Curacontact 0309 - CURACON GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft

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FACHBEITRÄGE FACHBEITRÄGE 4 Eine neue Privatisierungswelle kommt! Wege öffentlicher Einrichtungen in eine neue Trägerschaft „Verkauf diverser kommunaler Krankenhäuser in Niedersachsen“ oder „Suche nach einem strategischen Investor für die Altenhilfeeinrichtungen eines Landkreises in Mecklenburg-Vorpommern“ – die Schlagzeilen über die Veräußerung von Einrichtungen des Gesundheits- und Sozialwesens in öffentlicher Trägerschaft nehmen wieder zu. Zwar scheuen im Superwahljahr 2009 so manche politische Verantwortungsträger eine öffentliche Diskussion über die Privatisierung ihrer Unternehmen, doch spätestens ab 2010 dürften die Fälle der Anteilsverkäufe von öffent lichen Kliniken und Altenheimen wieder zunehmen. PRIVaTISIERUnG · BIETERVERFahREn · InTERESSEnBEKUnDUnGSVERFahREn · ÖFFEnTlIChE haUShalTE · KaRTEllREChT Öffentliche Haushalte in Bedrängnis Pinneberg, 17. Juli 2009: nach einem nur wenige Wochen andauernden Verkaufsverfahren beschließt der Kreistag des landkreises die Veräußerung von 74,9 % der Geschäftsanteile der Regio-Kliniken Gmbh an die Sana Kliniken aG. Trotz großer Widerstände von Mitarbeitenden und der Opposition im Kreistag sahen die Verantwortlichen um den landrat keine andere Zukunftsalternative für die drei Klinikstandorte. Bereits seit einigen Jahren haben die Kliniken rote Zahlen geschrieben. 2009 drohte die wirtschaftliche Misere zu eskalieren. Vielerorts sind rund um öffentliche Kliniken, altenheime oder andere Einrichtungen des Gesundheits- und Sozialwesens ähnliche Diskussionen und Entwicklungen zu beobachten. neben steigenden Defiziten in den Einrichtungen und dadurch notwendigen Verlustausgleichen bereiten den politischen Verantwortlichen zumeist auch ein wachsender Investitionsstau, Probleme in der Unternehmensführung oder zunehmender Wettbewerbsdruck große Sorgen. Konnten diese Problemfelder in der Vergangenheit noch irgendwie beherrscht werden, so fordern die aktuelle Wirtschaftskrise und die damit einhergehenden Entwicklungen der öffentlichen haushalte andere lösungen. Ob Bund, länder oder Kommunen – alle öffentlichen haushalte spüren derzeit die rückläufigen Steuereinnahmen. In vielen landkreisen und Städten werden für 2009 und 2010 Rückgänge bis 20 % prognostiziert. Da nicht absehbar ist, wann die Steuereinnahmen wieder steigen werden und infolgedessen die notlage so manchen öffentlichen Unternehmens bedrohlich zu bleiben scheint, wird die Privatisierung mehr und mehr als einziger ausweg aus der Misere gesehen. Formale und materielle Privatisierung Unter Privatisierung wird üblicherweise der vollständige oder mehrheitliche Verkauf bislang in öffentlicher Trägerschaft befindlicher Einrichtungen an private oder freigemeinnützige Träger verstanden. Grundsätzlich lassen sich dabei zwei arten der Privatisierung unterscheiden: die formale und die materielle Privatisierung. Unter einer formalen Privatisierung wird im allgemeinen die Umwandlung der Rechtsform einer in öffentlicher Trägerschaft befindlichen Einrichtung aus der Form eines Eigenbetriebes oder eines Regiebetriebes in eine privat- Beispiele jüngster Privatisierungen von Krankenhäusern Jahr Transaktion 2007 Verkauf der niedersächsischen landeskrankenhäuser an verschiedene Käufer 2007 Teilverkauf (51 %) des Klinikums Düsseldorf und dessen altenhilfeeinrichtungen an die Sana Kliniken aG 2008 Teilverkauf (49 %) der Gesundheitseinrichtungen hameln-Pyrmont an die Sana Kliniken aG 2008 Verkauf (100 %) des St. Petri-hospitals Warburg an die Rhön-Klinikum aG 2009 Teilverkauf (94,9 %) des albert-Schweitzer-Krankenhauses northeim an die helios Kliniken Gmbh 2009 Verkauf (100 %) der Wesermarsch-Klinik nordenham an die Rhön-Klinikum aG rechtliche Gesellschaftsform wie die Gmbh verstanden. In den meisten öffentlichen Einrichtungen des Gesundheits- und Sozialwesens ist in den letzten zehn Jahren diese formale Privatisierung bereits vollzogen worden. nicht selten folgt der formalen auch die materielle Privatisierung. hierbei werden die Mehrheit oder die gesamten anteile an einer öffentlichen Einrichtung veräußert. Beim Verkauf öffentlichen Eigentums gilt es für die Verantwortlichen nach öffentlichem haushaltsrecht und EU-Recht, stets die Erzielung eines marktüblichen Preises bei der Veräußerung sicherzustellen. Ist das zu veräußernde Unternehmen auftragnehmer von öffentlichen (hoheitlichen) aufträgen oder werden diese dem privaten Partner im Zuge der Privatisierung erteilt (Beschaffungsbezug), muss die anteilsveräußerung nach §§ 97 ff. GWB, der Vergabeverordnung (VgV) und der Verdingungsordnung für leistungen (VOl/a) europaweit ausgeschrieben werden. Wenngleich nicht unumstritten, scheint sich die Meinung durchzusetzen, dass in der leistungserbringung der meisten öffentlichen Kliniken und altenheime kein Beschaffungsbezug vorliegt. aber auch wenn kein Beschaffungsbezug gegeben ist, muss das Veräußerungsverfahren offe n, transparent und diskriminierungsfrei gestaltet werden. Das vergleichsweise dichte Regelwerk des Kartellvergaberechts kann hierzu als Kompass verwendet werden. (weiter auf Seite 6) 03 09
Umsatzschwellenwerte Verwaltungsleistungen Eine kartellrechtliche Kontrolle aus Sicht der Fusion gemeinnütziger findet grundsätzlich Träger Geschäftsführung nur dann statt, wenn und die Verwaltung beteiligten steuerbegünstigter Unternehmen im letzten Unternehmen Geschäftsjahr haben vor eine dem zentrale Zusammenschluss Bedeutung, denn insgesamt sie leisten weltweit die erforderliche Umsatzerlöse Ordnungs- von mehr als bzw. 500 Infrastruktur, Millionen Euro damit und die mindesUnternehmentens ein beteiligtes ihre satzungsmäßigen Unternehmen aufgaben im Inland koordiniert Umsatzerlöse und ziel- von gerichtet mehr als erfüllen 25 Millionen können. Euro Da die erzielt leistungen haben. des In Verwaltungs- die Umsatzbereichesberechnung dazu sind dienen, die Umsätze die steuerbegünstigten der beteiligten Unternehmen Zwecke nur mittelbar einschließlich zu verwirklichen, der mit ihnen kann verbundenen ihnen keine Unternehmen originäre Zweck- aus betriebseigenschaft allen sachlichen und zugerechnet räumlichen werden. Tätigkeitsbereichen Daraus folgt, zu dass be- Verwaltungsleistungen, rücksichtigen. Damit kommt die steuerbegünstigte es nicht allein auf Unternehmen die Umsätze der an Dritte beteiligten erbringen, Krankenhäuser einen steuerpflichtigen aus (teil)stationären wirtschaftlichen KrankenhausGeschäftsbetriebleistungen, Wahlleistungen, (wiGB) begründen. nutzungsentgelten häufig wird der Ärzte übersehen, sowie dass ambulanten als Dritte leistungen dabei auch an, solche sondern Unternehmen auch auf Umsätze gelten, der zu von denen ihnen eine abhängigen gesellschaftsrechtliche Unternehmen oder Beziehung solcher (Tochter- Unternehmen, oder Schwestergesellschaft) die über das Krankenhaus oder einen eine beherrschenden umsatzsteuerliche Einfluss Organausschaftüben können. besteht. Größere Betragen private die Einnahmen Krankenhausträger einer steuerbefreiten wie askle- Körperschaft pios, helios und aus Rhön allen liegen wiGB eindeutig eines Jahres oberhalb mehr des als 35.000 Schwel- Euro, lenwertes, ist die aber steuerbefreite auch kleinere Körperschaft Klinikketten mit überschreiten allen wiGB (also die auch 500-Millionen-Euro-Grenze. dem wiGB „Verwaltungsleistungen an Dritte“) insoweit parziell ertragsteuerpflichtig. Etwaige Gewinne aus dieser Tätigkeit Marktabgrenzung unterliegen demnach einer Ertragssteuerbelastung von rd. Ein 30 Zusammenschluss, v. h. (Körperschaft- von und dem Gewerbesteuer zu erwarten ist, sowie dass Solidari- er eine tätszuschlag), marktbeherrschende unabhängig Stellung davon, begründet ob die oder leistungen verstärkt, auf ist Grund grundsätzlich der umsatzsteuerlichen zu untersagen. Von Organschaft erheblicher umsatzsteuerfrei Bedeutung für bleiben. die Beurteilung der Fusion ist daher die der marktbeherrschenden Stellung vorgelagerte Frage der Marktabgrenzung in Da sach sich licher die und Preisbemessung räumlicher hinsicht. für Verwaltungsleistungen auch wenn diesbezüglich an steuerbegünstigte einige Fragen Verbundunternehmen rechtlich weiterhin ungeklärt wie auch an sind, andere stellt steu- das erbegünstigte BKarta in seiner Einrichtungen Entscheidungspraxis üblicherweise auf den an angebotsmarkt den eigenen Personal- für stationäre und medi Sachkosten zinische orientiert, Dienstleistungen dürfte in ab, diesem die von Bereich den allerdings Krankenhäusern kein nennenswerter gegenüber ihren Überschuss Patienten bzw. erbracht keine nennens- werden. werte Von diesem Ertragsteuerbelastung Markt werden die entstehen. Märkte Bei für Verwaltungsleistungen ambulante vertrags- an ärztliche gewerbliche Dienstleistungen, Dritte sollten für dagegen Rehabilitationseinrichtungen regelmäßig Preise versolangtwie der werden, Markt die für einem alten - Fremdvergleich und Pflegeheime standhalten, abgegrenzt. um Reine eine Gefährdung Privatkliniken, für die die nicht eigene in den Gemeinnützigkeit landeskrankenhausplan zu vermeiden. aufgenommen sind und auch keine Versorgungsverträge mit den Schlussendlich Krankenkassen darf ab geschlossen der Verwaltungsbereich haben, bleiben einer ebenfalls Körperschaft unbe- bzw. rücksichtigt. von diesen Fach kliniken abgeschlossene dagegen Dienstleistungsvereinbarun- zählen regelmäßig zum gen Krankenhausmarkt. – insbesondere nach erfolgter ausgliederung der steuerbegünstigten Zwecke – nicht dazu führen, dass durch die Verwaltungsleistungen eine gewerbliche Prägung der steuerbegünstigten Körperschaft erfolgt, die zu einem Verlust der 0 3 09 FACHBEITRÄGE FACHBEITRÄGE Privatisierungswelle aus Sicht des Kartellrechts Bei der Neuordnung des Krankenhausmarktes spielt die kartellrechtliche Fusionskontrolle durch das Bundeskartellamt (im Folgenden: BKartA) in jüngerer Vergangenheit eine immer größere Rolle. Die Anwendbarkeit des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), welches die kartellrechtliche Fusionskontrolle regelt, kann spätestens seit der Bestätigung durch den Bundesgerichtshof (Beschl. v. 16. Januar 2008 – KVR 26/07, Fusion Rhön AG – Kreiskrankenhaus Bad Neustadt) nicht mehr ernsthaft in Zweifel gezogen werden. Krankenhausträger, welche die Übernahme eines Krankenhauses erwägen, sind daher gezwungen, sich mit den kartellrechtlichen Grundsätzen zu befassen. Der räumlich relevante Markt bestimmt sich nach den aus Sicht Gemeinnützigkeit der Patienten gegebenen führen würde. räumlichen Diese ausweichmöglichkeiten. Tatfrage beurteilt die Finanzverwaltung hierbei spielen die erfahrungsgemäß Patienteneinzugsstatistiken nach dem Verhältnis und tatsäch- des Tätigkeitseinsatzes lichen Wanderbewegungen der Mitarbeiter eine bedeutende des Unternehmens. Rolle. Kann nachgewiesen werden, dass die Mitarbeiter im hinblick auf ihren Marktbeherrschende jährlichen Zeiteinsatz Stellung überwiegend für die steuerbegünstigten nach Geschäftsbereiche erfolgter Marktabgrenzung tätig werden, lassen kann sich eine die Marktanteile gewerbliche Prägung der im relevanten ausgeschlossen Markt liegenden werden. Krankenhäuser bestimmen. Die höhe des Marktanteils stellt ein besonders aussagekräftiges Merkmal dar, da vermutet wird, dass ein Krankenhausträger dann marktbeherrschend ist, wenn er einen Marktanteil von mindestens einem Drittel hat. aber auch z. B. Breite und Andreas Tiefe des Seeger Versorgungsangebots sowie die Qualität der Versor- Steuerberater gung spielen eine Rolle. Im hinblick auf private Kliniken wer- CURaCOn den die Unabhängigkeit Gmbh von für öffentliche Träger bindenden leiter Vorgaben, Steuerberatung die häufig vorhandene Überlegenheit in Versor- Tel. gungsqualität 02 51/9 22 und 08-0 Innovationskraft sowie bestehende Syner- andreas.seeger@curacon.de gieeffekte besonders gewichtet. Verfahren Sofern der Schwellenwert von 500 Millionen Euro Jahresumsatz überschritten wird, ist eine Krankenhausfusion im Regelfall anmeldepflichtig. liegt eindeutig keine marktbeherrschende Stellung vor, erklärt das BKarta regelmäßig zeitnah die Freigabe . Bei wettbewerbsrechtlich kritisch zu beurteilenden Fusionen wird diese konkret geprüft und bei Vorliegen der Voraussetzungen untersagt. hiergegen können die am Zusammen schluss Beteiligten Beschwerde zum OlG Düsseldorf einlegen und/oder eine Ministererlaubnis beim Bundesminister für Wirtschaft und Technologie beantragen. In jedem Stadium der Fusion empfiehlt sich die Begleitung durch sachkundige Berater. Claudia Mareck Rechtsanwältin CURaCOn Weidlich Rechtsanwaltsgesellschaft mbh Tel. 02 51/53 03 50-511 claudia.mareck@curacon-recht.de 5
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