Ausgabenprojektion und Reformszenarien der Beamtenversorgung ...

Ausgabenprojektion und
Reformszenarien der
Beamtenversorgung
in Bremen

Ausgabenprojektion und
Reformszenarien der
Beamtenversorgung
in Bremen
von
Tobias Benz
Christian Hagist
Bernd Raffelhüschen
Forschungszentrum Generationenverträge
Albert-Ludwigs-Universität Freiburg
www.generationenvertraege.de
Studie im Auftrag des
Bundes der Steuerzahler Niedersachsen und Bremen e.V.
Ellernstraße 34, 30175 Hannover
www.steuerzahler-niedersachsen-bremen.de
im November 2010

Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis ....................................................................................................................... I
Abbildungsverzeichnis .............................................................................................................. II
Tabellenverzeichnis .................................................................................................................. III
1. Einleitung ............................................................................................................................ 1
2. Überblick über die Beamtenversorgung ........................................................................... 4
2.1 Historie, Zuständigkeiten und Rechtsgrundlagen .......................................................... 4
2.2 Überblick über die Beamtenversorgung in Deutschland ............................................. 6
2.3 Reformen der Beamtenversorgung ..................................................................................... 9
2.4 Versorgungsrücklage und Rücklage für Versorgungsvorsorge................................13
2.5 Beamte der Freien Hansestadt Bremen ............................................................................16
2.6 Bisherige Prognosen der zukünftigen Versorgungsausgaben .................................26
2.7 Die Finanzsituation der Freien Hansestadt Bremen .....................................................27
3. Die Entwicklung der Beamtenpopulation ....................................................................... 34
4. Entwicklung der Ruhegehaltsausgaben unter verschiedenen Reformszenarien.......... 43
4.1 Methode und Datengrundlage ...........................................................................................43
4.2 Projektion der Versorgungsausgaben im Status quo ..................................................49
4.3 Einführung der „Pension mit 67“ ........................................................................................53
4.4 Einführung des Nachhaltigkeitsfaktors (NHF) ................................................................57
4.5 Auswirkung des NHF auf die Versorgungshöhe ............................................................65
4.6 Ruhegehaltsfähigkeit von Ausbildungszeiten ...............................................................67
4.7 Die Reformpakete im Vergleich ..........................................................................................70
4.8 Sensitivitätsanalyse .................................................................................................................76
4.8.1 Wachstumssensitivität der Entwicklung der Versorgungsausgaben ..........76
4.8.2 Zins-Wachstum-Sensitivität des Barwerts der Ruhegehälter.........................79
4.8.3 Auswirkung der Entwicklung der Lebenserwartung ........................................82
5. Zusammenfassung und Ausblick ..................................................................................... 83
6. Anhang.............................................................................................................................. 90
Literaturverzeichnis ................................................................................................................. 91
I

Abbildungsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Altersstruktur der aktiven Beamten nach Geschlecht ..................................... 18
Abbildung 2: Altersstruktur der aktiven Beamten ................................................................. 19
Abbildung 3: Altersstruktur der Pensionäre ........................................................................... 20
Abbildung 4: Altersstruktur der Pensionäre, geschlechtsspezifische Darstellung ............... 20
Abbildung 5: Entwicklung des durchschnittlichen Eintrittsalters in den Ruhestand ........... 21
Abbildung 6: Durchschnittliche Höhe des Ruhegehalts ........................................................ 22
Abbildung 7: Entwicklung der Versorgungsempfänger ........................................................ 23
Abbildung 8: Entwicklung der Versorgungsausgaben .......................................................... 24
Abbildung 9: Beihilfeausgaben für Versorgungsempfänger ................................................. 24
Abbildung 10: Entwicklung der Versorgungssteuerquote (ohne Beihilfe) ........................... 25
Abbildung 11: Entwicklung der Kreditmarktschulden der Freien Hansestadt Bremen ....... 28
Abbildung 12: Zinsausgabenquote als Anteil der bereinigten Ausgaben ............................ 29
Abbildung 13: Gesamte Einnahmen, Ausgaben sowie die Kreditfinanzierungsquote ........ 30
Abbildung 14: Finanzierungssalden der Freien Hansestadt Bremen seit 1995 .................... 31
Abbildung 15: Altersstruktur Landesbeamte Bremen im Jahr 2009 ..................................... 35
Abbildung 16: Altersstruktur Landesbeamte Bremen im Jahr 2015 ..................................... 35
Abbildung 17: Altersstruktur Landesbeamte Bremen 2025 .................................................. 36
Abbildung 18: Altersstruktur Landesbeamte Bremen 2035 .................................................. 37
Abbildung 19: Altersstruktur Landesbeamte Bremen 2050 .................................................. 38
Abbildung 20: Entwicklung der gesamten Beamtenpopulation ........................................... 39
Abbildung 21: Beamtenpopulation 2009 und 2025 im Vergleich ........................................ 40
Abbildung 22: Beamtenpopulation 2009 und 2050 im Vergleich ......................................... 40
Abbildung 23: Entwicklung des Verhältnisses Pensionäre zur Gesamtbevölkerung ........... 42
Abbildung 24: Abbau des Bestandsprofils am Beispiel der männlichen Pensionäre ........... 48
Abbildung 25: Aufbau des Zugangsprofils am Beispiel der männlichen Pensionäre .......... 48
Abbildung 26: Entlastung durch die Einführung des Riester-Faktors ................................... 50
Abbildung 27: Jährliche Wachstumsrate der Ruhegehaltsausgaben ................................... 51
Abbildung 28: Nominales Nullwachstum versus Inflationsausgleich ................................... 52
Abbildung 29: Übertragung der "Pension mit 67" aus der GRV ............................................ 54
Abbildung 30: Zusätzliche Einsparungen einer beschleunigten "Pension mit 67" .............. 56
Abbildung 31: Einführung des GRV-Nachhaltigkeitsfaktors .................................................. 59
Abbildung 32: Jährliche Ersparnis durch die Einführung des NHF, Szenario GRV ................ 60
Abbildung 33: Auswirkungen des Nachhaltigkeitsfaktors auf die Ruhegehaltsausgaben .. 62
Abbildung 34: Vergleich der Entlastungswirkung des systemkonformen
Nachhaltigkeitsfaktors mit der des GRV-Nachhaltigkeitsfaktors ........................................... 63
Abbildung 35: Jährliche Veränderungsraten von Pensionären über 65 Jahren ................... 65
Abbildung 36: Absenkung des Versorgungniveaus durch den Nachhaltigkeitsfaktor ........ 66
Abbildung 37: Auswirkungen des Wegfalls der Ruhegehaltsfähigkeit von Ausbildungszeiten . 69
Abbildung 38: Entlastung durch den Wegfall der Berücksichtigung von Ausbildungszeiten . 70
Abbildung 39: Entlastung durch Übertragung des GRV-Reformpakets ................................ 71
Abbildung 40: Jährliche Entlastung durch das GRV-Reformpaket ........................................ 72
Abbildung 41: Entlastungswirkung des Reformpakets II ....................................................... 73
Abbildung 42: Jährliche Entlastung des Reformpakets II ...................................................... 74
Abbildung 43: Zusätzliche jährliche Entlastung: Reformpaket II versus GRV-Reformpaket . 75
Abbildung 44: Die Ausgabenentwicklung beider Reformpakete im Vergleich .................... 75
Abbildung 45: Abhängigkeit der Ruhegehaltsausgaben von der Wachstumsrate g ........... 77
II

Abbildung 46: Abhängigkeit der Ruhegehaltsausgaben von g, GRV-Reformpaket ............. 78
Abbildung 47: Abhängigkeit der Ruhegehaltsausgaben von g, Reformpaket II .................. 79
Abbildung 48: Barwerte der einzelnen Szenarien für verschiedene Zinssätze, g=2% ......... 80
Abbildung 49: Barwerte der einzelnen Szenarien für verschiedene Zinssätze, g=1% ........ 80
Abbildung 50: Barwerte der einzelnen Szenarien für verschiedene Zinssätze, g=0% ......... 81
Abbildung 51: Ausgabenentwicklung im Status quo in Abhängigkeit der Lebenserwartung . 83
Tabellenverzeichnis
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Verlauf und Höhe der Anpassungsfaktoren........................................................... 11
Tabelle 2: Zuführungen in die Versorgungsrücklage nach Haushaltsjahren ........................ 14
Tabelle 3: Zuführungen an die Anstalt für Versorgungsvorsorge ......................................... 15
Tabelle 4: Beamte nach Laufbahngruppe und Beschäftigungsverhältnis ............................ 16
Tabelle 5: Stufenweise Anhebung der Regelaltersgrenze ..................................................... 55
Tabelle 6: Effekte verschiedener Wirkungsannahmen bezüglich des Wegfalls der
Ruhegehaltsfähigkeit von Ausbildungszeiten ....................................................................... 68
Tabelle 7: Barwert der Ruhegehaltsausgaben in Abhängigkeit der Lebenserwartung ........ 82
Tabelle 8: Entwicklung der Ruhegehaltsausgaben (in Mrd. Euro) ......................................... 90
III

1. Einleitung
Einleitung
Dem chinesischen Philosophen Konfuzius wird die Aussage zugeschrieben: „Erzähle mir
die Vergangenheit, und ich werde die Zukunft erkennen.“ Dieses Zitat passt zum dem
Thema der vorliegenden Studie, die eine Projektion der jährlichen Pensionsausgaben der
Freien Hansestadt Bremen bis zum Jahr 2050 erstellt und verschiedene Reformoptionen
der Beamtenversorgung analysiert. In der Vergangenheit, genauer gesagt in den 1970 und
1980er Jahren, wurden beim Bund und den Bundesländern zahlreiche neue Beamte
eingestellt. Aus Sicht des Arbeitgebers sind Beamte gegenüber Angestellten zumindest
während der aktiven Dienstzeit günstigere Arbeitskräfte, denn für sie müssen keine
Sozialversicherungsbeiträge abgeführt werden. Mit dem Verwaltungsakt der Verbeamtung
ging Bremen als Dienstherr zugleich aber auch die Verpflichtung ein, im Rahmen der
Lebenslänglichkeit des Beamtenverhältnisses die Versorgung des Beamten sowie im
Todesfall seiner Hinterbliebenen sicherzustellen. Jedes privatwirtschaftliche Unternehmen,
das eine derartige Leistungszusage gegenüber einem Mitarbeiter tätigt, müsste gemäß
den handelsrechtlichen Bilanzierungsvorschriften Rückstellungen bilden. Für den Bund
und die 16 Bundesländer galten diese Grundsätze aber nicht und fanden auch keine
Anwendung. Erst im Jahr 1999 wurde mit dem zaghaften Aufbau entsprechender
Rücklagen begonnen. Das eingangs angeführte Zitat von Konfuzius bringt die Problematik
der zukünftigen Ausgabenentwicklung der Beamtenversorgung zu Tage. Die
Verbeamtungen, also das Erteilen der Leistungszusage des Dienstherrn gegenüber den
Beamten, fanden in der Vergangenheit statt. Aus der Altersstruktur der vorhandenen
Staatsdiener ergibt sich unmittelbar der zukünftige Verlauf der
Ruhegehaltsaufwendungen. Diese sind in den vergangenen Jahren bereits gestiegen. Im
nächsten Jahrzehnt kommt die Pensionslawine aber erst richtig ins Rollen. Ganz nach
Konfuzius lässt sich aus der Vergangenheit direkt die Zukunft ableiten, und zwar in Form
deutlich steigender Pensionsausgaben der ohnehin schon vom Haushaltsnotstand
heimgesuchten Freien Hansestadt Bremen. Das Wachstum der
Versorgungsaufwendungen geschieht ausgerechnet zu einer Zeit, in der das Bundesland
als Folge des ab dem Jahr 2020 geltenden Neuverschuldungsverbotes seine jährlichen
Finanzierungsdefizite schrittweise abbauen muss. Gleichzeitig werden sich aufgrund des
demographischen Wandels die Steuereinnahmen des Stadtstaates tendenziell verringern.
Dies hat zur Folge, dass immer größere Teile der Einnahmen für die Beamtenversorgung
und die Zinsen auf die bereits vorhandene Verschuldung in Höhe von 16 Mrd. Euro
aufzubringen sein werden. Trotz der von der Föderalismuskommission II als Hilfestellung
für die Jahre 2012 bis 2019 beschlossenen Konsolidierungshilfe in Höhe von jährlich 300
1

Mio. Euro stellen die skizzierten Entwicklungen die Regierung des Stadtstaates vor große
Herausforderungen. Die Handlungsspielräume der Politik werden deutlich eingeschränkt
werden.
Das Zitat des chinesischen Philosophen passt aber nicht nur zur Situation der
Beamtenversorgung, sondern auch zur umlagefinanzierten gesetzlichen
Rentenversicherung (GRV). Dort sorgen eine seit Jahrzehnten auf niedrigem Niveau
stagnierende Geburtenrate sowie eine gestiegene Lebenserwartung dafür, dass sich die
zukünftige Entwicklung, zumindest was Einnahmen und Ausgaben angeht, wiederum
unmittelbar aus der Vergangenheit ablesen lässt: Eine abnehmende Zahl von
Beitragszahlern im erwerbsfähigen Alter muss für die Rentenleistungen einer wachsenden
Zahl von Rentnern aufkommen, die noch dazu immer älter werden. Diese zunehmend
schiefer werdende Finanzierungsbasis der gesetzlichen Rentenversicherung war aufgrund
des skizzierten demographischen Trends absehbar, wurde von der Politik aber lange Zeit
ignoriert. Getreu dem Motto „besser spät als nie“ wurden ab dem Jahr 2001 schließlich
dann aber doch noch einschneidende Reformen auf den Weg gebracht. Unter anderem
beschloss man die Erhöhung des Renteneintrittsalters, das zwischen 2012 und 2029 von 65
auf 67 Jahre steigen soll. Auch die rentenrechtliche Berücksichtigung von
Ausbildungszeiten wurde deutlich verringert. Die modifizierte Bruttolohnanpassung sorgt
mit Hilfe von Nachhaltigkeitsfaktor (NHF) und Riester-Treppe für eine deutliche Kürzung
des Bruttorentenniveaus. Letzteres hat langfristig das Niveau einer Basisversorgung,
ergänzt durch private Vorsorge. Zusammengenommen sorgten die Reformen für eine
deutlich gestiegene Nachhaltigkeit der umlagefinanzierten gesetzlichen
Rentenversicherung.
Die Einstellungspraxis der Bundesländer in den vergangenen Jahrzehnten hat zur Folge,
dass sich die Versorgungsausgaben in naher Zukunft stark erhöhen werden. Daran kann
keine auch noch so umfangreiche Reform, die die grundgesetzlich geschützten
Grundsätze des Berufsbeamtentums nicht verletzt, etwas verändern. Um den Anstieg
zumindest zu dämpfen und eine Gleichbehandlung zwischen den Beamten und den GRV-
Versicherten herzustellen, liegt eine Übertragung der rentenrechtlichen Reformen auf die
Beamtenversorgung nahe. Dabei geht es weder darum, von den Beamten ein Sonderopfer
zu verlangen, noch Neiddebatten über die Höhe der Beamtenversorgung zu entfachen.
Von den umfassenden Reformmaßnahmen in der gesetzlichen Rentenversicherung fand
bis dato einzig die Riestertreppe in der Beamtenversorgung Anwendung. Beamte wurden
in den Kreis der Riester-Förderberechtigten aufgenommen, parallel dazu verringert sich
stufenweise das Pensionsniveau von 75 auf 71,75 Prozent der ruhegehaltsfähigen Bezüge.
Seit der Föderalismuskommission I sind die Bundesländer für das Versorgungsrecht ihrer
Beamten selbst verantwortlich. Der Bund führte für seine Beamten die „Pension mit 67“
2

ereits ein und beschränkte die Ruhegehaltsfähigkeit von Ausbildungszeiten. Von einigen
Ausnahmen abgesehen sind die Bundesländer hier noch nicht nachgezogen. Der
Nachhaltigkeitsfaktor fand noch überhaupt keine Anwendung.
Die vorliegende Studie unternimmt im Auftrag des Bundes der Steuerzahler (BdSt)
Niedersachsen und Bremen eine Projektion der zukünftigen Pensionsausgaben des
Stadtstaates Bremen und untersucht die Auswirkungen verschiedener Reformszenarien.
Nach einem Überblick über das System der Beamtenversorgung und die bisher
durchgeführten Reformen wird in Kapitel 2 auch die Haushaltssituation Bremens
eingehend analysiert. Der dritte Abschnitt stellt die Entwicklung der Beamtenpopulation
Bremens in den kommenden vier Jahrzehnten eingehend dar. In Kapitel 4 wird die
Entwicklung der jährlichen Versorgungsausgaben des Bundeslandes im Status quo bis
zum Jahr 2050 berechnet und die bisher durch die Übertragung der Riester-Treppe
erzielten Entlastungseffekte quantifiziert. In einem zweiten Schritt analysiert die Studie die
Auswirkungen einer Eins-zu-Eins-Übertragung der rentenrechtlichen Reformen. Neben
einer Erhöhung der Altersgrenze auf 67 Jahre finden die Einführung des
Nachhaltigkeitsfaktors sowie der Wegfall der Ruhegehaltsfähigkeit von Ausbildungszeiten
Berücksichtigung. Daneben werden zwei weitergehende Reformvorschläge diskutiert: die
beschleunigte Einführung der „Pension mit 67“ bis zum Jahr 2019 statt bis zum Jahr 2029
sowie ein systemkonformer Nachhaltigkeitsfaktor, der die Veränderung des Verhältnisses
zwischen Pensionären und Einkommensteuerzahlern berücksichtigt. In einem dritten
Schritt werden die Einzelmaßnahmen zu Paketen zusammengefügt und bezüglich ihrer
dämpfenden Wirkung auf die zukünftigen Versorgungsausgaben verglichen. Die Studie
endet in Kapitel 5 mit einer Zusammenfassung der gewonnenen Ergebnisse sowie einem
Ausblick.
3

2. Überblick Überblick über über die die die Beamtenversorgung
Beamtenversorgung
2.1 2.1 Historie Historie, Historie , Zuständigkeiten und und Rechtsgrundlagen
Rechtsgrundlagen
Das deutsche Berufsbeamtentum geht im Grundsatz auf König Friedrich Wilhelm I. von
Preußen (1713-1740) zurück. Die Beamten sollten als Diener des Staates bzw. ihres
Landesherrn treu, fleißig, unbestechlich, genau und sparsam sein und ihr Amt „mit Leib
und Leben, mit Hab und Gut, mit Ehre und Gewissen“ ausüben. Unter Friedrich II. von
Preußen (1740-1786) wurde das Berufsbeamtentum weiter ausgebaut. Die erste
gesetzliche Regelung des Beamtenrechts erfolgte im Preußischen Allgemeinen Landrecht
von 1794. Bei der Versorgung der Beamten gingen die deutschen Länder unterschiedliche
Wege. In Preußen gab es bis 1872 beitragsfinanzierte Pensionskassen. Andere Länder, wie
zum Beispiel Bayern, führten dagegen schon früh eine beitragsfreie Versorgung aus
Steuermitteln ein, die sich im letzten Drittel des 19. Jahrhunderts dann allgemein
durchsetzte. Zunächst wurde im Rahmen der Beamtenversorgung nur das Risiko der
Dienstunfähigkeit abgesichert. Darunter verstand man die Unfähigkeit eines Beamten auf
Lebenszeit, den Pflichten des zuletzt innegehabten Amtes nachzukommen. Erst im Jahr
1920 wurde eine gesetzliche Altersgrenze eingeführt, die bei Vollendung des 65.
Lebensjahres lag. Bemessungsgrundlage der Versorgungsbezüge war im Prinzip
ausnahmslos das Einkommen des letzten Amtes, die Höhe hing von der Dauer der
Dienstzeit ab. Der Höchstsatz lag zeitweise bei bis zu 80 Prozent der zuletzt erreichten
Bezüge. Von ihrem Prinzip her war die Beamtenversorgung schon immer von der
Bedürftigkeit und dem privaten Einkommen des Empfängers unabhängig. Insbesondere
für die Zeit nach 1920 wurde es zur Regel, dass man Besoldungserhöhungen der aktiven
Beamten auch auf die Versorgungsbezüge der Pensionäre übertrug. 1
Der Status des Berufsbeamtentums ist verfassungsrechtlich geschützt. Artikel 33 Abs. 5 des
Grundgesetzes (GG) schreibt dem Gesetzgeber vor, bei der Regelung des öffentlichen
Dienstrechtes die „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu
berücksichtigen“. Im Rahmen der Föderalismuskommission I wurde dieser Artikel um den
Zusatz erweitert, dass der Gesetzgeber auch die Möglichkeit besitzt, diese Grundsätze
„fortzuentwickeln“. Damit bejaht die Verfassung zwar grundsätzlich die besondere
Stellung des deutschen Berufsbeamtentums, räumt aber Freiräume ein, die Ausgestaltung
des Dienstrechtes im Allgemeinen und des Versorgungsrechts im Besonderen anzupassen
und zu reformieren.
1 Vgl. Ruland (2007), S. 92.
4

Nach herrschender juristischer Meinung ist die Beamtenversorgung Teil und Ausprägung
dieser „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“. Nicht zuletzt drückt sich die
Lebenslänglichkeit des Beamtenverhältnisses dadurch aus, dass die Versorgung des
dienstunfähigen oder in den Ruhestand eingetretenen Beamten durch seinen Dienstherrn
erfolgt. Der versorgungsrechtliche Sonderstatus des Beamten ist Ausdruck seiner
Rechtsstellung. Gerade bei Besoldung und Versorgung ist der Staat als Arbeitgeber seinen
Beamten in besonderer Weise verpflichtet. Man spricht in diesem Zusammenhang von
dem sogenannten Fürsorge- und Alimentationsprinzip. Dieses liegt unter anderem darin
begründet, dass den Beamten durch die Rechtsordnung die Möglichkeit genommen wird,
ihre Arbeitsbedingungen durch Vertrag auszuhandeln und gegebenenfalls für sie zu
streiken. Die Tätigkeit eines Beamten gründet sich nicht auf einen Arbeitsvertrag, sondern
auf einen Verwaltungsakt, die sogenannte Ernennung. Die Beamten sind somit keine
normalen Arbeitnehmer und erhalten kein Entgelt für geleistete Arbeit. Die Alimentation
begründet sich aus dem Treueverhältnis zwischen Beamten und Staat, sie hat ihm eine
angemessene Amtsführung ohne wirtschaftliche Schwierigkeiten zu ermöglichen. Der
dafür erforderliche Lebensunterhalt des Beamten und seiner Familie soll der Höhe nach
auf das jeweilige Amt bezogen und angemessen sein.
Nach geltendem Verfassungsrecht ist es nicht möglich, die Beamtenversorgung als
Sondersystem sozialer Sicherung einfach abzuschaffen und die Beamten in die gesetzliche
Rentenversicherung einzubeziehen. Das Bundesverfassungsgericht hat dies in seinen
Entscheidungen wiederholt bestätigt. Die grundgesetzlich geschützten „hergebrachten
Grundsätze des Berufsbeamtentums“ schließen aber weder eine Harmonisierung von
Beamtenversorgung und gesetzlicher Rentenversicherung noch eine Reform der
Beamtenversorgung angesichts sich verändernder demographischer, wirtschaftlicher und
finanzieller Rahmenbedingungen aus.
Im Zuge der bereits erwähnten Föderalismuskommission I wurde in einigen Bereichen die
Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern neu geregelt. Davon betroffen war
auch das Beamtenrecht. Der mittlerweile weggefallene Artikel 75 Abs. 1 des
Grundgesetzes übertrug die Rahmenkompetenz für die Rechtsverhältnisse aller Beamten
dem Bund. Davon machte er auch mit dem Erlass des Beamtenrechtsrahmengesetzes
(BRRG) Gebrauch. Mit der Föderalismuskommission I trat aber gemäß der neuen Fassung
des Art. 74a GG an die Stelle der Rahmengesetzgebungskompetenz eine konkurrierende
Gesetzgebungsbefugnis des Bundes, die sich auf die Regelung der Statusrechte und -
pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des
öffentlichen Dienstes bezieht. Die bisherige konkurrierende Gesetzgebung des Bundes für
Laufbahnen, Besoldung und Versorgung ist entfallen. Da nach Art. 70 GG die Länder in
allen Bereichen, die nicht der ausschließlichen oder konkurrierenden
5

Gesetzgebungsbefugnis des Bundes unterliegen, die grundsätzliche
Gesetzgebungskompetenz haben, müssen sie hinsichtlich Laufbahnen, Besoldung und
Versorgung ihrer Beamten nun eigene Regelungen treffen. Bis zu Beschluss und
Rechtskraft entsprechender Landesgesetze bleibt nach Artikel 125a Abs. 1 GG (neue
Fassung) das bisherige Bundesrecht gültig. Für alle Beamten des Landes, der Kommunen
und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts gilt somit zunächst das frühere
Beamtenbundesrecht solange weiter, bis die Länder abweichende Regelungen für ihren
Bereich getroffen haben. Hinsichtlich der Bundesbeamten hat der Bund weiterhin die
ausschließliche Gesetzgebungskompetenz (Art. 73, Abs. 1, Nr. 8 GG, neue Fassung).
Der Bund hat von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für die allgemeinen
Statusrechte und -pflichten Gebrauch gemacht und das Beamtenstatusgesetz (BeamtStG)
verabschiedet, das am 1. April 2009 in Kraft getreten ist. Um die bundesweite
Einheitlichkeit des Beamtenrechts und die landesübergreifende Mobilität zu
gewährleisten, regelt es die Grundstrukturen des Statusrechts und schafft damit
Rahmenbedingungen des Berufsbeamtentums. Die Ausgestaltung und Umsetzung im
Einzelnen liegt in der Verantwortung der Länder. Insbesondere die Wahl der
Regelaltersgrenze sowie die Ausgestaltung der Beamtenversorgung fallen nun vollständig
in die gesetzgeberische Zuständigkeit der Bundesländer. 2 Die Freie Hansestadt Bremen
hat von ihrer Gesetzgebungskompetenz bezüglich Laufbahnen, Besoldung und
Versorgung bisher nur teilweise Gebrauch gemacht. Die Änderungen betrafen aber
hauptsächlich das Laufbahn- nicht aber das Versorgungsrecht. 3
2.2 2.2 Überblick Überblick über über die die Beamtenversorgung Beamtenversorgung in in Deutschland
Deutschland
Das bereits erwähnte Alimentations- und Fürsorgeprinzip beschreibt die Verpflichtung des
Dienstherrn, Beamten während des aktiven Dienstes, bei Krankheit und Invalidität sowie
nach dem Eintritt in den Ruhestand einen angemessenen, am letzten Amt orientierten
Lebensunterhalt zu gewährleisten. Dazu gehört auch im Todesfall eines Beamten die
Absicherung seiner Hinterbliebenen, also Witwen und Waisen. 4
Das Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) führt als Versorgungsleistungen das
Ruhegehalt, die Unfallfürsorge sowie das Witwen- und Waisengeld an. Daneben gibt es
noch Beihilfeleistungen im Krankheits- und Pflegefall, auf die aber im Folgenden nicht
2 Das Beamtenversorgungsgesetz gilt neben den Beamten auf Lebenszeit auch für Beamte auf Probe, auf
Widerruf sowie auf Zeit. Zum rechtlichen Status der Beamten vgl. Ruland (2007), S. 92 ff.
3 Vgl. Bremisches Beamtengesetz (BremBG)
4 Der folgende Abschnitt bezieht sich, falls nicht anders erwähnt, auf Ruland (2007), S. 89 ff., Marburger
(2005), S. 15 ff., sowie das Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG).
6

näher eingegangen wird. Bei Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze von 65 Jahren wird
der Beamte in den Ruhestand versetzt und erhält sein Ruhegehalt. 5 Voraussetzung dafür
ist grundsätzlich die Erfüllung einer fünfjährigen Wartezeit. 6 Scheidet der Beamte ohne
Versorgungsleistung aus dem Beamtenverhältnis aus, muss der Dienstherr die Zeit des
Beamtenverhältnisses in der gesetzlichen Rentenversicherung bis zur Höhe der
Beitragsbemessungsgrenze nachversichern.
Die Höhe der Versorgungsbezüge hängt von den ruhegehaltsfähigen Dienstbezügen und
der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit ab. Die ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge bestehen im
Prinzip aus dem Grundgehalt, das der Beamte zuletzt mindestens zwei Jahre bezogen
hat. 7 8 Die ruhegehaltsfähige Dienstzeit beginnt mit dem Tag der Berufung in das
Beamtenverhältnis, frühestens aber mit Vollendung des 17. Lebensjahres. Grundsätzlich
werden sämtliche Zeiträume erfasst, die im Rahmen eines Beamtenverhältnisses für einen
öffentlich-rechtlichen Dienstherren erbracht werden. Ruhegehaltsfähig sind auch Zeiten
für Wehr- oder Zivildienst sowie die für die jeweilige Laufbahn notwendigen
Ausbildungszeiten in Höhe von bis zu drei Jahren. Zeiten einer Teilzeitbeschäftigung
gehen nur entsprechend ihrem Anteil an der vollen Arbeitszeit ein. 9
Aktuell beträgt das Ruhegehalt für jedes Jahr ruhegehaltsfähiger Dienstzeit 1,79375
Prozent. Der maximal erreichbare Wert beläuft sich auf 71,75 Prozent
(Höchstruhegehaltssatz) der ruhegehaltsfähigen Bezüge und wird nach 40 Jahren
erreicht. 10 Die Mindestversorgung eines Beamten liegt bei 35 Prozent der
ruhegehaltsfähigen Bezüge, garantiert sind aber 1.225,81 Euro (West) bzw. 1.136,17 Euro
(Ost). Geht ein Beamter bereits mit Erreichen der allgemeinen Antragsaltersgrenze (63
Jahre) in Ruhestand, verringert sich das Ruhegehalt pro Jahr um 3,6 Prozent. Damit wird
der längere Versorgungszeitraum ausgeglichen. Dieser Abschlag kommt auch bei
vorzeitigem Eintritt in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit oder der
5 Für einige Berufsgruppen (Polizei- und Justizvollzugsdienst, Feuerwehr) gelten vorgezogene gesetzliche
Altersgrenzen. Ab 63 Jahren (60 Jahre bei schwer behinderten Beamten) kann außerdem ein Antrag auf
vorzeitigen Eintritt in den Ruhestand gestellt werden. Das Ruhegehalt wird auch nach festgestellter
dauernder Dienstunfähigkeit oder nach Versetzung in den einstweiligen Ruhestand gewährt. Der Bund sowie
einige Bundesländer haben bereits, analog zum Verfahren der gesetzlichen Rentenversicherung, die
Regelaltersgrenze auf 67 Jahre erhöht.
6 Im Falle einer Dienstbeschädigung gilt diese Wartezeit als erfüllt.
7 Gegebenenfalls werden die ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge ergänzt um den Familienzuschlag der Stufe 1
sowie bestimmte Zulagen, wie etwa die Amtszulage, die für die Wahrnehmung herausgehobener
Funktionen gewährt wird.
8 Der Gesetzgeber wollte diese Frist auf drei Jahre verlängern, was das Bundesverfassungsgericht aber als
Verstoß gegen die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums beanstandete. Vgl.
Bundesverfassungsgericht (BVerfG), 2 BvL 11/04 vom 20.3.2007, Absatz-Nr. (1 - 92).
9 Kindererziehungszeiten sowie Zeiten eines Erziehungsurlaubs sind seit 1992 nicht mehr Teil der
ruhegehaltsfähigen Dienstzeiten. Stattdessen wird ein Kindererziehungszuschlag gewährt. Vgl. § 50a
BeamtVG. Bei der nicht erwerbsmäßigen Pflege eines Pflegebedürftigen kann desweiteren ein
Pflegeergänzungszuschlag gemäß §50b BeamtVG erhoben werden.
10 Die Berechnung des Ruhegehalts verläuft analog für sämtliche Besoldungsordnungen (A und B für Beamte,
W für Professoren, R für Richter).
7

Inanspruchnahme der besonderen Altersgrenzen für schwerbehinderte Beamte zum
Tragen. Der maximale Abschlag liegt bei 10,8 Prozent. Ein gemindertes Ruhegehalt wirkt
sich im Todesfall des Beamten auch auf die Versorgungshöhe seiner Hinterbliebenen aus. 11
Ein Beamter ist vor Erreichen der Regelaltersgrenze so lange dienstfähig, wie er unter
„Anlegung eines normalen Maßstabes und unter Würdigung seiner gesamten körperlichen
und geistigen Situation noch in der Lage ist, den Anforderungen gerecht zu werden, die
sich aus dem ihm zuletzt übertragenen Amt ergeben“. 12 Im Unterschied zur gesetzlichen
Rentenversicherung kommt es dabei nicht darauf an, ob ein Beamter noch auf dem
allgemeinen Arbeitsmarkt tätig werden könnte. 13 Tritt ein Beamter wegen
Dienstunfähigkeit in den Ruhestand, sind bei der Bemessung seines Ruhegehalts die
Bezüge maßgeblich, die er erzielt hätte, wenn er bei Erreichen der regulären Altersgrenze
pensioniert worden wäre. 14 Im Falle eines Dienstunfalls erhält der Beamte bzw. seine
Hinterbliebenen Unfallfürsorgeleistungen. 15 Dazu gehört bei Dienstunfähigkeit als Folge
eines Dienstunfalls das Unfallruhegehalt in Höhe von mindestens 66 2/3 Prozent der
ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge, im Fall eines sogenannten „qualifizierten Dienstunfalls“
80 Prozent der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge der übernächsten Besoldungsgruppe. 16
Unter der Hinterbliebenenversorgung werden das Witwen- und Waisengeld sowie das
Sterbegeld zusammengefasst. 17 Die Höhe des Witwengeldes liegt seit dem 1. Januar 2002
bei 55 Prozent des Ruhegehalts des verstorbenen Beamten. 18 Der Satz für das Waisengeld
11 Für der Versorgung von Beamten auf Zeit, politischen Beamten sowie bei einstweiliger Versetzung in den
Ruhestand gelten versorgungsrechtliche Sonderregelungen, auf die an dieser Stelle nicht näher
eingegangen werden kann. Die Abschläge kommen auch dann zum Tragen, wenn die gesamte tatsächlich
geleistete Dienstzeit des Beamten länger ist als die Zeit, die er zum Erreichen des maximalen
Versorgungslevels bräuchte.
12 Vgl. Ruland (2007), S. 100.
13 Von der Versetzung des Beamten in den Ruhestand soll abgesehen werden, wenn er noch in einem Maße
dienstfähig ist, dass er in seinem derzeitigen Amt seine Dienstpflichten noch während mindestens der Hälfte
der regelmäßigen Dienstzeit erfüllen kann, vgl. § 42a, Abs. 1, S. 1 Bundesbeamtengesetz (BBG). Wird vor
Vollendung des 63. Lebensjahres die Dienstfähigkeit wieder erreicht, kann der Beamte wieder in den aktiven
Dienst berufen werden (§ 45, Abs. 1, S. 1 BBG).
14 Tritt ein Beamter vor Vollendung des 55. Lebensjahres wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand, wird
fiktiv die Zeit bis zur Vollendung des 60. Lebensjahres zu zwei Dritteln als Zurechnungszeit bei der
Berechnung des Ruhegehaltes berücksichtigt.
15 Ein Dienstunfall ist ein auf äußerer Einwirkung beruhendes, plötzliches, örtlich und zeitlich bestimmbares,
einen Körperschaden verursachendes Ereignis, das in Ausübung oder infolge des Dienstes eingetreten ist.
Vgl. § 31 Abs. 1 BeamtVG.
16 Zu den Unfallfürsorgeleistungen gehören neben dem Unfallruhegehalt auch die Möglichkeit einer
einmaligen Unfallentschädigung, der Unfallausgleich, die Erstattung von Heil- und Pflegekosten, die Zahlung
eines Unterhaltsbeitrags sowie die Erstattung von Sachschäden.
17 Die Höhe des Sterbegeldes liegt beim Doppelten der monatlichen Bezüge des verstorbenen Beamten.
Zusätzlich verbleiben den Hinterbliebenen auch die für den Sterbemonat gezahlten Bezüge.
18 Für Ehen, die vor diesem Zeitpunkt geschlossen wurden, beträgt der Satz 60 Prozent, wenn mindestens ein
Ehegatte am 31. Januar 2001 das 40. Lebensjahr bereits vollendet hatte. Die Absenkung des Witwengeldes
wird ausgeglichen durch einen Kinderzuschlag in Höhe von zwei rentenrechtlichen Entgeltpunkten beim
ersten Kind und je einen Entgeltpunkt für jedes weitere Kind. Besteht ein großer Altersunterschied (größer als
20 Jahre) zwischen den Ehegatten und war die Ehe nur von kurzer Dauer, wird das Witwengeld ebenfalls
gekürzt. Dies gilt nicht, wenn aus der Ehe ein Kind hervorgegangen ist. Ein Anspruch auf Witwengeld besteht
nicht, wenn die Ehe erst nach Pensionierung des Beamten eingegangen wurde.
8

eträgt bei Vollwaisen 20 Prozent des Ruhegehalts, bei Halbwaisen 12 Prozent. 19
Grundsätzlich darf die Summe aus Witwen- und Waisengeld nicht größer sein als das
Ruhegehalt, auf das sie sich beziehen. Leistungen aus gesetzlichen
Alterssicherungssystemen oder andere Versorgungsleistungen werden im Rahmen von
Höchstgrenzenregelungen auf die beamtenrechtlichen Versorgungsleistungen
angerechnet. 20
Grundsätzlich werden die Ausgaben für die Versorgung der Beamten und ihrer
Hinterbliebenen als Personalkosten aus dem laufenden Haushalt des Dienstherren
bestritten. Die Finanzierung erfolgt damit im Prinzip aus Steuermitteln. Rücklagen für die
Versorgung der Landesbeamten wurden über Jahrzehnte nicht gebildet. Erst seit 1999
wurde mit dem (zaghaften) Aufbau von Versorgungsrücklagen begonnen. Darauf wird im
Folgenden noch näher eingegangen werden.
2.3 2.3 2.3 Reformen Reformen der der Beamtenversorgung
Beamtenversorgung
In den vergangenen Jahren gab es zahlreiche Veränderungen des Versorgungsrechts für
Beamte. Im Prinzip versuchte man dabei stets, kostendämpfende Reformen aus dem
Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung wirkungsgleich auf die Beamtenversorgung
zu übertragen. 21
Das zum 1. Januar 1992 in Kraft getretene Beamtenversorgungs-Änderungsgesetz
linearisierte die Ruhegehaltsskala und führte im Ergebnis dazu, dass die Höchstversorgung
von damals noch 75 Prozent der ruhegehaltsfähigen Bezüge erst nach 40 Dienstjahren
erreicht werden konnte, insgesamt fünf Jahre später als bei der abgelösten Rechtslage. Das
Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Dienstrechtsreformgesetz) aus dem Jahr
1997 verschärfte die Regelungen zum Eintritt in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit
und verringerte die zu berücksichtigenden Zurechnungszeiten. 22 Daneben wurde die
allgemeine Antragsaltersgrenze zum Eintritt in den Ruhestand von 62 auf 63 Jahre
angehoben und gleichzeitig der Versorgungsabschlag erhöht. Korrespondierend mit der
gesetzlichen Rentenversicherung sanken die maximal anrechenbaren Ausbildungszeiten
19 Wenn ein Beamter, der Unfallruhegehalt bezogen hat oder hätte, an den Folgen eines Dienstunfalls stirbt,
erhält die Witwe 60 Prozent des Unfallruhegehalts, jedes Kind 30 Prozent.
20 Bei der Anrechnung von Erwerbseinkommen wird nach Art und Herkunft der Einkünfte differenziert.
Außerdem wirkt es sich aus, ob die Einkünfte vor oder nach dem regulären Eintrittsalter in den Ruhestand
erzielt werden. Nach Erreichen der Regelaltersgrenze erfolgt, abgesehen von Einkommen aus einer
Verwendung im öffentlichen Dienst, keine Anrechnung von privatem Einkommen auf Versorgungsbezüge.
Vgl. §§ 53-56 BeamtVG.
21 Zum folgenden Abschnitt vgl. Ruland (2007), S. 89 ff. und Dritter Versorgungsbericht (2005), S. 86ff.
22 Im Falle von Dienstunfähigkeit sollte die Zurechnungszeit, also der Zeitraum zwischen dem Eintritt in den
Ruhestand und der Vollendung des 60. Lebensjahres, nur noch zu einem Drittel der ruhegehaltsfähigen
Dienstzeit zugerechnet werden. Das Gesetz zur Neuordnung der Versorgungsabschläge vom 19. Dezember
2000 erhöhte diesen Wert wieder auf zwei Drittel.
9

auf höchstens drei Jahre. Das Gesetz zur Umsetzung des Versorgungsberichts
(Versorgungsreformgesetz 1998 – VreformG) beinhaltete die Bildung einer
Versorgungsrücklage. Diese sollte finanziert werden, indem die Besoldungs- und
Versorgungsniveaus schrittweise um nahezu drei Prozent abgesenkt werden. Dazu sollten
die Besoldungsanpassungen zwischen 1999 und 2013 um jährlich 0,2 Prozentpunkte
verringert werden. Die mittels dieser Maßnahme eingesparten Mittel sind
Sondervermögen zuzuführen, den sogenannten Versorgungsrücklagen des Bundes und
der Länder.
Die Wartezeit für die Versorgung aus dem letzten Amt sollte von zwei auf drei Jahre
verlängert werden, was allerdings für rechtswidrig erklärt wurde. Desweiteren schaffte
man die Ruhegehaltsfähigkeit von Stellenzulagen ab. Analog zur gesetzlichen
Rentenversicherung finden Kindererziehungszeiten eine stärkere Berücksichtigung bei der
Beamtenversorgung. Das Gesetz zur Neuordnung der Versorgungsabschläge vom 19.
Dezember 2000 führte außerdem einen Versorgungsabschlag in Höhe von 3,6 Prozent pro
Jahr bei vorzeitigem Eintritt in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit und
Schwerbehinderung ein.
Das Versorgungsergänzungsgesetz und das Versorgungsänderungsgesetz 2001
übertrugen die sogenannte „Riester-Treppe“ aus der Rentenanpassungsformel der
gesetzlichen Rentenversicherung auf die Beamtenversorgung. Der Höchstruhegehaltssatz
sinkt dadurch von 75 Prozent auf 71,75 Prozent, der jährliche Steigerungssatz von 1,875
auf 1,79375. Das Versorgungsniveau verringert sich um 4,33 Prozent, zusammen mit den
drei verringerten Versorgungsanpassungen zwischen 1999 und 2002 insgesamt um rund
fünf Prozent. Die Absenkung des Versorgungsniveaus erfolgt schrittweise ab dem Jahr
2003. Die Niveauabsenkung wird durch eine schrittweise Abflachung des Anstiegs der
Versorgungsbezüge erreicht. Dies geschieht durch eine Kürzung der ruhegehaltsfähigen
Dienstbezüge. Der Höchstruhegehaltssatz bleibt dabei in der Übergangsphase zunächst
noch bei 75 Prozent, wird de facto aber durch die Anpassungsfaktoren stufenweise auf
71,75 Prozent abgesenkt. Neben den aktiven Beamten sind damit auch alle Bezieher von
Versorgungsleistungen von dieser Maßnahme betroffen. Die Verringerung erfolgt,
beginnend im Jahr 2003, in acht Stufen. In das Beamtenversorgungsgesetz wurden dazu
Anpassungsfaktoren aufgenommen, die aber jeweils erst bei einer Besoldungsanpassung
zum Tragen kommen. Das führt dazu, dass nicht das absolute Versorgungsniveau gekürzt
wird, sondern es nur zu einer Verminderung der Erhöhung kommt. In Tabelle 1 sind die
Anpassungsfaktoren aufgeführt. Aktuell ist man bei der sechsten Anpassung angelangt,
bei der nächsten Erhöhung der Versorgungsleistungen wird die siebte Stufe wirksam.
10

Tabelle Tabelle 1: : Verlauf und Höhe der Anpassungsfaktoren
Anpassungsfaktoren
Anpassung Anpassung seit seit 2003 2003 Anpassungsfaktor Anpassungsfaktor Wirksam irksam irksam ab
ab
1. Anpassung 0,99458 01.04./01.07.2003
2. Anpassung 0,98917 01.04.2004
3. Anpassung 0,98375 01.08.2004
4. Anpassung 0,97833 01.11.2008
5. Anpassung 0,97292 01.03.2009
6. Anpassung 0,96750 01.03.2010
7. Anpassung 0,96208 -
Quelle: dbb Bremen
In Versorgungsfällen, die vor der achten auf den 31. Dezember 2002 folgenden Anpassung
eingetreten sind, wird der den Versorgungsbezügen zugrunde liegende Ruhegehaltssatz
mit dem Inkrafttreten und vor dem Vollzug der achten Anpassung mit dem Faktor 0,95667
vervielfältigt. Nach der achten Anpassung gilt dann der verringerte Höchstruhegehaltssatz
von 71,75 Prozent. Als Ausgleich für diese Kürzung der Versorgungsleistungen wurden
Beamte in die staatliche Förderung einer privaten ergänzenden Altersvorsorge („Riester-
Rente“) einbezogen. Die Hälfte der durch die Anwendung des Anpassungsfaktors erzielten
Einsparungen müssen der Versorgungsrücklage zugeführt werden. Während der
schrittweisen Absenkung des Versorgungsniveaus durch den Anpassungsfaktor wird die
zusätzliche Dämpfung von jährlich 0,2 Prozentpunkten des Versorgungsreformgesetzes
ausgesetzt. Nach der achten auf den 31. Dezember 2002 folgenden Anpassung der Bezüge
soll der Aufbau der Versorgungsrücklage wieder aufgenommen und bis zum Jahr 2017
vollzogen werden. Das Versorgungsänderungsgesetz kürzte auch das Witwengeld auf 55
Prozent. 23 Zum Ausgleich wurde ein Kindererziehungszuschlag eingeführt, der der Höhe
nach zwei rentenrechtlichen Entgeltpunkten für das erste Kind sowie je einem
Entgeltpunkt für jedes weitere Kind entspricht.
Einschnitte für Beamte und Versorgungsempfänger gab es auch beim Weihnachtsgeld. Bis
zum Jahr 2002 gab es ein 13. Monatsgehalt, das im Dezember ausbezahlt wurde. 24 Diese
Sonderzuwendung war aber auf dem Stand des Jahres 1993 eingefroren und lag in den
alten Bundesländern bei 86,31 Prozent bzw. 63,22 Prozent in den neuen Bundesländern.
Das Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz übertrug im Jahr 2003 den
Bundesländern innerhalb eines vorgegebenen Rahmens die Zuständigkeit für die
Ausgestaltung der Sonderzahlungen. Die Bundesländer machten von diesem Recht auch
23 Diese Regelung gilt für alle ab dem 1. Januar 2002 geschlossenen Ehen sowie für Ehen, bei denen beide
Partner am 31. Dezember 2001 das 40. Lebensjahr noch nicht vollendet haben.
24 Diese jährliche Sonderzuwendung floss nicht in die Bemessungsgrundlage für die Berechnung der
monatlichen ruhegehaltsfähigen Bezüge ein.
11

Gebrauch. Der Stadtstaat Bremen setzte für das Jahr 2004 den Bemessungssatz der
Sonderzahlung auf 83 Prozent in den Besoldungsgruppen bis A 5, auf 55 Prozent bis A 8,
auf 50 Prozent bis 12a, bei den übrigen auf 50 Prozent des Dezember-Monatsentgeltes
fest. In den Jahren 2005 und 2006 erhielten die Besoldungsgruppen ab A6 jeweils fünf
Prozentpunkte weniger. Seit dem Jahr 2007 gib es für die Landesbeamten bis zur
Besoldungsgruppe A 8 im Dezember eine pauschale Sonderzahlung in Höhe von 840 Euro
sowie von 710 Euro in den Besoldungsgruppen A 9 bis A 11. Die übrigen aktiven Beamten
sowie die Versorgungsempfänger erhalten seither keine Sonderzahlung mehr. Außerdem
sind für neu eingestellte Beamte in den ersten drei Jahren grundsätzliche keine
Sonderzahlungen vorgesehen. 25
Bremen nutzte seinen durch die Föderalismusreform I gewonnen Gestaltungsspielraum
hinsichtlich des Dienstrechts der Landesbeamten. Das Bundesland bildete zusammen mit
Niedersachsen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein die
„Arbeitsgemeinschaft der norddeutschen Küstenländer“. Ziel war dabei, ein einheitliches
neues Laufbahnrecht zu schaffen, das die Mobilität der Beamten verbessert. Im Dezember
2009 stimmte die Bremische Bürgerschaft dem neuen Beamtengesetz zu, das am 1.
Februar 2010 in Kraft trat. Seit diesem Datum gilt auch eine neue Laufbahnverordnung.
Bremen nimmt damit bei der Neuregelung des Laufbahnrechts bundesweit eine
Vorreiterstellung ein. Wichtigste Veränderung war, dass die Anzahl der Laufbahngruppen
auf zwei reduziert wurde. Unter der Laufbahngruppe 2 werden alle Laufbahnen
subsumiert, die einen Hochschulabschluss bzw. einen gleichwertigen Bildungsstand
erfordern. Zur Laufbahngruppe 1 gehören alle Laufbahnen, die keinen Hochschulabschluss
voraussetzen. Damit ist die Einteilung in einfachen, mittleren, gehobenen und höheren
Dienst entfallen. Die bisherigen 150 Laufbahnen wurden auf zehn Fachrichtungen mit 19
Laufbahnen reduziert. Ziel dieser Maßnahme war eine Modernisierung und Flexibilisierung
des Dienstrechts. Hinsichtlich der Regelaltersgrenze der Landesbeamten gab es keine
Veränderungen, sie bleibt damit bei 65 Jahren. 26
25 Vgl. dbb Beamtenbund und Tarifunion (2004, 2005, 2006, 2007 und 2010).
26 Vgl. Drucksache 17/882, 17/1109, Beschlussprotokoll 17/57 der Bremischen Bürgerschaft sowie Bremisches
Beamtenrechtsneuregelungsgesetz (BremBNeuG), verkündet im Bremischen Gesetzblatt (BremGbl.) 4/2010
vom 15.01.2010, S. 17-101.
12

2.4 2.4 Versorgungsrücklage Versorgungsrücklage und und Rücklage Rücklage für für Versorgungsvorsorge
Versorgungsvorsorge
Der bremische Senat verkündete am 30. März 1999 das zuvor von der Bürgerschaft
beschlossene Versorgungsrücklagengesetz (BremVersRücklG), das rückwirkend zum 1.
Januar 1999 in Kraft trat. Damit wurde die Bundesgesetzgebung im Bereich des Landes
Bremen umgesetzt. 27 Die Besoldungs- und Versorgungsanpassungen sollten in den
Folgejahren um jeweils 0,2 Prozentpunkte verringert werden. Die dadurch eingesparten
Mittel flossen einem nicht rechtsfähigen Sondervermögen des Stadtstaates zu, das
frühestens ab dem Jahr 2014 (in einer späteren Fassung des Gesetzes ab 2017) dann
schrittweise aufgelöst und zur Finanzierung zukünftiger Versorgungsaufwendungen
eingesetzt werden soll. Bis dahin sind nur Entnahmen in Höhe der erzielten jährlichen
Rendite erlaubt. 28
Ab 2002 wurde die Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassung um jeweils
0,2 Prozentpunkte ausgesetzt. Nur der Basiseffekt, also die Zuführungen der Jahre 1999 bis
2002, wurde fortgeschrieben und an das Sondervermögen überwiesen. Auf diese Weise
soll, wie im vorhergehenden Abschnitt bereits dargestellt, eine Doppelbelastung
vermieden werden. Denn in den acht auf den 1. Januar 2003 folgenden Anpassungen der
Besoldungs- und Versorgungsbezüge wird der Höchstruhegehaltssatz schrittweise von 75
auf 71,75 Prozent gesenkt. Der Versorgungsrücklage wird die Hälfte der durch diese
Maßnahme erzielten Einsparungen zugeführt. Nach der achten Anpassung wird der
Aufbau der Versorgungsrücklage bis zum Jahr 2017 wieder mit durchschnittlich 0,2
Prozentpunkten je Gehaltsanpassung fortgeführt. Dem Sondervermögen sollen außerdem
die Minderausgaben aus strukturellen Maßnahmen bei der Beamtenbesoldung zufließen.
Weitere Zuführungen sind zulässig, eine Kreditaufnahme durch das Sondervermögen ist
nicht erlaubt.
Anlage und Verwaltung des Sondervermögens wurde der Bremer Landesbank
Kreditanstalt Oldenburg-Bremen übertragen. Die dem Sondervermögen zufließenden
Mittel einschließlich deren Erträge sind zu marktüblichen Konditionen anzulegen in
verbriefte Forderungen im Sinne des § 1807 Abs. 1 Nr. 2 bis Nr. 5 des Bürgerlichen
Gesetzbuches (BGB). Dabei handelt es sich um mündelsichere Anlagen. 29 Tabelle 2 gibt
27 Das Versorgungsrücklagengesetz gilt für das Land Bremen, die Stadtgemeinde Bremen, die Stadtgemeinde
Bremerhaven sowie die der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen
des öffentliches Rechts, vergl. §1 BremVersRücklG.
28 Vgl. §7 BremVersRücklG.
29 Vgl. §5 BremVersRücklG. Das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) nennt als Anlagemöglichkeiten verbriefte
Forderungen gegen den Bund oder ein Land sowie Forderungen, die in das Bundesschuldbuch oder in das
Landesschuldbuch eines Landes eingetragen sind. Daneben verbriefte Forderungen, deren Verzinsung vom
Bund oder einem Land gewährleistet ist, Wertpapiere, insbesondere Pfandbriefe und verbriefte Forderungen
jeder Art gegen eine inländische kommunale Körperschaft oder die Kreditanstalt einer solchen Körperschaft,
sofern die Wertpapiere oder die Forderungen von der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates
13

einen Überblick über die jährlichen Zuführungen seit Gründung der Versorgungsrücklage,
die jeweils im darauf folgenden Haushaltsjahr kassenwirksam wurden. Bis zum Jahr 2009
beliefen sich die Zuführungen, ohne Anlageerfolg, auf 55,24 Mio. Euro. Daneben konnte
die Versorgungsrücklage bis dato Erträge in Höhe von 8,4 Mio. Euro erzielen.
Tabelle Tabelle 2: : : Zuführungen Zuführungen in die Versorgungsrücklage na nach na
ch Haushaltsjahren
Jahr Jahr
Zuführung Zuführung in in Mio. Mio. Euro Euro Euro
Erträge Erträge in in Mio. Mio. Euro
Euro
2000 0,885 0
2001 1,554 0,1
2002 3,187 0,1
2003 8,800 0,3
2004 1,712 0,6
2005 6,930 0,7
2006 8,060 1,0
2007 8,402 1,4
2008 7,506 1,8
2009 8,200 2,4
insgesamt 55,24 8,4
Quelle: Senatorin der Finanzen 30
Neben der verpflichtend vorgeschriebenen Versorgungsrücklage beschloss die Bremische
Bürgerschaft mit dem am 13. Juli 2005 verkündeten Versorgungsvorsorgegesetz (VerVorG)
die Einführung eines zusätzlichen Versorgungsfonds, der den Namen „Rücklage zur
Versorgungsvorsorge“ trägt. Der Fonds wurde als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen
Rechts errichtet.
Die jährlich zugeführten Mittel des Landes und der Stadtgemeinde Bremen, der
Stadtgemeinde Bremerhaven sowie der Eigenbetriebe, Gesellschaften, Sonderhaushalte
und anderer Einrichtungen stammen aus Verbeamtungseffekten von bisher angestellten
Beschäftigten bzw. aus der Wiederbesetzung von Angestelltenstellen durch Beamte, also
aus den eingesparten Sozialversicherungsbeiträgen.
31 Daneben werden dem
Anstaltsvermögen Versorgungskostenzuschläge für refinanziertes Personal sowie
Versorgungskostenumlagen aus ausgegliederten Einrichtungen übertragen. 32 Die
Finanzmittel des Sondervermögens werden zu marktüblichen Bedingungen in Anleihen,
zur Anlegung von Mündelgeld für geeignet erklärt sind. Ferner verbriefte Forderungen bei einer inländischen
öffentlichen Sparkasse, wenn sie von der zuständigen Behörde des Landes, in welchem sie ihren Sitz hat, zur
Anlegung von Mündelgeld für geeignet erklärt ist, oder bei einem anderen Kreditinstitut, das einer für die
Anlage ausreichenden Sicherungseinrichtung angehört. Vgl. § 1807 Abs. 1 Nr. 2 bis Nr. 5 BGB. Nach Auskunft
der Senatorin der Finanzen werden die Mittel in Euro denominierte Wertpapiere öffentlich-rechtlicher
Emittenten investiert, wobei auf eine ausgewogene Fälligkeits- und Emittentenstruktur geachtet wird.
30 Vgl. Senator der Finanzen (2001) sowie Senatorin der Finanzen (2009b).
31 Dabei wird natürlich nicht berücksichtigt, dass auch ein neuer, zukünftiger Pensionsanspruch begründet
wird, der nach Eintritt in den Ruhestand zu befriedigen ist. Es handelt sich dabei also um eine
Lastverschiebung in die Zukunft.
32 Vgl. Senatorin der Finanzen (2010), S. 67.
14

Obligationen, Schatzanweisungen oder Schuldscheinen des Landes oder anderer
öffentlich-rechtlicher Emittenten angelegt. Die Verwaltung erfolgt durch die Bremer
Landesbank, kann aber auch an Dritte übertragen werden. 33 Tabelle 3 stellt die jährlichen
Zuführungen an die Anstalt für Versorgungsvorsorge sowie die erzielten Erträge dar. Bisher
wurden der Rücklage 178,4 Mio. Euro zugeführt, die Zinseinnahmen belaufen sich auf 15,3
Mio. Euro.
Tabelle Tabelle 3: : Zuführungen
Zuführungen an an die die die Anstalt Anstalt für für VVersorgungsvorsorge
V ersorgungsvorsorge
Jahr Jahr
Zuführung Zuführung in in Mio. Mio. Euro Euro Euro
Erträge Erträge in in Mio. Mio. Euro
Euro
2005 44,1 0
2006 31,2 1,3
2007 30,6 3,0
2008 36,4 4,5
2009 36,1 6,5
insgesamt 178,4
Quelle: Senatorin der Finanzen
15,3
Mit Hilfe der beiden Sondervermögen sollen kurz- bis mittelfristig die jährlichen
Zinserträge des „Sondervermögens Versorgungsrücklage“ und der „Anstalt zur Bildung
einer Rücklage für Versorgungsvorsorge der Freien Hansestadt Bremen“ die Höhe der
jährlich anfallenden mengenbasierten Versorgungsmehrausgaben und der jährlichen
Tarifsteigerungen erreichen. Langfristig sollen die gesamten Versorgungsausgaben aus
den Zinserträgen der beiden Sondervermögen kapitalgedeckt finanziert werden. 34
Im Prinzip sind die aufgeführten Vorsorgebemühungen lobenswert und gehen in die
richtige Richtung. Von echter Kapitaldeckung kann aber angesichts des auf mündelsichere
Anlagen beschränkten Anlagehorizontes nicht gesprochen werden. Hier müsste es
vielmehr zu einer größeren Diversifikation der gewählten Assets kommen, nicht zuletzt um
die Renditechancen zu optimieren. Dies würde bedeuten, dass zu einem gewissen
begrenzten Anteil auch anderen Anlageformen wie internationale Anleihen oder Aktien
gewählt werden müssten. Besonders ist kritisch zu sehen, dass Teile des Sondervermögens
in der Vergangenheit in eigene Schuldverschreibungen des Landes Bremen investiert
worden sind. Dabei handelt es sich um nichts anderes als ein Nullsummenspiel: Am
Kreditmarkt werden Anleihen des Stadtstaates ausgegeben, die daraus erzielten
Einnahmen werden an das Sondervermögen transferiert, das selbst wiederum
Schuldverschreibungen des Landes aufkauft. Im selben Maß wie das Vermögen des
Versorgungfonds gestiegen ist, haben sich bei dieser Variante auch die Neuverschuldung
und damit auch zukünftige Zinsverpflichtungen erhöht. Die damit verfolgte Strategie liegt
33 Vgl. § 3, Abs. 2 Versorgungsvorsorgegesetz (VerVorG).
34 Vgl. Senatorin der Finanzen (2010), S. 68.
15

auf der Hand, denn politisch kann mit einer Versorgungsrücklage und dem
Versorgungsfonds, denen umfangreiche Mittel zugeführt wurden, gepunktet werden. Dass
diese Zuweisungen aber kreditfinanziert waren und die daraus resultierenden Zinsen
langfristig den Landeshaushalt belasten, bleibt dabei unerwähnt.
2.5 2.5 Beamte Beamte der Freien Hansestadt Bremen
Im unmittelbaren öffentlichen Dienst des Stadtstaates Bremen waren im Jahr 2008 26.286
Personen beschäftigt. Davon haben 14.380 den Status eines Beamten, was einem Anteil
von 54,7 Prozent entspricht. Die Landesbeamten gliedern sich auf in 6.090 Frauen und
8.290 Männer. 35 Differenziert nach Art der Beschäftigung gibt es 10.340 Vollzeitstellen, von
denen 7.260 mit Männern 3.080 mit Frauen besetzt sind. Ein umgekehrtes Bild ergibt sich
bei den 4.040 Teilzeitstellen. Hier werden mit 3.010 Stellen fast drei Mal so viele Stellen von
Frauen besetzt als von Männern, die 1.030 Teilzeitstellen innehaben.
Im bisherigen Beamtenrecht wurde zwischen vier Laufbahngruppen unterschieden. Die
Zugehörigkeit hängt neben der erforderlichen Ausbildung auch von der konkreten
Tätigkeit ab. Bewerber mit Fachhochschulabschluss begannen etwa im gehobenen Dienst,
Universitätsabsolventen im höheren Dienst. Tabelle 3 zeigt, dass 8.484 oder 59 Prozent
aller Landesbeamten Bremens im gehobenen Dienst tätig sind. Der Laufbahngruppe des
höheren Dienstes gehören 3.750 Beamte an, was einem Anteil von 26 Prozent entspricht.
Der mittlere Dienst stellt mit 2.116 Beamten rund 15 Prozent, der einfache Dienst umfasst
55 Beamte bzw. 0,2 Prozent.
Der Teilzeitanteil liegt, über sämtliche Laufbahngruppen betrachtet, bei 28,1 Prozent.
Teilzeitbeschäftigung findet sich am häufigsten im gehobenen Dienst (Anteil 30,4 Prozent)
sowie im höheren Dienst (28,8 Prozent). Dies lässt sich mit der ausgeprägten
Teilzeitbeschäftigung von Frauen im Schul- und Universitätsbereich sowie in der
Verwaltung erklären.
Tabelle Tabelle 4: : : Beamte Beamte nach nach Laufbahngruppe
Laufbahngruppe Laufbahngruppe und Beschäftigungsverhältn
Beschäftigungsverhältnis
Beschäftigungsverhältn is
Laufbahngruppe
Laufbahngruppe
Anzahl
Anzahl
gesamt
gesamt
Anteil
Anteil
(in (in %)
%)
Teilzeit Teilzeit Anteil Anteil Teilzeit Teilzeit
Teilzeit
(in (in %)
%)
Vollzeit Vollzeit
Vollzeit
einfacher Dienst 33 0,2 2 6,1 31
mittlerer Dienst 2.116 14,7 389 18,4 1.727
gehobener Dienst 8.484 59,0 2.569 30,4 5.915
höherer Dienst 3.750 26,1 1.080 28,8 2.670
Gesamt 14.383 100,00 4.040 28,1 10.343
Quelle: Statistisches Bundesamt
35 Hinzu kommen noch 570 Landesbeamte, die ohne Bezüge beurlaubt sind.
16

Im Vergleich zu den anderen Bundesländern hat die Freie Hansestadt Bremen zusammen
mit den Stadtstaaten Berlin und Hamburg die höchste Beamtenintensität aller 16
Bundesländer. Die Beamtenintensität ist definiert als das Verhältnis zwischen der Anzahl
der Beamten und der Größe der jeweiligen Bevölkerung. In Bremen kamen im Jahr 2008
auf 1.000 Einwohner 21,7 Landesbeamte. 36
Die Abbildungen 1 und 2 zeigen den Altersaufbau der aktiven Beamten im unmittelbaren
Landesdienst Bremens, zunächst geschlechtsspezifisch, dann in einer Gesamtbetrachtung.
Bei der Analyse wird deutlich, dass die bremische Beamtenpopulation relativ alt ist: 75,9
Prozent sind 40 Jahre und älter, mit 49,4 Prozent ist beinahe die Hälfte der Landesbeamten
über 50 Jahre und wird damit innerhalb der nächsten 15 Jahre in den Ruhestand gehen.
Die Altersgruppe über 55 Jahre besitzt einen Anteil an den aktiven Beamten von 33,4
Prozent. Bis in die 40er Lebensjahre hinein halten sich Männer und Frauen zahlenmäßig
die Waage, ab Mitte 40 sind männliche Beamte deutlich in der Überzahl. Der Anteil der
männlichen Beamten über 50 Jahre an der Gesamtzahl der Landesbeamten liegt bei 29,9
Prozent, der der weiblichen Beamten bei 19,5 Prozent. Ein ähnliches Bild bietet sich in der
Altersgruppe 55 und älter: hier sind 20,7 Prozent der Landesbeamten Männer und 12,8
Prozent Frauen.
36 Vgl. dazu auch Besendorfer et al. (2005), S. 6ff.
17

Anzahl
400
350
300
250
200
150
100
50
-
Abbildung Abbildung 1: Altersstruktur Altersstruktur der der aktiven aktiven Beamten Beamten nach nach Geschlecht
Geschlecht
Alter
Männer Frauen
Quelle: Statistisches Bundesamt, eigene Darstellung
18

Anzahl
700
600
500
400
300
200
100
-
unter
18
Abbildung Abbildung 2: Altersstruktur Altersstruktur der der aktiven aktiven Beamten
Beamten
19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59 61 63 65
Quelle: Statistisches Bundesamt, eigene Darstellung
Die Altersstruktur hat natürlich direkte Auswirkungen auf die zukünftigen
Versorgungslasten des Bundeslandes. Innerhalb der nächsten 15 Jahre, wenn die großen
Beamtenjahrgänge in Pension gehen werden, werden sich die Versorgungsausgaben des
Landes deutlich erhöhen.
Im Jahr 2009 gab es insgesamt 12.963 Versorgungsempfänger der Freien Hansestadt
Bremen. Diese gliedern sich auf in 9.707 Bezieher von Ruhegehalt, 3.045 Empfänger von
Witwengeld sowie 211 Bezieher von Waisengeld. Die Summe aller Versorgungsausgaben
belief sich im Jahr 2008 auf 355,2 Mio. Euro. 37 Die Zahl der Ruhegehaltsempfänger gliedert
sich in 7.140 männliche sowie 2.570 weibliche Pensionäre. Die Altersstruktur der
Ruhegehaltsempfänger ist in den Abbildungen 3 und 4 dargestellt, einmal als
Gesamtbetrachtung, dann geschlechtsspezifisch.
37 Dieser Wert beinhaltet die Ausgaben für Ruhegehälter sowie die Versorgung von Witwen und Waisen,
jedoch keine Beihilfeleistungen für Versorgungsempfänger. Diese beliefen sich im Jahr 2007 auf 29 Mio. Euro.
Im Folgenden werden in der vorliegenden Studie die Begriffe Ruhegehaltsausgaben, Pensionsausgaben und
Versorgungsausgaben synonym verwendet. Wenn nicht anders definiert, sind damit aber ausschließlich die
Pensionsausgaben für Ruhestandsbeamte gemeint.
Alter
19

Anzahl
Anzahl
800
700
600
500
400
300
200
100
0
600
500
400
300
200
100
unter
20
Abbildung Abbildung 3: Altersstruktur Altersstruktur der der Pensionäre
Pensionäre
25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100
Quelle: Statistisches Bundesamt, eigene Darstellung
Abbildung Abbildung 4: : : Altersstruktur der Pensionäre
Pensionäre, Pensionäre
, geschlechtsspezifische geschlechtsspezifische Darstellung
0
unter
20
Jahr
25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100
Jahr
Männer Frauen
Quelle: Statistisches Bundesamt, eigene Darstellung
20

Die Gruppe der 60- bis 70-Jährigen, die also im Durchschnitt noch einige Jahre
Pensionsbezug vor sich hat, besitzt einen Anteil von 53,7 Prozent. Betrachtet man nur die
jungen Pensionäre, also die 60- bis 65-Jährigen, stellen diese 21,6 Prozent der
Ruhestandsbeamten. Insgesamt kann damit von einer recht jungen Pensionärspopulation
gesprochen werden, was, wie im Folgenden gezeigt werden wird, in Kombination mit dem
Eintritt der kohortenstarken Beamtenjahrgänge in den Ruhestand weitreichende
Auswirkungen auf die Entwicklung der Versorgungsausgaben hat.
Bundesweit lag das durchschnittliche Eintrittsalter von Beamten in den Ruhestand laut
dem vierten Versorgungsbericht der Bundesregierung im Jahr 1993 bei 59,4 Jahren und
stieg bis 2006 auf 62,6 Jahre an. 38 In Bremen lag es im Jahr 2008 bei 62,9 Jahren und hat
sich, wie Abbildung 5 verdeutlicht, in den Vorjahren ebenfalls erhöht. Sieht man von
einigen Schwankungen ab, hat es seit 1993 ausgehend von 57,8 um über fünf Jahre
zugenommen. 39
durchschnittlichen Eintrittsalters in den Ruhestand
64
63
62
61
60
59
58
57
56
55
54
53
Abbildung Abbildung 5: : Entwickl Entwicklung Entwickl
ung ung des des durchschnittlichen durchschnittlichen Eintrittsalters Eintrittsalters in in den den Ruhestand
Ruhestand
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
38 Vgl. Vierter Versorgungsbericht (2009), S. 51.
39 Vgl. Statistisches Bundesamt (2010).
Jahr
Quelle: Statistisches Bundesamt, eigene Darstellung
21

Abbildung 6 stellt die durchschnittlichen Ruhegehälter der vier Laufbahngruppen dar. Ein
Ruhegehaltsbezieher des höheren Dienstes erhält im Durchschnitt eine monatliche
Pension von 3.440 Euro im Monat, im gehobenen Dienst 2.490 Euro, im mittleren bzw.
einfachen Dienst 1.730 Euro. Die Laufbahnstruktur der aktiven Beamten findet sich auch
bei den Pensionäre wieder: Der Großteil der Ruhegehaltsempfänger gehört dem
gehobenen Dienst an, gefolgt vom höheren Dienst und, mit deutlichem Abstand, dem
mittleren Dienst.
Euro
4 000
3 500
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0
Abbildung Abbildung 6: : Durchschnittliche Höhe des Ruhegehalts
Ruhegehalts
3 440
2 490
Quelle: Statistisches Bundesamt, eigene Darstellung
Zwischen 1994 und 2009 stieg, wie Abbildung 7 zeigt, die Gesamtzahl der
Versorgungsempfänger um 38,6 Prozent von 9.355 auf 12.960. Innerhalb der einzelnen
Versorgungsarten verlief die Entwicklung sehr unterschiedlich. Während die
Ruhegehaltsempfänger in diesem Zeitraum deutlich um 66,5 Prozent von 5.830 auf 9.710
wuchsen, war die Hinterbliebenenversorgung rückläufig. Die Empfängerzahl von
Witwengeld sank um 5,7 Prozent (3.230 auf 3.050), jene von Waisengeld um 28,7 Prozent
(296 auf 211). Von 1993 bis 2008 erhöhten sich die Versorgungsausgaben, also
Ruhegehälter und Hinterbliebenenversorgung des Landes Bremen um 182,6 Prozent von
126 Mio. Euro auf 355 Mio. Euro. Betrachtet man die Entwicklung seit dem Jahr 1999, so
betrug die Erhöhung 40,7 Prozent oder 100 Mio. Euro. Hinzu kommen die
1 730
höherer Dienst gehobener Dienst mittlerer/einfacher
Dienst
Laufbahngruppe
2 670
insgesamt
22

Beihilfezahlungen für Versorgungsempfänger, die zwischen 1993 und 2007 von 9 Mio.
Euro auf 29 Mio. Euro wuchsen. Abbildung 8 und 9 illustrieren die beschriebene
Entwicklung nochmals grafisch.
Anzahl
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
Abbildung Abbildung 7: Entwicklung Entwicklung der der Versorgungsempfänger
Versorgungsempfänger
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Ruhegehaltsempfänger Empfänger von Witwengeld Empfänger von Waisengeld
Jahr
Quelle: Statistisches Bundesamt, eigene Darstellung
23

Millionen Euro
Millionen Euro
400
350
300
250
200
150
100
35
30
25
20
15
10
50
5
0
0
Abbildung Abbildung 8: Entwicklung Entwicklung der der Versorgungsausgaben
Versorgungsausgaben
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Jahr
Ruhegehaltsausgaben Witwenversorgung Waisenversorgung
Quelle: Statistisches Bundesamt, eigene Darstellung
Abbil Abbildung
Abbil dung 9: : Beihilfeausgaben für für Versorgungsempfänger
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Jahr
Quelle: Statistisches Bundesamt, eigene Darstellung
24

Da die Versorgungsausgaben für Landesbeamte und ihre Angehörigen direkt aus dem
Landeshaushalt finanziert werden, ist es sinnvoll, sie im Verhältnis der Entwicklung der
Steuereinnahmen zu betrachten. Dafür wird aus dem Quotient der Versorgungsausgaben
und der Steuereinnahmen die sogenannte Versorgungssteuerquote berechnet. Abbildung
10 zeigt, dass der Teil der Steuereinnahmen, der auf die Versorgungsausgaben (ohne
Beihilfe) entfällt, deutlich zugenommen hat. Im Jahr 1994 musste Bremen 8 Prozent seiner
Steuereinnahmen dafür aufwenden, im Jahr 2005 wurde mit 18,4 Prozent der bisherige
Spitzenwert erreicht. In der Folge verringerte sich die Versorgungssteuerquote bis zum
Jahr 2008 wieder auf 15,3 Prozent. Dies ist insbesondere dadurch zu erklären, dass
aufgrund der positiven konjunkturellen Lage in den Jahren 2006 bis 2008 außerordentlich
hohe Steuereinnahmen erzielt werden konnten (Rekordwert 2008: 2,3 Mrd. Euro), die den
Anstieg der Versorgungsausgaben überkompensierten. Dieser kurzfristige konjunkturelle
Einfluss darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass der Anteil der Steuereinnahmen, die
für die Finanzierung der Versorgungsausgaben verwendet wird, signifikant zugenommen
hat und in Zukunft auch noch weiter steigen wird. 40
Abbildung Abbildung 10 10: 10 : Entwicklung der Versorgungssteuerquote (ohne ohne ohne. ohne . Beihilfe) Beihilfe) Beihilfe) zwischen zwischen zwischen 19 1994 19 94 und und 2008
2008
Millionen Euro
2500
2000
1500
1000
500
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
40 Vgl. Statistisches Bundesamt (2010).
Jahr
Steuereinnahmen Versorgungsausgaben ohne Beihilfe Versorgungssteuerquote
Quelle: Statistisches Bundesamt, eigene Darstellung
20%
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
Versorgungssteuerquote
25

2.6 2.6 Bisherige Bisherige Prognose Prognosen Prognose der der zukünftigen zukünftigen Versorgungsausgaben
Versorgungsausgaben
Bereits in der Vergangenheit wurden von der Finanzverwaltung Bremens Prognosen für
den zukünftigen Verlauf der Versorgungsausgaben erstellt. Zu nennen ist hierbei etwa der
Versorgungsbericht im Rahmen des Personalcontrollingberichtes des Jahres 2001, der sich
ausführlich mit der Thematik auseinandersetzt. Die aktuelle Schätzung aus dem Jahr 2008
betrachtet den reinen Mengeneffekt, belässt die Versorgungsausgaben also nominal auf
dem Niveau des Basisjahres. Danach steigen die Aufwendungen für Pensionen und
Hinterbliebenenversorgung zunächst stark an und erreichen zwischen 2019 und 2021 mit
einem Wert von rund 122 Prozent des Ausgangsniveaus ihr Maximum. Danach gehen die
Versorgungsausgaben bis zum Jahr 2030 wieder zurück auf 106 Prozent des Wertes von
2008. Die Prognose bezieht sich aber, im Gegensatz zu der vorliegenden Studie, nur auf
Land und Stadtgemeinde Bremen, die Stadtgemeinde Bremerhaven wurde nicht
berücksichtigt. Interessant ist, dass sich diese Ausgabenprognose im Prinzip mit den
Ergebnissen des Gutachtens des Forschungszentrums Generationenverträge deckt. In
Kapitel 4 wird gezeigt, dass es im Szenario eines nominalen Nullwachstums ebenfalls zu
einem hügelförmigen Verlauf kommt, dessen Wachstumsgeschwindigkeit und Maximum
weitgehend der angeführten Prognose entsprechen. 41
41 Vgl. Senator für Finanzen (2001), S. 47ff. und Senatorin für Finanzen (2009b), S. 52
26

2.7 2.7 Die Die Finanzsituation Finanzsituation der der Freie Freien Freie Hansestadt Hansestadt Bremen
Bremen
Trotz des Anfang der 1990er eingeschlagenen Konsolidierungskurses ist die Haushaltslage
des Stadtstaates Bremen weiterhin äußerst angespannt, selbst von offizieller Seite wird
von einer „Haushaltsnotlage“ gesprochen. 42 Zwischen 1994 und 2004 gewährte der Bund
finanzielle Hilfeleistung unter der Bedingung, dass Bremen das Ausgabenwachstum auf
einen vorgegebenen Wert begrenzen musste. 43 Diesen Sanierungsauflagen kam der
Stadtstaat weitgehend nach und reduzierte die laufenden Ausgaben, wobei besonders im
Personalbereich gespart wurde. 44 Zwischen 1992 und 2008 stiegen die konsumtiven
Primärausgaben, das sind die laufenden Leistungsausgaben ohne Zinsen, nominal um nur
sieben Prozent. Im Durchschnitt der Flächenländer war im selben Zeitraum ein Zuwachs
von 37 Prozent zu verzeichnen. Die beiden anderen Stadtstaaten Hamburg und Berlin
kamen auf 23 bzw. neun Prozent. Unter Berücksichtigung der Inflationsrate bedeutet dies
für Bremen einen realen Ausgabenrückgang um knapp ein Viertel des Ausgangsniveaus.
Zur Stärkung der regionalen Wirtschaftskraft wurden zwischen 1999 und 2006
überproportional hohe Investitionsausgaben getätigt, die in der Spitze um bis zu 40
Prozent über dem 1992er Wert lagen. Diese wurden danach aber wieder zurückgeführt
und lagen 2008 bei 92 Prozent des Ausgangsniveaus. Die gesamten Primärausgaben des
Stadtstaates Bremen, also die Summe aus investiven und konsumtiven Ausgaben, lagen
2008 bei 3,47 Mrd. Euro und damit unter dem Wert von 1998 in Höhe von 3,49 Mrd. Euro.
Trotz der skizzierten Konsolidierungsmaßnahmen auf der Ausgabenseite und den
gewährten Sanierungshilfen schaffte der Stadtstaat Bremen die Befreiung aus der
Haushaltsnotlage nicht. Vielmehr besteht weiter ein hohes Finanzierungsdefizit. Grund
hierfür ist neben wegbrechenden Einnahmen, etwa aufgrund von
Umlandwanderungsverlusten, auch die hohe Zinsbelastung für die bereits bestehende
Verschuldung. Selbst die konjunkturelle Erholung der Jahre 2006 bis 2008 mit steigenden
Steuereinnahmen konnte daran nichts ändern.
Abbildung 11 stellt die Entwicklung der Kreditmarktschulden des Stadtstaates Bremen seit
1993 dar. Im Dezember 2009 betrug die Gesamtverschuldung am Kreditmarkt 16,01 Mrd.
Euro, 1993 lag sie noch bei 8,8 Mrd. Euro, was einem Wachstum von 83,1 Prozent
entspricht. Allein die Zinsausgaben beliefen sich im Jahr 2009 auf knapp 642 Mio. Euro.
Insgesamt wurden damit 23,3 Prozent der Steuereinnahmen für Zinsen aufgewendet.
42 Vgl. Senatorin für Finanzen (2009a), S. 7.
43 Dabei handelt es sich um die so genannten Sonder-Bundesergänzungszuweisungen (BEZ), die durch das
Urteil des Bundesverfassungsgericht vom 27.05.1992 gewährt wurden. Insgesamt erhielt die Freie
Hansestadt von 1994 bis 2004 etwa 8,5 Mrd. Euro Sonder-Bundesergänzungszuweisungen.
44 Während im Jahr 1993 noch 37,4 Prozent der bereinigten Gesamtausgaben für Personalausgaben
aufgewendet wurden, sank dieser Wert auf 31,4 Prozent im Jahr 2008.
27

Milliarden Euro
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Abbildung Abbildung 11 11: 11 Entwicklung Entwicklung der der Kreditmarktschulden Kreditmarktschulden de der de Freien Freien Hansestadt Hansestadt Bremen Bremen
Bremen
Quelle: Statistisches Bundesamt, Senatorin der Finanzen, eigene Darstellung
Bei der Pro-Kopf-Verschuldung liegt Bremen, wie Abbildung 12 illustriert, mit einem Betrag
von 23.084 Euro deutlich über dem Durchschnitt der anderen Stadtstaaten in Höhe von
15.859 Euro (Stand 2008). Überhaupt weist die Freie Hansestadt die mit Abstand höchste
Pro-Kopf-Verschuldung aller 16 Bundesländer auf. Zum Vergleich: Der Durchschnittswert
für die Flächenländer West (Ost) liegt bei 5.018 Euro (5.485 Euro). Desweiteren hat Bremen
eine deutlich höhere Zinsausgabenquote als die anderen Stadtstaaten. Diese ist definiert
als der Anteil der Zinsausgaben an den bereinigten Gesamtausgaben. Hier wird deutlich,
dass der bremische Haushalt bereits heute überdurchschnittlich stark von Zinsaufwand
belastet wird. Während die Stadtstaaten im Jahr 2008 insgesamt 10,9 Prozent ihrer
bereinigten Gesamtausgaben für Zinszahlungen aufbringen mussten, waren es in Bremen
14,6 Prozent.
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Jahr
28

Zinsausgabenquote
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
Abbildung Abbildung 12 12: 12 : Zinsausgabenquote Zinsausgabenquote als als Anteil Anteil der der bereinigten bereinigten Ausgaben
Ausgaben
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Quelle: Statistisches Bundesamt, Senatorin der Finanzen, eigene Darstellung
Trotz der bereits eingeleiteten Konsolidierungsbemühungen liegen die bereinigten
Gesamteinnahmen Bremens seit Jahrzehnten unter den bereinigten Gesamtausgaben.
Abbildung 13 verdeutlicht für den Zeitraum zwischen 1994 und 2008, dass das
Ausgabeniveau, wie bereits angeführt, relativ konstant gehalten wurde, die Einnahmen
aber 1999 einbrachen und sich auf diese Weise die Lücke sogar vergrößerte. Erst die
konjunkturelle Erholung 2006-2008 sorgte hier wieder für eine Verbesserung.
Im Jahr 2008 standen bereinigten Gesamtausgaben in Höhe von 4,1 Mrd. Euro bereinigte
Gesamteinnahmen in Höhe von 3,7 Mrd. Euro gegenüber. Der daraus resultierende
Finanzierungssaldo wurde, wie auch schon in den Vorjahren, per Schuldenaufnahme
geschlossen. Die skizzierte Entwicklung bildet sich in der so genannten
Kreditfinanzierungsquote ab, das ist der prozentuale Anteil der Nettoschuldenaufnahme
an den bereinigten Gesamtausgaben. Dieser Wert ging von 29,6 Prozent im Jahr 2004 auf
11,5 Prozent im Jahr 2008 zurück. Damit lässt sich festhalten, dass die Freie Hansestadt
Bremen trotz der Konsolidierungsanstrengungen der vergangenen Jahre im Prinzip
dauerhaft auf Pump lebt, also den Unterschied zwischen Einnahmen und Ausgaben durch
Neuverschuldung finanziert. Dies führt, wie bereits dargestellt, zu einer stetig
ansteigenden Verschuldung.
Jahr
Pro-Kopf-Verschuldung Bremen Pro-Kopf-Verschuldung Durchschnitt Stadtstaaten
Zinsausgabenquote Bremen Zinsausgabenquote Stadtstaaten
25000
20000
15000
10000
5000
0
Pro-Kopf-Verschuldung
29

Milliarden Euro
4.5
4
3.5
3
2.5
2
1.5
1
0.5
0
Abbildung Abbildung 13 13: 13 : Gesamte Gesamte Einnahmen, Einnahmen, Ausgaben Ausgaben Ausgaben sowie sowie die die die Kreditfinanzierungsquote
Kreditfinanzierungsquote
Kreditfinanzierungsquote Gesamtausgaben
Gesamteinnahmen Steuereinnahmen
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Quelle: Statistisches Bundesamt, Senatorin der Finanzen, eigene Darstellung
Übersteigen die bereinigten Gesamteinnahmen die bereinigten Gesamtausgaben eines
öffentlichen Haushaltes, liegt ein Finanzierungsüberschuss vor. Im umgekehrten Fall
spricht man von einem Finanzierungsdefizit. Der Finanzierungssaldo gibt also vereinfacht
gesagt die Differenz zwischen Einnahmen und Ausgaben an. In den vergangenen beiden
Dekaden wies die Freie Hansestadt Bremen durchgehend Finanzierungsdefizite und eine
positive Nettokreditaufnahme auf. Abbildung 14 stellt die jährlichen negativen
Finanzierungssalden seit 1995 dar. Daraus wird eindrucksvoll die Analyse untermauert,
dass der Stadtstaat über Jahrzehnte über seine Verhältnisse gelebt und versäumt hat,
Einnahmen und Ausgaben in Übereinstimmung zu bringen. In der Spitze betrug das
Finanzierungsdefizit im Jahr 2003 1,37 Mrd. Euro. Durch die konjunkturelle Erholung und
die Rekord-Steuereinnahmen des Jahres 2008 konnte der negative Saldo zwar
zurückgefahren werden, betrug aber immer noch 435 Mio. Euro. Neben den
Steuereinnahmen bilden der Länderfinanzausgleich sowie die
Bundesergänzungszuweisen wichtige Einnahmeblöcke der Freien Hansestadt Bremen: Im
Jahr 2008 (2009) erhielt der Stadtstaat aus dem Länderfinanzausgleich 505 (434) Mio. Euro
sowie Bundesergänzungszuweisungen in Höhe von 224 (203) Mio. Euro.
Im Haushaltsjahr 2008 konnte erstmals wieder ein positiver Primärsaldo in Höhe von 200
Mio. Euro erzielt werden. Dieser ist definiert als Differenz aus den Einnahmen ohne
Kreditaufnahme und den Ausgaben ohne Zinszahlungen. Ist der Primärsaldo positiv
Jahr
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Kreditfinanzierungsquote
30

(negativ), spricht man von einem Primärüberschuss (Primärdefizit). Diese Größe gibt einen
Hinweis darauf, inwiefern die nicht kreditfinanzierten Einnahmen zur Deckung der
Ausgaben ohne Zinsen ausreichen. Ein positiver Primärsaldo bedeutet, dass weniger neue
Schulden gemacht wurden als man an Zinsen zu zahlen hatte. Im Jahr 2008 konnte die
Nettokreditaufnahme auf 371 Mio. Euro zurückgefahren werden, im Folgejahr erhöhte sie
sich wieder auf 815 Mio. Euro.
Finanzierungssalo in Millionen Euro
0
-200
-400
-600
-800
-1000
-1200
-1400
-1600
Abbildung Abbildung 14 14: 14 : Finanzierungssalden der der Freien Freien Hansestadt Hansestadt Hansestadt Bremen Bremen seit seit 199 1995 199
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Quelle: Statistisches Bundesamt, Senatorin der Finanzen, eigene Darstellung
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Freie Hansestadt Bremen in den vergangenen
Dekaden stets mehr Geld ausgegeben hat als eingenommen wurde. Zwar wurden seit
Beginn der 1990er Jahre umfangreiche Konsolidierungsmaßnahmen unternommen, an
der grundsätzlichen Problematik änderte dies allerdings nichts. Im Jahr 2008 standen
bereinigten Einnahmen von 3,667 Mrd. Euro bereinigten Ausgaben von 4,101 Mrd. Euro
gegenüber, wobei bei den Einnahmen 730 Mio. Euro aus dem Länderfinanzausgleich und
Bundesergänzungszuweisungen stammen. Neben den Zinsausgaben in Höhe von 635
Mio. Euro stellen die Personalausgaben mit 1,286 Mrd. Euro einen großen Kostenblock dar.
Die sonstigen konsumtiven Ausgaben belaufen sich auf 1,67 Mrd. Euro, die
Investitionsausgaben auf 509 Mio. Euro.
Jahr
31

In den kommenden Jahren zeichnet sich trotz des fortgesetzten Konsolidierungskurses
keine Verbesserung ab. Die Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise führten sogar
zu einem erheblichen Rückschlag. Die Finanzplanung 2009-2013 geht von deutlich
steigenden Finanzierungssalden aus, die wieder die Milliardengrenze übersteigen. 45 Auch
die Primärsalden werden gemäß dieser Projektion wieder negative Werte annehmen. Trotz
der bereits unternommenen, umfangreichen Anstrengungen kommen auf die Freie
Hansestadt Bremen bereits in naher Zukunft zusätzliche finanzpolitische
Herausforderungen zu. Die Föderalismusreform-Kommission II beschloss ab dem Jahr 2020
für die Bundesländer ein grundsätzliches Neuverschuldungsverbot. Als Unterstützung zur
Einhaltung dieses Ziels erhalten fünf Bundesländer, darunter Bremen, im Zeitraum
zwischen 2011 und 2019 Konsolidierungshilfen. Für die Freie Hansestadt Bremen sind
hierfür jährlich 300 Mio. Euro vorgesehen. Bedingung ist aber, dass bis zum Jahr 2020 die
Finanzierungsdefizite aus eigener Kraft vollständig abgebaut werden müssen. Ausgehend
vom Basiswert 2010 ist das Finanzierungsdefizit jedes Jahr um ein Zehntel des
Ausgangswertes zu verringern, wobei konjunkturell bedingte Veränderungen zulässig
sind. Auf welche Art und Weise die Finanzierungsdefizite und Veränderungsschritte in
konjunkturelle und strukturelle Faktoren gegliedert, ist noch nicht abschließend geklärt.
Die Finanzplanung geht für den Stadtstaat von einem jährlichen Rückgang des
Finanzierungsdefizits zwischen 42 und 46 Mio. Euro aus, um die Vorgaben der
Föderalismuskommission zu erfüllen. Dieser Konsolidierungspfad würde implizieren, dass
die Verschuldung bis zum Jahr 2019 auf 22,1 Mrd. Euro steigen wird. Die grundlegende
Problematik des Landeshaushaltes ist die große Altschuldenlast und die daraus
resultierende Zinsbelastung. Bremen ist ein mahnendes Beispiel dafür, wie ein hoher
Schuldenstand die fiskalische Handlungsfähigkeit in zunehmendem Maße einschränkt und
man letztlich in einen Teufelskreis aus steigenden Zinsausgaben und wachsender
Verschuldung eintritt. 46 Um eine dauerhafte Sanierung zu erreichen, hofft die Freie
Hansestadt im Zuge der im Jahr 2019 anstehenden Neuordnung des
Länderfinanzausgleichs auf eine Lösung. 47
45 Die vorläufige Haushaltsrechnung für das Jahr 2009 weist ein Finanzierungsdefizit von 1 Mrd. Euro aus.
46 Berechnungen des Finanzsenats zeigen, dass Bremen, hätte es das gleiche Zinsausgabenniveau je
Einwohner wie die Länder und Gemeinden des übrigen Bundesgebietes, seit 2008 einen ausgeglichenen
Haushalt hätte. Wäre zudem die Entwicklung der steuerabhängigen Einnahmen parallel zum
Bundesdurchschnitt verlaufen, hätte man seit 2006 sogar Finanzierungsüberschüsse verzeichnen können,
vgl. Senatorin der Finanzen (2009a), S. 26f.
47 Da die Freie Hansestadt Bremen aus ihrer Sicht die bestehende Haushaltsnotlage nicht aus eigener Kraft
bewältigen kann, wurde am 7. April 2006 ein Normenkontrollantrag beim Bundesverfassungsgericht gestellt.
In diesem Verfahren soll die Verfassungsmäßigkeit des bestehenden Finanzausgleichsgesetzes (FAG)
überprüft werden. Nach Auffassung Bremens ist die föderale Gemeinschaft zu finanzieller Hilfeleistung
verpflichtet, wenn sich ein Bundesland in einer Haushaltsnotlage befindet, zu deren Überwindung es aus
eigener Kraft nicht mehr in der Lage ist. Bremen möchte damit eine Fortsetzung der Sondersanierungshilfen
erreichen.
32

Zu der angesprochenen expliziten Staatsverschuldung muss aber noch die implizite
hinzugefügt werden. Diese besteht etwa aus den in der Vergangenheit eingegangenen
Zahlungsverpflichtungen für die Versorgung der Landesbeamten und deren Angehörigen.
Aufgrund des in naher Zukunft beginnenden Eintritts kohortenstarker Beamtenjahrgänge
in den Ruhestand wird auch der Anteil der Versorgungsaufwendungen an den
Gesamtausgaben Bremens deutlich steigen. Die im Rahmen der vorliegenden Studie
getätigte Ausgabenprojektion der Beamtenversorgung muss daher im Kontext der im
vorangegangenen Abschnitt beschriebenen Haushaltssituation sowie der bereits heute
vorhandenen Verschuldung des Bundeslandes Bremen gesehen werden. 48
48 Zum vorhergehenden Abschnitt vgl. Senatorin der Finanzen (2009a), Statistisches Bundesamt (2009),
Statistisches Bundesamt (2010) sowie Bundesfinanzministerium (2010).
33

3. Die Die Entwicklung Entwicklung der der Beamtenpopulati
Beamtenpopulation
Beamtenpopulati on
Ausgangspunkt für die Projektion der Beamtenpopulation Bremens ist die Altersverteilung
der aktiven Beamten und Pensionäre im Basisjahr 2009, wie sie in Abbildung 15
veranschaulicht wird. Analysiert man die Struktur, fällt die hohe Anzahl der männlichen
Beamten über 50 Jahre auf, die innerhalb der kommenden Jahre in den Ruhestand
eintreten wird. Insgesamt sticht auch in das Auge, dass es relativ wenige Beamte unter 45
Jahre gibt. Dies lässt sich mit den Anfang der 1990er Jahre einsetzenden Einspar- und
Konsolidierungsmaßnahmen begründen, die Bedingung für die Gewährung zusätzlicher
Sanierungsgelder durch den Bund waren.
Da keine gesonderte Sterbetafel für den Stadtstaat Bremen veröffentlich wird, liegt der
Projektion der Beamtenpopulation die Sterbetafel 2005/07 für Niedersachen zugrunde.
Leider werden auch keine gesonderten Sterbetafeln für Beamte veröffentlicht. Aufgrund
der vorliegenden Daten kann aber davon ausgegangen werden, dass
Sterbewahrscheinlichkeit unter und Lebenserwartung von Beamten über den Werten der
Gesamtbevölkerung liegen.
Für die Vorausberechnung der Beamtenpopulation und bei der Berechnung der
zukünftigen Pensionslasten wird von einer fernen Lebenserwartung von 88 Jahren bei
Frauen und 83,5 Jahren bei Männern ausgegangen. Der jährliche Zuwachs liegt bei 500
neuen Beamten, die, verteilt auf verschiedene Altersstufen, neu eingestellt werden. Der
Zugang besteht hälftig aus Männern und Frauen. Im Prinzip spielt die Höhe der jährlichen
Verbeamtungen für die Berechnung der zukünftigen Pensionslasten bis zum Jahr 2050 so
gut wie keine Rolle. Denn die Beamten, die im Jahr 2009 und in den Folgejahren eingestellt
werden, erreichen bis zum Jahr 2050 nur in sehr geringem Umfang überhaupt das
Pensionsalter bzw. treten in den vorzeitigen Ruhestand. Die Versorgungsausgaben der
kommenden 40 Jahre hängen vielmehr entscheidend von der aktuellen
Beamtenpopulation ab, die mit Hilfe der Projektion fortgeschrieben wird. 49
Abbildung 16 stellt die Situation im Jahr 2015 dar. Die kohortenstarken Jahrgänge beiden
Geschlechts sind entweder schon in den Ruhestand gegangen oder stehen kurz davor.
Während es im Jahr 2009 5.890 männliche und 1.970 weibliche Beamte gab, die 65 Jahre
und älter waren, hat sich Zahl nun auf 6.730 bzw. 2.850 erhöht.
49 Die Bevölkerungsprojektion fußt auf der Vorgehensweise nach Bonin (2001).
34

100
95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
100
95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
Abbildung Abbildung 15 15: 15 Altersstruktur Altersstruktur Landesbeamte Landesbeamte Bremen Bremen im im im Jahr Jahr 200 2009 200
600 500 400 300 200 100 0 100 200 300 400 500 600
Quelle: Statistisches Bundesamt, eigene Darstellung
Abbildung Abbildung 16 16: 16 : Altersstruktur Altersstruktur Landes Landesbeamte
Landes
beamte Bremen Bremen im im Jahr Jahr 201 2015 201
Quelle: eigene Berechnung
Frauen Männer
Frauen Männer
600 500 400 300 200 100 0 100 200 300 400 500 600
35

Zehn Jahre später sind, wie Abbildung 17 veranschaulicht, die kohortenstarken
männlichen und weiblichen Jahrgänge alle in den Ruhestand eingetreten. Deutlich
erkennbar ist ein Teil der im Basisjahr kohortenstarken Männerjahrgänge bereits
verstorben. Es gibt nun 6.410 männliche und 3.975 weibliche Pensionäre über 65 Jahre. Im
Vergleich zum Basisjahr hat sich die Zahl der Pensionärinnen damit verdoppelt. Auffällig ist
der Zuwachs bei der Gruppe der über 80-Jährigen. Gab es im Jahr 2009 noch 1.120
männliche und 480 weibliche Ruhegehaltsempfänger über 80 Jahre, liegt dieser Wert nun
bereits bei mehr als 2.340 bzw. 1.060, was einem Wachstum um den Faktor 2,1 bzw. 2,2
entspricht.
Wie Abbildung 18 zeigt, ist im Jahr 2035 die Zahl der männlichen Ruhestandsbeamten auf
5.085 zurückgegangen, während die entsprechende weibliche Altersgruppe noch einmal
leicht auf 4.060 gestiegen ist. Die Zahl der über 80-jährigen Männer ist mit 2.340 konstant
geblieben ist, die der Frauen wuchs auf 1.860, was gegenüber dem Basisjahr einer
Steigerung um den Faktor 3,9 entspricht. Berücksichtigt man, dass die Wahrscheinlichkeit,
pflegebedürftig zu werden, ab diesem Alter signifikant ansteigt, wird dies für die
staatlichen Beihilfezahlungen, die aber nicht Untersuchungsgegenstand dieses
Gutachtens sind, eine Kostenexplosion bedeuten.
100
95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
Abbildung
Abbildung Abbildung 17 17: 17 : Altersst Altersstruktu
Altersst
uktu uktur uktu r Landesbeamte Bremen Bremen 202 2025 202
600 500 400 300 200 100 0 100 200 300 400 500 600
Quelle: eigene Berechnung
Frauen Männer
36

100
95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
Abbildung Abbildung 18 18: 18 Altersstruktur Altersstruktur Landesbeamte
Landesbeamte Landesbeamte Bremen Bremen 203 2035 203
600 500 400 300 200 100 0 100 200 300 400 500 600
Quelle: eigene Berechnung
Im Jahr 2050 sind, wie in Abbildung 19 zu erkennen ist, die im Basisjahr 2009
kohortenstarken Jahrgänge der über 50-Jährigen zu einem großen Teil bereits verstorben.
Die Zahl der Ruhestandbeamten, die 65 Jahre und älter sind, hat sich verringert. Es gibt
nun 3.650 männlichen Pensionäre und 4.000 weibliche Pensionäre, die damit in der
Überzahl sind. Die Gruppe der über 80-Jährigen sank bei Frauen leicht auf 1.605, während
es bei den Männern einen deutlicheren Rückgang auf 1.560 gab.
In der Struktur der Population schlagen sich nun deutlich die getroffenen Annahmen
bezüglich des jährlichen Zugangs neuer Beamten nieder. Da die 500 Neueinstellungen pro
Jahr hälftig auf Männer und Frauen aufgeteilt wurden, liegt die Kohortenstärke, von
einigen Sterbefällen abgesehen, bei jeweils 250. Hier wird nun anschaulich, dass die Wahl
des Zugangs so gut wie keinen Einfluss auf die zukünftigen Versorgungsausgaben hat.
Denn der Großteil der zwischen 2009 und 2050 neu eingestellten Beamten ist noch im
aktiven Dienst und nicht in Pension gegangen. Die Annahme von 500 Neueinstellungen
pro Jahr, die durch ein Zugangsprofil modelliert werden, impliziert langfristig eine relativ
stabile Beamtenpopulation, was angesichts der demographischen Entwicklung im
Stadtstaat Bremen und den schon umfangreichen Personaleinsparungen der
zurückliegenden 15 Jahre ein realistisches Szenario ist.
Frauen Männer
37

100
95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
Abbildung Abbildung 19 19: 19 : Altersstruktur Landesbeamte Bremen Bremen 2050
2050
600 500 400 300 200 100 0 100 200 300 400 500 600
Quelle: eigene Berechnung
Frauen Männer
Abbildung 20 stellt zusammenfassend die Veränderung der Altersstruktur der gesamten
Beamtenpopulation als Ergänzung zu der geschlechtsspezifischen Analyse dar. Wichtig für
die zukünftige Entwicklung der Versorgungsausgaben ist der Teil rechts der Regel-
altersgrenze von 65 Jahren. Der Vergleich der blauen mit der roten Linie verdeutlicht die
gesamte Dimension der zukünftigen Belastungen. Im Jahr 2009 gab es 7.860 Beamte über
65 Jahre und 1.600 Beamte über 80 Jahre. Innerhalb der folgenden elf Jahre erhöht sich die
Gruppe der über 65-Jährigen auf 10.450. Im Jahr 2022 wird mit 10.500 Pensionären das
Maximum erreicht, um bis 2050 dann wieder deutlich auf 7.640 zurückzugehen. Der
Rückgang unter das Ausgangsniveau lässt sich, wie bereits angeführt, mit der rigiden
Personalpolitik seit Beginn der Konsolidierungsmaßnahmen 1993 erklären: Beamte, die als
Folge davon nicht eingestellt wurden, treten auch nicht in den Ruhestand. Exponentiell
wachsen werden die Ruhegehaltsempfänger, die 80 Jahre und älter sind. Während es bis
zum Jahr 2020 eine Zunahme um den Faktor 1,4 auf 2.240 geben wird, liegt der Wert des
Jahres 2050 bereits bei 3.170 – also zwei Mal so viel wie im Basisjahr. Das Maximum wird
hier im Jahr 2035 mit 4.200 Pensionären, die 80 Jahre und älter sind, erreicht. Dies
38

entspricht dem 2,6-fachen des Ausgangswertes. 50 Außerdem ist wiederum gut zu sehen,
dass die aus der Beamtenpopulation abgeleiteten zukünftigen Versorgungsausgaben
kaum etwas mit der Einstellungspolitik zwischen 2009 und 2050 zu tun haben. Sie sind
vielmehr determiniert durch die Verbeamtungen vergangener Jahrzehnte.
Anzahl
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
Abbildung Abbildung 20 20: 20 : Entwicklung der gesamten Beamtenpopulation
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100
Quelle: eigene Berechnung
Abbildungen 21 und 22 auf der folgenden Seite veranschaulichen noch einmal die
Entwicklung der Altersstruktur der Landesbeamten, indem das Basisjahr 2009 jeweils der
Situation im Jahr 2025 bzw. 2050 gegenübergestellt wird. Die Entwicklung der
Altersstruktur schlägt sich unmittelbar, wie in Kapitel 4 gezeigt werden wird, in der Höhe
der Versorgungsausgaben nieder, die aus dem Landeshaushalt zu finanzieren sind.
50 In diesen Zahlen sind nur die männlichen und weiblichen Beamten über 65 Jahre berücksichtigt. Sonstige
Versorgungsempfänger wie Frühpensionäre, Witwen oder Waisen sind darin nicht enthalten.
Alter
2009 2020 2050
Pensionsgrenze
39

100
95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
100
95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
Abbildung Abbildung 21 21: 21 21:
: Beamtenpopulation 200 2009 200
und und 202 2025 202 im im Vergleich Vergleich
Vergleich
600 500 400 300 200 100 0 100 200 300 400 500 600
Frauen 2008 Frauen 2025 Männer 2008 Männer 2025
Quelle: eigene Berechnung
Abbildung Abbildung 22 22: 22 : Beamtenpopulation 200 2009 200
und und 2050 2050 2050 im im Vergleich Vergleich
Vergleich
600 500 400 300 200 100 0 100 200 300 400 500 600
Frauen 2008 Frauen 2050 Männer 2008 Männer 2050
Quelle: eigene Berechnung
40

Die Ruhegehälter der Pensionäre werden, wie bereits ausgeführt, aus den Einnahmen des
laufenden Haushalts und damit größtenteils aus Steuermitteln finanziert. Bei
umlagefinanzierten Sozialversicherungssystemen definierte die Finanzwissenschaft den
sogenannten Altenquotienten (ALQ). Der ALQ65 gibt demnach das Verhältnis der
Menschen über 65 Jahre zu der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter zwischen 15 und 64
an. Analog zu diesem Konzept soll nun ein Pensionärsquotient (PQ) berechnet werden.
Dieser setzt die Anzahl der Pensionäre in das Verhältnis zu den Einwohnern des
Stadtstaates Bremen, die potentiell erwerbstätig sind. Letztgenannte finanzieren im Prinzip
mit ihren Steuerzahlungen die Versorgung der Ruhestandsbeamten. 51 Analog zum
Altenquotienten umlagefinanzierter Sozialversicherungssysteme werden auf diese Weise,
bildlich gesprochen, Leistungsempfänger ins Verhältnis zu Beitragszahlern gesetzt. Im
Basisjahr liegt, wie Abbildung 23 zeigt, der Pensionärsquotient (PQ) bei 18,1. Auf 1.000
Einwohner Bremens in erwerbsfähigem Alter kommen 18,1 Pensionäre. Dieser Wert steigt
in den folgenden Jahren stark an und erreicht 2028 mit 25,7 sein Maximum, um sich
danach bis 2045 wieder auf 20,4 zu verringern. 52 Noch drastischer ist die Entwicklung,
wenn man die Pensionäre über 80 Jahre analysiert, zumal in dieser Altersgruppe die
Wahrscheinlichkeit, pflegebedürftig zu werden, stark ansteigt. Im Basisjahr kommen auf
1.000 Einwohner Bremens in erwerbsfähigem Alter statistisch 3,7 Ruhestandsbeamte über
80 Jahre. Dieser Wert wird sich bis 2034 auf 11,2 mehr als verdreifachen, um dann bis 2050
auf 8,9 zurückzugehen Bei der Entwicklung des Pensionärsquotienten wirken sich zwei
Effekte aus. Zum einen, wie bereits gezeigt wurde, die Entwicklung der
Beamtenpopulation. Gleichzeitig sinkt in Bremen bis zum Jahr 2050 aufgrund des
demographischen Wandels gemäß aktueller Vorausberechnung die Bevölkerung in
erwerbsfähigem Alter von 435.000 auf 354.000.
51 Natürlich bezahlen auch Pensionäre Einkommensteuer, aus der wiederum zum Teil ihre Ruhegehälter
finanziert werden. Die Steuerhöhe ist aber niedriger als in der aktiven Zeit. Der Pensionärsquotient (PQ) ist
ein sinnvolles Maß, um die steigenden Belastungen der Menschen im Erwerbsalter bei der Finanzierung der
Beamtenversorgung darzustellen. In der Finanzwissenschaft benutzt man analog auch den
„Pflegequotienten“, um das Verhältnis von Menschen über 80 Jahren zu jungen Menschen im
erwerbsfähigen Alter zu berechnen. Dies geschieht, obwohl auch Rentner Beiträge für die soziale
Pflegeversicherung abführen.
52 Der Bevölkerungsprojektion für Bremen liegt die Variante 1-W1 der 12. koordinierten
Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamtes zugrunde, die eine Untergrenze der
mittleren Bevölkerung beschreibt.
41

Abbildung Abbildung 23 23: 23 : Entwicklung Entwicklung des Verhältni Verhältnisses
Verhältni sses Pensionäre Pensionäre zur zur Gesamtbevölkerung Gesamtbevölkerung 15 15 bi bis bi bis
s 64 Jahre Jahre
Pensionärsquotient
26
24
22
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Quelle: Statistisches Landesamt Bremen, eigene Berechnung
Jahr
PQ65 PQ80
42

4. Entwicklung Entwicklung der der Ruhegehaltsausgaben Ruhegehaltsausgaben unter unter verschiedenen
verschiedenen
Reformszenarien
Reformszenarien
4.1 4.1 Methode Methode und und Datengrundlage
Datengrundlage
Die offiziell ausgewiesene Verschuldung des Stadtstaates Bremen in Höhe von aktuell
16,01 Mrd. Euro (Stand Ende 2009) ist ein unzureichender Indikator zur Beurteilung
fiskalischer Aktivität. Zukünftige Zahlungsverpflichtungen, die bereits in der
Vergangenheit begründet wurden, aber erst in zukünftigen Haushaltsplänen
kassenwirksam werden, schlagen sich in dieser sogenannten expliziten
Staatsverschuldung nicht nieder. Ferner sind keine Aussagen über die Nachhaltigkeit einer
Fiskalpolitik und ihre intergenerativen Lastenverschiebungen möglich.
Die drei amerikanischen Ökonomen Auerbach, Gokhale und Kotlikoff entwickelten mit der
Methode der Generationenbilanzierung („Generational Accounting“) ein
Analyseinstrument zur Betrachtung langfristiger Wirkungen fiskalischer Maßnahmen. 53 Im
Folgenden wird die Generationenbilanzierung zur Darstellung der
Zahlungsverpflichtungen angewandt, die in Zukunft für die Versorgung der
Landesbeamten Bremens aufzuwenden sein werden. Auch hierbei handelt es sich um eine
Form impliziter Staatsverschuldung. Durch den Rechtsakt der Verbeamtung einer Person
auf Lebenszeit geht der Dienstherr im Rahmen des grundgesetzlich verankerten
Alimentationsprinzips die Verpflichtung ein, während des aktiven Dienstes, bei Krankheit
und Invalidität sowie nach Eintritt in den Ruhestand die Versorgung des Beamten und ggf.
seiner Ehefrau und seiner Kinder sicherzustellen. 54 Die Verbeamtung hat für den
Arbeitgeber zunächst den Vorteil, dass er keine Beiträge in die Sozialversicherungssysteme
zu bezahlen hat. Dafür sind langfristig die Versorgungsausgaben von Beamten und ihren
Angehörigen vollständig aus Haushaltsmitteln zu leisten. Rücklagen für zukünftige
Pensions- und Beihilfeverpflichtungen, wie sie jedes privatwirtschaftliche Unternehmen in
seiner Bilanz bilden müsste, unterblieben im Rahmen der klassischen kameralistischen
Haushaltsführung weitgehend. Mit Hilfe der Methode der Generationenbilanzierung soll
nun der Barwert der bis zum Jahr 2050 anfallenden Zahlungsverpflichtungen berechnet
werden. Dies ist, vereinfacht ausgedrückt, der Betrag, den das Bundesland Bremen bei
kaufmännischer Buchführung in seiner Bilanz zurückstellen müsste, um den langfristig
anfallenden Versorgungsausgaben Rechnung zu tragen. Im Folgenden werden nur die
53 Die Methodik der Generationenbilanzierung wurde von Auerbach et al. (1991, 1992 und 1994) Anfang der
neunziger Jahre entwickelt. Genaueres zur Methode und zur Kritik an der Generationenbilanzierung findet
sich in Raffelhüschen (1999) und Bonin (2001). Auf diesen beiden Arbeiten bauen auch die nachfolgenden
Ausführungen grundlegend auf.
54 Vgl. die ausführliche Darstellung der deutschen Beamtenversorgung in Kapitel 2.
43

zukünftigen Ruhegehaltszahlungen betrachtet. Ausgaben für die Witwen- und
Waisenversorgung sowie Beihilfeleistungen bleiben unberücksichtigt. Dies leitet sich aus
der konkreten Fragestellung des Gutachtens ab, das untersuchen soll, wie sich eine
Übertragung der Reformschritte der gesetzlichen Rentenversicherung auf die
Beamtenversorgung auswirken würde.
In einem ersten Schritt wird zunächst mittels der Personalstatistik des Statistischen
Bundesamtes eine Population aus allen aktiven Beamten und den derzeitigen Pensionären
gebildet. Dabei wird zwischen männlichen und weiblichen Beamten differenziert. Mittels
der spezifischen Sterbetafel des Landes Niedersachsen lässt sich diese Population nun, wie
bereits erläutert, in die Zukunft fortschreiben. 55
Aus Datensätzen des Statistischen Bundesamtes für Bremen wird dann das
geschlechtsspezifische Bestandsprofil der derzeitigen Pensionäre gebildet. Dieses stellt die
durchschnittliche, vom Geschlecht abhängige jährliche Pensionszahlung des
Bundeslandes Bremen für einen Angehörigen der jeweiligen Alterskohorte dar. Eine
Differenzierung nach den verschiedenen Laufbahngruppen von Landesbeamten
(einfacher, mittlerer, gehobener und höherer Dienst) erfolgt nicht. Vielmehr wird von
einem repräsentativen durchschnittlichen Beamten der jeweiligen Alterskohorte
ausgegangen. Theoretisch müsste die aggregierte jährliche Pensionszahlung des
Stadtstaates Bremen der durchschnittlichen Pension jeder Alterskohorte, multipliziert mit
der jeweiligen Kohortenstärke entsprechen. Formal lässt sich diese Beziehung wie folgt
ausdrücken:
�
� � = � � �,�
�����
� � stellt die Summe sämtlicher Pensionszahlungen an Beamte im Ruhestand im Basisjahr b
dar, � �,� die geschlechtsspezifische, aus Mikro-Daten gewonnene Pensionszahlungen eines
Beamten, der der Alterskohorte k angehört. � �,� schließlich ist die jeweilige
Kohortenstärke.
Diese Beziehung ist aber nur in der Theorie erfüllt. Während sich die tatsächlichen
jährlichen Pensionsausgaben dem Haushaltsplan des Stadtstaates Bremen entnehmen
lassen, handelt es sich bei den Pensionsprofilen um statistische Durchschnitte, was zu
gewissen Ungenauigkeiten führt. Zur Lösung dieses Problems wird daher in einem
55 Für Beamte existiert zwar eine Sterbetafel, diese wird von offizieller Seite aber nicht veröffentlicht. Die
statistische Lebenserwartung eines Beamten liegt über der der Gesamtbevölkerung. Im Folgenden findet die
Sterbetafel des Landes Niedersachsen Anwendung, im Rahmen einer Simulationsrechnung wird die
Sensitivität der gewonnen Ergebnisse hinsichtlich der angenommenen Lebenserwartung dargestellt.
� �,�
(1)
44

Zwischenschritt eine Reskalierung der geschlechtsspezifischen Pensionsprofile
vorgenommen. Dieses Mikro-Pensionsprofil wird reskaliert und so mit dem vorliegenden
Makro-Aggregat der in einem Jahr insgesamt geleisteten Pensionszahlungen in Einklang
gebracht. Dazu wird zunächst für jedes Geschlecht ein Vektor
��,� �
�
�
�
�
�
�
�
��,��� . �
. �
�
�
�,� �
. �
. �
��,� �
gebildet, der aus den durchschnittlichen, der Statistik entnommenen altersspezifischen
Pensionszahlungen besteht. � �,� ist die durchschnittliche Pensionszahlung im Basisjahr �
für einen Angehörigen der Alterskohorte �. Zur Reskalierung wird dieser Vektor nun mit
einem Skalar � multipliziert. � wird dabei so gewählt, dass folgende Beziehung für alle
lebenden Alterskohorten � − � ≤ � ≤ � erfüllt ist:
Formal ist � damit folgendermaßen definiert:
� =
� �,� = �� �,�
� �
∑� ����� ��,���,� (2)
(3)
. (4)
Auf diese Weise findet eine Verknüpfung zwischen Mikro- und Makroebene statt und
Gleichung (1) ist für alle Werte erfüllt.
Für alle Beamten, die im Basisjahr bereits eine Pension beziehen, wird diese mit der
Wachstumsrate (1 + �) in die Zukunft fortgeschrieben:
���� ��,� = ��,�(1 + �) ��� . (5)
Diese Gleichung sagt aus, dass ein im Jahr � (� − � ≤ � ≤ �) geborener Beamter, der im
Basisjahr � eine Pension in Höhe von � �,�bezieht, diese auch in den Folgejahren � erhält,
45

aber jeweils erhöht um einen Wachstumsfaktor �. Die Bestandspensionäre des Basisjahres
sterben im Lauf der Zeit und werden zu einem bestimmten zukünftigen Zeitpunkt
vollständig verschwunden sein. Dieses Bestandsprofil verschiebt sich auf der Zeitachse
damit so lange nach rechts, bis der letzte im Basisjahr noch lebende Pensionär gestorben
ist.
Nun gilt es, ausgehend von den Daten des Basisjahrs die altersspezifischen Pensionsprofile
zukünftiger Zugangspensionäre zu bestimmen. Im Gegensatz zur gesetzlichen
Rentenversicherung liegen bei Pensionen keine öffentlich zugänglichen Daten über die
Zugangspensionäre vor. Aus diesem Grund müssen gewisse Annahmen getroffen werden,
um ein alters- und geschlechtsspezifisches Profil für Zugangspensionäre zu generieren. In
einem ersten Schritt werden aus den vorliegenden Daten über die
(geschlechtsspezifischen) Kohortenstärken der Pensionäre zweier aufeinanderfolgender
Jahre die Differenzen zwischen den absoluten Kohortenstärken beider Jahrgänge gebildet.
��� Formal betrachtet bestimmt sich die Zugangspension ��,� im Jahr � für eine Alterskohorte
�, indem man die absolute Veränderung der Anzahl an Pensionären mit dem Alter (� − �)
zu dem Wert der gleichen Kohorte mit dem Alter (� − � + 1) im Jahr � + 1 berechnet. Um
nun die Pension zu erhalten, wird mit der Durchschnittspension im Basisjahr multipliziert.
Diese Annahme ist gewiss vereinfachend, jedoch aufgrund mangelnder Mikrodaten
notwendig. Der Pensionswert erhöht sich pro Jahr wiederum mit der Wachstumsrate
(1 + �). Insgesamt folgt also:
��� ����
��,� = �����,�����)
����
− ��,���) � (1 + �) ��� (6)
für alle lebenden Kohorten � − � ≤ � ≤ �. Ein im Jahr 2020 65-Jähriger hätte damit eine
Zugangspension, die sich aus der um die reale jährliche Wachstumsrate gewachsenen
Differenz zwischen der durchschnittlichen Pension eines im Basisjahr 2009 64-Jährigen
und der eines im Jahr 2010 65-Jährigen zusammensetzt.
Die altersspezifische zukünftige Pensionszahlung der Kohorte � in einem Jahr � ist dann
definiert als:
��� ���
��,� = ����,�(1
��� + �) + ��,� , (7)
wiederum für alle Kohorten � − � ≤ � ≤ �. Ein durchschnittlicher Beamter, der im Jahr �
���
geboren ist, erhält damit im Jahr � (� > �) eine Pension ��,� , die sich aus der Pension der
46

Vorperiode (� − 1), erhöht um die Wachstumsrate �, und der Zugangspension der in
diesem Jahr neu hinzugekommenen Pensionäre zusammensetzt. Auf diese Weise baut sich
das altersspezifische Pensionsprofil zukünftiger Pensionäre nach und nach auf.
In einem letzten Schritt wird nun ausgehend vom Basisjahr � der Barwert sämtlicher
zukünftiger Pensionsverpflichtungen (BPV) gegenüber aktiven bzw. sich bereits im
Ruhestand befindenden Landesbeamten ermittelt. Dabei werden die geschätzten
Pensionszahlungen aufsummiert und auf das Basisjahr diskontiert:
���
�
���� = � � ���,� ���� ���
+ ��,� �
(1 + �) ���
��� �����
����
Für jede Periode � werden somit die Pensionen im Status quo (��,� ) und die zukünftigen
���
Pensionsverpflichtungen (��,� ) zunächst mit der Größe der jeweiligen Alterskohorte (��,�)
multipliziert und dann für jedes Jahr (� > �) entsprechend mit dem Faktor (1 + �)
abdiskontiert.
Abschließend soll die Funktionsweise der Methode anhand zweier Grafiken verdeutlicht
werden. Die dunkelblaue Linie in Abbildung 23 stellt das Bestandsprofil der männlichen
Pensionäre im Basisjahr 2009 dar. Dieses baut sich in den folgenden Jahrzehnten durch
Mortalität schrittweise ab. Die hellblaue Linie rechts außen illustriert die Situation des
Jahres 2050. Von den im Basisjahr vorhandenen Pensionären ist nur noch ein geringer Teil
übrig. Analog wird mit den weiblichen Ruhestandsbeamten verfahren. Parallel dazu baut
sich das geschlechtsspezifische Zugangsprofil nach und nach auf. Dieses besteht aus jenen
Beamten, die aus dem aktiven Dienst ausscheiden und in den Ruhestand eintreten. Der
männliche Zugang des Jahres 2009 wird in Abbildung 24 durch die dunkelblaue Linie ganz
links dargestellt. Im Jahr 2050, repräsentiert durch die orangene Linie, hat sich das
Zugangsprofil dergestalt entwickelt, dass es nun wieder alle Pensionärsjahrgänge bis 100
Jahre umfasst. Mit Hilfe der Bestands- und Zugangsprofile lassen sich nun für jedes Jahr die
Ruhegehaltsausgaben berechnen. 56
56 Für eine detailliertere Beschreibung und Diskussion der Methode vgl. Heidler et al. (2009).
� �,�
.
(8)
47

4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
Abbildung Abbildung 24 24: 24 24:
: Abbau des Bestandsprofils am am Beispiel Beispiel Beispiel der der männlichen männlichen Pensionäre
Pensionäre
Pensionäre
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100
Quelle: eigene Berechnung
Abbildung Abbildung 25 25: 25 : Aufbau des Zugangsprofils am am am Beispiel Beispiel der der männlichen männlichen Pensionäre
Pensionäre
Pensionäre
Alter
2009 2020 2030 2040 2050
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100
Alter
2009 2010 2020 2030 2040 2050
Quelle: eigene Berechnung
48

4.2 4.2 Projektion Projektion Projektion der der Versorgungsausgaben Versorgungsausgaben im im im Status Status quo
quo
Durch die Übertragung der Riester-Treppe der gesetzlichen Rentenversicherung auf den
Bereich der Beamtenversorgung sinkt, wie eingangs bereits dargestellt, der maximale
Ruhegehaltssatz schrittweise von 75 auf 71,75 Prozent und entsprechend auch der
jährliche Steigerungsfaktor von 1,875 Prozent auf 1,79375 Prozent. Von dieser Maßnahme
sind neben den aktiven Beamten auch die Pensionäre betroffen. Auf der anderen Seite
wurden auch Beamte in den Kreis der Riester-Förderberechtigten aufgenommen, können
also staatlich unterstützte private Altersvorsorge betreiben.
Diese Maßnahme, die im Kern nichts anderes als eine Kürzung des Ruhegehaltes ist,
verringert die zukünftigen Pensionslasten des Bundeslandes Bremen. Im Basisjahr 2009
wurde, wie in Abschnitt 2.3 erläutert, die 6. Stufe der schrittweisen Absenkung des
maximalen Ruhegehaltssatzes von 75 auf 71,75 Prozent erreicht. Geht man bezüglich der
Entwicklung der Lebenserwartung vom Basisszenario aus und unterstellt eine jährliche
Wachstumsrate der Beamtenbesoldung und Pensionen in Höhe von zwei Prozent, einen
Zinssatz von drei Prozent sowie die Fortsetzung der Absenkung, beliefe sich der der
Barwert aller bis zum Jahr 2050 anfallenden Ruhegehaltsausgaben auf 11,7 Mrd. Euro.
Vereinfacht gesagt müsste das Land Bremen diese Summe in seiner Bilanz als Rückstellung
ausweisen, wenn es den für Unternehmen geltenden bilanziellen Vorschriften unterworfen
wäre. Die jährlichen Ruhegehaltsausgaben würden von 318,6 Mio. Euro im Jahr 2009 auf
692,4 Mio. Euro im Jahr 2050 ansteigen. Bei der Modellierung wurde davon ausgegangen,
dass der stufenweise Übergang zum neuen Ruhegehaltssatz von 71,75 Prozent bis zum
Jahr 2012 vollzogen ist. Berücksichtigt man neben der expliziten Verschuldung Bremens
am Kreditmarkt in Höhe von 16,01 Mrd. Euro (Stand Ende 2009) diese zusätzliche implizite
Verschuldung in Form schwebender Leistungsversprechen, erhält man eine
Gesamtverschuldung in Höhe von 27,7 Mrd. Euro, was knapp 104 Prozent des bremischen
Bruttoinlandsproduktes (BIP) des Jahres 2009 entspricht.
Ohne die Übertragung des Riester-Faktors würde der Barwert der
Ruhegehaltsverpflichtungen 12,2 Mrd. Euro betragen. Diese Reform brachte damit eine
Entlastung in Höhe von 4,1 Prozent. Ohne die schrittweise Absenkung des
Versorgungsniveaus hätte Bremen im Jahr 2009 Pensionszahlungen in Höhe von 327,2
Mio. Euro leisten müssen. Dieser Wert hätte sich bis 2020 auf 482,2 Mio. Euro erhöht, im
Jahr 2050 wären 722,9 Mio. Euro fällig geworden. Abbildung 26 stellt die Auswirkungen
der Übertragung des Riester-Faktors auf den zukünftigen Verlauf der jährlichen
Ruhegehaltsausgaben dar. Doch auch in diesem Szenario, das dem aktuellen Status quo
entspricht, wird es zu einem deutlichen Anstieg der jährlichen Ruhegehaltsausgaben
49

kommen. Bereits im Jahr 2020 wird Bremen 461,8 Mio. Euro aufwenden müssen. Auch in
den Folgejahren setzt sich das Ausgabenwachstum fort: Im Jahr 2040 müssen
Ruhegehaltszahlungen in Höhe von 560 Mio. Euro geleistet werden, zehn Jahre später
sogar 692,4 Mio. Euro.
Millionen Euro
750
700
650
600
550
500
450
400
350
300
Abbildung Abbildung 26 26: 26 : Entlastung durch die Einführung Einführung des des Riester Riester-Faktors
Riester
Faktors Faktors
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Jahr
ohne Riesterfaktor mit Riesterfaktor
Quelle: eigene Berechnung
Die prozentuale Zunahme der Ruhegehaltsausgaben verläuft sehr unterschiedlich.
Abbildung 27 stellt die jährliche Wachstumsrate dar. Bis zum Jahr 2018 treten
Wachstumsraten auf, die drei Prozent und größer sind. Das Maximum wird im Jahr 2013
mit einer Wachstumsrate von 4,4 Prozent erreicht. In den Folgejahren sinkt der Wert und
bleibt ab 2021 bis zum Jahr 2046 dauerhaft unter zwei Prozent. Bei diesem Verlauf kommt
zum Tragen, dass Bremen in den vergangenen Jahren bereits einen recht hohen Anstieg
der Ruhegehaltsausgaben verzeichnete, da ein Teil der kohortenstarken
Beamtenjahrgänge bereits in Pension gegangen ist. Langfristig wirken sich auch die
Einsparungen im Personalbereich aus, die seit 1993 im Zuge der
Konsolidierungsmaßnahmen durchgesetzt wurden.
50

Prozent
5.0%
4.5%
4.0%
3.5%
3.0%
2.5%
2.0%
1.5%
1.0%
0.5%
0.0%
Abbildung Abbildung 27 27: 27 27:
: Jährliche Wachstumsrate Wachstumsrate der Ruhegehaltsausgaben
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Quelle: eigene Berechnung
Interessant ist ein Vergleich zwischen dem eben dargestellten Basisszenario dieser Studie,
dem eine jährliche Wachstumsrate der Ruhegehälter in Höhe von zwei Prozent zugrunde
liegt, und der Variante eines nominalen Nullwachstums. Während im ersten Fall, unterstellt
man das Inflationsziel der Europäischen Zentralbank, von einem Inflationsausgleich
ausgegangen wird, blieben im zweiten Fall die Ruhegehälter auf dem Niveau des
Basisjahres 2009. Dies würde für die Pensionäre im Lauf der Jahre einen enormen
Realwertverlust bedeuten, was die Umsetzbarkeit dieser Variante sehr unwahrscheinlich
macht. Abbildung 28 stellte die beiden genannten Szenarien einander gegenüber.
Selbst unter der Annahme von nominalen Nullwachstum würde sich der Barwert der bis
zum Jahr 2050 anfallenden Ruhegehaltszahlungen Bremens auf 8,5 Mrd. Euro summieren.
Ausgehend von 318,6 Mio. Euro im Basisjahr 2009 würden sich die Pensionsaufwendungen
allein durch die demographische Struktur der Beamtenpopulation bis zum Jahr 2021 auf
ein Maximum von 379 Mio. Euro erhöhen, um danach wieder abzusinken. Es kommt somit
zu einem Anstieg der Ruhegehaltsausgaben, der nichts mit der gewählten jährlichen
Wachstumsrate der Pensionen zu tun hat. 57 Im Jahr 2038 würde erstmals wieder der
Ausgangswert unterschritten, das Minimum würde 2044 mit 301 Mio. Euro erreicht.
Der bogenförmige Verlauf lässt sich damit erklären, dass in den Jahren bis 2020 der Rest
der kohortenstarken Beamtenjahrgänge in den Ruhestand eintritt, was dazu führt, dass die
Jahr
57 Vgl. dazu auch die den Fall g=0 der Sensitivitätsanalyse in Kapitel 4.9
51

Anzahl der Pensionäre ansteigt. Nach Erreichen des Maximums sinkt dieser Wert wieder,
da aufgrund der seit Beginn der 1990er Jahre in Bremen laufenden
Konsolidierungsmaßnahmen umfangreiche Einsparungen im Personalbereich getätigt
wurden. Als direkte Folge davon gibt es somit auch weniger Beamte, die in den Jahren
nach 2025/2030 in den Ruhestand eintreten, während die vorhandenen Pensionäre, die
den einst kohortenstarken Beamtenjahrgänge angehörten, langsam wegsterben.
Millionen Euro
750
700
650
600
550
500
450
400
350
300
Abbildung Abbildung 28 28: 28 : Nominales Nominales Nullwachstum Nullwachstum versus versus Inflationsausgleich
Inflationsausgleich
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Jahr
Variante nominales Nullwachstum (g=0) Variante Inflationsausgleich (g=2)
Quelle: eigene Berechnung
In diesem Zusammenhang sei noch einmal erwähnt, dass es sich hierbei nur um die
Ruhegehaltsausgaben für die Pensionäre handelt. Aufwendungen für die Versorgung von
Witwen und Waisen sowie Beihilfen sind darin nicht berücksichtigt. Die Übertragung des
Riesterfaktors war damit zwar grundsätzlich ein Schritt in die richtige Richtung. Die sich
abzeichnenden Belastungen des Landeshaushalts durch zukünftige
Ruhegehaltszahlungen, selbst unter dem unrealistischen Szenario eines nominalen
Nullwachstums der Pensionen, sind aber noch immer erheblich. Bei der Reform der
Beamtenversorgung besteht weiterhin Handlungsbedarf. Im Folgenden werden daher
verschiedene Reformszenarien untersucht, denen im Prinzip der Ansatz zugrunde liegt, die
im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung beschlossenen Reformen auf die
Beamtenversorgung zu übertragen. Ausgangsbasis ist dabei der rechtliche Status quo der
Ruhegehälter mit bereits eingeführtem Riesterfaktor.
52

4.3 4.3 Einführung Einführung der der „Pension „Pension „Pension mit mit 67“
67“
Das Rentenversicherungs-Altersgrenzenanpassungsgesetz erhöhte im Jahr 2007 die
rentenrechtliche Regelaltersgrenze von 65 auf 67 Jahre. Die Umstellung erfolgt
schrittweise und beginnt im Jahr 2012. Betroffen sind also alle Jahrgänge, die 1947 und
später geboren sind. Zunächst wird das Renteneintrittsalter bis 2024 jährlich um jeweils
einen Monat angehoben, zwischen 2024 und 2029 dann um zwei Monate pro Jahr. Der
Jahrgang 1964 ist damit der erste, der mit 67 Jahren in Rente gehen wird. Ein früherer
Renteneintritt ist zwar ab der Vollendung des 65. Lebensjahres möglich, allerdings kommt
dann für jedes Jahr ein Abschlag von 3,6 Prozent zum Tragen. Im Prinzip ist die „Rente mit
67“ nichts anderes als im Barwert eine Rentenkürzung um 7,2 Prozent. Seit der Einführung
der „Rente mit 67“ für die Versicherten der gesetzlichen Rentenversicherung wurde
darüber diskutiert, diese Maßnahme auch auf die Beamten des Bundes, der Länder und der
Kommunen zu übertragen. Der Bund beschloss im Jahr 2008 für seine Beamten im
Rahmen des „Gesetzes zur Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts“
(Dienstrechtsneuordnungsgesetz) unter anderem die Einführung der „Pension mit 67“. Die
Übergangsphase zwischen den Jahren 2012 und 2029 wurde analog zum Rentenrecht
gestaltet. 58 Einige Bundesländer sind diesem Beispiel bereits gefolgt, andere diskutieren
derzeit die Einführung der „Pension mit 67“.
In diesem Zusammenhang ist ergänzend anzuführen, dass die Anhebung der
Lebensarbeitszeit für Beamte auf 67 Jahre nur eine Eins-zu-Eins-Übertragung der in der
GRV beschlossenen Maßnahmen darstellt, jedoch keine wirkungsgleiche. Denn auch wenn
offiziell keine gesonderten Sterbetafeln für Beamte veröffentlicht werden, hat statistisch
betrachtet ein heute 65-jähriger Beamter eine um etwa zwei Jahre längere
Lebenserwartung als die Gesamtbevölkerung. Daher müsste eigentlich, um tatsächlich
eine wirkungsgleiche Übertragung zu erreichen, die Regelaltersgrenze auf 68 Jahre erhöht
werden. 59 Auf der anderen Seite wären dann aber auch die Abschläge für einen früheren
Eintritt in den Ruhestand von aktuell 3,6 Prozent pro Jahr zu verändern. Diese wurden für
die gesetzliche Rentenversicherung auf der Basis der fiskalischen Neutralität berechnet.
Aufgrund der längeren Lebenserwartung der Beamten sollten die Versorgungsabschläge
niedriger sein. 60 Die politische Durchsetzbarkeit einer derart differenzierten
Betrachtungsweise ist allerdings äußerst unsicher. Daher werden nun die Auswirkungen
einer Einführung der „Pension mit 67“ auf die zukünftigen Ruhegehaltsausgaben für den
58 Vgl. § 51 Dienstrechtsneuordnungsgesetz (DNeuG).
59 Vgl. Dritter Versorgungsbericht (2005), S. 335.
60 Zur Berechnung der Abschläge bei vorzeitigem Renteneintritt in der gesetzlichen Rentenversicherung vgl.
Börsch-Supan (2004). Eine Analyse der Angemessenheit der Versorgungsabschläge auf Beamtenpensionen
bei vorzeitiger Pensionierung findet sich bei Nguyen und Osygus-Axt (2005).
53

Fall untersucht, dass es zu einer Eins-zu-Eins-Übertragung der rentenrechtlichen
Vorschriften kommt. Der Barwert der Ruhegehaltsausgaben Bremens verringert sich durch
diese Maßnahme von 11,7 Mrd. Euro auf 11,4 Mrd. Euro, was einem Rückgang um 2,6
Prozent entspricht.
Abbildung 29 stellt die Entlastungswirkung der Übertragung der „Pension mit 67“ dar. In
den ersten Jahren, während der stufenweisen Einführungsphase, wirkt sich die Maßnahme
nur sehr geringfügig aus. Bis zum Jahr 2017 liegen die jährlich eingesparten Ruhegehälter
unter einer Million Euro, bis zum Jahr 2030 bleiben die Minderausgaben unter zehn
Millionen Euro. Die begrenzte Wirkung lässt sich damit begründen, dass ausschließlich
neue Pensionäre von der Erhöhung der Altersgrenze betroffen sind und diese schrittweise
eingeführt wird. Die Bestandspensionäre bleiben davon unberührt. Hinzu kommt, dass
besonders die kohortenstarken Beamtenjahrgänge, die im Basisjahr 2009 50 Jahre und
älter waren, von dieser Maßnahme entweder überhaupt nicht oder nur in geringem Maße
betroffen sind. Erst wenn nach 2029 die Übergangsphase abgeschlossen und die neue
Altersgrenze für immer mehr Pensionäre relevant geworden ist, kommt die volle
Entlastungswirkung zum Tragen. Im Jahr 2040 belaufen sich die Einsparungen der
„Pension mit 67“ auf 20,4 Mio. Euro, zehn Jahre später auf 35,3 Mio. Euro. Die
Ruhegehaltsausgaben des Jahres 2050 betragen statt 692,4 Mio. Euro dann 657,1 Mio.
Euro.
Millionen Euro
750
700
650
600
550
500
450
400
350
300
Abbildung Abbildung 29 29: 29 : Übertragung der "Pension mit 67" aus aus der GRV GRV
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Jahr
Status quo Pension mit 67
Quelle: eigene Berechnung
54

Um auch die kohortenstarken Beamtenjahrgänge in die volle Wirkung der „Pension mit 67“
einzubeziehen, könnte die Einführung beschleunigt werden. Beginnend im Jahr 2012 wird
dabei die Altersgrenze jährlich um drei Monate angehoben, so dass sich das in Tabelle 5
dargestellte Schema ergibt.
Tabelle Tabelle 5: : Stufenweise Anhebung der Regelaltersgrenze
Jahrgang Jahrgang Anhebung Anhebung in in Monate Monaten Monate
Altersgrenze
Jahr Monat
1947 3 65 3
1948 3 65 6
1949 3 65 9
1950 3 66 0
1951 3 66 3
1952 3 66 6
1953 3 66 9
1954 3 67 0
Quelle: eigene Darstellung
Die Einführung der „Pension mit 67“ wäre demnach bereits im Jahr 2019 abgeschlossen
und nicht erst im Jahr 2029. Die volle Wirkung setzt somit zehn Jahre früher ein. Alle
Beamten, die 1954 und später geboren sind, sind von der Erhöhung der Altersgrenze voll
betroffen. Betrachtet man die Auswirkungen dieser Maßnahme auf den Barwert der
zukünftigen Ruhegehaltsausgaben, so verringert sich dieser leicht von 11,4 Mrd. Euro im
Szenario der Pension mit 67 bis zum Jahr 2029 auf 11,3 Mrd. Euro im Fall einer vorzeitigen
Einführung bis 2019. Aussagekräftiger sind allerdings die zusätzlichen jährlichen
Entlastungen, wie sie in Abbildung 30 illustriert werden. Die beschleunigte Einführung der
„Pension mit 67“ bewirkt zwar zusätzliche Einsparungen, da nun ein größerer Teil der
kohortenstarken Beamtenjahrgänge von den Kürzungen betroffen ist. Aufgrund der
Altersstruktur der bremischen Beamtenpopulation bleibt der Effekt dieser weitergehenden
Reformvariante aber überschaubar. Die zusätzlichen jährlichen Einsparungen erhöhen sich
bis zum Jahr 2028 auf 8,2 Mio. Euro. In den Folgejahren gehen die dämpfenden Effekte der
beschleunigten Einführung der „Pension mit 67“ langsam zurück und betragen 2050 noch
3,7 Mio. Euro. Dies liegt daran, dass die Beamtenjahrgänge, die von der früheren Erhöhung
der Altersgrenze betroffen waren, langsam versterben. Alle Kohorten, die nach 2029 in
Pension gehen, haben bei beiden Varianten dieselben Abschläge, so dass in der langen
Frist die Entlastungswirkung einer beschleunigten Einführung ganz verschwinden wird.
Angesichts der Altersstruktur des Landebeamten Bremens müsste die Einführung der
„Pension mit 67“ noch schneller vollzogen werden, wenn dadurch Einsparungen in
nennenswertem Umfang gelingen sollen.
55

Millionen Euro
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Abbildung Abbildung 30 30: 30 : Zusätzliche Einsparungen einer beschleunigten "Pension mit 67"
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Jahr
Quelle: eigene Berechnung
56

4.4 4.4 Einf Einführung Einf ührung des des Nachhaltigkeitsfaktors Nachhaltigkeitsfaktors (NHF)
(NHF)
Das im Jahr 2004 verabschiedete und 2005 in Kraft getretene Rentenversicherungs-
Nachhaltigkeitsgesetz führte den sogenannten Nachhaltigkeitsfaktor (NHF) in die
Rentenanpassungsformel ein. 61 Auf diese Weise wird das Rentenniveau an die
demographische Entwicklung, aber auch an die konjunkturelle Situation angepasst.
Formal ist der Nachhaltigkeitsfaktor (NHF) wie folgt definiert:
���� �
�
��� ≡ ��1
Ä����� − � × � + 1�
� ���� �
��
����� � �
Grundsätzlich macht der Nachhaltigkeitsfaktor den aktuellen Rentenwert, also den Wert
eines Entgeltpunktes, abhängig von dem Verhältnis zwischen Rentnern und
Beitragszahlern. Dabei fließt aber nicht die tatsächliche Anzahl ein, sondern das Verhältnis
von Äquivalenzrentnern (ÄR) zu Äquivalenzbeitragszahlern (ÄBE). Die ÄR werden
berechnet, indem man das Gesamtrentenvolumen durch den Zahlbetrag einer
Regelaltersrente mit 45 Entgeltpunkten (Standardrente) dividiert. Die Anzahl der
Äquivalenzbeitragszahler (ÄBE) ergibt sich als Quotient aus der Summe der
beitragspflichtigen Entgelte und dem Durchschnittsentgelt. 62 Aufgrund dieser
Konstruktion des Nachhaltigkeitsfaktors wirkt sich sowohl die demographische wie auch
konjunkturelle Entwicklung auf die Berechnung des aktuellen Rentenwertes aus. Steigt
(sinkt) die Anzahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, verbessert
(verschlechtert) sich also die Lage am Arbeitsmarkt, erhöht (verringert) sich ceteris paribus
der aktuelle Rentenwert im Vergleich zum Vorjahr. Außerdem reagiert der
Nachhaltigkeitsfaktor auf eine Veränderung der Erwerbsquoten: Steigt diese Größe, wächst
auch ceteris paribus der aktuelle Rentenwert.
Aufgrund der demographischen Entwicklung der deutschen Gesellschaft wird sich in der
gesetzlichen Rentenversicherung das Verhältnis zwischen Rentnern und Beitragszahlern
verschlechtern. Während es immer weniger Menschen im erwerbsfähigen Alter gibt,
nimmt die Anzahl alter Menschen zu, die zusätzlich als Folge der gestiegenen
Lebenserwartung immer älter werden. Diesem sogenannten doppelten Alterungsprozess
61 Die gesamte Formel zur Berechnung des aktuellen Rentenwertes lautet:
��� = ����� × ����� × �
����� 100 − ������ − ������ � × ���
100 − ������ − ������ Neben dem Nachhaltigkeitsfaktor (NHF) geht auch die Entwicklung der Bruttoentgelte (BE), die Höhe des
Rentenversicherungsbeitrags (RVB) sowie der sogenannten Altersvorsorgeanteil (AVA) in die Berechnung
ein.
62
Vgl. Sachverständigenrat (2006), S. 244.
(9)
57

trägt der Nachhaltigkeitsfaktor insofern Rechnung, als dass er, wiederum ceteris paribus,
unmittelbar den aktuellen Rentenwert (AR) senkt, wenn das Verhältnis zwischen
Beitragszahlern und Rentnern durch die Überalterung der deutschen Gesellschaft
zunehmend ungünstiger wird. Der Wert α ist ein Gewichtungsparameter, der die
Belastungen der demographischen Veränderung zwischen Rentnern und Beitragszahlern
aufteilt. 63 Nach aktuellen Schätzungen bewirkt der Nachhaltigkeitsfaktor in der
Rentenanpassungsformel, dass das Nettorentenniveau der gesetzlichen
Rentenversicherung im Jahr 2030 bei etwa 42,8 Prozent liegen wird. Im Vergleich zum Jahr
2006 ist dies ein Rückgang um rund 18 Prozent. 64 Der Nachhaltigkeitsfaktor trägt
entscheidend dazu bei, einen starken Anstieg der Rentenversicherungsbeiträge zu
verhindern.
Eine Übertragung des Nachhaltigkeitsfaktors auf den Bereich der Beamtenversorgung fand
bis dato nicht statt. Die rot-grüne Bundesregierung brachte im Juni 2005 zwar den Entwurf
eines Versorgungsnachhaltigkeitsgesetzes (VersorgNG) in den Deutschen Bundestag ein,
der Bundesrat kündigte aber Widerstand an. Durch die vorgezogene Bundestagswahl
scheiterte das Gesetzgebungsverfahren, die damals regierende Große Koalition aus CDU
und SPD griff den Entwurf nicht wieder auf, genauso wenig die derzeitige schwarz-gelbe
Bundesregierung. Das Versorgungsnachhaltigkeitsgesetz sah eine wirkungsgleiche
Übertragung der bereits umgesetzten Reformen der gesetzlichen Rentenversicherung vor.
Neben der Einführung des Nachhaltigkeitsfaktors sollte sich auch die Ruhegehaltsfähigkeit
von Ausbildungszeiten verringern. 65 Im Folgenden werden zunächst die Auswirkungen
einer direkten Übertragung des Nachhaltigkeitsfaktors der gesetzlichen
Rentenversicherung auf die Beamtenversorgung dargestellt. Dabei wird davon
ausgegangen, dass der Nachhaltigkeitsfaktor die jährliche Erhöhung der Pensionen
dämpft. Das vorliegende Gutachten überträgt den Nachhaltigkeitsfaktor der gesetzlichen
Rentenversicherung folgendermaßen auf die Pensionen:
������� � = ������� ��� × � � × ��� �
� � bezeichnet hier die Wachstumsrate der Bezüge und Pensionen im Jahr �, ��� � ist der
Wert, den der Nachhaltigkeitsfaktor der gesetzlichen Rentenversicherung im Jahr �
annimmt. Dies führt dazu, dass sich das tatsächliche Versorgungsniveau der Beamten im
Ruhestand, das aktuell noch bei 71,75 Prozent der ruhegehaltsfähigen Bezüge liegt, im
63 Im Fall α=0 nimmt der Nachhaltigkeitsfaktor (NHF) den Wert 1 ein. Die Belastungen würden ausschließlich
von den Beitragszahlern getragen. Wenn α=1 ist, werden ausschließlich die Rentner belastet. Die Politik
beschloss für α einen Wert von 0,25.
64 Vgl. Ehrentraut und Heidler (2008), S. 431.
65 Vgl. Drucksache 15/5672 des Deutschen Bundestags.
(10)
58

Lauf der Jahre verringert. 66 Ausgehend vom Basisszenario würde sich durch den
Nachhaltigkeitsfaktor der Barwert der bis zum Jahr 2050 anfallenden
Ruhegehaltszahlungen von 11,7 Mrd. Euro auf 10,8 Mrd. Euro reduzieren, ein Rückgang um
7,7 Prozent. Die deutlich spürbare Entlastungswirkung des Nachhaltigkeitsfaktors wird, wie
Abbildung 31 verdeutlicht, anhand der jährlichen Ausgabenentwicklung im Vergleich zum
Status quo sichtbar. Im Jahr 2020 verringern sich die Ruhegehaltszahlungen um 18,8 Mio.
Euro von 461,8 Mio. Euro auf 443,1 Mrd. Euro. In den Folgejahren steigt der Unterschied
stark an. Im Jahr 2030 sinken die Aufwendungen von 530,2 Mio. Euro auf 474,0 Mio. Euro.
Die Ruhegehaltsausgaben des Jahres 2040 (2050) betragen in diesem Szenario statt 560,0
(692,4) Mio. Euro nun 492,0 (604,1) Mio. Euro, was Einsparungen in Höhe von 67,9 (88,3)
Mio. Euro entspricht.
Millionen Euro
750
700
650
600
550
500
450
400
350
300
Abbildung Abbildung 31 31: 31 : Einführung des GRV GRV-Nach GRV
Nach Nachhaltigkeitsfaktors
Nach altigkeitsfaktors
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Quelle: eigene Berechnung
Die Übertragung des Nachhaltigkeitsfaktors auf die Beamtenversorgung hat damit eine
deutliche Dämpfungswirkung auf die Entwicklung der zukünftigen jährlichen
Ruhegehaltszahlungen. Im Gegensatz zur „Pension mit 67“ sind vom Nachhaltigkeitsfaktor
nicht nur die Zugangspensionäre betroffen, sondern auch die Beamten, die sich bereits im
66 Diese Darstellung ist leicht vereinfacht. In vollständiger Form müsse die Formel lauten:
������� � = ��ℎ���ℎ�������� × ��ℎ���ℎ�����äℎ��� ���ü�� ��� × � �.
Jahr
Status quo Einführung GRV-Nachhaltigkeitsfaktor
59

Ruhestand befinden. 67 Denn die Ruhegehälter aller Pensionäre wachsen de facto nicht
mehr mit der Wachstumsrate der Besoldung der aktiven Beamten. Der Anstieg wird somit
für alle Beamten im Ruhestand dauerhaft gedämpft, das tatsächliche Versorgungsniveau
sinkt. Dies erklärt die deutlich höhere Entlastungswirkung des Nachhaltigkeitsfaktors
gegenüber der „Pension mit 67“. Abbildung 32 illustriert noch einmal die jährliche
Verringerung der Ruhegehaltszahlungen, die durch die Eins-zu-Eins-Übertragung
ausgelöst wird. Der Nachhaltigkeitsfaktor würde für die Politik gerade in den Jahren mit
den höchsten Wachstumsraten der Ruhegehaltsausgaben wichtige Spielräume bei der
Haushaltsplanung schaffen und die Handlungsfähigkeit erhöhen.
Millionen Euro
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Abbildung Abbildung 32 32: 32 : Jährliche Ersparnis durch die Einführung Einführung des des NHF NHF, NHF , Szenario Szenario GRV
GRV
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Quelle: eigene Berechnung
In einem umlagefinanzierten Sozialversicherungssystem wie der gesetzlichen
Rentenversicherung ist das Verhältnis zwischen Beitragszahlern und Leistungsempfängern
eine wichtige Größe. Verschlechtert sich dieser Wert, muss gegengesteuert werden, um
die langfristige Finanzierbarkeit zu gewährleisten. Wie bereits ausgeführt, kommt in der
Rentenanpassungsformel dem Nachhaltigkeitsfaktor diese Aufgabe zu, indem er in diesem
67 Gegen die Einführung des rentenrechtlichen Nachhaltigkeitsfaktors könnte das Argument vorgebracht
werden, dass es sich bei der Beamtenversorgung um eine Vollversorgung handelt. Der Nachhaltigkeitsfaktor
würde sich daher auf die gesamte Altersversorgung erstrecken, während er sich bei GRV-Versicherten nur auf
die umlagefinanzierten Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung bezieht. Dies läßt sich sehr einfach
damit entkräften, dass mittlerweile auch Beamte staatliche Förderung für private zusätzliche Altersvorsorge
erhalten können. Dies führt zum Schluss, dass die Pension keine Vollversorgung mehr darstellt. Der
Nachhaltigkeitsfaktor wirkt sich somit auch bei Beamten nur auf die Ruhegehälter aus. Die Analogie zur
gesetzlichen Rentenversicherung ist wieder hergestellt.
Jahr
60

Fall ceteris paribus zu einer Kürzung des aktuellen Rentenwertes führt. Natürlich ist es
grundsätzlich möglich, den Nachhaltigkeitsfaktor der gesetzlichen Rentenversicherung
eins-zu-eins auf die Beamtenversorgung zu übertragen. Bei genauer ökonomischer
Betrachtung ist dies aber nicht sinnvoll. Das Verhältnis von Äquivalenzrentnern zu
Äquivalenzbeitragszahlern ist für die Beamtenversorgung im Prinzip irrelevant. Im
Gegensatz zur umlagefinanzierten gesetzlichen Rentenversicherung liegt der
Beamtenversorgung das sogenannte Alimentationsprinzip zugrunde. Im Rahmen seiner
besonderen Fürsorge- und Treuepflicht gegenüber dem Beamten sichert der Dienstherr
die Versorgung des Beamten während seiner Dienstzeit und im Ruhestand. Die
Ruhegehälter der Pensionäre werden unmittelbar aus den Einnahmen des laufenden
Haushaltes bezahlt, im Prinzip also aus den Steuereinnahmen.
Aus diesem Grund liegt der Vorschlag nahe, für die jährliche Anpassung der
Ruhegehaltsausgaben einen Nachhaltigkeitsfaktor zu konstruieren, der konform zum
System der deutschen Beamtenversorgung ist. Dieser könnte dergestalt definiert sein, dass
statt des Rentnerquotienten nun die Entwicklung des Verhältnisses aus Pensionären und
nach ihrer Zahllast gewichteten Einkommensteuerzahlern 68 im Nachhaltigkeitsfaktor
berücksichtigt wird. Formal ausgedrückt:
��� ≡ ��1 −
� ���
����� � × � + 1� (11)
���� ����� � ��� ist dabei die Anzahl der Pensionäre im Jahr � − 1 , �� ��� die nach der Zahllast
gewichteten Einkommensteuerzahler. � ist wiederum ein Gewichtungsparameter, der
darüber bestimmt, wie sich die Verschlechterung des Verhältnisses zwischen einer
steigenden Anzahl von Pensionären und einer durch den demographischen Wandel
tendenziell rückläufigen Anzahl von Einkommensteuerzahlern auf die jährliche Anpassung
des Ruhegehaltes auswirkt. Im Fall � = 0 werden die Pensionäre überhaupt nicht belastet,
der steigende Pensionärquotient wirkt sich für sie nicht aus. Wenn � den Wert eins
annimmt, werden die Ruhegehaltsempfänger dagegen voll herangezogen, die
Veränderung des Verhältnisses schlägt sich auf sie nieder. Analog zur gesetzlichen
Rentenversicherung könnte festgelegt werden, dass die Pensionen nicht sinken, sondern
68 Der Verlauf des durchschnittlichen Einkommensteuerprofils eines Individuums ist von Geschlecht und
Alter abhängig. Beispielsweise bezahlt ein 50-jähriger Mann im Durchschnitt eine höhere Einkommensteuer
als ein 18-jähriger Jugendlicher oder ein 80-jähriger Rentner. In den systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktor
fließt also nicht nur die reine Zahl der Köpfe ein, sondern es findet eine Gewichtung mittels alters- und
geschlechtsspezifischen Profilen statt. Auf diese Weise wird der absehbaren Veränderung der
Einkommensteuereinnahmen als Folge des demographischen Wandels Rechnung getragen.
61

nur in ihrem Anstieg gedämpft werden dürfen. Für den Fall, dass der Nachhaltigkeitsfaktor
die Wachstumsrate � betragsmäßig übersteigt, könnte die Pensionskürzung ausgesetzt
und in Jahren mit positivem Wachstum nachgeholt werden. 69
Durch die Einführung des eben definierten systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors
würde der Barwert der bis zum Jahr 2050 anfallenden Ruhegehaltsausgaben im
Basisszenario von 11,7 Mrd. Euro auf 11,2 Mrd. Euro sinken, ein Rückgang um 4,3 Prozent.
Die Entlastungswirkung liegt damit, wie im Folgenden noch eingehend analysiert werden
wird, unter der des rentenrechtlichen Nachhaltigkeitsfaktors.
Wie Abbildung 33 zeigt, verringern sich für das Jahr 2020 (2030) die jährlichen
Ruhegehaltsausgaben von 461,8 (530,2) Mio. Euro auf 437,9 (503) Mio. Euro – eine
Einsparung von 23,9 Mio. Euro bzw. 27,2 Mio. Euro. Im Jahr 2040 beträgt die Entlastung nur
noch 8,5 Mio. Euro: statt 560,0 Mio. Euro müssen 551,5 Mio. Euro aufgewendet werden. Der
systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor senkt für das Jahr 2050 die Ruhegehaltsausgaben
von 692,4 Mio. Euro auf 674,6 Mio. Euro, was einer Reduktion um 17,8 Mio. Euro entspricht.
Milliarden Euro
750
700
650
600
550
500
450
400
350
300
Abbildung Abbildung 33 33: 33 : Auswirkungen Auswirkungen des des Nachhaltigkeitsfaktors Nachhaltigkeitsfaktors auf auf die die Ruhegehaltsausgaben
Ruhegehaltsausgaben
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Jahr
Status quo systemkonformer Nachhaltigkeitsfaktor
Quelle: eigene Berechnung
69 Der hier definierte systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor bezieht sich auf die nach der Zahllast
gewichteten Einkommensteuerzahler. Alternativ könnte auch die Umsatzsteuer gewählt werden. Der
Unterschied ist vernachlässigbar gering, da beide Steuern einen ähnlichen altersspezifischen Profilverlauf
aufweisen.
62

Den Unterschied zwischen den Auswirkungen der beiden Nachhaltigkeitsfaktoren
verdeutlicht Abbildung 34. Per definitionem geht in die systemkonforme Variante die
Veränderung des Verhältnisses zwischen Pensionären und Einkommensteuerzahlern als
entscheidendes Argument ein. In den Jahren, in denen überdurchschnittlich viele neue
Beamte pensioniert werden, kommt es ceteris paribus zu einer Dämpfung des
Pensionsanstieges. Daher sorgt der systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor in den Jahren
mit den höchsten Zuwachsraten der Ruhegehaltsempfänger gegenüber der GRV-Variante
für eine zusätzliche Entlastung, die sich im Jahr 2017 in der Spitze auf 7,7 Mio. Euro beläuft.
In den folgenden Jahren geht die zusätzliche Einsparung wieder zurück. Ab 2023 liegen die
Einsparungen des systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors aber deutlich unter der des
Nachhaltigkeitsfaktors der gesetzlichen Rentenversicherung. Letzterer bewirkt deutlich
höhere jährliche Entlastungen, die bis 2050 auf 70,5 Mio. Euro ansteigen.
Abbildung Abbildung 34 34: 34 : Vergleich der Entlastungswirkung des des systemkonformen systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktor
Nachhaltigkeitsfaktors Nachhaltigkeitsfaktor
Nachhaltigkeitsfaktors
s mit
der der des des GRV GRV-Nachhaltigkeitsfakt
GRV Nachhaltigkeitsfakt
Nachhaltigkeitsfaktors
Nachhaltigkeitsfakt ors
Millionen Euro
20
10
0
-10
-20
-30
-40
-50
-60
-70
-80
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Quelle: eigene Berechnung
Der Grund für dieses Resultat, das sich von dem anderer Bundesländer unterscheidet 70 ,
geht aus Abbildung 35 hervor. Hier wird die prozentuale jährliche Veränderungsrate der
Ruhestandsbeamten über 65 Jahre dem Wachstum der gewichteten
Einkommensteuerzahler gegenüber gestellt. Diese beiden Werte sind, wie ausgeführt, die
Jahr
70 Vgl. Benz, Hagist und Raffelhüschen (2009, 2010a, 2010b).
63

entscheidenden Argumente des systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors. Die
gewichteten Einkommensteuerzahler sinken recht gleichmäßig mit einer jährlichen Rate,
die im Prinzip zwischen 0,05 und 0,98 Prozent schwankt. Diese Entwicklung spiegelt den
demographischen Wandel wieder, der für Bremen laut aktuellen Projektionen einen
Rückgang der Bevölkerung in erwerbsfähigem Alter zur Folge hat. Auf der anderen Seite
weisen die Ruhestandsbeamten über 65 Jahre bis 2022 zwar tendenziell abnehmende,
aber dennoch positive Zuwachsraten auf. Von 2023 bis 2046 kommt es wieder zu einem
Rückgang der Pensionär-Population, die sich hauptsächlich durch die seit Beginn der
Bremer Haushaltskonsolidierung 1993 getätigten Einsparmaßnahmen im Personalbereich
erklären lässt. Die Beamten, die damals nicht eingestellt wurden, können nun auch nicht in
den Ruhestand eintreten, was zu einer im genannten Zeitraum wieder abnehmenden Zahl
an Pensionären führt. Der höchste jährliche Rückgang wird 2038 mit 2,5 Prozent erreicht.
Der leichte Anstieg ab 2047 ist bedingt durch die Annahme der Neueinstellungen in den
Jahren nach 2009 und daher vernachlässigbar. Anhand von Abbildung 35 wird deutlich,
dass sich zwischen 2028 und 2045 die Anzahl der Pensionäre stärker verringert als die der
gewichteten Einkommensteuerzahler. Beachtet man die formale Definition des
systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors, verringert sich dadurch die dämpfende Wirkung.
In einzelnen Jahren nimmt der Nachhaltigkeitsfaktor sogar Werte größer eins an, wirkt also
pensionssteigernd. Dies liegt daran, dass sich aufgrund der beschriebenen Entwicklung
das Verhältnis zwischen Pensionären und gewichteten Einkommensteuerzahlern wieder
verbessert. Die in den ersten Jahren erzielten Einsparungen werden nun durch den
systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktor teilweise wieder rückgängig gemacht.
Der Nachhaltigkeitsfaktor der gesetzlichen Rentenversicherung, in den das Verhältnis aus
Äquivalenzrentnern und Beitragszahler einfließt, wirkt dagegen langfristig durchgehend
entlastend, das heißt ausgabendämpfend, da sich aufgrund des demographischen
Wandels das Verhältnis zwischen Rentnern und Beitragszahlern stetig verschlechtern wird.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass der auf das System der Beamtenversorgung
abgestimmte Nachhaltigkeitsfaktor im Vergleich zum Nachhaltigkeitsfaktor der
gesetzlichen Rentenversicherung zwar anfangs eine größere Entlastung bringt. Aufgrund
der Altersstruktur der Beamtenpopulation und der Definition des systemkonformen
Nachhaltigkeitsfaktors dreht sich der Effekt ab dem Jahr 2023 aber um und die GRV-
Variante würde für eine umfangreichere Entlastung sorgen. Möchte man aber eine
wirkungsgleiche Übertragung der Reformen der gesetzlichen Rentenversicherung
durchführen, ist trotz des geringeren Einsparvolumens der systemkonforme
Nachhaltigkeitsfaktor vorzuziehen.
64

jährliche Veränderungsrate
7%
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0%
-1%
-2%
-3%
Abbildung Abbildung 35 35: 35 35:
: jährliche jährliche Veränderungsraten Veränderungsraten von von Pensionären Pensionären über über 65 65 Jahren Jahren und
und
den den gewichteten gewichteten Einkommensteuerzahlern
Einkommensteuerzahlern
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Quelle: eigene Berechnung
4.5 4.5 Auswirkung Auswirkung des NHF NHF auf auf die die Versorgungshöhe
Versorgungshöhe
Ausgehend von einem Bruttoversorgungsniveau im Status quo in Höhe von 71,75 Prozent
der ruhegehaltsfähigen Bezüge wird die Einführung des Nachhaltigkeitsfaktors das
tatsächliche Verhältnis zwischen früherer Besoldung und der Höhe des Ruhegehalts
verringern. In Abbildung 36 ist die Entwicklung für die beiden vorgestellten Varianten des
Nachhaltigkeitsfaktors dargestellt.
Eine unmittelbare Übertragung des Nachhaltigkeitsfaktors der gesetzlichen
Rentenversicherung würde dazu führen, dass das langfristige Bruttoversorgungsniveau auf
etwa 63 Prozent der ruhegehaltsfähigen Bezüge sinkt. Dieses Level wird im Jahr 2032
erstmals erreicht. Bis zu diesem Zeitpunkt verläuft der Rückgang mehr oder weniger linear.
Der Wert des Jahres 2050 liegt bei 62,7 Prozent. Der systemkonforme
Nachhaltigkeitsfaktor, der auf der Veränderung des Verhältnisses zwischen Pensionären
und Einkommensteuerzahlern beruht, übertrifft anfangs in seiner Wirkung den
Nachhaltigkeitsfaktor der gesetzlichen Rentenversicherung und senkt das
Versorgungsniveau schneller ab. Ab 2025 kehrt sich das Bild aber um: Der GRV-
Nachhaltigkeitsfaktor sorgt für zusätzliche Entlastung, während sich das durchschnittliche
Jahr
jährliche Veränderungsrate Pensionäre über 65 Jahre jährliche Veränderungsrate gewichtete Einkommensteuerzahler
65

Ruhegehaltslevel bei der systemkonformen Variante sogar wieder erhöht. Ausgehend vom
Minimum, das bei 67,6 Prozent liegt, steigt es in den folgenden Jahren wieder bis auf 71,1
Prozent und damit beinahe bis zum Ausgangswert. Die dargestellte Entwicklung des
Versorgungsniveaus unter den beiden Szenarien ergibt sich unmittelbar aus der
Analyseergebnissen des vorhergehenden Abschnitts.
Versorgungsniveau in Prozent der ruhegehaltsfähigen Bezüge
0.74
0.72
0.7
0.68
0.66
0.64
0.62
0.6
0.58
Abbildung Abbildung 36 36: 36 36:
: Absenkung Absenkung des des Versorgungniveaus Versorgungniveaus durch durch den den Nachhaltigkeitsfaktor
Nachhaltigkeitsfaktor
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Quelle: eigene Berechnung
An dieser Stelle wird der Vorteil des systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors deutlich: Er
sorgt zwar im Fall Bremens für ein insgesamt geringeres Einsparvolumen als die GRV-
Variante, ist aber im Bereich der Beamtenversorgung keine exogene Variable, sondern
reagiert unmittelbar auf Veränderungen des Verhältnisses von Pensionären zu
Einkommensteuerzahlern und zwar bezüglich der Pensionshöhe sowohl in die eine als
auch in die andere Richtung. Vergleichbar zur gesetzlichen Rentenversicherung hängt die
Entwicklung des Bruttoversorgungsniveaus von der Veränderung des Verhältnisses
zwischen Leistungsbeziehern (im vorliegenden Fall den Pensionären) und Beitragszahlern
(hier den Einkommensteuerzahlern) ab. In Jahren, in denen sich das zahlenmäßige
Verhältnis zwischen Pensionären und gewichteten Einkommensteuerzahlern
verschlechtert (verbessert), wirkt die systemkonforme Variante somit pensionssenkend
(pensionserhöhend).
Jahr
Nachhaltigkeitsfaktor gesetzliche Rentenversicherung systemkonformer Nachhaltigkeitsfaktor
66

4.6 4.6 Ru Ruhegehaltsfähigkeit
Ru
hegehaltsfähigkeit von von Ausbildungszeiten
Ausbildungszeiten
Das RV-Nachhaltigkeitsgesetz beschränkte deutlich die Berücksichtigung von
Ausbildungszeiten an Universitäten und Fachhochschulen bei der Berechnung der
Rentenhöhe. Bereits die vorangegangenen Rentenreformen hatten hier zu Kürzungen
geführt, die noch einmal ausgebaut wurden. Im Kern beinhaltet das RV-
Nachhaltigkeitsgesetz, dass nach einer Übergangszeit ab dem Jahr 2009
Ausbildungszeiten an Universitäten und Fachhochschulen, zusammen mit Schulzeiten ab
dem 17. Lebensjahr, nur noch als rentenrechtliche Anrechnungszeit zählen. Die alte
Rechtslage sah, vereinfacht ausgedrückt, vor, dass eine Bewertung dieser Perioden mit
Entgeltpunkten erfolgte. Die Ausbildungszeiten an Hochschulen flossen in die
Rentenberechnung so ein, als hätte der Akademiker in dieser Zeit ein durchschnittliches
rentenversicherungspflichtiges Einkommen bezogen und damit pro Jahr einen
Entgeltpunkt (EP) erzielt. Das RV-Nachhaltigkeitsgesetz schuf nun eine neue Rechtslage,
nach der Zeiten beruflicher Ausbildung und des Besuchs von Fachschulen weiter mit
Entgeltpunkten bewertet werden, Hochschulzeiten aber nur noch als Anrechnungszeiten
zählen. Letztere dienen dazu, die Wartezeiten bei der Regelaltersrente zu erfüllen. Der
schon erwähnte Entwurf des Versorgungsnachhaltigkeitsgesetzes sah die Übertragung
dieser Regelung auf die Beamtenversorgung vor. Laut Beamtenversorgungsgesetz sind bis
dato Ausbildungszeiten, die für die jeweilige Laufbahnstufe erforderlich sind, in einer Höhe
von bis zu drei Jahren ruhegehaltsfähig, werden also mit dem jährlichen Steigerungsfaktor
in Höhe von 1,7935 Prozent bewertet. Der Gesetzentwurf sollte diese Berücksichtigung auf
855 Tage beschränken, was aus Sicht des Gesetzgebers eine wirkungsgleiche Übertragung
der rentenrechtlichen Reformen darstellt.
Das Dienstrechtsneuordnungsgesetz setzte im Jahr 2009, also mit einer Verzögerung von
vier Jahren, diese Veränderung schließlich um. Nach §12 der neuen Fassung des
Beamtenversorgungsgesetzes sind für Bundesbeamte nun Ausbildungszeiten an
Hochschulen in einem Umfang von maximal 855 Tagen ruhegehaltswirksam. In diesem
Zusammenhang ist die Frage zu stellen, ob diese Maßnahme tatsächlich mit den bereits
umgesetzten Kürzungen im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung vergleichbar ist.
Während dort Ausbildungszeiten an Hochschulen nur noch Anrechnungszeiten sind,
erhöht sich bei Beamten der individuelle Ruhegehaltssatz durch Berücksichtigung der
maximalen Dauer von 855 Tagen um den Steigerungsfaktor 4,2012 Prozent.
Da die Bundesländer aufgrund ihrer neu gewonnen Gesetzgebungskompetenz vom
neuen Bundesbeamtenrecht abweichen dürfen, wird nun im Folgenden untersucht, wie
sich ein kompletter Wegfall der Berücksichtigung von Ausbildungszeiten bei der
Berechnung des individuellen Ruhegehaltssatzes auf die Entwicklung der zukünftigen
67

Versorgungsausgaben auswirken würde. Dabei wird davon ausgegangen, dass in Zukunft
nicht nur Hochschulzeiten, sondern auch alle anderen beruflichen Ausbildungszeiten
keine Berücksichtigung mehr finden.
Diese Maßnahme wäre primär für Beamten des gehobenen und höheren Dienstes
relevant. Den maximalen Ruhegehaltssatz in Höhe von 71,75 Prozent erreicht man nach 40
Dienstjahren. 71 Da die Angehörigen des einfachen und mittleren Dienstes in der Regel
deutlich vor dem Alter von 25 Jahre in den Beruf eintreten, wirkt sich für sie eine mögliche
Berücksichtigung ihrer Ausbildungszeit in der Regel nicht pensionssteigernd aus. Betroffen
davon sind dagegen die Angehörigen des gehobenen und höheren Dienstes.
Zugangsvoraussetzung zu ersterem ist ein abgeschlossenes Studium an einer
Fachhochschule, im Fall des höheren Dienstes einer Universität. Je nach individueller
Studiendauer hätte der Wegfall der Anrechenbarkeit dieser Ausbildungszeiten
Konsequenzen für die spätere Pensionshöhe. 72
Die Modellierung der fiskalischen Auswirkungen gestaltet sich recht schwierig, da bei der
Berechnung der zukünftigen Ruhegehaltsausgaben nicht nach Laufbahnart differenziert
wird. Auch innerhalb der einzelnen Laufbahngruppen lässt sich die Höhe der möglichen
Ersparnis aufgrund der heterogenen Erwerbsbiographien nur recht unpräzise berechnen.
Daher wird der Versuch unternommen, mittels verschiedener Szenarien eine untere bzw.
obere Grenze der Entlastungswirkung zu schätzen. Dabei wird angenommen, dass der
Wegfall der Berücksichtigung von Ausbildungszeiten für einen Beamten im Durchschnitt
mit einem Verlust ruhegehaltsfähiger Zeiten einhergeht, der durch den Parameter �
repräsentiert wird. � = 1 würde demnach bedeuten, dass der Wegfall der Anrechenbarkeit
von Ausbildungszeiten dazu führt, dass sich der maximale Ruhegehaltssatz eines
durchschnittlichen Beamten in Höhe von 71,75 Prozent um den Steigerungswert eines
Jahres (1,7935 Prozent) verringert. Tabelle 6 gibt die Barwerte der zukünftigen
Ruhegehaltsausgaben für verschiedene Werte von � an.
Tabelle Tabelle 6: : Effekte Effekte verschiedener Wirkungsannahm
Wirkungsannahmen Wirkungsannahm
en bezüglich des des Wegfalls der
Ruhegehalts
Ruhegehaltsfähigkeit Ruhegehalts fähigkeit von Ausbildungszeiten
Ausbildungszeiten
� = 0 � = 0,5 � = 1 � = 1,5 � = 2 � = 2,5 � = 3
Barwert
Barwert 11,7
Mrd.
11,6
Mrd.
11,5
Mrd.
11,4
Mrd.
11,3
Mrd.
11,1
Mrd.
11,1
Mrd.
∆ -0,85% -1,71% -2,56% -3,42% -4,27% -5.13%
Quelle: eigene Berechnung
71 Dieser Wert ergibt sich durch die Division des maximalen Ruhegehaltssatzes von 71,75 Prozent durch den
jährlichen Steigerungsfaktor (1,7935 Prozent).
72 Zum Eintrittsalter in den einzelnen Laufbahngruppen vgl. Dritter Versorgungsbericht (2005), S. 335.
68

Für den Fall, dass sich die Abschaffung der Ruhegehaltsfähigkeit der Ausbildungszeiten
auch tatsächlich in voller Höhe auf alle Beamte auswirkt, würde dies eine Verringerung des
Barwerts von 11,7 Mrd. Euro auf 11,1 Mrd. Euro bewirken. Die Entlastungswirkung würde
sich damit auf maximal 5,13 Prozent belaufen. Aufgrund der Struktur der
Laufbahngruppen ist aber eher � ∈ �0; 1,5� realistisch, was bedeutet, dass der Parameter �
in seiner Wirkungsweise Werten zwischen 0 und 1,5 entspricht. Das Einsparvolumen liegt
damit bei maximal 2,56 Prozent und ergibt als obere Grenze einen Barwert von 11,4 Mrd.
Euro. Abbildung 37 verdeutlicht die Entlastungswirkung auf die zukünftigen jährlichen
Ruhegehaltsausgaben. Der Status quo (also der Fall � = 0) wird dem Fall � = 3 gegenüber
gestellt. Die tatsächlichen Aufwendungen werden damit zwischen diesen beiden
Extremen liegen.
Aufschlussreicher sind die jährlichen Einspareffekte verschiedener Werte von � , die
Abbildung 38 beispielhaft aufzeigt. Geht man davon aus, dass � in seiner Wirkung die
Werte �0,5; 1,5; 3� annimmt, schwanken die Werte für das Jahr 2015 (2030) zwischen 1,9
Mio. Euro und 11,4 Mio. Euro (5,2 Mio. Euro und 30,1 Mio. Euro). Im Jahr 2040 würde die
obere Grenze (im Fall � = 3) bei 38,7 Mio. Euro liegen, für 2050 bei 51,6 Mio. Euro. Für
� = 0,5 würden sich in den beiden letztgenannten Jahren dagegen Einsparungen in Höhe
von 6,6 Mio. Euro bzw. 8,6 Mio. Euro ergeben.
Millionen Euro
Abbildung Abbildung 37 37: 37 : Auswirkungen Auswirkungen des des Wegfalls Wegfalls der der Ruhegehaltsfähigkeit Ruhegehaltsfähigkeit von von Ausbildungszeiten
Ausbildungszeiten
750
700
650
600
550
500
450
400
350
300
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Jahr
Status quo δ=3
Quelle: eigene Berechnung
69

Millionen Euro
Abbildung Abbildung 38 38: 38 : Entlastung durch durch den Wegfall der der Be Berücksichtigung Be rücksichtigung von von Ausbildungszeiten
Ausbildungszeiten
60
50
40
30
20
10
0
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
4.7 4.7 Die Die Reformpakete Reformpakete im im im Vergleich Vergleich
Vergleich
Quelle: eigene Berechnung
In den vorangegangenen Abschnitten wurden detailliert die Auswirkungen einzelner
Reformschritte auf die zukünftige Entwicklung der Ruhegehaltsausgaben dargestellt. Nun
geht es darum, die Entlastungswirkung der gesamten Reformpakete aufzuzeigen. Dabei
wird eine Eins-zu-Eins-Übertragung der in der gesetzlichen Rentenversicherung
umgesetzten Maßnahmen mit dem weitergehenden „Reformpaket II“ verglichen. Letzteres
sieht die beschleunigte Einführung der „Pension mit 67“ bis zum Jahr 2019 sowie den
systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktor (NHF) vor, der die Entwicklung des Quotienten
zwischen Pensionären und Einkommensteuerzahlern berücksichtigt. Beiden
Reformvorschlägen gemeinsam ist der vollständige Wegfall der Ruhegehaltsfähigkeit von
Ausbildungszeiten. 73
Bei einer Wachstumsrate � der Beamtenpensionen in Höhe von jährlich zwei Prozent
sowie einem Zinssatz � von drei Prozent, beträgt der Barwert der bis zum Jahr 2050 für den
Stadtstaat Bremen anfallenden Ruhegehaltsausgaben im Status quo 11,7 Mrd. Euro. Eine
unmittelbare Eins-zu-Eins-Übertragung der in der gesetzlichen Rentenversicherung bereits
implementierten Reformen würde den Barwert auf 10,4 Mrd. Euro verringern und damit zu
73 Hier wird von dem Fall � = 1 ausgegangen.
Jahr
δ=0,5 δ=1,5 δ=3
70

einer Entlastung in Höhe von 11,1 Prozent führen. Am wirksamsten erweist sich der
Nachhaltigkeitsfaktor, der allein zu einem Rückgang des Barwertes um 7,7 Prozent führt.
Die „Pension mit 67“ ergibt isoliert betrachtet ein Einsparvolumen von 2,6 Prozent, der
Wegfall der Ausbildungszeiten mit der angenommenen Wirkung entlastet um 1,7 Prozent.
Aufgrund von Rückkoppelungseffekten fällt die Entlastung des gesamten Pakets etwas
geringer aus als die Summe der einzelnen Reformschritte. Abbildung 39 bildet die
Entwicklung der jährlichen Ruhegehaltsausgaben im Fall des GRV-Reformpaketes ab.
Millionen Euro
750
700
650
600
550
500
450
400
350
300
Abbildung Abbildung 39 39: 39 : Entlastung durch Übertragung des GRV GRV-Reformpaket
GRV
Reformpaket
Reformpakets
Reformpaket
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Jahr
Status quo GRV-Reformpaket
Quelle: eigene Berechnung
Die Übertragung der rentenrechtlichen Reformen auf die Beamtenversorgung führt zu
einer deutlichen Dämpfung des zukünftigen Anstiegs der Ruhegehaltsausgaben. Im Jahr
2020 (2030) müssen statt 461,8 (530,2) Mio. Euro nun 434,7 (455,8) Mio. Euro aufgewendet
werden. Die Ersparnis liegt damit bei 5,9 (14,0) Prozent. Die Entlastungswirkung nimmt in
der Folge stark zu. Die Ruhegehaltsausgaben des Jahres 2040 verringern sich um 17,3
Prozent von 560 Mio. Euro auf 463 Mio. Euro. Im Jahr 2050 muss Bremen statt 692,4 Mio.
Euro im Status quo 559,1 Mio. Euro für Pensionen ausgeben, insgesamt also 19,3 Prozent
oder knapp ein Fünftel weniger. Eine konsequente Eins-zu-Eins-Übertragung würde damit
bereits in naher Zukunft zu deutlich vergrößerten Spielräumen für den Landeshaushalt
führen, wie Abbildung 40 zeigt. Die Entlastungswirkung steigt kontinuierlich an und würde
im Jahr 2020 (2030) bereits 27,1 Mio. Euro (74,4 Mio. Euro) betragen. Im Jahr 2040 wären es
96,9 Mio. Euro, für das Jahr 2050 liegt die Einsparung bei 133,3 Mio. Euro.
71

Millionen Euro
140
120
100
80
60
40
20
0
Abbildung Abbildung 40 40: 40 : Jährliche Entl Entlastung Entl
astung durch durch das das GRV GRV-Reformpaket
GRV Reformpaket
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Quelle: eigene Berechnung
Wunderwerke kann aber eine auch noch so weitgehende Reform nicht leisten. Denn
aufgrund des Einstellungsverhaltens in der Vergangenheit wird es zu einem deutlichen
Anstieg der Ruhegehaltsausgaben kommen. Bis zum Jahr 2020 (2030) werden sie sich trotz
der durchgeführten Reformen im Vergleich zum Basisjahr 2009 um den Faktor 1,38 (1,43)
erhöhen. Im Jahr 2040 betragen sie 145 Prozent des 2009er Wertes, 2050 sogar 175
Prozent. Im Status quo, ohne Übertragung der Reformen, wären es 2040 176 Prozent und
2050 dann 217 Prozent des Ausgangswertes.
Die Kombination einer beschleunigten Einführung der „Pension mit 67“ mit dem
systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktor und dem Wegfall der Ruhegehaltsfähigkeit von
Ausbildungszeiten stellt, wie bereits ausgeführt, eine wirkungsgleiche Übertragung der
rentenrechtlichen Reformen dar. Im Folgenden wird diese Variante als Reformpaket II
bezeichnet. Unter diesem Szenario würde der Barwert der bis zum Jahr 2050 anfallenden
Versorgungsausgaben um 7,7 Prozent von 11,7 Mrd. Euro auf 10,8 Mrd. Euro zurückgehen.
Der systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor, der die Entwicklung des Quotienten aus
Pensionären und Einkommensteuerzahlern abbildet, sorgt isoliert betrachtet für eine
Senkung um 4,3 Prozent. Die beschleunigte Einführung der „Pension mit 67“ verringert
ceteris paribus den Barwert um 3,4 Prozent, die Wirkung des Wegfalls der
Ruhegehaltsfähigkeit von Ausbildungszeiten bleibt unverändert bei 1,7 Prozent. Auch hier
führen Rückkopplungseffekte dazu, dass die Summe der prozentualen Einsparungen ein
wenig größer ist als die Entlastungswirkung des Reformpaketes. Abbildung 41 stellt
Jahr
72

wiederum die unter den getroffenen Annahmen bis zum Jahr 2050 jährlich anfallenden
Ruhegehaltsausgaben dar. Im Jahr 2020 (2030) muss Bremen bei Inkrafttreten dieses
Reformpaketes statt 461,8 (530,2) Mio. Euro noch 425,2 (476,1) Mio. Euro aufwenden, was
einer Entlastung von 7,9 (10,2) Prozent entspricht. Die Ruhegehaltsausgaben des Jahres
2040 sinken um 8,5 Prozent von 560 Mio. Euro im Ausgangsszenario auf 512,3 Mio. Euro.
Für 2050 ergibt sich ein Rückgang von 10,3 Prozent, statt 692,4 Mio. Euro sind für
Pensionen dann 620,8 Mio. Euro aufzubringen.
Millionen Euro
750
700
650
600
550
500
450
400
350
300
Abbildung Abbildung 41 41: 41 : Entlastu Entlastungswirkung Entlastu
ngswirkung des des Reformpaket
Reformpakets Reformpaket II
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Quelle: eigene Berechnung
Das Reformpaket II führt, wie Abbildung 42 zeigt, anfangs recht schnell zu deutlichen
Einsparungen. Im Jahr 2020 (2030) liegt die Entlastung im Vergleich zum Status quo bei
36,6 Mio. Euro (54,1 Mio. Euro). Im Jahr 2033 wird mit 55,1 Mio. Euro das vorläufige
Maximum erreicht. Danach gehen die Einsparungen wieder leicht zurück und belaufen
sich 2040 auf 47,6 Mio. Euro. In der Folge kommt es wieder zu einem leichten Anstieg. Im
Jahr 2050 beträgt die Entlastungswirkung bei einer wirkungsgleichen Übertragung der
rentenrechtlichen Reformen 71,6 Mio. Euro.
Jahr
Status quo Reformpaket II
73

Millionen Euro
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Abbildung Abbildung 42 42: 42 : Jährliche Entlas Entlastung Entlas
tung des Reformpaket
Reformpakets Reformpaket
II
II
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Quelle: eigene Berechnung
In Szenario „Reformpaket II“ betragen die Ruhegehaltsausgaben des Jahres 2030 (2040)
149 Prozent (161 Prozent) des Basisjahres 2009, was im Vergleich zum Status quo ohne
Reform aber immerhin einer Dämpfung von 17 (15) Prozentpunkten entspricht. Im Jahr
2050 muss das 1,95-fache der Pensionszahlungen des Jahres 2009 aufgewendet werden,
ohne die Maßnahmen ergäbe sich der Faktor 2,17.
Der Vergleich der beiden Reformpakete in Abbildung 43 zeigt, dass das „Reformpaket II“
im Vergleich zu einer Eins-zu-Eins-Übertragung der in der gesetzlichen
Rentenversicherung beschlossenen Maßnahmen (GRV-Reformpaket) in den ersten Jahren
zusätzliche Entlastungen bewirkt. Das Maximum wird im Jahr 2017 mit Einsparungen in
Höhe von 10,1 Mio. Euro erreicht. Ab dem Jahr 2025 ändert sich Bild und das GRV-
Reformpaket entfaltet eine größere Entlastungswirkung, die sich im Jahr 2030 (2040) auf
20,3 (49,3) Mio. Euro beläuft und bis 2050 auf 61,7 Mio. Euro ansteigt. Grund dafür ist die
Wirkungsweise des systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors, der, wie in Abschnitt 4.4
dargestellt, unmittelbar auf die Veränderung des Verhältnisses von Pensionären und
gewichteten Einkommensteuerzahlern reagiert.
Abbildung 44 illustriert noch einmal den Ausgabenverlauf des Status quo sowie der
beiden Reformvarianten. Hier wird wiederum deutlich, dass das Reformpaket II anfangs für
einen niedrigeren Pensionsaufwand sorgt, ab dem Jahr 2025 die GRV-Variante aber
eindeutig die größere Entlastungswirkung für den Landeshaushalt entfaltet.
Jahr
74

Millionen Euro
Millionen Euro
Abbildung Abbildung 43 43: 43 : Zusätzliche jährliche Entlastung:
Entlastung: Reformpaket Reformpaket II II II versu versus versu s GRV GRV-Reformpaket
GRV Reformpaket
Reformpaket
20
10
0
-10
-20
-30
-40
-50
-60
-70
750
700
650
600
550
500
450
400
350
300
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Quelle: eigene Berechnung
Abbildung Abbildung 44 44: 44 : Die Die Ausgabenentwicklung Ausgabenentwicklung beider beider Reformpakete Reformpakete im im Vergleich
Vergleich
Jahr
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Jahr
Status quo GRV-Reformpaket Reformpaket II
Quelle: eigene Berechnung
75

4. 4.8 4. Sensitivitätsanalyse
4. 4.8.1 4. .1 Wachstumssensitivität der Entwicklung der Vers Versorgungsausgaben
Vers
orgungsausgaben
Der Projektion der jährlichen Ruhegehaltsausgaben bis zum Jahr 2050 lag bisher die
Annahme zugrunde, dass die Beamtenpensionen mit einer Rate � wachsen. Im
Basisszenario des vorangegangenen Kapitel nimmt � einen Wert von zwei Prozent an.
Neben einem Inflationsausgleich wird also von einem geringen Realwachstum
ausgegangen. In der Vergangenheit war es Usus, dass die Lohnabschlüsse für die aktiven
Beamten auf die Pensionäre übertragen wurden. Besoldung und Ruhegehälter wuchsen
also mit derselben Rate.
Abbildung 45 stellt die Entwicklung der Ruhegehaltsausgaben für verschiedene Werte von
� dar. Dabei wird deutlich, dass der Verlauf sehr sensitiv bezüglich der Wachstumsrate ist.
Grundsätzlich gilt: Je höher der Durchschnittswert von � ist, desto drastischer verläuft
ceteris paribus die Entwicklung der Ruhegehaltsausgaben. In allen Varianten kommt es
zwischen 2009 und 2025 zu einem deutlichen Anstieg. Dies ist der Zeitraum, in dem die
kohortenstarken Beamtenjahrgänge in Ruhestand gehen werden. Selbst unter dem
Szenario nominal unveränderter Pensionen (also � = 0) würden sich die
Ruhegehaltsausgaben von 318,6 Mio. Euro im Jahr 2009 auf 373,7 Mio. Euro im Jahr 2025
erhöhen, was einem Zuwachs in Höhe von 17,2 Prozent entspräche. In den Folgejahren
käme es dann zu einem Rückgang. Im Jahr 2050 würden die Pensionsausgaben bei 313,6
Mio. Euro und damit sogar unter dem Ausgangsniveau liegen. Diese Nullwachstum-
Variante ist auch deswegen interessant, weil sie den rein demographisch bedingten
Ausgabeneffekt darstellt. Allerdings ist dieses Szenario unwahrscheinlich, da die
Pensionäre aufgrund der Inflation große reale Verluste hinnehmen müssten.
Einen Rückgang des realen Pensionsniveaus, geht man von einer durchschnittlichen
Inflationsrate von jährlich etwa zwei Prozent aus, müssten die Ruhestandsbeamten auch
für Werte für � zwischen 0,5 und 1,5 Prozent hinnehmen. Im Fall � = 0,5 (1) ergeben sich
Pensionsausgaben für das Jahr 2025 in Höhe von 402,8 (433,9) Mio. Euro, für das Jahr 2050
von 382,8 (466,9) Mio. Euro. Für � = 1,5 werden Werte von 467,2 Mio. Euro (2025) bzw.
568,4 Mio. Euro (2050) erreicht. Zu einer Explosion der Ruhegehaltsausgaben kommt es,
falls � größere Werte annimmt. Eine Wachstumsrate in Höhe von 2,5 Prozent würde für das
Jahr 2025 (2050) eine Belastung des Landeshaushalt von 541,3 (842) Mio. Euro bedeuten.
Eine nominale Steigerung von drei Prozent p.a. würde in den beiden beispielhaft
genannten Jahren zu Ausgaben von 582,3 Mio. Euro bzw. 1,02 Mrd. Euro führen.
76

Jährliche nominale Wachstumsraten für die Pensionen, die kleiner als ein Prozent sind,
werden politisch kaum durchsetzbar sein. Somit wird es quasi mit Sicherheit zu einem
starken Anstieg der Ruhegehaltsausgaben und einer damit einhergehenden Belastung des
Landeshaushalts Bremens kommen. Außerdem handelt es sich bei � um die nominale
Wachstumsrate vor Wirken der Anpassungsformel der Pensionen, die in den untersuchten
Reformvarianten zusätzlich den Nachhaltigkeitsfaktor (NHF) enthält. Das
Bruttoversorgungsniveau geht durch den Nachhaltigkeitsfaktor, wie ausführlich
dargestellt wurde, zurück. Wenn die Pensionen von vorne herein schon mit geringerer
Rate als die Besoldung der aktiven Beamten wachsen, also ein Keil entsteht, sinkt das
tatsächliche Bruttoversorgungsniveau, sprich der Anteil der Pension an den
ruhegehaltsfähigen Bezügen, noch stärker.
Millionen Euro
1200
1000
800
600
400
200
0
Abbildung Abbildung 45 45: 45 : Abhängigkeit Abhängigkeit der der Ruhegehaltsausgaben Ruhegehaltsausgaben von von der der Wachstumsrate Wachstumsrate g
g
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Quelle: eigene Berechnung
Abbildung 46 verdeutlicht die dämpfende Wirkung der Eins-zu-Eins-Übertragung der
Rentenreformen auf die Beamtenversorgung. In der Variante „nominales Nullwachstum“
(� = 0,5) wird im Jahr 2018 (2020) mit 357,9 (372,9) Mio. Euro das Maximum erreicht.
Danach sinken die Ruhegehaltsausgaben bis zum Jahr 2050 wieder auf 253,2 bzw. 309,1
Mio. Euro. Liegt die durchschnittliche Wachstumsrate bei einem Prozent, steigt die
Belastung bis 2022 zunächst auf bis zu 395,5 Mio. Euro, um danach bis 2042 auf 343,4 Mio.
Jahr
g=0 g=0,5 g=1 g=1,5 g=2 g=2,5 g=3
77

Euro zurückzugehen. Danach erhöhen sich die Ausgaben wieder leicht auf 377 Mio. Euro
im Jahr 2050. Für alle Werte für � zwischen 1,5 und drei kommt es zwar zu einem Anstieg,
allerdings wird dieser durch das Reformpaket deutlich gedämpft. Für � = 1,5 liegen die
Ruhegehaltsausgaben des Jahres 2025 statt bei 462,2 Mio. Euro nun bei 422 Mio. Euro. Im
Jahr 2050 werden 459,3 Mio. Euro aufzuwenden sein, was im Vergleich zum Status quo
einer Entlastung von rund 110 Mio. Euro entspricht. Entsprechendes gilt für die
verbleibenden Varianten der Wachstumsraten. Im Extremfall � = 3 läge die durch die
Reform hervorgerufene Einsparung sogar bei 56,4 Mio. Euro (2025) bzw. 196,9 Mio. Euro
(2050).
Millionen Euro
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
Abbildung Abbildung 46 46: 46 46:
: Abhängigkeit Abhängigkeit der Ruhegehaltsausgaben von g, GRV GRV-Reformpaket
GRV
Reformpaket
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Quelle: eigene Berechnung
Für den Fall, dass die Variante „Reformpaket II“ umgesetzt werden sollte, tritt, wie
Abbildung 47 illustriert, für die verschiedenen Varianten von � qualitativ dieselbe
Entwicklung wie beim GRV-Reformpaket ein. Die Dämpfungswirkung ist allerdings, sieht
man von den Anfangsjahren ab, nicht so ausgeprägt. Bei einem nominalen Nullwachstum
liegt das Maximum im Jahr 2019 bei 349,5 Mio. Euro und geht bis 2050 wieder auf 281,2
Mio. Euro und damit bis unter den Ausgangswert zurück. Im Fall von � = 0,5 kommt es zu
einer langfristigen Stabilisierung unterhalb der Grenze von 350 Mio. Euro. Nimmt man eine
durchschnittliche Wachstumsrate von 1,0 (1,5) Prozent an, sinkt der Maximalwert für das
Jahr 2050 durch die Reform von 466,9 (568,8) Mio. Euro auf 418,6 (510) Mio. Euro. In der
Jahr
g=0 g=0,5 g=1 g=1,5 g=2 g=2,5 g=3
78

Variante � = 3 verringert sich die Belastung des Jahres 2050 durch das Reformpaket sogar
von 1,02 Mrd. Euro auf 917,2 Mio. Euro.
Millionen Euro
1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
Abbildu Abbildung
Abbildu ng 47 47: 47 : Abhängigkeit Abhängigkeit der der Ruhegehaltsausgaben Ruhegehaltsausgaben von von g, g, Reformpaket Reformpaket II
II
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Quelle: eigene Berechnung
4. 4.8.2 4. .2 Zins Zins-Wachstum
Zins Wachstum
Wachstum-Sensitivität
Wachstum Sensitivität de des de Barwert Barwerts Barwert der der Ruhegehälter
Ruhegehälter
Im vorangegangenen Abschnitt wurde gezeigt, dass die jährlichen bis zum Jahr 2050
anfallenden Versorgungsausgaben sehr sensitiv auf Veränderungen von � reagieren. Je
größer die durchschnittliche jährliche Wachstumsrate, desto höher sind ceteris paribus die
Ruhegehaltsausgaben. Da der Barwert der bis zum Jahr 2050 anfallenden
Beamtenpensionen aus den diskontierten jährlichen Ruhegehaltszahlungen besteht, steigt
mit zunehmenden Werten für � auch der Barwert. Dieser Zusammenhang ist anhand der
Abbildungen 48 bis 50 gut zu erkennen. Für drei Wachstumsraten werden für
verschiedene Zinssätze die Barwerte des Status quo und der Reformszenarien berechnet.
Jahr
g=0 g=0,5 g=1 g=1,5 g=2 g=2,5 g=3
79

Milliarden Euro
Milliarden Euro
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Abbi Abbildung
Abbi ldung 48 48: 48 48:
: Barwerte Barwerte der der der einzelnen einzelnen Szenarien Szenarien Szenarien für für verschiedene verschiedene Zinssätze, Zinssätze, g=2% g=2
g=2
S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II
r=0,5 r=1 r=1,5 r=2 r=2,5 r=3 r=3,5 r=4
Quelle: eigene Berechnung
Abbildung Abbildung 49 49: 49 49:
: Barwerte Barwerte Barwerte der der einzelnen einzelnen einzelnen Szenarien Szenarien Szenarien für für verschiedene verschiedene Zinssätze, Zinssätze, g=1% g=1
g=1
S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II
r=0,5 r=1 r=1,5 r=2 r=2,5 r=3 r=3,5 r=4
Quelle: eigene Berechnung
80

Milliarden Euro
14
12
10
8
6
4
2
0
Abbildung Abbildung 50 50: 50 50:
: Barwerte Barwerte der der der einzelnen einzelnen Szenarien Szenarien Szenarien für für verschiedene verschiedene Zinssätze, Zinssätze, g=0% g=0
g=0
S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II S.q. GRV II
r=0,5 r=1 r=1,5 r=2 r=2,5 r=3 r=3,5 r=4
Quelle: eigene Berechnung
Der Barwert der Ruhegehaltsausgaben reagiert desweiteren sehr sensitiv auf
Veränderungen des Diskontierungszinssatzes �. Allgemein gilt: Je kleiner � gewählt wird,
desto höher ist der Barwert der Ruhegehaltsausgaben. Das Basisszenario dieses
Gutachtens geht von einer Wachstumsrate in Höhe von zwei Prozent und einem Zinssatz
von drei Prozent aus. Verringert man nun, wiederum ceteris paribus, den Zinssatz auf 1,5
Prozent, steigt der Barwert der Ruhegehaltsausgaben im Status quo von 11,7 Mrd. Euro auf
15,5 Mrd. Euro. Im GRV-Reformszenario werden statt 10,4 Mrd. Euro dann 13,7 Mrd. Euro
erreicht, beim Reformpaket II 14,3 Mrd. Euro statt 10,8 Mrd. Euro. Legt man einen Zinssatz
von vier Prozent zugrunde, beträgt der Barwert im Status quo 9,8 Mrd. Euro, bei den
beiden analysierten Reformen 8,9 Mrd. Euro bzw. 9,1 Mrd. Euro.
Unter der Annahme einer jährlichen Wachstumsrate der Ruhegehälter in Höhe von einem
Prozent erhält man bei einem Diskontierungszins von 1,5 Prozent Barwerte von 12,9 Mrd.
Euro bzw. 11,5 Mrd. Euro und 11,9 Mrd. Euro unter den beiden Reformoptionen. Bei einem
Zinssatz von 4 Prozent werden Barwerte von 8,4 Mrd. Euro im Status quo sowie 7,7 Mrd.
Euro und 7,8 Mrd. Euro erreicht. Ein Nullwachstum der Pensionen ergibt für � = 1,5
Barwerte von 10,8 Mrd. Euro im Ausgangsszenario, 9,7 Mrd. Euro bei der GRV-
Reformvariante sowie 10 Mrd. Euro beim Reformpaket II. Ein Diskontierungszins von 4
Prozent führt zu Rücklagenbedarf in Höhe von 7,3 Mrd. Euro bzw. 6,7 Mrd. Euro (GRV-
Reformpaket) und 6,8 Mrd. Euro (Reformpaket II).
81

4.8 4.8.3 4.8 .3 Auswirkung der der Entwicklung Entwicklung der der Lebenserwartung
Lebenserwartung
Dem Basisszenario dieser Studie liegt eine steigende Lebenserwartung zugrunde.
Ausgehend von einer durchschnittlichen Lebenserwartung von 78,3 Jahren bei Männern
und 83,2 Jahren bei Frauen nimmt sie bis zum Jahr 2050 auf 83,5 bzw. 88 Jahre zu. Die
gewählte Lebenserwartung wirkt sich natürlich direkt auf die Entwicklung der
Ruhegehaltsausgaben aus. Tabelle 7 veranschaulicht diese Abhängigkeit. Geht man davon
aus, dass sich die Lebenserwartung nicht weiter erhöhen wird, also konstant auf dem
Niveau des Basisjahres 2009 bleibt, verringert sich der Barwert der Ruhegehaltsausgaben
im Status quo von 11,7 Mrd. Euro auf 10,9 Mrd. Euro. Im GRV-Reformszenario sinkt er von
10,4 Mrd. Euro auf 9,8 Mrd. Euro, bei der Reformvariante II von 10,8 Mrd. Euro auf 10,3 Mrd.
Euro. Falls die Lebenserwartung aber stärker als im Basisszenario steigen sollte, würde sich
der Barwert entsprechend erhöhen. Nimmt man für Männer eine ferne Lebenserwartung
von 86 Jahren und für Frauen von 90 Jahren an, beträgt der Barwert im Status quo 12 Mrd.
Euro, in den beiden Reformszenarien 10,7 Mrd. Euro bzw. 11 Mrd. Euro (GRV-Paket bzw.
Reformpaket II).
Tabelle Tabelle 7: : : Barwert der Ruhegehal
Ruhegehaltsausgaben Ruhegehal
tsausgaben in in Abhängigkeit Abhängigkeit Abhängigkeit der der Lebenserwartung
Lebenserwartung
Barwert Barwert in in Mrd. Mrd. Euro Euro (g=2%, r=3%)
Status Status quo quo GRV GRV-Szenario
GRV Szenario Reformvariante Reformvariante II
II
konstante konstante konstante konstante Lebenserwartung Lebenserwartung
Lebenserwartung
Lebenserwartung 10,9 9,8 10,3
Basisszenario Basisszenario
Basisszenario
Basisszenario
11,7 10,4 10,8
hohe hohe hohe hohe Lebenserwartung Lebenserwartung
Lebenserwartung
Lebenserwartung 12,0 10,7 11.0
Quelle: eigene Berechnung
Abbildung 51 stellt die jährlichen Ruhegehaltsausgaben im Status quo unter den drei
Varianten der Entwicklung der Lebenserwartung dar. Je stärker die Lebenserwartung
ansteigt, desto höher fällt die jährliche Belastung des Landeshaushaltes aus.
Im Falle einer konstanten Lebenserwartung würden sich im Status quo die
Ruhegehaltsausgaben des Jahres 2030 (2050) im Vergleich zum Basisszenario mit
steigender Lebenserwartung von 530,2 (692,4) Mio. Euro auf 492,6 (595,2) Mrd. Euro
verringern. Bei einer extremen Zunahme der Lebenserwartung käme es dagegen zu einer
deutlichen Erhöhung: Im Jahr 2030 wären dann 548,3 Mio. Euro statt 530,2 Mio. Euro
aufzubringen, im Jahr 2050 sogar 740,3 Mio. Euro statt 692,4 Mio. Euro.
82

Millionen Euro
Abbildung Abbildung 51 51: 51 : Ausgabenentwicklung
usgabenentwicklung im im im Status Status Status quo quo in in Abhängigkeit Abhängigkeit Abhängigkeit der der Lebenserwartung
Lebenserwartung
800
750
700
650
600
550
500
450
400
350
300
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Quelle: eigene Berechnung
5. Zusammenfassung Zusammenfassung und und Ausblick
Ausblick
Der Stadtstaat Bremen ist ein Paradebeispiel dafür, wie starke Überschuldung langfristig
die Handlungsfähigkeit der Politik verringert. Auf der Freien Hansestadt lastete Ende des
Jahres 2009 eine Verschuldung am Kreditmarkt in Höhe von 16,01 Mrd. Euro. Trotz des
1993 eingeleiteten Konsolidierungskurses, der besonders im Personalbereich zu
umfangreichen Einsparungen führte, wuchs die Schuldenlast seit 1993 ausgehend von 8,7
Mrd. Euro um 85 Prozent auf die genannten 16,01 Mrd. Euro. Im angeführten Zeitraum
schwankte die jährliche Nettokreditaufnahme zwischen 473 Mio. und 1,26 Mrd. Euro. Im
Jahr 2008 gab Bremen allein 600 Mio. Euro für Zinsen aus, was knapp einem Viertel der
Steuereinnahmen entsprach. Weitere 15 Prozent der Steuereinnahmen mussten im Jahr
2008 für die Versorgungsausgaben der Landesbeamten aufgewendet werden. Darin
enthalten sind die Ausgaben für Ruhegehälter und Hinterbliebenenversorgung, nicht aber
Beihilfezahlungen für Versorgungsempfänger. Zusammengefasst bedeutet dies, dass
schon heute rund 40 Prozent der Steuereinnahmen für Zinsen und die
Beamtenversorgung aufgebracht werden.
Nach den Beschlüssen der Föderalismuskommission gilt für die Bundesländer ab dem Jahr
2020 ein grundsätzliches Neuverschuldungsverbot. Bremen ist eines der fünf
Bundesländer, die zum Erreichen dieses Ziels zwischen den Jahren 2011 und 2019
Jahr
Basisszenario konstante Lebenserwartung extremer Anstieg der Lebenserwartung
83

Konsolidierungshilfen erhält. Im Fall des Stadtstaates betragen die jährlichen Zahlungen
300 Mio. Euro. Die mittelfristige Finanzplanung der Freien Hansestadt sieht vor, dass die
jährlichen Finanzierungsdefizite zwar kontinuierlich abgebaut werden sollen, der
Schuldenstand bis 2019 aber um weitere 6 Mrd. Euro auf dann 22,1 Mrd. Euro steigen wird.
Dies wird sich unmittelbar in höheren Ausgaben für Zinsen niederschlagen. Daneben
werden sich, wie die vorliegende Studie gezeigt hat, auch die Ausgaben für die
Beamtenversorgung in den kommenden Jahren weiter erhöhen. Der Grund dafür liegt in
dem Einstellungsverhalten der 1970er und 1980er Jahre, als zahlreiche neue Beamte in den
Landesdienst eintraten. Diese sind während ihrer aktiven Zeit im Vergleich zu Angestellten
die günstigeren Arbeitnehmer, da für sie keine Sozialversicherungsbeiträge abgeführt
werden müssen. Ihre Versorgung nach Eintritt in den Ruhestand wird aber direkt aus dem
laufenden Haushalt finanziert. Basierend auf dem grundgesetzlich verankerten
Alimentationsprinzip gab das Land Bremen als Dienstherr jedem Mitarbeiter, der in das
Beamtenverhältnis berufen wurde, eine implizite Leistungszusage. Diese bestand darin,
nach Eintritt in den Ruhestand die Versorgung des Pensionärs und im Todesfall seiner
Hinterbliebenen sicherzustellen. Jedes Unternehmen, das handelsrechtlichen Grundsätzen
unterworfen ist, müsste für eine solche Leistungszusage durch entsprechende
Rückstellungen in seiner Bilanz vorsorgen. Der Bund und die deutschen Bundesländer
bildeten über Jahrzehnte aber keinerlei Rücklagen für das absehbare Ereignis, dass die
kohortenstarken Beamtenjahrgänge irgendwann einmal ihre Altersgrenze erreichen und
in den Ruhestand eintreten. Erst im Jahr 1999 wurde eine verpflichtende
Versorgungsrücklage für die Beamten des Bundes und der Länder eingeführt. Einige
Bundesländer, darunter auch Bremen, richteten darüber hinaus zusätzliche
Versorgungsfonds ein. Insgesamt betrachtet sind die gebildeten Rücklagen aber nicht
ausreichend, um das Wachstum der Versorgungsausgaben auffangen zu können. Bildlich
gesprochen ähneln sie eher dem berühmten Tropfen auf den heißen Stein. Auf die
Bundesländer kommt in den nächsten Jahren die Herausforderung zu, bestehende
Finanzierungsdefizite abzubauen und nach 2020 keine neue Schulden mehr zu machen,
also Ausgaben und Einnahmen in Einklang zu bringen. Gerade angesichts der bereits
bestehenden Schuldenlast und dem absehbaren Wachstum der Versorgungsausgaben
wird dies alles andere als einfach werden. Im Besonderen gilt dies für Bundesländer wie
Bremen, die sich bereits seit Jahren im Haushaltsnotstand befinden und chronisch
überschuldet sind.
Die vorliegende Studie untersuchte, wie sich die Ruhegehaltsausgaben des Stadtstaates
Bremen bis zum Jahr 2050 entwickeln werden. Diese sind determiniert durch die
Einstellungspolitik der vergangenen Jahrzehnte, also die Altersstruktur der
Beamtenpopulation im Status quo. In Letzterer ist die seit 1993 laufende
84

Konsolidierungspolitik, die unter anderem zu umfangreichen Einsparungen im
Personalbereich führte, deutlich erkennbar, denn es gibt nur recht wenige Beamte, die 40
Jahre und jünger sind. Dafür existieren sehr viele bremische Staatsdiener über 50 Jahre, die
innerhalb der kommenden 15 Jahre in den Ruhestand eintreten werden. Bereits in der
Vergangenheit erhöhte sich die Anzahl der Ruhegehaltsempfänger in Bremen deutlich
und wuchs zwischen 1993 und 2008 von 5.830 auf 9.710 Ruhestandsbeamte, was einer
Steigerung um 66,5 Prozent entspricht. Die Ausgaben für Pensionen stiegen im selben
Zeitraum von 87,4 Mio. Euro auf 300,2 Mio. Euro. Die gesamten Versorgungsausgaben, also
Ruhegehälter und Hinterbliebenenversorgung, aber ohne Beihilfe, summierten sich im
Jahr 2008 auf 355 Mio. Euro.
Auf Grundlage der Altersstruktur der Landesbeamten Bremens im Basisjahr 2009 und
gegebener Sterbewahrscheinlichkeiten erstellte die vorliegende Studie zunächst eine
Projektion der Beamtenpopulation. Dabei wurde deutlich, dass die Zahl der Pensionäre
über 65 Jahre bis zum Jahr 2022 zunächst stark ansteigen wird, um sich danach auf hohem
Niveau zu stabilisieren. Als Folge der seit 1993 erzielten Einsparungen im Personalbereich
geht die Zahl der Ruhestandsbeamten ab 2030 wieder stark zurück und liegt im Jahr 2050
sogar unter dem Ausgangsniveau. Dies wird auch am so genannten Pensionärsquotienten
deutlich, der die Zahl der Pensionäre in das Verhältnis setzt zur Bevölkerung im
erwerbsfähigen Alter zwischen 15 und 64 Jahren. Letztere wird sich aufgrund der auf
niedrigem Niveau stagnierenden Fertilität sowie Wanderungsbewegungen in den
kommenden Jahrzehnten tendenziell verringern. Im Jahr 2009 kamen auf 1.000 Einwohner
Bremens im Erwerbsalter statistisch betrachtet 18,1 Pensionäre. Dieser Wert wird bis zum
Jahr 2028 auf ein Maximum von 25,7 steigen. Dramatisch fällt der Zuwachs hochbetagter
Ruhestandsbeamter über 80 Jahre aus. Ab diesem Alter steigt die Wahrscheinlichkeit,
pflegebedürftig zu werden, stark an. Für die Beihilfeausgaben, die jedoch nicht
Gegenstand dieses Gutachtens waren, wird dies eine Kostenexplosion zur Folge haben.
Kamen im Jahr 2009 auf 1.000 Einwohner Bremens in erwerbsfähigem Alter noch 3,7
Pensionäre über 80 Jahre, wird dieser Wert bis 2035 auf 11,2 zunehmen.
Die eben skizzierte Entwicklung der bremischen Beamtenpopulation schlägt sich
unmittelbar in dem Verlauf der zukünftigen Ruhegehaltsausgaben nieder. Das
Basisszenario geht von einer jährlichen Wachstumsrate der Pensionen in Höhe von zwei
Prozent aus, was im Prinzip einem Inflationsausgleich entspricht. Unter dieser Annahme
würden die Pensionsausgaben Bremens von 318,6 Mio. Euro im Jahr 2009 bis zum Jahr
2025 auf 503 Mio. Euro wachsen. Im Jahr 2050 würden 692,4 Mio. Euro erreicht werden.
Der Barwert der bis zum Jahr 2050 anfallenden Pensionsaufwendungen, das sind die
diskontierten jährlichen Ruhegehaltsausgaben, beläuft sich auf 11,7 Mrd. Euro. Dies läßt
sich als implizite Staatsverschuldung interpretieren, also als schwebende, in Zukunft
85

einzulösende Leistungszusage. Dieser Wert müsste zur expliziten Verschuldung Bremens
am Kreditmarkt in Höhe von 16,01 Mrd. Euro hinzugezählt werden. Die
Gesamtverschuldung Bremens beläuft sich damit auf knapp 104 Prozent des
Bruttoinlandsproduktes des Stadtstaates. Wäre Bremen ein privatwirtschaftliches
Unternehmen und damit den handelsrechtlichen Bilanzierungsvorschriften unterworfen,
müssten für die in der Vergangenheit eingegangenen Pensionszusagen bilanzielle
Rückstellungen in Höhe der genannten 11,7 Mrd. Euro gebildet werden. Selbst wenn man
von einem nominalen jährlichen Nullwachstum der Pensionen ausgeht, würden die
Ruhegehaltsausgaben bis zum Jahr 2021 zunächst auf 379 Mio. Euro ansteigen, was einem
Zuwachs von knapp 20 Prozent entspricht. In den folgenden Jahrzehnten käme es zu
einem Rückgang, infolgedessen 2039 erstmals wieder das Ausgangsniveau unterschritten
wird. Selbst in diesem Nullwachstumsszenario, das aufgrund des damit für die
Landesbeamten einhergehenden hohen Realwertverlustes äußerst unwahrscheinlich ist,
beliefe sich der Barwert der Ruhegehaltsaufwendungen noch immer auf 8,5 Mrd. Euro.
In der gesetzlichen Rentenversicherung wurde seit 2004 umfangreiche Reformen
durchgeführt. So führte die Politik unter anderem den Nachhaltigkeitsfaktor in die
Rentenanpassungsformel ein, der, vereinfacht gesagt, der Entwicklung des zahlenmäßigen
Verhältnisses zwischen Rentnern und Beitragszahlern Rechnung trägt. Verschlechtert
(verbessert) sich dieses, kommen also mehr (weniger) Rentner auf einen Beitragszahler,
wirkt der Nachhaltigkeitsfaktor ceteris paribus verringernd (steigernd) auf den aktuellen
Rentenwert. Daneben wurde die Riesterförderung, also die staatliche Förderung privater
Altersvorsorge, eingeführt, die sich in Form des Altersvorsorgeanteils (AVA) ebenfalls in der
Rentenanpassungsformel niederschlug. Weitere Reformschritte waren der Wegfall der
Anrechenbarkeit von Ausbildungszeiten sowie zwischen 2012 und 2029 die schrittweise
Erhöhung der Regelaltersgrenze von 65 auf 67 Jahre. Von den angeführten Maßnahmen
wurde bis dato nur die so genannte Riester-Treppe von der gesetzlichen
Rentenversicherung auf die Beamtenversorgung übertragen. Infolgedessen sinkt der
Maximalwert des Ruhegehalts schrittweise von 75 Prozent der ruhegehaltsfähigen Bezüge
auf 71,75 Prozent.
Seit dem Jahr 2005 sind als Folge der Föderalismuskommission I die einzelnen
Bundesländer für die Ausgestaltung des Laufbahn- und Versorgungsrechts ihrer
Landesbeamten verantwortlich. Dem Bund blieb, neben der Zuständigkeit für seine
eigenen Beamten, nur die Regelung grundlegender Statusrecht und –pflichten. Kurz vor
Inkrafttreten dieser Verfassungsänderung brachte die damalige rot-grüne
Bundesregierung ein Gesetz ein, das für alle deutschen Beamten die wirkungsgleiche
Übertragung der bis zum diesem Zeitpunkt durchgeführten rentenrechtlichen Reformen
vorsah. Der Bundesrat leistete aber Widerstand und nach den folgenden Neuwahlen
86

wurde die Gesetzesinitiative von der danach regierenden Großen Koalition nicht wieder
aufgegriffen. In der Folge verlor der Bund durch die Föderalismusreform auch die
gesetzgeberische Zuständigkeit. Dies hatte die Konsequenz, dass der Nachhaltigkeitsfaktor
bis jetzt weder bei den Beamten des Bundes noch in einem der Bundesländer eingeführt
worden ist. Der Bund und einige Bundesländer haben lediglich die Erhöhung der
Regelaltersgrenze auf 67 Jahre, die übergangsweise zwischen 2012 und 2029 erfolgen soll,
sowie eine Beschränkung der Ruhegehaltsfähigkeit von Ausbildungszeiten auf 855 Tage
beschlossen.
Die vorliegende Studie untersuchte die Entlastungswirkung, die eine Übertragung der
angeführten rentenrechtlichen Reformen auf den zukünftigen Verlauf der
Ruhegehaltsausgaben Bremens hätte. Dabei wird grundsätzlich zwischen einer reinen
Eins-zu-Eins-Übertragung und einer wirkungsgleichen Übertragung unterschieden. Die
erste Variante wendet einfach die rentenrechtlichen Reformen unverändert auf die
Beamtenversorgung an. Neben der Erhöhung der Regealtersgrenze zwischen den Jahren
2012 und 2029 und der Einführung des rentenrechtlichen Nachhaltigkeitsfaktors auf die
jährliche Anpassung der Pensionen kommt es hierbei zu einem Wegfall der
Ruhegehaltsfähigkeit von Ausbildungszeiten. Bei einer vollständigen Umsetzung der
genannten Maßnahmen würde sich der Barwert der Ruhegehaltsaufwendungen Bremens
von 11,7 Mrd. Euro im Status quo auf 10,4 Mrd. Euro verringern, was einer Einsparung um
11,1 Prozent entspricht. In diesem Szenario wären im Jahr 2025 statt 503 Mio. Euro nun
noch 454,3 Mio. Euro aufzuwenden, im Jahr 2050 statt 692,4 Mio. Euro dann 559,1 Mio.
Euro. Die größte Entlastungswirkung geht dabei vom Nachhaltigkeitsfaktor aus, der
sowohl auf die Bestands- wie auch auf die Zugangspensionäre angewandt wird. Die
Einführung der „Pension mit 67“ betrifft dagegen nur zukünftige Ruhestandsbeamte und
entfaltet ihre volle Wirkung erst ab dem Jahr 2029, also dann, wenn die
Pensionierungswelle bereits weitgehend abgeebbt ist.
Die dargestellte wirkungsgleiche Übertragung der GRV-Reformen beinhaltet zum einen
den systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktor, in den unmittelbar die Entwicklung des
Verhältnisses zwischen Pensionären und gewichteten Einkommensteuerzahlern einfließt.
Dieser stellt damit für die Beamtenversorgung, die aus Steuermitteln finanziert wird, eine
endogene Variable dar. Aufgrund der im Vergleich zur Gesamtbevölkerung höheren
Lebenserwartung von Beamten erfolgt bei der wirkungsgleichen Reformvariante die
Einführung der „Pension mit 67“ nicht zwischen 2012 und 2029, sondern beschleunigt bis
zum Jahr 2019. Außerdem wird wiederum die Ruhegehaltsfähigkeit von Ausbildungszeiten
komplett abgeschafft. Die aufgeführten Maßnahmen, die in der Studie im so genannten
„Reformpaket II“ zusammengefasst sind, würden den Barwert der Ruhegehaltsausgaben
Bremens von 11,7 Mrd. Euro auf 10,8 Mrd. Euro senken, was einem Rückgang um 7,7
87

Prozent entspricht. Im Jahr 2025 müssten in diesem Szenario statt 503 Mio. Euro noch
454,4 Mio. Euro für Pensionen aufgewendet werden. Im Jahr 2050 würden sich die
Ausgaben von 692,4 Mio. Euro auf 620,8 Mio. Euro verringern. Die größte
Entlastungswirkung geht auch hier wieder vom Nachhaltigkeitsfaktor aus. Die
systemkonforme Variante sorgt in den ersten Jahren, wenn die noch vorhandenen
kohortenstarken Beamtenjahrgänge in den Ruhestand eintreten, für umfangreichere
Einsparungen als sein GRV-Pendant. Nach 2023 wendet sich dann aber aufgrund der
Altersstruktur der bremischen Beamtenpopulation das Blatt und der Nachhaltigkeitsfaktor
der gesetzlichen Rentenversicherung entfaltet die umfassendere Dämpfungswirkung. Die
beschleunigte Erhöhung der Regelaltersgrenze auf 67 Jahre, die bei der wirkungsgleichen
Übertragung bis zum Jahr 2019 eingeführt wird, sorgt nur für eine geringfügige zusätzliche
Abmilderung der Ausgabensteigerung. Das Reformpaket II bewirkt in der Spitze eine
weitergehende jährliche Entlastung von bis zu 10 Mio. Euro, fällt dann aber ab 2025 hinter
die GRV-Reformvariante zurück. Letztere bewirkt im Jahr 2030 im Vergleich zur
wirkungsgleichen Übertragung eine zusätzliche Entlastung von 20,3 Mio. Euro. Dieser Wert
erhöht sich bis zum Jahr 2050 auf über 60 Mio. Euro. Dieses Ergebnis unterscheidet sich
von den Resultaten anderer Bundesländer, insbesondere der westdeutschen
Flächenstaaten. Entsprechende Analysen bescheinigen hier der wirkungsgleichen
Übertragung der rentenrechtlichen Reformen die deutlich umfassendere
Entlastungswirkung. Dies ist hauptsächlich auf den systemkonformen
Nachhaltigkeitsfaktor zurückzuführen, der die Pensionäre in das Verhältnis zu gewichteten
Einkommensteuerzahlern setzt. In Bremen wird die Zahl der Ruhestandsbeamten über 65
Jahren nach Erreichen des Maximums im Jahr 2022 wieder zurückgehen, was auf die
restriktive Einstellungspolitik in Folge der im Jahr 1993 einsetzenden
Haushaltskonsolidierung zurückzuführen ist. Dies führt dazu, dass sich das Verhältnis
zwischen gewichteten Einkommensteuerzahlern und Pensionären wieder verbessert und
daher der systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor geringere Einsparungen generiert.
Aus finanzwissenschaftlicher Sicht ist trotz der niedrigeren Entlastungseffekte dennoch
eine wirkungsgleiche Übertragung der rentenrechtlichen Reformen zu empfehlen. Denn
der systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor ist für das System der Beamtenversorgung
keine exogene Variable, wie es die GRV-Variante wäre. Das Reformpaket II trägt dadurch
der Finanzierungsform der Pensionen Rechnung, die im Wesentlichen aus
Steuereinnahmen erbracht werden. Daneben berücksichtigt sie die statistisch betrachtet
höhere Lebenserwartung von Beamten. Abschließend sei noch einmal angeführt, dass die
in dieser Studie vorgestellten Reformvorschläge nicht das Ziel haben, einseitig die
Landesbeamten zu belasten oder eine erneute Neiddebatte zu entfachen. Vielmehr soll auf
das Problem aufmerksam gemacht werden, dass gerade in dem Zeitraum, in dem zur
88

Einhaltung des ab 2020 geltenden Neuverschuldungsverbotes die Finanzierungsdefizite
abgebaut werden sollen, die Pensionsausgaben sprunghaft ansteigen werden. Die
Aufwendungen für Hinterbliebenenversorgung oder Beihilfen, die sich ebenfalls stark
erhöhen werden, wurden dabei noch gar nicht berücksichtigt. Für die Bundesländer stellt
dies eine große Herausforderung. Besonders sind davon jene betroffen, die, wie der
Stadtstaat Bremen, schon im Status quo stark überschuldet sind und ein seit Jahren hohes
strukturelles Finanzierungsdefizit aufweisen. Die vorgestellten Reformen für den Bereich
der Beamtenversorgung entfalten zwar eine gewisse Entlastungswirkung, können die
Ausgabensteigerung aber nicht aufhalten. Diese ist determiniert durch das
Einstellungsverhalten der zurückliegenden Jahrzehnte und das erst zu spät erkannte
Versäumnis, entsprechende Rücklagen in ausreichendem Maße zu bilden.
Die Übertragung der rentenrechtlichen Reformen auf die Beamtenversorgung ist zum
einen ein Gebot der Gerechtigkeit, um Beamte nicht gegenüber normalen Arbeitnehmern
zu bevorzugen. Diese Maßnahmen mögen zwar unpopulär sein. Angesichts der
einsetzenden Pensionierungswelle, der steigenden Lebenserwartung der Pensionäre und
den Erfordernissen der Schuldenbremse sowie tendenziell sinkender Steuereinnahmen
aufgrund des demographischen Wandels sind sie aber alternativlos. Außerdem liegt ihre
zügige Umsetzung im unmittelbaren Interesse der jungen Beamten, die gerade erst in den
Staatsdienst eingetreten sind. Denn die vorgeschlagenen Reformen sorgen nicht zuletzt
auch dafür, dass in der langen Frist die Altersversorgung der jungen Staatsdiener
finanzierbar bleibt.
89

6. Anhang
Anhang
Jahr
Status
quo
Tabelle Tabelle 8: : Entwicklun
Entwicklung Entwicklun
g der der Ruhegehaltsausgaben Ruhegehaltsausgaben (in (in Mio Mio. Mio . Euro) unter
alternativen alternativen Reformszenarien Reformszenarien
74
Status
quo
ohne
Riester
Ausbildungs
-zeiten
Reformszenario GRV Reformpaket II
Pension
mit 67
Nachhaltigkeitsfaktor
(NHF)
Insgesamt
Ausbildungs
-zeiten
Beschl.
Pension
mit 67
Systemkonformer
NHF
Insgesamt
2009 318.6 327.2 318.6 318.6 318.6 318.6 318.6 318.6 318.6 318.6
2010 327.5 338.2 326.3 327.5 327.5 326.3 326.3 327.5 327.5 326.3
2011 340.4 353.4 338.7 340.4 338.9 337.3 338.7 340.4 337.8 336.2
2012 353.2 368.8 351.1 353.2 350.4 348.2 351.1 353.0 347.6 345.3
2013 368.9 385.1 366.2 368.7 364.5 361.7 366.2 368.4 360.0 356.9
2014 384.3 401.3 381.1 384.0 378.4 374.9 381.1 383.3 372.5 368.3
2015 399.7 417.3 395.9 399.1 392.0 387.7 395.9 397.9 385.1 379.8
2016 413.9 432.1 409.5 413.0 404.3 399.3 409.5 411.2 396.8 390.2
2017 427.3 446.1 422.5 426.1 415.7 409.8 422.5 423.6 408.0 400.0
2018 439.9 459.2 434.5 438.3 426.0 419.3 434.5 435.1 418.8 409.3
2019 451.4 471.3 445.6 449.4 435.2 427.7 445.6 445.3 428.8 417.7
2020 461.8 482.2 455.5 459.4 443.1 434.7 455.5 454.6 437.9 425.2
2021 471.2 492.0 464.5 468.3 449.7 440.5 464.5 462.8 446.1 431.9
2022 479.8 501.0 472.7 476.3 455.1 445.1 472.7 470.2 453.7 438.0
2023 488.2 509.7 480.6 484.1 460.0 449.1 480.6 477.4 461.3 444.2
2024 495.9 517.7 487.9 491.2 463.9 452.1 487.9 484.0 468.1 449.5
2025 503.0 525.1 494.5 497.5 467.0 454.3 494.5 489.9 474.4 454.4
2026 510.1 532.5 501.2 503.7 469.8 455.9 501.2 495.8 480.6 459.2
2027 516.3 539.1 507.1 509.1 471.7 456.8 507.1 501.0 486.9 464.1
2028 522.1 545.1 512.4 513.8 473.3 457.3 512.4 505.6 493.0 468.7
2029 526.7 549.9 516.7 517.4 474.1 456.9 516.7 509.2 498.5 472.9
2030 530.2 553.6 519.9 519.9 474.0 455.8 519.9 511.8 503.0 476.1
2031 533.9 557.4 523.2 522.6 474.4 455.2 523.2 514.5 507.3 479.2
2032 537.4 561.1 526.4 525.1 475.2 454.8 526.4 517.0 511.8 482.3
2033 541.1 564.9 529.7 527.7 476.6 455.1 529.7 519.7 516.7 485.9
2034 544.3 568.3 532.6 529.9 478.1 455.5 532.6 521.9 521.9 489.8
2035 546.7 570.8 534.8 531.3 479.6 456.0 534.8 523.5 526.3 493.0
2036 548.7 572.8 536.5 532.3 481.4 456.7 536.5 524.6 530.7 496.3
2037 550.6 574.8 538.2 533.3 483.3 457.5 538.2 525.7 535.0 499.4
2038 552.9 577.2 540.2 534.6 485.6 458.8 540.2 527.2 539.7 502.9
2039 556.0 580.5 543.1 536.7 488.5 460.6 543.1 529.6 545.1 507.2
2040 560.0 584.6 546.8 539.6 492.0 463.0 546.8 532.7 551.5 512.3
2041 565.4 590.3 552.0 543.9 496.8 466.6 552.0 537.2 558.6 518.2
2042 571.5 596.7 557.8 548.9 502.1 470.7 557.8 542.5 566.1 524.5
2043 580.2 605.7 566.2 556.3 509.3 476.5 566.2 550.2 575.7 532.7
2044 590.3 616.3 575.9 565.0 517.8 483.6 575.9 559.2 585.7 541.4
2045 602.0 628.5 587.3 575.3 527.7 491.9 587.3 569.8 596.7 551.0
2046 616.1 643.2 600.9 587.8 539.7 502.3 600.9 582.7 609.0 561.8
2047 632.6 660.5 617.0 602.7 553.9 514.7 617.0 597.9 623.6 574.9
2048 651.7 680.4 635.6 620.0 570.3 529.1 635.6 615.6 639.6 589.2
2049 671.7 701.3 655.0 638.2 587.0 543.9 655.0 634.2 656.8 604.7
2050 692.4 722.9 675.2 657.1 604.1 559.1 675.2 653.4 674.6 620.8
Quelle: eigene Berechnung
74 Alle hier angegeben Werte basieren auf dem Basisszenario der Studie.
90

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92

Wer ist der Bund der Steuerzahler?
Der Bund der Steuerzahler (BdSt) ist die unabhängige und parteipolitisch neutrale
Schutzvereinigung aller Steuerzahler. Seine 39.000 Mitglieder in Niedersachsen und
Bremen (bundesweit rund 320.000) kommen aus allen Kreisen der Bevölkerung. Ihre
Mitgliedsbeiträge geben dem Bund der Steuerzahler die notwendige finanzielle Unabhängigkeit
für seine Arbeit. Finanzielle Zuwendungen der öffentlichen Hand erhält
der Bund der Steuerzahler nicht.
Gegründet wurde der Bund der Steuerzahler 1949. Der Bund der Steuerzahler Niedersachsen
und Bremen ist ein eingetragener Verein. Die fünfzehn Landesverbände
haben sich im Bund der Steuerzahler Deutschland e.V. zusammengeschlossen. Die
Landesverbände tragen auch das Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steuerzahler e.V.
Hier werden steuer- und finanzpolitische Vorstellungen und Forderungen des Verbandes
wissenschaftlich erarbeitet.
Der Bund der Steuerzahler tritt ein:
für ein gerechteres Steuer- und Abgabensystem,
für eine Begrenzung der Steuer- und Abgabenbelastung,
für eine Vereinfachung der Besteuerung,
für eine sparsame und wirtschaftliche Haushaltsführung und gegen die
Verschwendung von Steuergeldern,
gegen die Ausuferung des staatlichen Korridors,
gegen Schlamperei und Schlendrian in der Staatsbürokratie.
Der Bund der Steuerzahler dient ausschließlich und unmittelbar dem Nutzen der
Allgemeinheit im Rahmen der vom Grundgesetz gewährleisteten staatsbürgerlichen
Rechte. Seine Ziele verwirklicht der Bund der Steuerzahler insbesondere
durch die Erstellung und Veröffentlichung von Gutachten, Stellungnahmen,
Eingaben und Presseinformationen;
durch die Teilnahme an Rundfunk und Fernsehsendungen;
durch die Verteilung von Informationsmaterial;
durch Gespräche mit Vertretern von Legislative und Exekutive, von Behörden
und Verbänden, sowie Vertretern der Medien.
Mitglieder des Bundes der Steuerzahler erhalten ebenso wie ein Kreis wichtiger
öffentlicher Meinungsträger die Monatszeitschrift des Verbandes „Der Steuerzahler“,
die unter dem Motto steht: Für vernünftige Steuerpolitik – gegen den Missbrauch
von Steuergeldern.

Ellernstraße 34, 30175 Hannover
Tel. 0511 515183-0, Fax 0511 515183-33
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