1- GRUNDLAGEN

1- GRUNDLAGEN
Im Brennpunkt des Interesses steht die Europäische Union (EU). Was aber
ist die EU ? Sicherlich weder „Reich“ noch „Nation“; zwei Gebilde, die viel Unheil
über Europa brachten. Aus historischer Sicht ist die EU zunächst der – jedenfalls
in den letzten Jahrhunderten einzigartige 1 – Versuch, Europa politisch
zu einigen, und hierbei der erste gewaltlose und vielleicht deshalb so
dauerhafte und – wenn auch schwierige – so doch erfolgreiche Versuch. Aus
ideeller Sicht stellt die EU die mit Abstand wichtigste Realisierung eines gesamteuropäischen
Konzepts der dauerhaften Friedenssicherung dar 2 , das
die Geschichte Europas nach dem Zweiten Weltkrieg nachhaltig geprägt hat
und trotz oder gerade auf Grund des vielzitierten Endes „der Geschichte“
bzw. des „Kalten Krieges“ weiter und immer tiefgreifender prägt.
Außer der Feststellung in Artikel 1 Abs. 2 EU 3 , dass nunmehr eine neue Stufe
bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas erreicht
ist, geben die „grundlegenden Verfassungsurkunden“ 4 auch nach In-
Kraft-Treten des Amsterdamer Vertrags 5 und der Unterzeichnung des neuen
Vertrags von Nizza 6 wenig Auskunft auf die Frage nach der rechtlichen Charakterisierung
bzw. – allgemeiner formuliert – nach dem Wesen der Euro-
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1 Man wird in diesem Zusammenhang etwa die militärischen „Einigungsversuche“ eines Napoleons
oder Hitlers kaum ernsthaft in einem Atemzug nennen wollen.
2 Euphorisch formuliert vielleicht sogar ein Stück des „Wegs zum ewigen Frieden“ im Sinne
Kants (1795). Nimmt das Europarecht doch etwa mit den Freizügigkeitsregelungen der
Unionsbürgerschaft durchaus den Kantschen Denkansatz auf („Weltbürgerrecht“): Das
Unionsbürgerrecht rangiert weitgehend vor der Souveränität der EU-Mitgliedstaaten, und
es ist zugleich – nicht nur als Basis des Binnenmarktes – „denknotwendige Voraussetzung“
der Union.
3 Die Verträge werden entsprechend der vom Europäischen Gerichtshof herausgegebenen
neuen „Zitierhinweise“ (Tätigkeitsbericht Nr. 21/99, S. 35 = NJW 2000, S. 52) zitiert, d.h.
insbesondere mit „EU“ (statt EU-Vertrag) und „EG“ (statt EG-Vertrag), soweit die aktuellen,
nach dem 1.5.1999 geltenden Fassungen der Verträge von Amsterdam bzw. Nizza gemeint
sind; für die älteren Vertrags-Fassungen verbleibt es bei der Zitierweise EUV bzw. EGV /
EWGV.
4 So der Ausdruck des EuGH, vgl. Slg. 1991, I-6079 - EWR-Gutachten -.
5 Am 1. Mai 1999; vgl. Bulletin Quotidien Europe Nr. 7437 vom 1.4.1999, S. 3; ABl. 1999 Nr. L
114/56 und Nr. C 120/24.
6 Der Vertrag wurde am 26. Februar 2001 feierlich von den EU-Außenministern in Nizza unterzeichnet;
seine Ratifikation in allen Mitgliedstaaten ist nach der Ablehnung der Iren in der
Volksabstimmung vom 7. Juni 2001 fraglich, könnte jedoch auch weiterhin u.U. bis Ende
2002 abgeschlossen sein.
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päischen Union. Anders als etwa die EG 7 , ist die EU jedenfalls vertragsrechtlich
nicht ausdrücklich mit einer eigenen Rechtspersönlichkeit versehen worden.
Dementsprechend kann sie zunächst (nur) als „politische Organisation“
eingestuft werden. Von der Ebene der EU sollen die für die europäische Integration
erforderlichen Impulse und die allgemeinen politischen Zielvorstellungen
ausgehen 8 .
Es ist offensichtlich, dass das Wesen der Europäischen Union durch eine
(vielen geradezu unheimliche) Dynamik des Integrationsprozesses gekennzeichnet
ist 9 . Aus diesem Grund kann ohnehin immer nur eine Momentaufnahme
gelingen. Kein Staat und keine Internationale Organisation wandelt
sich – auch in den Grundlagen – derart rasch und umfassend wie die EU. Gerade
erst brachte der Vertrag von Amsterdam 1997/1999 nach der Einheitlichen
Europäischen Akte 1986/1987 und dem Maastrichter Vertrag 1992/
1993 die dritte tiefgreifende Fortentwicklung, schon sind die Reformen des
neuen Vertrags von Nizza (2001) im Ratifizierungsverfahren 10 . Zudem steht –
auch seit der Umsetzung der Agenda 2000 11 – die Osterweiterung vor der
Tür, von der sicher gesagt werden kann, dass sie der Union ein umfassend
anderes, neues Gesicht verleihen wird. Grenzen dieser Dynamik bzw. des Integrationsprozesses
werden allenfalls theoretisch durch das in Artikel 2 Abs.
2EUund5Abs.2EG 12 genannte Subsidiaritätsprinzip gesetzt bzw. durch die
7 Vgl. Art. 281 EG: Die Gemeinschaft besitzt Rechtspersönlichkeit; und Art. 282 EG: Die Gemeinschaft
besitzt in jedem Mitgliedstaat die weitestgehende Rechts- und Geschäftsfähigkeit,
die juristischen Personen nach dessen Rechtsvorschriften zuerkannt ist; sie kann insbesondere
bewegliches und unbewegliches Vermögen erwerben und veräußern sowie vor
Gericht stehen. Zu diesem Zweck wird sie von der Kommission vertreten.
8 Vgl. Art. 4 Abs. 1 EU: Der Europäische Rat gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen
Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen für diese Entwicklung
fest.
9 Wenn man – frei nach Hegel – das „Wesen“ als dasjenige begreift, „was in der Veränderung
gleichbleibt“, könnte man der EU womöglich auf Grund ihrer umwälzenden Dynamik überhaupt
kein „Wesen“ zusprechen wollen. Allerdings wird die EU bspw. als Wertegemeinschaft
durchaus auch von relativ statischen rechtspolitischen Grundlagen und ethischen
Zielen geprägt; vgl. 4.3.1- Europäische Werteordnung.
10 De Gaulle sagte in Bezug auf die europäischen Verträge den berühmt gewordenen Satz:
„Verträge sind wie Rosen; sie halten sich so lange, wie sie sich halten.“
11 KOM (97) 2000 endg., Bulletin der EU, Beilage 5/97. Das Projekt „Agenda 2000“ umfasst
rund 20 Legislativmaßnahmen, mit denen die EU insbesondere osterweiterungsfähig gemacht
werden soll. Die Agenda 2000 reformiert im Wesentlichen die Gemeinsame Agrarpolitik,
die Strukturpolitik und definiert für den Zeitraum 2000-2006 mit der Finanziellen Vorausschau
den EU-Finanzrahmen; vgl. im Internet unter:
http://europa.eu.int/comm/agenda2000/index_de.htm.
12 Art. 5 Abs. 2 EG lautet: In den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen,
wird die Gemeinschaft nach dem Subsidiaritätsprinzip nur tätig, sofern und soweit die
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in Artikel 6 Abs. 3 EU normierte Pflicht der Union, die nationale Identität der
Mitgliedstaaten zu achten. Beide Grenzen jedoch sind nicht wirklich justiziabel
und damit „wachsweich“.
Das Wesen der EU unterliegt mithin einem permanenten Wandel und ist inhaltlich
nur schwer plastisch zu beschreiben. Die Europäische Union in ihrer
Gestalt zu Beginn des 21. Jahrhunderts ist nur sehr bedingt mit der ursprünglichen
Montanunion nach dem Ende des 2. Weltkriegs „auf einen Nenner zu
bringen“ 13 . Voraussichtlich wird sie auch nach Abschluss der Osterweiterung
mit der heutigen Gestalt nur noch wenig gemein haben. Jeder Versuch, das
Wesen der EU mit den herkömmlichen völker- und staatsrechtlichen Kategorien
zu umreißen, ist schon aus diesem Grund zum Scheitern verurteilt. Mit
solchen Kategorien kann sich der EU wohl nur im Sinne der Abgrenzung genähert
werden: Ausgesagt werden kann etwa, dass die Union weder ein
Staatenbund oder eine Internationale Organisation noch ein Bundesstaat ist.
Die Beschreibung der EU als Staatenbund, d.h. als einen mehr oder weniger
engen Zusammenschluss räumlich beieinander liegender Staaten zur Koordinierung
der verschiedenen nationalen Interessen wird dem Umstand nicht
gerecht, dass die Union inhaltlich weit über eine klassisch-diplomatische
Staatenzusammenarbeit hinausgeht. Auch wenn etwa De Gaulle in den
sechziger Jahren mit seinem Konzept des „Europas der Vaterländer“ ein dem
Deutschen Bund (1815–1848/1866) oder der heutigen Gemeinschaft Unabhängiger
Staaten (GUS) vergleichbarer Staatenbund vorgeschwebt haben
mag, ist die Realität doch klar über solche Vorstellungen hinaus gegangen.
Anders als ein Staatenbund hat die EU insbesondere Rechtsetzungsbefugnisse
und hat im Laufe der Jahre auch Abertausende, direkt bindende Rechtsakte
erlassen, bekannt unter dem Begriff des „acquis communautaire“ 14 . Schon dieses,
die nationalen Rechtsordnungen mittlerweile umfassend überlagernde
Europarechtssystem macht deutlich, dass die EU bei weitem „mehr“ ist als
ein bloßer Staatenbund. Längst ist ein rechtlicher und politischer Integrationsstand
erreicht, der es mit sich bringt, dass im Rahmen der EU von wirk-
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Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend
erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser
auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können.
13 Wobei allerdings die integrationspolitischen Ziele des der Montanunion zugrundeliegenden
Schuman-Plans noch immer ziemlich aktuell sind.
14 Oder: Gemeinschaftlicher Besitzstand; vgl. ausführlich unter 1.1.5- Acquis communautaire.
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lich „unabhängigen“ oder „selbständigen“ Staaten wohl nicht ernsthaft mehr
die Rede sein kann. Bei genauerer Betrachtung sind die Mitgliedstaaten wohl
allenfalls noch aus theoretischer Perspektive – durch ihre Vertragsänderungsbefugnis
– „Herren der Verträge“ 15 . Drastischer formuliert: Blind ist, wer
die massive Einschränkung mitgliedstaatlicher Souveränität auf immer weiteren
Politikfeldern durch die europäische Integration nicht sieht und weiterhin
von einem „Staatenbund“ spricht.
Die EU ist ebenso weit mehr als eine bloße Internationale Organisation,
d.h. nur sehr bedingt vergleichbar mit etwa der UNO, dem Europarat oder der
WTO. Zwar kann auch die Union unter die weitgefasste Definition der „auf
Dauer angelegten Verbindung zwischen Staaten mit mindestens einem gemeinsamen
Organ zur Willensbildung“ 16 subsumiert werden. Zwar vertreten
die völkerrechtlich geprägten Traditionalisten die Auffassung, dass auch das
Unionsrecht Völkerrecht sei; schließlich seien die Gründungsverträge völkerrechtlicher
Natur, durch Völkerrecht entstanden und regelten insbesondere
das gegenseitige Verhältnis der Mitgliedstaaten, die wiederum Völkerrechtssubjekte
seien. Eine solche Deutung der EU als „völkerrechtliches Subsystem“
wird ihren Besonderheiten jedoch nicht hinreichend gerecht. Im Sinne
der Autonomisten ist vielmehr festzustellen, dass die Union eine „eigenständige“
Rechtsordnung sui generis 17 geschaffen hat. Die sich aus dem Gesamtzusammenhang
der Gründungsverträge ergebende Struktur weist erhebliche
Unterschiede zu anderen völkerrechtlichen Verträgen auf. Die EU hat
sich gewissermaßen im Laufe der Zeit vom Völkerrecht losgelöst und sollte
mithin auch insoweit besser als „etwas Anderes und Neues“ charakterisiert
werden.
Insbesondere unterscheidet sich die EU von klassischen Internationalen Organisationen
oder einem Staatenbund durch ihre supranationalen Elemente.
15 Ein „Zurückholen“ substantieller Kompetenzen von der europäischen auf die nationale Ebene
erscheint europapolitisch ziemlich utopisch bzw. europarechtlich im Rahmen des Vertragsänderungsverfahrens
des Art. 48 EU, das u.a. eines europaweiten Konsenses bedarf,
auch in praktischer Hinsicht relativ unwahrscheinlich. Das dürfte selbst dem insoweit viel zitierten
„Post-Nizza-Prozess“ mit seinem Projekt der Kompetenzabgrenzung kaum gelingen.
Zudem sind die Gründungsverträge mit Ausnahme der Montanunion auf unbegrenzte
Zeit errichtet (vgl. Art. 51 EU), d.h. ein Austritt oder eine „Kündigung“ ist weder vorgesehen
noch aus juristischer Sicht möglich; vgl. Bergmann/Lenz, Der Amsterdamer Vertrag, 1998,
Kap. 1 RdNr. 21 ff.
16 Vgl. Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, 9. Aufl. 1997, § 49 RdNr. 800.
17 So auch der EuGH, Slg. 1964, 1141 - Costa/ENEL -.
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Im Rahmen der EU gilt nicht das Prinzip der Einstimmigkeit bzw. des Vetorechts
jedes Vertragsstaats, sondern vielmehr der Grundsatz des Mehrheitsbeschlusses
18 . Und darüber hinaus werden im Rahmen der EU nicht nur
rechtliche Bindungen zwischen den Vertragsstaaten geschaffen, die durch
nationale Gesetze für den Bürger umgesetzt, transformiert werden müssen.
Das eigentliche Europarecht stellt sich vielmehr als rechtlicher „Durchgriff auf
den Bürger“ dar, d.h. schafft unmittelbar mit seinem Erlass auch vor nationalen
Behörden und Gerichten durchsetzbare Rechte und Pflichten 19 . Insoweit
kann der EU sogar ein staatsähnlicher Charakter zugesprochen werden.
Und dennoch ist die Union wohl – derzeit – kein Staat, und zwar weder ein
„unvollendeter Bundesstaat“ (Hallstein) noch ein „Vor-Bundesstaat“. Natürlich
weist die EU verschiedentlich (prä-) föderale Züge auf. Natürlich haben
etwa die Europäische Währungsunion oder der Amsterdamer Vertrag der EU
Hoheitsbefugnisse zugedacht, die sonst nur Staaten inne haben. Auch kann
das „Staatsgebiet“ mit dem Territorium der heutigen 15 Mitgliedstaaten 20
exakt abgegrenzt werden. Dennoch fehlen der Union nach den Kriterien der
klassischen Staatslehre 21 wohl – jedenfalls noch – wesentliche Eigenschaften
von Staatlichkeit.
Insbesondere muss an einer ausreichend umfassenden „Staatsgewalt“ gezweifelt
werden, und zwar sowohl nach innen als auch nach außen. Die EU
ist nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung 22 konstruiert, hat
mithin keine „Kompetenz-Kompetenz“, d.h. darf (jedenfalls rechtstheoretisch)
nicht verbindlich über die eigene Zuständigkeit entscheiden. Sie ist zur
Ausweitung ihrer Befugnisse strukturell auf Vertragsergänzungen nach
Art. 48 EU 23 angewiesen. Die „Gewalt“ der EU ist auch insoweit begrenzt, als
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18 Vgl. etwa Art. 205 Abs. 1 EG: Soweit in diesem Vertrag nichts anderes bestimmt ist, beschließt
der Rat mit der Mehrheit seiner Mitglieder.
19 Ausdrücklich geregelt für die Verordnung und Entscheidung in Art. 249 Abs. 2 und 4 EG: Die
Verordnung hat allgemeine Geltung. Sie ist in allen Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in
jedem Mitgliedstaat. Die Entscheidung ist in allen ihren Teilen für diejenigen verbindlich, die
sie bezeichnet.
20 Die 6 Gründerstaaten: D/F/I/BeNeLux sowie (Norderweiterung 1973) GB / IRL / DK, (Süderweiterung
1981) GR, (und 1986) P/E,(EFTA-Erweiiterung 1995) A/S/FIN.
21 Vgl. Franke, Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl. 1998, 1.Teil, II. 4.
22 Siehe etwa Art. 5 Abs. 1 EG: Die Gemeinschaft wird (nur) innerhalb der Grenzen der ihr in
diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig. Ausführlich zu diesem
Prinzip und seinen Durchbrechungen unter 1.2.8- Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung.
23 Art. 48 EU: Die Regierung jedes Mitgliedstaats oder die Kommission kann dem Rat Entwür-
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sie „nur“ Rechtsgemeinschaft ist, d.h. selbst (noch) kaum über eigene Zwangsmittel
vollstreckungsmäßiger, polizeilicher oder militärischer Art verfügt. Mangels
Kompetenz-Kompetenz und Zwangsmittel aber kann die EU nicht wirklich
als „souverän“ bezeichnet werden. Zudem hat die EU keine umfassende Gebietshoheit,
wie sie für Staaten erforderlich ist, d.h. die EU kann über ihren
„räumlichen Geltungsbereich“ grundsätzlich nicht selbst verfügen. Gleiches gilt
bezüglich der Personalhoheit. Diese liegt nach wie vor weitgehend bei den Mitgliedstaaten.
Auch die in den Artikel 17–22 EG geregelte Unionsbürgerschaft 24
knüpft nur an die Staatsangehörigkeit der Mitgliedstaaten an.
Schließlich kann diskutiert werden, ob die Völker der Mitgliedstaaten trotz ihrer
Vielfalt tatsächlich (schon) zu einer politischen Willenseinheit, zu einem
europäischen „Staatsvolk“ zusammengewachsen sind. Hierfür lassen sich
Argumente finden: Zwar ist jeder Unionsbürger natürlich zunächst im Sinne
der nationalen Geschichts-, Sitten- und Sprachgemeinschaft Deutscher,
Franzose, Brite usw. 25 Und auch der EU geht es selbstredend nicht darum,
die Nationen als politische Instanzen und Akteure zu „entmachten“ 26 . Dies
fe zur Änderung der Verträge, auf denen die Union beruht, vorlegen...Die Änderungen treten
(erst und nur dann) in Kraft, nachdem sie von allen Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen
Vorschriften ratifiziert worden sind.
24 Art. 17 EG: Es wird eine Unionsbürgerschaft eingeführt. Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit
eines Mitgliedstaates besitzt. Die Unionsbürgerschaft ergänzt die nationale
Staatsbürgerschaft, ersetzt sie aber nicht. Die Unionsbürger haben die in diesem Vertrag
vorgesehenen Rechte und Pflichten; vgl. ausführlich unter 1.1.4- Unionsbürgerschaft.
25 Wobei allerdings die Frage erlaubt sein muss, ob insbesondere das Zusammengehörigkeitsgefühl
gerade der Deutschen tatsächlich so groß ist, ob beispielsweise die landsmannschaftliche
Verbundenheit eines Badener mit etwa einem Bremer tatsächlich substantiell
„tiefer“ ist als die mit einem Elsässer?
26 Dies wird auch von überzeugten Europäern immer wieder betont. Vgl. z.B. die Ausführungen
des Ex-Kommissionspräsidenten Delors: „Eine Verfassung für Europa darf nicht bedeuten,
dass die Nationalstaaten abgeschafft werden. Dies wäre ein historischer Irrtum. Wir
müssen eine Föderation von Nationalstaaten schaffen. Der Nationalstaat ist ein unverzichtbares
Bindeglied der europäischen Gesellschaften, zwischen bottom-up und top-down...“;
zit. nach: Die Zeit Nr. 6 v. 1.2.2001, S. 3. In diesem Sinne wird auch auf repräsentativer europäischer
Ebene keineswegs von der „Utopie des europäischen Großstaates“ geträumt, in
dem die historisch gewachsenen und politisch geformten Nationalstaaten aufgehen; vgl. zu
diesen Befürchtungen Kirchhof, Der Staat als Organisationsform politischer Herrschaft und
rechtlicher Bindung, in: DVBl. 1999, S. 637/649 sowie Stolleis, Der Koloss darf nicht nur
marschieren, in: FAZ v. 26.6.1998, S. 45. Ein literarisches Beispiel zur Utopie der
„EU-Nation“ findet sich bei Werfel: „Den Grundnationen Europas aber erging es so, wie es
den alten Wanderstämmen ihrer Väter ergangen war, aus denen sie während des römischen
Altertums entstanden sind. Sie vermischten sich zu einer größeren Einheit, der ältesten
Kontinentalnation der Alten Welt. Die nationalistischen Weltkriege vorher waren nichts
anderes als letzte Zuckungen eines überalterten provinziellen Tribalwesens...“, in: Stern der
Ungeborenen, 1949, S. 206.
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edeutet allerdings nicht, dass sich ein Deutscher, Franzose oder Brite nicht
in der Regel sehr wohl gleichzeitig als „Europäer“ fühlen kann, und dies
durchaus auch und gerade in Abgrenzung zu („bloßen“) Angehörigen von –
jedenfalls ferneren – Drittstaaten. Hier findet sich noch heute das alte psychologische
Phänomen, dass sich ein „Wir-Gefühl“ besonders dann ausprägt,
wenn es gegen und nicht für etwas geht 27 .
Eine nationale Identität und Emotionalität wird durch die europäische Realität
mithin nicht ausgeschlossen 28 , sie ist aber europäisch überlagert. Unter der
gemeinsamen europäischen Identität leben nach wie vor viele, einander
überlappende und durchaus nicht oberflächliche „Teilidentitäten“ 29 . Die EU
hat im Laufe der Jahre eben auch eine gewisse – durchaus rational begründbare
– emotionale Bindung der Unionsbürger untereinander wachsen lassen,
die sich in weiten Teilen aller Bevölkerungsschichten und Gruppen finden
lässt 30 . Gerade in Deutschland wird vielfach der auf Grund des Dritten Reiches
gehemmte Nationalstolz durch einen gewissen persönlichen Stolz auf
das Europäertum ersetzt, auch wenn dieser noch kaum als „europäischer
Patriotismus“ bezeichnet werden kann. Ihre kulturellen Wurzeln hat eine solche
europäische Identität – neben der Antike 31 – vor allem in Renaissance
und Humanismus, Reformation und Gegenreformation, Säkularisation und
Aufklärung sowie den politischen und industriellen Revolutionen. Aus alledem
hat sich im Laufe der Jahrhunderte eine „europäische Wertegemeinschaft“ herausgebildet,
die insbesondere auf den Menschenrechten als grundlegenden
Prinzipien menschlichen Zusammenlebens und für die Herrschaftsgewalt unantastbaren
Bereichen sowie auf dem rechtsstaatlich-demokratischen und sozialen
Verfassungsstaat als politischer Ordnungsform beruht 32 .
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27 Während der Perserkriege zu Beginn des 5. Jahrhunderts v. Chr. waren „die (barbarischen)
Anderen“ die Asiaten, bei den Römern waren es die Kelten und die Germanen, bei den
Christen dann die Heiden und Muslime.
28 Diesbezügliche Beispiele liefern immer wieder Fußballweltmeisterschaften oder auch
Olympiaden; im Jahr 2000 etwa starrten viele Sportjournalisten begeistert auf den Medaillenspiegel
der USA (: 96), obwohl dieser im Vergleich zum Europa der 15 geradezu mickrig
war (EU: 238).
29 Vgl. Meessen, Politische Identität in Europa, in: EuR 6/1999, S. 712 sowie Fuchs, Demos
und Nation in der EU, in: Klingemann/Neidhardt, Zur Zukunft der Demokratie, 2000, S. 215 ff.
30 Zu den politischen Einstellungen und zur politischen Kultur in Europa vgl. die Analyse von
Gabriel in: Die EG-Staaten im Vergleich – Strukturen, Prozesse, Politikinhalte, 1992, S. 95 ff.
31 Vgl. Karl Jaspers : „Europa, das ist die Bibel und die Antike“ in: Vom europäischen Geist,
1947, S. 9.
32 Ausführlich Dorau, Die Öffnung der EU für europäische Staaten, in: EuR 6/1999, S. 736 ff.
sowie unter unter 4.3.1- Europäische Werteordnung.
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Diese europäische Identität hat Altbundeskanzler Schmidt treffend definiert 33 :
Sie bezieht sich zunächst auf die Kultur im engeren Sinne, als da wären Religion,
Philosophie, Wissenschaften, Literatur, Musik, Architektur und Malerei.
Sodann umfasst sie eine spezifische politische Kultur, die auf den Idealen der
Würde und Freiheit der Person basiert sowie auf gleichen Grundrechten. Es
ist die Kultur der demokratischen Verfassungen, des Rechtsstaats mit geordnetem
privaten und öffentlichem Recht bei strikter Trennung zwischen weltlicher
Macht und Kirche. Es ist die Kultur des Wohlfahrtsstaates und des Willens
zu sozialer Gerechtigkeit. Die gemeinsame Identität umschließt schließlich
die wirtschaftliche Kultur des privaten Landwirts, Unternehmers oder
Kaufmanns, des freien Marktes, der freien Gewerkschaften, des zuverlässigen
Geldwertes – und des gesetzlichen Schutzes vor Ausbeutung der Arbeitnehmer
durch Arbeitgeber und der Verbraucher durch Kartelle und Monopole.
Die identitätsbildende Wertegemeinschaft wirkt in den Unionsbürgerinnen
und Unionsbürgern durchaus auch unbewusst; Ortega y Gasset hat schon
1929 treffend festgestellt: „Machen wir heute eine Bilanz unseres geistigen
Besitzes – Theorien und Normen, Wünsche und Vermutungen –, so stellt sich
heraus, dass das meiste davon nicht unserem jeweiligen Vaterland, sondern
dem gemeinsamen europäischen Fundus entstammt. In uns allen überwiegt
der Europäer bei weitem den Deutschen, Spanier, Franzosen ...; vier Fünftel
unserer inneren Habe sind europäisches Gemeingut.“ 34 Und dies gilt eben
nicht allein im Bereich des geistigen Gutes: Fragt man den brasilianischen
Gewerkschafter, den amerikanischen Unternehmensberater oder den chinesischen
Reformpolitiker nach Europa, leuchten die Augen nicht unbedingt
wegen Kant, Mozart oder Heisenberg, sondern wegen der spezifischen europäischen
Sozialordnung, die „jenseits des Marktdschungels und diesseits
des totalitären Zoos“ (Semprun) liegt. In dieser Sozialordnung soll die Kraft
des Kapitalismus gezähmt werden und kulturelle Vielfalt keinen Gegensatz
zu sozialer Gerechtigkeit darstellen. Um die Sauberkeit europäischer Städte
mit ihren Konzertsälen und Bädern, die Schönheit der Dörfer, die Verlässlichkeit
der Wasser- und Stromversorgung, die funktionierende Müllbeseitigung,
die weitgehend unentgeltliche Bildung, um diese gelungene „europäische
33 Schmidt, Die Selbstbehauptung Europas, 2000, sowie in: Die Zeit Nr. 41 v. 5.10.2000, S.
12.
34 Zitiert nach Bracher in: Hrbek/Schwarz, 40 Jahre Römische Verträge, 1998, S. 19 f.
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Kombination aus DaimlerChrysler, Modell Schweden und Kant“, von Technik,
Wohlstand und Streben nach globaler Gerechtigkeit, beneiden uns nicht
nur Afrika oder Asien, sondern auch Teile Nordamerikas 35 .
Äußerlich symbolisiert wird die spezifische EU-Wertegemeinschaft etwa
durch die in allen Mitgliedstaaten gerne gehisste Europaflagge 36 , die viel gespielte
Europahymne, den Europatag 37 , die in den 80er Jahren verwirklichte
„Passunion“, die eine Angleichung der Form der Pässe der Mitgliedstaaten 38
einführte, sowie nicht zuletzt durch das gemeinsame Europageld. Anknüpfend
an die innere und äußere europäische Verbundenheit – in Zusammenschau
mit den aus der Unionsbürgerschaft folgenden Rechtspositionen des
Einzelnen 39 – lässt sich die Gesamtheit der Unionsbürger durchaus als politische
Willenseinheit, als „europäisches Volk“ begreifen.
Hierüber kann selbstredend trefflich gestritten werden. Jedenfalls aufgrund
der materiell recht begrenzten „Staatsgewalt“ ist festzuhalten, dass die EU
bislang die qualitative Stufe eines Bundesstaates im Sinne der „Vereinigten
Staaten von Europa“ nicht erreicht hat. Was aber ist die Union dann, wenn sie
längst nicht mehr ein bloßer Staatenbund oder eine Internationale Organisation,
aber auch noch kein Staat ist und vielleicht ein solcher nie werden wird ?
Wie aufgezeigt ist die EU ein eigenständiges und neuartiges Gebilde, das
deshalb wohl auch nur mit neuartigen Begriffen angemessen zu beschreiben
ist. Der Europäische Gerichtshof 40 spricht von der „sui generis“-Natur. Das
Bundesverfassungsgericht 41 hat hieran anknüpfend den Ausdruck des Staatenverbundes
geprägt. Auch wenn mit dieser Bezeichnung freilich – außer
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35 So zu Recht Greffrath in: Die Zeit Nr. 46 v. 9.11.2000, S. 13.
36 Die berühmte blaue Fahne mit dem Kranz aus 12 goldenen Sternen ist übrigens ursprünglich
die Fahne des Europarats gewesen, die die EU im Laufe der Jahre übernommen hat.
Die Zahl 12 hat mithin nichts mit der Anzahl der EU-Mitgliedstaaten zu tun, sondern symbolisiert
in Anlehnung an Bibel und Antike das „perfekte Maß“.
37 In Deutschland feiern wir den 5. Mai als „Europatag“, da am 5.5.1949 der Europarat durch
den Vertrag von Straßburg gegründet wurde. Die Organe der Gemeinschaften dagegen feiern
als „Europatag“ den – dienstfreien (!) – 9. Mai, da am 9.5.1950 der damalige französische
Außenminister Robert Schuman (ein deutsch erzogener Lothringer) seinen Vorschlag
über die Gründung der Montanunion verkündet hatte, und damit den maßgebenden historischen
Beginn der heutigen EU setzte.
38 Jede/r Unionsbürger/in hat heute einen „lila Europapass“; vgl. die Ministerratsbeschlüsse
vom 23.6.1981 und 30.6.1982, ABl. 1981 Nr. C 141/1 und ABl. 1982 Nr. C 179/1.
39 S. ausführlich unter 1.1.4- Unionsbürgerschaft.
40 EuGH, Urteil vom 15.7.1964, Slg. 1964, 1141 - Costa/ENEL -.
41 BVerfG, Urteil vom 12.10.1993, E 89, 155 - Maastricht -, der Begriffsprägung Paul Kirchhofs
folgend.
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dem Hinweis auf „etwas anderes“ – inhaltlich wenig gewonnen ist, ist dieser
Begriff doch vergleichsweise neu. Allerdings kann an ihm bemängelt werden,
dass er zu sehr im überkommenen Denken des 19. Jahrhunderts verhaftet
und mithin bemüht ist, die Europäische Union in ein klassisches Staats-
Schema hineinzupressen, über das die EU zwischenzeitlich hinausgewachsen
ist, d.h. den zweifelhaften Versuch unternimmt, eine Rückkehr zu den
traditionellen Formen des Völkerrechts zu bewirken 42 .
Vielfach wird deshalb angeregt, die Union im Sinne einer neuen Form politischer
Herrschaft mit dualer Legitimationsstrategie als „Europäischen Verfassungsverbund“
zu benennen, um der notwendigen Offenheit und Dynamik
hinreichend Rechnung zu tragen 43 . Dieser Begriff ist tatsächlich zukunftsweisend,
wird aber wohl – jedenfalls derzeit – der Realität nur begrenzt gerecht.
Noch ringt die EU um Inhalt und Form einer eigenständigen (geschriebenen)
Verfassung, noch haben die Mitgliedstaaten insbesondere im Rahmen
des Rates die tonangebende Rolle, noch sind auch in vielen europäischen
Rechtsakten die nationalstaatlichen Rücksichten und Interessen nicht
zu übersehen.
Die Integrationsgeschichte weist zwischenzeitlich eine ganze Reihe kreativer
Versuche auf, die Gemeinschaften bzw. die Union auf einen griffigen Nenner
zu bringen. Die begriffliche Breite wird deutlich, wenn über die bekanntesten
Definitionsversuche nachgedacht wird: „paraföderale Verbände“ (Scheuner),
„unvollendeter Bundesstaat“ (Hallstein), „parastaatliche Hoheitsstrukturen“
(Seidel), „supranationale Föderation“ (v. Bogdandy), „zielgebundenes transnationales
Gemeinwesen eigener Art“ (Müller-Gaff) oder „Zweckverband
funktioneller Integration“ (Ipsen) 44 . Ipsens Ansatz scheint besonders gelungen,
da er den europäischen telos ins Zentrum rückt und dabei sympathisch
zukunftsoffen bleibt.
42 Vgl. Schwarze, Europapolitik unter deutschem Verfassungsrichtervorbehalt, in: NJW 1994,
S. 3.
43 So die Ansätze von Weiler, Kaufmann oder Pernice, vgl. Reh in: integration 1/00, S. 61,
m.w.N.
44 Vgl. zu den Begrifflichkeiten Müller-Graff, Europäische Verfassung und Grundrechtscharta,
in: integration 1/00, S. 36, m.w.N.
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Hieran anknüpfend sei deshalb im Folgenden – wohl wissend, dass jeder
Name seine Stärken und Schwächen hat und in diesem ein gewisser Pleonasmus
steckt 45 – von der EU als „Europäischem Integrationsverbund“
gesprochen 46 . „Verbund“ – entsprechend der insoweit treffenden Begrifflichkeit
des Bundesverfassungsgerichts – insbesondere in Abgrenzung zu einem
bloßen Bund im überkommenen völkerrechtlichen Sinne. „Integration“,
da dieses Anliegen gewissermaßen Alpha und Omega der EU ist. Allerdings
geht es hier bezüglich Sub- und Objekten nicht nur um Staaten oder Verfassungsordnungen;
Aufgabe und Ziel der EU ist vielmehr darüber hinausgehend
die Integration aller Bürgerinnen und Bürger, d.h. das Zusammenwachsen
der mitgliedstaatlichen Bevölkerungen zu einem nationenübergreifenden
Unionsbürgertum, die Integration der nationalen Volkswirtschaften im supranationalen
Binnenmarkt im Sinne einer europäischen Beschäftigungsund
Sozial-, einer Wachstums- und Wohlstandsgemeinschaft, der einzelstaatlichen
Rechtsordnungen in der Europäischen Rechtsgemeinschaft, der
nationalen Polizeisysteme und Armeen in einem Europäischen Schutz- und
Sicherheitsraum, schließlich geht es um die Integration der national inzwischen
nicht mehr allzu unterschiedlichen Wertesysteme in einem gemeineuropäischen
Wert- bzw. Solidaritätsverbund. Integrations- statt Staatenverbund,
da es – nach Jean Monnets schönem Wort – in der EU eben nicht darum
geht, Staaten zu koalieren, sondern Menschen zusammen zu bringen.
21
1- Grundlagen
45 D.h. ein „weißer Schimmel“, denn genau genommen bedeutet Integration immer auch Verbund,
und jeder Verbund, an dem Gesellschaften beteiligt sind, bringt eine gewisse Integration
mit sich. „Integration“ kommt vom lateinischen „integratio, integer“ im Sinne der Wiederherstellung
eines Ganzen bzw. der Eingliederung in ein größeres Ganzes, dabei sowohl
den Prozess als auch den erreichten Zustand bedenkend.
46 Suchte man nach einer „EU-Staatsbezeichnung“, könnte man hieran anknüpfend etwa von
den ISE, den „Integrierten Staaten von Europa / Integrated States of Europe / Etats-Integrés
d’Europe“ sprechen.
18

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21
1.1- Strukturen europäischer Integration
1.1- STRUKTUREN EUROPÄISCHER INTEGRATION
In einem ersten Überblick sei im Folgenden der Bogen von den Anfängen
der europäischen Integration bis hin zu den in die Zukunft reichenden Perspektiven
gespannt. Zunächst seien die „europapolitischen Wurzeln“ skizziert,
die sich insbesondere in der Zeit nach dem Ersten Weltkrieg auffinden
lassen. Sodann sei auf die „Hauptdaten“ des Vergemeinschaftungsprozesses
ab dem Zweiten Weltkrieg eingegangen, bevor sich im Detail mit den
heutigen Strukturen des supranationalen Integrationsverbunds EU auseinander
gesetzt wird.
1.1.1- Europapolitische Wurzeln
Auf eine umgreifende Schilderung der Geschichte der europäischen Integration
von der Antike bzw. dem frühen Mittelalter bis zum heutigen Tag sei verzichtet.
Diesbezüglich wird auf ausführliche Darstellungen verwiesen 47 .Beginnend
mit der Zeit nach dem Ersten Weltkrieg sei zunächst erwähnt, dass
der österreichische Graf Coudenhove-Kalergi 48 schon ab 1919 mit seiner
Paneuropa-Bewegung den Gedanken publik machte, die damaligen (formalen)
europäischen Demokratien zu einem Staatenbund nach dem Muster der
Panamerikanischen Union zusammenzufassen. Bereits damals sprach man
von den „Vereinigten Staaten von Europa“, die zu einer neuen Weltmacht neben
den bestehenden Machtzentren 49 werden sollten.
Der erste offizielle Aufruf zur europäischen Einigung folgte im Jahre 1925
durch den französischen Ministerpräsidenten Edouard Herriot, der die Paneuropa-Pläne
aufgriff. Der frühere französische Außenminister Aristide Briand
ergriff hieran anknüpfend am 5.9.1929 als Präsident des 1919 gegründeten
Völkerbundes – einem Vorläufer der UNO – in seiner berühmt gewordenen
Rede die Initiative und forderte die Regierungen auf, sich mit der europäischen
Idee auseinander zu setzen. Briand dokumentierte seine Initiative
unter dem Titel „Memorandum über die Organisation eines Systems europäi-
47 Beispielsweise auf diejenige von Mickel, Handlexikon der EU, 2. Aufl. 1998, XIII bis XLII.
48 Richard Nicolas Coudenhove-Kalergi (1894–1972).
49 Damals: Russland, USA, Großbritannien, Ostasien.
22

scher föderativer Union“. Sein politisches Ziel bestand mithin nicht in der
Gründung eines Einheitsstaates, sondern in der Errichtung einer europäischen
Föderation.
Studiert man diese verschiedenen Europa-Initiativen aus den Jahren nach
dem Ersten Weltkrieg, fällt auf, wie viele konkrete Konzepte, die noch heute
die europapolitische Debatte bestimmen, zum damaligen Zeitpunkt bereits
angedacht oder sogar ausgearbeitet waren. Graf Coudenhove-Kalergi etwa
schlug schon 1919 den Zusammenschluss Europas zu einem einheitlichen
Wirtschaftsgebiet vor; seit 1957/58 existiert die Europäische (Wirtschafts-)
Gemeinschaft. Beispielsweise Briand sah in seinem Europa-Konzept sowohl
eine Europäische Konferenz vor als auch ein Vollzugsorgan in Form eines
Ständigen Politischen Ausschusses mit Sekretariat; seit der Montanunion
von 1951/52 gibt es ein Europäisches Parlament und die Europäische Kommission.
Ökonomisch zielten die europäischen Vordenker der Zeit nach dem
Ersten Weltkrieg auf eine gegenseitige Annäherung der europäischen Volkswirtschaften
unter der Verantwortung solidarischer Regierungen mit Hilfe eines
gemeinsamen Marktes. Liest man Artikel 2 des heute gültigen EG-Vertrags,
in dem es u.a. heißt, dass es „Aufgabe der Gemeinschaft ist, durch die
Errichtung eines Gemeinsamen Marktes ... in der ganzen Gemeinschaft eine
harmonische, ausgewogene und nachhaltige Entwicklung des Wirtschaftslebens
... und den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt und die Solidarität
zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern“, wird wiederum deutlich, wie
viel von den damaligen Konzepten aktuelle Realität geworden ist.
In der Zeit nach dem Ersten Weltkrieg bildete sich zudem dasjenige Gedankengut
heraus, das heute gerne als „die europäische Idee“ bezeichnet wird.
Im wesentlichen basiert diese Idee auf fünf Hauptgedanken, die sich durch
die Geschichte der europäischen Einigung wie rote Fäden ziehen und sowohl
das europäische Bewusstsein als auch die europäische Identität mitbestimmen.
Wichtigster Hauptgedanke ist der
– Gedanke der Friedenssicherung: Die europäische Einigung soll zu stabilem
Frieden unter den Mitgliedstaaten und zur gemeinsamen Abwehr nach außen
führen. Ein Gedanke, der lange Zeit gerade von jüngeren Generationen
nicht mehr ernst genommen wurde und erst nach den kriegerischen Auseinandersetzungen
im ehemaligen Jugoslawien wieder an ungeahnter Aktuali-
23
1.1.1- Europapolitische Wurzeln
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1.1.1- Europapolitische Wurzeln
tät gewonnen hat. In diesem Sinne hat der Gedanke der Friedenssicherung
innerhalb der Mitgliedstaaten heute zwar kaum mehr Relevanz; wer kann
sich schon einen Krieg etwa zwischen den einstigen „Erbfeinden“ Deutschland
und Frankreich vorstellen. Der Gedanke der Friedenssicherung durch
die EU richtet sich heute jedoch nach außen und wird gegenüber Drittstaaten
relevant. Hier wird die EU immer stärker in die Pflicht genommen werden, für
Stabilität und Sicherheit auf dem europäischen Kontinent Sorge und Verantwortung
zu tragen. Eng verbunden mit dem Gedanken der Friedenssicherung
steht die Überwindung der Nationalstaaterei, d.h. der
– Gedanke der Supranationalität: Von Anbeginn an träumten nahezu alle europäischen
Vordenker von der Schaffung eines europäischen Bundes mit eigenen
Organen und eigener Rechtsetzungskompetenz. Hierdurch soll der
uneingeschränkten Souveränität der Mitgliedstaaten ein Ende bereitet und
der Bürger mit neuen, staatsübergreifenden Rechten und Freiheiten ausgestattet
werden. Der Gedanke der Supranationalität zielt auf Integration und
basiert, wie schon dargelegt, im Wesentlichen auf den Elementen der Mehrheitsentscheidung
sowie dem Vorrang und der unmittelbaren Wirkung des
Rechts, d.h. dem so genannten „Durchgriff auf den Bürger“ 50 . Als Gegenbegriff
zur Supranationalität und zur Abgrenzung der Europäischen Union von
anderen völkerrechtlichen Organisationen ist das Konzept der „Internationalität“
bzw. der „Intergouvernementalen Zusammenarbeit“ zu benennen. Die Internationalität
zielt auf bloße Kooperation ab und hat mithin zur Folge, dass in
den gemeinsamen Organen in der Regel jeder Vertragsstaat gleichermaßen
eine Stimme hat und dass auf der Grundlage des Prinzips der Einstimmigkeit
abgestimmt wird. Subjekte und Adressaten des hierbei entstehenden Völkerrechts
sind in aller Regel allein die Vertragsstaaten und nicht etwa deren Bürgerinnen
und Bürger. Aus der besonderen Bürgernähe, die dagegen eines
der Charakteristika der EU sein soll 51 , folgt auch der
– Gedanke des Gemeinsamen Marktes: Durch die umfassende Gewährung
50 So schon Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, S. 67 ff., der zudem auf die besonderen
Kompetenzen der Kommission und des EuGH hinweist. Der Begriff „Supranationalität“
geht historisch insbesondere auf den Schuman-Plan zur Gründung der Montanunion
zurück, wo er für die dort vorgesehene „Hohe Behörde“ (heute: Kommission) eingeführt
wurde.
51 Vgl. Artikel 1 Abs. 2 EU: Dieser Vertrag stellt eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer
immer engeren Union der Völker Europas dar, in der die Entscheidungen möglichst offen
und bürgernah getroffen werden.
24

der Handels- und Verkehrsfreiheit, d.h. durch räumliche und wirtschaftliche
Freiheitsrechte der Unionsbürger soll einerseits zur Steigerung und Sicherung
des allgemeinen Wohlstands der Unionsbevölkerung beigetragen werden.
Auf diese Weise soll durch die entstehende wirtschaftliche, und eines
Tages möglicherweise auch soziale Verschmelzung der Gesellschaften der
Mitgliedstaaten 52 andererseits die europäische Integration insgesamt vertieft
werden, d.h. es wird davon ausgegangen, dass „das Ökonomische“ gewissermaßen
„das Politische“ nachzieht. Gleichzeitig verbindet sich hiermit auch der
– Gedanke der Machterhaltung Europas: Dieser Gedanke der Erhaltung der
europäischen geschichtlichen Sonderstellung spielt eine früher meist unausgesprochene,
in Zeiten der Globalisierung immer wichtiger werdende Rolle
bei der Fortentwicklung der Europäischen Union. Vielleicht ist er einer der
Gründe, warum die Mitgliedstaaten immer wieder einschneidenden Souveränitätsverlusten
zu Gunsten der EU zustimmen. Er zeigt sich heute beispielsweise
im raschen Ausbau der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik
sowie bei der Wirtschafts- und Währungsunion, die auch zur Schaffung einer
– insbesondere gegenüber Dollar und Yen – schlagkräftigen globalen Ankerwährung
führen soll. Die geschichtliche Sonderstellung Europas spielt
schließlich eine Rolle beim
– Gedanken der Wertegemeinschaft: Die Mitgliedstaaten der Europäischen
Union eint nach wie vor nicht nur verbal die gemeinsame christlich-abendländische
Kultur, die als „Einheit in der Vielfalt“ bezeichnet werden kann. Zwar
findet sich in den europäischen Vertragstexten und der EU-Grundrechtecharta,
anders als beispielsweise im deutschen Grundgesetz und in einigen Verfassungen
der Bundesländer, keine Berufung auf Gott oder die christliche Religion.
Nach Art. 49 i.V.m. 6 des EU-Vertrages können zur Union aber ausdrücklich
nur europäische Staaten beitreten, die die Grundsätze der Freiheit, der Demokratie,
die Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie den Grundsatz der
Rechtsstaatlichkeit achten. Diese europäische freiheitliche demokratische
Ordnung dient mithin als rechtspolitisches Fundament der Union 53 . Es ist –
25
1.1.1- Europapolitische Wurzeln
52 Wobei derzeit im Bereich Sozialpolitik in Art. 136 Abs. 2 EG allerdings noch die erhaltenswerte
Vielfalt der einzelstaatlichen Gepflogenheiten betont wird.
53 Art. 6 Abs. 1 EU: Die Union beruht auf den Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie, der
Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit; diese
Grundsätze sind allen Mitgliedstaaten gemeinsam. Vgl. (auch zum an Art. 6 Abs. 1 EU anknüpfenden
Notstandsverfahren des Art. 7 EU) Bergmann/Lenz, Der Amsterdamer Vertrag,
1998, Kap. 1 RdNr. 13, 21 ff.
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30
1.1.2- Hauptdaten der Europäischen Integration
trotz teilweiser Loslösung vom christlichen Kulturhorizont – nach wie vor eindeutig
von der jüdisch-christlichen, abendländischen Tradition geprägt und
getragen 54 .
1.1.2- Hauptdaten der Europäischen Integration
Anknüpfend an die paneuropäischen Konzepte aus der Zeit nach dem Ersten
Weltkrieg plädierte Winston Churchill in seiner berühmten Rede vom 19.
September 1946 an der Universität Zürich erstmals öffentlich nach 1945 wieder
für die Schaffung der „Vereinigten Staaten von Europa“. Diese Rede kann
als markantes Zeichen des Anfangs vom Ende der selbständig agierenden
Nationalstaaten in Europa bzw. als konkreter Beginn der europäischen Integration
bewertet werden. Unter Berufung auf das gemeinsame historisch-kulturelle
Erbe (Wertegemeinschaft) und aus Angst, auf Grund der
Schwächung durch den Zweiten Weltkrieg zu bloßen Satelliten einer der dominierenden
Großmächte USA oder UdSSR zu werden, entwickelten sich
daraufhin in beeindruckender Geschwindigkeit verschiedenartige sektorale
Zusammenschlüsse auf den Gebieten von Wirtschaft, Politik und Verteidigung:
– Wirtschaft: Zur Förderung des wirtschaftlichen Wiederaufbaus in den europäischen
Staaten und insbesondere zur Organisation der amerikanischen
Marshallplan-Hilfe wurde bereits im Jahr 1948 die Organization for European
Economic Cooperation (OEEC) von zunächst 16 europäischen Staaten in
Paris gegründet. Im Jahre 1960 traten insbesondere die USA und Kanada
der Organisation bei; in Folge wurde das Ziel der Entwicklungshilfe aufgenommen
und die Organisation in Organization for Economic Cooperation
and Devolopment (OECD) umbenannt. Nach Artikel 1 des heute gültigen
OECD-Übereinkommens 55 ist es Ziel der Organisation, eine Politik zu fördern,
die darauf gerichtet ist, a) in den Mitgliedstaaten unter Wahrung der finanziellen
Stabilität eine optimale Wirtschaftsentwicklung und Beschäftigung
sowie einen steigenden Lebensstandard zu erreichen und dadurch zur Entwicklung
der Weltwirtschaft beizutragen, b) in den Mitglied- und Nichtmitgliedstaaten,
die in wirtschaftlicher Entwicklung begriffen sind, zu einem gesunden
wirtschaftlichen Wachstum beizutragen, und c) im Einklang mit inter-
54 Ausführlich Bergmann, Das Menschenbild der EMRK, 1995, S. 260 ff.
55 Vom 14.12.1960; vgl. BGBl. 1961 II S. 1151.
26

1.1.2- Hauptdaten der Europäischen Integration
nationalen Verpflichtungen auf multilateraler und nicht diskriminierender
Grundlage zur Ausweitung des Welthandels beizutragen. Zur OECD gehören
mittlerweile 30 Staaten, u.a. sämtliche EU-Mitgliedstaaten. Heute besitzt
die EU in der OECD einen Sonderstatus. Zwar ist sie selber nicht Mitglied der
Organisation. Die Europäische Kommission gibt jedoch regelmäßig im Namen
der Union Stellungnahmen zu Themen ab, die in ihre Zuständigkeit fallen
oder zu denen die EU-Mitgliedstaaten zuvor einen gemeinsamen Standpunkt
festgelegt haben 56 .
– Politik: Im Sinne von Churchills Züricher Rede wurde am 5. Mai 1949 der
Europarat gegründet. Der Straßburger Europarat war nach dem Zweiten
Weltkrieg die erste politische Organisation im demokratischen Teil Europas,
in dem die Vertragsstaaten auf der Grundlage von Rechtsstaatlichkeit und
der Wahrung der Menschenrechte ihre politische Zusammenarbeit vertiefen
wollten; zugedacht war ihm die Rolle eines „Motors der europäischen Einigung“.
Nach Art. 1 seiner Satzung 57 hat der Europarat zur Aufgabe, eine engere
Verbindung zwischen seinen Mitgliedern zum Schutze und zur Förderung
der Ideale und Grundsätze, die ihr gemeinsames Erbe bilden, herzustellen
und ihren wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt zu fördern. In der Zeit
des „kalten Kriegs“ blieb die tatsächliche Wirkungskraft vieler Europarats-Beschlüsse
allerdings mangels durchsetzungsstarker Entscheidungsund
Umsetzungskompetenzen gering, die im Übrigen auch heute nicht wesentlich
effizienter sind. Allenfalls dem schon damals beachtlichen Menschenrechtsengagement
kann aus heutiger Sicht eine besondere Relevanz
zugesprochen werden. Der Europarat besetzte und besetzt die ganz und gar
nicht unwichtigen „weichen Themen“ wie etwa Kultur, Bildung, Soziales, Familie,
Wissenschaft und Forschung, Entwicklungszusammenarbeit, Raumplanung
oder die gegenseitige Anerkennung von Diplomen und Zeugnissen
58 . Sein Haushalt wird durch Beiträge der Vertragsstaaten finanziert, die
sich nach Bevölkerungszahl und Wirtschaftskraft richten 59 .
56 Vgl. Ungerer in: Mickel, Handlexikon der EU, 2. Aufl. 1998, S. 380 f.
57 Vom 5.5.1949; BGBl. 1950 I S. 263; zuletzt geändert am 9.12.1996, BGBl. 1997 II S. 159.
58 Ausführlich Oppermann, Europarecht, 2. Aufl. 1999, § 2 RdNr. 59 ff.
59 Im Jahr 1998 betrug der Etat rund 366 Mio. DM = rund 187 Mio. Euro; vgl. im Internet unter:
http:// www.coe.int; Informationen sind schriftlich erhältlich bei: Europarat, F-67075 Straßburg
Cedex, Tel. 0033 0 388 41 20 24; Fax: 0033 0 388 41 27 04; e-mail: Human-
Rights.Info@coe.fr.
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33
1.1.2- Hauptdaten der Europäischen Integration
Nach dem Fall des Eisernen Vorhangs und dem Umbruch in den Ländern
Mittel- und Osteuropas beginnt sich der Europarat neu zu positionieren. Seinem
Selbstverständnis als „gesamteuropäische Klammer“ nach ist ihm die
Unterstützung des Demokratisierungsprozesses zu einem besonderen Anliegen
geworden. Nicht zufällig sprach Gorbatschow gerade im Rahmen des
Straßburger Europarates vom „europäischen Haus“; der Europarat hat dementsprechend
zwischenzeitlich eine ganze Reihe der mittel- und osteuropäischen
Staaten als neue Vollmitglieder aufgenommen 60 . Seit 1989 leistet er effektive
Hilfestellungen bei der schrittweisen Heranführung der mittel- und osteuropäischen
Länder (MOEL) an westeuropäische Demokratie-, Rechts- und
Verwaltungsstandards, d.h. eine wichtige Brückenfunktionsarbeit 61 . Damit
liegt eine besondere Bedeutung des Europarats heute in seiner Funktion als
„Vorhof der EU“; die Aufnahme in den Europarat bedeutet in jedem Fall ein
erster großer Schritt auf dem Weg zur Integration in die europäische Völkerfamilie
62 .
Die juristisch bedeutsamste Arbeit des Europarats liegt zweifelsohne im Bereich
der Menschenrechtsentwicklung. Alle Mitglieder des Europarats müssen
die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten (EMRK) 63 unterzeichnen und sich der Judikatur des Europäischen
Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg unterwerfen.
Anders als sonst bei Internationalen Organisationen kann gemäß Art. 34
EMRK jede natürliche Person, nichtstaatliche Organisation oder Personengruppe,
die behauptet, durch einen Mitgliedstaat in Menschenrechten verletzt
worden zu sein, den EGMR mit einer Individualbeschwerde befassen;
allerdings erst nach Erschöpfung aller innerstaatlichen Rechtsbehelfe, zu denen
in Deutschland in der Regel auch die Verfassungsbeschwerde beim
Bundesverfassungsgericht gehört. Seit dem 1.11.1998 ist der EGMR ein
ständig tagender Gerichtshof 64 . Der EGMR hat auch die Bundesrepublik
Deutschland schon mehrfach verurteilt; so wurde beispielsweise das Bun-
60 Die derzeit 43 Mitgliedstaaten (2001) sind in Art. 26 der Europarat-Satzung aufgelistet.
61 Vgl. Holeschovsky in: Mickel, Handlexikon der EU, 2. Aufl. 1998, S. 225 ff.
62 Vgl. Schäfer, Studienbuch Europarecht, 2000, S. 61.
63 Europäische Menschenrechtskonvention = EMRK vom 4.11.1950, BGBl. 1952 II S. 685,
953; zuletzt ergänzt durch Protokoll Nr. 11 vom 11.5.1994, BGBl. 1995 II S. 579; (vgl.
http://www.dhdirhr.coe.fr).
64 Jeder EMRK-Vertragsstaat stellt grundsätzlich einen Richter; der deutsche Richter ist derzeit
(2001) der vorherige Direktor des Europa-Instituts der Universität des Saarlandes, Prof.
Dr. Dr. Dr. h.c. mult. Georg Ress.
28

1.1.2- Hauptdaten der Europäischen Integration
desverfassungsgericht wegen überlanger Verfahrensdauer gerügt 65 . Die Urteile
des EGMR sind endgültig; die Vertragsstaaten haben sich verpflichtet,
sie umzusetzen und zu befolgen. Zwar bestehen keine Zwangsmöglichkeiten;
in der Praxis gibt es mit der Umsetzung der Urteile in der Regel jedoch
auf Grund der moralischen Autorität des Gerichtshofs keine Probleme. Kein
Vertragsstaat will sich vorhalten lassen müssen, trotz entsprechender Verurteilung
beharrlich Menschenrechte zu verletzen.
Die Judikatur des Straßburger EGMR ist auch im Rahmen der Europäischen
Union von eminenter Bedeutung. Zum einen sind die Grund- und Menschenrechte
der EMRK integraler Bestandteil des EU-Grundrechtsschutzes 66 ; zum
anderen können zwar EU-Rechtsakte als solche vor dem EGMR nicht direkt
angefochten werden, da insbesondere die Europäischen Gemeinschaften
nicht Vertragspartei der EMRK sind. Indirekt – über die Verantwortung der
EU-Mitgliedstaaten für die Wahrung der Rechte aus der EMRK – überprüft
der EGMR seit neuem jedoch bisweilen durchaus auch EU-Rechtsakte. Auch
die Kompetenzübertragung von den Mitgliedstaaten auf die EU dürfe im Ergebnis
nämlich nicht dazu führen, dass die Rechte der Unionsbürger aus der
EMRK verletzt würden, d.h. es gibt keine „Flucht“ der Staaten aus den Bindungen
der EMRK über die EU 67 .
– Verteidigung: Insbesondere aufbauend auf dem Gedanken der Friedenssicherung
wurde am 4. April 1949 die North Atlantic Treaty Organization
(NATO) als Defensivbündnis gegründet 68 . Nach Artikel 1 des NATO-Vertrags
verpflichten sich die 16 Vertragspartner, in Übereinstimmung mit der Satzung
der Vereinten Nationen jeden internationalen Streitfall, an dem sie beteiligt
65 Vgl. EGMR, EuZW 1997, S. 468. Zur Rechtsprechung siehe im Internet unter:
http://www.dhcour.coe.fr.
66 Art. 6 Abs. 2 EU: Die Union achtet die Grundrechte, wie sie in der am 4. November 1950 in
Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen
der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts
ergeben.
67 EGMR, Matthews ./. Vereinigtes Königreich („Gibraltar/Direktwahlakt-Urteil“) vom 18.2.
1999 - Beschwerde-Nr. 24833/94 -; EuZW, 1999, S. 308 ff. (mit Anmerkung von Lenz);
EuGRZ 1999, S. 200 ff.; vgl. Winkler, Der Beitritt der Europäischen Gemeinschaften zur
EMRK, 2000, S. 153 ff.
68 NATO-Vertrag vom 4.4.1949, BGBl. 1955 II S. 289, i.d.F. des Protokolls vom 17.10.1951,
BGBl. 1955 II S. 293; Gründungsmitglieder waren Frankreich, Großbritannien, BeNeLux,
die USA und Kanada sowie Dänemark, Norwegen, Island, Portugal und Italien. Griechenland
und die Türkei (1952), Deutschland (1955) und Spanien (1982) traten später bei.
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1.1.2- Hauptdaten der Europäischen Integration
sind, auf friedlichem Wege so zu regeln, dass der internationale Friede, die
Sicherheit und die Gerechtigkeit nicht gefährdet werden, und sich in ihren internationalen
Beziehungen jeder Gewaltandrohung oder Gewaltanwendung
zu enthalten, die mit den Zielen der Vereinten Nationen nicht vereinbar ist.
Nach Artikel 5 des NATO-Vertrags haben die Vertragsparteien vereinbart,
dass ein bewaffneter Angriff gegen eine oder mehrere von ihnen in Europa
oder Nordamerika als ein Angriff gegen sie alle angesehen werden wird und
jeder Vertragsstaat in einem solchen Falle dem oder den anderen Vertragsstaaten
unverzüglich – mehr oder weniger „freiwillig“ – Beistand leistet.
Als Angriff gilt gemäß Artikel 6 NATO-Vertrag jeder bewaffnete Angriff auf das
Gebiet eines der Vertragsstaaten in Europa oder Nordamerika, (auf die algerischen
Departements Frankreichs), auf das Gebiet der Türkei oder auf die
der Gebietshoheit einer der Parteien unterliegenden Inseln im nordatlantischen
Gebiet nördlich des Wendekreises des Krebses bzw. auf die Streitkräfte,
Schiffe oder Flugzeuge einer der Vertragsparteien, wenn sie sich in oder
über diesen Gebieten oder irgend einem anderen europäischen Gebiet, in
dem eine der Parteien bei In-Kraft-Treten des Vertrags eine Besatzung unterhält,
oder wenn sie sich im Mittelmeer oder im nordatlantischen Gebiet nördlich
des Wendekreises des Krebses befinden. Nach Artikel 7 NATO-Vertrag
berührt die NATO weder die Rechte und Pflichten, welche sich für die Parteien,
die Mitglieder der Vereinten Nationen sind, aus deren Satzung ergeben,
noch die in erster Linie bestehende Verantwortlichkeit des Sicherheitsrats für
die Erhaltung des internationalen Friedens und der internationalen Sicherheit.
Seit der Auflösung des Warschauer Paktes (1991) und der geänderten Weltsituation
werden Strategie und Auftrag der NATO diskutiert. 1998 wurde die
NATO-Erweiterung um Polen, Ungarn und Tschechien gebilligt. Schweden
und Finnland, die baltischen Staaten, Russland und ostmitteleuropäische sowie
einige GUS-Staaten traten der NATO-Konzeption „Partner für den Frieden“
1994 bei. Als nächste Aspiranten für einen NATO-Beitritt gelten Slowenien
und Rumänien. Dies birgt Konfliktpotential, denn Russland lehnt nach
wie vor eine solche NATO-Osterweiterung wegen der Ausdehnung des Territoriums
bis an seine Grenze ab 69 . Diese Entwicklung ist auch für die EU nicht
ohne Risiko. Denn sollten eines Tages nach der EU-Osterweiterung fast alle
Nato-Staaten zudem auch EU-Mitglieder sein, dürfte es immer schwerer wer-
69 Vgl. Mickel, Handlexikon der EU, 2. Aufl. 1998, S. 365.
30

1.1.2- Hauptdaten der Europäischen Integration
den, die Sicherheit der Union, zu der wohl bald auch eine eingeschränkte militärische
Kapazität gehören dürfte, von der Sicherheit der Allianz zu trennen.
Neben der NATO sind als sektorale Zusammenschlüsse nach dem Zweiten
Weltkrieg auf dem Gebiet der Verteidigung insbesondere die – gescheiterte –
Europäische Verteidigungsgemeinschaft sowie die Westeuropäische Union
zu benennen. Nach dem Korea-Krieg (1950-1953), in dessen Folge die USA
einen erheblichen Teil ihrer Kampftruppen aus der besetzten Bundesrepublik
Deutschland abziehen mussten, wollten insbesondere Großbritannien und
auch die französische Regierung durch Gründung einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft
(EVG) verhindern, dass sich ein militärpolitisches
Vakuum in Westdeutschland entwickelt. Sowohl Churchill als auch der französische
Premierminister Pleven riefen deshalb zur Gründung einer integrierten
europäischen Armee auf, zu der auch Deutschland nationale Militäreinheiten
zur Verfügung stellen sollte. Die Europa-Armee sollte so weit wie
möglich integriert und einer einheitlichen politischen und militärischen Autorität
unterstellt werden. Der diesen „Pleven-Plan“ umsetzende EVG-Vertrag
wurde am 27. Mai 1952 von Frankreich, Großbritannien, Italien und den Benelux-Staaten
unterzeichnet und von allen Staaten außer Frankreich auch ratifiziert.
In Frankreich scheiterte die Ratifikation am 30. August 1954 in der
französischen Nationalversammlung; Hintergrund war insbesondere das tiefe
französische Misstrauen gegen jede neue deutsche Aufrüstung und auch
die ungelöste Saarfrage 70 . Damit aber wurden zugleich rund 40 Jahre lang im
Wesentlichen alle eigenständigen verteidigungspolitischen Ambitionen des
Integrationsverbunds gestoppt; die Zukunft wird zeigen, ob die in den letzten
Jahren geplante Europäische Krisenreaktionstruppe 71 eines Tages doch
noch den „Pleven-Plan“ realisiert.
Gewissermaßen als sicherheitspolitischer Ersatz für die EVG wurde am 23.
November 1954 die Westeuropäische Union (WEU) gegründet. Im Unterschied
zum Konzept der EVG ist oberstes Ziel der WEU nicht etwa die Installierung
einer Europa-Armee, sondern Rüstungskontrolle und Rüstungsbe-
70 Das französische Parlament lehnte die EVG mit 319 gegen 264 Stimmen in der radikalen
Form der „question préalable“ ab, d.h. es weigerte sich a priori, das Vertragsprojekt überhaupt
in Betracht zu ziehen; vgl. die plastische Schilderung des Zeitzeugens Wilhelm Hausenstein
in: Pariser Erinnerungen 1950-1955, 1961, S. 129 ff.
71 Ausführlich im Rahmen der GASP-Darstellung unter 3.2.3- Politische Tätigkeitsfelder.
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1.1.2- Hauptdaten der Europäischen Integration
schränkung. Aufbauend auf dem Brüsseler Vertrag 72 beinhaltet die WEU einen
gegenseitigen Beistandspakt der Mitgliedstaaten. Nach Art. IV des Brüsseler
Vertrags ist zwar ausdrücklich der Aufbau einer Parallelorganisation zu
den militärischen NATO-Stäben unerwünscht. Sollte jedoch einer der
WEU-Vertragsstaaten Ziel eines bewaffneten Angriffs in Europa werden, so
werden ihm die anderen Staaten alle in ihrer Macht stehenden militärischen
oder sonstigen Unterstützungen leisten (Art. V Brüsseler Vertrag). Die WEU
ist damit faktisch eine Art „Klein-NATO“ 73 . Seit 1992 war die WEU allerdings
dabei, sich bei sicherheits- und verteidigungspolitischen Fragen zu einer politisch-militärischen
Organisation mit eigenen operativen Fähigkeiten zu entwickeln.
Immer stärker wurde die WEU – auch organisatorisch – dabei in die
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) bzw. deren Bestandteil
der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) der Europäischen
Union eingebunden 74 . Vielleicht wird die ESVP – mit der in ihr verschmolzenen
WEU – eines Tages ein ähnliches politisches Schwergewicht
wie die heutige NATO werden und den europäischen Grundgedanken der
Friedenssicherung auch in der Praxis schlagkräftig umsetzen.
Auf dem Gebiet der Verteidigung ist schließlich noch die sich seit 1.1.1995
Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) nennende
ehemalige KSZE 75 zu erwähnen, die sich insbesondere wirksam für
die Durchsetzung von Menschenrechten, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit
engagiert. Ursprünglich war die 1975 ins Leben gerufene KSZE als Folge
72 Vom 17. März 1948, BGBl. 1955 II S. 283.
73 WEU-Mitgliedstaaten sind derzeit: Belgien, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien,
Luxemburg, Niederlande, Portugal, Spanien und Griechenland; die Türkei, Norwegen
und Island sind assoziiert; Dänemark und Irland nehmen an den Beratungen als Beobachter
teil; in dem ein- bis zweimal jährlich auf Botschafterebene tagenden Konsultationsforum
sind zudem Polen, Ungarn, die Tschechische Republik, die Slowakei und die drei baltischen
Staaten vertreten.
74 Art. 17 Abs. 1 S. 3, 5 EU in der Amsterdamer Fassung: Die Westeuropäische Union (WEU)
ist integraler Bestandteil der Entwicklung der Union; sie eröffnet der Union den Zugang zu
einer operativen Kapazität ... Die Union fördert daher engere institutionelle Beziehungen
zur WEU im Hinblick auf die Möglichkeit einer Integration der WEU in die Union ... ; diese
Passagen sollen nun allerdings mit dem Vertrag von Nizza vom 26.02.2001 aus dem neugefassten
Art. 17 EU entfernt werden. Dort heißt es dann nur noch in Absatz 4: Dieser Artikel
steht der Entwicklung einer engeren Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehr Mitgliedstaaten
auf zweiseitiger Ebene sowie im Rahmen der WEU und der NATO nicht entgegen,
soweit sie der nach diesem Titel vorgesehenen Zusammenarbeit nicht zuwiderläuft
und diese nicht behindert. Vgl. auch Margedant in: Mickel, Handlexikon der EU, 2. Aufl.
1998, S. 523 ff. sowie unten bei 3.2- Europäische Aussen- und Sicherheitspolitik.
75 Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa; Gründungs-Schlussakte vom
1.8.1975; vgl. Kremp/Maeder-Metcalf in: Mickel, Handlexikon der EU, 2. Aufl. 1998, S. 376 ff.
32

1.1.2- Hauptdaten der Europäischen Integration
unregelmäßiger Konferenzen ein wichtiges Forum in der Zeit des „kalten
Kriegs“ für den Dialog zwischen Ost und West. Heute gehören der OSZE alle
europäischen Staaten, die Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion,
Kanada und auch die USA an. Mit derzeit 55 Vertragsstaaten ist die OSZE
damit die größte Sicherheitsorganisation in Europa, die regionale operative
Aufgaben im Bereich der Konflikt- und Krisenprävention übernimmt. Wichtigstes
Instrumentarium hierfür sind die seit 1992 eingerichteten OSZE-
Missionen, die mit Zustimmung des betreffenden Staates in Krisenregionen
entsandt bzw. eingerichtet werden 76 . Auch werden immer wieder hochrangige
Persönliche Beauftragte des Amtierenden OSZE-Vorsitzenden als direkte
Vermittler eingesetzt 77 . Der 1992 konstituierte Hohe Kommissar für Nationale
Minderheiten befasst sich mit dem Abbau von die politische Stabilität gefährdendem
Konfliktpotential in Zusammenhang mit Minderheitensituationen.
Zur Überwachung der OSZE-Standards im Menschenrechtsbereich finden
seit 1993 alle zwei Jahre Implementierungstreffen statt und es wurde das
OSZE-Büro für Demokratische Institutionen und Menschenrechte in Warschau
eingerichtet. Ergänzend wurde 1998 das Amt des OSZE-Beauftragten
für Medienfreiheit geschaffen. Nach In-Kraft-Treten eines entsprechenden
Übereinkommens wurde zudem 1995 der OSZE-Vergleichs- und Schiedsgerichtshof
mit Sitz in Genf konstituiert 78 . Höchstes Gremium der OSZE aber ist
das grundsätzlich alle zwei Jahre stattfindende Gipfeltreffen der Staats- und
Regierungschefs. Jährlich trifft sich der OSZE-Ministerrat auf der Ebene der
Außenminister; daneben besteht ein mit Diplomaten besetzter Hoher Rat sowie
ein Ständiger Rat als politisches Zentrum. Das OSZE-Sekretariat unter
der Leitung des Generalsekretärs befindet sich in Wien. Zwar arbeitet die
OSZE überwiegend mit völkerrechtlichem „soft-law“; sie hat dennoch im Laufe
der Jahre hohe politische Standards gesetzt, deren Einhaltung nunmehr
nicht mehr nur als innere Angelegenheit eines Vertragsstaates angesehen
wird.
Nun aber zu den direkt als „Schritte“ zur Europäischen Union zu wertenden
Entwicklungen nach dem Zweiten Weltkrieg.
76 Im Jahr 2001 gab es 12 Missionen; die größte hat ihren Sitz in Bosnien-Herzegowina und
übernimmt die Abwicklung des Dayton-Abkommens (insbes. Wahlüberwachung, Menschenrechtsschutz,
Aufbau demokratischer Institutionen, Rüstungskontrollvereinbarungen).
77 Etwa die Gonzalez-Mission in Jugoslawien 1996 oder die Vranitzky-Mission 1997 in Albanien.
78 Ab 1995 Präsident: Robert Badinter; Vizepräsident: Hans-Dietrich Genscher.
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1.1.2- Hauptdaten der Europäischen Integration
Weitgehend unabhängig von den dargestellten Zusammenschlüssen im Bereich
von Wirtschaft, Politik und Verteidigung trat am 9. Mai 1950 die französische
Regierung mit dem Schuman-Plan an die Öffentlichkeit. Der Plan des
damaligen französischen Außenministers Robert Schuman 79 sowie des französischen
Politikers Jean Monnet 80 sah vor, die Gesamtheit der französisch-deutschen
Kohle- und Stahlproduktion unter eine gemeinsame oberste
Behörde zu stellen. Dies war der entscheidende Schritt zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS oder Montanunion),
die schließlich am 18.4.1951 von den sechs Gründerstaaten Frankreich, Italien,
Deutschland und BeNeLux in Paris unterzeichnet wurde. Der
EGKS-Vertrag trat am 23.7.1952 in Kraft und wird gemäß Art. 97 nach 50
Jahren, d.h. am 23. Juli 2002 auslaufen. Die EGKS war weltweit die erste supranationale
Organisation überhaupt und – aus heutiger Sicht – der historische
Auftakt zur Europäischen Union.
Wie bei keiner der anderen Europäischen Gemeinschaften steht bei der Montanunion
– auch verbal – der Gedanke der Friedenssicherung im Vordergrund.
Ohne Kohle und insbesondere ohne Stahl kann keine Aufrüstung
durchgeführt, kein Panzer gebaut werden. Dementsprechend beginnt die
Präambel des EGKS-Vertrags mit der Erwägung, dass der Weltfriede nur
durch schöpferische, den drohenden Gefahren angemessene Anstrengungen
gesichert werden kann. Weiter heißt es in der Präambel (Absatz 5), dass
die Gründungsmitglieder entschlossen sind, an die Stelle der jahrhundertealten
Rivalitäten einen Zusammenschluss ihrer wesentlichen Interessen zu
setzen, durch die Errichtung einer wirtschaftlichen Gemeinschaft den ersten
Grundstein für eine weitere und vertiefte Gemeinschaft unter den Völkern zu
legen, die lange Zeit durch blutige Auseinandersetzungen entzweit waren,
und die institutionellen Grundlagen zu schaffen, die einem nunmehr allen gemeinsamen
Schicksal die Richtung weisen können.
79 Der deutsch erzogene Lothringer Robert Schuman (1886–1963) war von 1947–1948 französischer
Premierminister und von 1948–1952 Außenminister. 1958 wurde er zum ersten
Präsidenten des Europäischen Parlaments gewählt, das damals noch „Parlamentarische
Versammlung“ hieß. Neben Adenauer und de Gasperi ist er nach dem Zweiten Weltkrieg zu
den stärksten Befürwortern der europäischen Integration Westeuropas zu zählen.
80 Jean Monnet (1888–1979) war von 1919–1923 stellvertretender Generalsekretär des Völkerbunds
gewesen, von 1950–1952 Präsident der Schuman-Plan-Konferenz und schließlich
von 1952–1955 Präsident der Hohen Behörde der EGKS. Monnet wurde 1976 von den
EWG-Staats-und Regierungschefs zum ersten „Ehrenbürger von Europa“ ernannt.
34

1.1.2- Hauptdaten der Europäischen Integration
Mit Gründung der Montanunion hatten sich faktisch die Funktionalisten gegen
die Föderalisten durchgesetzt. Die Anhänger der föderalistischen Integrationstheorie
setzten sich seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs dafür ein,
nunmehr die Umstände für einen einmaligen politischen Verfassungsakt zur
Schaffung eines geeinten Europas zu nutzen. Sie plädierten für die direkte
Gründung der Vereinigten Staaten von Europa. Die Anhänger der funktionalistischen
Integrationstheorie setzten dagegen von Anfang an auf die Vergemeinschaftung
eines Teilbereichs des öffentlichen Lebens nach dem anderen.
Durch den sukzessiven Zusammenschluss in verschiedenen Politikfeldern
und die damit einhergehende, sich vertiefende administrative und technische
Kooperation wurde auf einen allmählichen Wandel der einzelstaatlichen
Handlungsparameter gesetzt. Die Funktionalisten vertrauten mithin von
Anfang an auf eine selbständig entstehende Eigendynamik, die schließlich
als „Krönung“ vieler sektoraler Vergemeinschaftungen die Vereinigten Staaten
von Europa im Wege eines „Spill-over-Effekts“ durchsetzen soll.
Entsprechend dieser Programmatik der Funktionalisten handelten die sechs
Gründerstaaten der Montanunion: Nach der Vergemeinschaftung der Bereiche
Kohle und Stahl folgte der Zusammenschluss in den Bereichen der Atomindustrie
sowie der allgemeinen Wirtschaft und Landwirtschaft. Am 25. März 1957
wurden in Rom die Verträge zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft
(EWG-Vertrag) und der Europäischen Atomgemeinschaft
(EAG-Vertrag) unterzeichnet; beide Verträge traten am 1. Januar 1958 in Kraft.
Seit diesem Datum bestehen die drei europäischen Gemeinschaften – in juristisch
zu trennenden „Verfassungsurkunden“ – nebeneinander.
Gewissermaßen als Antwort und Konsequenz auf die weitgreifenden – sehr
französisch geprägten 81 – Römischen Verträge gründeten die Staaten Großbritannien,
Dänemark, Norwegen, Österreich, Portugal, Schweden und die
Schweiz am 4. Januar 1960 in Stockholm die European Free Trade Association
(EFTA) 82 ; Island wurde 1970 Mitglied; Finnland, seit 1961 assoziiert,
81 Die französischen Einflüsse auf Gestalt und Wesen der EU sind nach wie enorm. Noch heute
prägt die französische Organisation die Rechtsetzung, Rechtsprechung und auch den
bürokratischen Alltag. Die Gemeinschaften haben etwa – aus deutscher Sicht undenkbar –
keine Zentralregistratur, kein echtes Zentralarchiv und kein Netz dezentraler Registraturen.
Die Akten werden nach französischer Verwaltungsphilosophie dort hingestellt, „wo Platz
ist“. Ist der Platz erschöpft, schlägt die Stunde des Reißwolfs; vgl. Schäfer, Studienbuch Europarecht,
2000, S. 52.
82 In Kraft seit 3.5.1960; vgl. im Österreichischen BGBl. 1960 S. 893.
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1.1.2- Hauptdaten der Europäischen Integration
wurde 1986 Vollmitglied; Liechtenstein, zunächst von der Schweiz vertreten,
ist seit 1991 Mitglied. Hintergrund der EFTA-Gründung war, dass Großbritannien
damals – insbesondere aus Rücksicht auf seine engen Bindungen an
die Commonwealth-Partner – nicht Mitglied der EWG werden wollte. Österreich
durfte wegen der im Staatsvertrag von 1955 mit den vier Siegermächten
des Zweiten Weltkriegs enthaltenen Neutralitätsklausel nicht der EWG beitreten.
Schweden und die Schweiz fürchteten, durch einen EWG-Beitritt ihr
traditionelles Neutralitätsprinzip zu verletzen. Andere Gründungsmitglieder
der EFTA waren wegen ihrer engen wirtschaftlichen Bindungen an Großbritannien
von dessen Verhalten abhängig 83 .
Zentrale Bestimmung des EFTA-Übereinkommens ist Artikel 3, in dem vereinbart
wurde, dass die EFTA-Staaten untereinander keine Einfuhrzölle mehr
erheben. Anders als die EWG 84 ist die EFTA „nur“ eine Freihandelszone; sie
ist insbesondere keine Zollunion. Dies bedeutet vor allem, dass sie keinen
gemeinsamen Außenzolltarif kennt. Die Handelspolitik gegenüber Drittländern
liegt bei der EFTA mithin weiterhin in der Hand jedes einzelnen Vertragsstaats,
der Zölle und Mengenbeschränkungen individuell festlegen kann.
Nachdem von 1973 bis 1995 alle Vertragsstaaten – außer der Schweiz (7,1
Mio. Einwohner), Norwegen (4,74 Mio.), Island (0,27 Mio.) und Liechtenstein
(0,03 Mio.) – aus der EFTA aus- und in die Europäische Union eingetreten
sind, hat die Europäische Freihandelszone heute stark an Bedeutung verloren.
Für neue Staaten hat sie keine erkennbare Attraktivität mehr entfalten
können.
Dies insbesondere, nach dem Norwegen, Island und Liechtenstein am 2. Mai
1992 mit der E(W)G und der EGKS das Abkommen über den Europäischen
Wirtschaftsraum geschlossen hatten (EWR-Abkommen) 85 . Nach Artikel 1
des EWR-Abkommens wird zwischen den Vertragsparteien im Wege der Assoziation
ein homogener Europäischer Wirtschaftsraum geschaffen, indem
der EG-Binnenmarkt auch auf die drei Nicht-EG-Staaten erstreckt wird. Die
83 Ausführlich Steppacher in: Mickel, Handlexikon der EU, 2. Aufl. 1998, S. 151 ff.
84 Art. 23 Abs. 1 EG: Grundlage der Gemeinschaft ist eine Zollunion, die sich auf den gesamten
Warenaustausch erstreckt; sie umfasst das Verbot, zwischen den Mitgliedstaaten Einund
Ausfuhrzölle und Abgaben gleicher Wirkung zu erheben, sowie die Einführung eines
Gemeinsamen Zolltarifs (GZT) gegenüber dritten Ländern.
85 In Kraft getreten am 1.1.1994, BGBl. 1993 II, S. 266.
36

1.1.2- Hauptdaten der Europäischen Integration
Assoziation umfasst dementsprechend insbesondere die Personenfreizügigkeit
sowie den freien Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr. Neben der
Gemeinsamen Agrarpolitik waren diese – nunmehr ohnehin gewährleisteten
Binnenmarkt-Rechte des EWR – ein Grund für die Norweger, 1995 nicht
auch noch der Europäischen Union beizutreten.
Die Schweizer dagegen haben sogar den EWR-Beitritt abgelehnt 86 , allerdings
nunmehr am 21. Juni 1999 mit der EG und den Mitgliedstaaten ein Paket von
sieben sektoriellen Verträgen unterzeichnet. Neben einem – besonders praxisrelevanten
– Abkommen über die Personenfreizügigkeit (APF-EU/CH) 87 beziehen
sich die Verträge auf die Bereiche Forschung, technische Handelshemmnisse,
landwirtschaftliche Produkte, Land- und Luftverkehr sowie das öffentliche
Auftragswesen. Nachdem die Abkommen am 21. Mai 2000 in der
Schweiz erfolgreich ein Referendum passiert hatten, werden sie voraussichtlich
2002 in Kraft treten 88 . Diskutiert wird in der Schweiz zudem darüber, ob
nicht etwa die Flexibilitätsinstrumentarien der verstärkten Zusammenarbeit
neue Möglichkeiten einer Annäherung an die Europäische Union beinhalten 89 .
Auf eine detaillierte Zeittafel der europäischen Integration wird hier verzichtet
90 . Genannt seien nur einige „Meilensteine“: Gleichzeitig mit den Römischen
Verträgen trat am 1. Januar 1958 das Abkommen über gemeinsame
Organe für die Europäischen Gemeinschaften in Kraft 91 , in dem nur eine Versammlung
(Vorläufer des Europäischen Parlaments) und ein Europäischer
Gerichtshof für alle drei Europäischen Gemeinschaften eingesetzt wurde.
Durch den Fusionsvertrag, der am 1. Juli 1967 in Kraft trat 92 , wurde darüber
hinaus ein gemeinsamer Rat und eine gemeinsame Kommission eingesetzt.
86 Volksabstimmung vom 6.12.1992.
87 Vgl. Schaffhauser/Schürer, Die Durchführung des Abkommens EU/CH über die Personenfreizügigkeit
in der Schweiz, Schriftenreihe des Instituts für Rechtswissenschaft und
Rechtspraxis der Universität St. Gallen, 2001.
88 Ausführlich hierzu Kahil-Wolff in: EuZW 2000, S. 387 ff. und EuZW 2001, S. 5 ff.
89 Vgl. hierzu die interessante Studie von Bieber/Kahil-Wolff/Kallmayer, Differenzierte Integration
in Europa – Handlungsspielräume für die Schweiz ?, Chur/Zürich 2000. Hier (S. 28)
wird zutreffend auch aus Schweizer Perspektive darauf hingewiesen, dass die wirtschaftliche,
politische, soziale und historische Nähe der Schweiz zu den EU-Mitgliedstaaten das
Verständnis deren Völker für schweizer Sonderwege „vermindert“. In einer Volksabstimmung
im März 2001 lehnten allerdings ganze 77% der Eidgenossen die Aufnahme schneller
Beitrittsverhandlungen mit der EU ab.
90 Vgl. Schmitz in: Mickel, Handlexikon der EU, 2. Aufl. 1998, XLIII ff.
91 Abkommen vom 25.3.1957, BGBl. II S. 1156.
92 Vertrag vom 8.4.1965, BGBl. II S. 1454.
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1.1.2- Hauptdaten der Europäischen Integration
Damit war eine einheitliche institutionelle Struktur der bis dahin getrennt operierenden
Organe der drei Europäischen Gemeinschaften geschaffen und
damit eine der wichtigsten Grundlagen für die spätere Gründung der Europäischen
Union 93 . Auf dem Pariser Gipfeltreffen im Jahre 1972 beschlossen die
Mitgliedstaaten zudem, ab 10. Dezember 1974 einen „Europäischen Rat“ zu
errichten. Der Europäische Rat ist die Vereinigung der Staats- und Regierungschefs
der Mitgliedstaaten sowie des Kommissionspräsidenten und für
die Erörterung und Entscheidung von Grundsatzfragen im Sinne einer
„EU-Richtlinienkompetenz“ zuständig 94 .
Am 1. Januar 1973 traten Großbritannien, Irland und Dänemark den Gemeinschaften
bei (Norderweiterung). 1975 wurden die ehemaligen Kolonien der
Mitgliedstaaten in Afrika, der Karibik und dem Pazifik (AKP-Staaten) im ersten
Lomé-Abkommen an die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft assoziiert,
d.h. es wurde diesen Staaten ein Zugang zum europäischen Markt verschafft.
Im Juni 1979 fand die erste Direktwahl des Europäischen Parlaments
statt, durch die die demokratische Legitimation der Gemeinschaften maßgeblich
verstärkt wurde. Am 1. Januar 1981 trat Griechenland und am 1. Januar
1986 Portugal und Spanien den Europäischen Gemeinschaften bei
(Süderweiterung).
Am 1. Juli 1987 trat die Einheitliche Europäische Akte (EEA) in Kraft 95 . Die
EEA kann als die erste inhaltlich tiefgreifende Reform der Europäischen Gemeinschaften
bezeichnet werden. Initiiert wurde sie von dem damaligen
Kommissionspräsidenten Delors 96 , der mit der EEA u.a. das Binnenmarkt-
93 Art. 3 Abs. 1 EU: Die Union verfügt über einen einheitlichen institutionellen Rahmen, der die
Kohärenz und Kontinuität der Maßnahmen zur Erreichung ihrer Ziele unter gleichzeitiger
Wahrung und Weiterentwicklung des gemeinschaftlichen Besitzstands sicherstellt.
94 Art. 4 EU (Abs. 1:) Der Europäische Rat gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen
Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen für diese Entwicklung
fest. (Abs. 2:) Im Europäische Rat kommen die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten
sowie der Präsident der Kommission zusammen. Sie werden von den Ministern für
auswärtige Angelegenheiten der Mitgliedstaaten und einem Mitglied der Kommission unterstützt.
Der Europäische Rat tritt mindestens zweimal jährlich unter dem Vorsitz des Staatsoder
Regierungschefs des Mitgliedstaats zusammen, der im Rat den Vorsitz innehat. (Abs.
3:) Der Europäische Rat erstattet dem Europäischen Parlament nach jeder Tagung Bericht
und legt ihm alljährlich einen schriftlichen Bericht über die Fortschritte der Union vor. // Der
Europäische Rat darf natürlich nicht mit dem Europarat, der Straßburger Internationalen Organisation,
verwechselt werden!
95 EEA vom 28.2.1986, BGBl. II S. 1102.
96 Jacques Delors (geb. 1925) war zunächst von 1981–1984 französischer Wirtschafts-, Finanz-
und später Budgetminister. Von 1985–1994 war er dann Präsident der Europäischen
38

1.1.2- Hauptdaten der Europäischen Integration
Projekt auf den Weg brachte und eine Europäische Politische Zusammenarbeit
(EPZ), d.h. den konkreten Beginn einer Gemeinsamen Außenpolitik in
den Verträgen normierte 97 .
Die zweite tiefgreifende Fortentwicklung der Gemeinschaften brachte der
Maastricht-Vertrag 98 , der am 1. November 1993 – insbesondere nach Billigung
durch das deutsche Bundesverfassungsgericht 99 – in Kraft treten konnte.
Der Maastrichter Vertrag brachte nicht nur die Wirtschafts- und Währungsunion,
sondern schuf darüber hinaus auch noch die Europäische Union als
politische „Dach“-Organisation über den drei weiter bestehenden Europäischen
Gemeinschaften.
Am 1. Januar 1995 traten Österreich, Finnland und Schweden der Union bei
(„EFTA-Erweiterung“). Norwegen lehnte wie schon 1973 nunmehr ein zweites
Mal den Beitritt ab, so dass es beim Europa der 15 verblieb. Am 16. Juli
1997 stellte die Kommission die Vorschläge der Agenda 2000 vor, die die EU
durch Änderung der wesentlichen Gemeinschaftspolitiken auf die anstehende
Osterweiterung vorbereitet. Am 30. März 1998 begannen die Beitrittsverhandlungen
mit 5 bzw. im Jahre 2000 mit weiteren 5 mittel- und osteuropäischen
Staaten sowie Zypern und Malta.
Am 1. Januar 1999 trat die Europäische Währungsunion in (zunächst nur) 11
Mitgliedstaaten 100 in Kraft. Ein Euro (100 Cent) wurde endgültig mit einem
Umrechnungskurs von 1,95583 Deutsche Mark festgelegt. Ab 1. Januar
2002 werden die Euro-Banknoten und Münzen in den Umlauf gebracht; der
Geldaustausch soll bis spätestens März 2002 abgeschlossen sein.
Am 1. Mai 1999 trat dann der Amsterdamer-Vertrag in Kraft 101 , der die dritte tiefgreifende
Fortentwicklung der Europäischen Union herbeiführte. Als Maas-
Kommission und brachte hier die Europäische Integration ganz entscheidend etwa durch
konkrete Vorschläge zur Währungsunion und weitere Reform-Pakete voran.
97 Die EPZ begann schon ab 1970; ausführlich Bußmann in: Mickel, Handlexikon der EU, 2.
Aufl. 1998, S. 171 ff.
98 Vom 7.2.1992, BGBl. II S. 1253.
99 Maastricht-Urteil vom 12.10.1993, BVerfG E 89, 155 = NJW 1993, S. 3047 ff.
100 Sämtliche EU-Mitgliedstaaten außer Großbritannien, Dänemark, Schweden und Griechenland;
Griechenland gehört jedoch seit 1.1.2001 zur Eurogruppe.
101 Vertrag vom 2.10.1997, vgl. Bulletin Quotidien Europe Nr. 7437 vom 1.4.1999, S. 3; vgl.
Bergmann/Lenz, Der Amsterdamer Vertrag - Eine Kommentierung der Neuerungen des
EU- und EG-Vertrags, 1998.
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1.1.2- Hauptdaten der Europäischen Integration
tricht-Nachfolgevertrag liegen seine Schwerpunkte insbesondere in einer Stärkung
der Rolle des Europäischen Parlaments sowie einer Überführung intergouvernementaler
Instrumente in das Gemeinschaftsrecht, insbesondere im Bereich
der reformierten Justiz- und Innenpolitik. Die im Hinblick auf die anstehende
Osterweiterung erforderliche große institutionelle Reform sowie die weitere
Überführung von Politikfeldern von der Einstimmigkeit in den Bereich der Mehrheitsbeschlüsse
wurden vom Amsterdamer Vertrag nicht geleistet.
Diese weiteren Integrationsschritte sollen nunmehr durch den Vertrag von
Nizza nachgeholt werden, der am 26. Februar 2001 von den EU-Außenministern
unterzeichnet wurde und – trotz der Ablehnung durch die Iren in deren
(ersten) Volksabstimmung vom 7. Juni 2001 102 – möglicherweise im Laufe
des Jahres 2002 in Kraft treten wird. Der Vertrag von Nizza will insbesondere
Parlament, Rat, Kommission und EuGH umstrukturieren, für weitere 27
Bestimmungen die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit einführen 103
und ganz erheblich die sog. „Verstärkte Zusammenarbeit“ ausbauen, mit deren
Instrumentarium dann möglicherweise – nach der Vision vieler Europapolitiker
– mittelfristig die Neugründung einer bundesstaatsähnlichen „Klein-
EU“ in der Union im Sinne eines „Kerneuropas“ bzw. einer „Avantgarde-
Föderation“ durchgeführt werden könnte.
102 Der Vertrag von Nizza bedarf zum In-Kraft-Treten nach Art. 48 Abs. 3 EU der Ratifikation
von allen Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften; nur in Irland ist
diesmal hierfür eine Volksabstimmung erforderlich. An der Volksabstimmung vom 7.6.2001
beteiligten sich lediglich 32% der Stimmberechtigten, von denen 54% mit Nein („Níl“) stimmten.
Dies entsprach gerade einmal 529.478 Stimmen, d.h. weniger Bürgern, als etwa Stuttgart
Einwohner hat. Die Haupt-Neingründe waren offenbar (1) die Angst um die irische
Neutralität, (2) die Angst vor einer Steuerharmonisierung und (3) die Angst, nach der Osterweiterung
zu Nettozahlern zu werden; vgl. Le Figaro v. 9.6.2001. Der Europäische Rat hat
die irische Volksabstimmung auf dem Gipfeltreffen in Göteburg am 15./16.6.2001 nicht
etwa als fundamentale Kritik an seinem „Konferenz- und Vertragstheater“ (Helmut Schmidt)
oder gar als „Nein des Volkes zur Osterweiterung“ interpretiert, sondern gewissermaßen als
„kleinen, reparablen Betriebsunfall“ eingestuft und dennoch – doch ein wenig heuchlerisch
– die „zügige Erweiterung“ angekündigt, d.h. den Abschluss der ersten Beitrittsverhandlungen
„voraussichtlich bis Ende 2002“. Die irische Regierung werde „nach Kräften bei der Suche
nach einer Lösung unterstützt“. Man werde ggf. in einem neuen Protokoll noch einmal
die fortbestehende Neutralität Irlands bekräftigen. Im Frühjahr 2002 solle dann (nach dem
dänischen Muster bzgl. Maastricht 1992 = so lange abstimmen lassen, bis das Volk Ja sagt)
eine zweite Volksabstimmung die Zustimmung Irlands sichern; im Notfall könnten weite Teile
des Vertrags von Nizza technisch auch über den Weg der Beitrittsverträge in Kraft gesetzt
werden.
103 Ausdrücklich in der Einstimmigkeit verblieben sind jedoch insbesondere – auf Wunsch
Deutschlands – in wesentlichen Bereichen die Asylpolitik und – auf Drängen vor allem von
Großbritannien und gegen den Wunsch Deutschlands – der gesamte Bereich der Steuern.
40

1.1.3- EU-Tempelstruktur
Wer den Europäischen Integrationsverbund anschaulich erläutern will, bedient
sich – auch auf Grund der hierin enthaltenen „antiken Komponente“ –
gerne des Bilds eines Tempels. Ein solches Bild ist zwar eine eigentlich unzulässige
Schematisierung und Vereinfachung der komplexen Wirklichkeit, legt
aber die EU-Grundstrukturen für jedermann verständlich offen. Und ganz
falsch ist ein solches Bild zudem nicht. Zwar sind die verschiedenen „Bauteile“
spätestens seit dem Amsterdamer Vertrag juristisch nicht mehr klar voneinander
zu trennen; eine scharfe Trennlinie etwa zwischen EU und EG entspricht
immer weniger der Vertragsrealität 104 . Dennoch verbleiben auch hier
strukturelle Unterschiede, die es rechtfertigen, weiterhin von dem „Tempeldach“
der EU zu sprechen, das auf drei politisch und juristisch zu trennenden
„Pfeilern“ bzw. „Säulen“ ruht.
Als „erste Säule“ werden gemeinhin die drei Europäischen Gemeinschaften
bezeichnet. Nach wie vor sind die Gemeinschaften in drei eigenständigen
Verträgen geregelt, d.h. auch weiterhin gibt es den EGKS-Vertrag (Montanunion)
und den EAG-Vertrag (Euratom), die als „Verwaltungsgemeinschaften“
105 inhaltlich begrenzte sektorale Bereiche regeln. Daneben besteht der
EG-Vertrag, der bis zum In-Kraft-Treten des Maastrichter Vertrags am
1.11.1993 EWG-Vertrag hieß und der den gesamten „Rest“ der einzelnen
Wirtschaftsbereiche und Politiken abdeckt. Der EG-Vertrag hat eine umfassende,
d.h. nicht sektoral begrenzte Gemeinschaft geschaffen 106 . Die EG ist
der mit Abstand wichtigste Teil der ersten Säule, auf der die EU im Bilde des
„Tempeldaches“ ruht; sie wurde und wird mit jeder Vertragsrevision weiter
ausgebaut. Die Montanunion dagegen verliert ihre tragende Funktion immer
weiter; anders als alle anderen Verträge wurde der EGKS-Vertrag nur auf 50
Jahre geschlossen 107 , so dass die Montanunion demnächst ausläuft 108 .Abnehmende
Bedeutung hat schließlich auch die Europäische Atomgemein-
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1.1.3- EU-Tempelstruktur
104 Vgl. v. Bogdandy, Die EU als supranationale Föderation, in: integration 2/1999, S. 95 ff.
105 So genannte Traités Loi.
106 Rahmenvertrag: sog. Traité Cadre.
107 Vgl. Art. 97 EGKS: Die Geltungsdauer dieses Vertrags endet am 23. Juli 2002.
108 Voraussichtlich soll hernach der Handel mit Stahlerzeugnissen vollständig in die Gemeinsame
Handelspolitik des EG eingebunden werden. Daneben sollen EGKS-Entscheidungen
zur Stahlpreispolitik stufenweise außer Kraft gesetzt und die Rechtsgrundlagen für Zusammenschlüsse
im Montanbereich mit denjenigen europarechtlichen Vorschriften abgestimmt
werden, die in anderen Wirtschaftszweigen gelten; vgl. NJW 1999, Heft 45, XLIX.
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1.1.3- EU-Tempelstruktur
schaft. Schon bislang konnten wegen der nationalen Alleingänge einiger Mitgliedstaaten
insbesondere die als Integrationsfaktor wichtigen Ziele der
Schaffung einer koordinierten europäischen Atomindustrie und eines diesbezüglichen
Gemeinsamen Marktes nicht wirklich erfüllt werden; bis heute nutzen
überhaupt nur acht EU-Mitgliedstaaten die Kernenergie 109 . Vor diesem
Hintergrund kann über die Zukunft der EAG nur spekuliert werden. Zwar gilt
der EAG-Vertrag gemäß Artikel 208 auf unbegrenzte Zeit. Seit der Katastrophe
von Tschernobyl und den erheblichen Risiken im Bereich der Atomwirtschaft
der osteuropäischen Staaten scheint aber klar zu sein, dass das ursprüngliche
„Aufbauprogramm“ von EURATOM kaum jemals wie vorgesehen
realisiert wird. In einer Reihe von Mitgliedstaaten verdichtet sich zudem
eine Anti-Haltung gegenüber Atomkraft. Auch scheinen die kernkraftnutzenden
Mitgliedstaaten bislang nicht bereit zu sein, auf ihre nationalen Sonderwege
zu verzichten. Somit dürfte auch dieser Teil der ersten Säule in zunehmendem
Maße an Bedeutung zu verlieren.
Als „zweite Säule“, auf der der Europäische Integrationsverbund ruht, wird
gemeinhin die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) bezeichnet,
die insbesondere in den Artikeln 11 bis 28 des EU-Vertrags geregelt ist.
Die GASP stellt im Wesentlichen die Fortentwicklung der „Europäischen Politischen
Zusammenarbeit“ (EPZ) dar, die auf das Haager Gipfeltreffen von
1969 und den Luxemburger Bericht vom Oktober 1970 sowie die Einheitliche
Europäische Akte von 1986 zurückgeht 110 .
Als „dritte Säule“ wird heute die Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit
in Strafsachen (PJZS) bezeichnet, die insbesondere in den Artikeln 29 bis 42
EU geregelt ist. Die dritte Säule wurde durch den Amsterdamer Vertrag umfassend
neu gegliedert. Im Maastrichter Vertrag hieß sie noch „Zusammenarbeit
in den Bereichen Justiz und Inneres“ 111 und war mithin inhaltlich sehr viel
umfassender konzipiert als die heutige PJZS. Dies hat seine Ursache in dem
Umstand, dass wesentliche Teile der europäischen Justiz- und Innenpolitik
durch den Amsterdamer Vertrag in den EG-Vertrag und also in die erste Säu-
109 Anteil an der Stromerzeugung: Frankreich 75,3%, Belgien 55,8%, Schweden 51%, Spanien
35%, Finnland 31%, Deutschland 29,3%, Großbritannien 25,8%, Niederlande 4,9%; vgl.
Kohl/Bergmann, Europäischer Finanzausgleich?, 1998, S. 194.
110 Ausführlich Schumann in: Bergmann/Lenz, Der Amsterdamer Vertrag, 1998, Kap. 12 RdNr.
5 ff.
111 Die sog. ZBJI; vgl. Art. K, K.1 bis K.9 EU-Vertrag a.F.
42

le überführt wurden 112 . Historisch geht die dritte Säule auf die bi- und multinationale
Zusammenarbeit einiger Mitgliedstaaten im Bereich der Justiz zurück,
die in den 70er Jahren unter dem Titel „TREVI-Gruppe“ 113 begonnen
wurde.
Die drei Säulen des Europäischen Integrationsverbundes sind sowohl europarechtlich,
als auch europapolitisch voneinander zu unterscheiden. Europarechtlich
ist nur die erste Säule als wirklich supranationaler Bereich zu bezeichnen,
in dem also auch mit Mehrheitsbeschlüssen gearbeitet wird und
Recht entsteht, das direkt an die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger adressiert
ist und mithin – ohne nationalen Transformationsakt – auf sie „durchgreift“.
Nur im Bereich der ersten Säule kann man tatsächlich davon sprechen,
dass Politikbereiche „vergemeinschaftet“ und also zur ureigensten Sache der
EU gemacht wurden. Nur hier wurde tatsächlich die Souveränität der Mitgliedstaaten
stark eingeschränkt und echte europäische „Integration“ geleistet.
Im Bereich der zweiten und dritten Säule dagegen findet weitgehend internationale
bzw. intergouvernementale Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten
statt, d.h. es gilt das Prinzip der Einstimmigkeit, was natürlich bedeutet, dass
jeder Mitgliedstaat grundsätzlich ein Veto-Recht besitzt. Hier wird auf internationaler
Ebene überwiegend im Rahmen des allgemeinen Völkerrechts zusammengearbeitet.
Wie sich allerdings im Bereich der dritten Säule durch die
Fortentwicklung von Maastricht zu Amsterdam gezeigt hat, ist diese völkerrechtliche
Zusammenarbeit gegebenenfalls eine Vorstufe für die Überführung
eines Politikfelds in den Kernbereich der europäischen Integration, und
also in die erste Säule. Möglicherweise wird etwa durch den Jugoslawien-Konflikt
im Laufe der nächsten Jahre auch die zweite Säule einen solchen
„europarechtlichen Schub“ erhalten, sodass zukünftig einige von deren
Teilbereichen in die erste Säule herüber wandern, d.h. supranationalen Regeln
unterliegen könnten. Auf Dauer wird auf diese Weise dann eventuell die
gesamte Trennung in drei Säulen verschwinden und eine vertragliche Verschmelzung
zu einer Einheit stattfinden. Als Perspektive wird insoweit oftmals
an die Schaffung der viel diskutierten einheitlichen EU-Verfassung gedacht 114 .
43
1.1.3- EU-Tempelstruktur
112 Vgl. das neue Kapitel über: Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den
freien Personenverkehr; Art. 61 bis 69 EG.
113 TREVI = Action contre Terrorisme, Radicalisme, Extremisme et Violence Internationale;
ausführlich Winkler in: Bergmann/Lenz, Der Amsterdamer Vertrag, 1998, Kap. 2 RdNr. 1 ff.
114 Vgl. hierzu unter 4.3.3- Finalität und europapolitische Visionen.
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1.1.3- EU-Tempelstruktur
Derzeit jedenfalls aber ist nicht nur europarechtlich, sondern auch europapolitisch
noch zu unterscheiden. Stark vereinfacht ausgedrückt ist es politisches
Ziel der ersten EU-Säule, den Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern
Wohlstand zu bringen; Ziel der zweiten und dritten Säule ist es, diesen Wohlstand
zu sichern. Im Rahmen der zweiten Säule insbesondere vor kriegerischen
Auseinandersetzungen, d.h. gegenüber Drittstaaten und also „nach
außen“. Im Rahmen der dritten Säule schließlich insbesondere vor Kriminalität,
d.h. durchaus auch untereinander und bezogen auf Gefahren aus den
einzelnen Mitgliedstaaten bzw. „nach innen“.
Diese verschiedenen europapolitischen Zielsetzungen lassen sich auch mit
den Worten der Verträge ausdrücken: Gemäß Art. 2 des EG-Vertrages ist es
politisches Ziel der EG, d.h. des mit Abstand wichtigsten Bereichs der ersten
Säule, „durch die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und einer Wirtschafts-
und Währungsunion sowie durch die Durchführung der gemeinsamen
Politiken und Maßnahmen in der ganzen Gemeinschaft eine harmonische,
ausgewogene und nachhaltige Entwicklung des Wirtschaftslebens, ein
hohes Beschäftigungsniveau und ein hohes Maß an sozialem Schutz, die
Gleichstellung von Männern und Frauen, ein beständiges, nicht inflationäres
Wachstum, einen hohen Grad von Wettbewerbsfähigkeit und Konvergenz
der Wirtschaftsleistungen, ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung
der Umweltqualität, die Hebung der Lebenshaltung und der Lebensqualität,
den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen
den Mitgliedstaaten zu fördern“. Bereits hierin zeigt sich, dass im Rahmen
der ersten Säule neben der Wirtschafts- und Währungsunion insbesondere
der Gemeinsame Markt bzw. der Binnenmarkt das Hauptinstrument zur
Wohlstandshebung ist. Hier zeigt sich auch der marktwirtschaftliche Ansatz
der EG 115 .
Europapolitisches Ziel der zweiten Säule, die sich auf sämtliche Bereiche der
Außen- und Sicherheitspolitik erstrecken soll, ist nach Art. 11 EU „die Wahrung
der gemeinsamen Werte, der grundlegenden Interessen, der Unabhängigkeit
und der Unversehrtheit der Union im Einklang mit den Grundsätzen
der Charta der Vereinten Nationen; die Stärkung der Sicherheit der Union in
allen ihren Formen; die Wahrung des Friedens und die Stärkung der interna-
115 Art. 4 Abs. 1 EG spricht von einer Verpflichtung auf den Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft
mit freiem Wettbewerb.
44

tionalen Sicherheit entsprechend den Grundsätzen der Charta der Vereinten
Nationen sowie den Prinzipien der Schlussakte von Helsinki und den Zielen
der Charta von Paris, einschließlich derjenigen, welche die Außengrenzen
betreffen; die Förderung der internationalen Zusammenarbeit; die Entwicklung
von Stärkung und Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie die Achtung
der Menschenrechte und Grundfreiheiten“. Auch in diesen vertraglichen
Zielsetzungen spiegeln sich die europäischen Hauptgedanken der Friedenssicherung,
der Machterhaltung Europas und der Gedanke vom Europa als
Wertegemeinschaft deutlich wider.
Die europapolitischen Ziele der dritten Säule finden sich schließlich in Art. 29
EU. Hiernach verfolgt die Union mit der Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit
in Strafsachen das Ziel, „den Bürgern in einem Raum der Freiheit,
der Sicherheit und des Rechts ein hohes Maß an Sicherheit zu bieten, in dem
sie ein gemeinsames Vorgehen der Mitgliedstaaten im Bereich der polizeilichen
und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen entwickelt sowie Rassismus
und Fremdenfeindlichkeit verhütet und bekämpft. Dieses Ziel wird erreicht
durch die Verhütung und Bekämpfung der – organisierten oder nichtorganisierten
– Kriminalität, insbesondere des Terrorismus, des Menschenhandels
und der Straftaten gegenüber Kindern, des illegalen Drogen- und Waffenhandels,
der Bestechung und Bestechlichkeit sowie des Betrugs im Wege
einer engeren Zusammenarbeit der Polizei-, Zoll und anderer zuständiger
Behörden in den Mitgliedstaaten, sowohl unmittelbar als auch unter Einschaltung
des Europäischen Polizeiamts (EUROPOL) ...; im Wege einer engeren
Zusammenarbeit insbesondere der Justizbehörden ... sowie im Wege einer
Annäherung der Strafvorschriften der Mitgliedstaaten ..., soweit dies erforderlich
ist“.
Die aufgeführten Zielsetzungen finden sich übergreifend für die gesamte
Union in Art. 2 EU. Dort wird noch einmal insbesondere die Förderung des
wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts (erste Säule), die Behauptung der
Identität der EU auf internationaler Ebene, wozu auch neben der Gemeinsamen
Außenpolitik eine Gemeinsame Sicherheitspolitik gehört, die zu einer
gemeinsamen Verteidigung führen könnte (zweite Säule), sowie die Erhaltung
und Weiterentwicklung der Union als Raum der Freiheit, der Sicherheit
und des Rechts betont, in dem in Verbindung mit geeigneten Maßnahmen in
Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung
45
1.1.3- EU-Tempelstruktur
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1.1.3- EU-Tempelstruktur
sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität der freie Personenverkehr
gewährleistet ist (dritte Säule).
Die EU verklammert als „politische Dachorganisation“ alle drei Säulen gemäß
Art. 3 Abs. 1 EU in erster Linie durch „einen einheitlichen institutionellen
Rahmen, der die Kohärenz und Kontinuität der Maßnahmen zur Erreichung
ihrer Ziele unter gleichzeitiger Wahrung und Weiterentwicklung des gemeinschaftlichen
Besitzstandes sicherstellt“. Ausgangspunkt dieses einheitlichen
institutionellen Rahmens waren das Abkommen über gemeinsame Organe
für die Europäischen Gemeinschaften vom 25.3.1957 / 1.1.1958 und der Fusionsvertrag
vom 8.4.1965 / 1.7.1967. Die dem Europäischen Integrationsverbund
zugewiesenen Aufgaben werden seither insbesondere wahrgenommen
durch den (Fachminister-) Rat, dem europäischen Haupt-Legislativorgan,
der Kommission, dem Haupt-Exekutivorgan, dem Europäischen Parlament,
dem inzwischen recht kraftvollen Mit-Gesetzgeber 116 , dem Europäischen
Gerichtshof, der vielfach die Rolle des „Integrations-Motors“ ausübt,
sowie dem Rechnungshof, der alle Ausgaben und Einnahmen des EU-Haushalts
überprüft.
Weiter heißt es in Art. 3 Abs. 2 EU, dass die Union insbesondere auf die Kohärenz
aller von ihr ergriffener außenpolitischen Maßnahmen im Rahmen ihrer
Außen-, Sicherheits-, Wirtschafts- und Entwicklungspolitik achtet. Verantwortlich
für diese Kohärenz ist nach dem Vertragstext der Rat und die Kommission;
sie arbeiten zu diesem Zweck zusammen und stellen jeweils in ihrem
Zuständigkeitsbereich die Durchführung der betreffenden Politiken sicher.
Eine weitere Verklammerung der drei Säulen des Europäischen Integrationsverbundes
ergibt sich durch die Stellung des Europäischen Rates, d.h. der
Versammlung der Staats- und Regierungschefs aller Mitgliedstaaten und des
Kommissionspräsidenten. Der Europäische Rat gibt der Union gemäß Art. 4
EU die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen
politischen Zielvorstellungen für diese Entwicklung fest. Er bildet damit als
politisches Leitorgan der Europäischen Union das gemeinsame Forum der
116 In Anbetracht der Tatsache, dass heute wohl an die ¾ aller Rechtsakte im Kodezisionsverfahren
nach Art. 251 EG – und also unter entscheidendem Einfluss des Parlaments – erlassen
werden, könnte man dem Rat sogar die Bezeichnung „Haupt“-Legislativorgan absprechen.
46

Staatslenker zur Bündelung des europapolitischen Willens der Mitgliedstaaten
117 .
Wesentlicher Bestandteil der „EU-Tempelkonstruktion“ ist schließlich die säulenübergreifende
Unionsbürgerschaft und der gemeinschaftliche Besitzstand;
beide Rechtsinstitute stehen nach Art. 2 EU im Zentrum der Unionsziele.
Durch Einführung einer Unionsbürgerschaft soll die Stärkung des
Schutzes der Rechte und Interessen der Angehörigen der EU-Mitgliedstaaten
sichergestellt werden. Des Weiteren setzt sich die Union das Ziel der
vollen Wahrung des gemeinschaftlichen Besitzstands 118 und seine Weiterentwicklung,
wobei geprüft werden soll, inwieweit die durch den EU-Vertrag eingeführten
Politiken und Formen der Zusammenarbeit mit dem Ziel zu revidieren
sind, die Wirksamkeit der Mechanismen und Organe der Gemeinschaft
sicher zu stellen. Hier wird zugleich die vertragliche Verflechtung der EU mit
der EG deutlich, da zum einen die Unionsbürgerschaft mit ihren besonderen
Rechten und Pflichten in Art. 17 bis 22 des EG-Vertrags geregelt und zum anderen
der gemeinschaftliche Besitzstand der Union insbesondere auf das gesamte
Gemeinschaftsrecht, d.h. die Verträge und alle hierauf beruhenden
Rechtsakte, die überwiegend im Rahmen der EG geschaffen wurden, bezogen
ist.
1.1.4- Die Unionsbürgerschaft
Die Einführung der Unionsbürgerschaft durch den Maastrichter Vertrag vom
7.2.1992 / 1.11.1993 sollte dazu beitragen, den Wanderarbeitnehmer im
fremden Mitgliedstaat nicht länger nur als „Marktbürger“ wahrzunehmen,
sondern vielmehr als vollwertigen „Mitbürger“. Die Unionsbürgerschaft soll
mithin, ergänzend zur Gleichstellung im beruflichen Bereich, die allgemeine
Integration des EU-Ausländers auf gesellschaftlichem und politischem Ge-
117 Vgl. Herdegen, Europarecht, 2. Aufl., 1999, § 5 RdNr. 66.
118 Der so genannte acquis communautaire.
47
1.1.4- Die Unionsbürgerschaft
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1.1.4- Die Unionsbürgerschaft
biet sicherstellen. Dahinter steht die Idee des „Europas der Bürger“ 119 .
Nach Artikel 17 des EG-Vertrags ist Unionsbürger, wer die Staatsangehörigkeit
eines Mitgliedstaats besitzt. Ausdrücklich ergänzt die Unionsbürgerschaft
hiernach die nationale Staatsbürgerschaft, ersetzt sie aber nicht. Hieraus
wird teilweise gefolgert, die Unionsbürgerschaft sei gegenüber einer nationalen
Staatsangehörigkeit „wesensverschieden“. Sie beinhalte keine
vergleichbar enge Rechts- und Pflichtenbeziehung zwischen dem Einzelnen
und dem Europäischen Integrationsverbund, wie sie für die Staatsbürgerschaft
kennzeichnend sei. Aus diesem Grund bilde auch die Gesamtheit der
Unionsbürger keine politische Willenseinheit. Dies zeige sich etwa auch bei
der Wahl zum Europäischen Parlament, bei der die Unionsbürgerinnen und
Unionsbürger durch die Zuordnung zu einem der Mitgliedstaaten im Rahmen
des für die einzelnen Staaten geltenden Verteilungsschlüssels „mediatisiert“
seien. Auch kenne das Unionsrecht nicht einmal Mindeststandards für die
Verleihung einer Staatsangehörigkeit, die ihrerseits die Unionsbürgerschaft
vermittelt 120 .
Diese juristisch zweifellos vertretbare Einschätzung (genauer: Geringschätzung)
der Unionsbürgerschaft unterbewertet deren Symbolcharakter. Da die
EU kein Staat ist, sondern ein Integrationsverbund, muss auch die Unionsbürgerschaft
rechtlich nicht ebenso eng binden wie eine Staatsbürgerschaft. Sie
kann – parallel zu den herrschenden Begrifflichkeiten bei der rechtlichen Charakterisierung
der EU selbst – als Band „sui generis“ zwischen den Unionsbürgern
begriffen werden, das nicht mit überkommenen staatsrechtlichen Konstruktionen
identisch sein muß und trotzdem „wesensgleich“ ist. Anknüpfend
an wohl kaum abstreitbare äußere und innere Verbundenheiten der Unionsbürger
(erinnert sei an Europafahne, -hymne, -pass oder auch „Europäerstolz“)
in Zusammenschau mit den aus der Unionsbürgerschaft folgenden
Rechtspositionen des Einzelnen lässt sich die Gesamtheit der Unionsbürger
durchaus als politische Willenseinheit, als „europäisches Volk“ begreifen 121 .
119 Oppermann, Europarecht, 2. Aufl. 1999, § 23 RdNr. 1548 ff.; aus dieser ideellen Konzeption
heraus ist wohl auch zu erklären, dass auffallenderweise im EG-Vertrag eigentlich nur
Rechte, nicht aber Pflichten der Unionsbürger normiert sind. Vgl. auch Hatje in: Schwarze,
EU-Kommentar, 2000, Art. 18 EGV, RdNr. 2 ff.
120 So etwa Herdegen, Europarecht, 2. Aufl. 1999, § 13 RdNr. 266.
121 S. auch oben unter 1- Grundlagen („Staat“).
48

Beinhaltete die Einführung der Unionsbürgerschaft neben der psychologischen
Komponente doch auch einen wesentlichen Zugewinn an Rechten für
den „Citoyen“, insbesondere durch die Gewährleistung einer allgemeinen
Freizügigkeit, den Zugang zur politischen Willensbildung auf kommunaler
Ebene und bei den Wahlen zum Europäischen Parlament, durch die Europäisierung
des diplomatischen Schutzes sowie etwa auch durch die Einräumung
eines Petitionsrechts beim Europäischen Parlament. Fundamental für
den Unionsbürgerstatus ist zudem das in Art. 12 EG normierte Verbot jeglicher
Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit.
Im einzelnen: Nach Art. 18 EG hat jeder Unionsbürger das Recht, sich im Hoheitsgebiet
der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in diesem Vertrag und in den
Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen
frei zu bewegen und aufzuhalten. Konkretisiert wird dieses allgemeine
Freizügigkeitsrecht im Wesentlichen durch drei Richtlinien; die Richtlinie
über das Aufenthaltsrecht 122 , die Richtlinie über die aus dem Erwerbsleben
ausgeschiedenen Arbeitnehmer und selbständigen Erwerbstätigen 123 sowie
die Richtlinie über das Aufenthaltsrecht der Studenten 124 . In den Freizügigkeitsrichtlinien
wird den Mitgliedstaaten allerdings insbesondere erlaubt, dieses
Unionsbürgerrecht vom Vorhandensein ausreichender Existenzmittel
und dem Bestehen einer Krankenversicherung abhängig zu machen 125 . Hierdurch
soll verhindert werden, dass durch die Freizügigkeitsrechte eine Art
„Sozialhilfe-Tourismus“ stattfindet bzw. der EU-Ausländer dem Wohnortstaat
sozialrechtlich zur Last fällt.
Der Vertrag von Nizza vom 26.02.2001 will nunmehr das Freizügigkeitsrecht
der Unionsbürger weiter in der Praxis durchsetzen. Dazu ist vorgesehen, das
Einstimmigkeitserfordernis des bisherigen Art. 18 Abs. 2 EG für Liberalisierungsmaßnahmen
aufzugeben und diesen Absatz wie folgt neu zu fassen:
Erscheint zur Erreichung dieses Ziels (Freizügigkeit) ein Tätigwerden der Gemeinschaft
erforderlich und sieht der EG-Vertrag hierfür keine Befugnisse vor,
so kann der Rat Vorschriften erlassen, mit denen die Ausübung der Rechte
nach Absatz 1 erleichtert wird. Er beschließt gemäß dem Verfahren des Art.
251 EG. Allerdings fügt Nizza vorsichtshalber eine „Negativklausel“ im neuen
49
1.1.4- Die Unionsbürgerschaft
122 Richtlinie 90/364/EWG, ABl. 1990 Nr. L 180/26.
123 Richtlinie 90/365/EWG, ABl. 1990 Nr. L 180/28.
124 Richtlinie 93/96/EWG, ABl. 1993 Nr. L 317/59.
125 Vgl. etwa Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 90/364/EWG über das Aufenthaltsrecht.
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1.1.4- Die Unionsbürgerschaft
Art. 18 Abs. 3 EG an: Absatz 2 gilt nicht für Vorschriften betreffend Pässe, Personalausweise,
Aufenthaltstitel oder diesen gleichgestellte Dokumente und
auch nicht für Vorschriften betreffend die soziale Sicherheit oder den sozialen
Schutz. Inwieweit trotz dieser – doch erheblichen – Einschränkung substantielle
Liberalisierungsmaßnahmen möglich bleiben, wird die Zukunft zeigen.
Die Wahrnehmung der Freizügigkeitsrechte wird in praktischer Hinsicht durch
den weitgehenden Wegfall der Personenkontrollen an den EU-Binnengrenzen
wesentlich erleichtert. Im Hinblick auf den Aufenthalt einer großen Zahl von
Drittstaatsangehörigen in der EU und dem Gesichtspunkt der Kriminalitätsbekämpfung
berühren diese Maßnahmen allerdings durchaus elementare nationale
Sicherheitsinteressen. Sie gehen darum einher mit einer verstärkten Kooperation
der Polizeibehörden zwischen den Mitgliedstaaten. Hierbei stehen
sensible Bereiche einzelstaatlicher Souveränität auf dem Spiel, so dass gemeinsame
Regelungen oftmals schwierig zu erreichen sind. Solche gemeinsamen
Regelungen wurden etwa im Rahmen der Schengener Verträge 126 getroffen,
deren zentraler Inhalt das Prinzip ist, dass die Binnengrenzen einerseits
überall ohne Personenkontrollen überschritten werden dürfen, die Kontrolle
an den Außengrenzen andererseits eine gemeinsame Angelegenheit der
Beteiligten nach einheitlichen Grundsätzen darstellt. Zur besseren Durchführung
der Außenkontrollen wurde zudem in Straßburg eine zentrale polizeiliche
EDV-Datei eingerichtet, das so genannte Schengener Informationssystem
(SIS) 127 . Ergänzt werden diese Maßnahmen des Weiteren durch das Übereinkommen
über ein Europäisches Polizeiamt, das so genannte EUROPOL 128 .
Dieses Den Haager Institut hat bezüglich der Drogenkontrollen bereits seit
1994 die Arbeit aufgenommen und wurde insbesondere durch den Amsterdamer
Vertrag erheblich ausgebaut 129 .
Nach Art. 19 EG besitzt jeder Unionsbürger grundsätzlich das aktive und pas-
126 Schengener Übereinkommen vom 14.06.1985 und 19.06.1990. Durch den Amsterdamer
Vertrag (EUV-Protokoll Nr. 2) wurde „der Schengen-Besitzstand“ als verstärkte Zusammenarbeit
in den Rahmen der EU einbezogen; Sonderregelungen galten allerdings für u.a.
Dänemark (Art. 3 Prot.) und – „durch den Schengen-Besitzstand nicht gebunden“ – Großbritannien
und Irland (Art. 4 Prot.). Seit 25. März 2001 sind die Schengener Verträge auch
für die Staaten der Nordischen Pass- und Zoll-Union verbindlich geworden (seit 1954: Dänemark,
Schweden, Finnland, Norwegen und Island). Damit gilt der freie Schengener
Grenzverkehr heute – mit Ausnahme der Inselstaaten Großbritannien und Irland – für alle
EU-Mitgliedstaaten sowie Norwegen und Island.
127 Vgl. Scheller, JZ 1992, S. 904 ff.
128 Vgl. ABl. 1995 Nr. C 316/1.
129 Vgl. etwa Art. 30 Abs. 2 EU.
50

sive Wahlrecht in seinem Wohnsitzstaat bei Kommunalwahlen sowie bei
den Wahlen zum Europäischen Parlament. Insbesondere das
EU-Kommunalwahlrecht verdeutlicht, dass die Unionsbürgerschaft nicht nur
auf wirtschaftliche, sondern ebenso auf umfassende soziale und politische
Integration abzielt. Allerdings muss festgestellt werden, dass diese Wahlrechte
in der Praxis nur zögerlich ausgeübt werden. Dies dürfte sich jedoch
nicht nur auf politisches Desinteresse zurückführen lassen, sondern auch auf
bürokratische Hürden, die die Mitgliedstaaten gelegentlich aufgebaut haben.
In Deutschland musste bislang etwa gemäß § 17 a Abs. 2 Europawahlordnung
bei jeder Europawahl erneut ein Antrag auf Eintragung in das Wählerverzeichnis
gestellt werden und dies auch noch bis spätestens zum 34. Tag
vor der Wahl bei der zuständigen Gemeindebehörde. Diese Frist wurde damit
begründet, dass in Zweifelsfällen im Herkunftsmitgliedstaat zur Vermeidung
einer Doppelwahl über den internationalen Behördenverkehr Auskünfte
eingeholt werden müßten 130 . Die Bekanntmachung dieser frühen Frist wurde
meist über Zeitungen versucht und erreichte so in der Praxis die große Mehrheit
der ausländischen Unionsbürger offenbar nicht. Über die Rechtmäßigkeit
einer solchen „faktischen Wahl-Verhinderungsfrist“ kann deshalb trefflich
gestritten werden 131 .
Nach Art. 20 EG genießt jeder Unionsbürger im Hoheitsgebiet eines dritten
Landes, in dem der Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt,
nicht vertreten ist, den diplomatischen und konsularischen Schutz eines jeden
Mitgliedstaates unter denselben Bedingungen wie Staatsangehörige dieses
Staates. Durch diese Regelung wird der diplomatische Schutz europäisiert
132 . Der europäisierte diplomatische Schutz umfasst insbesondere Hilfe
bei Todesfällen, Unfällen, Krankheit, Festnahme, Gewaltverbrechen oder
sonstigen Notfällen von Unionsbürgern.
51
1.1.4- Die Unionsbürgerschaft
130 Offenbar wird Unionsbürgern insoweit nicht getraut, obwohl die Doppelwahl strafbewehrt ist.
131 Hierzu wurde anlässlich der Europawahl 1999 vom Verwaltungsgericht Stuttgart ein
Rechtsstreit entschieden: Der britische Antragsteller hatte die Antragsfrist versäumt und
trug entsprechend sinngemäß vor, es handele sich um eine europarechtswidrige (RL
93/109/EG) „Wahl-Verhinderungsfrist“. Das VG folgte dieser Argumentation jedoch nicht
und wies den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zurück (Beschl. v. 10.6.1999
- 9 K 2702/99 -; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 11.6.1999 - 1 S 1392/99 -). Dies hätte durchaus
auch entgegengesetzt entschieden werden können. Derzeit prüft die Kommission die Frist;
sie soll voraussichtlich bis zur nächsten EP-Wahl 2004 umgestaltet werden.
132 Vgl. die Einzelheiten im Rats-Beschluss vom 19.12.1995, ABl. 1995 Nr. L 314/73.
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1.1.5- Acquis communautaire
Schließlich besitzt jede Unionsbürgerin und jeder Unionsbürger nach Art. 21
EG das Petitionsrecht beim Europäischen Parlament und kann sich an den
Bürgerbeauftragten des Europäischen Parlaments 133 wenden. Des Weiteren
kann sich jeder Unionsbürger schriftlich in seiner Sprache an jedes Organ
oder an jede Einrichtung der EU wenden und hat Anspruch auf Antwort in
derselben Sprache; nach der von der Regierungskonferenz in Nizza angenommenen
Erklärung Nr. 4 heißt es darüber hinaus: Die Konferenz fordert
die ... Organe und Einrichtungen auf, dafür Sorge zu tragen, dass jede schriftliche
Eingabe eines Unionsbürgers innerhalb einer vertretbaren Frist beantwortet
wird. Dies entspricht dem in der EU-Grundrechtecharta enthaltenen
„Recht auf eine gute Verwaltung“. 134
Nach Artikel 255 EG hat jeder Unionsbürger schließlich grundsätzlich das
Recht auf Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates
und der Kommission. Diese Komponenten der Unionsbürgerschaft, die in
der Praxis zunehmend genutzt werden, sind Ausfluss des allgemeinen
Transparenzgrundsatzes, nach dem alle Entscheidungen in der EU möglichst
offen und bürgernah getroffen werden sollen 135 .
133 Postanschrift: Der Europäische Bürgerbeauftragte, Av. du Président Robert Schuman 1,
B.P. 403, F-67001 Strasbourg Cedex / E-Mail: euro-ombudsman@europarl.eu.int / Internet:
http://www.euro-ombudsman.eu.int
134 Artikel 41 der Grundrechtecharta lautet: (1) Jede Person hat ein Recht darauf, dass ihre Angelegenheiten
von den Organen und Einrichtungen der Union unparteiisch, gerecht und innerhalb
einer angemessenen Frist behandelt werden. (2) Dieses Recht umfasst insbesondere
– das Recht einer jeden Person, gehört zu werden, bevor ihr gegenüber eine für sie
nachteilige individuelle Maßnahme getroffen wird, – das Recht einer jeden Person auf Zugang
zu den sie betreffenden Akten unter Wahrung des legitimen Interesses der Vertraulichkeit
sowie des Berufs- und Geschäftsgeheimnisses, – die Verpflichtung der Verwaltung,
ihre Entscheidungen zu begründen. (3) Jede Person hat Anspruch darauf, dass die Gemeinschaft
den durch ihre Organe oder Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten
Schaden nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen ersetzt, die den Rechtsordnungen
der Mitgliedstaaten gemeinsam sind. (4) Jede Person kann sich in einer der Sprachen
der Verträge an die Organe der Union wenden und muss eine Antwort in derselben
Sprache erhalten.
135 Vgl. Lenz in: Bergmann/Lenz, Der Amsterdamer Vertrag, 1998, Kap. 10 RdNr. 8 ff. Am
25.4.2001 haben sich Rat und Parlament mit einer neuen Transparenzverordnung auf den
weitgehenden Zugang der Unionsbürger zu fast allen Dokumenten der Institutionen Rat,
Kommission und Parlament verständigt. Ausnahmen gelten (insbesondere auch – noch –
gegenüber den Europaabgeordneten) für Unterlagen zur öffentlichen Sicherheit, zu Verteidigungs-
und militärischen Fragen sowie für Informationen zu Unternehmen. Auf Druck der
außenpolitischen EP-Experten soll eine Sonderregelung bzgl. ESVP-Dokumenten geschaffen
werden; vgl. Handelsblatt v. 26.4.2001.
52

1.1.5- Acquis communautaire
In Artikel 2 EU wird als eines der zentralen Ziele der Europäischen Union die
volle Wahrung des gemeinschaftlichen Besitzstandes und seine Weiterentwicklung
genannt. Hierdurch wird zum Ausdruck gebracht, dass im Rahmen
der europäischen Integration Rückschritte politisch nicht gewollt sind. Als gemeinschaftlicher
Besitzstand – der so genannte „acquis communautaire“ –
kann definiert werden: der gesamte vorhandene, geschriebene und ungeschriebene
Bestand des Gemeinschaftsrechts zusammen mit den politischen
Zielsetzungen und Aufgaben der Union sowie allen sonstigen unionsbezogenen
rechtlichen und nichtrechtlichen Bindungen, jeweils in der Auslegung
und Fortbildung durch den Europäischen Gerichtshof; in knappen Worten:
eigentlich alles Recht und alle Politiken der EU 136 . Der gemeinschaftliche
Besitzstand umfasst zwischenzeitlich viele Tausende von Regelungen,
die seit Gründung der Montanunion in den Jahren 1951/1952 entstanden
sind. Zur Vorbereitung der Osterweiterung wurden diese von der Kommission
in einem in 31 Kapitel unterteilten und sage und schreibe rund 80.000
Druckseiten umfassenden Werk zusammengefasst.
Jeder neue Mitgliedstaat muss als Grundvoraussetzung für einen Beitritt
diesen gesamten gemeinschaftlichen Besitzstand in sein nationales Recht
übernehmen 137 ; die Möglichkeit des „Herauspickens“ von einerseits „Rosinen“,
andererseits „Steinen“ ist ausgeschlossen 138 . Diese „Vogel friss oder
53
1.1.5- Acquis communautaire
136 Teilweise findet man die engere Auffassung, mit dem Begriff acquis seien nur „alle Rechtsakte“
gemeint, die von den Organen der Gemeinschaften in den vorgesehenen Verfahren
geschaffen wurden bzw. jedenfalls nicht dasjenige Recht, das nicht von allen Mitgliedstaaten
gleichzeitig – etwa im Rahmen von verstärkten Zusammenarbeiten – d.h. gewissermaßen
„außerhalb“ der EU geschaffen wurde.
137 Ganz herrschende Meinung und Praxis, auch wenn dies nicht ausdrücklich in Art. 49 EU
normiert ist; vgl. Cremer in: Calliess/Ruffert, Kommentar zu EUV und EGV, 1999, Art. 49 EU
RdNr. 4.
138 Die Kommission erläuterte: „Mit seiner Mitgliedschaft in den Gemeinschaften akzeptiert der
antragstellende Staat vorbehaltlos die Verträge und ihre politischen Zielsetzungen, die seit
Inkrafttreten der Verträge gefassten Beschlüsse jeglicher Art sowie die hinsichtlich des Ausbaus
und der Stärkung der Gemeinschaften getroffenen Optionen. Insbesondere ist die mit
den Verträgen zur Gründung der Gemeinschaften geschaffene Rechtsordnung im Wesentlichen
gekennzeichnet durch die unmittelbare Anwendbarkeit einiger ihrer Bestimmungen
und bestimmter von den Organen der Gemeinschaften erlassenen Rechtsakte, durch den
Vorrang des Gemeinschaftsrechts gegenüber ihm etwa entgegenstehenden einzelstaatlichen
Bestimmungen und durch das Bestehen von Verfahren, die geeignet sind, die einheitliche
Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu sichern. Der Beitritt zu den Gemeinschaften
schließt die Anerkennung des zwingenden Charakters dieser Vorschriften ein, deren Einhaltung
unerlässlich ist, um die Wirksamkeit und Einheitlichkeit des Gemeinschaftsrechts
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1.1.6- Flexibilität oder Verstärkte Zusammenarbeit
stirb“-Grundregel macht den Beitritt neuer Staaten in der Praxis außerordentlich
schwierig und nur mit Hilfe von oft auf lange Dauer angelegten Übergangsabkommen
durchführbar. Dennoch hat die EU bislang eisern an der
Regel festgehalten, dass jeder neue Mitgliedstaat alles Bisherige akzeptieren
muss; die EU-Erweiterung soll nicht zu einer „Verwässerung“ des gemeinschaftlichen
Besitzstands führen.
Eine gewisse Aufweichung des Grundprinzips, dass alles Europarecht in
der „Europäischen Rechtsgemeinschaft“ immer für alle Mitgliedstaaten gleichermaßen
gilt, wurde allerdings bereits im Bereich der Sozialpolitik sowie
der Währungsunion praktiziert. Auf Grund des erbitterten Widerstands Großbritanniens
bezüglich des Maastrichter Sozialprotokolls Nr. 14 zum EGV bekam
das Vereinigte Königreich damals die Möglichkeit des diesbezüglichen
„opt outs“. Durch den Amsterdamer Vertrag, der das Sozialprotokoll nun in
den EG-Vertrag integriert 139 und damit auch für Großbritannien verbindlich
macht, ist diese Ausnahme seit 1.5.1999 wieder behoben. Die Ausnahme im
Bereich der Währungsunion, dass Großbritannien und Dänemark bzw.
Schweden ggf. trotz Erfüllung der Konvergenzkriterien nicht an der Währungsunion
teilnehmen müssen, dauert dagegen (noch) an; voraussichtlich
werden diese Mitgliedstaaten jedoch mittelfristig der Euro-Zone beitreten.
Eine grundsätzliche Aufweichung des EU-Strukturprinzips des gemeinschaftlichen
Besitzstands könnte allerdings das neue Konzept der „Flexibilität“, d.h.
die Regelung über die verstärkte Zusammenarbeit bringen.
1.1.6- Flexibilität oder Verstärkte Zusammenarbeit
Angestoßen von der bevorstehenden EU-Osterweiterung, d.h. der Aufnahme
von Staaten, die sowohl volkswirtschaftlich als auch juristisch (noch) nicht
auf dem Stand der bisherigen Mitgliedstaaten sind, wird im Rahmen der Europäischen
Union die Diskussion „Vertiefung versus Erweiterung“ geführt 140 .
Um insoweit eine gewisse „Gleichzeitigkeit“ der beiden verschieden gelagerten
europäischen Integrationsprozesse zu ermöglichen, fügte der Amsterda-
zu gewährleisten.“; zit. nach Pechstein/Koenig, Die Europäische Union, 2. Auflage 1998,
RdNr. 451.
139 Vgl. Art. 136–145 EG; Langer in: Bergmann/Lenz, Der Amsterdamer Vertrag, 1998, Kap. 4
RdNr. 8 ff.
140 Siehe hierzu auch unter 4.2- Osterweiterung.
54

1.1.6- Flexibilität oder Verstärkte Zusammenarbeit
mer Vertrag erstmals Regelungen über die so genannte Verstärkte Zusammenarbeit
in die Verträge ein, die es ermöglichen, dass in Zukunft nicht mehr
alle Mitgliedstaaten sämtliche Integrationsschritte gemeinsam und gleichzeitig
tun müssen. Dies kann nach der bisherigen Europarechtsdogmatik des
dargestellten gemeinschaftlichen Besitzstandes durchaus als „Paukenschlag“
bewertet werden 141 .
Die Regeln der verstärkten Zusammenarbeit des Vertrags von Amsterdam
erlaubten es einer Reihe von Mitgliedstaaten, „flexibel“ nur für sich gültige
Rechtsakte und Beschlüsse zu erlassen. Die Mitgliedstaaten, die die europäische
Integration für sich vorantreiben wollen, sollten mithin nicht länger
durch blockierende Mitgliedstaaten „ausgebremst“ werden können. Nach
den allgemeinen Regelungen der Artikel 43 bis 45 EU konnten deshalb die
Mitgliedstaaten, „die beabsichtigen, untereinander eine solche verstärkte Zusammenarbeit
zu begründen, grundsätzlich die im EU- und EG-Vertrag vorgesehenen
Organe, Verfahren und Mechanismen hierfür in Anspruch nehmen“.
Die verstärkte Zusammenarbeit durfte allerdings insbesondere keinen Rückschritt
bedeuten, d.h. den gemeinschaftlichen Besitzstand grundsätzlich
nicht beeinträchtigen 142 , und nur als letztes Mittel herangezogen werden,
wenn die Ziele des EU- und EG-Vertrags mit den darin festgelegten einschlägigen
Verfahren nicht erreicht werden konnten. Des Weiteren mussten mindestens
eine Mehrheit der Mitgliedstaaten aktiv werden („in“-Staaten), und
die Interessen der nichtbeteiligten Mitgliedstaaten durften nicht verletzt werden.
Diesen „out“-Staaten musste es zudem offen stehen, sich der verstärkten
Zusammenarbeit jederzeit später anzuschließen 143 . Aufgrund dieser Voraussetzungen
wurde die verstärkte Zusammenarbeit als „Dynamik in der
141 Hall in: Bergmann/Lenz, Der Amsterdamer Vertrag, 1998, Kap. 20 RdNr. 39 ff.; vgl. auch
Wessels in: Jopp/Maurer/Schmuck, Die Europäische Union nach Amsterdam, 1998, S. 187
ff.
142 Eigentlich lebt der gemeinschaftliche Besitzstand von seiner Idee her durch die
EU-einheitliche Geltung; insoweit ist der acquis eigentlich durch jede verstärkte Zusammenarbeit
notwendig „beeinträchtigt“. Formal wird dieses Problem durch den Vertrag von
Nizza dahingehend gelöst, dass gemäß dem neuen Art. 44 Abs. 1 S. 5 EU Rechtsakte und
Beschlüsse für die Durchführung einer verstärkten Zusammenarbeit nicht Bestandteile des
Besitzstands der Union werden.
143 Vgl. auch Ruffert in: Calliess/Ruffert, Kommentar zu EUV und EGV, 1999, Art. 43 EU RdNr.
11 ff.
55
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92
93
1.1.6- Flexibilität oder Verstärkte Zusammenarbeit
Zwangsjacke“ bezeichnet 144 .
Spezielle Regelungen sah der mit dem Amsterdamer Vertrag neu eingefügte
Art. 11 EG für den Bereich der Europäischen Gemeinschaft (1. Säule) und
Art. 40 EU für den Bereich der Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit
in Strafsachen (3. Säule) vor; auch die „konstruktive Enthaltung“ eines Mitgliedstaats
in Artikel 23 Abs. 1 EU für den Bereich der Gemeinsamen Außenund
Sicherheitspolitik konnte in diesem Zusammenhang – gewissermaßen
als „Ersatz“ für bislang fehlende Regelungen zur verstärkten Zusammenarbeit
im Bereich der 2. Säule – genannt werden.
Der Vertrag von Nizza vom 26.02.2001 sieht vor, die Bestimmungen über
die verstärkte Zusammenarbeit umfassend neu zu fassen. Es lässt sich sagen,
dass dieser Teil des Vertrags einer der wenigen echten Fortschritte von
Nizza ist. Tritt Nizza in Kraft, wird möglicherweise die neue – deutlich erleichterte
– Flexibilität dazu beitragen, mittelfristig im Rahmen der Europäischen
Union die vielzitierte „variable Geometrie“ zu realisieren 145 , auch wenn die
verstärkte Zusammenarbeit nach den Vorstellungen des Europäischen Rates
ausdrücklich nicht als Faktor der Spaltung, sondern als Faktor der Integration
begriffen werden soll 146 . Die Flexibilitäts-Grundregelungen nach Nizza
finden sich in völlig um- bzw. neugestalteten Artikeln 43, 43a, 43b, 44 und
44a EU. Im Bereich der 1. Säule werden entsprechend die Artikel 11 und 11a
EG neu gefasst 147 . Im Bereich der 2. Säule werden erstmals für die GASP
neue Spezialartikel unter 27a – 27e EU eingefügt. Im Bereich der 3. Säule
werden für die PJZS die neuen Artikel 40, 40a und 40b EU geschaffen.
Die Grundregelungen des durch den Vertrag von Nizza neu gefassten
EU-Vertrags seien im vollen Wortlaut zitiert, da sich hieraus ihre Konzeption
am plastischsten verdeutlicht. Artikel 43 EU n.F. soll lauten: Die Mitgliedstaaten,
die beabsichtigen, untereinander eine verstärkte Zusammenarbeit zu begründen,
können die in diesem Vertrag und im Vertrag zur Gründung der Euro-
144 Vgl. Janning in: integration 4/1997, S. 285 ff. In Bezug auf Nizza vertreten Giering/Janning
nun die Ansicht, der neue Vertrag werde „die Zwangsjacke abnehmen“; die Türen des Gestaltungsraumes,
in dem die verstärkte Zusammenarbeit effektiv eingesetzt werden könnte,
blieben allerdings weiterhin verschlossen, offenbar „damit das gefährliche Wesen der Differenzierung
innerhalb des Vertragsgebäudes keinen Schaden anrichtet“; in: integration
2/2001, S. 146 ff.
145 Vgl. hierzu unter 4.3.3- Finalität und europapolitische Visionen.
146 Vgl. Fischer, Der Vertrag von Nizza, 2001, S. 104 ff.
147 Vergleichbare Regelungen gibt es in der Montanunion oder im Euratom-Vertrag nicht.
56

1.1.6- Flexibilität oder Verstärkte Zusammenarbeit
päischen Gemeinschaft vorgesehenen Organe, Verfahren und Mechanismen
in Anspruch nehmen, sofern die Zusammenarbeit a) darauf ausgerichtet ist,
die Ziele der Union und der Gemeinschaft zu fördern, ihre Interessen zu schützen
und diesen zu dienen und ihren Integrationsprozess zu stärken; b) die genannten
Verträge und den einheitlichen institutionellen Rahmen der Union beachtet;
c) den Besitzstand der Gemeinschaft und die nach Maßgabe der sonstigen
Bestimmungen der genannten Verträge getroffenen Maßnahmen beachtet;
d) im Rahmen der Zuständigkeit der Union oder der Gemeinschaft bleibt
und sich nicht auf die Bereiche erstreckt, die unter die ausschließliche Zuständigkeit
der Gemeinschaft fallen; e) den Binnenmarkt im Sinne des Art. 14 Abs.
2 EG und den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt nach Titel XVII des
EG-Vertrags nicht beeinträchtigt; f) keine Behinderung oder Diskriminierung
des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellt und die Wettbewerbsbedingungen
zwischen diesen nicht verzerrt; g) mindestens acht Mitgliedstaaten
umfasst; h) die Zuständigkeiten, Rechte und Pflichten der nicht an der Zusammenarbeit
beteiligten Mitgliedstaaten beachtet; i) die Bestimmungen des Protokolls
zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der EU
unberührt lässt; j) allen Mitgliedstaaten gemäß Art. 43b EU offen steht.
Nach Artikel 43a EU n.F. kann eine verstärkte Zusammenarbeit „nur als letztes
Mittel aufgenommen werden, wenn der Rat zu dem Schluss gelangt ist,
dass die mit dieser Zusammenarbeit angestrebten Ziele unter Anwendung
der einschlägigen Bestimmungen der Verträge nicht in einem vertretbaren
Zeitraum verwirklicht werden können“. Nach Artikel 43b EU n.F. steht eine
verstärkte Zusammenarbeit bei ihrer Begründung allen Mitgliedstaaten offen
und es soll von Kommission und den beteiligten Mitgliedstaaten dafür Sorge
getragen werden, dass eine möglichst große Zahl von Mitgliedstaaten zur
Beteiligung angeregt wird.
Es zeigt sich mithin, dass zwar die wesentlichen Merkmale des Amsterdamer
Flexibilitätskonzeptes beibehalten, jedoch auch wichtige Änderungen vereinbart
wurden. Die vielleicht einschneidendste Neuerung dürfte die Mindestzahl
von – auch bei einer Union mit bis zu 27 Ländern – nur noch acht Mitgliedstaaten
sein. Im Laufe der Ost-Erweiterung könnten somit ggf. nur bzw.
weniger als ein Drittel der Mitgliedstaaten eine verstärkte Zusammenarbeit
miteinander durchführen. Die Wahrscheinlichkeit, dass sich acht an weiteren
Integrationsschritten Interessierte zusammenfinden, scheint hoch.
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1.1.6- Flexibilität oder Verstärkte Zusammenarbeit
Wichtigste Neuerung im Bereich der 1. Säule ist der vorgesehene Wegfall
der bisherigen „Blockademöglichkeit“, d.h. des Rechts jedes Mitgliedstaats,
sich schon der Begründung einer verstärkten Zusammenarbeit durch andere
Mitgliedstaaten zu widersetzen. Dies ist entscheidend, denn seit Amsterdam
ist noch jeder Versuch der verstärkten Zusammenarbeit auf der Grundlage
von Artikel 11 EG hieran gescheitert 148 . Die diesbezüglichen Regelungen in
Art. 11 Abs. 1 EG 149 sollen durch Nizza nun dahingehend neu gefasst werden,
dass zwar noch immer ein Mitglied des Rates verlangen kann, dass der Europäische
Rat befasst wird. Nach dieser „Befassung“ – im Sinne eines bloßen
Anhörungsrechts – kann der Rat aber dennoch die verstärkte Zusammenarbeit,
in Zusammenarbeit mit der Kommission und ggf. nach Zustimmung des
Parlaments, mit qualifizierter Mehrheit beschließen 150 .
148 Teilweise haben Mitgliedstaaten ihr Vetorecht gewissermaßen zur „Erpressung“ eingesetzt;
bspw. Spanien widersetzte sich einmal einer verstärkten Zusammenarbeit mit dem sachwidrigen
Argument, solange die Gibraltar-Frage nicht zu seiner Zufriedenheit geklärt sei,
könne es keiner Flexibilität zustimmen.
149 Seit Amsterdam galt folgende Fassung von Art. 11 Abs. 2 EG: Die Ermächtigung nach Absatz
1 (...zur Begründung einer verstärkten Zusammenarbeit...) wird vom Rat mit qualifizierter
Mehrheit auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments
erteilt. Erklärt ein Mitglied des Rates, dass es aus wichtigen Gründen der nationalen
Politik, die es auch nennen muss, die Absicht hat, eine mit qualifizierter Mehrheit zu erteilende
Ermächtigung abzulehnen, so erfolgt keine Abstimmung. Der Rat kann mit qualifizierter
Mehrheit verlangen, dass die Frage zur einstimmigen Beschlussfassung an den in der Zusammensetzung
der Staats- und Regierungschefs tagenden Rat verwiesen wird.
150 Der neue Artikel 11 EG soll lauten: (1) Die Mitgliedstaaten, die beabsichtigen, untereinander
eine verstärkte Zusammenarbeit in einem der unter diesen Vertrag fallenden Bereiche zu
begründen, richten einen Antrag an die Kommission, die dem Rat einen entsprechenden
Vorschlag vorlegen kann. Legt die Kommission keinen Vorschlag vor, so teilt sie den betroffenen
Mitgliedstaaten ihre Gründe dafür mit. (2) Die Ermächtigung zur Aufnahme einer verstärkten
Zusammenarbeit nach Absatz 1 wird nach Maßgabe der Art. 43 bis 45 EU vom Rat
mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen
Parlaments erteilt. Betrifft die verstärkte Zusammenarbeit einen Bereich, für den das
Verfahren nach Artikel 251 EG gilt, so ist die Zustimmung des Europäischen Parlaments erforderlich.
Ein Mitglied des Rates kann verlangen, dass der Europäische Rat befasst wird.
Nach dieser Befassung kann der Rat gemäß Unterabsatz 1 beschließen. (3) Die für die
Durchführung der Tätigkeiten im Rahmen einer verstärkten Zusammenarbeit erforderlichen
Rechtsakte und Beschlüsse unterliegen allen einschlägingen Bestimmungen dieses Vertrags,
sofern in diesem Artikel und in den Artikeln 43 bis 45 EU nichts anderes bestimmt ist.
Artikel 11 a EG n.F. lautet: Jeder Mitgliedstaat, der sich einer nach Artikel 11 EG begründeten
verstärkten Zusammenarbeit anschließen will, teilt dem Rat und der Kommission seine
Absicht mit; die Kommission legt dem Rat binnen drei Monaten nach Eingang der Mitteilung
eine Stellungnahme dazu vor. Binnen vier Monaten nach Eingang der Mitteilung beschließt
die Kommission über den Antrag und über eventuelle spezifische Regelungen, die sie für
notwendig hält.
58

Vollständig neu ist die vorgesehene Einführung der Flexibilität im Bereich der
GASP, „um die Werte der Union zu wahren und ihren Interessen zu dienen,
unter Behauptung der Identität der Union als kohärente Kraft auf internationaler
Ebene“. Etwa zur Umsetzung einer gemeinsamen Aktion oder eines
gemeinsamen Standpunktes könnte nun also mittels der Spezialartikel 27a –
27e EU n.F. eine verstärkte Zusammenarbeit auch in der 2. Säule begründet
werden. Allerdings darf diese nicht den militärischen bzw. verteidigungspolitischen
Bereich betreffen. Die Ermächtigung zur Einleitung einer verstärkten
Zusammenarbeit wird den hieran interessierten Staaten vom Rat nach – bloßer
– Stellungnahme der Kommission (das Parlament wird sogar nur unterrichtet)
mit qualifizierter Mehrheit erteilt. Allerdings gibt es hier die im Bereich
der 1. Säule abgeschaffte „Blockademöglichkeit“, d.h. nach dem anwendbaren
Art. 23 Abs. 2 Unterabsatz 2 EU erfolgt keine Abstimmung, wenn ein Mitglied
des Rates erklärt, dass es aus wichtigen Gründen der nationalen Politik,
die es auch nennen muss, die Absicht hat, die verstärkte Zusammenarbeit
abzulehnen. In diesem Fall kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit verlangen,
dass die Frage zur – einstimmigen – Beschlussfassung an den Europäischen
Rat verwiesen wird. Diese effektive „Bremse“ könnte in der Praxis
dazu führen, dass im Bereich der GASP kaum je eine verstärkte Zusammenarbeit
zustande kommt.
Im Bereich der PJZS werden die neuen Artikel 40, 40a und 40b EU den Regelungen
der 1. Säule nachgebildet. Wie dort wird nun also auch in der 3.
Säule die „Blockademöglichkeit“ 151 abgeschafft, damit sich die Union rascher
zu einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts entwickeln kann.
Auf Vorschlag der Kommission oder – und das ist besonders – auf Initiative
von mindestens acht Mitgliedstaaten (und nach Anhörung des Parlaments)
ermächtigt der Rat – ggf. nach „Befassung“ des Europäischen Rates – mit
qualifizierter Mehrheit die interessierten Mitgliedstaaten zur Durchführung einer
verstärkten Zusammenarbeit.
Die Zukunft wird zeigen, was die bald wohl recht zahlreichen EU-Mitgliedstaaten
aus diesem Nizzaer Flexibilitätskonzept machen werden. Die dargestellten
vertraglichen Voraussetzungen machen deutlich, dass die verstärkte
Zusammenarbeit – auch in der neuen Fassung nach Nizza – wohl in jedem
Fall eine zeitraubende und schwerfällige Alternative zum normalen Verfahren
151 Bisheriger Artikel 40 Abs. 2 Unterabsatz 2 EU.
1.1.6- Flexibilität oder Verstärkte Zusammenarbeit
59
98
99

100
1.1.7- Die Montanunion
sein dürfte, d.h. man sie wohl nur als Ultima ratio wird nutzen können. Andererseits
könnte auch die verstärkte Zusammenarbeit nach eventuell negativen
praktischen Erfahrungen durch Blockadekoalitionen im Rat durchaus im
Rahmen des Post-Nizza-Prozesses erneut umgestaltet und noch weiter vereinfacht
werden. Auf diesem Weg könnte dann möglicherweise eines Tages
tatsächlich eine neue „Klein“-Union in der Union gegründet werden, was
den europapolitischen Konzepten der „Avantgarde-Föderation“ (Delors), des
„Gravitationszentrums“ (Fischer) oder auch des „Kerneuropas“ (Schäuble/Lamers)
152 entspräche. Würde sich eine solche Klein-Union nicht als „reiches
und arrogantes“ Europa abkapseln und verfügte sie über hinreichende
„Magnetkraft“, müsste eine solche Entwicklung keinen Schaden bedeuten.
1.1.7- Die Montanunion
Nunmehr sei vom „Dach des EU-Tempels“ herabgestiegen und ein genauerer
Blick auf die mächtige „erste Säule“ – die EGKS, EAG und EWG/EG – geworfen.
Wie dargestellt ist die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl
von 18.4.1951 / 23.7.1952 153 das historische Kernstück der europäischen Integration.
Anders als alle anderen Verträge wurde der EGKS-Vertrag auf
Zeit, d.h. nur auf 50 Jahre geschlossen, so dass die Montanunion auch die
erste Europäische Gemeinschaft sein wird, die am 23.7.2002 wieder ausläuft.
Voraussichtlich werden einige EGKS-Kompetenzen dann in den
EG-Vertrag aufgenommen 154 . Der Vertrag von Nizza vom 26.02.2001, der
auch die Montanunion im institutionellen Bereich an die ausgehandelten
Neuerungen anpassen will 155 , bestimmt vor allem die finanziellen Folgen des
Endes dieser Gemeinschaft. Aus Gründen der Rechtssicherheit regelte man
den Übergang des Vermögens auf die Europäische Gemeinschaft in einem
eigenständigen Protokoll über die finanziellen Folgen des Ablaufs des
EGKS-Vertrags und über den Forschungsfonds für Kohle und Stahl 156 . Nach
152 Hiervor warnte im Übrigen bereits der damalige britische Premierminister Major; vgl. Hall,in
Bergmann/Lenz, Der Amsterdamer Vertrag, 1998, Kap. 20 RdNr. 3.
153 Das erste Datum bezieht sich auf den Vertragsschluss, das zweite auf das In-Kraft-Treten.
154 Es soll wohl jedenfalls der Handel mit Stahlerzeugnissen vollständig in die Gemeinsame
Handelspolitik des EG-Vertrags eingebunden werden. Daneben sollen EGKS-Entscheidungen
zur Stahlpreispolitik stufenweise außer Kraft gesetzt und die Rechtsgrundlagen für
Zusammenschlüsse im Montanbereich mit denjenigen europarechtlichen Vorschriften abgestimmt
werden, die in anderen Wirtschaftszweigen gelten; vgl. NJW 1999, Heft 45, XLIX.
155 Siehe hierzu die vielfältigen Regelungen in Artikel 4 des Vertrags von Nizza.
156 Dieses hat folgenden Wortlaut: DIE HOHEN VERTRAGSPARTEIEN – IN DEM
60

dem 23.7.2002 soll das System der EGKS-Statistiken noch bis zum 31.12.
2002 weitergeführt werden 157 , danach ist die Montanunion endgültig Rechtsgeschichte.
Der historische Ursprung der Europäischen Gemeinschaften im allgemeinen
Völkerrecht lässt sich sehr schön an den alten Begrifflichkeiten des
EGKS-Vertrags ablesen. Dort wurde bis zum In-Kraft-Treten des Amsterdamer
Vertrags am 1.5.1999 158 etwa die Kommission nach wie vor „Hohe Behörde“
genannt. Das Europäische Parlament hatte in Art. 7 EGKSV noch den
Titel „Gemeinsame Versammlung“ und der Rat hieß dort „Besonderer Ministerrat“.
Anders als der EG-Vertrag enthält die Montanunion zudem bis heute
Regelungen, die die Bewältigungen von Krisen auf dem Stahl- und Kohle-
61
1.1.7- Die Montanunion
BESTREBEN, eine Reihe von Fragen zu regeln, die sich im Zusammenhang mit dem Ablauf
des EGKS-Vertrags stellen, MIT DEM ZIEL, die Eigentumsrechte an den EGKS-Mitteln
auf die EG zu übertragen, EINGEDENK der Tatsache, dass diese Mittel für die Forschung in
Sektoren verwendet werden sollten, die mit der Kohle- und Stahlindustrie zusammenhängen,
und der sich daraus ergebenden Notwendigkeiten, hierfür eine Reihe besonderer Vorschriften
vorzusehen – HABEN die folgenden Bestimmungen ERLASSEN, die dem
EG-Vertrag beigefügt werden: ARTIKEL 1: (1) Das gesamte Vermögen und alle Verbindlichkeiten
der EGKS zum Stand vom 23. Juli 2002 gehen am 24. Juli 2002 auf die EG über.
(2) Der Nettowert dieses Vermögens und dieser Verbindlichkeiten gemäß der Bilanz der
EGKS vom 23. Juli 2002, vorbehaltich etwaiger Erhöhungen oder Minderungen infolge der
Abwicklungsvorgänge, gilt als Vermögen für Forschung in Sektoren, die die Kohle- und
Stahlindustrie betreffen, und erhält die Bezeichnung „EGKS in Abwicklung“. Nach Abschluss
der Abwicklung wird dieses Vermögen als „Vermögen des Forschungsfonds für
Kohle und Stahl“ bezeichnet. (3) Die Erträge aus diesem Vermögen, die als „Forschungsfonds
für Kohle und Stahl“ bezeichnet werden, werden im Einklang mit diesem Protokoll und
den auf dieser Grundlage erlassenen Rechtsakten ausschließlich für die außerhalb des
Forschungsrahmenprogramms durchgeführten Forschungsarbeiten in Sektoren, die mit
der Kohle- und Stahindustrie zusammenhängen, verwendet. ARTIKEL 2: Der Rat erlässt
durch einstimmigen Beschluss auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen
Parlaments alle für die Durchführung dieses Protokolls erforderlichen Bestimmungen,
einschließlich der wesentlichen Grundsätze und angemessenen Beschlussfassungsverfahren,
insbesondere im Hinblick auf die Annahme mehrjähriger Finanzleitlinien
für die Verwaltung des Vermögens des Forschungsfonds für Kohle und Stahl sowie technischer
Leitlinien für das Forschungsprogramm des Fonds. ARTIKEL 3: Soweit in diesem
Protokoll und in den auf der Grundlage dieses Protokolls erlassenen Rechtsakten nichts anderes
vorgesehen ist, findet der EG-Vertrag Anwendung. ARTIKEL 4: Dieses Protokoll gilt
ab dem 24. Juli 2002.
157 In der von der Regierungskonferenz von Nizza angenommenen Erklärung Nr. 24 heißt es:
Die Konferenz fordert den Rat auf, im Rahmen des Art. 2 des EGKS-Protokolls dafür Sorge
zu tragen, dass nach dem Ablauf der Geltungsdauer des EGKS-Vertrags das System der
EGKS-Statistiken bis zum 31. Dezember 2002 weitergeführt wird, und ersucht die Kommission,
entsprechende Empfehlungen zu unterbreiten.
158 Entsprechend der neuen Zitierweise (vgl. EuGH-Tätigkeitsbericht Nr. 21/99, S. 35 = NJW
2000, S. 52) wird der EGKS-Vertrag, wenn die veränderte Fassung ab 1.5.1999 (Amsterdamer
Vertrag) gemeint ist, mit „KS“ – statt EGKSV – abgekürzt.
101

102
1.1.7- Die Montanunion
markt gestatten sollen (Marktregulierung bzw. Krisenmanagement). Krisen
können hierbei zum einen in einem Mangel an Kohle- und Stahlprodukten
bestehen und zum anderen – was seit langem tatsächlich der Fall ist –
durch ein Überangebot an solchen Produkten verursacht worden sein. Als
Reaktion auf solche Krisen gestattet Art. 57 KS zunächst das Ergreifen indirekter
Maßnahmen, d.h. etwa die Zusammenarbeit mit den Regierungen,um
den allgemeinen Verbrauch, insbesondere den der öffentlichen Dienste,
gleichmäßiger zu gestalten oder zu beeinflussen, bzw. das Eingreifen auf
dem Gebiet der Preise durch Festsetzung von Höchst- und Mindestpreisen
nach Art. 61 KS sowie durch Regelung der Ein- und Ausfuhrzölle bzw. der
Ein- und Ausfuhrlizenzen nach Art. 72 und 73 KS. Genügen diese „indirekten
Maßnahmen“ zur Bewältigung einer Kohle- oder Stahl-Krise nicht, kann die
Kommission nach Art. 58 KS sogar ein Quotensystem festlegen, in dessen
Rahmen jedes Unternehmen nur eine bestimmte Menge Kohle und Stahl erzeugen
darf. Umgekehrt kann die Kommission bzw. der Ministerrat nach Art.
59 KS bei einer Mangellage auch durch ein Verteilungssystem die Verteilung
der Kohle- und Stahlprodukte regeln.
Neben den skizzierten Maßnahmen der Marktregulierung kann die Kommission
nach den Artikeln 54 bis 56 KS auch durch Gewährung von finanzieller
Hilfe die Durchführung von Investitionsprogrammen erleichtern, die Forschung
im Bereich Kohle und Stahl fördern und sogar direkte Hilfe bei Entlassungen,
d.h. etwa auch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen leisten. Schließlich
beinhaltet die Montanunion insbesondere in den Artikeln 60 ff. KS ein
spezifisches Kartell- und Wettbewerbsrecht, das in besonderem Maße die
Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen ermöglichen soll. Im Gegensatz
zur EG ist es der „Hohen Behörde“ im Rahmen der Montanunion in breitem
Umfang gestattet, die Unternehmer durch selbstgesetzte Kommissions-Vorschriften
zu binden und Verstöße gegen diese Regeln durch Geldbußen zu
sanktionieren. Von den aufgeführten Lenkungsmaßnahmen hat die Kommission
in der Vergangenheit auch in erheblichem Umfang Gebrauch gemacht.
Zwischen 1976 und 1989 wurden beispielsweise für 660.000 Arbeiter im
Kohle- und Stahlsektor nicht rückzahlungspflichtige Anpassungsbeihilfen gewährt
159 . Die Finanzierung erfolgte durch Umlagen der Unternehmen. In
159 Z.B. Umschulungen, Vorruhestands-, Überbrückungsgelder, Förderung der Mobilität, Bau
von 200.000 Sozialwohnungen; Margedant in: Mickel, Handlexikon der EU, 2. Aufl. 1998, S.
162.
62

neuerer Zeit bemüht sich die Kommission nunmehr, ihre Politik weniger interventionistisch
zu gestalten, um die Kohle- und Stahlindustrie im „Zeitalter der
Globalisierung“ bis zum Auslaufen der Montanunion im Jahre 2002 wettbewerbsfähig
zu gestalten 160 .
Aus den aufgeführten Regelungen des EGKS-Vertrags wird deutlich, dass
die Kommission im Rahmen der Montanunion die zentrale Sonderstellung
hat. Als supranationales Organ kann sie hier insbesondere eigenständig
Rechtsakte mit bindender Wirkung für die Adressaten erlassen. Die EU-Mitgliedstaaten
haben mithin im Rahmen der Montanunion weitgehend auf ihre
Souveränität verzichtet. Allerdings hat die Montanindustrie durch den Strukturwandel
auf dem Energiesektor sowie die Stahlkrisen seit den 70er Jahren
gesamtwirtschaftlich erheblich an Bedeutung verloren. Nach Auslaufen der
Montanunion werden deren Finanzmittel voraussichtlich auch in einen Forschungsfonds
zu Gunsten des Montansektors fließen 161 .
1.1.8- Die Atomgemeinschaft
Den zweiten „Nebenbereich“ im Rahmen der ersten Säule bildet die Europäische
Atomgemeinschaft (EURATOM bzw. EAG), die durch die Römischen
Verträge vom 25.3.1957 / 1.1.1958 gegründet wurde. So wie die Montanunion
allein für die Sektoren Kohle und Stahl zuständig ist, ist EURATOM
ausschließlich für die friedliche Nutzung der Kernenergie geschaffen worden.
Im Zeitpunkt der Gründung ging man davon aus, dass insbesondere in
der Atomkraft Europas energiepolitische Zukunft liegt. Dies spiegelt sich in
dem – weder durch den Vertrag von Amsterdam noch den Vertrag von Nizza
162 geänderten – Artikel 1 EA 163 wider, nachdem es Aufgabe der Atomgemeinschaft
ist, „durch die Schaffung der durch die schnelle Bildung und Entwicklung
von Kernindustrien erforderlichen Voraussetzungen zur Hebung der
Lebenshaltung in den Mitgliedstaaten und zur Entwicklung der Beziehungen
63
1.1.8- Die Atomgemeinschaft
160 Bleckmann, Europarecht, 6. Aufl. 1997, § 41 RdNr. 2946.
161 Entschließung über Wachstum und Beschäftigung des Europäischen Rates vom 16. Juni
1997; zitiert nach Mickel, Handlexikon der EU, 2. Aufl. 1998, S. 162.
162 Der Vertrag von Nizza vom 26.02.2001 (Artikel 3) will die EAG lediglich an die allgemeinen
Neuerungen im institutionellen Bereich anpassen.
163 Entsprechend der neuen Zitierweise (vgl. EuGH-Tätigkeitsbericht Nr. 21/99, S. 35 = NJW
2000, S. 52) wird der EAG-Vertrag, wenn die veränderte Fassung ab 1.5.1999 (Amsterdamer
Vertrag) gemeint ist, mit „EA“ – statt EAGV – abgekürzt.
103
104
105

106
1.1.8- Die Atomgemeinschaft
mit den anderen Ländern beizutragen“. Hier wird zudem noch einmal der zentrale
Gedanke der Wohlstandsschaffung im Bereich der ersten Säule deutlich.
Der ganze EAG-Vertrag ist als „Aufbau“-Vertrag konzipiert, d.h. man ging
1957/1958 davon aus, dass mit seiner Hilfe Stück um Stück eine europaweit
einheitliche Atomindustrie entstehen wird. Dementsprechend sollte
EURATOM nach Art. 2 EA insbesondere die Forschung entwickeln und die
Verbreitung der technischen Kenntnisse sicherstellen, einheitliche Sicherheitsnormen
für den Gesundheitsschutz der Bevölkerung und der Arbeitskräfte aufstellen
und für ihre Anwendung sorgen, die Investitionen erleichtern und, insbesondere
durch Förderung der Initiative der Unternehmen, die Schaffung der
wesentlichen Anlagen sicherstellen, die für die Entwicklung der Kernenergie in
der Gemeinschaft notwendig sind, für regelmäßige und gerechte Versorgung
aller Benutzer der Gemeinschaft mit Erzen und Kernbrennstoffen Sorge tragen,
durch geeignete Überwachung gewährleisten, dass die Kernbrennstoffe
nicht anderen als den vorgesehenen Zwecken zugeführt werden, das zuerkannte
Eigentumsrecht an besonderen spaltbaren Stoffen ausüben, ausgedehnte
Absatzmärkte und den Zugang zu den besten technischen Mitteln sicherstellen,
und zwar durch die Schaffung eines Gemeinsamen Marktes für
die besonderen auf dem Kerngebiet verwendeten Stoffe und Ausrüstungen,
durch den freien Kapitalverkehr für Investitionen auf dem Kerngebiet und durch
die Freiheit der Beschäftigung für die Fachkräfte innerhalb der Gemeinschaft,
und schließlich zu den anderen Ländern und den zwischenstaatlichen Einrichtungen
alle Verbindungen herstellen, die geeignet sind, den Fortschritt bei der
friedlichen Verwendung der Kernenergie zu fördern.
Tatsächlich konnten diese Aufgaben der EURATOM nur zu einem geringen
Teil realisiert werden. Wegen der nationalen Alleingänge einiger Mitgliedstaaten
wurden insbesondere die als Integrationsfaktor wichtigen Ziele der
Schaffung einer europäischen Atomindustrie und eines diesbezüglichen Gemeinsamen
Marktes nicht erfüllt. Bis heute nutzen nur acht Mitgliedstaaten
die Kernenergie 164 . Atomkraftwerke, das notwendige Zubehör und Brennelemente
werden bis heute unter Ausschaltung des innergemeinschaftlichen
Wettbewerbs weitgehend von den nationalen Produzenten gehandelt. Selbst
164 Anteil an der Stromerzeugung: Frankreich 75,3%, Belgien 55,8%, Schweden 51%, Spanien
35%, Finnland 31%, Deutschland 29,3%, Großbritannien 25,8%, Niederlande 4,9%; vgl.
Kohl/Bergmann, Europäischer Finanzausgleich?, 1998, S. 194.
64

eine gemeinschaftliche Regelung der Entsorgung der Atomanlagen der Mitgliedstaaten
ist bisher nicht zu Stande gekommen. Trotz der diesbezüglichen
rechtlichen Voraussetzungen im EAG-Vertrag hat sich das Europäische Parlament
mit seiner Forderung, die Entsorgung radioaktiver Abfälle gemeinschaftlich
zu regeln, gegenüber nationalen Sonderinteressen und Alleingängen
bisher nicht durchsetzen können.
Im Rahmen der EAG ist als eigene Behörde nur die EURATOM-Versorgungsagentur
erhalten geblieben, die gemäß Art. 52 EA u.a. über ein Bezugsrecht
für Erze, Ausgangsstoffe und besondere spaltbare Stoffe, die im
Gebiet der Mitgliedstaaten erzeugt werden, sowie über das ausschließliche
Recht verfügt, Verträge über die Lieferung von Erzen, Ausgangsstoffen oder
besonderen spaltbaren Stoffen aus Ländern innerhalb und außerhalb der
Gemeinschaft abzuschließen. Die besonderen spaltbaren Stoffe 165 sind gemäß
Art. 86 EA Eigentum der Gemeinschaft. Des Weiteren unterliegen der
Bestand und die Verwendung von Kernmaterialien strengen Sicherheitskontrollen
durch Inspektoren der Europäischen Kommission, insbesondere um
der missbräuchlichen Nutzung für den Bau von Kernwaffen vorzubeugen.
Um die Atom-Forschungsaktivitäten durch Koordinierung zu optimieren, wurde
weiter eine Gemeinsame Forschungsstelle (GFS) eingerichtet, die
heute fünf Forschungszentren in Karlsruhe, Geel (Belgien), Ispra (Italien),
Peten (Niederlande) und Sevilla (Spanien) betreibt.
Anders als der EG-Vertrag enthält der EAG-Vertrag bis ins Detail gehende
Vorschriften über die gemeinsame Forschung, die Verteilung der wissenschaftlichen
Kenntnisse, die Verleihung von Zwangslizenzen, den Gesundheitsschutz,
die Gründung von gemeinsamen Unternehmen und die gemeinsame
Versorgungspolitik im Bereich Kernenergie sowie über die diesbezüglichen
Außenbeziehungen der Atomgemeinschaft. Wie im Rahmen der Montanunion
hat auch bei EURATOM die Kommission eine relativ starke Stellung,
was die Bezeichnung als „Verwaltungsgemeinschaft“ rechtfertigt 166 .
Was die Zukunft der Europäischen Atomgemeinschaft betrifft, kann nur spekuliert
werden. Zum einen stellt die Kernenergie unter dem Aspekt der
Schadstoffemissionen eine „saubere“ Technologie dar; aus Kernkraftwerken
65
1.1.8- Die Atomgemeinschaft
165 Vgl. Art. 197 Abs. 1 EA: Plutonium 239, Uran 233 sowie mit Uran 235 oder 233 angereichertes
Uran.
166 Vgl. den Überblick der Sonderregelungen des EAG-Vertrags bei Bleckmann, Europarecht,
6. Aufl. 1997, § 41 RdNr. 2951 ff.
107
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110
1.1.9- Von der EWG zur EG
werden keine Treibhausgase emittiert. Zum anderen stellt sich bei der Kernenergie
die Frage der umweltspezifischen und sozialen Folgekosten bekanntlich
in brisanter Form: Der radioaktive Abfall des Kernbrennstoffkreislaufes
muss entsorgt und Kernkraftwerke müssen nach ihrer begrenzten Lebensdauer
abgebaut werden. Zwar gilt der EAG-Vertrag gemäß Artikel 208
EA auf unbegrenzte Zeit. Seit der Katastrophe von Tschernobyl und dem Offenbarwerden
der erheblichen Risiken im Bereich der Atomwirtschaft der osteuropäischen
Staaten dürfte aber klar sein, dass das „Aufbauprogramm“ des
EURATOM kaum jemals im ursprünglich vorgesehenen Umfang realisiert
werden wird. In einer Reihe von Mitgliedstaaten verdichtet sich zudem eine
Anti-Haltung gegenüber Atomkraft. Auch scheinen die kernkraftnutzenden
Mitgliedstaaten bislang nicht bereit zu sein, auf ihre nationalen Sonderwege
zu verzichten. EURATOM kommt mithin auch in Zukunft im Bereich der europäischen
Energiepolitik eine wohl nur untergeordnete Bedeutung zu. Sinnvoll
wäre es deshalb, auch den EAG-Vertrag in einem gesonderten „Energie-
Kapitel“ im EU- bzw. EG-Vertrag neu zu fassen und so die zersplitterten
Energie-Kompetenzen der EU zu bündeln 167 . Auf Dauer erscheint es wenig
sinnvoll, den gemeinschaftlichen Umgang mit Kohle im EGKS-Vertrag, mit
Kernenergie im EAG-Vertrag sowie mit Öl und Gas im EG-Vertrag (doch
recht unterschiedlich) geregelt zu haben. Durch die Bündelung der vielfältigen
Regelung im Rahmen eines „Energie-Kapitels“ könnte zudem die erste
EU-Säule vereinheitlicht werden.
1.1.9- Von der EWG zur EG
Nach Gründung und Inkraftsetzung der Montanunion (1951/1952) sowie
nach dem Scheitern der „Europäischen Verteidigungsgemeinschaft“ und der
hiermit verknüpften weitreichenden „Europäischen Politischen Gemeinschaft“
(1954) setzte sich die Einsicht durch, dass der europäische Integrationsprozess
– entsprechend dem Ansatz der Funktionalisten – wohl nur
Schritt für Schritt voranzutreiben ist. Dies blieb freilich mit der Hoffnung verbunden,
dass ein solcher Ausbau des Gemeinschaftssystems letztlich die
politische Integration zur Konsequenz haben werde (sog. „spill over-Effekt“).
Insbesondere die Mitte der 50er Jahre aufkommende Bestrebung, Energieprobleme
gesamteuropäisch durch Kernenergie zu lösen, führte dement-
167 Vgl. Engelhard in: Mickel, Handlexikon der EU, 2. Aufl. 1998, S. 141 ff.
66

sprechend zur Gründung der sektoralen „Aufbaugemeinschaft“ EURATOM.
Auf Grund des Weltwirtschaftsrechts, genauer, der so genannten Meistbegünstigungsklausel
des GATT, nach der Zollzugeständnisse zwischen einzelnen
GATT-Mitgliedern automatisch allen anderen Vertragsstaaten zu
Gute kommen, konnte auf europäischer Ebene eine wirtschaftliche Liberalisierung
nur über eine Zollunion erreicht werden. Nach Art. XXIV Abs. 8 des
GATT sind nämlich Zollunionen, wenn sie grundsätzlich alle Produkte umfassen,
als regionale Referenzzonen unter Befreiung von der Meistbegünstigungsklausel
erlaubt 168 .
Titel I des EG-Vertrags beginnt in Artikel 23 dementsprechend mit der Aussage,
dass Grundlage der Gemeinschaft eine Zollunion ist, die sich auf den gesamten
Warenaustausch erstreckt; „sie umfasst das Verbot, zwischen den
Mitgliedstaaten Ein- und Ausfuhrzölle und Abgaben gleicher Wirkung zu erheben
sowie die Einführung eines Gemeinsamen Zolltarifs (GZT) gegenüber
dritten Ländern“. Die Freihandelszone und die gemeinsame Außenzollpolitik
in Verbindung mit den „Marktfreiheiten“, d.h. dem freien Verkehr von Waren,
Personen, Dienstleistungen und Kapital, verschmolzen die sechs Gründungsmitglieder
169 ab In-Kraft-Treten des EWG-Vertrags am 1.1.1958 zu einem
„Gemeinsamen Markt“. Die EWG war von Anfang an als Rahmenvertrag
170 und nicht – wie die Montanunion oder Euratom – als bloße sektorelle
Verwaltungsgemeinschaft konzipiert. Dementsprechend lag das Schwergewicht
der Willensbildung von Anfang an nicht wie bei den anderen Gemeinschaften
bei der Kommission, sondern beim Rat, über den die einzelnen Mitgliedstaaten
die politische und rechtliche Entwicklung der EWG beeinflussten.
Durch stete Aufwertung des Europäischen Parlaments ist dieser Einfluss
allerdings bis zum heutigen Tag stark abgeschwächt worden.
Tiefgreifende Fortentwicklungen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft
brachten die Einheitliche Europäische Akte (1986/1987), der Maastrichter
Unionsvertrag (1992/1993) sowie der Vertrag von Amsterdam (1997/1999).
Die Einheitliche Europäische Akte (EEA) vom 28.2.1986 / 1.7.1987 ist für den
Bereich der EWG insbesondere von Bedeutung, da sie den Gemeinsamen
Markt zu einem „Binnenmarkt“ ausbaute. Nach Art. 14 Abs. 2 EG umfasst der
67
1.1.9- Von der EWG zur EG
168 Für die sektoral begrenzte Montanunion dagegen hatte es einer speziellen Freistellung
(„waiver“) bedurft.
169 Wie bei der Montanunion: Deutschland, Frankreich, Italien und BeNeLux.
170 Sog. „traité cadre“.
111
112
113

114
1.1.9- Von der EWG zur EG
Binnenmarkt einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von
Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen
des EG-Vertrags gewährleistet ist.
Geleitet von der Einsicht, dass solche Vertragsbestimmungen noch nicht die
vielfältigen Hemmnisse der Wirklichkeit beseitigen, verabschiedete die Kommission
parallel zur EEA das berühmte „Binnenmarkt-Weißbuch 171 ”. Dieses
Weißbuch 172 legte im Einzelnen die notwendigen Folgen der Annahme der
Selbstverpflichtung der Mitgliedstaaten zur Verwirklichung des Gemeinsamen
Marktes bzw. Binnenmarktes, zusammen mit einem Aktionsprogramm
für die Verwirklichung dieses Zieles dar. Die Kommission listete detailliert Binnenmarkthindernisse
auf, machte Vorschläge zu deren Beseitigung und legte
einen konkreten Zeitplan für die Durchsetzung des Binnenmarktes vor. Das
Weißbuch war in drei Teile gegliedert: Beseitigung der so genannten materiellen
Schranken (Warenkontrolle, Personenkontrolle), Beseitigung der
technischen Schranken (nichttarifäre Handelshemmnisse für den freien Warenverkehr,
öffentliches Auftragswesen, Freizügigkeit für abhängig Beschäftigte
und Selbständige, gemeinsamer Dienstleistungsmarkt, Kapitalverkehr,
industrielle Zusammenarbeit, Anwendung des Gemeinschaftsrechts), sowie
Beseitigung der Steuerschranken (Mehrwertsteuer, Verbrauchssteuern). Insgesamt
umfasste das Binnenmarkt-Weißbuch rund 300 Maßnahmen zur Beseitigung
dieser Schranken zwischen den Mitgliedstaaten; Programmkern
war eine Serie von Richtlinien zur Rechtsangleichung, die im wesentlichen
bis 31. Dezember 1992 von der Gemeinschaft erlassen und zwischenzeitlich
ganz überwiegend in nationales Recht umgesetzt wurden 173 .
Das Binnenmarkt-Konzept verdeutlicht, dass die EWG schon nach der Einheitlichen
Europäischen Akte keine bloß sektoral begrenzte „Wirtschaftsgemeinschaft“
mehr war. Die EEA hatte der EWG darüber hinaus einen beachtlichen
allgemeinen Kompetenzzuwachs beschert, insbesondere in den Bereichen
von Forschung und Technologie, Umweltschutz und Wirtschaftsent-
171 „Weißbuch zur Vollendung des Binnenmarktes“ vom 14.6.1985, Dok. KOM (85) 310.
172 Ein „Weißbuch“ stellt die amtliche Ausarbeitung der Kommission zu bestimmten Fragen
dar, die in der Regel ein Gesamtkonzept enthält, sowie – in dessen Rahmen – konkrete
Realisierungsvorschläge. Als Diskussionsgrundlage gehen oftmals so genannte „Grünbücher“
voraus.
173 Umsetzungsdefizite gibt es insbesondere noch in Frankreich, Portugal und vor allem in
Griechenland; vgl. im Internet unter
http://europa.eu.int/comm/internal_market/de/update/score/score7.htm.
68

wicklung. Zudem wurde der Integrationsprozess auf eine Europäische Union
ausgerichtet; auch durch die vertragliche Regelung der bis dahin mehr informellen
„Europäischen Politischen Zusammenarbeit“ (EPZ) auf dem Gebiet
der Außenpolitik. Zunehmend wurde daraufhin in den Medien und der Bevölkerung
von der neuen „Europäischen Gemeinschaft“ gesprochen. Die Mitgliedstaaten
reagierten hierauf mit dem Vertrag von Maastricht (7.2.1992 /
1.11.1993). Der Maastrichter Vertrag schuf nicht nur die Europäische Union
mit ihrer zweiten und dritten Säule 174 . Darüber hinaus benannte sie die EWG
in „Europäische Gemeinschaft“ (EG) um. Juristisch gibt es mithin erst seit In-
Kraft-Treten des Maastrichter Vertrags am 1. November 1993 eine EG 175 .
Neben der sprachlichen Umbenennung brachte der Maastrichter Vertrag für
die neue EG insbesondere die Wirtschafts- und Währungsunion, die in
Wirklichkeit eine bloße Europäische Währungsunion (EWU) ist. Nach Art. 99
EG betrachten die Mitgliedstaaten zwar ihre Wirtschaftspolitik als eine Angelegenheit
von gemeinsamem Interesse; juristisch werden die Wirtschaftspolitiken
der Mitgliedstaaten jedoch nur koordiniert. Allein die Währungspolitik
wurde mit der Einführung des EURO und des Europäischen Systems der
Zentralbanken (ESZB) vergemeinschaftet und also zur alleinigen Aufgabe
der EG gemacht. Abgeschlossen ist die Währungsunion, wenn ab 1.1.2002
zunächst in allen zwölf EWU-Staaten der EURO als gesetzliches Zahlungsmittel
bzw. bis (spätestens) Juli 2002 Euro und Cent als Bargeld eingeführt
und später auch die verbliebenen Mitgliedstaaten 176 so genannte „In’s“ geworden
sind.
Dass die neue EG mit dem Maastrichter Vertrag nicht auf viele weitere Politikfelder
ausgedehnt wurde, liegt insbesondere am scharfen Widerstand Großbritanniens.
Exemplarisch lässt sich dies am „Abkommen über die Sozialpolitik“
(Sozialprotokoll Nr. 14) aufzeigen. Großbritannien war 1973 nur widerwillig
den drei Europäischen Gemeinschaften beigetreten, als klar wurde,
dass die EFTA tatsächlich kein wirtschaftliches Gegengewicht zur EWG bilden
konnte. Großbritannien verstand die EWG jedoch immer als bloße Wirt-
69
1.1.9- Von der EWG zur EG
174 Allerdings hatte man bereits nach der EEA vom „2-Säulen-Modell“ gesprochen.
175 Sprachlich hatte die gleichzeitige Gründung der „Europäischen Union“ freilich zur Folge,
dass die Medien und die Öffentlichkeit nunmehr weitgehend von der EU sprechen, wenn eigentlich
die EG gemeint ist. Insoweit gilt juristisch der nette Merksatz von Schäfer: „Nichts
tut so weh wie EU = EG“; vgl. Studienbuch Europarecht, 2000, S.38.
176 Großbritannien, Dänemark und Schweden.
115
116

117
1.1.9- Von der EWG zur EG
schaftsgemeinschaft und wehrt sich vehement gegen jede kompetenzrechtliche
Ausdehnung. Als im Rahmen der Maastrichter Verhandlungen klar wurde,
dass alle anderen Mitgliedstaaten die neue Europäische Gemeinschaft
nun auch durch eine weitergehende Vergemeinschaftung der Sozialpolitik
mit einer sozialen Dimension ausstatten wollten, sperrte sich Großbritannien.
Die anderen (damals) 11 Mitgliedstaaten ließen sich jedoch nicht von ihrem
Weg abbringen und schlossen untereinander das Sozialabkommen ab. Faktisch
wurde damit eine zunächst weitgehend eigenständige „Sozial-Sondergemeinschaft“
begründet, der am 1. Januar 1995 auch Österreich, Schweden
und Finnland beitraten. Erstmals entstand auf diese Weise mithin in großem
Stile partikuläres Gemeinschaftsrecht und eine erste „verstärkte Zusammenarbeit“
177 . Das Sozial-Sondergemeinschaftsrecht sah die umfassende
Angleichung sozialer Standards vor, formal zwar außerhalb des EG-
Vertrags, tatsächlich jedoch unter Nutzung des institutionellen Systems der
Europäischen Gemeinschaft (Einschaltung von Rat, Kommission, Parlament
und Gerichtshof). Juristisch wurde damit ein Berg vielfältigster Probleme aufgetürmt.
Diese wurden schließlich durch den Amsterdamer Vertrag gelöst,
nachdem Großbritannien – nach dem Regierungswechsel – das Sozialabkommen
akzeptierte. Mit In-Kraft-Treten des Amsterdamer Vertrags am 1.
Mai 1999 wurde das Sozialprotokoll Nr. 14 in die Artikel 136 bis 145 EG eingearbeitet
178 . Die „Sozial-Sondergemeinschaft“ hatte damit nach rund
5-jähriger Dauer ihr Ende gefunden.
Der Amsterdamer Vertrag (2.10.1997 / 1.5.1999) brachte eine Fülle weiterer
Neuerungen für die Europäische Gemeinschaft. Formal zählte er zunächst
alle Vertragsartikel des EU- und EG-Vertrags neu durch (Umnummerierung).
Die ehemaligen Artikel A bis S EUV heißen nunmehr Artikel 1 bis 53
EU. Die ehemaligen Artikel 1 bis 248 EWGV bzw. EGV, mit vielen durch die
EEA und Maastricht eingeführten Unterartikeln a, b, c etc., lauten seit 1.5.
1999 Artikel 1 bis 314 EG. Zur Benutzung alter Rechtstexte muss damit in einer
Vergleichstabelle nach der ehemaligen Bezeichnung gesehen werden.
Auch inhaltlich brachte der Amsterdamer Vertrag für die EG vielfältige Neuerungen,
die allerdings nicht mit einem spektakulären Schlagwort wie „Binnenmarkt“
(EEA) oder „Währungsunion“ (Maastricht) auf einen Punkt gebracht
werden können. Der Amsterdamer Vertrag brachte praktisch in allen Politik-
177 S.o. unter 1.1.6- sowie Herdegen, Europarecht, 2. Auflage 1998, § 4 RdNr. 52.
178 Vgl. Langer in: Bergmann/Lenz, der Amsterdamer Vertrag, 1998, Kap. 4 RdNr. 8 ff.
70

ereichen verschiedene Neuerungen und vergemeinschaftete zudem wesentliche
Teile der bisherigen dritten Säule, die nunmehr im Rahmen der ersten
Säule in den EG-Vertrag eingefügt wurden. Die dritte Säule heißt dementsprechend
seit Amsterdam auch nicht mehr „Zusammenarbeit in den Bereichen
Justiz und Inneres“ (ZBJI), sondern entsprechend der verbliebenen
Restkompetenzen nur noch „Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in
Strafsachen“ (PJZS). Auch durch die Amsterdamer Vertragsrevision wurden
wiederum vielfältige Kompetenzen „zur Sache der EG“ gemacht und damit in
den supranationalen Kernbereich der europäischen Integration überführt.
Die im Hinblick auf die anstehende Osterweiterung erforderliche große institutionelle
Reform sowie die weitere Überführung von Politikfeldern von der
Einstimmigkeit in den Bereich der Mehrheitsbeschlüsse wurden vom Amsterdamer
Vertrag allerdings nicht geleistet. Diese weiteren Integrationsschritte
sollen nunmehr durch den Vertrag von Nizza nachgeholt werden, der am 26.
Februar 2001 von den EU-Außenministern unterschrieben wurde und möglicherweise
– insbesondere nach einer zweiten Volksabstimmung in Irland –
im Laufe des Jahres 2002 in Kraft treten wird. Der Vertrag von Nizza will vor
allem – wie in diesem Buch in den jeweiligen Fachkapiteln dargestellt – Parlament,
Rat, Kommission und EuGH umstrukturieren, für weitere 27 Bestimmungen
die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit einführen und ganz
erheblich die sog. „Verstärkte Zusammenarbeit“ ausbauen. Besonders die in
Nizza beschlossene Reform der Institutionen scheint unumgänglich. Strukturen,
die ursprünglich für 6 Mitgliedstaaten 179 gedacht waren, sind schon bei
den heutigen 15 Staaten oft nur begrenzt tauglich. Auch der Vertrag von Nizza
kann die Europäische Gemeinschaft mithin wiederum maßgeblich neu gestalten.
1.1.10- Integrationsprozesse
Die aufgezeigte Entwicklung der EWG zur EG illustriert, wie Integrationsprozesse
in Europa funktionieren. Aus Sicht der Mitgliedstaaten können diese
natürlich auch als „Geschichte vom Verlust nationaler Souveränität“ darge-
71
1.1.10- Integrationsprozesse
179 Die 6 Gründerstaaten: D/F/I/BeNeLux; Norderweiterung 1973: DK / GB / Irl.; Süderweiterungen
1981: GR und 1986: Port. / Span.; EFTA-Erweiterung 1995: Österreich / Schweden
/ Finnland. Zur geplanten Osterweiterung ausführlich: Bergmann in: ZRP 2001, S. 18 ff.
118
119

120
121
1.1.10- Integrationsprozesse
stellt werden. Ein Blickwinkel, der insbesondere in Großbritannien und Dänemark
verbreitet ist, und der neuerdings auch in anderen Mitgliedstaaten verstärkt
um sich greift. Er ist Ausdruck dafür, dass mehr und mehr von der Bevölkerung
realisiert wird, dass die EU längst kein bloßer Papiertiger mehr ist,
sondern ein Integrationsverbund, der die Mitgliedstaaten zwar nicht in ihrem
Bestand bedroht, ihnen jedoch tatsächlich immer mehr Kompetenzen „wegnimmt“.
Dies führt vielerorts verständlicherweise zu „nationalen Unwohlgefühlen“.
Öl in dieses Feuer goss der damalige Kommissionspräsident Delors,
als er vortrug 180 , dass bislang bereits nahezu 80% aller Regelungen im Bereich
des Wirtschaftsrechts durch das Gemeinschaftsrecht festgelegt und
nahezu 50% aller sonstigen nationalen Gesetze durch das Gemeinschaftsrecht
veranlasst seien 181 . Ob diese Zahlen statistisch zutreffen, mag dahingestellt
bleiben. Klar ist, dass die EU mittlerweile „Souveränitäten“ übertragen
erhalten hat, die sie zu einem machtvollen Faktor in Europa machen. Die Jugoslawienkonflikte
und die anstehende Osterweiterung werden diesen Prozess
weiter vorantreiben. Ob am Ende die „Integrierten Staaten von Europa“
stehen werden, und, falls ja, in welcher genauen Form, bleibt vorerst offen 182 .
Der europäische Integrationsprozess – von der nationalen über die internationale
bis auf die supranationale Ebene – lässt sich in (theoretische) Integrationsschritte
schematisch zergliedern: Zunächst besteht bezüglich eines
Politikfelds auf Grund der staatlichen Allzuständigkeit vollumfängliche
nationale Souveränität (Ausgangspunkt). Grenzüberschreitende Probleme
führen dazu, dass einige Staaten auf internationaler Ebene mit dem Instrumentarium
des allgemeinen Völkerrechts bi- oder multilaterale Abkommen
schließen (1. Schritt). Damit wird die nationale Souveränität erstmals eingeengt.
Weitergehende Probleme bzw. der Wille zur engeren Zusammenarbeit
führen daran anknüpfend dazu, dass die völkerrechtlichen Abkommen etwa
in die Bereiche der zweiten oder dritten EU-Säule integriert werden, d.h. es
beginnt eine intergouvernementale Kooperation (2. Schritt). Damit wird der
Politikbereich auch der politischen Leitkompetenz des Europäischen Rates
180 In seiner Rede im Europäischen Parlament am 4.7.1988, Bulletin EG 1988, Nr. 7/8, S. 124.
181 Zur Überprüfung der Delors-These auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts führte das Verwaltungsgericht
Stuttgart unter der Schirmherrschaft seines Präsidenten Dr. Bosch im Rahmen
der EU-Aktion Robert Schuman ein Fortbildungsprojekt 2000/2001 „Europarecht im
deutschen Verwaltungsprozess“ durch, in dem sämtliche Bereiche des deutschen Verwaltungsrechts
auf ihren europarechtlichen Gehalt hin durchleuchtet wurden; vgl. VBlBW
1/2000, S. III sowie 5/2000, S. 169.
182 Vgl. unter 4.3.3- Finalität und europapolitische Visionen.
72

unterworfen.
Der Wille zur engeren Zusammenarbeit führt weiter zum Erlass von supranationalen
Rechtsakten, die mithin nunmehr auch – neben den Mitgliedstaaten
– die Unionsbürger mit Rechten und Pflichten ausstatten. Ein beliebtes Instrumentarium
hierfür ist Artikel 308 (ex-Art. 235) EG. Nach Artikel 308 EG erlässt
der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung
des Europäischen Parlaments die geeigneten Vorschriften, wenn ein Tätigwerden
der Gemeinschaft erforderlich erscheint, um im Rahmen des Gemeinsamen
Marktes eines ihrer Ziele zu verwirklichen, und wenn in den Verträgen
die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen sind (3.
Schritt). Über diese „catch-all-clause“ des Artikels 308 EG wird ein Politikfeld
mithin erstmals in den supranationalen Bereich überführt und damit auch von
den Voten der Kommission und des Europäischen Parlaments abhängig gemacht.
Für die Regierungen der Mitgliedstaaten ist dies meist nicht weiter
problematisch, da der Rat im Rahmen des Artikel 308 EG einstimmig agiert
und also kein Mitgliedstaat gegen seinen Willen zu Integrationsschritten gezwungen
werden kann.
Nachdem über den Hebel des Artikel 308 EG (oder beispielsweise mit Hilfe
des Instrumentariums der Rechtsangleichung in den Artikeln 94 bis 97 EG)
das Politikfeld Stück für Stück weiter europäisch ausgestaltet wurde, kann es
bei der nächsten Vertragsrevision in einem eigenen Kapitel im EG-Vertrag
zusammengefasst werden (4. Schritt). Meist findet dieser „Sprung in die erste
Säule“ aber unter der Voraussetzung statt, dass weiterhin Einstimmigkeit im
Rat gilt und dass das Europäische Parlament nur angehört wird. Bei der
nächsten Vertragsrevision bleibt es dann oftmals zwar noch bei der Einstimmigkeit
im Rat, das Politikfeld wird jedoch dem Kodezisionsverfahren des Artikel
251 EG unterworfen, d.h. das Europäische Parlament bekommt mit Hilfe
eines echten Vetorechts das Recht zur Mitentscheidung (5. Schritt). Schließlich
fällt bei einer weiteren Vertragsrevision zuletzt das Einstimmigkeitsprinzip
und das Politikfeld ist damit vollumfänglich vergemeinschaftet und also
zur eigenen Sache der EG gemacht (Endpunkt). Nunmehr können die Mitgliedstaaten
im Bereich dieses Politikfelds nur noch das europäische Recht
ausführen bzw. umsetzen und meist nur noch – wenn nicht sogar eine volle
Sperrwirkung eingetreten ist – ergänzende nationale Maßnahmen vornehmen,
die nach Artikel 10 Abs. 2 EG aber natürlich nicht die Verwirklichung der
73
1.1.10- Integrationsprozesse
122
123

124
1.1.10- Integrationsprozesse
Ziele der Europäischen Gemeinschaft gefährden dürfen. Damit ist die nationale
Souveränität weitestgehend verloren gegangen und die Europäische Integration
einen großen Schritt vorangekommen.
In der Realität findet sich dieser (theoretische) „Schritt-für-Schritt“-Integrationsprozess
natürlich nirgendwo in Reinform. Viele Politikbereiche wurden
jedoch in ähnlichen Schritten vergemeinschaftet bzw. befinden sich noch auf
dem Weg dorthin. Als geeignetes Beispiel kann die Umweltpolitik genutzt
werden 183 . Die Umweltpolitik gehörte neben den kulturellen Bereichen zu den
Aktionsfeldern, in denen die Gemeinschaft erst spät tätig wurde. Bei Abschluss
der Gemeinschaftsverträge in den 50er Jahren war die Notwendigkeit
eines umfassenden Umweltschutzes noch nicht im allgemeinen Bewusstsein.
Die Mitgliedstaaten agierten in diesem Politikfeld national vollumfänglich
souverän (Ausgangspunkt). Als Ende der 60er Jahre Umweltschäden
auf Grund der industriell-technologischen Wirtschaftsaktivitäten insbesondere
in West-Europa zu einem Politikum wurden, fanden sich im Rahmen
der EWG Mitgliedstaaten, die diesen Gefahren mit Hilfe einer Gemeinsamen
Politik entgegensteuern wollten. Im Rahmen der 1. UN-Umweltkonferenz im
Jahre 1972 in Stockholm verpflichteten sich diese Mitgliedstaaten völkerrechtlich
insbesondere in der Schlusserklärung zur Schaffung angemessener
Umweltbedingungen für jeden Menschen (1. Schritt).
Inspiriert von diesen Aktivitäten schlug 1973 anlässlich der Pariser Gipfelkonferenz
die Geburtstunde einer europäischen Umweltpolitik. Gemeinsam wurde
im Rahmen der intergouvernementalen Zusammenarbeit die Ausarbeitung
umweltpolitischer Aktionsprogramme vereinbart (2. Schritt). Seit dem 1.
Aktionsprogramm von 1973 wurde zudem eine Übereinstimmung darüber
herbeigeführt, dass die sinngemäße Auslegung der EWGV-Präambel 184 sowie
des Artikels 2 EWGV 185 auch den Umweltschutz als wesentliches europäisches
Politikziel umfasst. Ohne eine wirksame Bekämpfung der Umweltverschmutzung
und der Umweltbelastungen seien die Lebensbedingungen
183 Vgl. ausführlich bei Oppermann, Europarecht, 2. Aufl., 1999, § 29 RdNr. 1993 ff.
184 Die damals u.a. lautete: (Abs. 3) ... Vorsatz, die stetige Besserung der Lebens- und Beschäftigungsbedingungen
ihrer Völker ... anzustreben; ( Abs. 5) ... Bestreben, ihre Volkswirtschaften
zu einigen und deren harmonische Entwicklung zu fördern.
185 Aufgabe der Gemeinschaft ist es, ... eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens
innerhalb der Gemeinschaft, eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweigung zu
fördern.
74

nicht zu verbessern und die EWGV-Ziele nicht umsetzbar 186 . Nachdem nunmehr
der Umweltschutz als EWG-Ziel „aus dem Hut gezaubert wurde“, war
der Weg für die supranationale Rechtsetzung offen. Über den damaligen Artikel
235 EWGV (Artikel 308 EG) und auch die Rechtsangleichungszuständigkeiten
des alten Artikels 100 EWGV (Artikel 94 EG) wurden Stück für Stück
zahlreiche Umweltrichtlinien einstimmig erlassen (3. Schritt). Bis 1986 war
diese umfangreiche Rechtsetzungstätigkeit im Bereich von allgemeinen
Maßnahmen, der Beseitigung und Verhinderung von Umweltbelastungen,
des Schutzes des Lebensraums und natürlicher Ressourcen sowie internationaler
Maßnahmen dahin gediehen, dass über 200 verbindliche Rechtsakte
vorlagen. Es war ein zergliedertes, aber bedeutsames EWG-Umweltrecht
entstanden.
Mit der Einheitlichen Europäischen Akte 1986/87 wurde der „Sprung in die
erste Säule“ vollzogen. Die Umweltpolitik wurde mit einem gesonderten Kapitel
als Titel XV in den EG-Vertrag eingefügt (Artikel 130 r bis 130 t EWGV).
Erstmals wurde damit in den Verträgen, d.h. im Primärrecht, die europäische
Umweltpolitik sichtbar gemacht (4. Schritt). In weiten Bereichen galt jedoch
noch das Prinzip der Einstimmigkeit. Mit dem Maastrichter Vertrag von
1992/93 wurde die umweltrelevante Kompetenz der Gemeinschaft ausgeweitet
187 und die Mehrheitsentscheidung für die Verabschiedung von Umweltrechtsakten
eingeführt bzw. ausgedehnt. Dabei wurde auch das Parlament
im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens mit weiteren Kompetenzen bedacht
(5. Schritt).
Der Amsterdamer Vertrag von 1997/99 vollendete die Überführung der Umweltpolitik
in die „Souveränität“ der EG. Das parlamentarische Mitentscheidungsverfahren
gilt seither nach dem neu gefassten Artikel 175 EG bei allen
wesentlichen Umweltkompetenzen. Darüber hinaus wurde in Artikel 6 EG
eine Querschnittsklausel und das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung
(„sustainable development“) in den EG-Vertrag eingefügt. Nach Artikel 6 EG
müssen die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und
Durchführung der Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen insbesondere
zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden. Die Mit-
75
1.1.10- Integrationsprozesse
186 Erkärung des Rates und der im Rat vereinigten Regierungsvertreter vom 22.11.1973, ABl.
1973 Nr. C 112/1 ff.; vgl. auch EuGH, Slg. 1985, 531ff. – Umweltschutz als „wesentliches
Ziel“ der Gemeinschaft.
187 Z.B. in Artikel 130 s Abs. 2 EGV auf Maßnahmen im Bereich der Raumordnung.
125
126

127
1.1.11- Integrationskritik
gliedstaaten tragen nach Artikel 175 Abs. 4 EG grundsätzlich für die Finanzierung
und Durchführung der EG-Umweltpolitik Sorge. Nach Artikel 176 EG
dürfen die Mitgliedstaaten allerdings verstärkte Schutzmaßnahmen beibehalten
oder ergreifen. Solche nationalen Alleingänge müssen jedoch mit dem
Vertrag vereinbar sein und der Kommission notifiziert werden 188 . Damit ist der
europäische Integrationsprozess im Bereich der Umweltpolitik zu einem vorläufigen
Endpunkt gekommen.
1.1.11- Integrationskritik
Das dargestellte Integrationsverfahren hat insbesondere bezüglich der extensiven
Nutzung des „Integrationshebels“ des Artikel 235 EWGV/Artikel 308
EG in den Mitgliedstaaten heftige Kritik hervorgerufen. Kompetenzen, die der
Gemeinschaft nicht zustünden, dürften auch nicht auf diesem Weg – an den
nationalen Parlamenten vorbei – auf europäischer Ebene begründet werden.
Am weitesten ging diesbezüglich das deutsche Bundesverfassungsgericht in
seinem berühmt-berüchtigten Maastricht-Urteil. Zwar wies das Bundesverfassungsgericht
im Urteil vom 12.10.1993 189 die gegen den EU-Vertrag gerichteten
Verfassungsbeschwerden zurück und ermöglichte so dessen In-
Kraft-Treten zum 1. November 1993. In den Urteilsgründen wurde aber insbesondere
auf die Achtung der nationalen Souveränität gepocht. Der
EU-Vertrag verdeutliche durch ausdrückliche Hinweise auf das Erfordernis
einer Vertragsänderung oder einer Vertragserweiterung die Trennlinie zwischen
einer Rechtsfortbildung innerhalb der Verträge und einer deren Grenze
sprengenden, vom geltenden deutschen Verfassungsrecht nicht gedeckten
Rechtsetzung. Indem die Gründungsverträge den Europäischen Gemeinschaften
einerseits in umgrenzten Tatbeständen Hoheitsrechte einräumen,
andererseits die Vertragsänderung regeln, habe diese Unterscheidung
auch Bedeutung für die zukünftige Handhabung der Einzelermächtigungen:
Wenn eine dynamische Erweiterung der bestehenden Verträge sich bisher
auf eine großzügige Handhabung des Artikels 235 EWGV im Sinne einer
„Vertragsabrundungskompetenz“, auf deren Gedanken der inhärenten Zuständigkeiten
der europäischen Gemeinschaften („implied powers“) und auf
188 Vgl. auch Artikel 95 Abs. 3 bis 7 EG; Kienle in: Bergmann/Lenz, Der Amsterdamer Vertrag,
1998, Kap. 5 RdNr. 45 ff; Bergmann, „Principle of Preemption“ versus „nationaler Alleingang“
– Eine Erörterung am Beispiel der Umweltpolitik –, Europa-Institut Saarbrücken, 1993.
189 BVerfG E 89, 155 = NJW 1993, S. 3047.
76

eine Vertragsauslegung im Sinne einer größtmöglichen Ausschöpfung der
Gemeinschaftsbefugnisse („effet utile“) gestützt hat, so wird in Zukunft bei
der Auslegung von Befugnisnormen durch Einrichtungen und Organe der
Gemeinschaften zu beachten sein, dass der EU-Vertrag grundsätzlich zwischen
der Wahrnehmung einer begrenzt eingeräumten Hoheitsbefugnis und
der Vertragsänderung unterscheidet, seine Auslegung deshalb in ihrem Ergebnis
nicht einer Vertragserweiterung gleichkommen darf.
Das Bundesverfassungsgericht ging sogar noch einen Schritt weiter und führte
aus, dass eine solche Auslegung von Befugnisnormen für Deutschland keine
Bindungswirkung entfalten würde. In einem Kooperationsverhältnis zum Europäischen
Gerichtshof werde das Bundesverfassungsgericht gegebenenfalls
prüfen, ob sich das sekundäre Gemeinschaftsrecht insoweit in den eingeräumten
Grenzen halte oder aus ihnen ausbreche 190 . Mit anderen Worten will das
Bundesverfassungsgericht in Zukunft dafür Sorge tragen, dass sich die EG
keine nicht ausdrücklich eingeräumten Kompetenzen anmaßt.
77
1.1.11- Integrationskritik
190 Das BVerfG will die EG mit seiner Erfindung des „Kooperationsverhältnisses“ offenbar – im
gewählten Bilde bleibend – gerne in „einen Käfig einsperren“. National- und machtpsychologisch
ist es verständlich, dass sich das BVerfG selbst über den EuGH zu erhöhen versucht.
Rechtstechnisch geht dies freilich nur mit dem fragwürdigen, völkerrechtlich geprägten
Konstrukt, im offenen Europa neue rechtliche Grenzen hochzuziehen und also die deutsche
Rechtsordnung dezidiert als „closed shop“, d.h. als grundsätzlich „verschlossenes System“
zu begreifen, das nur über die „Brücke“ der deutschen Zustimmungsgesetze spältchenweise
gen Europa „geöffnet“ werden könne. Und an diese Brücke will sich – auf deutscher Seite
– das BVerfG setzen und permantent prüfen, ob sie den gerade nach Deutschland kommenden
EG-Rechtsakt noch trägt, d.h. ob dieser sich im „europäischen Kompetenzrahmen“
halte und auch nicht gegen die „Essentialia der deutschen Grundrechte“ verstoße. Anderenfalls
würden die Zustimmungsgesetze nachträglich hin und wieder verfassungswidrig
und der deutsche Gesetzgeber könne zur „Vertragsänderung“ oder sogar „Kündigung“ (!)
verpflichtet sein, was ihm im Einzelfall dann das BVerfG aufgebe. Wer versucht, dieses
neuartige „Kooperationsverhältnis“ umzusetzen (instruktiv Paehlke-Gärtner, Gerichtlicher
Grundrechtsschutz gegen sekundäres Gemeinschaftsrecht, VBlBW 2000, S. 13), kommt
allerdings zu kompliziertesten Verfahrensarten, die sich (schon auf Grund der dann unverzichtbaren
häufigen Vorlagen nach Art. 100 Abs. 1 GG) alles andere als praxistauglich erweisen
dürften. Wenn überhaupt, kann das Brückenhäuschen nur auf europäischer Seite
stehen und der EuGH in ihm Platz nehmen (so zu Recht Hirsch, EuGH und BVerfG, NJW
1996, S. 2457); anderenfalls droht der EU – würden auch andere nationale Gerichte faktisch
Europarecht für ihren Staat verwerfen – die „Balkanisierung“, d.h. die Zerplitterung der
europäischen Rechtseinheit, auf die der Europa-Art. 23 GG ganz sicher nicht abzielt. Die
Prüfungszuständigkeit des BVerfG erstreckt sich grundsätzlich nicht auf sekundäres Gemeinschaftsrecht,
auch nicht über den „Trick“ der Zustimmungsgesetze. Der EuGH prüft
selbst (abschließend), ob ein Rechtsakt EU-Kompetenzen überschreitet oder Grundrechte
der Unionsbürger verletzt. Wie der Wortlaut sowie Sinn und Zweck des Art. 23 Abs. 1 S. 3
GG nahelegen, kommt dem BVerfG allenfalls i.S.d. „Solange II – Technik“ (vgl. BVerfGE 73,
339) insoweit nur noch eine „Not-Zuständigkeit“ bei „offenkundiger“ Verfassungswidrigkeit,
insbesondere unter dem Blickwinkel des Art. 79 Abs. 3 GG zu.
128
129

130
131
1.1.11- Integrationskritik
Insoweit darf darauf hingewiesen werden, dass das Bundesverfassungsgericht
auf europäischer Ebene eine Entwicklung zu verhindern sucht, die es –
durchaus parallel – auf nationaler Ebene selbst tatkräftig mit herbeigeführt
hat. Artikel 74 Nr. 11 des Grundgesetzes legt fest, dass sich die konkurrierende
Gesetzgebung des Bundes in Deutschland auch auf das Recht der Wirtschaft
erstreckt, d.h. die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung auf diesem
Sektor nur noch haben, so lange und so weit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht
keinen Gebrauch gemacht hat (vgl. Art. 72 Abs. 1 GG). Das Bundesverfassungsgericht
hat den Begriff „Recht der Wirtschaft“ nun von Anfang
an extrem weit ausgelegt; sämtliche Normen, „die das wirtschaftliche Leben
und die wirtschaftliche Betätigung als solche regeln“, könnten hierunter subsumiert
werden 191 . Durch diese bundesfreundliche Auslegung aber hatte das
Bundesverfassungsgericht dem Bund – gewissermaßen im Wege einer extensiven
Rechtsfortbildung – außerordentlich weitreichende Kompetenzbereiche
zugebilligt und erheblich zum Bedeutungsverlust der Länder beigetragen.
Natürlich ist die Europäische Union (noch) kein Bundesstaat und die
EU-Mitgliedstaaten sind keine Bundesländer. Dennoch erscheint es auf diesem
Hintergrund zweifelhaft, ob gerade das Bundesverfassungsgericht in
Europa der geeignete Hüter nationaler Kompetenzen ist, wenn sämtliche Regierungen
der Mitgliedstaaten im Einvernehmen und einstimmig das „Recht
der Wirtschaftsgemeinschaft“ – die längst nicht mehr nur eine solche ist – vergleichbar
extensiv interpretieren und dadurch die europäische Integration
vorantreiben.
Das wichtigste Argument gegen eine „schleichende Kompetenzverschiebung“
zu Gunsten der EU im Wege der extensiven Rechtsfortbildung – die unzureichende
demokratische Beteiligung der nationalen Parlamente – kann nur
begrenzt überzeugen, da im Rahmen der europäischen Rechtsetzung stattdessen
zwischenzeitlich das Europäische Parlament regelmäßig als mächtiger
Mit-Gesetzgeber am Verfahren beteiligt ist und so die demokratische Kontrolle
ausreichend sicherstellt. Selbst wo das Europäische Parlament formell
bislang nur etwa angehört wird, wird es in der Praxis darüber hinaus dann umfassend
im Rahmen eines Konzertierungsverfahrens beteiligt, wenn es um
„gemeinschaftliche Rechtsakte von allgemeiner Tragweite“ geht 192 .
191 Vgl. BVerfGE 5, 28; 8, 149; 28, 146; 29, 409; 41, 352; 55, 308.
192 Beispielsweise bei Rechtsakten mit ins Gewicht fallenden finanziellen Auswirkungen; vgl.
Erklärung des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vom 4.3.1975;
ABl. 1975 Nr. C 89/1 und Art. 63 GeschO EP.
78

Zudem bedeutet der Versuch der stärkeren Beteiligung der nationalen Parlamente
an der europäischen Rechtsetzung „Eulen nach Athen zu tragen“, da
die nationalen Parlamente vorhandene Beteiligungsmöglichkeiten möglicherweise
doch nicht nutzen. Es trifft zu, dass heute ein großer Teil des nationalen
Rechts seinen Ursprung im Europarecht findet und die EU damit zur
„faktischen Entmachtung“ der mitgliedstaatlichen Parlamente geführt hat.
Bereits in den (alten) Erklärungen Nr. 13 und 14 zur Schlussakte des Maastrichter
Vertrags wurde aus diesem Grund 1992 ein stärkerer Informationsaustausch
zwischen den mitgliedstaatlichen Parlamenten und dem Europäischen
Parlament geregelt. Diese Erklärungen wurden von der Praxis aber
weitgehend ignoriert. Zudem interessieren sich viele nationalen Parlamentarier
offenbar kaum für die europäische Ebene. Dennoch wurde im
EU-Protokoll Nr. 9 zum Amsterdamer Vertrag über die Rolle der einzelstaatlichen
Parlamente in der Europäischen Union erstmals primärrechtlich 193 festgelegt,
dass die einzelstaatlichen Parlamente möglichst frühzeitig und umfassend
informiert werden sollen, um auf diese Weise die verfassungsmäßigen
Kontrollmöglichkeiten ihrer Regierungen, d.h. der Ratsmitglieder, ausschöpfen
zu können. Zudem wird der vorhandenen Konferenz der Europa-Ausschüsse
(COSAC) eine allgemeine Diskussions- und Anregungsfunktion
zugedacht 194 . Die Zukunft wird zeigen, ob die nationalen Parlamente eines
Tages europapolitisch deutlicher „erwachen“ bzw. mit verstärkter Wachsamkeit
den europäischen Einigungsprozess begleiten wollen. Demokratische
Kontrollmöglichkeiten der europäischen Rechtsetzung sind jedenfalls
juristisch hinreichend sichergestellt.
1.1.12- Integrationstheorie
Der europäische Integrationsprozess wird insbesondere von der Politikwissenschaft
theoretisch aufgearbeitet und begleitet. Hierbei haben sich im Laufe
der Jahre verschiedene Selektions-, Ordnungs- und Erklärungsansätze
entwickelt, die im Wesentlichen komplementär zueinander, d.h. nicht eigentlich
miteinander konkurrierend zu verstehen sind. Zu verschiedenen Zeiten
79
1.1.12- Integrationstheorie
193 Vgl. Art. 311 EG: Die in diesem Vertrag im gegenseitigen Einvernehmen der Mitgliedstaaten
beigefügten Protokolle sind Bestandteil dieses Vertrags.
194 Vgl. Wirtz in: Bergmann/Lenz, Der Amsterdamer Vertrag, 1998, Kap. 19 RdNr. 2 f. sowie unter
1.3.12- Demokratiedefizit.
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134
1.1.12- Integrationstheorie
haben sie verschiedene Forschungsgegenstände schlüssig analysiert; auch
heute lassen sich die verschiedenen Theorieelemente auf unterschiedlichen
Ebenen im Integrationsprozess gleichzeitig bestätigen 195 .
Die für den Bereich der Europäischen Union heute wohl wichtigsten Integrationstheorien
sind die Ansätze des „Neofunktionalistischen Institutionalismus“
sowie des „Neorealistischen Intergouvernementalismus“, die in zunehmendem
Maße durch den Ansatz der „Globalen Märkte“ überlagert werden
196 . Die erstgenannte Theorie baut auf der Grundthese des Funktionalismus
auf, d.h. der Annahme, dass aus dem Zusammenschluss sektoraler
Funktionsbereiche (z.B. Wirtschaft, Politik, Kultur) – und der damit verbundenen
technischen und administrativen Kooperation – ein allmählicher Wandel
der einzelstaatlichen Handlungsparameter eintritt. Ursprünglich wurde sogar
angenommen, dass sich die so verlaufende europäische Integration auf
Grund von „Spill-over-Effekten“ mehr oder weniger automatisch bzw.
zwangsläufig ergeben werde; nachdem ein „Point of no return“ überschritten
sei, würden die integrativen Sachzwänge gewissermaßen den Rest besorgen.
Die Entwicklung der letzten fünfzig Jahre hat allerdings gezeigt, dass ein
so weitgehendes Vertrauen in „automatische Integration“ nicht gerechtfertigt
ist, sondern der immer wieder erneuerte politische Wille der Mitgliedstaaten –
in Verbindung mit dem günstigen, meist nicht planbaren Zeitpunkt 197 – in vielen
Bereichen den Ausschlag für weitergehende Integrationsschritte gibt.
Der Neofunktionalismus hält dementsprechend eine solche Entwicklung
auch nicht mehr für zwangsläufig, allerdings durchaus für wahrscheinlich.
Auch gewichtet er den „Integrationsmotor“ anders: In den Vordergrund stellt
er nicht die sektoralen Funktionsbereiche, sondern die konfliktregelnden Institutionen,
einschließlich der in ihnen arbeitenden Menschen. Spezifische integrationsfördernde
Variablen werden berücksichtigt und zu Hintergrundund
Prozessvariablen gebündelt; als wichtigste Variable gelten hierbei nationale
Interessenverbände, die sich zu regionalen Interessenverbänden mit ei-
195 Vgl. Reh, Integrationstheorie: Aus dem Elend zur Synthese?, in: integration 1/00, S. 63 ff.
sowie ausführlich: Druwe/Hahlbohm/Singer, Internationale Politik, 1995, S. 84 ff., die im
Wesentlichen unterscheiden zwischen: (Neo-) Realismus, Interdependenz, Integration und
Dependenz/Imperialismus.
196 Vgl. (mit zahlreichen Nachweisen) Schirm, Globale Märkte, nationale Politik und regionale
Kooperation, 1999, S. 14 ff.
197 Vgl. Oppermann, Europarecht, 2. Aufl. 1999, § 29 RdNr. 1900, der insoweit vom „Kairos“
spricht.
80

genständigen Entscheidungsstrukturen zusammenschließen und durch politischen
Druck auf mehr Integration hinarbeiten 198 . Der Neofunktionalismus
baut auf der allgemeinen These auf, dass Integration aus Gründen funktionaler
Effizienz stattfindet, sich regionale Kooperation mithin dann durchsetzt,
wenn bestimmte Staatsfunktionen durch Zusammenarbeit effizienter zu bewältigen
sind als im nationalen Alleingang.
Einen anders gelagerten Theorieansatz europäischer Integration bietet die
neorealistische Argumentationslinie. Sie geht – entsprechend prägender
Erfahrungen im Laufe der letzten fünfzig Jahre – von der Grundannahme
aus, dass auch im Rahmen der EU immer der Staat der entscheidende „Integrationsmotor“
sei; jeder Mitgliedstaat handele letztlich machtorientiert nach
seinen nationalen Interessen in einem prinzipiell anarchischen internationalen
System. Erst wenn sich gleichlaufende nationale Interessen auf diese
Weise bündeln lassen, würden sich die Mitgliedstaaten souverän zu regionaler
Integration „entschließen“. Je nach der jeweiligen Machtfülle könnten dabei
auch „Interdependenzen“ zu nicht-staatlichen internationalen Akteuren
oder Organisationen entstehen. Im Sinne eines Intergouvernementalismus
wird ergänzend davon ausgegangen, dass regionale Integration durchaus
auch eine Folge des Bestrebens der beteiligten Regierungen ist, eine Stärkung
ihrer Handlungsfähigkeit „nach innen“ zu erzielen. Europapolitisches
Verhalten nationaler Regierungen sei mithin immer auch Reaktion auf innenpolitischen
Druck bzw. ein Versuch, ein Mehr an nationalem Wohlstand über
den Weg regionaler Integration zu erreichen.
Wer Europäische Integration im Zeitalter weltumspannender Unternehmensfusionen,
von Shareholder-Value, Internet und e-business einerseits, struktureller
Massenarbeitslosigkeit andererseits, schlüssig analysieren will, wird
um eine Ergänzung der Integrationstheorien durch liberale Konzepte nicht
umhin kommen. Diese Konzepte beruhen auf der Grundthese, dass sich nationale
Interessen insbesondere auf der Basis eines prinzipiell freiheitsverbürgenden
und wohlfahrtsoptimierenden Marktmechanismus herausbilden,
ökonomische Prozesse mithin im Zentrum – in „der neuen Mitte“ – allen nationalpolitischen
Handelns stehen.
Fundiert wird dieses Phänomen durch den Ansatz der Globalen Märkte, d.h.
die stärkere theoretische Berücksichtigung des Prozesses wachsender
198 Vgl. Mickel, Handlexikon der EU, 2. Aufl. 1998, S. 309.
81
1.1.12- Integrationstheorie
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136
137

1.1.12- Integrationstheorie
transnationaler Mobilität gewinnorientierter privatwirtschaftlicher Aktivitäten
199 . Dem liegt folgende Beobachtung zugrunde: Je stärker die Verflechtung
nationaler Ökonomien mit globalen Märkten die einzelstaatliche Binnensteuerung
mit Kosten belegt, desto größer wird die Präferenz nationaler
Regierungen für (liberalisierende) regionale Integration. Nachweisen lässt
sich dies etwa im Rahmen der europäischen Binnenmarktentwicklung 200 . Die
Theorie der Globalen Märkte dürfte aber auch verdeutlichen, warum die Mitgliedstaaten
in immer stärkerer Weise nationale Souveränität an die Europäischen
Gemeinschaften abgeben in den Bereichen Landwirtschaft, Wettbewerb,
Währung, Handel, Sozialpolitik, Kultur, Gesundheitswesen, Verbraucherschutz,
Infrastruktur, Industrie, Strukturpolitik, Forschung, Umwelt, Entwicklungszusammenarbeit
und Energie (Politikfelder der ersten EU-
Säule) 201 . Unter Berücksichtigung der erheblichen nationalen Kosten und internationalen
Vernetzungen etwa des Sicherheits- und Verteidigungssektors
oder des europäischen Flüchtlingsproblems dürfte der Ansatz der Globalen
Märkte selbst dazu taugen, spezifische Antriebskräfte konkreter europapolitischer
Entwicklungen im Bereich der zweiten und dritten Säule des Europäischen
Integrationsverbundes mit zu erklären und treffend zu prognostizieren.
199 Siehe hierzu die Forschungen von Schirm, Globale Märkte, nationale Politik und regionale
Kooperation, 1999.
200 Vgl. im Einzelnen bei Schirm, a.a.O., S. 74 ff.
201 Vgl. die EG-Politikfelder in Art. 32 bis 181 EG sowie die Montanunion und Euratom.
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1.1.12- Integrationstheorie
transnationaler Mobilität gewinnorientierter privatwirtschaftlicher Aktivitäten
199 . Dem liegt folgende Beobachtung zugrunde: Je stärker die Verflechtung
nationaler Ökonomien mit globalen Märkten die einzelstaatliche Binnensteuerung
mit Kosten belegt, desto größer wird die Präferenz nationaler
Regierungen für (liberalisierende) regionale Integration. Nachweisen lässt
sich dies etwa im Rahmen der europäischen Binnenmarktentwicklung 200 . Die
Theorie der Globalen Märkte dürfte aber auch verdeutlichen, warum die Mitgliedstaaten
in immer stärkerer Weise nationale Souveränität an die Europäischen
Gemeinschaften abgeben in den Bereichen Landwirtschaft, Wettbewerb,
Währung, Handel, Sozialpolitik, Kultur, Gesundheitswesen, Verbraucherschutz,
Infrastruktur, Industrie, Strukturpolitik, Forschung, Umwelt, Entwicklungszusammenarbeit
und Energie (Politikfelder der ersten EU-
Säule) 201 . Unter Berücksichtigung der erheblichen nationalen Kosten und internationalen
Vernetzungen etwa des Sicherheits- und Verteidigungssektors
oder des europäischen Flüchtlingsproblems dürfte der Ansatz der Globalen
Märkte selbst dazu taugen, spezifische Antriebskräfte konkreter europapolitischer
Entwicklungen im Bereich der zweiten und dritten Säule des Europäischen
Integrationsverbundes mit zu erklären und treffend zu prognostizieren.
199 Siehe hierzu die Forschungen von Schirm, Globale Märkte, nationale Politik und regionale
Kooperation, 1999.
200 Vgl. im Einzelnen bei Schirm, a.a.O., S. 74 ff.
201 Vgl. die EG-Politikfelder in Art. 32 bis 181 EG sowie die Montanunion und Euratom.
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