Bericht_und_Antrag [PDF, 319 KB] - Kanton Glarus

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Sicherheit und Justiz
Postgasse 29
8750 Glarus
An den Regierungsrat
Glarus, XX. Mai 2013
Unsere Ref: 2011-241
Kantonale Ordnungsbussenverordnung
1. Ausgangslage
1.1 Regelfall der Strafverfolgung
Mit Inkrafttreten der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO, SR 312.0) am 1. Januar
2011 wurden die kantonalen Strafprozessordnungen abgelöst und das Strafverfahren weitgehend
vereinheitlicht. Zuständig für die Strafverfolgung sind weiterhin die Kantone, sofern
es sich nicht um Delikte handelt, die der Bundesgerichtsbarkeit unterliegen. Weniger
schwerwiegende Fälle, wozu auch die Übertretungen gehören, entscheidet dabei nach der
StPO die Staatsanwaltschaft selbständig mittels Strafbefehl. Bei gewichtigen Delikten hat
diese Anklage bei den Gerichten zu erfolgen. Im Kanton Glarus sind das Kantonsgericht und
das Obergericht für die Beurteilung von solchen schwereren Straffällen zuständig. Die Kantonspolizei
führt lediglich die ersten Ermittlungen durch, und leitet anschliessend die Akten
der Staatsanwaltschaft zum Erlass eines Strafbefehls oder zur Anklageerhebung weiter. Diese
Kompetenzaufteilung hat zur Folge, dass die Kantonspolizei eine Person, die sie bei der
Tatbegehung erwischt, nicht direkt büssen darf, sondern nur bei der Staatsanwaltschaft verzeigen
kann, und zwar auch dann, wenn es sich um eine leichte Tat im Bereich des Übertretungsstrafrechts
(z.B. Littering oder Nachtruhestörung) handelt. Der Straffällige sieht sich
somit unter Umständen einem verhältnismässig aufwändigen Verfahren gegenüber, obwohl
das begangene Delikt nur einen geringen Unrechtsgehalt aufweist. Die amtlichen Kosten
fallen dabei am Schluss oft höher aus, als der eigentliche Bussenbetrag.
1.2 Ordnungsbussenverfahren als besondere Form der Strafverfolgung
Das Ordnungsbussenverfahren ist eine besondere, vereinfachte Form der Strafverfolgung.
Es zeichnet sich dadurch aus, dass für bestimmte Tatbestände ein fixer und einheitlicher
Bussenbetrag gesetzlich festlegt wird. Die Polizei oder weitere Kontrollorgane können dann
bei klarer Sach- und Rechtslage sowie Einverständnis der beschuldigten Person gestützt
darauf direkt Bussen ausfällen. Die Einleitung eines aufwändigen Strafverfahrens mit Verzeigung
an die Staatsanwaltschaft entfällt auf diese Weise. Das Ordnungsbussenverfahren
schränkt die in der Bundesverfassung (BV, SR 101) und der Konvention zum Schutz der
Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) bestehenden Verfahrensrechte ein.
Akzeptiert die beschuldigte Person die Ordnungsbusse, so verzichtet sie auf zahlreiche verfassungsrechtliche
Garantien (Rechtsweggarantie, unabhängiges und unparteiisches Gericht,
öffentliche Urteilsverkündung, rechtliches Gehör etc.). Das Ordnungsbussenverfahren
berücksichtigt auch die Persönlichkeit des Straffälligen nicht weiter. Es eignet sich folglich
nur für solche Tatbestände, die leichtere Gesetzesverstösse sanktionieren, häufig vorkom-

men und sich formlos erledigen lassen. Es kann sich hier daher naturgemäss nur um Übertretungen
handeln. Die StPO sieht für die Ahndung von bundesrechtlichen Straftaten jedoch
grundsätzlich kein Ordnungsbussenbussenverfahren vor. Es sei denn, ein Bundesgesetz
enthalte ausdrücklich eine andere Regelung (Art. 2 Abs. 2 StPO). Heute besteht eine solche
Ausnahme einzig hinsichtlich der Übertretungen der Strassenverkehrsvorschriften des Bundes
(Eidgenössisches Ordnungsbussengesetz, OBG, SR 741.03, und Ordnungsbussenverordnung,
OBV, SR 741.031). Der Bund beabsichtigt künftig, auch Verstösse gegen andere
Gesetze mit Ordnungsbussen zu sanktionieren. Derzeit ist eine entsprechende Revision des
OBG am Laufen. Vorgesehen ist unter anderem eine Ausweitung des Ordnungsbussenverfahrens
auf das Alkoholgesetz (SR 680), das Personenbeförderungsgesetz (SR 745.1), das
Jagdgesetzes (SR 922.0) und das Messgesetz (SR 941.20).
1.3 Ordnungsbussen im kantonalen Recht
Das kantonale Recht kann nur die Verfolgung und Beurteilung von eigenen kantonalen bzw.
kommunalen Übertretungstatbeständen im Ordnungsbussenverfahren vorsehen. Übertretungstatbestände
des Bundesrechts müssen hingegen, wie oben in Ziffer 1.2 bereits ausgeführt,
im ordentlichen Verfahren abgewickelt werden. Sie können nicht vom Kanton autonom
dem Ordnungsbussenverfahren zugewiesen werden. Der Kanton Glarus besitzt bislang keine
eigene umfassende Regelung hinsichtlich des Verfahrens für die Ausfällung von Ordnungsbussen.
Derzeit dürfen solche nur für Übertretungen der Strassenverkehrsvorschriften
des Bundes verhängt werden. Die Kompetenz hierfür liegt ausschliesslich bei der Kantonspolizei.
Ausserhalb des Strassenverkehrsrechts sehen lediglich zwei weitere kantonale Spezialgesetze
die Möglichkeit einer vereinfachten Bussenerhebung im Ordnungsbussenverfahren
vor (Art. 12 Abs. 2 der Verordnung über Spiel- und Musikautomaten, Spielsalons und
Diskotheken, GS IX B/22/7 und Art. 24 Abs. 2 des Gastgewerbegesetzes, GS IX B/22/1). Die
betreffenden Bestimmungen ermächtigen die Kantonspolizei bzw. ein vom Gemeinderat ermächtigtes
Gemeindeorgan, an Ort und Stelle eine Busse von 20 Franken bei Gästen zu
erheben, die sich nach Betriebsschluss noch in den Lokalitäten aufhalten. Nichtbezahlung
hat eine Verzeigung bei der Staatsanwaltschaft zur Folge. Im Gegensatz zur Ordnungsbussenregelung
im Bereich des Strassenverkehrs existieren im kantonalen Recht keine weiteren
Verfahrensbestimmungen für die Erhebung dieser Ordnungsbussen.
1.4 Einführung eines kantonalen Ordnungsbussenverfahrens
Mit dem Erlass des neuen Einführungsgesetzes zur Schweizerischen Strafprozessordnung
und zur Schweizerischen Jugendstrafprozessordnung schuf die Landsgemeinde am 2. Mai
2010 (EG StPO, GS III E/1) gleichzeitig eine gesetzliche Grundlage für die umfassende Einführung
von Ordnungsbussen im kantonalen Recht. In Art. 28 Abs. 1 EG StPO wurde dem
Regierungsrat die Befugnis übertragen, die Polizei- oder Kontrollorgane zu ermächtigen, bei
bestimmten Übertretungen im Einverständnis mit der fehlbaren Person auf der Stelle eine
Ordnungsbusse zu erheben. Art. 28 Abs. 3 EG StPO schreibt dabei dem Regierungsrat vor,
die Übertretungen des kantonalen Rechts, die durch Ordnungsbussen zu ahnden sind, die
Höhe des Bussenbetrages und das Verfahren in einer Verordnung zu regeln. Gemäss Art.
28 Abs. 2 EG StPO beträgt die Höchstgrenze der Ordnungsbusse 1‘000 Franken. Vorliegend
soll gestützt auf die Delegationsnorm in Art. 28 EG StPO und in Ausnützung der Rechtsetzungskompetenz
des Regierungsrates in Form einer Ordnungsbussenverordnung eine umfassende
Regelung für die Erhebung von Ordnungsbussen für Übertretungstatbestände des
kantonalen Rechts geschaffen werden. Solche finden sich einerseits in zahlreichen Gesetzen
und Verordnungen des geltenden glarnerischen Verwaltungsrechts. Andererseits werden
in Art. 5 ff. des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Strafgesetzbuch (EG StGB,
GS III/1) verschiedene klassische Tatbestände im Bereich des Kernstrafrechts, die noch in
kantonale Kompetenz fallen, unter Übertretungsstrafe gestellt.
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1.5 Vorteile
Die Möglichkeit, die Begehung einer Tat unmittelbar vor Ort mit einer Busse ahnden zu können,
hat verschiedene Vorteile. Der fehlbaren Person wird ohne Verzögerung deutlich gemacht,
dass ihr Handeln strafrechtlich relevant ist und nicht geduldet wird. Der Verwaltungsaufwand
dürfte insgesamt geringer ausfallen, wenn nicht wegen jeder Ordnungswidrigkeit,
die verfolgt werden soll, ein aufwändiges Strafverfahren bei der Staatsanwaltschaft durchgeführt
werden muss. Ein solches wird nur mehr dann anzuheben sein, wenn die fehlbare Person
die Busse nicht freiwillig bezahlt. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Aussicht
auf den unverhältnismässig hohen Aufwand, welcher bis anhin regelmässig selbst bei
der Verfolgung von Bagatellfällen angefallen ist, die Strafverfolgungsbehörden in der Praxis
auch häufig davon abgehalten hat, die entsprechenden Verfahren überhaupt einzuleiten. Die
Einführung des Ordnungsbussenverfahrens dürfte damit auch zu einer konsequenteren
Ahndung solcher Gesetzesverstösse führen, die zwar nicht unbedingt weitreichende Folgen
nach sich ziehen, sich aber für die Gemeinschaft dennoch als störend erweisen oder unnötige
Arbeitsleistungen bzw. finanzielle Aufwendungen bewirken, etwa zur Beseitigung liegen
gelassenen Abfalls. Für die Wahrung der öffentlichen Ruhe und Ordnung wäre dies ein Vorteil.
Sodann profitiert die fehlbare Person davon, dass im Ordnungsbussenverfahren die
Übertretung sofort und in einem unbürokratischen Verfahren erledigt werden kann. Die Einschränkung
der Verfahrensrechte würde dadurch aufgewogen.
2. Struktur der Vorlage
In der Ordnungsbussenverordnung gilt es insbesondere folgende Punkte zu regeln:
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Festlegung der im Ordnungsbussenverfahren zu ahndenden Übertretungstatbestände;
Höhe der jeweiligen Bussenbeträge;
Berechtigung für die Erhebung von Ordnungsbussen;
Schranken der direkten Bussenerhebung;
Vorgehen bei Zusammentreffen mehrerer Übertretungstatbestände;
Ausgestaltung des Bussenbezugs.
Materielle Strafbestimmungen hat die Ordnungsbussenverordnung nicht zu enthalten. Diese
finden sich bereits in anderen Erlassen geregelt (s. hierzu oben in Ziffer 1.4) und sind deshalb
nicht nochmals zu wiederholen. Trotzdem gilt es die einzelnen Übertretungstatbestände
zu nennen, die direkt mittels Ordnungsbussen geahndet werden können, zumal Art. 28 Abs.
1 EG StPO dem Regierungsrat vorschreibt, die Übertretungen, die dem Ordnungsbussenverfahren
zugänglich sind, zu bestimmen. Im Anhang zur Verordnung wird deshalb ein Bussenkatalog
geschaffen, der die einzelnen Übertretungstatbestände der kantonalen Gesetzgebung
auflistet, die sich im Ordnungsbussenverfahren, anstelle des normalen bzw. ordentlichen
Verfahrens, abwickeln lassen. Nach dem Gesagten ist darauf zu achten, dass im Bussenkatalog
nur diejenigen Verhaltensweisen erfasst werden, die sich aufgrund ihrer Natur
dazu eignen, in einem schnellen Verfahren erledigt werden zu können. Dabei ist vor allem an
Tatbestände zu denken, in welchen die Polizei- oder Kontrollorgane die fehlbare Person an
Ort und Stelle in flagranti ertappen kann, und das fehlbare Verhalten sich eindeutig und klar
feststellen lässt. Die Ahndung der Anmassung eines akademischen Titels gemäss Art. 8 EG
StGB beispielsweise bedarf wohl in den meisten Fällen eines eingehenden Beweisverfahrens
und kann kaum je vor Ort gebüsst werden. Derartige Tatbestände taugen nicht zur Aufnahme
in den Bussenkatalog.
Die Revision des OBG hat keine Auswirkungen auf die vorliegende Verordnung. Sie kann
unabhängig davon in Kraft treten. Soweit zweckmässig wurde bei der Ausarbeitung der Verordnung,
insbesondere hinsichtlich der Begrifflichkeiten an die Bundesregelung angelehnt.
Aufgehoben werden kann nach dem in Kraft treten des revidierten OBG der Beschluss des

Regierungsrates über die Erhebung von Ordnungsbussen durch nichtuniformierte Angestellte
der Kantonspolizei (GS VII D/11/5). Die Verordnung verlangt keine explizite Ermächtigung
mehr für die Bussenerhebung durch nichtuniformierte Polizeiorgane (Art. 4 Abs. 2). Wie
schon bisher verlangt das revidierte OBG in Art. 4 Abs. 1 die Bezeichnung der zur Erhebung
von Ordnungsbussen ermächtigen Polizeiorgane durch den Kanton. Heute fehlt eine solche
explizite Regelung. Die Zuständigkeit der uniformierten Angehörigen der Kantonspolizei für
die Erhebung der Ordnungsbussen ist aus dem Polizeigesetz des Kantons Glarus herzuleiten
(Art. 2 Abs. 1, GS V A/11/1). Nach dem Inkrafttreten des neuen OBG sind sämtliche Polizei-
und Kontrollorgane, die zur Ausfällung von Ordnungsbussen ermächtigt sind durch den
Regierungsrat in einem separaten Beschluss zu bezeichnen.
3. Übertretungen des Gemeinderechts
3.1 Strafverfolgung
Von der in Art. 17 Abs. 1 StPO vorgesehenen Möglichkeit, die Strafverfolgung von Übertretungen
einer Verwaltungsbehörde zu übertragen, ist bei der Umsetzung der Schweizerischen
Strafprozessordnung in das kantonale Recht kein Gebrauch gemacht worden. Art. 8 EG
StPO bezeichnet ausdrücklich als einzige Übertretungsstrafbehörde die Staatsanwaltschaft.
Diese ist somit auch zentral für die Verfolgung der kommunalen Straftatbestände zuständig.
Im Gegensatz zur früheren Ordnung besitzen die Gemeinden bzw. die Gemeindevorsteherschaften
als Verwaltungsbehörden heute deshalb keine Befugnisse für die Durchführung von
Strafuntersuchungen und den Erlass von Strafbefehlen bzw. Strafverfügungen. Bis anhin
wurde von dieser Kompetenz jedoch auch kaum Gebrauch gemacht. Es erfolgte praktisch
immer die direkte Verzeigung durch die Gemeinden an das Verhöramt, das in die heutige
Staatsanwaltschaft überführt wurde. Der Strafanspruch der Gemeindevorsteherschaften
wurde allerdings mit der Einführung der neuen StPO nicht gänzlich aufgehoben. In Art. 89
Abs. 2 des Gemeindegesetzes (GS II E/2) trat an die Stelle der Strafverfolgungsbefugnis bei
den Übertretungen, die Kompetenz der Gemeinden, Ordnungsbussen für das kommunale
Strafrecht vorzusehen, die im Falle eines Verstosses direkt von ihren Organen ausgefällt
werden können. Im Falle der Nichtbezahlung der Ordnungsbusse hätte auch hier wiederum
eine Verzeigung bei der Staatsanwaltschaft zu erfolgen.
3.2 Keine kantonale Regelung
Die in Art. 89 Abs. 2 des Gemeindegesetzes den Gemeinden übertragene Befugnis, Ordnungsbussen
vorzusehen, bedingt für deren Einführung gleich wie beim Kanton, das Verfahren
der Bussenerhebung rechtlich zu regeln. Dazu gehört auch die Festlegung der Übertretungstatbestände,
die mittels Ordnungsbussen geahndet werden dürfen, einschliesslich der
auszusprechenden Bussenhöhe. Dies kann aber nicht im kantonalen Recht erfolgen. Die
Zuständigkeit für den Erlass der erforderlichen Regelungen liegt hier ausschliesslich bei der
Gemeinde. Umgekehrt sieht Art. 28 Abs. 1 und 3 EG StPO die Kompetenz des Regierungsrates
für die Einführung von Ordnungsbussen ebenfalls nur im Bereich der kantonalen Übertretungstatbestände
vor. Die gesetzlichen Bestimmungen (Art. 89 Abs. 2 Gemeindegesetz
und Art. 28 Abs. 1 EG StPO) gestatten sodann Gemeinden und Kanton lediglich, die jeweils
eigenen Polizei- bzw. Kontrollorgane mit der Erhebung von Ordnungsbussen zu ermächtigen,
und zwar eingeschränkt auf die Übertretungstatbestände des eigenen Rechts. Die vorliegende
Ordnungsbussenverordnung hat sich somit hinsichtlich des Geltungsbereichs auf
die kantonale Gesetzgebung zu begrenzen. Insbesondere ist darin grundsätzlich keine Befugnis
der Kantonspolizei vorzusehen, auch für die Gemeinden allfällige Übertretungen des
kommunalen Rechts mit Ordnungsbussen zu ahnden. Dies gilt im Übrigen auch aus Gründen
der Praktikabilität. Die Kantonspolizei hätte sonst jeweils im Einzelfall zu prüfen und zu
differenzieren, ob und gegen welche Vorschrift einer Gemeinde verstossen wurde, was sich
als unzweckmässig erweist.
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3.3 Präzisierung des Gesetzes
Das Wesen des Ordnungsbussenverfahrens besteht darin, dass geständige Personen bei
klarem Sachverhalt an Ort und Stelle vom zuständigen Kontrollorgan mit einem einheitlichen
und fixen Bussenbetrag belegt werden können. Sofern weitergehende Sachverhalts- oder
Rechtsabklärungen zu tätigen sind, erweist sich das Ordnungsbussenverfahren nicht mehr
als geeignet bzw. vermag es den geltenden rechtsstaatlichen Verfahrensgarantien im Strafrecht
nicht mehr zu genügen. In solchen Fällen ist das ordentliche Strafverfahren gemäss
StPO durchzuführen. Es stellt sicher, dass die mit zusätzlichen Abklärungen regelmässig
verbundenen weitergehenden Eingriffe in die Freiheitsrechte des Angeschuldigten gesetzlich
legitimiert und unter entsprechender Berücksichtigung der grundrechtlichen Schranken erfolgen.
Dazu gehört insbesondere auch die Vornahme der Beweiserhebung durch eine eigens
hierfür bestimmte Behörde, die sich aufgrund ihrer Ausgestaltung und Kenntnisse als geeignet
erweist - normalerweise die Staatsanwaltschaft.
Art. 89 Abs. 2 des Gemeindegesetzes, in dem die Gesetzesgrundlage für die Ordnungsbussenkompetenz
der Gemeinden hinsichtlich Übertretungen des kommunalen Rechts verankert
ist, hält fest, dass die Vorsteherschaften selbst Ordnungsbussen für Übertretungen ausfällen
oder für bestimmte Übertretungen ihre Kontrollorgane hierzu ermächtigen können. Die
Ausfällung von Ordnungsbussen durch die Vorsteherschaften einer Gemeinde widerspricht
der Natur des Ordnungsbussenverfahrens. Bei diesen handelt es sich um Kollegialbehörden,
die praktisch ausschliesslich als Leitungsorgane der Gemeinde tätig sind. Sie kontrollieren
nicht unmittelbar die Einhaltung des Gemeinderechts, weshalb sie auch kaum je in die Lage
kommen dürften direkt an Ort und Stelle Bussen zu erheben. Problematisch ist auch, dass
gemäss Wortlaut von Art. 89 Abs. 2 des Gemeindegesetzes alle Übertretungen des kommunalen
Recht von den Vorsteherschaften mittels Ordnungsbussen geahndet werden können.
Das Ordnungsbussenverfahren setzt voraus, dass vom zuständigen Gesetzgeber die Übertretungen,
die sich für eine Bussenerhebung an Ort und Stelle eignen, ausdrücklich bestimmt
werden. Ihnen ist sodann ein fixer Bussenbetrag zuzuweisen. Normalerweise erfolgt dies in
Form von sogenannten Bussenkatalogen.
Die Regelung in Art. 89 Abs. 2 des Gemeindegesetzes sollte dahingehend präzisiert werden,
dass den Gemeindevorsteherschaften nur eine Kompetenz zur Ermächtigung ihrer Kontrollorgane
zur Erhebung von Ordnungsbussen zukommt. Dies stünde in Übereinstimmung mit
der Natur des Ordnungsbussenverfahrens und korrelierte im Übrigen auch mit der Regelung
auf kantonaler Stufe, wo dem Regierungsrat ebenso nur eine Ermächtigungskompetenz hinsichtlich
seiner Polizei- bzw. Kontrollorgane zukommt. Unseres Wissens hat bisher noch keine
der drei Gemeinden eine umfassende Regelung hinsichtlich Ahndung von Übertretungen
ihres kommunalen Rechts durch Ordnungsbussen erlassen. Die betreffende Änderung des
Gemeindegesetzes könnte bereits im Rahmen des kantonalen Projekts „Verwesentlichung
der Rechtssetzung“ auf die Landsgemeinde 2014 hin umgesetzt werden. Keine Auswirkungen
hat diese Anpassung auf die vorliegende kantonale Ordnungsbussenverordnung. Sie
kann unabhängig davon in Kraft gesetzt werden. Mit den Ausführungen zu den Übertretungen
des Gemeinderechts sollen in erster Linie Abgrenzungsfragen geklärt und die Bereinigung
der gesetzlichen Grundlagen angestossen werden.
4. Weitere Aspekte
3.4 Weitere Aspekte
Der vorliegende Erlass regelt das Ordnungsbussenverfahren als besondere Form der Verfolgung
von Verstössen gegen Übertretungstatbestände des kantonalen Rechts. Die einzelnen
Übertretungstatbestände selber für die das Ordnungsbussenverfahren zur Anwendung
gelangt, sind darin, wie bereits erwähnt, nur katalogartig aufgezählt. Klassisches materielles
Übertretungsstrafrecht, das die verpönten Verhaltensweisen inhaltlich bestimmt, findet sich
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in Art. 5 ff. EG StGB auf formell gesetzlicher Stufe verankert. Diese Straftatbestände wurden
im Rahmen der Einführung der Schweizerischen Strafprozessordnung in das kantonale
Recht im Jahre 2010 ergänzt und angepasst. Ergänzungen sind hier derzeit nicht notwendig.
In Art. 1 EG StGB werden für das kantonale Strafrecht, vorbehältlich einer anderen Regelung,
die allgemeinen Bestimmungen des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB, SR
100.00) für anwendbar erklärt. Da die kantonalen Übertretungsstraftatbestände auch bei
Jugendlichen zur Anwendung gelangen, ist Art. 1 EG StGB noch mit einem entsprechenden
Verweis auf die allgemeinen Bestimmungen des Bundesgesetzes über das Jugendstrafrecht
zu ergänzen (JStG, SR 101.00). Die vorliegende kantonale Ordnungsbussenverordnung
kann unabhängig von dieser Anpassung in Kraft gesetzt werden. Letztere gilt es aber sinnvoller
an der Landsgemeinde 2014 im Rahmen des kantonalen Projekts der Verwesentlichung
der Gesetzgebung vorzunehmen. Kein Handlungsbedarf hinsichtlich der materiellen
Übertretungstatbestände konnte auch im kantonalen Verwaltungsrecht festgestellt werden.
Ebenfalls keine nennenswerten Auswirkungen auf den vorliegenden Erlass haben die in
oben Ziffer 1.3 erwähnten Art. 12 Abs. 2 der Verordnung über Spiel- und Musikautomaten,
Spielsalons und Diskotheken sowie Art. 24 Abs. 2 des Gastgewerbegesetzes. Beide sehen
zwar eine selbständige Ordnungsbussenkompetenz der Kantonspolizei bzw. von Gemeindeorganen
vor. Die entsprechenden Befugnisse können deckungsgleich in die kantonale Ordnungsbussenverordnung
bzw. in die Ordnungsbussenregelungen der Gemeinden übernommen
werden. Die betreffenden Spezialbestimmungen sollten aufgehoben werden, zumal sie
sich als systemwidrig erweisen. Die Ordungsbussenkompetenzen der kantonalen und kommunalen
Behörden sind allgemein aus Art. 28 EG StPO und Art. 89 Abs. 2 des Gemeindegesetzes
herzuleiten. Die Prozessgesetze von Bund und Kanton Glarus sehen im Weiteren
vor, dass Gericht bzw. Verfahrensleitung ungebührliches Verhalten mit Ordnungsbussen zu
ahnden hat. Die Ordnungsbussen im Verwaltungs-, Zivil- und im Strafprozessrecht haben
nicht Strafcharakter, d.h. sie stellen keine Vergeltung für begangenes Unrecht dar, sondern
sie dienen der Wahrung der Verfahrensdisziplin. Sie gehören deshalb entsprechend nicht
zum Regelungsgegenstand der vorliegenden Verordnung.
5. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen
Art. 1, Grundsätze
In Abs. 1 wird festgehalten, dass für bestimmte im Anhang der Verordnung aufgeführte Übertretungen
des kantonalen Rechts in einem vereinfachten Verfahren Ordnungsbussen erhoben
werden können. Die Bussen für die Widerhandlungen gegen die Übertretungstatbestände
werden im Anhang in Form eines fixen Betrages festgesetzt. Der vorgesehene Höchstbetrag
für die einzelnen Tatbestände beträgt jeweils maximal 300 Franken, was auch dem im
Revisionsentwurf des Bundes vorgeschlagenen Betrag entspricht. Vorleben und persönliche
Verhältnisse der beschuldigten Person bleiben unberücksichtigt (Abs. 2). Das Unrecht ist bei
den mittels Ordnungsbusse zu ahndenden Tatbeständen gering und die Intensität der Schuld
weist keine grossen Unterschiede auf. Diese werden denn auch in der Regel nicht als ungerecht
empfunden. Die Annehmlichkeit der einfacheren, schnelleren und kostengünstigeren
Erledigung wiegt die Einschränkung von Verfahrensrechten auf. Entsprechend fallen auch
Einvernahmen von Personen und der Beizug weiterer Zeugen weg.
Art. 2, Voraussetzungen
Ordnungsbussen dürfen nur ausgestellt werden, wenn der Sachverhalt tatsächlich und rechtlich
klar ist (Abs. 1). Die Polizei bzw. das zuständige Kontrollorgan muss das Fehlverhalten
mit eigenen Augen beobachtet haben oder sich auf glaubhafte Aussagen der vor Ort anwesenden
Dritten abstützen können. Bestreitet die vermeintlich angeschuldigte Person die Beobachtung
durch Dritte, erweist sich der Sachverhalt schon nicht mehr als klar. Ausgeschlossen
ist das Ordnungsbussenverfahren bei Widerhandlungen, durch welche die beschuldigte
Person jemanden gefährdet, verletzt oder erheblichen Sachschaden verursacht
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hat (Abs. 2 Bst. a). In solchen Fällen sind regelmässig weitere Abklärungen erforderlich. Bei
Personenschäden verfügen die durch die Straftat geschädigten Personen zudem über eigene
Verfahrensrechte. Sie können sich zur Sache äussern oder Zivilforderungen geltend machen,
was den Rahmen des Ordnungsbussenverfahrens übersteigt. Der Grundsatz der Verfahrensökonomie
gebietet es, dass mehrere Widerhandlungen gemeinsam in einem einzigen
Verfahren beurteilt werden (Abs. 2 Bst. b). Lehnt die beschuldigte Person das Ordnungsbussenverfahren
für eine oder mehrere Übertretungen ab, so findet das ordentliche Verfahren
statt. Sie braucht für ihre Entscheidung keinen Grund anzugeben (Abs. 2 Bst. c). Mit dieser
Bestimmung wird dem Anspruch auf Einhaltung der Verfahrensgarantien nach Artikel 29 ff.
BV und Artikel 6 Ziffer 1 EMRK Rechnung getragen. Die Strafen gegen Jugendliche sind im
Jugendstrafgesetz (JStG, SR 311.1) geregelt. Jugendliche dürfen erst ab dem 15. Altersjahr
mit einer Busse bis zu 2'000 Franken bestraft werden (Art. 24 Abs. 1 JStG). Dies soll auch
für das kantonale Ordnungsbussenverfahren gelten (Abs. 3).
Art. 3, Konkurrenz
Jedes Delikt wird mit einer bestimmten Busse gemäss Bussenkatalog im Anhang der Verordnung
geahndet. Hat die beschuldigte Person gegen mehrere Tatbestände verstossen,
für die eine Ordnungsbusse vorgesehen ist, gilt das Kumulationsprinzip (Abs. 1). Die Strafen
werden also zu einer einzigen Busse zusammengezählt. Das Ordnungsbussenverfahren
findet keine Anwendung, wenn die Gesamtbusse den Betrag von Fr. 1‘000.-- übersteigt (Abs.
2). Dieser Betrag entspricht der Höchstgrenze gemäss Art. 28 Abs. 2 EG StPO. Artikel 6
EMRK ist vorliegend durch das Ordnungsbussenverfahren unabhängig von der Höhe der
Busse nicht verletzt, zumal die beschuldigte Person dieses Verfahren ablehnen kann.
Art. 4, Zuständige Polizei- und Kontrollorgane
Die Bussenausfällungskompetenz wird in erster Linie den Angehörigen der Kantonspolizei
übertragen. Dies ist bereits durch Art. 28 Abs. 1 EG StPO vorgegeben. Es soll aber auch
anderen Kontrollorganen die Möglichkeit zur Erhebung von Ordnungsbussen eingeräumt
werden (Abs. 1). Zu denken ist hier an die Jagdaufsichtsorgane gemäss Art. 27 der Jagdverordnung
(GS VI E/211/2) und die Fischereiaufsichtsorgane gemäss Art. 10 des Kantonalen
Fischereigesetzes (GS VI E/31/1) im Zusammenhang mit Übertretungen aus den Bereichen
Jagd, Fischerei, Forst, Naturschutz und Umwelt. Sie markieren in den zu kontrollierenden
Gebieten regelmässig mehr Präsenz als die Kantonspolizei. Auch sind sie besser in der Lage,
das fehlbare Verhalten zu beurteilen. Derzeit müssen die genannten Aufsichtsorgane bei
Verstössen, die sie feststellen, Anzeige an die Staatsanwaltschaft oder Polizei erstatten.
Dies verursacht zusätzlichen zeitlichen und administrativen Aufwand. Die Befugnis der Kantonspolizei
zur Erhebung von Ordnungsbussen bleibt parallel zu derjenigen der hierzu ebenfalls
berechtigten Kontrollorgane bestehen. Bezüglich der Jagd- und Fischereiaufsichtsorgane
ergibt sich dies bereits aus den entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen (Art. 27
Jagdverordnung und Art. 10 Kantonales Fischereigesetz), wonach hierunter neben den
Wildhütern, Fischereiaufsehern, Behördenleitern, Förstern und Ingenieuren auch die Polizisten
fallen. Die Ausdehnung der Bussenausfällungskompetenz auf andere kantonale Stellen
als die Kantonspolizei macht die Durchführung entsprechender Schulungen im Bereich des
Ordnungsbussenrechts erforderlich. Auch wenn den betreffenden Kontrollorganen weitreichende
Spezialkenntnisse zukommen und sie für die Ausübung ihrer Tätigkeit regelmässig
auch polizeiliche Befugnisse im Sinne von Art. 3 Bst. a EG StPO besitzen, weisen sie dennoch
keinerlei Praxis im Zusammenhang mit der Ausfällung von Bussen auf. Zur Sicherstellung
einer einheitlichen Vorgehensweise hat deshalb die Kantonspolizei die weiteren berechtigten
Kontrollorgane einer entsprechenden Ausbildung zu unterziehen (s. auch Art. 11). Die
zuständigen Polizei- und Kontrollorgane dürfen Ordnungsbussen nur erheben, wenn sie in
amtlicher Funktion tätig sind (Abs. 2). Die Privatpersonen dürfen keinen Zweifel über die
Funktion der Polizeiangehörigen haben. Daher müssen sich diese als solche ausweisen,
wenn sie jemanden wegen eines Ordnungsbussendelikts anhalten, und nicht uniformiert
sind.
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Art. 5, Verfahren
Durch die Ordnungsbussenverordnung soll der Administrativaufwand so weit als möglich
reduziert werden. Deshalb erfolgt in erster Linie die direkte Bussenausfällung an Ort und
Stelle. Der fehlbaren Person steht es offen, die Busse nicht sofort zu bezahlen (Abs. 1). Bei
der direkten Bezahlung der Busse vor Ort wird eine Quittung ausgestellt (Abs. 2). Diese dient
einerseits der fehlbaren Person als Beleg, andererseits ermöglicht sie dem Kontrollorgan
auch die Kostenabrechnung und Auswertung. Die Quittung nennt die Personalien nicht, womit
auch keine weitere Aktenkundigkeit entsteht. Wird nicht sofort bezahlt, erhält die beschuldigte
Person ein Bedenkfristformular mit Einzahlungsschein. Bei unzureichender Identifikation
oder Unterlassung der Zahlung wird das ordentliche Strafverfahren eingeleitet.
Art. 6, Kosten
Im Ordnungsbussenverfahren werden keine Kosten erhoben. Durch die Raschheit
des Verfahrens und den Verzicht auf weitere Abklärungen entsteht üblicherweise
nur geringer Aufwand. Dieser Vorteil kommt der beschuldigten Person zu Gute, welche
die Ordnungsbusse akzeptiert.
Art. 7, Rechtskraft
Akzeptiert die beschuldigte Person die Ordnungsbusse und bezahlt sie diese fristgerecht,
so ist das Verfahren abgeschlossen. Die Rechtskraft steht allerdings unter dem Vorbehalt,
dass das Ordnungsbussenverfahren tatsächlich anwendbar ist bzw. korrekt angewendet
wird. Eine allenfalls geschädigte Person, die Strafverfolgungsbehörden und die Gerichte sind
nicht an die direkte Bussenausfällung gebunden, wenn sich nachträglich herausstellt, dass
die Busse für eine Tat erhoben wurde, die nicht mittels direkter Bussenausfällung hätte geahndet
werden dürfen. Wird jemand von der Kantonspolizei beispielsweise wegen Verunreinigung
eines öffentlichen Gebäudes mit einer Ordnungsbusse gebüsst, und am nächsten
Tag festgestellt, dass es sich nicht bloss um eine Verunreinigung, sondern um eine gemäss
StGB strafbare Sachbeschädigung handelt, ist die Ordnungsbusse nichtig, und es kommt
das ordentliche Strafverfahren zur Anwendung.
Art. 8, Beschuldigte Person ohne Wohnsitz in der Schweiz
Gemäss Art. 28 Abs. 2 EG StPO kann der Regierungsrat die Polizei- und Kontrollorgane
auch ermächtigen, der beschuldigten Person eine Kaution abzunehmen. Eine solche ist erforderlich,
wenn die beschuldigte Person den Wohnsitz im Ausland hat und nicht bereit ist,
die Ordnungsbusse sofort zu bezahlen. Verlässt sie die Schweiz ohne Sicherheitsleistung,
sind im Falle eines Schuldspruches Busse und Verfahrenskosten regelmässig nur noch sehr
schwer einbringlich.
Art. 9, Ablehnung des Ordnungsbussenverfahrens
Die Durchführung des Ordnungsbussenverfahrens ist für die beschuldigte Person freiwillig.
Sie ist von Polizei- und Kontrollorganen auf die Möglichkeit der Ablehnung des Ordnungsbussenverfahrens
aufmerksam zu machen (Abs. 1). Bei Nichtbezahlung oder Ablehnung des
Verfahrens durch die beschuldigte Person gelangt das ordentliche Strafverfahren zur Anwendung
(Abs. 2).
Art. 10, Vollzug
Für die Umsetzung des Ordnungsverfahrens bedarf es administrativer Vorkehrungen. So
sind z.B. nicht nur die Bussenzettel bzw. die Bedenkfristformulare mit Einzahlungsscheinen
bereit zu stellen, sondern auch die vor Ort erhobenen Bussen an eine zuständige Stelle abzuliefern,
die Einhaltung der 30-tägigen Bedenkfrist zu kontrollieren und nach deren unbenütztem
Ablauf das Geschäft der Staats- und Jugendanwaltschaft zur Beurteilung der Übertretung
im ordentlichen Verfahren weiterzuleiten. Ebenfalls sind allfällige Reklamationen Betroffener
zu bearbeiten. Die Kantonspolizei vollzieht aktuell das eidgenössische Ordnungs-
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ussengesetz. Der Mechanismus ist ihr somit gut bekannt. Es werden auch beim Ordnungsbussenverfahren
des kantonalen Rechts vor allem die Angehörigen der Kantonspolizei sein,
die Bussen ausfällen. Die übrigen ermächtigten Kontrollorgane dürften eher seltener zum
Zuge kommen. Um den Verwaltungsaufwand möglichst gering zu halten, soll deshalb der
administrative Vollzug des gesamten Ordnungsbussenwesens bei der Kantonspolizei zentralisiert
werden. Konkret hiesse dies dann unter anderem, dass die weiteren Kontrollorgane die
eingezogenen bzw. ausgefällten Ordnungsbussen mit den entsprechenden Unterlagen der
Kantonspolizei zur Weiterbearbeitung (Inkasso, Verzeigung an die Staatsanwaltschaft bei
Nichtbezahlen der Busse innert der 30-tägigen Frist) weiterzuleiten hätten. Der Kantonspolizei
muss hierzu den übrigen ermächtigten Kontrollorganen entsprechende Weisungen erteilen
können. Gegenstand einer solchen Weisung könnten z.B. die Modalitäten der Bussgeldabgabe
an die Kantonspolizei, die Ausgestaltung der Formulare oder das Vorgehen bei
Reklamationen sein.
Art. 11, Übergangsbestimmung
Das Ordnungsbussenverfahren ist anwendbar auf Übertretungen, die nach Inkrafttreten dieser
Verordnung begangen werden.
Art. 12, Inkrafttreten
Die Verordnung soll auf den 1. August 2013 in Kraft treten. Damit besteht genügend Zeit für
das Treffen der erforderlichen administrativen Vorkehrungen (Schulungen, Erstellen der
Formulare etc.).
6. Finanzielle Auswirkungen
Diese Vorlage entlastet die Strafverfolgungs- und Gerichtsbehörden, indem sie das Verfahren
für weitere Bundesgesetze vereinfacht. Die Anzahl der Ordnungsbussenverfahren dürfte
steigen, da eine grössere Anzahl Gesetze unter dieses Verfahren fällt. Hingegen sind derzeit
nicht näher bezifferbare Einsparungen beim Aufwand der kantonalen Strafverfolgungsbehörden
zu erwarten, da das vermehrt zur Anwendung gelangende Ordnungsbussenverfahren
sie entlastet.
7. Verhältnis zur Legislaturplanung
Diese Verordnung ist in der Legislaturplanung 2010-2014 nicht vorgesehen.
8. Antrag
Es sei der beiliegenden Kantonalen Ordnungsbussenverordnung zuzustimmen.
Für das Departement
Andrea Bettiga
Landammann
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Beilage:
- Kantonale Ordnungsbussenverordnung (KOBV), inkl. Anhang (Bussenkatalog)
Auszug an:
- Staatskanzlei
- Departemente (zur Weiterleitung an die interessierten Amtsstellen)
- VK Gerichte
- Gemeinden
In die Gesetzessammlung
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