Grundbegriffe des Haushaltsrechts* - Ja-Aktuell

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AUFSATZ Öffentliches Recht Staatsrecht haushalt (Titelgruppe 3) mit den dort veranschlagten Ausgaben (Titelgruppen 7 und 8) verglichen. Da ein Teil der Investitionen durch Zuschüsse Dritter finanziert wird, können Investitionsausgaben auf diese Weise doppelt angerechnet und das Kreditvolumen erhöht werden. 28 Eine zweite Strategie bestand darin, Investitionen im Haushaltsplan möglichst hoch anzusetzen. Dadurch wird auch das zulässige Kreditvolumen erhöht. Da Art 115 GG nicht bestimmte Kredite einzelnen Investitionen zuordnet, sondern beide Summen nach dem Grundsatz der Gesamtdeckung (vgl § 7 S 1 HGrG) global gegenüber gestellt werden, führen tatsächlich geringere Investitionszahlungen nicht dazu, dass auch die Kreditobergrenze nachträglich wieder absinkt. Infolgedessen können auf Grund der Investitionsplanung zulässig aufgenommene Kreditmittel an anderer Stelle ausgegeben werden, für die sie möglicherweise nicht zulässig gewesen wären. 29 Eine weitere Strategie bestand darin, zB Erlöse aus Vermögensveräußerungen zum Ausgleich des Verwaltungshaushalts zu verwenden. Von der jeweiligen Opposition im Parlament wird dieses »Stoppfen von Löchern im Verwaltungshaushalt« regelmäßig als »Verschleudern von Tafelsilber« gebrandmarkt. Angemessen wäre es, Erlöse aus Vermögensveräußerungen dem Finanzhaushalt zuzuführen, damit sie für neue Investitionen zur Verfügung stehen, ohne dass Kredite aufgenommen werden müssen. c) Ausnahmen von der Begrenzung der Kreditaufnahme Art 115 I 2 Hs 2 GG lässt es allerdings ausnahmsweise zu, auch über die Ausgaben für Investitionen hinaus Kredite aufzunehmen, nämlich »zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts«. Voraussetzung für die Aufnahme von Krediten über die Investitionssumme hinaus ist, dass das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ernsthaft und nachhaltig gestört ist oder eine solche Störung unmittelbar droht. Darüber hinaus müssen die Maßnahmen zur Abwehr der Störung bestimmt und geeignet sein, wobei die Ursachen der Störung in Betracht gezogen werden müssen. Das BVerfG gesteht dem Haushaltsgesetzgeber bei der Feststellung der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und bei der Auswahl der Abwehrmaßnahmen zwar einen Beurteilungsspielraum zu, ihn treffe aber auch eine Darlegungslast für die »Diagnose, dass das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ernsthaft und nachhaltig gestört ist, für die Absicht, durch die erhöhte Kreditaufnahme die Störung abzuwehren, und für die begründete Prognose, dass und wie durch die erhöhte Kreditaufnahme gerade dieses Ziel erreicht werden kann« 30 . Einige Landesverfassungen lassen weitere Ausnahmen zu. 31 So dürfen höhere Kredite zur Überwindung einer schwerwiegenden Störung der Wirtschafts- und Beschäftigungsentwicklung eines Landes (Art 65 II 2 Verf MV, Art 53 S 2 Hs 2 Verf SH, Art 98 II 3 ThürVerf), bei einem außerordentlichen Bedarf (Art 108 II 2 SaarVerf), zur Abwehr einer akuten Bedrohung der natürlichen Lebensgrundlagen (Art 71 S 3 NdsVerf) oder auf Grund eines Haushaltsnotstandes 32 aufgenommen werden. d) Begrenzung der Kreditaufnahme durch den EG Die Kreditaufnahme wird auch durch den EG-Vertrag begrenzt. In Art 104 I EG haben sich die Mitgliedstaaten verpflichtet, übermäßige öffentliche Defizite zu vermeiden – die Haushalte sollen nahezu ausgeglichen (»close to balance«) sein. Art 104 II EG beauftragt die Kommission, die Einhaltung der Haushaltsdisziplin im Hinblick auf die Feststellung schwerwiegender Fehler zu überwachen. Dabei prüft sie zwei Kriterien, die die Mitgliedstaaten im europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt 33 konkretisiert haben, der im niederländischen Maastricht geschlossen wurde. Daher werden die Kriterien Maastricht-Kriterien 34 genannt. Diese besagen, dass zum einen das öffentliche Defizit drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) nicht überschreiten darf. 35 Zum anderen darf der gesamtstaatliche Schuldenstand 60 Prozent des BIP nicht überschreiten. Auf Letzteres soll erst später eingegangen werden. 36 Ein Defizit liegt vor, wenn die bereinigten Gesamteinnahmen, dh die Einnahmen ohne Kreditaufnahme, Überschüssen aus dem Vorjahr und Entnahmen aus Rücklagen uä, geringer sind als sie bereinigten Gesamtausgaben, bei denen die Kredittilgung, Zuführungen zu Rücklagen uä und Ausgaben zur Deckung von Fehlbeträgen aus Vorjahren nicht berücksichtigt werden. Das Defizit ist öffentlich, wenn es iS der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung dem Staat zugerechnet wird. Zu berücksichtigen sind nicht nur die Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden, sondern auch die Sozialversicherungen. 37 Im BIP wird der Wert aller produktiven Leistungen zusammengefasst, die von sämtlichen im Inland aktiven Produktionsfaktoren erbracht werden. Gebunden an die Kriterien sind die EU und ihre Mitgliedstaaten, bezogen auf Deutschland also die Bundesrepublik Deutschland insg Die europäische Ebene nimmt auf die föderale Struktur Deutschlands keine Rücksicht. Art 2 des deutschen Umsetzungsgesetzes zum Vertrag von Maastricht 38 verpflichtet daher die Länder, die europäischen Anforderungen gemeinsam mit dem Bund nach einer zu treffenden Abstimmung zu erfüllen. Seit 2002 wird diese gemeinsame Verpflichtung durch § 51 a HGrG näher konkretisiert und verfahrensrechtlich ausgestaltet. Im selben Jahr wurde im Finanzplanungsrat 39 ein einvernehmlicher Beschluss über einen nationalen Stabilitätspakt gefasst. Dieser bestimmt insb, wie das zulässige Defizit auf den Bund einschließlich der Sozialversicherungen und die Länder einschließlich der Gemeinden aufgeteilt werden soll. Erfüllt ein Mitgliedstaat der EU keines oder nur eines der beiden Maastricht-Kriterien, hat die Kommission zunächst einen Bericht zu erstellen (Art 104 III 1 EG). Besteht die Gefahr eines übermäßigen Defizits, richtet der ECOFIN-Rat, dh der Rat der Finanzminister der EU, bereits zuvor als frühzeitige Warnung eine Empfehlung an den betreffenden Mitgliedstaat, die notwendigen Anpassungsmaßnahmen zu ergreifen. Diese Warnung ist in der öffentlichen Diskussion in Deutschland als »blauer Brief« bezeichnet worden. Ist die Kommission der Auffassung, dass in 28 Krit deshalb auch Kirchhof DVBl 2002, 1569, 1575; Siekmann (Fn 15) Rn 41 29 Krit hierzu Henneke (Fn 15) Rn 585 ff 30 BVerfGE 79, 311, 335, 339 f, 344 f. Diese Voraussetzung hatte der Berliner Gesetzgeber nach Auffassung des VerfGH Berlin mit dem Haushaltsgesetz 2002/2003 nicht erfüllt, NVwZ 2004, 210 31 Zur Zulässigkeit vgl Kloepfer/Rossi VerwArch 94 (2003), 319, 334 32 VerfGH Berlin (Fn 30) 33 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt besteht aus drei Rechtsgrundlagen, nämlich der Entschließung des Europäischen Rates v 17. 6. 1997 über den Stabilitäts- und Wachstumspakt aus Anlass der Annahme des Vertrages von Amsterdam (ABl EG 1997 Nr C 236, S 1), der Verordnung (EG) Nr 1466/97 v 7. 7. 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken (ABl EG 1997 Nr L 209, S 1) und der Verordnung (EG) Nr 1467/97 v 7. 7. 1997 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit (ABl EG 1997 Nr L 209, S 6). 34 Der Begriff wird auch verwandt für die Konvergenzkriterien, die neue Teilnehmer an der Wirtschafts- und Währungsunion erfüllen müssen. Hierzu gehören niedrige Inflation, kein übermäßiges Defizit, Einhaltung der normalen Bandbreiten des Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems und durchschnittliche langfristige Zinssätze. 35 Art 1 des Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (ABl EG 1992 Nr C 191, S 84). Das Protokoll ist gem Art 311 EG Bestandteil des Vertrages und damit des Primärrechts. 36 Siehe unten D 37 Art 2 Spiegelstrich 1 des Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (Fn 35) 38 Gesetz zum Vertrag v 7. 2. 1992 über die EU v 28. 12. 1992, BGBl II S 1251 39 Der Finanzplanungsrat besteht gem § 51 I, IV HGrG aus dem Bundesfinanzminister als Vorsitzendem, den Finanzministern der Ländern und vier Vertretern der Gemeinden und Gemeindeverbände. JA 2004 · Heft 12 935
AUFSATZ Öffentliches Recht Staatsrecht einem Mitgliedstaat ein übermäßiges Defizit besteht oder sich ergeben könnte, so legt sie dem Rat in einem nächsten Schritt eine Stellungnahme vor (Art 104 V EG). Der Rat entscheidet dann, ob ein solches Defizit vorliegt (Art 104 VI EG), und richtet ggf Empfehlungen an den Mitgliedstaat mit dem Ziel, dieser Lage innerhalb einer bestimmten Frist abzuhelfen (Art 104 VII EG). Eine solche Empfehlung hat der ECOFIN-Rat zB am 21. 1. 2003 an Deutschland gerichtet. Die Empfehlungen sind zunächst nicht öffentlich, können aber vom Rat veröffentlicht werden, wenn er feststellt, dass sie keine wirksamen Maßnahmen ausgelöst haben (Art 104 VIII EG), oder wenn der Mitgliedstaat einverstanden ist. Leistet ein Mitgliedstaat den Empfehlungen des Rates weiterhin nicht Folge, kann der Rat beschließen, den Mitgliedstaat mit der Maßgabe in Verzug zu setzen, innerhalb einer bestimmten Frist Maßnahmen für den nach Auffassung des Rates zur Sanierung erforderlichen Defizitabbau zu treffen (Art 104 IX EG). Über die Auslegung dieser Vorschrift herrscht Streit: Am 25. 11. 2003 hatte der ECOFIN-Rat zwar beschlossen, dass Deutschland und Frankreich 2005 ua die 3-Prozent-Grenze wieder unterschreiten müssten. Die beiden Länder wurden aber nicht »in Verzug gesetzt«. Dieses ist gem Art 104 XI EG jedoch Voraussetzung dafür, dass der Rat Sanktionen (ua Geldbuße) gegen einen Mitgliedstaat beschließen kann, der den Beschluss nicht befolgt. Es wurde deshalb davon gesprochen, dass der Rat das Defizitverfahren oder gar den Stabilitäts- und Wachstumspakt »ausgesetzt« habe. Der EuGH erklärte einen solchen Aussetzungsbeschluss für unzulässig (Urteil vom 13. 7. 2004, C-27/04). D. STAATSVERSCHULDUNG Mit dem Begriff »Staatsverschuldung« werden die Schulden aller öffentlichen Haushalte in Deutschland zusammengefasst, die zu einem bestimmten Zeitpunkt bestehen. 40 Um ein Gefühl für die Dimension zu bekommen, seien auch die Juristen einmal mit Zahlen gequält: 1973 betrugen die Staatsschulden etwa 85 Mrd Euro, 1982 über 314 Mrd Euro, 1992 über 686 Mrd Euro und 2002 dann mehr als 1.277 Mrd Euro. 41 Anders als die Kreditaufnahme wird die Staatsverschuldung durch nationales Recht nicht begrenzt. 42 Dies liegt möglicherweise daran, dass lange umstritten war, ob die Staatsverschuldung nachteilig für nachfolgende Generationen ist. 43 Es hat sich aber die Auffassung durchgesetzt, dass sie zu einer ungerechten intertemporalen Lastenverteilung führt. 44 Dies mag der Grund 936 JA 2004 · Heft 12 dafür sein, dass die Maastricht-Kriterien nicht nur die Kreditaufnahme begrenzen, sondern auch den öffentlichen Schuldenstand. Er darf 60% des BIP nicht übersteigen. 45 Hierbei handelt es sich nicht um einen wirtschafts- oder finanzwissenschaftlich begründeten Wert, sondern um einen, den man europaweit für realisierbar hielt. 46 Die Überschreitung des Schuldenstand-Kriteriums hat gem Art 104 III EG nur einen Bericht der Kommission zur Konsequenz. Ein bis hin zu Sanktionen abgestuftes System von Reaktionsmöglichkeiten wie bei der Überschreitung des Defizit-Kriteriums ist nicht vorgesehen. Dies mag der Grund dafür sein, dass die Höhe des Schuldenstands in der öffentlichen Diskussion eher eine nachrangige Rolle spielt. Dennoch sind die Mitgliedstaaten auch zur Einhaltung dieses Kriteriums verpflichtet. Auf Grund eines Verstoßes kann jedoch gem Art 104 X EG kein Vertragsverletzungsverfahren nach den Art 226 und 227 EG angestrengt werden. Unabhängig von den Maastricht-Kriterien wird in vielen Landes- und Kommunalverwaltungen überlegt, wie man das Problem der Verschuldung den jeweiligen Entscheidungsträgern und auch der Öffentlichkeit transparenter machen kann. Das bisherige Haushaltsrecht, die sog Kameralistik, ist – wie gesehen – einnahmen- und ausgabenorientiert. Es kommt damit nur darauf an, was zB ein neues Dienstfahrzeug für die Polizei kostet und in welchem Haushaltsjahr es bezahlt wird. Nicht berücksichtigt wird, wie lange das Fahrzeug hält, ob es möglicherweise schneller unbrauchbar ist und damit seinen Wert verliert, als die Schulden bezahlt sind. 47 In einem Wirtschaftsunternehmen wird der Ausgleich zwischen Schulden und Vermögensgegenständen über die Bilanz hergestellt: Vermögensgegenstände werden in Ihrem Wert nach und nach abgeschrieben. Dieses System der sog doppelten Buchführung, die auch Doppik genannt wird, wollen nun auch viele Gebietskörperschaften übernehmen. 48 40 Henneke (Fn 15) Rn 531 41 Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung Jahresbericht 2003/2004, S 573 (bis 1990 früheres Bundesgebiet) 42 Heintzen in von Münch/Kunig, GG, 5. Aufl, 2003, Art 115 Rn 5; Henneke (Fn 15) Rn 570 43 Vgl die Darstellung bei Bröcker Grenzen staatlicher Verschuldung im System des Verfassungsstaats, 1997, S 53 ff, oder bei von Arnim/Weinberg, Staatsverschuldung in der Bundesrepublik Deutschland, 1986, S 35 ff 44 Von Arnim/Weinberg (Fn 43) S 39 ff mwN 45 Vgl Fn 35 46 Halstenberg DVBl 2001, 1405, 1407 f 47 Zur langen Laufzeit von öffentlichen Schulden vgl Halstenberg DVBl 2001, 1405, 1406 48 Vgl zum Sach- und Diskussionsstand den Überblick im Internet unter http://fhh.hamburg.de/stadt/Aktuell/behoerden/finanzbehoerde/haushalt/doppik/start.html
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