Intergouvernementale und transgouvernementale, supranationale ...

Volume 5, Issue 1 December 2010
hrss
hamburg review of social sciences
Das Ende der Ausnahme? – Intergouvernementale und
transgouvernementale, supranationale und transnationale Elemente
der Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen
Union (nach dem Lissaboner Vertrag) ♠
Kolja Raube*
Abstract
The Common Foreign and Security Policy (CFSP) has long been introduced as an intergovernmental
policy area. In this article, other elements are introduced that might have an
impact on the overall structure of CFSP. The article identifies traces of intergovernmental,
transgovernmental, supranational and transnational elements in CFSP. Special attention
is drawn on institutional changes in the wake of the Lisbon Treaty. At the same, time
also elements in the shadow of the Lisbon Treaty are identified. The paper concludes with
a plea for future approaches that recognize the multitude and diversity of organizations in
CFSP – beyond a pure intergovernmental reading.
♠ Teile dieses Artikels sind zuvor in der Zeitschrift „Eyes on Europe“ (2010) unter dem Titel
„Kontinuität und Wandel der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ erschienen. Es handelt
sich hier um eine deutlich erweiterte Version des genannten Textes.
* Dr. Kolja Raube arbeitet an der Katholieke Universiteit Leuven. Er ist Senior Member des “Leuven
Centre for Global Governance Studies“ und Koordinator des Masterstudiengangs „European
Studies: Transnational and Global Perspectives on Europe“. Contact:
UKolja.Raube@ghum.kuleuven.beU.
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Am 1. Dezember 2009 ist der Lissaboner Vertrag in Kraft getreten. 2 Mit dem Lissaboner
Vertrag werden auf der einen Seite zahlreiche institutionelle Änderungen im Bereich der
Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) vorgenommen, die im Laufe der
vertragsändernden Beratungen seit 2002 von transnationalen und intergouvernementalen
Foren, wie dem Europäischen Konvent zur Zukunft Europas oder der Regierungskonferenz,
vorgeschlagen und schließlich in das neue Vertragsgefüge eingefügt worden sind
(Raube 2007). Auf der anderen Seite steht der Vertrag in der Kontinuität früherer Verträge.
Im Folgenden soll herausgearbeitet werden, inwieweit der Lissaboner Vertrag intergouvernementale,
transgouvernementale, supranationale und transnationale Elemente in
der GASP betont. Die hergebrachte Sichtweise, die GASP sei eine “intergouvernementale
Insel” in der Europäischen Union (Raube 2010 a), könnte hiernach entweder weiterhin
Bestand haben oder aber überdacht werden. Handelt es sich mit bei dem Lissaboner Vertrag
um einen Einschnitt, der der GASP das Ende als intergouvernementaler Ausnahme
bescheren könnte?
Während es zu früh wäre, die tatsächlichen Auswirkungen des Lissaboner Vertrages
auf die Strukturen der GASP zu analysieren – manche Änderungen, wie der Europäische
Aussendienst (EAD), sind erst am 1. Dezember 2010 in Kraft getreten –, so können die
Vertragsänderungen doch auf die zukünftige Organisationsstruktur der GASP hinweisen.
Intergouvernementale, transgouvernementale, supranationale und transnationale Elemente
haben unterschiedliche Merkmale. Gleichermaßen prägen diese Elemente die Struktur der
GASP. Die Analyse konzentriert sich daher zunächst darauf, intergouvernementale,
transgouvernementale, supranationale und transnationale Elemente der GASP – vor dem
Hintergrund des Lissaboner Vertrages – auszumachen. Sie lenkt dabei auch den Blick auf
Strukturelemente, die im Schatten der Verträge, in der sogenannten Verfassungswirklichkeit,
die GASP zunehmend prägen.
Ein Blick entlang verschiedener Elemente, die die Struktur ausmachen könnten, erscheint
sinnvoll, da in der Literatur seit einiger Zeit Unklarheit herrscht, wie die GASP
überhaupt zu erfassen sei. So ist vorgeschlagen worden, die GASP entlang verschiedenen
idealtypischer Modelle zu beschreiben. Die GASP ist hiernach idealtypisch als intergouvernementale
internationale Organisation, als föderaler Staat oder kosmopolitische regionale
Ordnung zu begreifen (Sjursen 2007). In der politischen wie juristischen Verfas-
2 Der konsolidierte Text ist veröffentlicht im Official Journal of the European Union, C 115/1 ff.,
9. Mai 2008.
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sungswirklichkeit muss die GASP oder Teile der GASP an diesen Modellen abgeglichen
werden (vgl. Batora 2010). Die Idee, der Natur der GASP nach zu stellen, muss als wichtige
Grundlagenforschung erachtet werden, da nur dann die Frage nach der Legitimität
des Regierens in diesem Politikfeld beantwortet werden kann. Bereits Ende der 90er Jahre
hat Dave Allen herausgearbeitet, dass das Regieren in der GASP nicht mehr allein als
Handeln zwischen mitgliedstaatlichen Regierungen bezeichnet werden kann (1999). Seine
Beschreibung einer sogenannten „Brüsselisierung“ der Regierungsakteure in der
GASP deutete bereits darauf hin, dass es allzu simple sei, die GASP als intergouvernemental
zu beschreiben, ohne dabei auf die Effekte des Zwischenregierungshandelns zu
achten. Es könnte jedoch auch zu kurz gegriffen sein, nur auf die Rolle der Regierungsakteure
und anderer exekutiver Akteure zu fokussieren, wenn es darum geht, die GASP umfänglich
in ihrer institutionellen Struktur zu beschreiben. Dembinski und Joachim haben
vor dem Hintergrund von transnationalen Akteuren versucht, die GASP nicht als Kooperation
von Mitgliedstaaten, sondern als „Regieren“ zu verstehen (2008). Dembinskis und
Joachims Beitrag verweist darauf, dass es wichtig ist, nicht nur Regierungsakteure und
die Kommission, sondern auch weitere Akteure – Parlamente, Nichtregierungsorganisationen
– in die Forschungspraxis einzubeziehen. Um eine sich vermeintlich ändernde
Struktur der GASP insgesamt zu erfassen, ist es essentiell, einen weiten Forschungsrahmen
anzulegen, der ebenfalls transnationale Akteure umfasst.
Die Betrachtung einzelner Strukturelemente der GASP ermöglicht es, den Blick von
vermeintlich zentralen Akteuren und Organisationen wie den mitgliedstaatlichen Regierungen
und dem Rat auf andere Akteure und Organisationen zu lenken. Die GASP wird
dabei nicht in erster Linie als substantielle Politik begriffen. Auch wird nicht der Prozess
des GASP-Regierens in den Vordergrund gestellt. Eher schon geht darum, sich über die
Analyse einzelner Elemente all jenen Organisationen zu nähern, die tatsächlich an der
Struktur GASP beteiligt sind. Dies soll in diesem Papier geschehen.
Es folgt zunächst eine Bestimmung intergouvernementaler, transgouvernementaler,
supranationaler und transnationaler Elemente der GASP. Sodann werden Änderungen
durch den Vertrag von Lissabon und der Wandel im Schatten des Vertrages von Lissabon
analysiert. Entlang der Erkenntnisse der Analyse endet der Beitrag mit einem Ausblick
auf die zukünftige GASP-Forschung.
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Elemente I: Intergouvernementale und Transgouvernementale
Die GASP lässt sich zunächst als von intergouvernementalen und transgouvernementalen
Elementen geprägt beschreiben (Hyde-Price 2005; Wallace 2005). Beide Elemente sind
deutlich einer Kooperation unter Exekutiven in der GASP zuzuordnen. Die ersten – intergouvernementalen
– Elemente heben die GASP als von den mitgliedstaatlichen Ressourcen,
Interessen und Entscheidungen dominiert hervor. Die “Leitlinien” und “Strategien”
des Europäischen Rates, in dem sich die Regierungschefs der Mitgliedstaaten vierteljährlich
treffen, bestimmen die Ausrichtung der GASP. Der Rat für auswärtige Angelegenheiten
entscheidet über die Umsetzung dieser Leitlinien im konkreten Anwendungsfall
durch sogenannte “Gemeinsame Aktionen” und “Gemeinsame Standpunkte”. Einstimmige
Entscheidungen im Europäischen Rat und im Rat, die damit einhergehende große Rolle
einzelner Mitgliedstaaten, sind die Regel, Mehrheitsentscheidungen die Ausnahme. Die
Rolle der Kommission ist, entlang der intergouvernementalen Sichtweise, in der GASP
ebenso ein marginaler Akteur wie das Europäische Parlament (EP) und der Europäische
Gerichtshof (EuGH). Der Kommission obliegt nicht das Initiativmonopol im Entscheidungsverfahren
der Politiken wie in den vergemeinschafteten Bereichen der Europäischen
Union. Das EP ist in seiner Funktion als Haushaltshüter auf die Kontrolle administrativer
Ausgaben in der GASP begrenzt. Die intergouvernementale Sichtweise unterstreicht damit
die Sonderstellung der GASP als eigenständige Säule im Vertragsgefüge der EU, die
sich fundamental von den vergemeinschafteten Bereichen unterscheidet, indem sie den
Einfluss der supranationalen Institutionen begrenzt und die Macht der (insbesondere großen)
Mitgliedstaaten als konstante Größe anerkennt.
Die GASP als durchweg intergouvernemental zu begreifen, wird durch die
transgouvernementale Sichtweise modifiziert (Smith 1998; 2004). Während die parlamentarische
und judikative Kontrolle der GASP durch das EP und den Europäischen Gerichtshof
limitiert ist, stehen entlang der transgouvernementalen Sichtweise die Beziehungen
zwischen den Exekutiven der mitgliedsstaatlichen Ministerien und den Behörden
in Brüssel im Vordergrund (Mérand/Hoffmann/Irondelle 2010; Wallace 2005). Die verschiedenen
Exekutiven nationaler und europäischer Ebenen sowie ihre Verflechtungen
untereinander gelten als bedeutende institutionelle Beziehungen, um Initiativen und Entscheidungen
in der GASP zu verstehen. Sie sind andernorts als „administrative
governance“ der GASP bezeichnet worden (vgl. Duke/ Vanhoonacker 2006). Das Verstehen
dieser Beziehungen ist notwendig, weil die Außenpolitik der EU nicht nur die Pohrss,
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litik der GASP umfasst, und die GASP nicht losgelöst von anderen (Außen-) Politikbereichen
verstanden werden kann. Die Kommission hat in den anderen Außenpolitik-
Bereichen außerhalb der GASP wesentlich größere Kompetenzen, und die EU wird in ihrer
Auβendarstellung nicht nach Leistungen in den einzelnen Kompetenzbereichen –
Sicherheitspolitik, Entwicklung, Handel, etc. – betrachtet, sondern danach, wie sie insgesamt
auf der außenpolitischen Bühne auftritt. Diese externe Wahrnehmung der Europäischen
Union als Ganzes erfordert eine kohärente Politik, die wiederum bedingt enge Absprachen
und Koordinierungen der exekutiven und administrativen Einheiten über Kompetenzgrenzen
hinweg. Das dabei entstehende Koordinierungsgeflecht verschiedener
Ausschüsse gerade innerhalb des Rates ist nicht allein eines, in dem die Mitgliedstaaten
eine zentrale Rolle spielen.
Elemente II: Supranationale und Transnationale
Der Einfluss supranationaler und transnationaler Elemente ist eine Rarität in der GASP.
Dies bedeutet aber nicht, dass supranationale und transnationale Organisationen in der
Betrachtung der GASP ignoriert werden können. Supranationale Organisationen in der
EU sind mithin die Europäische Kommission, der EuGH und das EP. Ihnen ist gemeinsam,
dass sie ihre Legitimität entweder direkt von den europäischen Bürgern und/oder
aber aus ihrer Funktionszuweisung für die Integration in der EU beziehen. Der Einfluss
dieser Akteure in der GASP ist bislang limitiert. Wir konnten jedoch bereits oben sehen,
dass es Anzeichen gibt, dass die Kommission über das Ziel der Union, eine kohärente
Außenpolitik erzielen zu wollen, in die Arbeitsprozesse des Rates einbezogen wird. Die
dabei entstehenden transgouvernementalen Beziehungen sind u.a. die Folge der zunehmenden
Einbindung der supranationalen Kommission in die GASP.
Der EuGH hat keine Kompetenz im Bereich der GASP, über die Rechtmäßigkeit der Entscheidungen
und Verhaltensweisen innerhalb der GASP zu entscheiden. Eine Ausnahme
ist die Kontrolle von Entscheidungen über Sanktionen gegenüber natürlichen und juristischen
Personen (Artikel 24 Abs. 1 UAbs. 2 Satz 5 EUV; Art. 275 AEUV). 3 Auch über
Artikel 40 EUV hat der EuGH die Kompetenz, über Zugriffe des Rates in den Bereich der
Gemeinschaftskompetenzen (auch im Bereich der externen Beziehungen) zu entscheiden.
Wichtig ist hier, dass der EuGH abwägen muss, welche Kompetenzgrundlage für Aktio-
3 Siehe die wegweisenden Entscheidungen Yusuf und Kadi (De Baere 2008: 275 ff.).
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nen innerhalb der GASP geltend gemacht wurde, oder, mit anderen Worten, ob es nicht
eine Kompetenzgrundlage in den vergemeinschafteten Bereichen der Union gibt. Der
EuGH hat in der Tat mit der Entscheidung Small Arms and Light Weapons deutlich Position
bezogen, 4 und erklärt, dass in manchen Fällen zweierlei Kompetenzbereiche (innerhalb
und außerhalb der GASP) zum Tragen kommen. In Small Arms and Light Weapons
gab es insofern die Kompetenz der Gemeinschaften, im Bereich der Entwicklungspolitik
zu handeln, während andere Bereiche eine einstimmige Entscheidung des Rates in der
GASP verlangten, weil sie zum Bereich der Sicherheitspolitik zu zählen waren (Wessel
2009:136; De Baere 2009: 288). Das Gericht verwarf die ursprüngliche GASP-
Entscheidung: “[This] means that no second or third pillar act may be adopted on any
matter falling within the scope of the EC Treaty, regardless of the non-exclusive character
of the Community competence concerned” (De Baere 2009: 289). Mit anderen Worten, je
mehr die EU eine kohärente Politik zwischen GASP und anderen außenpolitischen Bereichen
verfolgt, desto mehr wird sich die Frage stellen, welche Kompetenz das ausschlaggebende
Verfahren in der GASP oder außerhalb der GASP in Gang setzt. Der EuGH
spielt daher bereits heute eine wichtige Rolle in dieser Frage, wenngleich die Verträge
dem EuGH nach wie vor im Vergleich zu anderen Bereichen der EU keine ähnlich einflussreiche
Stellung in der GASP zumessen.
Das EP ist ebenso immer schon Bestandteil der GASP gewesen. Aber dieser Bestandteil
war seit dem Vertrag von Maastricht limitiert. Das Parlament hat jedoch wenige, und
wenn dann nur informelle geregelte Möglichkeiten, in der GASP Einfluss zu nehmen. So
ist bspw. einer begrenzten Zahl von Parlamentariern es möglich, Einsicht in vertrauliche
Dokumente des Rates zu nehmen. Die speziellen regionalen Repräsentanten, die per
GASP-Entscheidung nach Übersee als Krisenmanager, Mediatoren und Quasi-
Diplomaten der GASP geschickt werden, müssen vor dem Europäischen Parlament vor
ihrer Abreise ihre Qualifizierung rechtfertigen. Aber dieser Prozess geschieht nur auf der
Grundlage der eigenen parlamentarischen Geschäftsordnung des EP. Die Parlamentarier
haben zudem eine einmal pro Jahr stattfindende, geregelte Aussprache über die GASP im
Vertrag von Nizza zugesichert bekommen. Eine Rechenschaftspflicht in der GASP ist
wenig umfangreich. Grundsätzlich kann das Parlament Informationen einfordern. Zwar
hat das Parlament im nicht-militärischen, administrativen Bereichen hat das Parlament die
Möglichkeit, auf das Budget der GASP Einfluss zu nehmen. Das Parlament hat jedoch
4 Entscheidung C-91/05 Commission vs. Council [2005] OJ C115/10.
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keine Möglichkeiten, auf die sicherheitspolitische Dimension der GASP über das Budget
der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) Einfluss zu nehmen.
Auch ist eine ex-ante Kontrolle der GASP-Entscheidungen nicht möglich.
Dieser Überblick steht jedoch im scharfen Kontrast zu den ausführlichen Aktivitäten des
EP in der GASP. Das EP besitzt nämlich die Möglichkeit, über eigene Initiativen, das
Anfertigung von eigens initiierten Berichten, in der GASP aktiv zu werden. Die Etablierung
des Sicherheits- und Verteidigungsausschusses neben dem Ausschuss für Auswärtige
Angelegenheiten erklärt auch das Interesse des EP in der ESVP – dem instrumentellen
Teil der GASP, der sicherheitspolitische und verteidigungspolitische Fragen regelt. Das
Parlament führt insofern – und ganz anders also in den Bereichen, in denen das Parlament
Ko-Gesetzgeber ist – ein aktives Schattendasein in der GASP. Die Frage ist, wann das
Parlament aus diesem Schatten tritt?
Transnationale Akteure haben in den internationalen Beziehungen seit den 1970er Jahre
an Bedeutung gewonnen und im Zuge der Global Governance-Debatte wieder seit den
1990er Jahren mehr Beachtung gefunden (Keohane/Nye 1970; Risse-Kappen 1996). In
der europäischen Integrationsforschung sind grenzüberschreitende Nichtregierungsorganisationen
ein fester Bestandteil, und gar zur Erklärung der europäischen Integration unentbehrlich
(Fligstein/ Stone Sweet 2002). Transnationale Aktivitäten und Organisationen,
die im transnationalen Raum Interessen und Normen jenseits des Nationalstaats vertreten,
sind insofern zur Normalität geworden und Gegenstand der Sozialwissenschaften,
die sich auf Europa und global orientieren (Mau 2010; Mau/Verwiebe 2010). Wie passt
dies nun mit der GASP zusammen? – In den Verträgen über die Europäische ist die Einbindung
der transnationalen Nichtregierungsorganisationen in der GASP nicht erwähnt.
Da eben auch die parlamentarische Einbindung des EP und der Kommission in der GASP
limitiert ist, haben die Nichtregierungsorganisationen Schwierigkeiten, über diese supranationalen
Kanäle Einfluss auf die GASP zu nehmen. Neuere Studien von Joachim und
Dembinski allerdings deuten auf mögliche Mechanismen, über die Nichtregierungsorganisationen
versuchen, auf die GASP Einfluss zu nehmen. Anders als in anderen Bereichen
der auswärtigen Beziehungen, wo insbesondere die Kommission die Einbindung der
Nichtregierungsorganisationen fördert, ist in der GASP hauptsächlich über das Parlament
möglich. Da das Parlament jedoch kaum Einfluss auf die tatsächliche GASP hinnehmen
kann, ist es auffällig, dass die Nichtregierungsorganisationen insbesondere in der
Implementationsphase von GASP-Beschlüssen an Bedeutung gewinnen können und versuchen,
die mitgliedstaatlichen Regierungen öffentlich an ihre Beschlüsse und Veranthrss,
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wortung zu erinnern und gegebenenfalls öffentlich zu kritisieren (Joachim/Dembinski
2008).
Als transnationale Organisationen können ebenfalls die transnationalen parlamentarischen
Versammlungen gesehen werden, die ein Forum zum Ausstauch von Informationen unter
nationalen Parlamentariern und Europaparlamentariern in der GASP bieten. Peters/
Deitelhoff/ Wagner (2008; 2010) nennen diese Kooperation ein „parlamentarisches Feld“
– im transnationalen Raum. Während Entscheidungen im Rat auf europäischer Ebene getroffen
werden, u.a. auch Einsätze im Bereich des zivilen und militärischen Krisenmanagements
im Rahmen der ESVP, sind nationale Parlamente häufig die einzigen legislativen
Organe, die über Entscheidungen im nationalen Kontext abstimmen (so sie qua nationaler
Verfassung dazu ermächtigt sind). In Deutschland hat das Bundesverfassungsgericht den
Parlamentsvorbehalt in Sachen des Einsatzes der Bundeswehr (auch im Kontext der
ESVP) in seiner Entscheidung zum Lissaboner Vertrag noch einmal hervorgehoben. 5 Da
aber die Abstimmungen immer nur „ex post“ nach Entscheidungen des Rates stattfinden
und es keine „ex ante“-Legitimation durch das Parlament gibt (Wagner 2006), und auch
das Subsidiaritätsprinzip in der GASP keine Geltung hat, gewinnt der transnationale Informationsaustausch
von Parlamentariern in Foren wie der Versammlung der Westeuropäischen
Union und der parlamentarischen Versammlung der NATO an Bedeutung. Gerade
durch die formelle Abwesenheit des EP in der ESVP sind nationale Parlamente und
ihre transnationalen Netzwerke entscheidend, um zu einer Legitimation der ESVP beizutragen.
In diesem Sinne ist es nach wie vor erstaunlich, wie wenig die GASP-Forschung
transnationale Elemente in seine Arbeit einbezieht.
5 BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6.2009, Absatz 381-383: “ [..] Der konstitutive Parlamentsvorbehalt
für den Auslandseinsatz der Streitkräfte besteht auch nach einem Inkrafttreten des Vertrags von
Lissabon fort. Der Vertrag von Lissabon überträgt der Europäischen Union keine Zuständigkeit,
auf die Streitkräfte der Mitgliedstaaten ohne Zustimmung des jeweils betroffenen Mitgliedstaates
oder seines Parlaments zurückzugreifen. […] Der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt
des Grundgesetzes greift ein, wenn nach dem jeweiligen Einsatzzusammenhang und den einzelnen
rechtlichen und tatsächlichen Umständen die Einbeziehung deutscher Soldaten in bewaffnete
Auseinandersetzungen konkret zu erwarten ist. Die auf die Streitkräfte bezogenen Regelungen des
Grundgesetzes sind darauf angelegt, die Bundeswehr nicht als Machtpotential allein der Exekutive
zu überlassen, sondern sie als „Parlamentsheer“ in die demokratisch rechtsstaatliche
Verfassungsordnung einzufügen (vgl. BVerfGE 90, 286 ; 121, 135 ). […] Der
wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt begründet ein wirksames Mitentscheidungsrecht
des Deutschen Bundestages in Angelegenheiten der auswärtigen Gewalt. Ohne parlamentarische
Zustimmung ist ein Einsatz bewaffneter Streitkräfte unter dem Grundgesetz grundsätzlich nicht
zulässig; nur ausnahmsweise ist die Bundesregierung - bei Gefahr im Verzug - berechtigt,
vorläufig den Einsatz bewaffneter Streitkräfte zu beschließen, damit die Wehr- und
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Der Lissaboner Vertrag ändert gar nichts: Intergouvernementale Elemente
Ein erster Blick auf den Lissaboner Vertrag suggeriert, dass sich nichts an der Feststellung
ändere, die GASP sei eine „intergouvernementale Insel“. Die Möglichkeit, im Europäischen
Rat und im Rat mit qualifizierter Mehrheit zu entscheiden, bleibt eingegrenzt
und ist hohen prozeduralen Kosten ausgesetzt (Artikel 22 I Abs. 3 Vertrag über die Europäische
Union (EUV); Artikel 31 I EUV; Artikel 31 II EUV). Die Mitgliedstaaten müssen
weiterhin über die ihnen verbleibende Machtstellung bei Einstimmigkeitsentscheiden
hinaus erst einmal die Kooperation in der GASP selber wollen. Sie sind zwar nach Einschätzung
europarechtlicher Expertise dazu verpflichtet, der gegenseitigen Kooperation
ihrer Außenpolitiken nachzukommen (siehe Artikel 24 III EUV). In diesem Sinne argumentieren
Hillion und Wessel, dass die obligatorische Verpflichtung, in der GASP zu kooperieren
an die Stelle einer formell geregelten Kompetenz der Union in der GASP rückt.
Eine formal rechtliche verbindliche Regelung, dass der Kooperationsverpflichtung entsprochen
werden muss, gibt es aber nicht. Der EuGH bleibt, bis auf die oben angeführte
Ausnahme, über die Nichteinmischung der GASP in Gemeinschaftspolitiken zu wachen
(Artikel 40 I EUV i.V.m. Artikel 24 EUV), von der Überprüfung der GASP ausgeschlossen.
Das EP gewinnt vorerst nur marginal an Kontrollrechten hinzu (Raube 2008; siehe
auch Artikel 36 EUV). Die rechtlichen und parlamentarischen Kontrollmechanismen europäischer
Außenpolitik finden danach kaum in Brüssel, Straßburg oder Luxemburg statt.
– Und die Kommission? Nach intergouvernementaler Rechnung können auch die wenigen
Änderungen, in denen der Kommission nur ein Initiativrecht inter-pares zugestanden
wird (Artikel 30 EUV), nicht über die dominante Stellung der mitgliedstaatlichen Interessen
in der GASP hinwegtäuschen. Sie kommt selbst dort zum Ausdruck, wo die Mitgliedstaaten
Macht eingebüßt haben. Zwar verlieren sie die Rolle des externen Vorsitzes im
Europäischen Rat durch die Einführung des Amtes des Vorsitzenden des Europäischen
Rates, der auch die Außenpolitik nach außen vertritt und für die Formulierung der außenpolitischen
Agenda zuständig ist (Artikel 15 VI EUV). Aber sein Mandat ist ein intergouvernementales:
Nominiert und bestätigt aus dem Kreis der Mitgliedstaaten (Artikel 15 V
EUV), wird Herman van Rompuy auf die Interesse der Mitgliedstaaten achten müssen,
will er nicht isoliert werden.
Bündnisfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland durch den Parlamentsvorbehalt nicht in Frage
gestellt werden (vgl. BVerfGE 90, 286 ).“
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Die intergouvernementale Rechnung geht sogar noch weiter: Die deutliche Verstärkung
sicherheitspolitischer Instrumente im Bereich des zivilen und militärischen Krisenmanagement
verstärkt die intergouvernementale Ausrichtung der GASP. Der im Lissaboner
Vertrag von Europäischer Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) in Gemeinsame
Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) umbenannte Teil der GASP ist vollends
intergouvernemental (Artikel 42 ff. EUV). Hier werden nicht nur die Entscheidungen einstimmig
getroffen (Artikel 42 IV EUV), hier spielen auch insbesondere die Ressourcen
der Mitgliedstaaten eine gesonderte Rolle. Keine internationale Mission mit zivilem oder
militärischem Personal (Verwaltungsbeamte, Richter, Polizisten, Soldaten, etc.) findet
ohne die Mitgliedstaaten statt, denen diese Personen unterstellt sind und die formell für
die Missionen abgestellt werden müssen (Artikel 42 I EUV). Die EU hat keine eigene
Armee, sie hat aber eben auch keine eigenen Polizisten und Zivil- und Strafrichter. Die
Regierungen der Mitgliedstaaten sind es, die über das Personal unter europäischer Fahne
zu entscheiden haben. Der Lissaboner Vertrag ändert daran nichts. Er verstärkt sogar
noch den intergouvernementalen Charakter von GASP und GSVP, denn die EU kann hier
nun auch bei Maßnahmen in Folge von Terrorakten und Umweltkatastrophen tätig werden
(Artikel 222 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)). Hinzu
kommt, dass die EU ihre verteidigungspolitische Dimension im Sinne der Verteidigung
ihrer eigenen Grenzen nur aufgrund einer intergouvernementalen Entscheidung wahrnehmen
kann: Mit dem Vertrag dient eine Verteidigungsklausel der Ermahnung der Mitgliedstaaten,
zusammen das Territorium eines anderen Mitgliedstaates zu verteidigen, solange
dies nicht einzelstaatlichen verteidigungspolitischen Bestimmungen widerspricht
(Artikel 42 VII EUV). Es obliegt aber allen an dieser Verteidigungsunion teilnehmenden
Staaten, eine solche Position einstimmig einzunehmen. Insofern unterscheidet sich die
EU keinesfalls von anderen Verteidigungsbündnissen wie der NATO. Bestimmungen
hinsichtlich eines gemeinsamen Rüstungsmarktes der EU bleiben ebenfalls dem Einfluss
supranationaler Institutionen entzogen: Zwar wird durch Lissabon formal die Einrichtung
der Europäischen Verteidigungsagentur per Mehrheitsentscheidung bestätigt, aber sie
bleibt einzig dem Rat unterstellt (Artikel 45 EUV).
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Der Lissaboner Vertrag ändert einiges: Transgouvernementale Elemente
Werden durch den Lissaboner Vertrag Elemente verankert, die jenseits intergouvernementaler
Strukturen liegen könnten? Der Sichtweise, der Lissaboner Vertrag ändere im
Grunde nichts an der intergouvernementalen Konstitution der GASP, kann entgegengesetzt
werden, dass durch den Vertrag und insbesondere die Einsetzung des Hohen Repräsentanten
der GASP sowie die Errichtung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD)
die transgouvernementale Struktur der GASP verstärkt werde. In der Tat sehen die Änderungen,
die mit dem Inkrafttreten des Lissaboner Vertrages und seiner Implementierung
wirksam werden, eine Fusionierung exekutiver und administrativer Strukturen der Kommission
und des Rates vor. Durch die Fusionierung (Wessels 2005) werden vormals miteinander
kooperierende Einheiten der Kommission und des Rates miteinander verzahnt.
Die Fusion von Kommissions- und Ratsstrukturen ist eine Stärkung der Exekutive in
Brüssel und im Ausland. Diese Stärkung einer europäischen Exekutive der GASP in
Brüssel entsteht durch Verfestigung transgouvernementale Beziehungen.
Die Verfestigung transgouvernementaler Beziehungen erfolgt durch zweierlei Neuerungen
des Lissaboner Vertrages: den Hohen Repräsentanten (Artikel 27 EUV) und den Europäischen
Auswärtigen Dienst (EAD) (Artikel 27 EUV). Die Hohe Repräsentantin, Lady
Ashton, hat bereits Anfang 2010 ihr Amt in Brüssel bekleidet. Gemäß den neuen Bestimmungen
des Lissaboner Vertrages ist sie sowohl die Vize-Präsidentin der EU-
Kommission als auch Vorsitzende des Rates für außenpolitische Angelegenheiten. Sie
übernimmt die Aufgaben des früheren Hohen Repräsentanten der GASP, Javier Solana,
und der ehemaligen Auβenkommissarin, Benita Ferrero-Waldner. Ihr Portfolio umfasst
jedoch nicht den Bereich der Handelspolitik. In Zukunft wird sie sich im Bereich der
Entwicklungspolitik zusammen mit dem zuständigen Kommissar gezielt abstimmen müssen.
Die erzielte Fusion der Aufgaben des Hohen Repräsentanten führt jedoch nicht zu einer
einheitlichen Entscheidungspraxis in der europäischen Außenpolitik. Wie oben bereits
angedeutet, regelt sich das Entscheidungsverfahren je nach Entscheidungsgegenstand.
Die Einstimmigkeit verbleibt in der Regel das (intergouvernementale) Entscheidungsprozedere
der GASP. Jedoch gewinnt der Hohe Repräsentant die Möglichkeit, entweder allein
oder zusammen mit dem Kommissionskolleg Vorschläge für Entscheidungen in der
GASP zu unterbreiten (Artikel 30 EUV). Da die Hohe Repräsentantin zugleich Teil der
Kommission ist und ein Interesse daran haben dürfte, kohärente Vorschläge zusammen
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mit ihren Kollegen zu erarbeiten, wird sie von der letzteren Option Gebrauch machen.
Sollte sie es jedoch hauptsächlich mit Fragen der GASP und dem Zuständigkeitsbereich
der ehemaligen Direktion RELEX zu tun haben, bleibt abzuwarten, wie groß ihr Interesse
tatsächlich ist, intra-institutionelle Kohärenzen zu erzielen und transgouvernementale Beziehungen
zu pflegen. Es kann jedoch bereits jetzt angenommen werden, dass Lady Ashton
insbesondere die intra-institutionellen Konflikte zwischen ihren Zuständigkeitsbereichen
und denen der anderen mit außenpolitischen Themen befassten Kommissare lösen
muss, um eine kohärente Außenpolitik der EU zu präsentieren. Die Differenzen der unterschiedlichen
außenpolitischen Zuständigkeitsbereiche werden daher einen deutlichen
Einfluss auf die GASP entwickeln können. Dies bedeutet, dass transgouvernementale Beziehungen
zwischen der Kommission und der Hohen Repräsentantin nicht zu unterschätzen
sein dürften. Diese Vermutung verdichtet sich, sobald man sich die neue Struktur des
EAD vor Augen führt.
Über die endgültige Struktur des EAD ist vom Rat, der Hohen Repräsentantin, der Kommission
entschieden worden, wobei das EP konsultiert werden musste (Artikel 27 EUV).
Aus der Entscheidung geht hervor, dass der EAD sich aus einer internen Struktur in Brüssel
(sogenannte zentrale Verwaltung des EAD) und einer externen Struktur (sogenannte
EU Delegationen), die die ehemaligen Delegationen der Kommission in der Welt umfasst,
zusammensetzen wird. Bei der internen Struktur handelt sich um eine Verschmelzung
der Funktionen der ehemaligen Direktion RELEX und Einheiten des Generalsekretariats.
Die neue Administration wird den Zuständigkeiten Lady Ashtons entsprechend
aufgebaut werden. Diese umfasst, dass die Generaldirektion RELEX und wesentliche
Einheiten des Generalsekretariats in den EAD integriert werden. Es entsteht die thematische
Abteilung (Direktion) “Crisis-management“, die der Hohen Repräsentantin direkt
untergeordnet wird. Die weiteren Abteilungen, die sich zum einen aus geographischen
und multilateralen Referaten, aber auch Rechtsreferaten und Referaten für interinstitutionelle
Aufgaben zusammensetzen, unterstehen einem Generalsekretär und zwei
Vertretern sowie einem Generaldirektor, der für das Budget und die Verwaltung des EAD
zuständig ist. Der EAD wird insgesamt aus der Kommissionsadministration und dem
Ratssekretariat ausgegliedert und kann als eine Institution “sui generis” oder als
„functionally autonomous body“ verstanden werden. Es ist vorgesehen, dass der EAD
aber auf das engste mit dem Generalsekretariat des Rates, den Abteilungen der Kommission
und den Auswärtigen Diensten der Mitgliedstaaten zusammen arbeitet.
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Es steht fest, dass auf der Grundlage des Artikels 27 EUV der EAD aus Kommissionsmitarbeitern,
Mitarbeitern des Generalsekretariats und den mitgliedstaatlichen diplomatischen
Diensten besetzt werden soll. Es handelt sich damit um die Fusion unterschiedlicher
Exekutiven und Mitarbeiter in eine neue Verwaltungsstruktur. Für die externe Struktur
des EAD gilt nach derzeitigem Stand der Dinge, dass sie die neu zu schaffenden Delegationen
der EU in der Welt umfasst (Artikel 221 AEUV) und dass nach der Umwandlung
der Kommissionsdelegationen in EU-Delegationen ebenfalls Mitglieder der Kommission,
des Generalsekretariats und der Mitgliedstaaten für die Delegationen rekrutiert
werden und dem Hohen Repräsentanten unterstellt sind.
Der EAD wird nach objektiven Qualifikationskriterien besetzt werden. Fest steht nach der
Entscheidung über die Errichtung des EAD, dass, „when the EEAS has reached full capacity,
staff from Member States should represent at least one third of all EEAS staff at
AD level.” 6 Allerdings soll bei der Evaluation des Dienstes darauf geachtet werden, ob
die nationalen diplomatischen Dienste zu gleichen Teilen repräsentiert sind. 7 Es ist abzusehen,
dass bereits auf der Ebene der Human Ressources es zu einer Intensivierung der
transgouvernementalen Beziehungen zwischen nationalen diplomatischen Diensten und
dem neuen EAD kommen wird.
Auch operativ dürften die neuen Delegationen zu einer Intensivierung der
transgouvernementalen Beziehungen zwischen nationalen Repräsentationen und den EU
“Botschaften” führen. Solange die Mitgliedstaaten ihrer Verpflichtung nachkommen wollen,
eine gemeinsame Position in internationalen Organisationen zu finden, werden ihre
Koordinierung mit den EU Delegationen vor Ort intensivieren müssen (obligatorisch ist
dies schon: Artikel 221 II AEUV). Die Repräsentanz der EU in Drittstaaten oder bei internationalen
Organisationen wird durch die neue EU-Rechtspersönlichkeit unterstrichen:
Die EU erhält beispielsweise in jenen internationalen Organisationen einen eigenen Beobachtersitz
(bislang hatte dies nur die Europäische Gemeinschaft). Herausragendes Beispiel
ist, dass Lady Ashton in Zukunft auf der Grundlage des neuen Vertrages im UN
Sicherheitsrat die EU vertreten kann (Artikel 34 II EUV). Die Stellung der Hohen Repräsentantin
und des neuen EAD dürfte daher nicht nur zu einer Verfestigung der Beziehung
6
Siehe Council Decision 26 July 2010 establishing the organization and functioning of the European
External Action Service, 2010/427/EU, Official Journal of the European Union, 3 August
2010, L 201/30.
7 Siehe: “Decision establishing the organisation and functioning of the European External Action
Service”, Fn 6.
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zwischen der Kommission und der neuen Behörde führen, sondern ebenfalls zwischen
dem EAD und den nationalen Exekutiven.
Die neuen Strukturen des EAD werden sich auch auf die Entscheidungsfindung in der
GASP auswirken: Dies ist insbesondere zu erwarten, weil die Ressourcen des Dienstes in
Brüssel und der Welt zu einer Informationsdichte aus Fact-Finding und politischer Analyse
führen, die von den nationalen Außenministerien nicht unterschätzt werden wird. Der
Dienst hat damit das Potenzial, auf die Planungen, Entscheidungen und Ausführungen der
GASP einzuwirken und dem Hohen Repräsentanten bei seiner Aufgabe, aktiv in die Außenpolitik
einzuwirken, zu dienen. In den diversen Entscheidungsgremien des Rates dürften
somit innerhalb transgouvernementale Beziehungen Vertreter des EAD, der Mitgliedstaaten
und der Kommission zunehmend mehr auf Augenhöhe beraten.
Es ändert sich einiges im Schatten der Verträge: Supranationale und Transnationale
Elemente
Während die formellen Änderungen insbesondere die Exekutive und Verwaltung der
GASP betreffen, ergibt sich aus dem Lissaboner Vertrag zunächst keine unmittelbare
Ausweitung der Aufgaben für das EP oder den EuGH (siehe oben). Während die Rolle
des EuGH innerhalb der GASP/GSVP eingeschränkt bleibt und nicht über den status-quaante
des Lissaboner Vertrages hinaus entwickelt, zeigt die Rechtsprechung des EuGH
insbesondere im Fall Small Arms an Light Wagons, Yusuf und Kadi, dass der EuGH
längst zum mitbestimmenden Faktor hinsichtlich der Abgrenzung zwischen GASP- und
Nicht-GASP-Kompetenzen und der Verwerfung von GASP-Entscheidungen im Hinblick
auf EU-Sanktionen geworden ist. Studien, wie die von De Baere (2008), Kronenberger
(2007) und Wessel (2009) zeigen, dass Juristen die Rolle des supranationalen Gerichtshofes
in der GASP schon längst ernst nehmen und entsprechend analysieren. Die Auswirkungen
der Rechtsprechung des EuGH auf die GASP sind unmissverständlich groß: Der
EuGH legt den Kompetenzrahmen der GASP fest (bzw. den anderer außenpolitischer
Räume der EU) und somit die Frage, in welchem Entscheidungsmechanismen (intergouvernemental
oder nicht intergouvernemental) über zu ergreifende Aktionen abgestimmt
werden muss. Der EuGH nimmt mit anderen Worten allein über das Einfallstor des Artikel
40 EUV mehr Einfluss auf die GASP, als dies eine intergouvernementale Sichtweise
erfassen könnte. Gleiches gilt für Entscheidungen hinsichtlich der Rechtmäßigkeit von
EU-Sanktionen (Artikel 24 Abs. 1 UAbs. 2 Satz 5 EUV).
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Das EP ist aus dem Lissaboner Vertrag formal kaum verstärkt hervorgegangen. Formelle
Regelungen umfassen lediglich die nun zweimal im Jahr vorgesehene Anhörung des Hohen
Repräsentanten (Eriksen 2009). Aber das EP hat in Folge der Beratungen um die
Etablierung des EAD deutlich versucht, seinen Einfluss auf die Hohe Repräsentantin und
den ihr unterstellten Dienst auszubauen. Eine umfängliche Analyse des Europäischen Parlamentes
und seines Einflusses auf die Errichtung des Dienstes kann an dieser Stelle nicht
geleistet werden. Erste Analysen sehen das Parlament jedoch in einer gestärkten Position
(siehe Levebre/ Hillion 2010; Raube 2010b). Das Parlament hatte, wie oben angedeutet,
nur die Möglichkeit, über die abschließende Entscheidung des EAD konsultiert zu werden.
Aber durch die mit der Errichtung des EAD in Verbindung stehenden Entscheidungen
über die finanzielle Ausstattung sowie die Personalregelungen des EAD, die anders
als die Entscheidung zur Errichtung des EAD die Mitentscheidung des EP verlangten,
konnte das EP ein Paket schnüren und über das Gesamtpaket mit der Hohen Repräsentantin,
der Kommission und dem Rat verhandeln. In der formellen Entscheidung über die Errichtung
des EAD wird dem EP die Haushaltskontrolle des EAD zugestanden. In den informellen
Zugeständnissen, die die Hohe Repräsentantin am Rande des gefundenen
Kompromisses im Sommer 2010 dem EP gegeben hat, 8 deuten sich jedoch weitere Spielräume
für das EP an: Die bislang nur in der eigenen Geschäftsordnung festgelegte Befragung
der Speziellen Repräsentanten oder die eingeforderte Befragung von hohen Diplomaten
an den europäischen Repräsentationen, deuten auf eine Ausweitung und Institutionalisierung
des EP in der GASP hin (Raube 2010b). Gleiches gilt für die Präzisierung der
Regelungen, durch die das EP nun geheime außenpolitische Informationen über die
GASP einholen kann. Diese Institutionalisierung über informelle Regelungen passt zu der
bisherigen Erkenntnis von Diedrichs, dass das EP über informelle Regelungen durch die
Hintertür in die GASP einzutreten gedenke (Diedrichs 2004; Raube 2010b). Die genauere
Betrachtung der Ereignisse des Jahres 2010 deuten auch darauf hin, dass das EP neben
den informellen Neuerungen gerade über das formal zugesicherte Recht der EAD-
Haushaltskontrolle Einfluss auf den EAD, aber auch die GASP nehmen kann. Der Einfluss
des EP wird sich über die Entstehungsphase des EAD auch auf die zukünftige Planung
und Führung des EAD auswirken. Die Hohe Repräsentantin ist insofern dem EP
verantwortlich.
8 Siehe “Statement given by the High Representative in the plenary of the European Parliament on
the basic organisation of the EEAS central administration”, 8. Juli 2010. Und: “Declaration by the
High Representative on Political Accountability, EP, 8. Juli 2010”
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Transnationale Akteure sind im Lissaboner Vertrag im Hinblick auf die GASP nicht erwähnt.
Die Bedeutung von NGO’s in der GASP sollte jedoch nicht unterschätzt werden.
Wie oben besprochen, deuten erste Studien auf ein lebhafteres Verhältnis zwischen
NGO’s und der GASP hin (Dembinski/Joachim 2008). Ein solches Verhältnis kann
durchaus zu einem transnationalen Perspektivwechsel führen. Ein solcher Perspektivwechsel
bietet sich ebenfalls an, sobald die transnationalen Beziehungen nationaler Parlamente
in Betracht gezogen werden. Der Lissaboner Vertrag ist recht schweigsam zur
Kooperation der nationalen Parlamente in der GASP. Artikel 10 des Protokolls Nr. 1 im
Annex des Vertrages über die Europäische Union weist auf die mögliche Kooperation der
Parlamente in Fragen der GASP im Rahmen von COSAC (Conference of Parliamentary
Committees for Union Affairs) hin. 9 Mit der anstehenden Beendigung der parlamentarischen
Versammlung der Westeuropäischen Union stellt sich durchaus die Frage, wie nationale
Parlamente und auch das EP zukünftig den Austausch von Informationen im Bereich
der GASP/GSVP organisieren. Die Legitimation der GASP über Parlamente Wer
die (vermeintliche) parlamentarische Legitimation der GASP verstehen und analysieren
möchte, sollte die Aktivitäten der Parlamente im transnationalen Raum nicht aus den Augen
verlieren. Je mehr die Mitgliedstaaten gewillt sind, ihre Außenpolitiken und sicherheitspolitischen
Einsätze ziviler und militärischer Natur in der EU zu koordinieren, desto
mehr fragt sich, wer diese europäisierte Politik legitimieren kann. Da diese Politik nicht
nur eine nationale, sondern eben eine europäische Dimension hat, ist die Koordination der
GASP/GSVP auch auf parlamentarisch-transnationaler Ebene zu erwarten. Die derzeitigen
Beratungen der nationalen Parlamente im Rahmen der COSAC und zwischen dem
Europäischen Parlament und den nationalen Parlamenten deuten auf die Notwendigkeit
der Beratungen über die zukünftige Struktur dieser Kooperation hin. 10
9
“A conference of Parliamentary Committees for Union Affairs may submit any contribution it
deems appropriate for the attention of the European Parliament, the Council and the Commission.
That conference shall in addition promote the exchange of information and best practice between
national Parliaments and the European Parliament, including their special committees. It may also
organize interparliamentary conferences on specific topics, in particular to debate matters of common
foreign and security policy, including common security and defence policy. Contributions
from the conference shall not bind national Parliaments and shall not prejudge their positions.”
(Artikel 10; Protokoll Nr. 1 Annex des Vertrages über die Europäische Union).
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Schlussfolgerung
In diesem Beitrag habe ich versucht, unterschiedliche Elemente der GASP aufzuzeigen.
Wie oben gezeigt wurde, kann argumentiert werden, dass der Lissaboner Vertrag sogenannte
transgouvernementale Beziehungen zwischen den im Entscheidungsverfahren der
GASP verankerten administrativen und exekutiven Einheiten der Mitgliedstaaten, dem
Rat und der Europäischen Kommission verfestigt (Smith 2004; Wallace 2006; Majone
2006). Sie könnten den intergouvernementalen Charakter zur Seite stehen, der mit einer
machtvollen Rolle der Mitgliedstaaten in der GASP einhergeht; Regierungen (und der innenpolitische
Kontext ihres Handels) sollten eben nicht ausgeblendet werden und müssen
bei der zukünftigen Analyse der Außenpolitik der Europäischen Union weiterhin als einflussreicher
Faktor in Betracht gezogen werden. Die transgouvernementalen Beziehungen,
die mit dem stetigen institutionellen Wandel der GASP einhergehen, werden die
intergouvernementalen Elemente der GASP wohl nicht vollends überlagern. Um die
GASP in Zukunft zu verstehen, bedarf es jedoch mehr als der bloßen Analyse
mitgliedstaatlicher Interessen und Macht. Die sich ankündigenden transgouvernementalen
Beziehungen sind ein Faktor, der in Zukunft zum Verständnis der GASP unabdingbar
werden könnte. Gleichermaßen aber müssen wir in Erwägung ziehen, dass supranationale
Organisationen wie das EP oder der EuGH versuchen, stärker in der GASP abgebildet zu
sein, als dies vor dem Lissaboner Vertrag der Fall war (Raube 2010 b). Die Hinweise auf
das Interesse des Parlamentes, auf die Strukturen des EAD Einfluss zu nehmen, können
als Signal gesehen werden, dass das Parlament gewillt ist, seinen Einfluss auf die GASP
auszubauen. Die Arbeit des EuGH ist es, für die Auslegung der Verträge zu sorgen. Der
EuGH hat seinen begrenzten Spielraum in der GASP ausgeschöpft und in der Tat auf die
GASP Einfluss genommen. Schließlich sollte auch der Einfluss transnationaler Akteure
in der GASP nicht ausgeblendet werden. Welche Rolle spielen transnational vernetzte nationale
Parlamente in der GASP (Marschall 2008)? Wie sehr können die institutionellen
Strukturen der GASP einen Rückschluss auf die Abbildung weiterer transnationaler Akteure
(wie Nichtregierungsorganisationen) zulassen (vgl. Joachim/Dembinski 2008)?
Während die Parlamente die neue institutionelle Form ihrer Kooperation gerade überdenken,
bleibt eine abschließende Antwort an dieser Stelle aus. Und weitere empirische Studien
zur Rolle der NGO’s in der GASP sind nötig. Es scheint jedoch eine der spannenden
10 Siehe “Contribution of the XLIV COSAC” Brussels, 24–26 October 2010,
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Fragen der zukünftigen GASP-Forschung zu sein, inwiefern transnationale Akteure zum
Handeln und zur Legitimation in der GASP beitragen.
Die vorliegende Analyse der GASP offenbart, dass die Elemente der GASP nicht (mehr)
als (nur) intergouvernemental bezeichnet werden sollte. Ob im Einzelfall die GASP faktisch
als intergouvernemental zu bezeichnen ist, ob also der Einfluss der Regierungen im
Verhältnis zu anderen Organisationen unvermindert groß bleibt, bedarf der empirischen
Untersuchung. Zumindest ist das Auftreten verschiedener Elemente ein Indiz für die
Vielschichtigkeit der GASP. Der Wandel, den der Lissaboner Vertrag herbeiführt, der
sich aber auch in seinem Schatten ankündigt, sollte in Zukunft nicht unterschätzt werden.
Die zukünftige GASP-Forschung sollte die „neue“ Vielschichtigkeit nicht unbemerkt lassen.
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