Der Kommunalverfassungsstreit - Ja-Aktuell

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AUFSATZ Öffentliches Recht Verwaltungsprozessrecht hafte Klageart kann damit nur eine der in der VwGO geregelten oder vorausgesetzten Klagearten sein. Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage kommen nur dann in Betracht, wenn die jeweils in Streit stehenden organschaftlichen Beziehungen durch VA geregelt werden können. Da die Maßnahmen im Verhältnis zwischen kommunalen Organen oder Organteilen, um die im Kommunalverfassungsstreit gestritten wird, verwaltungsinterner Natur sind, liegt mangels Außenwirkung kein VA iSd § 35 VwVfG vor; iRv Kommunalverfassungsstreitigkeiten ist daher niemals die Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage einschlägig. 20 Vielmehr kommen in erster Linie die allgemeine Leistungsklage (vgl §§ 43 II, 113 IV VwGO) und die Feststellungsklage (§ 43 I VwGO) in Betracht. Die allgemeine Leistungsklage ist auf ein Tun, Dulden oder Unterlassen des Klagegegners gerichtet. 21 Beispiele hierfür sind die Aufnahme eines Verhandlungsgegenstands auf die Tagesordnung oder die Anordnung eines Rauchverbots. 22 Die Feststellungsklage ist demgegenüber immer dann die richtige Klageart, wenn es um das Bestehen oder Nichtbestehen eines (Innen-)Rechtsverhältnisses geht. 23 Ein solches Rechtsverhältnis ergibt sich aus den Rechtsbeziehungen zwischen streitenden Organen und/oder Organteilen, die sich aus der Anwendung kommunalverfassungsrechtlicher Normen auf den Sachverhalt ergeben; die gegenseitigen Rechte und Pflichten zwischen den Streitparteien stellen stets ein Rechtsverhältnis idS dar. 24 Da erwartet werden kann, dass das im Kommunalverfassungsstreit unterliegende Organ sich rechtstreu verhalten wird und einem Feststellungsurteil auch ohne Vollstreckungsmaßnahmen Folge leisten wird, gilt die Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 II VwGO) in solchen Fallen nicht. 25 Beispiele für diese Rechtsschutzmöglichkeit sind die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Wahl innerhalb eines Organs (zB Wahl zum Vorsitzenden der/des Gemeindevertretung/Gemeinderats) 26 oder die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Sitzungsausschlusses. 27 Vergangene Rechtsverhältnisse sind ebenfalls feststellungsfähig, sofern sie in die Gegenwart fortwirken oder aus anderen Gründen ein Interesse an ihrer Feststellung fortbesteht, so dass auch bereits abgeschlossene Maßnahmen Gegenstand einer Feststellungsklage sein können. 28 Eines Rückgriffs auf die Fortsetzungsfeststellungsklage in analoger Anwendung des § 113 I 4 VwGO bedarf es also nicht. 29 Schließlich kann auch die Normenkontrolle nach § 47 VwGO statthafte Rechtsschutzmöglichkeit iRe Kommunalverfassungsstreits sein. 30 So kann bspw die Geschäftsordnung eines kommunalen Vertretungsorgans oder eine vergleichbare Rechtsnorm auf diesem Weg angegriffen werden. 31 Einstweiliger Rechtsschutz ist im Kommunalverfassungsstreitverfahren ebenfalls möglich. Sofern es sich in der Hauptsache um eine Feststellungs- oder Leistungsklage handelt, richtet er sich nach § 123 VwGO. Für die Normenkontrolle enthält § 47 VwGO mit seinem Abs 6 eine Sonderregelung. III. Klagebefugnis Für die allgemeine Leistungsklage bedarf es nach wohl überwiegender Ansicht der Klagebefugnis analog § 42 II VwGO. 32 Für die Feststellungsklage wird die Notwendigkeit der Klagebefugnis zumindest von der Rspr, aber auch von Teilen der Lit bejaht. 33 Beim Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO richten sich die Zulässigkeitsvoraussetzungen nach den dafür geltenden Spezialvorschriften, 34 sodass die Antragsbefugnis nach § 47 II 1 VwGO vorliegen muss, wobei hierfür entsprechende Grundsätze wie für die Klagebefugnis nach § 42 II VwGO gelten. 35 Um iRe Kommunalverfassungsstreits klage- bzw antragsbefugt zu sein, muss das klagende Organ oder Organteil geltend machen können, in seinen eigenen subjektiven Organ- oder Mitgliedschaftsrechten verletzt zu sein; es ist in diesem Zusammenhang grds unzulässig, sich auf individuelle Rechte (zB Grundrechte) oder eine objektive Rechtsverletzung zu berufen. 36 Beispiele für subjektive Organ- oder Mitgliedschaftsrechte können das Recht einer Gemeinderatsfraktion, in den Ausschüssen entsprechend ihrer Fraktionsstärke berücksichtigt zu werden, 37 oder das Recht des einzelnen Gemeindevertreters auf Anwesenheit in der Sitzung, Teilnahme an der Beratung und auf Stimmabgabe sein. 38 § 42 II VwGO eröffnet die Möglichkeit, abweichende gesetzliche Regelungen zur Klagebefugnis zu treffen, dh die Klagebefugnis in bestimmten Fällen auszuschließen. Eine derartige Ausnahme kann auch durch Landesgesetz festgelegt werden. 39 Das bedeutet, dass die Bundesländer in ihren Gemeindeordnungen Fälle normieren können, bei denen im Kommunalverfassungsstreit keine Klagebefugnis erforderlich ist. Ein Beispiel hierfür ist § 55 VI HGO, der jedem Gemeindevertreter die Möglichkeit der Anfechtung von Wahlen, die von der Gemeindevertretung durchgeführt werden, einräumt. Es handelt sich dabei um ein objektives Beanstandungsrecht, 40 so dass es in solchen Fallkonstellationen nicht auf eine Verletzung subjektiver Rechte ankommt. IV. Feststellungsinteresse Sofern der Kommunalverfassungsstreit in Form einer Feststellungsklage geführt wird, ist das Vorliegen des Feststellungsinteresses erforderlich. Allgemein muss der Kl dafür ein rechtliches oder schutzwürdiges tatsächliches – insb wirtschaftliches oder ideelles – Interesse nachweisen können. 41 Da Innenrechtssubjekte im Gegensatz zu Außenrechtssubjekten keine ideellen oder wirtschaftlichen Interessen haben können, sind sie von vornherein darauf beschränkt, Funktionsinteressen der Organisation wahrzunehmen. 42 Das Feststellungsinteresse ist zu bejahen, wenn schutzwürdige Funktionsinteressen auf dem Spiel stehen, was vor allem bei bestehender Klagebefugnis regelmäßig der Fall sein dürfte. Richtet sich die Klage auf die Feststellung eines in der Vergangenheit liegenden Rechtsverhältnisses, ist ein Feststellungs- 20 Dazu und zu den gegen die Gegenansicht sprechenden Argumenten im Einzelnen Erichsen/Biermann Jura 1997, 157, 161 mwN 21 Happ in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl, 2000, § 42 Rn 62 22 Birkenfeld-Pfeiffer/Gern (Fn 1) Rn 613; vgl auch OVG Münster DVBl 1983, 53, 54 23 Erichsen/Biermann Jura 1997, 157, 161 mwN; vgl auch VGH Mannheim DÖV 1983, 862, 862; VGH München BayVBl 1988, 16, 16 24 Erichsen/Biermann Jura 1997, 157, 161 mwN 25 Birkenfeld-Pfeiffer/Gern (Fn 1) Rn 613; vgl auch Hufen (Fn 13) § 21 Rn 14 26 VGH Kassel HessVGRspr 2002, 9 27 VGH Kassel NVwZ 1982, 44 28 Erichsen/Biermann Jura 1997, 157, 161 f; Kopp/Schenke (Fn 14) § 43 Rn 18 29 So aber Ehlers NVwZ 1990, 105, 107; Hufen (Fn 13) § 21 Rn 14; aA Erichsen/Biermann Jura 1997, 157, 162 30 Dazu und zum Folgenden Hufen (Fn 13) § 21 Rn 15 31 Vgl BVerwG NVwZ 1988, 1119 32 BVerwGE 36, 192, 199; Hufen (Fn 13) § 17 Rn 13; Schenke Verwaltungsprozessrecht, 8. Aufl, 2002, Rn 492; Schmitt Glaeser/Horn Verwaltungsprozessrecht, 15. Aufl Rn 387; Würtenberger Verwaltungsprozessrecht, 1998, Rn 390 33 Vgl zB BVerwG NVwZ 1989, 470, 470; NVwZ 1991, 470, 471; DVBl 1995, 1250, 1250; NJW 1996, 2046, 2048; Happ in: Eyermann (Fn 21) § 43 Rn 4; Ehlers NVwZ 1990, 105, 111; Birkenfeld-Pfeiffer/Gern (Fn 1) Rn 615; zumindest für verwaltungsprozessuale Organklagen auch Hufen (Fn 13) § 18 Rn 29; Würtenberger (Fn 32) Rn 426; aA Kopp/ Schenke (Fn 14) § 42 Rn 63 mwN; Schenke (Fn 32) Rn 492; Schmitt Glaeser/Horn (Fn 32) Rn 341 34 Vgl Hufen (Fn 13) § 21 Rn 15 35 Kopp/Schenke (Fn 14) § 47 Rn 46 36 Birkenfeld-Pfeiffer/Gern (Fn 1) Rn 615 37 Knemeyer Bayerisches Kommunalrecht, 10. Aufl, 2000, Rn 287 38 Knemeyer (Fn 37) Rn 213 39 Kopp/Schenke (Fn 14) § 42 Rn 180 40 VGH Kassel HessVGRspr 2002, 9, 12 41 Happ in: Eyermann (Fn 21) § 43 Rn 30 42 Dazu und zum Folgenden Ehlers NVwZ 1990, 105, 111 JA 2004 · Heft 5 415
AUFSATZ Öffentliches Recht Verwaltungsprozessrecht interesse nur gegeben, wenn aus der Störung – zB wegen Wiederholungsgefahr – ein fortwirkendes rechtliches, dem Kl selbst zugeordnetes »Interesse« resultiert. 43 Ein in der Zwischenzeit aus der Volksvertretung ausgeschiedener klagender Mandatsträger kann daher die zurückliegende Beeinträchtigung seiner Mitgliedschaftsrechte nicht rügen, ihm fehlt das Feststellungsinteresse. 44 V. Klagegegner Der richtige Klagegegner richtet sich im Kommunalverfassungsstreitverfahren nicht nach dem in § 78 I Nr 1 VwGO normierten – in direkter Anwendung ohnehin nur für Anfechtungs- und Verpflichtungsklage geltenden – Rechtsträgerprinzip. 45 Die Klage ist vielmehr gegen denjenigen Funktionsträger zu richten, demgegenüber die mit der Organklage beanspruchte Innenrechtsposition bestehen soll. 46 Teilweise finden sich im Landesrecht Regelungen, die ausdrücklich einen Klagegegner für kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeiten bestimmen (zB § 55 VI 3 HGO). Hierbei ist zweifelhaft, ob den Ländern die Regelungskompetenz für diese Frage zusteht. § 78 I Nr 2 VwGO lässt zwar entsprechenden Spielraum, ist jedoch nur für Anfechtungs- und Verpflichtungsklage einschlägig; es kommt allenfalls eine analoge Anwendung dieser Vorschrift in Betracht. Sofern man die Landeskompetenz zur Regelung des Klagegegners beim Kommunalverfassungsstreit verneint, kommt derartigen Vorschriften lediglich deklaratorischer Charakter zu, wenn sie das nach den oben genannten Grundsätzen bestimmte Ergebnis bestätigen. Eine Sonderregelung bzgl des Antragsgegners existiert iRd Normenkontrolle nach § 47 VwGO. Für diesen Fall bestimmt § 47 II 2 VwGO, dass der Antrag gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten ist, die die Rechtsvorschrift erlassen hat. Die Vorschrift basiert auf dem Rechtsträgerprinzip, so dass im iRe Kommunalverfassungsstreits für diesen Fall der Antrag gegen die Gemeinde und nicht den Gemeinderat zu richten ist. 47 In diesem Zusammenhang findet das Rechtsträgerprinzip also ausnahmsweise auch bei der Geltendmachung einer Innenrechtsposition Anwendung. VI. Beteiligtenfähigkeit Kl und Klagegegner müssen nach § 61 VwGO beteiligtenfähig sein. Es lassen sich zwei grds Fallkonstellationen unterscheiden: Zum einen kann Kl bzw Klagegegner eine Personenmehrheit (zB Fraktion, Ausschuss, Gemeindevertretung, Gemeindevorstand, Ortsbeirat) sein, zum anderen ist denkbar, dass eine Einzelperson entweder als Organ (zB Bürgermeister) oder Organteil (zB Gemeindevertreter) am Verfahren beteiligt ist. In den jeweiligen Fällen kann problematisch sein, ob sich die Beteiligtenfähigkeit nach § 61 Nr 1 VwGO oder nach § 61 Nr 2 VwGO jeweils in direkter oder analoger Anwendung bestimmt. § 61 Nr 3 VwGO scheidet zur Herleitung der Beteiligungsberechtigung von vornherein aus, da sich diese Vorschrift nur auf die außengerichtet handelnde Verwaltung bezieht und eine Anwendung auf Innenrechtsstreitigkeiten daher nicht in Betracht kommt. 48 Soweit es um die Beteiligtenfähigkeit von Personenmehrheiten geht, wird entweder der Begriff »Vereinigung« in § 61 Nr 2 VwGO weit ausgelegt oder die Vorschrift analog angewandt. 49 Voraussetzung von § 61 Nr 2 VwGO ist, dass der Vereinigung (hier: dem Organ bzw Organteil) ein Recht zustehen kann. Aus dem Wortlaut (»soweit«) folgt, dass es nicht ausreicht, wenn es sich dabei um irgendein Recht handelt, es kommt vielmehr darauf an, ob die Vereinigung in Bezug auf den konkreten Streitgegenstand allg Zuordnungsobjekt eines Rechtssatzes ist. 50 Vo- 416 JA 2004 · Heft 5 raussetzung ist also, dass die am Kommunalverfassungsstreit beteiligten Organe oder Organteile – sofern es sich um Vereinigungen iSd § 61 Nr 2 VwGO handelt – Träger eines Rechts iSv § 42 II VwGO sind, 51 was für die Klägerseite bereits iRd Klagebefugnis festgestellt wird. Schwieriger ist die Beteiligtenfähigkeit zu bestimmen, wenn eine Einzelperson Kl oder Klagegegner ist. Hier kommt entweder die direkte oder analoge Anwendung von § 61 Nr 1 Alt 1 VwGO oder die direkte oder analoge Anwendung von § 61 Nr 2 VwGO in Betracht. Teilweise wird vorgebracht, dass im Kommunalverfassungsstreit nicht um individuelle Rechte des Organwalters, sondern um Wahrnehmungszuständigkeiten des Organs bzw Organteils gestritten werde; Beteiligte seien dementsprechend das Organ bzw Organteil. 52 Diese seien jedoch, selbst wenn sie monokratisch besetzt seien, keine natürlichen Personen, sondern rechtliche Institutionen. Dagegen spricht jedoch, dass bei dieser Sichtweise vom Recht auf die Art der Beteiligung geschlossen wird. 53 Eine natürliche Person wird nicht zur Vereinigung, auch wenn sie als Gemeindeorgan klagt, sondern bleibt natürliche Person als solche. 54 Eine besondere Regelung zur Beteiligtenfähigkeit enthält wiederum § 47 VwGO. Nach Abs 2 S 1 kann der Antrag von jeder natürlichen oder juristischen Person gestellt werden. Sofern eine Einzelperson den Antrag stellt, wird man sie in Anlehnung an die zu § 61 VwGO vertretene Auffassung unter den Begriff »natürliche Person« in § 47 II 1 VwGO zu subsumieren haben. Die Vertreter der Gegenauffassung müssen die Vorschrift analog anwenden bzw die Einzelperson als »juristische Person« iSv § 47 II 1 VwGO ansehen. Zu den juristischen Personen iSd Vorschrift zählen auch Personenmehrheiten, die durch Gesetz oder gewohnheitsrechtlich hinsichtlich der Parteifähigkeit juristischen Personen gleichgestellt sind oder die gem § 61 Nr 2 VwGO beteiligungsfähig sind. 55 Sofern bzgl der gesetzlichen oder gewohnheitsrechtlichen Gleichstellung mit juristischen Personen Zweifel bestehen, ist also in diesem Zusammenhang die Beteiligtenfähigkeit anhand der Grundsätze des § 61 Nr 2 VwGO zu bestimmen. VII. Prozessfähigkeit Soweit eine natürliche Person handelt, richtet sich die Prozessfähigkeit nach § 62 I VwGO; in den übrigen Fällen ist § 62 III VwGO einschlägig, wobei sich die Vertretungsbefugnis nach dem jeweiligen Organisationsrecht richtet. 56 Sofern – entgegen der hier vertretenen Auffassung – die Beteiligungsfähigkeit monokratisch besetzter Organe über § 61 Nr 2 VwGO begründet wird, muss konsequenterweise die Prozessfähigkeit aus einer analogen Anwendung des § 62 III VwGO hergeleitet werden. 57 43 Erichsen/Biermann Jura 1997, 157, 162 44 Erichsen/Biermann Jura 1997, 157, 162; Ehlers NVwZ 1990, 105, 111; vgl aber für den Fall der Wahlanfechtung nach § 55 VI HGO VGH Kassel HessVGRspr 2002, 9, 11 45 Bauer/Krause JuS 1996, 512, 516; Martensen JuS 1995, 1077, 1078 46 Hufen (Fn 13) § 21 Rn 10; Martensen JuS 1995, 1077, 1078; Ehlers NVwZ 1990, 105, 111 47 Kopp/Schenke (Fn 14) § 47 Rn 39; aA OVG Lüneburg DVBl 1999, 1737, 1737 48 Erichsen/Biermann Jura 1997, 157, 159 49 Birkenfeld-Pfeiffer/Gern (Fn 1) Rn 617; für direkte Anwendung vgl VGH Kassel DVBl 1995, 931, 931; NVwZ 1987, 919, 919; Kopp/Schenke (Fn 14) § 61 Rn 11; ausf Erichsen/ Biermann Jura 1997, 157, 159; für analoge Anwendung vgl Stahl NJW 1972, 2030, 2031; Hoppe DVBl 1970, 845, 849 50 Kopp/Schenke (Fn 14) § 61 Rn 8; Schmitt Glaeser/Horn (Fn 32) Rn 92; aA Schenke (Fn 32) Rn 462 a mwN 51 Ewald DVBl 1970, 237, 241 52 Dazu und zum Folgenden Erichsen/Biermann Jura 1997, 157, 158 f mwN; vgl auch v. Mutius Kommunalrecht, 1996, Rn 834 53 Hufen (Fn 13) § 21 Rn 8 54 Hufen (Fn 13) § 21 Rn 8; vgl auch VGH Mannheim DÖV 1980, 573 f; ausführlich Groß Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, 1999, S 321 ff 55 VGH Kassel DVBl 1995, 931, 931; Kopp/Schenke (Fn 14) § 47 Rn 38 mwN; Happ in: Eyermann (Fn 21) § 47 Rn 39 56 Hufen (Fn 13) § 21 Rn 9 57 Vgl Jockisch Die Prozessvoraussetzungen im Kommunalverfassungsstreitverfahren, 1996, S 173
Seite 1: AUFSATZ Öffentliches Recht Verwalt

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