Kohäsion und Konvergenz: Wohlstandsunterschiede in der EU

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Aktuelle Themen
Kohäsion und Konvergenz:
Wohlstandsunterschiede in der EU
Die Wohlstandsunterschiede in der EU-15 sind immer noch beträchtlich,
auch wenn sie sich in den letzten Jahren tendenziell verringert haben.
Disparitäten in ganz anderen Dimensionen werden auftreten, wenn die
neuen Mitglieder aus Mittel- und Osteuropa der EU angehören. Darauf
weist die EU Kommission in ihrem zweiten Bericht zum wirtschaftlichen
und sozialen Zusammenhalt (Kohäsionsbericht) hin und fordert, dass
die Strukturpolitik den neuen Erfordernissen im Zuge der Osterweiterung
gerecht werden muss. Die Schlussfolgerungen des Berichts sollen
dazu dienen, die gemeinsame Position der EU zur Regionalpolitik im
Rahmen der Beitrittsverhandlungen zu entwickeln.
Gemischte Bilanz der Strukturpolitik
Das Hauptinstrument der EU-Kohäsionspolitik sind die Strukturfonds,
deren Transferleistungen v.a. die wirtschaftliche Entwicklung in rückständigen
oder sich im Strukturwandel befindenden Regionen vorantreiben
sollen. Zwischen 1989 und 1999 hat sich die Ausstattung der Strukturfonds
nahezu verdoppelt, was einem Anstieg von 0,27% auf 0,46%
des EU-BIP entsprach. Gut ein Drittel des jährlichen EU-Haushaltes entfällt
auf die Ausgaben für die Strukturpolitik. Die Bilanz der Förderpolitik
des letzten Jahrzehnts kann aber bestenfalls als gemischt bezeichnet
werden.
Am erfolgreichsten war Irland, dessen Pro-Kopf-BIP inzwischen 14%
über dem EU-Durchschnitt liegt. Das Pro-Kopf-BIP der drei Länder, die
nach wie vor am Ende der Wohlstandsskala stehen – Griechenland,
Portugal, Spanien –, stieg zwischen 1989 und 1999 von 68% auf 79%
des EU-Durchschnitts. Im Falle Portugals verringerte sich die Kluft zum
EU-Durchschnitt um fast 17%-Punkte, bei Spanien um knapp 10%-
Punkte. Griechenland bleibt auch nach 20 Jahren Mitgliedschaft Schlusslicht
der EU.
Die Kluft zwischen armen (Pro-Kopf-BIP 40% unter EU-Durchschnitt)
und reichen Regionen (Pro-Kopf-BIP 60% über EU-Durchschnitt) hat
sich dagegen kaum verringert. War das Pro-Kopf-Einkommen in den
reichsten EU-Regionen Ende der 80er Jahre noch 2,8 mal höher als in
den ärmsten, beträgt der Wert jetzt immerhin noch 2,6. Interessant mit
Blick auf die Wirksamkeit der Fördermitteln ist, dass sich zum einen die
regionalen Unterschiede innerhalb der einzelnen Mitgliedsländer eher
vergrößern, und zum anderen die wirtschaftliche Entwicklung in rückständigen
Regionen z.T. stagniert, wenn nicht sogar rückläufig ist. Dies
gilt für Spanien, vor allem aber für Griechenland und Süditalien. In Portugal
dagegen haben sich die regionalen Unterschiede auch innerhalb
des Landes verringert.
Für die einzelnen Empfängerländer war das Volumen der Strukturhilfen
beachtlich. Immerhin 3,3% des BIP oder rd. 14% der Investitionen haben
die Fördermittel der EU 1994/1999 für Portugal ausgemacht. Die Werte
für Griechenland sind ähnlich hoch. Die unterschiedliche wirtschaftliche
Entwicklung dieser beiden Kohäsionsländer, die von gleichen Wohlstandsniveaus
gestartet waren (1989: knapp 60% des EU-Durchschnitts;
2000: Portugal 76%, Griechenland 67%) zeigt, das auch massive Finanztransfers
verpuffen, wenn sie nicht in sinnvolle Projekte fließen bzw.
auf vernünftige wirtschaftspolitische Rahmenbedingungen treffen.
Trotz der erheblichen Mittel und der seit Mitte der 80er Jahre z.T. deutlich
über dem Durchschnitt der EU liegenden Wachstumsraten (Irland, Portu-
Economics
Kohäsionspolitik der EU
8. Februar 2001
Strukturfonds (2000/2006: EUR 195 Mrd.)
unterstützen wirtschaftsschwache Regionen.
69,7% der Mittel fließen in Regionen mit Entwicklungsrückstand
(weniger als 75% des
durchschnittlichen Pro-Kopf-BIP der EU, derzeit
EUR 20.213). Weitere Mittel werden für Gebiete
mit Strukturwandel und für die Modernisierung
der Beschäftigungspolitik vergeben.
Kohäsionsfond (2000/2006: EUR 18 Mrd.)
unterstützt wirtschaftsschwache Mitgliedstaaten
(mit einem BSP unter 90 % des EU-
Durchschnitts). Kern sind Projekte zur Verbesserung
der Umweltsituation und der Verkehrsinfrastruktur.
Die reichsten und ärmsten
Regionen der EU
BIP pro Kopf (KKS)
% des EU-Durchschnitts
Regionen EU15 EU27
1988 1998 1998
10 % + 155,3 160,9 176,9
10 % - 55,1 61,0 31,1
ratio 2,8 2,6 5,7
25 % + 134,1 137,1 152,0
25 % - 66,6 68,3 44,3
ratio 2,0 2,0 3,4
10 % + und 25 % +: die Regionen mit dem
höchsten Pro-Kopf-BIP (KKS), deren Anteil
an der Gesamtbevölkerung in der EU 10 %
bzw. 25 % beträgt.
10 % - und 25 % -: die Regionen mit dem
niedrigsten Pro-Kopf-BIP (KKS), deren Anteil
an der Gesamtbevölkerung in der EU 10 %
bzw. 25 % beträgt.
Quelle: Eurostat
Ökonomische Bedeutung von Struktur-
und Kohäsionsfondsmitteln
GR IE ES PT
in % des BIP
1989-93 2,6 2,5 0,7 3,0
1994-99 3,0 1,9 1,5 3,3
2000-06 2,8 0,6 1,3 2,9
in % der Bruttoanlageinvestitionen
1989-93 11,8 15,0 2,9 12,4
1994-99 14,6 9,6 6,7 14,2
2000-06 12,3 2,6 5,5 11,4
Quelle: Europäische Kommission;

8. Februar 2001
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gal, Spanien) gestaltet sich der Konvergenzprozess in der EU mühsam.
Die Kommission geht davon aus, dass weitere 20 Jahre erforderlich
sind, um das Wohlstandsgefälle in der heutigen EU zu beseitigen. Diese
Einschätzung muss mit Blick auf die anstehende Osterweiterung zu
denken geben.
Osterweiterung verändert Förderlandschaft
In einer EU-27 würden sich die Einkommensunterschiede aus heutiger
Sicht verdoppeln, das durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen der EU
würde um 18% sinken:
Die Disparitäten werden sich deutlich verschärfen. Während die rückständigen
Regionen in der EU 1998 ein Pro-Kopf-BIP von 66% des
EU-Durchschnitts erreichten, wird dieser Wert unter Berücksichtigung
der Bewerberländer auf etwa 48% absinken.
Der Anteil der Bevölkerung in Regionen mit einem Pro-Kopf-Einkommen
von weniger als 75% des gegenwärtigen EU-Durchschnitts
(Grenzwert für die höchste Förderstufe der Strukturfonds) wird von
19% auf 36% (174 Mio) der gesamten EU-27 Bevölkerung steigen
bzw. auf 26%, wenn als Grenzwert das durchschnittliche Pro-Kopf-
Einkommen der EU-27 genommen wird.
30% der Bevölkerung würden dann in Mitgliedsländern mit einem
Pro-Kopf-Einkommen von weniger als 90% des EU-Durchschnitts
(Grenzwert für Mittel aus dem Kohäsionsfonds) leben gegenüber
rd. 15% in der EU-15.
Auch wenn sich das Wohlstandsniveau der Bewerberländer bis zu ihrem
tatsächlichen Beitritt noch erhöhen wird (v.a. in den Ländern, die voraussichtlich
deutlich später der EU beitreten werden wie Rumänien und
Bulgarien), werden mit wenigen Ausnahmen (z.B. Prag) alle dortigen
Regionen Anspruch auf die höchste Förderkategorie haben. Die Implikationen
für die zukünftige Regionalförderung in einer EU-27 sind daher
beachtlich: Entweder wird die EU Strukturpolitik unter Effizienz- und
Kostenaspekten grundlegend reformiert und verfügbaren Mittel zu den
künftigen Neumitgliedern umgeschichtet, oder der Finanzbedarf steigt
deutlich über die mit der Agenda 2000 vereinbarte Budgetobergrenze
von 1,27% des EU-BIP (Portugal z.B. erhält für 2000/2006 mit EUR
348 pro Kopf und Jahr derzeit die höchste Förderung in der EU-15, sein
Pro-Kopf-Einkommen ist aber fast doppelt so hoch wie das Polens).
Das Institut für Weltwirtschaft, Kiel, schätzt, dass sich bei Fortschreibung
der bestehenden Förderkriterien die Transfers um EUR 20 Mrd p.a. erhöhen
müßten, was einer Aufstockung der gegenwärtigen Mittel um
75% entspräche.
Rückständige Regionen in der EU
EU15 EU26
EU15=100 EU15=100 EU26=100
Zahl der Regionen unter
der 75%-Schwelle*
46 97 70
Bevölkerung in diesen Regionen
(in Millionen)
71 174 125
Bevölkerungsanteil der EU15/26 19% 36% 26%
BIP pro Kopf (KKS)
in den Regionen unter der 75%-Schwelle
66 48 46
* 75 % des durchschnittlichen EU-BIP pro Kopf
Quelle: Eurostat, EU26 ohne Malta, 1998
Economics
DK
IE
AT
DE
EU
ES
PT
SI
GR
CZ
HU
PL
Wohlstandskluft in der
erweiterten EU*
0 20 40 60 80 100 120 140
*BIP pro Kopf, KKS, EU-15=100,
Zahlen für 2000
Quelle: DBR, eigene Berechnungen
Erweiterte EU mit deutlich
niedrigeren Pro-Kopf-Einkommen ...
... und verschärften Wohlstandsunterschieden
Anteil der “ärmeren“ Bevölkerung
in der EU steigt
... mit entsprechenden Konsequenzen
für den EU-Haushalt
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Zeitdruck zur Verständigung auf Reformen steigt
Die Regionalpolitik gehört zusammen mit der Agrarpolitik zu den heikelsten
Kapiteln in den Beitrittsverhandlungen. Der Verteilungskampf um
die Regionalhilfen hat sich bereits auf dem EU-Gipfel in Nizza angedeutet,
wo Spanien – mit EUR 45 Mrd für die Periode 2000/2006 der
Hauptnutznießer der Strukturpolitik – das Einstimmigkeitsprinzip bei
strukturpolitischen Entscheidungen auch für die nächste Förderperiode
2007/2013 durchgesetzt hat. Nach den Vorstellungen der Kommission
soll über die Regionalpolitik mit den Beitrittsländern in der ersten Hälfte
2002 verhandelt werden. Spätestens bis dahin müssen sich die EU-
Mitglieder auf eine gemeinsame Verhandlungsposition geeinigt haben.
Die Kommission hat im Kohäsionsbericht einige Diskussionsvorschläge
bzw. Empfehlungen für die Reformdebatte gegeben:
Grundsätzlich sollte eine Konzentration der knappen Mittel auf konvergenzfördernde
Faktoren (im Wesentlichen Investitionen in Sachund
Humankapital) und Projekte von gemeinschaftlichem Interesse
erfolgen.
Die Einbeziehung der neuen Mitglieder erfordert eine Überprüfung
der Förderkriterien für die rückständigen Regionen, für deren Neufestsetzung
verschiedene Optionen denkbar sind (vgl. Kasten).
Hinsichtlich des Gesamtvolumens der Strukturhilfen in einer erweiterten
Union legt die Kommission den Mitgliedstaaten nahe, das 1999
erreichte Niveau von 0,46% des EU BIP beizubehalten.
Der Kohäsionsfonds sollte bei den neuen Mitgliedern ein höheres
Gewicht gegenüber den Strukturfonds erhalten (gegenwärtig etwa
18% an den gesamten Strukturausgaben in den Kohäsionsländern,
denkbar wären 30%).
Die Kommission schlägt eine Überprüfung sowohl der Kofinanzierungsquote
(d.h. des Anteils, den die EU bei Projekten mitfinanziert)
sowie der in Berlin vereinbarten „Deckelung“ der Transfers aus den
Struktur- und Kohäsionsfonds in die Mitgliedstaaten (4% des nationalen
BIP), vor, da diese Beschränkungen dem enormen Entwicklungsbedarf
der Bewerberstaaten zuwiderlaufen könnten.
Zwischen Solidarität und Wettbewerb
Auch nach einer gewissen Neuordnung im Rahmen der Agenda 2000
sind viele Kritikpunkte an der EU-Strukturpolitik bestehen geblieben,
die im Zuge der Osterweiterung noch wichtiger werden. Sie reichen
von der grundsätzlichen Frage nach dem „europäischen Mehrwert“ einer
EU-Strukturpolitik (Problem der Mitnahmeeffekte, d.h. EU-Hilfen lösen
keine zusätzlichen Wachstumsimpulse aus) und der Vergabe nach dem
Gießkannenprinzip (gut 40% der EU Bevölkerung leben in Förderregionen)
über das Entstehen einer „rent-seeking“ Mentalität bei den Empfängern
bis zu gravierenden Effizienzdefiziten bei der Verteilung, beim
Einsatz und beim Controlling der Mittel (die seit längerem vom Europäischen
Rechnungshof bemängelt werden).
Eine zukunftsorientierte Strukturpolitik sollte folgende Kriterien erfüllen:
Konzentration der Förderung auf die am meisten bedürftigen Regionen
und/oder Personengruppen. Aus ökonomischer Sicht zu rechtfertigen
ist in der umfangreichen Förderkulisse dabei nur die Entwicklung
rückständiger Regionen. Die Bewältigung des strukturellen Wandels
und v.a. die Verringerung der Arbeitslosigkeit sollten dem Subsidiaritätsprinzip
entsprechend auf nationaler Ebene geregelt werden.
Economics
8. Februar 2001
Optionen für die Definition der
höchsten Förderkategorie nach 2006
– Anwendung des jetzigen Grenzwertes von
75 % des EU-Durchschnitts, unabhängig von
der Zahl der Beitritte (damit würden allein
27 Regionen der EU-15 mit insgesamt 49 Mio.
Einwohner aus der höchsten Förderkategorie
fallen).
– Gleicher Ansatz, zusätzlich erhalten alle Regionen
über dem Grenzwert, die derzeit in der
höchsten Förderkategorie sind, befristete
Unterstützung (Auslaufphase).
– Festlegung eines Grenzwertes für das Pro-
Kopf-BIP, der über 75 % des Durchschnittswertes
liegt, so dass der Ausschluss der bisher
geförderten Regionen der EU-15 (der sich
allein aufgrund der Verringerung des durchschnittlichen
BIP der EU durch die Erweiterung
ergibt) vermieden wird.
– Die Festlegung von zwei Grenzwerten für
die Förderfähigkeit (einer für die Regionen in
der EU15 und einer für die Bewerberländer),
was de facto zu zwei Kategorien von rückständigen
Regionen führen würde.
Vorschläge der EU-Kommission
zur Reform der Strukturpolitik
Was wird durch die
Strukturfonds gefördert?
Sachkapital
34.8%
Sonstiges
7.0%
Humankapital
23.9%
Programmperiode 2000-2006
Infrastruktur
34.3%

8. Februar 2001
Aktuelle Themen
Das Kriterium der Bedürftigkeit sollte durch eine „Erfolgskomponente“
bei der Strukturpolitik ergänzt werden. Damit soll verhindert
werden, dass die Empfänger von Finanztransfer nicht konsequent
genug die Überwindung von Strukturmängeln angehen, um
nicht aus der Förderung herauszufallen. Dem wiederspricht nicht,
dass es eine gewisse Abfederung für die Regionen geben sollte,
die aus der Förderung „herauswachsen“.
Ökonomische Effizienz beim Einsatz der Mittel muss gegeben sein.
Die Kommission hat in ihrem Kohäsionsbericht zwar einige Punkte angerissen,
z.B. eine stärkere Konzentration der Mittel und die Einhaltung
objektiver Vergabekriterien, und kritische Leitfragen für die kommende
Debatte gestellt. Gleichzeitig gehen aber einige ihrer Empfehlungen in
die falsche Richtung. So können es keine sinnvollen Optionen sein,
das Förderkriterium für die rückständigen Regionen in einer erweiterten
EU so zu modifizieren, dass alle bisherigen Förderregionen abgedeckt
werden oder unterschiedliche Förderkriterien für alte und neue Mitglieder
zu etablieren. Die finanzielle Eigenbeteiligung der Mitgliedsländer
sollte zudem eher erhöht werden, um gemäß dem Prinzip der fiskalischen
Äquivalenz die Kosten-/Nutzenaspekte in der Strukturförderung
zu erhöhen. Zur Schärfung des Kostenbewusstseins würde auch beitragen,
die Förderung vermehrt als (zinslose) Kredite und Garantien denn
als Zuschüsse zu geben.
Eine am BIP orientierte Deckelung der gesamten Transfers in ein Mitgliedsland
sollte beibehalten werden, da nach den Erfahrungen in den
Kohäsionsländern eine finanzielle Überförderung schnell zur administrativen
Überforderung wird. Überlegenswert erscheint es dagegen, für
die Bewerberländer das Gewicht des Kohäsionsfonds gegenüber den
Strukturfonds zu stärken. Die Mittel aus dem Kohäsionsfonds fließen
in den Aufbau transeuropäischer Verkehrsnetze und die Verbesserung
der Umwelt und schaffen damit einen Mehrwert für die EU insgesamt.
Gleichzeitig liegt die Kofinanzierungsquote der EU bei bis zu 85% der
erforderlichen öffentlichen Ausgaben und berücksichtigt damit die beschränkten
fiskalischen Möglichkeiten der neuen Mitglieder. Allerdings
stehen gerade beim Ausbau der Verkehrsinfrastruktur mit dem Instrument
der Public-Private-Partnership den öffentlichen Haushalt entlastende
alternative Finanzierungsmöglichkeiten zur Verfügung.
Grundsätzlich gilt: Eine konsequente Orientierung an den oben genannten
Kriterien (für deren praktische Ausgestaltung es eine Vielzahl
von konkreten Vorschlägen gibt) würde sicherstellen, dass sich die bisher
Begünstigten der Strukturpolitik nicht weitgehend zu Lasten der neuen
Mitglieder ihre Besitzstände sichern und dass die Kohäsionspolitik auch
in der erweiterten Union bezahlbar bleibt. Ob sich dafür aber politische
Mehrheiten, genauer ein Konsens (Einstimmigkeitsprinzip) auf europäischer
Ebene finden lässt, ist eher fraglich.
Barbara Böttcher, +49 69 910-31787 (barbara.boettcher@db.com)
Economics
Anreize zur Überwindung von
Strukturmängeln schaffen
Empfehlungen der Kommission
gehen z.T. in die falsche Richtung
Kohäsionsfonds 2000-2006
EUR 18 Mrd. für Verkehr und Umwelt
Anteile der Empfängerländer
PT
17%
GR
17%
IE
4%
ES
62%
Konsens für Reformen fraglich
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