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BUND & LÄNDERNeuer Ansatz notwendigMit der Privatisierung in der Abfallwirtschaft werden die Abfallströme umgelenkt,ohne relevanten Einfluß auf die Stoffströme zu nehmenVon Norbert KopytziokAls in den 80er Jahren die Anforderungenan die Abfallbehandlung immer weiter anstiegen,waren vor allem kleinere Kommunenbestrebt, Teilaufgaben der Abfallwirtschaftan private Dritte abzugeben. Mit derVerabschiedung der Verpackungsverordnungim Jahr 1991 und der Gründung desDualen Systems wurde eine große Weichein diese Richtung gestellt. Die private Wirtschaftsollte wesentliche Teile der Verpackungsabfällezurücknehmen. Dazu solltesie selbst eine Sammlungs- und Verwertungsinfrastrukturaufbauen. Eine weiteregrößere Weichenstellung zur Privatisierungin der Abfallwirtschaft wurde mit der Novellierungdes Abfallgesetzes und dem Inkrafttretendes Kreislaufwirtschaft- und Abfallgesetzes(KrW-/AbfG) im Jahre 1996vollzogen. Im folgenden wird der Fragenachgegangen, inwiefern die nach demKrW-/AbfG in Betracht kommenden Organisationsformender Abfallwirtschaft fürdie Zielsetzungen des ökologischen Stoffstrommanagementsnutzbringend eingesetztwerden können 1 .Mit der Privatisierung der Abfallwirtschaftsollte die Abfallentsorgung wirtschaftlicherdurchgeführt werden. Wirtschaftsunternehmen,so die allgemeine Vorstellung, könnenkostenintensive Abläufe und Anlagen ökonomischerplanen und nutzen als kommunaleInstitutionen. Da Wirtschaftsunternehmennicht an das öffentliche Tarifrecht gebundensind, können sie auftragsbedingte Personalkündigungenaussprechen und niedrigereLöhne zahlen. Auch brauchen die Privatennicht das Vergaberecht beim Bau von Anlagenund bei der Inanspruchnahme vonDienstleistungen beachten. Darüber hinauskönnen sie Abfälle nach ökonomischenGesichtspunkten bündeln und Behandlungsverfahrengezielt einsetzen. Ein marktwirtschaftlichgeführter Betrieb kann sich damitsystematischer auf gewinnbringende AbfallundWertstoffströme konzentrieren. Andersals ein regional tätiger Kommunalbetriebkönnen private Wirtschaftsunternehmendurch den gezielten Einsatz von Verwertungstechnologiengünstigere Konditionenbei der Organisation des Sammelns, Transportierensund Verwertens erzielen. Auf dieseWeise kann ein Privatunternehmen wirtschaftlicheVorteile bei der Abwicklung derAbfallentsorgung erzielen.Diese unterschiedlichen Rahmenbedingungenfür kommunale und für privatwirtschaftlicheBetriebe führten zu der Erkenntnis,daß Kommunen mit großem eigenen Fuhrparkund/oder großen eigenen Abfallbehandlungsanlagenaus marktwirtschaftlichenGründen mit privatwirtschaftlichen Unternehmenkooperieren sollten 2 .Umlenkung der AbfallströmeSeit dem Inkrafttreten des KrW-/AbfG imJahr 1996 können Abfälle zur Verwertung,die nicht aus privaten Haushaltungen stammen,auf dem freien Markt gehandelt werden.Da mit der Interpretation dessen, wasals Verwertung von Abfällen gilt, sehrgroßzügig umgegangen wird, verlassenseither wesentliche Abfallströme den Wirkungsbereichvon Kommunen. So wird beispielsweisedie Verbrennung heizwertreicherAbfälle in Müllverbrennungsanlagenmit Kraft-Wärme-Kopplung als Abfallverwertunganerkannt. Auch Abfallmengen,die einzelne Abfallstoffe enthalten, die stofflichverwertet werden können, gelten seitder Entscheidung des Bundesgerichtshofesoffiziell als Abfälle zur Verwertung.Dies führt dazu, daß Kommunen mit eineraufwendigen Abfallbehandlungsanlage (Deponieoder Müllverbrennungsanlage), dieden Anforderungen der Technischen Anleitungfür Siedlungsabfall (TASi) entspricht,hohe Entsorgungsgebühren berechnen müssen,um die Fixkosten zu amortisieren. DieFolge ist, daß Abfallbesitzer, die selbst überden Verbleib ihrer Abfälle bestimmen können,diese Anlagen meiden. Für diejenigen,die dem kommunalen Anschluß- und Benutzungszwangunterliegen, das sind vor allemprivate Haushalte, wurde die Abfallentsorgungvielfach teuer. Gewerbebetriebesind nur insoweit betroffen, wie sie Abfälleentsorgen müssen, die keinen verwertbarenAnteil enthalten. Die anderen Abfälle könnenbilliger von privaten Entsorgungsunternehmenzur Verwertung entsorgt werden.Teilweise werden die Abfälle hierbei nurgrob sortiert und dann abgelagert oder vermengtund entsorgt oder illegal exportiert 3 .Damit Kommunen, die bis Mitte der 90erJahre hohe Kosten für den Bau von Abfallbehandlungsanlageauf sich genommen haben,nicht zu hohe Gebühren berechnenmüssen oder einen zu hohen wirtschaftlichenVerlust erleiden, wird gelegentlich derBetrieb der Anlage in privatwirtschaftlicheHände gelegt. Wenn dann das Wirtschaftsunternehmenlediglich für den wirtschaftlichenBetrieb der Abfallbehandlungsanlagenverantwortlich ist, ohne die vollen Amortisationskostender Anlage tragen zu müssen,kann es eine preisgünstige Abfallentsorgunganbieten. Das wiederum kann einen„Müllsog“ zur Folge haben 4 .Diese Situation, verbunden mit den Anforderungender TASi, nach dem Jahre 2005nur noch inertes Material auf Deponien ablagernzu dürfen, verursacht einen hohenWettbewerbsdruck. Da es immer weniger„Pflichtabfälle“ gibt, wird die Entsorgungder verbleibenden Abfälle immer teurer. Umdie Deponien auszulasten, akquirieren dieBetreiber im Gegenzug zu Niedrigpreisen55 MÜLLMAGAZIN 3/2001

BUND & LÄNDERAbfälle, die normalerweise am Entstehungsortbeseitigt oder stofflich verwertet würden.Da Wirtschaftsunternehmen auch die Abfallentsorgungnach ökonomischen Gesichtspunktenvornehmen, gehen zentrale Abfallströmeden Weg zu den billigsten Anlagen,unabhängig davon, ob die Abfälle verwertet,verbrannt oder abgelagert werden. Solangedieser Preiskampf um die Abfälle vorherrscht,ist die Entsorgung gewerblicherAbfälle gleichzeitig zu billig, um ernsthafteMaßnahmen zur Vermeidung von Abfällenzu bewirken. Das gilt zumindest für Produkte,deren Primärrohstoffe auf dem internationalenMarkt preisgünstig gehandelt werden.Erfahrungen in Schleswig-HolsteinIn Schleswig-Holstein haben sich in den90er Jahren ganz unterschiedliche Organisationsformenin der Abfallentsorgung herausgebildet.Von den 15 Kreisen und kreisfreienStädten des Landes waren 1999 nochsechs unter kommunaler Eigenregie, darunteralle vier kreisfreien Städte. Fünf Kreisehaben die Schleswag (das größte Energieversorgungsunternehmenin Schleswig-Holstein)beteiligt. Zwei Kreise haben die Aufgabenan Zweckverbände übertragen, zweibetreiben eine eigene Gesellschaft.Im Verlauf der 90er Jahre nahm die Mengedes zu beseitigenden Haus- und Geschäftsmüllsstetig ab. Demgegenüber stiegen dieAbfälle zur Verwertung stärker an. Die Gesamtmengeder Haushaltsabfälle hat deshalb,ähnlich wie in anderen Bundesländern,zugenommen, insgesamt um circa10 Gewichtsprozent. Neben der Zunahmevon Leichtverpackungen, die über dieDSD-Getrenntsammlung erfaßt werden, sowieeiner stärkeren Altpapierverwertung,fällt die flächendeckende Einführung derBioabfallerfassung am deutlichsten ins Gewicht.Während die Getrenntsammlungder Leichtverpackungen von circa 10.000Tonnen im Jahr 1992 auf 70.000 Tonnenim Jahr 1999 anwuchs, stieg im gleichenZeitraum die Erfassung von Altpapier von120.000 auf 220.000 Tonnen pro Jahrund die von Bioabfall von 10.000 auf180.000 Tonnen pro Jahr 5 .In Abbildung 1 ist das Hausmüllpotential allerKreise und kreisfreien Städte in Schleswig-Holsteinaufgetragen. Die Angabensind nach der jeweiligen Organisationsformder Abfallentsorgung gegliedert. Dashöchste Abfallaufkommen weisen die StadtNeumünster mit einem kommunalen Eigenbetriebund der Flächenkreis Nordfrieslandauf, der eine eigene Gesellschaft betreibt.Das niedrigste Abfallaufkommen wird inden Kreisen Schleswig-Flensburg und inSteinburg verzeichnet. Während Schleswig-Flensburgdas örtliche Energieversorgungsunternehmenan der Abfallentsorgungbeteiligt hat, führt Steinburg die Abfallentsorgungin Eigenregie durch. So wie dieExtremwerte beim Abfallpotential in keinerBeziehung zur Organisationsform in derAbfallwirtschaft stehen, sind auch die Abfallmengender anderen Kreise so gestreut,daß bei einer Korrelation der Organisationsformenmit den einwohnerspezifischenAbfallmengen und den Abfallströmen keineAuffälligkeiten zu erkennen sind.Der von Kritikern der Privatisierung vorgebrachte,theoretisch mögliche Effekt, daßdie Privatisierung einen „Müllsog“ begünstigt,wird durch die in Schleswig-Holsteinvorgefundene Datenlage nicht bestätigt.Möglicherweise wirkt sich die erfolgreicheAbfallakquisition einer einzelnen Beseitigungsanlagenicht unmittelbar auf die kreisbezogeneAbfallstatistik aus. Aber auch einestichprobenartige Befragung von Akteurenunterschiedlicher Abfallwirtschaftsbetriebein Deutschland ergab keine belastbarenAnhaltspunkte dafür, daß die Privatisierungper se einen mengenrelevanten Müllsogzur Folge hatte. Eine Studie der Landesanstaltfür Umweltschutz in Baden-Württemberg6 kommt ebenfalls zu dem Ergebnis,daß von der Wahl der Organisationsformnur ein begrenzter Einfluß auf abfallwirtschaftlicheÄnderungen ausgeht. Es liegtdaher die Vermutung nahe, daß es nebender Privatisierung andere – möglicherweisegewichtigere – Einflußfaktoren gibt, die dietatsächlich stattgefundene Umlenkung derAbfallströme bewirkt haben.Verpackungen und das DSDAuf der Basis der bundesweiten Hausmüllanalysenvon 1980 bis 1984 erstellte dieBerliner Arbeitsgruppe für Umwelt und Statistik(ARGUS) in den 80er Jahren ein Prognoseszenariofür die Entwicklung der bundesdeutschenHausmüllmenge bis zum JahrAbbildung 1: Abfälle zur Beseitigung und Abfälle zur Verwertung aus schleswig-holsteinischen Haushaltenin den Jahren 1998 und 1999, aufgegliedert nach der Organisationsform derAbfallentsorgung in den Kreisen und kreisfreien Städten (in kg / Einw.+ Jahr) 5MÜLLMAGAZIN 3/2001 56

BUND & LÄNDERSituation zugrunde, sondern die prognostiziertenVerpackungsmengen oder den spezifischenVerpackungsverbrauch in benachbartenLändern, zeichnet sich jedoch eineökologisch positiv zu wertende Entwicklungder Stoffströme ab 11 . Dieser Effekt ist möglicherweiseauf die Lizenzgebühren für dieVergabe des „Grünen Punktes“ zurückzuführen.Betrachtet man die direkten Auswirkungender Sammlung und Verwertung von DSD-Verpackungsabfällen, läßt sich allerdingskeine positive Entwicklung auf die Stoff- undAbfallströme ableiten. Anstelle einer Entlastungder Umwelt ist hier von einer Mehrbelastungauszugehen, die durch den Aufbaueiner Verwertungsinfrastruktur entstandenist. Dem ökologischen Aufwand, der für diesenAufbau nötig war, stehen zu geringeMengen an Siedlungsabfall gegenüber, dieeiner hochwertigen Verwertung zugeführtwerden.Einfluß der Privatisierung aufdie AbfallströmeIn den 90er Jahren gelangten in zeitlichemZusammenhang mit der Privatisierung immerweniger Abfälle in die kommunalenEntsorgungsanlagen, gleichzeitig wurdenmehr Abfälle zur Verwertung registriert.Die verfügbaren abfallwirtschaftlichen Datenbieten jedoch keinen Beleg für dieThese, daß diese Umlenkung der Abfälleauf die Privatisierung zurückführen ist.Auch den Regelungen der Verpackungsverordnungund des Kreislaufwirtschafts- undAbfallgesetzes kann nur ein begrenzter Einflußdarauf zugeschrieben werden. Mitder Umsetzung der Anforderungen derVerpackungsverordnung durch das DSDkommt es bei den kommunalen Abfallmengenzwar zu leichten Veränderungen, diejedoch mengenmäßig marginal sind. Nuretwa 4 Gewichtsprozent des Siedlungsabfallpotentialsgelangen in die Sammlungendes DSD, die ansonsten als Abfälle von derkommunalen Entsorgung erfaßt würden.Hinzu kommt, daß nach der getrennten Erfassungdieser Kleinfraktionen der Verpackungsabfälleetwa zwei Drittel der Sortierresteals sogenannte gewerbliche Abfällebeseitigt werden.Auch die Prämisse des KrW-/AbfG, für gewerblicheAbfälle zur Verwertung keine Andienungs-und Überlassungspflicht an dieöffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger festzulegen,kann nicht wesentliche Ursacheder Verschiebung der Abfallströme sein.Denn Abfälle zur Verwertung, die sogenanntenWertstoffe, unterlagen vor der Verabschiedungdes KrW-/AbfG nicht demAbfallgesetz und konnten auch früher schonprivat entsorgt werden. Nur wurde davonnicht in dem Maße Gebrauch gemacht wienach dem Inkrafttreten des KrW-/AbfG imJahre 1996.Die Novelle des Abfallgesetzes und die Entstehungdes KrW-/AbfG war von demGeist der Zeit geprägt, immer mehr Abfälleder Verwertung zuzuführen. Dieses Bestrebenwurde durch einen massiven Aufbauder Abfallberatung und dem gleichzeitigenAnstieg der Entsorgungspreise begleitet.Kostete in den 80er Jahren die Deponierungeiner Tonne Siedlungsabfall 50 – 100Mark und die Verbrennung circa 150Mark, erreichte die Verbrennung Mitte der90er Jahre in Garmisch-Partenkirchen mit800 Mark pro Tonne ihren Höchstpreis. Bereitsniedrigere Preisanhebungen führtendazu, daß die Abfallentsorgung eine wirtschaftlichrelevante Größe wurde und dieUnternehmen damit begannen, nach einerAlternative zu suchen. Gefunden wurdenprivate Entsorgungsunternehmen, die Abfällepreisgünstiger abnahmen und eine Verwertungversprachen. In solchen Fällenmag man die Privatisierung als Urheber einerUmlenkung von Abfallströmen ansehen.Doch ist die großzügige Interpretation dessen,welche Abfälle als Abfälle zur Verwertungangesehen werden, möglicherweisevon größerer Bedeutung. Es ist auch fraglich,ob die Umlenkung von Abfallströmennur außerhalb kommunalen Handelns möglichwar. Wenn ein Kommunalbetrieb mitwirtschaftlichen Instrumenten geführt wird,könnte er, abgesehen von wenigen Ausnahmenwie das Tarifrecht und das Einwirken ineine fremde Gebietskörperschaft, ähnlichwie ein privater Dritter operieren.Die Geschwindigkeit, in der sich die Abfallströmein den vergangenen zehn Jahrenverändert haben, war jedoch nur möglich,weil das Monopol der entsorgungspflichtigenKörperschaften aufgebrochen und demPioniergeist von Privatunternehmern Freiraumgegeben wurde. Der Sachverständigenratfür Umweltfragen bedauert dennauch, daß im KrW-/AbfG den entsorgungspflichtigenKörperschaften ein faktisches Vetorechtbei der Privatisierung in der Abfallentsorgungeingeräumt wurde 13 . SeinerAuffassung nach würden Knappheiten vonEntsorgungskapazitäten hinreichende Anreizeauslösen, Abfälle zu vermeiden undverwerten 14 .Liegen diese Knappheiten jedoch im Verfügungsbereicheinzelner Großunternehmen,dann kann aus dem ökologischen Anreizschnell eine wirtschaftliche Abhängigkeitwerden. Die Unternehmensmonopolisierung,die im Entsorgungsmarkt fortschreitet,führt schon heute zu Verträgen, nach denenBetriebe und Kommunen Mindestmengenbestimmter Abfälle zu liefern haben. DieseTendenz ist aus stoffstrom-ökologischerSicht negativ zu bewerten.Darüber hinaus ist zweifelhaft, ob die Veränderungder Abfallströme in den vergangenenzehn Jahren aus ökologischer Sichtvorteilhaft zu werten ist. Zum einen ist fraglich,inwieweit die zum Zwecke der Verwertunggesammelten Abfallströme einem qualitativhochwertigen Verwertungsverfahrenzugeführt wurden. Zum anderen gibt es keineIndizien dafür, daß die Zunahme der Abfallverwertungzu einer Reduktion desPrimärrohstoffverbrauchs geführt hat.Außerdem ist mit dem Ausbau einer Verwertungsinfrastruktureine Zunahme vonTransporten und technischen Anlagen verbundengewesen, deren ökologische Auswirkungenbei einer Stoffbilanz negativ zuBuche schlagen.Einfluß der Privatisierung auf dieStoffströmeUm beurteilen zu können, wie sich eineMaßnahme auf das ökologische Stoffstrommanagementauswirkt, ist nicht nurdas Spektrum der Abfallströme von Bedeutung.Vielmehr sind die Entwicklungen entlangder ganzen Herstellungslinien relevanterStoffe und Produkte zu berücksichtigen.Es kommt deshalb darauf an, welche Vorgeschichteder Abfall hatte, und ob die damitverbundenen Belastungen verändert wurden.Ein zu großer Teil der bundesdeutschenSiedlungsabfälle hat eine sehr aufwendigeOdyssee hinter sich. Oftmals sinddamit Unterdrückung, Ausbeutung und hoheUmweltbelastungen in den Herkunftsländernvon Vorprodukten und Rohstoffen verbunden.In diesem Kontext betrachtet, erscheinendie ökologischen Auswirkungen,die mit den Abfällen insgesamt in Verbindungstehen, durch eine Veränderung beider Abfallbehandlung marginal.Für das ökologische Stoffstrommanagementrelativiert sich daher die Bedeutung der Abfallbehandlungbeträchtlich. Wichtiger sinddie Herstellungsweisen und die Menge anProdukten, die als Abfall in einem bestimmtenGebiet anfallen. Leider werden seit fast20 Jahren keine bundesweiten Müllanalysenmehr durchgeführt, nach denen diestoffliche Zusammensetzung der Siedlungsabfällein Deutschland bestimmt wurde.Auch gibt es zu wenig stoffflußbezogeneÖkobilanzen, um hinreichende Aussagenüber die Umweltauswirkungen benennenzu können, die mit den Abfällen in Verbindungstehen. Deshalb kann man derzeit einzigund allein Angaben über das Abfallpotentialheranziehen, um stoffstrombezogeneAuswirkungen einzuschätzen.Umstritten ist, ob sich die Summe der Mengean Abfällen zur Beseitigung und an Abfällenzur Verwertung verändert hat. Mitden verfügbaren abfallwirtschaftlichen Datenlassen sich sowohl Reduktionen undSteigerungen als auch eine Stagnation derAbfallpotentiale belegen. Ausgehend vonden Bezugsjahren 1990/1991 kann sowohlfür die Siedlungsabfallmenge inDeutschland als auch für den Verbrauch vonVerpackungen ein Rückgang in den 90erJahren statistisch belegt werden. Da unmittelbarnach der deutschen Wiedervereinigungim Jahr 1990 in den neuen Bundesländernbesonders hohe Abfallmengen angefallensind, erscheint es sinnvoller, einspäteres Bezugsjahr zu wählen. Angemessenerscheint auch der Vergleich mit Datenim Zeitraum der deutschen Wiedervereinigung,die mittels Einwohnergleichwertenauf der Basis der in den alten Bundesländernangefallenen Abfallmengen interpoliertwurden.Läßt man den Peak der Jahre 1990/91 inden Abfallstatistiken unberücksichtigt, ergibtsich, daß die Menge an Siedlungsabfallsowohl in den 80er als auch in den90er Jahren in Deutschland stabil gebliebenist. Diese Situation ist Anzeichen dafür,daß die Privatisierung in der Abfallwirt-MÜLLMAGAZIN 3/2001 58

BUND & LÄNDERschaft der 90er Jahre keinen Einfluß auf dieEntstehung von Abfällen genommen hat.Die Art der Beteiligung Dritter bei der kommunalenAbfallentsorgung hat deshalb bisherkeine nennenswerten Auswirkungen aufstoffstromrelevante Parameter gehabt, wederpositiv noch negativ.EmpfehlungenZeitgleich mit der Privatisierung in der Abfallwirtschaftveränderten sich in den 90erJahren die Abfallströme. Damit einher gehenandere Transportwege und Behandlungsmethoden,für die zum Teil ein neuerMaschinenpark erforderlich war. Die Veränderungender Abfallströme ließen sich jedochnur für einen kleinen Teil der Verpackungsabfälleauf die Privatisierungzurückführen. Auch konnten keine Anzeichendafür gefunden werden, daß sich diePrivatisierung in der Abfallwirtschaft auf dieEntwicklung der Abfallmengen ausgewirkthat. Aus diesen Gründen wird angenommen,daß die Art der Beteiligung Dritter beider kommunalen Abfallentsorgung bisherkeine nennenswerten Auswirkungen aufstoffstromrelevante Parameter gehabt hat.Dies bedeutet jedoch nicht, daß man mitder Wahl der Organisationsform in der Abfallwirtschaftauch künftig keinen Effekt fürein ökologisches Stoffstrommanagement erzielenkann. Um mit Hilfe der Organisationswahltendenziell positiv auf das Stoffflußgescheheneinzuwirken, wird nachfolgendeEmpfehlung gegeben 15 .Bisher galt es, die Entsorgung so zu gestalten,daß der Müll regelmäßig und kostengünstigabgeholt wurde. Damit verknüpft istdas „Zur-Verfügung-Stellen“ großer Abfallsammelbehälter.Schon in den 80er Jahrenkonnte in den bundesweiten Hausmüllanalysenerkannt werden, daß in Ortschaften mitgroßen Abfallsammelgefäßen überdurchschnittlichhohe Abfallmengen anfallen 16 .Auch die Art der Gebührenerhebung standnach diesen Untersuchungen in signifikantemZusammenhang mit der zu entsorgendenAbfallmenge. Vor diesem Hintergrundist zu prüfen, ob und wie weit die Entsorgungsbrancheangesichts der knapper werdendenRessourcen eine Entwicklung bremsenkann, die darauf abzielt, immer größereund technisch aufwendigere Entsorgungsanlagenbereit zu stellen. Denn auchdie Herstellung und Bereitstellung dieser Anlagenverbrauchen Rohstoffe und Energieund erzeugen umweltbelastende Output-Pfade. Nötig wäre eine Produkt- und Vermarktungsänderunghinsichtlich einer Reduktionvon Stoff- und Energieströmen, dieauch die Abfallwirtschaft einbezieht. EineEntsorgungsstruktur sollte deshalb maßvollaufgebaut werden. Hierbei sollten geänderte,ökologisch begründete Konzeptionenrealisiert werden, deren wesentliches Zieles ist, auf der Grundlage erkannter Grenzenfür teilräumliche Tragfähigkeiten Prioritätenzu setzen.An Stelle eines reaktiven Aufbaus großzügigerEntsorgungsinfrastrukturen gilt es, Anforderungenan jetzige und künftige Nutzer einerRegion zu richten. Unter Berücksichtigunglokaler Bedürfnisse und Gegebenheiten,der technischen Möglichkeiten sowieder wirtschaftlichen und rechtlichen Rahmenbedingungensind Lösungen zu suchen, diemit vertretbaren globalen ökologischen undsozialen Auswirkungen verbunden sind. Beischlecht ausgelasteten Entsorgungsanlagensollten die Kommunen nicht durch die BeauftragungDritter zusätzliche Abfälle akquirierenlassen. Sinnvoll ist es, wenn in Kooperationmit dem Instrument der WirtschaftsförderungNeuansiedlungen dort begünstigt werden,wo die Entsorgungsstrukturen dies zulassen.Dort, wo die Infrastrukturen ohnehinstark ausgelastet sind, sollten Ausweitungenund Aufstockungen erschwert werden, diezu einer weiteren Nutzung der Entsorgungssystemeführen.Überläßt man den Entsorgungsmarkt vollständigden Kräften der Privatwirtschaft,dann besteht die Gefahr, daß die Preis- undGebührengestaltung das Entstehen großerAbfallmengen begünstigt. Es sei denn, esgelänge ein „Least-Cost-Planning“ aufzubauen,nach dem ähnlich wie mit dem Programm„Negawatt statt Megawatt“ im Energiebereich17 , die Entsorgungswirtschaftvon der Nichtentstehung der Abfälle profitiert.Konzepte des Integrierten Ressourcenmanagementsund deren Voraussetzungenwären mit Blick auf ihre Anwendbarkeitim Abfallbereich zu prüfen. Zu diskutierenwäre beispielsweise die Frage, ob und wieweit die Entsorgungskosten analog zum Energiebereichbereits einen ausreichendenAnreiz zur Abfallvermeidung darstellen.Vor allem aber müßten die institutionellenund organisatorischen Bedingungen derUmsetzung sowie die Abschätzung der erwartbarenVermeidungspotentiale geklärtwerden. Hierbei käme es vordringlich daraufan, die Entsorgungswirtschaft aktiv inden Aufbau überbetrieblicher Stoffstrommanagementsysteme(branchenbezogen, regionalund lokal) einzubinden und diesdurch geeignete Instrumente zu unterstützen,beispielsweise mit Anreizsystemen für„Least-Cost-Planning“-Strategien.Im Unterschied zur Position des Sachverständigenratsfür Umweltfragen, der die Bestimmung„optimaler“ Abfallmengen fürnicht zweckgerichtet hält 13 , vertritt der Autordie Auffassung, daß mit Hilfe von abfallwirtschaftlichenKennwerten stoffstrombezogeneAktivitäten zur Umweltentlastung initiiertwerden können 18 . Mit Hilfe solcher ökologischenBenchmarks ließen sich Umweltmanagementsystemein die Abfallwirtschafteinführen und auch Projekte der Agenda 21begleiten. Die notwendigen Entsorgungsanlagenkönnten in Art und Kapazität längerfristigbestimmt werden, so daß beim Vertragmit einem privatwirtschaftlichen Partnerrealistische Rahmenbedingungen für eineoptimale Planungssicherheit geschaffenwerden können 19 .Gelänge es, im Einzugsbereich des Entsorgers,weniger Abfälle anfallen zu lassen alsgeplant, und würde sich hierdurch möglicherweiseder Bau einer Entsorgungsanlageerübrigen, dann könnte beispielsweiseden Beteiligten eine Prämie für nicht entstandeneEntsorgungskosten erteilt werden.Die Beteiligung privatwirtschaftlicher Dritterkönnte sich unter Stoffflußgesichtspunktenals sinnvoll erweisen. Dies ist jedoch nurdann der Fall, wenn eine umfassende Analyseder Stoff- und Energieströme (unter Einbezugmindestens der anlagen- und transportbedingtenStoffumwandlungsprozesse)einen Nettoreduktionswert ergäbe. StoffwirtschaftlicheAnalysen der EntsorgungsundVerwertungspraxis sind an dieser Stelleunverzichtbar. Darüber hinaus sollte beiVertragsverhandlungen beachtet werden,daß weder durch zu große und zu aufwendigeEntsorgungsanlagen noch durch dieGebührengestaltung ein Mülltourismus gefördertwird, und daß dennoch eine hochwertigeAbfallbehandlung gewährleistet ist.Um die Chancen zu erhöhen, daß die Abfallentsorgungein ökologisches Stoffflußmanagementunterstützt, sollten nachfolgendeVoraussetzungen beachtet werden:● Die Unterstützung einer nachhaltigen Entwicklungund eine Reduktion von StoffundAbfallströmen müssen als abfallwirtschaftlicheZiele benannt werden.● Es müssen Qualitätsanforderungen andie Abfallbehandlung festgelegt werden.● Die Partnersuche ist unter detaillierter Angabeder nötigen Leistungen öffentlichauszuschreiben.● Im Vertrag müssen Rahmenbedingungenfestgehalten werden, die es ermöglichen,die abfallwirtschaftlichen Ziele einzuhalten(zum Beispiel Spezifizieren vonmöglichen Abfallbehandlungsanlagen,Begrenzen von Abfalltransporten sowieVorgaben zur Gebührengestaltung derAbfallentsorgung).● Neutrale Institutionen müssen Effizienzkontrollendurchführen.● Es sollten Möglichkeiten zur vertraglichenNachbesserung aufgenommen undnicht zu lange Vertragslaufzeiten vereinbartwerden.Da ein Kommunalbetrieb sein Wirken in ersterLinie am Gemeinwohl auszurichten hat,wohingegen sich privatwirtschaftliche Unternehmenprimär an Gewinnaussichten orientieren,lassen sich öffentliche und privateBetriebsformen je nach der abfallwirtschaftlichenSituation einer Kommune zielgerichteteinsetzen. Aus diesem Grund empfiehltes sich, tendenziell immer dann, wenn ausreichendAbfall zur Behandlung ansteht,private Dritte zu beteiligen; und immerdann, wenn die Gefahr eines Müllmangelsbesteht, sie eher nicht zu beteiligen (sieheTabelle 1). Auf diese Weise könnte verhindertwerden, daß zum Beispiel eventuelleÜberkapazitäten bei Abfallbehandlungsanlagenund der Auslastungsdruck die Entstehungvon Abfällen begünstigen. Gleichzeitigbesteht die Chance, die anfallenden Abfällerationell und hochwertig verwertenoder entsorgen zu lassen.Zusätzlich zu den bestehenden Organisationsformender Abfallentsorgung ließe sichein drittes Glied in der Entsorgungsbrancheaufbauen. Beispielsweise könnten nebender Einsammlung von Haus- und Geschäftsmüllbranchenspezifische Entsorgungsträgertätig werden. Hierzu kann die im KrW-/59 MÜLLMAGAZIN 3/2001

BUND & LÄNDERAbfall-KennwertEntsorgungskapazitätHohe Ausreichende GeringeEntsorgungs- Entsorgungs- Entsorgungskapazitätenkapazitäten kapazitätenHohes Abfallaufkommen Kommunal + Privat Privat PrivatNormales Abfallaufkommen Kommunal Kommunal + Privat Kommunal + PrivatNiedriges Abfallaufkommen Kommunal Kommunal KommunalTabelle 1: Beteiligung privater Dritter bei der Entsorgung von Siedlungsabfall in Bezug auf die abfallwirtschaftlicheSituation der KommuneAbfG eröffnete Verbandslösung bei derAbfallentsorgung mittels speziell zugeschnittenerEntsorgungskonzepte Rückkopplungseffekteauf die Produktion erzielen 3 .So könnten die Rahmenbedingungen derAbfallentsorgung mit dazu beitragen, dasherstellungsbedingte Potential zur Abfallvermeidungund -verwertung auszuschöpfen.Literatur und Anmerkungen1 Dieser Fachartikel basiert auf einem Kurzgutachtendes Autors für das UBA-Forschungsvorhaben29931301 „Vor- und Nachteile unterschiedlicher Organisationsformender Abfallwirtschaft“, durchgeführtvon der Anwaltskanzlei Schmidt-Wottrich, Jungnickel& Partner, Berlin 20012 Niedersächsisches Umweltministerium (Hrsg.):Zukünftige Wahrnehmung von Entsorgungsaufgabendurch öffentliche und/oder private Entsorger. Abschlußberichtdes Arbeitskreises 20 der Kommissionder Niedersächsischen Landesregierung zur Vermeidungund Verwertung von Abfällen. Hannover 19983 Bünemann, Agnes; Menke-Glückert, Peter; Rachut,Gunda: Der neue Kreislauf in der Wirtschaft. Praxishilfenzum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz.Bonn 19974 Oswald, Rosemarie: Wem gehört der Müll? In: dietageszeitung vom 2./3. Nov. 1996, S. 155 Landesamt für Natur und Umwelt des Landes Schleswig-Holstein:Abfallbilanz 1999. Flintbek 20016 Landesanstalt für Umweltschutz Baden-Württemberg(Hrsg.): Handlungsmöglichkeiten in der kommunalenAbfallwirtschaft unter Wirtschaftlichkeitsaspekten.Karlsruhe 20007 Eder, Günter; Brahms, Ernst: Entwicklung des Hausmüllaufkommensin der Bundesrepublik Deutschland –Prognoseszenarien – Umweltbundesamt, Berlin 19898 Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung: Entwicklungdes Verpackungsverbrauchs. Wiesbaden19999 Institut für ökologisches Recycling: Umweltbelastungendurch Abfallverwertung. Literaturrecherche imAuftrag der Landeshauptstadt München. Berlin 199210 Albrecht, Jörg: Das Mysterium des Grünen Punktes.In: Die Zeit Nr. 23 vom 31.5.2001, S. 35 f.11 Duales System Deutschland: Beiträge des DualenSystems für eine nachhaltige Entwicklung. Geschäftsberichtdes DSD. Köln 200112 Duales System Deutschland: Kreislaufwirtschaft inZahlen. Köln 200013 Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen: Umweltgutachten1998. Umweltschutz: Erreichtes sichern– neue Wege gehen. Stuttgart 199814 Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen:Umweltgutachten 2000. Schritte ins nächste Jahrtausend.Deutscher Bundestag, Bonn, Drucksache14/3363 vom 14.3.200015 Hofmeister, Sabine; Kopytziok, Norbert: Stellungnahmedes Beirats zur Bedeutung der Organisationsformenwahlin der Abfallwirtschaft für Konzepte desökologischen Stoffstrommanagements im Rahmendes UBA-Forschungsvorhabens 29931301. Berlin200116 Barghoorn, Martin; Gössele, Peter; Kaworski, Wolfgang:Bundesweite Hausmüllanalyse 1983 – 1985.Forschungsbericht 1030508. Umweltbundesamt,Berlin 198617 Elser, Marcella; Hennicke, Peter; Thomas, Stefan; Leprich,Uwe: Methodik und Ergebnisse von Nutzen-Kosten-Analysen von LCP-Programmen. Studie amWuppertal-Institut für das nordrheinwestfälische Ministeriumfür Wirtschaft, Mittelstand und Technologie.Wuppertal 199318 Grahl, Birgit; Pahl-Weber, Elke: Kriterien zur Analysekommunalen Stoffstrommanagements. In: UMWELT,kommunale ökologische Briefe Nr. 4/1998, S. I – IVund Nr. 5/1998 S. V – VI19 Kopytziok, Norbert: Abfall und nachhaltige Entwicklung.Globale Aspekte für die regionale Umweltplanungauf der Grundlage stoffstrombezogenerProzessbeobachtungen. Berlin 2000Dr.-Ing. habil. Norbert Kopytziok, Umweltwissenschaftlermit dem Schwerpunkt„Aspekte der ökologischen Stoff- und Abfallwirtschaft“ist Projektberater für Vorhabenzur nachhaltigen Entwicklung. Adresse:Bergstraße 72a; D-49191 Belm; Tel.0160/ 4907 927; eMail: info@kopytziok.de;Homepage: www.kopytziok.de.MÜLLMAGAZIN 3/2001 60