知晓型绩效预算：一条应用导向的绩效预算之路 - å¤æ—¦å¤§å­¦å›½é™ å ³ç³»ä¸Ž ...

《 复 旦 公 共 行 政 评 论 》 《 公 共 财 政 与 政 府 改 革 》 2008 年知 晓 型 绩 效 预 算 : 一 条 应 用 导 向 的 绩 效 预 算 之 路Yi Lu 著 梁 耀 盛 译【 内 容 提 要 】 本 文 考 察 了 佐 治 亚 州 绩 效 信 息 的 使 用 情 况 , 分 析 了 绩 效 信 息 的使 用 障 碍 , 并 提 出 以 应 用 导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 来 提 高 绩 效 信 息 的 使 用 率 。 应 用导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 是 指 对 绩 效 信 息 的 使 用 者 及 其 特 定 用 途 有 着 清 晰 定 义 的绩 效 评 价 系 统 。 知 晓 型 绩 效 预 算 能 够 有 效 地 克 服 使 用 绩 效 信 息 的 政 治 、 文 化 和 技术 障 碍 , 并 能 够 减 轻 有 限 的 绩 效 信 息 使 用 率 和 建 立 绩 效 系 统 所 付 出 的 巨 大 努 力 这两 者 之 间 的 不 平 衡 。 佐 治 亚 州 的 经 验 为 中 国 构 建 绩 效 预 算 体 系 提 供 了 思 考 的 基础 。 鉴 于 中 国 文 化 注 重 务 实 , 但 又 同 时 存 在 形 式 主 义 的 双 重 特 点 , 在 中 国 推 行 应用 导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 具 有 一 定 的 必 要 性 。一 、 前 言绩 效 预 算 旨 在 将 绩 效 信 息 引 入 到 资 源 分 配 决 策 中 去 (Lauth,2004)。 自 二 十 世纪 初 在 美 国 诞 生 了 绩 效 预 算 的 理 念 以 来 , 绩 效 预 算 就 一 直 是 公 众 关 注 的 焦 点 。 在上 个 世 纪 , 围 绕 着 公 共 预 算 这 一 重 要 的 时 代 主 题 , 很 多 发 达 国 家 掀 起 了 一 波 接 一波 的 预 算 改 革 浪 潮 (Schick,1990)。 与 此 同 时 , 在 过 去 的 50 年 里 , 不 少 发 展 中 国家 也 亲 身 经 历 了 绩 效 预 算 的 发 展 过 程 (Dean,1986; UNCDF,2006)。 而 在 当 前 经 济迅 速 发 展 以 及 提 升 公 共 部 门 财 政 管 理 水 平 的 呼 声 日 隆 的 形 势 之 下 , 中 国 也 开 始 稳步 地 推 进 绩 效 管 理 和 绩 效 预 算 的 试 点 工 作 (Hou,Ma,&Wu,2005; Niu,Ho&Ma;Wang,Zhu,&Pan,2005)。本 文 旨 在 通 过 美 国 佐 治 亚 州 的 案 例 来 考 察 绩 效 信 息 的 使 用 情 况 , 并 探 索 在 中国 推 行 一 条 应 用 导 向 的 绩 效 预 算 之 路 的 可 行 性 。 在 这 里 , 正 确 理 解 “ 使 用 绩 效 信息 ” 这 一 概 念 十 分 重 要 。 这 是 因 为 绩 效 信 息 的 本 身 并 不 是 目 的 , 它 只 是 制 定 决 策( 包 括 预 算 决 策 ) 的 工 具 (Behn,2003)。 在 将 绩 效 评 价 融 入 到 知 晓 型 绩 效 行 动 计划 (performance informed action plans) 的 过 程 中 , 如 何 使 用 绩 效 信 息 是 一 个 关 键的 问 题 。本 文 将 首 先 回 顾 有 关 绩 效 信 息 在 预 算 过 程 中 的 使 用 情 况 的 重 要 文 献 , 然 后 以美 国 佐 治 亚 州 作 为 研 究 案 例 进 一 步 分 析 绩 效 信 息 的 使 用 情 况 , 并 在 文 章 的 最 后 讨论 如 何 在 中 国 推 行 一 条 应 用 导 向 的 绩 效 预 算 之 路 来 提 高 绩 效 信 息 的 使 用 率 。二 、 有 关 绩 效 信 息 使 用 情 况 的 研 究“ 拥 有 绩 效 信 息 ” 和 “ 使 用 绩 效 信 息 来 制 定 决 策 ” 这 两 个 概 念 并 不 相 同(Heinrich,2002; Lauth,1985; Lee & Staffeldt,1977)。 迄 今 为 止 , 已 经 有 为 数 众 多的 研 究 对 绩 效 信 息 的 使 用 情 况 进 行 过 调 查 。 在 对 上 述 研 究 进 行 详 细 分 析 之 后 , 笔

《 复 旦 公 共 行 政 评 论 》 《 公 共 财 政 与 政 府 改 革 》 2008 年者 得 到 了 以 下 几 点 结 论 :第 一 , 绩 效 管 理 和 绩 效 预 算 的 概 念 和 实 践 已 经 相 当 普 遍 , 并 且 还 在 不 断 拓 展 。在 美 国 , 继 二 十 世 纪 六 十 年 代 的 计 划 - 规 划 - 预 算 (PPB), 七 十 年 代 初 期 的 目标 管 理 (MBO) 和 七 十 年 代 末 期 的 零 基 预 算 (ZBB) 之 后 , 九 十 年 代 的 《 政 府绩 效 和 结 果 法 案 》(Government Performance and Results Act) 又 掀 起 了 绩 效 管 理和 绩 效 预 算 改 革 的 高 潮 。 相 关 领 域 的 研 究 文 献 记 录 了 这 次 迅 速 扩 散 的 改 革 浪 潮 。Robert D. Lee 和 他 的 研 究 团 队 就 在 一 系 列 的 研 究 中 , 对 各 州 的 预 算 办 公 室 进 行 了五 年 一 度 的 长 期 调 查 (1975 年 ~2000 年 ), 并 指 出 了 各 州 政 府 绩 效 预 算 的 总 体 发展 趋 势 ( 该 趋 势 在 1990 至 1995 年 间 出 现 了 倒 退 ): 预 算 申 请 所 提 供 的 项 目 信 息越 来 越 详 尽 ; 预 算 所 包 括 的 项 目 信 息 越 来 越 丰 富 ; 项 目 分 析 技 术 在 政 府 决 策 和 立法 决 策 中 的 使 用 也 越 来 越 频 繁 和 越 来 越 深 入 (Burns & Lee,2004; Lee,1991,1997;Lee & Burns,2000; Lee & Staffeldt,1977)。Melkers 和 Willoughby(2004) 通 过 研究 指 出 ,33 个 州 ( 占 总 数 的 66%) 保 留 、 修 正 或 者 增 加 了 相 关 的 法 律 条 款 , 以规 范 基 于 绩 效 的 预 算 申 请 ,17 个 州 ( 占 总 数 的 34%) 颁 布 了 用 来 规 范 基 于 绩 效的 预 算 申 请 的 管 理 制 度 或 行 政 命 令 。 此 外 , 各 级 政 府 均 在 一 定 程 度 上 实 施 了 绩 效管 理 和 绩 效 预 算 。Joyce(1993) 揭 示 了 联 邦 政 府 推 进 绩 效 预 算 改 革 的 三 种 独 立尝 试 , 具 体 包 括 : 联 邦 政 府 的 财 政 管 理 改 革 ( 如 《 首 席 财 务 官 法 案 》)、 规 范 绩 效评 价 的 法 律 规 范 ( 如 Clinton 总 统 在 1993 年 8 月 3 日 签 署 的 法 案 ) 和 行 政 机 构 的努 力 ( 主 要 体 现 在 全 国 绩 效 评 估 委 员 会 的 报 告 之 上 )。Wang(2000) 在 他 的 研 究报 告 中 指 出 , 绩 效 评 价 技 术 在 不 同 程 度 上 被 地 方 政 府 运 用 到 了 预 算 周 期 的 各 个 阶段 。Epstein(1994) 对 23 个 地 方 政 府 进 行 了 研 究 , 描 述 了 地 方 政 府 如 何 使 用 绩效 评 价 来 改 善 决 策 制 定 、 提 高 绩 效 和 增 强 政 府 问 责 性 。第 二 , 在 预 算 周 期 的 四 个 阶 段 中 ( 即 : 行 政 机 构 编 制 预 算 、 立 法 机 构 审 议 预算 、 预 算 执 行 和 预 算 评 估 ), 绩 效 信 息 在 行 政 机 构 编 制 预 算 阶 段 的 使 用 率 较 高 ,在 立 法 机 构 审 议 预 算 阶 段 的 使 用 率 较 低 。 而 在 预 算 执 行 和 预 算 评 估 这 两 个 阶 段 ,绩 效 信 息 的 使 用 率 会 因 具 体 情 况 而 异 。 根 据 相 关 的 调 查 , 认 为 自 己 在 一 定 程 度 上或 在 很 大 程 度 上 依 赖 于 项 目 效 果 来 制 定 政 府 决 策 的 州 政 府 的 比 例 从 1970 年 的 38% 上 升 到 2000 年 的 81%(Burns & Lee,2004)。 而 在 另 一 方 面 , 如 相 关 文 献 所 描述 的 那 样 , 绩 效 信 息 对 立 法 机 构 的 预 算 行 为 几 乎 不 产 生 任 何 影 响 。第 三 , 一 般 来 说 , 绩 效 信 息 的 使 用 类 型 可 以 分 为 三 类 。 如 果 以 绩 效 信 息 的 使用 率 为 标 准 并 以 降 序 排 列 , 这 三 种 类 型 依 次 为 : 绩 效 沟 通 、 绩 效 管 理 和 绩 效 预 算(Melkers & Willoughby, 2004)。 要 特 别 指 出 的 是 , 这 些 文 献 都 认 为 绩 效 预 算 能够 帮 助 公 共 部 门 确 定 组 织 目 标 ; 提 高 政 府 的 效 率 、 效 果 和 问 责 性 (Wang,2000);识 别 成 本 ; 鼓 励 政 府 确 立 长 远 的 愿 景 ; 在 一 定 程 度 上 影 响 资 源 分 配 决 策

《 复 旦 公 共 行 政 评 论 》 《 公 共 财 政 与 政 府 改 革 》 2008 年(Kluvers,2001); 促 进 政 府 功 能 的 转 变 ( 从 产 出 控 制 转 变 为 结 果 导 向 的 计 划 和 管理 )(McNab & Melese,2003); 改 善 沟 通 ; 为 预 算 决 策 提 供 信 息 ; 提 高 机 构 管 理和 运 营 能 力 (Melkers & Willoughby,2004)。 在 另 一 方 面 , 相 关 研 究 也 显 示 , 在 某些 领 域 ( 如 预 算 ), 绩 效 整 合 的 影 响 十 分 有 限 。 很 多 政 府 都 仅 将 绩 效 评 价 用 于 改善 预 算 沟 通 , 而 没 有 把 它 用 于 制 定 资 源 分 配 决 策 (Wang,2000), 也 没 有 在 选 择 项目 备 选 方 案 时 把 绩 效 信 息 作 为 决 策 的 标 准 (Kluvers,2001)。 由 此 看 来 , 传 统 的 预算 模 式 似 乎 从 未 真 正 地 消 失 (White,1994; Wildavsky,1978)。 概 而 言 之 , 绩 效 信息 的 使 用 情 况 是 由 不 同 的 使 用 目 的 来 决 定 的 。总 的 来 说 , 这 些 文 献 表 明 , 在 经 历 了 长 达 一 个 世 纪 的 绩 效 管 理 和 绩 效 预 算 浪潮 之 后 , 绩 效 信 息 仍 然 具 有 重 要 的 地 位 , 但 距 离 真 正 的 理 解 绩 效 信 息 , 还 有 很 长的 一 段 路 。 随 着 绩 效 预 算 在 中 国 日 益 受 到 关 注 , 正 确 理 解 绩 效 信 息 的 必 要 性 也 逐渐 进 入 人 们 的 视 野 。三 、 佐 治 亚 州 的 案 例本 节 以 佐 治 亚 州 为 案 例 , 分 析 了 绩 效 信 息 的 使 用 情 况 。 笔 者 在 本 节 中 将 会 着重 探 讨 以 下 两 个 问 题 : 政 府 使 用 绩 效 信 息 的 目 的 是 什 么 ? 使 用 绩 效 信 息 的 障 碍 是什 么 ?之 所 以 选 择 佐 治 亚 州 作 为 研 究 案 例 , 主 要 是 因 为 佐 治 亚 州 有 着 悠 久 的 预 算 改革 历 史 。 该 州 在 基 于 绩 效 的 预 算 改 革 道 路 上 已 经 走 了 很 长 的 一 段 路 :1973 年 ,佐 治 亚 州 就 率 先 采 用 了 零 基 预 算 (Lauth,1978);1977 财 政 年 度 开 始 , 州 政 府 要求 该 州 的 行 政 机 构 必 须 把 绩 效 评 价 作 为 其 年 度 预 算 申 请 的 一 部 分 (Lauth &Riech,1979)。1993 年 , 佐 治 亚 州 通 过 了 《 预 算 责 任 与 规 划 法 案 》( BudgetAccountability and Planning Act of 1993), 要 求 州 立 机 构 制 定 战 略 计 划 ;1997 年 ,佐 治 亚 州 引 入 了 “ 预 算 重 定 向 ”(Budget Redirection), 计 划 在 财 政 紧 缩 的 环 境 下实 现 管 理 和 政 策 目 标 (Lauth,2004);1998 财 政 年 度 , 佐 治 亚 州 开 始 推 行 基 于 结果 的 预 算 (Result Based Budgeting,RBB), 要 求 所 有 的 项 目 都 必 须 详 细 说 明 该 项目 要 实 现 的 目 的 、 目 标 和 预 期 结 果 (Lauth,2004);2005 财 政 年 度 , 佐 治 亚 州 开始 采 用 优 先 项 目 预 算 (Prioritized Program Budget,PPB), 要 求 在 目 标 的 量 化 定 义和 旨 在 整 合 州 政 府 支 出 与 州 政 府 政 策 、 政 府 文 化 的 绩 效 评 价 措 施 上 作 出 改 变 ( 参见 图 1: 佐 治 亚 州 结 果 导 向 的 规 划 与 预 算 模 型 )。 由 于 有 部 分 学 者 认 为 , 绩 效 预算 的 实 施 需 要 大 量 的 时 间 投 入 , 所 以 对 绩 效 预 算 实 践 经 验 有 限 的 对 象 进 行 研 究 可能 会 使 研 究 的 结 果 产 生 偏 差 。 而 有 着 悠 久 的 绩 效 导 向 预 算 改 革 历 史 的 佐 治 亚 州 正好 为 笔 者 提 供 了 一 个 研 究 绩 效 信 息 使 用 情 况 的 相 对 成 熟 的 环 境 。本 研 究 所 用 的 资 料 包 括 了 2004 年 6 月 至 2006 年 5 月 期 间 进 行 的 问 卷 调 查 和访 谈 记 录 。 笔 者 共 邀 请 了 97 位 州 政 府 机 构 的 财 政 / 预 算 办 公 室 负 责 人 参 加 问 卷 调

《 复 旦 公 共 行 政 评 论 》 《 公 共 财 政 与 政 府 改 革 》 2008 年查 , 共 发 放 194 份 调 查 问 卷 , 回 收 率 为 65%; 在 州 长 预 算 报 告 ( 于 2005 财 政 年度 和 2006 财 政 年 度 进 行 了 修 改 )“ 行 政 机 构 ” 部 分 列 出 的 35 个 机 构 中 , 有 31个 机 构 的 财 政 / 预 算 官 员 接 受 了 访 谈 ( 占 总 数 的 89%), 访 谈 的 平 均 时 间 为 1 小 时 。另 外 , 上 述 问 卷 调 查 和 访 谈 的 对 象 也 涵 盖 了 行 政 机 构 的 预 算 办 公 室 负 责 人 、 预 算分 析 师 和 参 众 两 院 的 预 算 分 析 师 , 以 保 证 行 政 机 构 和 立 法 机 构 的 观 点 都 能 够 得 到体 现 。州 政 府 的 战 略 计 划机 构 的 战 略 计 划· 愿 景· 任 务· 核 心 业 务· 环 境 扫 描· 战 略 目 标· 战 略 产 出· 成 功 的 关 键 因 素· 成 功 的 阻 碍 因 素· 更 新 人 力 计 划 / 目 标· 次 级 战 略 目 标· 时 间 跨 度 为 4 到 8 年· 确 定 州 长 的 战 略 优 先 顺 序· 焦 点 是 佐 治 亚 州 公 民 的 生 活 质 量· 包 含 主 要 战 略· 时 间 跨 度 为 4 年 ; 与 州 长 的 优 先 战 略相 关· 一 个 能 够 反 映 人 力 目 标 和 人 力 战 略 的人 力 计 划· 一 个 能 够 清 晰 界 定 相 关 政 策 领 域 的 核心 业 务 说 明· 一 个 关 注 顾 客 和 组 织 结 果 的 战 略 目 标机 构 的 业 务 计 划· 核 心 业 务· 机 构 组 织 结 构 图· 更 新 人 力 计 划 和 目 标· 项 目 和 子 项 目· 项 目 目 的 和 描 述· 项 目 目 标· 人 力 目 标· 结 果 测 量 及 数 据· 绩 效 评 价· 解 释 性 数 据· 预 算 要 求 和 预 算 支 出· 时 间 跨 度 为 1 年· 由 机 构 的 核 心 业 务 、 项 目 和 子 项 目 构成· 关 注 项 目 对 顾 客 的 影 响· 包 含 机 构 的 预 算 要 求· 具 体 的 项 目 实 现 了 核 心 业 务 的 可 操 作化 , 并 关 注 顾 客 和 结 果 。· 每 年 都 会 更 新 长 期 结 果 的 测 量 信 息 ;绩 效 评 价 由 机 构 和 OPB 确 定· 人 力 目 标 和 更 新· 如 有 需 要 , 为 所 有 结 果 测 量 和 绩 效 评价 提 供 解 释 性 数 据· 每 个 项 目 的 支 出 和 预 算 要 求图 1 佐 治 亚 州 结 果 导 向 的 规 划 与 预 算 模 型( 一 ) 政 府 使 用 绩 效 信 息 的 目 的 是 什 么 ?

《 复 旦 公 共 行 政 评 论 》 《 公 共 财 政 与 政 府 改 革 》 2008 年表 1 反 映 了 州 政 府 各 机 构 、 行 政 预 算 办 公 室 和 立 法 预 算 办 公 室 使 用 绩 效 信 息的 目 的 。表 1 佐 治 亚 州 绩 效 评 价 的 使 用 情 况为 实 现 下 列 目 的 , 您 在 何 种 程 度 上 使 用 绩效 评 价 结 果 ?州 政 府 机构行 政 预 算办 公 室立 法 预 算办 公 室各 项 平 均得 分决 定 绩 效 水 平 3.79 3.00 2.89 3.23对 数 据 进 行 标 竿 管 理 3.63 3.25 2.78 3.22改 进 绩 效 3.70 3.00 2.78 3.16与 利 益 相 关 者 交 流 项 目 情 况 3.58 3.00 2.67 3.08递 交 预 算 申 请 3.45 2.50 2.80 2.92激 励 机 构 员 工 3.26 2.75 2.33 2.78改 进 战 略 规 划 3.47 2.25 2.33 2.68分 配 资 金 3.07 2.75 2.22 2.68控 制 机 构 / 项 目 3.18 2.00 2.25 2.48减 少 重 复 提 供 的 服 务 2.82 2.25 2.22 2.43主 要 参 与 者 的 平 均 得 分 3.40 2.68 2.53说 明 :1 分 代 表 从 不 使 用 绩 效 评 价 的 结 果 ;2 分 代 表 有 小 于 或 等 于 25% 的 决 策 是 基 于 绩 效 评 价 的 结 果 作 出的 ;3 分 代 表 有 25%-50% 的 决 策 是 基 于 绩 效 评 价 的 结 果 作 出 的 ;4 分 代 表 有 50%-70% 的 决 策 是 基 于 绩 效评 价 的 结 果 作 出 的 ;5 分 代 表 有 等 于 或 多 于 75% 的 决 策 是 基 于 绩 效 评 价 的 结 果 作 出 的 。发 现 一 : 上 述 调 查 表 明 绩 效 评 价 结 果 的 一 般 使 用 情 况 如 下 : 在 州 政 府 机 构 中 ,平 均 有 25%-50% 的 决 策 是 基 于 绩 效 评 价 的 结 果 作 出 的 , 而 在 行 政 和 立 法 预 算 办公 室 , 这 一 比 例 不 到 25%。 为 了 全 面 考 察 这 一 发 现 , 笔 者 将 本 研 究 与 Lauth 在1985 年 所 做 的 研 究 进 行 了 对 比 。 观 察 州 政 府 机 构 的 情 况 , 可 以 发 现 , 在 过 去 的二 十 年 里 面 , 佐 治 亚 州 州 政 府 使 用 绩 效 信 息 为 预 算 目 的 服 务 的 比 例 有 所 增 加 , 而这 一 趋 势 在 行 政 机 构 编 制 预 算 阶 段 和 立 法 机 构 审 查 预 算 阶 段 表 现 得 尤 其 明 显 。 这一 发 现 表 明 , 尽 管 推 动 绩 效 信 息 的 使 用 需 要 大 量 的 时 间 投 入 , 但 向 前 迈 进 的 每 一步 都 是 坚 实 的 ( 虽 然 也 十 分 缓 慢 )。发 现 二 : 州 政 府 机 构 ( 平 均 得 分 为 3.40) 使 用 绩 效 评 价 结 果 的 频 繁 程 度 高 于行 政 预 算 办 公 室 ( 平 均 得 分 为 2.68) 和 参 众 两 院 的 预 算 办 公 室 ( 平 均 得 分 为 2.53)。这 一 发 现 表 明 , 尽 管 绩 效 系 统 通 常 是 由 行 政 预 算 办 公 室 牵 头 建 立 的 , 但 州 政 府 机构 也 是 该 系 统 的 一 个 关 键 组 成 部 分 。 该 发 现 也 和 整 个 美 国 的 一 般 情 况 相 符 。 这 是一 个 很 好 的 趋 势 。 因 为 绩 效 信 息 越 多 地 被 政 府 机 构 使 用 , 这 些 信 息 就 越 有 可 能 被整 合 到 机 构 的 日 常 管 理 之 中 。 这 表 明 绩 效 管 理 和 绩 效 预 算 是 一 个 系 统 工 程 , 需 要各 个 主 要 的 利 益 相 关 者 共 同 参 与 其 中 , 才 能 引 发 起 连 锁 反 应 , 发 挥 系 统 的 作 用 。访 谈 记 录 也 表 明 , 如 果 有 一 个 利 益 相 关 者 不 使 用 绩 效 信 息 , 那 么 这 将 会 影 响 到 其他 利 益 相 关 者 对 绩 效 信 息 的 使 用 。 此 外 , 鉴 于 不 同 的 使 用 者 对 绩 效 信 息 有 着 不 同的 需 求 , 因 此 , 绩 效 管 理 和 绩 效 预 算 系 统 的 设 计 者 应 该 要 设 计 出 不 同 的 策 略 以 满足 这 些 不 同 的 信 息 需 求 。

《 复 旦 公 共 行 政 评 论 》 《 公 共 财 政 与 政 府 改 革 》 2008 年发 现 三 : 上 述 的 三 个 组 别 ( 州 政 府 机 构 、 行 政 预 算 办 公 室 和 立 法 预 算 办 公 室 )都 表 示 , 它 们 较 多 地 使 用 绩 效 评 价 来 满 足 管 理 目 的 , 而 不 是 预 算 目 的 。 例 如 , 在表 1 中 , 使 用 绩 效 评 价 来 “ 决 定 绩 效 水 平 ”、“ 对 数 据 进 行 标 竿 管 理 ” 和 “ 改 进 绩效 ” 的 得 分 最 高 ( 分 别 为 3.23,3.22 和 3.16), 其 次 是 “ 与 利 益 相 关 者 交 流 项 目情 况 ”( 平 均 得 分 为 3.08) 和 “ 递 交 预 算 申 请 ”( 平 均 得 分 为 2.92)。 该 结 果 与 绩效 信 息 的 分 层 使 用 (hierarchical use) 情 况 相 符 , 即 遵 循 从 绩 效 评 价 到 绩 效 管 理再 到 绩 效 预 算 的 发 展 历 程 。 在 州 政 府 机 构 方 面 , 访 谈 记 录 显 示 州 政 府 机 构 可 以 分为 三 类 :1 不 使 用 绩 效 信 息 的 机 构 ;2 使 用 绩 效 信 息 来 实 现 管 理 目 的 的 机 构 ;3使 用 绩 效 信 息 来 实 现 管 理 目 的 和 一 般 预 算 目 的 的 机 构 。 由 此 看 来 , 绩 效 管 理 似 乎是 联 结 绩 效 评 价 和 绩 效 预 算 的 中 介 。 正 如 Allen Schick(2001) 所 警 告 的 那 样 :“ 在 绩 效 评 价 中 , 最 严 重 的 一 个 错 误 观 点 是 组 织 能 够 通 过 评 价 自 身 的 绩 效 来实 现 组 织 的 转 型 …… 没 有 充 分 的 论 据 能 够 证 明 这 一 乐 观 的 想 法 。 对 于 组 织 ( 包 括公 共 组 织 和 私 人 组 织 ) 来 说 , 它 们 能 够 同 化 或 扭 曲 绩 效 信 息 , 而 并 不 需 要 在 组 织行 为 上 作 出 重 要 的 改 变 。 绩 效 信 息 虽 然 能 够 影 响 组 织 行 为 , 但 其 前 提 是 绩 效 信 息被 组 织 使 用 , 并 且 该 组 织 有 使 用 绩 效 信 息 的 机 会 和 动 机 ”。相 关 的 证 据 和 文 献 都 指 出 , 绩 效 管 理 在 影 响 组 织 行 为 方 面 具 有 重 要 的 作 用 。因 此 , 绩 效 管 理 应 该 和 绩 效 预 算 同 时 进 行 , 有 时 甚 至 需 要 走 在 绩 效 预 算 的 前 面 。简 而 言 之 , 有 关 绩 效 信 息 使 用 情 况 的 一 般 经 验 证 据 与 相 关 文 献 的 内 容 相 符 。佐 治 亚 州 的 案 例 表 明 : 推 动 政 府 机 构 使 用 绩 效 信 息 是 一 个 需 要 大 量 时 间 投 入 的 工程 ; 不 同 的 参 与 者 在 制 定 决 策 时 有 着 不 同 的 信 息 需 求 ; 在 设 计 绩 效 管 理 和 绩 效 预算 系 统 时 , 应 该 对 绩 效 信 息 的 分 层 使 用 情 况 加 以 考 虑 。( 二 ) 使 用 绩 效 信 息 的 障 碍 是 什 么 ?实 现 对 绩 效 信 息 的 有 效 使 用 所 面 临 的 挑 战 是 多 种 多 样 的 。 这 一 领 域 的 相 关 文献 和 佐 治 亚 州 的 案 例 都 显 示 , 这 些 挑 战 在 一 般 情 况 下 主 要 表 现 为 政 治 、 文 化 和 技术 挑 战 。 首 先 , 政 治 方 面 的 挑 战 表 现 为 不 同 利 益 的 冲 突 。 举 例 来 说 , 很 多 访 谈 对象 都 指 出 , 议 员 对 绩 效 预 算 不 感 兴 趣 的 主 要 原 因 是 他 们 会 否 当 选 ( 或 再 次 当 选 )与 政 府 绩 效 的 好 坏 的 关 系 并 不 密 切 。 在 一 些 案 例 中 , 以 绩 效 为 理 由 削 减 项 目 资 金在 政 治 上 并 不 受 欢 迎 。 一 个 财 政 官 员 在 接 受 访 谈 时 说 道 :“ 我 曾 经 三 次 参 与 过 我所 在 的 机 构 的 整 个 预 算 流 程 。 在 决 定 哪 些 项 目 能 够 得 到 资 金 时 , 我 所 在 机 构 的 决策 依 据 主 要 是 项 目 的 绩 效 , 即 先 考 虑 我 们 能 否 从 这 些 项 目 中 得 到 我 们 所 要 的 东西 , 然 后 再 作 出 相 应 的 决 定 。 当 这 一 步 骤 完 成 后 , 接 下 来 的 问 题 就 是 : 州 长 会 不会 支 持 这 些 项 目 和 如 何 将 这 些 决 定 递 交 给 州 长 。 政 治 的 因 素 在 这 里 会 发 挥 作 用 。因 为 每 一 个 议 员 都 要 对 自 己 选 区 负 责 , 而 每 一 项 削 减 都 会 对 部 分 选 区 的 选 民 产 生影 响 ( 削 减 对 这 些 选 区 的 影 响 可 能 远 远 大 于 对 整 个 州 的 影 响 )。” 而 在 立 法 机 构 那

《 复 旦 公 共 行 政 评 论 》 《 公 共 财 政 与 政 府 改 革 》 2008 年边 , 不 难 想 象 , 政 治 因 素 在 决 策 时 的 影 响 力 将 会 更 大 。文 化 方 面 的 挑 战 主 要 表 现 为 人 们 对 变 化 的 焦 虑 和 抵 触 。 绩 效 管 理 和 绩 效 预 算的 概 念 和 实 践 给 充 满 政 治 因 素 的 、 渐 进 的 预 算 世 界 带 来 的 变 化 , 主 要 包 括 ( 不 限于 下 列 内 容 ): 对 良 好 的 绩 效 评 价 设 计 方 案 的 需 求 ; 对 项 目 绩 效 进 行 跟 踪 的 努 力 ;将 资 金 分 配 、 人 事 管 理 和 绩 效 信 息 结 合 起 来 时 所 产 生 的 不 明 朗 因 素 。 与 此 同 时 ,预 算 中 的 渐 进 主 义 仍 然 具 有 一 定 的 生 命 力 并 会 对 预 算 产 生 影 响 ( Lindblom,1959)。Naomi Caiden(1981) 曾 简 明 扼 要 地 指 出 , 预 算 改 革 中 的 挑 战 “ 刺 破 ”了 “ 由 全 面 改 革 预 算 技 术 所 引 发 的 美 好 预 期 ”, 但 与 此 同 时 , 这 些 挑 战 也 “ 在 如何 应 对 棘 手 的 、 在 表 面 上 已 经 不 受 控 制 的 预 算 环 境 的 问 题 上 , 给 我 们 留 下 了 一 个疑 团 ”。 简 而 言 之 , 由 变 化 所 引 起 的 不 安 在 下 列 情 况 下 会 被 进 一 步 扩 大 : 传 统 预算 模 式 的 改 革 方 向 模 糊 不 清 ;“ 知 晓 型 绩 效 预 算 ” 的 含 义 不 明 确 , 或 者 在 一 些 案例 中 ,“ 知 晓 型 绩 效 预 算 ” 在 政 治 上 不 具 有 可 行 性 。此 外 , 技 术 障 碍 的 影 响 也 很 大 。 例 如 , 要 定 义 “ 良 好 ” 的 绩 效 评 价 从 来 就 不是 一 件 易 事 。 按 照 Newcomer(1997) 的 观 点 , 定 义 绩 效 天 生 就 是 一 个 政 治 过 程 :绩 效 评 价 对 象 的 确 定 反 映 了 两 个 关 键 因 素 —— 绩 效 评 价 的 特 定 用 途 和 那 些 能 够确 定 绩 效 评 价 对 象 的 利 益 相 关 者 的 优 先 价 值 取 向 。Grizzle(2001) 在 回 顾 了 24本 / 篇 有 关 绩 效 评 价 的 著 作 和 文 章 后 , 发 现 被 提 及 次 数 最 多 的 十 个 绩 效 评 价 标 准分 别 是 : 有 效 、 清 晰 、 可 靠 、 与 目 标 和 决 策 相 关 、 准 确 、 灵 敏 、 成 本 、 易 于 获 取的 资 料 、 精 确 和 可 控 性 。Hatry(1997) 认 为 州 和 地 方 政 府 所 面 临 的 绩 效 评 价 障碍 包 括 : 资 料 过 于 密 集 以 致 低 层 次 的 员 工 无 法 有 效 地 使 用 相 关 资 料 ; 资 料 汇 报 的次 数 过 少 ; 实 施 结 果 评 价 的 可 行 性 过 低 。Melkers 和 Willoughby 的 研 究 (2004)也 表 明 , 在 决 定 绩 效 预 算 成 败 的 因 素 之 中 , 与 有 效 性 和 可 靠 性 相 关 的 因 素 ( 如 绩效 信 息 的 收 集 方 法 和 能 够 正 确 反 映 项 目 真 实 情 况 的 绩 效 评 价 方 法 ) 具 有 较 大 的 重要 性 。 而 在 佐 治 亚 州 , 州 政 府 对 绩 效 评 价 的 有 效 性 和 可 靠 性 的 疑 虑 远 未 消 除 , 该因 素 也 被 州 政 府 列 为 影 响 绩 效 评 价 成 败 的 首 要 因 素 。简 而 言 之 , 与 相 关 文 献 提 到 的 其 他 各 州 情 况 相 同 , 佐 治 亚 州 在 经 过 了 30 多年 的 尝 试 和 挫 折 后 , 使 用 绩 效 信 息 的 障 碍 仍 未 得 到 消 除 。四 、 一 条 应 用 导 向 的 绩 效 预 算 之 路 ?在 讨 论 如 何 正 确 理 解 绩 效 信 息 的 使 用 及 其 障 碍 时 , 我 们 忽 略 了 一 点 : 一 条 应用 导 向 的 绩 效 预 算 之 路 ( 即 知 晓 型 绩 效 预 算 ) 能 否 成 为 问 题 的 解 决 方 案 。 应 用 导向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 是 指 对 绩 效 信 息 的 使 用 者 及 其 特 定 用 途 有 着 清 晰 定 义 的 绩效 评 价 系 统 。 本 文 认 为 应 用 导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 能 够 成 为 问 题 的 部 分 解 决 方案 。 这 是 因 为 应 用 导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 的 主 要 优 点 是 它 可 以 避 免 绩 效 评 价 变 成“ 走 过 场 ”(“exercise”)。

《 复 旦 公 共 行 政 评 论 》 《 公 共 财 政 与 政 府 改 革 》 2008 年对 于 政 治 障 碍 来 说 , 实 施 应 用 导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 就 是 要 考 虑 如 何 设 计 绩效 信 息 或 绩 效 评 价 来 为 政 治 辩 论 提 供 信 息 。 正 如 一 位 佐 治 亚 州 的 财 政 官 员 所 说 的那 样 ,“ 平 心 而 论 , 在 过 去 的 数 十 年 间 , 我 们 开 始 越 来 越 多 地 在 立 法 机 构 委 员 会的 听 证 会 上 听 到 有 关 绩 效 的 问 题 ”。 对 于 文 化 障 碍 来 说 , 实 施 应 用 导 向 的 知 晓 型绩 效 预 算 就 是 要 考 虑 如 何 将 绩 效 信 息 融 入 到 日 常 管 理 中 去 。 对 于 技 术 障 碍 来 说 ,实 施 应 用 导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 就 是 要 引 起 政 府 机 构 对 技 术 挑 战 的 关 注 , 然 后 为克 服 由 技 术 革 新 所 带 来 的 问 题 而 努 力 。 有 趣 的 是 , 应 对 技 术 挑 战 的 解 决 方 案 并 不仅 仅 包 含 技 术 因 素 。 一 位 财 政 官 员 就 很 生 动 地 指 出 ,“ 除 非 你 将 绩 效 信 息 张 贴 在咖 啡 室 内 , 否 则 别 人 不 可 能 会 向 你 提 出 有 关 绩 效 评 价 质 量 的 任 何 问 题 ”。 这 位 官员 想 说 的 是 , 政 府 机 构 对 绩 效 评 价 的 技 术 因 素 的 关 注 能 够 有 助 于 克 服 由 技 术 革 新所 带 来 的 问 题 。 概 而 言 之 , 实 施 应 用 导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 的 关 键 步 骤 是 仔 细 分析 如 何 将 绩 效 信 息 与 日 常 管 理 和 预 算 决 策 联 系 在 一 起 。 而 在 设 计 绩 效 评 价 系 统 时就 考 虑 应 用 目 的 的 做 法 要 胜 于 在 建 立 绩 效 评 价 系 统 之 后 再 寻 找 应 用 途 径 的 做 法 。最 后 要 指 出 的 是 , 使 用 绩 效 信 息 并 不 意 味 着 要 将 政 治 因 素 排 除 出 去 。 因 为 资源 分 配 决 策 天 生 就 具 有 政 治 性 。 这 就 给 我 们 留 下 了 一 个 不 可 避 免 的 疑 问 : 绩 效 信息 在 何 种 程 度 上 或 能 够 在 何 种 程 度 上 影 响 资 源 分 配 决 策 。 其 实 , 在 某 些 情 况 下 ,基 于 传 统 的 预 算 分 配 模 式 或 者 基 于 项 目 实 际 绩 效 以 外 的 因 素 作 出 资 源 分 配 决 策的 方 法 会 显 得 更 为 可 取 。 有 鉴 于 此 , 绩 效 信 息 在 预 算 中 的 功 能 应 该 定 位 为 影 响 经常 隐 藏 在 资 源 分 配 决 策 背 后 的 政 治 因 素 。 然 而 , 对 绩 效 信 息 功 能 的 这 一 现 实 定 位并 没 有 降 低 应 用 导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 的 重 要 性 。 因 为 只 有 当 绩 效 信 息 被 用 于 决策 制 定 , 并 且 对 决 策 有 用 时 , 才 能 够 对 政 治 因 素 产 生 影 响 。 相 关 文 献 所 提 供 的 证据 和 佐 治 亚 州 的 经 验 都 显 示 , 有 限 的 绩 效 信 息 使 用 率 和 建 立 绩 效 系 统 所 付 出 的 巨大 努 力 这 两 者 之 间 的 不 平 衡 , 可 能 是 绩 效 预 算 最 大 的 一 个 挫 折 。五 、 在 中 国 推 行 知 晓 型 绩 效 预 算 ?文 献 回 顾 和 佐 治 亚 州 经 验 的 重 要 性 在 于 它 们 能 够 给 绩 效 管 理 和 绩 效 预 算 系统 的 设 计 者 提 供 理 论 方 面 和 实 践 方 面 的 真 知 灼 见 。 在 中 国 的 众 多 政 府 改 革 中 , 绩效 管 理 和 绩 效 预 算 改 革 正 在 蓬 勃 发 展 , 其 中 省 级 政 府 和 地 方 政 府 显 得 尤 为 积 极 ,并 走 在 了 改 革 的 前 沿 。 例 如 , 河 北 省 和 广 东 省 就 正 在 推 行 绩 效 管 理 和 绩 效 预 算 的试 点 项 目 (Ma,2006; Niu,Ho,& Ma)。 但 在 试 点 取 得 突 出 成 绩 的 同 时 , 绩 效 评 价为 资 源 分 配 决 策 提 供 信 息 的 例 子 却 寥 寥 可 数 。 作 为 河 北 省 预 算 改 革 的 见 证 者 ,Ma(2006) 在 总 结 这 一 改 革 的 成 效 时 指 出 , 预 算 改 革 未 能 改 变 资 源 分 配 决 策 中的 专 断 本 质 (arbitrary nature), 而 且 “ 在 绩 效 项 目 中 没 有 使 用 真 正 的 比 较 方 法 和科 学 分 析 方 法 ”。 概 而 言 之 , 除 了 其 他 的 一 些 因 素 以 外 , 预 算 改 革 的 主 要 问 题 包括 ( 不 限 于 以 下 内 容 ): 预 算 体 系 和 会 计 体 系 不 完 善 , 财 政 人 员 素 质 不 高 , 省 政

《 复 旦 公 共 行 政 评 论 》 《 公 共 财 政 与 政 府 改 革 》 2008 年府 和 地 方 政 府 的 可 支 配 财 政 收 入 不 足 (Hou,Ma,& Wu,2005; Shen,2004)。 而 这 些问 题 在 其 他 推 行 绩 效 预 算 改 革 的 发 展 中 国 家 里 也 并 不 罕 见 ( Dean,1986;Shen,2004; UNCFF,2006; Wang,Zhu,& Pan,2005)。那 么 , 中 国 在 建 立 现 代 化 预 算 体 系 的 过 程 中 , 应 用 导 向 的 方 法 是 否 有 助 于 知晓 型 绩 效 预 算 的 建 立 呢 ? 本 文 认 为 应 用 导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 在 中 国 将 会 十 分有 效 , 其 原 因 有 三 :第 一 , 在 美 国 , 绩 效 预 算 的 政 治 障 碍 主 要 是 激 励 机 制 中 缺 少 对 项 目 绩 效 的 关注 ( 这 一 问 题 在 国 会 议 员 中 表 现 得 尤 为 明 显 )。 而 在 中 国 则 有 一 个 特 殊 的 政 治 障碍 —— 立 法 机 构 被 排 除 在 预 算 流 程 之 外 , 就 更 不 用 谈 参 与 绩 效 预 算 改 革 了 。 尽 管中 国 的 《 预 算 法 》 规 定 各 级 政 府 都 必 须 把 预 算 递 交 给 同 级 的 人 大 审 议 和 批 准 , 但这 一 程 序 “ 在 很 大 程 度 上 是 象 征 性 的 ”(Southern Weekend,2003)。 广 东 省 人 大 在2003 年 进 行 过 一 次 “ 简 单 ” 的 预 算 审 议 , 但 对 于 与 会 的 人 大 代 表 来 说 , 这 是 他们 首 次 看 到 的 预 算 资 金 分 配 过 程 (China Review, 2007)。具 有 讽 刺 意 味 的 是 , 中 国 的 这 一 特 殊 障 碍 给 推 行 知 晓 型 绩 效 预 算 提 供 了 一 个罕 有 的 机 会 —— 在 现 有 的 预 算 审 议 过 程 中 建 立 起 项 目 绩 效 评 价 机 制 , 而 不 是 在 预算 流 程 中 增 加 一 个 绩 效 审 查 环 节 。 目 前 人 大 代 表 对 预 算 审 议 仍 然 不 太 精 通 , 因 此 ,他 们 在 作 出 决 策 时 需 要 对 信 息 进 行 仔 细 的 分 析 。 而 将 绩 效 审 查 有 机 地 融 入 到 预 算审 议 中 去 , 是 在 中 国 构 建 应 用 导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 的 一 个 良 好 契 机 。 正 如 上 文所 述 , 立 法 者 在 作 决 策 时 倾 向 于 在 最 后 阶 段 才 使 用 绩 效 信 息 。 实 施 应 用 导 向 的 知晓 型 绩 效 预 算 可 以 增 加 立 法 者 对 绩 效 的 关 注 , 并 使 这 种 关 注 成 为 他 们 预 算 行 为 最开 始 的 一 个 组 成 部 分 。 此 外 , 对 于 部 分 利 益 相 关 者 来 说 , 中 国 的 预 算 过 程 从 来 就不 是 一 个 可 参 与 的 过 程 (Wang,Zhu,& Pan,2005)。 而 绩 效 信 息 的 使 用 也 会 给 不 同的 利 益 相 关 者 提 供 额 外 的 参 与 机 会 。2002 年 , 全 国 人 大 设 立 了 一 个 常 设 委 员 会—— 预 算 工 作 委 员 会 。 这 意 味 着 一 个 现 代 化 的 预 算 体 系 将 有 可 能 出 现 。 绩 效 信 息使 用 率 的 低 下 通 常 是 由 不 同 的 价 值 观 相 互 竞 争 所 导 致 的 。 而 应 用 导 向 的 知 晓 型 绩效 预 算 可 以 有 助 于 在 各 个 预 算 参 与 者 之 间 建 立 起 一 个 共 享 的 绩 效 理 念 。第 二 , 中 国 政 府 文 化 中 一 个 被 长 期 批 评 的 内 容 是 它 的 形 式 主 义 —— 官 员 仅 仅是 为 了 遵 守 规 章 制 度 而 去 遵 守 规 章 制 度 。 在 设 计 上 缺 乏 应 用 导 向 的 绩 效 预 算 容 易在 形 式 主 义 的 问 题 上 遇 到 更 大 的 风 险 。 打 个 比 方 , 这 种 情 况 就 像 是 拥 有 一 把 弓 ( 绩效 信 息 ), 但 却 没 有 一 个 箭 靶 或 者 持 弓 者 缺 乏 瞄 准 的 技 能 ( 将 绩 效 信 息 和 决 策 制定 联 系 起 来 的 能 力 )。 但 与 此 同 时 , 中 国 文 化 也 强 调 务 实 。 因 此 , 十 分 重 要 的 一点 是 , 要 让 绩 效 预 算 的 参 与 者 ( 尤 其 是 政 府 机 构 ) 知 道 并 理 解 , 使 用 绩 效 信 息 并不 仅 仅 是 一 种 “ 走 过 场 ”。 在 这 种 情 况 下 , 务 实 的 作 风 就 控 制 了 由 形 式 主 义 所 导致 的 风 险 。 前 述 的 案 例 也 显 示 , 使 用 绩 效 信 息 能 够 促 进 组 织 文 化 从 注 重 输 入 转 换

《 复 旦 公 共 行 政 评 论 》 《 公 共 财 政 与 政 府 改 革 》 2008 年到 注 重 输 出 (Niu,Ho, & Ma)。 推 行 应 用 导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 的 另 一 个 好 处 是 ,它 能 够 向 政 府 员 工 展 示 决 策 者 在 制 定 决 策 时 是 如 何 使 用 绩 效 信 息 的 。 因 此 , 它 能够 减 少 由 “ 推 行 绩 效 预 算 会 夺 走 政 府 员 工 的 工 作 ” 的 错 误 观 念 所 导 致 的 对 绩 效 预算 的 不 必 要 的 抵 触 情 绪 。 简 而 言 之 , 绩 效 信 息 使 用 率 的 低 下 导 致 了 组 织 文 化 中 的犬 儒 主 义 ; 因 此 , 一 个 良 好 的 绩 效 系 统 需 要 以 应 用 为 导 向 。第 三 , 一 些 学 者 曾 经 对 中 国 基 于 绩 效 的 预 算 体 系 所 具 有 的 技 术 能 力 进 行 过 评估 , 然 而 他 们 所 得 到 的 结 论 却 不 尽 相 同 。 例 如 , 在 绩 效 评 价 质 量 的 问 题 上 , 一 些研 究 指 出 中 国 现 阶 段 的 绩 效 评 价 是 低 质 量 的 (Niu,Ho,& Ma)。 但 同 时 又 有 研 究 指出 , 中 国 邮 政 系 统 的 绩 效 评 价 技 术 发 展 良 好 (Wang,Zhu,& Pan,2005)。 应 用 导 向的 知 晓 型 绩 效 预 算 能 够 对 绩 效 信 息 的 质 量 进 行 真 实 的 测 量 。 一 个 公 认 的 事 实 是 ,“ 拥 有 绩 效 信 息 ” 和 “ 使 用 绩 效 信 息 来 制 定 决 策 ” 这 两 个 概 念 并 不 相 同 。 在 推 行应 用 导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 的 过 程 中 , 很 多 的 细 节 信 息 , 如 数 据 汇 报 的 频 率 、 信息 汇 集 的 程 度 和 信 息 交 流 的 渠 道 等 , 都 会 得 到 曝 光 。 此 外 , 技 术 能 力 的 提 高 需 要不 断 的 努 力 和 持 续 的 关 注 , 而 应 用 导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 能 够 引 起 关 注 并 能 够 带来 反 馈 。六 、 结 论应 用 导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 就 是 要 把 关 注 的 焦 点 集 中 在 绩 效 评 价 能 够 为 决策 制 定 提 供 何 种 信 息 的 问 题 之 上 。 而 其 中 的 关 键 在 于 把 “ 如 何 使 用 绩 效 信 息 ” 的设 想 融 入 到 绩 效 预 算 体 系 的 设 计 中 去 。 在 本 研 究 中 , 相 关 的 文 献 和 佐 治 亚 州 的 经验 都 告 诉 我 们 : 推 动 绩 效 信 息 在 决 策 制 定 中 的 使 用 是 一 个 缓 慢 的 过 程 ; 预 算 过 程中 的 主 要 参 与 者 都 会 系 统 地 使 用 绩 效 信 息 ; 对 绩 效 信 息 的 分 层 使 用 遵 循 从 低 到 高的 发 展 顺 序 , 即 从 绩 效 评 价 到 绩 效 管 理 再 到 绩 效 预 算 。 在 这 一 发 展 过 程 中 , 应 用导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 减 轻 了 有 限 的 绩 效 信 息 使 用 率 和 建 立 绩 效 系 统 所 付 出 的巨 大 努 力 这 两 者 之 间 的 不 平 衡 。 而 有 关 佐 治 亚 州 绩 效 信 息 使 用 情 况 的 讨 论 为 中 国设 计 绩 效 预 算 体 系 提 供 了 思 考 的 基 础 。 鉴 于 中 国 文 化 注 重 务 实 , 但 又 同 时 存 在 形式 主 义 的 双 重 特 点 , 推 行 应 用 导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 具 有 一 定 的 必 要 性 。 正 如 很多 人 所 看 到 的 那 样 , 早 期 的 绩 效 试 验 并 没 有 改 变 预 算 行 为 。 考 虑 到 绩 效 预 算 问 世的 时 间 尚 短 这 一 事 实 , 上 述 结 论 (“ 绩 效 试 验 没 有 改 变 预 算 行 为 ”) 是 可 以 理 解 的 。但 这 同 时 也 凸 显 了 推 行 应 用 导 向 的 知 晓 型 绩 效 预 算 的 紧 迫 性 。 中 国 绩 效 预 算 的 现状 决 定 了 绩 效 预 算 的 发 展 必 然 会 经 历 一 个 “ 从 慢 到 快 ” 的 过 程 , 而 在 规 划 这 一 过程 的 时 候 , 需 要 融 入 “ 使 用 绩 效 信 息 ” 的 理 念 。(Yi Lu 陆 毅 , 美 国 纽 约 州 立 大 学 宾 汉 姆 顿 分 校 社 区 与 公 共 事 务 学 院 )

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