KOMMUNALES PLANEN UND BAUEN - DAKS eV

KOMMUNALES
PLANEN UND BAUEN
Peter Hettlich
Leipzig

DAKS e.V. ist als Kommunalpolitische Bildungsvereinigung
durch das Staatsministerium des
Inneren des Freistaats Sachsen anerkannt und
steht Bündnis 90/ Die Grünen nahe. Sie wurde
1992 auf Anregung der Kommunalpolitischen
Konferenz vom Oktober ‘91 in Bautzen gegründet.
Ziel ist die „Förderung des demokratischen
Staatswesens in weitsichtiger, ökologischer und
sozialer Verantwortung. Die Vereinigung unterstützt
alle an Kommunalpolitik interessierten Bürgerinnen
und Bürger, Abgeordnete, Fraktionen
und Bürgerinitiativen bei der Gestaltung einer
bürgernahen Kommunalpolitik, welche der Verwirklichung
von Menschenrechten, dem Schutz
der natürlichen Umwelt und unmittelbaren Bürgerinteressen
dient”. Die konkrete Arbeit von
DAKS e.V. besteht in Beratung und Schulung von
Kommunalpolitikern und interessierten Bürgern
mittels Seminaren, Vorträgen und Publikationen
sowie in der Vernetzung von Kommunalpolitikern
und Fachleuten mittels Tagungen und Vermittlung
von Kontakten. DAKS e.V. ist Mitherausgeber der
bundesweit erscheinenden Zeitschrift „AKP –
Fachzeitschrift für Alternative Kommunalpolitik“
Mitglied bei DAKS e.V. kann jede natürliche und
juristische Person (Fraktionen, Vereine) werden,
die die Ziele von DAKS e.V. unterstützt.
Auszug lieferbarer Publikationen (Erscheinungsjahr):
• „Privatisierung öffentlicher Einrichtungen im Freistaat Sachsen“ (2003)
• „Wege durch den Dschungel - Handbuch für sächsische Non-Profit-Projekte“ (ab 2004)
• „Gemeinschaftsschule vor Ort umsetzen“ (2005)
• „Erneuerbare Energien in Kommunen“ (2005)
• „Sächsische Kommunalfibel - 292 Stichwörter zu Themen aus der kommunalen Demokratie und
Verwaltung“ (2006)
• „Bleib Sauber! Korruptionsprävention und -bekämpfung“ (2007)
• „Deine Informationsrechte - Deine Umwelt“ Das neue Umweltinformationsrecht im Freisstaat
Sachsen praxisnah erläutert. (2008)
• „Privatisierung kommunalen Eigentums. Tafelsilber verscherbeln?“ (2008)
• „Ratgeber Kommunalpolitik - Ein Einstieg in die kommunalpolitischen Handlungsfelder“ (2008)
• „Klimaschutz und Stadtentwicklung. Maßnahmen und Strategien kommunaler Stadtentwicklungspolitik“(2008)
• „Kommunale Sozialpolitik“ (2009)
• „Neues kommunales Haushalts- und Rechnungswesen - Kameralistik vs. Doppik“ (2009)
• „Bürger machen Energie - Bürgerkraftwerke - ein Handlungsleitfaden“ (2009)
• „Tu was gegen Rechts - Was Kommunalos wissen sollten ...“ (2009)
DAKS-Vorstand: Alexander Hoffmann (Chemnitz) · Ines Kummer (Freital) · Thorsten Schulze (Dresden)
Thoralf Möhlis (Riesa) · Katarina Krefft (Leipzig) · Geschäftsführer: Norman Volger
Kontakt: „Die Alternative Kommunalpolitik Sachsens e.V.“ · Hohe Straße 58 · 04107 Leipzig · Tel: 0341 2195740
www.daksev.de · mail@daksev.de
Inhaltsverzeichnis
1 Vorwort
2 Einführung und Überblick
2.1 Faktenlage
2.2 Auswirkungen auf die Bautätigkeit
2.3 Handlungsempfehlungen für die kommunale Bau- und
Stadtentwicklungspolitik
3
Kommunales Planen und Bauen
3 Baugesetze, Verordnungen, Vorschriften, Bekanntmachungen und
Richtlinien
3.1 Zusammenspiel von Kommunen, Ländern und Bund
3.2 Baugesetzbuch (BauGB)
3.2.1 BauGB – Erstes Kapitel: Allgemeines Städtebaurecht
3.2.2 BauGB – Zweites Kapitel: Besonderes Städtebaurecht
3.3 Landesbauordnungen und Sächsische Landesbauordnung (SächsBO)
4. Kommunale Bauleitplanung
4.1 Exkurs: Raumordnung und Raumplanung, Landesplanung und
Regionalplanung
4.2 Flächennutzungsplan
4.3 Bebauungsplan
4.3.1 Allgemeines und Grundsätzliches zum Bebauungsplan
4.3.2 Art der baulichen Nutzung
4.3.3 Maß der baulichen Nutzung
4.3.4 Bauweise, überbaubare Grundstücksflächen
4.3.5 Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans
5 Kommunales Bauen
5.1 Die falschen Entscheidungen bei einem Bauprojekt
5.2 Die richtigen Entscheidungen bei einem Bauprojekt
5.3 Die Finanzierung eines Bauprojektes
5.4 Die Planung eines Bauprojektes
5.5 Die Vergabe
5.6 Die Projektsteuerung
5.7 Kontrollstufen und Selbstkontrolle bei kommunalen Bauvorhaben
6 Literaturquellen

1 Vorwort
Die Kommunale Bau- und Stadtentwicklungspolitik gehört vermutlich zu den interessantesten,
sicherlich zu den spannendsten aber auch umstrittensten Politikfeldern.
In Kommunen müssen oft schwierige, weitreichende und lang wirkende Entscheidungen
zu privaten und öffentlichen Bauvorhaben getroffen werden. Es geht um ihre
städtebauliche Entwicklung und Zukunft, und es geht vor allem um viel privates und
öffentliches Geld.
Eine wesentliche Aufgabe kommunaler Baupolitik besteht darin, im Rahmen des
Planungsrechts z.B. mit Hilfe der Bauleitplanung die rechtlichen Voraussetzungen
für die Realisierung von Bauvorhaben herzustellen. Die Einhaltung der technischen
Regeln und Normen bei der Ausführung von Bauvorhaben werden wiederum im Rahmen
des Bauordnungsrechts z.B. mit Hilfe der Bauordnungen - durch die kommunalen
Verwaltungen - überwacht.
Ein heikles Aufgabengebiet für kommunale Baupolitiker besteht bei kommunalen
Bauvorhaben. Hier müssen zunächst im Rahmen des Planungsrechts die rechtlichen
Voraussetzungen wie bei privaten Bauvorhaben geschaffen werden. Hinzu kommt
eine umfangreiche Begleitung und Kontrolle der kommunalen Bauvorhaben. Dies
betrifft zum einen die grundsätzliche Entscheidungsvorbereitung für oder gegen ein
Bauvorhaben, zum anderen die Ausführungs- und Vergabeentscheidungen und letztlich
die Kontrolle der Termine und Kosten. Gerade bei letzteren entstehen viele Konflikte,
da angesichts der angespannten Haushaltslagen Kostenüberschreitungen zu
viel Kritik und erheblichen Folgeproblemen führen. Hier bestehen große Defizite im
Zusammenspiel zwischen Politik und Verwaltung, weshalb diesem Thema ein eigenes
Kapitel gewidmet ist.
Kommunale Baupolitik und Stadtentwicklungspolitik sollten sich im positiven
Sinne gegenseitig beeinflussen und bedingen. Das faktische Primat der Baupolitik
führt jedoch zu mehr oder weniger ausgeprägten Fehlentwicklungen in der Stadtentwicklung.
Um diese zu korrigieren oder gar im Vorfeld zu vermeiden, kommen
auf kommunale Baupolitiker eine Vielzahl zusätzlicher Aufgaben z.B. im Rahmen
der Stadtentwicklung, der Stadtsanierung, des Stadtumbaus oder der Sozialen
Stadt zu.
Zu vielen öffentlichen und privaten Bauvorhaben aber auch zur Stadtentwicklungspolitik
(z.B. Stadtumbau Ost) haben die Bürger ihre eigenen Vorstellungen. Da viele
Vorhaben nicht nur positive sondern auch negative Auswirkungen haben, schwankt
die öffentliche und mediale Meinung entsprechend zwischen Zustimmung und
Ablehnung. Die Bürger üben daher zu Recht Druck auf die kommunalen Entscheidungsträger
aus. Der Anlass braucht nicht immer ein spektakuläres Großprojekt wie
Stuttgart 21 zu sein, sondern er kann auch in der Aufstellung eines Bebauungsplans
oder dem (Nicht-)Ausbau einer Schule, eines Kindergartens oder einer Straße liegen.
4
5
Kommunales Planen und Bauen
Wir brauchen dringend eine neue Kultur der Transparenz und Bürgerpartizipation in
der Bau- und Stadtentwicklungspolitik. Kommunale Baupolitiker sind vor allem im
Vorfeld von grundlegenden Entscheidungen im Rahmen ihrer (verfassungs-)rechtlichen
Möglichkeiten, die ihnen z.B. die Sächsische Gemeindeordnung einräumt, gefordert,
diese Transparenz und Öffentlichkeit herzustellen.
Ehrenamtliche Baupolitiker stehen einer personell eher gut ausgestatteten Verwaltung
gegenüber, die Politikern als „Externen“ ein gewisses Misstrauen entgegenbringt
und nicht immer einen offenen Informationsstil pflegt. Besonders bei Vergabevorgängen
habe ich immer wieder Konflikte erlebt, wenn durch zuviel Transparenz z.B. bei
den Baukosten ein für die kommunale Leitungsebene - sprich Bürgermeister - wichtiges
Bauvorhaben gefährdet wurde. Da werden lieber unliebsame Wahrheiten solange
wie möglich hinterm Busch gehalten. Hierin unterscheiden sich allerdings die Mühen
der Ebenen kommunaler Baupolitiker nur wenig von denen ihrer KollegInnen im
Land- oder im Bundestag.
Auch wenn sich die gesetzlichen Rahmenbedingungen für das Bauen und die Stadtentwicklung
nicht jedes Jahr ändern, so handelt es sich um komplizierte und umfangreiche
Gesetzeswerke, die durch dazugehörende Verordnungen, Verwaltungsvorschriften,
Richtlinien und Bekanntmachungen nicht unbedingt an Lesbarkeit
gewinnen. Sie in ihrer Gänze, mit Hilfe umfangreicher Kommentierungen in der Fachliteratur
zu verstehen und zu durchdringen, scheint eher den hauptberuflichen Fachleuten
für Baurecht in den öffentlichen Verwaltungen oder Fachanwälten vorenthalten
zu sein.
Kommunale Baupolitiker stehen zudem vor der Herausforderung, wie sie als Ehrenamtliche
ihren zeitlich begrenzten Handlungsspielraum gegenüber einer fachlich sattelfesten
Verwaltung ausnutzen können, ohne die Regelwerke bis ins letzte Detail
kennen zu müssen.
Aber wie steht es schon auf dem berühmten intergalaktischen Reiseführer aus der
legendären Trilogie (in fünf Bänden!) „Per Anhalter durch die Galaxis“ geschrieben:
KEINE PANIK!
Kommunale Baupolitik ist keine Voodoo-Wissenschaft oder Zauberei, sie setzt ein in
überschaubarem Zeitrahmen anzueignendes Wissen, Konzentration, eine gewisse
Skepsis gegenüber Beschlussvorlagen und vor allem einen gesunden Menschenverstand
voraus.
Nicht nur im ländlichen Raum werden häufig an private und kommunale Bauvorhaben
unrealistische Hoffnungen auf Wirtschaftswachstum, Arbeitsplätze oder gar eine
Umkehrung der demografischen Entwicklungen geknüpft. Bei derartigen Vorhaben

sehen sich kritische, bündnisgrüne Baupolitiker schon seit vielen Jahren einer breiten
Phalanx unkritischer Befürworter ausgesetzt und als „Verhinderer“ öffentlich
angeprangert.
Ich erinnere mich noch gut an die Ausweisung des Wohngebietes „Röderau Süd“ in
Riesa, das ausgerechnet in einem Altarm der Elbe angelegt wurde. Für ihre Warnungen
und ihren Widerstand wurden die Stadträte von Bündnis 90/Die Grünen von den
anderen Parteien scharf kritisiert und in der Öffentlichkeit beschimpft. Im Jahrhunderthochwasser
vom August 2002 versanken dann die Häuser von Röderau Süd bis
zu den Firsten im schmutzigen Wasser, und nachdem sie mit Fluthilfegeldern wieder
aufgebaut und saniert worden waren, entschied sich der Stadtrat von Riesa letztlich
doch, das Wohngebiet endgültig aufzugeben und zurückzubauen.
Ist es auch Wahnsinn, so hat es doch Methode! Fehlentscheidungen wie „Röderau
Süd“ finden wir an vielen anderen Orten in Sachsen oder Deutschland. Der Druck auf
kommunale Entscheidungsträger, sich für falsche Siedlungs-, Bau- oder Verkehrsvorhaben
entscheiden zu müssen, nährt sich immer wieder aus dem Wegblenden der -
eher negativen - Faktenlage und einem diffusen Bauchgefühl heraus. Man darf dem
Fortschritt halt nicht im Wege stehen! Diskussionen werden bevorzugt auf der emotionalen
Ebene und über die sogenannte öffentliche Meinung geführt. Es gilt die
Regel: Je schlechter die Faktenlage, desto höher ist der erzeugte Druck.
Diese Broschüre möchte den kommunalen Akteuren den Blick fürs Wesentliche öffnen
und ihnen aufzeigen, wie man mit einigen Grundkenntnissen über demografische,
wirtschaftspolitische, baufachliche und baurechtliche Zusammenhänge die Debatten
in den Fachausschüssen, im Kommunalparlament und in der Öffentlichkeit beeinflussen
und anführen kann.
Wer sich noch tiefer mit der Materie beschäftigen will, dem seien die Literaturquellen
im Anhang und der Kontakt mit kompetenten Fachleuten z.B. bei den Landtagsfraktionen
und der Bundestagsfraktion empfohlen. Für Rückfragen stehe ich natürlich
ebenfalls gerne zur Verfügung.
Peter Hettlich
Markt 7
04109 Leipzig
Mail: peter.hettlich@t-online.de
6
2 Einführung und Überblick
2.1 Faktenlage
7
Kommunales Planen und Bauen
Der demografische Wandel stellt Deutschland in Ost und West vor wachsende und
komplexe Probleme. Ihre Bewältigung stellt die kommunalen Entscheidungsträger
vor große Herausforderungen. In Ostdeutschland ist in besonderer und vielfältiger
Weise die Bau- und Stadtentwicklungspolitik von den Schrumpfungsprozessen
betroffen. Allerdings folgen deren Ausprägungen nicht einfachen Analogien wie
„schrumpfende Bevölkerung = schrumpfende Flächeninanspruchnahme“.
Das Bundesinstitut für Bau-,
Stadt- und Raumforschung (seit
2009 BBSR, früher BBR, www.
bbsr.bund.de) in Bonn bietet
eine Vielzahl von Daten- und
Informationsangeboten für diejenigen
an, die sich tiefer mit der
Materie beschäftigen wollen. Ich
empfehle wärmstens die „Raumordnungsprognose
2025/2050“
und „INKAR 2010“, die über die
Homepage des BBSR bezogen
werden können.
Die nebenstehende Grafik (BBR,
2008) und die nachfolgenden
Bilder zeigen die Kernprobleme
der künftigen demografischen
Entwicklung auf: In Ostdeutschland
gibt es nur wenige
Regionen, die sich gegen den
Trend als Wachstumsregionen
behaupten können: Es sind
dies die Regionen Dresden und
Halle/Leipzig, die Region Weimar/Jena,
die Metropolregion
Berlin/Potsdam und die Küstenregion
Wismar bis Rostock.

Bevölkerungsdynamik
a.
b.
Mittlere bis starke Bevöl-
kerungsverluste (blauer
Hintergrund) vor allem in
Ostdeutschland und in überraschend
vielen Regionen
Westdeutschlands bis weit
nach Westen ins Ruhrgebiet
und Saarland
Mittlere bis starke Bevölke-
rungszuwächse (roter Hintergrund)
vor allem in den
westdeutschen Ballungszentren
über Hamburg, das südliche
Rhein-/Ruhrgebiet, das
Rhein-/Maingebiet und das
Rhein-/Neckargebiet bis zum
Großraum München, die
sogenannten „Banane“
Alterungsproblematik
c. Unterdurchschnittliche
Geburtenraten = sinkende
Schülerzahlen (blaue Schraffur)
–> ein wesentlicher Indikator
für die nahezu irreversiblen
Bevölkerungsverluste,
die in Ostdeutschland noch
durch die Binnenmigration
von Ost nach West verschärft
werden.
d. Überdurchschnittliche
Zunahme an Hochbetagten
(rote Punkte bzw. tiefrot) insbesondere
in Ost- und Norddeutschland,
mehr Alte auf
immer weniger Junge –>
Verstärkung der Tragfähigkeitsprobleme
insbesondere
der sozialen Infrastruktur
8
Internationalisierung
9
Kommunales Planen und Bauen
e. Schwache Internationalisierung in den schrumpfenden Regionen Ost- und West-
deutschlands –> Indikator für schlechte wirtschaftliche Zukunftsperspektiven,
diese Regionen werden allenfalls als verlängerte Werkbänke und Niedriglohngebiete
ausgenutzt.
f. Starke bis sehr starke Internationalisierung in den Wachstumsregionen West-
deutschlands und mit wenigen Ausnahmen in Ostdeutschland (Berlin, Dresden,
Leipzig/Halle, Weimar/Jena, Magdeburg, Rostock) –> Indikator für starke wirtschaftliche
Zukunftsperspektiven
Diese für Ostdeutschland negativen Trends führen zu dem Effekt, dass die Tragfähigkeit
von Infrastruktureinrichtungen insbesondere kommunaler Einrichtungen erheblich
zurückgehen wird, was zu einem Teufelskreis führt.
Weniger Bevölkerung +
mehr Alte +
geringe Internationalisierung
verursachen:
--> weniger Steuereinnahmen
--> steigende Sozialausgaben
--> weniger infrastrukturelle
Angebote
--> geringere Attraktivität für
Unternehmen
--> stärkere Binnenmigration
--> weniger junge Menschen insbesondere
junge Frauen
--> noch weniger Geburten
--> noch weniger
Steuereinnahmen
--> noch höherer Altenanteil
--> noch höhere Sozialausgaben
--> noch weniger Infrastruktur...

Aktuell verlangsamen noch
einige Phänomene den Schrumpfungsprozess
in Ostdeutschland.
Viele Ostdeutsche pendeln
(noch) - z.T. über mehrere Landesgrenzen
hinweg - zu ihren
Arbeitsplätzen in West- oder Süddeutschland
und verlangsamen
- insbesondere im ländlichen
Raum - die Entleerung. Der Anteil
der Pendelverflechtungen liegt in
Ostdeutschland bei ca. 150% des
westdeutschen Niveaus.
Angesichts steigender Treibstoff-
und Mobilitätspreise ist zu erwarten,
dass die Pendelverflechtungen
tendenziell zurückgehen
werden, da sich alleine schon
aus Kostengründen mittelfristig
der Wohnort in die Nähe des
Arbeitsorts verlagern wird. Derartige
Effekte dürften teilweise zu
dem Bevölkerungswachstum von
Leipzig und Dresden beigetragen
haben.
Auch wenn sich in wenigen
Städten wie Dresden, Leipzig,
Potsdam und Jena ein möglicher
Trend „Zurück in die Stadt“
abzeichnet, so ist der Trend zu
Wanderungsbewegungen aus
den Kernstädten in das Umland
(Suburbanisierung) ungebrochen.
In den sogenannten Speckgürteln
um die großen Städte
besteht weiterhin eine hohe
Nachfrage an Baugrundstücken
und selbstgenutztem Wohnraum
(Ein- und Zweifamilienhäuser).
Dies stellt kommunale Baupolitiker
vor große Herausforderungen
und unter den Druck, immer
10
wieder neues Bauland auszuweisen
und zu erschließen, ohne zu
wissen, ob ihre Entscheidungen
nachhaltig sind.
Die überraschend starken Bevölkerungszuwächse
in Dresden
und Leipzig lassen sich zum
einen auf die erhöhten Geburtenzahlen
aber auch auf steigende
Entleerungstendenzen in
den sogenannten Peripherräumen
zurückführen (u.a. durch die
Aufgabe von Pendlerbeziehungen).
Diese selbstverstärkenden
negativen Trends sind in Ansätzen
bereits in den Landkreisen
Nordsachsen, Görlitz, Erzgebirge
und Vogtland zu beobachten.
11
Kommunales Planen und Bauen
Aber wir treffen auch auf die
absurde Situation, dass in Landkreisen
und Kommunen mit starken
Schrumpfungsprozessen neue Wohngebiete trotz innerörtlicher Leerstände ausgewiesen
werden (müssen?), um dadurch junge Menschen zum Dableiben bewegen
zu können.
Da der Wohnungsbau ein wichtiger Teil der Siedlungsflächenentwicklung ist, ergibt
sich bei der Zusammenfassung aller Aspekte ein überraschendes und auch erschreckendes
Bild, das sich von den oben beschriebenen demografischen Entwicklungen
diametral zu unterscheiden scheint.
Unverändert werden bundesweit täglich zwischen 110 und 120 ha wertvollen Ackerbodens
für Siedlungsflächen in Anspruch genommen. Davon entfallen zwischen 50
und 60 ha auf Gebäude- und Freiflächen, ca. 30 ha auf Erholungsflächen und 20-30 ha
auf Verkehrsflächen. Das nationale Nachhaltigkeitsziel mit einem Flächenverbrauch
von 30 ha pro Tag im Jahr 2020 scheint ohne zusätzliche Anstrengungen insbesondere
der Kommunen unerreichbar.
Die heutige Raumstruktur ist durch den demografischen Wandel einem tiefgreifenden
Wandel unterworfen. Die Peripherräume aber selbst die inneren Zentralräume
werden die Verlierer dieser Entwicklung, die äußeren Zentralräume und die Zwischenräume
eher die Gewinner sein. Diesen Prozess zu begleiten und zu gestalten, ist eine
weitere Herausforderung kommunaler Baupolitiker.

12
Die Heterogenität und die unterschiedlichen
Entwicklungen der
Landkreise und Gemeinden in
Sachsen bilden sich in der folgenden
Grafik der Bertelsmann
Stiftung ab. Sie zeigt deutlich, wie
unterschiedlich die Auswirkungen
des demografischen Wandels von
Region zu Region, von Gemeinde
zu Gemeinde sind.
2.2 Auswirkungen auf die Bautätigkeit
13
Kommunales Planen und Bauen
Der demografische Wandel führt in Folge der niedrigen Geburtenraten zu einem dramatischen
Rückgang in der Altersklasse der Ersthaushaltsgründer, da diese Generation
durch den Nachwende-Geburtenknick
und Abwanderung besonders
dezimiert ist: Die Nachfrage nach
neuem bzw. saniertem Mietwohnraum
sinkt.
In der Altersklasse der Eigentumsbildner
geht das Bevölkerungspotential
ebenfalls dramatisch zurück. Der private
Ein- und Zweifamilienhausbau
wird sich vor allem auf die ostdeutschen
Wachstumsregionen: Berlin,
Potsdam, Dresden, Leipzig, Halle und
Jena konzentrieren.
Dennoch ist auch weiterhin mit Ausweisungen
und Erschließungen von
Wohngebieten in stark schrumpfenden
Regionen zu rechnen, getreu dem
Motto: „Die Hoffnung stirbt zuletzt“.
Die dramatisch zunehmende Zahl von
Alten und Hochbetagten erfordert
umfangreiche altengerechte Anpassungen
sowohl der Wohnungen als
auch der Wohnorte.
Die Leerstandsproblematik insbesondere
in Klein- und Mittelstädten erfordert
einen aktiven und umsichtigen
Umgang mit leerstehenden Gebäuden
und im Zweifelsfalle - im Rahmen
von integrierten Stadtentwicklungsprogrammen
- auch den Rückbau
(=Abriss) von Gebäuden z.B. im Rahmen
des Bundes-/Länderprogramms
Stadtumbau Ost.

14
Zugänge in Tsd.
Abgänge in Tsd.
Bestand in Tsd.
Bevölkerung in Tsd.
Veränderung HH-Zahl
Leerstand in Tsd.
Leerstandsquote in %*
15
Kommunales Planen und Bauen
Basisszenario Ostdeutschland Wohnungsbestandsentwicklung
Jahr
2001 2001-2010 2011-2020 2021-2030 2031-2040 2041-2050
6980
13729
1030
14,7
300
500
6780
12855
- 230
1060
15,6
200
500
6480
12059
- 210
970
15,0
150
500
6130
11301
- 260
880
14,4
100
500
5730
10569
- 300
780
13,6
150
500
5380
9828
- 340
770
14,3
Die Schrumpfungsprozesse führen zu einem hohen Anpassungsdruck an die Infrastruktur.
Die Kosten dafür werden zu Lasten der Kommunen gehen. Somit stehen
weniger Finanzmittel für andere wichtige bauliche Investitionen (z.B. energetische
Sanierung) zur Verfügung.
Davon sind besonders die (ländlichen)
Peripherräume betroffen:
Die Anpassung von technischer
Infrastruktur an den demografischen
Wandel bedeutet immer
Rückbau und Neubau angepasster,
geringer dimensionierter Infrastruktur.
Sie erfordert eine stärkere
Dezentralisierung im ländlichen
Raum, und sie bindet investive
Mittel der Kommunen in erheblichem
Maße.
Investitionen an kommunalen
Gebäuden werden sich angesichts
zurückgehender Steuereinnahmen
(aufgrund des Bevölkerungsrückgangs)
und Finanzzuweisungen
bei gleichzeitig wachsenden
Ausgaben vor allem auf die Sanierung
und den Erhalt von einigen
wenigen Gebäuden konzentrieren. Am schlechten energetischen Zustand öffentlicher
Gebäude (z.B. Kindertagesstätten, Schulen) wird sich vermutlich angesichts des
gewaltigen Sanierungsrückstandes in den kommenden Jahren wenig ändern.

2.3 Handlungsempfehlungen für die kommunale
Bau- und Stadtentwicklungspolitik
•
•
•
•
•
•
Die Wachstumsregionen Ostdeutschlands/Sachsens müssen sich verpflichten, ihr
Wachstum nicht einseitig zu Lasten der schrumpfenden Regionen voranzutreiben.
Stärkung des interkommunalen Dialogs und eine bessere Zusammenarbeit bei
Bauvorhaben und Siedlungsprojekten über Gemeinde- und Kreisgrenzen
• Bevorzugung, Stärkung und Prioritätensetzung bei regionalen Siedlungsstrukturen.
Verhinderung von Kannibalisierungseffekten durch falsch verstandenes Konkurrenzdenken
z.B. bei der Ausweisung von Wohn- und Gewerbegebieten
• Förderung von Verwaltungskooperationen
• Arbeitsteilung bei der Übernahme zentralörtlicher Funktionen
Prioritätensetzung bei der Gemeinde- und Stadtentwicklung
• Erstellung integrierter Stadtentwicklungskonzepte mit Bürgerbeteiligung
• Geordneter Umgang mit Leerstand im Rahmen des Programms Stadtumbau Ost
• Konsequente Ausrichtung der kommunalen (soziale, bauliche und technische)
Infrastruktur auf Schrumpfung
• Schnelle Anpassung der technischen Infrastruktur
Konzentration auf die Siedlungskerne
• Innenentwicklung geht vor Außenentwicklung
• Ausweisung von neuen Wohn- und Gewerbegebieten an der Peripherie nur nach
Ausschöpfung aller innerstädtischen bzw. innergemeindlichen Potentiale
• Reduzierung des Flächenverbrauchs und Entsiegelung nicht mehr benötigter Flächen
Aktive Alten- und Sozialpolitik
• Altengerechter Umbau der Siedlungsstrukturen
• Schaffung von altengerechtem Wohnraum
• Schaffung von altengerechten Mobilitätsangeboten
• Aufbau von Serviceeinrichtungen wie „rollendes Rathaus“
• Aufbau mobiler sozialer und ärztlicher Dienste
• Vermeidung von sozialer Segregation und Förderung der Durchmischung
• Nutzung des Programms „Soziale Stadt“
Kontrolliertes Haushalten mit den knappen investiven Mitteln
• Transparenz und Öffentlichkeit bei Entscheidungsprozessen
• Verzicht auf nicht notwendige repräsentative Projekte
• Beachtung der Wirtschaftlichkeit von Vorhaben
• Kostenehrlichkeit
• Strenge Kostenkontrolle bei allen kommunalen Planungs- und Baumaßnahmen
über alle Planungsebenen einschließlich Rückfallszenarien für den „worst case“
und Mut zum Abbruch.
16
3 Baugesetze, Verordnungen, Vorschriften,
Bekanntmachungen und Richtlinien
3.1 Zusammenspiel von Kommunen, Ländern und Bund
17
Kommunales Planen und Bauen
Den meisten BürgerInnen - selbst einigen Kommunalpolitikern - dürfte unbekannt
sein, dass eine, wenn nicht sogar die wesentliche Entscheidungsebene für „Planen
und Bauen“ in Deutschland auf der kommunalen Ebene zu finden ist. Bei der Umsetzung
von Bauplanungs- und Bauordnungsrecht entscheiden die Kommunen und
somit auch die Kommunalparlamente über das Ob und das Wie von Bauvorhaben.
Diese als Kommunale Planungshoheit bekannte Handlungsautonomie leitet sich
aus dem Art. 28 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes ab: „Den Gemeinden muss das
Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen
der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“
Das Grundgesetz gibt den Kommunen nicht nur das Recht, z.B. die städtebauliche
Entwicklung im Rahmen der Bauleitung zu gestalten, sondern auch das Recht auf weitere
kommunale Planungen wie Schulnetzplanung oder Kindergartenplanung. Aus
der kommunalen Planungshoheit leiten sich zudem Anhörungs- und Beteiligungsrechte
bei übergeordneten Fachplanungen ab. So müssen z.B. die Raumordnungspläne
der Länder die Bauleitplanung der Kommunen berücksichtigen.
Die Kommunale Planungshoheit hat sich im Großen und Ganzen über viele Jahre
bewährt und ist daher ein hohes Gut, wenn sich auch aus den Rechten viele Pflichten
ableiten. Die kommunalen Akteure sehen sich den wachsenden Herausforderungen
wie dem demografischen Wandel, der Leerstandsproblematik, einem hohen Flächenverbrauch
oder der schwindenden Tragfähigkeit von öffentlicher Infrastruktur
ausgesetzt, und sie müssen sich dem medialen und öffentlichen Druck stellen. Auch
wird über die europäische Gesetzgebung die Handlungsautonomie der Kommunen
zunehmend unterlaufen, wie dies z.B. bei der Umsetzung der Feinstaubrichtlinie oder
auch der Umgebungslärmrichtlinie beobachtet werden konnte.
Theoretisch bieten die vorhandenen Gesetze und Verordnungen gut ausgestattete
Werkzeugkästen, um eine eigenständige, nachhaltige, ökologische und zukunftsfeste
kommunale Baupolitik umzusetzen. Praktisch führen die realen politischen Verhältnisse
zu oft dazu, daß z.B. aufgrund des interkommunalen Wettbewerbs um Einwohner
und Steuereinnahmen langfristig angelegte Planungsgrundsätze nur keine oder
nur eine zu geringe Rolle spielen.
Die gesetzlichen Grundlagen für das kommunale Handeln leiten sich aus der Gesetzgebungskompetenz
der Länder und des Bundes ab. Diese greifen gelegentlich in
die kommunale Planungshoheit ein und können sie auch einschränken, wobei eine
eigenverantwortliche Planung durch die Gemeinden garantiert sein muss.

Im Zweifelsfalle müssen Regelungen, die diesem Prinzip widersprechen von den Verfassungsgerichten
überprüft und aufgehoben werden.
Die Zuordnungssystematik bei der Gesetzgebungskompetenz der Länder und des
Bundes ist für den Laien auf den ersten Blick nicht zu erkennen.
In Art. 30 des Grundgesetzes heißt es: „Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und
die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz
keine andere Regelung trifft oder zulässt“.
Ein wesentlicher Bestandteil des sogenannten Bauordnungsrechts ist z.B. das Baupolizeirecht.
Da die Normierung des Polizeirechts in die Kompetenz der Länder fällt,
ist das Bauordnungsrecht somit Landesrecht. So einfach ist das also.
Die Bundesländer regeln u.a. über ihre Landesbauordnungen (auf der Basis von Landesgesetzen)
die Anforderungen, die ein Bauvorhaben sowohl bei der Nutzung eines
Grundstücks als auch bei seiner technischen Umsetzung zu erfüllen hat. Zum Bauordnungsrecht
gehören weitere Gesetze, Verordnungen, Verwaltungsvorschriften,
Bekanntmachungen und Richtlinien wie z.B. die Garagenverordnung, die Feuerungsverordnung,
die Versammlungsstättenbaurichtlinie oder auch die Schulbaurichtlinie.
Der Bund hat andererseits die Regelungskompetenz für das Bauplanungsrecht nach
Art. 74 Abs. 1 Grundgesetz und zwar nach Nr. 18 (Bodenrecht). Dort heißt es: „Die konkurrierende
Gesetzgebung erschließt sich auf den städtebaulichen Grundstücksverkehr,
das Bodenrecht (ohne das Recht der Erschließungsbeiträge) und das Wohngeldrecht, das
Altschuldenhilferecht, das Wohnungsbauprämienrecht, das Bergarbeiterwohnungsbaurecht
und das Bergmannssiedlungsrecht.“
Art. 72 Abs. 1 Grundgesetz präzisiert: „Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung
haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner
Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.“ Dieses hat der
Bund mit dem Baugesetzbuch (BauGB) gemacht. Auch die Regelungskompetenz des
Bundes beim Energieeinsparungsgesetz (EnEG) und der daraus abgeleiteten Energieeinsparungsverordnung
(EnEV) ergibt sich aus Art. 74 Abs. 1, in diesem Fall aber aus
der Nr. 24 (Luftreinhaltung), in Verbindung mit Art. 72 Abs. 1.
Die bei Gesetzesvorhaben zunehmend bedeutende Europäische Union hat bislang
eher wenige Initiativen im Bereich Bauen und Stadtentwicklung ergriffen. Versuche
z.B. eine gemeinsame europäische Stadtentwicklungspolitik zu machen, scheiterten
bislang u.a. an dem deutschen Verweis auf eine unzulässige Einschränkung der
kommunalen Planungshoheit. Das aktuelle deutsche Baugesetzbuch wurde z.B. 2004
aufgrund des Europarechtsanpassungsgesetzes Bau (EAG Bau) novelliert. Auch im
Bereich der energetischen Gebäudesanierung besteht eine Regelungskompetenz der
EU. Die zur Zeit noch kontrovers diskutierte EU-Gebäuderichtlinie wird über kurz oder
lang kommen und in nationales Recht zu überführen sein. Dies war übrigens auch bei
18
19
Kommunales Planen und Bauen
der Feinstaubrichtlinie, der Umgebungslärmrichtlinie oder der Strategischen Umweltprüfung
der Fall, die z.T. für die Kommunen erhebliche Konsequenzen hatten und
haben.
3.2 Baugesetzbuch (BauGB)
Das Baugesetzbuch ist das wichtigste Gesetz des Bauplanungsrechts. Es regelt in
aktuell 247 Paragraphen die Siedlungsentwicklung sowie die städtebaulichen Sanierungs-
und Entwicklungsmaßnahmen und stellt die stadtplanerischen Werkzeuge den
Kommunen zur Verfügung.
Auch hier gilt:
KEINE PANIK!
Die beiden wichtigsten Kapitel des BauGB sind für kommunale Bau- und
Stadtentwicklungspolitiker:
Das Erste Kapitel „Allgemeines Städtebaurecht“, das die Bauleitplanung, die Sicherung
der Bauleitplanung, die Regelung der baulichen und sonstigen Nutzung, die
Bodenordnung, die Enteignung, die Erschließung und Maßnahmen für den Naturschutz
regelt, ist zugleich das umfangreichste Kapitel im BauGB. Die Teile 1 und 3 des
ersten Kapitels sind besonders wichtig, denn sie regeln, unter welchen Bedingungen
man das „Baurecht“, d.h. das Recht zum Bauen erlangt. Dies ist für das Grundverständnis
bedeutsam, da eine Baubehörde eine Baugenehmigung erteilen muss, wenn
die Bedingungen seitens des Bauherrn erfüllt sind. Das Gesetz lässt keinen Ermessensspielraum
zu, um Willkür und Vorteilsnahmen ausschließen zu können.
Das Zweite Kapitel „Besonderes Städtebaurecht“ regelt die städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen
und Entwicklungsmaßnahmen, den Stadtumbau, die Soziale Stadt,
Private Initiativen, die Aufstellung von Erhaltungssatzungen und den Erlass städtebaulicher
Gebote, Sozialplan und Härteausgleich, Miet- und Pachtverhältnisse und
Städtebauliche Maßnahmen im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Verbesserung
der Agrarstruktur.
Das Dritte Kapitel „Sonstige Vorschriften“ und das Vierte Kapitel „Überleitungs-
und Schlussvorschriften“ behandeln u.a. Wertermittlungen, Zuständigkeiten und
Verfahrensfragen, die im Normalfall eher selten benötigt werden. Diese beiden Kapitel
werden daher in dieser Broschüre nicht behandelt.
Das Baugesetzbuch wurde in den letzten Jahren zweimal novelliert. Die umfangreichste
Novellierung fand unter der rotgrünen Bundesregierung 2004 statt. Dabei
wurde das sogenannte „Europarechtsanpassungsgesetz Bau (EAG Bau)“ in nationales
Recht, d.h. in das BauGB überführt. U.a. wurden eine förmliche Umweltprüfung für

Bauleitpläne eingeführt sowie weitreichende Regelungen zur Genehmigungsfähigkeit
von Anlagen zur Erzeugung Erneuerbarer Energien im Außenbereich. 2007 wurde
unter der schwarzroten Koalition das „Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben
für die Innenentwicklung der Städte“ verabschiedet, das einerseits zwar vorgibt,
die Innenentwicklung gegenüber der Außenentwicklung zu stärken, andererseits die
gerade erst 2004 eingeführten Umweltprüfungen für Bauleitpläne wieder einschränkt.
3.2.1 BauGB – Erstes Kapitel: Allgemeines Städtebaurecht
Der erste und zweite Teil regeln die Bauleitplanung und somit die Bedingungen,
unter denen Gebiete für bestimmte Nutzungen (Wohnen, Gewerbe, Industrie) aber
auch für die Freihaltung von Nutzungen ausgewiesen werden dürfen. Die Instrumente
der Bauleitplanung sind vor allem der Flächennutzungsplan und der Bebauungsplan.
Diese Pläne werden durch die Kommunen bzw. in deren Auftrag durch qualifizierte
Planungsbüros erstellt und durchlaufen einen vielstufigen Prozess, um die
Qualität und die Berücksichtigung der unterschiedlichen Belange zu gewährleisten.
Daher findet eine umfangreiche Beteiligung der Öffentlichkeit und Behörden statt.
In Verbindung mit der Aufstellung von Flächennutzungs- und Bebauungsplänen
kommen der Baunutzungsverordnung (BauNVO) und der Planzeichenverordnung
(PlanZVO) besondere Bedeutung zu.
Für die Genehmigung zur Nutzung von Grundstücken ohne das Vorliegen eines
Bebauungsplans (was übrigens eher die Regel als die Ausnahme darstellt), kommen
die Regelungen des dritten Teils zu Anwendung. So lässt u.a. der § 34 Vorhaben in
innerörtlichen bzw. innerstädtischen Gebieten dann zu, wenn sich ein Vorhaben „in
die Eigenart der näheren Umgebung“ einfügt und die Erschließung gewährleistet ist.
Der § 34 ist vermutlich die am häufigsten angewendete Regel bei der Genehmigung
von Bauvorhaben, er lässt den Genehmigungsbehörden einen gewissen Ermessensspielraum
zu, was bei Konflikten aber auch eher zu Klageverfahren vor den Verwaltungsgerichten
führt.
Der § 35 regelt z.B. Vorhaben im Außenbereich, bei denen es sich im Allgemeinen um
land- und forstwirtschaftliche sowie gartenbaulichen Betriebe handelt. § 35 Abs. 1 Nr.
5 erlaubt aber auch ein Vorhaben im Außenbereich, wenn es „der Erforschung, Entwicklung
oder Nutzung der Wind- oder Wasserenergie dient“ oder wie in Abs. 1 Nr. 6
„der energetischen Nutzung von Biomasse im Rahmen von land- und forstwirtschaftlichen
sowie gartenbaulichen Betrieben dient“.
Auch der Abs. 1 Nr. 7 ist interessant, denn er erlaubt ein Vorhaben im Außenbereich,
wenn es „der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Kernenergie zu friedlichen
Zwecken oder der Entsorgung radioaktiver Abfälle dient“.
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Kommunales Planen und Bauen
Der vierte Teil enthält die Regelungen zur Bodenordnung, hier geht es u.a. um die
Möglichkeit der Umlegung von Grundstücken, um dadurch bestimmte Bebauungsplan-
und Flächenzuschnitte zu ermöglichen und um die entsprechenden Ausgleichsregelungen
für betroffene Grundstückseigentümer.
Im fünften Teil werden Fragen von Enteignungen und Entschädigungen behandelt,
die aus zwingenden städtebaulichen Gründen unter strengen Maßgaben zulässig
sind.
Der sechste Teil behandelt das Thema Erschließungen und regelt u.a. die Zugänglichkeit
von Grundstücken über Wege und Straßen aber auch die Erhebung von Erschließungsbeiträgen
der Grundstückseigentümer.
Im siebten Teil werden Ausgleichs-, Erhaltungs- und Ersatzmaßnahmen des Naturschutzes
geregelt. Hier findet sich auch die Verpflichtung einer strategischen Umweltprüfung,
die für alle Bauleitpläne durchzuführen ist.
Baunutzungsverordnung (BauNVO)
Für die Aufstellung eines Bauleitplans (Flächennutzungsplans, eines Bebauungsplans
oder eines Vorhaben- und Erschließungsplans) ist die Baunutzungsverordnung ein
unersetzliches Regelwerk. Die BauNVO definiert die Darstellung der baulichen Nutzungen,
den Umfang der textlichen Angaben, definiert die unterschiedlichen Baugebietsarten
und das Maß der baulichen Nutzung.
Im Rahmen der Kapitel 4.2 Flächennutzungsplan und 4.3 Bebauungsplan werde
ich nochmals auf die BauNVO detailliert eingehen.
Planzeichenverordnung (PlanzV)
Die Planzeichenverordnung beschreibt den Umfang der notwendigen Angaben (z.B.
Flurstücksnummern, Flurstücksgrenzen etc.) auf den Bauleitplänen und schreibt in
einer Anlage die sogenannten Planzeichen vor, mit denen Festlegungen in den Bauleitplänen
verbindlich zu kennzeichnen sind. Sie verpflichtet ferner dazu, die verwendeten
Planzeichen nochmals zusätzlich im Bauleitplan zu erklären.

3.2.2 BauGB – Zweites Kapitel: Besonderes Städtebaurecht
Das Besondere Städtebaurecht regelt, wie Kommunen Störungen im städtebaulichen
Gefüge und daraus resultierende Missstände beseitigen und die städtebauliche Situation
verbessern, umgestalten oder Fehlentwicklungen vorbeugen können.
So heißt es im ersten Teil unter § 136 Abs. 2: „Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen
sind Maßnahmen, durch die ein Gebiet zur Behebung städtebaulicher Missstände wesentlich
verbessert oder umgestaltet wird. Städtebauliche Missstände liegen vor, wenn
1.
2.
das Gebiet nach seiner vorhandenen Bebauung oder nach seiner sonstigen
Beschaffenheit den allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse
oder an die Sicherheit der in ihm wohnenden oder arbeitenden Menschen
nicht entspricht oder
das Gebiet in der Erfüllung der Aufgaben erheblich beeinträchtigt ist, die ihm
nach seiner Lage und Funktion obliegen.“
Der erste Teil definiert die Kriterien für eine Sanierungsbedürftigkeit und die allgemeinen
Zielsetzungen einer solchen Maßnahme. Außerdem wird die Beteiligung der
Betroffenen und der Öffentlichen Aufgabenträger geregelt. Er regelt die Aufstellung
und die spätere Aufhebung der sogenannten Sanierungssatzung, den Umfang und
die Verpflichtungen der Beteiligten, die Beauftragung der Sanierungsträger oder den
Einsatz von Städtebauförderungsmitteln. Im zweiten Teil geht es um die Durchführung
von städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen. „Mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen
sollen Ortsteile und andere Teile des Gemeindegebiets entsprechend
ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung
der Gemeinde oder entsprechend der angestrebten Entwicklung des Landesgebiets
oder der Region erstmalig entwickelt oder im Rahmen einer städtebaulichen Neuordnung
einer neuen Entwicklung zugeführt werden.“
Der dritte Teil behandelt den für Ostdeutschland besonders wichtigen Stadtumbau.
„Stadtumbaumaßnahmen sind Maßnahmen, durch die in von erheblichen städtebaulichen
Funktionsverlusten betroffenen Gebieten Anpassungen zur Herstellung nachhaltiger
städtebaulicher Strukturen vorgenommen werden. Erhebliche städtebauliche Funktionsverluste
liegen insbesondere vor, wenn ein dauerhaftes Überangebot an baulichen Anlagen
für bestimmte Nutzungen, namentlich für Wohnzwecke, besteht oder zu erwarten ist.“
Im Rahmen der Bund-/Länderprogramme Stadtumbau Ost (bis 2017 garantiert) und
West werden Maßnahmen insbesondere gegen die Leerstandsproblematik und den
Verlust der Tragfähigkeit von technischer Infrastruktur geregelt.
Das bedeutet aber auch, dass nach Abs. 3 (5) „…einer anderen Nutzung nicht zuführbare
bauliche Anlagen zurückgebaut werden.“ An diesem Punkt entzünden sich häufig
die Konflikte im Ringen um den Erhalt stadtbildprägender Gebäude, deren
Abriss – wie z.B. in Chemnitz – ausschließlich mit einer mangelnden Nutzungsperspektive
begründet wird. Hier ist eine aufmerksame Öffentlichkeit gefragt, die
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Kommunales Planen und Bauen
Fehlentwicklungen und Auswüchse aufzeigt und skandalisiert. U.a. die Stadtforen in
Leipzig und Chemnitz haben sich dabei große Verdienste erworben.
Andererseits geht an einem geordneten Rückbau (=Abriss) im Rahmen des Stadtumbau
Ost und auf der Grundlage eines integrierten Stadtentwicklungskonzeptes,
bedauerlicherweise kein Weg vorbei. Ansonsten würde die angestrebte Leerstandsquote
von rd. 15% schnell in kritische Bereiche von 25% und mehr besonders in den
Schrumpfungsregionen steigen.
Der vierte Teil behandelt die Maßnahmen der Sozialen Stadt, bei denen es weniger
um investive Baumaßnahmen geht sondern um ein besser koordiniertes Vorgehen
verschiedener kommunaler Ebenen, um wirtschaftliche und soziale Schieflagen und
Mißstände von Ortsteilen zu mindern.
Der sechste Teil ermöglicht den Kommunen über sogenannte Erhaltungssatzungen
und städtebauliche Gebote, Grundstücksspekulationen und einer Verdrängung
von Bewohnern, die z.T. gerade durch städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen und
den dadurch erfolgten Aufwertungen der Quartiere bedingt sein könnten, entgegen
zu wirken. Dazu gehören z.B. Baugebote für Grundstücke, aber auch Rückbau- und
Entsiegelungsgebote.
Interessant für die Baupolitiker im ländlichen Raum ist sicherlich noch der neunte
Teil, in dem es um Städtebauliche Maßnahmen im Zusammenhang mit Maßnahmen
zur Verbesserung der Agrarstruktur geht. Im Rahmen der „Gemeinschaftsaufgabe
Agrar und Kostenschutz“ (GAK) sollen ländliche Strukturen verbessert werden.
Die Kommunen sollen prüfen, ob z.B. im Rahmen von Flurbereinigungsverfahren auch
städtebauliche Verbesserungsmaßnahmen durchgeführt werden sollen. Dazu gibt es
dann auch die entsprechenden Regelungen in Analogie zum ersten und zweiten Teil.
3.3 Landesbauordnungen und Sächsische
Landesbauordnung (SächsBO)
Wie schon unter 3.1 ausgeführt, liegt das Bauordnungsrecht in der Regelungskompetenz
der Länder. Dadurch bedingt gibt es bei 16 Bundesländern entsprechend auch
16 Landesbauordnungen. Einer drohenden Kleinstaaterei versucht die Bauministerkonferenz
dadurch zu begegnen, indem sie eine Musterbauordnung verfasst hat, die
regelmäßig aktualisiert wird.
Auch wenn dadurch eine weitgehende Übereinstimmung der Landesbauordnungen
erreicht wurde, so gibt es hier und da Unterschiede, die vor Planungsbeginn ein Studium
der jeweiligen Landesbauordnung erforderlich machen. So gibt es z.B. Unterschiede
in der Vorgabe für die Mindestgröße von Fluchtfenstern (als 2. Rettungsweg
für den Brandfall) oder bei der Frage der Grundfläche bzw. des Rauminhalts von
genehmigungsfreien Gebäuden.

Die Landesbauordnungen regeln zum einen die Nutzung des Grundstücks und konkrete
Anforderungen an das Bauwerk zum anderen aber auch den Ablauf der Baugenehmigungsverfahren,
die Organisation der Bauaufsichtsbehörden und die Voraussetzungen
der Bauvorlageberechtigung.
Die aktuelle Sächsische Landesbauordnung (SächsBO) stammt aus dem Jahre 2004
und wurde zum 05.06.2010 nochmals rechtsbereinigt. Sie regelt in 90 Paragraphen die
Umsetzung des Baurechts für ein Vorhaben.
Teil 1 – Allgemeine Vorschriften definiert für die folgenden Paragraphen die Begriffe
und allgemeine Anforderungen.
Teil 2 – Das Grundstück und seine Bebauung regelt u.a. die Zugänglichkeit von
Grundstücken und enthält den konfliktträchtigen § 6 – Abstandsflächen, Abstände.
Bildlich gesprochen, verpflichtet § 6 den Bauherrn, dass im Regelfalle bei seinem „aufgefalteten“
Gebäude alle Flächen auf dem Grundstück liegen müssen, wobei sich
die Tiefe der Abstandsflächen aus den Außenwandhöhen x einem Faktor (0,2 bis 0,4)
ergibt. Der Mindestabstand zur Nachbargrundstücksgrenze muss jedoch immer 3 m
betragen. Ausnahmen gibt es z.B. bei Garagen, die bis zu einer Länge von 9 m und
einer Höhe von 3 m sogar auf der Grundstücksgrenze stehen dürfen. Bei einer verdichteten
innerstädtischen Bebauung müssen Abweichungen in Verhandlungen mit
den Nachbarn und der Kommune (wegen den Abstandsflächen auf öffentlichen Verkehrsflächen)
rechtsverbindlich geregelt werden. Die Nichtbeachtung des § 6 z.B. bei
Aufstockungen von Einfamilienhäusern in Wohngebieten führt immer wieder zu Konflikten
und der negativen Bescheidung von Bauvoranfragen oder Bauanträgen.
Teil 3 – Bauliche Anlagen regelt sehr genau die Anforderungen:
• an die Gestaltung und Außenwerbung
• an die Allgemeine Bauausführung wie u.a. Standsicherheit, Brandschutz oder
Wärme-, Schall- und Erschütterungsschutz
• an die verwendeten Bauprodukte und deren bauaufsichtlichen Zulassungen
• an Bauteile wie Wände, Decken, Dächer und deren Brandverhalten
• an die Rettungswege, Öffnungen und Umwehrungen
• an die Technische Gebäudeausrüstung wie z.B. Aufzüge, Feuerungsanlagen, Lüftungsanlagen,
Sanitäranlagen, Blitzschutzanlagen
• an nutzungsbedingte Anforderungen z.B. an Raumhöhen, Anforderungen an
Wohnungen, Stellplätze, Garagen, Sonderbauten und ganz wichtig:
• Barrierefreies Bauen (§ 50)
Teil 4 – Die am Bau Beteiligten regelt die Pflichten des Bauherrn, des Entwurfsverfassers
(im Regelfalle Architekt oder Bauingenieur), der Unternehmer und des Bauleiters.
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Kommunales Planen und Bauen
Teil 5 – Bauaufsichtsbehörden, Verfahren regelt zunächst den Aufbau und die
Zuständigkeit der Bauaufsichtsbehörden sowie deren Aufgaben und Befugnisse.
Die Unteren Bauaufsichtsbehörden sind im Regelfall die Landkreise und Kreisfreien
Städte jedoch auch die Städte und Gemeinden, die bis zur Kreisgebietsreform von
2008 schon Untere Bauaufsichtsbehörden waren. Im Allgemeinen werden Bauanträge
bei den Unteren Bauaufsichtsbehörden bearbeitet und beschieden. Die Oberen Bauaufsichtsbehörden
sind in Sachsen die drei Landesdirektionen, die Oberste Bauaufsichtsbehörde
ist das Staatsministerium des Inneren.
Insbesondere regelt Teil 5 jedoch die wichtigen Fragen der Genehmigungsfreiheit
und Genehmigungspflichtigkeit von Bauvorhaben. Dabei verweist er jeweils auf die
entsprechenden Regelungen im 1. Kapitel, Teil 3 des Baugesetzbuchs.
Verfahrensfreie, d.h. genehmigungsfreie Bauvorhaben nach § 61 sind z.B. Gartenlauben
in Kleingartenanlagen, Fahrgastunterstände, Garagen bis zu einer Wandhöhe
von 3 m und einer Brutto-Grundfläche von 40 m 2 oder Gebäude, die einem land- oder
forstwirtschaftlichen Betrieb im Außenbereich dienen etc..
Wichtig ist der § 62, der eine Genehmigungsfreistellung für den Fall vorsieht, dass
ein Bauvorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegt und dessen Festsetzungen
nicht widerspricht. Im Regelfall werden die Bauunterlagen durch den Bauherrn
eingereicht, die Bauaufsichtsbehörde muß innerhalb von 5 Werktagen den
Eingang und die Vollständigkeit der Unterlagen bestätigen oder fehlende Unterlagen
nachfordern. Drei Wochen nach dem Eingang darf dann mit dem Bauvorhaben
begonnen werden, ohne daß eine formelle Baugenehmigung erteilt werden muss.
Nach § 63 gibt es noch ein vereinfachtes Genehmigungsverfahren, das sich auf die
Zulässigkeit von Bauvorhaben nach §§ 29 bis 38 BauGB bezieht. Zur Erinnerung: Der
§ 34 BauGB regelte zum Beispiel die Nutzung eines Grundstücks, wenn sich ein Vorhaben
„in die Eigenart der näheren Umgebung“ einfügt.
Alle Vorhaben, die nicht unter die §§ 61 bis 63 fallen werden nach § 64 einem Baugenehmigungsverfahren
unterzogen.
Teil 5: §§ 65 bis 77 regeln u.a. wer als „Bauvorlageberechtigter“ Bauanträge einreichen
darf, die bautechnischen Nachweise, Abweichungen, die Form und Behandlung
eines Bauantrages, die Beteiligung der Nachbarn, die Baugenehmigung, den Baubeginn,
die Geltungsdauer von Genehmigungen etc..
Teil 5: §§ 78 bis 80 regeln Bauaufsichtliche Maßnahmen wie z.B. Verwendungsverbote
für nicht zugelassene Baustoffe, Baustopps, Nutzungsuntersagungen und die
Beseitigung von widerrechtlich gebauten Anlagen.

Teil 5: §§ 81 und 82 regeln die Bauüberwachung durch die Bauaufsichtsbehörde
und die Nutzungsaufnahme nach Abnahme des Bauvorhabens durch die Behörde.
Teil 6 – enthält diverse Ausführungsbestimmungen zum Baugesetzbuch.
Grundsätzlich sind die Landesbauordnungen - und das trifft auch auf die SächsBO zu
- verständlich geschrieben. Sie richten sich zwar primär an Fachleute wie Architekten
oder Ingenieure, sie sind aber auch für den interessierten Laien mit vertretbarem Aufstand
zu verstehen.
26
4 Kommunale Bauleitplanung
27
Kommunales Planen und Bauen
Im Kapitel 3.3 wurde erläutert, daß z.B. der § 62 der Sächsischen Bauordnung für ein
Bauvorhaben die Genehmigungsfreistellung vorschreibt, wenn ein Bebauungsplan
vorliegt. Die SächsBO nimmt dabei Bezug auf den § 30 BauGB, der die grundsätzliche
Zulässigkeit eines Bauvorhabens im Plangebiet eines Bebauungsplans feststellt, wenn
es dessen Festlegungen nicht widerspricht.
Dieses ist ein gutes Beispiel, wie aus der praktischen Anwendung von Planungsrecht,
nämlich durch die Aufstellung eines Bebauungsplans Baurecht entsteht, dessen
Umsetzung in ein konkretes Bauvorhaben wiederum durch das Bauordnungsrecht
geregelt und überwacht wird.
Das Bauordnungsrecht wird durch die Landesparlamente gesetzlich geregelt, der Vollzug
obliegt in erster Linie den Bauaufsichtsbehörden, wie dies am Beispiel des § 57
SächsBO beschrieben wird, insofern sind Kommunale Baupolitiker hier allenfalls in der
Kontrolle ihrer kommunalen Bauaufsichtsbehörden und bei der Besetzung von Leitungspositionen
wie z.B. Dezernenten oder Amtsleitern gefordert.
Im Bereich des Planungsrechts kommt es jedoch auf sie an. Die Bauleitplanung ist
quasi die Königsdisziplin der kommunalen Baupolitik. Durch eine weitsichtige, besonnene
und nachhaltige Bauleitplanung können Fehlentwicklungen wie Zersiedelung,
Flächenverbrauch oder Segregation vermieden werden und Auswirkungen des
demografischen Wandels und der sich daraus erbgebenden Schrumpfungsprozesse
gemildert werden.
Nicht immer bedeutet übrigens, dass die Aufstellung eines Flächennutzungs- oder
Bebauungsplans zur Ausweisung neuer Flächen z.B. an der Peripherie von Siedlungsstrukturen
führt. Häufig liegt für innerörtliche Bereiche überhaupt keine oder nur
allenfalls eine Flächennutzungsplanung vor, Baugenehmigungen erfolgen dann – wie
oben beschrieben – z.B. nach § 34 BauGB, eine ordnende Hand, die die Stadtentwicklung
lenkt, fehlt. Daher besteht ein unverändert hoher Bedarf an der Aufstellung von
Bebauungsplänen. Sie bedeutet jedoch viel Arbeit für die Kommunale Verwaltung, für
die Kommunalen Baupolitiker und eine Vielzahl von Betroffenen und Beteiligten. Sie
kostet auch Geld, Geld, das aber möglicherweise im Hinblick auf seine positiven Lenkungswirkungen
gut und zukunftsträchtig angelegt sein kann.
4.1 Exkurs: Raumordnung und Raumplanung,
Landesplanung und Regionalplanung
Bevor die Kommunalen Handlungsfelder Flächennutzungsplan und Bebauungsplan
behandelt werden, sei noch ein Exkurs in die übergeordnete Raumordnung und die
dazugehörigen Planungsinstrumente gestattet.

Der Exkurs soll verdeutlichen, dass die kommunale Bauleitplanung stets einen - allerdings
sehr wichtigen - Teil eines großen Ganzen darstellt. Alle Akteure Kommunen,
Länder und der Bund sollen gemeinsam die Leitbilder der Raumordnung umsetzen.
Die Aufgabe und das Leitbild der Raumordnung werden in den drei ersten Absätzen
des § 1 des Raumordnungsgesetzes (ROG) klar und deutlich beschrieben:
„(1) Der Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume sind durch
zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Raumordnungspläne, durch
raumordnerische Zusammenarbeit und durch Abstimmung raumbedeutender Planungen
und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern. Dabei sind
1.
2.
unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die
auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen,
Vorsorge für einzelne Nutzungen und Funktionen des Raums zu treffen.
(2) Leitvorstellung bei der Erfüllung der Aufgabe nach Absatz 1 ist eine nachhaltige Raumentwicklung,
die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen
ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen
Ordnung mit gleichwertigen Lebensverhältnissen in den Teilräumen führt.
(3) Die Entwicklung, Ordnung und Sicherung der Teilräume soll sich in die Gegebenheiten
und Erfordernisse des Gesamtraums einfügen; die Entwicklung, Ordnung und Sicherung
des Gesamtraums soll die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume berücksichtigen
(Gegenstromprinzip).“
Im § 1 Abs. 4 des Baugesetzbuches finden wir übrigens dazu passend: „Die Bauleitpläne
sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.“
Somit wird deutlich, dass sich auch die Kommunale Bauleitplanung nach den übergeordneten
Leitbildern der Raumordnung zu orientieren hat, wobei genügend Handlungsspielraum
für die Kommunen besteht. Die Verantwortung für Fehlentwicklungen
in der Stadtentwicklung auch aufgrund von falschen Prämissen bei Bauleitung
der Kommunalen Akteure bleibt bestehen.
Um die Ziele der Raumordnung zu erreichen, bedarf es auf die jeweiligen Verwaltungseinheiten
zugeschnittener, hierarchisch abgestufter Planungsinstrumente der
Raumplanung:
Im Brockhaus heißt es sinngemäß: „Unter Raumplanung werden die planerischen
Vorgänge subsumiert, um ein bestimmtes Verwaltungsgebiet oder einen geographischen
Raum nach seinen naturräumlichen, wirtschaftlichen und sozialen Möglichkeiten
zu ordnen und gezielt zu nutzen“.
28
29
Kommunales Planen und Bauen
Betrachtet man das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland als Verwaltungseinheit,
so könnte man erwarten, dass es eine Art Bundesentwicklungsplan oder Bundesraumordnungsplan
geben müsste. Dies ist jedoch nicht der Fall, da unser Land - wie
schon in Kapitel 3.1 beschrieben - eine föderale Struktur besitzt. Es gibt - wie üblich -
eine Ausnahme von der Regel: Für die Ausweisung von Offshore-Windparks in der
sogenannten „deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone“ ist der Bund nach § 17
Abs. 3 ROG alleine zuständig. Im Gegensatz jedoch zu anderen Raumordnungsplänen
des Bundes wie z.B. zu See- und Binnenhäfen oder Flughäfen, ist hier kein „Einvernehmen“
sondern lediglich ein „Benehmen“ mit den Ländern herzustellen.
Daher finden wir Entwicklungspläne erst auf der Länderebene in Form von Landesentwicklungsprogrammen
oder Landesentwicklungsplänen. Nach dem Raumordnungsgesetz
sind die Länder zur Landesplanung verpflichtet, die aus der Planerstellung,
der Kontrolle von Planabweichungen, der Sicherung der Raumordnung,
der Planbegleitung und der Aufsicht und Genehmigung über die Regionalplanung
besteht. Ein Bestandteil sind z.B. Raumordnungsverfahren für Vorhaben von überregionaler
Bedeutung (z.B. Fernstraßenbau, Bau von Hochspannungsleitungstrassen
oder von Kanälen). Die Ergebnisse der Planbegleitung finden wir in Raumordnungsberichten
wieder, wie sie u.a. das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung
(seit 2009 BBSR, früher BBR, www.bbsr.bund.de) erstellt.
In Sachsen ist Grundlage der Landesplanung der Landesentwicklungsplan 2003 (LEP
2003), der unter Federführung der Obersten Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde,
dem Sächsischen Staatsministerium des Inneren, erstellt wurde. Seine Fortschreibung
hat in 2010 begonnen, wozu 1.100 (!) Stellen in Sachsen angeschrieben
und zu Stellungnahmen und Rückäußerungen aufgefordert wurden. Ziel ist für das
Jahr 2012 einen fortgeschriebener Landesentwicklungsplan (LEP 2012) zu veröffentlichen.
Auf der Ebene von Regierungsbezirken oder auch auf der Ebene von mehreren
Landkreisen finden wir sogenannte Regionalpläne. Diese werden aus dem Landesentwicklungsplan
entwickelt und stecken den Rahmen für die Bauleitplanung
der Kommunen ab. In Sachsen gibt es dafür vier Regionale Planungsverbände (RPV):
Westsachsen, Südsachsen, Oberes Elbtal/Osterzgebirge, Oberlausitz/Niederschlesien.
Sonderfälle stellen Braunkohlenpläne als Teilregionalpläne dar. Diese werden von den
zuständigen RPV Westsachsen und Oberlausitz/Niederschlesien aufgestellt.
Auf der Kommunalen Ebene treffen wir schließlich auf die schon oft benannten und in
den folgenden Kapiteln näher betrachteten Flächennutzungs- und Bebauungspläne
4.2 Flächennutzungsplan
Der Flächennutzungsplan (FNP) wird auch als „vorbereitender“ Bauleitplan bezeichnet.
Er ist ein übergeordneter Entwicklungsplan für Kommunen, der sich an grundsätzlichen
politischen und fachlichen Erwägungen zur Siedlungsentwicklung

orientiert. Im BauGB regeln die §§ 5 bis 7 die Aufstellung, die Genehmigung und die
Anpassung von Flächennutzungsplänen.
Flächennutzungspläne entfalten keine unmittelbare rechtliche Wirkung gegenüber
den Bürgern sondern formulieren verbindliche interne Vorgaben für die Kommune im
Hinblick auf die spätere Aufstellung von Bebauungsplänen, die dann gegenüber den
Bürgern rechtsverbindlich sind. Daher ist auch der Rechtsweg gegen die Festlegungen
eines Flächennutzungsplans im Normalfall ausgeschlossen.
Flächennutzungspläne müssen nach ihrem Beschluss durch die Kommune durch die
übergeordnete Verwaltungsbehörde, d.h. in Sachsen von der jeweiligen Landesdirektion
als „Höherer Raumordnungsbehörde“ genehmigt werden. Eine Verweigerung
der Genehmigung ist durch diese jedoch nur zulässig, wenn ein Flächennutzungsplan
nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist und den Vorgaben des BauGB
widerspricht.
Flächennutzungspläne werden wie auch Bebauungspläne entweder von eigenen
Fachplanern der Kommunalen Verwaltungen (Planungsamt) oder - was häufiger der
Fall ist - von qualifizierten externen Planungsbüros planerisch erstellt und ausgearbeitet.
Die Auftragsvergabe erfolgt im Rahmen der Verdingungsordnung für freiberufliche
Leistungen (VOF), die Honorierung nach der Honorarordnung für Architekten und
Ingenieure (HOAI).
Die Planer erarbeiten die zeichnerische, aber nicht flächenscharfe (d.h. ohne Flurgrenzen)
Darstellung der Festlegungen und einen schriftlichen Teil, die sogenannte
„Begründung“. Ihre Leistungen untergliedern sich nach der HOAI in fünf
Leistungsphasen:
Leistungsphase 1: Klären der Aufgabenstellung und Ermitteln des Leistungsumfangs (1-3%)
• Zusammenstellung einer Übersicht
• Bewertung der vorhandenen Unterlagen
• Ortsbesichtigungen
• Ermitteln des Leistungsumfangs
Leistungsphase 2: Ermitteln der Planungsvorhaben (10-20%)
• Bestandsaufnahme
• Analyse des Zustands
• Zusammenstellung und Wichtung von Fachprognosen
• Mitwirkung bei der Aufstellung von Zielen und Zwecken der Planung
Leistungsphase 3: Vorentwurf (40%)
• Planerische Darstellung einer grundsätzlichen Lösung
• Abstimmungen mit Behörden und Trägern öffentlicher Belange (TÖB)
•
Abstimmung mit Nachbargemeinden
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•
•
Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger
Abstimmen des Vorentwurfs mit dem Auftraggeber (Kommune)
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Kommunales Planen und Bauen
Leistungsphase 4: Entwurf (30%)
• Planfassung für die Öffentliche Auslegung
• Abfassung der Stellungnahme der Kommune zu Bedenken und Anregungen
• Abstimmen des Entwurfs mit dem Auftraggeber (Kommune)
Leistungsphase 5: Genehmigungsfähige Planfassung (7%)
• Erstellung eines farbigen und vervielfältigungsfähigen Flächennutzungsplans
zur Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde
Welchen Leistungsumfang ein Planungsbüro dabei detailliert zu erbringen hat, kann
der Anlage 4 zu § 18 „Leistungen im Leistungsbild Flächennutzungsplan“ der Honorarordnung
für Architekten und Ingenieure (HOAI) entnommen werden.
§ 20 der HOAI beschreibt auch die Honorare für die Leistungen bei Flächennutzungsplänen.
Sie ermitteln sich aus Tabellenwerken auf der Basis von Verrechnungseinheiten,
die sich wiederum aus der Zahl der Einwohner, den Flächen der darzustellenden
Bauflächen und Baugebiete und den sonstigen darzustellenden Flächen ergeben.
Bei einer Kommune mit 10.000 Einwohnern, einer Baufläche von 50 ha und sonstigen
darzustellenden Flächen von 50 ha würden sich z.B. 250.000 Verrechnungseinheiten
und bei mittlerem Schwierigkeitsgrad ein Honorar von rd. 25.000 € errechnen.
Übrigens ist die Honorierung der externen Planungsbüros auf der Basis der HOAI
Pflicht, eine Umgehung der HOAI durch Niedrigangebote oder Pauschalangebote ist
rechtswidrig.
Um einen Flächennutzungsplan bis zur Genehmigung zu führen, bedarf es vieler Zwischenschritte,
Rückfragen und Rückmeldungen. Die Beteiligung der Öffentlichkeit
ist nach § 3 BauGB möglichst frühzeitig einzuleiten, denn sie soll sich zu den Planungen
äußern und Änderungsvorschläge einreichen können, die im Abwägungsprozess
berücksichtigt werden sollen. Dies gilt auch nach § 4 BauGB für die Beteiligung von
Behörden und sonstiger Träger Öffentlicher Belange (TÖB). Eine frühzeitige Beteiligung
der Akteure findet daher schon im Rahmen der Leistungsphase 3 (Vorentwurf)
statt, im Rahmen der Leistungsphase 4 (Entwurf) findet zudem die öffentliche Auslegung
des Planentwurfs statt.

Planerisch werden in einem Flächennutzungsplan zunächst die für eine Bebauung
vorgesehenen Flächen nach Art ihrer baulichen Nutzung nach § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB
bzw. § 1 Abs. 1 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) farbig dargestellt:
W Wohnbauflächen
M Gemischte Gebiete
G Gewerbliche Bauflächen
S Sonderbauflächen
Hinzu kommt nach § 5 Abs. 2 Nr. 2ff BauGB die Darstellung weiterer Flächen, die im
Kontext der vorgeschriebenen Nutzungsflächen stehen:
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Flächen für Ver- und Entsorgungsanlagen und Gemeinbedarfseinrichtungen
(z.B. Kirchen, Kläranlagen, Sportplätze etc.)
Grünflächen
Wasserflächen
Land-, forstwirtschaftliche und gartenbauliche Flächen
Verkehrsflächen überörtlicher und großer örtlicher Bedeutung (z.B. Autobahnen,
Bundesstraßen)
Flächen mit Nutzungsbeschränkungen (z.B. Abstandsflächen)
Flächen für die Gewinnung von Bodenschätzen (ober- und unterirdisch)
Flächen für Aufschüttungen und Abgrabungen
Flächen mit Umweltbelastungen
Flächen, die bei einer Bebauung gegen äußere Einwirkungen gefährdet sind (z.B.
durch Hochwasser)
Flächen zum Schutz, Pflege und Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft
Ausgleichsflächen im Rahmen des Natur- und Landschaftsschutzes
Des Weiteren gehört zum Flächennutzungsplan
nach § 2a BauGB
eine schriftliche Begründung, in
der die Ziele, Zwecke und wesentlichen
Auswirkungen des Bauleitplans
beschrieben und zusätzlich
in einem Umweltbericht die ermittelten
und bewerteten Belange
des Umweltschutzes dargelegt
werden.
Beispiel eines Flächennutzungsplans
der Stadt Meppen
(Niedersachsen)
32
33
Kommunales Planen und Bauen
Auf einen Sonderfall eines Flächennutzungsplans sei zum Schluss hingewiesen.
Aufgrund der engen Verflechtungen zwischen benachbarten Kommunen in hoch
verdichteten Räumen können Regionalpläne und Flächennutzungspläne zu einem
Regionalen Flächennutzungsplan (RFNP) nach § 204 BauGB zusammengeführt
werden.
Die Städte Bochum, Essen, Gelsenkirchen, Herne, Mülheim an der Ruhr und Oberhausen
hatten zu diesem Zweck 2005 eine Planungsgemeinschaft gegründet und mit
den Vorarbeiten zur Aufstellung eines gemeinsamen regionalen Flächennutzungsplans
(RFNP) begonnen. Das 2007 formal eingeleitete Planverfahren wurde 2009 mit
dem Beschluss des Planes und dessen Genehmigung durch das Land Nordrhein-Westfalen
abgeschlossen. Seit dem 03.05.2010 ist der erste RFNP in Deutschland in Kraft.
In der Metropolregion Frankfurt/Main gibt es ebenfalls seit dem Dezember 2010
einen beschlossenen RFNP, allerdings steht hier noch die Genehmigung durch die
Landesregierung Hessen aus.
Ein Grund für das Entstehen Regionaler Flächennutzungspläne liegt auch darin
begründet, dass sich letztlich die Einsicht durchgesetzt hat, dass es bei überzogenem
interkommunalem Konkurrenzdenken und durch die daraus entstehenden Kannibalismuseffekte
letztlich keine Gewinner geben kann. Auch wenn die interkommunale
Zusammenarbeit ein mühseliges Unterfangen ist – besonders Hessen hat hier wert-
aber auch leidvolle Erfahrungen machen können – so ist er in Zeiten des demografischen
Wandels alternativlos, denn er hilft wachsenden ebenso wie schrumpfenden
Regionen.
4.3 Bebauungsplan
4.3.1 Allgemeines und Grundsätzliches zum Bebauungsplan
Der Bebauungsplan, auch verkürzt „B-Plan“ genannt, regelt in den § 8 bis 10 des
BauGB im Gegensatz zum Flächennutzungsplan die mögliche Nutzung und Bebauung
von Gebieten flächenscharf, d.h. mit Darstellung der Flurgrenzen und detaillierten
Angaben zur zulässigen Nutzung. Er unterscheidet sich vom Flächennutzungsplan
nicht nur hinsichtlich seiner Rechtsverbindlichkeit für die betroffenen Bürger,
sondern kann aus diesem Grund auch beklagt werden.
In der Regel wird ein Bebauungsplan nur für einen Teil eines Gemeindegebietes oder
einen Orts-/Stadtteil aufgestellt, gelegentlich sogar nur für ein einziges Grundstück.
Analog zum Flächennutzungsplan besteht der Bebauungsplan aus einem zeichnerischen
Teil und einem textlichen Teil (Begründung). Seine Erstellung erfolgt ebenfalls
entweder durch eigene Fachplaner der Kommunalen Verwaltungen (Planungsamt)
oder von qualifizierten externen Planungsbüros. In Sonderfällen kann er auch nur aus
einer Begründung bestehen.

Um die Übersichtlichkeit und Vergleichbarkeit
bundesweit gewähren zu können,
wird bei seiner Aufstellung die
Planzeichenverordnung mit normierten
Planzeichen angewendet, die alle Planzeichen
für den Regelfall enthält. Sollte
es dennoch zu Sonderfällen kommen,
so können auch eigene Planzeichen
entwickelt werden, die jedoch gesondert
gekennzeichnet und erläutert werden
müssen.
Die Planzeichen sind in einer Anlage zur
Planzeichenverordnung (PlanzV) aufgeführt
und sehen z.B. für die Kategorie
Wohngebiete folgendermaßen aus:
Die genaue Definition, was z.B. ein Kleinsiedlungsgebiet
oder ein Allgemeines
Wohngebiet ist, ergeben sich wiederum
aus der Baunutzungsverordnung
(BauNVO). Auf die Bedeutung der beiden
Verordnungen habe ich schon im Kapitel
3.2.1 hingewiesen.
Sinn und Zweck eines Bebauungsplanes liegen darin, eine geordnete Entwicklung
von ungenutzten und bislang unbeplanten Gebieten sowohl im Außenbereich als
auch im Innenbereich zu gewährleisten. Einen nicht seltenen Sonderfall finden wir bei
Bebauungsplänen für sogenannte beplante Innenbereiche, mit dem Gebiete „überplant“
werden, die bereits vorhanden und bebaut sind.
Das „Ausfransen“ von Siedlungsgebieten an den Außenrändern verursacht nicht nur
Flächenverbrauch sondern führt mittel- und langfristig zu Tragfähigkeitsproblemen
insbesondere in schrumpfenden und stagnierenden Regionen. Daher gilt es besonders
bei der Bebauungsplanung den Grundsatz „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“
zu beachten.
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35
Kommunales Planen und Bauen
Kommunale Baupolitiker müssen sich daher mit den Fragen und Problemen beschäftigen,
die ich im Kapitel – „Einführung und Überblick“ beschrieben habe. Erst dann
können sie die grundsätzliche Frage: „Aufstellung eines Bebauungsplanes: Ja oder Nein“
für ihre Kommune und für sich beantworten. Ich habe in den vergangenen 20 Jahren
immer wieder den enormen Druck erlebt, der auf Kommunale Politiker einwirkte, wenn
sie sich der Mehrheitsmeinung bei der Ausweisung neuer Wohn-, Gewerbe- oder Industriegebiete
verweigerten. Die Konsequenzen von Fehlentscheidungen lassen sich in
Ostdeutschland vielerorts an „beleuchteten Kuhweiden“ oder „Feuchtbiotopen mit Peitschenlampen“
beobachten, die Risiken und Kosten tragen und trugen immer die Kommunen,
den Nutzen haben und hatten häufig nur einige Wenige.
Dieser Abwägungsprozess ist nicht einfach, denn die allzu simple Formel „Ein Bebauungsplan
im Außenbereich ist Teufelswerk“ gilt nicht. Es ist jeweils eine Einzelfallbetrachtung
notwendig, die auch dazu führen kann, dass selbst in einer schrumpfenden
Kommune ein neues Wohngebiet ausgewiesen wird, z.B. um junge Menschen
zu halten. Natürlich sollte immer als Prämisse gelten, die Folgekosten für die Kommune
niedrig zu halten und eine möglichst große Nachhaltigkeit zu gewährleisten.
Es ist aber auch naiv zu glauben, dass angesichts schwieriger Eigentums-, Platz-, Verkehrs-
und Umweltverhältnisse, eine innerörtliche Bebauung ausreichend Attraktivität
für junge „Eigentumsbildner“ hat. Wer Kinder hat, der benötigt nicht nur Wohnraum
sondern auch Spielflächen, Sicherheit (z.B. vor dem rollenden Verkehr) und gesunde
Umweltbedingungen.
Insofern lässt sich auch die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht von den anderen
gesellschaftlichen Entscheidungen wie der Bevorzugung der Pendlerverkehre,
der individuellen Mobilität - Schwächung des Öffentlichen Verkehrs - und des Fetischs
Straßenbau nicht trennen.
Die Entwicklung eines Bebauungsplans erfolgt oftmals aus einem Flächennutzungsplan,
wobei die Rechtsverbindlichkeit eines Flächennutzungsplans nur im Innenverhältnis
der Behörden aber nicht gegenüber den betroffenen Bürgern besteht. Die Aufstellung
eines Bebauungsplans kann auch ohne einen Flächennutzungsplan erfolgen
oder im umgekehrten Fall zu einer gleichzeitigen Aufstellung eines Flächennutzungsplans
führen, eher häufiger sind jedoch Anpassungen und Änderungen.
Der § 9 des Baugesetzbuchs regelt in 26 Absätzen mit Unterpunkten den Inhalt eines
Bebauungsplans. Bedeutsam sind insbesondere die Festsetzungen:
•
•
•
•
•
Art und Maß der baulichen Nutzung
Bauweise und überbau- und nichtüberbaubare Grundstücksflächen
Abweichungen von den Regelungen zu Abstandsflächen
Stellung der baulichen Anlagen (Orientierung)
Mindest- und Höchstmaße für Größe, Breite und Tiefe der Bebauungen

4.3.2 Art der baulichen Nutzung
Im Bebauungsplan werden bis zu 10 Kategorien für zur Bebauung vorgesehene Flächen
nach der „Art der baulichen Nutzung“ in § 1 der BauNVO dargestellt:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Kleinsiedlungsgebiete (WS)
Reine Wohngebiete (WR)
Allgemeine Wohngebiete (WA)
Besondere Wohngebiete (WB)
Dorfgebiete (MD)
Mischgebiete (MI)
Kerngebiete (MK)
Gewerbegebiete (GE)
Industriegebiete (GI)
Sondergebiete (SO)
Für jede dieser Kategorien finden sich entsprechende Planzeichen in der PlanzV.
Welche Nutzungen in der jeweiligen Kategorie zulässig sind, findet sich in den § 2 bis
§ 11 der Baunutzungsverordnung. Die Entsprechung mit den vier Kategorien des
Flächennutzungsplans: Wohnbauflächen (W), Gemischte Gebiete (M), Gewerbliche
Bauflächen (G) und Sonderbauflächen (S) ist nachvollziehbar.
So sind z.B. in Kleinsiedlungsgebieten (WS) und Reinen Wohngebieten (WR) nur
Wohngebäude zulässig, in Ausnahmefällen dürfen Läden und nicht störende Handwerksbetriebe
(z.B. Bäcker) und kleinere Beherbungsbetriebe und Anlagen für soziale
Zwecke zugelassen werden. Diese beiden Kategorien unterscheiden sich nicht im
Maß der baulichen Nutzung, das unter 4.3.3 beschrieben wird.
In Allgemeinen Wohngebieten (WA) dürfen zusätzlich zu Reinen Wohngebieten
(WR) beispielsweise auch nicht störende Gewerbebetriebe, Gartenbaubetriebe und
Tankstellen zugelassen werden.
In Besonderen Wohngebieten (WB) kommen z.B. sonstige Gewerbebetriebe,
Geschäfts-und Bürogebäude und sogar Vergnügungsstätten hinzu.
Die Frage übrigens, ob Kindergärten als Anlagen für soziale Zwecke in Reinen Wohngebieten
aufgrund der resultierenden „Lärmbelastung“ zugelassen werden dürfen,
ist bislang nicht rechtsverbindlich geklärt. In der aktuellen Legislaturperiode soll aufgrund
der unterschiedlichen Auslegung des Begriffs „Anlagen für soziale Zwecke“ der
§ 3 dahingehend präzisiert werden, dass Kindertagesstätten ausdrücklich zugelassen
werden dürfen.
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Kommunales Planen und Bauen
Steht in den Kategorien WR bis WB das Wohnen im Vordergrund, so sind Mischgebiete
(MI), Kerngebiete (MK), Gewerbegebiete (GE) und Industriegebiete (GI) für
die Nutzung durch Gewerbebetriebe, Handelsbetriebe und Industriebetriebe ausgelegt.
Auch hier ist die Hierarchie analog zu den Wohngebieten aufgebaut, d.h. je tiefer
die Einstufung, desto höher sind die zulässigen Belästigungen. In diesen Gebieten
sind Wohnungen nur in besonders beschriebenen Ausnahmefällen zulässig.
Sondergebiete (SO) können zum einen der Erholung dienen. zum anderen können
sie aber auch als Sonstige Sondergebiete großflächige Nutzungen wie z.B. Einkaufszentren,
Messestandorte, Hochschulgebiete oder Hafenanlagen zulassen. Daher lohnt
sich ein genauerer Blick auf die Kategorie in der textlichen Begründung.
Wichtig ist auch für grüne Baupolitiker die Kenntnis, dass sich unter Sondergebiete
(SO) auch viele Anlagen finden, die der „Erforschung, Entwicklung oder Nutzung
Erneuerbarer Energien, wie Wind- und Sonnenenergie, dienen“. Ausnahmen
bestehen bei Anlagen, die unter § 35 BauGB in Außenbereichen – auch ohne Bebauungspläne
– privilegiert sind, u.a. Biogasanlagen im Bereich von land- und forstwirtschaftlichen
und gartenbaulichen Betrieben (siehe hierzu Kapitel 3.2 BauGB).
4.3.3 Maß der baulichen Nutzung
Ein weiterer spannender Aspekt ist das „Maß der baulichen Nutzung“. Hier
beschreibt ein Bebauungsplan sehr detailliert, wieviel der Grundstücksfläche z.B. maximal
überbaut werden darf, wie groß die Geschossflächen sein dürfen, wie viele Vollgeschosse
ein Gebäude haben darf und wie hoch diese baulichen Anlagen sein dürfen.
Die Obergrenzen ergeben sich aus § 17ff der BauNVO. So dürfen z.B. in Kleinsiedlungsgebieten
(WS) bei einer Grundflächenzahl (GRZ) von 0,2 maximal 20% der
Grundstücksfläche bebaut werden. In Verbindung mit der Geschossflächenzahl (GFZ)
von maximal 0,4 ergeben sich theoretisch maximal 2 Vollgeschosse. Dies entspricht
der erlebten Realität in vielen Einfamilienhaussiedlungen, Kellergeschosse und Dachgeschosse
werden in der Regel nicht als Vollgeschosse gezählt.
Rechenbeispiel: Bei einem Grundstück von 500 qm ergibt sich aus einer Grundflächenzahl
(GRZ) von 0,2 eine maximal bebaubare Grundstücksfläche von 100 qm.
Aus der Geschossflächenzahl (GFZ) von 0,4 ergibt sich die Geschossfläche zu 200
qm. Zieht man die Konstruktionsflächen (für Außen- und Innenwände) von ca. 25 %
ab, dann verbleibt ein Einfamilienhaus mit einer Nutzfläche von maximal 150 qm.
Die Höhe der baulichen Anlagen ergibt sich aus allgemeinen Erfahrungen mit
den Gebietskategorien. So wäre eine zulässige bauliche Höhe von z.B. 12 m in einer
Kleinsiedlungsanlage zwar theoretisch möglich aber praktisch absurd, weil sich
dadurch Geschosshöhen von 5 m oder mehr ergeben würden. Üblich wären hier z.B.
zulässige Bauhöhen von 6 m. In Allgemeinen oder Besonderen Wohngebieten mit

Geschossflächenzahlen von bis zu 1,6 kommt man bei 4 Vollgeschossen schnell auf
12-14 Meter Gebäudehöhen oder mehr. In Kerngebieten von Großstädten wie Leipzig
oder Dresden sind Gebäudehöhen z.B. in Gründerzeitvierteln von über 20 m keine
Seltenheit.
4.3.4 Bauweise, überbaubare Grundstücksfläche
Zur Vervollständigung der Art der baulichen Nutzung und des Maßes der baulichen
Nutzung werden desweiteren nach § 22 und 23 BauNVO festgelegt, ob eine
offene oder geschlossene Bauweise zulässig ist. Eine offene Bauweise bezeichnet die
Errichtung von Solitärgebäuden (Einzel- oder Doppelhäuser oder Hausgruppen) mit
seitlichen Grenzabständen zueinander. In der geschlossenen Bauweise ist dagegen
eine Grenzbebauung zulässig. Im Bebauungsplan kann festgelegt werden, inwieweit
an Grundstücksgrenzen herangebaut werden darf oder muss.
Mit Hilfe von Baulinien, Baugrenzen oder Bebauungstiefen werden überbaubare
Grundstücksflächen unabhängig von der Grundflächenzahl festgelegt. Sind Baulinien
eingezeichnet, so muss auf diese Linie gebaut werden, um z.B. eine einheitliche
Straßenflucht herzustellen. Sind Baugrenzen vermerkt, dann kann und darf nur zwischen
diesen Grenzen gebaut werden. Ist eine Bebauungstiefe angegeben, so wird
diese von der Straßengrenze ermittelt, analog gelten dann aber die Regelungen zur
Baugrenze.
Mit der unter 4.3.2 bis 4.3.4 beschriebenen Vorgehensweise kann somit eine genaue
Beschreibung der Nutzung eines Gebietes oder eines Grundstücks im Rahmen eines
Bebauungsplans erfolgen. Jetzt ist verständlich, warum der Baunutzungsverordnung
eine große Bedeutung zukommt, denn ihre Definitionen ermöglichen in Verbindung
mit der Planzeichenverordnung die praktische planerische Umsetzung der § 8 bis 10
des Baugesetzbuchs.
Übrigens könnte man über die richtige Orientierung von Baulinien und Baugrenzen
bei intelligenter Planung auch die solare Nutzung von Dachflächen zumindestens
fördern. Leider ist dies nach wie vor die große Ausnahme bei Bebauungsplänen, von
verbindlichen Festlegungen für eine solare Nutzung sind wir noch weit entfernt.
4.3.5 Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans
Das Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans ähnelt in seiner Herangehensweise
dem in Kapitel 4.2 beschriebenen Verfahren zur Aufstellung eines
Flächennutzungsplans.
Der Anstoß zur Aufstellung eines Bebauungsplans kommt in der Regel von Seiten der
Kommunalen Verwaltung, in Sonderfällen z.B. beim sog. Vorhaben- und Erschließungsplan
auch von Investoren oder Bauherren. Wenn die Planung nicht durch eigene
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39
Kommunales Planen und Bauen
Kräfte z.B. des Planungsamtes umgesetzt wird, erfolgt wie beim FNP eine Vergabe an
externe Planungsbüros im Rahmen der VOF (Verdingungsordnung für freiberufliche
Leistungen).
Die durch das Planungsbüro zu erbringenden Leistungen sind ebenfalls sehr detailliert
in der HOAI (Honorarordnung für Architekten und Ingenieure) beschrieben. Diese
Leistungen untergliedern sich nach HOAI ebenfalls in fünf Leistungsphasen:
Leistungsphase 1: Klären der Aufgabenstellung und Ermitteln des Leistungsumfangs (1-3%)
• Zusammenstellung einer Übersicht
• Bewertung der vorhandenen Unterlagen
• Ortsbesichtigungen
• Ermitteln des Leistungsumfangs
Leistungsphase 2: Ermitteln der Planungsvorhaben (10-20%)
• Bestandsaufnahme
• Analyse des Zustands
• Zusammenstellung und Wichtung von Fachprognosen
• Mitwirkung bei der Aufstellung von Zielen und Zwecken der Planung
Leistungsphase 3: Vorentwurf (40%)
• Planerische Darstellung einer grundsätzlichen Lösung
• Abstimmungen mit Behörden und Trägern öffentlicher Belange (TÖB)
• Abstimmung mit Nachbargemeinden
• Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger
• Abstimmen des Vorentwurfs mit dem Auftraggeber (Kommune)
Leistungsphase 4: Entwurf (30%)
• Planfassung für die Öffentliche Auslegung
• Abfassung der Stellungnahme der Kommune zu Bedenken und Anregungen
• Abstimmen des Entwurfs mit dem Auftraggeber (Kommune)
Leistungsphase 5: Genehmigungsfähige Planfassung (7%)
• Erstellung eines farbigen und vervielfältigungsfähigen Bebauungsplans zur
Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde
Bestandteil der Leistungen eines Planungsbüros bei der Aufstellung von Bebauungsplänen
ist die Beteiligung an bis zu fünf Sitzungen von politischen Gremien des Auftraggebers
oder Sitzungen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung. Diese werden
nicht gesondert vergütet.
Die Berechnung des Honorars nach HOAI erfolgt im Unterschied zum Flächennutzungsplan
nicht nach Verrechnungseinheiten sondern nach der Fläche des Planbereichs
in Hektar. Für einen Planbereich von z.B. 5 ha = 50.000 qm steht dem

Planungsbüro ein Honorar von rd. 25.000 € , für 10 ha ca. 40.000 € zu. Auch hier gilt,
dass für dieses Honorar eine sehr zeitintensive und häufig langwierige Planungsleistung
und –begleitung mit vielen Zwischenschritten erbracht werden muss. Gute Leistungen
erfordern daher stets eine gute Honorierung.
Wie auch beim Flächennutzungsplan wird nach § 3 BauGB die Beteiligung der Öffentlichkeit
möglichst frühzeitig gefordert, auch hier werden nach § 4 BauGB Stellungnahmen
von Behörden und Trägern Öffentlicher Belange (TÖB) eingeholt, auch hier
gibt es das zweistufige Verfahren der „frühzeitigen“ Beteiligung und der „öffentlichen
Auslegung“.
Zu den Trägern Öffentlicher Belange (TÖB) zählen übrigens nicht nur die Obersten
und Unteren Landesbehörden sondern auch Versorgungsunternehmen, Entsorger,
Infrastrukturunternehmen wie Post oder Bahn sowie auch Nichtregierungsorganisationen
wie Umweltverbände, Kirchen, Sozialverbände.
Die Information der allgemeinen Öffentlichkeit erfolgt über die ortsüblichen Medien
wie z.B. lokale Zeitungen, das Amtsblatt oder durch Aushang und später durch öffentliche
Auslegung, wobei Auslegungsfristen von 1 Monat üblich sind.
Die Behörden und TÖB´s werden dagegen direkt von den Kommunen angeschrieben
und aufgefordert, ihre Stellungnahmen innerhalb eines Monats abzugeben.
Das erscheint dem Laien zwar zunächst ausreichend, Umweltverbände oder andere
Verbände sind jedoch oftmals aufgrund ihrer ehrenamtlichen Struktur nur schwer
in der Lage, in diesem für sie engen Zeitrahmen kompetente Stellungnahmen
abzugeben.
Eine Lösung für dieses Dilemma ist mir nicht bekannt, es führt jedenfalls in der
Praxis dazu, dass sich diese Verbände auf große, spektakuläre Vorhaben – wie z.B.
Bundesfernstraßen – konzentrieren müssen und dadurch ihre Kompetenz in eher
kleinen Bebauungsplanverfahren verloren geht. Zumindestens erfahren die Akteure
durch die Anschreiben der Kommune, die hier eine informative „Bringschuld“ hat,
von den jeweiligen Planvorhaben.
Bei der Bürgerbeteiligung verhält es sich eher so, dass sich die Aktivitäten ins Verhältnis
zur Bedeutung und Öffentlichkeitswirksamkeit des Vorhabens setzen lassen müssen.
Viele Planverfahren finden oftmals ohne Teilnahme der Bürger statt, zum einen
mag es Desinteresse oder mangelnde Betroffenheit sein, zum anderen werden die
klassischen Informationsquellen wie Amtsblatt oder Aushang nur von einer Minderheit
genutzt. Das Internet bietet sicherlich hier eine hilfreiche Ergänzung und wird in
vielen Kommunen schon aktiv eingesetzt. Letztlich ist es jedoch das Prinzip der „Holschuld“,
das vor einer stärkeren Teilnahme von Bürgern insbesondere im dünn besiedelten
ländlichen Raum steht. Auch hier sind Auslegungsfristen von 1 Monat schnell
verstrichen.
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41
Kommunales Planen und Bauen
Neben der Erarbeitung der Plangrundlagen mit Hilfe der BauNVO und PlanzV ist ein
wichtiger Bestandteil der Planaufstellung die textliche Begründung und der Umweltbericht
nach § 2a BauGB. Für die Belange des Umweltschutzes wird nach § 2 Abs. 4
BauGB eine Umweltprüfung durchgeführt, in der die voraussichtlichen erheblichen
Umweltauswirkungen ermittelt, beschrieben und bewertet werden müssen. Abweichungen
von dieser Pflicht sind möglich, wenn es sich bei den beplanten Gebieten
z.B. um Überplanungen von bestehenden und bereits genutzten Gebieten handelt.
In die Begründung fließen die Stellungnahmen der Bürger, der Betroffenen und der
Träger Öffentlicher Belange ein. Deren Stellungnahmen werden zunächst gesammelt
und gesichtet. In der Abwägung muss auf jeden einzelnen Punkt der Stellungnahmen
eingegangen werden. Die Kommunalvertretung (Gemeinderat, Stadtrat) muss sich
dann im Rahmen des Aufstellungsverfahrens zu jedem Punkt positionieren, wobei sie
sich im Regelfall an die von der Verwaltung vorgeschlagene Behandlung der Abwägungsergebnisse
hält.
Aus diesem Beschluss folgt, ob der Entwurf des Bebauungsplans nochmals überarbeitet
werden muss und später abgestimmt wird, oder ob er in unveränderter Form oder
mit geringfügigen Änderungen (z.B. in der Begründung) direkt als Satzung beschlossen
werden kann.
Nach dem Beschluss als kommunale Satzung tritt seine Rechtskraft aber erst mit der
Ausfertigung und Öffentlichen Bekanntmachung ein. Bedingung ist, dass die höhere
Verwaltungsbehörde (in Sachsen die jeweilige Landesdirektion) vorher den Bebauungsplan
genehmigt hat.
Bebauungspläne können beklagt werden, zum einen über Anfechtungsklagen bei
Verwaltungsgerichten gegen Baugenehmigungen nach § 30 BauGB, die sich aus dem
mangelhaften Bebauungsplan ableiten, zum anderen über Normenkontrollklagen vor
einem Oberverwaltungsgericht.
Wenn ein Bebauungsplan aber Rechtskraft erlangt hat, dann greifen z.B. die Regelungen,
die z.B. unter dem Kapitel „Landesbauordnungen“ beschrieben wurden. Vorhaben
können dann nach § 62 der Sächsischen Bauordnung im Rahmen der Genehmigungsfreistellung
quasi ohne Baugenehmigung ausgeführt werden. Ein gültiger und
zudem guter und nachhaltiger Bebauungsplan ist für alle Handelnden auf jeden Fall
ein Pluspunkt und ein Gewinn.
Zu den Fragen über Sinn und Unsinn von Bebauungsplänen im Grundsätzlichen und
zu ihren Festlegungen im Konkreten habe ich mich an verschiedenen Stellen schon
geäußert. Die wesentlichen Entscheider bei einem Bebauungsplan sind und bleiben
die Kommunalen Baupolitiker, auch wenn nach § 3 BauGB die Öffentlichkeitsbeteiligung
eine wichtige Rolle spielt.

Inwieweit sich der interessierte Bürger tatsächlich einbringen kann und sich nachher
mit seinen Vorschlägen auch im Bebauungsplan wieder findet, hängt entscheidend
von der Öffentlichkeits- und Umgangskultur der jeweiligen Kommunalen Verwaltung
ab. Ohne jemandem nahetreten zu wollen, halte ich diese in Deutschland fehlende
Umgangskultur für das zentrale Problem mangelnder Akzeptanz von Vorhaben und
wachsenden Unmuts über „die da oben“.
Zumindestens wird den Bürgern ihre Beteiligung nicht erleichtert, die „Holpflicht“ für
Informationen ist eine große Hürde und führt letztlich zu späten oder gar mangels
Zeitbudget zu gar keinen Reaktionen. Möglicherweise würde eine Verlängerung der
Auslegungsfristen für die Öffentlichkeit eine Entspannung bringen, schließlich sind
viele Träger Öffentlicher Belange aufgrund ihrer Personalsituation objektiv tatsächlich
nicht in der Lage, binnen eines Monats ihre Stellungnahmen abzuliefern. Angesichts
der langen Vorlauf- und Planungszeiten dürfte eine solche Fristverlängerung auch
nicht ins Gewicht fallen.
Grundsätzlich aber gilt, dass es eine bürgernahe Verwaltung bei unseren gegebenen
Strukturen nur dann geben kann, wenn sowohl die zuständigen Dezernten als auch
die Bürgermeister, Oberbürgermeister oder Landräte selbst „bürgernah“ sind. Es heißt
schließlich: „Der Fisch stinkt immer vom Kopf her.“ Das dürfte auch auf die Bürgernähe
zutreffen.
42
5 Kommunale Bauvorhaben
5.1 Die falschen Entscheidungen bei einem Bauprojekt
43
Kommunales Planen und Bauen
Preisfrage: Wer kennt das „Halstenbeker Knickei“? Keiner? Schade! Es ist eine wahre
Geschichte von kommunalem Größenwahn, Inkompetenz und Bürgerversagen.
Die Gemeinde Halstenbek im Landkreis Pinneberg wollte Anfang der 90er Jahre für
5 Mio. DM eine besonders schöne und spektakuläre Sporthalle errichten. Die Architekten
überzeugten die Gemeindevertreter mit einer eiförmigen Glaskuppel, die Statik
kam vom renommierten Ingenieurbüro Schlaich Bergermann und Partner. Trotz Baukosten
von mittlerweile 12,3 Mio. DM stimmte der Gemeinderat 1995 gegen die Stimmen
der Grünen dem Bau zu. Wenige Wochen vor der Eröffnung des Gebäudes stürzte
die Metallkonstruktion noch vor ihrer Belegung mit Glasplatten am 5. Februar 1997 ein.
Das Beweissicherungsverfahren kam zu der Erkenntnis, dass es sich um eine unglückliche
Verkettung von schlechten Witterungsverhältnissen und Montagefehlern der
Stahlbaufirma handelte. Die Kosten beliefen sich mittlerweile auf 15,6 Mio. DM.
Das Wiederaufrichten der Metallkonstruktion begann 1998. Am 26. Juni 1998, wenige
Tage vor der Eröffnung, brach die Konstruktion erneut zusammen, wobei bereits die
Glasplatten montiert worden waren, die bei dem Einsturz zum Teil zerstört wurden.
Da die Nebenräume aber schon fertig waren und auch der Sportparkettboden verlegt,
musste die eingestürzte Halle weiterhin belüftet und beheizt werden. Es folgten
Beweissicherungsverfahren, es folgten Klageverfahren gegen die Statiker und die
ausführende Firma. Die eingestürzte Halle, die von oben tatsächlich einem „Knickei“
ähnelte, blieb unangetastet.
2001 beschloss der Halstenbeker Gemeinderat erneut gegen die Stimmen der Grünen,
die Halle mit einer stabileren Stahl-/Glaskonstruktion aufzubauen. Die Grünen
initiierten ein Bürgerbegehren, das das Quorum schaffte, aber von der Kommunalaufsicht
des Kreises für unzulässig erklärt wird. 2002 wird das Bürgerbegehren aufgrund
der Klage der Grünen gerichtlich zugelassen. Die Bürger von Halstenbek entscheiden
sich mit 50,7 % für den Wiederaufbau des „Knickeis“.
2005 initiieren die Grünen erneut ein Bürgerbegehren, das nach einer langen Odyssee
schließlich beim OVG Schleswig landet. Zwischenzeitlich beschließt der Gemeinderat
Mitte 2005 mit den Stimmen der CDU und der Grünen, das „Knickei“ tatsächlich
abzureißen. Da der Bürgermeister von Halstenbek rechtliche Bedenken hat, muss der
Beschluss zurückgenommen werden. Das OVG Schleswig erklärt die Bürgerbefragung
für zulässig. Am 12. Dezember 2005 stimmen 71% der Bürger für den Abriss der Halle.
Sie wurde 2007 abgerissen und an ihrer Stelle entstand eine schlichte funktionale
3-Feld-Sporthalle in Öffentlich Privater Partnerschaft (ÖPP). Dafür muss diese zusätzlich
für 25 Jahre insgesamt 12,6 Mio. Euro aufbringen. Insgesamt hat das Bauwerk

einschließlich Abriss die atemberaubende Summe von 9,5 Mio. Euro verschlungen.
Ein außergerichtliches Vergleichsverfahren mit dem gesamtschuldnerisch haftenden
Statikbüro Schlaich Bergermann und Partner endete 2008 mit einer Vergleichssumme
von 2,3 Mio. Euro.
5.2 Die richtigen Entscheidungen bei einem Bauprojekt
Wer nach dem Lesen dieser Geschichte aus Halstenbek jetzt der Meinung ist, dass sich
so eine Geschichte nicht wiederholen kann, der irrt. An vielen Orten unserer Republik
wiederholen sich ähnliche Katastrophen, ihr Ablauf ist trotz aller Unterschiede ähnlich.
Aktuell ist sicherlich das Projekt der Elbphilharmonie in Hamburg ein gutes Fallbeispiel,
dessen weiteren Fortgang mit seinen Baumängeln und den explodierenden
Kosten sich zu verfolgen lohnt.
Für eine Katastrophe braucht eine Kommune keine einstürzenden Neubauten, es reichen
schon erhebliche Kostenüberschreitungen, um Kommunen in den Ruin oder in
die Zwangsverwaltung durch die Kommunalaufsicht zu treiben.
Ein Phänomen ist das langsame Hineintaumeln der Akteure in einen kollektiven
Wahn, der dazu führt, dass sich zum Ende hin nur noch wenige trauen, gegen das Vorhaben
zu stimmen, geschweige denn in der Öffentlichkeit dagegen aufzutreten.
Die grundsätzliche Frage, ob der Neubau einer Sporthalle oder eines neuen Kongresszentrums
(wie aktuell in Bonn) tatsächlich benötigt wird und ob nicht besser
vorhandene Gebäude saniert, umgebaut oder umgenutzt werden können, steht am
Anfang der Diskussion. Diese Diskussion muss mit und in der Öffentlichkeit, hart
und ehrlich, kontrovers und mit einem gebührenden Zeitvorlauf geführt werden.
Dabei gehören alle Fakten auf den Tisch, und wenn es diese Fakten aufgrund von
fehlenden Planungsleistungen noch nicht geben kann, so müssen wenigstens Auffanglinien
definiert werden, an denen ein Stopp oder eine Umkehr noch zu vertretbaren
Kosten möglich ist.
Die Diskussion wird von wichtigen Akteuren viel lieber außerhalb der Öffentlichkeit
geführt und wenn öffentlich, dann emotional und häufig ohne Fakten. Einige kommunalen
Akteure verfolgen eigennützige Ziele (Profiteure) andere durchaus auch
uneigennützige (Überzeugungstäter). Aber beide Seiten arbeiten konzentriert darauf
hin, die politische Mehrheit im Gemeinde- oder Stadtrat und die öffentliche Meinungsführerschaft
für ihr geliebtes Projekt zu organisieren.
Mit der politischen Grundsatzentscheidung muss jedoch deutlich gemacht werden,
dass es sich nur um einen ersten Zwischenschritt auf dem Weg zur Umsetzung handeln
kann. Denn konkretere Fakten und Zahlen werden erst nach der Entwurfsplanung
auf dem Tisch liegen.
44
5.3 Die Finanzierung eines Bauprojektes
45
Kommunales Planen und Bauen
Deutet sich eine Grundsatzentscheidung an, so ist vor dem eigentlichen Beschluss zu
klären, wie die Finanzierung eines Vorhabens gesichert werden kann.
Auch wenn viele Kommunen finanziell nicht auf Rosen gebettet sind, so sind sie (noch
immer) bei den Banken gerne gesehene Kreditnehmer, da ihre Bonität als hoch angesehen
wird. Im Falle eines Falles können Kommunen auch nicht in Insolvenz gehen,
da die Länder für ihre Schulden haften müssen. Insofern kann eine Kommune normalerweise
ein Bauvorhaben klassisch über einen Baukredit – übrigens zu deutlich
günstigeren Konditionen als Private – finanzieren. Bedingung ist natürlich, dass keine
Überschuldung der Kommune vorliegt oder eine Zwangsverwaltung durch die kommunale
Aufsicht. In diesem Falle erübrigent sich nicht nur die klassische Finanzierung,
da die Kommunalaufsicht die Aufnahme weiterer Kredite verwehren würde ,sondern
generell Neubauprojekte.
In Sachsen können je nach Vorhaben (ob Ganztagsschule oder Kongresszentrum)
unterschiedliche Fördertöpfe des Freistaates aber auch des Bundes und der EU angezapft
werden. Über den Sinn oder Unsinn von Förderprogrammen lässt sich streiten,
schließlich handelt es sich allzu häufig um goldene Möhren, mit denen insbesondere
das Land die Kommunen in die ihm genehmen Richtungen zu lenken gedenkt.
Förderprogramme lösen zudem finanzielle Belastungen bei den Kommunen aus, da
sie meistens einen Kofinanzierungsanteil der Kommune vorschreiben, der je nach
Programm zwischen 10 und 25 Prozent oder mehr betragen kann. Für manche Kommunen
ist aber schon ein Kofinanzierungsanteil von 10% nicht mehr machbar. Dann
bleiben nur der Verzicht und die Priorisierung der wenigen investiven Mittel auf die
Sanierung und den Erhalt vorhandener Gebäude.
Ein weiteres Problem bei Förderprogrammen ist, dass sie z.T. Bautätigkeiten bei Kommunen
auslösen, die diese bei Finanzierung aus Eigenmitteln (dazu gehören auch
Kredite) nicht angegangen wären.
Es soll sogar Kommunen geben, die in der Lage sind, Bauinvestitionen vollständig aus
eigenen Mitteln z.B. aus Rücklagen zu finanzieren.
Öffentliche Private Partnerschaften (ÖPP) oder neudeutsch: public private partnership
(PPP) sind keine Form der Finanzierung, auch wenn manche klammen Kommunen
das meinen oder es in der Vergangenheit dafür genutzt wurde. Selbst glühende
Befürworter von ÖPP weisen immer darauf hin, dass es sich um ein Betriebskonzept
handelt, das auf der Lebenszyklusbetrachtung eines Gebäudes basiert und zu dem
viel mehr Aspekte gehören als die bloße Finanzierung. Im Übrigen können die Finanzierungskonditionen
eines privaten Partners niemals die günstigen Bedingungen
einer Kommune erreichen, da sich die privaten Partner am normalen Kreditmarkt

edienen müssen. Hinzu kämen auch noch Risiko- und Gewinnaufschläge, die 2 %
oder 5 % oder mehr der Kreditsumme betragen.
Wenn man sich überhaupt auf ÖPP einlassen will, dann lohnt sich eher die Betrachtung
der anderen Kosten als die der Finanzierungskosten. Da wären zum einen die
Betriebskosten (Strom, Wasser, Heizung, Instandhaltungskosten etc.) und die Personalkosten
(z.B. für Gebäudereinigung, Hausmeisterdienste, Pförtnerdienste etc.). Hier
können private Partner günstigere Konditionen einpreisen, da sie bei der Entlohnung
z.B. nicht an den Tarif des öffentlichen Dienstes gebunden sind. Ob es allerdings im
Interesse der Kommune liegt, dass hier ein Niedriglohnsektor an kommunalen Objekten
entsteht, das könnte und sollte vielleicht kontroverser diskutiert werden.
5.4 Die Planung eines Bauprojektes
Steht die Grundsatzentscheidung und eine grundsätzliche Finanzierung muss die planerische
Umsetzung des Vorhabens angegangen werden. Es empfiehlt sich dabei, die
Auswahl eines Architekten möglichst auf der Basis eines Gestaltungswettbewerbs zu
treffen. Dieser kann beschränkt sein oder als Einladungswettbewerb z.B. mit 5 Architekten
organisiert werden. Wettbewerbe empfehlen sich nicht bei Sanierungsvorhaben,
aber sie erleichtern die Wahl bei Neubauten. Über einen Wettbewerb lässt sich
auch die Öffentlichkeit frühzeitiger einbinden, man könnte z.B. auch Bürgervertreter
in die Jury berufen.
Über das Honorar lässt sich keine Auswahl des Architekten treffen, da öffentliche Auftraggeber
verpflichtet sind, die Honorierung der Leistungen stets nach der HOAI vorzunehmen.
Das ist gerade bei kleinen Kommunen nicht immer bekannt. Im Falle eines
Falles wird ein Architekt oder Statiker vor Gericht meistens Recht bekommen, auch
wenn etwas anderes vereinbart war.
Referenzobjekte sind bei der Auswahl immer hilfreich, sie verhindern aber auch, dass
unbekannte, junge, talentierte oder unkonventionelle Architekten an öffentliche Planungsaufträge
z.B. für den Neubau eines Kindergartens oder einer Grundschule kommen.
Die Vergabe der Planungsleistungen erfolgt nach den Bedingungen der Verdingungsordnung
für freiberufliche Leistungen (VOF).
Hat man sich für einen Architekten entschieden, dann empfiehlt sich grundsätzlich
eine phasenweise Beauftragung. Die Leistungsphasen eines Architekten lassen sich
folgendermaßen aufteilen. Das erste Viertel umfasst die Vor-, Entwurfs- und Genehmigungsplanung,
das zweite Viertel umfasst die Ausführungs- und Detailplanung, das
dritte Viertel die Ausschreibung und Vergabe und das vierte Viertel die Bauüberwachung.
Wenn man sich nicht sicher ist, dann vermeidet man mit einer phasenweisen
Beauftragung das Risiko, mit einem Architekten bis zum Ende zusammenarbeiten zu
müssen, mit dem es schon am Anfang nicht richtig funktioniert hat.
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47
Kommunales Planen und Bauen
Der Architekt erarbeitet in enger Zusammenarbeit mit dem Auftraggeber, d.h. der
Kommune die Aufgabenstellung entweder auf der Basis des Wettbewerbsergebnisses
oder auf der Basis von Raumprogrammen und weiteren Vorgaben der Kommune.
Auch hier handelt es sich um einen iterativen Prozess, der viele Rückfragen und Rückmeldungen
benötigt. Er mündet letztlich in das Vorplanungsergebnis, das aus einer
skizzenhaften Darstellung des Vorhabens, die übrigens auch eine Computerzeichnung
sein kann, meistens im Maßstab 1:200 oder 1:100 besteht und einer Kostenschätzung.
Häufig werden verschiedene Varianten vorgestellt, aus denen sich letztlich
ein Favorit durchsetzt, der möglicherweise nach einem Zwischenbeschluss durch
kommunale Gremien (z.B. Ausschuss) im Rahmen der Entwurfsplanung weiter durchdacht
und durchgeplant wird. Am Ende der Entwurfsplanung steht ein Plan, der im
Maßstab 1:100 die Umsetzung des Projektes mit Grundrissen, Schnitten und Ansichten
darstellt und auf dessen Grundlage der Bauantrag eingereicht und eine Kostenberechnung
erstellt wird.
Auch wenn die Kommune in diesem Falle gleichzeitig Bauherr und Genehmigungsbehörde
ist, so sind diese Aufgaben bewusst voneinander getrennt. Hochbauamt
oder Tiefbauamt sind im Regelfall nicht auch die Genehmigungsinstanz, die meistens
Bauordnungsämter (vom Wort Bauordnungsrecht herleitend) genannt werden.
Die Baugenehmigung erfolgt entweder auf der Basis eines genehmigten Bebauungsplans
oder auf der Basis des § 34 BauGB. Hier gilt: Gleiches Recht für alle, die Kommune
genießt hier kein Sonderrecht - zumindestens theoretisch ….
Bei einer phasenweisen Beauftragung sind mit der Erlangung der Baugenehmigung
die beauftragten Leistungsphasen eines Architekten abgearbeitet, und er hat
Anspruch auf seine Honorierung.
Die Kommune kann nun entscheiden, ob sie die nächste Phase „Ausführungs- und
Detailplanung“ an denselben Architekten vergibt oder sich eines anderen Architektur-
oder Ingenieurbüros bedient. Das macht manchmal bei sehr komplizierten Bauvorhaben
Sinn, die Frage des Urheberrechts ist jedoch nicht davon betroffen, denn diese
liegt beim „Entwurfsverfasser“. Es empfiehlt sich daher, auch im Falle einer anderweitigen
Vergabe, den Entwurfsverfasser weiterhin mit einzubinden.
Sehr hilfreich für die Zwischenentscheidungen sind die Kostenermittlungen nach
DIN 276. So wird nach der Grundlagenermittlung ein Kostenrahmen erstellt, nach
der Vorplanung eine Kostenschätzung, nach der Entwurfsplanung eine Kostenberechnung
und zur Vergabe ein Kostenanschlag. Mit jeder Planungsstufe werden
die Planungstiefe und die Menge an Details und Festlegungen größer. Dadurch ist es
möglich, harte Fakten wie Baukosten mit jeder Planungsstufe genauer zu ermitteln.

Es ist unerlässlich für Kommunale Baupolitiker, dass sie sich nach der Entwurfsplanung
und der aus ihr abgeleiteten Kostenberechnung, spätestens jedoch nach Erteilung
der Baugenehmigung wieder mit dem Vorhaben beschäftigen und überprüfen,
inwieweit dieses sich noch auf dem in der Grundsatzentscheidung definierten Pfad
befindet. Es braucht auch den Mut, im Zweifelsfalle den Abbruch eines Projektes
zu beschließen. Gründe können z.B. unzufriedenstellende planerische Lösungen sein
oder eine Kostenberechnung, die den Finanzierungsrahmen sprengt.
Bedauerlicherweise werden häufig bei der Erstellung von Entscheidungsgrundlagen
auf der Basis von Kostenschätzungen und Kostenberechnungen die Zahlenwerke
im Rahmen des Zulässigen „aufgehübscht“, um dadurch die Zustimmung der Entscheidungsträger
zu erleichtern wenn nicht sogar zu erschleichen.
Hier geschah schon einer der größten Fehler in Halstenbek, denn obwohl die einmal
anvisierten Kosten von 5 Mio. DM bereits mit 12,6 Mio. DM deutlich überschritten
waren, entschied sich eine Mehrheit im Gemeinderat, die Halle dennoch zu bauen.
Damit war der point of no return schon vor Baubeginn überschritten worden. Bei
einem Stopp wären zwar die bis dahin aufgelaufenen Planungskosten verloren gewesen,
aber erst mit dem Bau wurde bzw. wird ein Bauvorhaben richtig teuer.
Die Einschaltung weiterer Fachplaner wie Statiker, Fachingenieure für Technische Ausrüstung
oder für Wärme- oder Schallschutz erfolgt in Abstimmung mit dem Architekten
und dem Bauherrn. Auch ihre Beauftragung kann phasenweise erfolgen, bei
komplexen Projekten ist es sinnvoll, im Rahmen der Entwurfs- und Genehmigungsplanung
bereits die grundsätzlichen Fragen der Statik oder der Gebäudetechnik vorher
abgestimmt zu haben.
Die letzte vertretbare Möglichkeit eines Planungs- und Baustopps besteht nach der
Vorlage des Kostenanschlags und vor der Vergabe.
5.5 Die Vergabe
Falls eine Entscheidung zur Weiterplanung aufgrund einer positiven Kostenberechnung
und der Erteilung der Baugenehmigung getroffen wurde, folgt eine Phase
intensiver Planungsarbeiten, denn die Entwurfsplanung wird nunmehr in die Ausführungsplanung
überführt, nach der Unternehmen und Handwerker letztlich bauen
müssen. Die Planungstiefe ist hoch, der Zeitaufwand erheblich, zumal auch Detailzeichnungen
in Maßstäben wie 1:10 oder 1:5 erstellt werden müssen. Als Ergebnis
liegt jedenfalls anschließend eine durchdetaillierte Ausführungsplanung im Maßstab
1:50 vor.
Auf der Basis der Ausführungsplanung und sogenannter Leistungsverzeichnisse
werden danach die Ausschreibungen für ein Bauvorhaben vorgenommen. Die
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Kommunales Planen und Bauen
Leistungsverzeichnisse enthalten genaue textliche Festlegungen was, wo, wie und
in welcher Qualität ausgeführt werden muss und welche Mengen (=Massen: z.B. m 3
Mauerwerk, m 2 Putz, m Handläufe, St Türen) dabei benötigt werden.
Die Ausschreibung wird öffentlich in den allseits bekannten Medien (Aushang, Amtsblatt,
Lokalzeitung) bekannt gemacht, die Unterlagen können entweder aus dem
Internet heruntergeladen werden, oder sie werden auf Anfrage zugeschickt. Darüber
hinaus verfügen sowohl die Bauämter als auch die Planer über eigene Stammdateien
mit von ihnen direkt anzusprechenden Handwerkern und Unternehmen. Die Abwicklung
der Vergabe erfolgt nach den Regeln der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen
– Teil A (VOB/A).
Die Anbieter kalkulieren dann innerhalb von 2-4 Wochen auf der Basis der Ausführungsplanung
und der Leistungsbeschreibungen ihre Einheitspreise (z.B. 36,50 €/m 2
Gipskartonwand) und multiplizieren diese mit den angegebenen Massen (z.B. 10 m 2 ).
Daraus errechnet sich ein Gesamtpreis (z.B. 365,00 €) für jede Position. Die Summe der
Gesamtpreise ergibt das bzw. ein Angebot, das zu einem in der öffentlichen Ankündigung
mitgeteilten verbindlichen Zeitpunkt, dem Submissionstermin, in einem verschlossenen
Umschlag übergeben wird. Die Umschläge werden dann öffentlich geöffnet
und die Namen der Unternehmen sowie die Nettoangebotssummen (nicht die
einzelnen Preispositionen) mitgeteilt.
Aus den abgegebenen Angeboten werden die Einheitspreise der einzelnen Unternehmen
in einer Übersicht eingetragen, so dass ein Vergleich für jede Position zwischen
jedem Anbieter möglich ist. Diese Art von Tabellenwerken werden Preisspiegel
genannt. Im Zeitalter von Computern und Internet/E-Mail erfolgen die Datenübermittlungen
immer häufiger auf elektronischem Wege, sowohl bei der Übermittlung
von Leistungsverzeichnissen als auch bei der Rückübermittlung der Angebote. Allerdings
ist die Abgabe eines schriftlichen Exemplars zum Submissionstermin in der
Regel vorgeschrieben. Die Aufstellung eines Preisspiegels lässt sich daher heute deutlich
schneller und weitgehend ohne händische Eingaben erledigen.
Aus dem Preisspiegel lassen sich u.a. die Vollständigkeit der Angebote ablesen und
natürlich die wichtigen Informationen, wer sind die billigsten, die wirtschaftlichsten
und die teuersten Anbieter, und wo landen wir eigentlich mit den Gesamtkosten? Das
Ergebnis dieser Auswertung mündet in den Kostenanschlag. Bei sorgfältiger und
vollständiger Planung, die natürlich auch von den sorgfältigen und vollständigen Vorgaben
des Bauherrn abhängig ist, dürften sich zwischen dem Kostenanschlag und
den endgültigen Baukosten in der Kostenfeststellung theoretisch keine Differenzen
mehr ergeben. (Kostenschätzungen sind dagegen als früheste Kostenermittlung
mit Unsicherheiten von +/- 20% und Kostenberechnungen als detaillierte Kostenermittlung,
jedoch immer noch auf der Basis von Schätzpreisen mit Unsicherheiten
von +/- 10% zulässig.)

Entgegen allen Behauptungen sind Kommunen nicht verpflichtet, die billigsten
Anbieter zu nehmen. Es soll vielmehr das wirtschaftlichste Angebot genommen
werden. Das kann im Zweifelsfalle zwar auch das billigste Angebot sein, es kommt
aber entscheidend darauf an, welche Referenzen der jeweilige Anbieter hat und ob
er alle angeforderten Unterlagen auch eingereicht hat wie z.B. die Bescheinigungen,
dass er seine Sozialversicherungsbeiträge oder Steuern bezahlt hat.
Es ist eine wichtige Aufgabe des Auswertenden (z.B. Architekten oder auch des Bauamts)
darauf hinzuweisen, wenn bestimmte Preispositionen - möglicherweise aufgrund
von Berechnungsfehlern - unrealistisch niedrig liegen oder gar fehlen. Diese
Unstimmigkeiten müssen auch vor der Vergabesitzung gegebenenfalls mit dem
Anbieter geklärt werden. Soviel Zeit muß sein!
Vergabeausschüsse sind bezüglich ihrer Kontrollierbarkeit ein Problem. Mit dem Verweis
auf angeblich schützenswerte Daten der Anbieter wird die Öffentlichkeit von
ihren Sitzungen ausgeschlossen. Dabei wäre gerade in dieser Phase Transparenz
besonders wichtig, denn vor dem endgültigen Beschluss der Vergabe besteht immer
noch eine realistische Möglichkeit, ein Vorhaben zu vertretbaren Kosten zu stoppen.
Mit der Vorlage des Kostenanschlags haben die Baupolitiker nochmals die Möglichkeit,
vor dem eigentlichen Baubeginn eventuelle Zielabweichungen beim Kostenrahmen
zu prüfen, die gesamte Planungsleistung zu bewerten und darauf aufbauend
eine Entscheidung auch gegen eine bauliche Umsetzung zu treffen.
Diesen Mut bringen Kommunale Vertreter nur in seltenen Fällen auf, da das Vorhaben
schon im öffentlichen Fokus steht und ein Stopp eine Blamage für alle Beteiligten darstellt.
Die Kosten für die bis dahin aufgelaufenen Planungsleistungen des Architekten
und der Fachplaner dürften im Bereich zwischen 10 und 15 % der Gesamtbausumme
liegen. Sie wären im Falle eines endgültigen Baustopps verloren.
Aber anstatt in eine Katastrophe zu treiben, ist ein Ende mit Schrecken immer noch
besser als eine Schrecken ohne Ende.
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5.6 Die Projektsteuerung
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Kommunales Planen und Bauen
Ein Projektsteuerer wird mit der neutralen und unabhängigen Wahrnehmung von
Bauherrenaufgaben beauftragt. Theoretisch könnte der Bauherr, d.h. die Kommune
diese Aufgaben auch selbst übernehmen. Bei größeren aber auch bei kleinen bis mittleren
Projekten ist es zunehmend sinnvoll, einen Projektsteuerer einzusetzen, um die
Aufgaben des Bauherrn kompetent und fachlich qualifiziert wahrzunehmen und Bauherrenziele
bei der Projektabwicklung wirkungsvoll nach außen vertreten zu können.
Zu den Aufgaben eines Projektsteuerers gehören u.a.:
1. Klärung der Aufgabenstellung, Erstellung und Koordinierung des Programms für
das Gesamtprojekt, Klärung der Voraussetzungen für den Einsatz von Planern
und anderen an der Planung fachlich Beteiligten (Projektbeteiligte),
2. Aufstellung und Überwachung von Organisations-, Termin- und Zahlungsplänen,
bezogen auf Projekt und Projektbeteiligte,
3. Koordinierung und Kontrolle der Projektbeteiligten, mit Ausnahme der ausführenden
Firmen,
4. Vorbereitung und Betreuung der Beteiligung von Planungsbetroffenen,
5. Fortschreibung der Planungsziele und Klärung von Zielkonflikten,
6. laufende Information des Auftraggebers über die Projektabwicklung und rechtzeitiges
Herbeiführen von Entscheidungen des Auftraggebers,
7. Koordinierung und Kontrolle der Bearbeitung von Finanzierungs-, Förderungsund
Genehmigungsverfahren.
Das Honorar für die Projektsteuerung wird üblicherweise frei vereinbart. Als Anhaltspunkt
gilt eine Honorarhöhe von 1,5 bis 3,0 % der Baukosten.
Für den kommunalen Einsatz ist die Projektsteuerung eigentlich wie geschaffen, da
sie die in den vorhergehenden Kapiteln beschriebenen klassischen Zielkonflikte kontinuierlich
beobachtet, thematisiert und auf deren Lösung hinarbeitet. Die Projektsteuerung
übernehmen im Regelfall externe Fachleute, die aufgrund der in dieser
Branche üblichen Vertragsstrukturen unabhängig von politischen Entscheidungen
und Befindlichkeiten agieren, ja im eigenen Interesse sogar agieren müssen.
Im Rahmen der Verträge werden strenge Zielparameter wie ein verbindlicher Baukostenrahmen
oder Fertigstellungstermine definiert, die beim Verfehlen Vertragsstrafen
nach sich ziehen. Es werden häufig auch Bonuszahlungen vereinbart, falls z.B. der Kostenrahmen
unterschritten oder das Bauvorhaben früher als geplant übergeben wird.
Aus meiner persönlichen Beobachtung heraus setzen die Kommunen dieses Instrument
der externen, unabhängigen Kontrolle durch Projektsteuerer zunehmend auch
bei kleineren Bau- oder Sanierungsmaßnahmen ein. Zum einen ist dies sicherlich der
schwachen Personaldecke geschuldet, zum anderen aber auch der Erkenntnis, dass
Anreizsysteme wie Malus- und Bonuszahlungen im Rahmen des Tarifvertrages für den

öffentlichen Dienst (TVöD) nicht vorgesehen sind und zudem ein autonomes Handeln
von Weisungsempfängern in einer Verwaltungshierarchie nicht erwartet werden kann.
5.7 Kontrollstufen und Selbstkontrolle bei
kommunalen Bauvorhaben
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Ist das Vorhaben zum jetzigen Zeitpunkt notwendig?
Angesichts des riesigen Sanierungsstaus an Schulen und Kindertagesstätten
müssen Prioritäten gesetzt werden. Erhalt geht vor Neubau, Solidität geht
vor Spektakulärem. Vorhaben brauchen einen ausreichenden Zeitvorlauf, um
das Für und Wider abwägen zu können.
Ist das Vorhaben ausreichend finanziert?
Förderprogramme sind süßes Gift, denn sie können zu Fehlallokationen
und zur Bindung wichtiger investiver Mittel für die Kofinanzierung führen.
Werden der Kommune die Aufnahme von Krediten durch die kommunale
Finanzaufsicht verweigert, so erübrigen sich Bauträume. ÖPP ist kein Finanzierungsinstrument
und kostet die Kommune mehr als eine konventionelle
Finanzierung. ÖPP ist für finanzschwache Kommunen generell abzulehnen.
Ist die Einschaltung eines Projektsteuerers sinnvoll?
Auch bei kleineren Bauvorhaben ist die Einschaltung eines Projektsteuerers
zu erwägen. Die umfangreichen Koordinierungs- und Kontrollaufgaben können
durch den kleinen Personalbestand vieler Kommunen nicht mehr geleistet
werden. Daher ist eine Beauftragung von externen Fachleuten bei entsprechend
strengen Verträgen (Bonus/Malus) zu empfehlen.
Ist eine hohe Qualität der Planung gewährleistet?
Um diese zu sichern, sollte die Beauftragung von Architekten z.B. für Neubauten
erst nach der Durchführung von kleinen, beschränkten oder Einladungswettbewerben
erfolgen. Die Qualität der Entwürfe kann mit Bürgern in der
Jury einer breiteren Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.
Ist eine kontinuierliche Qualität der Planung gewährleistet?
Manchmal merken die Vertragspartner erst bei der Zusammenarbeit, dass
es zwischen ihnen nicht funktioniert. Durch eine phasenweise Beauftragung
hält sich die Kommune die Möglichkeit offen, nach Erteilung der Baugenehmigung
die Ausführungsplanung, die Vorbereitung der Vergabe, die Mitwirkung
bei der Vergabe und die Objektüberwachung (Bauleitung) an andere
Planungsbüros zu vergeben.
Ist eine Kostenkontrolle schon im Rahmen der Vor- und Entwurfsplanung
gewährleistet?
Eine Kostenschätzung nach DIN 276 erleichtert den Entscheidungsträgern
die Grundsatzentscheidung für oder gegen ein Vorhaben, die Kostenberechnung
hilft bei der Entscheidung über die Fortführung der Planung.
Ist der Mut vorhanden, das Vorhaben nach der Entwurfsplanung und
der Kostenberechnung abzubrechen?
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Kommunales Planen und Bauen
Zu diesem Zeitpunkt ist der Abbruch eines Vorhabens mit vergleichsweise
geringen Kosten noch möglich. Gründe können z.B. eine Planung sein, die
trotz intensiver Bemühungen aller Beteiligten keine zufriedenstellende
Lösung erbracht hat, oder - was häufiger der Fall sein dürfte - die Kosten des
Vorhabens übersteigen die finanziellen Möglichkeiten der Kommune.
Ist der Mut vorhanden, das Vorhaben auch nach der Ausführungspla-
nung, der Ausschreibung, dem Kostenanschlag und noch vor der Vergabe
abzubrechen? Dies ist der letzte Zeitpunkt, an dem mit noch vertretbaren
Kosten - trotz Totalverlust der Planungsleistungen mit Kosten von rd.
10% der geplanten Baukosten - ein Ausstieg aus dem Vorhaben möglich ist.
Ist die Kommune bereit, bei der Vergabe nicht das billigste sondern das
wirtschaftlichste Angebot zu berücksichtigen?
Billig ist nicht preiswert. Wenn nur auf die Kosten- und nicht auf die Qualitätsseite
geachtet wird, dann zahlt die Kommune am Ende drauf.
Ist die Kommune bereit, ab der Vergabe auf Sonderwünsche zu verzich-
ten? Zusätzliche Forderungen und Wünsche des Auftraggebers werden von
den Auftragnehmern gerne entgegen genommen, da ab der Vergabe und
nach Baubeginn eine seriöse Kostenkontrolle bei Nachträgen nicht mehr
möglich ist.
Ist die kontinuierliche Qualitäts-, Kosten- und Terminkontrolle während
des Bauprozesses gesichert?
Bei Einschaltung eines Projektsteuerers sollte dieser in regelmäßigen Abständen
(mindestens alle zwei bis vier Wochen) die politischen Gremien über den
Projektstand informieren. Resultierende Entscheidungen der Verwaltung z.B.
über Kündigungen von Auftragnehmern, Ersatzvornahmen oder Nachtragsforderungen
sollten durch die Fachausschüsse flankiert und unterstützt werden.
Der Projektstand (Kosten und Termine) muss der Öffentlichkeit zugänglich
gemacht werden.
Bauen ist keine Hexerei, es erfordert kontinuierliches und konsequentes Handeln,
eine gute Planung, einen ausreichenden zeitlichen Vorlauf und die Disziplin aller
Beteiligten.
Dann ist auch der Erfolg bei kommunalen Bauvorhaben in Sichtweite!

6. Literaturquellen/Glossar
Allgemeine Quellen für Bundesgesetze und –verordnungen:
http://www.gesetze-im-internet.de/index.html
BauGB – Baugesetzbuch
http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/bbaug/gesamt.pdf
BauNVO – Baunutzungsverordnung
http://www.gesetze.juris.de/baunvo/index.html
PlanzVO - Planzeichenverordnung
http://www.gesetze-im-internet.de/planzv_90/
ROG – Raumordnungsgesetz
http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/rog_2008/gesamt.pdf
ROB – Raumordnungsbericht (e)
www.bbsr.bund.de
ROP – Raumordnungsprognose (n)
www.bbsr.bund.de
HOAI – Honorarordnung für Architekten und Ingenieure
http://bundesrecht.juris.de/hoai/index.html
Allgemeine Quellen für sächsische Gesetze und Verordnungen:
http://www.revosax.sachsen.de/index.jsp
SächsBO – Sächsische Bauordnung
http://www.revosax.sachsen.de/Details.do?sid=5551213889453
DVOSächsBO – Durchführungsverordnung zur Sächsischen Bauordnung
http://www.revosax.sachsen.de/Details.do?sid=4141313641754
LEP 2003 – Landesentwicklungsplan 2003 und 2012
http://www.landesentwicklung.sachsen.de/11117.htm
RPV – Regionalplanungsverbände in Sachsen
http://www.landesentwicklung.sachsen.de/download/Landesentwicklung
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Kommunales Planen und Bauen
RFNP – Regionaler Flächennutzungsplan Metropolregion Frankfurt/Main
http://www.region-frankfurt.de/Region/Planung/Regionaler-Flächennutzungsplan
VOF – Verdingungsordnung für freiberufliche Leistungen
VOB – Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen u.a. VOB/A, VOB/B und VOB/C
DIN 276 – Kostenermittlung im Bauwesen

DAKS e.V.
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Leipzig 2010