Das Versammlungsrecht der Länder nach in Kraft treten ... - Just-Study

Seminararbeit
Thema:
Das Versammlungsrecht der Länder
nach in Kraft treten der Föderalismusreform I
bei
Professor Dr. Dr. h.c. Franz- Joseph Peine
Sommersemester 2009
Vorgelegt von:
Clemens Wirbel
Fürstenwalde, den 24.06.2009

Literaturverzeichnis
Kommentare
Dietel, Alfred/ Gintzel, Kurt/
Kniesel, Kurt Aufzüge, 15. Aufl., 2008
Versammlungsgesetz, Gesetz über Versammlungen und
Erbs, Georg/ Kohlhaas, Max/ Strafrechtliche Nebengesetze, 169. Aufl., 2008
Bearbeiter
Bücher
Pieroth, Bodo/ Schlink, Bernhard/
Polizei- und Ordnungsrecht mit
Kniesel, Michael Versammlungsrecht, 5. Aufl., 2008
Manssen, Gerrit Staatsrecht II Grundrecht, 5. Aufl., 2007
Aufsätze
Brenneisen, Hartmut/
Sievers, Christopher
Hat das BayVersG Modellcharakter? – Die Entwicklung
des Versammlungsrechts in den Bundesländern
nach der Föderalismusreform I, in DP 2009, Heft 3,
S. 71- 83
Degenhart, Christoph
Die Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen durch
die Föderalismusreform, in: NVwZ 2006, S.1209- 1216
Ipsen, Jörn
Kutscha, Martin
Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
nach der Föderalismusnovelle, in NJW 2006, S.2801-
2806
Neues Versammlungsrecht – Bayern als Modell?, in
NVwZ 2008, S. 1210- 1212
Poscher, Ralf
Neue Rechtsgrundlagen gegen rechtsextremistische
Versammlungen - Zu den verfassungsrechtlichen Gren-
I

zen der Entpolitisierung der Versammlungsfreiheit, in
NJW 2005, S. 1316- 1319
Scheidler, Alfred
Bedenken des Bundesverfassungsgerichts gegen das
Bayerische Versammlungsgesetz, in NVwZ 2009,
S. 429- 431
Wolff, Heinrich Amadeus,
Scheffczyk, Fabian
Die verfassungsrechtliche Bewertung des Gesetzes
über Versammlungen und Aufzüge an und auf Gräberstätten,
in LKV 2007, S. 481- 488
Internetseiten
Bundestag Der Weg zur Föderalismusreform, Stand: 25.09.2006,
http://www.bundestag.de/blickpunkt/104_spezial/0607
/0607020b.htm
Bundestag
Bundestag
Bundesrat
Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD,
Stand: 11.11.2005,
http://www.bundestag.de/aktuell/archiv/2005/koalition/
vertrag.pdf
Gemeinsame öffentliche Anhörung des Rechtsausschusses
des Deutschen Bundestages und des Ausschusses
für Innere Angelegenheiten des Bundesrates
zur Föderalismusreform, Stand: 17.05.2006,
http://www.bundestag.de/ausschuesse/a06/anhoerungen
/archiv/0102_foereform_juin/05_Protokoll.pdf
Bericht zur innerstaatlichen Kompetenzordnung, Stand:
17.12.2002,
http://www.bundesrat.de/cln_090/nn_8364/DE/
foederalismus/bundesstaatskommission/unterlagen/AU-
002,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/AU-
002.pdf
Die Linke
Entwurf eines Gesetzes über Versammlungen sowie zur
Änderung anderer Gesetze, http://www.junge-
II

linksfraktionmv.de/debatte/2008/Gesetzentwurf%20LVersG%20M
V.pdf
Landtag Baden- Württemberg
Landtag Bayern
Stellungnahme des Innenministeriums Verfassungskonformes
Versammlungsgesetz für Baden- Württemberg –
Konsequenzen aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts,
Stand: 24.03.2009, http://www.landtagbw.de/wp14/drucksachen/4000/14_4244_d.pdf
Anhörung, Gesetzesentwurf der Staatsregierung für ein
Bayrisches Versammlungsgesetz, Stand: 08.05.2008,
http://senioren.nds-
bremen.verdi.de/materialien_ordner/2008-06-
06_bay_versammlungsgesetz/data/2008-05-
08_protokoll_anhoerung.pdf
Landtag Bayern
Gesetzesentwurf der Staatsregierung eines Bayrischen
Versammlungsgesetzes, Stand: 11.03.2008,
http://www.bayern.landtag.de/www/ElanTextAblage_
WP15/Drucksachen/Basisdrucksachen/0000005500/00
00005587.pdf
Landtag Brandenburg
Gesetzesentwurf der Landesregierung, Stand:
29.08.2006,
http://www.parldok.brandenburg.de/parladoku/w4/drs/a
b_3300/3359.pdf
Landtag Sachsen- Anhalt
Entwurf eines Gesetzes des Landes Sachsen-Anhalt
über Versammlungen und Aufzüge (Landesversammlungsgesetz
- VersammlG LSA), Stand: 02.06.2008,
http://www.landtag.sachsenanhalt.de/intra/landtag3/ltpapier/drs/5/d1301lge_5.pdf
III

Landtag Sachsen
Beschlussempfehlung und Bericht, Gesetz über Versammlungen
und Demonstrationen, Stand: 27.02.2009,
http://edas.landtag.sachsen.de/viewer.aspx?dok_nr=147
72&dok_art=Drs&leg_per=4
Landtag Sachsen
Gesetzesentwurf der Staatsregierung, Sächsisches Gesetz
über Versammlungen und Aufzüge, Stand:
26.02.2008,
http://edas.landtag.sachsen.de/viewer.aspx?dok_nr=113
80&dok_art=Drs&leg_per=4
Landtag Sachsen
Gesetzesentwurf der NPD, Sächsisches Gesetz über
Versammlungen und Demonstrationen, Stand:
27.02.2008
http://npd-fraktion-sachsen.de/
pdf/gesentw/SaechsischesVersammlungsgesetz.pdf
IV

Inhaltsverzeichnis
A. Einleitung ........................................................................................................................................ 1
B. Hauptteil .......................................................................................................................................... 1
I. Versammlungsgesetzt des Bundes ................................................................................................ 1
1. Versammlungsformen .............................................................................................................. 2
2. Befugnisse vor Beginn der Versammlung ............................................................................... 2
a. Anmeldepflicht ..................................................................................................................... 2
b. Auflage ................................................................................................................................. 3
c. Genehmigung und Verwendung von Ordner ....................................................................... 4
d. Verbot................................................................................................................................... 4
e. Bild- und Tonaufnahmen ..................................................................................................... 4
3. Befugnisse im Verlauf der Versammlung ................................................................................ 5
4. Befugnisse am Ende der Versammlung ................................................................................... 6
5. Straf- und Bußgeldvorschriften ................................................................................................ 6
II. Intention des Gesetzgebers zur Kompetenzänderung/ Föderalismusreform ............................... 6
1. Der Weg zur Föderalismusreform............................................................................................ 6
2. Argumente bei der Verfassungsänderung ................................................................................ 7
a. Argumente für eine Zuständigkeit der Länder ..................................................................... 7
b. Argumente gegen eine Zuständigkeit der Länder ................................................................ 8
3. Schlussfolgerung ...................................................................................................................... 9
III. Umsetzung in den Ländern/ Vergleich ...................................................................................... 9
1. Überblick der Länderaktivitäten .............................................................................................. 9
2. Einzelne Regelungen.............................................................................................................. 11
a. Versammlungsbegriff ......................................................................................................... 11
b. Anzeige- und Mitteilungspflicht ........................................................................................ 11
c. Kooperationsgebot und Pflichten des Veranstalters ........................................................... 14
d. Uniformierungs- und Militanzverbot ................................................................................. 14
e. Erweiterung der Beschränkungs- und Verbotsgründe ....................................................... 16
1a. Allgemeine Beschränkungs- und Verbotsgründe ......................................................... 16
1b. Besondere Beschränkungs- und Verbotsgründe .......................................................... 17
1c. GräbVersammlG .......................................................................................................... 19
aa. Verbotsregelung ....................................................................................................... 19
ab. Ausnahmeausschlussgründe ..................................................................................... 20
ac. Problem der Einzelfallgesetzgebung ........................................................................ 21
f. Informationseingriffe .......................................................................................................... 21
g. Einstweilige Anordnung des BVerfG ................................................................................ 23
aa. Außer Kraft gesetzte Bestimmungen............................................................................ 24
C. Schluss ........................................................................................................................................... 24
V

A. Einleitung
Nach dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006 (Föderalismusreform
I) ist das Versammlungsrecht aus der konkurrierenden Gesetzgebung
des Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG entlassen und in die ausschließliche
Zuständigkeit der Länder verlagert worden. Zugleich legt Art. 125a I GG
fest, dass das VersG des Bundes solange fortgilt, bis es durch Landesrecht
ersetzt wird. In Bayern ist dieser Schritt bereits erfolgt und zum 1.10.2008
ein Landesversammlungsgesetz (BayVersG) in Kraft getreten. Baden-
Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen und
Sachsen-Anhalt werden in Kürze folgen, während die übrigen Länder sich
noch in internen Abstimmungsprozessen befinden oder keinen Handlungsbedarf
erkennen wollen. Brandenburg hat mit dem Gesetz über Versammlungen
und Aufzüge an und auf Gräberstätten vom 26.10.2006
(GräbVersammlG) einen allerdings geringen Teilbereich geregelt und § 16
VersG durch Landesrecht abgelöst. In der nachfolgenden Betrachtung soll
zunächst eine Darstellung des Versammlungsgesetzes des Bundes gegeben
werden. Anschließend wird auf die Frage Bezug genommen, weshalb es zu
dieser Änderung der Gesetzgebungskompetenz gekommen ist. In einem
nächsten Schritt wird sodann auf die einzelnen Gesetzesvorhaben der Länder
eingegangen und des Weiteren eine vergleichende Betrachtung der landesrechtlichen
Vorschriften mit dem Versammlungsgesetz des Bundes vorgenommen.
Ebenso wird auf verfassungsrechtliche Probleme eingegangen.
Der Schwerpunkt liegt hierbei in den bereits umgesetzten Gesetzesvorhaben.
Zuletzt wird eine abschießende Betrachtung erfolgen.
B. Hauptteil
I. Versammlungsgesetz des Bundes
Das Versammlungsgesetz des Bundes wurde am 15.11.1978 bekannt gemacht
und zuletzt geändert am 8.12.2008. Es ist die wichtigste spezialgesetzliche
Grundlage für Eingriffe in die Versammlungsfreiheit nach
Art. 8 II GG. 1 Damit ist den Behörden ein Rückgriff auf das allgemeine Polizei-
und Ordnungsrecht im Anwendungsbereich des Versammlungsgesetzes
verwehrt. 2 Wo diese Sperrwirkung des Versammlungsgesetzes im Vor-
1 Art. ohne besondere Kennzeichnung sind solche des GG.
2 Manssen, S.140/ Rn. 459.
1

feld und nach Auflösung der Versammlung endet, sind die Regelungen des
allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts einschlägig. 3
1. Versammlungsformen
Das Versammlungsgesetz regelt nur die öffentliche Versammlung in geschlossenen
Räumen und unter freiem Himmel, nicht die nichtöffentliche
Versammlung, die ebenfalls in geschlossenem Raum und unter freiem
Himmel stattfinden kann. Eine Versammlung meint hierbei die Zusammenkunft
mehrerer, mindestens zweier Menschen zur Verfolgung eines gemeinsamen
Zwecks. 4 Die Öffentlichkeit einer Versammlung bestimmt sich danach,
ob die Versammlung einen abgeschlossenen oder einen individuell
nicht abgegrenzten Personenkreis umfasst. 5 Eine Versammlung unter freiem
Himmel ist eine räumlich offene, durch ihre räumliche Organisation den
Zugang nicht versperrende, seitlich nicht begrenzte Versammlung. Eine
Versammlung in geschlossenem Raum ist entsprechend nicht nur eine oben
überdachte, sondern jede seitlich umschlossene Versammlung. 6 Das Gesetz
sieht hierbei eine Differenzierung vor, weil eine Versammlung bei seitlicher
Begrenzung weniger gestört werden und weniger stören kann, weniger gefährdet
und weniger gefährlich ist.
2. Befugnisse vor Beginn der Versammlung
a. Anmeldepflicht
Es gibt eine Reihe von Befugnissen der Versammlungsbehörden, die sie im
Vorfeld einer Versammlung ausüben können. Zunächst ist hierbei die Anmeldepflicht
einer öffentlichen Versammlung unter freiem Himmel gemäß
§ 14 VersG zu nennen. Die Anmeldepflicht umfasst die Angabe von Zeit,
Ort, Thema und Leiter der Versammlung und hat spätestens 48 Stunden vor
der beabsichtigten Versammlung bei der Versammlungsbehörde zu erfolgen.
7 Wird eine Versammlung nicht angemeldet, kann sie nach § 15 III
VersG durch die Ordnungsbehörde aufgelöst werden. Eine Versammlung ist
hingegen nicht genehmigungspflichtig. 8 Die Pflicht zur Anmeldung ist jedoch
bei der Spontanversammlung und der Eilversammlung nur teilweise
anwendbar. So entfällt die Anmeldepflicht bei der Spontanversammlung
und eine mit ihr verbundene mögliche Auflösung oder ein Verbot durch die
3 Pieroth, § 20/ Rn. 14.
4 VGH Mannheim, VBlBW 2008, 60.
5 BVerwG, NVwZ 1999, 991/ 992.
6 Pieroth, § 20/ Rn. 10.
7 Pieroth, § 21/ Rn. 1.
8 Manssen, § 21/ Rn. 461.
2

Versammlungsbehörde. 9 Bei der Eilversammlung ist die Anmeldepflicht des
§ 14 VersG im Blick auf Art. 8 dahingehend auszulegen, dass Eilversammlungen
anzumelden sind, sobald die Möglichkeit dazu besteht. 10 Verstößt
der Versammlungsleiter gegen die Anmeldung der Versammlung, kann er
nach § 26 II VersG zur Verantwortung gezogen werden.
b. Auflage
Eine Auflage im Sinne des Versammlungsgesetzes ist keine Auflage im
allgemeinen verwaltungsrechtlichen, in § 36 II Nr.4 VwVfG normierten
Sinn. Wegen der Erlaubnisfreiheit der Versammlung gibt es keinen Verwaltungsakt,
mit dem sie als Nebenbestimmung verbunden werden könnte. Sie
ist ein eigenständiger Verwaltungsakt. 11 § 15 I VersG bestimmt als Zweck
einer Auflage oder eines Verbotes, die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit
oder Ordnung durch die Versammlung oder den Aufzug. Einige Beschränkungen
sind schon im Versammlungsgesetz selbst zu finden. Beispielsweise
verbietet § 2 III VersG das Mitführen von Waffen, § 3 I VersG
das Tragen von Uniformen, § 17a I VersG das Mitführen von so genannten
Schutzwaffen und § 17a II VersG die Vermummung. Dies sind gesetzlich
bestimmte Auflagen. Auflagen stellen sicher, dass Versammlungen die
Grenzen wahren, die ihnen in anderen Gesetzen gezogen sind. 12 Hierzu zählen
unter anderem das Strafgesetzbuch, die Bannmeilengesetze des Bundes
und der Länder, das Sonn- und Feiertagsgesetz sowie die Straßen- und Wegegesetze
des Bundes und der Länder. Allerdings müssen diese Gesetze
verfassungskonform reduziert und die besondere Stellung der Versammlungsfreiheit
nach Art. 8 berücksichtigt werden. Dies hat durch einen Ausgleich
der Rechte des Leiters, der Teilnehmer und der Rechte Dritter durch
die Wechselwirkungstheorie zu erfolgen. 13 Besonders das Schutzgut der
öffentlichen Ordnung wurde in der Praxis häufig dahingehend verstanden,
inhaltlich anstößige, besonders rechtsextreme Demonstrationen zu verbieten.
Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch klargestellt, dass zugunsten
des Schutzguts der öffentlichen Ordnung keine Beschränkungen von Meinungsinhalten
zulässig sind, die über die gesetzlichen, besonders die Strafgesetzlichen
Beschränkungen der Meinungsfreiheit zugunsten des Schutz-
9 BVerfGE 69, 315/ 351.
10 BVerfGE 85, 69/ 76.
11 BVerfG, NVwZ 2007, 1183/1184.
12 Pieroth, § 21/ Rn. 15.
13 BVerwGE 82, 34/ 40.
3

gutes der öffentlichen Sicherheit hinausgehen. 14 Eine Gefahr für die öffentliche
Sicherheit muss grundsätzlich unmittelbar sein und es muss eine hohe
Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts bestehen. 15 Hierbei darf nicht auf
von früheren Vorfällen auf die Gefährlichkeit einer zukünftigen Versammlung
geschlossen werden. 16 Der Adressat einer Auflage ist grundsätzlich der
Veranstalter der Versammlung, da die anderen Versammlungsbeteiligten
nur über ihn erreichbar sind. 17
c. Genehmigung und Verwendung von Ordnern
Die Verwendung von Ordnern ist in § 18 II VersG geregelt. Sie ist bei der
Anmeldung zu beantragen und bedarf der polizeilichen Genehmigung.
§§ 9 I, 18 I, 19 I S.2 VersG legen fest, dass die Ordner ehrenamtlich, volljährig,
unbewaffnet und durch eine weiße Armbinde erkennbar sein müssen.
d. Verbot
Das Verbot einer Versammlung bedeutet, dass die Versammlung nicht veranstaltet
werden darf. Es ist in § 5 VersG für öffentliche Versammlungen in
geschlossenen Räumen und in § 15 VersG für öffentliche Versammlungen
und Aufzüge unter freiem Himmel geregelt. Bei einer Versammlung in geschlossenen
Räumen darf dies nur aus den in § 5 VersG aufgezählten gründen
erfolgen. Bei Versammlungen unter freiem Himmel ist die öffentliche
Sicherheit das Schutzgut. Alle Aspekte der öffentlichen Versammlung, die
eine Auflage rechtfertigen, rechtfertigen, wenn die Auflage zum Schutz der
öffentlichen Sicherheit nicht ausreicht, ein Verbot. 18 Für Verbote gilt, wie
bei der Auflage, dass eine Beschränkung von Meinungsinhalten zum Schutz
der öffentlichen Ordnung nicht gestattet ist. 19 Ein Verbot darf nur bei einer
konkreten Gefahr gegen den Veranstalter der Versammlung ausgesprochen
werden. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebietet hierbei, dass ein
Verbot nur ergehen darf, wenn die Gefahr durch Auflagen nicht abgewehrt
werden kann. 20
e. Bild- und Tonaufnahmen
In §§ 12a und 19a VersG ist die Ermächtigungsgrundlage der Versammlungsbehörden
zur Erhebung von Bild- und Tonaufnahmen zu finden. Es
müssen tatsächliche Anhaltspunkte, also konkrete Tatsachen, für erhebliche
14 BVerfGE 111, 145/ 157.
15 BVerfG, NVwZ 1998, 834/ 835.
16 BVerfG, DVBl. 2000, 1121/ 1122.
17 Pieroth, § 21/ Rn. 26.
18 Pieroth, § 21/ Rn. 35.
19 BVerfGE 111, 145/ 157.
20 Pieroth, § 21/ Rn. 39.
4

Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung vorliegen. Bloße
Vermutungen reichen nicht aus. 21 Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn eine
der in § 5 VersG genannten Voraussetzungen vorliegt. Aufnahmen dürfen
nur bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen gemacht
werden, also während der Dauer der Veranstaltung (bei) und im unmittelbaren
zeitlichen Zusammenhang während der An- und Abmarschphase zur
beziehungsweise von der Versammlung. 22 Die Maßnahmen nach
§ 12 a VersG richten sich gegen Störer, nicht gegen die Versammlung als
solche. 23 Unbeteiligte Dritte haben, wenn es unvermeidbar ist, hinzunehmen,
dass auch sie von den Bild- und Tonaufzeichnungen erfasst werden
(Abs. 1 S. 2).
3. Befugnisse im Verlauf der Versammlung
Nach § 12 VersG können Polizeibeamte in öffentliche Versammlungen in
geschlossenen Räumen entsandt werden. Gleiches gilt für öffentliche Versammlungen
unter freiem Himmel gemäß § 18 I VersG. Ebenfalls sind Bildund
Tonaufnahmen nach §§ 12a, 19a VersG zulässig. Die Ausschließung
von Teilnehmern einer Versammlung beendet deren Teilnahme und verpflichtet
sie dazu, die Versammlung unverzüglich zu verlassen (§§ 11 II,
18 I VersG). Ein Ausschluss kann erfolgen, wenn Teilnehmer die Versammlung
gröblich stören (§ 1 I VersG). Dieses Recht hat der Leiter neben dem
Hausrecht bei Versammlungen in geschlossenen Räumen (§§ 7 IV, 8
VersG), bei Versammlungen unter freiem Himmel nach §§ 18 I,
19 II VersG. Bei Versammlungen unter freiem Himmel kann die Polizei
Teilnehmer gemäß §§ 18 III, 19 IV VersG von der Versammlung ausschließen,
weil hier ein entsprechendes Hausrecht des Leiters fehlt und lediglich
ein Platzverweis ausgesprochen wird. 24 Ein Ausschluss dient dem ordnungsgemäßen
Ablauf der Versammlung. Letztlich kann die Polizei nach
§ 13 I S.2 VersG die Versammlung im Freien unterbrechen, während dieses
Recht in geschlossenen Räumen dem Leiter gemäß § 8 S.2 VersG und unter
freiem Himmel ebenfalls dem Leiter zusteht (§ 18 I VersG). Dies dient in
erster Linie dazu, die erforderlichen Beschränkungen zu ermöglichen und zu
begleiten, bis die Versammlung ohne Gefahr fortgesetzt werden kann.
21 Erbs/Wache, § 12a/ Rn. 3.
22 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 12a/ Rn. 10.
23 Pieroth, § 21/ Rn. 43.
24 Erbs/ Wache, § 18/ Rn. 12.
5

4. Befugnisse am Ende der Versammlung
Die Auflösung durch die Polizei beendet die Versammlung und verpflichtet
die Teilnehmer von Versammlungen sich sofort zu entfernen (§§ 13 II,
18 I VersG). Die Polizei kann hierbei eine Platzverweisung mit aussprechen,
die für die Teilnehmer konkretisiert, wohin, auf welchem Weg und in
welcher Weise sie sich zu entfernen haben. 25 Die Auflösung macht aus der
Versammlung eine Ansammlung, die nicht in den Schutzbereich des Art.8
und in den Regelungsbereich des Versammlungsgesetzes fällt. Ein Platzverweis
kann auch durch eine Ingewahrsamnahme durchgesetzt werden.
Diese liegt auch vor, wenn die Polizei die Demonstranten nach der Auflösung
des Aufzugs einkesselt, um sie an drohender Randale zu hindern. 26
5. Straf- und Bußgeldvorschriften
Die §§ 21-30 VersG regeln schließlich die Folgen der Verletzung Versammlungsrechtlicher
Ge- und Verbote. Hierbei reicht der Regelungsrahmen von
Geld- bis zur Freiheitsstrafe.
II. Intention des Gesetzgebers zur Kompetenzänderung/ Föderalismusreform
I
1. Der Weg zur Föderalismusreform
Im Jahr 2003 setzten Bundestag und Bundesrat eine gemeinsame Kommission
zur Modernisierung der Bundesstaatlichen Ordnung ein. 27 Die Zielstellung
hierbei war die Erarbeitung von Vorschlägen, mit denen die Handlungs-
und Entscheidungsfähigkeit des Bundes und der Länder verbessert,
die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher zugeordnet sowie die
Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung gesteigert werden
können. 28 Diese Kommission scheiterte jedoch, nachdem sie weitgehend zu
gemeinsamen Ergebnissen gelangt war, im Jahr 2004 aufgrund von Streitigkeiten
in der Bildungs- und Hochschulpolitik. 29 Ein erneuter Versuch zur
Durchsetzung der Föderalismusreform erfolgte im Jahr 2005. CDU, CSU
und SPD nahmen einen formulierten Gesetzesentwurf der Föderalismusreform
als Bestandteil in ihren Koalitionsvertrag auf. 30 Das Papier bildete die
Grundlage für den im Jahr 2006 von Bundestag und Bundesrat beschlossenen
Gesetzesentwurf zur Änderung des Grundgesetzes. 31 Die Föderalismus-
25 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 13/ Rn. 53.
26 Pieroth, § 23/ Rn. 7.
27 Bundestag, Der Weg zur Föderalismusreform.
28 Degenhart, in NVwZ 2006, S.1209.
29 Bundestag, Der Weg zur Föderalismusreform.
30 Bundestag, Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, Anlage, S. 14.
31 Bundestag, Der Weg zur Föderalismusreform.
6

eform I trat am 01.09.2006 in Kraft. Mit der Reform wurden viele Veränderungen
in der Bundesstaatlichen Ordnung vorgenommen, unter anderem
eine Neuverteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und
Ländern. Somit erhielten die Länder zum Beispiel die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz
für das Versammlungsrecht, welches vorher Gegenstand
der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 I Nr.3 gewesen war. 32
Gemäß Art. 125a I gilt das Versammlungsgesetz des Bundes in den Ländern
solange, bis in ihnen eigene Versammlungsgesetze erlassen werden.
2. Argumente bei der Verfassungsänderung
Die Verlagerung der Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht
war indes keinesfalls eine eindeutige und unumstrittene Entscheidung. Im
Rechtsausschuss des Bundestages wurde hierzu eine sehr lebhafte Diskussion
geführt.
a. Argumente für eine Zuständigkeit der Länder
Das Hauptziel der Föderalismusreform I war neben einer Entflechtung der
Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern eine Stärkung der Gesetzgebungsbefugnisse
der Länderparlamente. 33 Für eine Zuständigkeit der
Länder auf dem Gebiet des Versammlungsrechts wurde angeführt, dass
durch die Grenzen des Art.8 und die umfangreiche Rechtssprechung des
Bundesverfassungsgerichts, insbesondere das Brokdorfur- Urteil von 1985
(BVerfGE 69, 315) enge Grenzen für den Landesgesetzgeber gezogen wurden
und ihm somit wenig Spielraum bei der Ausarbeitung eines Versammlungsgesetzes
verbliebe. 34 Weiterhin wurde für eine Verlagerung der Gesetzgebungskompetenz
angeführt, dass das Versammlungsgesetz des Bundes
bereits aus dem Jahr 1953 stammt, seitdem nur punktuelle Veränderungen
erfahren hat und deshalb stark reformbedürftig ist. 35 Zugleich wurde
von Seiten der Länder darauf verwiesen, dass es sich beim Versammlungsrecht
um eine Annexkompetenz des Polizei- und Ordnungsrechts handelt. 36
Es ist mit dem Polizeirecht unauflöslich verbunden und somit der grundsätzlichen
Zuständigkeit der Länder unterzuordnen. 37
Die Befürworter der
Kompetenzverlagerung machten in der Anhörung ebenfalls deutlich, dass
zwar Argumente für und gegen den Kompetenzwechsel anzuführen sind,
32 Ipsen, in NJW 2006, S. 2804.
33 Degenhart, in NVwZ 2006, S. 1213.
34 Bundestag, Gemeinsame öffentliche Anhörung des Rechtsausschusses des Deutschen
Bundestages und des Ausschusses für Innere Angelegenheiten des Bundesrates zur Föderalismusreform,
S. 293.
35 Bundestag, Gemeinsame öffentliche Anhörung …, S. 51.
36 Bundesrat, Bericht zur innerstaatlichen Kompetenzordnung, S. 71.
37 Bundestag, Gemeinsame öffentliche Anhörung …, S. 48.
7

jedoch bei dem Versuch einer Entflechtung und Neuzuordnung an einer
Stelle ein Anfang gemacht werden muss. Demzufolge wäre eine Gesamtbilanz
zu ziehen. Bei dieser Betrachtung seien keine gravierenden Einwände
zu finden, sodass ein Zuschlag in das Kompetenzgefüge der Länder vertretbar
ist. 38
b. Argumente gegen eine Zuständigkeit der Länder
Allerdings sind die Argumente für einen Verbleib der Gesetzgebungskompetenz
für das Versammlungsrecht beim Bund ebenfalls stichhaltig und
vermögen zu überzeugen. Zunächst wird hierbei angeführt, dass die Materie
des Versammlungsrechts schon in der Reichsverfassung von 1871, als Teil
des Vereinsrechts, in die Zuständigkeit des Gesamtstaates fiel. 39 Die Weimarer
Reichsverfassung sprach dann ausdrücklich davon, dass dem Reich
die ausschließliche Gesetzgebung über das „Versammlungswesen“ zustand.
40 Auch der Parlamentarische Rat knüpfte an diese Tradition an. Er hat
dem Bund durch die Zuweisung der konkurrierenden Gesetzgebung über
das Versammlungsrecht eine maßgebliche Gestaltungsmacht über dieses
Rechtsgebiet eingeräumt. 41 Aufgrund der Verfassungsgeschichte spricht
demnach alles für einen Verbleib der Gesetzgebungszuständigkeit beim
Bund. Des Weiteren wird die Gefahr einer Rechtszersplitterung angeführt,
wenn 16 Bundesländer jeweils ein eigenes Versammlungsgesetz erlassen.
Dies würde zu erheblichen Problemen für Veranstalter von bundesweiten
Demonstrationen führen, da sie sich mit verschiedensten Vorschriften auseinander
zu setzen hätten. 42 Ein ebenfalls nicht zu unterschätzender Punkt
ist die Gefahr einer negativen Konkurrenz zwischen den Ländern. Diese
könnten womöglich schon aus Kostengründen dazu getrieben werden, ein
möglichst restriktives Versammlungsrecht zu verabschieden, um nicht als
ein attraktiver Standort gerade für besonders kostenträchtige, etwa extremistische
Versammlungen zu erscheinen. 43 Das Versammlungsrecht ist weiterhin
nicht lediglich als Gefahrenabwehrrecht zu klassifizieren, sondern als
demokratisches Organisationsrecht und daher, als zentraler Punkt in einer
Demokratie, materielles Verfassungsrecht. 44 Als letzter Punkt gegen eine
Zuordnung des Versammlungsrechts in die Zuständigkeit der Länder wird
38 Bundestag, , Gemeinsame öffentliche Anhörung …, S. 78.
39 Art.4 Nr.16 Verfassung des Deutschen Reiches von 1871.
40 Art.6 Nr.6 Verfassung des Deutschen Reiches von 1919.
41 Art. 74 Nr.3 GG.
42 Bundestag, Gemeinsame öffentliche Anhörung …, S. 80.
43 Bundestag, Gemeinsame öffentliche Anhörung …, S. 53.
44 Bundestag, Gemeinsame öffentliche Anhörung …, S. 52.
8

angeführt, dass die Kompetenzverlagerung anscheinend ausschließlich der
Anreicherung der Länderkompetenzen um der Anreicherung willen dient. In
den Beratungsunterlagen ist von dem Versammlungsrecht, dem Kompetenztitel,
als einer Kompromisshilfe die Rede. 45
3. Schlussfolgerung
Stellt man die unterschiedlichen Positionen in der Diskussion um eine Verlagerung
der Gesetzgebungskompetenz zugunsten der Länder gegenüber, so
kommt man zu dem Ergebnis, dass mehrere überzeugende Argumente für
einen Verbleib der Zuständigkeit für das Versammlungsrecht beim Bund
vorliegen. Somit lässt sich nicht von der Hand weisen, dass der Eindruck
entsteht, die Zuordnung dieses Kompetenztitels zugunsten der Länder sei
überwiegend aus Kompromissgründen, als aus tatsächlichen föderalistischen
Gedanken heraus erfolgt.
III. Umsetzung in den Ländern/ Vergleich
1. Überblick der Länderaktivitäten
Nachdem nun die Länder die Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht
innehaben, stellt sich die Frage nach der Umsetzung dieser neuen
Zuständigkeit. Zunächst ist ein sehr uneinheitliches Bild festzustellen, das
keinesfalls durch wünschenswerte Harmonisierungsbestrebungen geprägt
ist. 46 In Bayern ist hierbei der größte Fortschritt zu erkennen. Dort hat im
Juli 2008 der Freistaat Bayern ein neues Versammlungsgesetz geschaffen. 47
Dieses erste Landesversammlungsgesetz ist am 1.10.2008 in Kraft getreten.
Einige Vorschriften des Bundesversammlungsgesetzes wurden wortgleich
übernommen. Jedoch setzte das Bundesverfassungsgericht durch eine
einstweilige Anordnung mit Beschluss vom 17.02.2009, Teile des Gesetzes
außer Kraft. 48 Brandenburg hat mit dem Gesetz über Versammlungen und
Aufzüge an und auf Gräberstätten vom 26.10.2006 einen eher unbedeutenden
Teilbereich geregelt und § 16 VersG durch Landesrecht abgelöst. 49 Die
Länder Sachsen 50 und Sachsen- Anhalt 51 befinden sich derzeit mit eigenen
Entwürfen eines Landesversammlungsgesetzes im Parlamentarischen Verfahren.
Das Land Baden- Württemberg führt im Stadium der Gesetzesinitia-
45 Bundestag, Gemeinsame öffentliche Anhörung …, S. 52.
46 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, Einführung - S. VI.
47 Kutscha, in NVwZ 2008, S. 1210.
48 BVerfG, Beschluss vom 17.02.2009 – 1 BvR 2492/08.
49 GVBl. I 2006, S.114.
50 Landtag Sachsen, Gesetzesentwurf der Staatsregierung, S. 6.
Landtag Sachsen, Gesetzesentwurf der NPD, S. 1ff.
51 Landtag Sachsen- Anhalt, S. 3ff.
9

tive eine Verbandsanhörung zu einem geplanten Gesetzeswerk durch. 52 Des
Weiteren gibt es in Niedersachen 53 Bemühungen zur Schaffung eines Landesversammlungsgesetzes,
ebenso in Mecklenburg-Vorpommern. 54 Der
geplante Umfang und die genaue Ausgestaltung der Versammlungsgesetze
sind jedoch sehr unkonkret, da lediglich erste Entwürfe vorzufinden sind,
die sich noch nicht in der Parlamentarischen Beratung befinden. In den übrigen
Ländern sind bisher keine konkreten Gesetzgebungsaktivitäten erkennbar.
Es ist davon auszugehen, dass, bis das Bundesverfassungsgericht
in der Hauptsache über das Bayrische Versammlungsgesetz entschieden hat,
die Gesetzgebungsbestrebungen der übrigen Länder auf Eis gelegt werden,
um etwaigen Verfassungsbeschwerden zu entgehen. Die bisherigen Entwürfe
von Landesversammlungsgesetzen lassen sich in zwei verschiedene Ansätze
unterteilen. Einerseits, die Länder, die ein völlig neues Versammlungsgesetz
erlassen haben oder erlassen wollen (Bayern, Baden-
Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachen). Hier wurden allgemeine
Bestimmungen, Versammlungen in geschlossenen Räumen und
unter freiem Himmel, Straf- und Bußgeldvorschriften sowie die Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts in den Landesgesetzen berücksichtigt.
Andererseits solche Länder (Brandenburg, Sachsen, Sachsen-
Anhalt), die das bestehende Versammlungsgesetz des Bundes übernehmen
und lediglich durch spezifische Ergänzungsregelungen ausgestalten. Beide
Ansätze sind nach Art. 125a I S.2 zulässig. Verfassungsrechtlich nicht unbedenklich
erscheint allerdings das Gesetz über Versammlungen und Aufzüge
an und auf Gräberstätten des Landes Brandenburg (GräbVersammlG),
denn es greift lediglich eine landesspezifische Einzelfrage auf (Neonaziaufzüge
in Halbe). Somit sind in den einzelnen Ländern sehr unterschiedliche
Umsetzungsbemühungen zu erkennen. Besondere Aufmerksamkeit zog der
Gesetzesvorschlag der NPD in Sachsen auf sich. In der Beschlussempfehlung
des Verfassungs-, Rechts-, und Europaausschusses des Sächsischen
Landtages wurde unter anderem hierzu ausgeführt, dass der Gesetzesvorschlag
lediglich die NPD und andere Rechtsextreme schütze, sowie die
52 http://www.kampagne19mai.de/download/versammlungsgesetz_bawue_entwurf.pdf, S.
3ff.
53 http://versammlung.diegedankensindfrei.org/wpcontent/NiedersaechsischesVersG2008MI_ersterEntwurf.pdf.
54 Die Linke, S. 5ff.
10

Handhabe der Versammlungsbehörden gegen einschüchternde Versammlungen
zu sehr beschneide. 55
2. Einzelne Regelungen
In der folgenden Betrachtung werden ausgewählte Regelungen des VersG
des Bundes, des zum 1.10.2008 in Kraft getretenen BayVersG, des Gesetzes
über Versammlungen und Aufzüge an und auf Gräberstätten des Landes
Brandenburg, des Gesetzesentwurfs Baden-Württemberg, des Gesetzesentwurfs
Mecklenburg-Vorpommerns und Niedersachens sowie der Regierungsentwürfe
Sachsens und Sachsen-Anhalts vorgestellt und einer vergleichenden
Betrachtung unterzogen. Das Hauptaugenmerk wird hierbei auf die
bereits in Kraft getretenen Gesetze gelegt.
a. Versammlungsbegriff
Der Versammlungsbegriff ist für die Bestimmung des Schutzbereichs der
durch Art.8 garantierten Versammlungsfreiheit von zentraler Bedeutung. Im
Versammlungsgesetz des Bundes ist eine Definition des Versammlungsbegriffes
vergeblich zu suchen. Etwaige Rechtsanwender mussten somit mit
der Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts vertraut sein. In
Art. 2 BayVersG, § 2 BWVersG, § 2 VersGM-V, § 2 NVersG ist nunmehr
eine Legaldefinition des Versammlungsbegriffes aufgenommen worden, der
sich an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts orientiert. Somit
wird legislatorisch klargestellt, dass in den Schutzbereich des Art.8 solche
Veranstaltungen fallen, die überwiegend auf die Teilhabe an der öffentlichen
Meinungsbildung Erörterung oder Kundgabe gerichtet sind. Weiterhin
wird übereinstimmend festgelegt, dass zwei Personen ausreichen, um eine
Versammlung zu bilden (Art.2 I BayVersG). Die Festlegung, dass bereits
die Zusammenkunft von zwei Personen die Versammlungseigenschaft begründen
kann, könnte sich allerdings im Hinblick auf die hohen Anforderungen
an die Erfüllung der Mitteilungspflichten nach dem Bayrischen Versammlungsgesetz
als problematisch erweisen. 56
b. Anzeige- und Mitteilungspflicht
In Art.8 des Grundgesetzes ist von dem Recht, sich friedlich und ohne Waffen
zu versammeln die Rede. Hierbei wird von etwaigen Erfordernissen
einer Anmeldung nicht gesprochen. In § 14 I VersG wird hingegen eine
Anmeldung der Versammlung konstatiert. Diese unzutreffende Formulierung,
wird nun durch eine Veränderte Terminologie in Art. 13 I S.1
55 Landtag Sachsen, Beschlussempfehlung und Bericht, S. 3.
56 Kutscha, in NVwZ 2008, S.1210.
11

BayVersG, § 15 I S.1 BWVersG, § 13 I S.1 VersGM-V und in § 13 I S.1
NVersG bereinigt. Ebenso wurden im Gegensatz zum Versammlungsgesetz
des Bundes die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätze
zum Entfall der Anzeigepflicht bei Spontan- und Eilversammlungen in die
Ländergesetze eingearbeitet (Art. 13 III, IV BayVersG, § 15 IV BWVersG,
§ 13 V VersGM-V, § 13 III, IV NVersG). Eine Eilversammlung muss spätestens
mit ihrer Bekanntgabe angezeigt werden, während die Anzeigepflicht
bei Spontanversammlungen vollends entfällt (Art. 13 III, IV
BayVersG). Dies ist sehr begrüßenswert und steigert aufbauend auf dem
Brokdorf-Urteil 57 des Bundesverfassungsgerichts die Grundrechtskonformität
der Anzeigepflicht im Verhältnis zu Art.8. Das BayVersG erweitert allerdings
auch die Anzeige- und Mitteilungspflichten des Veranstalters erheblich.
An Stelle von 48 Stunden nach § 14 VersG des Bundes verlangt
Art. 13 I BayVersG die Einhaltung einer Frist für die „Anzeige“ von 72
Stunden, bei überörtlichen Versammlungen von 96 Stunden vor der Bekanntgabe.
In Mecklenburg-Vorpommern ist bei Großdemonstrationen
ebenfalls eine First von 96 Stunden vorgesehen. In Baden-Württemberg und
Niedersachen soll die Frist 72 Stunden betragen. Anzugeben sind ferner
nicht nur der Ort der Versammlung sowie der Zeitpunkt ihres Beginns und
ihres Endes und ihr Thema, sondern auch die persönlichen Daten von Veranstalter
und Leiter, die erwartete Anzahl der teilnehmenden Personen, der
beabsichtigte Ablauf der Versammlung, die „zur Durchführung der Versammlung
mitgeführten Gegenstände oder die verwendeten technischen
Hilfsmittel“ sowie die vorgesehene Anzahl von Ordnern (Art. 13 II S. 1
BayVersG). Ferner ist bei sich fortbewegenden Versammlungen der beabsichtigte
Streckenverlauf mitzuteilen. Änderungen der genannten Angaben
sind der zuständigen Behörde unverzüglich zu melden (Art. 13 II S.2 und 3
BayVersG). Werden diese Verpflichtungen seitens des Veranstalters nicht
erfüllt, hat dieser mit erheblichen Sanktionen zu rechnen. Gemäß Art. 21
Nr.13 und 14 BayVersG kann der Veranstalter, der die Anzeige oder die
Änderungsmitteilung „nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig“
bei der Versammlungsbehörde angibt, mit einer Geldbuße von bis zu
3000,00 € bedacht werden. Die im BayVersG geforderten Mitteilungspflichten
erleichtern die Arbeit der Versammlungsbehörden. Es ist jedoch auch zu
befürchten, dass kleinere Demonstrationsveranstalter von den erheblich hö-
57 BVerfG, Beschluss vom 14-05-1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81.
12

heren Hürden von möglichen Versammlungen abgeschreckt werden. 58 Die
Anzeige ist frühestens zwei Jahre vor dem beabsichtigten Versammlungsbeginn
möglich (Art. 13 I S.2 BayVersG). Mit dieser Fristsetzung soll Vorratsanzeigen,
die überwiegend aus der rechtsextremen Szene stammen, entgegengewirkt
und Verwaltungsaufwand begrenzt werden. Ein „Erstanmeldungsprivileg“
wird hingegen in der Gesetzesbegründung ausdrücklich verneint.
59
Für Versammlungen in geschlossenen Räumen sieht das BayVersG, ebenso
wie das VersG des Bundes, keine Anzeigpflicht vor. Jedoch kann die Versammlungsbehörde
auf Anforderung den Versammlungsleiter verpflichten,
seinen Familiennamen, Vornamen, Geburtsnamen, Geburtsort und seine
Anschrift mitzuteilen und diese gegebenenfalls ablehnen (Art. 10 III
BayVersG). Die Bayrische Staatsregierung will somit den Erfahrungen der
Vollzugspraxis über ungeeignete und die Friedlichkeit von Versammlungen
gefährdende Versammlungsleiter begegnen. 60 Mit der Verpflichtung zur
Mitteilung der persönlichen Daten des Leiters von Versammlungen in geschlossenen
Räumen wird in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung
eingegriffen, ohne dass die davon betroffene Person als Störer oder
als Tatverdächtiger in Erscheinung getreten ist. Weiterhin ist in Art. 10
BayVersG nicht geregelt, auf welche Weise die genannten persönlichen
Daten von der Versammlungsbehörde genutzt sowie ob und an welche anderen
Behörden sie weitergegeben werden dürfen, um zu ermitteln, ob die
betreffende Person die Friedlichkeit der Versammlung gefährden könnte. 61
Dies dürfte nur schwerlich mit dem Bestimmtheitsgebot vereinbar sein. Der
Gesetzgeber hat Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs hinreichend bereichsspezifisch,
präzise und normenklar festzulegen. 62 Ist der Verwendungszweck
nicht festgelegt, entsteht das Risiko einer Nutzung der Daten
für Zwecke, für die sie nicht erhoben wurden. Fehlt es an einer Zweckbindung,
können erhobene Daten nach ihrer Speicherung Anlass für unvorhersehbare
Maßnahmen in der Zukunft schaffen, insbesondere nach ihrer Verknüpfung
mit anderen Daten, etwa nach ihrer Aufnahme auch in Datensammlungen,
die sonstigen Zwecken dienen. 63
58 Landtag Bayern, Anhörung, Gesetzesentwurf der Staatsregierung…, S.69.
59 Landtag Bayern, Gesetzesentwurf der Staatsregierung…, S.19.
60 Landtag Bayern, Gesetzesentwurf der Staatsregierung…, S. 18.
61 Kutscha, in NVwZ 2008, S. 1211.
62 BVerfGE 118, 168.
63 BVerfG, Urteil vom 11. 3. 2008 - 1 BvR 2074/05, 1 BvR 1254/07.
13

c. Kooperationsgebot und Pflichten des Veranstalters
Im VersG des Bundes ist ein Kooperationsgebot des Veranstalters mit der
Versammlungsbehörde nicht kodifiziert. Das Bundesverfassungsgericht
entwickelte diesen Grundsatz erst in dem Brokdorf-Urteil. Nunmehr ist diese
Verpflichtung vor- und nach der Versammlung unter freiem Himmel
ausdrücklich in Art. 14 BayVersG, § 16 BWVersG, § 14 VersGM-V sowie
in § 15 NVersG aufgenommen worden. Nach dem VersG des Bundes war
der Leiter eines Aufzuges gemäß § 19 I VersG für dessen ordnungsgemäßen
Ablauf verantwortlich. Konnte er sich nicht durchsetzen, so musste er laut §
19 III VersG den Aufzug beenden. Diese Verpflichtung des Veranstalters
wird nun entscheidend auch auf Versammlungen ausgeweitet (Art. 4 III
BayVersG). Demnach hat der Leiter Maßnahmen zu ergreifen, um Gewalttätigkeiten
aus der Versammlung heraus zu verhindern. Vermag sich der
Leiter nicht durchzusetzen, ist er verpflichtet, die Versammlung für beendet
zu erklären. Bleibt er untätig, kann nach Art. 21 Nr.2 BayVersG eine Geldbuße
bis zu 3000,00 € gegen ihn erhoben werden. Dies ist eine nicht unproblematische
Entwicklung. Nach bisherigem Verständnis war die Polizei
„Garant der Versammlungsfreiheit“ 64 und auch für deren Schutz gegenüber
gewalttätigen Versammlungsstörern zuständig (§§ 18 III, 19 IV VersG).
Entwickelt sich nun eine Versammlung in einer gewalttätigen Art und Weise,
dass der Versammlungsleiter die Versammlung beenden muss, schränkt
er auch die Versammlungsfreiheit der friedlichen Teilnehmer ein. Das Bundesverfassungsgericht
stellte hingegen im Brokdorf-Urteil fest:“ Würde
unfriedliches Verhalten Einzelner für die gesamte Veranstaltung und nicht
nur für die Täter zum Fortfall des Grundrechtsschutzes führen, hätten diese
es in der Hand, Demonstrationen ‚umzufunktionieren und entgegen dem
Willen der anderen Teilnehmer rechtswidrig werden zu lassen“. 65
d. Uniformierungs- und Militanzverbot
In Bayern (Art. 7 BayVersG), Baden-Württemberg (§ 7 BWVersG), Mecklenburg-Vorpommern
(§ 4 VersGM- V) und Niedersachsen (§ 7 NVersG)
ist eine deutliche Modifizierung von § 3 VersG erfolgt. Gemäß Art. 7 Abs. 1
BayVersG „ist es verboten, in einer öffentlichen oder nichtöffentlichen Versammlung
Uniformen, Uniformteile oder gleichartige Kleidungsstücke als
Ausdruck einer gemeinsamen politischen Gesinnung zu tragen, sofern damit
eine einschüchternde Wirkung verbunden ist.“ Somit wird zwar an das Uni-
64 Kutscha, in NVwZ 2008, S. 1211.
65 BVerfG, Beschluss vom 14-05-1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81.
14

formierungsverbot des VersG angeknüpft, jedoch dahingehend eingeschränkt,
dass dadurch eine einschüchternde Wirkung verbunden sein
muss. 66 Auf diese Art und Weise wird berücksichtigt, dass das Tragen solcher
Uniformen nicht zwangsläufig die Zurschaustellung einer militärischen
Organisation oder von Gewaltbereitschaft sein muss. Das Verbot gilt nur für
Versammlungen, und zwar öffentliche wie nichtöffentliche, nicht mehr für
die Öffentlichkeit schlechthin. 67 Weiterhin wurde ein Militanzverbot in
§ 7 II BayVersG aufgenommen. Demnach „ist es verboten, an einer öffentlichen
oder nichtöffentlichen Versammlung in einer Art und Weise teilzunehmen,
die dazu beiträgt, dass die Versammlung oder ein Teil hiervon
nach dem äußeren Erscheinungsbild (1) paramilitärisch geprägt wird oder
(2) sonst den Eindruck von Gewaltbereitschaft vermittelt und dadurch eine
einschüchternde Wirkung entsteht.“ Das Uniformverbot wird somit um Gesamtinszenierungen
erweitert. 68 Hierzu zählen insbesondere das Trommelschlagen,
Marschieren in Formation oder im Gleichschritt sowie das Mitführen
oder Tragen von Fahnen. 69 Der Verbotstatbestand greift allerdings
nur, soweit dadurch eine einschüchternde Wirkung entsteht. Das
Militanzverbot soll laut Gesetzesbegründung Aufmärsche, nicht nur der
rechtsextremistischen Szene sondern auch militanter Autonomer (Schwarze
Blöcke) eindämmen. 70 Der Gesetzestext erfährt demnach eine begrüßenswerte
Differenzierung und stellt weder das Tragen einer Uniform noch die
ledigliche Anwesenheit bei Versammlungen unter Generalverdacht. Dies ist
aufgrund des hohen Stellenwertes der Versammlungsfreiheit durchaus begrüßenswert.
Ebenso wird die Strafhöhe bei Verstößen gegen Art. 7 nunmehr
höchstens mit einer Freiheitsstrafe von einem Jahr bestraft (Art. 20 II
Nr.2 BayVersG). § 7 BWVersG sieht hierbei eine erheblich undifferenziertere
Lösung vor, indem jede politisch motivierte Gleichartigkeit oder
Gleichförmigkeit der äußeren Erscheinung in der Öffentlichkeit untersagt
wird. Die NPD- Fraktion in Sachsen wollte schließlich das Uniformierungsverbot
wegen Unbestimmtheit, mangelnder sachlicher Fundierung und
zweifelhafter verfassungsrechtlicher Grundlagen komplett streichen. 71 Dieser
Vorschlag der NPD-Fraktion dürfte nicht ganz uneigennützig erfolgt
66 Brenneisen/ Sievers, in DP 2009, S. 71.
67 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 3/ Rn. 28.
68 Brenneisen/ Sievers, in DP 2009, S. 71.
69 Landtag Bayern, Gesetzesentwurf der Staatsregierung…, S. 15.
70 Landtag Bayern, Gesetzesentwurf der Staatsregierung…, S. 15.
71 Landtag Sachsen, Gesetzesentwurf der NPD, S. 9.
15

sein. Ist es doch die NPD, die sich bei ihren Aufmärschen und Versammlungen
gern der Uniformierung bedient.
e. Erweiterung der Beschränkungs- und Verbotsgründe
1a. Allgemeine Beschränkungs- und Verbotsgründe
Voraussetzung für das Verbot einer Versammlung unter freiem Himmel
sowie für die Verhängung einer versammlungsrechtlichen „Auflage“ ist
nach § 15 I VersG des Bundes eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen
Sicherheit oder Ordnung. Lediglich der Gesetzesentwurf der NPD-
Fraktion in Sachsen wollte das Tatbestandmerkmal der öffentlichen Ordnung
streichen. Die bisherigen Ländergesetze übernehmen Absatz eins ohne
größere Veränderungen (Art. 15 I BayVersG, § 17 I BWVersG, § 15 I
VersGM-V, § 16 I NVersG, § 1 SächsVersG, § 1 VersGSA). Brandenburg
ist einen eigenen Weg gegangen und strebt mit dem GräbVersammlG ein
generelles Verbot rechtsextremistischer Versammlungen auf definierten
Grabstätten und deren Umgebung an. Für die Unmittelbarkeit der Gefahr ist
nach wie vor keine zeitliche Nähe, sondern vielmehr die Wahrscheinlichkeit
des Schadenseintritts bei ungehindertem Geschehensablauf, für ein Einschreiten
der Versammlungsbehörde, entscheidend. 72 Art. 15 Hs.1
BayVersG ersetzt zunächst den verwendeten Begriff der Auflage durch den
Begriff Beschränkung. Eine Auflage im Rechtssinn ist nach Art. 36 Abs. 2
Nr. 4 BayVwVfG eine Nebenbestimmung zu einem Verwaltungsakt. Da
Versammlungen aber zulassungsfrei sind und kein Hauptverwaltungsakt
vorliegt, dem beschränkende Verfügungen als Nebenbestimmungen beigefügt
werden könnten, handelt es sich bei ihnen um selbstständige Verwaltungsakte,
was der Begriff „Beschränkung“ verdeutlichen soll. 73 Weiterhin
wird als Beschränkungs- oder Verbotsgrund Art. 12 I BayVersG in den Tatbestand
aufgenommen. In der Gesetzesbegründung wurde hierzu angemerkt,
dass „wenn schon Versammlungen in geschlossenen Räumen, die verfassungsrechtlich
höheren Schutz als solche unter freiem Himmel genießen,
nach Art. 1 BayVersG beschränkt oder verboten werden können, muss dies
erst Recht für Versammlungen unter freiem Himmel gelten.“ 74
§ 17 I BWVersG nimmt ebenfalls Bezug auf die Verbotstatbestände bei
Versammlungen in geschlossenen Räumen und integriert weiterhin die
72 Brenneisen/ Sievers, in DP 2009, S. 79.
73 Landtag Bayern, Gesetzesentwurf der Staatsregierung…, S. 21.
74 Landtag Bayern, Gesetzesentwurf der Staatsregierung…, S. 21.
16

Rechte Dritter in den Tatbestand. Die weitere Ausgestaltung der Verbotsgründe
ist hingegen unterschiedlich geregelt.
1b. Besondere Beschränkungs- und Verbotsgründe
Im Jahr 2005 verabschiedete der Bundesgesetzgeber einen neuen
§ 15 II VersG, der auf den Schutz von Gedenkstätten von historisch herausragender,
überregionaler Bedeutung an die Opfer der NS-Gewaltherrschaft
abzielt. 75 Demnach können Versammlungen verboten oder von Auflagen
abhängig gemacht werden, wenn sie an einem Ort stattfindeN, „der als Gedenkstätte
von historisch herausragender, überregionaler Bedeutung an die
Opfer der menschenunwürdigen Behandlung unter der nationalsozialistischen
Gewalt- und Willkürherrschaft erinnert … und nach den zur Zeit des
Erlasses der Verfügung konkret feststellbaren Umständen zu besorgen ist,
dass durch die Versammlung die Würde der Opfer beeinträchtigt wird“. Als
einen solchen Ort legt § 15 II VersG das Denkmal für die ermordeten Juden
Europas in Berlin fest. Andere Orte können durch Landesgesetz bestimmt
werden. Der Tatbestand der Vorschrift schränkt die Freiheit der kollektiven
Meinungsäußerung an den bezeichneten Orten in nicht meinungsneutraler
Weise somit ein. Art. 15 II BayVersG verschärft diese Regelbeispielsystematik
deutlich. Zunächst wird durch die Formulierung „insbesondere“ klar
gestellt, dass Absatz zwei spezieller ist, als Absatz eins. 76 Art. 15 II Nr.1
BayVersG nimmt demgegenüber nicht nur Verbote und Beschränkungen
von Versammlungen an bestimmten Orten, sondern auch an einzelnen Tagen,
denen „ein an die nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft
erinnernder Sinngehalt mit gewichtiger Symbolkraft zukommt“, in den Tatbestand
auf. Es erfolgt jedoch keine Legaldefinition solcher Orte oder Tage,
sondern lediglich eine allgemeine Umschreibung. Der Verwaltung verbleibt
daher ein erheblicher Spielraum. Voraussetzung für eine Beschränkung ist
entweder die Besorgnis einer Beeinträchtigung der Würde der Opfer (insoweit
§ 15 II Nr. 2 VersG des Bundes entsprechend) oder „die unmittelbare
Gefahr einer erheblichen Verletzung grundlegender sozialer oder ethischer
Anschauungen“, Art. 15 II Nr. 1b BayVersG. Dieses Tatbestandsmerkmal
ist allerdings problematisch, weil es über den Schutz der gesetzlich
positivierten Rechtsgüter deutlich hinausgeht und zugleich weiter gefasst ist
als der polizeirechtliche Begriff der öffentlichen Ordnung. Der Begriff der
öffentlichen Ordnung umfasst nur solche sozialen und ethischen Anschau-
75 Poscher, IN NJW 2005, S. 1316.
76 Landtag Bayern, Gesetzesentwurf der Staatsregierung…, S. 22.
17

ungen, deren Befolgung als „unerlässliche Voraussetzung eines geordneten
menschlichen Zusammenlebens“ angesehen wird. Es ist deshalb zu bezweifeln,
dass Art. 15 II Nr.1b BayVersG mit dem verfassungsrechtlichen Gebot
der Tatbestandsbestimmtheit zu vereinbaren ist. 77 Losgelöst von Absatz eins
sollen gemäß Art. 15 II Nr.2 BayVersG Beschränkungen und Verbote auch
dann zulässig sein, wenn „durch die Versammlung die nationalsozialistische
Gewalt- und Willkürherrschaft gebilligt, verherrlicht, gerechtfertigt oder
verharmlost wird, auch durch das Gedenken an führende Repräsentanten des
Nationalsozialismus, und dadurch die unmittelbare Gefahr einer Beeinträchtigung
der Würde der Opfer besteht.“ Im Gegensatz zum BayVersG ist der
Gesetzesentwurf Baden-Württembergs hier etwas genauer. So werden in
§ 17 II Nr.2 BWVersG abschließend besonders symbolhafte Tage aufgezählt.
Weiterhin wird in § 17 II Nr.1 BWVersG lediglich als Schutzgut die
Würde der Opfer des Nationalsozialismus erwähnt. In § 17 II S.2 BWVersG
wird die Landesregierung mit Zustimmung des Landtags dazu ermächtigt,
durch Rechtsverordnung Orte nach Satz1 Nr.1 zu bestimmen.
§ 16 II NVersG ähnelt Art. 15 II BayVersG. Jedoch ist er durch die Bestimmung
von Orten, die geeignet sind, die Würde der Opfer des Nationalsozialismus
zu beeinträchtigen (§ 16 II S.2 NVersG), wie das BWVersG,
konkreter in seiner Ausgestaltung. Das BayVersG, das BWVersG und das
NVersG stellen ausschließlich auf die Nationalsozialistische Gewalt- und
Willkürherrschaft ab. Der Gesetzesentwurf Sachsen-Anhalts ist seinem
Unfang nach wesentlich ausführlicher. In § 2 II Nr.1 VersGSA sind neben
den Orten und Tagen, die an die Nationalsozialistische Gewaltherrschaft
erinnern und an Menschen, die gegen die nationalsozialistische Gewaltherrschaft
Widerstand geleistet haben, auch solche Orte und Tage aufgelistet,
die an die zivilen oder militärischen Opfer des Krieges oder an die schweren
Menschenrechtsverletzungen während der Zeiten der sowjetischen Besatzung
und der SED-Diktatur erinnern. Laut Gesetzesbegründung soll dadurch
der Grundgedanke des § 15 II VersG an die Verhältnisse in Sachsen-Anhalt
angepasst werden. 78 In § 2 III VersGSA sind einige Regelbeispiele aufgezählt,
die insbesondere die Würde der Opfer verletzen. Dies ist sehr hilfreich
in der Gesetzesanwendung und daher durchaus begrüßenswert. In § 3 I
VersGSA werden Orte nach § 2 II Nr.1 VersGSA aufgelistet. Absatz zwei
legt die besonderen Tage fest. Die Aufzählungen sind nicht abschließend.
77 Kutscha, in NVwZ 2009, S. 1212.
78 Landtag Sachsen- Anhalt, S. 7.
18

§ 2 SächsVersG gleicht dem Gesetzesentwurf Sachsen-Anhalts im Wesentlichen.
Unterschiede bestehen nur bei dem Verzicht auf die Menschenrechtsverletzungen
während der Zeiten der sowjetischen Besetzung und der
SED-Diktatur (dieses Tatbestandsmerkmal fehlt) und bei der abschließenden
Aufzählung der Orte und Tage nach § 3 I und II SächsVersG.
1c. GräbVersammlG
Das GräbVersammlG trat am 30.10.2006 in Kraft. Brandenburg war damit
das erste Bundesland, das ein eigenes Versammlungsgesetz, wenn auch nur
ein geringer Teilbereich des VersG ersetzt wurde, erließ. Das Gräberstätten-
Versammlungsgesetz ist mittlerweile der dritte Versuch des Landes Brandenburg,
Versammlungen rechtsextremer Gruppen auf Gräberstätten, insbesondere
auf dem „Waldfriedhof Halbe“ zu verbieten. 79 Nachdem die Aufzüge
ab 1992 auf dem „Waldfriedhof Halbe“ verboten wurden, verlagerten
sich die Versammlungen der Rechtsextremisten in den Ort Halbe. Auch ein
im Jahr 2005 erweiterter Bannkreis um den Waldfriedhof brachte nicht den
erhofften Erfolg. Mit dem GräbVersammlG soll sich dies nun ändern. Im
Gegensatz zu den geplanten Versammlungsgesetzen von Sachsen und Sachsen-Anhalt
ersetzt das GräbVersammlG gemäß § 2 lediglich § 16 VersG
(Bannkreisregelungen). § 1 GräbVersammlG enthält drei wesentliche Regelungen.
In Absatz eins wird das Verbot für öffentliche Versammlungen und
Aufzüge auf Gräberstätten und in deren unmittelbarer Nähe ausgesprochen.
Absatz zwei erlaubt der zuständigen Behörde, Ausnahmen vom Verbot zuzulassen,
solange nicht die in Halbsatz 2 genannten Ausnahmeausschlussgründe
vorliegen. Absatz drei definiert den näheren Bereich für den „Waldfriedhof
Halbe“. 80 Gräberstätten sind Geländeflächen, auf denen Gräber
nach § 1 II des Gräbergesetzes 81 liegen, soweit auf den Flächen zugunsten
des Landes eine öffentliche Last nach § 2 II des Gräbergesetzes ruht. Gemäß
§ 1 GräbG dient das Gesetz dazu, den Opfern von Krieg und Gewaltherrschaft
in besonderer Weise zu gedenken und für zukünftige Generationen
die Erinnerung daran wach zuhalten, welche schrecklichen Folgen Krieg
und Gewaltherrschaft haben.
aa. Verbotsregelung
§ 1 I GräbVersammlG verbietet Versammlungen an einem bestimmten Ort,
beschränkt damit das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters und greift
79 Wolff, in LKV 2007, S. 483.
80 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 16/ Rn. 44.
81 BGBl. I 2005, S. 2426.
19

in Art. 23 I BbgVerf und Art. 8 I ein. 82 Das Verbot ist vom Gesetzgeber als
repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt konzipiert worden. 83 Ein solches
verbietet ein bestimmtes Verhalten generell als sozial schädlich oder
unerwünscht, lässt aber in besonders gelagerten Ausnahmefällen eine Befreiung
vom Verbot zu. 84 Demnach würde auf den in Bezug genommenen
Flächen die Versammlungsfreiheit erst dann in Geltung sein, wenn die zuständige
Behörde eine Ausnahme zugelassen hat. Art. 8 I, der mit der Gestaltungsfreiheit
auch die Wahl des Versammlungsortes als Verstärker des
Versammlungszwecks garantiert, würde damit der Disposition der zuständigen
Behörde überantwortet. 85 Dies ist jedoch mit dem hohen verfassungsrechtlichen
Rang der Versammlungsfreiheit nicht zu vereinbaren. Das Verbot
ist deshalb verfassungskonform als präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt
auszulegen. 86 Ein solches reglementiert die grundrechtliche Kontrolle,
die grundsätzlich mit dem Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis einhergeht.
Danach besteht für das Veranstalten von und die Teilnahme an
Versammlungen und Aufzügen auf den in Bezug genommenen Flächen ein
grundrechtlicher Anspruch auf Erlaubniserteilung. Die Erlaubnis kann nur
zum Schutz anderer hochrangiger Verfassungsgüter versagt werden. 87
ab. Ausnahmeausschlussgründe
§ 1 II Halbs.2 GräbVersammlG schließt die Möglichkeit der Ausnahmegenehmigung
für Versammlungen aus, bei denen die Kundgabe bestimmter, in
den Nr.1-3 näher bezeichneten Meinungen zu erwarten ist. Diese Regelung
greift in die Meinungsfreiheit (Art. 5 I, Art. 19 I BbgVerf) ein. 88 Von den
Ausnahmeausschlussgründen werden auch Meinungen nicht strafbaren Inhalts,
die bei Versammlungen und Aufzügen auf Gräberstätten erfolgen,
erfasst. 89 Diese Einschränkung lässt sich nicht auf Art.5 II stützen. § 1 II
Halbs.2 GräbVersammlG stellt kein allgemeines Gesetz dar, weil es gerade
bestimmte Meinungen unterbinden will. Es ist somit nicht meinungsneutral,
wie vom Bundesverfassungsgericht gefordert, 90 sondern meinungsspezifisch.
Etwaige zum Beispiel linksextreme Meinungen werden gänzlich außen
vor gelassen. Die Ausnahmeausschlussgründe ließen sich somit nur
82 VG Cottbus, Beschluss v. 1.3.2007 – 2L 52/07.
83 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 16/ Rn. 47.
84 Landtag Brandenburg, S. 8f.
85 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 16/ Rn. 47.
86 Wolff, in LKV 2007, S. 488.
87 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 16/ Rn. 48.
88 Wolff, in LKV 2007, S. 484.
89 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 16/ Rn. 49.
90 BVerfG, NJW 2004, 2814 (2815).
20

nach Art.5 II rechtfertigen, wenn sie zum Schutze der persönlichen Ehre
erforderlich und angemessen wären. Laut Gesetzesbegründung ist der postmortale
Würdeschutz der auf den Gräberstätten Bestatteten, der Zweck der
Ausnahmeausschlussgründe. 91 Des Weiteren wurden der Schutz der Totenruhe,
die Achtung der Opfer des Weltkrieges und die Andenken der Angehörigen
genannt. 92 Ob die zuvor genannten Schutzgüter im Hinblick auf die
tatbestandliche Weite der in Nr.1-3 beschriebenen Verhaltensweisen als
erforderliche Beschränkung von Art.5 I herangezogen werden kann, scheint
mehr als fraglich. § 1 II Halbs.2 GräbVersammlG ist daher verfassungswidrig
und somit nichtig. 93
ac. Problem der Einzelfallgesetzgebung
Das GräbVersammlG ist hauptsächlich dazu bestimmt, Versammlungen
Rechtsextremer auf dem „Waldfriedhof Halbe“ zu unterbinden. 94 Es muss
sofern es Art. 8 I einschränkt, dem Art. 19 I genügen. Unzulässig sind danach
Einpersonengesetze, die nur für eine oder mehrere Personen gelten
oder sich auf einen einzelnen Sachverhalt beziehen. 95 Zum anderen unterfallen
dem Verbot generell-abstrakt formulierte Tatbestände, die in Wirklichkeit
nur auf einzelne konkrete Sachverhalte Anwendung finden können, die
dem Gesetzgeber vorschweben und auf die die Norm zugeschnitten ist. 96
Obwohl das GräbVersammlG besonders auf den Fall Halbe abgestimmt ist,
ist es nicht auf einen bestimmten Einzelfall oder eine bestimmte Gruppe von
Fällen beschränkt. 97 Es ist in seinem Anwendungsbereich weder auf den
„W-friedhof H.“ noch auf eine einzelne Versammlung beschränkt. Dass der
Gesetzgeber den Bereich der unmittelbaren und engen räumlichen Nähe für
den „W-friedhof H.“ selbst konkretisiert hat, führt zu keiner anderen Bewertung.
98 Ein Einzelfallgesetz ist demnach zu verneinen.
f. Informationseingriffe
Waren die zulässigen Maßnahmen für Informationseingriffe in geschlossenen
Räumen und unter freiem Himmel in den §§ 12a, 19a VersG geregelt,
wurden sie im Bayrischen Versammlungsgesetz in Art.9 im Teil der allgemeinen
Bestimmungen zusammengefasst. Dies gibt jedoch auch Anlass zur
91 Landtag Brandenburg, S. 1.
92 Wolff, in LKV 2007, S. 485.
93 Wolff, in LKV 2007, S. 488.
94 Landtag Brandenburg, S. 6ff.
95 Manssen, § 8/ Rn. 160.
96 BVerfGE 24/ 33.
97 Wolff, in LKV 2007, S. 484.
98 VG Cottbus, Beschluss v. 1.3.2007 – 2L 52/07.
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Kritik, denn da Versammlungen in geschlossenen Räumen nicht unter den
Gesetzesvorbehalt des Art. 8 II fallen, kommen Eingriffsmaßnahmen bei
Versammlungen in geschlossenen Räumen ausschließlich zur Konkretisierung
verfassungssystematischer Schranken in Betracht. Aufgrund der Aufnahme
in den allgemeinen Teil fehlt jedoch eine trennscharfe Differenzierung
zwischen Versammlungen unter freiem Himmel und Versammlungen
in geschlossenen Räumen. 99 Einen anderen und differenzierteren Weg geht
der Gesetzesentwurf des Landes Baden-Württemberg. Hier wird im allgemeinen
Teil des Gesetzes in § 9 BWVersG zunächst nur die Datenverarbeitung
geregelt. Sodann werden in §§ 13, 14 und 18, 19 BWVersG jeweils die
Ermächtigungsgrundlagen für die Datenerhebung und für Bild- und Tonaufzeichnungen
verankert. Das Mecklenburg-Vorpommersche Versammlungsgesetz
ist dagegen erheblich liberaler und sieht in § 18 lediglich die Möglichkeit
der Datenerhebung sowie Bild- und Tonaufnahmen für Versammlungen
unter freiem Himmel vor. Aufgrund der Differenzierung des
BWVersG und einer gänzlich fehlenden Ermächtigungsgrundlage zur Datenerhebung
im VersGM-V dürften diese Varianten wesentlich besser mit
dem Gesetzesvorbehalt des Art. 8 II zu vereinbaren sein.
Art. 9 I BayVersG übernimmt zum Großteil die Bestimmungen von
§ 12a I VersG. Art. 9 I S.1 BayVersG stellt mit der Begrifflichkeit Aufzeichnungen
anstelle von Aufnahmen klar, dass neben Bild- und Tonaufnahmen
auch Bild- und Tonaufzeichnungen unter den genannten Voraussetzungen
(Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit) zulässig sind.
Aufnahmen erfolgen als Erhebung personenbezogener Daten in Form von
Bildern und/ oder Tönen in Echtzeitübertragung in die Zentrale, ohne dass
sie gespeichert (Aufzeichnung) würden. 100 Art. 9 II S.1 BayVersG erlaubt es
der Polizei, im Gegensatz zu § 12a VersG, Übersichtsaufnahmen von der
Versammlung und ihrem Umfeld zur Lenkung und Leitung des Einsatzes
anzufertigen. Da die heutige Technik bei Übersichtsaufnahmen die Bestimmung
einzelner Versammlungsteilnehmer möglich macht, ist wegen dieser
Bestimmung von einem Grundrechtseingriff auszugehen. Art. 9 III
BayVersG verweist für die Absätze eins und zwei auf das Polizeiaufgabengesetz.
Dies bedeutet, dass Maßnahmen grundsätzlich offen erfolgen müssen
und verdeckte Aufnahmen die Ausnahme sind. Art. 9 IV BayVersG
regelt schließlich die Löschung oder Vernichtung der erhobenen Daten.
99 Brenneisen/ Sievers, in DP 2009, S. 81.
100 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 12a/ Rn. 29.
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Ausnahmen hiervon werden in Art. 9 IV Nr.1 und 2 BayVersG normiert.
Danach darf die Polizei Veranstaltungen auch ohne konkreten Verdacht auf
gewaltsame Ausschreitungen per Video überwachen und die Aufzeichnungen
speichern. In Art. 9 IV S.3 BayVersG wird weiterhin eine Löschung
oder Vernichtung der Daten nach spätestens einem Jahr festgelegt, mit Ausnahme
von Satz vier. Durch die Aufzeichnung von Daten und die Anfertigung
von Übersichtsaufnahmen wird die Kontrolle der Polizei über eine
Versammlung erheblich, im Gegensatz zum VersG, ausgeweitet und eine
nicht zu unterschätzende Abschreckungsfunktion für etwaige Versammlungsteilnehmer
ausgelöst.
g. Einstweilige Anordnung des BVerfG
Schon bevor das Bayrische Versammlungsgesetz in Kraft getreten war, regte
sich erheblicher Widerstand sowohl der Opposition im Landtag, als auch
verschiedenster Verbände und Gewerkschaften gegen den Gesetzesvorschlag
der CSU. Nach in Kraft treten des Gesetzes legten FDP, SPD, Grüne
und mehrere Gewerkschaften Verfassungsbeschwerde ein und beantragten
vorläufigen Rechtsschutz. Mit Beschluss vom 17. 2. 2009 hat das BVerfG
Teile des Bayerischen Versammlungsgesetzes im Wege einer einstweiligen
Anordnung nach § 32 BVerfGG einstweilen außer Kraft gesetzt. Hiervon
betroffen sind die Bußgeldvorschriften bezüglich der Bekanntgabe-, Anzeige-
und Mitteilungspflichten der Veranstalter, der Mitwirkungspflicht des
Leiters und des Militanzverbots der Teilnehmer. Zudem wurden die Befugnisse
für polizeiliche Beobachtungs- und Dokumentationsmaßnahmen im
Zusammenhang mit Versammlungen einstweilen modifizierend eingeschränkt.
101 Hierbei ist zu beachten, dass das BVerfG von seiner Befugnis,
Gesetze teilweise außer Kraft zu setzen, nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch
machen darf, da der Erlass einer solchen einstweiligen Anordnung
stets ein erheblicher Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ist.
Eine Norm darf nur dann einstweilen außer Kraft gesetzt werden, wenn das
in Kraft treten dieser Norm und die spätere Aufhebung wegen Feststellung
der Verfassungswidrigkeit zu erheblichen Nachteilen führen würde. 102 Diese
Voraussetzungen hat das BVerfG hier als erfüllt angesehen. Mit der Verfassungsbeschwerde
rügten die Beschwerdeführer das BayVersG als ganzes,
sowie einzelne Vorschriften. Sie führten hierbei an, es würde ein zu großer
101 BVerfG, Beschluss vom 17.02.2009 – 1 BvR 2492/08.
102 Scheidler, in NVwZ 2009, S. 430.
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ürokratischer Aufwand entstehen, und auch eine abschreckende Wirkung
auf die Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit haben. 103
aa. Außer Kraft gesetzte Bestimmungen
Zunächst wurden die Bußgeldbestimmungen des Art. 21 Nr.1, 2, 13 und 14
außer Kraft gesetzt. Das BVerfG führte hierbei an: „Mit den Bußgeldvorschriften
des Bayrischen Versammlungsgesetzes verbindet sich das schwer
kalkulierbare Risiko einer persönlichen Sanktion, die bei den Bürgern zu
Einschüchterungseffekten führen und die Inanspruchnahme des Grundrechts
der Versammlungsfreiheit beeinträchtigen kann“. 104 Des Weiteren wurde
Art. 9 II S.2 BayVersG bis zur Entscheidung in der Hauptsache dahingehend
modifiziert, dass Übersichtsaufzeichnungen nur zulässig sind, wenn
tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von der Versammlung
erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung
ausgehen und auch die anschließende Nutzung und Speicherung anlassbezogen
begrenzt bleibt. 105 Diese Modifizierung erfolgte aufgrund der durch
die Übersichtsaufnahmen sonst fast grenzenlosen Datenerhebungsmöglichkeiten
der Bayrischen Polizei ohne konkreten Anlass und unabhängig von
der Größe der Versammlung, Aufnahmen anzufertigen. Zuletzt modifizierte
das BVerfG auch Art. 9 II S.1 BayVersG dahingehend, dass Übersichtsaufnahmen
zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes nur zulässig sind,
wenn sie wegen der Größe oder Unübersichtlichkeit der Versammlung im
Einzelfall erforderlich sind. 106 Diese Einschränkung erfolgte auf der zuvor
erwähnten Genauigkeit der Übersichtsaufnahmen. Aufgrund der fehlenden
Speicherung dieser sah es dass BVerfG als ausreichend an, die Übersichtsaufnahmen
auf größere Versammlungen zu begrenzen, um eine effektive
Einsatzleitung der Polizei zu gewährleisten. Die restlichen Bestimmungen
des Bayrischen Versammlungsgesetzes wurden im einstweiligen Rechtsschutz
nicht in schwerwiegender Weise beanstandet und bleiben bis zur
Hauptsache Entscheidung in Kraft.
C. Schluss
Bilanzierend ist festzustellen, dass sich keine eindeutige Aussage treffen
lässt, ob es „richtig“ war, die Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht
auf die Länder zu übertragen. Die bereits umgesetzten Gesetzgebungsverfahren
der Länder Brandenburg und Bayern verfolgen durchaus
103 Scheidler, in NVwZ 2009, S. 430.
104 BVerfG, Beschluss vom 17.02.2009 – 1 BvR 2492/08.
105 Scheidler, in NVwZ 2009, S. 431.
106 BVerfG, Beschluss vom 17.02.2009 – 1 BvR 2492/08.
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positive Ansätze. Hier ist vor allem die weitgehende Kodifizierung des bislang
geltenden Richterrechts, so zum Beispiel im Hinblick auf Eil- und
Spontanversammlungen oder das Kooperationsgebot, sehr begrüßenswert.
Dies führt zu Rechtsklarheit und Rechtssicherheit. Durch eine Ausdehnung
der Beschränkungs- und Verbotstatbestände vermögen das Bayrische und
das Brandenburgische Versammlungsgesetz, die Freiheit der Demokraten zu
schützen und die unter dem Deckmantel der Versammlungsfreiheit stattfindenden
Veranstaltungen rechts- und linksradikaler Gruppen einzudämmen.
Jedoch sind die Gesetze nicht frei von verfassungsrechtlichen Bedenken,
wie zum Beispiel die erheblichen Informationseingriffe des Bayrischen Versammlungsrechts.
Aber auch diese vermeidlichen Fehler des Gesetzgebers
sind aus meiner Sicht eher wünschenswert, da somit ausgelotet die verfassungsrechtliche
Zulässigkeit analysiert wird. Die bereits verabschiedeten
Gesetze sind somit eher als ein Wegweiser für kommende Versammlungsgesetze
zu interpretieren. Gesetzesvorschläge anderer Länder sind mit dem
Bayrischen Versammlungsgesetz vergleichbar, jedoch meistens verfassungsrechtlich
unbedenklicher. Dies wird wohl der neue „Mittelweg“ der
Länder. Wenn man versucht, eine Tendenz zu erblicken, wird es darauf hinaus
laufen, dass die weiteren Versammlungsgesetze mehr Rechtsklarheit
aber auch strengere Anforderungen an eine Versammlung stellen werden,
als das Bundesversammlungsgesetz, jedoch nicht so weit reichend, wie das
Bayrische Versammlungsgesetz. Ich denke, dass wäre eine positive Entwicklung,
die sowohl die demokratische Versammlung, als auch den Staat,
vor radikalen Gruppen schützt. Trotz alledem ist die Befürchtung einer
Rechtszersplitterung in der Bundesrepublik für mich allgegenwärtig. Bei 16
verschiedenen Bundesländern sind 16 verschiedene Versammlungsgesetze
wahrscheinlich nicht auszuschließen. Dies wäre für den Bürger, den Veranstalter
einer Versammlung und für die Einsatzkräfte der Polizei kein befriedigender
Zustand. Ich denke, hier wird wieder einmal eine Schwachstelle
unseres föderalistischen Systems sichtbar. Ein wesentlich besserer Weg wäre
es wohl gewesen, das stark reformbedürftige Versammlungsgesetz des
Bundes auf Bundesebene zu reformieren. Letztendlich ist, aus meiner Sicht,
die Verlagerung der Gesetzgebungskompetenz nicht aus rechtsstaatlichen
Gründen oder zur Belebung der Demokratie erfolgt, sondern ausschließlich
aufgrund eines „Faulen“ Kompromisses, um eine Föderalismusreform zu
ermöglichen. Die Länder müssen nun zusehen, auf welche Art und Weise
sie mit dieser neuen Kompetenz umgehen und sind höchstwahrscheinlich
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mehr über die neue Zuständigkeit, als über die zu regelnde Materie entzückt.
Am Beispiel der Kompetenzverlagerung ist wieder einmal deutlich geworden,
wie Föderalismus in Deutschland „funktioniert“.
Clemens Wirbel
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