„Instrumente“ und „Verfahren“ der deutschen EZ in Post-Konflikt ...

Institut für Entwicklung und Frieden
In Zusammenarbeit mit dem Institut für Politikwissenschaft
„Instrumente“ und „Verfahren“ der deutschen EZ
in Post-Konflikt-Situationen:
Konzeptpapier zum Begriffsverständnis
Manuela Leonhardt / Birgit Pech / Markus Hilz
Project Working Paper No. 1
Im Auftrag vom:
Forschungs- und Beratungsprojekt
„Instrumente und Verfahren der deutschen Entwicklungszusammenarbeit
in Post-Konflikt-Situationen“

Zu den Autorinnen/ Zum Autor:
Manuela Leonhardt ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin am INEF und freie Gutachterin. Sie besitzt langjährige
Forschungs- und Praxiserfahrung in einer Reihe von Ländern in Konflikt- und Postkonfliktsituationen
und arbeitete als freie Gutachterin und Moderatorin mit multilateralen, bilateralen und nichtstaatlichen
Organisationen. Ihre Schwerpunkte liegen unter anderem auf Methoden der Konfliktanalyse,
Frühwarnung, konfliktsensiblem M&E, Rolle des Privatsektors in Konflikten.
Kontakt: manuela.leonhardt@inef.uni-due.de
Birgit Pech, M.A., ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin am INEF. Zuvor war sie als Projektmitarbeiterin
und freie Gutachterin für die GTZ, sowie für den DED in Kenia tätig. Forschungsschwerpunkte sind
Nord-Süd-Beziehungen und Entwicklungspolitik, Korruption und Demokratisierung, Förderung von
Good Governance unter den Bedingungen von fragiler Staatlichkeit.
Kontakt: birgit.pech@inef.uni-due.de
Markus Hilz, Dipl. Soz. Wiss., ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Politik- und Verwaltungswissenschaft
an der Universität Duisburg-Essen und Projektmitarbeiter am INEF sowie Lehrbeauftragter
der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW. Seine Arbeits- und Forschungsschwerpunkte
sind hauptsächlich in den Bereichen Verwaltungsmodernisierung, Theorie der Verwaltungswissenschaft,
Politikfeldanalyse und Policyforschung sowie Ökonomisierung des öffentlichen Sektors angesiedelt.
Kontakt: markus.hilz@inef-uni-due.de
Bibliographische Angaben:
Leonhardt, Manuela / Pech, Birgit / Hilz, Markus (2010): „Instrumente“ und „Verfahren“ der deutschen
EZ in Post-Konflikt-Situationen. Konzeptpapier zum Begriffsverständnis. Duisburg: Institut für Entwicklung
und Frieden (Forschungs- und Beratungsprojekt „Instrumente und Verfahren der deutschen EZ in
Post-Konflikt-Situationen“ - Project Working Paper No. 1).
FAKULTÄT
FÜR GESELLSCHAFTSWISSENSCHAFTEN
Herausgeber:
Institut für Entwicklung und Frieden (INEF),
Universität Duisburg-Essen
Cover-Design: Witold Mucha
Cover-Fotos: Jochen Hippler
ISBN: 978-3-939218-00-5-2
© Institut für Entwicklung und Frieden, INEF
Lotharstraße 53 D - 47057 Duisburg
Phone +49 (203) 379 4420 Fax +49 (203) 379 4425
E-Mail: inef-sek@inef.uni-due.de
Homepage: http://inef.uni-due.de

Dieses Working Paper ist Teil des Forschungs- und Beratungsvorhabens „Instrumente und
Verfahren der deutschen Entwicklungszusammenarbeit in Post-Konflikt-Situationen“, durchgeführt
vom Institut für Entwicklung und Frieden (INEF) im Auftrag des Bundesministeriums
für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Die Studie gibt ausschließlich
die Meinung des Autorenteams wieder.

Manuela Leonhardt / Birgit Pech / Markus Hilz
„Instrumente“ und „Verfahren“ der deutschen EZ in Post-Konflikt-Situationen:
Konzeptpapier zum Begriffsverständnis
Project Working Paper No. 1
Forschungs- und Beratungsprojekt „Instrumente und Verfahren der deutschen
Entwicklungszusammenarbeit in Post-Konflikt-Situationen“
Das Forschungs- und Beratungsvorhaben „Instrumente und Verfahren der deutschen
Entwicklungszusammenarbeit in Post-Konflikt-Situationen“ hat es sich zur Aufgabe
gemacht, auf Basis einer systematischen Stärken-Schwächen-Analyse der bestehenden
Instrumente und Verfahren der deutschen EZ in Post-Konflikt-Situationen Handlungsempfehlungen
zu erarbeiten, die zur konzeptionellen und operativen Optimierung der
Programmplanung und -umsetzung in diesen Kontexten dienen. Diese Zielsetzung erfordert
eine Präzisierung der Schlüsselbegriffe „Instrumente“ und „Verfahren“. Durch
die Akteure der deutschen EZ werden beide Begriffe allerdings in durchaus heterogener
Weise gebraucht. Das Working Paper identifiziert und systematisiert die unterschiedlichen
Begriffsgebrauche in der entwicklungspolitischen Praxis und bettet diese in die
jüngere internationale Debatte zu Instrumenten und Verfahren der EZ in Situationen
von Post-Konflikt und fragiler Staatlichkeit ein. Auf dieser Basis erfolgt eine praxisnahe
und zugleich forschungspraktisch handhabbare Präzisierung des Untersuchungsgegenstandes
„Instrumente und Verfahren der deutschen EZ in Post-Konflikt-
Situationen“.

Inhalt
Seite
1. Hintergrund und Fragestellung 1
2. Definition der Begriffe „Instrumente“ und „Verfahren“
im Rahmen von Verwaltungswissenschaft und Politikfeldanalyse 1
3. Die internationale Diskussion zu Instrumenten und Verfahren der EZ in
Situationen von Post-Konflikt und fragiler Staatlichkeit 3
3.1. Die Paris Declaration (2005) und der Aktionsplan von Accra (2008) 3
3.2. „Aid effectiveness“ in Situationen von Post-Konflikt und fragiler
Staatlichkeit 4
3.3. „Modes of delivery“ 5
4. Die Verwendung der Begriffe „Instrumente“ und
„Verfahren“ in der deutschen EZ 5
4.1. Das Begriffsfeld „Instrumente“ in der deutschen EZ 5
4.2. Das Begriffsfeld „Verfahren“ in der deutschen EZ 13
5. „Instrumente“ und „Verfahren“ der deutschen EZ in Post-Konflikt-
Situationen: Präzisierung des Untersuchungsgegenstands 18
Literatur 20

Abkürzungsverzeichnis
AA
BMF
BMZ
DED
DO
ENÜH
EZ
FZ
GTZ
KfW
Auswärtiges Amt
Bundesministerium für Finanzen
Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung
Deutscher Entwicklungsdienst
Durchführungsorganisation
Entwicklungsorientierte Not- und Übergangshilfe
Entwicklungszusammenarbeit
Finanzielle Zusammenarbeit
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit
Kreditanstalt für Wiederaufbau
OECD/DAC Organisation for Economic Co-Operation and Development/ Development Assistance
Committee
PCNA
PGF
TRF
TZ
ÜSK
Post-Conflict Needs Assessment
Programmorientierte Gemeinschaftsfinanzierung
Transitional Results Framework
Technische Zusammenarbeit
Übersektorales Konzept Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung
in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit

Leonhardt / Pech / Hilz - „Instrumente“ und „Verfahren“ der deutschen EZ in Post-Konflikt-Situationen
1. Hintergrund und Fragestellung
Das Forschungs- und Beratungsvorhaben „Instrumente und Verfahren der deutschen Entwicklungszusammenarbeit
in Post-Konflikt-Situationen“ hat es sich zur Aufgabe gemacht, auf
Basis einer systematischen Stärken-Schwächen-Analyse der bestehenden Instrumente und
Verfahren der deutschen EZ in Post-Konflikt-Situationen Handlungsempfehlungen zu erarbeiten,
die zur konzeptionellen und operativen Optimierung der Programmplanung und -
umsetzung in diesen Kontexten dienen. Diese Zielsetzung erfordert eine Präzisierung der
Schlüsselbegriffe „Instrumente“ und „Verfahren“.
Durch die Akteure der deutschen Entwicklungszusammenarbeit werden beide Begriffe in
durchaus heterogener Weise verwendet. In Publikationen des BMZ, staatlicher Durchführungsorganisationen
und nichtstaatlicher EZ-Akteure weichen die Begriffsgebrauche nicht nur
im inter-organisatorischen Vergleich, sondern auch in den Publikationen einzelner Häuser
nicht selten voneinander ab. Diese Heterogenität ist durch das Forschungs- und Beratungsprojekt
zu berücksichtigen und durch geeignete Präzisierungen gleichzeitig handhabbar zu machen.
Hierzu dient dieses Konzeptpapier.
Wir beginnen damit, im Sinne eines analytischen Referenzkonzepts die Begriffe „Instrumente“
und „Verfahren“ im Rahmen von Verwaltungswissenschaft und Politikfeldanalyse zu definieren
(Teil 2). Im dritten Teil wird die Begriffsdiskussion in den Kontext der jüngeren internationalen
Debatte zu Instrumenten und Verfahren der Entwicklungszusammenarbeit in
Situationen von Post-Konflikt und fragiler Staatlichkeit eingebettet. Der vierte Teil bietet eine
detaillierte Analyse einschlägiger Referenzdokumente des BMZ und weiterer deutscher EZ-
Akteure, um die unterschiedlichen Gebrauche der Begriffe „Instrumente“ und „Verfahren“ in
der deutschen EZ zu erfassen und zu systematisieren. Auf dieser Basis erfolgt eine praxisnahe
und zugleich forschungspraktisch handhabbare Präzisierung des Untersuchungsgegenstandes
„Instrumente und Verfahren der deutschen EZ in Post-Konflikt-Situationen“.
2. Definition der Begriffe „Instrumente“ und „Verfahren“ im Rahmen von Verwaltungswissenschaft
und Politikfeldanalyse
Betrachtet man die Begriffe „Instrumente“ und „Verfahren“ aus einer politik- und verwaltungswissenschaftlichen
Perspektive, so bietet sich als Rahmen die Politikfeldanalyse an
(Grunow 2003). Diese betrachtet als zentrale Bausteine: 1. die zu bearbeitenden/ zu lösenden
Probleme (öffentliche Aufgaben; Kollektivgüter); 2. die Programme, durch die Ziele und Mittel
der Aufgabenbearbeitung festgelegt werden; 3. die Akteure, die an der Programmgestaltung
beteiligt sind; 4. die Akteure, die an der Implementierung der Programme beteiligt sind;
5. die Ressourcen (Transaktionskosten und Programmkosten) und 6. die Adressaten.
Instrumente und Verfahren sind – in einer statischen Betrachtung – in der Regel den Programmen
zuzurechnen, also in programmatische Rahmen eingebettet. Zur Umsetzung ihrer
Programme bzw. zur Erreichung der damit intendierten Wirkungen nutzen Akteure – z.B.
Ministerien, Durchführungsorganisationen – spezifische Instrumente, deren Einsatz üblicherweise
durch Verfahren geregelt ist (wobei die Regelungsintensität variieren kann).
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Leonhardt / Pech / Hilz - „Instrumente“ und „Verfahren“ der deutschen EZ in Post-Konflikt-Situationen
Folgt man einer dynamischen Betrachtungsweise, so stehen reale Abläufe der Programmentwicklung
und Implementierung bis hin zur Wirkungsanalyse im Fokus. Instrumente und Verfahren
sind aus dieser Perspektive die Mechanismen, durch die Handlungen/ Entscheidungen
ausgelöst werden, und die Folgehandlungen bzw. Folgeentscheidungen nach sich ziehen.
Instrumente können weiter danach unterschieden werden, welche Funktion sie zur Aufgabenerfüllung
oder Problemlösung erfüllen. Es kann sich beispielsweise um die Bereitstellung
grundlegender Informationen oder materieller und immaterieller Leistungen handeln, die zur
Aufgabenerfüllung notwendig sind, um Analyse-, Koordinations- und Planungsinstrumente,
um finanzielle Anreize (positiver oder negativer Art), oder bei gegebener Autorität auch um
Ge- und Verbote mit Sanktionsandrohung. In der Praxis ergeben sich häufig Überschneidungen
und Kombinationen, um die angestrebten Wirkungen zu erreichen.
Verfahren können als der ablaufbezogene Aspekt der Programme bzw. ihrer Verwirklichung
und Implementierung verstanden werden. Allgemein definiert Schuppert (2000:772) Verfahren
folgendermaßen: „Unter Verfahren versteht man einen irgendwie geregelten oder schematisierten
Ablauf einer Aktivität, der zu einem bestimmten Ergebnis oder Erfolg führen oder
beitragen soll, wobei allerdings [...] das am Ende des Verfahrens ‚herauskommende Ergebnis’
zu Beginn des Verfahrensablaufs noch nicht feststeht“. Auch hier ist zu unterscheiden, ob
eine statische Betrachtung in dem Sinne vorliegt, dass von Verfahrensregeln bzw. -
vorschriften gesprochen wird, oder ob eine dynamische Betrachtung der realen Verfahrensabläufe
vorliegt. Erst diese Differenzierung erlaubt es doch, auf Abweichungen oder systematische
Widersprüche zwischen Verfahrensregeln und Verfahrensabläufen hinzuweisen.
Verfahren und Instrumente sind zwar analytisch trennbar, in der Praxis aber – wie gezeigt –
oft eng verknüpft: Die Verfahrensregeln bestehen nicht selten aus einer Liste von Instrumenten,
die Verfahrensabläufe oft aus einer definierten Abfolge von praktischen Instrumentenanwendungen.
Instrumente und Verfahren können sich in ihren Zielsetzungen und Wirkungen
gegenseitig ergänzen, aber auch behindern. Dies gilt gleichermaßen für den Rahmen, in dem
Instrumente und Verfahren in der Regel verankert sind: für die Programme. Viele davon existieren
gleichzeitig – sind dabei aber sachlich und zeitlich oft nicht hinreichend synchronisiert.
Dies gilt nicht zuletzt in internationalen Settings, in denen die Programme allein schon wegen
der unterschiedlichen Implementierungsstrukturen Divergenzen aufweisen. Mit anderen Worten:
Jede internationale Synchronisation von Politikfeldern, Policies und Einzelprogrammen
sowie der in ihnen verankerten Instrumente und Verfahren stellt besonders hohe Anforderungen
an die gestaltenden Akteure.
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Leonhardt / Pech / Hilz - „Instrumente“ und „Verfahren“ der deutschen EZ in Post-Konflikt-Situationen
3. Die internationale Diskussion zu Instrumenten und Verfahren der EZ in Situationen
von Post-Konflikt und fragiler Staatlichkeit
In diesem Abschnitt wird die Begriffsdiskussion in den Kontext der jüngeren internationalen
Debatte zur Entwicklungszusammenarbeit in Situationen von Post-Konflikt und fragiler Staatlichkeit
eingebettet.
3.1. Die Paris Declaration (2005) und der Aktionsplan von Accra (2008)
Vor dem Hintergrund nur langsamer Fortschritte bei der Erreichung der Millenium-
Entwicklungsziele wurde die Zusammenarbeit zwischen Gebern und Partnerländern in den
letzten Jahren erneut überprüft. Wesentliche Kritikpunkte waren unter anderem die mangelnde
Koordination der Beiträge, Strategien und Interventionsformen der Geber, welche die
Strukturen der Partnerländer überlasteten, deren begrenzte Kapazitäten überforderten sowie
zu geberdominiert seien. Zudem wurde bemängelt, dass die fehlende Abstimmung der Prozesse
und Verfahren der Geberländer die Transaktionskosten für die Partnerländer erhöhe und
die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit beeinträchtige. Diese Themen wurden auf
dem High Level Forum on Aid Effectiveness behandelt, das bisher drei Mal zusammenkam.
Die auf dem zweiten Treffen des High Level Forum on Aid Effectiveness verabschiedete Paris
Declaration (2005) kann als bahnbrechend betrachtet werden. Mit dem Prinzip der Eigenverantwortung
(ownership) spricht sie den Entwicklungsländern die Führungsrolle bei der
Definition ihrer Entwicklungspolitiken und –strategien sowie bei der Koordination der entwicklungspolitischen
Maßnahmen zu. Die Geber verpflichten sich im Gegenzug unter dem
Prinzip der Partnerausrichtung (alignment), ihre gesamte Unterstützung auf die Entwicklungsstrategien,
-institutionen und –verfahren der Partnerländer auszurichten. Mit dem Prinzip der
Harmonisierung (harmonisation) verpflichten sich die Geberländer zu einer verbesserten
Harmonisierung und größeren Transparenz ihrer Leistungen mit dem Ziel einer erhöhten
Wirksamkeit. Geber- und Partnerländer vereinbarten zudem, knappe Entwicklungsgelder
durch eine Verbesserung der Entscheidungsprozesse ergebnisorientierter zu nutzen (resultsbased
management) und sich gegenseitig Rechenschaft über die Entwicklungsergebnisse abzulegen
(mutual accountability).
Der auf dem dritten Treffen des High Level Forum on Aid Effectiveness beschlossene Aktionsplan
von Accra (2008) bestätigt den Reformkatalog von Paris und fordert noch entschlossenere
Maßnahmen in den Bereichen Eigenverantwortung, Entwicklungspartnerschaften und
Erreichen von Entwicklungsergebnissen. Dabei weist er besonders auf die Bedeutung des
Kapazitätsaufbaus (capacity development) in den Entwicklungsländern hin und verlangt eine
bessere Anpassung der Entwicklungsmodalitäten an Länder in fragilen Situationen, zu denen
auch viele Post-Konfliktländer zählen.
3

Leonhardt / Pech / Hilz - „Instrumente“ und „Verfahren“ der deutschen EZ in Post-Konflikt-Situationen
3.2. „Aid effectiveness“ in Situationen von Post-Konflikt und fragiler Staatlichkeit
Die Paris Declaration enthält implizite Annahmen über die Kapazität, Entwicklungsorientierung,
staatliche Handlungsfähigkeit und Legitimität der Partnerregierungen, die in Post-
Konflikt-Situationen nicht immer zutreffen. Dies führte zu Diskussionen, inwieweit die Aid
Effectiveness-Agenda auch auf fragile Situationen und Post-Konflikt-Länder anwendbar sei.
Eine wichtige Erkenntnis war, dass die Wirksamkeit der EZ in derartigen Situationen nur über
die gezielte Stärkung staatlicher Kapazitäten erhöht werden kann. Gerade in Post-Konflikt-
Situationen sollten die Instrumente und Verfahren der EZ auf eine – häufig politisch nicht
unproblematische – Stärkung der staatlichen Strukturen ausgelegt sein.
Die Paris Declaration akzeptiert in Situationen schwacher Staatlichkeit eine aktivere Rolle der
internationalen Gemeinschaft, gleichzeitig soll die Unterstützung aber neben der Grundbedürfnissicherung
auf den schnellen Aufbau einheimischer Kapazitäten ausgelegt sein. In Anlehnung
an die OECD Prinzipien zum internationalen Engagement in fragilen Staaten und
Situationen (2007) definiert der Aktionsplan von Accra folgende Maßnahmen zur Verbesserung
der Entwicklungszusammenarbeit in fragilen Situationen („development co-operation in
situations of fragility, including countries emerging from conflict“):
Durchführung gemeinsamer Bewertungen der Regierungsführung und –kapazitäten sowie
der Ursachen von Konflikt, Fragilität und Unsicherheit durch die Geber, in Zusammenarbeit
mit den nationalen Behörden und anderen Akteuren;
Gemeinsame Erarbeitung eines Katalogs mit realistischen Zielen für Friedensentwicklung
und den Aufbau staatlicher Strukturen durch die Geber und die nationale Regierung;
Bedarfsorientierte, maßgeschneiderte und koordinierte Unterstützung durch die Geber in
den Bereichen Kapazitätsentwicklung für grundlegende staatliche Aufgaben sowie Notund
Übergangsmaßnahmen. Die Maßnahmen werden angemessen sequenziert und dienen
dem Aufbau nachhaltiger lokaler Institutionen;
Bereitstellung flexibler, schneller und langfristig angelegter Finanzierungsmodalitäten
durch die Geber, in geeigneten Fällen auch in Form von gemeinschaftlicher Finanzierung;
Gemeinschaftliches Monitoring der Umsetzung der Prinzipien für internationales Engagement
in fragilen Staaten sowie der Umsetzung der Paris Declaration.
Das BMZ verabschiedete im März 2009 einen Operationsplan zur Umsetzung der Paris Declaration
2005 sowie des Aktionsplans von Accra 2008. Der Operationsplan definiert entsprechende
Handlungsfelder zur Reform der bilateralen deutschen EZ. Angestrebt ist, Rahmenbedingungen
zur flexiblen und schnellen Finanzierung von Unterstützungsmaßnahmen für
Transformationsprozesse zu schaffen, sowie die Unterstützung für kontextangepasste, koordinierte
Capacity Development Maßnahmen in Partnerländern in fragilen Situationen von Staatlichkeit
und Konflikt auszuweiten.
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Leonhardt / Pech / Hilz - „Instrumente“ und „Verfahren“ der deutschen EZ in Post-Konflikt-Situationen
3.3. „Modes of delivery“
Eng verbunden mit den Forderungen der Paris Declaration und der Diskussion um die Wirksamkeit
von Entwicklungszusammenarbeit ist die Debatte um die effektivste Form der Förderung
von Entwicklungsprozessen. Dabei geht es vor allem um innovative Liefermodalitäten
(modes of delivery), in denen Geberländer ihre Beiträge an Partnerländer erbringen. Angestoßen
wurde die Suche nach neuen Formen der Leistungserbringung durch die Erkenntnis, dass
das traditionelle System der Entwicklungszusammenarbeit den in der Paris Declaration aufgestellten
Prinzipien nur unzureichend entspricht. Zu den gegenwärtig besonders diskutierten
und zunehmend praktizierten Liefermodalitäten der EZ, die auch im Hinblick auf ihre Eignung
in Post-Konflikt-Situationen untersucht werden müssen, zählen beispielsweise neuartige
Finanzierungsmodalitäten wie die Programmorientierte Gemeinschaftsfinanzierung (PGF).
Eine Studie der OECD (2008) befasst sich spezifisch mit den Liefermodalitäten von EZ in
fragilen Situationen (explizit mit Post-Konflikt-Situationen als eines möglicher darunter fallender
Szenarien). Sie geht unter anderem auf das Dilemma der Geber ein, entweder langfristige
Prozesse des Wiederaufbaus bzw. der Reform staatlicher Strukturen zu unterstützen oder
Entwicklungsmaßnahmen vergleichsweise schnell über parallele Strukturen zu implementieren.
Bei derartigen Entscheidungen sei die Pfadabhängigkeit zu berücksichtigen, da jede Implementierungsvariante
Weichen für die zukünftige Gestalt der Dienstleistungsstrukturen stelle.
Die Studie empfiehlt daher einen an den jeweiligen Kontext angepassten Mix von Liefermodalitäten,
der das langfristige Ziel der Herstellung von guter Regierungsführung und des
Aufbaus staatlicher Strukturen stets im Auge behält.
4. Die Verwendung der Begriffe „Instrumente“ und „Verfahren“ in der deutschen
EZ
Die folgende Dokumentenanalyse dient dazu, die unterschiedlichen Gebrauche der Begriffe
„Instrumente“ und „Verfahren“ in wichtigen Referenzdokumenten des BMZ und weiterer
deutscher EZ-Akteure zu erfassen und systematisieren. Einen als exemplarisch zu verstehenden
Schwerpunkt bildet dabei die staatliche deutsche EZ; der inhaltliche Fokus liegt auf Situationen
von Post-Konflikt und fragiler Staatlichkeit.
4.1. Das Begriffsfeld „Instrumente“ in der deutschen EZ
Wie wird der Begriff „Instrumente“ in einschlägigen Konzepten, Leitlinien, Positionspapieren
und weiteren Referenzdokumenten deutscher EZ-Akteure angewendet? Als für den Post-
Konflikt-Kontext besonders relevante Referenzdokumente der deutschen EZ können zunächst
das Übersektorale „Konzept zur Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung
in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit“ (BMZ 2005a, im Folgenden ÜSK) sowie
das Konzept zur „Entwicklungsorientierte(n) Transformation bei fragiler Staatlichkeit
und schlechter Regierungsführung“ angesehen werden (BMZ 2007).
Das ÜSK enthält entwicklungspolitische Vorgaben für die Planung, Durchführung und Steuerung
der staatlichen deutschen Entwicklungszusammenarbeit im Bereich Krisenprävention,
Konfliktbearbeitung und Friedensförderung. Für die nicht-staatliche Entwicklungszusammen-
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Leonhardt / Pech / Hilz - „Instrumente“ und „Verfahren“ der deutschen EZ in Post-Konflikt-Situationen
arbeit dient es als Orientierungshilfe. Als „EZ-Instrumente für die Krisenprävention und die
Friedensentwicklung“ zählt das ÜSK (S. 14) explizit die folgenden auf:
Box 1: „EZ-Instrumente für Krisenprävention & Friedensentwicklung“ (ÜSK)
Staatliche Technische Zusammenarbeit;
Finanzielle Zusammenarbeit;
Entwicklungsorientierte Not- und Übergangshilfe;
Nichtstaatliche Entwicklungszusammenarbeit der politischen Stiftungen,
der kirchlichen Dienste und
der Nichtregierungsorganisationen;
Ziviler Friedensdienst.
Dies entspricht im Wesentlichen den Bezeichnungen der entsprechenden Budgettitel im Einzelplan
(EP) 23, deren Namen sich teils akteursbezogen, teils aus dem sachlichen Spektrum
der jeweiligen Zusammenarbeit herleiten. 1 Die Entwicklungsorientierte Not- und Übergangshilfe
(ENÜH) und der Zivile Friedensdienst stellen dabei vergleichsweise neue Instrumente
dar, die das „klassische“ Spektrum der staatlichen und nichtstaatlichen EZ-Instrumente erweitern.
2 In den genaueren Ausführungen des ÜSK sind mit diesen Instrumenten teils die
Budgetmittel selbst angesprochen (z.B. ENÜH-Mittel), häufiger aber die damit finanzierte
Zusammenarbeit an sich (d.h. der Mittelverwendungsbereich bestimmter Budgetlinien). Dieser
Bedeutungsgehalt des Instrument-Begriffs findet sich unter anderem auch in den FZ-TZ-
Leitlinien wieder (BMZ 2008a, dort S. 19). Als Verwaltungsvorschriften der Bundesregierung,
die sich vor allem an die KfW und GTZ richten, kommt diesen ebenfalls besondere Bedeutung
zu. Auch hier liegt der Fokus auf der Zusammenarbeit an sich, so etwa in der Formu-
1 Aus dem Einzelplan 23, der dem jährlich verabschiedeten Bundeshaushaltsgesetz als Anlage beigefügt
ist, stammen die Mittel des BMZ. Vgl. Bundeshaushaltsplan 2009, Einzelplan 23:
http://www.bundesfinanzministerium.de/bundeshaushalt2009/pdf/epl23.pdf [15.02.2010].
2 ENÜH wurde als Bindeglied zwischen humanitärer Soforthilfe und langfristig orientierter Entwicklungszusammenarbeit
entwickelt. Sie wird im Verantwortungsbereich des BMZ geleistet; Durchführungsorganisationen
sind die GTZ, deutsche NRO und internationale Organisationen. Die wichtigsten
Förderbereiche umfassen die Sicherstellung von Ernährung; Schaffung bzw. Wiederherstellung einer
Basisinfrastruktur; Stärkung von Selbsthilfekräften; Flüchtlingshilfe und Katastrophenvorsorge. Der
Zivile Friedensdienst (ZFD) ist ein Instrument im Bereich der Personalentsendungen. Es handelt sich
um ein Gemeinschaftswerk staatlicher und nichtstaatlicher Träger zur Förderung des gewaltfreien
Umgangs mit Konflikten und Krisenpotenzialen. Wichtige Arbeitsfelder sind die Reintegration von
Flüchtlingen, Demobilisierten und Kindersoldaten; Unterstützung lokaler Friedensinitiativen, Aufbau
von Kooperations- und Dialogstrukturen, Unterstützung von Versöhnungsprozessen; Menschenrechtsarbeit;
Friedenspädagogik und Jugendarbeit; Friedensjournalismus und Medienarbeit und Rolle von
Frauen für Friedensprozesse.
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Leonhardt / Pech / Hilz - „Instrumente“ und „Verfahren“ der deutschen EZ in Post-Konflikt-Situationen
lierung: „In den einzelnen Partnerländern werden FZ und TZ in enger Abstimmung beziehungsweise
– soweit zweckmäßig – gemeinsam geplant und durchgeführt und auch mit anderen
Instrumenten der deutschen Zusammenarbeit […] koordiniert.“ (ebd.).
Im ÜSK wird der Instrument-Begriff darüber hinaus noch in etwas anderer Weise verwendet. 3
Dies geschieht zunächst in Kapitel 3 des ÜSK, in dem übergreifende Ziele der EZ im Bereich
Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung benannt und Möglichkeiten zur
Zielerreichung ausgeführt werden.
Für das Ziel der Unterstützung gesellschaftlicher und staatlicher Akteure bei der gewaltfreien
Konfliktbearbeitung (Ziel 2) stünden „verschiedene Instrumente zur Verfügung“ (S. 10), die
auf drei gesellschaftlichen und politischen Ebenen ansetzen. Angesprochen sind die (erste)
politische und militärische Führungsebene, die (zweite) Ebene der Führungseliten in Politik,
Verwaltung, Wissenschaft und Zivilgesellschaft und die (dritte) „grassroot“ Ebene der Multiplikatoren
in Staatsapparat und Zivilgesellschaft. Die Verbindung dieser Ebenen „...durch
übergreifende Programme oder durch Kombination verschiedener EZ-Instrumente bzw. Programme
anderer Geber“ (S. 11) sei notwendig, damit politische Friedensverhandlungen und
gesellschaftlicher Diskurs nicht voneinander abgekoppelt werden.
In den Ausführungen zu Ziel 3 („Entwicklungszusammenarbeit trägt dazu bei, nach Beendigung
von Gewaltkonflikten Frieden zu fördern“) ist der Postkonflikt-Kontext im Speziellen
angesprochen. Zunächst wird eine große Bandbreite von Themen und Sektoren angesprochen,
zu denen Entwicklungszusammenarbeit beitragen könne (siehe Box 2). Dabei seien die „EZ-
Instrumente“ im Zeitverlauf anzupassen: „So können zu Beginn der Post-Konflikt-Phase oft
Sicherheit und kurzfristige sozio-ökonomische Verbesserungen vordringlich sein, um das
Vertrauen der Bevölkerung in den Frieden und die Regierung zu stärken. Wenn dies gelingt,
können langfristige sektorale Reformen z.B. zur Wirtschafts- und Investitionsförderung wieder
fruchten“ (ebd.). In diesen beiden Fällen wird der „Instrument“-Begriff also für Förderansätze
fruchtbar gemacht.
Box 2: Förderansätze in Post-Konflikt-Kontexten (ÜSK)
Politischer und rechtlicher Rahmen: Förderung von politischer Teilhabe und Demokratie, Zivilgesellschaft
und freien Medien; Justizreform; Reform von Regierung und Verwaltung; Schutz der
Menschenrechte und Aufarbeitung von Menschenrechtsverletzungen durch Wahrheitskommissionen;
Traumaarbeit, Versöhnung und Friedenserziehung;
Sozio-ökonomische Grundlagen: Wiederaufbau physischer, ökonomischer und sozialer Infrastruktur;
Reintegration von Flüchtlingen und intern Vertriebenen; Ernährungssicherung; Beschäftigungsförderung
und ökonomische Revitalisierung
Sicherheit: Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration (DDR) von Kombattanten und Kindersoldaten,
Kleinwaffenkontrolle und Sicherheitssektorreform.
3 Ein dritter Bedeutungsgehalt des Instrument-Begriffs im ÜSK ist der von Instrumenten als Analyseinstrumenten;
dieser Aspekt wird weiter unten vertieft.
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Leonhardt / Pech / Hilz - „Instrumente“ und „Verfahren“ der deutschen EZ in Post-Konflikt-Situationen
Diesem Gebrauch des Instrument-Begriffs folgt unter anderem auch das Positionspapier der
KfW „Finanzielle Zusammenarbeit zur Friedensentwicklung“ (2005). Nach der Einleitung
(S. 1): „Die FZ verfügt über verschiedene Instrumente, um Friedensentwicklung zu fördern:
...“ werden in ähnlicher Weise unterschiedliche Förderansätze der FZ im Bereich Friedensentwicklung
aufgezählt (z.B. Reintegration von Ex-Kombattanten).
Das erwähnte BMZ-Konzept „Entwicklungsorientierte Transformation bei fragiler Staatlichkeit
und schlechter Regierungsführung“ stellt den Handlungsrahmen für die deutsche
Entwicklungszusammenarbeit mit Partnerländern dar, die durch entsprechend schwierige
Rahmenbedingungen gekennzeichnet sind. Für unterschiedliche (Governance-) Situationen
enthält es Kriterien für die Auswahl von Handlungsstrategien und Instrumenten sowie für die
Wirkungsprüfung und Erfolgskontrolle des Engagements.
Der Gebrauch des Instrument-Begriffs deckt sich weitgehend mit dem des ÜSK, geht aber
auch darüber hinaus. Hervorzuheben ist der stärkere Fokus auf Finanzierungsinstrumente
(vgl. „…Einsatz innovativer Instrumente, wie der programmorientierten Gemeinschaftsfinanzierung“,
S. 21-22), ein auch in anderen Publikationen recht etablierter Bedeutungsgehalt des
Instrument-Begriffs. Dies ist nicht zuletzt im BMZ-„Konzept zur Budgetfinanzierung im
Rahmen der Programmorientierten Gemeinschaftsfinanzierung (PGF)“ (2008) selbst der
Fall, das in differenzierter Weise auch auf Besonderheiten des Einsatzes von PGF in Ländern
fragiler Staatlichkeit oder in Ländern mit Konflikt- und Krisenpotentialen eingeht (siehe Box
3).
Die gemeinschaftliche Finanzierung von national verantworteten Reformprogrammen des
Partnerlandes durch mehrere Geber (PGF) erfolgt in Form der allgemeinen Budgethilfe, der
Sektorbudgethilfe oder der Korbfinanzierung. Korbfinanzierung bietet in der Regel eine bessere
Absicherung gegen treuhänderische Risiken bei Kapazitätsschwächen des Partnerlandes;
zugleich eignet sie sich für die Schaffung von Umsetzungskapazitäten.
Box 3: Finanzierungsinstrumente: Das Beispiel der PGF in Partnerländern mit fragiler
Staatlichkeit bzw. mit Konflikt- und Krisenpotentialen (Budgethilfe-Konzept)
Partnerländer mit fragiler Staatlichkeit: Grundsätzlich ist der Einsatz von PGF auch in dieser
Ländergruppe möglich, sofern es sich um Länder handelt, die einen klaren, positiven Trend in der
Regierungsführung erkennen lassen. In der Praxis setzt die deutsche Entwicklungspolitik in der
Regel die Korbfinanzierung bzw. die Beteiligung an Multi-Donor-Trust-Funds ein. Wegen der
höheren Risiken in dieser Länderkategorie ist die Budgethilfe eine Ausnahmeentscheidung. Mit
der Möglichkeit, Budgethilfe als potentielles Instrument in Aussicht zu stellen, können jedoch Anreize
für Verbesserungen des Governance-Niveaus und der institutionellen Kapazitäten gesetzt
werden.
Partnerländer mit Konflikt- und Krisenpotentialen: Hier ist der Einsatz von Budgethilfe im Einzelfall
möglich, sofern die Governance-Voraussetzungen gegeben sind. Die erhöhten Risiken
müssen im Lichte der potentiellen Krisengefahren besonders gewürdigt werden. Die deutsche EZ
verfolgt das Ziel, über die Thematisierung der Konfliktrelevanz im Rahmen des politischen Dialogs
die konfliktsensible Ausrichtung des Budgethilfebeitrags sicherzustellen.
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Leonhardt / Pech / Hilz - „Instrumente“ und „Verfahren“ der deutschen EZ in Post-Konflikt-Situationen
Wenn sich das Budgethilfe-Konzept des BMZ (S. 4) für die „Erweiterung der vorhandenen
Instrumente (Projekt-Investitionen, Korbfinanzierungen, Beratungsleistungen)“ um die
Budgethilfe und für die effektive Verzahnung der vorhandenen Instrumente mit der Budgethilfe
ausspricht, so bewegt sich der Gebrauch des Begriffs „Instrumente“ hier vornehmlich
auf der Ebene der Leistungen bzw. Durchführungsformen im Sinne der FZ-TZ-Leitlinien.
Rückbezogen auf die internationale Diskussion entspricht dies der Ebene der „Modes of Delivery“,
wie sie derzeit Erweiterungen gerade auch im Bereich der innovativen Finanzierungsinstrumente
erfahren.
Folgt man dem Gedanken von Anreiz- und „Steuerungsfunktionen“, die Konditionen innehaben
(Budgethilfe-Konzept S. 20), könnten diese als ein besonderes, auf den Partner ausgerichtetes
„Steuerungsinstrument“ angesehen werden. 4 Üblicherweise werden mit Steuerungsinstrumenten
der EZ jedoch in der Regel Vorgaben und Leitlinien bezeichnet, die sich intraoder
interorganisational an das EZ-System selbst richten. Die konzeptionelle Steuerung der
bilateralen EZ erfolgt im Wesentlichen über vom BMZ erstellte Konzepte. Diese dienen als
Vorgabe für die Referate im BMZ (bei der Länderprogrammierung sowie bei der Projekt- und
Programmidentifizierung und –bewertung) und für die Durchführungsorganisationen und
Gutachter (insbesondere bei der Festlegung von Prüfungskriterien, Prüfungsleitfäden und
Gutachterrichtlinien). 5
Box 4: Vorgaben und Leitlinien des BMZ zur konzeptionellen Steuerung
• Sektorübergreifende Konzepte: diese gelten grundsätzlich für alle Maßnahmen der EZ (z.B. zu
Krisenprävention, Armutsbekämpfung, partizipativer EZ, Menschenrechte)
• Sektorkonzepte
• Regionalkonzepte (z.B. Afrika, Asien, Lateinamerika)
• Länderkonzepte: zentrales Managementinstrument für die mittelfristige länderbezogene Planung
der EZ mit dem jeweiligen Partnerland, benennen EZ-Schwerpunkte
• Schwerpunktstrategiepapiere (SSP): konkretisieren die Förderschwerpunkte in einem Partnerland
und legen Gestaltungsspielräume für die europäische und multilaterale Zusammenarbeit fest.
Als ein letzter, nicht zuletzt mit Blick auf die Durchführungsorganisationen recht etablierter
Bedeutungsgehalt des Instrument-Begriffs auf der methodischen Ebene ist das Verständnis
von Instrumenten als Analyseinstrumente (vgl. auch „Instrumente[n] zur Prognose von Konfliktverläufen
und zur vertieften Analyse“; „Krisenfrühwarninstrumente“ im ÜSK 9-10).
4 Nach Ashoff (1998) bedingen Steuerungsinstrumente definitorisch Steuerungshinweise und Sollvorgaben,
die bei Abweichungen Steuerungseingriffe erfordern können.
5 Auf der Ebene der Durchführungsorganisationen wird der Begriff des Steuerungsinstruments darüber
hinaus auch im Kontext des Auftragsmanagements auf Projektebene genutzt (GTZ 2008a, 2005a).
9

Leonhardt / Pech / Hilz - „Instrumente“ und „Verfahren“ der deutschen EZ in Post-Konflikt-Situationen
Box 5: Wichtige Analyseinstrumente in Post-Konflikt-Kontexten
Krisenfrühwarnung des BMZ (Spelten-Katalog)
- Krisenfrühwarnungsabfrage einschließlich Post-Konflikt-bezogener Themenblöcke
Post Conflict Needs Assessment (PCNA)
- Ziel ist die schnelle qualitative und quantitative Abschätzung der Bedarfe eines Post-Konflikt-
Landes. Die Ergebnisse werden im Transitional Results Framework festgehalten
Peace and Conflict Assessment (PCA)
- landes- oder vorhabenbezogen; inkl. Friedens- und Konfliktanalyse; Peacebuilding Needs; Friedens-
und konfliktbezogene Relevanzbewertung; Risikomanagement; Friedens- und konfliktbezogene
Wirkungsbeobachtung
Konfliktanalysen
- Konfliktanalyse der polit-ökonomischen Analyse, einschließlich Akteurs-, Macht- und Legitimitätsmustern;
Konfliktstrukturen und Friedenspotentialen
Anschlussanalysen
- enthalten eine vorläufige Beurteilung der Konfliktrelevanz und Konfliktsensibilität des deutschen
EZ-Portfolios
Do No Harm Check
- Instrument, um die Wechselwirkungen zwischen Konflikten und Projekten aufzuzeigen, als
Grundlage für die Gestaltung konfliktsensibler bzw. friedensfördernder Maßnahmen
Zwischenfazit zur Verwendung des „Instrument“-Begriffs in der deutschen EZ
Die vorangegangenen Ausführungen zeigen die Heterogenität der Verwendung des Instrument-Begriffs
in der deutschen EZ. 6 Es wurden fünf etablierte Bedeutungen des „Instrument“-
Begriffs in wichtigen Referenzdokumenten herausgearbeitet.
Vergleicht man den gegenwärtig gebräuchlichen „Bestand“ der Begriffsbedeutungen im EZ-
Sprachgebrauch mit der verwaltungswissenschaftlichen Terminologie, so zeigen sich Entsprechungen
besonders im Falle der Finanzierungs-, Steuerungs- und Analyseinstrumente. Im
Folgenden werden die unterschiedlichen Gebrauche des „Instrument“-Begriffs in der deutschen
EZ-Praxis tabellarisch dargestellt:
6 Auch von Seiten des OECD-DAC ist der Begriffsgebrauch nicht einheitlich. Auf der OECD-
Homepage (http://webdomino1.oecd.org/horizontal/oecdacts.nsf) wird von „OECD Decisions,
Recommendations and other Instruments in Force“ gesprochen, der Instrument-Begriff also im Sinne
von Steuerungsinstrumenten genutzt. Dies stellt aber keine einheitliche Konvention in OECD-DAC-
Dokumenten dar. Vielmehr ergibt sich eine ähnliche Begriffsvielfalt wie in den „deutschen“ Dokumenten,
mit Schwerpunkt auf Finanzierungslinien und spezifischen Finanzierungsinstrumenten.
10

11
Systematisierung der Bedeutungen des „Instrument“-Begriffs in der deutschen EZ-Praxis
Bedeutung gemäß EZ-Sprachgebrauch Konkrete Inhalte Entsprechung in
verwaltungswissenschaftlicher Terminologie
„EZ-Instrumente“ i.S.v.
a) Budgetlinien im EP 23 (Programmierungsoptionen
des BMZ)
b) damit jeweils
finanzierten EZ-Bereichen
• Staatliche TZ
• Staatliche FZ
• EON/ ENÜH
• Nichtstaatliche EZ der
politischen Stiftungen
• … der kirchlichen Dienste
• … der NRO
• Ziviler Friedensdienst
a) "Ressourcen"
b) Ohne eindeutige Entsprechung in der verwaltungswissenschaftlichen
Terminologie
Förderansätze Exemplarisch: Förderansätze in Postkonflikt-
Kontexten (ÜSK)
Ohne eindeutige Entsprechung
Politischer und rechtl. Rahmen:
Förderung von politischer Teilhabe und Demokratie,
Zivilgesellschaft und freien Medien; Justizreform; Reform
von Regierung und Verwaltung; Schutz der Menschenrechte
und Aufarbeitung von Menschenrechtsverletzungen
durch Wahrheitskommissionen; Traumaarbeit,
Versöhnung und Friedenserziehung
Sozio-ökonomische Grundlagen:
Wiederaufbau physischer, ökonomischer und sozialer
Infrastruktur; Reintegration von Flüchtlingen und intern
Vertriebenen; Ernährungssicherung; Beschäftigungsförderung
und ökonomische Revitalisierung
Sicherheit:
Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration
(DDR) von Kombattanten und Kindersoldaten, Kleinwaffenkontrolle
und Sicherheitssektorreform

12
Fortsetzung: Systematisierung der Bedeutungen des „Instrument“-Begriffs in der deutschen EZ-Praxis
Bedeutung gemäß EZ-Sprachgebrauch Konkrete Inhalte Entsprechung in
verwaltungswissenschaftlicher Terminologie
Modalitäten des EZ-Engagements;
Spezifischer und besonders etabliert:
„Finanzierungsinstrumente“ (Finanzierungsmodalitäten)
Vorgaben und Leitlinien zur konzeptionellen
Steuerung
Leistungen und Durchführungsformen im Sinne der
FZ-TZ-Leitlinien;
Finanzierungsmodalitäten:
• Projekt- oder Einzelfinanzierung (ggf. innerhalb
eines gemeinsamen Programms)
• Korbfinanzierung (i.d.R. in gemeinsamer Bewirtschaftung
mit der Partnerregierung)
• Sektorbudgethilfe
• Allgemeine Budgethilfe
... des BMZ:
• Sektorübergreifende Konzepte
• Sektorkonzepte
• Regionalkonzepte
• Länderkonzepte
• Schwerpunktstrategiepapiere
Methoden der Analyse In Post-Konflikt-Kontexten v.a.
• Krisenfrühwarnung des BMZ
• Post-Conflict Needs Assessment (PCNA)
• Peace and Conflict Assessment (PCA)
• Konfliktanalysen
• Anschlussanalysen
• Do No Harm Check
„Instrumente“ (Mix von Instrumententypen)
Finanzierungsinstrumente/-leistungen, ggf. kombiniert
mit weiteren materiellen und immateriellen (z.B. Beratungs-)
Leistungen; unter Umständen auch genutzt als
Anreizinstrumente
Planungs-/ Koordinierungs-/
regulative Instrumente
Analyseinstrumente

4.2. Das Begriffsfeld „Verfahren“ in der deutschen EZ
In diesem Abschnitt soll der Gebrauch des Begriffs „Verfahren“ in wichtigen Grundsatzdokumenten
der deutschen EZ erfasst werden. Dazu wurden mit den folgenden Dokumenten
besonders zentrale Verwaltungsvorschriften des BMZ, der GTZ und der KfW herangezogen,
wie zum Teil oben bereits benannt:
BMZ 2005b: Konzept für Maßnahmen der Entwicklungsorientierten Not- und Übergangshilfe,
Bonn.
BMZ 2008a: Konzept zur Budgetfinanzierung im Rahmen der Programmorientierten Gemeinschaftsfinanzierung
(PGF). BMZ Konzept 146, Bonn.
BMZ 2008b: Leitlinien für die bilaterale Finanzielle und Technische Zusammenarbeit mit
Kooperationspartnern der deutschen Entwicklungspolitik. BMZ Konzepte 165, Bonn.
BMZ 2009a: Operationsplan zur Umsetzung der Pariser Erklärung 2005 und des Accra
Aktionsplans 2008 zur Steigerung der Wirksamkeit von Entwicklungszusammenarbeit,
Bonn.
BMZ 2009b: Fragen und Antworten zum neuen „Mustervertrag für Entwicklungszusammenarbeit“
(EZ-Rahmenvertrag), Bonn.
GTZ 2007a: Die Begriffswelt der GTZ, Eschborn.
KfW o.D.: Erläuterungen zum Verfahren der Finanziellen Zusammenarbeit der Bundesrepublik
Deutschland, Frankfurt.
Weiterhin wurden für die Zusammenarbeit mit Post-Konflikt-Ländern zentrale Policy-
Dokumente des BMZ auf ihre Verwendung des Begriffs „Verfahren“ hin untersucht:
BMZ 2005a: Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung in der deutschen
Entwicklungszusammenarbeit. Übersektorales Konzept 131, Bonn.
BMZ 2007: Entwicklungsorientierte Transformation bei fragiler Staatlichkeit und schlechter
Regierungsführung. BMZ Konzept 149, Bonn.
In den durchgesehenen Dokumenten lassen sich drei wesentliche Verwendungskontexte des
Begriffs „Verfahren“ identifizieren:
1. die Verfahrensreform im Kontext der Paris Declaration,
2. Verfahren als Gegenstand von Verwaltungsvorschriften und
3. Verfahren als Bestandteil von Good Governance.
Diese Bedeutungsfelder werden im Folgenden detaillierter dargestellt.
Ad 1. Verfahrensreform (vor allem) im Kontext der Paris Declaration
Der Verfahrensbegriff findet sich gehäuft in Textabschnitten, die auf die Inhalte und Konsequenzen
der Erklärungen von Paris (2005) und Accra (2008) eingehen. Dabei wird auf den
Reformbedarf der „nicht aufeinander abgestimmten Prozesse und Verfahren der Geberländer“
13

(GTZ Begriffswelt) hingewiesen. Verfahren werden in diesem Zusammenhang als die Gesamtheit
der Verfahrensregeln bzw. Verfahrensabläufe in der Entwicklungspolitik verstanden;
interessanterweise wird an diesen Stellen grundsätzlich nicht auf einzelne zu reformierende
Verfahren eingegangen.
Bei der Darstellung der angestrebten Anpassungen findet sich das Wort „Verfahren“ häufig in
der Nachbarschaft zu Begriffen wie Vereinfachung, Vereinheitlichung, Harmonisierung, Abstimmung
und Transparenz. So kündigt das BMZ z.B. in den FZ-TZ Leitlinien an, dass „die
Bundesregierung ihr Instrumentarium weiterentwickeln sowie im Rahmen internationaler
Absprachen Verfahren vereinfachen und harmonisieren“ wird. Oft werden hier auch die Verfahren
der Partnerregierungen erwähnt, an denen sich die EZ zunehmend ausrichten solle.
Man wolle sich z.B. „mit dem Partner auf gemeinsame Ziele und harmonisierte Verfahren
verständigen“ (FZ-TZ Leitlinien), zudem solle es zu einer „zunehmenden Anwendung lokaler
Verfahren“ (GTZ Begriffswelt) kommen. Perspektivisch sollen „die Geber ihre gesamte Unterstützung
auf die nationalen Entwicklungsstrategien, –institutionen und –verfahren der Partnerländer
gründen“ (GTZ Begriffswelt). Konkret erwähnt werden in diesem Kontext die
Haushaltsverfahren der Partnerländer sowie das Staatenberichtsverfahren.
In Zusammenhang mit dem Prinzip der gegenseitigen Rechenschaftspflicht wird mehrfach die
Entwicklung von „zunehmend objektiven Bewertungsverfahren und Feedbackprozessen“
(GTZ Begriffswelt) sowie gemeinsamer „Evaluierungskriterien und –verfahren“
angemahnt. Im Hinblick auf die Rechenschaftslegung und Bewertung von Entwicklungsmaßnahmen
scheint bei der Forderung nach gemeinsamen Verfahren der Wunsch mitzuschwingen,
diese möglichst transparent und nachvollziehbar zu gestalten.
Der Operationsplan des BMZ zur Umsetzung der Paris Declaration von 2009 sieht u.a. vor,
die Partnerländer beim Aufbau effektiver Verfahren (konkret genannt: Haushalts- und Beschaffungswesen,
Monitoring und Evaluierung) zu unterstützen, sich für die Nutzung dieser
Verfahren durch multilaterale Organisationen einzusetzen sowie ein Verfahren zu entwickeln,
um Partnerländer stärker an der Auswahl von TZ-Beratern zu beteiligen. Weiterhin sieht der
Operationsplan eine „Verfahrensreform zur Flexibilisierung und Beschleunigung der Verfahren
der bilateralen TZ und FZ“ (BMZ OP 2009) vor.
Wo der Begriff „Verfahren“ im Kontext von Vereinfachung, Flexibilisierung und Beschleunigung
verwendet wird, deutet dies an, dass die deutschen EZ-Verfahren zumindest in einigen
Kontexten zu aufwändig und komplex sind. Dies findet sich u.a. auch im ENÜH Konzept des
BMZ (2005b), das eine Beschleunigung der üblichen „Planungs- und Bewilligungsverfahren“
in Situationen von Krisen und Katastrophen vorsieht.
Ad 2. Verfahren als Gegenstand von Verwaltungsvorschriften
Die zentralen Verwaltungsvorschriften des BMZ (FZ-TZ Leitlinien), der GTZ und der KfW
(FZ Verfahren, Begriffswelt der GTZ) gehen ausführlich auf die im Verhältnis zwischen diesen
Organisationen sowie bei der Umsetzung von Entwicklungsmaßnahmen zum Tragen
kommenden Verfahren ein. Auch hier ist ein relativ einheitliches Begriffsverständnis von
„Verfahren“ im Sinne von Regeln und Abläufen, nach denen die Abstimmung und Zusammenarbeit
zwischen den wesentlichen Akteuren der deutschen Entwicklungszusammenarbeit
14

stattfindet, festzustellen. Die in den untersuchten Dokumenten explizit als solche bezeichneten
Verfahren lassen sich nach ihrer inhaltlichen Bestimmung fünf Gruppen zuordnen:
Box 6: In den Verwaltungsvorschriften der deutschen EZ genannte Verfahren
a) Verfahren der jährlichen Rahmenplanung
• Verfahren der regionalen Aufteilung des Zusagerahmens auf Empfängerländer, regionale Organisationen,
Fonds und Fördersektoren
b) Verfahren zur Herstellung der vertraglichen Rahmenbedingungen zwischen BMZ und
Partnerregierung
• Völkerrechtliche Verfahren (regeln Beziehungen zwischen BMZ und Regierungen der Partnerländer,
umfassen u.a. Notenwechsel, Regierungsabkommen, EZ-Rahmenvertrag, ggf. parlamentarische
Ratifizierung im Partnerland)
c) Verfahren zur Abstimmung und Zusammenarbeit zwischen dem BMZ und anderen Ressorts,
zwischen den Durchführungsorganisationen, sowie zwischen den deutschen Außenstrukturen
• Ressortübergreifende Abstimmungsverfahren (u.a. bei der Festlegung von Partnerländern, involviert
BMZ, AA, BMF)
• Verfahrensregeln für die Kooperation zwischen den DOs
• Verfahrensregeln für die Zusammenarbeit der Botschaften mit den Büros der DOs
d) Verfahren zur Zusammenarbeit mit anderen Gebern
• Verfahren zur Abwicklung von Gemeinschaftsfinanzierungen (dies umfasst „Prüfungskriterien,
Durchführungskonzept, Auftrags- und Finanzmanagement, Rechnungslegung, Monitoring etc.)
• Konsultationsverfahren (z.B. OECD/ DAC)
e) Verfahren zur Anbahnung, Durchführung und Erfolgskontrolle von Entwicklungsmaßnahmen
BMZ
• Verfahren zur Auftragsvergabe an die Durchführungsorganisationen (GTZ, KfW etc.)
• Antragsverfahren (für nichtstaatliche EZ-Träger)
• Prüfungsverfahren von Neuvorhaben
• Evaluierungsverfahren
• „Eilverfahren bei Naturkatastrophen, Krisen und Konflikten“ (bietet Möglichkeit der Beschleunigung
von FZ und TZ in Notsituationen)
KfW
• Prüfungsverfahren von Neuvorhaben, dabei Anwendung „bewährter betriebs-, volkswirtschaftlicher,
sozialwissenschaftlicher und ökologischer Methoden und Verfahren“
• Verfahren der Auftragsvergabe in FZ-Vorhaben (geregelt durch „Richtlinien zur Vergabe von
Lieferungen und Leistungen“)
• Auszahlungsverfahren (an Partnerregierung), dazu gehören: Erstattungsverfahren, Direktzahlungsverfahren,
Akkreditivdeckungsverfahren
GTZ
• F-Verfahren („Formatiertes Verfahren“ – standardisiertes Verfahren zur Vorbereitung von Entwicklungsmaßnahmen
zwischen BMZ und GTZ, Teil des GTZ Auftragsmanagements)
• Auftragsverfahren (für die Beauftragung der GTZ durch das BMZ, geregelt durch den Generalvertrag
zwischen BMZ und GTZ, umfasst seit 2002 AURA als neues Angebotsformat)
15

• Prüfungsverfahren von Neuvorhaben
• Vergabeverfahren (formalisiert die Vergabe von GTZ-Aufträgen an andere Auftragnehmer), umfasst
u.a. Ausschreibungsverfahren
• Genehmigungsverfahren (für Drittgeschäfte der GTZ, involviert BMZ, AA und GTZ)
• „einheitliches Verfahren zur Bewertung des Projekterfolgs“, umfasst u.a. „elektronisches Evaluierungsverfahren“
(eVAL), dieses ist ein computergestütztes „Interviewverfahren“
f) Verfahren zur Strukturierung organisationsinterner Abläufe
• Sicherheits- und Krisenmanagement
• Qualitätssicherungsverfahren
• Potenzialverfahren (Teil des Personalmanagement der GTZ)
• Potenzialanalyseverfahren (Teil des Personalmanagements der KfW)
• Verfahren des Travel-Management (GTZ)
• [Personalmanagement und Wissensmanagement: keine Verfahren im engeren Sinne, aber wichtige
Elemente des Kapazitätsaufbaus]
Anmerkung: Selbstverständlich verfügen auch die weiteren Durchführungsorganisationen der staatlichen
EZ sowie die nichtstaatlichen Träger über Verfahren zur Anbahnung und Durchführung von
Entwicklungsvorhaben sowie zur Strukturierung organisationsinterner Abläufe. Diese sind aus pragmatischen
Gründen nicht im Einzelnen aufgeführt; vielmehr ist die Darstellung der Verfahren der großen
DOs als exemplarisch anzusehen.
Eine GTZ-Publikation weist implizit darauf hin, dass Verfahren auch einen habituellen Charakter
annehmen können. So gehe es beim Mainstreaming darum, „in einem Unternehmen
neue Routinen, Verfahren und Rituale einzuführen und zu festigen“ (GTZ Begriffswelt). Dieser
Ausdruck deutet darauf hin, dass Verfahren sich in der Praxis auch jenseits bewusster Regelbefolgung
im alltäglichen Verhalten der Mitarbeiter verankern und dadurch zu „Routinen“
und sogar „Ritualen“ werden bzw. werden sollen.
Ad 3. Verfahren als Bestandteil von Rechtsstaatlichkeit und demokratischen Prozessen
Das Fragile-Staaten-Konzept des BMZ (2007) nimmt eine Sonderstellung unter den untersuchten
Dokumenten ein, insofern es den Verfahrensbegriff in den Kontext von Demokratie
und Rechtsstaatlichkeit stellt und sich dabei durchgehend auf die Verfahren der Partnerländer
bezieht.
Demokratie im Partnerland wird an die Existenz „demokratischer Verfahren“ gekoppelt.
Transparente Verfahren gelten als Voraussetzung für Rechtsstaatlichkeit und konstruktive
Konfliktbearbeitung: „Hierbei geht es um Verfahrensabläufe und Entscheidungshierarchien,
die für eine geregelte, gewaltfreie und konstruktive Austragung von Interessengegensätzen
und Konflikten erforderlich sind.“ Im Ausdruck „Recht auf ein faires Verfahren“ wird der
Verfahrensbegriff im engeren Sinne von „Gerichtsverfahren“ verwendet (alle Zitate aus BMZ
2007).
16

Zwischenfazit zur Verwendung des Begriffs „Verfahren“ in der deutschen EZ
Eingangs definierten wir Verfahren als einen „irgendwie geregelten oder schematisierten Ablauf
einer Aktivität, der zu einem bestimmten Ergebnis oder Erfolg führen oder beitragen
soll“, wobei zwischen den Verfahrensregeln selbst und realen Verfahrensabläufen unterschieden
werden sollte. Dieser Verfahrensbegriff findet sich auch in den untersuchten Schlüsseldokumenten
der deutschen EZ, wobei der Schwerpunkt dieser Dokumente auf formalisierten
Abläufen liegt. Insgesamt verwenden die Referenzdokumente den Verfahrensbegriff eher
kleinteilig in Bezug auf klar eingrenzbare Vorgänge bei relativ hoher formaler Regelungsintensität,
z.B. in Bezug auf „Ausschreibungsverfahren“, „Auszahlungsverfahren“ und „Verfahren
des Travel-Management“. Auffallend ist, dass der Begriff „Verfahren“ wenig in Zusammenhang
mit politischen Entscheidungsprozessen (z.B. Portfoliogestaltung) auftritt. Eine
mögliche Erklärung hierfür ist, dass derartige Prozesse zu komplex sind, als dass sie durch ein
engmaschig geregeltes Verfahren abgebildet werden können. Weiterhin scheint es sowohl im
BMZ als auch in den Durchführungsorganisationen eine große Zahl weiterer Verfahren zu
geben (z.B. Qualitätssicherungsverfahren in der KfW), die in den durchgesehenen Dokumenten
nicht genannt werden.
Insgesamt lässt sich also eine vergleichsweise hohe Übereinstimmung zwischen dem aktuellen
Sprachgebrauch in der Entwicklungspolitik und der verwaltungswissenschaftlichen Definition
von „Verfahren“ feststellen. Dabei bleibt zu beachten, dass der wissenschaftliche Verfahrensbegriff
auch informale oder wenig formalisierte Abläufe umfasst und damit über den
vorherrschenden Sprachgebrauch in der EZ hinausgeht.
17

5. „Instrumente“ und „Verfahren“ der deutschen EZ in Post-Konflikt-
Situationen: Präzisierung des Untersuchungsgegenstands
Die vorangegangene Analyse ermöglicht uns eine nähere Präzisierung des Untersuchungsgegenstandes
„Instrumente und Verfahren der deutschen EZ in Post-Konflikt-Situationen“. Neben
der Verankerung im Sprachgebrauch der EZ geschieht dies zunächst nach Maßgabe der
Präzision und Spezifität, um Handhabbarkeit in analytischer wie forschungspraktischer Hinsicht
zu gewährleisten.
Eine inhaltliche Eingrenzung ergibt sich aus unserem primären Untersuchungsinteresse an der
Zweckmäßigkeit der bestehenden Instrumente und Verfahren als ermöglichender und begrenzender
Gestaltungsrahmen der EZ-Steuerung mit besonderem Fokus auf administrativrechtliche
und organisationale Aspekte, einschließlich des inter-organisationalen Schnittstellenmanagements.
Konkrete Fragestellungen aus dieser Perspektive sind beispielsweise: Reichen
die bestehenden Programmierungs- und Steuerungsoptionen des BMZ aus, um die spezifischen
Problemlagen in Post-Konflikt-Situationen (effizient) bearbeiten zu können? Sind die
Verfahren flexibel genug, um bei Bedarf rasch handeln und auf volatile Rahmenbedingungen
rasch reagieren zu können? Gelingt in Post-Konflikt-Situationen die Abstimmung und Koordination
mit anderen beteiligten Ressorts? Dieses Untersuchungsinteresse unterscheidet sich
von einer stärker inhaltlich-strategisch ausgerichteten Evaluation von Einzelprogrammen
bzw. Förderansätzen, die daher nicht in die folgende Übersicht aufgenommen wurden.
Gegenstand des Forschungsvorhabens „Instrumente und Verfahren der deutschen
EZ in Post-Konflikt-Situationen“
Im Bereich „Instrumente“
1. Budgetlinien im EP 23
(Programmierungsoptionen des BMZ)
2. Finanzierungsmodalitäten
3. Vorgaben und Leitlinien des BMZ
zur konzeptionellen Steuerung
4. Methoden der Analyse
Im Bereich „Verfahren“
wie sie in Post-Konflikt-
Situationen zum Einsatz kommen
1. Verfahren der jährlichen Rahmenplanung
2. Verfahren zur Herstellung der vertraglichen Rahmenbedingungen zwischen BMZ und
Partnerregierung
3. Verfahren zur Abstimmung und Zusammenarbeit zwischen dem BMZ und anderen Ressorts,
zwischen den DOs, sowie zwischen den deutschen Außenstrukturen
4. Verfahren für die Zusammenarbeit mit anderen Gebern
5. Verfahren zur Anbahnung, Durchführung und Erfolgskontrolle von EZ-Maßnahmen
6. Verfahren zur Strukturierung organisationsinterner Abläufe
18

Die so als Gegenstand des Forschungs- und Beratungsvorhabens präzisierten Instrumente und
Verfahren der deutschen EZ in Post-Konflikt-Situationen werden im weiteren Projektverlauf
einer systematischen Stärken-Schwächen-Analyse unterzogen, um Handlungsempfehlungen
zur konzeptionellen und operativen Optimierung der Programmplanung und -umsetzung in
diesen Kontexten zu erarbeiten.
Die vorangegangene Darstellung kann zudem eine Anregung zur vertieften Reflektion über
die Implikationen solch heterogener Begriffsverwendungen in der EZ-Praxis sein. Bestehen
dadurch Nachteile im Bereich der kommunikativen Anschlussfähigkeit (redet man über dieselbe
Sache?) und damit zusammenhängend der vergleichenden Bewertung und der Organisation
von Lernprozessen? Nachteilen im operativen Bereich können auch denkbare Vorteile im
Hinblick auf politische Prozesse der Mehrheitsfindung gegenüberstehen (größere Konsensfähigkeit
unspezifischer Begrifflichkeiten?). Wenn dem so ist, hätte man es mit einem Dilemma
zu tun, das es lohnen könnte, in seinen Implikationen stärker transparent zu machen und bewusster
zu bearbeiten.
19

Literatur
Anderson, Mary 1999: Do No Harm, Boulder.
Ashoff, Guido 1998: Die Rolle der Länderkonzepte des BMZ, in: Entwicklung und Zusammenarbeit
(Nr. 12, Dezember 1998): 312-316.
Auswärtiges Amt n.d.: Die Humanitäre Hilfe der Bundesregierung, Berlin.
BMZ 2005a: Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit.
Übersektorales Konzept 131, Bonn.
BMZ 2005b: Konzept für Maßnahmen der Entwicklungsorientierten Not- und Übergangshilfe, Bonn.
BMZ 2007: Entwicklungsorientierte Transformation bei fragiler Staatlichkeit und schlechter Regierungsführung.
BMZ Konzept 149, Bonn.
BMZ 2008a: Konzept zur Budgetfinanzierung im Rahmen der Programmorientierten Gemeinschaftsfinanzierung
(PGF). BMZ Konzept 146, Bonn.
BMZ 2008b: Leitlinien für die bilaterale Finanzielle und Technische Zusammenarbeit mit Kooperationspartnern
der deutschen Entwicklungspolitik. BMZ Konzepte 165, Bonn.
BMZ 2009a: Operationsplan zur Umsetzung der Pariser Erklärung 2005 und des Accra Aktionsplans
2008 zur Steigerung der Wirksamkeit von Entwicklungszusammenarbeit, Bonn.
BMZ 2009b: Fragen und Antworten zum neuen „Mustervertrag für Entwicklungszusammenarbeit“
(EZ-Rahmenvertrag), Bonn.
Braun, Dietmar/ Giraud, Olivier 2003: Steuerungsinstrumente, in: Schubert, Klaus/ Bandelow, Nils C.
(Hg.): Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München: S. 147-174.
Europäische Union, 2005: Gemeinsame Erklärung Der europäische Entwicklungskonsens über die
Entwicklungspolitik, Brüssel.
Grunow, Dieter (Hg.) 2003: Verwaltungshandeln in Politikfeldern, Opladen.
GTZ 2005a: Empfehlungen für das Auftragsmanagement zur konfliktsensiblen Gestaltung und Steuerung
von TZ-Vorhaben, Eschborn.
GTZ 2005b: Handreichung zur Vorbereitung von TZ-Vorhaben, Eschborn.
GTZ 2007a: Die Begriffswelt der GTZ, Eschborn.
GTZ 2007b: Empfehlungen für das Auftragsmanagement zur konfliktsensiblen Gestaltung und Steuerung
von TZ-Vorhaben, Eschborn.
GTZ 2008a: Orientierung zur Technischen Zusammenarbeit der GTZ, Eschborn.
GTZ 2008b: Leitfaden zum Peace und Conflict Assessment, Eschborn.
High Level Forum on Aid Effectiveness 2005: Paris Declaration on Aid Effectiveness. Ownership,
Harmonisation, Alignment, Results and Mutual Accountability, High Level Forum on Aid Effectiveness,
Paris.
20

High Level Forum on Aid Effectiveness 2008: Accra Agenda for Action, 3 rd High Level Forum on Aid
Effectiveness, Accra.
KfW 2005: Finanzielle Zusammenarbeit zur Friedensentwicklung, KfW Förderung der Entwicklungsländer,
Frankfurt.
KfW o.D.: Erläuterungen zum Verfahren der Finanziellen Zusammenarbeit der Bundesrepublik
Deutschland, Frankfurt.
Körner, Markus et al. 2007: Erfahrungen der GTZ mit TA-Pooling, Lörrach/Eschborn.
Luhmann, Niklas 1997: Die Gesellschaft der Gesellschaft, Frankfurt am Main.
OECD 2007: Principles for Good International Engagement in Fragile States & Situations, Paris.
OECD 2008: Service Delivery in Fragile Situations. Key Concepts, Findings and Lessons, Paris.
Schuppert, Gunnar Folke 2000: Verwaltungswissenschaft, Baden Baden.
Weick, Karl E. 1985: Der Prozeß des Organisierens, Frankfurt am Main.
21

Forschungs- und Beratungsprojekt „Instrumente und Verfahren der deutschen
Entwicklungszusammenarbeit in Post-Konflikt-Situationen“
Projektpublikationen:
Leonhardt, Manuela / Pech, Birgit / Hilz, Markus (2010): „Instrumente“ und „Verfahren“ der deutschen
EZ in Post-Konflikt-Situationen. Konzeptpapier zum Begriffsverständnis. Duisburg: Institut für Entwicklung
und Frieden (Forschungs- und Beratungsprojekt „Instrumente und Verfahren der deutschen EZ in
Post-Konflikt-Situationen“ - Project Working Paper No. 1).
Projekt-Homepage: http://postconflict.net/

Das Institut für Entwicklung und Frieden (INEF)
Das Institut für Entwicklung und Frieden (INEF), das im Jahr 1990 gegründet wurde, ist eine Forschungseinrichtung
der Fakultät für Gesellschaftswissenschaften der Universität Duisburg‐Essen am
Campus Duisburg. Es kooperiert eng mit der Stiftung Entwicklung und Frieden (SEF), Bonn, die 1986
auf Initiative des früheren Bundeskanzlers und Friedensnobelpreisträgers Willy Brandt gegründet
wurde.
Das INEF verbindet wissenschaftliche Grundlagenforschung mit anwendungsorientierter Forschung
und Politikberatung in folgenden Bereichen: Global Governance und menschliche Sicherheit, fragile
Staaten, Krisenprävention und zivile Konfliktbearbeitung sowie Entwicklung, Menschenrechte und
Unternehmensverantwortung.
Der spezifische Ansatz des INEF, das als einziges Forschungsinstitut in Deutschland Fragen an der
Schnittstelle von Entwicklung und Frieden bearbeitet, spiegelt sich auch im breiten Spektrum der Drittmittelgeber
wider. Das INEF führt, oft in Kooperation mit nationalen sowie internationalen Partnern,
eigene Forschungsprogramme durch und erschließt systematisch internationale Expertise und Weltberichte.
Projekte führt das INEF auch für nicht‐staatliche Organisationen (NGOs) und NGO‐Netzwerke
durch. Das Institut ist in ein internationales Forschungsnetzwerk eingebettet.
Leitung und Vorstand
Direktor: Prof. Dr. Tobias Debiel
Wissenschaftliche Geschäftsführerin: Dr. Cornelia Ulbert
Vorstand: Prof. Dr. Tobias Debiel (Sprecher); Prof. Dr. Christof Hartmann (stellv. Sprecher); Prof. Dr.
Karl-Rudolf Korte (Dekan der Fakultät für Gesellschaftswissenschaften); Dr. Brigitte Hamm; Prof. Dr.
Thomas Heberer; Prof. Dr. Claus Leggewie; Max Meßling; Prof. Dr. Dirk Messner; Prof. Dr. Werner
Pascha; Prof. Dr. Susanne Pickel; Ursula Schürmann; Prof. Karen Shire, PhD; Prof. Dr. Harald Welzer;
beratend: Prof. Dr. Michael Bohnet, Ministerialdirektor i.R.; Prof. em. Dr. Othmar Haberl; Prof. em.
Dr. Peter Meyns; Prof. em. Dr. Franz Nuscheler.
FAKULTÄT
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