兩千年政黨輪替之後政府與非營利組織關係的分析架構 ... - 東吳大學

48 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 二 期府 、 政 府 再 造 、 政 黨 取 向 等 四 項 因 素 分 析 民 進 黨 政 府 的 治 理 , 以及 由 快 速 擴 充 、 政 策 環 境 、 內 部 矛 盾 等 三 項 因 素 分 析 由 非 營 利 組織 構 成 之 第 三 部 門 的 變 遷 。 本 文 的 結 論 是 對 於 臺 灣 的 非 營 利 組 織而 言 ,2000 年 政 黨 輪 替 似 乎 較 前 更 降 低 了 自 主 性 , 無 法 獨 立 於經 濟 力 與 政 治 力 之 外 顯 現 其 豐 沛 的 社 會 力 。 未 來 臺 灣 的 非 營 利 組織 將 在 推 動 福 利 經 濟 、 建 立 社 會 資 本 以 及 深 化 審 議 民 主 三 個 層面 , 扮 演 更 為 重 要 的 角 色 。 本 文 由 調 整 非 營 利 組 織 本 身 的 認 知 、內 部 治 理 與 對 外 關 係 三 個 觀 點 提 供 具 體 的 建 議 , 以 維 繫 臺 灣 非 營利 組 織 的 使 命 與 特 色 。關 鍵 詞 : 非 營 利 組 織 、 政 黨 輪 替 、 民 主 化

54 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 二 期項 研 究 途 徑 進 行 探 討 , 以 建 構 適 於 臺 灣 特 殊 政 經 背 景 與 歷 史 結 構 的分 析 架 構 。 當 代 社 會 科 學 界 大 致 上 由 三 種 研 究 途 徑 針 對 民 主 化 進 行分 析 : 現 代 化 理 論 (modernization theory)、 歷 史 社 會 學 (historicalsociology) 與 轉 型 理 論 (tra nsition theory)。 雖 然 並 沒 有 任 何 一 種研 究 途 徑 可 以 完 整 分 析 特 定 民 主 化 個 案 的 全 貌 , 然 而 它 們 確 可 關 注於 民 主 化 的 某 些 重 要 議 題 , 並 對 之 形 成 解 釋 (Grugel, 2002: 46)。現 代 化 理 論 的 主 要 奠 基 者 Seymour Martin Lipset(1959) 認 為 現代 化 就 是 以 美 、 英 與 西 歐 國 家 的 現 代 性 (modernity) 為 社 會 變 遷 與民 主 轉 型 之 目 標 的 過 程 。 現 代 性 是 一 個 具 有 普 遍 性 的 經 驗 , 任 何 社會 與 國 家 皆 將 產 生 相 似 的 現 代 化 過 程 。 以 西 方 現 代 化 國 家 為 典 範 ,現 代 化 理 論 認 為 資 本 主 義 是 民 主 化 的 核 心 價 值 , 因 為 資 本 主 義 的 大量 消 費 可 以 創 造 財 富 , 導 致 受 較 佳 教 育 的 中 產 階 級 興 起 , 進 而 產 生有 利 於 民 主 的 文 化 變 遷 , 甚 至 可 以 降 低 社 會 中 的 階 級 衝 突 。Lipset此 種 以 資 本 主 義 為 民 主 根 源 的 論 述 , 在 1960 年 代 為 發 展 經 濟 學 者 如Walt Whitman Rostow(1960) 具 體 建 構 成 為 邁 向 資 本 主 義 的 各 種 階段 的 經 濟 發 展 過 程 , 深 刻 地 影 響 了 當 時 的 開 發 中 國 家 的 公 共 政 策 的制 定 與 執 行 。現 代 化 理 論 這 種 將 資 本 主 義 與 民 主 之 間 過 於 簡 化 與 線 性 關 係 的觀 點 , 自 始 即 遭 致 忽 視 歷 史 的 獨 特 性 、 西 方 種 族 中 心 主 義 、 過 度 結構 化 , 以 及 方 法 論 問 題 等 各 方 面 的 批 評 , 但 對 於 民 主 化 而 言 , 現 代化 理 論 最 關 鍵 的 盲 點 在 於 : 既 然 西 方 資 本 主 義 社 會 是 個 必 然 的 變 遷方 向 與 目 標 , 但 如 何 解 釋 民 主 化 過 程 中 所 出 現 的 大 量 爭 議 以 及 失 敗案 例 (Grugel, 2002: 49-51)。 在 臺 灣 學 術 界 , 現 代 化 理 論 曾 是 解 釋臺 灣 民 主 化 的 主 要 研 究 途 徑 , 研 究 者 認 為 在 1950 年 代 至 1980 年 代由 於 臺 灣 的 經 濟 與 社 會 情 勢 發 生 戲 劇 性 的 變 化 , 導 致 一 個 「 新 社 會

兩 千 年 政 黨 輪 替 之 後 政 府 與 非 營 利 組 織 關 係 的 分 析 架 構 55的 形 成 」, 例 如 1950 年 代 家 庭 收 入 用 於 民 生 消 費 佔 一 半 以 上 , 到 了1980 年 代 同 樣 花 費 只 不 到 三 分 之 一 , 其 餘 花 費 已 轉 移 到 教 育 費 用 、旅 遊 、 健 康 保 險 、 娛 樂 之 上 ;1950 年 代 一 半 以 上 的 人 口 生 活 在 鄉 村之 中 , 到 了 1980 年 代 初 期 幾 乎 90% 人 口 住 在 都 市 。 此 外 , 國 民 黨 政府 鼓 勵 穩 定 的 市 場 經 濟 的 相 關 公 共 政 策 , 帶 動 了 某 些 社 會 變 遷 , 產生 了 一 個 擁 有 出 版 機 構 以 及 各 種 公 共 社 團 和 受 過 高 等 教 育 的 專 業 人士 , 又 敢 於 讚 揚 政 治 核 心 成 就 的 「 公 民 社 會 」。 自 由 經 濟 市 場 和 這個 「 公 民 社 會 」 相 輔 相 成 的 結 果 , 加 上 1970 年 代 所 形 成 各 種 思 潮 的爭 鳴 , 推 動 了 臺 灣 的 民 主 化 ( 蔡 玲 、 馬 若 孟 ,1998:77-82)。 此 外 ,現 代 化 理 論 也 是 國 民 黨 政 府 宣 揚 臺 灣 「 民 主 化 成 就 」 的 主 流 解 釋 典範 , 其 核 心 論 述 是 以 各 項 社 會 與 經 濟 指 標 證 明 臺 灣 在 1980 年 代 已 臻現 代 化 的 程 度 , 以 此 合 理 化 其 時 的 民 主 化 歷 程 , 並 將 之 解 釋 為 國 民黨 政 府 有 意 識 推 動 的 政 治 改 革 工 程 。 不 過 , 根 據 此 種 論 述 解 釋 下 的民 主 化 的 特 色 是 保 守 且 約 制 的 (conservative and inhibited), 且 以不 改 變 國 民 黨 政 府 的 執 政 地 位 為 前 提 的 。 3歷 史 社 會 學 的 主 要 論 述 在 於 認 明 在 國 家 發 展 或 現 代 性 道 路 上 的各 種 軌 跡 (trajectory)(Skocpol, 1979; Tilly, 1990), 其 特 徵 有 二 :強 調 以 國 家 為 中 心 的 觀 點 , 亦 即 所 謂 「 將 國 家 帶 回 政 治 」(bringingthe sta te back in to politics) 領 域 , 以 及 批 評 使 用 短 期 或 過 度 簡 化 的因 果 推 論 來 分 析 民 主 化 , 亦 即 著 重 在 解 釋 而 非 預 測 民 主 化 的 結 果( Evans et al., 1985)。 歷 史 社 會 學 追 尋 國 家 本 身 經 由 長 時 期 的 階 級3. 1980 年 代 時 任 行 政 院 研 考 會 主 任 委 員 的 魏 鏞 博 士 , 在 一 篇 名 為 「 臺 灣 現 代 化 之 過 程 」 的 論 文 之中 , 列 舉 1950 年 代 與 1970 年 代 臺 灣 各 項 經 社 指 標 的 成 長 之 後 , 提 出 了 他 對 於 現 代 化 下 民 主 化的 初 步 假 設 :「 中 華 民 國 的 領 導 階 層 將 繼 續 把 更 多 臺 灣 人 引 進 中 央 級 政 府 , 但 擢 昇 的 速 度 和 範圍 都 將 以 不 致 危 及 這 個 制 度 的 思 想 基 礎 , 以 及 在 最 近 將 來 不 會 使 最 高 領 導 階 層 發 生 根 本 改 變為 前 提 。( 魏 鏞 ,1980:235)」。

56 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 二 期衝 突 進 行 轉 型 的 過 程 , 來 解 釋 不 同 社 會 的 民 主 化 的 成 因 與 結 果 。 它既 採 用 較 宏 觀 的 角 度 , 也 重 視 不 同 民 主 化 個 案 的 差 異 , 補 強 了 前 述現 代 化 理 論 的 不 足 (Grugel, 2002: 52)。然 而 , 歷 史 社 會 學 也 遭 致 了 批 評 , 例 如 它 忽 略 了 個 人 或 政 黨 作為 民 主 代 理 者 (agency) 的 重 要 性 , 而 且 它 強 調 長 時 期 的 歷 史 變 遷也 無 法 明 確 解 釋 蘇 聯 崩 潰 之 後 中 東 歐 國 家 以 及 前 蘇 聯 國 家 突 然 進 行民 主 化 的 成 因 (Przeworski, 1991: 96)。 不 過 在 臺 灣 學 術 界 , 以 歷 史社 會 學 分 析 臺 灣 的 民 主 化 已 然 形 成 相 當 完 整 的 論 述 , 這 些 主 要 以 社會 學 者 為 主 的 研 究 者 , 對 於 二 戰 結 束 至 國 民 黨 政 府 遷 台 階 段 、 兩 蔣威 權 統 治 階 段 、 解 嚴 之 後 的 民 主 轉 型 階 段 , 乃 至 於 政 黨 輪 替 等 軌 跡 ,皆 形 成 一 套 因 果 推 演 與 歷 史 定 位 的 論 述 。 然 而 , 對 於 政 黨 輪 替 之 後 ,臺 灣 明 顯 表 現 出 的 政 治 混 亂 、 經 濟 蕭 條 、 社 會 失 序 , 以 至 於 族 群 對立 、 道 德 危 機 等 種 種 負 面 現 象 卻 不 易 建 構 邏 輯 一 貫 的 論 述 。 當 前 研究 者 試 圖 在 臺 灣 民 主 化 的 歷 史 社 會 學 論 述 之 中 找 尋 出 路 , 其 中 「 轉型 正 義 」 即 成 為 解 釋 民 進 黨 執 政 之 後 各 種 負 面 現 象 的 論 述 主 軸 , 主張 臺 灣 的 民 主 化 是 「 缺 乏 歷 史 正 義 的 轉 型 」( 吳 乃 德 ,2006:13)。例 如 臺 灣 在 威 權 統 治 時 期 有 「 一 萬 多 位 受 害 者 , 卻 沒 有 任 何 加 害 者 」為 其 負 責 , 現 今 臺 灣 的 種 種 問 題 還 是 威 權 轉 型 的 後 遺 症 。 因 此 , 追求 歷 史 正 義 , 重 塑 社 會 記 憶 就 成 為 「 真 正 告 別 威 權 年 代 」 的 主 要 方式 , 也 是 臺 灣 民 主 化 的 未 竟 之 業 ( 吳 乃 德 ,2006:33)。 4轉 型 理 論 主 張 民 主 化 是 由 一 群 具 有 民 主 價 值 與 信 念 的 行 動 者( actor) 所 促 成 的 , 而 且 這 些 行 動 者 必 須 具 備 妥 協 的 意 願 。 與 前 述4. 主 張 以 轉 型 正 義 作 為 解 決 臺 灣 民 主 化 問 題 的 研 究 者 , 認 為 應 在 建 立 臺 灣 特 色 的 轉 型 正 義 上 進 行「 補 課 」, 具 體 作 法 是 「 政 黨 在 選 舉 對 決 時 , 必 須 引 進 轉 型 政 治 的 議 題 , 讓 競 爭 的 政 黨 乃 至 於候 選 人 , 面 對 臺 灣 歷 史 關 於 正 義 問 題 的 詰 問 。 這 時 候 重 點 不 是 選 個 人 條 件 或 形 象 , 而 是 對 於 轉型 正 義 的 堅 定 態 度 」( 徐 永 明 ,2006:26)。

兩 千 年 政 黨 輪 替 之 後 政 府 與 非 營 利 組 織 關 係 的 分 析 架 構 57現 代 化 理 論 以 及 歷 史 社 會 學 不 同 , 民 主 並 不 是 坐 等 社 經 條 件 成 熟 或政 治 鬥 爭 紛 起 方 可 進 行 , 而 是 由 推 動 民 主 的 菁 英 們 主 動 自 覺 地 選 擇正 確 的 方 式 予 以 推 動 (Grugel, 2002: 57)。Guillermo O’Donnell 等人 在 所 編 的 轉 型 理 論 的 奠 基 之 作 《 由 威 權 統 治 轉 型 : 比 較 的 觀 點 》( Transitions from Authoritarian Rule: Comparative Perspectives,1986) 一 書 中 表 示 : 成 功 的 轉 型 取 決 於 包 括 原 來 威 權 政 體 內 的 政 治菁 英 與 在 野 政 治 菁 英 的 協 議 。 成 功 的 領 導 再 加 上 一 點 運 氣 才 可 能 建立 民 主 的 政 府 (O’Donnell et al, 1986)。 然 而 , 轉 型 理 論 也 認 為 菁英 之 間 的 政 治 協 商 , 並 不 意 味 著 經 濟 資 源 的 重 新 分 配 。 對 於 追 求 民主 的 菁 英 而 言 , 國 家 制 度 的 重 組 可 能 遠 比 其 他 層 面 的 改 革 更 為 優先 。 在 歷 史 上 政 治 民 主 總 與 經 濟 剝 削 與 社 會 壓 制 共 存 (Przeworski,1986: 63), 甚 至 推 動 民 主 的 菁 英 之 間 可 能 在 新 的 民 主 制 度 建 立 之 初達 成 某 種 「 契 約 」(pact) 並 將 之 制 度 化 , 以 相 互 保 證 在 轉 型 期 間彼 此 的 重 大 利 益 , 藉 以 形 成 有 利 於 民 主 轉 型 的 穩 定 環 境 並 降 低 不 確定 性 (O’Donnell and Schmitter, 1986: 37)。 因 此 , 民 主 體 制 的 出 現並 不 意 味 所 有 政 治 行 動 者 都 成 為 了 服 膺 民 主 精 神 的 民 主 主 義 者(democrat), 而 只 是 在 野 的 政 治 行 動 者 與 執 政 的 溫 和 派 說 服 了 執政 的 強 硬 派 , 進 行 民 主 化 所 獲 取 的 利 益 將 大 於 抗 拒 民 主 化 。 民 主 轉型 期 間 菁 英 之 間 的 條 件 交 換 , 可 能 有 違 民 主 的 精 神 , 甚 至 長 時 期 根本 不 利 於 民 主 體 制 的 存 續 , 而 只 是 一 種 「 權 宜 性 的 制 度 妥 協 」( contingent institutional compromise)(Przeworski, 1986: 59) 或 是「 妥 協 性 的 民 主 鞏 固 」(compromised consolidation)(Hagopian,1992)。轉 型 理 論 的 論 述 固 然 有 其 經 驗 性 的 意 涵 , 可 以 分 析 若 干 新 興 民主 國 家 在 轉 型 時 期 的 政 經 互 動 現 象 。 然 而 , 它 的 菁 英 色 彩 將 社 會 大

58 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 二 期眾 降 格 成 為 民 主 化 過 程 中 的 旁 觀 者 , 忽 視 了 在 某 些 民 主 轉 型 個 案中 , 社 會 大 眾 的 抗 爭 或 社 會 團 體 的 運 動 成 為 觸 發 民 主 化 開 端 的 事 實 ,也 降 低 了 公 民 社 會 在 民 主 化 中 所 扮 演 工 具 性 角 色 的 重 要 性 (Grugel,2002: 61)。 更 值 得 注 意 的 是 : 轉 型 理 論 僅 關 注 民 主 轉 型 中 短 期 的 變遷 , 而 無 法 處 理 長 時 期 民 主 化 中 根 深 蒂 固 的 障 礙 。 申 言 之 , 轉 型 理論 將 民 主 轉 型 的 問 題 歸 因 於 統 治 菁 英 個 人 不 適 勝 任 領 導 職 位 或 是 採用 錯 誤 的 公 共 政 策 , 而 漠 視 了 在 長 期 民 主 化 過 程 中 深 層 的 結 構 性 系絡 與 限 制 阻 礙 了 民 主 化 的 進 程 。在 簡 單 探 討 民 主 化 的 三 種 研 究 途 徑 的 主 要 論 述 與 特 色 之 後 , 本文 就 主 要 研 究 主 題 「2000 年 政 黨 輪 替 之 後 民 進 黨 政 府 與 非 營 利 組 織之 關 係 」 針 對 三 種 研 究 途 徑 作 一 評 析 : 現 代 化 理 論 主 要 在 理 解 民 主化 過 程 為 何 發 生 的 原 因 , 並 強 調 經 濟 社 會 條 件 對 於 民 主 化 初 始 情 境的 重 要 性 , 但 是 對 於 政 黨 輪 替 前 後 的 民 主 轉 型 以 至 民 主 鞏 固 階 段 的分 析 能 力 似 乎 有 限 , 而 且 現 代 化 理 論 的 保 守 漸 進 色 彩 , 似 乎 也 無 法為 臺 灣 的 政 黨 輪 替 提 供 妥 適 的 解 釋 ; 歷 史 社 會 學 主 要 採 取 較 長 時 期觀 察 民 主 化 的 軌 跡 , 尋 找 在 民 主 化 的 政 治 變 遷 中 國 家 角 色 與 功 能 的轉 型 , 它 或 許 可 以 部 分 解 釋 在 1980 年 代 中 期 至 2000 年 政 黨 輪 替 之前 , 臺 灣 民 主 化 中 國 民 黨 政 府 與 當 時 臺 灣 的 經 濟 勢 力 如 大 型 財 團 、中 小 企 業 、 跨 國 公 司 , 以 及 社 會 勢 力 如 社 會 運 動 者 、 各 種 人 民 團 體之 間 縱 橫 捭 閤 的 互 動 , 但 對 於 政 黨 輪 替 之 後 民 進 黨 政 府 的 表 現 , 特別 是 其 與 非 營 利 組 織 之 間 關 係 的 轉 變 , 歷 史 社 會 學 訴 諸 於 過 去 歷 史正 義 的 論 述 就 似 乎 稍 顯 薄 弱 。 轉 型 理 論 集 中 在 建 立 民 主 體 制 的 政 治因 素 , 特 別 是 在 威 權 體 制 崩 解 時 期 的 菁 英 行 為 , 似 乎 可 以 作 為 解 釋政 黨 輪 替 之 後 民 進 黨 政 府 作 為 的 參 考 。 然 而 , 轉 型 理 論 缺 乏 規 範 性的 論 述 也 無 法 提 供 臺 灣 政 府 與 非 營 利 組 織 互 動 的 政 策 建 議 。

兩 千 年 政 黨 輪 替 之 後 政 府 與 非 營 利 組 織 關 係 的 分 析 架 構 59本 文 採 擷 三 種 民 主 化 研 究 途 徑 的 特 色 而 盡 可 能 避 免 其 限 制 , 即將 探 討 2000 年 臺 灣 政 黨 輪 替 之 後 , 民 進 黨 政 府 與 非 營 利 組 織 互 動 的政 治 行 動 者 定 位 在 民 進 黨 與 非 營 利 組 織 , 而 非 某 一 位 ( 組 ) 菁 英 ,並 討 論 民 進 黨 執 政 之 後 的 經 濟 社 會 環 境 對 於 其 施 政 的 影 響 , 以 及 政黨 輪 替 在 臺 灣 整 體 歷 史 結 構 中 的 意 義 與 定 位 。 然 而 , 與 前 述 民 主 化研 究 相 比 , 本 文 論 述 的 基 本 假 定 是 : 民 主 在 弱 勢 社 會 族 群 得 以 接 近國 家 的 決 策 過 程 , 並 可 以 改 變 國 家 內 部 的 代 表 型 式 之 時 方 得 真 正 落實 , 亦 即 民 主 成 立 要 件 是 在 公 民 社 會 代 表 弱 勢 社 會 族 群 的 團 體 具 有相 當 的 資 源 且 扮 演 重 要 的 角 色 , 足 以 與 國 家 產 生 較 為 平 行 關 係 的 互動 (Rueschemeyer et al., 1992)。 在 臺 灣 公 民 社 會 是 否 健 全 形 成 及發 展 容 有 爭 議 , 但 是 近 年 來 人 民 結 社 自 由 的 確 立 , 以 及 大 量 代 表 弱勢 社 會 族 群 的 非 營 利 組 織 對 於 民 主 化 的 影 響 確 是 有 目 共 睹 , 更 或 多或 少 地 促 成 了 2000 年 政 黨 輪 替 的 實 現 。 然 而 , 在 2000 年 政 黨 輪 替之 後 , 民 進 黨 政 府 與 非 營 利 組 織 的 互 動 如 何 轉 變 ? 臺 灣 非 營 利 組 織在 未 來 民 主 化 中 可 能 遭 致 何 種 的 機 會 與 困 境 ? 以 下 本 文 將 由 政 黨 輪替 之 前 民 主 化 背 景 的 分 析 、 政 黨 輪 替 之 後 的 政 府 治 理 以 及 非 營 利 組織 的 變 遷 等 三 個 層 面 進 行 探 討 。三 、 政 黨 輪 替 之 前 的 民 主 化 背 景1949 年 國 民 黨 政 府 遷 至 臺 灣 , 並 展 開 長 達 三 十 餘 年 的 威 權 統 治(authoritarian rule), 無 論 是 政 治 、 經 濟 、 社 會 各 部 門 中 , 均 建 構出 一 套 「 準 列 寧 式 政 體 」(the quasi-Leninist regime), 其 特 色 如 下(Cheng, 1989: 477):政 黨 與 國 家 之 間 存 在 組 織 上 的 類 似 結 構 : 政 黨 在 政 府 的 各 個 層級 之 中 控 制 了 行 政 單 位 , 以 及 經 由 政 戰 體 系 控 制 了 軍 隊 。「 反

60 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 二 期對 黨 」 被 邊 緣 化 而 成 為 執 政 黨 的 「 友 黨 」。 政 黨 幹 部 被 社 會 化成 為 革 命 的 先 鋒 。 政 黨 內 部 的 決 策 採 用 民 主 集 中 制 來 達 成 。 政黨 的 基 層 組 織 也 滲 透 到 現 存 的 社 會 組 織 之 中 。 國 民 黨 是 一 個 利用 大 眾 媒 體 動 員 社 會 大 眾 , 來 實 現 它 加 諸 社 會 的 國 家 任 務 的 精英 政 黨 。臺 灣 的 威 權 統 治 隱 含 了 國 民 黨 政 府 對 於 人 民 的 基 本 人 權 與 公 民權 的 剝 奪 與 縮 減 , 也 表 示 國 家 機 關 對 於 公 民 社 會 各 個 層 面 的 支 配 與主 導 ( 蕭 全 政 ,2001:80)。 對 於 臺 灣 的 非 營 利 組 織 而 言 , 就 是 國民 黨 政 府 所 實 行 的 國 家 組 合 主 義 (state corporatism)。 簡 言 之 , 組合 主 義 是 指 一 種 利 益 或 態 度 的 代 表 體 系 , 它 是 一 種 聯 結 公 民 社 會 中組 織 化 利 益 與 國 家 決 策 結 構 的 特 殊 化 型 式 , 或 理 想 化 的 制 度 安 排( Schmitter, 1974: 86)。 典 型 的 國 家 組 合 主 義 是 指 國 家 在 一 個 社 會領 域 之 內 只 容 許 一 個 社 會 組 織 合 法 存 在 , 迫 使 此 一 社 會 組 織 加 入 國家 的 層 級 體 系 並 服 從 國 家 的 領 導 , 也 迫 使 所 有 潛 在 的 受 益 人 成 為 此一 社 會 組 織 的 成 員 (Schmitter, 1997: 257)。 國 民 黨 政 府 實 行 國 家 組合 主 義 的 具 體 展 現 就 是 1942 年 公 布 的 「 非 常 時 期 人 民 團 體 組 織 法 」第 二 條 :「 人 民 團 體 之 主 管 機 關 , 在 中 央 為 社 會 部 , 在 省 為 社 會 處 ,在 縣 、 市 為 縣 、 市 政 府 。 但 其 目 的 事 業 , 應 依 法 受 該 事 業 主 管 官 署之 指 揮 、 監 督 」, 與 第 八 條 :「 人 民 團 體 在 同 一 區 域 內 , 除 了 法 令另 有 規 定 外 , 其 同 性 質 同 級 者 以 一 個 為 限 」。 這 一 法 律 提 供 了 國 家組 合 主 義 的 架 構 , 包 含 了 單 一 的 (singular)、 強 制 的 (compulsory)、非 競 爭 的 (noncompetitive)、 層 級 節 制 的 (hierarchically ordered)、功 能 區 分 的 (functionally differentiated) 等 特 質 。 質 言 之 , 國 民 黨政 府 所 實 行 的 國 家 組 合 主 義 剝 奪 了 憲 法 賦 予 臺 灣 人 民 的 結 社 自 由 ,也 使 非 營 利 組 織 長 時 期 無 法 依 社 會 需 求 正 常 成 長 。 在 威 權 體 制 之 下非 營 利 組 織 在 政 治 態 度 上 基 本 是 保 守 的 , 他 們 主 要 功 能 是 提 供 公 共服 務 , 而 作 為 支 援 及 補 充 國 民 黨 政 府 的 社 會 服 務 或 福 利 功 能 。 由 國

兩 千 年 政 黨 輪 替 之 後 政 府 與 非 營 利 組 織 關 係 的 分 析 架 構 61民 黨 政 府 遷 台 直 至 1980 年 代 , 並 沒 有 制 定 全 民 的 社 會 服 務 或 福 利 政策 , 而 僅 針 對 軍 公 教 及 退 伍 軍 人 提 供 社 會 服 務 與 福 利 (Aspalter, 2002:79)。這 套 國 民 黨 政 府 的 準 列 寧 式 政 體 看 似 嚴 密 穩 定 , 但 與 美 國 的 支持 密 不 可 分 。 從 國 際 關 係 的 角 度 而 言 , 在 1950 與 1960 年 代 東 西 冷戰 的 國 際 結 構 之 下 , 美 國 欲 利 用 臺 灣 作 為 防 堵 蘇 聯 的 勢 力 擴 張 而 全力 支 持 國 民 黨 政 府 , 但 在 1960 年 代 末 期 開 始 , 美 國 改 變 了 其 國 際 戰略 構 想 , 欲 拉 攏 中 共 以 對 抗 蘇 聯 , 這 使 得 國 民 黨 政 府 在 1970 年 代 產生 了 退 出 聯 合 國 、 與 美 國 斷 交 等 外 交 危 機 。 此 一 外 交 危 機 使 得 國 民黨 威 權 統 治 的 正 當 性 明 顯 下 降 。 由 政 治 經 濟 學 的 觀 點 而 言 , 在 1950年 代 末 期 開 始 , 國 民 黨 政 黨 將 發 展 策 略 由 進 口 替 代 調 整 為 向 世 界 市場 出 口 製 造 產 品 , 結 果 導 致 國 家 控 制 經 濟 事 務 的 程 度 與 力 道 逐 漸 放鬆 , 私 部 門 獲 得 了 較 大 發 展 的 機 會 , 而 這 快 速 的 經 濟 變 遷 又 產 生 愈形 複 雜 的 社 會 關 係 。 當 國 家 逐 漸 失 去 了 對 於 社 會 的 嚴 格 控 制 之 後 ,各 種 社 會 利 益 之 間 的 緊 張 與 衝 突 開 始 浮 上 檯 面 。 這 些 相 互 衝 突 的 社會 利 益 皆 指 向 政 府 , 因 此 形 成 了 1980 年 代 風 起 雲 湧 的 社 會 運 動 , 如農 民 運 動 、 反 污 染 環 保 運 動 、 原 住 民 人 權 運 動 等 等 。 此 外 , 根 據 1947年 在 中 國 大 陸 制 定 的 「 中 華 民 國 憲 法 」, 國 民 黨 政 府 是 中 國 的 合 法代 表 , 這 部 憲 法 由 1947 年 與 1948 年 由 中 國 大 陸 各 省 選 舉 出 來 的 民意 代 表 形 成 國 會 , 並 由 主 要 來 自 中 國 大 陸 的 官 員 支 配 著 中 央 政 府 。此 種 由 來 自 中 國 大 陸 官 員 壟 斷 國 會 與 國 家 權 力 的 情 勢 , 由 1970 年 代開 始 引 發 在 地 臺 灣 民 眾 持 續 地 批 判 為 不 能 代 表 真 正 臺 灣 社 會 的 民 意( Ngo, 1993: 8)。這 些 複 雜 的 政 經 因 素 引 發 了 1970 年 代 末 期 以 來 , 臺 灣 內 部 空 前規 模 的 民 眾 運 動 。 持 續 活 躍 的 政 治 、 經 濟 與 社 會 活 動 導 致 超 過 國 民

62 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 二 期黨 政 府 監 督 及 控 制 能 力 的 非 營 利 組 織 大 量 增 加 。 有 鑒 於 此 , 國 民 黨政 府 被 迫 進 行 了 改 革 。 另 一 方 面 , 國 民 黨 領 導 階 層 在 1960 年 代 就 開始 有 意 識 的 將 本 身 從 準 列 寧 式 政 體 逐 漸 轉 型 至 選 舉 導 向 的 群 眾 性 政黨 , 其 中 最 明 顯 的 改 變 就 是 積 極 吸 納 經 社 結 構 快 速 變 遷 過 程 中 新 興的 社 會 力 量 。 由 1980 年 代 中 期 開 始 , 隨 著 民 進 黨 的 成 立 、 解 除 戒 嚴 、國 會 全 面 改 選 等 事 件 的 發 生 , 使 臺 灣 朝 向 威 權 體 制 民 主 化 的 方 向 發展 ( 朱 雲 漢 ,2004)。1980 年 代 臺 灣 民 主 化 主 要 是 被 獨 立 工 會 成 員 、臺 灣 本 土 政 治 人 物 以 及 包 含 學 生 在 內 的 知 識 份 子 , 所 組 成 的 鬆 散 聯盟 共 同 推 動 , 這 是 被 臺 灣 公 民 社 會 的 轉 變 所 激 發 。 此 番 轉 變 與 1980年 代 一 連 串 的 社 會 運 動 ( 消 費 者 運 動 、 勞 工 運 動 、 婦 女 運 動 、 原 住民 運 動 、 農 民 運 動 、 學 生 運 動 、 教 師 運 動 、 環 保 運 動 ) 息 息 相 關 。這 些 運 動 為 了 掙 脫 傳 統 的 束 縛 與 政 府 威 權 , 提 出 各 種 訴 求 (Gold,1990)。 在 1987 年 解 除 戒 嚴 之 後 , 部 分 以 各 種 社 會 運 動 為 基 礎 所 組成 的 非 營 利 組 織 , 以 「 社 團 」(associations ) 或 「 基 金 會 」( foundations) 的 形 式 紛 紛 成 立 , 豐 富 了 臺 灣 的 公 民 社 會 。 其 中 ,許 多 價 值 倡 議 型 非 營 利 組 織 出 現 , 以 推 動 社 會 運 動 作 為 策 略 , 在 許多 政 策 領 域 要 求 國 民 黨 政 府 讓 步 , 例 如 消 費 者 保 護 、 勞 工 與 農 民 的權 利 、 環 境 保 護 、 自 然 保 育 、 性 別 平 等 、 少 數 族 群 的 文 化 認 同 、 人權 、 都 市 房 價 等 ; 另 一 方 面 , 提 供 服 務 型 非 營 利 組 織 除 了 繼 續 對 於弱 勢 團 體 提 供 社 會 服 務 之 外 , 也 積 極 地 要 求 改 革 國 民 黨 政 府 的 社 會福 利 政 策 。 總 結 言 之 , 過 去 二 十 年 以 來 , 非 營 利 組 織 在 形 成 臺 灣 成為 一 個 現 代 的 公 民 社 會 上 , 扮 演 著 重 要 的 角 色 ( 蕭 新 煌 ,2004)。在 回 顧 了 臺 灣 民 主 化 的 背 景 以 及 在 民 主 化 過 程 之 中 非 營 利 組 織的 角 色 之 後 , 本 文 提 出 了 民 進 黨 政 府 的 治 理 以 及 非 營 利 組 織 的 變 遷兩 個 層 面 來 理 解 民 進 黨 執 政 下 非 營 利 組 織 的 情 境 。

兩 千 年 政 黨 輪 替 之 後 政 府 與 非 營 利 組 織 關 係 的 分 析 架 構 63四 、 政 黨 輪 替 之 後 的 政 府 治 理根 據 上 述 民 主 化 的 理 論 探 討 , 以 及 臺 灣 2000 年 政 黨 輪 替 之 前 民主 化 的 背 景 分 析 , 由 威 權 體 制 轉 型 為 民 主 體 制 的 過 程 之 中 , 由 非 營利 組 織 構 成 的 第 三 部 門 不 但 存 在 著 權 力 與 資 源 的 不 對 等 , 兩 者 追 求的 價 值 與 目 標 , 也 存 在 著 相 當 大 的 歧 異 。 相 較 於 第 三 部 門 而 言 , 政府 處 於 絕 對 的 優 勢 。 然 而 在 民 主 化 下 政 府 治 理 的 良 窳 也 取 決 於 國 內外 諸 多 系 絡 因 素 , 其 中 包 含 並 非 政 府 所 能 掌 握 的 客 觀 條 件 , 也 有 政府 決 策 者 依 據 自 身 價 值 與 利 益 加 以 推 動 的 主 觀 條 件 , 特 別 是 在 臺 灣特 殊 歷 史 脈 絡 與 政 經 系 絡 中 , 政 黨 政 治 一 直 占 據 關 鍵 的 地 位 。 職 是之 故 , 根 據 2000 年 政 黨 輪 替 之 後 , 臺 灣 民 主 化 的 實 際 發 展 , 本 文 將分 為 弱 勢 政 府 、 分 立 政 府 、 政 府 再 造 以 及 政 黨 取 向 等 四 個 層 面 予 以分 析 :( 一 ) 弱 勢 政 府自 2000 年 五 月 民 進 黨 取 得 中 央 政 權 之 後 , 其 獨 立 規 劃 與 執 行 公共 政 策 的 國 家 能 力 (state capacity), 相 較 於 以 往 的 國 民 黨 政 府 明 顯下 降 , 這 可 由 以 下 數 個 方 面 說 明 為 何 民 進 黨 政 府 執 政 下 臺 灣 成 為 弱勢 政 府 的 理 由 。 在 民 進 黨 本 身 方 面 , 民 進 黨 原 是 長 期 在 野 的 激 進 政黨 , 一 旦 取 得 政 權 之 後 , 黨 內 各 派 系 在 面 對 龐 大 的 行 政 資 源 與 實 際的 決 策 機 會 , 立 刻 引 發 分 配 資 源 的 問 題 以 及 政 治 路 線 的 選 擇 。 黨 內各 個 派 系 之 間 的 鬥 爭 轉 趨 劇 烈 而 不 利 於 整 合 , 使 執 政 的 民 進 黨 在 重大 政 策 議 題 的 爭 議 上 , 如 台 獨 、 反 核 每 每 面 臨 分 裂 的 危 機 。 在 政 府行 政 方 面 , 即 使 在 民 進 黨 掌 握 政 策 制 定 , 並 不 表 示 也 控 制 了 政 策 執

64 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 二 期行 。 在 國 民 黨 長 期 主 導 之 下 的 臺 灣 官 僚 體 系 , 無 論 在 政 治 意 識 型 態 、政 策 取 向 、 決 策 偏 好 等 皆 與 民 進 黨 扦 格 不 入 , 而 且 民 進 黨 的 菁 英 們在 2000 年 前 幾 乎 沒 有 在 中 央 政 府 之 內 的 執 政 經 驗 。 因 此 , 往 往 由 民進 黨 菁 英 們 制 定 的 公 共 政 策 , 無 法 由 官 僚 體 系 完 全 執 行 。「 新 政 府 、舊 官 僚 」(new government, old bureaucrats) 成 為 民 進 黨 執 政 的 最 大問 題 之 一 。 在 社 會 結 構 方 面 , 民 進 黨 的 基 層 組 織 原 本 就 落 後 於 國 民黨 , 欠 缺 中 央 與 地 方 政 府 之 間 , 以 及 國 家 與 社 會 之 間 的 動 員 體 系 。這 造 成 民 進 黨 中 央 決 策 無 法 充 分 落 實 於 地 方 , 而 且 地 方 政 府 的 執 行權 又 往 往 在 國 民 黨 的 縣 市 長 手 中 。 因 此 , 民 進 黨 中 央 政 府 制 定 的 公共 政 策 在 地 方 政 府 執 行 時 , 往 往 遭 到 扭 曲 ( 郭 正 亮 ,2001:105-110)。在 施 政 表 現 方 面 , 在 民 進 黨 執 政 之 後 , 臺 灣 遭 逢 自 1970 年 代 以 來 最嚴 重 的 經 濟 衰 退 , 其 經 濟 管 理 能 力 的 不 足 也 遭 致 來 自 反 對 陣 營 以 及大 眾 媒 體 的 嚴 厲 批 判 。 不 利 的 經 濟 表 現 侷 限 了 民 進 黨 的 政 策 選 項 ,特 別 是 非 營 利 組 織 所 企 盼 的 社 會 福 利 政 策 的 革 新 與 加 強 。( 二 ) 分 立 政 府 (divided government)分 立 政 府 是 指 行 政 部 門 與 立 法 部 門 分 屬 不 同 政 黨 掌 控 的 政 治 現象 (Leonard, 1991)。 近 年 來 臺 灣 無 論 是 在 中 央 政 府 或 是 地 方 政 府層 級 , 分 立 政 府 似 乎 已 取 代 同 一 政 黨 同 時 掌 控 行 政 與 立 法 部 門 的 一致 政 府 (unified government), 成 為 各 級 政 府 普 遍 存 在 的 現 象 。 在中 央 政 府 方 面 ,1998 年 第 四 屆 立 法 委 員 選 舉 , 由 國 民 黨 取 得 絕 對 多數 席 次 , 而 2000 年 總 統 選 舉 則 由 民 進 黨 擊 敗 了 國 民 黨 與 獨 立 參 選人 , 握 了 中 央 政 權 形 成 分 立 政 府 。2001 年 與 2004 年 的 第 五 屆 與 第六 屆 立 法 委 員 選 舉 的 結 果 , 雖 然 民 進 黨 躍 升 為 臺 灣 國 會 第 一 大 黨 ,但 仍 無 法 取 得 過 半 數 之 席 次 , 而 國 民 黨 、 親 民 黨 與 新 黨 所 形 成 的 泛

兩 千 年 政 黨 輪 替 之 後 政 府 與 非 營 利 組 織 關 係 的 分 析 架 構 65藍 在 野 聯 盟 掌 握 著 立 法 部 門 。 在 分 立 政 府 之 下 , 由 於 存 在 著 制 度 性衝 突 , 可 能 較 易 導 致 行 政 與 立 法 部 門 的 矛 盾 、 分 歧 或 衝 突 對 立 , 而導 致 政 策 僵 局 以 及 預 算 赤 字 , 進 而 造 成 政 府 的 行 政 效 能 低 落 (Rose,2001: 612)。 在 政 黨 輪 替 之 後 , 民 進 黨 政 府 提 出 的 重 要 公 共 政 策 ,甚 至 總 預 算 案 經 常 在 立 法 院 之 中 , 遭 受 泛 藍 在 野 聯 盟 的 杯 葛 , 無 法達 成 民 進 黨 競 選 期 間 的 政 治 承 諾 。 另 一 方 面 , 民 進 黨 政 府 也 在 意 識型 態 鮮 明 的 選 民 支 持 下 , 面 對 泛 藍 在 野 聯 盟 的 壓 力 , 經 常 採 取 不 妥協 的 強 硬 立 場 。 對 於 原 來 雙 方 可 能 基 於 利 益 分 配 解 決 的 政 策 議 題 ,往 往 質 變 為 較 量 意 志 力 與 原 則 性 的 政 治 議 題 , 因 而 失 去 了 有 效 解 決公 共 問 題 的 契 機 。 雖 然 近 年 來 臺 灣 政 治 、 經 濟 衰 退 、 社 會 分 裂 的 情況 究 竟 應 由 執 政 的 民 進 黨 抑 或 泛 藍 在 野 聯 盟 負 主 要 之 責 , 充 滿 爭議 , 然 分 立 政 府 卻 是 造 成 政 府 表 現 與 領 導 效 能 不 彰 的 可 能 因 素 之 一 。( 三 ) 政 府 再 造近 年 來 在 全 球 化 的 壓 力 以 民 意 期 待 的 高 昇 下 , 政 府 經 常 透 過 組織 調 整 與 制 度 設 計 等 方 式 從 事 政 府 再 造 , 致 力 於 促 進 不 同 部 門 之 間政 策 行 動 者 的 協 力 合 作 , 以 免 遭 到 難 以 治 理 的 窘 境 ( 江 明 修 、 曾 冠球 ,2009)。1998 年 在 國 民 黨 執 政 之 下 , 由 當 時 行 政 院 長 蕭 萬 長 推動 「 政 府 再 造 綱 領 」, 進 行 政 府 再 造 運 動 。 在 新 公 共 管 理 (new publicmanagement) 的 理 論 思 維 之 下 引 進 企 業 精 神 , 將 市 場 競 爭 模 式 帶 入政 府 的 運 作 。 對 於 非 營 利 組 織 而 言 , 政 府 再 造 的 主 要 意 義 在 於 非 營利 組 織 與 政 府 的 政 策 互 動 , 由 以 往 政 府 由 上 而 下 的 管 制 非 營 利 組 織的 行 動 , 轉 型 成 為 政 府 以 簽 約 委 外 (contracting out) 作 為 一 種 政 策工 具 (policy tool), 利 用 經 濟 誘 因 來 引 導 非 營 利 組 織 的 行 動 , 並 以非 營 利 組 織 的 績 效 以 及 是 否 能 配 合 政 府 目 標 作 為 簽 約 或 補 助 的 依

66 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 二 期據 。 此 一 國 民 黨 的 政 府 再 造 運 動 在 2000 年 政 黨 輪 替 之 後 , 被 民 進 黨全 盤 接 受 更 深 化 其 影 響 力 。 當 2000 年 總 統 大 選 時 期 , 民 進 黨 即 宣 稱將 要 建 立 一 個 「 小 而 能 」 的 政 府 , 並 且 重 新 調 整 國 家 與 社 會 為 一 個平 等 的 夥 伴 關 係 。 在 執 政 之 後 , 民 進 黨 立 即 成 立 了 專 責 的 委 員 會 如總 統 府 政 府 改 造 委 員 會 , 作 為 持 續 推 動 政 府 再 造 運 動 的 規 劃 機 關 。在 民 進 黨 政 府 之 下 , 政 府 再 造 的 核 心 在 於 縮 減 組 織 規 模 以 及 增 加 組織 的 彈 性 , 但 並 不 意 味 著 它 降 低 了 對 於 公 民 社 會 的 影 響 及 操 控 的 意願 。 事 實 上 , 在 國 民 黨 推 動 政 府 再 造 運 動 之 前 ,1990 年 代 初 期 臺 灣中 央 政 府 即 已 採 用 簽 約 委 外 等 經 濟 誘 因 逐 漸 取 代 法 令 管 制 來 影 響 非營 利 組 織 , 此 一 運 動 只 是 合 理 化 此 種 現 象 而 已 ( 孫 煒 ,2007b)。 在政 黨 輪 替 之 後 , 民 進 黨 政 府 更 是 利 用 此 種 趨 勢 來 塑 造 它 與 非 營 利 組織 之 間 的 關 係 。( 四 ) 政 黨 取 向在 1986 年 成 立 之 初 , 民 進 黨 的 激 進 路 線 頗 為 鮮 明 , 它 的 主 要 訴求 如 台 獨 黨 綱 、 反 核 、 反 國 民 黨 黨 營 事 業 、 反 黑 金 、 反 財 團 , 都 和國 民 黨 的 黨 國 體 制 (party-state regime) 正 面 對 抗 。 那 時 的 民 進 黨 是與 非 營 利 組 織 所 代 表 的 弱 勢 社 會 族 群 站 在 同 一 陣 線 。 臺 灣 社 會 的 弱勢 社 會 族 群 大 致 可 分 為 兩 類 , 一 是 青 年 、 婦 女 、 老 人 、 原 住 民 、 殘障 等 具 有 集 體 特 徵 的 弱 勢 群 體 ; 二 是 以 單 一 議 題 為 取 向 的 弱 勢 族群 , 例 如 人 權 、 環 保 、 消 費 者 保 護 、 反 核 等 社 會 團 體 。 他 們 的 共 同特 點 是 處 於 社 會 邊 緣 或 底 層 , 其 心 理 需 求 與 實 際 需 求 長 期 為 國 民 黨當 局 所 忽 視 。 民 進 黨 獲 得 弱 勢 社 會 族 群 支 持 的 主 要 方 法 是 , 針 對 不同 群 體 的 不 同 特 點 與 不 同 的 議 題 取 向 , 提 出 特 定 的 政 策 訴 求 或 直 接參 與 弱 勢 社 會 族 群 所 發 起 的 社 會 運 動 (social movement), 甚 至 組

68 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 二 期法 委 員 , 而 且 已 經 開 始 扮 演 推 舉 財 經 首 長 , 甚 至 「 擁 立 國 家 領 導 人 」( kingmaker) 的 角 色 ( 朱 雲 漢 ,2004)。 總 結 言 之 , 民 進 黨 在 以 選舉 為 主 軸 的 執 政 考 量 之 下 , 政 黨 取 向 早 在 執 政 之 前 即 與 非 營 利 組 織所 代 表 的 弱 勢 社 會 族 群 的 基 本 理 念 與 價 值 愈 行 愈 遠 。2000 年 政 黨 輪替 之 後 , 民 進 黨 更 是 失 去 了 傳 統 的 改 革 性 質 , 為 了 維 繫 執 政 地 位 ,而 與 大 型 財 團 關 係 密 切 。五 、 政 黨 輪 替 之 後 非 營 利 組 織 的 變 遷由 於 臺 灣 長 期 在 威 權 體 制 之 下 , 並 未 如 西 方 先 進 民 主 國 家 具 備悠 久 公 民 自 治 的 傳 統 , 因 此 由 非 營 利 組 織 構 成 的 第 三 部 門 的 自 主 性原 本 較 低 , 特 別 在 民 主 化 下 , 第 三 部 門 易 遭 致 來 自 部 門 內 部 以 及 政府 互 動 之 兩 個 層 面 的 重 大 衝 擊 。 本 文 由 2000 年 政 黨 輪 替 之 後 臺 灣 第三 部 門 內 部 發 生 的 質 量 變 化 趨 勢 以 及 相 關 政 策 環 境 變 遷 等 三 個 層 面予 以 分 析 。( 一 ) 快 速 擴 充臺 灣 的 公 民 社 會 在 1987 年 解 除 戒 嚴 法 之 後 蓬 勃 發 展 , 在 公 民 社會 中 非 營 利 組 織 的 數 量 更 是 快 速 增 加 , 表 一 顯 示 由 1950 年 迄 今 臺 灣非 營 利 組 織 的 主 要 成 分 ─ 社 會 團 體 的 數 目 。 55. 臺 灣 非 營 利 組 織 除 了 人 民 團 體 法 中 的 社 會 團 體 之 外 , 還 包 括 了 財 團 法 人 基 金 會 、 特 殊 法 人 等等 , 但 由 於 本 文 所 能 掌 握 的 資 料 限 制 , 原 則 上 以 社 會 團 體 作 臺 灣 非 營 利 組 織 發 展 趨 勢 的 觀 察 對象 。

兩 千 年 政 黨 輪 替 之 後 政 府 與 非 營 利 組 織 關 係 的 分 析 架 構 69表 一臺 灣 1950 年 至 2008 年 中 央 與 地 方 社 會 團 體 統 計 表年 份 中 央 地 方 總 數 年 份 中 央 地 方 總 數 年 份 中 央 地 方 總 數1950 53 176 229 1970 364 2144 2508 1990 1007 6106 71131951 81 182 263 1971 364 22222586 1991 1388 6385 77731952 97 559 656 1972 375 2357 2732 19921536 6654 81901953 115 657 772 1973 442 2448 2890 19931740 7349 90891954 151 792 943 1974 431 2551 2982 19942011 7984 99951955 156 844 1000 1975 454 2676 3130 19952275 8690 109651956 171 918 1089 1976 482 2792 3274 1996 2390 9398 117881957 186 1313 1499 1977 486 2954 3440 1997 2668 10157 128251958 203 1424 1627 1978 512 3118 3630 19982897 10886 137831959 215 1375 1590 1979 527 3256 3783 19993279 12030 153091960 224 1611 1835 1980 562 3398 3960 20003964 12915 168791961 246 1871 2117 1981 567 3650 4217 20014407 14288 186951962 274 1985 2259 1982 596 3887 4483 20024930 15524 204541963 285 2026 2311 1983 650 4283 4933 20035467 17003 224701964 291 2078 2369 1984 689 4505 5194 2004 5997 18306 243031965 312 1972 2284 1985 711 4685 5396 20056565 19570 261351966 325 1975 2300 1986 742 4623 5365 20067150 20877 280271967 336 1918 2254 1987 734 5060 5794 20077796 22250 300461968 362 2026 2388 1988 822 5278 6100 20088542 23452 319941969 363 2112 2475 1989 952 5767 6719說 明 : 表 格 內 容 由 作 者 自 行 整 理 , 參 考 資 料 為 歷 年 內 政 統 計 年 報 、 中 華 民 國 統 計 年 鑑 、 中 華 民 國統 計 資 訊 網 。由 1990 年 代 之 後 , 臺 灣 整 體 非 營 利 組 織 成 長 速 度 加 快 , 在 2000年 政 黨 輪 替 之 後 , 非 營 利 組 織 的 增 加 率 更 是 快 速 , 但 是 由 於 整 體 經濟 不 景 氣 , 非 營 利 組 織 能 夠 由 社 會 大 眾 得 到 的 私 人 捐 款 越 來 越 少 ,但 是 同 性 質 的 非 營 利 組 織 卻 越 來 越 多 。 因 此 , 非 營 利 組 織 彼 此 之 間的 競 爭 越 趨 激 烈 , 非 營 利 組 織 想 要 在 高 度 競 爭 的 環 境 存 續 發 展 , 則

70 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 二 期必 須 爭 取 政 府 的 契 約 , 或 是 本 身 進 行 商 業 化 , 尤 其 對 於 提 供 服 務 型非 營 利 組 織 更 是 如 此 , 否 則 無 法 對 於 案 主 提 供 相 同 質 量 的 服 務 。 然而 , 無 論 是 依 賴 政 府 契 約 或 進 行 產 業 化 , 都 可 能 影 響 非 營 利 組 織 所賴 以 存 續 的 使 命 (mission) 與 目 標 。 過 於 依 賴 政 府 契 約 , 則 非 營 利組 織 可 能 成 為 政 府 執 行 政 策 的 代 理 機 關 , 而 傷 害 了 非 營 利 組 織 的 自主 性 與 理 想 性 。 若 是 加 深 產 業 化 的 程 度 , 則 可 能 傷 害 了 非 營 利 組 織的 公 共 信 任 (public trust), 更 可 能 排 擠 了 原 有 的 私 人 捐 款 。 總 之 ,臺 灣 出 現 了 越 來 越 多 的 非 營 利 組 織 , 一 方 面 代 表 了 臺 灣 公 民 社 會 的高 度 成 長 , 但 另 一 方 面 也 代 表 非 營 利 組 織 所 最 珍 貴 的 特 質 ─ 不 受 政 治力 與 經 濟 力 侵 害 的 獨 立 性 ─ 正 在 快 速 流 失 當 中 。( 二 ) 政 策 環 境對 於 臺 灣 的 非 營 利 組 織 來 說 ,,2000 年 執 政 之 後 的 民 進 黨 政 府 意味 著 一 種 政 治 機 會 結 構 (political opportunity structure) 的 出 現 , 因為 民 進 黨 政 府 提 供 了 非 營 利 組 織 參 與 政 府 制 定 政 策 的 管 道 。 民 進 黨政 府 採 用 政 治 職 位 與 財 務 支 援 分 別 對 待 價 值 倡 議 型 非 營 利 組 織 與 提供 服 務 型 非 營 利 組 織 。 對 於 價 值 倡 議 型 非 營 利 組 織 而 言 , 許 多 原 來社 會 運 動 的 領 導 人 獲 得 了 內 閣 中 的 政 治 職 位 成 為 高 階 政 務 官 , 例 如行 政 院 的 環 保 署 、 勞 委 會 、 原 委 會 、 青 輔 會 等 機 關 皆 由 以 前 的 社 會運 動 者 擔 任 部 會 首 長 。 這 些 出 身 社 會 運 動 的 部 會 首 長 們 在 實 際 政 府工 作 之 中 學 習 另 一 種 角 色 的 意 義 與 運 作 (Ho, 2005a: 409)。 另 一 方面 對 於 提 供 服 務 型 非 營 利 組 織 而 言 , 政 府 提 供 的 財 務 支 援 確 有 增加 , 雖 大 部 分 的 財 務 支 援 是 以 委 託 計 畫 為 名 義 , 經 公 開 合 法 的 程 序由 不 同 非 營 利 組 織 彼 此 競 爭 政 府 提 供 的 契 約 , 然 而 , 與 民 進 黨 政 府關 係 匪 淺 的 非 營 利 組 織 , 似 乎 較 容 易 取 得 契 約 ( 劉 淑 瓊 ,2008;Ho,

兩 千 年 政 黨 輪 替 之 後 政 府 與 非 營 利 組 織 關 係 的 分 析 架 構 712005a: 410), 而 取 得 較 大 的 社 會 影 響 力 以 及 較 高 的 社 會 聲 譽 。 然 而 ,政 府 提 供 的 政 治 機 會 結 構 , 對 於 非 營 利 組 織 而 言 , 也 可 能 危 及 非 營利 組 織 的 使 命 與 自 主 性 。 首 先 , 社 會 運 動 的 領 導 人 投 入 執 政 團 隊 ,由 於 權 力 位 置 的 轉 移 , 使 社 會 改 革 的 議 題 就 迅 速 面 臨 失 焦 , 甚 至 是空 洞 化 的 危 機 ( 李 丁 讚 、 吳 介 民 ,2000); 其 次 , 如 果 社 會 服 務 的提 供 者 過 於 依 賴 政 府 的 財 務 支 援 , 為 了 在 爭 取 契 約 的 競 爭 之 中 勝出 , 可 能 作 出 篩 選 案 主 的 現 象 , 甚 至 調 整 非 營 利 組 織 的 結 構 , 以 壓低 成 本 提 高 績 效 數 字 , 讓 組 織 本 身 看 起 來 更 具 「 競 爭 力 」( 劉 淑 瓊 、彭 惠 ,2007)。在 2000 年 政 黨 輪 替 之 後 , 臺 灣 的 非 營 利 組 織 逐 漸 由 體 制 之 外 的社 會 運 動 者 或 是 民 間 慈 善 家 , 轉 變 成 為 體 制 之 內 的 官 僚 成 員 或 是 契約 履 行 者 。 以 政 策 過 程 的 角 度 而 言 , 政 黨 輪 替 之 前 , 臺 灣 非 營 利 組織 主 要 是 在 立 法 階 段 發 揮 其 影 響 力 , 非 營 利 組 織 較 可 獨 立 地 追 求 特定 的 政 策 目 標 , 支 援 特 定 的 政 策 方 案 , 但 在 民 進 黨 執 政 之 後 , 非 營利 組 織 主 要 是 在 規 劃 與 執 政 階 段 扮 演 一 定 的 角 色 , 然 而 一 方 面 必 須顧 及 政 府 施 政 的 優 先 順 裕 與 各 種 利 益 的 牽 制 , 另 一 方 面 也 更 依 賴 政府 的 財 務 支 援 , 而 成 為 政 府 實 現 其 政 策 目 標 的 機 制 。( 三 ) 內 部 矛 盾民 主 轉 型 為 非 營 利 組 織 同 時 帶 來 了 新 的 政 治 環 境 與 挑 戰 , 就 如同 Georg Sorensen(1993: 60) 所 言 :「 民 主 轉 型 創 造 了 一 個 對 群 眾運 動 有 著 新 挑 戰 的 全 新 政 治 環 境 。 威 權 政 府 這 個 共 同 敵 人 所 帶 來 的團 結 不 復 存 在 , 於 是 挑 戰 便 從 合 作 消 滅 舊 統 治 者 的 共 同 目 標 , 轉 移到 人 民 中 利 益 團 體 與 不 同 觀 點 的 團 體 之 間 。」 特 別 是 民 主 化 所 附 隨的 高 度 競 爭 的 選 戰 以 及 更 加 透 明 的 決 策 過 程 , 不 僅 為 非 營 利 組 織 提

72 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 二 期供 了 政 治 機 會 , 但 同 樣 地 、 也 為 利 益 團 體 帶 來 了 更 多 的 政 治 機 會 。非 營 利 組 織 不 但 要 面 臨 相 似 性 質 非 營 利 組 織 之 間 的 競 爭 , 也 要 應 付利 益 團 體 的 挑 戰 。 以 環 境 保 護 為 例 , 臺 灣 環 保 非 營 利 組 織 的 目 標 與運 動 威 脅 了 土 地 財 團 或 建 設 財 團 的 利 益 , 這 些 財 團 組 成 了 利 益 團 體在 選 戰 及 政 策 決 策 過 程 中 , 以 反 制 運 動 (countermovement) 與 環 保非 營 利 組 織 相 互 抗 衡 (Ho, 2005b)。 相 較 於 財 團 , 環 保 非 營 利 組 織的 資 源 與 影 響 力 便 顯 得 相 對 弱 勢 。 此 外 , 由 於 臺 灣 公 民 社 會 長 期 以來 草 根 經 營 並 不 紮 實 , 非 營 利 組 織 內 部 民 主 也 有 問 題 。 地 方 性 社 會在 長 期 國 民 黨 威 權 政 體 的 統 治 之 下 , 自 發 性 形 成 組 織 力 量 的 能 力 已被 瓦 解 ( 陳 東 升 ,1995:41)。 民 主 化 反 而 使 地 方 派 系 受 益 。 透 過持 續 的 選 舉 動 員 , 地 方 派 系 逐 漸 排 擠 了 地 方 非 營 利 組 織 的 活 動 空間 , 公 民 社 會 的 理 想 並 未 落 實 到 一 般 民 眾 生 活 的 基 層 社 區 當 中 。 另一 方 面 , 臺 灣 非 營 利 組 織 偏 向 於 中 小 規 模 , 組 織 領 導 人 的 權 威 及 影響 力 相 當 強 大 , 特 別 是 在 一 些 宗 教 性 非 營 利 組 織 , 領 導 人 的 認 知 對於 成 員 的 行 動 具 有 絕 對 的 支 配 力 , 在 非 營 利 組 織 內 部 形 成 由 上 而 下的 指 揮 命 令 系 統 。 這 種 內 部 不 民 主 的 現 象 , 使 得 臺 灣 非 營 利 組 織 欠缺 現 代 經 營 管 理 的 人 才 , 也 會 消 蝕 民 眾 參 與 的 熱 忱 , 以 及 降 低 啟 蒙鼓 舞 民 眾 的 動 力 。 更 值 得 注 意 的 是 , 若 干 臺 灣 非 營 利 組 織 , 特 別 是宗 教 性 非 營 利 組 織 , 存 在 著 接 班 的 問 題 , 一 旦 原 先 的 領 導 人 ( 通 常就 是 非 營 利 組 織 的 創 建 者 ) 不 在 其 位 , 非 營 利 組 織 可 能 發 生 使 命 與目 標 傳 承 的 危 機 ( 劉 奕 宏 ,2009)。 職 是 之 故 , 臺 灣 並 未 如 西 方 民主 先 進 國 家 具 備 如 此 成 熟 穩 定 且 自 主 性 高 的 公 民 社 會 , 由 非 營 利 組織 組 成 的 第 三 部 門 雖 頗 有 規 模 , 但 是 無 去 完 全 與 政 府 發 展 出 平 行 的夥 伴 關 係 , 在 資 源 供 給 或 法 律 規 範 等 方 面 仍 多 受 制 於 公 部 門 。 因 此 ,政 黨 輪 替 勢 將 帶 給 非 營 利 組 織 實 質 的 影 響 , 甚 至 可 能 引 發 依 賴 政 府

兩 千 年 政 黨 輪 替 之 後 政 府 與 非 營 利 組 織 關 係 的 分 析 架 構 73程 度 較 高 的 非 營 利 組 織 產 生 使 命 偏 離 的 現 象 。六 、 結 語Guillermo O’Donnell 與 Philippe C. Schmitter(1986) 認 為 民 主體 制 的 發 紉 雖 然 伴 隨 了 公 民 社 會 的 重 振 。 然 而 , 當 民 主 轉 型 漸 形 鞏固 之 際 , 若 干 因 素 的 出 現 也 可 能 使 公 民 社 會 漸 失 動 能 , 這 些 因 素 包括 民 主 體 制 中 政 治 社 會 的 擴 張 , 無 可 必 免 地 侵 吞 了 公 民 社 會 的 空間 ; 社 會 運 動 者 的 運 動 疲 乏 (movement fatigue), 選 擇 回 歸 正 常 生活 ; 已 然 民 主 化 的 國 家 採 用 合 作 策 略 , 有 意 地 殖 民 化 (colonize) 公民 社 會 ; 公 民 社 會 失 去 了 外 在 支 持 與 壓 力 , 來 重 新 表 達 它 們 的 需 求與 訴 求 抗 爭 。 總 結 而 言 , 民 主 化 可 能 意 味 了 使 政 治 回 歸 正 常( normalization), 在 正 常 狀 態 之 下 , 國 家 又 重 新 控 制 了 社 會 。 上 述民 主 化 影 響 公 民 社 會 發 展 的 論 述 似 乎 可 以 說 明 臺 灣 2000 年 政 黨 輪替 後 民 進 黨 執 政 下 有 些 非 營 利 組 織 活 動 力 逐 漸 「 沉 潛 」 的 原 因 之 一 。臺 灣 雖 然 迄 今 並 未 全 然 發 展 出 西 方 學 術 界 定 義 之 下 的 公 民 社 會 , 但是 公 民 社 會 中 最 重 要 的 成 員 ─ 非 營 利 組 織 , 在 臺 灣 民 主 化 的 過 程 中 扮演 了 重 要 的 角 色 , 也 發 揮 了 一 定 的 功 能 , 協 助 跨 越 了 臺 灣 民 主 轉 型中 關 鍵 的 一 步 。 在 國 民 黨 執 政 時 期 , 由 於 國 民 黨 逐 漸 轉 型 為 選 舉 導向 的 群 眾 性 政 黨 , 向 新 興 的 中 產 階 級 以 及 可 以 支 援 龐 大 選 舉 資 源 的財 團 與 地 方 派 系 靠 攏 , 必 然 忽 視 了 代 表 弱 勢 社 會 族 群 的 非 營 利 組 織的 需 求 。 因 此 , 在 政 黨 輪 替 之 前 , 除 了 必 須 完 全 ( 至 少 大 部 分 ) 依賴 政 府 補 助 方 得 運 作 的 非 營 利 組 織 之 外 , 若 干 非 營 利 組 織 特 別 是 價值 倡 議 型 非 營 利 組 織 與 民 進 黨 結 盟 合 作 。 然 而 ,2000 年 政 黨 輪 替 可能 對 於 少 數 非 營 利 組 織 帶 來 了 接 近 政 治 決 策 的 機 會 以 及 較 多 的 資

74 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 二 期源 , 但 大 部 分 的 非 營 利 組 織 不 僅 無 法 更 獨 立 於 政 治 力 與 經 濟 力 之外 , 成 為 構 成 臺 灣 公 民 社 會 的 堅 強 柱 石 , 反 而 自 陷 於 民 主 轉 型 中 困境 , 在 政 治 市 場 失 靈 與 經 濟 市 場 低 迷 之 中 , 逐 漸 失 去 了 活 動 力 與 影響 力 。 特 別 是 在 1980 年 代 末 期 成 長 的 臺 灣 民 族 主 義 與 1990 年 代 初期 復 甦 的 中 國 民 族 主 義 的 對 立 , 撕 裂 了 臺 灣 剛 剛 萌 芽 的 公 民 社 會 ,而 某 些 非 營 利 組 織 也 被 特 定 意 識 型 態 捆 綁 , 而 與 對 立 意 識 型 態 的 非營 利 組 織 誓 不 兩 立 ( 李 丁 讚 等 ,2004:43、50), 更 削 弱 了 臺 灣 整體 非 營 利 組 織 展 現 的 社 會 力 。深 入 言 之 , 價 值 倡 議 型 非 營 利 組 織 以 及 提 供 服 務 型 非 營 利 組 織與 民 進 黨 之 間 的 互 動 在 不 同 時 期 也 有 不 同 的 變 化 。 在 2000 年 政 黨 輪替 之 前 , 價 值 倡 議 型 非 營 利 組 織 與 在 野 的 民 進 黨 發 展 出 策 略 性 結盟 , 共 同 反 對 國 民 黨 主 導 的 威 權 體 制 。 價 值 倡 議 型 非 營 利 組 織 由 民進 黨 的 政 治 運 作 取 得 了 影 響 政 策 制 定 的 機 會 ; 民 進 黨 也 由 價 值 倡 議型 非 營 利 組 織 得 到 了 正 面 的 社 會 形 象 與 社 會 資 源 。 但 是 在 政 黨 輪 替之 後 , 兩 者 的 關 係 卻 逐 漸 轉 變 而 趨 於 緊 張 。 有 些 價 值 倡 議 型 非 營 利組 織 開 始 批 評 執 政 的 民 進 黨 政 府 並 沒 有 達 成 選 舉 之 前 的 政 策 承 諾 ,甚 至 可 能 違 背 了 以 往 兩 者 共 同 追 求 的 社 會 改 革 目 標 。 另 一 方 面 , 民進 黨 在 執 政 之 後 與 提 供 服 務 型 非 營 利 組 織 的 互 動 可 由 政 治 、 經 濟 、行 政 等 層 面 予 以 觀 察 。 在 政 治 層 面 上 , 提 供 服 務 型 非 營 利 組 織 雖 較以 往 獲 得 較 多 參 與 政 策 制 訂 的 機 會 , 但 是 較 少 實 質 地 制 訂 有 利 於 臺灣 整 體 公 民 社 會 的 公 共 政 策 , 反 而 常 為 既 定 的 政 策 背 書 。 此 外 , 政治 人 物 經 常 利 用 與 提 供 服 務 型 非 營 利 組 織 接 觸 的 場 合 , 發 表 與 非 營利 組 織 使 命 與 目 標 無 關 的 政 治 性 宣 傳 , 使 得 部 分 提 供 服 務 型 非 營 利組 織 成 為 民 進 黨 政 府 的 政 治 代 言 人 。 在 經 濟 層 面 上 , 自 政 黨 輪 替 之後 臺 灣 整 體 經 濟 長 期 低 迷 不 振 , 衝 擊 了 提 供 服 務 型 非 營 利 組 織 來 自

兩 千 年 政 黨 輪 替 之 後 政 府 與 非 營 利 組 織 關 係 的 分 析 架 構 75民 間 的 募 款 來 源 , 除 了 少 數 提 供 服 務 型 非 營 利 組 織 進 行 商 業 化 自 籌財 源 之 外 , 多 數 提 供 服 務 型 非 營 利 組 織 越 來 越 依 賴 民 進 黨 政 府 提 供的 經 費 支 援 。 有 些 提 供 服 務 型 非 營 利 組 織 的 政 府 經 費 支 援 , 占 總 收入 的 比 率 超 過 一 半 甚 至 高 達 90% 以 上 。 6 過 度 依 賴 政 府 經 費 支 援 造 成了 這 些 提 供 服 務 型 非 營 利 組 織 成 為 民 進 黨 政 府 的 公 共 政 策 執 行 者 ,或 是 社 會 服 務 的 下 游 生 產 者 。 在 行 政 層 面 , 臺 灣 中 央 政 府 與 地 方 政府 的 資 源 分 配 嚴 重 不 均 , 多 數 地 方 政 府 在 財 政 狀 況 與 行 政 能 力 上 相當 虛 弱 , 而 地 方 政 府 對 於 地 方 層 級 的 提 供 服 務 型 非 營 利 組 織 的 管 理也 相 當 恣 意 , 對 於 能 夠 配 合 地 方 政 府 施 政 的 提 供 服 務 型 非 營 利 組 織方 予 資 助 , 其 他 則 不 與 聞 問 。 民 進 黨 政 府 對 地 方 政 府 的 社 會 福 利 績效 僅 施 以 柔 性 建 議 , 較 少 實 質 的 政 策 指 示 ; 對 於 不 重 視 與 提 供 服 務型 非 營 利 組 織 相 關 公 共 政 策 如 社 會 福 利 、 婦 幼 安 全 的 地 方 政 府 束 手無 策 , 使 得 部 分 非 營 利 組 織 成 為 行 政 被 保 護 者 (client)( 劉 淑 瓊 ,2006)。 本 文 認 為 此 種 情 境 與 臺 灣 民 主 化 獨 特 的 歷 史 結 構 有 關 , 而2000 年 政 黨 輪 替 後 民 進 黨 政 府 與 某 些 非 營 利 組 織 也 應 擔 負 一 定 的 責任 。 目 前 的 問 題 是 : 臺 灣 的 非 營 利 組 織 如 何 突 破 當 前 政 經 環 境 的 困境 , 重 新 獲 得 活 動 力 , 持 續 達 成 預 期 目 標 與 使 命 ?在 二 十 一 世 紀 由 工 業 社 會 變 遷 為 後 工 業 社 會 , 以 及 由 民 族 國 家變 遷 為 跨 國 族 政 策 體 制 ( transnational policy regime) 的 全 球 化 趨 勢之 中 , 由 非 營 利 組 織 構 成 的 第 三 部 門 的 發 展 可 能 朝 向 三 種 趨 勢 :( 一 )非 營 利 組 織 在 以 新 公 共 管 理 為 主 軸 的 政 府 改 造 中 , 成 為 社 會 服 務 的主 要 提 供 者 , 亦 即 第 三 部 門 成 為 福 利 經 濟 (welfare economy) 的 主要 支 柱 , 政 府 與 非 營 利 組 織 之 間 有 形 或 無 形 資 源 的 交 流 勢 將 更 加 密切 。( 二 ) 非 營 利 組 織 成 為 公 民 社 會 的 核 心 要 素 , 亦 即 部 份 非 營 利6. 此 項 觀 察 是 基 於 作 者 對 於 許 多 非 營 利 組 織 個 案 的 實 際 訪 談 。

76 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 二 期組 織 將 致 力 於 公 民 意 識 的 提 昇 以 及 社 區 意 識 與 歸 屬 感 的 活 化 , 第 三部 門 將 成 為 公 共 參 與 的 管 道 , 構 成 社 會 資 本 (social capital) 的 介 面 。( 三 ) 非 營 利 組 織 成 為 培 養 社 會 課 責 (social accountability) 的 機 制 ,亦 即 部 份 非 營 利 組 織 將 發 展 為 要 求 更 大 透 明 度 、 更 高 課 責 性 以 及 更強 治 理 關 係 的 工 具 , 第 三 部 門 將 在 審 議 民 主 (deliberative democracy)的 形 成 上 扮 演 關 鍵 的 角 色 , 履 行 重 要 的 職 能 (Anheier, 2009)。 若由 以 上 未 來 第 三 部 門 的 發 展 趨 勢 而 言 , 我 國 第 三 部 門 在 民 主 化 過 程中 的 角 色 與 定 位 顯 然 尚 有 極 大 的 發 展 空 間 , 無 論 是 價 值 倡 議 型 非 營利 組 織 以 及 提 供 服 務 型 非 營 利 組 織 , 皆 應 與 政 府 進 行 更 深 入 且 多 元的 政 策 對 話 (policy dialogue)。 本 文 認 為 進 行 此 一 政 策 對 話 的 關 鍵 ,將 由 調 整 非 營 利 組 織 本 身 認 知 、 內 部 治 理 , 以 及 對 外 關 係 作 起 。由 非 營 利 組 織 本 身 認 知 而 言 , 民 主 化 同 時 為 非 營 利 組 織 帶 來 「 順流 」 與 「 逆 流 」。 民 主 化 固 然 可 能 為 非 營 利 組 織 帶 來 更 多 接 近 政 府決 策 的 管 道 , 甚 至 直 接 充 任 政 治 公 職 的 機 會 , 但 是 非 營 利 組 織 本 質與 政 府 及 企 業 畢 竟 有 所 不 同 , 與 政 府 互 動 程 度 太 深 , 依 賴 政 府 幅 度過 大 , 不 僅 可 能 使 非 營 利 組 織 淪 為 承 接 政 府 方 案 的 勞 務 機 關 , 喪 失了 非 營 利 組 織 的 理 想 性 與 使 命 感 , 也 可 能 被 政 府 收 編 轉 變 成 為 特 定政 治 價 值 或 政 策 發 聲 的 外 圍 單 位 , 違 背 了 非 營 利 組 織 應 獨 立 於 政 治力 與 經 濟 力 的 立 場 。 因 此 , 非 營 利 組 織 , 特 別 是 其 領 導 人 在 與 政 府接 觸 進 行 互 動 之 時 應 謹 守 分 際 , 固 守 原 有 的 目 標 與 使 命 , 與 政 府 發展 出 既 競 爭 又 合 作 的 關 係 , 即 在 理 念 相 似 的 層 面 , 非 營 利 組 織 可 以接 受 政 府 補 助 或 承 接 政 府 計 畫 , 策 略 性 達 成 共 同 的 目 標 , 但 也 要 與政 府 競 爭 對 於 受 益 對 象 ( 案 主 ) 的 服 務 品 質 的 提 升 與 服 務 範 疇 的 擴充 , 爭 取 受 益 對 象 以 增 進 社 會 大 眾 對 於 非 營 利 組 織 的 公 共 信 任 , 將原 屬 於 政 府 的 職 能 逐 漸 爭 取 到 非 營 利 組 織 的 運 作 範 疇 。 由 非 營 利 組

兩 千 年 政 黨 輪 替 之 後 政 府 與 非 營 利 組 織 關 係 的 分 析 架 構 77織 所 代 表 的 社 會 力 在 本 質 上 原 應 與 政 府 所 代 表 的 政 治 力 , 以 及 企 業所 代 表 的 經 濟 力 有 所 區 隔 , 甚 至 互 為 敵 體 , 特 別 是 非 營 利 組 織 應 有對 抗 政 治 力 與 經 濟 力 結 合 的 意 志 , 方 是 建 立 現 代 公 民 社 會 的 關 鍵 步驟 , 也 是 非 營 利 組 織 應 有 的 認 知 。由 內 部 治 理 而 言 , 民 主 化 為 臺 灣 整 體 非 營 利 組 織 帶 來 了 政 府 管制 的 鬆 綁 以 及 政 策 工 具 的 轉 變 , 可 能 導 致 相 似 性 質 的 非 營 利 組 織 相繼 出 現 , 競 逐 有 限 的 社 會 資 源 。 因 此 , 非 營 利 組 織 將 面 臨 愈 來 愈 大的 競 爭 壓 力 , 必 須 調 整 內 部 的 治 理 模 式 , 以 較 接 近 企 業 的 管 理 模 式提 升 組 織 績 效 , 以 堅 持 使 命 、 永 續 發 展 。 反 之 , 若 非 營 利 組 織 在 競爭 中 屢 遭 失 利 , 可 能 歸 於 休 眠 , 甚 至 淘 汰 。 然 而 , 當 非 營 利 組 織 引入 企 業 精 神 與 管 理 進 行 營 運 之 時 , 也 可 能 出 現 適 應 不 良 的 現 象 , 例如 績 效 評 量 的 問 題 、 董 事 會 ( 理 事 會 ) 的 衝 突 、 資 源 配 置 的 爭 議 等等 。 除 了 這 些 問 題 之 外 , 非 營 利 組 織 是 否 會 因 加 入 企 業 精 神 與 管 理模 型 而 導 致 組 織 使 命 的 模 糊 甚 至 移 轉 , 這 要 取 決 於 非 營 利 組 織 內 部成 員 , 特 別 是 領 導 階 層 對 於 堅 持 組 織 使 命 的 程 度 以 及 規 劃 組 織 願 景的 能 力 。 當 今 全 球 化 下 非 營 利 組 織 已 然 出 現 朝 向 社 會 企 業 (socialenterprise) 轉 型 的 趨 勢 , 臺 灣 非 營 利 組 織 如 何 因 應 此 種 事 實 上 從 事營 利 行 為 , 卻 不 失 組 織 使 命 與 特 色 的 潮 流 , 考 驗 著 本 土 非 營 利 組 織的 智 慧 。由 對 外 關 係 而 言 , 由 於 臺 灣 特 殊 的 歷 史 結 構 與 政 經 環 境 , 本 土非 營 利 組 織 較 少 像 其 他 開 發 中 國 家 一 樣 , 深 受 國 際 非 政 府 組 織 影 響( 蕭 新 煌 ,2004)。 長 久 以 來 , 在 民 主 化 的 歷 程 之 中 , 臺 灣 非 營 利組 織 發 展 出 本 土 性 的 特 色 以 及 與 政 府 互 動 的 獨 特 模 式 。 在 政 黨 輪 替之 前 , 若 干 非 營 利 組 織 原 先 寄 望 於 民 進 黨 的 意 識 型 態 與 草 根 特 性 ,其 時 國 民 黨 早 已 選 舉 導 向 , 向 新 興 中 產 階 級 以 及 財 團 靠 攏 , 而 疏 離

78 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 二 期於 非 營 利 組 織 所 代 表 的 社 會 弱 勢 族 群 或 邊 陲 化 的 價 值 議 題 。 然 而 ,政 黨 輪 替 之 後 , 民 進 黨 也 持 續 地 選 舉 導 向 , 與 非 營 利 組 織 愈 行 愈 遠 。但 一 如 之 前 執 政 的 國 民 黨 政 府 意 欲 掌 控 非 營 利 組 織 , 以 增 益 民 進 黨執 政 的 政 治 正 當 性 及 民 意 支 持 度 。 本 土 非 營 利 組 織 也 發 現 現 行 以 國民 黨 為 首 的 反 對 黨 , 即 泛 藍 陣 營 也 並 沒 有 因 身 處 在 野 , 而 與 非 營 利組 織 結 盟 合 作 的 積 極 意 願 與 作 為 。對 於 代 表 臺 灣 豐 沛 社 會 力 的 非 營 利 組 織 而 言 , 歷 經 數 十 年 的 民主 化 , 究 竟 是 一 場 尚 未 完 成 鞏 固 而 需 更 多 非 營 利 組 織 支 持 投 入 的 民主 志 業 ? 抑 或 根 本 是 一 個 代 表 國 家 的 政 治 團 體 與 菁 英 所 精 心 構 築 的政 經 資 源 移 轉 工 程 , 而 非 營 利 組 織 只 不 過 是 這 個 工 程 中 的 必 要 配角 ? 這 是 臺 灣 尚 在 發 展 的 公 民 社 會 之 中 , 非 營 利 組 織 的 研 究 者 與 實務 者 所 必 須 認 真 思 考 的 課 題 。 近 年 臺 灣 整 體 發 展 環 境 及 條 件 愈 趨 沉淪 , 外 在 因 素 固 具 一 定 影 響 , 但 是 內 部 公 部 門 政 治 權 力 的 配 置 錯 亂 ,以 及 私 部 門 經 濟 資 源 的 運 作 失 序 亦 是 主 要 因 素 。 在 現 今 我 國 政 府 失靈 與 市 場 失 靈 的 雙 重 侷 限 之 下 , 公 私 部 門 的 外 在 正 當 性 以 及 內 在 職能 性 逐 漸 降 低 。 反 之 , 代 表 豐 沛 社 會 力 的 本 土 公 民 社 會 可 能 成 為 我國 未 來 對 內 解 決 公 共 性 問 題 , 對 外 順 應 全 球 化 潮 流 的 關 鍵 因 素 。 職是 之 故 , 一 個 能 夠 具 有 自 我 管 制 能 力 以 及 自 主 籌 措 資 源 的 非 營 利 組織 , 才 是 能 夠 抗 拒 政 治 權 力 的 壓 制 及 經 濟 財 力 的 誘 惑 的 最 後 防 線 。正 如 Cohen and Arato(1992) 所 述 由 這 樣 的 非 營 利 組 織 結 合 而 成 的公 民 社 會 方 可 保 障 現 代 文 明 社 會 中 的 多 元 精 神 , 並 培 養 具 有 普 遍 信任 及 合 作 意 識 的 社 會 規 範 , 成 為 穩 定 民 主 政 體 的 基 石 。

兩 千 年 政 黨 輪 替 之 後 政 府 與 非 營 利 組 織 關 係 的 分 析 架 構 79參 考 書 目Anheier, Helmut K. 2009. “What Kind of Nonprofit Sector, What Kindof Society? Comparative Policy Reflections.” AmericanBehavioral Scientist 52, 7: 1082-1094.Aspalter, Christian. 2002. Democratization and Welfare State Developmentin Taiwan. VT: Ashgate Pub Ltd.Cheng, Tun-Jen. 1989. “Democratizing the Quasi-Leninist Regime inTaiwan.” World Politics 41, 4: 471-499.Cohen, Jean L. and Andrew Arato. 1992. Civil Society and PoliticalTheory. Cambridge, MA: MIT Press.Evans, P eter B. et al. 1985. Bringing the State Back in. Cambridge:Cambridge University Press.Gold, Thomas B. 1990. “The Resurgence of Civil Society in China.”Journal of Democracy 1, 1: 18-31.Grugel,Jean. 2002. Democratization: A Critical Introduction. NewYork: Palgrave.Hagopian, Frances. 1992. “The Compromised Consolidation: ThePolitical Class in the Brazilian Transition.” in Scott Mainwaringet al. eds. Issues in Democratic Consolidation: 243-293. NotreDame, IN: University of Notre Dame Press.Ho, Ming-sho. 2005a. “Taiwan’s State and Social Movements under

80 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 二 期the DPP Government, 2000-2004.” Journal of East Asian Studies5: 401-425.Ho, Min g-sho. 2005b.“Weakened State and Social Movement: TheParadox of Taiwanese Environmental Politics after the PowerTransfer.” Journal of Contemporary China 14, 43: 339-352.Leonard,John. 1991. “Divided Government and DysfunctionalPolitics.” PS: Political Science and Politics 24, 4: 651-653.Lipset, Seymour Martin. 1959. “Some Social Requisites of Democracy:Economic Development and Political Legitimacy.” AmericanPolitical Science Review 53, 1: 69-105.Najam, Adil. 2000. “The Four-C’s of Third Sector-GovernmentRelations: Cooperation, Confrontation, Complementarity, andCo- optation.” Nonprofit Management and Leadership 10, 4: 375-396.Ngo, Tak-wing. 1993. “Civil Society and Political Liberalization inTaiwan.” Bulletin of Concerned Asian Scholars 25, 1: 3-12.O’Donnell, Guillermo and Philippe C. Schmitter. 1986. Transitionsfrom Authoritarian Rule: Tentative Conclusions from UncertainDemocracies. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press.O’Donnell, Guillermo et al. 1986. Transitions from Authoritarian Rule:Comparative Perspectives. Baltimore, MD: Johns HopkinsUniversity Press.Potter, David et al. 1997. Democratization. Malden, MA: Polity Press

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84 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 二 期鞠 海 濤 。2004。《 民 進 黨 社 會 基 礎 研 究 》。 北 京 : 九 州 。魏 鏞 。1980。《 科 學 、 人 才 與 現 代 化 》。 台 北 : 學 生 。顧 忠 華 。2005。《 解 讀 社 會 力 : 臺 灣 的 學 習 社 會 與 公 民 社 會 》。 台北 : 左 岸 。

兩 千 年 政 黨 輪 替 之 後 政 府 與 非 營 利 組 織 關 係 的 分 析 架 構 85The Analytical Framework for Analyzingthe Relationship between Government andNonprofit Organizations after the PartyRotation in the Year 2000:An Approach of DemocratizationWay Sun ∗After winning the hotly contested presidential election inMarch 2000 and thus ending the 55-year reign by theKuomintang (KMT), the Democratic Progressive Party (DPP)achieved the first party rotation in Taiwan’s history. This articleemploys the approach of democratization to supply an analyticalframework for the impact of the party rotation in the Year 2000on the nonprofit organizations (NPOs) in Taiwan. This articleintegrates three contemporary democratization theories(modernization theory, historical sociology, and transitiontheory) and selects the dimensions appropriate for Taiwan’sunique historical contexts so as to better illustrate theinteractions between the DPP government and the NPOs afterthe party rotation in the 2000. Further, this article, uponaddressing the democratization backgrounds prior to the party∗Professor,Graduate Institute of Law and Government, National Central University.

86 東 吳 政 治 學 報 /2009/ 第 二 十 七 卷 第 二 期rotation, analyzes the governance of the DPP government fromfour perspectives: weakened state, divided government,government reengineering and party orientation; the transitionof NPOs is elaborated in terms of exponential expansion, policyenvironment, and internal contradictions. The articleconcludes that the party rotation in the 2000 has not onlyfurther diminished the degree of autonomy of Taiwan’s NPOsthan before but has also rendered them unable to be independentof economic and political influences. NPOs in Taiwan willincrease in importance in the future byimproving welfareeconomy, establishing social capital and deepening deliberativedemocracy. This article provides suggestions for sustaining themissions and uniqueness of NPOs in Taiwan from theperspectives of recognizing self, external governance andinternal relations.註 解 [SC1]: I like thisconclusion very much! Itdefinitely coincides with myexperience in Taiwan.Key words: nonprofit organization, party rotation, democratization