm.<br />
Når vores erkendelsesinteresse er et ønske om at forstå, hvorfor politikerne på<br />
Bornholm har valg <strong>kontraktstyring</strong>, er det i dette perspektiv, vi søger vores<br />
forståelse.<br />
På det organisatoriske niveau tager vi udgangspunkt i den styringsteknologiske<br />
tilgang. Vi mener, at <strong>kontraktstyring</strong> er at betragte som en<br />
styringsteknologi, der skaber et organisatorisk <strong>handlerum</strong> for ledelse. Et<br />
<strong>handlerum</strong>, som vi iagttager gennem en analysemodel, hvor der stilles skarpt<br />
på ledeforskelle.<br />
Vores tilgang på det organisatoriske niveau er, at den klassiske bureaukratiske<br />
forvaltning har udviklet sig hen mod en supervisionsforvaltning, og i det<br />
perspektiv ser vi på muligheder og begrænsninger <strong>ved</strong> den valgte<br />
styringsteknologi. I vores konkrete analyse <strong>af</strong> <strong>handlerum</strong>met har vi taget<br />
udgangspunkt i Henrik Frimor’s analyseværktøj, der bygger på fortolkning <strong>af</strong><br />
Niklas Luhmann’s funktionssystemer.<br />
På organisationsniveau tager vores analyse udgangspunkt i den empiri vi<br />
finder gennem analysemodellen. Vi forlader det institutionelle perspektiv og<br />
ser på de aktører, der inddrages via vores analysemodel. Vores slutninger<br />
omkring ledelse i en kontraktstyret kommune vil få karakter <strong>af</strong> induktion, idet<br />
vi tager udgangspunkt i empirien, som vi herefter sætter ind i en teoretisk<br />
19
sammenhæng med henblik på at analysere <strong>handlerum</strong>met for ledelse i den<br />
bornholmske kontekst.<br />
På organisationsniveauet indsamler vi viden om, hvilket <strong>handlerum</strong> for<br />
ledelse der etableres med <strong>kontraktstyring</strong> på Bornholm, og hvordan<br />
virksomhedslederne kan agere i det installerede rum. Denne vidensindsamling<br />
er baseret på interview med politikere og topembedsmænd som enkeltinterview,<br />
samt på interview med virksomhedslederne, hvor vi har valgt at<br />
anvende fokusgruppeinterview.<br />
6.1.1 Databehov<br />
I valget <strong>af</strong> metode til produktion <strong>af</strong> viden har vi h<strong>af</strong>t overvejelser omkring<br />
vores undersøgelsesemne, som er forskelligt <strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong>, om vi er på<br />
samfundsniveau eller organisationsniveau samt muligheden for overho<strong>ved</strong>et<br />
at få indsamlet relevante data.<br />
På det samfundsmæssige niveau mener vi at have behov for skriftlige kilder<br />
fra de centrale aktører, samt at anvende teorier til at sætte disse kilder ind i en<br />
større sammenhæng.<br />
For at svare på første del <strong>af</strong> vores problemformulering har vi valgt den<br />
forklarende og forstående undersøgelsestype 17 . Hensigten med denne<br />
undersøgelsesform har været at frembringe meninger og betydninger i<br />
forhold til vores genstand (<strong>kontraktstyring</strong>) som vi undersøger. Databehovet<br />
til denne undersøgelser er ho<strong>ved</strong>sagligt sekundære kilder som vi har valgt at<br />
supplere med interview og teori.<br />
På det organisatoriske niveau mener vi at have behov for konkret og dybere<br />
indsigt i organisationen og dens forhold, indsigt vi har vurderet bedst kan<br />
erhverves gennem interview.<br />
I vores besvarelse <strong>af</strong> anden del <strong>af</strong> vores problemformulering har vi valgt dels<br />
den diagnosticerende undersøgelsesform til besvarelse <strong>af</strong> hvilket <strong>handlerum</strong><br />
der installeres, dels den normative og problemløsende undersøgelsesform til<br />
besvarelse <strong>af</strong> hvordan virksomhedslederne kan agere. Den diagnosticerende<br />
undersøgelse søger at identificere de forhold der skaber begrænsninger og<br />
muligheder for virksomhedslederne, og den normative og problemløsende<br />
undersøgelse søger at <strong>af</strong>hjælpe de diagnosticerede begrænsninger og anvise<br />
muligheder. Det drejer sig om at finde frem til løsningsforslag og på denne<br />
baggrund at analysere sig frem til hvilke løsningsforslag der vil kunne løse<br />
problemet.<br />
17 Andersen, Ib, Den Skinbarlige virkelighed, Samfundslitteratur<br />
20
Da vi ikke har en ambition om at give årsagsforklaringer <strong>ved</strong> hjælp at en<br />
statistisk analyse og databearbejdning, har vi valgt ikke at indsamle<br />
kvantitative data, men udelukkende at koncentrere os om indsamling <strong>af</strong><br />
kvalitative data. Vi finder at disse data er mere velegnede til at iagttage<br />
ledeforskelle og dermed indsamle viden om <strong>handlerum</strong>met for ledelse.<br />
Dermed forventer vi at denne type data vil have større udsigelseskr<strong>af</strong>t i<br />
forhold til vores problemformulering.<br />
Vi er naturligvis klar over at de fem virksomhedsledere ikke kan være<br />
repræsentative for de 122 virksomhedsledere, men virksomhedslederne er<br />
udvalgt i samarbejde med udviklingssekretariatet, og bl.a. derfor forventer vi,<br />
at disse virksomhedsledere repræsenterer en væsentlig udsagnskr<strong>af</strong>t, og vi<br />
betragter data herfra som valide.<br />
Henrik Frimor’s analysemodel <strong>af</strong> <strong>handlerum</strong> er baseret på en andenordensiagttagelse<br />
<strong>af</strong> førsteordens data fra informanterne. I næste <strong>af</strong>snit har vi<br />
beskrevet vores dataindsamling.<br />
6.2 Dataindsamling<br />
Vores datamateriale består <strong>af</strong> primære og sekundære data. Indsamling <strong>af</strong><br />
datamateriale har fundet sted dels <strong>ved</strong> indsamling <strong>af</strong> skriftlige kilder fra FM,<br />
KL og Bornholms Regionskommune, dels <strong>ved</strong> gennemførelse <strong>af</strong> interview<br />
med politikere og embedsmænd fra Regionskommunen.<br />
I forhold til de skriftlige kilder (sekundære data) fra FM, KL og Bornholm jf.<br />
Bilag 2 har vi foretaget en diskursiv læsning med henblik på at identificere<br />
idealerne for styring og <strong>kontraktstyring</strong>. Vi har konditioneret vores søgning<br />
efter KKK’s rationaler omkring stats-, markeds- og civilvektoren, som vist i<br />
nedenstående skema.<br />
Konditionering Citater/udsagn Diskurser/idealer<br />
”Statsvektoren”<br />
”Markedsvektoren”<br />
”Civilvektoren”<br />
Resultatet <strong>af</strong> denne analyse er <strong>ved</strong>lagt som bilag.<br />
Interview (primære data) med politikere og topembedsmænd på Bornholm har<br />
vi konditioneret på to forskellige måder, dels efter ovenstående skema hvor vi<br />
ser efter idealer for <strong>kontraktstyring</strong>en, og dels i henhold til Henrik Frimor’s<br />
analysemodel.<br />
21
Fokusgruppe interview med virksomhedslederne har vi udelukkende<br />
konditioneret efter Henrik Frimor’s analysemodel hvor vi har søgt efter<br />
ledeforskel, objektformationen, subjektformationen og manifestationen. Alle<br />
interview er opdelt i udsagn efter nedenstående skema.<br />
Konditionering 1. ordens iagttagelser<br />
(citater/ udsagn)<br />
Ledeforskel<br />
Objektformationen<br />
Subjektformationen<br />
Manifestation<br />
Resultatet <strong>af</strong> denne analyse er ligeledes <strong>ved</strong>lagt som bilag.<br />
2. ordens iagttagelser<br />
Når vi har valgt Henrik Frimor’s analysemodel, hvor vi ser efter ledeforskelle,<br />
objektformationer, subjektformationer og manifestationer, er det, fordi vi har<br />
begrænset vores undersøgelse til at se på, hvilke muligheder og<br />
begrænsninger funktionen <strong>kontraktstyring</strong> sætter for ledelse i den kommunale<br />
kontekst.<br />
Kontraktstyring installerer et funktionssystem som <strong>af</strong>grænser vores<br />
undersøgelse. Et alternativ havde været at anvende den klassiske Leavitt –<br />
model, hvor man ser på sammenhænge mellem opgaver, aktører, strukturer og<br />
teknologi. Vores valg <strong>af</strong> Henrik Frimor er baseret på, at vi mener, denne<br />
analyse skaber et iagttagelsesprogram, der giver os en stærkere<br />
udsigelseskr<strong>af</strong>t om <strong>handlerum</strong>met for ledelse <strong>ved</strong> <strong>anvendelse</strong> <strong>af</strong> en <strong>af</strong>grænset<br />
styringsteknologi, samt at den analysemodel er mindre <strong>af</strong>prøvet i praksis.<br />
Vi har gennemført fire individuelle interview og et fokusgruppeinterview<br />
fordelt på tre forskellige niveauer : Politiske niveau , direktionsniveau og på<br />
virksomhedsleder niveau.<br />
Vi har ønsket at gennemføre interview med disse aktører med henblik på at<br />
indsamle udsagn fra begge parter i et <strong>af</strong>taleforløb forstået som både den part,<br />
der ønsker en ydelse udført, visionsniveauet, og den part der skal udføre en<br />
ydelse praksisniveauet. I analysen kalder vi den ene part for principalen,<br />
(overho<strong>ved</strong>, foresat chef) og den anden part for agenten (en person, der<br />
varetager en andens interesser) .<br />
Vi har til <strong>af</strong>dækning <strong>af</strong> visionsniveauet interviewet:<br />
- Regionsborgmester Thomas Thors (A)<br />
- Sundhedsudvalgsformand Bente Helms (I)<br />
- Regionsdirektør Niels Rasmussen<br />
22
- Sundhedsdirektør Laila Lindén<br />
På praksisniveauet har vi interviewet fem virksomhedsledere, der alle har en<br />
lang historie i den offentlige forvaltning på Bornholm. De repræsenterede<br />
forskellige faglige ledelsesområder og repræsenterer forskellige områder både<br />
med hensyn til ledelsesopgaver og fagudvalg. Vi har i samarbejde ned<br />
udviklingssekretariatet i Regionskommunen forsøgt at få deltagere til<br />
fokusgruppeinterviewet udfra følgende kriterier:<br />
• Deltagelse i beslutnings – og implementeringsprocessen<br />
• Ledere fra flere forskellige <strong>af</strong> de tidligere Bornholmske kommuner<br />
• Ledere <strong>af</strong> forskellige typer institutioner<br />
Baggrunden for dette valg var, at vi ønskede så bred repræsentation så muligt<br />
for at styrke udsigelseskr<strong>af</strong>ten fra dette interview og dermed øge validiteten.<br />
Alle interview personer var på forhånd introduceret til <strong>af</strong>handlingens indhold,<br />
om formålet med interviewet og interviewets kontekst. Ved det personlige<br />
møde præsenterede vi os selv, introducerede vores kommende<br />
master<strong>af</strong>handling og præciserede fortroligheden i brugen <strong>af</strong> de indhentede<br />
data. Der var <strong>af</strong>sat henholdsvis halvanden time til enkelt-interview og fire<br />
timer til fokusinterviewet. Hele seancen blev med interviewpersonens accept<br />
optaget på lydbånd. Alle lydbånd er efterfølgende transskriberet og indgår<br />
som bilagsmateriale.<br />
Ved udarbejdelse <strong>af</strong> vores interviewguide (<strong>ved</strong>lagt som bilag) har vi valgt at<br />
anlægge to tilgange, som repræsenterer visions- og praktikerniveauet.<br />
Interviewguiden til interview <strong>af</strong> det politiske – og topembedsmands niveauet<br />
tager udgangspunkt i de processer, visioner og idealer, der har dannet<br />
grundlag for valget <strong>af</strong> styreformen, og vi spurgte herefter ind til informantens<br />
holdninger og forventninger.<br />
Kontraktstyring på Bornholm er kun i starten <strong>af</strong> sin implementering, derfor<br />
fylder visioner og idealer stadig meget i debatten, og det har ikke været<br />
vanskeligt at indsamle viden om disse forhold. Vedrørende opfølgning på<br />
kontrakterne er vi <strong>af</strong> gode grunde henvist til de enkelte aktørgruppers<br />
forventninger.<br />
Dataindsamlingen tager udgangspunkt i det kvalitative interview. Centralt for<br />
det kvalitative interview 18 er informantens perspektiv. Interviewformen<br />
fokuserer på den udforskedes aktive forhold til sig selv og/eller omverdenen,<br />
18 Andersen, Ib – Den skinbarlige virkelighed – samfundslitteratur 2.udgave,2.oplag 2003<br />
23
og sigter på at beskrive og udvide forskerens forståelse <strong>af</strong> det fænomen der<br />
ønskes udforsket. Den forståelse der arbejdes med er kontekst<strong>af</strong>hængig.<br />
Det kvalitative interview er et middel til erfaringsdannelse både for<br />
informanten og forskeren.<br />
Styrken i dette ligger i at man kan komme i dybden med et emne. Emnet<br />
bliver forankret i en kontekst, der er virkelighedsnær for informanten.<br />
Ved udarbejdelse <strong>af</strong> den interviewguide, der rettede sig mod<br />
virksomhedslederne har vi taget udgangspunkt i bl.a. Henrik Frimor's<br />
kategorier <strong>ved</strong> definitionen <strong>af</strong> <strong>handlerum</strong>.<br />
Fokusgruppeinterviewet var et mildt styret interview 19 , der blev foretaget i en<br />
gruppe <strong>af</strong> fem personer, og koncentreret om et <strong>af</strong>grænset emne.<br />
Fokusgruppe interview er en relativ hurtig måde at indsamle oplysninger fra<br />
flere informanter, og på et ret detaljeret niveau. Herudover tilfører<br />
fokusgruppe interviewet styrkerne fra gruppe interaktion. Der opstår<br />
diskussion i gruppen som kvalificerer og nuancerer mange udsagn, hvilket vi<br />
klart mærkede under vores dataindsamling.<br />
Forudsætningen for et fokusgruppeinterview er dog, at emnet er egnet, dvs. at<br />
formålet er <strong>af</strong>grænset og problemstillingerne rimelig klart formuleret, hvilket<br />
vi mener var tilstede i vores tilfælde. Vi har i henhold til vores kriterier<br />
forsøgt at udvælge informanterne i forhold til vores problemstilling, så at<br />
forskelligheden er repræsenteret.<br />
Interviewguiden til denne interviewform er <strong>ved</strong>lagt som bilag, og rummer<br />
primært de fire elementer jf. Frimor’s model samt åbne spørgsmål, hvor vi har<br />
forsøgt at tage <strong>af</strong>sæt i virksomhedsledernes deltagelse i processen.<br />
6.3 Analyse og fortolkning <strong>af</strong> data.<br />
Vores analyse er baseret på primære og sekundære data. Vores sekundære<br />
data består <strong>af</strong> skriftlige kilder fra FM og KL samt fra Bornholms<br />
Regionskommune. Vi kunne naturligvis have valgt mange andre sekundære<br />
kilder som er med til at sætte <strong>kontraktstyring</strong> op som et ideal, bl.a. diverse<br />
fagtidsskrifter og nyhedsbreve m.v. samt skriftlige kilder fra de kommuner,<br />
der er længere i processen med <strong>anvendelse</strong> <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong> som<br />
styringsteknologi.<br />
19 Andersen, Ib – Den skinbarlige virkelighed – Samfundslitteratur 2.udgave,2.oplæg 2003.<br />
24
Når vi har begrænset os til FM og KL er det dels et udtryk for, at vi opfatter<br />
disse aktører som toneangivende i forhold at sætte idealer, og dels et udtryk<br />
for, at vores fokus er på sidste del <strong>af</strong> <strong>af</strong>handlingen, hvor vi vil iagttage hvilket<br />
<strong>handlerum</strong>, der etableres med <strong>kontraktstyring</strong> på Bornholm.<br />
Analysen og fortolkningen <strong>af</strong> de skriftlige kilder skal ses på baggrund <strong>af</strong> vores<br />
valg <strong>af</strong> teori, og vi har vægtet de udsagn, der kan kategoriseres under<br />
”statsvektoren”, ”markedsvektoren” og ”civilvektoren”, og det kan derfor<br />
ikke udelukkes, at vores teoretiske valg udelukker andre interessante emner.<br />
I analysen <strong>af</strong> de primære data har vi konsekvent kategoriseret data efter<br />
KKK’s vektorer og Henrik Frimor's analysemodel, og der er derfor mulighed<br />
for, at vi har overset andre forhold som kan have betydning for forståelsen <strong>af</strong><br />
<strong>handlerum</strong>met for ledelse.<br />
Ud fra gennemlæsning <strong>af</strong> de tidligere udarbejdede dokumenter og rapporter<br />
fra Bornholm, og udskriften <strong>af</strong> alle interviewene dannes et helhedssyn. Fra det<br />
samlede materiale udvælger vi citater og situationer, der kan illustrere og<br />
verificere vores fortolkning i relation til den anvendte teori.<br />
Vi er klar over, at der allerede i interviewsituationen opstår en<br />
tolkningsproces, hvorfor vi ofte i interviewsituationen har foretaget<br />
uddybende spørgsmål. I fokusgruppeinterviewet ople<strong>ved</strong>e vi, at de deltagende<br />
informanter stillede uddybende spørgsmål til hinanden, hvilket vi havde stor<br />
glæde <strong>af</strong> i forbindelse med vores forståelse <strong>af</strong> de enkelte emner.<br />
Alle interview er optaget på bånd og transskriberet, hvorefter de er<br />
kategoriseret jf. <strong>af</strong>snittet om dataindsamling. Fra interview til transskribering,<br />
og kategorisering kan der opstå mange fejlkilder i forbindelse med<br />
fortolkningen <strong>af</strong> data, idet der i hvert led sker en tolkning, der igen kan have<br />
ført til en ny forståelse. Hele tolkningsprocessen har karakter <strong>af</strong> en<br />
hermeneutisk cirkel, hvor der hele tiden opstår mulighed for ny fortolkning og<br />
forståelse.<br />
Kontraktstyring i Bornholms regionskommune er under implementering. Det<br />
betyder, at der endnu ikke er udarbejdet egentlige kontrakter, men at<br />
virksomhedslederne i hele 2003 har ageret ud fra mundtlige <strong>af</strong>taler. Dette har<br />
betydet, at <strong>kontraktstyring</strong> både i tale og på skrift fortsat er på visions- og<br />
missionsplanet. Det forventes, at alle virksomheder inden udgangen <strong>af</strong> 2003<br />
har indgået en kontrakt med Regionsrådet for 2004.<br />
At <strong>kontraktstyring</strong>en er under implementering rummer nogle metodiske<br />
vanskeligheder, idet nogle konsekvenser og muligheder endnu ikke kan<br />
25
identificeres, men det betyder til gengæld, at der er meget fokus på den nye<br />
styreform, og vi mærkede også et stort engagement fra alle informanter.<br />
Der er stor forskel på de enkelte virksomheders størrelse og kompleksitet. Vi<br />
må derfor forlade os på de udsagn interviewpersonerne giver udtryk for, som<br />
den aktuelle status og de forventninger, de har til fremtidige muligheder og<br />
konsekvenser.<br />
Med ovenstående tilvalg har vi foretaget flere fravalg. I et økonomisk<br />
perspektiv kunne vi have valgt at se på de transaktionsomkostninger, der er<br />
forbundet med implementeringen <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong>, - opnår man den<br />
effektive organisation som er et ideal ?<br />
Vi er bevidste om, at vi kun løfter en lille flig <strong>af</strong> de problemfelter<br />
<strong>kontraktstyring</strong> medfører, men i begrænsningens kunst har vi valgt ikke at<br />
berøre de implementeringsproblemer, der nødvendigvis vil opstå.<br />
Implementering kræver en organisation, der ønsker at være refleksiv og<br />
lærende, hvilket ofte fører til, at nye værdier skal implementeres sammen med<br />
et nyt ledelsessystem.<br />
Vi ser på forskelle i relation til principalen og agenten, og kan derfor iagttage,<br />
at der er implementeringsproblemer, men en del <strong>af</strong> disse kan stamme fra selve<br />
dannelsen <strong>af</strong> Regionskommunen eller den særlige forvaltningsopbygning..<br />
6.4 Læsevejledning<br />
I kapitel 7 sætter vi moderniseringen <strong>af</strong> den offentlige sektor ind i en<br />
styringsmæssig og strategisk sammenhæng. Vi ser på hvilke, kræfter og<br />
rationaler der er i spil, og hvordan de kan styres eller nærmere hvordan de bør<br />
styres efter FM's og KL’s opfattelse.<br />
Styringsrationalerne fører til et ideal om <strong>kontraktstyring</strong> i den offentlige<br />
sektor, og i kapitel 8 søger vi at indkredse disse idealer. Vi identificerer de<br />
idealer for <strong>kontraktstyring</strong>, der italesættes fra FM og KL og beskriver,<br />
hvordan <strong>kontraktstyring</strong> har været anvendt i den offentlige sektor gennem de<br />
sidste 400 år.<br />
I kapitel 9 foretager vi en diskursiv læsning <strong>af</strong> skriftligt materiale fra<br />
Bornholm fra 1999 til 2002 som sammen med interview <strong>af</strong> politikere og<br />
topembedsmænd identificerer de idealer der danner baggrund for valget <strong>af</strong><br />
<strong>kontraktstyring</strong> på Bornholm. Analyserne i kapitel 7, 8 og 9 danner baggrund<br />
for vores konklusion på spørgsmålet om hvorfor politikerne på Bornholm har<br />
valgt <strong>kontraktstyring</strong>.<br />
26
I kapitel 10 forlader vi det ”samfundsmæssige” niveau og bevæger os ind i<br />
organisationen ”Bornholms Regionskommune”. Vi ser på<br />
forvaltningsprincipper, hvor den ”moderne” forvaltning bevæger sig mod en<br />
supervisionsforvaltning, og vi beskriver nogle <strong>af</strong> de styringsværktøjer, der<br />
stilles til rådighed for den moderne forvaltning.<br />
I forlængelse <strong>af</strong> forvaltningsprincip og valg <strong>af</strong> styringsværktøj redegør vi for<br />
den analysemodel, vi har valgt at anvende til iagttagelse <strong>af</strong> det <strong>handlerum</strong> for<br />
ledelse, der etableres med implementering <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong>.<br />
I kapitel 11 anvender vi analyseredskabet og analyserer principalens<br />
(politikere og direktion) <strong>handlerum</strong> og agentens (virksomheds-lederens)<br />
<strong>handlerum</strong>.<br />
I kapitel 12 sætter vi vores iagttagelser for <strong>handlerum</strong> ind i den ”kommunale<br />
kontekst”, sådan som KKK definerer den kommunale kontekst, og vi drøfter<br />
muligheder og begrænsninger for agenten med henblik på at skitsere, hvilket<br />
<strong>handlerum</strong> en virksomhedsleder i Regionskommunen på Bornholm er i<br />
besiddelse <strong>af</strong> når der anvendes <strong>kontraktstyring</strong>. Kapitel 12 er svaret på hvilket<br />
<strong>handlerum</strong> for ledelse, der etableres med indførelse <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong>.<br />
På baggrund <strong>af</strong> det skitserede <strong>handlerum</strong> for ledelse opstiller vi i kapitel 13<br />
nogle betragtninger, over hvordan agenten kan udfylde dette rum. I kapitel 13<br />
vender vi tilbage til de rationaler, der har været i spil for indførelse <strong>af</strong><br />
<strong>kontraktstyring</strong>, og vi anvender de iagttagelser, vi har gjort primært i kapitel<br />
11 og opstiller nogle krav til agenten om at sikre legitimering <strong>af</strong> sin institution<br />
for at sikre fortsat tilførsel <strong>af</strong> ressourcer til institutionen. I kapitel 13 svarer vi<br />
på spørgsmålet om hvordan virksomhedslederne kan agere i det installerede<br />
<strong>handlerum</strong> for ledelse.<br />
Kapitel 14 konkluderer vi og følger op på hvorfor Bornholm har valgt<br />
<strong>kontraktstyring</strong>, og i kapitel 15 ser vi på hvilke perspektiver det kan medføre.<br />
I kapitel 15 har vi også samlet vores egne erfaringer med udarbejdelse <strong>af</strong><br />
denne <strong>af</strong>handling, og hvad vi har lært.<br />
I papirformat har vi to bilag, et hvor vi har redegjort for de begreber, vi har<br />
anvendt og et bilag med vores litteraturfortegnelse. Bilag med interviewguide,<br />
interview og bearbejdning <strong>af</strong> interview er <strong>ved</strong>lagt på CD – rom.<br />
7 Det institutionelle pres på kommunerne<br />
I første del <strong>af</strong> <strong>af</strong>handlingen analyserer vi, hvilke institutionelle pres<br />
moderniseringen <strong>af</strong> den offentlige sektor medfører på de kommunale<br />
27
organisationer. Vi har her valgt at anvende KKK’s teori om vektorer til at<br />
analysere, hvilke pres kommunerne er underlagt, idet vi mener, at KKK’s<br />
vektorteori kan bidrage med at synliggøre dette pres og dermed bidrage til<br />
vores besvarelse <strong>af</strong> det første spørgsmål i vores problemformulering : Hvorfor<br />
vælges <strong>kontraktstyring</strong>.<br />
Denne analysen vil blive anvendt i en syntese med analysen <strong>af</strong> de<br />
Bornholmske idealer senere. Kapitlet er opdelt således, at vi indleder med en<br />
kort gennemgang <strong>af</strong> KKK’s teori. Herefter har vi analyseret, centrale<br />
dokumenter fra FM og KL ud fra teorien. Vi har i disse dokumenter set efter<br />
udsagn om styring. Afslutningsvis konkluderer vi i hvilke retninger (vektor)<br />
presset bliver lagt på kommunerne i disse år.<br />
7.1 Vektorteorien<br />
I forlængelse <strong>af</strong> Katrin Hjort kan man betragte moderniseringen <strong>af</strong> de<br />
offentlige organisationer udfra KKK’s teori om ”normative vektorer”, hvori<br />
han betragter ”stat, marked og civilsamfund som normative vektorer” og<br />
der<strong>ved</strong> skaber<br />
”en teori på baggrund <strong>af</strong> antagelser, om at forskellige rationalitets-<br />
former påvirker menneskelig adfærd, organisatoriske processer og<br />
samfundsmæssig udvikling” 20 .<br />
KKK betragter de forskellige rationaler som vektorer, der trækker i<br />
forskellige retninger og med forskellig styrke. Den overliggende værdiramme<br />
kan ikke designes i en masterplan for udviklingen <strong>af</strong> den offentlige sektor,<br />
men er hele tiden under forandring og under pres fra de tre forskellige<br />
rationaler eller ”vektorer”. KKK opererer med nedenstående tre rationaler<br />
eller vektorer:<br />
• ”Strategi på politiske markeder, stat”<br />
• ”Traditionel strategi, marked”<br />
• ”Civilt samfund, værdiorienteret strategi” 21 .<br />
• Strategi på markedet handler om det, KKK betegner som ”klassisk<br />
strategi”, som er strategi for overlevelse, usikkerhedsminimering og<br />
vækst.<br />
• Strategi på politiske markeder handler om at høste legitimitet. De<br />
offentlige organisationer skal leve <strong>af</strong> at have politisk legitimitet.<br />
• Strategi i civilsamfundsvektoren drejer sig om værdiorienteret strategi.<br />
20 Kurt Klaudi Klausen. Alle organisationer er … MPA kompendium 2003<br />
21 Kurt Klaudi Klausen. Offentlig organisation, strategi og ledelse. 1996.p 38<br />
28
I en NPM trend hvor der er fokus på effektivitet, markedsgørelse ect., skulle<br />
man tro at den traditionelle strategi får overvægt, KKK mener dog, at selv om<br />
den traditionelle strategi får større betydning for offentlige organisationer, så<br />
er det stadig strategien på de politiske markeder og dernæst den<br />
værdiorienterede strategi, der vil have størst betydning for offentlige<br />
organisationer.<br />
De normative vektorer som rationaler kan trække i hver sin retning med<br />
forskellig styrke, som skal <strong>af</strong>vejes i den strategiske ledelse. Når KKK kalder<br />
dem for normative, er det, fordi hver <strong>af</strong> disse har deres egen foreskrivning <strong>af</strong>,<br />
hvad der er passende og hensigtsmæssig adfærd og hvilke beslutninger der er<br />
fornuftige og legitime ect.<br />
stat<br />
civilsamfund<br />
marked<br />
KKK anvender også teorien til at se hvordan rationalerne, vektorerne påvirker<br />
den enkelte organisation. Hvilket krydspres er den enkelte organisation udsat<br />
for, hvilket han illustrerer <strong>ved</strong> at vende vektorerne.<br />
Stat marked<br />
civilsamfund<br />
29
Tendenserne i retning <strong>af</strong> at sikre effektivitet og kvalitet gennem NPM<br />
tankegangene betinger en fokusering på forhold i den tekniske omverden, dvs.<br />
produktions- og konkurrenceforhold og er udsprunget <strong>af</strong> nye institutionelle<br />
omstændigheder. Det kan bl.a. dreje sig om forestillinger om, at det er<br />
legitimt at eksperimentere med markedsmekanismer i det offentlige.<br />
Legitimiteten er <strong>af</strong>gørende, fordi det er det som offentlige institutioner lever<br />
<strong>af</strong>. Det skaber forståelse og accept både indadtil, udadtil og opadtil.<br />
Legitimiteten er ikke pr. automatik givet, <strong>ved</strong> at noget er besluttet politisk<br />
eller <strong>ved</strong>, at en embedsmand siger, det er rigtigt. Det skal også opfattes som<br />
rigtigt <strong>af</strong> udenforstående. Opadtil som politisk legitimitet, indadtil som accept<br />
hos medarbejderen og udadtil i forholdet til samarbejdspartnere, brugere,<br />
borgere og klienter.<br />
Der er altså tale om både en vertikal legitimitet og en horisontal legitimitet.<br />
Legitimiteten knyttes til kampen om virkelighedsopfattelsen, om retten til<br />
tolkningen <strong>af</strong>, hvordan verden ser ud.<br />
Brugen <strong>af</strong> met<strong>af</strong>oren om normative vektorer er et ønske om at skildre den<br />
dynamik der ligger i disse logikker, rationaler og organisatoriske<br />
ordningsformer. En vektor har et udgangspunkt, en retning og en størrelse.<br />
Den illustrerer at der er tale om trækmekanismer i den enkelte, i<br />
organisationer og samfund som trækker dem i retning <strong>af</strong> de respektive<br />
logikker, rationaler og ordningsformer.<br />
En eller to vektorer kan vokse på bekostning <strong>af</strong> andre. KKK mener dog ikke,<br />
at det nødvendigvis er et nulsumsspil, så summen <strong>af</strong> vektorerne altid er ens.<br />
Vi mener, at dette blot antyder kompleksiteten for den offentlige organisation.<br />
Omvendt må et øget træk på en eller flere vektorer betyde en revurdering <strong>af</strong><br />
virksomhedens strategi. Strategien må <strong>af</strong>spejle vektorpresset for at bevare<br />
legitimiteten, idet vektorerne <strong>af</strong>spejler de krav, som man bør leve op til i<br />
forhold til hver enkelt vektors logik.<br />
Vi mener, at KKK’s vektorteori kan bidrage med at synliggøre, hvilket pres<br />
der lægges på offentlige organisationer og dermed bidrage til vores besvarelse<br />
<strong>af</strong> spørgsmål et i vores problemformulering: Hvorfor vælges <strong>kontraktstyring</strong>.<br />
Vektorteorien har dog en tendens til en noget grov kategorisering, hvor det<br />
kan være vanskeligt at adskille de tre vektorer. En anden kritik, der kan rejses<br />
mod vektorblikket, er at al handling gøres til et reaktionsmønster frem for<br />
proaktiv handling.<br />
Med andre ord udtryk for en rationel tankegang, hvor valg <strong>af</strong> handling<br />
stringent må følge vektorpresset – en slags viljesløs følgen efter –<br />
30
lemmingsstrategi. Når det er sagt, mener vi dog, at vektorteorien kan give et<br />
godt bidrag til at synliggøre presset og dermed hvilke idealer offentlige<br />
organisationer må forholde sig aktivt til – uden nødvendigvis at følge disse<br />
slavisk. Vektorteorien indeholder nogle <strong>af</strong> de samme elementer, som i Katrin<br />
Hjort’s 3 rationaler :<br />
• ”Det politiske rationale”<br />
• ”Det økonomiske rationale”,<br />
• ”Det kulturelle rationale”,<br />
Det politiske rationale mener vi stort set kan oversættes med statsvektoren og<br />
de økonomiske stort set med markedsvektoren. Derimod ser vi det kulturelle<br />
rationale som et bredere begreb end KKK’s civilsamfundsvektor, selv om<br />
begge drejer sig om værdiorientering. Katrin Hjort ser bl.a. det kulturelle<br />
rationale som en individualisering der indebærer en ændring <strong>af</strong> hvem der skal<br />
definere de offentlige ydelser jf. side 5. I denne <strong>af</strong>handling vælger vi herfra at<br />
anvende KKK’s vektorer som overordnet teoritilgang.<br />
Vi har i nedenstående figur udviklet lidt videre på KKK’s vektorperspektiv.<br />
Vi mener, at vektorteorien også kan anvendes til at illustrere den offentlige<br />
sektors udvikling i et tidsperspektiv.<br />
Fase 3<br />
Pres fra civilsamfundsvektoren<br />
Styr på værdierne<br />
Fase 2<br />
Pres fra markedsvektoren<br />
Styr på økonomien<br />
Fase 1<br />
Pres fra statsvektoren<br />
Styr på sagsbehandling<br />
Figuren skal synliggøre at der dels er et trinforløb i udviklingen, men også at<br />
der i grundlaget for den offentlige sektor altid vil være elementer fra<br />
statsvektoren, samt at fase 2 og 3 bygger ovenpå de underliggende faser.<br />
Vi mener, at store dele <strong>af</strong> den offentlige sektor er nået til fase 2.<br />
Første fase drejede sig om at overholde love og regler, sikre en korrekt<br />
sagsbehandling osv. Disse områder har man fået styr på <strong>ved</strong> hjælp <strong>af</strong> den<br />
bureaukratiske forvaltning.<br />
31
Fase 2 startede med budgetreformen i 1983 og er stadig i fuld udvikling,<br />
hvilket vi begrunder i det store fokus, der er på økonomistyrings-teknologier.<br />
Vi mener, at fase 3 kun er i sin vorden, men spirer dog frem via værdibaseret<br />
ledelse og partneringmodeller for samarbejde mellem privat, civilsamfund og<br />
offentlige organisationer under temaet public governance. Om dette kan have<br />
sin rigtighed vil vi se på i næste <strong>af</strong>snit, hvor vi vil analysere, hvilke idealer for<br />
styring der bliver italesat <strong>af</strong> FM og KL.<br />
7.2 Styring set fra Finansministeriet og Kommunernes Landsforening.<br />
KKK’s vektorer kan anvendes både deskriptivt og normativt. Vi vil her<br />
anvende den deskriptive form, hvor vi analyserer centrale dokumenter fra FM<br />
og KL.<br />
En central målsætning i regeringens moderniseringsarbejde er at skabe en<br />
mere veldrevet offentlig sektor. Den veldrevne sektor mener FM betinges <strong>af</strong>,<br />
at politikere trækker sig lidt tilbage<br />
”At det politiske niveau ikke belastes unødigt med detailregulering, og at det sikres, at<br />
de politiske ønsker realiseres i størst muligt omfang”. 22<br />
Politikerne skal være visionsskabende og rammesættende. KL er dog inde på,<br />
at dette kan opfattes <strong>af</strong> nogle politikere, som en devaluering <strong>af</strong> deres rolle<br />
”Politikere kan opfatte <strong>kontraktstyring</strong> som en forringelse <strong>af</strong> deres position, idet<br />
de hermed mister deres dag – til – dag indflydelse og mulighed.” 23<br />
Kontraktstyring lader sig kun gøre, hvis politikerne respekterer at de ikke skal<br />
blande sig i de sager, der er indgået kontrakt på, og som forhandles årligt.<br />
Udsagn fra statsvektoren drejer sig meget om politikernes rolle og ikke så<br />
meget om overholdelse <strong>af</strong> love og regler.<br />
Gennem de senere år er kravene til offentlige organisationers styring skærpet.<br />
De begrænsede ressourcer og det øgede krav om service og kvalitet har<br />
betydet, at kommunerne må se sig omkring i arbejdet med at effektivisere og<br />
modernisere. FM opstiller følgende krav til styringen <strong>af</strong> offentlige<br />
organisationer:<br />
• En offentlig sektor med klare mål – offentlige institutioner skal opstille klare mål<br />
for deres ydelser, og informationer om pris, kvalitet og sagsbehandlingstid skal<br />
lægges åbent frem.<br />
22 Finansministeriets hjemmeside<br />
23 Kommunerne for fremtiden. KL 1999<br />
32
• Sammenhæng mellem de overordnede målsætninger og de præsterede resultater.<br />
• Målet er at reducere omkostninger og besvær forbundet <strong>ved</strong> udbud og udlicitering<br />
og sikre et højt kvalitetsniveau, uanset om leverandøren er offentlig eller privat.<br />
• Det skal også være lettere at sammenligne pris og kvalitet. Begge dele giver<br />
borgeren bedre mulighed for et reelt valg mellem forskellige serviceydelser. 24<br />
KL er helt på linie med FM<br />
”En øget gennemsigtighed om omkostninger og kvalitet vil styrke den enkelte<br />
borgers mulighed for at sammenligne og kigge de kommunale institutioner i<br />
kortene” 25<br />
Vi ser mange udsagn, der indikerer et stor pres på markedsvektoren, hvor<br />
effektivitet og gennemskuelighed er fremherskende.<br />
I forhold til civilsamfundsvektoren drejer det sig primært om åbenhed og<br />
dialog.<br />
”Den offentlige sektor skal være åben og lydhør, enkel og effektiv”<br />
”Den offentlige sektor skal sikre at opgaverne løses tæt på borgerne og på baggrund <strong>af</strong><br />
en dialog mellem borgerne og politikere.” 26<br />
I forhold til <strong>kontraktstyring</strong> viser gennemgangen <strong>af</strong> publikationer fra FM,<br />
herunder regeringens moderniseringsprogram, 27 følgende :<br />
”<strong>kontraktstyring</strong> kan bidrage til øget effektivitet i den<br />
offentlige sektor. Derudover er det et instrument, der kan bidrage til bedre ledelse og<br />
bedre dialog”.<br />
En central målsætning i regeringens moderniseringsarbejde er at skabe en<br />
mere veldrevet offentlig sektor, der kan levere bedre og billigere ydelser.<br />
Det fremhæves, at<br />
”<strong>kontraktstyring</strong> lægger øget vægt på resultaterne og gøres hermed mere forpligtende.<br />
Øgede frihedsgrader må naturligvis modsvares <strong>af</strong> øget ansvar. Hvilket betyder at der<br />
bør ses på hvorvidt der er sammenhæng mellem de overordnede målsætninger og de<br />
præsterede resultater”.<br />
Fra publikationer fra KL 28 er hentet følgende formål med <strong>kontraktstyring</strong>.<br />
Statens og kommunernes forsøg på at styre decentrale institutioner med<br />
<strong>kontraktstyring</strong> har flere formål:<br />
24 www.moderniseringsprogram.dk<br />
25 KL’s hjemmeside<br />
26 www.moderniseringsprogram.dk<br />
27 www.moderniseringsprogram.dk - 2003<br />
28 10 gode råd – om <strong>kontraktstyring</strong> I dagtilbud og folkeskoler år ?<br />
33
• At gøre den enkelte institution endnu mere ansvarlig i forhold til de<br />
politiske beslutninger<br />
• At tydeliggøre institutionernes ydelser/resultater<br />
• At sætte fokus på udviklingsinitiativer<br />
• At kunne følge mere nøjagtigt op på om målene er blevet indfriet<br />
• At sikre et grundlag for en styrket og mere kvalificeret dialog mellem<br />
institution og politikker/forvaltning<br />
• At skabe konkurrence og dermed kvalitet og omkostningsbevidsthed<br />
mellem kommunernes institutioner<br />
I nedenstående skema har vi rubriceret disse udsagn i KKK’s vektorer.<br />
Stat Marked Civilsamfund<br />
• Politikere på<br />
visionsniveauet, mål og<br />
rammesættende.<br />
• Driften overlades til<br />
institutionerne<br />
7.3 Delkonklusion.<br />
• Opgørelse <strong>af</strong><br />
enhedsomkostninger<br />
• Effektivitet<br />
• Frit valg<br />
• Konkurrenceudsætning<br />
• Input-output styring<br />
• Nye regnskabsprincipper der<br />
ligner det private marked<br />
• Udbud og udlicitering<br />
• Benchmarking<br />
• Markedsgørelse<br />
• Drift er institutionernes<br />
ansvar<br />
• Decentralisering<br />
• Adskillelse <strong>af</strong><br />
myndighedsopgaver og<br />
driftsopgaver.<br />
• Dialog med borgerne<br />
• Åbenhed<br />
I vores analyse <strong>af</strong> publikationer fra FM og KL har vi fundet en stærk<br />
overvægt <strong>af</strong> udsagn som qua KKK’s vektorteori placeres i markedsvektoren.<br />
Markedsvektoren lægger sig fint op ad NPM strømningerne som pålægger<br />
kommunerne at være bundlinie-orienteret, og vi kan konkludere, at idealerne,<br />
som de italesættes <strong>af</strong> de centrale magthavere, er økonomisk funderet. Krav<br />
om effektivitet i den offentlige sektor og styring <strong>af</strong> serviceydelserne er idealer<br />
som alle kommuner må forholde sig til.<br />
Den offentlige sektor skal markedsgøres, og som et skridt på vejen skal den<br />
offentlige sektor reduceres til en myndighedsudøvende bestillerfunktion og<br />
den private sektor levere serviceydelserne. Ovenstående pres kunne antyde, at<br />
34
offentlige organisationer stort set udelukkende skal forholde sig til strategi ud<br />
fra markedsvektoren.<br />
Der er stor overensstemmelse mellem FM og KL om, hvilken<br />
styringsteknologi der kan anvendes i en modernisering <strong>af</strong> den offentlige<br />
sektor. Den styringsteknologi, der synes at kunne svare på det stigende pres<br />
fra markedsvektoren, er <strong>kontraktstyring</strong>. En styringsteknologi, der vinder<br />
stadig større indpas i landets kommuner.<br />
Som det med al tydelighed fremgår <strong>af</strong> ovenstående publikationer, er der fra de<br />
toneangivende politiske strømninger fokus på markedsmekanismerne og de<br />
strategier, der retter sig mod økonomisk effektivitet og en veldreven offentlig<br />
virksomhed.<br />
Med andre ord, kontrol over de offentlige udgifter.<br />
I den offentlige forvaltning ligger vægten traditionelt på politiske strategier,<br />
men blandingsforholdet er under forandring. Ovenstående sammenfatning<br />
peger i høj grad på, at økonomiske strategier skal have mere plads på den<br />
politiske arena/ offentlige kontekst.<br />
Som det ses mener FM og KL at <strong>kontraktstyring</strong> er et godt bud på en<br />
styringsteknologi, der kan imødekomme presset på den offentlige sektor, hvor<br />
der stilles krav om mere fokus på de offentlige udgifter. Vi vil derfor i næste<br />
<strong>af</strong>snit udfolde begrebet <strong>kontraktstyring</strong>.<br />
8 Kontraktstyring – et ideal i moderniseringen <strong>af</strong> den<br />
offentlige sektor.<br />
I dette kapitel gives et kort historisk rids over kontraktens udvikling i den<br />
offentlige sektor. Vi sætter styringsteknologier og <strong>kontraktstyring</strong> ind i en<br />
offentlig kontekst og relaterer det til moderniseringen <strong>af</strong> den offentlige sektor.<br />
Kontraktstyring ser vi i et principal-agent perspektiv. Målet er at belyse<br />
kontraktens muligheder og begrænsninger.<br />
8.1 Kontraktens historie<br />
Man kan ikke pege på ét tidspunkt for kontrakttankegangens indførelse i den<br />
offentlige sektor i Danmark. 29 På nogle områder har kontrakter en lang<br />
29<br />
Højlund, Holger og Knudsen, Morten – Organiseret kommunikation - systemteoretisk analyser ,<br />
Samnfundslitteratur 2003 , p. 82.<br />
35
historie, på andre slet ingen, og kontrakternes form og indhold har varieret alt<br />
efter, hvor de er blevet brugt.<br />
Kontraktstyring er dog ikke noget nyt fænomen. Forskellige former for<br />
kontrakter kan føres helt tilbage til Romerretten og det antikke Grækenland 30 .<br />
I Norden kan kontrakter om håndtering <strong>af</strong> bl.a. <strong>af</strong>fald føres helt tilbage til<br />
1600-tallet.<br />
I Danmark indføres ”udaktionering” <strong>af</strong> offentlig virksomhed allerede i 1720 ,<br />
såkaldte ”licitationer”. Dette foregik i auktionshaller, hvor den som bød lavest<br />
på et givet udbud, fik til opgave at udføre opgaven.<br />
Intern <strong>kontraktstyring</strong> (eller en tillempet form) blev i begyndelsen <strong>af</strong> 1800tallet<br />
den styrende kontraktform i industrien. Virksomhederne lagde plads,<br />
råmateriale og maskineri til rådighed for en medarbejder (eller gruppe <strong>af</strong><br />
medarbejdere) og betalte en pris <strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong> output. Disse ”kontraktshavere”<br />
hyrede og trænede undertiden egne medarbejdere, som de selv betalte for at<br />
udføre særlige opgaver.<br />
Denne form for intern <strong>kontraktstyring</strong> <strong>af</strong>tog imidlertid i slutningen <strong>af</strong> 1800tallet,<br />
da virksomhederne begyndte at organisere sig i egentlige forretningsenheder<br />
med formel struktur og ledelse.<br />
I starten <strong>af</strong> 1900-tallet erstattede timebetalingen stille og roligt<br />
kontrakt<strong>af</strong>lønningen, idet man havde en opfattelse <strong>af</strong>, at medarbejderne i for<br />
høj grad kontrollerede arbejdet ud fra egne behov og ønsker. Man ople<strong>ved</strong>e<br />
samtidig et ansvarsløst forhold til både bygninger og inventar, som<br />
medarbejderne ikke havde direkte interesse i.<br />
I begyndelsen <strong>af</strong> 1980-erne italesættes en række nye strategier, hvor<strong>af</strong> den<br />
udgiftspolitiske er langt den dominerende. Strategien har fokus på<br />
økonomistyring og er et væsentligt element i regeringens moderniseringsprogram.<br />
FM’s ”Moderniseringsredegørelse” fra 1983 beskriver veje til<br />
forbedring <strong>af</strong> den offentlige sektors økonomi og omstillingsevne.<br />
Regeringen nedsatte et privatiseringsudvalg, der bl.a. fik til opgave at<br />
identificere områder, der var egnet til privatiseringer, udbud eller<br />
udliciteringer. Formålet var at udvikle alternativer til den gængse offentlige<br />
opgavevaretagelse og fremme effektiviteten gennem konkurrence og ændrede<br />
driftsøkonomiske principper.<br />
30 Andersen, Niels Åkerstrøm ( 1997 ) Udlicitering – Strategi og historie. Nyt fra Samfundsvidenskaberne.<br />
36
Fra starten <strong>af</strong> 1990’erne ændredes det politiske terræn igen. Efter at<br />
regeringen op igennem 1980’erne have ført en meget ideologisk kampagne<br />
omkring privatiseringer og udbudsprivatiseringer mv., valgte man en ny kurs.<br />
Den meget ideologiske og udgiftspolitiske strategi havde mødt massiv<br />
modstand fra både opposition, KL, Amtsrådsforeningen, LO og DA.<br />
Ud fra forskellige ”briller” havde hver <strong>af</strong> de nævnte organisationer kr<strong>af</strong>tige<br />
betænkeligheder mht. tankerne om kontrakter. Antallet <strong>af</strong> privatiseringer,<br />
udliciteringer mv. var forsvindende lille i perioden, og den samfundsøkonomiske<br />
gevinst, der var spået, kom aldrig til udtryk.<br />
I løbet <strong>af</strong> 1990’erne kommer kontrakter til at spille en ændret rolle. Der sker<br />
et skift i holdningen til kontrakter i den offentlige sektor. Den væsentligste<br />
holdningsændring sker, da man går fra at se kontrakter som noget, der<br />
fortrinsvis hører det private til. Man begynder at se kontrakter som noget, man<br />
kan hænge den offentlige organisering op på. FM’s aktuelle definition på<br />
<strong>kontraktstyring</strong> <strong>af</strong> offentlige organisationer er :<br />
”Ho<strong>ved</strong>princippet i <strong>kontraktstyring</strong> er, at der udarbejdes et dokument ( en<br />
resultatkontrakt), hvor det præciseres hvilke resultater, der skal nås inden for en given<br />
periode, samt hvilke rammer det skal ske inden for (økonomi, personale<br />
mm).Kontraktformen bruges som et supplement til den overordnede regulering <strong>af</strong><br />
institutionens formål, således at der i<br />
kontrakten sker en specificering <strong>af</strong> de krav der stilles til institutionens<br />
opgavevaretagelse, herunder de rettigheder og pligter der danner grundlaget for<br />
opgavevaretagelsen. En resultatkontrakt er ikke en kontrakt i almindelig <strong>af</strong>taleretlig<br />
betydning….kontrakten ændrer ikke <strong>ved</strong> … de almindelige instruktionsbeføjelser” 31<br />
Det er derfor vigtigt at slå fast, at interne kontrakter (uanset kælenavn) først<br />
og fremmest er en forhandlet beskrivelse <strong>af</strong> forventninger til output med et<br />
givent input. Et væsentligt element er, at produktionsprocessen og metoder<br />
ect. stort set overlades til institutionen. Kontrakten ændrer ikke <strong>ved</strong> hierarkiet<br />
og kan derfor ensidigt ændres <strong>af</strong> den part, der bestiller ydelser. For at<br />
<strong>kontraktstyring</strong> skal give mening, er det dog forudsat, at institutionen har en<br />
vis grad <strong>af</strong> autonomi i kontraktperioden.<br />
Kontraktstyring har nået en stor udbredelse som styreform både inden for<br />
statens område og i kommunerne.<br />
I foråret 2002 var ; 32<br />
• 7 kommuner fuld kontraktstyret<br />
• 54 kommuner har erfaring med <strong>kontraktstyring</strong> på et eller flere<br />
områder.<br />
• 31 kommuner er <strong>ved</strong> at indføre <strong>kontraktstyring</strong>.<br />
31 Finansministeriets hjemmeside<br />
32 www.kl.dk - KL ( 2000b) – KL ( 2000a) – KL ( 2001.<br />
37
Med den fokusering vi ser på markedsvektoren, har vi valgt at anskue<br />
forholdet mellem kontraktgiver og kontrakthaver i et principal-agent forhold,<br />
hvilket vi vil gøre i næste <strong>af</strong>snit.<br />
8.2 Principal – agent relationen i <strong>kontraktstyring</strong>.<br />
Kontraktsynsvinklen 33 synes at være meget ideel til forståelse <strong>af</strong> den<br />
kompleksitet, der er knyttet til at udforme en decentralisering i den offentlige<br />
sektor og som skal leve op til målet om bedre service og øget effektivitet.<br />
I de fleste organisationer er økonomifunktionens ho<strong>ved</strong>opgave at koordinere<br />
fælles planer og motivere til at handle efter den fælles plan.<br />
Principal – agent relation fokuserer på styringsforholdet mellem<br />
opdragsgiveren (principalen) og udføreren (agent), hvor principalen agerer på<br />
visionsniveau og agenten agerer på praksisniveau.<br />
I et kontraktligt forhold er principal – agent relationens udfordring at skabe en<br />
ramme, hvor principalen opstiller betingelser, der tilgodeser agentens<br />
incitamenter til at handle i overensstemmelse med principalens mål.<br />
Incitamenter forstået som positive eller negative tilskyndelser, der skal sikre,<br />
at agenten arbejder for principalens mål, men også at udvikle effektive<br />
styringsredskaber til at forhindre eller mindske opportunistisk adfærd.<br />
Opportunistisk adfærd skal forstås som, at agenten foruden principalens mål<br />
også forfølger sine egne mål, hvilket kan medføre interessekonflikt.<br />
En <strong>af</strong> årsagerne til, at det er vanskeligt at udforme resultatindikatorer, der har<br />
som <strong>af</strong>ledt konsekvens at give incitament til den ønskede adfærd, er<br />
asymmetrisk information. Informationsasymmetrien består i, at principal og<br />
agent ikke har den samme information, om hvad der foregår. Principalen <strong>ved</strong><br />
kun i begrænset omfang, hvad agenten foretager sig, og hvilke faktorer der<br />
har indflydelse på agentens præstationer.<br />
Principalen skal være særligt opmærksom på at tilrettelægge kontrakten, så de<br />
opstillede rammer samtidig rummer incitamentssystemer, der får agenten til at<br />
handle i overensstemmelse med principalens mål. Målet er, at principalen<br />
indgår en optimal kontrakt med agenten, som sikrer at agenten handler i<br />
overensstemmelse med principalens ønsker.<br />
33<br />
Bregn, Kirsten – Omstilling i den offentlige sektor i et økonomisk perspektiv – Jurist- og<br />
økonomforbundets forlag 1998,<br />
38
Vi mener, det kan være overordentligt vanskeligt at sikre overensstemmelse<br />
mellem principalens og agentens interesser gennem en kontrakt. Det vil enten<br />
kræve yderst detaljerede beskrivelser <strong>af</strong> principalens ønsker eller en minutiøs<br />
overvågning <strong>af</strong> agenten. Begge dele medfører store transaktionsomkostninger.<br />
En velfungerende principal-agent relation mener vi derfor er utænkelig uden,<br />
at der installeres nogle overliggende værdirammer og visioner, som både<br />
principalen og agenten forpligtes på.<br />
8.3 Delkonklusion<br />
Historien har vist, at emnet over tid har været konfliktfyldt, og har givet<br />
anledning til spændinger mellem en række aktører: sælger/køber,<br />
myndighed/operatør, stat/marked, politik/forvaltning, politik/operatør osv.<br />
Kontrakter 34 er blevet en <strong>af</strong> de centrale institutioner i fornyelsen <strong>af</strong> den<br />
offentlige sektor. Det er i kontrakter, mange kommuner fastlægger<br />
serviceniveauet og sætter rammerne for samarbejdet mellem bestiller og<br />
udfører, dvs. mellem kommunalbestyrelsen og institutionerne. Kontrakten<br />
sætter dagsordnen for, hvordan politikerne forventer at offentlige ledere og<br />
medarbejdere løser deres opgaver.<br />
FM og KL italesætter følgende idealer - at <strong>kontraktstyring</strong>:<br />
• fører til bedre politisk styring, da politikerne via kontrakterne får<br />
synlighed og dokumentation gennem større viden om serviceydelsernes<br />
indhold samt udgiften på den kommunale service.<br />
• indebærer en bedre ressourceudnyttelse hos de kontraktstyrede enheder,<br />
da lederen bliver mere opmærksom på omkostninger på ydelserne.<br />
• giver et bedre grundlag for dialog mellem de kontraktstyrede enheder<br />
og politikerne.<br />
• kan give borgerne bedre og/eller billigere service og danne baggrund<br />
for mere præcise brugerinformationer.<br />
Argumenterne for <strong>anvendelse</strong> <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong> er et ønske om at skabe bedre<br />
overblik og læner sig primært op ad presset fra markedsvektoren.<br />
Vi mener, at der kan være ovennævnte fordele <strong>ved</strong> <strong>kontraktstyring</strong>, men også<br />
at denne styringsteknologi er forbundet med visse ulemper. En <strong>af</strong> de større<br />
ulemper, er, at selve måden serviceydelsen bliver frembragt på, er en<br />
34 Ejersbo,Niels og Greve, Carsten – Den offentlige sektor på kontrakt , Børsen - offentlig ledelse 2002.<br />
39
lackbox for principalen, og agenten udelukkende sætter fokus på de forhold,<br />
der er omtalt i kontrakten.<br />
Kontrakten målretter agentens fokus og er ikke altid befordrende for et<br />
tværfagligt samarbejde i en større kommunal forvaltning. Fokus ligger på<br />
output, og det er op til den enkelte leder, hvordan resultaterne skal<br />
frembringes, hvilket kan medføre en risiko for, at målet helliger midlet.<br />
En anden ulempe ligger i selvstændiggørelsen <strong>af</strong> institutionerne, der kan blive<br />
sig selv nok, hvilket øger risikoen for suboptimering og øgede omkostninger i<br />
form <strong>af</strong> manglende samarbejde og koordinering mellem institutionerne –<br />
øgede transaktionsomkostninger.<br />
Vi vil i næste kapitel vende os mod Bornholm og analysere, hvilke idealer der<br />
ligger bag valget <strong>af</strong> styringsteknologi for regionen.<br />
9 Idealer for styring i Bornholms regionskommune<br />
I dette kapitel vil vi analysere, hvilke idealer, der ligger bag valget <strong>af</strong><br />
<strong>kontraktstyring</strong> på Bornholm. Vi mener, at de idealer der italesættes inden det<br />
specifikke valg <strong>af</strong> styringsteknologi, dels har betydning for valget, men også<br />
har betydning for det ledelsesrum, som vi senere vil se på. Idet idealerne er<br />
med til at sætte rammer for, hvordan der kan tales om og arbejdes inden for en<br />
specifik ledelsesteknologi.<br />
Vi vil i dette kapitel besvare delspørgsmål 1 i vores problemformulering:<br />
Hvorfor vælges <strong>kontraktstyring</strong> ?<br />
9.1 Det vindende ideal for styreform på Bornholm.<br />
”hvordan det vil være hensigtsmæssigt at indrette den nye storkommune: Hvilken<br />
styreform skal vi have? Hvor mange og hvilke udvalg skal der satses på? Og<br />
hvordan skal vi organisere os administrativt, så betjeningen <strong>af</strong> øens borgere bliver<br />
ligeså god eller bedre end i dag”. 35<br />
Som det fremgår <strong>af</strong> dette oplæg til konsulentfirmaerne, stilles der flere åbne<br />
spørgsmål <strong>ved</strong>rørende styreform og organisering til konsulentvirksomhederne,<br />
og der formuleres også et krav om ,at ” betjeningen <strong>af</strong> øens<br />
borgere bliver ligeså god eller bedre end i dag”.<br />
35 Formandskabets oplæg til konsulentfirmaerne. December 2001<br />
40
De forslag, herunder hvilke idealer, som blev italesat, har vi struktureret ud<br />
fra de fem styringsmæssige diskurser, som vi fandt <strong>ved</strong> udarbejdelsen <strong>af</strong> vores<br />
kernefagsopgave 36 om diskurser <strong>ved</strong> dannelsen <strong>af</strong> Regionskommunen.<br />
Vi har derefter i interview med centralt placerede personer på Bornholm<br />
spurgt ind til, hvilke idealer de mente lå til grund for valg <strong>af</strong> styreform.<br />
9.2 Effektivitet gennem stordrift – diskursen, der blev et ideal<br />
Et <strong>af</strong> de idealer, der har været fremtrædende i hele processen har været<br />
effektivitet gennem stordrift. De forskellige modeller, der præsenteres, stiller<br />
ikke spørgsmål <strong>ved</strong> dette ideal, men beskæftiger sig udelukkende med<br />
hvordan denne effektivitet kan realiseres.<br />
KL’s forvaltningsmodel går længst i forslaget om, at ”Forvaltningerne samles<br />
i et byområde” 37 .<br />
Dog er Cultivator tæt på med den polycentriske organisation 38 , der<br />
(overraskende nok i forhold til benævnelsen) er udtryk for samme<br />
centralisering: Funktioner samles og centraliseres.<br />
PLS mener, at løsningen er en opdeling i ”forretningsområder” 39 uden, at det<br />
specificeres, hvad dette begreb indebærer. I det hele taget anvender<br />
koncernmodellen begreber, der primært kendes fra private virksomheder.<br />
KL’s geogr<strong>af</strong>iske model er delvist i modstrid med effektivisering gennem<br />
stordrift, idet der skal opbygges seks nye rådhuse med En forvaltning i hver <strong>af</strong><br />
de fem byområder”40 og derudover et ”ho<strong>ved</strong>rådhus” til regionsråd og<br />
direktion. Der er tale om en slags ”speciale” rådhuse med hver deres<br />
forvaltningsområde.<br />
KL er dog klar over at denne model vil stille særlige krav til den politiske<br />
ledelse:<br />
”Den politiske styring skal gennem tværgående økonomiske og tværfaglige hensyn<br />
sørge for, at risikoen for sektortænkning i den geogr<strong>af</strong>iske model minimeres.” 40<br />
KL’s bestillermodel er en helt anden type idet der her er tale om en styreform,<br />
der lader forvaltningerne operere på markedslignende vilkår :<br />
”Den kommunale organisation opdeles i bestillerfunktioner og<br />
udførerfunktioner, hvor bestillerfunktionen stiller krav til mål<br />
36<br />
Dannelsen <strong>af</strong> Bornholms Regionskommune Kernefagsopgave MPA studiet 2003<br />
37<br />
Sammenfattende rapport om samarbejde på Bornholm. KL . Januar 2001<br />
38<br />
Cultivator overhead januar 2002<br />
39<br />
PLS overhead januar 2002<br />
40<br />
KL 3 modeller for den fremtidige organisering på Bornholm. April 2002<br />
41
og resultater, som udførerfunktionen skal levere indenfor<br />
rammen <strong>af</strong> de tildelte ressourcer”. 40<br />
”Kontraktstyring <strong>af</strong> egne og eksterne producenter”.<br />
Effektiviteten skal skabes gennem en kontraktliggørelse/markedsliggørelse <strong>af</strong><br />
den kommunale organisation.<br />
Den vindende diskurs ses i direktionens oplæg der taler om :<br />
”En klar opdeling <strong>af</strong> bestillere(politik) og udførere (drift) , en tydeliggørelse <strong>af</strong><br />
omkostninger og en opdeling <strong>af</strong> driftsorganisationen i en række virksomheder” 41<br />
”…den enkelte virksomhed have en størrelse og kapacitet der muliggør prioriteringer<br />
indenfor virksomheden med en tilstrækkelig fleksibilitet.”<br />
”Virksomhederne skal styres via kontrakter. Dette styrker den centrale styring såvel<br />
som den decentrale ledelse.”<br />
Fordele <strong>ved</strong> <strong>kontraktstyring</strong> :<br />
• Øget produktivitet og effektivitet<br />
• Større synlighed og gennemskuelighed i opgaveløsningen<br />
• Sikre en entydig sammenhæng mellem resultater og økonomi 41<br />
Vi kan konstatere, at diskursen om den ultimative stordrift i form <strong>af</strong> samling<br />
<strong>af</strong> hele kommunens forvaltning på et sted- udstødes. Ligeledes diskursen om<br />
at lade geogr<strong>af</strong>iske hensyn <strong>af</strong>gøre organiseringen. Diskursen flytter sig fra, at<br />
effektivitet skabes gennem fysiske rammer og placering til, at effektivitet<br />
skabes gennem en styreform.<br />
For virksomhederne bliver dialogsystemet imidlertid også en kilde til at få de<br />
signaler, der kan føre til responsivitet og løbende selvudvikling.<br />
”Jeg kan ikke forstå, hvorfor man skal kalde en børnehave for en virksomhed…<br />
hvorfor skal en børnehaveleder hedde direktører, børnehaver er jo ikke noget selskab/<br />
aktieselskab” 42<br />
At alle institutioner nu skal benævnes virksomheder, mener vi KKK ville<br />
begrunde som et svar på øget pres fra markedsvektoren.<br />
Vi mener dog, at det også kan være begrundet i et ønske om at reducere<br />
kompleksiteten. Ved at benævne børnehaven, gartner<strong>af</strong>delingen og<br />
plejehjemmet som virksomheder kan man måske minimere de traditionelle<br />
forskelle mellem institutionerne. Der<strong>ved</strong> kan man lettere begrunde, at de kan<br />
styres <strong>ved</strong> hjælp <strong>af</strong> samme teknologi. Det kan have en effekt på<br />
virksomhedernes måde at se sig selv på, at strukturere sig på og at<br />
serviceproducere på.<br />
41 Central styring – decentral ledelse. Direktionens oplæg <strong>af</strong> 8. august 2002 p 4<br />
42 Virksomhedsleder på Bornholm<br />
42
Gennem de skriftlige kilder ser vi det bornholmske ideal således :<br />
• Effektivitet skabes gennem virksomhedsdannelse, input-outputstyring,<br />
fokus på enhedsomkostninger og <strong>kontraktstyring</strong>.<br />
Effektivitetsdiskursen kan dog slet ikke genfindes i de interview, vi har<br />
foretaget, idet effektivitet ikke er nævnt en eneste gang som argument for valg<br />
<strong>af</strong> styreform.<br />
Dette kunne skyldes, at effektivitet ikke mere er et tema, men vi tror snarere,<br />
at effektivitetsbegrebet er så dybt indlejret, at det ikke mere er nødvendigt at<br />
eksplicitere det.<br />
Det er blevet til et ideal, der ikke længere stilles spørgsmålstegn <strong>ved</strong>.<br />
9.2.1 Faglig bæredygtig administration/forvaltning<br />
Bæredygtighed bliver anvendt i mange sammenhænge, men hyppigt i forhold<br />
til at skabe en: ”Velfungerende og attraktiv offentlig sektor” 43<br />
I den polycentriske model tales der om at centralisering giver en bedre<br />
gennemslagskr<strong>af</strong>t over for interessenter 44 .<br />
Det står uklart om dette kan oversættes til en mere faglig kompetent<br />
behandling <strong>af</strong> borgerne.<br />
PLS er mere inde på at løsningen kan være en selvstændiggørelse <strong>af</strong><br />
forvaltningen og institutionerne:<br />
”Forretningsområder og virksomheder vælger selv strategi og metoder i forhold til<br />
kunder og opgaver.” 45<br />
Overordnet mener KL at en organisationsmodel skal leve op til diskursen om<br />
en attraktiv arbejdsplads, idet der foreslås: ” Gode arbejdsvilkår for offentlige<br />
ansatte”<br />
I den geogr<strong>af</strong>iske model kan KL igen selv se nogle problemer. Fx. hedder<br />
det:<br />
”Den fysiske og faglige opsplitning indebærer risiko for, at det bliver vanskeligere at<br />
skabe en tværgående sammenhæng mellem de faglige områder”46.<br />
43 KL, Overhead fra den 3. januar 2002.<br />
44 Cultivator overhead januar 2002<br />
45 PLS overhead januar 2003<br />
43
Samordning og professionalisme i kommunen vanskeliggøres. KL vurderer<br />
også at modellen i henhold til egne vurderingskriterier skaber ”Risiko for<br />
sektortænkning”.<br />
Derimod ser KL helt andre muligheder i selvstændiggørelsen <strong>af</strong> forvaltningen<br />
via bestillermodellen<br />
”Regionsrådet efter kontraktindgåelse overlader det til de decentrale enheder og de<br />
administrative teams selv at finde den organisering og tilrettelæggelse <strong>af</strong> arbejdet der<br />
skal til for at opfylde de <strong>af</strong>talte mål, og levere de <strong>af</strong>talte ydelser med de givne<br />
ressourcer.” 46<br />
Der lægges ligeledes op til en ”Vidtgående decentralisering til institutioner<br />
og dele <strong>af</strong> forvaltningen” 12 . Decentraliseringen skal bl.a. anvendes til at<br />
skabe synlighed <strong>af</strong> opgaver og roller og give øgede politiske ressourcer til<br />
politisk helhedstænkning. "Politisk vægt på overordnet målstyring”.<br />
I lighed med diskursen om effektivitet ændres diskursen fra at faglig<br />
bæredygtighed er et spørgsmål om størrelse til en styreform.<br />
I direktionens oplæg hedder det :<br />
”At den enkelte virksomhed skal have betydelige ledelsesmæssige frihedsgrader 47<br />
[...] at den enkelte virksomhed får så stort råderum som muligt […]. styrker således<br />
den lokale ledelse gennem <strong>kontraktstyring</strong>” 47<br />
Der sker også en diskursivering <strong>af</strong> en opdeling <strong>af</strong> forvaltningen i<br />
”Direktionen/staben” og ”virksomhederne”.<br />
Det øverste chefniveau omtales som direktionen der får til opgave at sikre en<br />
effektiv samordning <strong>af</strong> kommunens aktiviteter:<br />
”Direktionen har det overordnede ansvar for at Regionsrådet beslutninger føres ud i<br />
livet og har ansvaret for, at koordinere det tværgående samarbejde mellem<br />
selvstændige forvaltninger.”47<br />
I de skriftlige kilder forsvinder faglig bæredygtighed som selvstændig diskurs<br />
og opsluges i effektivitetsdiskursen.<br />
Det modsvares dog <strong>af</strong> interviewene hvor den faglige bæredygtighed optræder<br />
igen.<br />
46 KL 3 modeller for fremtidig organisering på Bornholm april 2002<br />
47 Central styring – decentral ledelse. Direktionens oplæg <strong>af</strong> 8. august 2002<br />
44
” den øgede faglighed, altså det at man samlede folk indenfor hvert område i nye<br />
faglige enheder[…] for det første fik flere mennesker, for det andet fik en sikkerhed for<br />
at der altid var nogen tilgængelige, for det tredje at man var i stand til at specialisere<br />
sig[…] sådan at alting fik et højere fagligt niveau og det har vel været et <strong>af</strong> de vigtigste<br />
argumenter.” 48<br />
9.2.2 Politisk handlekr<strong>af</strong>t<br />
En <strong>af</strong> de væsentlige diskurser i forbindelse med sammenlægningen var ønsket<br />
om en stærkere politisk styring og politisk handlekr<strong>af</strong>t.<br />
KL er bevidst om denne diskurs på Bornholm. Der findes et fælles ønske om<br />
et politisk stærkt Regionsråd 37<br />
Og KL er i overensstemmelse med PLS :<br />
”Regionsrådet koncentrerer sig om at sikre at der er balance mellem<br />
Regionskommunens målsætninger og de økonomiske rammer de udstikker til<br />
formålenes opfyldelse<br />
Politisk vægt på overordnet målstyring”37.<br />
KL har også forslag til hvorledes de forskellige modeller skal vurderes<br />
”Den politiske prioriteringsevne drejer sig om de enkelte modellers evne til at skabe en<br />
øget politisk beslutningsrationalitet.” 49<br />
KL beskæftiger sig ikke med selve den politiske organisering mellem<br />
regionsråd og fagudvalg, det er først i direktionens oplæg at de politiske<br />
udvalgs rolle bliver nævnt.<br />
”Fagudvalgene får ansvaret for hvert områdes udvikling og for kontakten med<br />
virksomhederne gennem dialogsystemet.” 50<br />
Om politikernes generelle rolle siges der i direktionens oplæg :<br />
”Politikernes opgave med støtte fra direktionen bliver den centrale styring –<br />
helhedstænkning og udvikling snarere end drift.” 51<br />
Den geogr<strong>af</strong>iske model med opdeling i sektorer udstødes. Der dannes en ny<br />
diskurs, hvor den politiske magt koncentreres i Regionsrådet og der ikke skal<br />
gives formel magt til de politiske fagudvalg. Fagudvalgene tiltænkes en hel<br />
anden rolle.<br />
48 Interview med regionsborgmester Thomas Thors oktober 2003<br />
49 KL 3 modeller for fremtidig organisering på Bornholm april 2002<br />
50 Central styring – decentral ledelse. Direktionens oplæg <strong>af</strong> 8. august 2002<br />
51 Central styring – decentral ledelse. Direktionens oplæg <strong>af</strong> 8. august 2002 p 3<br />
45
Udvalgspolitikerne skal koncentrere sig om ”bløde værdier” såsom den<br />
demokratiske nærhed og dialogen med virksomhederne.<br />
”Plads til at komme væk fra det der hedder sagsbehandling altså<br />
enkeltsagspolitikeren” 52<br />
”Kr<strong>af</strong>tige snit mellem politik, drift og ledelse og administration” 53<br />
”Andet overordnet udgangspunkt vi har h<strong>af</strong>t og det har været at skille det<br />
administrative og det politiske niveau altså komme væk fra de sagsbehandlende<br />
politikerne og i højeregrad satse at på at det professionelle administrative system<br />
klarer sin del <strong>af</strong> opgaven og at politikerne arbejder på et overordnet plan med politik<br />
og retningslinjer osv.” 54<br />
Vi ser diskursen på dette område som :<br />
• Politisk handlekr<strong>af</strong>t kræver <strong>af</strong>stand til enkeltsager og sektorinteresser<br />
Politikerne tager sig <strong>af</strong> udviklingen og lader de professionelle tage sig <strong>af</strong><br />
driften – men er udvikling og drift ikke to sider <strong>af</strong> samme sag ?<br />
9.2.3 Demokratisk nærhed<br />
Diskursen om ”demokratisk nærhed” findes ikke i konsulentfirmaernes oplæg<br />
til styring, hvilket kan undre, når denne diskurs var fremtrædende op til<br />
folke<strong>af</strong>stemningen.<br />
Men at den har betydning ses <strong>af</strong>, at den igen træder frem i direktionens oplæg<br />
”dialogen mellem politikere, institutioner, brugere og borgere skal styrkes”. 55<br />
”Dialogen skal sikre at det politiske niveau har godt kendskab til dagligdagen i<br />
virksomhederne.[…]. den bør ses som en integreret del <strong>af</strong> budgetmodellen…<br />
. opsamle ønsker til budgettet[…] justeringer i kontrakten. ”<br />
”Dialogen[ …] foregå i grupper[…] med brugerrepræsentanter …<br />
ledere fra beslægtede virksomheder[…]fagudvalget”<br />
Det ser ud til at den demokratiske nærhed især drejer sig om fokus på<br />
brugernes behov. Hvordan dialogdeltagelse fra fagudvalget skal sikre<br />
borgernes behov beskæftiger oplægget sig ikke med. Vi er ikke klar over,<br />
52 Interview med sundhedsudvalgsformand Bente Helms oktober 2003<br />
53 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen oktober 2003<br />
54 Interview med regionsborgmester Thomas Thors oktober 2003<br />
55 Central styring – decentral ledelse. Direktionens oplæg <strong>af</strong> 8. august 2002<br />
46
hvordan dialogen mellem borgere, politikere og forvaltning tidligere har været<br />
på Bornholm, men umiddelbart virker det, som om befolkningen i<br />
demokratisk forstand primært skal indgå i dialogen for så vidt, de er brugere<br />
<strong>af</strong> en bestemt virksomheds ydelser.<br />
Vi ser diskursen som:<br />
• Demokratisk nærhed sikres <strong>ved</strong> dialog med brugerne<br />
”og så hvis jeg kører den(virksomheden), som jeg mener er rigtigt og i<br />
overensstemmelsen med brugere og brugerbestyrelsen [...] har jeg så og sige fred frem<br />
til den næste kontrakt, der ligger jo så også i [...] at når vi ønsker der skal være<br />
aktivitet ude på hele øen, betyder<br />
det [...] at børnehaven eller skolen der ligger ude på øen har en leder som har en stor<br />
indflydelse. Brugerrådet har direkte indflydelse på den der kan træffe de daglige<br />
beslutninger og det giver jo alt andet end lige en større indflydelse for brugerrådet og i<br />
sidste instans for den samlede brugergruppe” 56<br />
”så er det jeres (virksomhedsledernes) ansvar, at samarbejde med<br />
jeres medarbejdere og samarbejde med bestyrelserne” 57<br />
Det er virksomhedsledernes ansvar at sikre den demokratiske dialog med<br />
brugerne.<br />
9.2.4 Sammenfatning. Regionskommunens idealer for <strong>anvendelse</strong> <strong>af</strong><br />
<strong>kontraktstyring</strong>.<br />
• Effektivitet skabes gennem virksomhedsdannelse, input-outputstyring,<br />
fokus på enhedsomkostninger og <strong>kontraktstyring</strong><br />
• Faglig bæredygtighed som selvstændig diskurs forsvinder og opsluges i<br />
effektivitetsdiskursen<br />
• Politisk handlekr<strong>af</strong>t kræver <strong>af</strong>stand til enkeltsager og sektorinteresser<br />
• Demokratisk nærhed sikres gennem dialog med brugerne<br />
Ved at sammenstille ovenstående kan det konstateres, at politikernes rolle<br />
som regionsråd er at være en overordnet, strategisk og politisk ledelse, som<br />
målretter sig opgaverne med regionens overordnede udvikling og den<br />
tværgående prioritering (budgetlægning). De direkte styringsmuligheder er<br />
gennem budgetstyringen samt at stille krav i kontrakterne<br />
For politikerne i udvalgene er der skabt en rolle som strategisk,<br />
udviklingsorienteret politisk sektorenhed, som har nærhed til sektoren men<br />
56 Interview med regionsborgmester Thomas Thors oktober 2003<br />
57 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen oktober 2003<br />
47
distance til virksomhederne. De skal målrette sig opgaverne med at<br />
frembringe politikforslag på området samt at følge udviklingstendenser på<br />
sektorområdet.<br />
Udvalget har intet driftsansvar men tilsyneladende mange andre<br />
styringsmuligheder.<br />
For politikerne i både regionsråd og udvalg er der en række indirekte styringsmuligheder.<br />
Regionsrådet kan gennem udviklingsinitiativer samt <strong>ved</strong> at sætte<br />
problemer på dagsordnen sende signaler til virksomhederne om, hvad man<br />
ønsker.<br />
For politikerne i udvalgene er situationen, at de kun har indirekte<br />
styringsmuligheder, fx. <strong>ved</strong> at sætte dagsordner for udviklingsretning og<br />
forskellige problemstillinger både i det politiske beslutningsniveau og i<br />
dialogsystemet.<br />
Der lægges op til at politikerne skal være politik- og strategiformulerende.<br />
På driftssiden kan de udøve direkte styring gennem budgetlægning og<br />
kontrakter, mens de kan udøve indirekte styring gennem forskellige<br />
kampagnetiltag <strong>ved</strong> fx. at udarbejde eller efterspørge redegørelser,<br />
strategipapirer m.v.<br />
Direktionen er i en tilsvarende rolle som fagudvalgene, idet der opbygges en<br />
forestilling om, at de skal være en sektoru<strong>af</strong>hængig strategisk<br />
udviklingsenhed, som skal understøtte den politiske proces bl.a. <strong>ved</strong><br />
udarbejdelse <strong>af</strong> strategi- og politikoplæg. Direktionen skal desuden være<br />
overordnet controller som evaluerer kontrakter.<br />
Direktionen ingen direkte ledelse over virksomhederne. Derfor er<br />
direktionens muligheder for styring også i stor udstrækning gennem indirekte<br />
påvirkning. Den kan fx. sætte dagsordner for udviklingsretninger både i det<br />
politiske beslutningsniveau og i dialogsystemet. Den kan sætte fokus på<br />
særlige forhold i kontrakterne, fx. særlige temaer i evalueringerne.<br />
I den anden ende <strong>af</strong> systemet er der virksomhederne, hvor der er opbygget en<br />
forestilling i diskursen om, at de skal være selvstændige enheder med høj grad<br />
<strong>af</strong> frihed inden for budgetrammen. Der er imidlertid også en forestilling om at<br />
virksomhederne skal leve op til forventningerne om effektivitet, responsivitet<br />
og løbende selvudvikling.<br />
For virksomhederne rummer dialogsystemet en mulighed og en forventning<br />
om deltagelse i en mere sammenhængende politikudvikling på sektorområdet.<br />
Sammenfattende ser vi, at politikerne skal leve op til et nyt ideal og dermed<br />
en ny rolle som målsættende og visionsskabende. Der sættes også et nyt ideal<br />
48
op for direktionen, der nu skal være en slags serviceorgan for politikere og<br />
virksomhedsledere. Virksomhedslederne skal leve op til idealet som<br />
selvstændiggjorte, selvudviklende og responssive. Med andre ord skal<br />
samtlige aktører på den kommunale scene på Bornholm leve op til nye idealer<br />
og roller. Dette skal foregå i rammerne for en helt ny styringsteknologi, og<br />
samtidig skal der jo lige lægges fem kommuner og et amt sammen.<br />
Er dette nu kun begrundet i et ideal om større effektivitet eller kan<br />
forklaringen være isomorfi ? Det ser vi på i næste <strong>af</strong>snit.<br />
9.3 Isomorfi<br />
Valget <strong>af</strong> styreform kan være udtryk for isomorfi-tænkning, altså en form for<br />
kopiering, hvor man (ureflekteret) overtager andres koncepter og/eller<br />
holdninger. Isomorfi kan inddeles i tre former 58 :<br />
• Coerciv ( tvang) isomorfisme<br />
• Mimetisk ( efterligning) isomorfisme<br />
• Normativ ( retningsgivende ) isomorfisme<br />
Coerciv isomorfisme<br />
Den tvangsmæssige isomorfisme kan defineres som et formelt eller uformelt<br />
pres fra organisationer her tænkt som regeringen, FM og KL, som<br />
organisationen er <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong>, og fra omverdenens forventninger til<br />
organisationens funktion.<br />
Mimetisk isomorfisme<br />
Efterligning <strong>af</strong> andre kommuner med kontaktstyring er en anden definition.<br />
Hvis organisationen fx. har svært <strong>ved</strong> at forstå styringsteknologien, og<br />
idealerne er opstået som et kompromis mellem forskellige politiske<br />
ideologier, er organisationer tilbøjelige til at efterligne andre organisationers<br />
udvikling.<br />
Fordelene er, at andre organisationer har høstet måske dyrekøbte erfaringer.<br />
Ved at kopiere andre lignende organisationer, som har ry for at være effektive<br />
og succesrige, kan organisationen høste legitimitet og demonstrere<br />
handlekr<strong>af</strong>t.<br />
Normativ isomorfisme<br />
Den retningsgivende isomorfisme er normativ for det ”rigtige” tiltag og<br />
stammer fra professionaliseringen. Den stigende professionalisering <strong>af</strong><br />
organisationerne driver udviklingen i samme retning. To aspekter <strong>af</strong><br />
58 DiMaggio and Powell. The New Institutionalism in organizational Analysis<br />
49
professionalisering skal fremhæves. Det ene er den universitære dominans <strong>af</strong><br />
visse uddannelsesgrene i den statslige administration. For Bornholms<br />
regionskommune kunne der være tale om den økonomiske dominans i<br />
politikken. Det andet aspekt har at gøre med den udbredelse <strong>af</strong><br />
professionsnetværk og muligheden for spredning <strong>af</strong> nye ideer og koncepter.<br />
Vi mener ikke, at valget <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong> kan karakteriseres som tvang eller<br />
efterligning, men snarere som en retningsgivende isomorfisme, hvor<br />
Bornholm ønsker at være med i den øgede professionalisering <strong>af</strong> de<br />
kommunale organisationer, der sker over hele landet i disse år.<br />
9.5 Delkonklusion. Hvorfor <strong>kontraktstyring</strong> ?<br />
I kapitel 7 undersøgte vi, hvilke institutionelle pres der lægges på<br />
kommunerne, og vi fandt, at markedsvektoren med krav om øget effektivitet,<br />
fokus på output og inddragelse <strong>af</strong> brugerne i udformningen <strong>af</strong> de offentlige<br />
ydelser er det væsentligste pres, der italesættes fra centralt hold.<br />
Styring <strong>af</strong> den offentlige sektor gennem en øget markedsgørelse er et ideal,<br />
der italesættes fra FM, og som kommunerne må forholde sig til. Vi fandt at<br />
<strong>kontraktstyring</strong> som styringsteknologi i den offentlige sektor er blevet et<br />
ideal, som kan gennemtvinge en øget markedsgørelse <strong>af</strong> den offentlige<br />
sektor.<br />
I kapitel 8 beskrev vi kontraktens <strong>anvendelse</strong> i den offentlige kontekst og satte<br />
<strong>kontraktstyring</strong>en ind i en principal/ agentsammenhæng for at anskueliggøre,<br />
at en kontrakt har to parter mellem hvilke, der kan skabes interessekonflikter.<br />
Principal/agent teorien er blandt økonomer en kendt teori, men det har ikke<br />
været muligt for os at genfinde de problemstillinger, denne teori giver<br />
anledning til hverken i FM's og KL’s idealer eller i kapitel 9, hvor vi gennem<br />
en diskursiv læsning <strong>af</strong> materiale fra Bornholm har identificeret idealerne for<br />
<strong>kontraktstyring</strong> på Bornholm.<br />
I vores forståelse <strong>af</strong>, hvorfor politikerne på Bornholm har valgt<br />
<strong>kontraktstyring</strong> har vi anvendt institutionel teori til vores analyse. Vi har<br />
fravalgt at se beslutningen som et resultat <strong>af</strong>, at en eller flere aktører har været<br />
stærkt engageret i beslutningen og været drivkr<strong>af</strong>t for at sikre netop denne<br />
beslutning.<br />
Vi har bl.a. fravalgt vurderingen <strong>af</strong>, at ansatte fra bl.a. indenrigsministeriet har<br />
været rådgivende i forbindelse med valg <strong>af</strong> styreform.<br />
50
Vores erkendelsesinteresse har i denne sammenhæng været <strong>af</strong> mere generel<br />
karakter, fordi vi kan se, at flere og flere kommuner vælger <strong>kontraktstyring</strong> i<br />
mere eller mindre radikal udformning.<br />
I vores institutionelle perspektiv har vi forstået beslutningen om<br />
implementering <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong> på Bornholm på følgende måde:<br />
1. Politikerne på Bornholm har truffet beslutning om <strong>kontraktstyring</strong> på<br />
baggrund <strong>af</strong> et ønske om en øget markedsgørelse <strong>af</strong> de offentlige<br />
ydelser i en forventning om, at der der<strong>ved</strong> skabes en øget effektivitet<br />
og responsivitet i den kommunale forvaltning.<br />
Rationalerne fra kapitel 7 har også påvirket beslutningen på Bornholm. De<br />
væsentligste institutioner i denne sammenhæng taler udelukkende om den<br />
økonomiske rationalitet, der gennemsyrer markedsvektoren, og de peger<br />
samtidig på at svaret på den udfordring er <strong>kontraktstyring</strong>. Da modbilledet til<br />
det rationale der ligger i markedsvektoren er monopoler og ineffektivitet, er<br />
det vanskeligt at forestille sig at politikerne kan acceptere dette billede.<br />
2. Politikerne på Bornholm har valgt <strong>kontraktstyring</strong> på baggrund <strong>af</strong> de<br />
visioner og idealer, der er trendsættende på landsplan.<br />
Vi mener, der er tale om en normativ isomorfi, når politikerne på Bornholm<br />
italesætter de samme idealer for styring som FM og KL.<br />
3. Politikerne på Bornholm har valgt en meget radikal form for<br />
<strong>kontraktstyring</strong>, der bl.a. har krævet dispensation fra den kommunale<br />
styrelseslov. Vi tolker beslutningen om den radikalt ændrede<br />
styreform som en videreførelse <strong>af</strong> den radikale beslutning om at lægge<br />
fem kommuner og et amt sammen til én Regionskommune.<br />
Bornholms Regionskommune vil være et skridt foran<br />
strukturkommissionen.<br />
Det vil være at gå for vidt at påstå, at alle nye tiltag i Bornholms<br />
regionskommune alene skyldes isomorfi. Det er vores opfattelse, at<br />
politikerne netop har været visionsskabende og målsættende, sådan som de<br />
selv italesætter deres egen rolle som politikere.<br />
Når vi sammenligner de italesatte idealer på Bornholm med analysen <strong>af</strong> KL’s<br />
og FM’s udsagn om styring i den offentlige kontekst, så ser vi, at de<br />
bornholmske idealer ligger meget tæt op ad de toneangivende aktørers<br />
holdninger til styring i den offentlige sektor.<br />
51
Valget <strong>af</strong> styreform virker meget inspireret <strong>af</strong> den private sektor, hvor man<br />
har en bestyrelse, der sikrer helheden, og virksomheder der sikrer<br />
produktionen. En slags koncernstruktur i bedste Mintzberg struktur. Denne<br />
struktur har krævet en dispensation fra indenrigsministeriet og installerer helt<br />
andre relationer og roller mellem politikere og embedsmænd.<br />
Den valgte styreform vil vi betegne som et ambitiøst projekt, en stræben efter<br />
stjernerne! Et citat fra interviewet med regionsborgmesteren Thomas Thors<br />
(A) synes vi peger i retning <strong>af</strong> det ambitiøse :<br />
”så har vi lavet den mest liberale styringsmodel der findes i DK”<br />
En markant udtalelse fra en socialdemokratisk borgmester. Der åbenbart<br />
ønsker at signalere fornyelse, handlekr<strong>af</strong>t og effektivitet.<br />
Vi vælger her at betragte udtalelsen som et ønske om at leve op til regeringens<br />
moderniseringsprogram, og som et ønske om at markere Bornholm på den<br />
nationale scene. Bornholm har i en del år h<strong>af</strong>t et image som en fattig ø, der<br />
jævnligt har h<strong>af</strong>t behov for støtte fra regeringen. Men udover den svage<br />
økonomi også et ry som en ø præget <strong>af</strong> arbejdsløshed. Det er en ø der er<br />
meget <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> fiskeri og turisme. En ø som de unge veluddannede flygter<br />
fra. Alt i alt ikke en region med succes.<br />
Med beslutningen om sammenlægningen <strong>af</strong> kommuner og amter fik<br />
Bornholm skabt en ramme for den videre udbygning <strong>af</strong> Bornholms<br />
regionskommune. Der er med èt skabt fokus på Bornholms regionskommune<br />
på baggrund <strong>af</strong> en unik offentlig struktur.<br />
Når vi ser på de bornholmske diskurser under ét, kan man anskue dem som et<br />
ønske om via stordriftsfordele at løse nogle praktiske og økonomiske<br />
vanskeligheder på en pragmatisk måde. En slags fusionér eller dø strategi.<br />
Bornholms Regionskommune vælger en legitimeringsstrategi i forhold til<br />
markedsvektoren. Strategien svarer til idealerne, der italesættes <strong>af</strong> FM, KL<br />
m.v. og kan ses som en legitimeringsstrategi, der skal sikre tilførsel <strong>af</strong><br />
ressourcer til Bornholm.<br />
Hvis der skabes et billede <strong>af</strong> en ”mønsterregion”, der forsøger at leve op til<br />
statens idealer, kan vejen være banet for en lettere adgang til ressourcer på<br />
grund <strong>af</strong> ”særlige forhold” i regionen.<br />
Så hvad er mere naturligt, når der skulle træffes beslutning om styreform end<br />
at vælge den mest liberale styreform (– læs den mest moderne styreform).<br />
52
Når Ugebrevet Mandag Morgen fremkommer med en artikel med overskriften<br />
”Bornholm lægger sporene for morgendagens kommune” 59 , så er det noget<br />
der må rykke på den bornholmske selvforståelse – fra at være en ø på<br />
”støtten” til en region, der bliver set op til. En selvforståelse, der måske kan<br />
styrke den menige Bornholmers opfattelse <strong>af</strong> det kommunale selvstyre.<br />
Vi har hørt en del kritik 60 <strong>af</strong>, at det går for stærkt på Bornholm, politikere i 2.<br />
geled, ansatte og borgere kan ikke følge med. Men netop hastigheden er vel<br />
<strong>af</strong>gørende, hvis man skal beholde førertrøjen på.<br />
Vi vover det ene øje og påstår, at valget <strong>af</strong> styreform på Bornholm ikke kun<br />
drejer sig om effektivitet, faglig styrke, selvstændige virksomheder osv. Men<br />
også om at vælge den mest moderne styreform – som kan tiltrække sig<br />
opmærksomhed fra hele den kommunale verden.<br />
Den mest trendy styreform er mindst mulig styring – størst mulig frisættelse.<br />
Med andre ord er idealet: Bornholm i den kommunale superliga.<br />
10 Introduktion til analysemodellen<br />
I kapitel 9 fandt vi Regionskommunens idealer for styring og konkluderede<br />
på, hvorfor politikerne på Bornholm har valgt <strong>kontraktstyring</strong> som<br />
styringsteknologi i regionskommunen.<br />
I dette kapitel vil vi introducere den analysemodel vi vil anvende i analysen <strong>af</strong><br />
<strong>handlerum</strong>met. Vi vil dog indledningsvis starte med en introduktion til styring<br />
i den offentlige sektor, så vil vi sætte fokus på den forskel, der udgør<br />
præmisserne for forskellige styringsteknologier og det strategiske udsyn,<br />
teknologierne stiller til rådighed og derefter introducere analysemodellen.<br />
Det er vores opfattelse, at styringsteknologierne opstiller nogle muligheder og<br />
begrænsninger for styring. Både den konkrete styringsteknologi og de<br />
italesatte idealer, der ligger bag valget <strong>af</strong> styringsteknologi sætter rammer for,<br />
hvad det er muligt at styre, og hvad der er legitimt at sætte på dagsordenen.<br />
Her forudsætter vi at der er en sammenhæng mellem den valgte<br />
styringsteknologi og Regionskommunens vision og idealer.<br />
Styringsteknologien installerer nogle styringsværktøjer, som påvirker måden<br />
hvorpå organisationen, dens omverden, dens medarbejdere, dens svagheder<br />
59<br />
Bornholm lægger sporene for morgendagens kommune. Frans Rønnov. Ugebrevet Mandag Morgen 10<br />
/2003 p 28<br />
60<br />
Fokusgruppeinterview, samt 4 taxachauffører, der stod for vores transport.<br />
53
og styrker træder frem. Regionskommunens vision fremgår <strong>af</strong> alle <strong>af</strong>taler,<br />
som indgås mellem Regionsrådet og virksomhederne og lyder 61 :<br />
• Bornholm er en bæredygtig dansk region i Europa<br />
• Bornholm er kendetegnet <strong>ved</strong> en <strong>af</strong>balanceret udvikling, der sker med<br />
respekt for Bornholms særegne natur, for øens befolkning og dens levende<br />
by- landmiljøer<br />
• Bornholms Regionskommunes virke er baseret på dialog, åbenhed og<br />
medindflydelse<br />
Vi anvender Niels Thyge Thygesens definition <strong>af</strong> styring som ”minimering <strong>af</strong><br />
forskel” 62 . Begrebet styringsteknologi betragter vi som en fællesbetegnelse 63<br />
for de værktøjer, teknikker og metoder som organisationerne strukturerer og<br />
regulerer sine aktiviteter med. I følge Christian Tangkjær 64 skal en<br />
styringsteknologi overholde nedenstående fire kriterier for at kunne betegnes<br />
som en styringsteknologi. Der skal være:<br />
• Nedskrevne regler, adfærdsregulerende regler<br />
• Sprog og begrebsskabende helhed<br />
• Regelmæssighed omkring roller<br />
• Et ideal for teknologien<br />
Det er vores opfattelse, at <strong>kontraktstyring</strong>en på Bornholm lever op til disse<br />
kriterier. Da Bornholm er midt i implementeringsfasen er flere roller dog<br />
stadig til debat.<br />
I vores analyse <strong>af</strong> hvilket <strong>handlerum</strong> for ledelse, der opstilles, har vi valgt at<br />
tage udgangspunkt i en artikel <strong>af</strong> Niels Åkerstrøm Andersen og Niels Thyge<br />
Thygesen ”Styring <strong>af</strong> styringsværktøjer” 65 og anvende et analyseredskab, der<br />
er beskrevet <strong>af</strong> Henrik Frimor 66 .<br />
Med Henrik Frimor's analysemodel forlader vi det institutionelle perspektiv,<br />
hvor vi ser organisationen udefra. Vi går ind i organisationen og foretager<br />
dermed et skift i perspektiv i forhold til vores samlede analysemetode, hvilket<br />
vi mener er nødvendigt for at indfri vores erkendelsesinteresse, hvor vi har sat<br />
virksomhedslederen (som aktør) i centrum med henblik på at vurdere, hvilke<br />
61 Aftale mellem Bornholms Regionsråd og Faste Anlæg. Udkast den 21. November 2003<br />
62 MPA-kompendie 2003. Strategi & ændringer p 49<br />
63 Egne noter fra strategifaget 2. September 2003<br />
64 Overhead fra strategifag september 2003. Christian Tangkjær.<br />
65 MPA – kompendium 2003. Strategi & ændringer p49<br />
66 Konditionering <strong>af</strong> sociale styringsteknologiers Handlerum. Notat <strong>af</strong> Henrik Frimor CBS marts 2002.<br />
54
muligheder og begrænsninger der opstilles for virksomhedslederens udøvelse<br />
<strong>af</strong> ledelse i en kontraktstyret kommune.<br />
Politikernes og topledelsens (direktørernes) <strong>handlerum</strong> for ledelse vil være<br />
anderledes end virksomhedsledernes rum for ledelse, dels på grund <strong>af</strong><br />
arbejdsdelingen og dels på grund <strong>af</strong> modsætnings- og magtforholdet mellem<br />
politikere og virksomhedsledere.<br />
Begge parter er underlagt styringsteknologiens regime, og det er vores<br />
opfattelse, at relationerne mellem politikere/topledelse og virksomhedslederne<br />
som de to parter der indgår en <strong>af</strong>tale har karakter <strong>af</strong> et principal/agent forhold.<br />
Selvom der med <strong>kontraktstyring</strong> vil blive skabt rum for ledelse på flere<br />
niveauer, er analysemetoden aktør<strong>af</strong>hængig, og vi har valgt at analysere<br />
<strong>handlerum</strong>met for både principalen og agenten med henblik på at kvalificere<br />
analysen og styrke udsigelseskr<strong>af</strong>ten.<br />
Vores primære mål er fortsat at analysere rummet for ledelse på virksomhedsniveau,<br />
dvs. på det praksisniveau, der skal udforme og levere de konkrete<br />
ydelser.<br />
10.1 Styring i skiftende forvaltningsformer<br />
Niels Åkerstrøm Andersen og Niels Thyge Thygesen inddeler den offentlige<br />
styringshistorie i tre perioder 67 : Det klassiske bureaukrati, sektorforvaltningen<br />
og den superviserende forvaltning. Til hver periode er knyttet forskellige<br />
styringsredskaber, der igen forudsætter et særligt forhold mellem styring og<br />
andres selvstyring.<br />
Det klassiske bureaukratis største styringsproblem er at minimere forskellen<br />
mellem regler og praksis. Styringsformen er kontrol, dels <strong>af</strong> forvaltnings<strong>af</strong>gørelser<br />
og dels <strong>af</strong> det enkelte embede eller embedsmand. Forudsætningen<br />
for styring og kontrol i det klassiske bureaukrati er den enkelte embedsmands<br />
selvdisciplin og etik.<br />
Sektorforvaltningen vokser frem i løbet <strong>af</strong> 1960’erne og italesætter et andet<br />
styringsproblem, nemlig forskellen mellem del og helhed. Styreformen var<br />
planlægning, og grænserne for planlægning var, at de forskellige<br />
delforvaltninger reagerede forudsigeligt på planlægningens input, så<br />
delforvaltningens output blev som planerne kalkulerede dem. På grund <strong>af</strong> den<br />
sektoropdelte planlægning skabes ingen sammenhæng til helheden.<br />
67 MPA – kompendium 2003. Strategi & ændringer – styring <strong>af</strong> styringsværktøjer p 49.<br />
55
I begyndelsen <strong>af</strong> 1980’erne vokser sammen med den ny moderniseringsbølge<br />
<strong>af</strong> den offentlige sektor et nyt ideal frem om en offentlig sektor med<br />
omstillingsparathed. Tanken er, at samordning og udvikling skal skabes<br />
nedefra, i de enkelte institutioner, der hver især skal tage ansvar for egen<br />
udvikling, og den helhed de indgår i.<br />
Styringsproblemet består herefter i at reducere forskellen mellem omstilling<br />
og ydre tilpasning eller med andre ord; problematikken mellem ekstern<br />
tilpasning og intern integration. Man søger at styre på den enkelte institutions<br />
omstillingsevne og forholden sig til sig selv. Grænsen for styring bliver de<br />
enkelte institutioners autonomi.<br />
Niels Åkerstrøm Andersen og Niels Thyge Thygesen skildrer de tre perioder i<br />
nedenstående diagram.<br />
Bureaukrati<br />
Styreform Styringsobjekt Styringsgrænse<br />
Kontrol Individuel adfærd Selvdisciplin, etik<br />
Sektorforvaltning Planlægning Forvaltning som black-box, hvis<br />
output stod i forudsigelig forhold til<br />
Supervisionsforvaltning<br />
input<br />
Stabile og forudsigelige<br />
årsags-sammenhænge<br />
Supervisering Organisationernes selvforhold Organisationernes<br />
selvstændighed og<br />
strategiske formåen<br />
De skitserer altså en udvikling, der bevæger sig fra den bureaukratiske<br />
forvaltning hen imod en supervisionsforvaltning, hvor de enkelte institutioner<br />
skal bevæge sig fra at være ”uskyldige institutioner”, der refererer opad i<br />
hierarkiet til strategiske organisationer med ansvar for egen udvikling.<br />
De karakteriserer udviklingen <strong>af</strong> de offentlige institutioners trinvise<br />
selvstændiggørelse, jf. nedenstående lagvise opbygning.<br />
Den uskyldige underordnede institution<br />
Den strategiske organisation<br />
Den faglige ansvarlige institution<br />
Den korte beskrivelse <strong>af</strong> den offentlige styring fører frem til supervisionsforvaltningen<br />
og den strategiske organisation, hvis idealer ligger i forlængelse<br />
<strong>af</strong> de idealer, der italesættes med <strong>kontraktstyring</strong>en på Bornholm, hvor vi i<br />
kapitel 9 bl.a. konkluderede, at:<br />
56
”Virksomhederne skal være selvstændige enheder med en høj grad <strong>af</strong> frihed inden for<br />
budgetrammen, og de skal leve op til forventningerne om at være effektive, responssive<br />
og løbende sikre selvudvikling”.<br />
Niels Åkerstrøm Andersen og Niels Thyge Thygesen karakteriserer<br />
supervisionsforvaltningen som en forvaltning, der styrer <strong>ved</strong> at skabe<br />
decentral selvstændighed i de enkelte institutioner og faciliterer selvstyring<br />
frem for at bidrage med indblanding og autoritativ underordning. På<br />
Bornholm italesættes den samme målsætning, og princippet for central styring<br />
og decentral ledelse fremgår <strong>af</strong> den generelle del <strong>af</strong> udkast til <strong>af</strong>tale 68 :<br />
”Central styring – decentral ledelse. Princippet indebærer i korthed, at det samlede<br />
regionsråd fastlægger de overordnede politiske mål og de økonomiske rammer.<br />
Driftsansvaret, den daglige ledelse og kvalitetssikringen er lagt ud til den enkelte<br />
virksomhed”.<br />
”Virksomhedslederen er ansvarlig for overholdelse <strong>af</strong> den økonomiske ramme”<br />
”Virksomhedslederen har den fulde personalemæssige kompetence… ansætter og<br />
<strong>af</strong>skediger personale … forhandler løn og indgår lokal – forhånds<strong>af</strong>taler”<br />
”Virksomhedslederen varetager selv alle administrative opgaver <strong>ved</strong>r. virksomhedens<br />
drift…”<br />
Ifølge kontrakten mellem Regionskommunen og de enkelte virksomheder<br />
delegeres en række beføjelser og kompetencer, der medfører, at institutionen<br />
mister sin ”uskyld” og ikke længere kan fralægge sig et ansvar <strong>ved</strong> at referere<br />
opad i hierarkiet.<br />
I bilag til <strong>af</strong>talen præciseres ydelserne for de enkelte virksomheder, men i den<br />
generelle del <strong>af</strong> <strong>af</strong>talen delegeres kompetence, og der skabes et rum, som<br />
virksomheden må agere strategisk i og <strong>af</strong>søge grænser for.<br />
I næste <strong>af</strong>snit vil vi se på, hvilke styringsværktøjer der stilles til rådighed for<br />
de enkelte virksomheder, når de skal agere i ”en moderne forvaltning”.<br />
10.2 Styringsværktøj, reduktion <strong>af</strong> forskel og strategisk udsyn.<br />
Som konsekvens <strong>af</strong> bl.a. udviklingen hen imod supervisionsforvaltninger og<br />
den strategiske organisation er der udviklet et væld <strong>af</strong> styringsværktøjer, der<br />
stilles til rådighed for organisationernes selvstyring. Værktøjerne, der erstatter<br />
bureaukratiets regel og kontrolstyring, fokuserer på forskellige ledelsesbehov<br />
og stiller dermed også forskellige strategiske muligheder til rådighed for<br />
ledelsen.<br />
68 Aftale mellem Bornholms Regionsråd og Virksomhed xxx. Udkast august 2003<br />
57
For at illustrere, at der findes en række styringsværktøjer, der giver forskellige<br />
muligheder for styring, har vi i nedenstående skema gengivet nogle <strong>af</strong> Niels<br />
Åkerstrøm Andersen og Niels Thyge Thygesen sammenfatninger 69 <strong>af</strong><br />
styringsværktøjer, der angiver den væsentligste forskel til reduktion og det<br />
strategisk udsyn.<br />
Styringsværktøj Forskel til reduktion Strategisk udsyn<br />
Værdibaseret<br />
ledelse<br />
Centrale værdier/ lokale<br />
normer<br />
Kvalitetsstyring Eksplicitte/implicitte<br />
standarder<br />
58<br />
At kunne skelne mellem og anerkende<br />
enkeltinstitutioners forskellige praksisser og<br />
normer, samt at sætte en grænse for forskelligheden<br />
gennem fælles værdier<br />
At kunne skelne mellem organisationens tavse<br />
kvalitetsstandarder og eksplicitte beskrivelser her<strong>af</strong>,<br />
for at kunne reducere forskellen<br />
Balance Scorecard Målopfyldelse/målopstilling At kunne skelne mellem operationaliserede og<br />
målelige mål på den ene side, og graden <strong>af</strong><br />
målopfyldelse på den anden m.h.p. at reducere<br />
forskellen<br />
BUM – model Bestilling/udførelse At kunne skelne mellem bestillingen <strong>af</strong> en ydelsen<br />
og udførelsen <strong>af</strong> ydelsen m.h.p. at minimere<br />
forskellen<br />
Kontraktstyring Pligt til dialog/frihed til drift At kunne skelne mellem underordnede<br />
institutioners driftsfrihed på den ene side for at give<br />
dem en position til på den anden side at indgå i<br />
dialog og forhandling om i princippet frivillig<br />
binding <strong>af</strong> deres driftsfrihed til overordnede<br />
visioner<br />
Benchmarking Ens/forskellig At kunne skelne på hvilke parametre man er<br />
forskellig fra de andre institutioner på feltet for at<br />
kunne nærme sig feltet<br />
Målstyring Fremtid/nutid At kunne skelne mellem organisationens nutidige<br />
situation (hvem er vi?), og den fremtidige<br />
ønskværdige tilstand (hvem vil vi gerne være?),<br />
samt at reducere denne <strong>af</strong>stand for at skabe<br />
udvikling<br />
Som det fremgår <strong>af</strong> ovenstående skema er valget <strong>af</strong> styringsværktøj <strong>af</strong>gørende<br />
for, hvilke forhold i organisationen der sættes fokus på eller rettere, hvad der<br />
bliver organisationens udsyn, dvs. hvilke forhold gøres til genstand for<br />
ledelse.<br />
Når en organisation vælger en styringsteknologi udstyres organisationen altså<br />
med et indblik i de præmisser, der er valgt som <strong>af</strong>gørende. Samtidig fravælger<br />
organisationen de øvrige præmisser, som dermed bliver en del <strong>af</strong><br />
organisationens blinde pletter med mindre organisationen supplerer med<br />
andre ledelsesmæssige udsyn.<br />
Såfremt en organisation fx. vælger at sætte fokus på kvalitetsstyring,<br />
forventes organisationen og ledelsen at registrere og måle, om organisationen<br />
69 MPA-kompendie Strategi & ændringer 2003 p52.
lever op til de internationale standarder for kvalitet, som definerer<br />
organisationens udsyn.<br />
Prioriteringen kan medføre, at organisationen ikke indsamler viden om fx.<br />
målopfyldelse i forhold til brugerne, centrale kontra lokale værdier osv.<br />
Den manglende indsamling <strong>af</strong> viden på de øvrige områder medfører, at der<br />
kan dannes blinde pletter, og valg <strong>af</strong> styringsteknologi skal derfor ses i en<br />
sammenhæng med virksomhedens strategi.<br />
Styringsteknologierne stiller ofte krav om registrering, vurdering <strong>af</strong><br />
ressourceindsats, måling, <strong>af</strong>rapportering og ny fastsættelse <strong>af</strong> mål eller<br />
indsatsområder m.v., hvilket sætter grænser for, hvor mange<br />
styringsteknologier en organisation har kapacitet til at håndtere. I princippet<br />
kan en organisation have flere styringsteknologier og har det i virkelighedens<br />
verden ofte, hvilket udstyrer organisationen med et mere komplekst udsyn.<br />
Styringsværktøjerne er altså ikke neutrale. De er politiske, idet de er<br />
<strong>af</strong>gørende for, hvad organisationen ser og ikke ser og dermed <strong>af</strong>gørende for<br />
udviklingsretningen og de værdier og elementer, der kommer i fokus for den<br />
strategiske ledelse. Valg <strong>af</strong> styringsteknologi og styringsværktøjer er et<br />
strategisk valg, som ledelsen bør foretage i relation til organisationens vision.<br />
I <strong>kontraktstyring</strong>en på Bornholm genfinder vi den forskel, man ønsker at<br />
minimere og det strategiske udsyn, <strong>kontraktstyring</strong> stiller til rådighed i bl.a.<br />
følgende udsagn 70<br />
”Skille det administrative og det politiske niveau… satse på, at det professionelle<br />
administrative system klarer sin del <strong>af</strong> opgaven, og at politikerne arbejder på et<br />
overordnet plan…”<br />
Adskillelsen mellem det politiske niveau og det administrative niveau gennem<br />
en kontrakt indebærer en frisættelse og en selvstændiggørelse for de enkelte<br />
institutioner med henblik på at synliggøre, hvem der udfører hvad, og<br />
samtidig via kontrakten skabe sammenhæng mellem ressourcer og ydelser.<br />
Med frisættelselsen kræves, at virksomhederne indgår i dialogsystemet.<br />
Indgåelse <strong>af</strong> en kontrakt er i sig selv en dialog, hvor bl.a. mål og midler<br />
drøftes en gang om året i forhold til den ydelse, der ønskes leveret. Den<br />
Bornholmske dialogmodel stiller krav om løbende dialog og sikrer dermed<br />
også en løbende mulighed for styring og samordning.<br />
”Virksomhedslederne har lov til at kæmpe for deres sag, og i dialogsystemet ligger<br />
selvfølgelig også en anerkendelse <strong>af</strong> den åbenhed, vi gerne vil have tilstede 71 …”<br />
70 Interview med Regionsborgmester Thomas Thors<br />
59
Med frisættelsen <strong>af</strong> virksomhederne via en kontrakt forventes en øget<br />
responsivitet i forhold til bl.a. brugerne, hvilket kan medføre en øget<br />
forskellighed og endog konkurrence mellem de enkelte virksomheder.<br />
Aftalerne fører altså til modsatrettede krav til virksomhederne om på samme<br />
tid at konkurrere og samarbejde. Krav, som topledelsen er opmærksom på:<br />
”Jo flere virksomheder og jo mere selvstændighed vi giver virksomhederne jo større er<br />
udfordringen til at få skabt en kultur om at vi skal lave fælles løsninger til trods for<br />
denne organisation… det er en udfordring der kommer til at indgå i både<br />
<strong>af</strong>taleformuleringerne og ledelsesudviklingsprogrammet 72 …”<br />
Fra topledelsen på Bornholm erkendes udfordringen i det paradoks, at man<br />
øger virksomhedernes selvstændighed, men man vil fortsat have fælles<br />
løsninger. Der opstår et paradoks i forhold til det italesatte ideal om<br />
virksomhedernes frisættelse, selvudvikling og øget responsivitet i forhold til<br />
kravet om fælles styring.<br />
Kravet om at minimere forskelle mellem virksomhedernes selvudvikling og<br />
øget samarbejde mellem virksomhederne fører til, at Regionsrådet må styre på<br />
graden <strong>af</strong> autonomi, hvilket ifølge Niels Rasmussen vil foregå i bl.a. ”<strong>af</strong>taleformuleringerne<br />
og ledelsesudviklingsprogrammerne”.<br />
10.3 Analysemodel - skabelse <strong>af</strong> <strong>handlerum</strong><br />
Vi har beskrevet vores perspektiv i forhold til udviklingen <strong>af</strong> den offentlige<br />
forvaltning og den valgte styringsteknologi. I dette <strong>af</strong>snit vil vi angive<br />
forudsætningerne for vores analyse <strong>af</strong> <strong>handlerum</strong>met for ledelse. Vi beskriver<br />
selve analysemodellen og angiver det teoretiske fundament, den er baseret på,<br />
med henblik på at problematisere vores udsagnskr<strong>af</strong>t.<br />
Det er vores opfattelse, at der etableres et krydspres på de enkelte<br />
virksomhedsledere gennem det politisk/administrative system, det<br />
organisatoriske system og gennem civilsamfundet via brugerne og borgerne. I<br />
det krydspres giver <strong>kontraktstyring</strong>en en driftsfrihed for virksomhedslederen<br />
samt en position til at indgå i dialog og forhandling. Modydelsen, som<br />
virksomhedslederen skal levere, er en binding <strong>af</strong> deres driftsfrihed i forhold til<br />
de overordnede visioner og idealer. Vi har illustreret virksomhedsledernes<br />
krydspres i nedenstående figur.<br />
71 Interview med Regionsborgmester Thomas Thors<br />
72 Interview med Niels Rasmussen<br />
60
Regionspolitikere/<br />
Administration<br />
Virksomheds<br />
leder<br />
Brugere/ Organisation/<br />
Borgere Medarbejdere<br />
I forlængelse <strong>af</strong> vores analyse <strong>af</strong>, hvorfor man på Bornholm valgte<br />
<strong>kontraktstyring</strong> som ledelsesteknologi ønsker vi at undersøge, hvordan<br />
<strong>kontraktstyring</strong>en påvirker organisationen. Vi foretager en analyse <strong>af</strong><br />
principalens (politikerne og topledelsen) <strong>handlerum</strong> og agentens<br />
(virksomhedsledernes) <strong>handlerum</strong>. I vores efterfølgende vurdering sætter vi<br />
fokus på det <strong>handlerum</strong> for ledelse, der etableres via <strong>kontraktstyring</strong> for<br />
virksomhedslederne.<br />
Analysen <strong>af</strong> principalens <strong>handlerum</strong> anvendes primært til at styrke<br />
udsigelseskr<strong>af</strong>ten i forhold til det rum der opstilles for agenten Vi anvender i<br />
analysen, skriftlige kilder i form <strong>af</strong> konkrete kontrakter, men data er primært<br />
interview.<br />
Handlerummet etableres gennem en opstilling <strong>af</strong> betingelserne for, hvornår<br />
det, vi iagttager, accepteres som et <strong>handlerum</strong>, og vi anvender Henrik<br />
Frimor’s definition:<br />
”Det endelige, samlede bud på disse indikationsbetingelser er således ledeforskel,<br />
objekt-formation, subjekt-formation og manifestation. Kan anden ordens iagttageren<br />
iagttage, at disse fire betingelser opfyldes <strong>af</strong> samme sociale teknologi accepteres det<br />
iagttagede som et <strong>handlerum</strong>” 73<br />
I objekt-formationen er det en grundantagelse, at sociale teknologier indføres<br />
med henblik på at gøre et område til genstand for ledelse. Hvis ikke den<br />
sociale teknologi sætter praktikeren i stand til at håndtere noget, som hidtil<br />
har været uhåndterligt, så bortfalder teknologiens berettigelse. Det, der<br />
objektiveres, kan være en konkret ting eller en proces.<br />
Vi spørger ind til topledelsens forventninger og forestillinger samt<br />
virksomhedsledernes iagttagelser <strong>af</strong>, hvilke områder den sociale teknologi har<br />
indflydelse på.<br />
73 Henrik Frimor. Konditionering <strong>af</strong> sociale styringsteknologiers <strong>handlerum</strong>. Marts 2002<br />
61
I subjekt - formationen fremhæves det, at en betingelse for <strong>handlerum</strong>mets<br />
indikation er, at <strong>handlerum</strong>met iscenesætter subjekter som aktører, der ikke<br />
var tilstede, før den sociale teknologi blev sat i spil. Der må spørges ind til,<br />
hvilke nye aktører der dukker op i organisationen, når den sociale teknologi<br />
sættes i spil. Vi spørger ind til topledelsens forestillinger og forventninger og<br />
virksomhedsledernes iagttagelser, <strong>af</strong> hvilke nye aktører der melder sig på<br />
banen.<br />
Manifestation har fokus på det organisatoriske output, der udmøntes i ritualer<br />
og artefakter. Med ritualer menes, at aktiviteter lægges i faste rammer, at<br />
processer orkestreres og handlemønstre etableres. Der skabes nye arbejds- og<br />
forretningsgange. Med artefakter menes de håndgribelige objekter, der<br />
produceres som følge <strong>af</strong> den sociale teknologis virke i organisationen. De<br />
håndgribelige objekter kan fx. være årsberetninger, regnskaber m.v. Det er<br />
ifølge Henrik Frimor ikke en betingelse for <strong>handlerum</strong>mets indikation, at den<br />
sociale teknologi manifesterer sig gennem både ritualer og artefakter. Også<br />
her spørger vi ind til topledelsens forventninger og forestillinger samt<br />
virksomhedsledernes iagttagelser.<br />
Henrik Frimor forklarer Ledeforskel udfra Niklas Luhmann's tanke om, at<br />
iagttagelsesoperationer sker i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> ledeforskelle. Analysen går derfor ud<br />
på, at vi som iagttagere <strong>af</strong> andenorden, vil søge efter den eller de ledeforskelle<br />
som førsteordens iagttageren ikke selv umiddelbart kan se.<br />
Vanskeligheden <strong>ved</strong> at identificere ledeforskelle er, at de kan stamme fra flere<br />
forskellige funktionssystemer, som via social teknologi installeres i det<br />
enkelte <strong>handlerum</strong> og der<strong>ved</strong> bliver <strong>af</strong>gørende for aktørernes iagttagelser.<br />
Henrik Frimor nævner bl.a. følgende eksempler:<br />
Funktionssystemers indtrængen i organisationer sociale teknologier” 74<br />
Funktionssystem Social teknologi<br />
Videnskabssystemet (viden/ikke viden) Vidensregnskabet<br />
Det pædagogiske system (læring/ikke læring) Benchmarking<br />
Det økonomiske system (betale/ikke betale) Økonomistyring m.fl.<br />
Det politiske system (magt/ikke magt) Politisk ledelse<br />
Virksomhedernes samlede <strong>handlerum</strong> skal beskrives som et resultat <strong>af</strong><br />
samspillet mellem alle anvendte teknologiers <strong>handlerum</strong>, hvilket vil være en<br />
overordentlig kompleks opgave, som ligger udover vores erkendelsesinteresse.<br />
Vi har valgt kun at analysere det <strong>handlerum</strong> der opstilles <strong>ved</strong><br />
<strong>anvendelse</strong> <strong>af</strong> én teknologi, - nemlig <strong>kontraktstyring</strong>en.<br />
74 Henrik Frimor. Konditionering <strong>af</strong> sociale styringsteknologiers <strong>handlerum</strong>. Marts 2002<br />
62
Historisk set kan den organisationsteoretiske udvikling beskrives som en<br />
udvikling fra en forståelse <strong>af</strong> organisationer som lukkede systemer til en<br />
forståelse <strong>af</strong> organisationer som åbne systemer. Med denne udvikling i<br />
organisationsteorien er omverdenen blevet tillagt en stadig større<br />
forklaringskr<strong>af</strong>t.<br />
Rationalet er, at man ikke kan forstå og meningsfyldt beskrive en organisation<br />
uden at have blik for dens omverdensforståelse og dermed for, hvordan den<br />
sætter og håndhæver grænsen mellem sig selv og sin omverden.<br />
Med denne organisationsforståelse har vi bl.a. fundet det nødvendigt at<br />
relatere idealerne for styring på Bornholm til de idealer, der italesættes <strong>af</strong> FM<br />
og KL.<br />
Luhmann's teori om organisationer bygger på tre grundtanker, der<br />
repræsenterer en teori om forskel, tid og kommunikation. De tre teorier<br />
vender vante synspunkter på ho<strong>ved</strong>et og kan <strong>af</strong>dække hidtil skjulte problemer.<br />
Luhmann’s grundtanker fører ikke til en traditionel organisationsteori, men<br />
gennem iagttagelse skabes paradokser, som det overlades til hver enkelt at<br />
forholde sig til.<br />
Luhmann’s grundtanker <strong>ved</strong>rørende en organisation omhandler følgende<br />
elementer:<br />
• Det første element er en forskelsteori om en organisation, der medfører at<br />
der sættes grænser. Organisationen karakteriseres som beslutning i et<br />
netværk <strong>af</strong> tidligere og fremtidige beslutninger. Alt hvad der sker og kan<br />
ske i organisationen, måler sig i forhold til dette netværk 75 .<br />
• Det andet element er en tidsteori om organisationen, hvor Luhmann vender<br />
vores vante forestillinger om, idet han hævder, at en organisation ikke kan<br />
arbejde med en fast fortid og en åben fremtid. Tidsteorien vender<br />
tidsforholdet om og behandler fortiden som et reservoir <strong>af</strong> alternative<br />
beslutningsmuligheder og lægger fremtiden fast gennem fastsættelse <strong>af</strong><br />
mål og visioner. Beslutningen er det centrale omdrejningspunkt i denne<br />
teori. Uden beslutninger dukker dette alternative rum slet ikke op, hvis<br />
indskrænkning atter gør organisationen til netop den organisation, den er<br />
til forskel fra alle andre organisationer.<br />
• Det tredje element omfatter en erindringsteori, idet han hævder, at når en<br />
organisation ikke kan huske sine alternative fortider og sine selvvalgte<br />
fremtider har den snart nået enden.<br />
75 Organiseret kommunikation, systemteoretiske analyser. Dirk Baeker /28/ . Samfundslitteratur 2003. P 292.<br />
63
Luhmann's teori baserer sig på en systemteori, der søger at belyse relationerne<br />
mellem bl.a. samfund og organisation som udelukkende bestående <strong>af</strong><br />
kommunikation, men samtidig repræsenterer teorien en konsekvent<br />
forskelstænkning, der bl.a. sikrer en præcisering <strong>af</strong> begreberne, idet de skal<br />
defineres som en forskel, hvor begge sider <strong>af</strong> forskellen er belyst.<br />
Forskelstænkningen stiller et særligt analyseredskab til rådighed, der kan<br />
anvendes som et iagttagelsesprogram.<br />
Analyseredskabet, som vi anvender til at analysere <strong>handlerum</strong>met for ledelse,<br />
er beskrevet <strong>af</strong> Henrik Frimor 76 og baserer sig på Luhmann’s teori. Vi har<br />
ingen intentioner om at gennemføre en teoretisk analyse baseret på<br />
Luhmann’s teori, vi har udelukkende valgt analyseredskabet, fordi det stiller<br />
et iagttagelsesprogram til rådighed, som gør det muligt at iagttage forskelle og<br />
via en andenordensiagttagelse at reducere komplekse sammenhænge 77 . I<br />
vores efterfølgende analyse anvender vi igen KKK’s teori om den offentlige<br />
sektor samt et legitimeringsperspektiv.<br />
I vores behandling <strong>af</strong> data har vi angivet hvad vi søger (konditionering), samt<br />
førsteordensiagttagelsen (citat) og andenordensiagttagelsen i form <strong>af</strong> en<br />
forskel. Andenordensiagttagelsen kan reducere komplekse udsagn til fx.<br />
betale/ikke betale. Databearbejdningen er <strong>ved</strong>lagt som bilag.<br />
11 Analyse <strong>af</strong> <strong>handlerum</strong> for ledelse<br />
Vi vil nu bevæge os fra den forklarende og forstående undersøgelsesform, til<br />
en diagnosticerende undersøgelse, hvor vi vil identificere hvilke muligheder<br />
og begrænsninger <strong>kontraktstyring</strong> installere i regionskommunen.<br />
Kapitlet er opbygget således at vi indleder med at analysere principalen<br />
<strong>handlerum</strong> for ledelse og derefter agentens <strong>handlerum</strong>.<br />
11.1 Analyse <strong>af</strong> principalens <strong>handlerum</strong> for ledelse<br />
11.1.1 Ledeforskel<br />
Vi betragter <strong>kontraktstyring</strong> som den socialt konstruerede styringsteknologi,<br />
der <strong>af</strong>sætter muligheder og begrænsninger for ledelse. Analysen går ud på at<br />
vi som iagttager <strong>af</strong> andenorden søger efter de ledeforskelle, der italesættes <strong>af</strong><br />
vores interviewpersoner, som her er iagttagere <strong>af</strong> førsteorden.<br />
76<br />
Konditionering <strong>af</strong> sociale styringsteknologiers Handlerum. Notat <strong>af</strong> Henrik Frimor CBS marts 2002.<br />
77<br />
Organiseret kommunikation, systemteoretiske analyser. Søren Overgaard Nielsen & Steen Vallentin /171/<br />
Samfundslitteratur 2003.<br />
64
Vi har i kapitel 9 fundet idealer for styring på Bornholm og begrundet,<br />
hvorfor man har valgt <strong>kontraktstyring</strong>. I forlængelse her<strong>af</strong> udtaler en <strong>af</strong> vores<br />
interviewpersoner bl.a.<br />
”Andet overordnet udgangspunkt vi har h<strong>af</strong>t og det har været at skille det<br />
administrative og det politiske niveau altså komme væk fra de sagsbehandlende<br />
politikerne og i højere grad satse at på at det professionelle administrative system<br />
klarer sin del <strong>af</strong> opgaven og at politikerne arbejder på et overordnet plan med politik<br />
og retningslinjer osv”. 78<br />
Det overordnede mål for styring <strong>af</strong> regionskommunen er at gennemføre en<br />
arbejdsdeling mellem politikerne og administrationen. Der lægges vægt på, at<br />
det professionelle system klarer sin del <strong>af</strong> opgaven og lever op til sit ansvar<br />
om på en professionel måde at levere de fastlagte ydelser. Nedenstående<br />
udtalelser peger i samme retning:<br />
”Vi ville gøre op med at politikere også er driftsherre, kommer ind som lægfolk, og<br />
tror de har mere kompetence til at være faglige driftsfolk”.<br />
”Kr<strong>af</strong>tig snit mellem politik, drift, ledelse og administration” 79<br />
Disse udsagn peger for os i samme retning, nemlig mod en ledeforskel vi vil<br />
kalde overblik/indblik. Det forventes, at der med kontrakterne skabes<br />
sammenhæng mellem ressourcer og ydelser, som sikrer, at der stilles et<br />
overblik til rådighed for politikerne mod, at de til gengæld frasiger sig<br />
enkeltsagsbehandlingen, som kan give indblik i konkrete sager. Den klare<br />
adskillelse mellem det politiske og det administrative niveau fordrer, at der er<br />
tillid mellem de to niveauer, specielt tillid til at:<br />
”det professionelle administrative system klarer sin del <strong>af</strong> opgaven”<br />
Denne fordring <strong>af</strong> tillid fører os frem til en ledeforskel, vi vil kalde<br />
ansvarlig/ikke ansvarlig.<br />
Andre udsagn problematiserer disse ledeforskelle, idet politikere ofte får<br />
henvendelser fra borgere om problemer, som de forventer, at en politiker<br />
forholder sig til.<br />
En visionsskabende og målsættende politiker har imidlertid vanskeligt <strong>ved</strong> at<br />
forholde sig til enkeltsager, men pres fra en eller flere borgere kan føre til, at<br />
en politiker henvender sig til en virksomhedsleder med en konkret sag, og vi<br />
er måske tilbage, hvor en politiker bliver ”enkeltsagspolitiker”. En formand<br />
for et udvalg siger:<br />
78 Interview med regionsborgmester Thomas Thors oktober 2003<br />
79 Interview med Niels Rasmussen. Regionsdirektør.<br />
65
”Vi skal spare en frygtelig masse penge… så går jeg sådan fra politiker til<br />
enkeltsagsbehandler <strong>ved</strong> at sige[ …]. Og bliver selvfølgelig også presset fra<br />
tillidsrepræsentanterne: ”Hvorfor lige vores område og det er jo slet ikke det der<br />
ligger i styreformen, hvorfor skal I egentlig ned og pille i enkeltting, kan I ikke bare<br />
blande Jer udenom”<br />
”Dialogen mellem politikere, virksomhedsledere og borgere er for stiv, og<br />
dialogmodellen er for formaliseret. Jeg har derfor fået min borgmesters ord på at man<br />
må have lov til at snakke med hvem man vil, og det vil jeg have lov til at gøre fortsat” 80<br />
”Enkeltsagspolitikeren” er med den italesatte arbejdsdeling mellem det<br />
politiske niveau og det administrative niveau ikke legitim, men det forhold at<br />
man fra politisk niveau fortsat kan stille spørgsmål til enkeltsager, omdøbes<br />
til en ”ombudsmandspolitiker”, hvilket er et plusord, der som udgangspunkt<br />
skal sikre en retfærdighed behandling <strong>af</strong> sagerne. Dialogen er ligeledes et<br />
middel for politikerne til at gå ind i substansen <strong>af</strong> de enkelte områder:<br />
”Det her kan ikke fungere uden dialog. Det er utænkeligt for mig at man kan have<br />
politikere der bare opstiller mål, politik uden at have viden om hvordan substansen i<br />
realiteten er, derfor har vi sagt i vores styreform kan der være dialog når som helst”. 81<br />
”Det jeg oplever nu som politiker knapt 1 år inde i forløbet er at jeg bliver stillet til<br />
regnskab for enkeltsager og skal forsvare og forklare enkeltsager politisk” 82<br />
Den sidste ledeforskel vi vil nævne i relation til ”principalens” <strong>handlerum</strong> er<br />
moral/ikke moral. Med den øgede selvstændiggørelse bliver fælles<br />
holdninger og værdier det bindemiddel der kan holde sammen på de mange<br />
virksomheder der har hver sin kontrakt, der skal opfyldes. Det siges således:<br />
” Jo flere virksomheder og jo mere selvstændighed vi giver virksomhederne jo større er<br />
udfordringen til at få skabt en kultur om at vi skal lave fælles løsninger til trods for<br />
denne organisation[…] det er en udfordring der kommer til at indgå i både<br />
<strong>af</strong>taleformuleringerne og ledelsesudviklingsprogrammet” 83<br />
De mere eller mindre selvstændige virksomheder skal bindes sammen med<br />
fælles holdninger og værdier, der indarbejdes i de enkelte <strong>af</strong>taler.<br />
”Jo flere ting der håndteres <strong>af</strong> den enkelte leder jo større forskelle i løsninger[ …]<br />
sådan kan det lade sig gøre der og sådan kan det lade sig gøre der[…] medfører et<br />
pres […] man spørger direktionen om vi kan få ensartede retningslinier […] der er vi<br />
ret faste i kødet og siger vi laver ikke centrale retningslinier for personaleforhold[…]<br />
vi sikre værdigrundlaget baseret på personalepolitikken” 84<br />
80 Interview med fagudvalgsformand Bente Helms<br />
81 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen<br />
82 Interview med fagudvalgsformand Bente Helms<br />
83 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen<br />
84 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen<br />
66
Hvorvidt man får succes med at indarbejde værdier i <strong>af</strong>talen kan bl.a. anskues<br />
i et principal/agent forhold, hvor man kan stille spørgsmålstegn <strong>ved</strong>, om<br />
agenten efterlever principalens anvisninger, eller om agenten forfølger egne<br />
mål.<br />
11.1.2 Objektformation<br />
Styringsteknologier indføres for at gøre et område til genstand for ledelse, og<br />
den skal derfor sætte lederen i stand til at håndtere noget, der hidtil har været<br />
uhåndterligt, og vi vil derfor søge efter udsagn fra interviewene om, hvad<br />
<strong>kontraktstyring</strong> sætter den i stand til at håndtere, som de ikke hidtil har kunnet<br />
håndtere.<br />
Generelt udtaler både politikere og topembedsmændene at <strong>kontraktstyring</strong>en<br />
skal skabe sammenhæng mellem ansvar og kompetence.<br />
”Lægge ansvar der hvor ressourcerne udløses Virksomhedslederen har ansvaret, og<br />
har ikke en forvaltning til at smøre det <strong>af</strong> på” 85 .<br />
Placering <strong>af</strong> ansvar er et væsentligt element i <strong>kontraktstyring</strong>en, hvor<br />
ansvarsplaceringen tydeliggøres. I relation til vores ledeforskel ansvar/ikke<br />
ansvar er det værd at bemærke, at med en tydelig <strong>af</strong>grænsning <strong>af</strong> ansvaret<br />
foretages der en ligeså tydelig frigørelse for ansvar i andre dele <strong>af</strong><br />
organisationen.<br />
”Den ansvarlige virksomhedsleder har ansvaret, men også mulighed for at styre sin<br />
virksomhed udfra den <strong>af</strong>tale, der siger, at du har de ressourcer, vi forventer den og<br />
den aktivitet, der er de og de service- og kvalitetsmål” 86 .<br />
Kontraktstyring gør økonomistyring og ansvar til genstand for ledelse, og<br />
principalen forventer, at kontrakten kan skabe en sammenhæng mellem<br />
økonomi – ansvar – ydelse. Gennem vores interview har vi fået en klar<br />
fornemmelse <strong>af</strong>, at der er positive forventninger til økonomi- og<br />
aktivitetsstyringen gennem skabelse <strong>af</strong> overblik frem for indblik. Der er<br />
samtidig forventning om, at der gennem synlighed og konkurrence kan skabes<br />
en øget effektivitet i virksomhederne.<br />
”Vi kalder det <strong>af</strong>talestyring[….]. det er da givet at når vi har lavet denne opbygning så<br />
er det nemmere at lave udlicitering” .<br />
”Vi har bestemt os til at det private erhvervsliv skal have mulighed for at komme ind<br />
og byde på noget som den traditionelle model”.<br />
85 Interview med direktør Leila Lindén<br />
86 Interview med direktør Leila Lindén<br />
67
”På samme måde hele vejen rundt, man skal kunne dokumentere at det man gør det er<br />
i orden og kan sammenlignes med det man kan få i det private erhvervsliv”. 87<br />
Regionskommunen har ikke noget erklæret mål om at privatisere de<br />
kommunale ydelser men et ønske om gennem sammenligning og konkurrence<br />
med private virksomheder at effektivisere de kommunale virksomheder.<br />
11.1.3 Subjektformationen<br />
Ansvar og kompetence for udførelse <strong>af</strong> de kommunale opgaver er fastlagt via<br />
lovgivningen og henlagt til Regionsrådet. Det er Regionsrådet, der har<br />
kompetence til at <strong>af</strong>give kompetence. Regionsrådet bestemmer selv hvor<br />
meget og hvordan.<br />
I forbindelse <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong>en flyttes kompetence mellem regionsråd og<br />
institutioner, og der opstår nye roller, og der installeres nye aktører. I<br />
forbindelse med analysen <strong>af</strong> ledeforskel og objektformation har vi sat fokus<br />
på nye opgaver, og vi vil i dette <strong>af</strong>snit sætte fokus på de nye aktører og roller,<br />
der opstår for principalen<br />
”Regionsrådet skal altså ind og fungere som tværgående beslutningstager og det er jo<br />
der, der er nogle spændende, udfordrende tværgående opgaveløsning. Det er jo der<br />
hvor faggrænserne brydes og man bruger hinandens ekspertise/ressourcer til at se<br />
nogle helt nye løsninger på nogle ting. Og det er jo målet at skabe nogle helheder og<br />
nogen sammenhæng, men det er vi jo slet ikke kommet til, fordi så langt er vi slet ikke<br />
nået.” 88<br />
For medlemmerne <strong>af</strong> Regionsrådet italesættes der en politikerrolle som<br />
helhedstænkende og visionsskabende en rolle, der nærmest kan sammenlignes<br />
med en bestyrelsespost i en privat virksomhed. Denne rolle er uvant for flere<br />
politikere.<br />
”Der sidder også nogle i udvalget der mener, at de sidder jo bare her og har ikke<br />
indflydelse på noget som helst.” 89 .<br />
Det fremgår <strong>af</strong> flere interview, at politikerne ikke har vænnet sig til rollen<br />
som den overordnede leder, der skal være målsættende og visionsskabende.<br />
Flere vil gennem dialogmodellen søge at markere sig i forskellige<br />
mærkesager. Man har derfor italesat en ombudsmandsrolle, der legitimerer at<br />
politikerne stiller spørgsmål til enkeltsager.<br />
”Politikerrollen er blevet en anden, politikeren er kommet væk fra<br />
sagsbehandlerpolitikeren i hvert fald i princippet, politikeren har stadig<br />
ombudsmandsrollen og mulighed for at tage enkeltsager op” 90<br />
87 Interview med regionsborgmester Thomas Thors<br />
88 Interview med sundhedsudvalgsformand Bente Helms oktober 2003<br />
89 Interview med direktør Laila Lindén<br />
68
Direktionens rolle er udelukkende <strong>af</strong> koordinerende og rådgivende karakter,<br />
sådan som den bliver fremstillet i <strong>af</strong>talerne.<br />
”Den enkelte direktørs opgave er at betjene det politiske niveau […] og sikre<br />
koordination <strong>af</strong> de tværgående temaer som personale, politik, økonomi, information”.<br />
”Direktørerne skal sikre videre udvikling <strong>af</strong> de ledere (virksomhedslederne) som i<br />
virkeligheden er nøglepersoner”.<br />
”Direktionens opgave[…] ikke nogen selvstændig rolle med hensyn til<br />
politikskabelse… politikskabelse fødes med oplæg gennem fagsekretariater” 91<br />
Det er formentlig en uvant rolle for en direktør at være koordinator og<br />
rådgiver. I en traditionel forvaltning har direktøren adgang til at<br />
gennemtvinge og implementere beslutninger.<br />
Fra principalens side har man mange forventninger til agentens rolle.<br />
Virksomhedslederen tillægges betydelig kompetence, som fratages den<br />
traditionelle forvaltning.<br />
”Virksomhedslederen har faktisk også ansvaret for at kende noget til økonomien, du<br />
skal kunne finde ud <strong>af</strong> at ansætte og <strong>af</strong>skedige” .<br />
”Virksomhedslederen er nødt til at dygtiggøre sig på en række områder[…] men dybest<br />
set skal det være sådan at lederen siger, det her er min virksomhed”. 92<br />
Der er med andre ord en forventning fra principalens side om, at agenten skal<br />
være en engageret leder, der er fagligt funderet i området samtidig med at<br />
være kommunikations-, udviklings- , økonomi- og personalechef . Der opstår<br />
flere nye roller for virksomhedslederen.<br />
11.1.4 Manifestation<br />
Henrik Frimor definerer ritualer som : Med ritualer menes, at aktiviteter<br />
lægges i faste rammer, at processerne orkestreres og handlemønstre<br />
etableres. Artefakter definerer han: som håndgribelige objekter der<br />
produceres som følge <strong>af</strong> den nye teknologi.<br />
I <strong>af</strong>talerne mellem regionsråd og en virksomhed kan vi konstatere, at der<br />
stilles krav om at virksomhederne indgår i en dialog to gange om året, dels i<br />
forbindelse med udarbejdelse <strong>af</strong> budget og dels som opfølgning på sidste års<br />
budget. Virksomhederne skal desuden udarbejde en årlig redegørelse til<br />
direktørerne, hvor der sættes fokus på mål og resultater.<br />
90 Interview med regionsborgmester Thomas Thors<br />
91 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen<br />
92 Interview med regionsborgmester Thomas Thors<br />
69
Vi kan også konstatere, at der skal udarbejdes et koncept for de årlige<br />
statusredegørelser, men de manifesterer sig ikke i udsagn fra principalen,<br />
formentlig fordi processen med <strong>kontraktstyring</strong> ikke er så langt, at man kan<br />
vurdere, hvordan den vil manifestere sig.<br />
Til gengæld er der fra principalens side fokus på, at den nye styreform er et<br />
opgør med traditioner og vaner.<br />
”Kontraktstyring medfører en radikal ændret styreform, i hvert fald for de fleste og<br />
man ændrer jo ikke bare folks vaner, det er et kæmpe projekt”<br />
”Jo flere ting der håndteres <strong>af</strong> den enkelte leder jo større forskelle i løsninger vil der<br />
blive […] sådan kan det lade sig gøre der og sådan kan det lade sig gøre der… [...]<br />
det fører til et pres på direktionen og andre virksomheder spørger, om vi kan få<br />
ensartede retningslinier [..…] der er vi ret faste i kødet og siger at vi laver ikke<br />
centrale retningslinier for personaleforhold[….] vi sikre værdigrundlaget baseret på<br />
personalepolitikken” 93<br />
Vanerne ændres, men sproget i organisationen ændres også, - ord som<br />
virksomhedsdannelse, dialogmodel, selvstændiggørelse, virksomhedsleder,<br />
værdigrundlag, lederudvikling, kontrakter, <strong>af</strong>taler, brugere, leverandører osv.<br />
sender et andet signal. Via sproget får principalen mulighed for at formidle<br />
nye krav til agenten. Sproget kan anvendes til at konstruere og understøtte nye<br />
ledelsesformer, men kan samtidig skabe forvirring, såfremt de ikke anvendes<br />
konsekvent <strong>af</strong> hele ledelsen.<br />
En semantisk analyse <strong>af</strong> de sproglige udtryks betydningsmæssige aspekter<br />
kunne være interessent, men ligger udenfor denne <strong>af</strong>handlings umiddelbare<br />
formål. Der er dog ikke tvivl om, at sproget på samme tid både skaber<br />
muligheder og giver begrænsninger.<br />
11.2 Sammenfatning.<br />
Indledningsvis skal det bemærkes, at selvom vi i kapitel 9 fandt forskellige<br />
roller for politikerne og for direktionen, har vi valgt i denne sammenhæng at<br />
lægge disse roller sammen i en ny rolle, vi har kaldt principalen.<br />
Det har vi gjort udfra den betragtning, at det er direktionens ansvar at<br />
udmønte de politiske beslutninger. På baggrund <strong>af</strong> vores andenordensiagttagelse<br />
er det vores opfattelse at <strong>kontraktstyring</strong> på Bornholm i<br />
principalens forståelse installerer nogle ledeforskelle vi har kaldt<br />
overblik/indblik, ansvarlig/ikke ansvarlig, moral/ikke moral.<br />
93 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen<br />
70
Disse ledeforskelle skal ses i sammenhæng med principalens vision om at<br />
adskille den politiske, administrative og udførende del <strong>af</strong> organisationen. De<br />
væsentligste ledeforskelle, der installeres for principalen, bliver etablering <strong>af</strong><br />
overblik og styring på værdier samt ansvarliggørelse <strong>af</strong> hver enkelt<br />
virksomhedsleder og medarbejder.<br />
Den genstand, der styres på, er dels ”sammenhængskr<strong>af</strong>ten” mellem<br />
økonomi-ansvarsydelse, dels ”effektivitet” som måles via de årlige<br />
tilbagemeldinger om både økonomi og ydelse.<br />
Med <strong>kontraktstyring</strong>en installerer principalen nye roller for sig selv og<br />
opstiller nogle forventninger til agenten. Politikerne skal være<br />
visionsskabende og ombudsmænd, direktionen skal være rådgivende og<br />
koordinerende og forventningerne til agenten er at de skal være ”hele” ledere,<br />
dvs. varetage alle ledelsesmæssige funktioner herunder personale- og<br />
økonomichefrollen.<br />
Principalen har store forventninger til dialogmodellen, der via ændrede<br />
arbejdsgange og øget lydhørhed skal sikre borgerne indflydelse på de<br />
kommunale ydelser. Denne dialog er dog også for en stor del virksomhedslederens<br />
ansvar.<br />
11.3 Analyse <strong>af</strong> agentens <strong>handlerum</strong> for ledelse<br />
I dette <strong>af</strong>snit sætter vi fokus på virksomhedsledernes (agentens) <strong>handlerum</strong> for<br />
ledelse, som det etableres med <strong>kontraktstyring</strong>. Analysen går ud på at vi som<br />
iagttager <strong>af</strong> andenorden søger efter de ledeforskelle, der italesættes <strong>af</strong> vores<br />
interviewpersoner, som denne gang er virksomhedsledere i regionskommunen<br />
og er iagttagere <strong>af</strong> førsteorden.<br />
Interview med virksomhedslederne er foretaget som et fokusgruppeinterview<br />
hvor vi på forhånd havde fastlagt fire temaer vi ønskede belyst.<br />
Der skal bemærkes, at implementeringen <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong> først er i sin<br />
begyndelse, idet 2003 betragtes som et prøveår, hvor der ikke foreligger<br />
egentlig underskrevne <strong>af</strong>taler, men man har <strong>af</strong>talt at arbejde udfra de<br />
intentioner der ligger i udkast til <strong>af</strong>taler. De første <strong>af</strong>taler forventedes<br />
godkendt <strong>af</strong> Regionsrådet den 18. December 2003 – det skete dog ikke, idet<br />
de fleste <strong>af</strong>talegodkendelser blev udsat til 2004. Når vi refererer til skriftlige<br />
<strong>af</strong>taler tager vi udgangspunkt i de udkast, der forelå i december 2003.<br />
71
11.3.1 Ledeforskel<br />
Fra agenternes side betragter man <strong>kontraktstyring</strong> som en præcisering at den<br />
tidligere mål og rammestyring og flere virksomhedsledere oplever at de<br />
allerede udfører flere at de ledelsesopgaver der italesættes via kontrakten.<br />
Specielt de opgaver der er rettet mod sikring <strong>af</strong> overholdelse <strong>af</strong> budgettet. Den<br />
egentlige økonomistyring herunder kontrol med økonomien synes ikke at<br />
volde de store problemer for agenterne. En udtaler således:<br />
”Fra ramme<strong>af</strong>taler til virksomheds<strong>af</strong>taler… vi har altid skulle holde budgetterne og<br />
passe virksomhedsbeskrivelserne… det sværeste bliver at måle vores ydelser ud fra de<br />
<strong>af</strong>taler der er lagt op til” 94<br />
Fra agenternes side føler man ikke, at <strong>kontraktstyring</strong> installerer en<br />
ledeforskel, der hedder overblik/indblik, som vi har påvist er principalens<br />
forventninger. En anden <strong>af</strong> agenterne supplerer denne antagelse med<br />
nedenstående udsagn:<br />
”I forhold til det gamle system med (ramme og virksomhedsbeskrivelser) er<br />
<strong>af</strong>talestyring en forfinet model hvor man kører med økonomi og <strong>af</strong>rapporteringer… der<br />
hvor det er nyt er at man sammenligner fagsekretariat med de gamle forvaltninger i<br />
kommunen og at jeg også skal lave virksomhedsplan”94.<br />
Man er vant til at skelne mellem myndighedsopgaver og driftsopgaver.<br />
Virksomhedsplaner m.v. er tilsyneladende mere anvendt inden for de<br />
områder, der udfører driftsopgaver. Fra de myndighedsudøvende <strong>af</strong>delinger er<br />
man ikke i samme grad vant til at skulle på kontrakt. Desuden er der en<br />
anderledes beslutningskompetence i forbindelse med myndighedsopgaver, her<br />
kan udvalgene foretage beslutninger, hvor de ellers kun er rådgivende:<br />
”Myndighedsopgaver så er situationen anderledes så kommer udvalgene ind som et<br />
besluttende element”<br />
”I praksis sidder udvalget ofte og overvejer om sagen er stor nok til at skulle videre i<br />
Regionsrådet, og nogle gange er der <strong>af</strong>talt på forhånd med borgmesteren at det ikke<br />
behøver at gå videre.” 94<br />
Det tyder på, at beslutningskompetencen ikke er så entydig, som det italesatte<br />
ideal angiver. Der er udarbejdet en kompetenceplan, som angiver, hvem der<br />
kan beslutte hvad.<br />
”Vi har lavet en kompetenceplan for hver virksomhed som beskriver hvilke områder<br />
den enkelte virksomhed har kompetence til at beslutte i relation til den lovgivning som<br />
virksomhederne er under. ”94<br />
94 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003<br />
72
Selvom der er udarbejdet en kompetenceplan skabes der tilsyneladende<br />
usikkerhed, og det er vores opfattelse at usikkerheden skabes på grund <strong>af</strong><br />
forskel mellem idealsituationen og den praktiske verden:<br />
”Man kan ikke lægge delegation over i <strong>af</strong>talen, men kompetenceplanen og den plan er<br />
jo svær for det politiske system de vil drukne i den struktur”.94<br />
Fra agenternes side ser man også en forskel mellem ansvar/ikke ansvar, men<br />
hvor principalen tog det som et udtryk for at <strong>kontraktstyring</strong> sikrer en<br />
tydeliggørelse mellem ansvar og ikke ansvar, ser agenterne det som en<br />
udvisken <strong>af</strong>, hvem der egentlig har det reelle ansvar:<br />
”Det har været uklart hvor ansvaret for alt det her ligger, er det fagsekretariatet,<br />
staben eller virksomhederne.”94<br />
Fra agenternes side kan man ikke sige at <strong>kontraktstyring</strong> installerer en<br />
ledeforskel mellem ansvar/ ikke ansvar, de ser til gengæld konflikt/ikke<br />
konflikt som den divergens hvor <strong>kontraktstyring</strong>en kommer til at stå sin<br />
prøve. Betragter man konflikt i en udviklingsmæssig sammenhæng vil man<br />
kunne sige at enhver konflikt er en engageret dialog der bringer ny udvikling.<br />
Omkring konflikt og beslutninger siges bl.a. følgende:<br />
”På spørgsmålet om der kun er 2 lag i beslutningsprocessen, - i praksis er der jo flere<br />
fordi beslutninger bliver jo taget mange steder i systemet”.<br />
”Der hvor <strong>af</strong>talestyringen kommer til at stå sin prøve, det er der hvor en<br />
virksomhedsleder tør sige I får ikke denne ydelse med det budget vi har nu, i får kun<br />
ydelsen her, og hvis Regionsrådet eller udvalget går ind og siger okay så sænker vi<br />
ydelsen eller du får nogle penge så giver det mening, hvis ikke giver det overho<strong>ved</strong>et<br />
ingen mening med denne <strong>af</strong>talestyring”.<br />
”Hvis der kan blive enighed virksomhederne og udvalgene imellem […] så kan du<br />
bare gøre det[…] virksomhedslederne tager ansvaret og dialogmødet har således givet<br />
en mundtlig <strong>af</strong>tale.94<br />
Konflikt/ikke konflikt relaterer sig til et principal-agentforhold, og fra<br />
agenternes side har man forventning om, at der etableres et forhandlingsspil<br />
frem for den klassiske bureaukratiske model, hvor beslutninger tages <strong>af</strong> den<br />
øverste ledelse.<br />
Hvor agenterne ser nogle magtstrukturer, er det bemærkelsesværdigt at<br />
principalen ikke omtaler magt som et styringselement. Det tyder på, at<br />
principalen anser organisationen, som det Niels Åkerstrøm betegner som en<br />
supervisionsforvaltning, hvorimod agenterne stadig ser en del <strong>af</strong> den<br />
traditionelle bureaukratisk forvaltning. Det første udsagn angiver, at<br />
magtrelationerne er relateret mod brugerne:<br />
73
”Det der har taget styringen og som i og for sig er godt nok er den der<br />
Grundtvigianske model med borgerne, det er borgerne der <strong>af</strong>gør det, borgerne har<br />
magten.” 95<br />
Det er uklart, hvad der menes med den Grundtvigianske model, men vi tolker<br />
det sådan at der forventes en dialog med borgerne om udformningen <strong>af</strong> de<br />
kommunale ydelser. Ovenstående relation svarer til den deliberative<br />
demokratiopfattelse (rådslagning), hvor man via dialog med borgerne søger at<br />
opnå enighed. I ovenstående tilfælde tillægges borgerne formentlig for stor<br />
indflydelse, men det er udtryk for at de bliver inddraget. Den modsatte<br />
opfattelse er indeholdt i nedenstående citat:<br />
”Jeg ser det som noget formelt noget, der hvor der ingen magt er, dukker der en magt<br />
op og så træffer man en beslutning”.<br />
”Der er nogle beslutninger der bliver truffet i direktionen, og jeg har eksempler på<br />
beslutninger hvor en ansøgning i budgetproceduren blev <strong>af</strong>vist, men senere besluttede<br />
direktionen at indføre det alligevel”<br />
”De udviser initiativ i direktionen. I praksis kan sager vurderes at være for små til at<br />
skulle køre en proces igennem for at blive besluttet i Regionsrådet”<br />
”Det Machiavelliske system, hvis man ser på hvem der ansætter lederne i en<br />
virksomhed […].for det er direktionen der ansætter lederne, allerede der holder<br />
forbindelsen op med direkte linie mellem regionsråd og virksomhed95<br />
Hentydningen til Machiavelli er en hentydning til magt og moral. Machiavelli<br />
var en Italiensk politiker og forfatter, der le<strong>ved</strong>e omkring år 1500. Det var<br />
Machiavellis opfattelse at en fyrste (magthaver) skal overholde lovene, så<br />
længe han har nytte at det, hvilket kan tolkes som, at man ikke skal lade sig<br />
begrænse <strong>af</strong> moralske restriktioner. I denne sammenhæng tolker agenten<br />
principalens etik som en nytteetik.<br />
Det er vores opfattelse at <strong>kontraktstyring</strong> i agenternes udsyn installerer en<br />
ledeforskel på moral/ikke moral, men hvor principalen ser moral/ikke<br />
moral som en positivt ledeforskel nemlig som værdibaseret ledelse, ser<br />
agenterne moral/ikke moral som en negativ ledeforskel i forhold til, at man<br />
siger ét, men gør noget andet.<br />
I den traditionelle bureaukratiske forvaltning er magtstrukturen kendt,<br />
hvorimod der i supervisionsforvaltningen er strukturer <strong>af</strong> mere uformel<br />
karakter, hvilket svarer til nogle <strong>af</strong> udsagnene om, at:<br />
”der hvor der ingen magt er, dukker der en magt op og så træffer man en beslutning.95<br />
95 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003<br />
74
I forhold til beskrivelsen i kontrakten og det ideal, der italesættes for styring,<br />
er der en uformel og en formel magtstruktur, der skaber usikkerhed i<br />
beslutningsstrukturen. Det kan være et udtryk for, at omstruktureringen og<br />
sammenlægningen <strong>af</strong> et amt og fem kommuner ikke har fundet sine ben<br />
endnu.<br />
” I forhold til hvad det politiske system tager sig <strong>af</strong>, og hvad vi administrativt tager os<br />
<strong>af</strong>, tusker vi os nok til lidt magt i øjeblikket fordi det er nemmest at administrere”<br />
”Der gik lige til næste direktionsmøde fra jeg havde fortalt ham det, til der kom en<br />
lodret ordre ud om at der ikke blev lukket noget som helst, vi var en offentlig<br />
virksomhed og der skulle være åbent helt normalt.” 96<br />
Agenterne oplever tilsyneladende en ledeforskel i forholdet magt over/magt<br />
til i forhold til de forventninger, der har været til den selvstændiggørelse, der<br />
er italesat for den enkelte virksomhed. Magt over svarer imidlertid til det<br />
traditionelle bureaukratiske forvaltningsprincip.<br />
Kontrakter og <strong>af</strong>taler arbejder med en forudsætning om at foreskrive, dvs.<br />
beskrive fremtidige situationer og for hver situation kræves en bestemt adfærd<br />
med henblik på at eliminere usikkerhed. Regionskommunens dilemma er, at<br />
den ikke kan foreskrive alle tænkelige situationer, men på den anden side må<br />
have en <strong>af</strong>tale eller et regelsæt for at undgå vilkårlighed.<br />
På baggrund <strong>af</strong> ovenstående citater fra agenterne vil vi ikke karakterisere den<br />
formelle og uformelle magtstruktur som en ledeforskel, vi vil snarere<br />
karakterisere den som en ledeforskel i kontrol/ikke kontrol og samtidig<br />
skelne mellem en stram og en løs kontrol 97 , hvor den stramme kontrol betyder<br />
at en beslutning er programmeret <strong>af</strong> et regelsæt, - at et ideal, der stammer fra<br />
den bureaukratiske forvaltning. Den løse kontrol er baseret på et mere<br />
ubestemt regelsæt, der medfører, at det er op til den enkelte medarbejder at<br />
træffe beslutninger i en konkret situation.<br />
Selvom man i Regionskommunen ønsker en supervisionsforvaltning med en<br />
høj grad <strong>af</strong> frihed til de enkelte virksomheder er den bureaukratiske<br />
forvaltning ikke sat ud <strong>af</strong> drift.<br />
11.3.2 Objektformationen.<br />
Styringsteknologier indføres for at gøre et område til genstand for ledelse, og<br />
den skal derfor sætte agenten i stand til at håndtere noget, der hidtil har været<br />
96 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003<br />
97 Værdiledelse, om organisationer og etik. Ole Thyssen. Gyldendal 2002<br />
75
uhåndterligt. Vi vil derfor søge efter udsagn fra interviewene, om hvad<br />
<strong>kontraktstyring</strong> sætter agenten i stand til at håndtere, som de ikke hidtil har<br />
kunnet håndtere.<br />
Flere udsagn fra agenterne peger i samme retning. Man ønsker en sikker<br />
styring og sammenhæng mellem økonomi og ydelser.<br />
”Man har villet knytte økonomi, ansvar og resultater sammen for at få en<br />
synliggørelse” 98<br />
Flere mente, at der med <strong>kontraktstyring</strong> var tale om ”Kejserens nye klæder”,<br />
og at man i flere år havde lavet virksomhedsbeskrivelser og budgetter som<br />
passede sammen. Ansvar og synliggørelse <strong>af</strong> resultater synes derfor at være<br />
den ”genstand”, man ikke har håndteret tidligere, men som <strong>kontraktstyring</strong>en<br />
sætter agenten i stand til at håndtere.<br />
”Med den her <strong>af</strong>tale har man først en virksomhedsbeskrivelse.. så har man nogle<br />
målsætninger.. så har man ydelsesbeskrivelse.. så skal man beskrive sine<br />
forudsætninger og <strong>ved</strong>lægge budgettet. Virksomhedsbeskrivelsen er i virkeligheden en<br />
blød beskrivelse <strong>af</strong> budgetkontoen[…] i virkeligheden rider man på mange heste der<br />
kan det samme […]. Man fører en <strong>af</strong>tale ind hvor man skriver om budgettet.98<br />
Flere agenter ser <strong>kontraktstyring</strong>en som en italesættelse <strong>af</strong> budgettet og<br />
virksomhedsbeskrivelsen. Med en blød beskrivelse <strong>af</strong> budgetkontoen sikrer<br />
man sig, at budgettet endnu engang sættes på dagsordenen samtidig med, at<br />
agenterne er tvunget til at legitimere sine handlinger (virksomhedsplan)<br />
gennem budgettet. Legitimering bliver også en ”genstand”, som<br />
<strong>kontraktstyring</strong>en stiller krav om at håndtere.<br />
Legitimering skal primært ske gennem opfyldelse <strong>af</strong> budget i forhold til<br />
ydelser. Ved legitimering gennem økonomi tilsidesættes den faglige<br />
legitimering.<br />
”En <strong>af</strong> meningerne med det her <strong>af</strong>talestyring er at undgå et sundhedsparti, teknisk<br />
parti og et social parti i Regionsrådet […]. Så lægger man det direkte ansvar i<br />
Regionsrådet”98<br />
Fagudvalgene <strong>af</strong>kobles som politisk ansvarlige samtidig med, at<br />
fagsekretariaterne får en rolle som rådgiver og vejleder. Dette tager vi også<br />
som et udtryk for, at <strong>kontraktstyring</strong> skal styre på helhed og økonomi frem for<br />
faglighed.<br />
11.3.3 Subjektformationen<br />
I subjekt - formationen hævdes det, at en betingelse for <strong>handlerum</strong>mets<br />
indikation er, at <strong>handlerum</strong>met iscenesætter subjekter som aktører, der ikke<br />
98 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003<br />
76
var tilstede før den sociale teknologi blev sat i spil. Vi søger derfor gennem<br />
agenternes forestilling og forventninger at iagttage, hvilke nye aktører der<br />
melder sig på banen, eller hvilke nye roller og jobfunktioner, der opstilles<br />
med <strong>kontraktstyring</strong>.<br />
Generelt siger agenterne ikke meget om de roller, kontrakten tillægger<br />
virksomhedslederen eller for den sags skyld politikeren. Principalen<br />
italesætter roller for agenten, som kommunikations-, udviklings-, personale-<br />
og økonomichef.<br />
Agenterne har mere fokus på funktionerne end på rollerne jf. nedenstående<br />
udtalelse:<br />
”Med den her <strong>af</strong>tale har man først en virksomhedsbeskrivelse[..] så har man nogle<br />
målsætninger[..] så har man ydelsesbeskrivelse.. så skal man beskrive sine<br />
forudsætninger og <strong>ved</strong>lægge budgettet. Virksomhedsbeskrivelsen er i virkeligheden en<br />
blød beskrivelse <strong>af</strong> budgetkontoen[..] i virkeligheden rider man på mange heste der<br />
kan det samme. Man fører en <strong>af</strong>tale ind hvor man skriver om budgettet”. 99<br />
Vi tolker ovenstående udtalelse sådan, at der med kontrakten sættes et større<br />
fokus på mål, budget og legitimitet.<br />
Vi har tidligere beskrevet en supervisionsforvaltning som en forvaltning, der<br />
styrer <strong>ved</strong> at skabe decentral selvstændighed i de enkelte institutioner og<br />
faciliterer selvstyring frem for at bidrage med indblanding og autoritativ<br />
underordning.<br />
Den decentrale selvstændighed får dog et gevaldigt skud for boven med<br />
følgende udtalelser:<br />
”Der gik lige til næste direktionsmøde fra jeg havde fortalt ham det, til der kom<br />
lodrette ordre ud om at der ikke blev lukket noget som helst, vi var en offentlig<br />
virksomhed og der skulle være åbent helt normalt.”98<br />
Med den direkte indblanding i virksomhedernes drift bryder principalen sine<br />
egne italesatte principper for styring. Principalen og agenten træder igen ind i<br />
de traditionelle roller som over- og underordnede i en bureaukratisk<br />
forvaltningstradition. Forskellen mellem det principalen siger, og det han gør,<br />
skaber konflikter, og vi har tidligere karakteriseret denne konflikt som en<br />
ledeforskel kontrol/ikke kontrol.<br />
”Og det holdt ikke en meter, vi (virksomhedslederne) har ikke kompetence til noget<br />
som helst hvis det ikke passer dem (direktionen) Vi har frihed under ansvar og det har<br />
vi altid h<strong>af</strong>t. Så er der ikke ændret noget som helst fra dengang”99<br />
99 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003<br />
77
”I forhold til hvad det politiske system tager sig <strong>af</strong>, og hvad vi administrativt tager os<br />
<strong>af</strong>, tusker vi os nok til lidt magt i øjeblikket fordi det er nemmest at administrere”99<br />
Ovenstående citat illustrerer en usikkerhed hos agenterne omkring<br />
kompetencen til at beslutte og gennemføre nogle ting, og ansvaret for<br />
helhedstænkningen som sikrer regionskommunens troværdighed. Rollen som<br />
den selvstændige agent har en pris. Der handles under ansvar, dvs. frihed<br />
bindes til drift og til krav om helhedstænkning og ansvarlighed i forhold til<br />
regionskommunen.<br />
”Virksomhedslederen sidder med hele fingeren på <strong>af</strong>trækkeren, han kan sige ja eller<br />
nej og fagsekretariaterne kan gøre hvad de vil for han har en <strong>af</strong>tale med<br />
Regionsrådet[...] så der er frustrationer mellem udvalgene som gerne vil ind og<br />
bestemme” 100 .<br />
”I forhold til hvad det politiske system tager sig <strong>af</strong>, og hvad vi administrativt tager os<br />
<strong>af</strong>, tusker vi os nok til lidt magt i øjeblikket fordi det er nemmest at administrere”100<br />
Relationerne mellem fagsekretariater (myndighedsvirksomheder) og egentlige<br />
driftsvirksomheder har ændret sig. Fagsekretariaterne har den vejledende rolle<br />
indenfor det faglige område, men har ingen instruktionsbeføjelser. Hermed er<br />
vi tilbage <strong>ved</strong> objektformationen, hvor vi påstod, at den genstand <strong>kontraktstyring</strong>en<br />
ønsker at styre på, er helheden på bekostning <strong>af</strong> fagligheden.<br />
11.3.4 Manifestation<br />
Som tidligere nævnt har manifestation fokus på det organisatoriske output,<br />
der udmøntes i ritualer og artefakter. De håndgribelige objekter kan fx. være<br />
årsberetninger, regnskaber m.v. Det er ifølge Henrik Frimor ikke en<br />
betingelse for <strong>handlerum</strong>mets indikation, at den sociale teknologi<br />
manifesterer sig gennem både ritualer og artefakter. Vi søger her efter<br />
agenternes forventninger og forestillinger til ritualer og artefakter.<br />
Agenterne giver udtryk for, at den årlige tilbagemelding i form <strong>af</strong><br />
virksomhedsplaner og budgetkontrol m.v. vil være stort set uændret, men der<br />
er stor usikkerhed om hvordan der skal måles på succeskriterier. Flere<br />
kriterier er bløde kriterier som evt. kræver brugerundersøgelser og lign.<br />
Ritualerne i form <strong>af</strong> arbejdsdelingen mellem de enkelte enheder er endnu ikke<br />
på plads efter kommunesammenlægningen:<br />
”Vi arbejder stadig med arbejdsfordelingen mellem sekretariatet og virksomheden,<br />
hvem gør hvad[ …] hvor journaliserer man et dokument”100<br />
100 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003<br />
78
Med <strong>kontraktstyring</strong>en er der indført et nyt sprog, som flere agenter har svært<br />
<strong>ved</strong> at indpasse i organisationen, dels fordi det sender signaler, som de mener<br />
kun passer til en privat virksomhed og dels fordi ”privatiseringen” <strong>af</strong> sproget<br />
ikke matcher den traditionelle forvaltningslov.<br />
”Jeg kan ikke forstå hvorfor man skal kalde en børnehave for en virksomhed[…]<br />
hvorfor skal en børnehaveleder hedde direktører, børnehaver er jo ikke noget selskab<br />
eller aktieselskab.<br />
Det skal da have lov til at hedde skoler, det er nødvendigt at bruge ord som er<br />
veldefineret. Hvis man skal kommunikere er det vigtigt at man forstår det samme <strong>ved</strong><br />
det samme ord.<br />
Hvorfor skal man døbe det offentlige om til noget det ikke er. Der er jo ikke nogen<br />
privat virksomhed der har myndighedsopgaver<br />
Det kan godt være at de nede i Netto har nogle interne konkurrencer om hvor hurtigt<br />
de kan få folk gennem kasseapparaterne, men de har jo heller ikke et lovfæstet krav<br />
med et tilsynsråd som siger at du skal overholde reglerne.<br />
Man kan videregive oplysninger fra forvaltning til forvaltning […] men<br />
forvaltningsloven kender ikke virksomhedsbegrebet.” 101<br />
Det er tydeligt, at <strong>anvendelse</strong> <strong>af</strong> begreber, der traditionelt stammer fra private<br />
virksomheder skaber usikkerhed i den kommunale kontekst.<br />
De betydningsmæssige aspekter <strong>ved</strong> de sproglige udtryk synes at skabe<br />
negative billeder i flere agenters forståelse, og <strong>ved</strong> en formel stillingtagen til<br />
sprogets meningsrelevante egenskaber skabes en konflikt i forhold til det<br />
juridiske sprog i den kommunale kontekst.<br />
11.4 Sammenfatning<br />
De virksomhedsledere vi har interviewet, omfatter både ledere fra<br />
fagsekretariater og driftsvirksomheder. Vi har karakteriseret dem som agenter,<br />
idet vi betragter en indgåelse <strong>af</strong> en kontrakt som en relation mellem to parter,<br />
som hver især har særlige interesser, hvilket også kommer til udtryk gennem<br />
vores interview.<br />
På baggrund <strong>af</strong> vores andenordensiagttagelse er det vores opfattelse, at<br />
<strong>kontraktstyring</strong> på Bornholm i agentens forståelse installerer nogle<br />
ledeforskelle, vi har kaldt konflikt/ikke konflikt, moral/ikke moral,<br />
kontrol/ikke kontrol.<br />
Disse ledeforskelle skal ses i sammenhæng med agentens rolle og det<br />
krydspres agenten sættes i med installering <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong>. Principalen<br />
101 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003<br />
79
overfører ansvaret for driften og leveringen <strong>af</strong> de enkelte ydelser til agenten<br />
mod, at han til gengæld accepterer de fastsatte mål og tildelte ressourcer.<br />
Agenten oplever at blive sat i en konfliktsituation i forbindelse med den<br />
dialog, der skal foregå med både politikere og brugere. Desuden oplever<br />
agenten, at der med <strong>kontraktstyring</strong> italesættes nogle værdier, som<br />
organisationen ikke kan leve op til på grund <strong>af</strong> den underliggende<br />
bureaukratiske forvaltningspraksis.<br />
Skismaet mellem supervisionsforvaltningen og den bureaukratiske<br />
forvaltningspraksis opfattes <strong>af</strong> agenten som en forskel i moral/ikke moral,<br />
idet principalen italesætter nogle idealer, som ikke anvendes i praksis.<br />
Kontrol/ikke kontrol er et udtryk for at den selvstændighed, der var tiltænkt<br />
virksomhederne, ikke praktiseres, idet selvstændige initiativer underkendes.<br />
Der er stadig kontrol i bureaukratisk forstand med de beslutninger, der tages i<br />
virksomhederne. Agenten oplever det sådan, at den genstand der styres på er<br />
dels ”synliggørelse” <strong>af</strong> ansvaret og dels ”legitimering” i forhold til de<br />
opstillede succeskriterier.<br />
Agenten forventer ikke at få de store problemer med at leve op til principalens<br />
forventninger om, at de skal være ”hele” ledere og varetage alle<br />
ledelsesmæssige funktioner. De ser dog et problem i forhold til<br />
ressourceforbruget, blandt andet med personaleadministration.<br />
Årlige beretninger om virksomhedsplaner og økonomi m.v. opfatter agenterne<br />
ikke som nogen ændring, men opfølgning og måling på succeskriterier vil<br />
være forbundet med store vanskeligheder.<br />
Måleusikkerhed og konsekvenserne for den enkelte virksomhed kan medføre<br />
mange drøftelser mellem principalen og agenten. Der vil være mulighed for<br />
fortolkning <strong>af</strong> ”året der gik” jf. Luhmann's tidselement som karakteriserer<br />
fortiden som ”et reservoir <strong>af</strong> alternative beslutningsmuligheder”<br />
Den sproglige nyskabelse <strong>ved</strong> indførelse <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong>, hvor der<br />
anvendes en terminologi fra den private sektor, skaber en usikkerhed i forhold<br />
til organisationens selvforståelse og i forhold til det lovgrundlag, der<br />
understøtter de politiske institutioner.<br />
12 Virksomhedslederens <strong>handlerum</strong><br />
Vi har analyseret styringsteknologien i forhold til de betingelser Henrik<br />
Frimor opstiller for at kunne identificere et <strong>handlerum</strong>. Ved en kontrakt<br />
80
skabes en relation mellem to parter, som vi har karakteriseret som principalen<br />
og agenten. Vi har karakteriseret <strong>handlerum</strong>met for principalen og agenten i<br />
den Bornholmske kontekst.<br />
Regionskommunen er for nylig sammenlagt <strong>af</strong> et amt og fem kommuner,<br />
hvilket har påvirket vores arbejde med at analysere det rum der opstilles for<br />
ledelse. Det kan til tider være vanskeligt at vurdere, om de opstillede<br />
ledeforskelle er påvirket <strong>af</strong> sammenlægningsprocessen, den særlige<br />
kommunale struktur eller om ledeforskellene installeres på grund <strong>af</strong> den<br />
valgte styringsteknologi.<br />
Processen med indførelse <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong> på Bornholm er i sin begyndelse,<br />
mange kontrakter er endnu ikke <strong>ved</strong>taget. I 2003 har virksomhederne ageret,<br />
som om der var en kontrakt, og en egentlig opfølgning på den valgte<br />
styringsteknologi vil vi først se konsekvenser <strong>af</strong> i 2004.<br />
Henrik Frimor’s analysemodel repræsenterer en konsekvent forskelstænkning,<br />
der bl.a. sikrer en præcisering <strong>af</strong> begreberne, idet de skal defineres som en<br />
forskel, hvor begge sider <strong>af</strong> forskellen er belyst. Forskelstænkningen stiller et<br />
særligt analyseredskab til rådighed, der kan anvendes som et<br />
iagttagelsesprogram. I analysemodellen og iagttagelsesprogrammet ligger<br />
ikke nogen forudfattet mening om, hvordan ledeforskellene skal<br />
perspektiveres eller anvendes, det er op til den enkelte iagttager.<br />
På baggrund <strong>af</strong> analysemodellens svaghed i forhold til at vurdere andre<br />
indikationer på <strong>handlerum</strong> har vi valgt at belyse de observerede forskelle med<br />
udgangspunkt i andre teorier. Det er ikke hensigten at tilføre nye<br />
problemstillinger men at kvalificere de iagttagelser, vi allerede har fundet via<br />
Frimor’s konditionering <strong>af</strong> <strong>handlerum</strong>.<br />
I fortsættelse <strong>af</strong> vores analyse har vi valgt at se det analyserede <strong>handlerum</strong> i<br />
forhold til de rationaler, der opstilles via KKK’s vektorteori , der fokuserer<br />
på legitimitet og strategi<br />
Vi ser udelukkende på den offentlige forvaltning. Vi inddrager ikke ny teori,<br />
men muliggør en sammenhæng mellem vores “samfundsniveau” og vores<br />
“organisationsniveau”, hvilket også ligger i KKK’s vektorteori.<br />
I dette kapitel vil vi relatere vores iagttagelser til ”ledelse i den offentlige<br />
kontekst” som KKK betegner som ”noget særligt”, og vi viderefører teorien<br />
om stat, marked og civilsamfund til organisatoriske ordningsformer. Teorien<br />
om stat, marked og civilsamfund baserer sig på de rationaler vi indledningsvis<br />
anvendte i relation til moderniseringen <strong>af</strong> den offentlige sektor.<br />
81
12.1 Ledelsesrum i den kommunale kontekst<br />
I fortsættelse <strong>af</strong> vores beskrivelse <strong>af</strong> det pres, der lægges på den offentlige<br />
sektor med regeringens moderniseringsprogram, vil vi anskue <strong>handlerum</strong>met<br />
for ledelse i det perspektiv, at der er særlige forhold, der gør sig gældende i<br />
den offentlige kontekst. De ledeforskelle, vi har fundet på Bornholm,<br />
diskuterer vi derfor i den ramme, KKK opstiller som ”den offentlige<br />
kontekst” 102 , hvor han sondrer mellem fire dimensioner:<br />
• Politisk styring og en politiseret omverden<br />
• Bureaukratisk styring og regulering indenfor en særlig retslig ramme<br />
• Et udvidet produkt, en særlig forpligtigelse<br />
• Særlig komplekse og komplicerede opgaver, såkaldte wicked problems<br />
12.1.1 Politisk styring og en politiseret omverden.<br />
Det er vores opfattelse, at selvom der italesættes idealer fra FM, KL og<br />
Bornholms Regionskommune om en øget sammenhæng mellem økonomi,<br />
ansvar og ydelser samt øget effektivitet og kvalitet er den offentlige sektor<br />
underlagt nogle særlige forhold. Den politiske dimension i organisation og<br />
ledelse i den offentlige sektor, kan man ikke komme udenom, og den politiske<br />
dimension stiller krav til ledere og medarbejdere i den offentlige sektor,<br />
herunder også Bornholms Regionskommune.<br />
Mange udsagn specielt fra principalen omhandler en adskillelse mellem<br />
politik og administration. Vi har karakteriseret denne italesættelse som et<br />
ønske om at skabe mere overblik frem for indblik. Den italesatte adskillelse<br />
ligger i klar forlængelse <strong>af</strong> NPM – ideerne, hvor man forestiller sig, at man<br />
kan udskille produktionsenheder, hvor politikerne kan bestille de enkelte<br />
serviceydelser de ønsker. Bestillinger kan ligeså godt udføres <strong>af</strong> private som<br />
<strong>af</strong> offentlige institutioner.<br />
Dette forenklede billede baseret på økonomiske rationaler om effektivitet m.v.<br />
skaber nogle forestillinger og forventninger, som agenten har svært <strong>ved</strong> at<br />
håndtere. I NPM – idealet har man en bestyrelse (politikerne) som tager de<br />
nødvendige drøftelser og derefter bliver enige.<br />
I den politiske verden forholder det sig anderledes, idet rationalet bag<br />
politikudformning er uenighed, der ofte medfører at der udstikkes brede og<br />
flertydige mål med mulighed for fortolkning.<br />
102 MPA - materialesamling. Strategi og ændringer 2003. /22/<br />
82
I den offentlige kontekst er det legitimt for både politikere og borgere at<br />
blande sig i politikudformning og daglig drift. På Bornholm italesættes denne<br />
legitime ret for politikerne som en visionsskabende og målsættende politiker<br />
med en ombudsmandsfunktion. Borgerne får rettigheder der skal sikre<br />
indflydelse via dialog med virksomhederne, men har samtidig en legitim ret<br />
til at inddrage politikerne.<br />
Det er KKK’s opfattelse, at der på grund <strong>af</strong> de mange legitime interessenter,<br />
der kan ”blande sig” i den daglige drift, er tale om en forhandlet virkelighed i<br />
den offentlige kontekst. Den forhandlede virkelighed genfinder vi i den<br />
ledeforskel for agenterne, som vi kaldte konflikt/ikke konflikt.<br />
I den forhandlede virkelighed bliver den politiske legitimitet <strong>af</strong>gørende for<br />
den enkelte virksomhed. Den enkelte virksomhed skal både leve op til de<br />
lovmæssige og forvaltningsmæssige krav samt de ydelser den har forpligtet<br />
sig til at levere.<br />
Ved indgåelse <strong>af</strong> kontrakten har principalen lagt ansvaret over på agenten og<br />
påført agenten et dobbelt legitimitetskrav, der sætter agenten i et dobbeltpres.<br />
Det er derfor helt naturligt, at ledeforskellen opfattes <strong>af</strong> agenten som en<br />
konflikt/ ikke konflikt.<br />
12.1.2 Bureaukratisk styring og regulering indenfor en særlig retslig<br />
ramme.<br />
Ved forvaltningen <strong>af</strong> de offentlige opgaver er legalitetsprincippet, og<br />
retsprincippet helt <strong>af</strong>gørende. Principperne er unikke for den offentlige sektor<br />
og er borgernes garanti for en retmæssig forvaltning. Legalitetsprincippet<br />
fordrer en lovmæssig forvaltning, og den administrative adfærd skal kunne<br />
begrundes.<br />
I vores analyse <strong>af</strong> ledeforskelle <strong>ved</strong> <strong>kontraktstyring</strong> så vi principalen italesætte<br />
en ledeforskel ansvar/ikke ansvar, og agentens udsagn tolkede vi som<br />
kontrol/ikke kontrol. I lyset <strong>af</strong> ”Bureaukratisk styring og regulering indenfor<br />
en særlig retslig ramme” er der ikke noget nyt i ansvar og kontrol, men<br />
<strong>kontraktstyring</strong>en installerer en frisættelse og selvstændiggørelse <strong>af</strong> de enkelte<br />
virksomheder der igen sætter fokus på ansvar/ikke ansvar og kontrol/ikke<br />
kontrol, og begreberne får nyt indhold og <strong>anvendelse</strong>smulighed.<br />
12.1.3 Et udvidet produkt, en særlig forpligtigelse<br />
83
I vores interview med agenterne blev der skelnet mellem myndighedsudøvelse<br />
og drift. Produktion <strong>af</strong> begge typer <strong>af</strong> ydelser udskilles som<br />
virksomheder og sættes på kontrakt. I interview med agenterne blev det<br />
oplyst, at beslutningsprocedurerne var forskellige <strong>af</strong>hængig, <strong>af</strong> om der var tale<br />
om myndighedsudøvelse eller produktion <strong>af</strong> en serviceydelse.<br />
Myndighedsudøvelse definerer vi som <strong>af</strong>gørelser, der træffes <strong>af</strong> andre end<br />
lovgiveren og domstolen, og som ensidigt bestemmer, hvad der skal være ret.<br />
Serviceydelser er primært immaterielle serviceydelser der leveres til borgerne<br />
i form at fx. pleje, pasning, undervisning osv.<br />
KKK tillægger den offentlige kontekst ”et udvidet produkt med en særlig<br />
forpligtigelse, fordi de offentlige myndigheder må styre og træffe beslutninger<br />
udfra almenvellets interesser, de må ikke lade sig påvirke ensidigt udfra<br />
enkeltpersoners interesser eller forgodtbefindende” 103<br />
I udførelsen <strong>af</strong> de særlige produkter henviser KKK til, at embedsmanden har<br />
to roller, nemlig som ansat og som borger. Denne opfattelse læner sig opad<br />
Webers forvalterrolle, der opdeles i en personetik og en rolleetik. Forvalteren<br />
skal være lydig overfor sine overordnede, hvilket kan rejse særlige problemstillinger<br />
i forhold til forvalterens personlige overbevisning. Forvalteren må<br />
stå til regnskab for, hvornår han vil give <strong>af</strong>kald på sin personlige overbevisning<br />
i forhold til at udføre en pålagt handling.<br />
I vores interview med principalen så vi en ledeforskel, som vi karakteriserede<br />
som moral/ikke moral. Denne ledeforskel er ikke noget nyt fænomen, idet<br />
det er et emne Max Weber (1864 – 1920) har beskæftiget sig indgående med.<br />
Når moral/ikke moral igen bliver en ledeforskel, er det vores påstand, at det<br />
er fordi vi er på vej til at forlade den bureaukratiske forvaltning til fordel for<br />
supervisions-forvaltningen med den selvstændiggjorte virksomhed.<br />
Moral/ikke moral er et krav, der er politisk funderet og som ifølge<br />
principalen skal videreføres som værdibaseret ledelse.<br />
Agenten opfatter også moral/ikke moral som en ledeforskel, men med et<br />
andet indhold, der <strong>af</strong>spejler en konflikt mellem principalens rolleetik, som<br />
siger ét og principalens personetik som gør noget andet. I agentens øjne<br />
installerer <strong>kontraktstyring</strong> altså et ekstra lag <strong>af</strong> styring, der ikke harmonerer<br />
med de underliggende styringslag.<br />
103 MPA – materialesamling 2003. Strategi & ændringer /25/<br />
84
12.1.4 Særlig komplekse og komplicerede opgaver, såkaldte wicked<br />
problems.<br />
Det sidste element KKK anvender til at karakterisere den offentlige sektor til<br />
forskel fra den private sektor er ”tame and wicked problems”. Pointen er at<br />
også tame problems kan være komplekse, som dog på grund <strong>af</strong> enighed kan<br />
omformes til tekniske problemer, man kan planlægge og koordinere sig ud <strong>af</strong>.<br />
Wicked problems er vanskelige at formulere på grund <strong>af</strong> uenighed om mål,<br />
problemernes kompleksitet og midler/løsninger.<br />
Nedenstående skema, som vi har udarbejdet, kan illustrere problemstillingen<br />
Simple situationer<br />
/Tame<br />
Komplekse<br />
situationer /Tame<br />
Komplicerede<br />
situationer/Wicked<br />
Enkeltstående Sammensatte Mål Midler<br />
problemer problemer<br />
Enighed Enighed Enighed<br />
Enighed Enighed Enighed<br />
Uenighed Uenighed Uenighed<br />
Denne karakteristik ligger i forlængelse <strong>af</strong> den politiske rationalitet, hvor<br />
uenighed netop er en del <strong>af</strong> rationalet. Uenighed i Regionsrådet søges <strong>af</strong>klaret<br />
via kontrakterne mellem Regionsrådet og de enkelte virksomheder, hvilket<br />
stiller store krav til udformningen <strong>af</strong> og opfølgningen på kontrakten. Flere<br />
agenter udtrykker betænkelighed <strong>ved</strong> opfølgningen på kontrakten og målingen<br />
<strong>af</strong> succeskriterier.<br />
Vanskeligheden <strong>ved</strong> at følge og måle på kontrakten tolker vi som et krav til<br />
agenten om konstant at legitimere sine handlinger i relation til omgivelserne.<br />
Kontrakten lægger fremtiden fast gennem fastsættelse <strong>af</strong> mål og visioner.<br />
Da der ofte vil være uenighed om, hvordan ”året der gik” skal fortolkes, er det<br />
vigtigt for virksomhedslederen at give sin version og dermed legitimere<br />
virksomhedens eksistensberettigelse.<br />
12.2 Virksomhedsledernes <strong>handlerum</strong> i legitimitets perspektiv<br />
Med henblik på at syntetisere de foregående analyser <strong>af</strong> <strong>handlerum</strong> kunne vi<br />
vælge at anskue <strong>handlerum</strong>met i et magtperspektiv som magt til/magt over<br />
som er en væsentlig ledeforskel vi har set. Et andet perspektiv vi kunne have<br />
valgt, er interessentperspektivet, som kunne have været interessant, med den<br />
mangfoldighed <strong>af</strong> interessenter hver virksomhed skal forholde sig til.<br />
85
Vi har dog valgt at anvende legitimitet som perspektiv til at fastlægge<br />
virksomhedslederens <strong>handlerum</strong>.<br />
Vores argument for at anvende legitimitet til at <strong>af</strong>grænse ledelsesrummet er,<br />
at vi mener, at legitimitet er essentiel for en virksomhedsleder i den offentlige<br />
kontekst, eller som KKK anfører :<br />
”at det man i sidste ende ”lever <strong>af</strong>” i det offentlige er legitimitet<br />
politisk legitimitet” 104<br />
Uden legitimitet er der ingen eksistensberettigelse for en offentlig<br />
virksomhed.<br />
Vi har valgt at tage udgangspunkt i Mark Suchmans definition <strong>af</strong> legitimitet:<br />
Legitimitet er en generel opfattelse/ antagelse om at en organisations handlinger er<br />
ønskværdige, rigtige eller passende inden for social konstruerede systemer <strong>af</strong> normer,<br />
værdier og definitioner 105<br />
Ved opbygningen <strong>af</strong> legitimitet skelner Mark Suchman mellem forskellige<br />
typer <strong>af</strong> legitimeringsstrategier:<br />
• at erhverve legitimitet<br />
• at <strong>ved</strong>ligeholde sin legitimitet<br />
• at reparere sin legitimitet<br />
Da indførelsen <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong> er <strong>af</strong> nyere dato, og samtlige virksomheder<br />
er i en etableringsfase, hvor legitimitet er delvis givet via den formelle<br />
kontrakt, men erhvervelsen <strong>af</strong> legitimitet endnu ikke er endelig <strong>af</strong>klaret, har vi<br />
valgt kun at vurdere legitimeringsstrategien i forhold til ”erhverve<br />
legitimitet”. Vi vil derfor ikke gå nærmere ind på de øvrige typer <strong>af</strong><br />
legitimitetsstrategier, som kræver man allerede har erhvervet legitimitet.<br />
Vi vil indledningsvis beskrive Suchman’s opdeling og beskrivelse <strong>af</strong> tre<br />
forskellige legitimitetsforestillinger til klassificering <strong>af</strong> det ledelsesrum der<br />
stilles til rådighed. Suchman opererer med en pragmatisk -, moralsk - og<br />
kognitiv legitimitet som han betegner legitimitetsformer.<br />
12.2.1 Pragmatisk legitimitet<br />
Ved <strong>anvendelse</strong> <strong>af</strong> ”pragmatisk legitimitet” søges der opbygget et billede <strong>af</strong><br />
organisationen som en effektiv organisation. Pragmatisk legitimitet bygger på<br />
104<br />
Kurt Klaudi Klausen. „Skulle det være noget særligt“ Kompendium MPA strategifag 2003 p 23<br />
105<br />
Suchman 1995:574<br />
86
en ”selv-interested calculations” hvilket nærmest kan betegnes som en<br />
egennytte - maksimerende legitimitet. Pragmatisk legitimitet kan opdeles i tre<br />
typer 106 .<br />
Det handler om at skabe legitimitet gennem skabelse <strong>af</strong> økonomisk værdi og<br />
samt om indflydelse og dermed mulighed for at påvirke egen situation på<br />
længere sigt. Organisationen kan også legitimeres <strong>ved</strong> at omverdenen<br />
tillægger organisationen egenskaber eller karakterer, som ligner de<br />
egenskaber og karakterer, de selv er i besiddelse <strong>af</strong> fx. mål, værdier o.lign.<br />
12.2.2 Moralsk legitimitet<br />
Moralsk legitimitet er baseret på normative (bør) vurderinger <strong>af</strong> moralske<br />
konsekvenser. Moralsk legitimitet forudsætter, at der kan skabes harmoni<br />
mellem sociale normer og organisationens output, procedurer, strukturer og<br />
adfærd/ troværdighed.<br />
12.2.3 Kognitiv legitimitet<br />
Kognitiv legitimitet er baseret på en ”forståelses”- eller en ”tagen for givet”<br />
legitimitet. Forståelseslegitimitet tegner et billede <strong>af</strong> et kaotisk kognitivt<br />
miljø, som man må kæmpe for at tilegne sig forståelsen <strong>af</strong>.<br />
”Tagen for givet” legitimitet tegner et roligt og vel<strong>af</strong>balanceret billede hvor<br />
forandringerne foregår gennem en integreret proces. I dette perspektiv bliver<br />
udfordringer umulige og legitimeringen bliver uangribelig, idet selv<br />
forstyrrelser tages for ”givet”.<br />
12.2.4 Anvendelse <strong>af</strong> legitimitetsperspektivet.<br />
Vi har valgt at anvende legitimeringsperspektivet i vores opstilling <strong>af</strong> det<br />
<strong>handlerum</strong>, ledelsen får mulighed for at udføre ledelse i. Med det perspektiv<br />
sætter vi fokus på organiseringens svar på omverdenens pres og hvilke<br />
legitime grænser, der opstilles i relation til regionskommunens svar på dette<br />
pres. Hvad bliver muligt og hvilke begrænsninger opstår her<strong>af</strong>. Legitimitet<br />
som en ressource bliver vigtig, og man skal kunne agere mellem forskellige<br />
legitimitetsformer.<br />
Legitimitetsperspektivet fordrer at organisationen er refleksiv, dvs. hele tiden<br />
forholder sig til sig selv i relation til omverdenen. Ledelse kræver fortolkning<br />
og formidling i forhold til organisationens eksistensberettigelse.<br />
106 Mark Suchman. Artikel fra MPA - kompendium strategifag forår 2003. p 88<br />
87
Kommunikation og dialog er det helt centrale middel til skabelse <strong>af</strong><br />
legitimitet, og det fordrer en strategisk kommunikation.<br />
Inden for rammerne <strong>af</strong> de tre rationaler vi har anvendt i denne <strong>af</strong>handling<br />
• Strategi på markedet handler om det, KKK betegner som ”klassisk<br />
strategi”, som er strategi for overlevelse, usikkerhedsminimering og<br />
vækst.<br />
• Strategi på politiske markeder handler om at høste legitimitet. De<br />
offentlige organisationer skal leve <strong>af</strong> at have politisk legitimitet.<br />
• Strategi i civilsamfundsvektoren drejer sig om værdiorienteret strategi.<br />
vil vi her beskrive virksomhedsledernes <strong>handlerum</strong> ud fra Suchman<br />
legitimitetsperspektiv.<br />
12.2.5 Legitimitet inden for markedsvektoren<br />
I den pragmatiske legitimitet vil der være tale om at overholde budgettet,<br />
hvilket virksomhedslederne ikke angiver som noget nyt<br />
”Fra ramme<strong>af</strong>taler til virksomheds<strong>af</strong>taler… vi har altid skulle holde budgetterne og<br />
passe virksomhedsbeskrivelserne… det sværeste bliver at måle vores ydelser ud fra de<br />
<strong>af</strong>taler der er lagt op til”<br />
”Virksomhedslederen har faktisk også ansvaret for at kende noget til økonomien, du<br />
skal kunne finde ud <strong>af</strong> at ansætte og <strong>af</strong>skedige .” 107<br />
Der er her tale om en vertikal legitimitet, der er velkendt inden for det<br />
offentlige hierarki.<br />
I den moralske legitimitet skal der skabes harmoni mellem sociale normer og<br />
virksomhedernes <strong>anvendelse</strong> <strong>af</strong> ressourcerne. Her bliver legitimitet et<br />
spørgsmål om at anvende ressourcerne ansvarligt – ikke kun at overholde<br />
budgettet, men også at midlerne bliver anvendt til de rigtige ting.<br />
”Jo flere virksomheder og jo mere selvstændighed vi giver virksomhederne jo større er<br />
udfordringen til at få skabt en kultur om at vi skal lave fælles løsninger til trods for<br />
denne organisation… det er en udfordring der kommer til at indgå i både<br />
<strong>af</strong>taleformuleringerne og ledelsesudviklingsprogrammet 108 ”<br />
Den kognitive legitimitet i en kontraktstyret kontekst, kan være at vise at man<br />
er lige så effektiv som private organisationer. At det tages for givet, at<br />
107 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003<br />
108 Interview med Niels Rasmussen<br />
88
virksomheden producerer lige så billigt som private organisationer. Denne<br />
legitimitet kan kontraktsyring bidrage til at erhverve, idet der her bliver skabt<br />
en forestilling om at virksomheden har (eller kunne have) vundet kontrakten i<br />
en lige og fair konkurrence med de private organisationer.<br />
”På samme måde hele vejen rundt, man skal kunne dokumentere at det man gør det er<br />
i orden og kan sammenlignes med det man kan få i det private erhvervsliv”. 109<br />
12.2.6 Legitimitet inden for statsvektoren<br />
Her i den pragmatiske legitimitet skal virksomhedslederen levere ydelsen –<br />
outputtet i henhold til love, regler og politiske målsætninger<br />
Dvs. at virksomhedslederen kan sk<strong>af</strong>fe sig pragmatisk legitimitet <strong>ved</strong> at levere<br />
det kræ<strong>ved</strong>e output.<br />
Hvilket virksomhedslederne finder er det samme som at overholde regler,<br />
love og mål-rammestyring<br />
”Lægger ansvar der hvor ressourcerne udløses Virksomhedslederen har ansvaret, og<br />
har ikke en forvaltning til at smøre det <strong>af</strong> på” 110 .<br />
”Jo flere ting der håndteres <strong>af</strong> den enkelte leder jo større forskelle i løsninger vil der<br />
blive […] sådan kan det lade sig gøre der og sådan kan det lade sig gøre der[…]. det<br />
fører til et pres på direktionen og andre virksomheder spørger, om vi kan få ensartede<br />
retningslinier […] der er vi ret faste i kødet og siger at vi laver ikke centrale<br />
retningslinier for personaleforhold[…] vi sikre værdigrundlaget baseret på<br />
personalepolitikken” 111<br />
I den moralske legitimitet skal virksomheden producere i forhold til den<br />
offentlige ”etik”, beskyttelse <strong>af</strong> de svage , lighed for loven og borgeren i<br />
centrum<br />
”Det kan godt være at de nede i Netto har nogle interne konkurrencer om hvor hurtigt<br />
de kan få folk gennem kasseapparaterne, men de har jo heller ikke et lovfæstet krav<br />
med et tilsynsråd som siger at du skal overholde reglerne” 112<br />
Den ansvarlige virksomhedsleder har ansvaret, men også mulighed for at styre sin<br />
virksomhed udfra den <strong>af</strong>tale der siger at du har de ressourcer, vi forventer den og den<br />
aktivitet, der er de og de service- og kvalitetsmål 113 .<br />
Som tidligere nævnt har offentlige virksomheder en særlig forpligtigelse, hvor<br />
de må styre og træffe beslutninger udfra almenvellets interesser, de må ikke<br />
109 Interview med regionsborgmester Thomas Thors<br />
110 Interview med direktør Leila Lindén<br />
111 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen<br />
112 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003<br />
113 Interview med direktør Leila Lindén<br />
89
lade sig påvirke ensidigt udfra enkeltpersoners interesser eller<br />
forgodtbefindende. 114<br />
Den kognitive legitimitet kan sikres <strong>ved</strong>, at virksomhedslederen bidrager til<br />
politikerens genvalg <strong>ved</strong> at skabe orden i en kaotisk verden <strong>ved</strong> at løse<br />
konflikter, forudse problemer og skabe løsninger på fremtidens problemer –<br />
en proaktivisering.<br />
”Regionsrådet skal altså ind og fungere som tværgående beslutningstager og det er jo<br />
der, der er nogle spændene udfordrende tværgående opgaveløsning. Det er jo der hvor<br />
faggrænserne brydes og man bruger hinandens ekspertise/ressourcer til at se nogle<br />
helt nye løsninger på nogle ting. Og det er jo målet at skabe nogle helheder og nogen<br />
sammenhæng, men det er vi jo slet ikke kommet til, fordi så langt er vi slet ikke<br />
nået”. 115<br />
”Der hvor <strong>af</strong>talestyringen kommer til at stå sin prøve, det er der hvor en<br />
virksomhedsleder tør sige I får ikke denne ydelse med det budget vi har nu, i får kun<br />
ydelsen her, og hvis Regionsrådet eller udvalget går ind og siger okay så sænker vi<br />
ydelsen eller du får nogle penge så giver det mening, hvis ikke giver det overho<strong>ved</strong>et<br />
ingen mening med denne <strong>af</strong>talestyring” 116<br />
Hvad der var politik i går bliver til strategisk ledelse på driftsniveauet, hvilket<br />
må være en stor udfordring for de nye virksomhedsledere.<br />
12.2.7 Legitimitet inden for civilsamfundsvektoren<br />
Den pragmatiske legitimitet sikres <strong>ved</strong> fx. at samarbejde med<br />
brugerbestyrelser eller interesseorganisationer – at holde brugerrepræsentanter<br />
informeret om området og medinddrage brugernes forslag i udviklingen <strong>af</strong><br />
serviceydelserne.<br />
Den moralske legitimitet kan skabes <strong>ved</strong> at individualisere ydelserne til<br />
brugerne <strong>ved</strong> at medtænke brugerens værdier og holdninger i<br />
serviceproduktionen.<br />
”Det der har taget styringen og som i og for sig er godt nok er den der<br />
Grundtvigianske model med borgerne, det er borgerne der <strong>af</strong>gør det, borgerne har<br />
magten”112.<br />
Den kognitive legitimitet kan skabes <strong>ved</strong> at skabe en forestilling om, at den<br />
offentlige virksomhed skaber en merværdi for borgeren, som overstiger den<br />
enkelte ydelse, og som en privat serviceproducent ikke kan levere.<br />
114 MPA – materialesamling 2003. Strategi & ændringer /25/<br />
115 Interview med sundhedsudvalgsformand Bente Helms oktober 2003<br />
116 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003<br />
90
”I forhold til hvad det politiske system tager sig <strong>af</strong>, og hvad vi administrativt tager os<br />
<strong>af</strong>, tusker vi os nok til lidt magt i øjeblikket fordi det er nemmest at administrere”112<br />
12.3 Delkonklusion<br />
I kapitel 10 introducerede vi analysemodellen for hvilke <strong>handlerum</strong> styrings<br />
teknologier installerer. I kapitel 11 foretog vi en analyse på baggrund <strong>af</strong><br />
Henrik Frimor’s analyseredskab hvor vi identificerede <strong>handlerum</strong> for<br />
virksomhedslederens . Dette <strong>handlerum</strong> blev i kapitel 12 analyseret i KKK’s<br />
vektor teori og i legitimitets perspektiv.<br />
I dette kapitel konkluderer vi og besvare spørgsmålet fra problemformuleringen<br />
der lyder: hvilket <strong>handlerum</strong> for ledelse installeres med<br />
<strong>kontraktstyring</strong>.<br />
Kontraktstyring sætter grundlæggende spørgsmålstegn til skellet mellem<br />
offentlig og privat. Men også spørgsmålstegn <strong>ved</strong> skellet mellem politik,<br />
administration og drift. Hvad der var politik i går, er nu strategisk ledelse på<br />
driftsniveauet.<br />
Der sker en selvstændiggørelse <strong>af</strong> driftsenheden, som bliver til en strategisk<br />
enhed. Med <strong>kontraktstyring</strong> søges der at skabe overblik over en kompleks<br />
offentlig kontekst – med wicked problems.<br />
Der sker en standardisering <strong>af</strong> kompleksiteten – et synligt eksempel er<br />
at omdøbe alle institutioner og forvaltningsgrene – til virksomheder.<br />
Men der er vel en grænse for, hvor meget man kan standardisere<br />
kompleksiteten.<br />
Den sproglige nyskabelse <strong>ved</strong> indførelse <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong>, hvor der<br />
anvendes en terminologi fra den private sektor skaber en usikkerhed i forhold<br />
til organisationens selvforståelse, og i forhold til det lovgrundlag, der<br />
understøtter de politiske institutioner. Kontraktstyring medfører en risiko for<br />
at sætte sig mellem to stole – det privatøkonomiske marked kontra den<br />
politiske styring.<br />
Vores analyse viser at, <strong>kontraktstyring</strong>en skaber nye roller , andre<br />
ledeforskelle og behov for nye legitimeringsstrategier.<br />
Med <strong>kontraktstyring</strong>en installerer principalen nye roller for sig selv og<br />
opstiller nogle forventninger til agenten. Politikerne skal være<br />
visionsskabende og ombudsmænd, direktionen skal være rådgivende og<br />
koordinerende og forventningerne til agenten er at de skal være ”hele” ledere,<br />
dvs. varetage alle ledelsesmæssige funktioner. Ikke mindst en forventning om<br />
91
via ledeforskellene ansvarlig/ikke ansvarlig og moral/ ikke moral, at<br />
agenten kan mestre alle legitimeringsstrategier inden for de tre rationaler.<br />
Når vi ser på dette i forhold til KKK’s fire problemfelter i den offentlige<br />
kontekst, som er:<br />
• Politisk styring og en politiseret omverden<br />
• Bureaukratisk styring og regulering indenfor en særlig retslig ramme<br />
• Et udvidet produkt, en særlig forpligtigelse<br />
• Særlig komplekse og komplicerede opgaver, såkaldte wicked problems<br />
sætter <strong>kontraktstyring</strong> og de ledeforskelle principalen italesætter for<br />
styringsteknologien fokus på den politiske styring. Derimod synes der ikke at<br />
være tænkt meget på de tre andre elementer. Der er en risiko for, at man med<br />
<strong>kontraktstyring</strong> kommer i en konflikt mellem det privatøkonomisk marked og<br />
den politiske styring. Eller snarere, så overlades problemerne til agenterne.<br />
Det er agenterne godt klar over, og derfor adskiller deres ledeforskelle sig fra<br />
principalens, specielt i forhold til ledeforskellen konflikt/ikke konflikt.<br />
Disse ledeforskelle skal ses i sammenhæng med agentens rolle, og det<br />
krydspres agenten sættes i <strong>ved</strong> installering <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong>. Principalen<br />
overfører ansvaret for driften og leveringen <strong>af</strong> de enkelte ydelser til agenten<br />
mod, at den til gengæld accepterer de fastsatte mål og tildelte ressourcer.<br />
Agenten oplever at blive sat i en konfliktsituation i forbindelse med den<br />
dialog, der skal foregå med både politikere og brugere.<br />
Desuden oplever agenten, at der med <strong>kontraktstyring</strong> italesættes nogle<br />
værdier, som organisationen ikke kan leve op til på grund <strong>af</strong> den<br />
underliggende bureaukratiske forvaltningspraksis.<br />
Konflikt/ikke konflikt kan dog også stamme fra opbruddet <strong>af</strong> det ”gamle”<br />
forvaltningssystem og opbygningen <strong>af</strong> det ”nye” <strong>kontraktstyring</strong>ssystem.<br />
Konflikterne kan også stamme fra, at der er skabt usikkerhed om egne roller<br />
og kompetencer – da hverken agent eller principal er sikre på deres nye roller<br />
eller er måske ikke helt parat, til at opgive de gamle velkendte roller.<br />
Overgangen mellem supervisionsforvaltningen og den bureaukratiske<br />
forvaltningspraksis opfatter agenten som en forskel i moral/ikke moral idet<br />
principalen italesætter nogle idealer, som ikke anvendes i praksis.<br />
Kontrol/ikke kontrol er et udtryk for at den selvstændighed, der var tiltænkt<br />
virksomhederne ikke praktiseres, idet selvstændige initiativer underkendes.<br />
Der er stadig kontrol i bureaukratisk forstand med de beslutninger, der tages i<br />
virksomhederne. Agenten oplever, at de genstande, der styres på, er både<br />
92
”synliggørelse” <strong>af</strong> ansvaret og ”legitimering” i forhold til de opstillede<br />
succeskriterier.<br />
Principalen har store forventninger til agenternes nye rolle som ”hele” ledere<br />
og deres evne til at kunne legitimere deres virksomhed både over for det<br />
politiske system, det markedsmæssige system og det omgivende<br />
civilsamfund.<br />
I modsætning til dette ser agenten ikke nye roller <strong>ved</strong> indførelse <strong>af</strong><br />
<strong>kontraktstyring</strong> og agenten forventer ikke, at få de store problemer med at<br />
leve op til principalens forventninger om, at de skal være ”hele” ledere og<br />
varetage alle ledelsesmæssige funktioner.<br />
Vi finder dog, at der er en stor forskel mellem at være en institutionsleder i en<br />
bureaukratisk forvaltning og en selvstændiggjort virksomhedsleder.<br />
Vi mener på baggrund <strong>af</strong> vores analyse, at der stilles helt andre krav til at<br />
kunne legitimere sit virke og definere sit <strong>handlerum</strong>. Dette har vi illustreret i<br />
nedenstående figur.<br />
Lille<br />
Legitimeringsbehov Stort<br />
Traditionel forvaltning Kontraktstyring<br />
Lille mulighed for skabelse <strong>af</strong> eget<br />
ledelsesrum<br />
Vi kan konstatere, at virksomhedslederne primært bevæger sig inden for den<br />
pragmatiske legitimitet, som er mere velkendt i den traditionelle<br />
bureaukratiske forvaltningsstruktur.<br />
Agenterne er primært skolet i vertikale legitimitetsstrategier i en hierarkisk<br />
opbygget forvaltning frem for at skulle operere på ”det frie marked”, hvor de<br />
skal legitimere deres virksomhed udadtil mod civilsamfundet og markedet.<br />
Legitimitet er ikke mere givet ud fra det traditionelle hierarkiske system.<br />
Virksomhedslederne har ikke pr. automatik legitimitet og kan ikke skabe<br />
deres egen legitimitet, men de kan skabe deres egen strategi for at erhverve og<br />
<strong>ved</strong>ligeholde deres virksomheds legitimitet.<br />
Stor<br />
93
I forhold til KKK’s fire problemfelter ændrer <strong>kontraktstyring</strong> ikke <strong>ved</strong> den<br />
politiserede omverden eller den særlige retslige ramme.<br />
Der sker dog en ændring i den bureaukratiske styring, idet der nu i større<br />
omfang vil være tale om selvstyring. Kontraktstyring medfører dog ikke en<br />
total frisættelse <strong>af</strong> virksomhederne. Hierarkiet består og en kontrakt kan til<br />
enhver tid tilbagekaldes <strong>af</strong> principalen.<br />
Wicked problems vil fortsat være en del <strong>af</strong> virksomhedslederens hverdag.<br />
Vi kan til gengæld se en risiko for, at det offentliges udvidede produkt og<br />
særlige forpligtelse ikke bliver tilgodeset i standardiserede kontrakter.<br />
Kontraktstyring sætter endnu en ramme omkring virksomhedslederens<br />
<strong>handlerum</strong>, men skaber ligeledes nye muligheder. Der er derfor behov for, at<br />
virksomhedslederen definerer sit eget ledelsesrum hvilket kræver andre<br />
kompetencer end i en traditionel forvaltningsopbygning.<br />
Hvordan virksomhedslederen kan agere i dette delvis selvskabte<br />
rum vil vi se på i næste kapitel.<br />
13 Hvordan kan virksomhedslederen agere i <strong>handlerum</strong>met .<br />
I dette kapitel vil vi forlade den diagnosticerende undersøgelse, og give vores<br />
bud på hvordan en virksomhedsleder kan agere i det rum for ledelse som<br />
<strong>kontraktstyring</strong>en installerer. Vi vil forsøge at være problemløsende og<br />
normative, men indenfor de rammer vi har sat op for <strong>kontraktstyring</strong> og den<br />
analyse vi har gennemført.<br />
I kapitel 10 konstaterede vi, at i en supervisionsforvaltning består<br />
styringsproblemet i høj grad i at reducere forskellen mellem omstilling og<br />
ydre tilpasning, og at man søger at styre på den enkelte virksomheds<br />
omstillingsevne, og vi påstod at grænsen for styring er de enkelte<br />
virksomheders autonomi. Vi konstaterede også, at der findes forskellige<br />
styringsværktøjer der installerer forskellige muligheder for styring, bl.a. at<br />
<strong>kontraktstyring</strong> medfører en pligt til dialog mod til gengæld at opnå en frihed<br />
til drift.<br />
I kapitel 11 analyserede vi principalens og agentens <strong>handlerum</strong> på baggrund<br />
<strong>af</strong> andenordensiagttagelser, og vi kunne konstatere forskelle i <strong>handlerum</strong>, men<br />
også forskelle i de forventninger de har til hinanden.<br />
I kapitel 12 opstillede vi <strong>handlerum</strong>met for ledelse for virksomhedslederne.<br />
Vi satte <strong>handlerum</strong>met ind i den kommunale kontekst og konstaterede at flere<br />
94
former for legitimitet er en forudsætning for at overleve i den politiske<br />
organisation.<br />
I vores tilgang til hvordan en virksomhedsleder kan agere i det rum<br />
<strong>kontraktstyring</strong>en installerer, har vi på baggrund <strong>af</strong> vores analyse valgt at tage<br />
udgangspunkt i den frisatte/selvstændiggjorte virksomhed, samt i kravet om at<br />
sikre legitimering for at sikre ressourcer til virksomheden.<br />
Vi har tidligere defineret ledelse som etablering <strong>af</strong> et forpligtende samspil om<br />
mål og midler, og anvendt en definition på ledelse fra Erik Johnsens m.fl.: ”Vi<br />
vil derfor definere ledelse som et målformulerende, problemløsende og<br />
språkskapende samspill mellom mennesker” 117 .<br />
I den kontraktstyrede Bornholmske offentlige kontekst har vi gjort en del ud<br />
at legitimeringsperspektivet der bl.a. bygger på et sprogskabende samspil<br />
mellem interessenterne. I relationen mellem den målsættende og<br />
problemløsende adfærd anvender vi en model fra Johnsen m.fl. over<br />
lederroller / lederadfærd 118 til at beskrive hvordan virksomhedslederne kan<br />
agere i en kontraktstyret kommunal forvaltning.<br />
Ønsket<br />
udvikling<br />
Nødvendig<br />
tilpasning<br />
Analyse / syntese Interaktion Søge - lære<br />
Udviklingsfilosof<br />
(identifikation og<br />
eksistensberettigelse)<br />
Tilpasningstaktiker<br />
(omfordeling <strong>af</strong><br />
ressourcer)<br />
Daglig drift Driftsanalytiker<br />
(Sikre beslutningsregler)<br />
Strategikonsulent<br />
(kommunikation med<br />
interessenter)<br />
Forandringsagent<br />
(bearbejdning <strong>af</strong><br />
holdninger og<br />
konflikter)<br />
Kollegakonsulent<br />
(skabe nærmiljø og<br />
styre gruppeprocesser)<br />
Feltherre<br />
(gennemføre<br />
strategisk<br />
udviklings-proces)<br />
Projektleder<br />
(projektarbejde)<br />
Fornyer<br />
(Innovation i<br />
daglig drift)<br />
I dette kapitel tager vi udgangspunkt i vores hidtidige analyser <strong>af</strong><br />
<strong>handlerum</strong>met for ledelse hvor vi ser tre elementer som vi mener er<br />
væsentlige for virksomhedslederen på Bornholm at kunne håndtere.<br />
• Strategisk ledelse<br />
• Sikre legitimitet i forhold til ”Stat-”, ”Marked-” og ”Civilsamfund”.<br />
• Etablere og <strong>ved</strong>ligeholde et netværkssamarbejde.<br />
De elementer <strong>ved</strong>rørende virksomhedslederens <strong>handlerum</strong> vi mener er<br />
væsentlige i forhold til <strong>kontraktstyring</strong>en på Bornholm, relaterer vi til<br />
117 Erik Johnsen m.fl. Endringsledelse i det offentlige. Tano Aschehoug 1999. p 57<br />
118 Erik Johnsen m.fl. Endringsledelse i det offentlige. Tano Aschehoug 1999. p 70<br />
95
Johnsen’s model for lederadfærd, med henblik på at give vores bud på nogle<br />
at de nye krav der stilles til virksomhedslederne.<br />
Vores bud vil være begrænset dels <strong>af</strong> vores empiri og iagttagelsesprogram,<br />
dels <strong>af</strong> vores fokus på rationalerne i den offentlige kontekst og<br />
legitimeringsperspektivet.<br />
Vi anvender Ry & Ry’s model til at signalere at virksomhedslederen i valg at<br />
strategi er friere stillet end tidligere til at vælge den strategi han/ hun finder<br />
bedst egnet i den konkrete kontekst. I vores perspektiv har vi sat fokus på<br />
legitimeringsstrategi, men vi kunne også have valgt en kompetence- eller<br />
interessentstrategi.<br />
13.1 Strategisk ledelse.<br />
Fra topledelsens eller principalens side ønsker man at opbygge en<br />
organisation der er omstillingsparat, dvs. en organisation der er i stand til at<br />
opfange signaler i omverdenen for derigennem at sikre en tilpasning at<br />
organisationens ydelser til brugerne.<br />
Med kontrakten installerer Regionsrådet en driftsfrihed hos den enkelte<br />
virksomhed mod at virksomheden til gengæld lever op til Regionsrådets<br />
visioner og målsætninger. Med friheden følger krav, der retter sig mod det<br />
politiske niveau og mod brugerne <strong>af</strong> ydelserne. Politikerne og brugerne<br />
inddrages i udformningen <strong>af</strong> ydelserne gennem dialog hvilket igen er med til<br />
at binde virksomhedens frihed.<br />
Nedenstående figur illustrerer, at i en kontekst hvor lederen har en høj grad <strong>af</strong><br />
autonomi eller et stort råderum over både proces og indhold – er<br />
virksomhedsledere friere i forhold til at vælge strategi.<br />
Råderum<br />
over<br />
indhold<br />
119<br />
Lav grad<br />
Råderum over proces<br />
Lav grad Høj grad<br />
Gør som beordret Manipulation<br />
Høj grad Utænkeligt ”Frit valg”<br />
Som vi konstaterede i forrige kapitel ændrer <strong>kontraktstyring</strong> lederens<br />
<strong>handlerum</strong>, der især er karakteriseret <strong>ved</strong> en ændring fra en lav til en høj grad<br />
119<br />
RY og RY: The public sector in Denmark, an Endless Journey of Organisational Change. W-P no 45, IOA<br />
2002<br />
96
<strong>af</strong> autonomi. I den bureaukratiske forvaltningform er indholdet givet via<br />
lovgivning m.v. og råderummet styres <strong>af</strong> overordnede. Kontraktstyringen<br />
giver en metodefrihed som den enkelte virksomhedsleder kan anvende til at<br />
lægge egen strategi.<br />
Supervisionsforvaltningen og <strong>kontraktstyring</strong>en kræver en højere grad <strong>af</strong><br />
strategisk ledelse <strong>af</strong> den enkelte virksomhedsleder, idet virksomhedslederen<br />
udover det politiske rationale også skal tage hensyn til det økonomiske- og<br />
kulturelle rationale.<br />
Kontrakt og hierarki, eller marked og bureaukrati er ofte sat overfor hinanden<br />
som modpoler når man diskuterer styring <strong>af</strong> den offentlige forvaltning. De to<br />
styringsbegreber kan påvirke en organisations selvforståelse og identitet, idet<br />
spørgsmålet om marked eller hierarki har været <strong>af</strong>gørende for om<br />
organisationerne har set sig selv som kollektive aktører i forhandlede<br />
omgivelser, eller om de har set sig selv som selvstændige aktører i<br />
konkurrence 120 .<br />
Denne selvforståelse eller identitet kan være <strong>af</strong>gørende for om<br />
virksomhedslederen og medarbejderne ser sig selv som eksempelvis<br />
regelfølgende bureaukrater eller som egennyttemaksimerende agenter.<br />
I vores analyse <strong>af</strong> <strong>handlerum</strong>met for ledelse for agenterne ser vi denne<br />
konflikt, hvor man veksler mellem at se sig selv i en bureaukratisk forvaltning<br />
eller i en organisation, der følger de idealer der italesættes <strong>af</strong> principalen for<br />
den nye organisation.<br />
Den organisation vi ser der skabes i Regionskommunen er fortsat hvilende på<br />
de bureaukratiske og hierarkiske rationaler, men tvinges til at optage<br />
markedselementer, og der skabes både krav om samarbejde og konkurrence.<br />
Kravet om samarbejde og konkurrence kan ikke indfries samtidig og skaber<br />
efter vores opfattelse et paradoks som <strong>kontraktstyring</strong>en burde minimere, men<br />
som vi i vores analyse <strong>af</strong>læser som ”magt over”, ”kontrol” og ”konflikt”.<br />
Netop de mange modsatrettede signaler fører til at vi betragter det som helt<br />
<strong>af</strong>gørende at den enkelte virksomhedsleder sætter grænser gennem en<br />
strategisk ledelse. Den strategiske leder skal være i besiddelse <strong>af</strong><br />
forestillingskr<strong>af</strong>t og handlekr<strong>af</strong>t. På sigt er det ikke længere nok blot at sikre<br />
sit eksistensgrundlag, den strategiske leder må også sikre sin<br />
eksistensberettigelse.<br />
120 Organisert ommunikation, Samfundslitteratur 2003. Holger Højlund p. 82.<br />
97
Med eksistensberettigelsen skabes en dynamik mellem de enkelte<br />
virksomheder i organisationen, og det stiller krav til virksomhedslederen om<br />
at differentiere og positionere sin virksomhed i forhold til de øvrige offentlige<br />
og private organisationer.<br />
”Jo flere ting der håndteres <strong>af</strong> den enkelte leder jo større forskelle i<br />
løsninger[ …] sådan kan det lade sig gøre der og sådan kan det lade sig<br />
gøre der[…] medfører et pres […] man spørger direktionen om vi kan få<br />
ensartede retningslinier […] der er vi ret faste i kødet og siger vi laver<br />
ikke centrale retningslinier for personaleforhold[…] vi sikre<br />
værdigrundlaget baseret på personalepolitikken” 121<br />
Fra Regionsdirektørens side lægges der op til at den enkelte virksomhedsleder<br />
finder egne lokale løsninger, og kravet om ”jeg skal” nedtones og<br />
virksomhedslederen må selv overveje hvad han/ hun vil, hvilket kræver at den<br />
enkelte virksomhedsleder er mere reflekterende og lægger sin egen strategi,<br />
med andre ord siger ”jeg vil”.<br />
Eksistensberettigelse: ”Jeg vil”<br />
Eksistensgrundlag: ”Jeg skal”<br />
Den strategiske ledelse der prioriterer en ønsket udvikling, stiller krav om at<br />
virksomhedslederen skal være ”udviklingsfilosof” der kan analysere sig frem<br />
til virksomhedens eksistensberettigelse og samtidig være en ”strategikonsulent”<br />
der kan skabe kommunikation med interessentgrupperne.<br />
13.2 Sikre legitimitet i forhold til ”Stat-”, ”Marked-” og ”Civilsamfund”.<br />
Det andet element, som vi finder væsentligt for hvordan virksomhedslederen<br />
kan agere i den kontraktstyrede Regionskommune, er sikring <strong>af</strong><br />
virksomhedens overlevelse gennem en legitimering <strong>af</strong> både den proces<br />
virksomheden anvender og de ydelser virksomheden leverer. I<br />
organisationens omverden findes mange interesser som den enkelte<br />
121 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen<br />
98
virksomhed skal forholde sig til. Der er legitimt at interessegrupper, borgere<br />
m.v. blander sig i den kommunale produktion <strong>af</strong> serviceydelser.<br />
Det er vores opfattelse at legitimitet er med til at sikre virksomhedens<br />
eksistensberettigelse og stabile relationer til omverdenen. Legitimitet kræver<br />
at brugere og andre interesseorganisationer accepterer virksomhedens ydelser<br />
og den måde ydelserne produceres på. Endelig er legitimitet og accept<br />
nødvendig i forhold til de bevilligende politikere, som igen skal kunne<br />
legitimere disse bevillinger overfor borgerne.<br />
I den kommunale kontekst skal virksomhedslederen sikre legitimitet i forhold<br />
til politikerne, der stiller krav om en effektiv virksomhed, og i forhold til<br />
brugerne der stiller krav om kvalitet i serviceydelserne. Vi har <strong>af</strong>billedet<br />
legitimitetskravene i forhold til de bag<strong>ved</strong> liggende rationaler.<br />
Stat Marked<br />
Civilsamfund<br />
Kontraktstyring stiller øgede krav til virksomhedslederen om dialog<br />
hvorigennem legitimering <strong>af</strong> virksomhedens behov og ydelser skal foregå.<br />
Virksomhedslederen er derfor nødsaget til at etablere et forpligtigende<br />
samspil med politikere og brugere.<br />
Hvor virksomhedslederen tidligere primært har orienteret sig vertikalt skal<br />
virksomhedslederen orientere sig både vertikalt og horisontalt. Den<br />
horisontale orientering gælder både brugerne, interesseorganisationerne og<br />
kollegerne eller de konkurrerende virksomheder.<br />
Den vertikale og horisontale orientering er et udtryk for at virksomhedslederen<br />
skal sikre "den nødvendige tilpasning” dvs. både en ekstern tilpasning<br />
og en intern integration.<br />
Legitimiteten opadtil knytter sig til det politiske spil, og som lokaliseres i<br />
henholdsvis politiske målsætninger, kontraktudformningen og dialogmøder.<br />
Legitimitet udadtil knytter an til henholdsvis brugerbestyrelser,<br />
interesseorganisationer, tilpasning <strong>af</strong> ydelser og konkurrence i forhold til det<br />
private marked.<br />
99
Når den enkelte virksomhed sættes på kontrakt skabes der synlighed omkring<br />
ressourcer og de forventede ydelser virksomheden skal levere. Den enkelte<br />
virksomhedsleder er derfor nødt til at sikre en legitimitet internt i<br />
virksomheden. I produktion <strong>af</strong> serviceydelser er medarbejderne en vigtig<br />
faktor, og bør derfor inddrages i udformningen <strong>af</strong> virksomhedens mål og<br />
midler.<br />
Inddragelse <strong>af</strong> medarbejderne skal sikre en ansvarliggørelse <strong>af</strong> de enkelte<br />
medarbejdere, så de deltager i opfyldelsen <strong>af</strong> virksomhedens mål.<br />
Virksomhedslederen skal med andre ord sikre en legitimitet indadtil.<br />
Legitimitet indadtil retter sig mod virksomhedens medarbejdere og<br />
produktion, og knytter an til de økonomiske strategier som harmoni mellem<br />
sociale normer, ressource <strong>anvendelse</strong> og effektivitet.<br />
Legitimitetsperspektivet er et perspektiv der stiller krav om at sikre den<br />
nødvendige omstillingsparathed eller tilpasningsevne. Den vertikale og<br />
horisontale legitimitet skal sikre både en ekstern tilpasning og en intern<br />
integration. Den nødvendige tilpasning skabes <strong>ved</strong> en ”tilpasningstaktikker”<br />
der kan omfordele ressourcer og få medarbejderne med på det nødvendige,<br />
samt en ”forandringsagent” der arbejder med holdninger, konflikter og<br />
politiske processer.<br />
13.3 Etablere og <strong>ved</strong>ligeholde netværkssamarbejde.<br />
Når vi peger på etablering og <strong>ved</strong>ligeholdelse <strong>af</strong> et netværk som et vigtigt<br />
element for en virksomhedsleder i den kontraktstyrede regionskommune skal<br />
det ses i sammenhæng med <strong>anvendelse</strong> <strong>af</strong> vores legitimeringsperspektiv, der<br />
sætter fokus på både den vertikale og horisontale legitimering.<br />
Vores vurdering <strong>af</strong> at netværkssamarbejde er et vigtigt element for<br />
virksomhedslederen knytter sig til den horisontale legitimering samt til de<br />
krav der fremføres via civilvektoren eller det kulturelle rationale.<br />
Virksomhedslederen får en øget autonomi, men er en brik i det paradoks vi<br />
tidligere har omtalt, nemlig forholdet mellem samordning og konkurrence.<br />
100<br />
Det netværk som virksomhedslederne har behov for i regionskommunen er<br />
efter vores opfattelse et netværk baseret på udveksling <strong>af</strong> erfaring omkring<br />
driftsforhold med kolleger. Dette netværk kan give virksomhedslederen input<br />
i sin legitimering overfor principalen, samt sikre erfaringsudveksling omkring<br />
inddragelse <strong>af</strong> brugerne. Anvendelse <strong>af</strong> kolleganetværk i relation til det
økonomiske rationale er formentlig vanskelig <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> hvor meget<br />
konkurrence der opstår med <strong>kontraktstyring</strong>.<br />
Virksomhedslederne i regionskommunen er lederen på meget forskellige<br />
konditioner. Virksomhedens størrelser variere fra ganske få medarbejdere til<br />
overordentlig mange medarbejdere. Virksomhedslederne skal have de samme<br />
kompetencer, de skal konstituere, positionere og engagere sig uanset<br />
størrelsen <strong>af</strong> virksomhed.<br />
For at styrke den enkelte virksomhedsleder både fagligt og personligt er<br />
ledernetværk et oplagt fællesskab. Udover den faglige styrkelse har<br />
virksomhedsledere i en forvaltningsløs kontraktstyret organisation, behov for<br />
at positionere sig. Dette kan være en svær opgave for en virksomhedsleder i<br />
en lille virksomhed.<br />
Netværk kan bruges i styrkelsen og udvikling <strong>af</strong> virksomhedsledernes<br />
indflydelse og kompetence. Virksomhedslederne vil individuelt have svært<br />
<strong>ved</strong> at manifestere sig. Netværk er et oplagt forum til at behandle en del <strong>af</strong> de<br />
opgaver der defineres i forhold til Regionsrådet. Der vil være mere vægt bag,<br />
når samtlige daginstitutionsledere udtaler sig samlet om fx. besparelser,<br />
sammenlægninger eller lignende.<br />
101<br />
Dannelsen <strong>af</strong> netværk i relation til den daglige drift med udveksling <strong>af</strong><br />
erfaringer omkring faglige og personlige forhold, kræver en virksomhedsleder<br />
der kan agere som ”kollegakonsulent”. En kollegakonsulent skal kunne<br />
skabe et ledelsesmæssigt nærmiljø, og håndtere gruppeprocesser.<br />
13.4 Delkonklusion.<br />
Virksomhedslederen i en kontraktstyret organisation bør tage udfordringen op<br />
og agere i et målsættende, problemløsende og sprogskabende samspil med de<br />
relevante aktører.<br />
Ved kontraktudformningen har virksomhedslederen mulighed for at agere<br />
målsættende i en dialog med Regionsrådet. De muligheder der ligger i<br />
<strong>kontraktstyring</strong> med ”Central styring og decentral ledelse” kræver at<br />
virksomhedslederne arbejder meget målrationelt og erhverver et<br />
øget overblik over kontraktens muligheder.( mål – middel relation)<br />
At være målsættende vil sige at tilstræbe nye tilstande som endnu ikke er<br />
nået. Tidsdimensionen er her en <strong>af</strong>gørende faktor hvor ønsket om en fremtidig<br />
tilstand fastlægges. Virksomhedslederen er den fagligt kompetente og<br />
Regionsrådets forlængede arm som ”oversætter” politiske mål til styrbare mål
inden for det konkrete ydelsesområde. Virksomhedslederen kan honorere<br />
dette <strong>ved</strong> at indarbejde tre forskellige mål i kontraktudformningen: -<br />
driftsmål, - tilpasningsmål og udviklingsmål.<br />
Udfordringen ligger netop i det ledelsesrum <strong>kontraktstyring</strong>en installerer, idet<br />
udfordringen er at nå nye mål <strong>ved</strong> hjælp <strong>af</strong> den øgede selvstyring og<br />
frisættelse som <strong>kontraktstyring</strong> kan medføre. Problemløsende eller tilpasning<br />
relaterer sig til evnen for at tilpasse virksomheden til eksisterende mål og<br />
udvikle nye mål med indhold <strong>af</strong> gamle mål og med gennemprø<strong>ved</strong>e midler.<br />
Problemløsningen består derefter i at bringe mål og midler i overensstemmelse.<br />
Ved alle organisationsændringer og dertil hørende implementering <strong>af</strong> ny<br />
styringsteknologi ændres verdensbilledet. Til det nye verdensbillede i<br />
Bornholms regionskommune hører et nyt sprog. Et sprog der relaterer sig til<br />
mål – og midler og til forhandlingsspillet. Sproget i den kontraktstyrede<br />
virksomhed er præget <strong>af</strong> det økonomiske og politiske sprog.<br />
Der er ingen tvivl om at søge – læreprocesser jf. Johnsens model for<br />
lederadfærd i fremtiden vil være vigtig at kunne håndtere i den<br />
kontraktstyrede forvaltning. Nye ønsker og krav vil dukke op med den øgede<br />
interaktion med omverdenen og ny teknologi vil ændre<br />
produktionsmetoderne. I den fase hvor <strong>kontraktstyring</strong> er under<br />
implementering ser vi det væsentligste behov for virksomhedslederne som<br />
værende indenfor analyse og interaktionsområdet, hvilket er meget naturligt i<br />
den omstruktureringsfase virksomhedslederne befinder sig i.<br />
Kontraktstyringen installerer i driftssituationen en ny lederrolle som hænger<br />
sammen med det netværk virksomhedslederen må agere i. Vi mener det er en<br />
lederadfærd Johnsen betegner som kollegakonsulent.<br />
I forhold til den nødvendige tilpasning giver virksomhedslederne udtryk for at<br />
de er vant til at prioritere og vi ser derfor den nye lederadfærd som<br />
forandringsagenten, der skal bearbejde holdninger og konflikter.<br />
I forhold til den ønskede udvikling eller fremtidige tilstand er der flere nye<br />
roller for virksomhedslederen. Vi ser de væsentligste som udviklingsfilosoffen<br />
der skal sikre egen identitet og eksistensgrundlag, samt<br />
strategikonsulenten der skal skabe kommunikation med interessenterne.<br />
102
14 Konklusion.<br />
I dette <strong>af</strong>snit vil vi besvare vores samlede problemformulering.<br />
Vores <strong>af</strong>handling bygger på en begrænset empiri og vores konklusioner skal<br />
naturligvis ses i dette lys.<br />
Problemformuleringen rummer fem spørgsmål, disse vil vi først besvare.<br />
Problemformuleringens første ho<strong>ved</strong>spørgsmål besvares i et institutionelt<br />
perspektiv og andet ho<strong>ved</strong>spørgsmål besvares i dels i et aktør perspektiv og<br />
dels i et institutionelt perspektiv. Afslutningsvis fremkommer vores samlede<br />
konklusion.<br />
Hvilke institutionelle pres er kommunerne underlagt når de skal vælge<br />
styringsteknologi?<br />
• Kommunerne er underlagt et markant pres om at tilrettelægge driften<br />
på markeds lignende betingelser. Betingelser der retter sig mod<br />
økonomisk gennemsigtighed <strong>af</strong> omkostningerne. .<br />
• Der lægges ligeledes pres om at skabe konkurrence, kvalitet og<br />
omkostningsbevidsthed.<br />
• Og de er underlagt pres om at den offentlige sektor skal, som et skridt<br />
på vejen, reduceres til en myndighedsudøvende bestillerfunktion, og<br />
den private sektor skal levere serviceydelserne.<br />
Vi har fundet en stærk overvægt <strong>af</strong> udsagn som relaterer sig primært til<br />
strategier for at markedsgøre den offentlige sektor. I kommunerne generelt,<br />
er vægten traditionelt på politiske strategier. Med de nye pres sættes den<br />
politiske kontekst under pres.<br />
Hvilke idealer ligger bag valget <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong>?<br />
• At kontrakterne skaber synlighed og dokumentation, gennem større<br />
viden om serviceydelsernes indhold samt udgiften på ydelserne.<br />
• Lederne bliver mere opmærksomme på omkostningerne på ydelserne,<br />
og der<strong>ved</strong> sker en bedre ressourceudnyttelse.<br />
• Kontrakterne giver bedre grundlag for dialog mellem de<br />
kontraktstyrede enheder og politikerne.<br />
• Kontrakterne kan danne baggrund for mere præcise<br />
brugerinformationer.<br />
De ovenstående fordele <strong>ved</strong> <strong>kontraktstyring</strong> fremkommer meget præcist.<br />
103
via publikationer fra de toneangivende aktører og derfra italesættes<br />
<strong>kontraktstyring</strong> som en styringsteknologi der kan svare på presset på den<br />
offentlige sektor.<br />
Hvorfor vælges <strong>kontraktstyring</strong> på Bornholm?<br />
• Politikerne på Bornholm har valgt <strong>kontraktstyring</strong> på baggrund <strong>af</strong> de<br />
visioner og idealer, der er trendsættende på landsplan.<br />
• Men politikerne på Bornholm har også truffet beslutning om<br />
<strong>kontraktstyring</strong> på baggrund <strong>af</strong> et ønske om en øget markedsgørelse <strong>af</strong><br />
de offentlige ydelser i en forventning om, at der der<strong>ved</strong> skabes en øget<br />
effektivitet og responsivitet i den kommunale forvaltning.<br />
• For derigennem at skabe effektivitet, faglig styrke og selvstændige<br />
virksomheder.<br />
Et overordnet udgangspunkt har været at adskille det administrative - og det<br />
politiske niveau, at komme væk fra sagsbehandlende politikere og i højere<br />
grad satse på at det professionelle administrative system klarer sin del <strong>af</strong><br />
opgaven, og at politikerne arbejder på det overordnede plan med politik og<br />
retningslinjer.<br />
Hvilket <strong>handlerum</strong> for ledelse installeres med <strong>kontraktstyring</strong>?<br />
• Handlerummet der installeres med <strong>kontraktstyring</strong> sætter<br />
grundlæggende spørgsmålstegn til skellet mellem offentlig og privat.<br />
Men sætter også spørgsmålstegn <strong>ved</strong> skellet mellem politik,<br />
administration og drift.<br />
• Kontraktstyring skaber nye roller, andre ledeforskelle og behov for nye<br />
legitimeringsstrategier.<br />
• Fokus på den politiske styring.<br />
Kontraktstyring sætter endnu en ramme omkring virksomhedslederens<br />
<strong>handlerum</strong>, men skaber ligeledes nye rammer og udfordringer.<br />
Rammen installere et krydspres mellem ansvar for drift og levering <strong>af</strong> de<br />
enkelte ydelser, og de fastsatte mål og tildelte ressourcer. Et krydspres<br />
mellem både politikere og brugere.<br />
Hvordan kan virksomhedslederen agere i det installerede <strong>handlerum</strong>?<br />
• Som målsættende, problemløsende og sprogskabende ledere i<br />
samspil.<br />
• At legitimere virksomhedens eksistensberettigelse.<br />
• Som netværksopbygger og i netværkssamarbejde.<br />
104
Med kontrakten installeres en drift frihed hos den enkelte virksomhed mod<br />
at virksomhederne lever op til Regionsrådets visioner og målsætninger.<br />
På sigt er det ikke længere nok at sikre sit eksistensgrundlag, den strategiske<br />
leder skal også sikre sin eksistensberettigelse.<br />
Netværk kan bruges i styrkelsen og udviklingen <strong>af</strong> virksomhedslederens<br />
indflydelse og kompetence.<br />
14.1 Samlet konklusion.<br />
Der er stor overensstemmelse mellem de toneangivende aktører om, hvilken<br />
styringsteknologi der kan anvendes i en modernisering <strong>af</strong> den offentlige<br />
sektor. Den styringsteknologi, der synes at kunne svare på det stigende pres<br />
om en offentlig sektor som en myndighedsudøvende bestillerfunktion, er<br />
<strong>kontraktstyring</strong>.<br />
Kontrakter er blevet en <strong>af</strong> de centrale institutioner i fornyelsen <strong>af</strong> den<br />
offentlige sektor. Det er i kontrakter at, mange kommuner fastlægger<br />
serviceniveauet og sætter rammerne for samarbejdet mellem bestiller og<br />
udfører, dvs. mellem kommunalbestyrelsen og institutionerne.<br />
Politikerne på Bornholm har valgt en meget radikal form for <strong>kontraktstyring</strong>,<br />
der bl.a. har krævet dispensation fra den kommunale styrelseslov. Vi tolker<br />
beslutningen om den radikalt ændrede styreform som en videreførelse <strong>af</strong> den<br />
radikale beslutning om at lægge fem kommuner og et amt sammen til én<br />
Regionskommune. Bornholms Regionskommune vil være et skridt foran<br />
strukturkommissionen<br />
For de Bornholmske politikerne, er der med <strong>kontraktstyring</strong> skabt en rolle<br />
som strategisk, udviklingsorienteret politisk sektorenhed, som har nærhed til<br />
sektoren men distance til virksomhederne. De skal målrette sig opgaverne<br />
med at frembringe politikforslag på området samt at følge<br />
udviklingstendenser på sektorområdet. En ny rolle der kan medvirke til<br />
uhensigtsmæssig <strong>af</strong>stand mellem deltids - og fuldtidspolitikere.<br />
Vi vover det ene øje og påstår, at valget <strong>af</strong> styreform på Bornholm ikke kun<br />
drejer sig om effektivitet, faglig styrke, selvstændige virksomheder osv. Men<br />
også om at vælge den mest moderne styreform – som kan tiltrække sig<br />
opmærksomhed fra hele den kommunale verden.<br />
Handlerummet ses i sammenhæng med principalens vision om at adskille den<br />
politiske, administrative og udførende del <strong>af</strong> organisationen. De væsentligste<br />
ledeforskelle der installeres for principalens bliver etablering <strong>af</strong> overblik og<br />
105
styring på værdier, samt ansvarliggørelse <strong>af</strong> hver enkelt virksomhedsleder og<br />
medarbejder.<br />
Med <strong>kontraktstyring</strong> installere principalen nye roller for sig selv og opstiller<br />
forventninger til agenten. Forventninger om at politikerne skal være<br />
visionsskabende og ombudsmand, direktionen som rådgivende og<br />
koordinerende. Forventningerne til virksomhedslederne om at de skal<br />
varetage alle ledelsesmæssige funktioner, herunder personale – og<br />
økonomichefrollen.<br />
Principalen har forventninger til agentens nye rolle som ” hele” ledere, og<br />
deres evne til at kunne legitimere virksomheden både overfor det politiske<br />
system, det markedsmæssige system og til det omgivende civilsamfund.<br />
I den radikale form for <strong>kontraktstyring</strong> som politikerne har besluttet på<br />
Bornholm er der skabt nye rammer for virksomhedslederne.<br />
Hvor de tidligere var beskyttet <strong>af</strong> hierarkiet, skal de nu selv skabe deres egen<br />
legitimitet, rolle og identitet.<br />
Virksomheder helt ned til 5-6 ansatte skal nu selvstændiggøres og varetage<br />
opgaver der tidligere lå på forvaltningsniveau. Det primære argument for<br />
denne ændring ser ud til at være ansvarliggørelse.<br />
Virksomhedslederen skal nu agere på en politisk arena. Driftsopgaverne<br />
træder i baggrunden.<br />
Ud fra de interview vi har foretaget virker virksomhedslederne ikke helt<br />
gearet til denne opgave.<br />
Vi finder stor forskel mellem at være leder i en bureaukratisk forvaltning og<br />
en selvstændiggjort virksomhed.<br />
Men vi mener på baggrund <strong>af</strong> vores analyse, at der stilles andre krav til at<br />
kunne legitimere sit virke og definere sit <strong>handlerum</strong>.<br />
Legitimitet er ikke længere givet ud fra det traditionelle hierarkiske system.<br />
Virksomhedslederen har ikke pr. automatik legitimitet og kan ikke skabe sin<br />
egen legitimitet, men kan skabe sin egen strategi for at erhverve og<br />
<strong>ved</strong>ligeholde sin virksomheds legitimitet.<br />
Kontraktstyring medfører ikke en total frisættelse <strong>af</strong> virksomhederne,<br />
hierarkiet består og en kontrakt kan til enhver tid tilbagekaldes.<br />
De mange modsatrettede signaler fører til at vi betragter det som <strong>af</strong>gørende at<br />
den enkelte virksomhedsleder sætter grænser gennem strategisk ledelse. Den<br />
strategiske leder skal være i besiddelse <strong>af</strong> forestillingskr<strong>af</strong>t og handlekr<strong>af</strong>t.<br />
En strategisk virksomhedsleder skal være, - udviklingskonsulent der kan<br />
analysere sig frem til virksomhedens eksistensberettigelse og samtidig være –<br />
strategikonsulent der kan skabe kommunikation med interessentgrupperne.<br />
106
107<br />
Kontraktstyring stiller således øgede krav til virksomhedslederen om dialog,<br />
en dialog hvorigennem legitimering <strong>af</strong> virksomhedens behov og ydelser skal<br />
foregå.<br />
Virksomhedslederen må derfor etablere et forpligtende samspil med politikere<br />
og brugere.<br />
Den enkelte virksomhedsleder skal styrkes både fagligt og personligt, en<br />
oplagt metode til dette er ledernetværk.<br />
Ledernetværk i relation til den daglige drift, kræver at virksomhedslederen<br />
skal agere som kollegakonsulent, som kan håndtere det ledelsesmæssige<br />
nærmiljø og gruppeprocesser.<br />
I sidste <strong>af</strong>snit <strong>af</strong> denne <strong>af</strong>handling bevæger vi os lidt væk fra<br />
problemformuleringen og perspektivere over det samlede forløb.<br />
15 Perspektivering<br />
I perspektiveringen vil vi brede os lidt ud fra vores problemformulering og<br />
give vores synspunkter på <strong>kontraktstyring</strong> og på konsekvenserne her<strong>af</strong>.<br />
Perspektiveringen er således vores tanker og overordnede refleksioner, som<br />
de er opstået i arbejdet med denne <strong>af</strong>handling og bygger således ikke på en<br />
konkret analyse.<br />
Afslutningsvis vil vi beskrive vores egen proces i forbindelse med<br />
udarbejdelsen <strong>af</strong> denne master<strong>af</strong>handling.<br />
Bornholm er ambitiøs. Først gennemfører de en sammenlægning <strong>af</strong> et amt og<br />
fem kommuner, derefter indfører de den forvaltningsløse forvaltning, og<br />
endelig foretager de en frisættelse <strong>af</strong> de kommunale institutioner <strong>ved</strong> at<br />
indføre <strong>kontraktstyring</strong>. Hver <strong>af</strong> disse organisationsændringer kunne tage<br />
pusten fra enhver offentlig forvaltning. At denne udfordring er vanskelig,<br />
giver de centrale aktører da også udtryk for:<br />
En ting er at lade folk forholde sig til en vision som en<br />
kommunesammenlægning. Noget andet er den barske virkelighed, der<br />
følger efter,« siger Thomas Thors.<br />
I forbindelse med sammenlægningen blev den traditionelle kommunale<br />
forvaltningsstruktur ændret radikalt til en virksomhedsstruktur med 136<br />
kommunale virksomheder.<br />
Det har ifølge regionsdirektør Niels Rasmussen betydet et væld <strong>af</strong><br />
u<strong>af</strong>klarede forhold og praktiske problemer med både telefon- og EDB-
systemer. Borgerne kunne således i en længere periode slet ikke ringe til<br />
den nye kommune. 122<br />
Der er ingen tvivl om at selve processen med dannelsen <strong>af</strong> en<br />
regionskommune og indførelse <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong> har krævet en stor indsats<br />
fra alle involverede aktører. Vi konstaterede i vores kernefagsopgave, at<br />
dannelsen <strong>af</strong> Regionskommunen var baseret på visionen om ”en ø en<br />
kommune” . I denne <strong>af</strong>handling konstaterer vi at indførelsen <strong>af</strong><br />
<strong>kontraktstyring</strong> er et ønske om en radikal anderledes styreform, der kan leve<br />
op til tidens krav om effektivitet, kvalitet ect.<br />
Processen er gået meget hurtigt, hvilket har medført at mange <strong>af</strong> de praktiske<br />
forhold først er blevet <strong>af</strong>klaret efter, at beslutningen er taget og kritikken <strong>af</strong><br />
den meget korte tid til organisering og implementering <strong>af</strong> de nye systemer og<br />
arbejdsgange forekommer relevant.<br />
Fra flere sider er der udtrykt behov for mere tid til implementeringen, særligt<br />
har samordningen <strong>af</strong> seks kommunale enheders systemer voldt problemer.<br />
Temaer fra det økonomiske rationale er kommet i fokus. Siden 1980’erne har<br />
administrative reformer skyllet ind over den offentlige sektor og den tekniske<br />
og materielle fokusering har sat den økonomiske styring i centrum. På flere<br />
områder taler man om en ”djøf’icering” der <strong>af</strong>spejler konflikten mellem<br />
fagfolkenes professionelle etik og den rationelle administrative og<br />
økonomiske logik.<br />
Det er vores opfattelse at markedsgørelsen vil fortsætte.<br />
Med Fogh regeringen, der blev dannet i 2001, er der kommet yderligere fart<br />
på moderniseringen <strong>af</strong> den offentlige sektor, og når vi antager at<br />
kommunernes svar på moderniseringen <strong>af</strong> den offentlige sektor er<br />
<strong>kontraktstyring</strong>, betragter vi det som et udtryk for en øget dominans fra<br />
markedsvektoren. Det vil derfor være relevant at undersøge hvilke<br />
forvaltningsmæssige, etiske og demokratiske konsekvenser det har for<br />
politikere og forvaltning.<br />
Som vi har set i vores <strong>af</strong>handling, er det ikke længere legitimt at være<br />
enkeltsagspolitiker (til nød ombudsmand/kvinde), politikerne skal i stedet<br />
være målsættende og visionsskabende. Politikerne kan dermed blive<br />
distanceret fra den ”virkelige” verden, hvis ikke de tager hånd om de nye<br />
rolle og lægger nye værdier i disse roller.<br />
122 Advarsel fra Bornholm om kommunesammenlægninger. Jyllands-Posten 28.12.03<br />
108
Vi ser på Bornholm, en risiko for at der skabes et stort antal B-politikere, der<br />
ikke føler de har indflydelse på udviklingen. De politiske udvalg har mistet<br />
formel indflydelse. Et skift fra magt over til magt til.<br />
Frimor angiver at, ledeforskelle i politiske systemer er magt/ikke magt,<br />
hvilket må betyde at tab <strong>af</strong> magt opleves som en væsentlig udtømning <strong>af</strong><br />
politikerrollen. I denne struktur ser vi kun én A-politiker. En sådan<br />
magtkoncentration ses ikke mange steder i landet. Men den stærke mand kan<br />
ses som en direktør i en koncernstruktur - et velkendt begreb i den private<br />
sektor, så i den optik svarer det godt til logikken inden for markedsvektoren.<br />
Et væsentligt argument for gennemførelsen <strong>af</strong> denne form for <strong>kontraktstyring</strong><br />
– var ansvarliggørelse. Virksomhedslederne skulle gøres ansvarlige. I jagten<br />
på ansvarliggørelse <strong>af</strong> en type aktør, kan man have mistet ansvarliggørelse <strong>af</strong><br />
en anden aktør – den almindelige politiker.<br />
I processen hvor der forhandles kontrakt mellem politikere og institutionerne<br />
betragter vi denne som en rationel metode til at drøfte opgaver og ressourcer,<br />
men samtidigt et opgør med tidligere tiders forståelse <strong>af</strong> det moderne<br />
bureaukrati. Det er vores opfattelse, at en <strong>af</strong> de væsentligste udfordringer <strong>ved</strong><br />
<strong>anvendelse</strong> <strong>af</strong> <strong>kontraktstyring</strong> er, at sikre forståelse for de nye roller og<br />
relationer.<br />
Definitionen <strong>af</strong> de nye roller og relationer mellem politikere, forvaltning og<br />
borgere er samtidig et udtryk for en nytænkning <strong>af</strong> de demokratiske vilkår.<br />
Indflydelsen og demokratiske vilkår ændrer sig.<br />
Udviklingen <strong>af</strong> den danske velfærdsstat siden 1960’erne har ført til en<br />
offentlige sektor, der er storleverandør <strong>af</strong> serviceydelser.Moderniseringen <strong>af</strong><br />
den offentlige sektor drejer sig nu om <strong>af</strong> sikre bedst og billigst produktion <strong>af</strong><br />
de serviceydelser, som brugerne efterspørger. Om produktionen foregår i<br />
offentlig regi, privat regi eller i et samarbejde, er <strong>af</strong> mindre betydning, blot<br />
ydelserne leveres.<br />
Omstillingen <strong>af</strong> borgerne til brugere har ført til det flere kalder et<br />
servicedemokrati 123 hvor idealet er, at etablere en beslutningsproces der<br />
sikrer at der bliver produceret netop den service som borgerne efterspørger.<br />
Servicedemokratiet er udtryk for en demokratiopfattelse der læner sig op ad<br />
markedsvektoren idet udbud og efterspørgsel styret gennem brugerråd,<br />
brugerundersøgelser m.v. er dominerende.<br />
123 MPA kompendie Politilogi bind 1 2002 p 279. Omstilling og servicedemokrati i kommunerne –<br />
politikerrollen under udfordring. V.B. Ansersen, Rikke Berg m.fl.<br />
109
110<br />
I vores Bornholmer - case har vi kunnet konstatere at flere succeskriterier i<br />
kontrakterne indeholder elementer <strong>af</strong> brugerinddragelse. Virksomhedslederne<br />
forpligtes til at inddrage borgerne, (som brugere) i en dialog. Hvorledes dette<br />
skal foregå i praksis, er op til virksomhedslederne at udvikle.<br />
Kontraktstyring, som vi har beskrevet i <strong>af</strong>handlingen, installerer en struktur<br />
og et <strong>handlerum</strong>, men sikrer ikke, at der udøves en hensigtsmæssig adfærd.<br />
Det er vores opfattelse at <strong>kontraktstyring</strong> ikke kan stå alene idet en <strong>af</strong>tale<br />
mellem to parter som regel medfører risiko for en ”egennytte maksimerende<br />
adfærd”.<br />
Kontraktstyring bør derfor efter vores mening kombineres med andre<br />
styringsteknologier og tilpasses den kontekst hvor de anvendes. Her<strong>ved</strong> kan<br />
man minimere det paradoks, der opstår, når man på én gang vil søge at skabe<br />
et marked med konkurrencelignende vilkår for produktion <strong>af</strong> serviceydelser<br />
og samtidig sikre det offentliges særlige forpligtelser.<br />
Der rejser sig flere spørgsmål og problemstillinger som man på politisk<br />
niveau bør forholde sig til inden man beslutter sig for at anvende<br />
<strong>kontraktstyring</strong>:<br />
• Kontraktudformning: Politikerne <strong>af</strong>giver kompetence, - hvilket sætter<br />
fokus på om delegerings- og ansvarsrelationerne er intakte i forhold til<br />
den demokratiske proces, så der kan placeres et ansvar.<br />
• ”Demokratiets sorte hul”: Politisk magt og beslutningskompetence<br />
tilhører ikke længere dem der formelt har ansvaret for en beslutning.<br />
Hvordan styrer man institutioner, der skal styre sig selv?<br />
• Kan institutionerne <strong>ved</strong> <strong>kontraktstyring</strong> forfølge egne mål og værdier,<br />
såfremt det sker uden at forfølgelsen <strong>af</strong> de i kontrakten opstillede mål<br />
og værdier forringes. Institutionerne bliver mere og mere forskellige.<br />
Opnås effektivitetsforbedringerne eller øges<br />
transaktionsomkostningerne?<br />
• Inddragelse <strong>af</strong> brugerne. Kan ”deltagerdemokratiet” sikre de gamle<br />
hævdvundne demokratiske principper om lighed, politisk kontrol og<br />
retssikkerhed, - eller er deltagelse og retfærdighed vigtigere end lighed.<br />
• Hvilke brugere inddrages? Hvordan sikres de ”svage gruppers<br />
deltagelse” i et brugerorienteret demokrati ?<br />
Kontraktstyring sætter spørgsmålstegn <strong>ved</strong> skellet mellem politik,<br />
administration og drift. De demokratiske relationer udfoldes mellem borgere,
politikere og institutioner. Hvad der var politik i går, er nu strategisk ledelse<br />
på institutionsniveau.<br />
Der sker en selvstændiggørelse <strong>af</strong> driftsenheden, som bliver til en strategisk<br />
enhed. Med <strong>kontraktstyring</strong> søges der at skabe overblik over en kompleks<br />
offentlig kontekst – med wicked problems. Der sker en standardisering <strong>af</strong><br />
kompleksiteten, men der er vel en grænse for hvor meget man kan<br />
standardisere kompleksiteten?.<br />
Ledelsesopgaven er ikke mere blot et spørgsmål om at styre et antal<br />
medarbejdere, planlægge og organisere. Ledelse er nu også et spørgsmål om<br />
positionering, legitimering og kamp om kontrakten. Ledelse er fortolkning og<br />
formidling. I denne <strong>af</strong>handling finder vi ikke et fastlagt ledelsesrum.<br />
Ledelsesrummet er blevet individualiseret og kontekst<strong>af</strong>hængigt.<br />
I den struktur der er skabt, er virksomhedslederne helt centrale aktører.<br />
Hvis de ikke er gearet til at overtage rollen som selvstændiggjorte ledere,<br />
falder korthuset sammen. Der er her tale om, at der i princippet bliver stillet<br />
samme krav om selvstændighed til børnehavelederen, sygehusdirektøren og<br />
skolelederen.<br />
Virksomhederne på Bornholm har helt ned til fem-seks ansatte og med vores<br />
erfaring inden for den kommunale verden, er ledere <strong>af</strong> så små enheder dybt<br />
begravet i den daglige drift. Nu skal de nærmest agere på det fri marked og<br />
overtage forvaltningsmæssige opgaver.<br />
111<br />
Man bliver vel ikke lige til Pinocchio over en nat, hvis man har været vant til<br />
at have en forvaltning, der styrede trådene. Der er vores indtryk, efter<br />
samtaler med bornholmske virksomhedsledere, at det vil kræve en omfattende<br />
kompetenceudvikling, hvis virksomhedslederne skal leve op til de krav, som<br />
vi har udledt <strong>af</strong> vores analyse. Vi ser et kompetence gab, der vil blive et<br />
problem for Regionskommunen.<br />
Vi har ikke h<strong>af</strong>t fokus på kompetenceperspektivet i denne <strong>af</strong>handling, men vi<br />
har fået øjnene op for, at det kunne have været et særdeles interessant<br />
perspektiv at se omlægningerne i.<br />
Processen på Bornholm og den valgte styreform rusker noget op i vores (og<br />
vel i hele den kommunale sektors) verdensbillede. Dette har medført at vi har<br />
fået øje på nye muligheder og vi mener også at kunne se mange svagheder,<br />
men vi er blevet imponeret over det spring politikerne på Bornholm har taget<br />
og det <strong>af</strong>kræver respekt at de har valgt en meget radikal form for<br />
<strong>kontraktstyring</strong>.
Vi har ikke ønsket at ”finde 5 fejl” på Bornholm. Regionskommunen befinder<br />
sig på første trin <strong>af</strong> en meget stor omlægning, som naturligt volder<br />
vanskeligheder. Vi vil dog benytte anledningen til at fremkomme med nogle<br />
anbefalinger<br />
til Bornholm :<br />
• Overvej udvalgspolitikernes rolle;<br />
Hvorledes kan det sikres at Regionsrådet ikke polariseres<br />
med en stor gruppe <strong>af</strong> politikere, der ikke har ejerskab til<br />
eller forståelse for strukturen.<br />
• Overvej hvorledes virksomhedslederne kan geares til at leve op til den<br />
mangfoldighed <strong>af</strong> forventninger, der stilles til dem.<br />
112<br />
• Som et alternativ, overvej antallet <strong>af</strong> virksomheder.<br />
Virksomhedslederne i de små virksomheder, som anvender en stor<br />
del <strong>af</strong> deres tid på den daglige drift – skal nu have<br />
”forvaltningschef” opgaver. Det kan medføre et stort tab <strong>af</strong><br />
effektivitet og et faldende serviceniveau.<br />
Opbygger den forvaltningsløse forvaltning 122 nye<br />
forvaltningschefer ?<br />
• Direktionens og sekretariaternes rolle virker uklar og bør overvejes<br />
igen.<br />
15.1 Kritik<br />
Vi har anvendt dokumenter fra FM, KL og Bornholm, samt interview med<br />
politikere og embedsmænd fra Bornholm, men i vores forståelse <strong>af</strong> hvorfor<br />
politikerne på Bornholm valgte <strong>kontraktstyring</strong> kunne vi have været mere<br />
konkret og vurderet enkeltaktørers betydning i processen.<br />
Sammenholdt med vores ambition beskrevet i formålet, om at andre skulle<br />
have glæde <strong>af</strong> at læse denne <strong>af</strong>handling, kan der stilles spørgsmål <strong>ved</strong> om vi<br />
har været så bornholmerfikseret, at <strong>af</strong>handlingens konklusioner ikke er til<br />
glæde for andre.<br />
Det er jo i sidste ende op til andre at vurdere, men vi har lært noget og med<br />
vores tilsammen 70 års erfaring inden for den offentlige sektor i mange<br />
forskellige positioner, bilder vi os ind, at andre også ikke-bornholmere kan<br />
blive inspireret og lære noget om egen praksis og virkelighed. Vi tror at der<br />
fremover vil blive mange flere mellemledere, i de kommunale forvaltninger,<br />
der skal indgå kontrakt med de folkevalgte politikere.
De 70 års erfaring giver os på den ene side nogle forudsætninger, på den<br />
anden side gør det os blinde for mange interessante perspektiver.<br />
Der er mange forudsætninger i den offentlige kontekst vi tager for givet – og<br />
vi stiller derfor ikke spørgsmålstegn <strong>ved</strong> alle forhold, hvilket betyder at der<br />
kan være spændende spørgsmål vi ikke har fantasi / viden til at stille.<br />
Vi har set ændringerne på Bornholm, som de forvaltningsmennesker vi er,<br />
men har h<strong>af</strong>t sværere <strong>ved</strong> at vurdere den politiske magtkamp der har fundet<br />
sted. Dels er <strong>af</strong>standen til Bornholm for stor, og dels har vi fravalgt<br />
aktørperspektivet i vores forståelse <strong>af</strong> hvorfor politikerne har valgt<br />
<strong>kontraktstyring</strong>. Vi har dog ofte talt om at Bornholmer - casen set i et<br />
magtperspektiv kunne være en særdeles interessant og relevant udfordring.<br />
15.2 Processen<br />
Vi startede 2 studerende på denne <strong>af</strong>handling - Mogens og Hans, som havde<br />
arbejdet med Bornholm i kernefagsopgaven, hvor argumenterne bag<br />
kommunesammenlægningen blev studeret. Pia kom til i oktober, hvilket gav<br />
gruppen ny inspiration . Vi synes at vi har h<strong>af</strong>t en god proces, hvor vi har h<strong>af</strong>t<br />
gode diskussioner hvilket har inspireret os til nye vinkler og ikke mindst ny<br />
erkendelse.<br />
Vi har ikke være voldsomt uenige , det kunne måske have bidraget til<br />
yderligere erkendelser, men der er hele tiden dukket nye perspektiver op som<br />
kunne være interessante at studere.<br />
113<br />
Da vi startede i juni med at overveje emne for <strong>af</strong>handlingen, var fokus på at<br />
sammenligne centrale aktørers definition <strong>af</strong> ”god ledelse” i den offentlige<br />
kontekst. Ideen var at analysere os teoretisk frem til hvad ”good governance”<br />
i den kommunale kontekst er for en størrelse og så se om vi kunne finde noget<br />
at det på Bornholm. Det blev dog ret hurtigt ændret så vi i stedet satte fokus<br />
på virksomhedsledernes <strong>handlerum</strong> – og som det forhåbentligt fremgår, har vi<br />
holdt fast i dette fokus. Det forhold at vi har holdt fast i vores fokus, mener vi<br />
at kunne drage nytte <strong>af</strong> i vores dagligdag , at selv om der dukker nye<br />
interessante perspektiver op så, at holde tungen lige i munden.<br />
Gennem udarbejdelsen <strong>af</strong> vores master<strong>af</strong>handling er vi kommet langt<br />
omkring, vi synes selv vi er blevet meget klogere på muligheder og<br />
begrænsninger for styring <strong>af</strong> kommunale organisationer. Vi har foretaget en<br />
række valg som har indsnævret vores opgave dette fordi vi har ønsket at gå<br />
dybden med det materiale og de teorier vi har anvendt.
Det har været en spændende udfordring, at arbejde med et<br />
iagttagelsesprogram baseret på 2. ordens betragtninger. Det har vist sig at<br />
være vanskeligt at bevæge sig på et abstraktionsniveau hvor vi fortolker<br />
forskelle der sætter rammer for andres udfoldelse, men det har været utroligt<br />
givende på grund <strong>af</strong> den megen refleksion over hvad meningen med<br />
informanternes udsagn egentlig er.<br />
Det er vores opfattelse, at netop denne ekstra refleksion over vores<br />
indsamlede data medfører at iagttagelseskr<strong>af</strong>ten øges.<br />
Vi har h<strong>af</strong>t sort glæde <strong>af</strong> vores udlandsophold på MPA studiet hvor temaet i<br />
2002 var ”fra NPM til Governance” og i sommer 2003 var i England hvor vi<br />
bl.a. interviewede medarbejdere i institutioner der var stramt styret <strong>af</strong> en<br />
styringsteknologi, hvilket har sat vores <strong>kontraktstyring</strong> ind i et lidt større<br />
perspektiv.<br />
Vi her i hele processen ført en logbog, hvilket har bidraget til, at vi har holdt<br />
fast i vores <strong>af</strong>taler og se tilbage på vores tidligere overvejelser og<br />
refleksioner.<br />
Vi har h<strong>af</strong>t alle tre h<strong>af</strong>t skiftende arbejdsbelastninger og nye jobsituationer at<br />
forholde os til. Pia og Hans har skiftet job inden for det sidste halve år og<br />
Mogens har netop været gennem en fusion med virkning den 1. januar 2004.<br />
Disse forhold har gjort at vores oprindelige (optimistiske) tidsplan ikke holdt,<br />
så vi kunne holde en næsten ”masterfri” juleferie.<br />
114
Nyt og gammelt mødes<br />
Nye ord og begreber udadtil, men indadtil består stempeluret stadig<br />
115
Bilag 1 Begrebsforklaring<br />
Begrebet styringsteknologi vælger vi at definere, som et redskab der <strong>af</strong> en ledelse tages i<br />
brug for at kunne forholde sig strategisk til organisationen 124<br />
Begrebet ideal anvender vi i forståelsen som ” en forestilling om det fuldkomne som man<br />
opstiller som mål”. Det er i sig selv tomt og kan derfor kun realiseres <strong>ved</strong> at blive foldet<br />
ud, men udfoldelsen kan aldrig være identisk med idealet. 125<br />
Vi har i vores definition <strong>af</strong> ledelse taget udgangspunkt i at ledelse drejer sig om at etablere<br />
et forpligtende samspil om mål og midler, og anvender derfor en definition på ledelse fra<br />
Erik Johnsens m.fl.: ”Vi vil derfor definere ledelse som et målformulerende,<br />
problemløsende og språkskapende samspill mellom mennesker” 126 .<br />
116<br />
Handlerum for ledelse har vi valgt at definere udfra Henrik Frimor’s identifikationsmodel.<br />
”Det endelige, samlede bud på disse indikationsbetingelser er således<br />
ledeforskel, objekt-formation, subjekt-formation og manifestation. Kan anden<br />
ordens iagttageren iagttage, at disse fire betingelser opfyldes <strong>af</strong> samme sociale<br />
teknologi accepteres det iagttagede som et <strong>handlerum</strong>” 127 .<br />
Strategi er et bredt begreb og kontekst<strong>af</strong>hængig. I vores case og analysestrategi vælger vi<br />
at anvende Finn Borums definition <strong>af</strong> strategi 128 :<br />
”Med strategi refereres til den sammenhængende fremgangsmåde, eller det<br />
mønster, den kombination <strong>af</strong> metoder og teknikker, som anvendes i forsøget på at<br />
påvirke organisationer i en planlagt retning. Strategier er ikke nødvendigvis<br />
formuleret i planer, men kan udledes <strong>af</strong> konkrete handlingsmønstre”.<br />
I vores definition <strong>af</strong> styring, har vi valgt at bruge Niels Åkerstrøm og Niels Thyge<br />
Thygesens definition : ”Styring består i minimering <strong>af</strong> en forskel” 129 . Hvilket vil sige en<br />
minimering <strong>af</strong> forskellen mellem den ønskede tilstand og den aktuelle tilstand.<br />
Ved legitimitet har vi valgt at tage udgangspunkt i Mark Suchmans definition <strong>af</strong><br />
legitimitet 130<br />
”Legitimacy is a generalized perception or assumption that the actions of an<br />
entity are desirable, proper, or appropriate within some socially constructed<br />
system of norms, values, beliefs, and definitions”.<br />
Begrebet social teknologi er en fællesbetegnelse for forskelligartede<br />
krystalliseringstekniker, som en ledelse kan tage i <strong>anvendelse</strong>. Hvordan de opfattes<br />
124<br />
Baggrund og beskrivelse <strong>af</strong> workshop: Styringsteknologier. Christian Tangkær MPA 2003<br />
125<br />
Noter fra Forelæsning <strong>af</strong> Niels Åkerstrøm Andersen, Handels højskolen 2002.<br />
126<br />
Erik Johnsen m.fl. Endringsledelse i det offentlige. Tano Aschehoug 1999. p 57<br />
127<br />
Henrik Frimor. Konditionering <strong>af</strong> sociale styringsteknologiers <strong>handlerum</strong>. Marts 2002 p 8<br />
128<br />
Finn Borum. Strategier for organisationsændringer. 1997. Handelshøjskolens forlag. p 15<br />
129<br />
Styring <strong>af</strong> styringsværktøjer. Niels Åkerstrøm og Niels Thyge Thygesen. Artikel udlev. på MPA udd.<br />
130 Mark Suchman. Artikel fra MPA - kompendium strategifag forår 2003. p 84
<strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> iagttagelsesniveauet og punktet. Vi har her valgt at se ”<strong>kontraktstyring</strong> med<br />
dialog” som en social teknologi. 131<br />
131 Henrik Frimor. Konditionering <strong>af</strong> sociale styringsteknologiers <strong>handlerum</strong>. Marts 2002 p 1<br />
117
Bilag 2 Litteraturfortegnelse<br />
Borum, Finn. Strategier for organisationsændringer. 1997. Handelshøjskolens<br />
forlag.<br />
Bregn, Kirsten – Omstilling i den offentlige sektor i et økonomisk perspektiv<br />
Jurist- og økonomforbundets forlag 1998<br />
Bundgaard Pedersen,Torben. Polycentri og supervision – Grus nr.<br />
43 1994<br />
Busch, Thor, Johnsen Erik, Vanebo Jan Ole. Endringsledelse i det offentlige.<br />
Aschehoug.1999<br />
Byrkjeflot.H (red) Fakboklaget Bergen 1997 (gengivet i politologikompendiet<br />
2002 p461)<br />
Bækvang, Hans, Mortensen, Ejvind og Rasmussen, Mogens. Dannelsen <strong>af</strong><br />
Bornholms Regionskommune. Kernefagsopgave MPA studiet<br />
2003.<br />
Dinesen P, Zachariae ,F. DeMars , master<strong>af</strong>handling MPA studiet januar 2003<br />
Ejersbo,Niels og Greve, Carsten – Den offentlige sektor på kontrakt , Børsen<br />
offentlig ledelse 2002.<br />
Eriksen, Erik Oddvar Kommunikativ ledelse, Institutionsledelse i en<br />
demokratisk tidsalder, Kapitel 16 i Fra styring til ledelse,<br />
Formandskabets oplæg til konsulentfirmaerne. December 2001<br />
Frimor, H. Konditionering <strong>af</strong> sociale styringsteknologiers <strong>handlerum</strong>. CBS<br />
2002<br />
Frimor, Henrik. Konditionering <strong>af</strong> sociale styringsteknologiers <strong>handlerum</strong><br />
Notat <strong>af</strong> marts 2002<br />
Haraldsen D, Heiberg M. Sygehusenes elektroniske patientjournal.<br />
Master<strong>af</strong>handling. 2002<br />
Hjort, Katrin. Moderniseringen <strong>af</strong> den offentlige sektor. Roskilde universitets<br />
forlag. 2002<br />
Højlund, Holger og Knudsen, Morten – Organiseret kommunikation -<br />
systemteoretisk analyser , Samfundslitteratur 2003<br />
Johnsen, Erik m.fl. Endringsledelse i det offentlige. Tano Aschehoug 1999<br />
Klaudi Klausen, Kurt Alle organisationer er … MPA kompendium 2003<br />
Klaudi Klausen. Kurt Offentlig organisation, strategi og ledelse. 1996.<br />
Klaudi Klausen. Kurt<br />
Klaudi Klausen; Kurt m.fl. Modernisering av offentlig sektor,<br />
Universitetsforlaget 2001 p 14<br />
Kompendium Strategi og ændringer. MPA uddannelsen. 2003<br />
Kompendium Organisation. MPA uddannelsen. 2002<br />
Kompendium Politologi. MPA uddannelsen. 2002<br />
Kompendium Økonomi. MPA uddannelsen. 2002<br />
March, James G. Fornuft og forandring – ledelse i verden beriget med<br />
uklarhed, kapitel 2 Samfundslitteratur (gengivet i<br />
politologikompendiet 2002<br />
Mouritzen, Poul Erik De små kommuner. De er ikk´så ringe endda?,<br />
SyddanskUniversitet – Odense Universitet. AKF Forlaget<br />
november 1999.<br />
MPA – materialesamling 2003. Strategi & ændringer.<br />
Norman Andersen,V, R Berg og R Buch Jensen gør sig i Omstilling og<br />
118
servicedemokrati i kommunerne – politikerrollen under<br />
udfordring. Politica, 30. årgang. Nr. 3, 1998, p324 –338 (gengivet<br />
i politologikompendium 2002)<br />
Pedersen Ove K. ,Demokratiets lette tilstand. et al. 2. udgave 1. oplag<br />
Spektrum 1996.<br />
RY og RY: The public sector in Denmark, an Endless Journey of<br />
Organisational Change. W-P no 45, IOA 2002<br />
Sammenfattende rapport om samarbejde på Bornholm. KL . Januar 2001<br />
Sundsgaard Andersen, Helle Kommunal ledelse – en svær gangart? P.Hd<br />
<strong>af</strong>handling. Inst. for Samfundsvidenskab og erhvervsøkonomi.<br />
RUC., 2000.<br />
Andersen, Ib – Den skinbarlige virkelighed – samfundslitteratur<br />
2.udgave,2.oplag 2003<br />
Åkerstrøm Andersen,N og Niels Thyge Thygesen. Styring <strong>af</strong> styringsværktøjer.<br />
Notat 2003.<br />
Åkerstrøm Andersen,N .Kærlighed og omstilling. Nyt fra<br />
samfundsvidenskaberne 2001<br />
Åkerstrøm Andersen,N. Udlicitering,strategi og historie.Nyt fra<br />
samfundsvidenskaberne.1997<br />
Åkerstrøm Andersen, Niels Institutionel historie – en introduktion til diskurs<br />
og institutionsanalyse, COS rapport 10 1994<br />
Åkerstrøm Andersen N.Udlicitering.Når det private bliver politisk.Nyt fra<br />
samfundsv. 1996<br />
Åkerstrøm Andersen, Niels Selvskabt forvaltning, om forvaltningspolitikkens<br />
og centralforvaltningens udvikling i Danmark 1900 – 1994, , Nyt<br />
fra Samfundsvidenskaberne 1995.<br />
Artikler, rapporter og småskrift<br />
25 kommuner på vippen – et kommunalt minidrama. Interview med Henning<br />
Strøm i Danske Kommuner nr. 19, 2002.<br />
Bornholm Sammenfattende rapport om vurdering <strong>af</strong> muligheder for udvidet<br />
samarbejde på primærkommunale kerneområder.<br />
Kommuneforeningen i Bornholms amt, Kommunernes<br />
Landsforening, januar 2001.<br />
Central Styring – decentral ledelse, Oplæg til principiel drøftelse om<br />
Bornholms Regionskommunes fremtidige styreform, 8. august<br />
2002<br />
Den kommunale sektor - Størrelseseffekter i den kommunale sektor.<br />
Indenrigsministeriet maj 2000.<br />
Den kommunale sektor – Størrelse og den økonomiske udvikling.<br />
Indenrigsministeriet maj 2000.<br />
Den fremtidige opgavefordeling i den offentlige sektor. KLs Forlag, 1.<br />
udgave, 1. oplag 1998 – oplæg til 2 KL-konferencer, januar 1998<br />
som bidrag til opgavekommissionens arbejde.<br />
Kommunestyrets fremtid. En antologi redigeret <strong>af</strong> Rolf Norstrand og Niels<br />
Groes. AKF Forlaget Oktober 2001.<br />
Kommunerne og Staten. Kapitel II i Dansk Økonomi forår 2002 fra Det<br />
Økonomiske Råd.<br />
Kommunesammenlægning, erfaringer fra Kalundborg og Hvidebæk,<br />
119
Kommuneinformation marts 2002.<br />
Kommunerne for Fremtiden. Oplæg til debat om fremtidens kommunestyre,<br />
Kommunernes Landsforening 1999.<br />
Kommunalpolitik, Oplæg til debat (oplæg til delegeretmøde) Kommunernes<br />
landsforening 2001.<br />
Kommunernes Landsforening. 10 gode råd – om <strong>kontraktstyring</strong> i dagtilbud<br />
og folkeskoler 2001<br />
Opgavefordeling mellem stat, amter og kommuner. KL’s syn på<br />
Opgavekommissionens forslag. Kommunernes Landsforenings<br />
Forlag, 1. udgave, 1. oplag 1999<br />
Ny kommune på vej i Vestjylland. Artikel i Danske Kommuner nr. 29, 2002.<br />
120