Wegbeschreibung für die kommunale Praxis Gemeingebrauch und

RBEITSGRUPPE
KAA
KOMMUNALPOLITIK
D-53170 Bonn
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Wegbeschreibung für die
kommunale Praxis
Gemeingebrauch und Sondernutzung
an Straßen und Wegen
SW 6
(Straßen- und
Wegerecht)
1. Gemeingebrauch
Als wesentlichste Rechtsfolge der Widmung zur öffentlichen Straße dürfte sich der sogenannte Gemeingebrauch darstellen.
Das bedeutet, jedem Verkehrsteilnehmer ist es erlaubt, die Straße ohne vorherigen Antrag auf Genehmigung zu benutzen,
also die Möglichkeit der Nutzung ohne Einzelzulassung. Bundes- und Ländergesetzgeber haben den Gemeingebrauch für
ihre Rechtsbereiche weiter konkretisiert. Ein bundeseinheitlicher Begriff des Gemeingebrauchs existiert allerdings nicht, so
daß die Auslegung und Rechtsprechung zu Einzelfragen unterschiedlich sein kann.
Dieses Nutzungsrecht steht unter mehreren Einschränkungen: Die erste ergibt sich aus der Rechtssystematik. Da der Gemeingebrauch
ein Institut des Wegerechts ist, richtet er sich nur an Verkehrsteilnehmer. Der Gemeingebrauch ist also Verkehrsgebrauch.
Eine Nutzung der Straße zu Zwecken des Verkehrs ist nur gegeben, wenn mit der Nutzung die Fortbewegung von
Personen und Sachen bezweckt wird. Die Inanspruchnahme der Straße muß auf eine Ortsveränderung gerichtet sein.
Die nächste Schranke ergibt sich aus dem Widmungsinhalt. Enthält die Widmung also eine Beschränkung auf bestimmte Benutzungsarten,
so sind darüber hinausgehende nicht mehr Gemeingebrauch. Eine dritte Beschränkung des Nutzungsrechts
ergibt sich aus den Vorschriften des Verkehrsrecht. Verkehrsregelungen sollen innerhalb des Widmungsrahmens die Sicherheit
und Ordnung des Verkehrs, also der praktischen Ausübung des Gemeingebrauch gewährleisten. Einige Straßengesetze
regeln diese verkehrsrechtliche Nutzungsbeschränkung ausdrücklich. Schließlich ergibt sich eine Beschränkung aus der technischen
Beschaffenheit der Straße. Die Straße wurde für ein bestimmtes Verkehrsaufkommen geplant und in Dienst gestellt.
Ein Verkehr, der die Straße stärker beansprucht (z. B. Schwerlastverkehr) kann über den Gemeingebrauch hinausgehen. In
der Regel kann man sich darauf verlassen, daß derartige Beschränkungen durch Verkehrsschilder verdeutlicht werden. Wenn
dies nicht der Fall ist und ein Schaden entsteht, wäre diese Angelegenheit zwischen Straßenbaulasträger und Straßenverkehrsbehörde
zu klären, der Nutzer würde nicht herangezogen. Ausnahmsweise kann aber auch ein Anspruch gegen den Nutzer
entstehen, wenn nämlich die mangelnde Eignung der Straße offensichtlich war (z. B. Schwerlasttransport auf kaum befestigtem
Weg).
Neben den verkehrsbezogenen, auf Ortsveränderung abstellenden Gemeingebrauchsbegriff tritt – in zunehmendem Maße –
der sogenannte kommunikative Gemeingebrauch. Kommunikativer und geschäftlicher Verkehr können neben die Ortsveränderung
treten, ohne sofort genehmigungspflichtig zu werden. Da kein einheitlicher Rahmen für den Gemeingebrauch vorgegeben
wird, erfolgt die Abgrenzung nach Art und Intensität der Nutzung, insbesondere auch nach der Verkehrsüblichkeit in
der konkreten Örtlichkeit.
So richtet sich die Bewertung der Straßenkunst als Gemeingebrauch oder Sondernutzung nach den Maßstäben des Landesrechts
unter Heranziehung örtlicher Verkehrsanschauungen. Gerade in Fußgängerzonen kann sich Kleinkunst unter kommunikativen
Gesichtspunkten sehr wohl als Gemeingebrauch darstellen. Kunstfreiheit bzw. Berufsfreiheit gebieten es andererseits
nicht, derartige Nutzungen stets als erlaubnisfreien Gemeingebrauch zu klassifizieren. Für den Bereich der politischen
Kommunikation sind die Grenzen relativ weit gezogen. Während das Verteilen von Handzetteln und das Ansprechen von
Passanten zum erlaubnisfreien Gemeingebrauch gehört, muß man das Aufstellen von Informationsständen, Tischen u. ä. als
Sondernutzung auffassen.
Der Bürger hat in diesem Rahmen ein sog. subjektiv-öffentliches Recht auf Gemeingebrauch an den vorhandenen öffentlichen
Straßen. Soll ihm die Nutzung also verwehrt werden, bedarf es einer gesetzlichen Grundlage dafür. Eine solche findet sich
beispielsweise in § 45 StVO, wonach die Straßenverkehrsbehörden Straßen unter bestimmten Voraussetzungen sperren dürfen.
2. Anliegergebrauch
Die durch Art. 14 Grundgesetz geschützte Nutzung des Anliegergrundstücks macht gelegentlich eine Inanspruchnahme des
angrenzenden Straßenraums über das übliche, vom normalen Gemeingebrauch gedeckte Maß hinaus erforderlich. Es gibt
daher ein rechtlich geschütztes Interesse des Anliegers darauf, eine Zufahrt bzw. einen Zugang von der erschließenden Staße
zu seinem Grundstück zu erhalten, auf die Sicherung der Licht- und Luftzufuhr zu den Gebäuden und in engen Grenzen auf
Mitgebrauch des Straßengrundstück für eigene, also private Zwecke. Im einzelnen bedeutet dies, daß der Anlieger beispielsweise
eine völlige Entziehung der „Schnittstelle“ zwischen Straße und Grundstück verhindern kann bzw. Entschädigungsansprüche
hat, wenn ihm keine sonstige Möglichkeit der Anbindung mehr bleibt.

Vielfach ergeben sich Probleme bei der Einrichtung von Fußgängerzonen, die eine Teileinziehung der Straße, also eine widmungsrechliche
Beschränkung auf den Fußgängerverkehr erfordern.
Der Schutz der Anliegerrechte aus Art. 14 GG setzt der Widmungsbeschränkung durch Teileinziehung ihre Schranke dort, wo
der an der Straße nur noch beschränkt fortbestehende Anliegergebrauch nicht mehr die angemessene Nutzung der an ihr liegenden
Grundstücke gewährleistet (BVerwG, Urteil vom 15.04.1974 – IV C 12/72 –-). Bei der Angemessenheit muß auf die
tatsächliche Nutzung des Grundstücks als Bedürfnis abgestellt werden. Die Rechtsprechung hat bisher erkannt, daß ein Kfz-
Verkehr im Regelfall zum angemessenen Grundstück des Anliegergrundstücks gehört, wenn es sich um einen eingerichteten
und ausgeübten Gewerbebetrieb handelt. Desgleichen hat ein Anlieger, der im Rahmen der Baugenehmigung seine Stellplatzpflicht
durch Errichtung der entsprechenden Anzahl von Garagen auf dem Grundstück erfüllt hat, im Grundsatz Anspruch
darauf, seine Kfz dort auch abzustellen.
Im Innenbereich von Gemeinden ist es zulässig, die grundsätzlich auch dort zu erhaltende Anliegernutzung sowohl für den
Liefer- und sonstigen Kundenverkehr als auch die Benutzung der Garagen auf bestimmte Tageszeiten festzulegen. Es wäre
dagegen nicht zulässig, die Teileinziehung einer Straße ausschließlich auf die Benutzungsart „Fußgängerverkehr“ zu beschränken
mit der Absicht, den erforderlichen Kfz-Verkehr zu den Anliegergrundstücken durch Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen
zu regeln.
Ist eine Parallelstraße bzw. eine Stichstraße zum Fußgängerbereich geeignet, den typischen Anlieger- und Lieferverkehr für
Geschäfte u.a. gewerbliche Betriebe zu befriedigen sowie den ruhenden Kfz-Verkehr der Grundstücke durch rückwärtige
Anbindung aufzunehmen, können dadurch in der Praxis regelmäßig die größten Hindernisse im Hinblick auf die Teileinziehung
ausgeräumt werden.
3. Sondernutzung
Die Sondernutzung ist jede Nutzung, die nicht wie oben dargestellt zum Gemein- oder Anliegergebrauch zählt, also wenn
kein Straßenverkehr im engeren oder weiteren Sinne vorliegt, wenn der Verkehr nicht von der Widmung gedeckt ist, wenn
die Anliegernutzung über den Rahmen des Angewiesenseins hinausgeht oder eine besondere Erlaubnis nach dem Straßenverkehrsrecht
erforderlich ist. Wenn es sich z. B. allein um die Lagerung und das Aufstellen von Gegenständen, Eingriffe in
den Straßenkörper bzw. dessen Veränderung, das Aufstellen von Tischen und Stühlen geht, also alle Tätigkeiten, die gerade
auf eine Ortsgebundenheit ausgerichtet sind, liegt regelmäßig kein Gemeingebrauch, sondern eine Sondernutzung vor. Die
Sondernutzung setzt regelmäßig eine Erlaubnis voraus, die von der Straßenbehörde, in den hier diskutierten Fällen also der
Gemeinde zu erteilen ist. Als „Inhaberin“ der Straße ist die Gemeinde befugt, für Inanspruchnahme, die über den Gemeingebrauch
hinausgeht, ein Entgelt zu verlangen. Sie kann also eine Satzung als rechtliche Grundlage für die Erhebung von
Sondernutzungsgebühren erlassen. Die Höhe der Gebühr richtet sich nicht nur nach der Intensität der Inanspruchnahme. Es
kann darüberhinaus auch der wirtschaftliche Vorteil, den der Private durch die Sondernutzung erzielt, in Ansatz gebracht
werden. So ist es zulässig, für eine vergleichbare Tätigkeit, z. B. das Aufstellen von Tischen und Stühlen auf dem Gehweg vor
Eis-Cafés oder Restaurants, wegen der besonderen Lagegunst im Stadtkern eine höhere Gebühr zu erheben als im Randbereich.
Üblicherweise teilen die Gemeinden ihr Stadtgebiet in drei bis vier räumliche Zonen auf, für die dann in vorbezeichneter
Art die Höhe der Gebühren festgelegt wird.
Gebühren werden auch dann fällig, wenn keine Sondernutzungsgenehmigung beantragt worden ist und sogar dann, wenn
es sich um eine Tätigkeit handelt, die gar nicht erlaubnisfähig wäre. Auf der anderen Seite ist es auch möglich, sozial bzw.
politisch erwünschte Tätigkeiten, die eine Sondernutzung darstellen, gebührenfrei zu stellen. Bei der Aufstellung der Satzung,
die all dies regeln muß, steht der Gemeinde ein sehr weites Ermessen zu.
4. Aktuelle Spezialfälle bzgl. Sondernutzung
a) Die Frage, ob und inwieweit Betteln, Alkoholgenuß, „Herumlungern“ in Fußgängerzonen und ähnliche sozial unerwünschte
Handlungen als Sondernutzung im Sinne des Straßen- und Wegerechts gesehen werden können, wird in jüngerer Zeit
wieder intensiver diskutiert, weil der Problematik mit den ordnungsbehördlichen Mitteln vielfach nicht mehr beizukommen
ist. In München besteht seit dem Jahr 1971 eine „Altstadt-Fußgängerbereich-Satzung“, in der oben genannte Verhaltensweisen
als Sondernutzung erfaßt werden. Sie war durch einen Beschluß des Bayrischen Verwaltungsgerichtshofs
vom 27.10.1982 im Hinblick auf das Niederlassen zum Alkoholgenuß für rechtens gehalten worden. Ende 1995 trat in
Saarbrücken eine inhaltlich entsprechende Satzung in Kraft. Diese Satzung wird in der Rechtsliteratur heftig angegriffen.
Die Satzung berücksichtige, soweit das Niederlassen zum Genuß von Alkohol außerhalb der genehmigten Ausschankflächen
als Sondernutzung deklariert werde, nicht die gesetzlich vorgegebene Abgrenzung von Gemeingebrauch und Sondernutzung.
Darüberhinaus sei die Satzungsregelung durch die gesetzlichen Ermächtigungen schon deshalb nicht gedeckt,
weil mit dem straßenrechtlichen Instrumentarium ein polizeirechtliches Ergebnis erreicht werden solle. In fehlerhafter Anwendung
der straßengesetzlichen Bestimmungen werde eine Belästigung nur deshalb zur Sondernutzung erklärt, damit
ein entsprechendes Verhalten als Polizeigefahr abgewehrt werden könne. Dieser Auffassung hat sich kürzlich das Amtsgericht
Saarbrücken in einem Bußgeldverfahren angeschlossen.
Die Stadt Saarbrücken vertritt demgegenüber die Rechtauffassung, es handele sich beim Niederlassen zum Alkoholgenuß
um Sondernutzung. Die herkömmliche Funktion des Gemeingebrauchs sei die für Straßen und Wege übliche Fortbewegung.
Zusätzlich gelten vor allem Fußgängerzonen als Mehrzweckinstitute mit einem additiven, kommunikativen Verkehrsanteil.
Die Grenze zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung sei die Gemeinverträglichkeit der Nutzung als oft ungeschriebenes
gesetzliches Tatbestandsmerkmal. Die Inanspruchnahme der Straße durch Randgruppen kollidiere zunächst
mit dem Gemeingebrauch der Passanten. Diese Menschen hätten einen Anspruch auf ungehinderte Fortbewegung und
konfliktfreie Kommunikation.
Der Erlaß solcher Sondernutzungsregelungen trifft auf rechtswissenschaftliche und rechtspolitische, aber auch auf praktische
Bedenken. Wenn man Straßen gerade im innerörtlichen Bereich verstärkt unter dem Aspekt als Lebensraum mit
ihrer Aufenthalts- und Kommunikationsfunktion betrachtet, die nicht mehr vorrangig dem motorisierten Individualverkehr,
sondern stärker dem Umweltverbund aus Fußgänger-, Rad- und öffentlichem Personennahverkehr dienen soll, muß man
sich auch für eine verstärkte kommunikative Nutzung wie auch das Kinderspiel einsetzen. Die Definition des Gemeingebrauchs
muß daher in diesem Sinne weit ausgelegt werden.

Dies führt zu einer differenzierten Betrachtung: Das Nächtigen auf der Straße dürfte nicht unter den Zweck, zu dem die
Straße bereitgestellt wird, fallen, selbst wenn man kommunikative und Aufenthaltszwecke mitberücksichtigt. Hierbei
kann es sich durchaus um Sondernutzung handeln.
Für das Betteln durch gezieltes körpernahes Ansprechen von Personen wird teilweise vertreten, es handele sich dabei
zwar nicht um ein einer gewerblichen Tätigkeit vergleichbares erwerbswirtschaftliches Handeln im engeren Sinne, aber
um ein auf Einnahmeerzielung gerichtetes Verhalten, das jedenfalls noch als eine Benutzung des Straßenraums in kommerzieller
Absicht angesehen werden kann, die der Zweckbestimmung öffentlicher Straßen nicht entspricht und daher
Sondernutzung ist. Diese Auffassung ist rechtlich nachvollziehbar. Mit der gleichen Begründung müßte das auch für Betteln
in sonstiger Form gelten. Das Niederlassen zum Alkoholgenuß außerhalb zugelassener Freischankflächen ist dagegen
nicht als Sondernutzung greifbar. Es ist unmöglich, eine rechtlich nachvollziehbare Grenze zu ziehen zwischen dem als
Gemeingebrauch anerkannten Ausruhen, dem gemütlichen Zusammensein bei einer Flasche Cola oder Bier und als Sondernutzung
aufzufassendem Herumlungern. Hierzu erscheint weder die Auswahl der Kleidung noch des Benehmens ein
geeignetes Kriterium. Auch die reine Zeitdauer des Aufenthalts ist dafür ungeeignet. Gerade bei entsprechender guter
Witterung dürfte ein stundenlanger gemeinsamer Aufenthalt in einem Park, in einem verkehrsberuhigten Bereich oder
einer Fußgängerzone durchaus als sozial adäquat anzusehen sein. Hinzu kommt, daß nicht ohne weiteres ein praktikables
und angemessenes Verfahren vorstellbar ist, wie eine Sondernutzung beispielsweise durch Betteln gehandhabt werden
sollte. Muß derjenige, der betteln gehen will bzw. muß, zunächst eine Sondernutzungserlaubnis beantragen? Soll die
Sondernutzung von vornherein abstrakt generell verboten werden? Sollen Sondernutzungsgebühren erhoben werden,
wenn ja, in welcher Höhe? usw. Wenn es auch der Gemeinde als Straßenbaubehörde erlaubt ist, bei der Erteilung der
Sondernutzungserlaubnis andere als allein straßen- und wegerechtliche Kriterien in die Abwägung mitaufzunehmen, so
sollten doch rein polizeirechtliche bzw. ordnungspolitische Erwägungen durch das Polizei- und Ordnungsrecht geregelt
werden, nicht aber durch das Straßen- und Wegerecht.
b) Ein weiteres Problem stellen zeitweise abgestellte Anhänger mit aufgebauten Werbetafeln oder Werbeaufschriften dar.
Vergleichbares gilt für KFZ-Anhänger mit einem Aufbau in Form eines Sammelcontainers für beispielsweise Altkleider und
gebrauchte Schuhe etc. Diese abgestellten Anhänger sind unter verschiedenen rechtlichen Gesichtspunkte kritisch zu
würdigen. Einerseits muß man sie als wettbewerbswidrige Werbung ansehen, weshalb auch regelmäßig die Konkurrenten
der werbenden Unternehmen die Kommunen auf solche Anhänger aufmerksam machen. Sie stellen des weiteren
eine Störung für das städtische Bild dar, so daß sie die Bauaufsicht auf den Plan rufen. Auch straßenverkehrsrechtlich
können sie wegen ihrer ablenkenden Wirkung Rechtsfolgen hervorrufen.
Sie stellen in jedem Fall eine Sondernutzung dar, sind also vom Gemeingebrauch nicht gedeckt. Sofern ein Fahrzeug bzw.
Anhänger nicht mehr als Verkehrsmittel, sondern allein zu sonstigen Zwecken verwendet wird, wie dies bei einem Abstellen
zu bloßen Hinweis-, Werbe- und Reklamezwecken der Fall ist, wird das Fahrzeug seiner Eigenschaft als Verkehrsmittel
„entkleidet“, wie sich die Rechtsprechung ausdrückt, und damit zum verkehrsfremden Hindernis. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht
die ehemalige StVO-Regelung, die das Parken ausschließlich zu Werbezwecken absolut und generell
verbot, wegen Verstoßes gegen die Berufsfreiheit (Art. 12 Grundgesetz) für nichtig erklärt. Durch das Abstellen der Anhänger
im öffentlichen Verkehrsraum – am Fahrbahnrand, auf Parkflächen, in Parkbuchten usw. – kann aber in aller Regel
der Verkehr gefährdet oder erschwert werden. Überdies sind die Anhänger in besonderem Maße geeignet, vorbeifahrende
Kraftfahrer in ihrer Aufmerksamkeit zu beeinträchtigen und von der notwendigen Beachtung des Verkehrsgeschehens
abzulenken. Deshalb ist diese Art der Sondernutzung regelmäßig nicht erlaubnisfähig und zu untersagen. Allerdings
muß in jedem Fall eine Abwägung seitens der Kommune erfolgen.
c) Parken gehört als „ruhender Verkehr“ grundsätzlich zum Gemeingebrauch, soweit nämlich ein innerer Zusammenhang
mit Verkehrsvorgängen besteht. Dies umfaßt nicht auch das Dauerparken. Teilweise wird das Dauerparken bereits in
einem engen Umfang als nicht mehr mit der Ortsveränderung in Einklang stehend und damit als Sondernutzung angesehen.
Bereits das Stehenlassen von Fahrzeugen während der Nacht oder an arbeitsfreien Tagen wird von manchen als
eine vom fließenden Verkehr völlig gelöste Straßenbenutzung, nicht mehr als Verkehrsvorgang angesehen, sondern um
die Zweckentfremdung der Straße als Ersatz für den fehlenden privaten Einstellplatz.
Eine solche Rechtsauffassung ist m. E. praxisfremd. Auch in der Rechtsprechung ist geklärt, daß das Dauerparken, auch
das Aufstellen von LKW und Omnibussen, grundsätzlich zum Parken i. S. d. StVO, also auch zum Gemeingebrauch, gehört.
Es muß jedoch immer die Möglichkeit der jederzeitigen Inbetriebnahme gegeben sein. So wird allgemein das Abstellen
von Wohnwagen im Verkehrsraum für mehr als zwei Wochen als Sondernutzung und nicht mehr als Parken angesehen.
Erst recht, wenn das Fahrzeug kein Nummernschild mehr hat, also nicht zum Verkehr zugelassen ist, liegt eine – regelmäßig
nicht genehmigungsfähige – Sondernutzung vor. Das Abstellen eines nicht zugelassenen Fahrzeugs auf einer öffentlichen
Straße verstößt sogar gegen das Verbot des § 32 I StVO – Aufbringen von Verkehrshindernissen.
In diesem Zusammenhang soll noch auf die in jüngster Zeit verhäuft auftretende Problematik der sog. „Wohnmobilparkplätze“
bzw. „-häfen“ hingewiesen werden.
Soweit ein Wohnmobil wie jedes andere Kfz am fließenden oder ruhenden Verkehr teilnimmt, gilt das Straßenverkehrsrecht.
Zum ruhenden Verkehr zählt das Parken, insbesondere das Abstellen auf einem zugelassenen Parkplatz, soweit
kein Campingbetrieb entfaltet wird (Herausstellen von Tischen, Stühlen usw.). Zum ruhenden Verkehr wird auch eine
über eine Nacht dauernde Fahrtunterbrechung mit Übernachtung im Fahrzeug gerechnet, wenn diese Übernachtung zum
Zwecke der Wiederherstellung der Fahrtüchtigkeit erfolgt. Objektiv erforderlich dafür sind eine fahrbedingte Ermüdung
und Weiterreise am Morgen nach der Übernachtung, subjektiv erforderlich ist, daß diese Unterbrechung zum Zwecke der
Wiederherstellung der Fahrtüchtigkeit erfolgt (so auch die gemeinsame Erklärung des Ministeriums für Umwelt, Natur
und Forsten, der kommunalen Spitzenverbände und des Verbandes der Campingplatzhalter in Schleswig-Holstein).
Erfolgt die Fahrtunterbrechung nicht nur für eine Nacht oder nicht zum Zwecke der Wiederherstellung der Fahrtüchtigkeit,
liegt keine Teilnahme am ruhenden Verkehr mehr vor, sondern Camping. Dieses darf nur auf einem zugelassenen
Campingplatz stattfinden. Zwischen den beiden Rechtsgebieten gibt es keine sog. „Grauzone“.
Nun ist nicht jede Ausweisung als Wohnmobilparkplatz bereits als Campingbetrieb und damit der Platz als Campingplatz
anzusehen. Vielmehr besteht in vielen Städten und Gemeinden das berechtigte Interesse, daß das Parken durch Wohnmobile
nicht unkoordiniert im gesamten Ortsgebiet, insbesondere nicht in den städtebaulich sensiblen Bereichen erfolgt.

Deshalb bestehen an der rechtlichen Zulässigkeit der Ausweisung spezieller Wohnmobilparkplätzen keine Bedenken, bei
denen dann auch eine Mindestausstattung mit Ver- und Entsorgungseinrichtungen einhergeht, damit Fäkalien und Abfälle
nicht „wild“ entsorgt werden. Es muß dabei allerdings stets gewährleistet sein, daß von den Wohnmobilisten die
o.b. Anforderungen an das Parken eingehalten werden.
d) Straßenhandel und Straßenwerbung
Straßenhandel durch Anbieten von Waren und Leistungen aller Art auf der Straße ist straßenverkehrsrechtlich verboten,
wenn dadurch Verkehrsteilnehmer in einer den Verkehr gefährdenden oder erschwerenden Weise abgelenkt oder belästigt
werden können. Dies ist beispielweise bei „fliegenden Händlern“ mit provisorischen Ständen an Außerortsstraßen
der Fall, die Blumen oder das Gemüse des nahegelegenen Bauernhofs feilbieten.
Wegerechtlich liegt der Unterschied zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung darin, ob ein Verkaufsstand benutzt
wird oder nicht. Das Aufstellen eines Verkaufsstandes ist weder Straßenbenutzung zum Zwecke des Verkehrs noch als
allgemein üblich zu betrachten, sondern Sondernutzung. Als Verkaufsstand stellt sich nicht nur ein mit dem Boden fest
verbundener, sondern auch ein „fliegender“ Bau („Bude“, mit Plane überdachtes oder offenes Gestell) und ein behelfsmäßger
Stand aus Tischen, Brettern, Kisten; auch auf dem Boden aufgelegte Bretter oder Tücher fallen darunter (vgl.
Kodal/Krämer, S. 595 m. w. Beispielen). Steht jemand lediglich mit einem Bauchladen wie andere Passanten auf der Straße
herum, so liegt Gemeingebrauch vor. Das gilt erst recht für das Verteilen von Hand- und Werbezetteln. Auch das Ansprechen
von Personen, um sie für Buchclubs, Zeitschriftenabonnements oder für Seminare von Sekten zu werben, ist über
den Weg der Sondernutzung nicht zu verhindern. Dies muß einer politischen bzw. verbraucherschützenden Aufklärungsarbeit
vorbehalten bleiben.
5. Besondere Nutzungsrechte an der Straße
Das Rechtssystem sieht besondere Nutzungs- bzw. Gebrauchsrechte an den kommunalen Straßen zugunsten überörtlicher
und innerörtlicher privater oder öffentlicher Interessen vor. Hier ist zum einen an die Versorgung der Bevölkerung mit Energie
und Wasser zu denken. Das Recht auf Nutzung der Verkehrswege wird regelmäßig durch langfristige Verträge zwischen den
Gemeinden und den Versorgungsunternehmen eröffnet.
In jüngerer Zeit besonders problematisch ist das Recht auf entgeltfreie Durchleitung von Telekommunikationslinien durch öffentliche
Straßen, Wege und Plätze. Dieses Recht wurde dem Staat und seinen Unternehmen, zuletzt also der Bundespost,
bereits im Jahre 1899 durch das Telegraphenwegegesetz eingeräumt. Ziel war es damals, dem neuen Medium Telefon eine
zügige Verbreitung zu verschaffen. Die Infrastruktur der Gemeinden bot sich wegen ihrer Funktion, der Öffentlichkeit zu
dienen, dafür geradezu an. Das Staatsverständnis und das Verhältnis des Staates zu den Kommunen war damals auch noch
ein anderes als das heutige Verständnis von einer modernen kommunalen Selbstverwaltung.
Mit der Strukturreform bei der Bundespost, die letztendlich die Telekom AG als privatrechtliches Unternehmen, das keinerlei
öffentliche Verpflichtungen mehr hat – die Infrastrukturverpflichtung aus dem Grundgesetz obliegt ja dem Bund – müßte sich
dieses Verhältnis an sich geändert haben. Telekommunikationslinien werden heutzutage nicht mehr vorrangig unter dem Aspekt
der Versorgung der Bevölkerung mit Informationstechniken erstellt, sondern um wirtschaftlichen Gewinn für Privatunternehmen
zu erzielen. Dennoch wurde – entgegen ausdrücklichen Zusagen des Bundespostministers gegenüber den kommunalen
Spitzenverbänden – das Durchleitungsrecht nicht aufgehoben. Im Gegenteil - es wurde noch erweitert. Nach dem neuen Telekommunikationsgesetz
(TKG) steht es nun allen Telekommunikationsunternehmen offen. Im Mai 1997 haben mehrere Städte
und Gemeinden – unterstützt vom Deutschen Städte- und Gemeindebund und ihm folgend vom Deutschen Städtetag – Verfassungsbeschwerde
gegen die einschlägigen Vorschriften des TKG beim Bundesverfassungsgericht erhoben.
Ganz abgesehen von den (oben angedeuteten) grundsätzlichen Erwägungen, die diese Verfassungsbeschwerde begründet
erscheinen lassen, wird es dem Bürger, dem Anlieger einer kommunalen Straße nicht einsichtig zu machen sein, weshalb er
zunächst 90% der erstmaligen Herstellung (über Erschließungsbeiträge) und dann regelmäßig bis zu 75 oder 80% der Erneuerungs-
und Verbesserungsmaßnahmen (über Straßenbaubeiträge) bezahlen muß, um diese Straße nutzen zu können
bzw. zu dürfen, um dann dabei zuzusehen, wie Privatunternehmen die Straßen zum Zwecke der Vermehrung ihres Gewinns
unentgeltlich nutzen dürfen, indem sie sie aufreißen, Kabel verlegen und danach in einem Zustand zurücklassen, der zwar
nach dem Gesetz dem ursprünglichen entsprechen muß, der aber in der Praxis vielfach einen vorzeitigen Verschleiß bedeutet.
Die fällige Erneuerung zahlt dann wieder der Anlieger mit seinem Straßenbaubeitrag. Zumindest der Privatbürger, der bereits
eine Telefonleitung hat, wird von den neuerlichen Kabelverlegungsmaßnahmen, die häufig der Vernetzung von Wirtschaftsunternehmen
dienen, keinen neuerlichen Vorteil haben. Nach der derzeitigen Rechtslage haben die Gemeinden keine Möglichkeit
ein Entgelt für die Inanspruchnahme der Straße zu erheben. Für die Zeit bis zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde
haben die kommunalen Spitzenverbände Empfehlungen erarbeitet, wonach die Gemeinden ihr Verhältnis zu den
Telekommunikationsunternehmen gestalten können. Es dürfte sich insbesondere das Muster eines Rahmenvertrages als hilfreich
herausstellen, in dem sich Gemeinde und Unternehmen darauf einigen, einen gemeinsamen Arbeits- und Ablaufplan
für jeweils geplante Maßnahmen im folgenden (beispielsweise) Kalenderjahr zu erstellen. Damit können die Gemeinden jedenfalls
das derzeit vielfach beobachtete Problem lösen, daß ein Unternehmen zu einem unvorhersehbaren Zeitpunkt die Zustimmung
zu einer Verlegungsmaßnahme verlangt, die von der Gemeinde nach dem Telekommunikationsgesetz zwingend
zu erteilen ist. Die Gemeinde weiß regelmäßig nicht, ob dieses Unternehmen noch weitere Verlegungsmaßnahmen plant,
und ob es noch andere Interessenten an einer Verlegung gibt. Eine Koordination der Straßenaufbrüche und eine Überwachung
ist damit – soweit überhaupt möglich – sehr aufwendig und wenig planbar. Mit Abschluß des Vertrags wird die Verlegungstätigkeit
für die Gemeinde überschaubarer. Die Empfehlungen sind in der Hauptgeschäftsstelle des Deutschen Städte- und
Gemeindebundes in Düsseldorf abrufbar.
Literatur
Deutscher Städte- und Gemeindebund, Empfehlungen zu den §§ 50 ff. des Telekommunikationsgesetzes
Enders, Die Sondernutzung im Straßenrecht, in: VerwArch 1992, S. 527 ff.
Grupp (SKZ 1995, S. 128 ff.)
Haurand/Vahle, Gewerbliche Nutzung im Straßen- und Straßenverkehrsrecht, in: WUR 1991, S. 66 ff.
Kodal/Krämer, Straßenrecht, S. 685 ff.
Wohlfarth, SKZ 1995, S. 146 ff.
Das vorliegende Faltblatt ist Teil einer Loseblattsammlung, die laufend ergänzt wird. Die systematische Übersicht und weitere Faltblätter erhalten Sie auf Anfrage.
Stand: Oktober 1997