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Gestión de Suelo Urbano<br />
y Vivienda Social<br />
Elementos para una discusión<br />
Con esta publicación el Instituto de la Vivienda (INVI) de la Facultad de Arquitectura y<br />
Urbanismo de la Universidad de Chile, inicia una nueva serie de impresos que lleva por<br />
título: Documento de Trabajo. A través de estas páginas se pretende difundir los temas de<br />
actualidad que afectan el hábitat residencial, dar opinión y contribuir a formar opinión,<br />
sobre las variadas temáticas del interés de investigadores, académicos, profesionales y<br />
público en general, que busca informarse para contribuir a crear una mejor calidad de vida<br />
en los asentamientos humanos.<br />
El INVI durante 20 años no ha tenido a la vivienda por sí misma como objeto de<br />
estudio, su preocupación ha sido y es el hábitat residencial, complejo y multifactorial, que<br />
precisa de la comprensión de procesos de producción humana, donde converjan múltiples<br />
miradas: desde la antropología a la ingeniería; desde la economía al arte; desde la<br />
arquitectura al derecho.<br />
La indiscutible y necesaria interdisciplinariedad, lleva a ofrecer en este primer escrito,<br />
elementos para la discusión sobre un tema importante en la provisión de vivienda de<br />
interés social: la gestión del suelo urbano. Comprender «metodologías, contenidos y<br />
modalidades de trabajo, investigación y transferencia de información, se vinculan a tres<br />
aspectos centrales: i) los cambios que, en el contexto de realidad del desarrollo urbano, se han<br />
estado generando a nivel global en la última década, ii) las restricciones de operación que<br />
enfrentan las instituciones del Estado en los países de la Región, originadas en la debilidad de<br />
las políticas públicas en cuanto a la previsión de reservas de suelo para proveer<br />
equitativamente a la sociedad de vivienda, infraestructura y equipamiento urbanos de calidad,<br />
y iii) derivado de lo anterior, la creciente privatización del territorio, que obliga a diseñar nuevos<br />
instrumentos de gestión, incorporando a todos los actores del desarrollo inmobiliario en la<br />
producción de proyectos.»<br />
Los autores no pretenden agotar el tema, sino que dejarlo abierto para continuar la<br />
útil discusión que la investigación académica ofrece. Y, se espera vuestra contribución.<br />
AUTORES<br />
Clara Arditi Karlik Gustavo Carrasco Pérez Paola Jirón Martínez Rubén Sepúlveda Ocampo<br />
Instituto de la Vivienda<br />
Facultad de Arquitectura y Urbanismo<br />
Universidad de Chile<br />
Universidad de Chile<br />
Facultad de Arquitectura y Urbanismo<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO<br />
GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN Clara Arditi Karlik / Gustavo Carrasco Pérez / Paola Jirón Martínez / Rubén Sepúlveda Ocampo<br />
1<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO<br />
Nº1<br />
AUTORES<br />
Universidad de Chile<br />
Facultad de Arquitectura y Urbanismo<br />
Instituto de la Vivienda<br />
Gestión de Suelo Urbano<br />
y Vivienda Social<br />
Elementos para una discusión<br />
Clara Arditi Karlik Gustavo Carrasco Pérez Paola Jirón Martínez Rubén Sepúlveda Ocampo
SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO<br />
AUTORES: Clara Arditi; Gustavo Carrasco; Paola Jirón; Rubén Sepúlveda<br />
Documento de Trabajo Nº 1
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI: GESTIÓN DE SUELO URBANO Y SU IMPACTO EN LA GESTIÓN HABITACIONAL<br />
Editor : Mario Torres Jofré<br />
Autores : Clara Arditi Karlik<br />
Gustavo Carrasco Pérez<br />
Paola Jirón Martínez<br />
Diseño Gráfico :<br />
Rubén Sepúlveda Ocampo<br />
Amalia Ruiz Jeria<br />
El presente Documento de Trabajo es producto del Convenio de<br />
Prestación de Servicios a Honorarios Nº 0016875, del 9 de octubre<br />
de 2001, «Gestión del Suelo Urbano y su Impacto en la Gestión<br />
Habitacional».<br />
Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño de la<br />
cubierta, puede reproducirse, almacenarse o transmitirse de ninguna<br />
forma, ni por ningún medio, sea éste eléctrico, químico, mecánico,<br />
óptico, de grabación o de fotocopia, sin la previa autorización<br />
escrita por parte de la Universidad de Chile, a través del Instituto<br />
de la Vivienda de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo.<br />
Santiago de Chile, 2003<br />
© Universidad de Chile, Facultad de Arquitectura y Urbanismo,<br />
Instituto de la Vivienda.<br />
© Arditi, Clara; Carrasco, Gustavo; Jirón, Paola; Sepúlveda, Rubén.
INTRODUCCIÓN<br />
CAPÍTULO 1<br />
CONTEXTO PARA EL DESARROLLO DE PROCESOS DE GESTIÓN<br />
DE SUELO HABITACIONAL<br />
1.1. Los cambios generados en el desarrollo del<br />
territorio a nivel global en la última década<br />
a) Transformaciones urbanas y procesos de globalización<br />
y desregulación de suelo<br />
b) Los impactos derivados: Metropolización y exclusión,<br />
deterioro y nuevos formatos de renovación de las áreas<br />
centrales versus nuevas periferias.<br />
c) Síntesis<br />
1.2. Las restricciones de operación que enfrentan<br />
las instituciones del Estado en Chile para la gestión y<br />
operación en el mercado de viviendas sociales<br />
a) Disponibilidad de suelo para la consolidación de<br />
proyectos habitacionales sociales y previsión de<br />
reservas de suelo para la provisión de vivienda<br />
b) Marco de políticas y desarrollo inmobiliario en Chile<br />
vinculadas a los procesos de desregulación y privatización<br />
del suelo<br />
CAPÍTULO 2<br />
CONCEPTOS TEÓRICOS VINCULADOS A LA PRÁCTICA DE<br />
LA GESTIÓN DE SUELO CON PROPÓSITO HABITACIONAL<br />
2.1. Elementos teóricos<br />
a) Alternativas y modalidades de gestión de suelo para<br />
la producción de vivienda social: mecanismos e<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
Indice<br />
................................................................... 05<br />
................................................................... 11<br />
................................................................... 11<br />
................................................................... 11<br />
................................................................... 14<br />
................................................................... 16<br />
................................................................... 17<br />
................................................................... 19<br />
................................................................... 21<br />
................................................................... 25<br />
................................................................... 25<br />
3
4<br />
instrumentos de gestión habitacional a nivel<br />
institucional, financiero y normativo<br />
b) Mercado de suelo urbano, mecanismos y factores<br />
de definición y asignación de valor y consecuencias<br />
del sistema de valorización de suelo en la producción<br />
de vivienda social<br />
2.2. Estado del arte<br />
a) Ejemplos de casos a nivel nacional e internacional<br />
CAPÍTULO 3<br />
RECAPITULACIÓN Y CONCLUSIONES<br />
3.1. Componentes críticos de la gestión de suelo<br />
habitacional y lineamientos de acción. A modo de<br />
síntesis<br />
CAPÍTULO 4<br />
BIBLIOGRAFÍA<br />
................................................................... 25<br />
................................................................... 30<br />
................................................................... 35<br />
................................................................... 35<br />
................................................................... 57<br />
................................................................... 57<br />
................................................................... 57<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
A MODO DE PRESENTACIÓN<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
Introducción<br />
Desde sus inicios, el Instituto de la Vivienda (INVI) de la<br />
Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad<br />
de Chile, ha visualizado la necesidad de abordar en forma<br />
integral las temáticas inherentes al hábitat residencial,<br />
incluyendo su relación con el territorio en general y<br />
el desarrollo urbano en particular. Un fuerte impulso para<br />
estas discusiones académicas fueron, sin duda, la participación<br />
del INVI en la Conferencia Mundial Hábitat II,<br />
en la cual, se reconoció la necesidad de abordar la problemática<br />
de las ciudades del siglo XXI desde la<br />
sustentabilidad urbana como un requisito ineludible.<br />
Las evoluciones recientes experimentadas en el<br />
desarrollo urbano-territorial en Chile, caracterizadas por<br />
la creciente integración del país al mundo global, acentúa<br />
y refuerza la necesidad de que, desde nuestro Instituto<br />
y nuestra Facultad, se pueda re-tomar una línea de<br />
reflexión, discusión o investigación sobre el conjunto de<br />
materias que derivan de éste y otros fenómenos asociados.<br />
Estas nuevas formas de relación traen consigo impactos<br />
diversos que se generan en el territorio y en la<br />
sociedad, nuevos paradigmas que dan sustentación a<br />
estos procesos, potentes transformaciones del paisaje<br />
natural y construido. Esto, en el contexto de un Estado<br />
que cuenta con un margen de acción reducido, en el<br />
marco de un proceso de repliegue y de traspaso creciente<br />
de competencias al sector privado empresarial, en<br />
sintonía con un discurso eminentemente pragmático, en<br />
el que asume un rol de facilitador de emprendimientos<br />
privados, más que el de posicionarse como un conductor<br />
de los procesos de desarrollo territorial, sean éstos de<br />
escala nacional, regional o intercomunal. Adicionalmente,<br />
existen las acciones privadas sobre el territorio, para las<br />
cuales se adecuan los instrumentos de planificación y las<br />
políticas públicas a los intereses particulares.<br />
Cuáles serán las consecuencias a mediano o largo<br />
plazo de esta suerte de «no-política territorial». Probablemente,<br />
un mayor desequilibrio social, ascendiente<br />
contaminación, magna depredación del paisaje y del entorno<br />
natural. Difícilmente, una mayor o mejor inserción<br />
en el mundo de las ciudades exitosas a nivel global.<br />
En este marco, el INVI, ha decidido contribuir al<br />
debate, aportando a través de esta nueva serie de publicaciones,<br />
denominada Documentos de Trabajo, una sucesión<br />
de escritos que aborden la problemática de la gestión<br />
urbano habitacional. Se inician éstos con uno de los<br />
temas más relevantes –el de la provisión y producción de<br />
suelo– para el hábitat social.<br />
El acceso al suelo sigue siendo un problema esencial<br />
en las políticas habitacionales, sobre todo porque su<br />
disponibilidad se reduce por la ausencia de políticas que<br />
5
6<br />
aseguren una distribución racional entre usos distintos y<br />
competitivos. Esto afecta de manera esencial a los sectores<br />
más pobres que invaden terrenos de alta vulnerabilidad.<br />
También incide en que las soluciones entregadas por<br />
el Estado son localizadas en terrenos lejanos con insuficiente<br />
equipamientos y servicios. Según las Naciones Unidas,<br />
el precio y disponibilidad de suelo para la vivienda<br />
sigue teniendo una influencia importante en el precio de<br />
ésta y en las condiciones habitacionales en la mayoría de<br />
los centros urbanos.<br />
El suelo es un tema decisivo en materia de política<br />
habitacional y urbana, ya que tiene impacto directo en la<br />
morfología y en el crecimiento de la ciudad. Frente a esta<br />
situación, lograr que los mercados de suelo urbano sirvan<br />
a las necesidades económicas y sociales de los habitantes<br />
y organizaciones urbanas sigue siendo una de las más<br />
complejas tareas para el aparato público.<br />
Este documento presenta elementos para contribuir<br />
a la discusión respecto de los principales temas relacionados<br />
con la gestión de suelo y la gestión urbano<br />
habitacional. Se ha dividido en dos partes: el contexto<br />
general y, los instrumentos. En la primera, dentro del contexto<br />
general, se incluye el impacto que los procesos<br />
globales tienen en el territorio y el rol que el Estado tiene<br />
en ellos. La segunda, ofrece algunos conceptos para la discusión<br />
teórica sobre los principales aspectos relacionados<br />
con la gestión de suelo, resaltándose algunos casos prácticos<br />
a nivel continental que incluyen los instrumentos de<br />
gestión, el mercado del suelo, la generación de valor de<br />
suelo, entre otros. Se concluye con los principales aspectos<br />
críticos de la gestión de suelo que deben ser abordados en<br />
un corto y mediano plazo en países como Chile.<br />
Con estos elementos no se pretende dar por acabada<br />
la tarea, se espera que los planteamientos aquí expuestos<br />
sirvan para enriquecer la investigación actual sobre<br />
este tema y que contribuya a la construcción y a las<br />
definiciones claras y oportunas en la materialización de<br />
una política de gestión de suelo, necesaria tanto para los<br />
procesos habitacionales, en particular, como para la gestión<br />
del territorio, en general.<br />
INTRODUCCIÓN<br />
En la actualidad, los fundamentos que conducen la problemática<br />
sobre gestión de suelo urbano con fines<br />
habitacionales, en cuanto a metodologías, contenidos y<br />
modalidades de trabajo, investigación y transferencia de<br />
información, se vinculan a tres aspectos centrales: i) los<br />
cambios que, en el contexto de realidad del desarrollo urbano,<br />
se han estado generando a nivel global en la última<br />
década, ii) las restricciones de operación que enfrentan las<br />
instituciones del Estado en los países de la Región 1 , originadas<br />
en la debilidad de las políticas públicas en cuanto a la<br />
previsión de reservas de suelo para proveer equitativamen-<br />
1 Por Región se entenderá la zona geográfica correspondiente a<br />
América Latina.<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
te a la sociedad de vivienda, infraestructura y equipamiento<br />
urbanos de calidad, y iii) derivado de lo anterior, la creciente<br />
privatización del territorio, que obliga a diseñar nuevos<br />
instrumentos de gestión, incorporando a todos los actores<br />
del desarrollo inmobiliario en la producción de proyectos.<br />
Existe, por lo tanto, la necesidad de estudiar, de<br />
manera sistemática, las dimensiones que convergen a establecer<br />
los lineamientos estructurales de la problemática<br />
urbana, y en particular aquellos atingentes a la disponibilidad<br />
de suelo para la consolidación de proyectos de vivienda<br />
de interés social, para tener una lectura clara de<br />
las alternativas y nuevas modalidades de intervención territorial<br />
para la producción de bienes y servicios y su provisión<br />
hacia la comunidad.<br />
Al respecto, más allá del debate teórico, cobra relevancia<br />
analizar la contingencia de la acción institucional<br />
y privada, puesto que este antecedente permite a los actores<br />
convocados en la dinámica territorial y en la producción<br />
de proyectos habitacionales tomar decisiones que<br />
impactan en la política y sus regulaciones, y generar mecanismos<br />
eficaces de gestión, a la vez que mejorar los existentes,<br />
identificando aquellos componentes más críticos.<br />
ALGUNAS DIMENSIONES DEL PROBLEMA<br />
En el segundo semestre del año 2000, en el Área Metropolitana<br />
de Santiago (AMS) los precios de suelo aumentaron,<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
en promedio, de UF 5,14 a UF 7,07 por metro cuadrado 2 .<br />
Este fenómeno incide directamente en la progresión de<br />
planes habitacionales de provisión de vivienda social, considerando<br />
la necesidad de consolidar proyectos adecuados<br />
en cuanto a la integración de unidades habitacionales<br />
con una localización y entorno que proporcione a los usuarios<br />
de estos bienes una accesibilidad a servicios e infraestructura,<br />
en una condición de homogeneidad con el resto<br />
de la población.<br />
El alza de los precios se ha intensificado en las zonas<br />
periféricas como Maipú, Quilicura y San Bernardo, debido<br />
a un incremento en la demanda por parte de sectores<br />
medios, desde donde se ha generando una dinámica de<br />
movilidad en busca de alternativas residenciales fuera del<br />
centro o pericentro urbano. Como un ejemplo de ello, si<br />
se compara el incremento en los valores de suelo entre<br />
dos comunas del Gran Santiago, una central (Las Condes,<br />
sector El Bosque y Apoquindo) y una periférica (Puente<br />
Alto), se tiene que en la primera los valores se han duplicado<br />
en los últimos diez años (1991 – 2001), mientras que<br />
en la segunda, para el mismo período, los valores han<br />
aumentado diez veces.<br />
En relación a los valores promedio identificados<br />
para el primer trimestre del año 2002 en el Área Metropolitana,<br />
se tiene que el promedio total comunal es de<br />
2 La Tercera (22 de febrero de 2002).<br />
7
8<br />
7,62 UF/m². 3 El valor promedio más alto se registró en<br />
Las Condes, 21,02 UF/m², mientras que el promedio más<br />
bajo se presenta en Pudahuel, con 1,18 UF/m².<br />
En definitiva, Santiago, debido a los precios de la<br />
tierra, inhibe el desarrollo de la vivienda social. De hecho,<br />
en el tercer trimestre del año 2001, no hubo ofertas<br />
de terrenos con precios inferiores a 1 UF/m². 4 , lo que<br />
aún se encuentra sucediendo, de tal manera que una<br />
proporción importante de viviendas sociales se construyen<br />
en las afueras, lo que también acontece en ciudades<br />
como Concepción y Puerto Montt. La inversión en la periferia<br />
está asociada a una mayor ganancia para los actores<br />
vinculados al desarrollo inmobiliario, sin que esto se<br />
traduzca en una ganancia para la ciudad, dado que dichos<br />
actores no se hacen cargo de las externalidades<br />
que significa crecer en extensión. Dicho de otra forma,<br />
no existe una redistribución de beneficios como producto<br />
del incremento de los valores de suelo derivado de<br />
procesos de renovación urbana (inversión en infraestructura<br />
y servicios y aumento de la superficie urbana).<br />
El Ministerio de la Vivienda y Urbanismo (MINVU)<br />
está elaborando un estudio, con el objetivo de planificar<br />
globalmente el futuro de la vivienda social y las posibilidades<br />
de obtener e incorporar suelo con fines habitacionales,<br />
habida cuenta de la actual problemática que se arrastra<br />
desde hace un par de décadas.<br />
3 El Mercurio (mayo 2002).<br />
4 Trivelli, Pablo (2002). 5 Held, Günther (2000).<br />
Por otra parte, ha puesto en marcha el programa<br />
denominado Vivienda Social Dinámica sin Deuda, constituido<br />
por unidades de estándar mínimo sin deuda para el beneficiario,<br />
bordeando un valor total de UF 285, para aquellos<br />
segmentos que, debido a sus ingresos tanto escasos<br />
como inestables, no pueden endeudarse con créditos. Esta<br />
modalidad, sin embargo, vuelve a plantear el problema de<br />
localización asociado, puesto que el bajo precio de estas<br />
unidades habitacionales sólo puede sustentarse con costos<br />
por metro cuadrado aún inferiores a los precios mínimos de<br />
terrenos existentes en comunas como Maipú o La Granja,<br />
pudiendo aumentar gravemente la segregación urbana y,<br />
en consecuencia, el perfil de oportunidades económicas y<br />
de acceso a las actividades urbanas.<br />
El sistema de subsidios a la demanda por vivienda<br />
ha logrado dinamizar la construcción y el acceso a viviendas<br />
de interés social, y ha motivado un significativo<br />
crecimiento en el ahorro personal y familiar para estos<br />
fines. Ello ha conducido a importantes reducciones en el<br />
déficit de vivienda, permitiendo incluso anticipar el término<br />
del déficit habitacional cuantitativo en alrededor de<br />
15 años. Sin embargo, varios factores han limitado en<br />
los años noventa la efectividad de la nueva política de<br />
vivienda social, influyendo en esta situación las insuficientes<br />
reservas de suelo, normas restrictivas a los mercados<br />
que están involucrados y rezagos en adecuar los<br />
objetivos y las normas de política 5 .<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
OBJETIVOS Y CONTENIDOS DEL DOCUMENTO<br />
El presente Documento de Trabajo se propone exponer<br />
sobre la problemática de la gestión de suelo urbano con<br />
fines habitacionales, presentando los lineamientos estructurales<br />
y las dinámicas existentes que originan la<br />
necesidad de abordar técnicamente las dimensiones<br />
involucradas en los procesos de gestión de suelo urbano<br />
residencial. Lo anterior se sitúa a la luz de la experiencia<br />
nacional e internacional de operación, producción<br />
y provisión de vivienda social y del diseño de mecanismos<br />
de incorporación de suelo urbano para vivienda<br />
social.<br />
Complementariamente a los conceptos derivados<br />
del debate teórico, este trabajo incorpora la contingencia<br />
de la acción institucional y privada para prospectar posibilidades<br />
de diseño y/o mejoramiento de instrumentos de<br />
gestión, identificando componentes críticos necesarios de<br />
salvar para poder elaborar herramientas originadas desde<br />
la política y sus regulaciones hasta el análisis de mecanismos<br />
eficaces de gestión de vivienda, contribuyendo con<br />
las estrategias y decisiones que puedan llevar a cabo los<br />
actores convocados en la producción de proyectos<br />
habitacionales.<br />
Es relevante identificar algunos aspectos clave que<br />
intervienen en el análisis:<br />
i) las restricciones de operación que enfrentan las<br />
instituciones del Estado en los países de la Región,<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
originadas en la debilidad de las políticas públicas en<br />
cuanto a la previsión de reservas de suelo para proveer<br />
equitativamente a la sociedad de vivienda, infraestructura<br />
y equipamiento urbanos de calidad<br />
ii) derivado de lo anterior, la creciente privatización del<br />
territorio, que obliga a diseñar nuevos instrumentos<br />
de gestión incorporando a todos los actores del desarrollo<br />
inmobiliario en la producción de proyectos.<br />
En relación a los contenidos, el documento se estructura<br />
en base a los siguientes capítulos:<br />
En el Capítulo 1, Contexto para el desarrollo de<br />
procesos de gestión de suelo habitacional, se abordan<br />
las características que adquiere el nuevo mapa económico<br />
mundial y sus efectos en el territorio, desde la reestructuración<br />
de los procesos de localización de actividades<br />
económicas hasta los impactos generados particularmente<br />
en el sector vivienda. Junto con ello, se expone<br />
el correlato que esto ha tenido en la situación habitacional<br />
en Chile y las dificultades existentes desde la<br />
institucionalidad para abordar el problema de producción<br />
y provisión de vivienda social. Por último se plantea la<br />
configuración de los actores que participan del proceso<br />
habitacional.<br />
El Capítulo 2, Conceptos teóricos vinculados a la<br />
práctica de la gestión de suelo con propósito habitacional,<br />
indaga sobre el estado del arte de los procesos de gestión<br />
para la producción de vivienda, mediante un análisis de<br />
9
10<br />
modelos, metodologías, componentes, instrumentos y algunos<br />
casos emblemáticos donde se han aplicado nuevas<br />
modalidades de gestión en virtud de las nuevas características<br />
que se identifican.<br />
Se reflexiona, en el Capítulo 3, acerca de los aspectos<br />
considerados como críticos, particularizando aquellos más<br />
relevantes en el caso chileno. Finalmente, en el Capítulo 4 se<br />
sistematiza la información utilizada en este trabajo.<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
1.1. LOS CAMBIOS GENERADOS EN EL DESARROLLO DEL<br />
TERRITORIO A NIVEL GLOBAL EN LA ÚLTIMA DÉCADA<br />
a) Transformaciones urbanas y procesos de<br />
globalización y desregulación de suelo<br />
Existe amplia coincidencia en los diversos análisis y estudios<br />
sobre el territorio, particularmente sobre los fenómenos ocurridos<br />
en los últimos cinco años, al evaluar los procesos de cambio<br />
que se han generado tanto en la estructura funcional del territorio<br />
-urbano rural-, como el producto de la economía global 6 .<br />
Más allá de la mera reflexión y de los lugares comunes,<br />
es un hecho que la globalización ha generado una profunda<br />
reestructuración de las ciudades con impactos de diversa<br />
índole. El proceso de desregulación y apertura, a la<br />
par con la retirada de la acción estatal, impactó en la organización<br />
territorial y la localización de las inversiones en los<br />
centros urbanos, y en la dinámica productiva.<br />
En la Región persiste una fuerte demanda por suelos<br />
urbanos a raíz del crecimiento de la población de las ciudades,<br />
por crecimiento vegetativo y el continuo proceso migratorio.<br />
El aumento del ingreso de importantes sectores de la<br />
población urbana ha ocasionado, por otra parte, patrones<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
Capítulo l I<br />
CONTEXTO PARA EL DESARROLLO DE PROCESOS DE GESTIÓN DE SUELO HABITACIONAL<br />
6 Vidal-Koppmann (2000), Leva y Cavallo (1999), Preteceille (1999),<br />
Arias (2002), Fernández Durán (1998), Castells (1997), Turaine (1996),<br />
Giddens (1994), Fidel y Fernández (1998), Sassen (1999), Borja y Castells<br />
(1997), entre otros. 7 CEPAL (1998).<br />
de vivienda y equipamiento que ocupan grandes extensiones<br />
de terrenos suburbanos, en ellos se han consolidado<br />
costosos condominios, áreas verdes, centros comerciales y<br />
vías. A su vez, las actividades productivas y de servicios<br />
asociadas a los nuevos escenarios de globalización de la<br />
economía también presionan sobre el mercado de la tierra 7 .<br />
Desde comienzos de los '90, la implementación<br />
de políticas económicas de corte neoliberal han tenido<br />
su correlato urbano, con tendencias claras y verificables<br />
en varios países de la Región: i) cerramiento y aislamiento<br />
de áreas específicas destinadas a los individuos<br />
que pueden pagar una calidad de vida superior; y, ii)<br />
paralelamente, una mayor precarización económica de<br />
grandes sectores de la sociedad, que ven disminuir en<br />
forma creciente sus ya bajos estándares de vida. Entre<br />
estas dos tendencias -normalmente- queda atrapada la<br />
clase media, en constante estado de fragmentación.<br />
A continuación, se presenta una síntesis de los<br />
aspectos más destacados de este proceso de cambio, que<br />
ha originado espacios estratégicos reestructurados:<br />
11
12<br />
En lo territorial<br />
La adecuación e inserción de las economías locales al mundo<br />
globalizado están produciendo fenómenos de redistribución<br />
del crecimiento urbano, que favorecen la expansión<br />
y fragmentación de las ciudades. Es posible asociar<br />
las recientes transformaciones estructurales y<br />
morfológicas de las urbes a las características del nuevo<br />
escenario económico y social que plantea la<br />
globalización. En estos cambios repercute la adopción<br />
de nuevas modalidades de gestión urbana, las que implican<br />
desregular y privatizar las áreas de producción y<br />
de servicios, disminuir la inversión del Estado y, descentralizar<br />
o desconcentrar políticamente las competencias<br />
sobre estas áreas 8 . Lo anterior, ha favorecido la extensión<br />
de los centros urbanos sobre la base de negocios<br />
inmobiliarios y el acceso generalizado de la población al<br />
automóvil, acentuando la polarización urbana y la segregación<br />
social, amén de beneficiar la aparición de los artefactos<br />
de la globalización, como son los núcleos de actividades<br />
empresariales, megaproyectos inmobiliarios, parques<br />
industriales, centros comerciales, grandes hoteles y edificios,<br />
y conjuntos habitacionales protegidos y segregados<br />
del resto de la ciudad.<br />
Los elementos más dominantes de los cambios producidos<br />
pueden sintetizarse como sigue:<br />
· Crecimiento sostenido de la urbanización en las<br />
áreas rurales y semirurales en la periferia de los centros<br />
8 De Mattos (1999).<br />
urbanos -a lo largo de la década del '90 -, orientando la<br />
producción y comercialización de nuevos productos inmobiliarios<br />
para distintos estratos.<br />
· Buscando una mejora en la calidad de vida, los sectores<br />
con altos ingresos se trasladan a áreas más aisladas, lejos<br />
de la creciente «pobreza estructural», produciéndose simultáneamente<br />
el cerramiento de áreas para el uso exclusivo de los<br />
residentes; son métodos de ocupación de nuevas localizaciones<br />
residenciales en la extrema periferia de las regiones urbanas,<br />
dirigidos a los grupos de más altos ingresos, que valorizan<br />
la seguridad, el paisaje y el menor costo de la tierra.<br />
· Asociado a lo anterior, amplias áreas urbanas empeoran<br />
en su nivel de dotación de servicios colectivos y<br />
en la situación habitacional, modificándose los determinantes<br />
y factores que configuran la renta urbana y su<br />
expresión en los precios de mercado inmobiliario, teniendo<br />
mayor incidencia en el precio la calidad y el tipo<br />
de la dotación de servicio interno que se ofrece.<br />
· Procesos simultáneos de gentrificación en las áreas<br />
centrales anteriormente deterioradas.<br />
· Centros urbanos (áreas específicas del centro urbano<br />
tradicional o nuevos desarrollos algo apartados del<br />
centro principal) dominados por usos del suelo vinculados<br />
al sector terciario avanzado de la economía, en base a<br />
grandes edificios de diseño innovador y emblemático y<br />
aplicación de tecnologías constructivas de punta.<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
· Nuevos ámbitos de comercialización de bienes y<br />
servicios -que producen la concentración en una localización<br />
puntual- de un espectro muy variado de productos, la<br />
prestación de diversos tipos de servicios y el esparcimiento<br />
(hipermercados y centros comerciales), imponiendo<br />
cambios en las estructuras de comercialización y transformaciones<br />
en los patrones del consumo y en el desarrollo<br />
de la vida cotidiana.<br />
En lo institucional y financiero<br />
El Estado paulatinamente deja su competencia y responsabilidad<br />
en las necesidades sociales, transformando su<br />
histórico rol subsidiario en mecanismo de ajuste, sólo cuando<br />
el mercado no logra satisfacer las demandas sociales.<br />
Debido al carácter estructural de los desequilibrios en el<br />
bienestar social, el Estado ha comenzado a tener serias<br />
dificultades, una de las más importantes es la falta de<br />
financiamiento para prolongar el nivel de participación directa<br />
en la economía, toda vez, que la principal fuente de<br />
recursos financieros utilizados por éste proviene del exterior,<br />
aspecto que limita fuertemente su capacidad de responder<br />
y enfrentar los problemas sociales.<br />
En el caso del acceso al suelo y la provisión<br />
vivienda<br />
Según los últimos estudios realizados por la CEPAL9 ,<br />
en las ciudades de América Latina se mantiene una fuerte<br />
presión sobre el suelo, dada la expansión de la demanda de<br />
viviendas, servicios, equipamientos, espacios para la recrea-<br />
9 CEPAL (2000).<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
ción, terrenos industriales, redes viales y otros. El crecimiento<br />
de la población y la migración desde sectores rurales han<br />
traído consigo rápidas expansiones de las principales ciudades<br />
de los países de la Región, con la consiguiente presión<br />
sobre la disponibilidad de suelo y sobre el precio de los terrenos<br />
para las viviendas de interés social 10 .<br />
Este fenómeno se evidencia en todas las ciudades<br />
importantes de la Región, que ven expandirse rápidamente<br />
sus límites urbanos a expensas del suelo rural. De<br />
hecho, las propias políticas habitacionales siguen favoreciendo<br />
la expansión urbana y la especulación en el mercado<br />
del suelo, al construir la vivienda de interés social<br />
en las afueras de los centros urbanos, donde el precio de<br />
la tierra es menor, empleando diseños en extensión y de<br />
baja densidad 11 .<br />
Las normativas y acciones instauradas por los países<br />
de la Región para atenuar la segregación urbana han<br />
sido insuficientes ante los potentes efectos de las fuerzas<br />
excluyentes del mercado inmobiliario. Por otra parte, algunas<br />
políticas de vivienda han tratado de limitar la extensión<br />
de los conjuntos sociales, para evitar la aglomeración<br />
de numerosa población pobre en ciertas áreas; sin embargo,<br />
estas medidas no se han podido concretar de manera<br />
amplia debido a las escasas probabilidades de influir en el<br />
mercado del suelo urbano.<br />
En general, se plantea que los programas habitacionales<br />
nacionales mantienen una orientación explícita o encubierta<br />
10 Held, Günther (2000).<br />
11 CEPAL (1998).<br />
13
14<br />
para apoyar de manera casi exclusiva la adquisición de<br />
viviendas nuevas, sin incorporar de manera decidida otras<br />
alternativas como el mejoramiento o la ampliación de viviendas,<br />
y que en la práctica las reformas no han abierto<br />
otras posibilidades más acordes con las nuevas demandas<br />
de flexibilidad y rehabilitación del tejido urbano surgidas<br />
en la Región. La experiencia, también, ha señalado que<br />
las políticas de subsidios a la demanda no pueden desatender<br />
aspectos de la oferta si quieren ser exitosas. Así<br />
por ejemplo, es menester cautelar la existencia de una<br />
base empresarial y tecnológica motivada y capacitada para<br />
operar en el mercado de viviendas de bajo costo.<br />
Ha adquirido relevancia la necesaria disponibilidad<br />
de suelo cuyo costo sea compatible con el máximo destinado<br />
a las viviendas sociales. La carencia de mecanismos<br />
adecuados para asegurar esta disponibilidad ha incurrido<br />
fuertemente en el aumento de los costos de las viviendas,<br />
con los consiguientes efectos en la cobertura y la<br />
focalización de las políticas. Además, ello ha contribuido a<br />
mantener el patrón de localización periférico en los centros<br />
urbanos, acentuando la segregación y encareciendo<br />
la operación de los asentamientos populares. Con el propósito<br />
de atenuar los efectos sobre los suelos rurales o<br />
semirurales y la especulación inmobiliaria, en Colombia se<br />
ha avanzado en traspasar a los dueños de los suelos parte<br />
de los costos generados por los gastos en infraestructura<br />
en que incurren los organismos públicos, a través del cobro<br />
de un porcentaje de la plusvalía de estos terrenos. En<br />
el mismo orden, los nuevos programas de mejoramiento y<br />
densificación de asentamientos que se crearon en varios<br />
países, buscan hacer frente a las necesidades<br />
habitacionales de los sectores más carenciados sin recurrir<br />
a la compra de nuevos terrenos.<br />
Un nuevo desafío para las políticas habitacionales es<br />
enfrentar aquellos parques residenciales en deterioro y<br />
obsolescencia, donde puedan ejecutarse programas de mantención<br />
o recuperación de viviendas y espacios comunitarios.<br />
A su vez, la dinámica urbana ha traído cambios notables en las<br />
formas de vida y expectativas de los sectores populares, aspectos<br />
que no se ven acogidos en los diseños, agrupaciones y<br />
localizaciones de los conjuntos de vivienda social.<br />
b) Los impactos derivados: metropolización y<br />
exclusión, deterioro y nuevos formatos de renovación<br />
de las áreas centrales versus nuevas periferias.<br />
Metropolización y exclusión<br />
Hasta hace algunas décadas se sostenía la necesidad de<br />
frenar el crecimiento de las ciudades y de detener los flujos<br />
migratorios campo-ciudad a fin de evitar la concentración<br />
territorial de la población en áreas metropolitanas,<br />
con ello, a su vez, se impedirían muchos de los males<br />
económicos y sociales que las aquejaban. Pero, finalmente,<br />
la ciudad es la forma predominante de vida contemporánea<br />
en la Región. Hoy, se acepta el crecimiento de las<br />
urbes como un proceso irreversible y que las ciudades<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
constituyen también una fuente de oportunidades para<br />
el desarrollo humano, el empleo y los aumentos de<br />
productividad, la cultura, la educación, la salud, la superación<br />
de la pobreza y, también, un medio en donde<br />
se puedan alcanzar condiciones ambientales favorables.<br />
En el contexto de una economía global, abierta a<br />
los mercados, estas oportunidades se reflejan en nuevas<br />
modalidades de consumo, que afectan la organización<br />
interna y el funcionamiento de los asentamientos<br />
urbanos, generando, a su vez, demandas de inversión<br />
pública y efectos sobre el precio de los suelos 12 . Las<br />
nuevas formas de suburbanización, ligadas a cambios<br />
más amplios de la economía, la cultura y la sociedad,<br />
se encuadran en las fases evolutivas generales de la<br />
globalización, que afectan de manera particular a las<br />
grandes áreas metropolitanas.<br />
Recientemente, la aplicación de mecanismos asociados<br />
a la construcción de infraestructura y equipamiento por<br />
medio de las concesiones, ha quitado parcialmente presión<br />
sobre los fondos públicos de inversión sin perder el control y<br />
la orientación del desarrollo urbano. La mayor movilidad que<br />
permiten las autopistas, el aumento del uso del automóvil<br />
particular y el mayor nivel de ingreso de los hogares, facilita<br />
la materialización de un conjunto de transformaciones, que<br />
van modificando la estructura y el funcionamiento de los espacios<br />
que habitan o frecuentan los habitantes de los hoga-<br />
12 Trivelli, Pablo, (2001).<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
res de mayores ingresos. Estas transformaciones se manifiestan<br />
en aspectos como los siguientes:<br />
· el desarrollo residencial en la periferia suburbana,<br />
que adopta la forma de barrios cerrados 13 , evidencian<br />
la falta de respuesta -de las administraciones<br />
territoriales locales- a algunos problemas que aquejan<br />
a la gente;<br />
· el abultado contingente de policías privados crece<br />
sin parar y la especulación inmobiliaria, que exacerba la<br />
diferenciación y la discriminación espacial, tiende a generar<br />
fuertes alzas en los precios de la tierra, aspecto, que<br />
entre otras consecuencias, desplaza a los más pobres hacia<br />
una periferia cada vez más distante, carente de oportunidades<br />
urbanas; y,<br />
· a la luz de lo anterior, se hace explícita la ausencia<br />
de políticas públicas sobre suelo, el Estado no ha sido capaz<br />
de generar las actuaciones para regular esta visible polarización<br />
y atomización de las personas y bienes urbanos.<br />
Deterioro y nuevos formatos de renovación de<br />
las áreas centrales versus nuevas periferias<br />
Richardson (1975) 14 sostiene que el deterioro de los centros<br />
de las ciudades -que en muchos casos coincide con<br />
su centro histórico-, está asociado a la disminución<br />
13 Ver, entre otros, Trivelli (2001), Roitman (2000), Robert (1999),<br />
Torres (2000).<br />
14 Citado por Figueredo Molina, Rosa Margarita (2000).<br />
15
16<br />
acumulativa de la renta de las áreas centrales, que se manifiesta<br />
en una deficiente conservación de las edificaciones,<br />
en la diferencia entre ingresos fiscales y gastos de la<br />
vecindad en servicios, en emigración de los residentes con<br />
rentas más altas y en pobreza urbana. Steinberg (1996) 15<br />
explica cómo, desde mediados del siglo pasado, los países<br />
en desarrollo han canalizado el crecimiento urbano hacia el<br />
ensanche de áreas nuevas, desconociendo las posibilidades<br />
de desarrollo de las áreas centrales. Además, el patrón<br />
espacial de usos del suelo de la ciudad empezó a presionar<br />
las áreas centrales, que empezaron a ser atractivas para<br />
usos diferentes al de vivienda, disminuyendo progresivamente<br />
el stock residencial con una declinación y alteración<br />
de sus funciones físicas, sociales y económicas.<br />
c) Síntesis<br />
La influencia de los medios de comunicación en las personas<br />
incentiva el deseo de acceder a un conjunto de nuevos<br />
productos. La paulatina incorporación de estos bienes<br />
y servicios en la cotidianidad induce a profundos cambios<br />
culturales, difundiendo un modo de vida homogéneo característico<br />
de la sociedad global. Entre estos nuevos productos<br />
se observa la aparición de nuevas formas de desarrollo<br />
residencial como consecuencia del crecimiento de<br />
modalidades de residencia secundaria estimulada por un<br />
15 Ibíd. 16 Garay (2001).<br />
fácil acceso al crédito y el abaratamiento del automóvil 16 .<br />
Aparece una demanda que aspira a acceder a estos nuevos<br />
condominios suburbanos y se consolida una febril actividad<br />
inmobiliaria, dirigida a la habilitación de nuevas<br />
urbanizaciones periféricas.<br />
Los cambios en los patrones de localización<br />
incrementan la complejidad de la oferta de bienes y servicios<br />
en esta nueva periferia, construyéndose supermercados<br />
e hipermercados, núcleos de oficinas parque, centros<br />
de cines y entretenimientos y una amplia gama de nuevos<br />
productos. Este conjunto de recientes condiciones sirve<br />
de marco al desarrollo de un inédito modo de vida suburbano,<br />
dirigido a los sectores medios y altos, que en términos<br />
culturales, tiende a reproducir los parámetros de vida<br />
cotidiana del suburbio norteamericano. Se trata, por lo<br />
tanto, de lo que se denomina un área en transición, que<br />
supuestamente incorpora valor al territorio, acondicionándolo<br />
para implantar nacientes actividades, modificando los<br />
patrones del asentamiento.<br />
Se despliega entonces un frente productivo, que<br />
transforma el espacio rural en suelo urbano, y las pautas<br />
del mercado definen un amplio abanico de nuevos productos<br />
inmobiliarios.<br />
En muchas ciudades latinoamericanas, plantea<br />
Garay (2001), el desarrollo de este tipo de suburbio se<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
vuelve atractivo para localizar una gran parte de las actividades<br />
centrales, vaciando de contenidos el casco céntrico<br />
de la ciudad, que en la mayoría de los casos pasa a<br />
experimentar un serio proceso de deterioro. La tendencia<br />
del capital a priorizar la actividad de un frente dinámico<br />
en el que se localizan los nuevos productos, acelera<br />
los procesos de desplazamiento de personas y actividades<br />
en las áreas consolidadas, sobre todo cuando la oferta<br />
innovadora induce el desplazamiento de los sectores con<br />
mayor poder adquisitivo, dejando atrás un «mercado de<br />
lo usado», que promueve el relevo de los antiguos pobladores<br />
por otros con menores recursos. Sin embargo, la<br />
existencia de un mercado de segunda (o tercera) mano,<br />
permite reconocer una situación intermedia, donde los<br />
procesos de deterioro pueden ser detenidos o compensados<br />
por una forma de inversión más modesta, que<br />
adecua las viejas construcciones a las necesidades de<br />
sus nuevos clientes. Las alternativas de remodelación<br />
central, también, implican el desarrollo de una dinámica<br />
productiva sobre el tejido urbano, que le incorpora valor,<br />
reposicionando fracciones del espacio urbano frente a<br />
diferentes segmentos del mercado.<br />
La producción de la ciudad bajo estos patrones de<br />
consumo y localización, se presenta como un frente productivo<br />
que va transformando el territorio, para dirigirse a un<br />
mercado interesado en adquirir nuevos productos, dejando<br />
tras de sí mercados de segunda y tercera mano hasta que, al<br />
final del proceso, deja un espacio degradado. Puede concluirse<br />
que desde un punto de vista territorial se trata de un<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
modelo depredador, que además, consume mucha tierra<br />
porque afecta grandes predios con bajísima densidad.<br />
1.2 LAS RESTRICCIONES DE ACTUACIÓN QUE ENFRENTAN<br />
LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO EN CHILE PARA LA GESTIÓN<br />
Y OPERACIÓN EN EL MERCADO DE VIVIENDAS SOCIALES<br />
La política habitacional chilena es generalmente considerada<br />
como exitosa en la Región, lo que sitúa al país en un<br />
nivel medio de la escala de desarrollo. El sector privado<br />
chileno está ejerciendo un papel cada vez más activo en la<br />
producción y financiamiento de viviendas, la mayor parte<br />
de los recursos públicos está beneficiando a los hogares<br />
de menores ingresos y, en general, la confianza en la política<br />
habitacional es alta en este segmento de la población<br />
–dados los niveles de participación en los diversos<br />
programas y la cada vez menor, ocupación ilegal de terrenos–<br />
17 . Estos logros son el resultado de un largo proceso<br />
de maduración del sector habitacional chileno que involucra<br />
cincuenta años de política gubernamental.<br />
Aún así, el sector habitacional chileno todavía enfrenta<br />
grandes desafíos, siendo necesario movilizar de forma<br />
más eficiente los recursos públicos asignados a la vivienda.<br />
Pueden resumirse los aspectos más relevantes<br />
como sigue, según advierte Rojas:<br />
17 Rojas, Eduardo (2000).<br />
17
18<br />
· La falta de coordinación entre las políticas<br />
habitacionales y de desarrollo urbano se está transformando<br />
en el principal obstáculo, tanto para la producción eficiente<br />
de viviendas como para un crecimiento urbano ordenado<br />
y equitativo y una gestión eficaz. Lo anterior da<br />
cuenta de la necesidad de avanzar hacia enfoques más<br />
flexibles para atraer la participación de otros agentes al<br />
mercado de viviendas económicas.<br />
· Buscando reducir costos, los urbanizadores ofrecen<br />
viviendas en zonas periféricas donde los terrenos baldíos<br />
son más baratos.<br />
· La actividad inmobiliaria no se desarrolla igual<br />
a lo largo de nuestro país. La disparidad de concentración<br />
urbana con gran centralización en la capital,<br />
hace difícil crear mercados abiertos y competitivos<br />
con alternativas de ofertas a diferentes niveles. No<br />
todas las regiones presentan el mismo empuje, provocando<br />
de esta manera fuertes diferencias que limitan<br />
las posibilidades de los interesados en su adquisición<br />
de vivienda.<br />
· Pérez – Iñigo (1999) plantea que, dentro de los<br />
mecanismos institucionales de subsidio a la demanda, los<br />
más cuestionables, por las distorsiones de precio que generan<br />
en el mercado de la vivienda de interés social son<br />
los subsidios ocultos asociados a la participación del Estado<br />
como gestor inmobiliario, ya que los gastos que ello<br />
implica no son incorporados al precio de las viviendas que<br />
gestiona.<br />
· La participación directa del Gobierno en la construcción<br />
de viviendas sociales y la forma de financiamiento<br />
utilizada, crea uniformidad en el diseño y en los planes de<br />
pago, sin considerar las muy distintas necesidades de las<br />
familias beneficiadas y sus capacidades.<br />
· La producción directa de viviendas es una anomalía<br />
dentro del diseño conceptual de la política, esta forma<br />
de fabricación se hizo necesaria dada la falta de interés<br />
por parte de las empresas inmobiliarias de construir viviendas,<br />
para este segmento de la población18 . Este nivel<br />
de actividad tiene un impacto importante sobre los precios<br />
de la tierra y los procesos de desarrollo urbano, dado<br />
que el MINVU, en su afán de reducir la incidencia del costo<br />
del terreno, construye de preferencia en la periferia<br />
urbana e incentiva a los urbanizadores privados a la expansión<br />
horizontal. Además, los proyectos totalmente nuevos<br />
permiten un mayor control de los costos y menores<br />
plazos de entrega, lo que reduce los costos financieros.<br />
Por lo tanto, hay un estímulo implícito para continuar expandiendo<br />
la periferia urbana, y un sesgo de política marcado<br />
hacia la vivienda nueva.<br />
· Se observa la existencia de dos efectos; la discriminación<br />
a la vivienda usada, y como lógica consecuencia, la no<br />
existencia de un mercado secundario de viviendas sociales19 .<br />
18 Como resultado, el MINVU es hoy la empresa inmobiliaria más<br />
grande del país, puesto que compra terrenos, contrata la construcción y<br />
entrega más de 40.000 viviendas al año.<br />
19 Held (2000), Pérez – Iñigo (1999).<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
En Chile, plantea Trivelli 20 , las inversiones en suelo<br />
urbano constituyen un paraíso tributario pues, bajo ciertas<br />
condiciones, las plusvalías no están sujetas a impuesto. Esto<br />
ha estimulado la adquisición de terrenos por parte de diversos<br />
agentes nacionales y extranjeros. La pregunta que hace<br />
es, ¿este factor es negativo para la ciudad y su economía?<br />
¿Existen mecanismos que no distorsionen la asignación de<br />
recursos y el desarrollo urbano?<br />
a) Disponibilidad de suelo para la consolidación de<br />
proyectos habitacionales sociales y previsión de<br />
reservas de suelo para la provisión de vivienda<br />
La demanda de la tierra necesaria para los nuevos<br />
asentamientos urbanos presenta –al menos– dos aspectos<br />
como objeto de análisis: el acceso a la tierra y, el uso<br />
racional de la misma. La restringida disponibilidad de suelo<br />
de propiedad pública para nuevos asentamientos urbanos<br />
es un hecho. Los nuevos proyectos habitacionales que<br />
se formulan presentan serios inconvenientes en cuanto a<br />
su localización y, en los últimos años, los precios se han<br />
incrementado notablemente en las áreas urbanas, obligando<br />
muchas veces al Estado a adquirir terrenos con fines<br />
sociales a precios altos.<br />
20 Trivelli (2002).<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
Harberger 21 opinaba que la supresión del límite<br />
urbano produciría efectos en el suelo urbano más próximo<br />
al límite urbano, generando disminución en el precio y<br />
valorizando el suelo rural ubicado más allá del límite. Al<br />
aplicar esta lógica para el caso chileno, se pretendió dar<br />
una dirección hacia un «desarrollo natural» de las ciudades,<br />
siendo la referencia de lo «natural» los dictámenes<br />
del mercado. Se esperaba, de esta forma, que el aumento<br />
en la oferta del suelo urbano provocara una disminución<br />
de los precios de la tierra y al mismo tiempo posibilitara<br />
una solución al déficit habitacional. Al aprobarse el Plan<br />
Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS – 1994), instrumento<br />
que propone los lineamientos generales para<br />
regular el crecimiento de la ciudad de Santiago, se generó<br />
un aumento por la presión sobre el uso del suelo urbano<br />
en todo el perímetro de la urbe, aumentando de modo<br />
sostenido el valor del suelo, dado su condición de recurso<br />
escaso. Por otra parte, en el caso chileno se llegó a determinar,<br />
bajo las políticas de 1979, que el origen principal<br />
del alza de los precios de la tierra urbana se encontraba<br />
en las restricciones que, sobre la oferta, producía la arbitrariedad<br />
de los límites urbanos y la zonificación, dispuestos<br />
en los instrumentos de planificación técnicos y jurídicos.<br />
Sin embargo, la liberalización no ocasionó una declinación<br />
de los precios del suelo en Santiago, sino, contrariamente,<br />
un alza persistente 22 .<br />
21 Citado por Becerril Padua (2000).<br />
22 Sabatini y Arenas (2000).<br />
19
20<br />
Considerando las enseñanzas de las sucesivas experiencias<br />
de políticas urbanas en Chile, como ensayo y error,<br />
se concluye que los incrementos de los precios del suelo no<br />
pueden atribuirse a un decrecimiento absoluto de la cantidad<br />
de tierra ofertada, ni tampoco la expansión de la oferta provoca<br />
necesariamente un descenso de los precios.<br />
Las comunas que destacan por haber alcanzado<br />
altas plusvalías en la década del noventa, con uso predominante<br />
industrial es Quilicura y, con usos dominantemente<br />
habitacionales Puente Alto, La Pintana, Maipú y Pudahuel 23 .<br />
El crecimiento de la población y la migración de naturales<br />
rurales han traído consigo rápidas expansiones en<br />
las principales ciudades del país, con la consiguiente presión<br />
sobre la disponibilidad de suelo y el precio de éste para<br />
viviendas de interés social. Esta situación respalda la necesidad<br />
de proveer reservas de suelo para viviendas sociales,<br />
y medidas orientadas a compartir la plusvalía obtenida en el<br />
precio de los terrenos destinados a esas viviendas. De lo<br />
contrario, las alzas del precio del suelo obstaculizarán el<br />
acceso de familias y personas de menores ingresos a viviendas<br />
de interés social. Los precios de esas viviendas y<br />
los correspondientes subsidios habitacionales tendrían que<br />
subir, o bien, los estándares de las viviendas tendrán que<br />
ajustarse a menores costos de construcción con el fin de<br />
acomodarse al mayor precio de los terrenos 24 .<br />
23 Becerril – Padua (2000).<br />
24 Held (2000).<br />
La nueva política de vivienda social limitó la responsabilidad<br />
de los Servicios de Vivienda y Urbanización<br />
(SERVIU) solo a efectuar reservas de suelo para sus propios<br />
programas de vivienda. Por su parte, la compra y el<br />
acopio de terrenos para viviendas de interés social por parte<br />
de empresas del sector privado, se visualizó como una<br />
tarea propia de su gestión inmobiliaria. La construcción de<br />
grandes conjuntos de viviendas sociales se ha traducido en<br />
una fuerte presión por terrenos y en una abundante incorporación<br />
de suelo en la ciudad de Santiago. No obstante la<br />
incorporación de territorio rural al radio urbano, el precio de<br />
la tierra subió –en promedio– más de un 50%, en Santiago<br />
en el periodo 1990 a 1997, y en porcentajes superiores, en<br />
determinadas áreas de la ciudad capital 25 .<br />
La considerable alza que ha registrado el precio del<br />
suelo para viviendas de interés social han limitado los resultados<br />
de la política, y los SERVIU han podido adquirir<br />
menos terrenos para sus propios programas de viviendas<br />
con los recursos públicos que han tenido a su disposición,<br />
de este modo los suelos para viviendas sociales tienden a<br />
agotarse en Santiago. Esta situación ha trasladado subsidio<br />
habitacional a sus propietarios, habitualmente pertenecientes<br />
a estratos de altos ingresos 26 . Por último, dada<br />
la política de fijación de precio para construcción de las<br />
viviendas sociales –expresado en unidades de fomento<br />
(UF)–, el aumento del costo del suelo ha presionado los<br />
25 Ibíd.<br />
26 Cámara de Diputados de Chile (1999), citado por Held (2000).<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
márgenes de utilidades de las empresas constructoras y<br />
las ha motivado a reducir costos en la construcción, utilizando<br />
insumos que han puesto en duda los estándares de<br />
las viviendas sociales.<br />
b) Marco de políticas y desarrollo inmobiliario en Chile,<br />
vinculadas a los procesos de desregulación y<br />
privatización del suelo 27<br />
Uno de los problemas fundamentales asociados a la<br />
desregulación del suelo es el aumento de los costos<br />
sociales ocasionados por los patrones de localización<br />
imperantes, básicamente periféricos, versus las localizaciones<br />
centrales de los hogares, marcando sucesivamente,<br />
y sin grandes cambios, las políticas de vivienda<br />
y desarrollo urbano en Chile, siendo la Región<br />
Central aquélla en donde esto se constata con mayor<br />
intensidad.<br />
La problemática que enfrenta la ciudad de Santiago,<br />
por todos conocida, se ha producido o agravado especialmente<br />
por factores históricos:<br />
· la prioridad del Estado en el área de la vivienda y el<br />
urbanismo se ha encaminado a reducir el déficit habitacional<br />
y, para aprovechar al máximo los recursos, se ha tendido<br />
27 Comisión de Planificación de Inversiones en Infraestructura de<br />
Transporte; Secretaría Ejecutiva. SECTRA. 2000.<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
a utilizar sitios de muy bajo costo con soluciones de baja<br />
densidad;<br />
· la fijación de límites urbanos en los instrumentos<br />
de planificación urbana ha demostrado ser ineficaz como<br />
norma para fomentar la densificación;<br />
· la inversión del Estado ha tendido a ser reactiva,<br />
validando los desarrollos inmobiliarios realizados por los<br />
privados y reforzando la orientación de desarrollo ya existente;<br />
y,<br />
· no existe una tasa impositiva por uso ineficiente<br />
del suelo que permita orientar y promover adecuadamente<br />
el uso del territorio urbano y, el impuesto especial<br />
que se contempla en la Ley General de Urbanismo<br />
y Construcciones (LGUC), para las zonas de<br />
remodelación y de construcción obligatoria no se ha<br />
aplicado.<br />
El Estado, a través de la construcción de viviendas<br />
sociales, ha sido uno de los actores principales en<br />
la expansión urbana con baja densidad y en la segregación<br />
socioeconómica, con baja eficiencia en la provisión<br />
de servicios públicos locales en zonas de bajos ingresos.<br />
En su calidad de regulador, ha reforzado la segregación<br />
funcional (usos de suelo) y socioeconómica (superficies<br />
mínimas de subdivisión) y, en calidad de orientador<br />
activo del desarrollo urbano, su rol se ha limitado<br />
en los últimos años a la implementación del subsidio de<br />
renovación urbana.<br />
21
22<br />
La LGUC contiene un amplio rango de normas referentes<br />
a la planificación urbana y sus instrumentos generales<br />
y específicos. En función de éstas es posible generar<br />
cambios en los patrones de desarrollo urbano, con voluntad<br />
hacia una mayor densificación de zonas centrales,<br />
para ello los instrumentos serían los siguientes:<br />
Zonas de Remodelación: áreas reguladas por<br />
seccionales especiales cuya elaboración compete a la Municipalidad<br />
o a la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda<br />
y Urbanismo, cuyo propósito específico es congelar la<br />
situación existente y fijar una política de renovación para<br />
un área o zona determinada de comunas que cuentan con<br />
un Plan Regulador. Para promover los fines que las declaraciones<br />
de Zonas de Remodelación Urbana se proponen,<br />
la normativa legal faculta –a la autoridad competente para<br />
aprobar Zonas de Remodelación– a fijar incentivos y<br />
desincentivos, a favor o en contra según el caso, de quienes<br />
cumplan o incumplan, respectivamente, las disposiciones<br />
del seccional respectivo. Entre los incentivos contemplados<br />
por la normativa legal se encuentran el otorgamiento<br />
de facilidades o rebajas de los derechos municipales<br />
o de urbanización, el otorgamiento de preferencias en<br />
el goce de los beneficios que otorguen los organismos del<br />
Estado para la construcción y la urbanización, u otros semejantes.<br />
Entre los desincentivos se encuentra la posibilidad<br />
de establecer de manera transitoria tasas adicionales<br />
progresivas para las contribuciones de bienes raíces con<br />
un tope del 200% de la tasa vigente, las cuales se cobran<br />
como recargo a dicho tributo.<br />
Zonas de Construcción Obligatoria: áreas de comunas que<br />
cuentan con Plan Regulador, para las cuales, mediante Decreto<br />
Supremo (DS) del MINVU dictado a propuesta de la<br />
Municipalidad respectiva, se establece la obligación de los<br />
propietarios de los sitios eriazos o de inmuebles ruinosos o<br />
insalubres de construir dentro de un determinado plazo.<br />
Al igual que en el caso de las Zonas de Remodelación, el<br />
DS que declare una Zona de Construcción Obligatoria puede<br />
establecer los mismos incentivos y desincentivos ya señalados.<br />
El artículo 2º del DFL Nº 2, de 1959, permite vincular<br />
los beneficios tributarios con una localización determinada<br />
de los hogares otorgando al Presidente de la República<br />
la sorprendente facultad de «fijar áreas en las ciudades<br />
donde deberán ser construidas las viviendas económicas,<br />
para que se consideren incluidas en el presente decreto<br />
con fuerza de ley.»<br />
De la lectura de la disposición establecida en el<br />
DFL Nº 2, de 1959, se aprecia la decisiva influencia, que el<br />
ejercicio de esta facultad exclusiva del Presidente, puede<br />
acarrear sobre el desarrollo de las ciudades y la localización<br />
de hogares al interior de las mismas.<br />
En el sector vivienda, el otorgamiento de subsidios<br />
tiene su sustento legal en las atribuciones generales del<br />
MINVU y de los organismos que dependen de éste, contenidas<br />
en la Ley 16.391, que creó el Ministerio y el DL Nº<br />
1.305 de 1975, que lo reestructuró y regionalizó. Las condiciones<br />
que regulan el otorgamiento de subsidios están<br />
establecidas en distintos DS del MINVU, y son, por lo tanto,<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
normas de carácter meramente reglamentario. Dentro de<br />
los subsidios cabe destacar el Sistema General Unificado<br />
de Subsidio Habitacional (DS Nº 44, MINVU, de 1989),<br />
que incluye el subsidio de renovación urbana. Este subsidio<br />
es el único que incorpora una dimensión urbanística, a<br />
diferencia de los restantes que consideran sólo condiciones<br />
socioeconómicas de los beneficiarios.<br />
De otra parte, es la Ley de Presupuestos la que dispone<br />
la provisión de los fondos necesarios para otorgar los<br />
subsidios, clasificándolos entre las distintas modalidades.<br />
Sin embargo, cada modalidad tiene una amplia definición<br />
con lo cual el MINVU tiene en la práctica amplias y discrecionales<br />
facultades administrativas, para definir la<br />
focalización de los subsidios en cada caso. Ejemplo de lo<br />
anterior es el subsidio de renovación urbana que, como<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
parte del Sistema General Unificado, queda a criterio del<br />
MINVU la determinación de aquella parte de los fondos totales<br />
del subsidio unificado que se asignará a la renovación.<br />
El subsidio de renovación urbana no se confunde ni<br />
rige por las mismas reglas que los beneficios dispuestos en<br />
el Capítulo VI de la LGUC para las Zonas de Remodelación o<br />
de Construcción Obligatoria. De esta manera, y a modo de<br />
conclusión general, se estima que las facultades del MINVU<br />
son lo suficientemente amplias como para permitir el otorgamiento<br />
de subsidios y franquicias que fomenten un desarrollo<br />
urbano acorde con las políticas del sector, por cuanto<br />
dichos subsidios y franquicias se regulan a través de normas<br />
reglamentarias (DS), cuya efectiva aplicación depende<br />
en último término de las asignaciones de fondos que contemplen<br />
las sucesivas Leyes de Presupuestos.<br />
23
2.1. Elementos teóricos<br />
Es importante establecer, antes de entrar en la discusión sobre<br />
la gestión de suelo habitacional, el hecho que el problema de<br />
acceso al suelo para obtener una vivienda define su especificidad<br />
en virtud de distintas dinámicas de orden cultural vinculadas<br />
a distintos tipos de sociedades. Es así como, en el caso de<br />
América Latina, y de Chile en particular, la adquisición de un<br />
terreno o de una vivienda es determinante para la calidad de<br />
vida a la que aspiran las personas. Contrariamente, para el<br />
caso de sociedades europeas en general, con algunas excepciones,<br />
la adquisición no resulta relevante puesto que la movilidad<br />
residencial se fundamenta en opciones de arriendo, en<br />
tanto que la calidad de vida se vincula fundamentalmente a<br />
las características del entorno barrial urbano.<br />
En virtud de lo anterior, indagar sobre las modalidades<br />
de gestión de suelo urbano necesariamente incorpora<br />
la visión del sujeto.<br />
a) Alternativas y modalidades de gestión de suelo<br />
para la producción de vivienda social: mecanismos<br />
e instrumentos de gestión habitacional a nivel<br />
institucional, financiero y normativo<br />
América Latina<br />
La investigación acerca de estrategias y alternativas en<br />
materia de gestión de suelo con fines habitacionales no es<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
Capítulo ll I<br />
CONCEPTOS TEÓRICOS VINCULADOS A LA PRÁCTICA DE LA GESTIÓN DE SUELO CON<br />
PROPÓSITO HABITACIONAL<br />
nueva. Hugo Rosales (1988) planteaba hace casi 15 años,<br />
en relación al problema de vivienda en Panamá y las ocupaciones<br />
informales o ilegales de terrenos, estrategias para<br />
el acceso y la racionalización del uso de la tierra. Una de<br />
ellas era la configuración de planes directores generados<br />
por las instituciones gubernamentales de vivienda, por<br />
medio de los cuales se identifican las tierras aptas para<br />
nuevas zonas residenciales urbanas, las que quedarían<br />
señaladas como áreas para asentamientos urbanos de<br />
desarrollo progresivo. La transacción de compraventa de<br />
las tierras así designadas se haría directamente entre el<br />
propietario y los colonizadores en base a regulaciones establecidas<br />
en la Ley de Reserva de Tierras que se aprobaría<br />
para esos efectos. En dicha Ley se establecerían medidas<br />
para lograr precios justos, para exonerar de las cargas<br />
impositivas, para asegurar el cumplimiento de pago por<br />
parte de los adquirientes y para lograr una capacitación<br />
social de la plusvalía inmobiliaria que se genera.<br />
En el caso mexicano, la gran reserva territorial para<br />
la vivienda la constituyen los inmuebles y predios<br />
subutilizados o abandonados que caracterizan a la ciudad<br />
central, y que cuentan con toda la infraestructura urbana<br />
necesaria. Este tipo de reciclamiento ha adquirido gran<br />
importancia en países europeos como Italia, Gran Bretaña<br />
y Bélgica, donde esta forma de proyectos participa con<br />
cerca del 50% del mercado de la construcción urbana. En<br />
25
26<br />
este caso se trata de una vivienda en arrendamiento que<br />
representa una modalidad indispensable de vivienda para<br />
un amplio sector de la población. La revisión de la política<br />
plantea que uno de los instrumentos de mayor alcance para<br />
promover la producción de vivienda en renta es la modificación<br />
de las disposiciones fiscales que conciernen al impuesto<br />
predial. Actualmente, los incentivos existentes se aplican<br />
independientemente del número de viviendas en renta que<br />
exista en cada predio, por lo que se plantea como fundamental<br />
aplicar incentivos con base en el valor total arrendado<br />
en cada predio y reducir significativamente la tasa<br />
impositiva. El Fisco puede mantener un equilibrio<br />
recaudatorio si traslada esta carga impositiva a los terrenos<br />
baldíos o edificios abandonados, lo que se manifestaría como<br />
un poderoso incentivo de rehabilitación urbana y generación<br />
de infraestructura residencial.<br />
Las líneas de acción desarrolladas en América Latina<br />
para un manejo sostenible del suelo urbano han tenido<br />
limitados efectos. Las regulaciones e intervenciones directas<br />
en el mercado del suelo, tales como, la adquisición de<br />
tierras, la conformación de bancos de tierras o la regulación<br />
y el control de la especulación por parte de organismos<br />
públicos, han sido muy escasas o limitadas, debido a<br />
los fuertes intereses creados en el mercado inmobiliario,<br />
la baja capacidad de gestión de los gobiernos, la carencia<br />
de recursos públicos y la falta de voluntad política para<br />
realizar o permitir tales intervenciones 28 . Mayor efectividad<br />
parece haber tenido las experiencias desarrolladas por los<br />
28 CEPAL (1998).<br />
gobiernos locales en esta materia, como sucede con el Municipio<br />
de Curitiba, Brasil, entre otros. Se deben mencionar las<br />
estrategias de vivienda social que efectúan algunos países<br />
para enfrentar la creciente escasez de terrenos urbanizables,<br />
entre ellas: la densificación habitacional de la ciudad; la rehabilitación<br />
de sectores deteriorados; y, la preferencia por<br />
conjuntos habitacionales más pequeños en terrenos<br />
intersticiales, que empiezan a reemplazar la producción de<br />
grandes conjuntos de viviendas en baja densidad, que sobre<br />
todo en décadas pasadas, colaboraron en la extensión de la<br />
ciudad y aumentaron la demanda por nuevos suelos.<br />
Europa<br />
La población europea está dividida, en la actualidad, entre la<br />
compra y el arrendamiento de viviendas. En Alemania adquirir<br />
residencias es cosa de ricos, mientras en el Reino Unido,<br />
se opta por la adquisición. Los ciudadanos alemanes están a<br />
la cola en lo que a propiedad inmobiliaria se refiere, y la<br />
inmensa mayoría –sobre todo en las grandes ciudades–, vive<br />
bajo una modalidad de alquiler. Sólo el 41% de los alemanes<br />
es propietario de una vivienda, no existiendo la mentalidad<br />
de que alquilar es tirar el dinero. En esta materia los<br />
países escandinavos llevan la delantera.<br />
Adquirir una vivienda en Alemania es un lujo que<br />
pueden permitirse muy pocos. La calidad de las viviendas<br />
es mucho más elevada y el suelo mucho más caro que en<br />
España. En una ciudad como Berlín, por ejemplo, el metro<br />
cuadrado cuesta cerca de • 2.043, mientras que el precio<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
medio mensual del alquiler de un metro cuadrado es de<br />
aproximadamente • 6 29 .<br />
En el caso del Reino Unido, desde el largo mandato<br />
conservador del Thatcherismo, la tendencia ha sido hacia<br />
la compra de vivienda, una práctica que desde entonces<br />
ha sido promovida por el Gobierno y a la que contribuye el<br />
descenso constante de las tasas de interés. La situación<br />
se mantiene hoy en términos muy similares: todos los<br />
números reflejan que los británicos siguen prefiriendo la<br />
adquisición de la vivienda al alquiler. Y es que, en este<br />
caso, las diferencias económicas generan la opción. Los<br />
ciudadanos que compran su casa pagan por su hipoteca<br />
una media de • 509 al mes. En cambio, los británicos que<br />
viven en régimen de alquiler, desembolsan mensualmente<br />
una media de • 568, es decir, • 60 más que si estuvieran<br />
comprando la propiedad. A esto se suma la escasez de<br />
viviendas en arrendamiento y la opción por la hipoteca.<br />
En España los planteamientos de modalidades de<br />
alquiler para familias de escasos recursos son recurrentes<br />
30 . La falta de vivienda asequible ocupa uno de los primeros<br />
lugares en las listas de temas que más preocupan a<br />
los ciudadanos. Joan Ráfols reflexiona acerca de la manera<br />
en que las instituciones pueden contraponer las tendencias,<br />
estrictamente materialistas, del mercado inmobiliario.<br />
29 Información aparecida entre agosto y septiembre del año 2001<br />
en diversos diarios de la prensa española.<br />
30 Ráfols (2000).<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
La escasez del suelo edificable en la ciudad de Barcelona,<br />
por ejemplo, provoca que el precio de las viviendas sean<br />
sensiblemente más elevados que en el entorno metropolitano<br />
y otras ciudades y, en cambio, el nivel de renta de las<br />
familias es bastante similar.<br />
Incrementar la promoción pública en la ciudad de<br />
Barcelona resulta difícil. Además de la insuficiencia presupuestaria,<br />
los promotores públicos encuentran dificultades<br />
para disponer de suelo, lo que en esta ciudad sólo es posible<br />
de conseguir mediante actuaciones urbanísticas de renovación<br />
de la urbe ya construida, proceso lento en el tiempo<br />
y que requiere importantes inversiones. A largo plazo, es<br />
más eficiente la generación de un reducido parque de vivienda<br />
pública en alquiler, que un incremento sustantivo de<br />
la promoción pública en venta. Existe un amplio sector de<br />
la sociedad que no puede acceder a la propiedad de la vivienda,<br />
por tanto la necesidad sólo puede ser satisfecha<br />
poniendo a disposición residencias en arrendamiento y en<br />
condiciones ventajosas, como las que únicamente puede<br />
ofrecer la vivienda de promoción pública.<br />
Para el caso de las ciudades europeas, en general<br />
las instituciones centran el problema de la vivienda pública<br />
y los procesos de gestión en función de la necesidad de<br />
integración y mejoramiento de barrios 31 .<br />
31 Seminario Programa URB-AL (2000), Rosario, Argentina. Documento<br />
de Trabajo.<br />
27
28<br />
En Francia, a modo de ejemplo, aparece el programa denominado<br />
demolición – reestructuración como mecanismo de<br />
renovación residencial en áreas deterioradas. Particularmente<br />
en la ciudad de Lyon, segunda ciudad de Francia, se<br />
generó una reestructuración barrial a través de la demolición<br />
de 300 viviendas deterioradas, que fue compensada<br />
con la edificación de aproximadamente 150 nuevas viviendas,<br />
casas urbanas o inmuebles residenciales.<br />
A nivel gubernamental, se encuentra en discusión<br />
un proyecto de ley que introduce la obligación de mixtura<br />
social residencial en los principales conglomerados franceses.<br />
Cada comuna que forma parte del conglomerado<br />
deberá proveer en su área un 20% de las viviendas sociales<br />
(públicas o su equivalente); si no cumplieran con la<br />
cuota establecida, se les retendrá una suma anual por<br />
vivienda faltante.<br />
Holanda y Alemania han orientado su quehacer<br />
hacia la unión entre el sector habitacional y los organismos<br />
constructores o gestionadores de vivienda pública.<br />
En Holanda, la administración ha reformado los entes<br />
públicos de la vivienda, transformándolos en un actor más<br />
en la producción y gestión de la vivienda, con figuras jurídicas<br />
como consorcios, corporaciones o mesas territoriales<br />
de trabajo.<br />
Las herramientas clásicas de exenciones fiscales<br />
están también presentes –como zona de emprendimiento,<br />
en Inglaterra, y como zona franca urbana, en Francia–,<br />
estos mecanismos permiten que toda actuación que se<br />
localice en los territorios definidos se beneficie con importantes<br />
franquicias impositivas.<br />
Instrumentos de gestión urbana<br />
Los mecanismos para la gestión de suelo habitacional forman<br />
parte de una cadena de instrumentos fundamentados<br />
en criterios de control de la urbanización. La decisión<br />
de implementar ciertas políticas y/o programas de gestión<br />
de suelo, para la producción de viviendas deriva de un<br />
conjunto de opciones de desarrollo urbano, avaladas por<br />
una política y un cuerpo normativo en el nivel territorial<br />
como marco de operación, que idealmente reconoce las<br />
especificidades de una ciudad y los intereses y necesidades<br />
de la comunidad.<br />
La mayor parte de las propuestas, hoy día, –que<br />
los expertos han elaborado– en materia de gestión territorial,<br />
encuentran su fundamento en sistemas regulatorios<br />
con normativa flexible, y muchas de ellas, recogen la experiencia<br />
de casos exitosos de intervención inmobiliaria<br />
habitacional. Se mencionan a continuación algunas de ellas.<br />
1. CONTROL DE LA EXTENSIÓN INDEFINIDA DE LA CIUDAD E<br />
INCENTIVOS PARA LA OCUPACIÓN DE TERRENOS NO CONSTRUIDOS O<br />
SUBUTILIZADOS<br />
Impuesto predial / territorial progresivo<br />
Este mecanismo tiene por objetivo distribuir los costos y<br />
beneficios de las inversiones públicas, estableciendo el<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
límite entre el derecho de la propiedad del suelo y el derecho<br />
a construir. Consiste en la utilización de un impuesto<br />
para cohibir el uso especulativo del suelo urbano, de manera<br />
que los terrenos desocupados o subutilizados localizados<br />
en áreas de urbanización –o definidas como de ocupación<br />
prioritaria–, deben ser adecuadamente ocupados.<br />
Para su implementación se requieren sistemas de<br />
catastro actualizado de los inmuebles urbanos, a la par<br />
con la formulación de criterios de subutilización y políticas<br />
que prioricen la ocupación de las áreas todavía desocupadas.<br />
Además, la figura municipal es relevante como actor<br />
regulador, capaz de incorporar este modelo en la legislación<br />
tributaria municipal.<br />
Consorcio inmobiliario o urbanización consorciada<br />
El objetivo es coartar la especulación inmobiliaria y viabilizar<br />
la ocupación de grandes áreas desocupadas dentro del tejido<br />
urbano, que no dispongan de infraestructura completa. Se<br />
orienta a promover la urbanización de zonas desprovistas de<br />
infraestructura sobre las cuales pesan presiones de construcción,<br />
por medio de un instrumento público–privado.<br />
Para su implementación es relevante la existencia<br />
de catastros e información territorial, a la par, se requiere<br />
de una legislación específica para cada caso de colaboración<br />
público–privada, sobre la base de constituirse en prioridad<br />
de interés público. Ante la incapacidad financiera de<br />
las administraciones públicas, esta modalidad permite contar<br />
con recursos para proyectos sociales sin recurrir a la<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
expropiación de terrenos, ya que los suelos se conseguirían<br />
como pago por la urbanización realizada.<br />
2. OPTIMIZACIÓN DE INFRAESTRUCTURA EXISTENTE Y REDUCCIÓN<br />
DE SUS COSTOS DE EXPANSIÓN, A TRAVÉS DE UN COEFICIENTE DE<br />
APROVECHAMIENTO BÁSICO, QUE REPRESENTA EL DERECHO A CONSTRUIR<br />
IGUAL PARA TODOS, CONCEDIENDO ONEROSAMENTE EL DERECHO DE CONSTRUIR<br />
POR ENCIMA DEL COEFICIENTE EN CONCORDANCIA CON EL CONCEPTO DE<br />
SUELO CREADO<br />
El objetivo es generar recursos para invertir en infraestructura<br />
urbana, viviendas de interés social y<br />
equipamientos urbanos y establecer potencialidades de<br />
densificación diferenciadas por usos y por características<br />
del territorio urbano. Constituye una posibilidad construir<br />
por encima del coeficiente básico, como un derecho que la<br />
administración pública vende a los interesados. De esta forma<br />
se separa conceptualmente el derecho de propiedad y<br />
el derecho de construir, estableciendo áreas de reserva de<br />
construcción diferenciadas por zonas de ciudad y por usos.<br />
Para ello se establece un coeficiente básico, criterios<br />
de definición de áreas de reserva y un sistema de<br />
control de venta y utilización de reservas, en base a leyes<br />
específicas que se revisan periódicamente.<br />
3. RECALIFICACIÓN DE ÁREAS URBANAS<br />
Implica la generación de operaciones urbanas con el objetivo<br />
de alcanzar transformaciones estructurales en áreas<br />
de una ciudad, con mayor rapidez de ejecución y menor<br />
29
30<br />
gasto de recursos públicos, sobre la base de recalificar<br />
ambientes urbanos deteriorados. Para ello es indispensable<br />
la colaboración entre el poder público y las iniciativas<br />
privadas, por medio de ésta se promueven determinadas<br />
áreas de la ciudad de mutuo acuerdo.<br />
La idea es que los organismos públicos coordinen<br />
el diseño e implementación del proyecto orientado a la<br />
implantación de infraestructuras y a la definición de formas<br />
de ocupación. La iniciativa privada aporta recursos<br />
para realizar obras y se establece un área de reserva del<br />
perímetro, que será vendido a la iniciativa privada, con<br />
cuyo dinero se financiarán obras públicas. Para ello es<br />
necesaria la existencia de una ley que defina parámetros<br />
de operación, en base a propuestas tanto públicas como<br />
privadas que ésta apruebe. Es indispensable hacer análisis<br />
urbano y económico caso a caso.<br />
4. ESTÍMULO A LA PRODUCCIÓN DE VIVIENDAS DE INTERÉS SOCIAL EN LA<br />
CIUDAD Y DE REGULARIZACIÓN DE PARCELAMIENTOS IRREGULARES A TRAVÉS DE LA<br />
CREACIÓN DE ZONAS ESPECIALES DE INTERÉS SOCIAL<br />
Incrementar la producción de vivienda de interés social<br />
aumentando la oferta de áreas urbanizadas es el objetivo,<br />
garantizando la recuperación de áreas de vivienda en condiciones<br />
precarias y la permanencia de la población residente<br />
en el lugar. Estas zonas son delimitaciones, en perímetros<br />
vacíos, de áreas aptas para urbanizar o áreas donde<br />
ocurre una ocupación irregular de acuerdo a la reglamentación<br />
vigente, que pasan a ser objeto de estudio,<br />
intervención y reglamentación específicos.<br />
Los Planes Reguladores con participación de la población en<br />
sus diferentes etapas puede resultar una estrategia eficaz,<br />
relacionando la implantación de estas áreas con una política<br />
más amplia de financiamiento de vivienda de interés social.<br />
b) Mercado de suelo urbano, mecanismos y factores<br />
de definición y asignación de valor y consecuencias<br />
del sistema de valorización de suelo en la producción<br />
de vivienda social<br />
Mercado de suelo urbano 32<br />
El suelo urbano se caracteriza por ser fijo, no reproducible,<br />
pero con atributos que cambian a través del tiempo.<br />
La demanda por suelo urbano es de dos tipos:<br />
· Demanda como factor de producción para edificaciones<br />
y otros productos o servicios urbanos. Constituye<br />
una demanda derivada, porque no se demanda en general<br />
el suelo como tal, sino la vivienda, edificio, área verde, calle<br />
u otro producto que pueda desarrollarse utilizando el suelo.<br />
· Demanda como instrumento de inversión. En una ciudad<br />
con crecimiento demográfico y económico vigoroso, como<br />
es el caso de Santiago, se puede esperar que el valor del<br />
suelo sea en general creciente, por lo que constituye una<br />
alternativa de inversión. Si un propietario de suelo urbano<br />
eriazo no lo vende, es porque estima que la rentabilidad que<br />
32 SECTRA (2000).<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
podría obtener de la inversión del producto de la venta es<br />
inferior a la valorización que espera lograr con el sitio.<br />
Debido a la función dual que presenta el suelo urbano<br />
(como insumo y como instrumento de inversión), la<br />
oferta es elástica, porque cada propietario de suelo no<br />
utilizado o subutilizado es a la vez un potencial oferente, y<br />
demandante, en la condición de instrumento de inversión.<br />
La limitación de las expectativas de valoración del<br />
suelo es una condición previa importante, para aumentar la<br />
efectividad de cualquier medida que procure internalizar las<br />
externalidades generadas sobre terceros en el desarrollo de<br />
la ciudad. En caso contrario, el mayor costo que las medidas<br />
impongan sobre los usuarios, se traducirán principalmente<br />
en un incremento adicional, por una vez, del precio<br />
de los sitios no utilizados o subutilizados, que permiten ahorrar<br />
total o parcialmente la internalización de los costos.<br />
Características económicas del suelo<br />
Las características económicas del suelo se refieren al precio<br />
de la tierra y las posibilidades de la misma para generar<br />
rentas. Son varios los factores que contribuyen a definir el<br />
comportamiento económico de las propiedades, siendo los<br />
más importantes los siguientes:<br />
· La vocación, aptitudes y usos del suelo (calidad del<br />
suelo o usos particulares), donde tiene más precio la tierra<br />
ubicada en áreas urbanas que aquéllas de la misma<br />
condición ubicadas en el campo.<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
· La presión de mercado, es decir, los precios que los<br />
compradores están dispuestos a pagar y que en muchos<br />
casos depende de la proximidad a áreas metropolitanas, la<br />
actividad económica a la cual se destine o simplemente las<br />
oportunidades de desarrollo en las zonas donde se localice.<br />
· Otros factores socioeconómicos como la seguridad,<br />
el comportamiento de determinadas actividades económicas<br />
y el desarrollo general del país.<br />
Renta, plusvalía y costos<br />
La teoría de la renta, derivada de la economía clásica,<br />
plantea que ésta surge de un proceso competitivo por el<br />
suelo, donde el precio se determina en función de la oferta<br />
y la demanda. La renta es captada por los dueños de la<br />
tierra y constituye un excedente sin relación con el esfuerzo<br />
productivo realizado por los propietarios.<br />
Algunos autores, como Carlos Fidel (1988, 1998),<br />
clasifican dentro del ciclo de valorización del capital para<br />
las empresas inmobiliarias, tres tipos de renta: diferencial<br />
(determinada, entre otros, por factores de localización y<br />
entorno; por las diferencias de valor que ocurren en los<br />
precios de la tierra derivadas, por ejemplo, de la localización<br />
de inversiones; y, por cambios en las políticas de planificación<br />
y la normativa, generando plusvalías) 33 ; absoluta<br />
(derivada directamente de la propiedad entendida jurídicamente<br />
como privada); y, de monopolio.<br />
33 Ver también entre otros, en el caso de las plusvalías y precios o<br />
valores diferenciales, Trivelli (2002) y Coloma y Edwards (1997).<br />
31
32<br />
En términos del modelo de renta urbana que utiliza Fidel, adaptado<br />
a partir del modelo de Renta Agraria 34 , plantea la ecuación<br />
del precio del suelo urbano de la siguiente manera 35 :<br />
P.S.U.= PMS1 + G.F. + RU<br />
donde:<br />
P.S.U. es el precio del suelo urbano;<br />
PMS1 es el precio de mercado del suelo al comienzo del<br />
proceso (conformados por la Renta Absoluta más la Diferencial<br />
I);<br />
G.F. son los Gastos de Fraccionamiento o Urbanización<br />
(operación inmobiliaria); y,<br />
RU es la Renta Urbana.<br />
Si se considera que RU es igual a las ganancias extraordinarias<br />
GE, reagrupando se obtiene que:<br />
GE = P.S.U. – PMS1 – G.F.<br />
Esta fórmula indica que la ganancia extraordinaria<br />
de la que se apropia el operador inmobiliario o urbanizador<br />
es producto de restar al precio de mercado final la<br />
inversión en la compra inicial de los terrenos y todos los<br />
gastos que tuvo que realizar en el fraccionamiento.<br />
34 Para el modelo de Renta Agraria ver, entre otros, Flichman,<br />
Guillermo (1970/71, 1981), Debrott, David (1998), y Servicio de Estudios<br />
Agrarios y Comunitarios.<br />
35 Renta agraria: denominada también valor añadido neto al coste<br />
de los factores. Se obtiene restando del valor añadido bruto al coste de los<br />
factores el importe de las amortizaciones de la maquinaria y de las edificaciones<br />
e instalaciones.<br />
En la realidad es común que el operador inmobiliario<br />
capte la renta absoluta (RA) y la diferencial (RD) o segmentos<br />
de ellas, situación que acontece cuando, por ejemplo,<br />
prevé hacia dónde se orienta el crecimiento urbano y<br />
espera un cierto tiempo para apropiarse de los aumentos<br />
del precio del suelo que provoca el avance de la urbanización<br />
y de la construcción –habitualmente llamada especulación<br />
inmobiliaria– en el entorno del terreno, tanto de<br />
infraestructura como de servicios urbanos (vialidad, drenaje<br />
y evacuación de aguas, viviendas, escuelas, centros<br />
de salud, comercio y otros equipamientos), proceso que<br />
aumenta las rentas localizadas en el territorio y a partir<br />
del cual se generan plusvalías.<br />
Con el propósito de comprender los análisis económicos<br />
de las variaciones en la renta del suelo, es interesante<br />
mencionar las siguientes definiciones específicas de<br />
plusvalía (o plusvalor):<br />
· Mecanismo que permite la redistribución de los<br />
beneficios generados por el ordenamiento urbano, a través<br />
de acciones administrativas constitutivas de hechos<br />
generadores de plusvalía.<br />
· Diferencia entre el valor de renta de un bien y el de<br />
compra de los elementos que han servido para producirlo<br />
como consecuencia de la aplicación de trabajo.<br />
· Generalmente se entiende como el incremento de<br />
valor de un inmueble como consecuencia del paso del<br />
tiempo.<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
En el modelo expuesto se plantean algunos inconvenientes<br />
al momento de determinar el valor numérico de<br />
ciertas variables, puesto que ellas dependen de valorizaciones<br />
subjetivas, por ejemplo, el aporte que hace el carácter<br />
social del uso de la tierra a la renta total. Es difícil<br />
asignar un valor numérico a este aspecto, que claramente<br />
agrega precio al producto inmobiliario. Por su parte, la<br />
distancia o cercanía a los centros urbanos es otro factor<br />
que genera algunas contradicciones a la hora de establecer<br />
los beneficios; éste agrega o quita valor al producto<br />
final, de acuerdo al tipo de centro urbano. No es posible<br />
generar una tabulación para cada caso de urbanización.<br />
Por otro lado, hay factores que son directos e<br />
identificables al asignarles valores numéricos, como la cercanía<br />
a autopistas y avenidas de circulación rápida o la<br />
dotación de servicios.<br />
En virtud de este modelo de renta urbana, Leva y<br />
Cavallo (1999) establecen la necesidad de generar algunas<br />
modificaciones que permitan la asignación precisa de<br />
valores a los factores mencionados, introduciendo nuevos<br />
parámetros que expliquen con mayor precisión las fluctuaciones<br />
del mercado inmobiliario.<br />
Alan Evans (1997) 36 discute el concepto de valor del<br />
suelo urbano, recurriendo a la experiencia de los cinturones<br />
36 Invitación realizada por el Centro de Estudios Públicos (CEP) a<br />
Alan Evans para reflexionar acerca de los efectos económicos de restringir<br />
el crecimiento de Santiago. El texto del ensayo está traducido en la revista<br />
Estudios Públicos N° 67 (1997).<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
verdes europeos como mecanismo implementado para controlar<br />
el crecimiento de las ciudades –en la primera mitad<br />
del siglo veinte– y de cómo el puede o no alterar los valores.<br />
Plantea que esto depende de al menos dos factores.<br />
El primero, es el grado en que sigue creciendo la demanda<br />
de espacio en la ciudad; el segundo, es el ancho del cinturón<br />
de tierra que se establece. Si aumenta la demanda por<br />
espacio, el efecto inicial será un alza en el precio del suelo<br />
dentro de la zona construida. Si la demanda sigue aumentando<br />
y si el cinturón verde crece, el costo del suelo dentro<br />
de la zona construida puede llegar a ser tan alto que a<br />
las personas les convenga vivir más allá del cinturón y<br />
viajar todos los días a trabajar en la ciudad. En este caso,<br />
el costo económico del cinturón sube con el costo de cruzarlo<br />
para ir a trabajar. Que los costos sean mayores que<br />
los beneficios va a depender del ancho del cinturón verde.<br />
El análisis económico de los mercados de suelo urbano<br />
supuso que en ausencia de restricciones gubernamentales,<br />
cada propietario vendería su terreno a medida que su<br />
precio subiera respecto del precio agrícola, de modo que el<br />
límite urbano avanzaría hacia afuera de manera perfectamente<br />
coordinada. Pero los propietarios de las tierras no se<br />
comportan como autómatas. La oferta de tierras para urbanizar<br />
depende de las preferencias y cálculos, pronósticos,<br />
incluso idiosincrasia de cada propietario. Un propietario<br />
puede optar por vender a un precio determinado y<br />
el vecino, por no vender o especular con el suelo (Evans,<br />
1983). Las empresas constructoras –en la búsqueda<br />
de sitios– responden a las características particulares<br />
33
34<br />
de la oferta de suelo, tratando de descubrir terrenos que<br />
se podrían comprar y de acordar el precio que los propietarios<br />
aceptarían y el que ellos mismos estarían dispuestos<br />
a pagar. El mercado, por consiguiente, se caracteriza<br />
por la incertidumbre y falta de información.<br />
Si se reduce el conjunto de predios posibles, los<br />
constructores tenderán a alzar su precio reservado, puesto<br />
que los precios a los cuales se venderá el terreno para<br />
urbanización van a ser más alto. Este análisis comprueba,<br />
que aún cuando el cinturón verde se defina de modo que<br />
abarque tierras sin urbanizar, siempre traerá consigo precios<br />
más altos del suelo. Desde luego, que cuanto más<br />
estrechamente rodee la ciudad, más altos serán los precios<br />
y cuanto más laxo sea, los precios serán menores.<br />
El límite al crecimiento urbano tiene efectos económicos<br />
semejantes a los de un cinturón verde, al empujar<br />
una parte del desarrollo urbano a una distancia mayor<br />
de la ciudad que la existencia de otro modo. Otras formas<br />
de controlar el crecimiento han significado el aumento de<br />
los precios de casas y propiedades, pero estas regulaciones<br />
a menudo limitan la cantidad de urbanización en un<br />
periodo y no fijan límites geográficos.<br />
En definitiva, predecir las consecuencias<br />
microeconómicas de un cinturón verde es relativamente<br />
fácil: mayores precios de la tierra y de los bienes raíces,<br />
intensificación del uso del suelo, prolongación de los viajes<br />
para ir a trabajar, etcétera. Donde se han establecido<br />
cinturones verdes, la evidencia empírica confirma estas<br />
predicciones. Predecir los efectos macroeconómicos resulta<br />
más difícil porque, al parecer, la mayoría de las veces<br />
dependen de otras características de la economía.<br />
Costo diferencial<br />
Para Edwards y Coloma (1997), el concepto de costo diferencial<br />
está referido a las disparidades en los importes que<br />
se producen entre proyectos habitacionales que internalizan<br />
los costos asignados por los estándares mínimos y aquellos<br />
que no lo hacen, y que, por ende, generan<br />
externalidades al resto de la sociedad. Para ello, es fundamental<br />
considerar los estándares de calidad de vida que<br />
definen los organismos públicos, ya que los costos diferenciales<br />
que se produzcan entre proyectos de distintos<br />
barrios dependerán decisivamente del grado de cumplimiento<br />
de dichos estándares.<br />
Localización y su incidencia en los costos de<br />
producción de viviendas 37<br />
Los costos de construir viviendas en una determinada localización<br />
pueden clasificarse en dos grandes tipos: i) costos<br />
privados, internalizados por quién decide la adquisición<br />
de una vivienda en dicha localización, y ii)<br />
externalidades, o costos que son absorbidos por terceras<br />
partes, no involucradas en la decisión de adquirir una vivienda<br />
37 Comisión de Planificación de Inversiones en Infraestructura de<br />
Transporte; Secretaría Ejecutiva. SECTRA (2000).<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
en una localización determinada. En el caso de la vivienda<br />
de libre elección, el usuario de la vivienda decide su adquisición<br />
considerando por ejemplo el costo de viaje 38 . En<br />
el caso de la vivienda básica, quien decide la localización<br />
es el SERVIU, quien no asume el costo de viaje para los<br />
usuarios y, por lo tanto, en este caso se trata de una<br />
externalidad.<br />
La radicación de hogares implica contar con una<br />
amplia gama de servicios (privados, utilidad pública, comunitarios<br />
locales) que deben estar localizados cerca de<br />
los lugares de residencia. Para ello, es necesario incurrir<br />
en costos de inversión y operación independientemente<br />
de la ubicación. Lo que importa es el costo relativo de<br />
servicios en localizaciones alternativas y el grado en que<br />
las diferencias se cobran a los usuarios (si se internalizan<br />
o no los diferenciales de costo por localización). El marco<br />
institucional del Estado y sus restricciones presupuestarias<br />
tienden a mantener servicios en áreas en que se reduce<br />
la población y a no aumentar adecuadamente la oferta<br />
en las zonas de expansión que, por lo tanto, resultan<br />
deficitarias. En consecuencia, el problema es atribuible a<br />
inadecuadas condiciones institucionales y de recursos, y<br />
no a la localización de hogares o actividades.<br />
En cambio, las alternativas de localización de hogares<br />
tienen directa incidencia en los costos de transporte.<br />
38 Dependiendo de la localización, el usuario de la vivienda enfrenta<br />
mayores o menores costos de viaje.<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
2.2. ESTADO DEL ARTE<br />
a) Ejemplos de casos a nivel nacional e internacional 39<br />
Iniciativas y experiencias en América Latina<br />
Considerando las modalidades descritas en la sección 2.1.<br />
de este Capítulo, se identifican a continuación algunos casos<br />
de aplicación de instrumentos de regulación urbanística<br />
en países de la Región, cuyos contenidos se diferencian<br />
dependiendo de la situación local, del modelo económico<br />
y de las potencialidades existentes.<br />
La diversidad de instrumentos revela su origen en<br />
los problemas y parámetros locales, pero aún en esta diversidad,<br />
existe una lógica común: el objetivo de intervenir<br />
en los modos de producción de la ciudad real, en lugar<br />
de la adopción de modelos ideales, a los cuales se quiere<br />
llegar.<br />
Los ejemplos difieren también en relación a las posibilidades<br />
de aplicación de estos instrumentos urbanísticos<br />
innovadores, puesto que algunos de ellos no llegaron<br />
a ser implementados, otros están en proceso de negociación<br />
y otros, ya fueron o están siendo aplicados, produciendo<br />
impactos, revisiones, resistencias provenientes de los diversos<br />
39 Ver, entre otros, Instrumentos de Gestión y Control de la Urbanización<br />
en América Latina.<br />
35
36<br />
actores involucrados. Debido a su corta existencia –los<br />
más antiguos no llegan a dos décadas–, ninguno de los<br />
casos puede ser considerado como cerrado, sino abiertos<br />
aún a evaluación crítica.<br />
1. MONTEVIDEO, URUGUAY (1987): RECALIFICACIÓN DE ÁREAS<br />
URBANAS DEGRADADAS POR LA EXISTENCIA DE VIVIENDAS POPULARES.<br />
Marco de política y regulaciones e instrumentos de<br />
planificación territorial<br />
· Adopción de un criterio dinámico de preservación<br />
evitando el congelamiento de áreas, permitiendo, en general,<br />
el reciclado y la refuncionalidad. Se dotó a la comunidad<br />
de tres instrumentos: i) una reglamentación destinada<br />
a orientar las nuevas construcciones; ii) una Comisión<br />
Especial Permanente para promover la coordinación<br />
de las propuestas de intervenciones; y, iii) un grupo<br />
técnico de trabajo dentro de la administración municipal,<br />
que brindase apoyo a la Comisión para realizar los estudios<br />
técnicos y las tareas administrativas propias de la<br />
intervención.<br />
Actuación específica en materia de vivienda y gestión<br />
de suelo<br />
· A partir de 1985 se permiten transformaciones en<br />
los inmuebles declarados patrimonio histórico, iniciándose<br />
además, estudios para implementar el reciclaje de las antiguas<br />
residencias.<br />
· En 1987 la Municipalidad y el Banco Hipotecario de<br />
Uruguay (entidad encargada de financiar la vivienda) declararon<br />
a la Ciudad Vieja «zona de acción urbana prioritaria»,<br />
con el objetivo de implementar una política de vivienda<br />
tendiente a repoblar el área y a mejorar la calidad<br />
de vida de quienes la habitaban.<br />
· Existen líneas de créditos oficiales enmarcadas dentro<br />
de la recalificación de la Ciudad Vieja que contemplan<br />
tanto a propietarios como inquilinos en cada una de las<br />
vías de intervención, financiando para ellos la adquisición<br />
de la vivienda o el subsidio del alquiler. El aumento de la<br />
cantidad de viviendas es consecuencia del ajuste de la<br />
población existente.<br />
· La importancia de esta intervención está en la<br />
firme decisión del poder público de conseguir la<br />
recalificación del área por medio del repoblamiento y la<br />
instalación de servicios e infraestructura necesarios para<br />
proteger el uso habitacional. Al mismo tiempo, se ofrecen<br />
posibilidades de servicios sociales y financiamientos<br />
para que la población residente permanezca en el área.<br />
Se contrapone así a modelos de recalificación de centros<br />
históricos basados exclusivamente en<br />
condicionantes dictados por las leyes de mercado, que<br />
implican la valorización de los terrenos y la sustitución<br />
de la población por usos más capitalizados o clases sociales<br />
más ricas, como en el caso de los procesos de<br />
gentrificación.<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
Actores del proceso de gestión habitacional en el<br />
territorio<br />
· Se crea un grupo de trabajo compuesto por cuatro<br />
técnicos municipales y se invita a instituciones públicas y<br />
privadas a participar en la formulación de un Plan que<br />
regule y reglamente las intervenciones en áreas centrales<br />
de la ciudad.<br />
· Se incorpora al Banco Hipotecario de Uruguay como<br />
organismo de otorgamiento de créditos para la vivienda.<br />
Financiamiento<br />
· Se ofrecieron líneas de crédito para financiar, a través<br />
del Banco Hipotecario de Uruguay, la ejecución de las<br />
obras, principalmente destinadas al uso habitacional.<br />
2. SAN PABLO, BRASIL (1990): COEFICIENTE ÚNICO Y CAPTURA<br />
DE PLUSVALÍA INMOBILIARIA.<br />
Marco de política y regulaciones e instrumentos de<br />
planificación territorial<br />
· En 1989, un equipo comprometido con las clases<br />
populares asume la Intendencia de San Pablo, formulando<br />
un Plan Director, cuya propuesta principal es intentar<br />
compensar la dualidad que domina la ciudad: por un lado,<br />
la precariedad e ilegalidad de las áreas de conventillos de<br />
las periferias y villas de emergencia auto–construidas y,<br />
por el otro, un mercado inmobiliario concentrado y<br />
supervalorizado en el cuadrante sudoeste de la ciudad.<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
· Los objetivos de la incorporación de nuevos instrumentos<br />
de intervención se encaminaron a obtener suelo<br />
para emprendimientos sociales, rescatar las áreas centrales<br />
en deterioro y precarias, particularmente aquellas vinculadas<br />
a conventillos, y rescatar los lineamientos del Plan<br />
Director de 1989, cuya estrategia fue compensar la segregación<br />
residencial existente.<br />
· El Plan Director de San Pablo fue un ejemplo fundamental<br />
del enfrentamiento provocado por la desigual<br />
urbanización brasileña. Generado a partir de nuevos<br />
paradigmas, que desenmascaraban el contenido excluyente<br />
de la regulación urbanística tradicional y proponía nuevos<br />
parámetros de intervención, incorporando las distorsiones<br />
producidas por el mercado con el fin de compensarlas.<br />
Actuación específica en materia de vivienda y gestión<br />
de suelo<br />
· Coeficiente único de aprovechamiento: La<br />
zonificación define coeficientes de aprovechamiento específicos<br />
para cada cuadra de la ciudad –llegando hasta<br />
el coeficiente 4 en el caso de San Pablo–, regulando con<br />
ello gran parte de la valorización de la tierra urbana. Prácticamente<br />
todas las áreas en que hay mayores posibilidades<br />
de edificación se sitúan en el cuadrante sudoeste, reforzando<br />
la tendencia concentradora. La adopción de un<br />
coeficiente único de aprovechamiento –que permite edificar<br />
en todo el territorio– representa el derecho igualitario<br />
de construcción para todos y ayuda a terminar con la inercia<br />
de la concentración histórica en el sudoeste.<br />
37
38<br />
· Captación de plusvalía inmobiliaria: La adopción de<br />
un coeficiente único implicó llevar a cabo la implementación<br />
del llamado «suelo creado», o sea, captar la plusvalía de<br />
las actuaciones que utilizaban coeficientes de aprovechamiento<br />
superior al básico permitido. La idea tras el suelo<br />
creado, es devolver al poder público parte de los lucros<br />
inmobiliarios, que los inversores obtienen de los<br />
emprendimientos. Tratándose de un mercado en que existe<br />
una fuerte competencia por las mejores ubicaciones, se<br />
espera revertir la excesiva valorización de algunas regiones,<br />
aumentando la demanda por edificaciones en esas<br />
áreas. La plusvalía se captaría sobre edificaciones cuya<br />
superficie construida superare el coeficiente 1, es decir, el<br />
equivalente a la superficie del terreno.<br />
· Cantidad de superficie edificable: El Plan eliminó el<br />
coeficiente máximo de edificación en cada lote, permitiendo<br />
en teoría la utilidad infinita de la superficie construida,<br />
siempre y cuando hubiese disponibilidad a pagar la plusvalía.<br />
El límite estaba dado por otro dispositivo, que actuaba en<br />
conjunto con el código de edificación, éste define la forma<br />
de la ciudad –el stock de superficie edificable–, que se calculó<br />
para cada subregión de la ciudad, en consideración a<br />
los diferentes usos. La superficie edificable –aún disponible<br />
en el mercado–, posible de ser adquirida mediante el pago<br />
de la plusvalía, se calculó a partir de una evaluación de la<br />
infraestructura existente, la cual permitiría mayor o menor<br />
incremento del patrimonio ya edificado. Así, se distinguió<br />
entre cantidad de superficie disponible edificable para uso<br />
residencial y para uso comercial, intentando encontrar un<br />
equilibrio entre las dos funciones en todo el territorio: zonas<br />
predominantemente residenciales, contaban con superficies<br />
edificables comerciales en mayor cantidad, y zonas predominantemente<br />
comerciales (como el Centro Histórico) poseían<br />
superficies residenciales mayores.<br />
Actores del proceso de gestión habitacional en el<br />
territorio<br />
· El Plan Director fue recibido con tensión en diversos<br />
ambientes –sectores técnicos apegados al paradigma<br />
de la zonificación, prensa contraria a la administración local,<br />
agentes del mercado inmobiliario temerosos por la<br />
pérdida de derechos adquiridos–. También, no llegó a ser<br />
incorporado por sectores organizados de la sociedad civil.<br />
El proyecto de ley que reglamentaba el Plan no llegó a ser<br />
aprobado por la Cámara, permaneciendo la ciudad hasta<br />
hoy sin un Plan Director.<br />
3. DIADEMA, BRASIL (1993): ÁREAS ESPECIALES DE INTERÉS SOCIAL<br />
SOBRE TERRENOS VACÍOS<br />
Marco de política y regulaciones e instrumentos de<br />
planificación territorial<br />
· En un municipio con altas densidades y escasez de<br />
tierras para habitar, la reserva de suelos que la zonificación<br />
creaba para el sector industrial a la fecha provocaba una inmensa<br />
disfunción en el mercado inmobiliario, puesto que, a<br />
pesar de su baja calidad ambiental, la zona urbana era bastante<br />
cara en Diadema. También, los lotes mejor servidos<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
desde el punto de vista de la infraestructura eran destinados<br />
al uso industrial, encontrándose en los años 80, en<br />
gran parte ociosos o subutilizados. Se regularizaron áreas<br />
de ocupación irregular y se generaron estrategias de intervención,<br />
habida consideración de las altas densidades y<br />
la escasez de suelo.<br />
Actuación específica en materia de vivienda y gestión<br />
de suelo<br />
· Áreas de Especial Interés Social (AEIS): Después<br />
de un proceso de negociación entre técnicos, ediles y<br />
movimientos populares, la administración municipal estableció<br />
dos tipos de AEIS: áreas vacías, destinadas a nuevos<br />
núcleos habitacionales populares y, áreas ocupadas,<br />
por villas miserias a ser reorganizadas. En las AEIS sólo se<br />
permitiría la localización de viviendas para la población de<br />
menores ingresos (familias con ingresos de hasta 10 salarios<br />
mínimos), ampliando así la oferta de tierras para esa<br />
sector socioeconómico.<br />
· Consejo de la Vivienda: Surgido en 1993, a partir<br />
de un encuentro centrado en el tema de la vivienda, para<br />
definir la política a implementar en los siguientes cuatro<br />
años, era el órgano más importante para definir dónde<br />
asignar los recursos para viviendas de interés social. El<br />
Consejo nace bajo el compromiso de implementar las decisiones<br />
acordadas durante el encuentro. El Consejo tenía<br />
funciones deliberativas, presidido por el Secretario Municipal<br />
de la Vivienda; su Secretario Ejecutivo, era el Director<br />
Municipal de la Vivienda. Además, era integrado por<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
un representante del área de vivienda de la Municipalidad,<br />
un representante de la Cámara de los Alcaldes, uno de la<br />
Secretaría de Finanzas y cinco de las organizaciones populares,<br />
elegidos en forma directa. Cada representante<br />
tenía un mandato de 2 años.<br />
· Generación de estrategias para desconcentración de<br />
la propiedad, cuyo uso se destinaba principalmente a actividad<br />
industrial, lo cual provocaba una disfunción del mercado<br />
inmobiliario en terrenos de alto costo y bien servidos.<br />
Actores del proceso de gestión habitacional en el<br />
territorio<br />
· La Municipalidad definió, juntamente con los movimientos<br />
populares, criterios de elegibilidad para el acceso<br />
a las AEIS. Las familias deberían tener ingresos de hasta<br />
10 salarios mínimos, no poseer ningún inmueble y residir<br />
en el Municipio. Además, debían estar organizadas en asociaciones<br />
legalmente constituidas, las cuales se<br />
responsabilizarían por el contrato de adquisición de los<br />
terrenos a ser ocupadas. La implementación no fue pacífica,<br />
porque los propietarios de la tierra se resistieron al<br />
hecho de que su propiedad fuera declarada de uso limitado<br />
a viviendas de interés social. Entendían que esto desvalorizaba<br />
su propiedad y argumentaban que el municipio<br />
perdía posibilidades de generación de empleo, a medida<br />
que reducía las posibilidades de instalación de la industria.<br />
· A pesar de la resistencia de los propietarios, inclusive<br />
en la Cámara Municipal, donde algunos alcaldes los<br />
39
40<br />
apoyaban, el instrumento fue aprobado en 1993. La aprobación<br />
sólo fue posible porque hubo gran presión de los<br />
movimientos populares sobre la Cámara. Es importante<br />
destacar, que los movimientos comprendieron el contenido<br />
del instrumento y lucharon por su reglamentación –no<br />
simplemente por la obtención de la vivienda propia–. Se<br />
trata de un increíble salto cualitativo, que permitió beneficios<br />
a largo plazo para toda la población de bajos ingresos,<br />
escapando al tradicional clientelismo, que atiende las<br />
reivindicaciones específicas mediante apoyo político a alcaldes<br />
distintos.<br />
· Se discutía la política municipal de vivienda sobre<br />
la base de cómo acompañar la aplicación efectiva del presupuesto,<br />
efectuar la firma de convenios, implementar los<br />
programas y generar procesos de participación. Uno de<br />
los mayores desafíos fue la capacitación de los propios<br />
consejeros, para actuar como interlocutores de la política,<br />
puesto que la sociedad civil estaba representada por líderes<br />
populares, que no necesariamente comprendían los<br />
procesos en su totalidad.<br />
Financiamiento<br />
· Con la instrumentación de las AEIS se logró duplicar<br />
la superficie de suelo disponible en el Municipio, para el<br />
sector socioeconómico de ingresos de hasta 10 salarios<br />
mínimos. Como consecuencia, el precio de la tierra disminuyó<br />
y mejoraron las posibilidades de compra. La mayor<br />
disponibilidad de terrenos y la disminución de los precios<br />
permitió el asentamiento de grandes partes de la población<br />
de la ciudad. El establecimiento de índices de menos exigencias<br />
permitió la reurbanización de la mayoría de las<br />
villas. Se creó así, un nuevo mercado para vivienda –dentro<br />
de la legalidad–, para sectores de escaso poder adquisitivo,<br />
que anteriormente sólo tenían acceso al mercado<br />
informal.<br />
4. ROSARIO, ARGENTINA (1995): UN CASO DE CONJUNCIÓN DE<br />
POLÍTICAS DE GOBIERNO E INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN.<br />
Marco de política y regulaciones e instrumentos de<br />
planificación territorial<br />
· Descentralización municipal: En 1996 comenzó a<br />
implementarse un proceso de descentralización municipal<br />
con la creación del Programa de Descentralización y Modernización<br />
Municipal. Fue necesario definir el soporte físico<br />
de la descentralización, se procedió a la delimitación<br />
de distritos y a la elaboración de un diagnóstico que diera<br />
cuenta de la situación de la ciudad y de sus potencialidades.<br />
Esta etapa se implementó mediante la firma de un<br />
Convenio de Cooperación Técnica entre la Municipalidad y<br />
la Universidad Nacional de Rosario. En la fase de<br />
implementación se amplió el alcance del proceso de reforma<br />
sobre la base de una transformación más estructural.<br />
El proyecto de descentralización se organizó abarcando<br />
cuatro grandes aspectos: reorganización administrativa,<br />
reorganización funcional u operativa, redefinición de las<br />
políticas urbanas al 2001 y definición de un nuevo modelo<br />
de gestión, éste último asentado en dos cuestiones básicas:<br />
mecanismos de información pública y canales de<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
participación ciudadana, para incorporar a la población<br />
en los procesos de evaluación, control y toma de<br />
decisión.<br />
· Planificación estratégica: Planteaba asumir a<br />
principios del año 2000 una conjunción de esfuerzos<br />
entre el ámbito público y el privado para el desarrollo<br />
urbano, económico y social de la ciudad, considerando<br />
aportar soluciones a cinco cuestiones básicas: el nuevo<br />
soporte económico, las infraestructuras de servicios,<br />
la calidad de vida creciente, la equidad e integración<br />
social y la gobernabilidad del territorio. Se dio<br />
comienzo a los estudios preliminares para impulsar el<br />
Plan Estratégico Rosario (PER), tomando como base<br />
experiencias exitosas de otras ciudades y convocando<br />
a investigadores, especialistas universitarios, técnicos<br />
municipales y expertos de algunas instituciones representativas<br />
de la ciudad, concluyendo en la elaboración<br />
de un diagnóstico con el aporte y participación de numerosas<br />
instituciones y vecinos. En 1996 se constituyó<br />
una Junta Promotora, quien se encargó de convocar<br />
para la formulación de un Plan Estratégico. La Junta<br />
Promotora, el Consejo General, la Oficina de Coordinación,<br />
Comisiones Temáticas y un Consejo Técnico<br />
Consultivo constituyeron el esquema organizativo para<br />
la implementación del PER.<br />
· Planificación urbana: El Nuevo Plan Director organiza<br />
y articula los programas y proyectos estratégicos de la<br />
ciudad y su región metropolitana, a la vez que desarrolla<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
instrumentos de escala intermedia (Planes de Distrito y<br />
Planes Especiales) y normativas particulares como la Ordenanza<br />
de Urbanización y Subdivisión del Suelo (1997) que<br />
introduce cuatro programas de urbanización diferenciados:<br />
Programa de Urbanización Básica, Programa de Urbanización<br />
Integral (orientado a la resolución de Conjuntos<br />
Habitacionales, Parques Industriales o Recreativos, etcétera),<br />
Programa de Urbanización de Interés Social (para operaciones<br />
declaradas de interés social, a concretar por parte de<br />
organismos públicos y/o entidades intermedias) y Programas<br />
por Convenio Urbanístico en suelo urbanizable (a<br />
implementar por parte de organismos públicos, privados o<br />
mixtos).<br />
Actuación específica en materia de vivienda y gestión<br />
de suelo<br />
· Estimular la producción de viviendas de interés social<br />
en la ciudad y de regularización de situaciones irregulares<br />
de tenencia, mediante la creación de zonas especiales<br />
de interés social.<br />
· Formular instrumentos de regulación y gestión en<br />
función de la situación local, el modelo económico y el<br />
análisis de las potencialidades existentes.<br />
· Incrementar la producción habitacional mediante<br />
el incremento de oferta de áreas urbanizadas.<br />
· Recuperar áreas de vivienda en condiciones precarias<br />
orientada a la radicación y permanencia de población residente.<br />
41
42<br />
Actores del proceso de gestión habitacional en el<br />
territorio<br />
· Municipalidad de Rosario y Universidad Nacional<br />
de Rosario.<br />
Financiamiento<br />
· Compartido entre el Municipio y el BID.<br />
5. COLOMBIA (1995): CAPTURA DE PLUSVALÍAS INMOBILIARIAS.<br />
Marco de política y regulaciones e instrumentos de<br />
planificación territorial<br />
· Se crea, en 1995, un nuevo sistema de ordenamiento<br />
urbano en el marco de una política urbana, la que<br />
asume integralmente la dimensión de la ciudad como escenario<br />
de disputas, de lucros y de negociaciones en torno<br />
a la tierra, superando el paradigma anterior que se limitaba<br />
a colocar parámetros técnicos para la realización de<br />
edificaciones. Esta concepción se basa en las siguientes<br />
premisas:<br />
i) fortalecer la intervención urbana pública,<br />
como fundamento de la construcción de la ciudad, no<br />
restringiéndose a la autorización o impedimento en el uso<br />
del suelo;<br />
ii) regular las intervenciones urbanas de los<br />
agentes, que inciden en los procesos de urbanización a<br />
través de un Plan de Ordenamiento, resultado de un pacto<br />
a largo plazo que define los derechos y los deberes urbanísticos,<br />
planificando el uso y el aprovechamiento de la tierra;<br />
iii) asegurar la división de obligaciones y beneficios<br />
entre los propietarios de los predios, los inversores<br />
inmobiliarios y los Municipios, así también, la participación<br />
del poder público en las plusvalías como forma concreta<br />
de financiar el desarrollo urbano;<br />
iv) asegurar la legitimidad de las decisiones del<br />
planeamiento, a través de su difusión pública y de la participación<br />
de los ciudadanos en la toma de decisiones; y,<br />
v) definir una estrategia territorial, que permita<br />
articular los programas sectoriales en base a un acuerdo entre<br />
los diferentes actores privados y entre estos y el poder público.<br />
· El Ministerio de Desarrollo Económico, por medio<br />
de una resolución de enero de 2002, estableció criterios<br />
de distribución correspondientes al 30% de los recursos<br />
del Subsidio Familiar para Vivienda de Interés Social para<br />
zonas urbanas. Adicionalmente estableció que:<br />
i) los proyectos sean parte de un Plan Parcial,<br />
de una Unidad de Actuación Urbanística, de un área urbana<br />
declarada de ejecución prioritaria o hayan sido considerados<br />
como estructurantes o estratégicos en el Plan de<br />
Ordenamiento Territorial respectivo;<br />
ii) en la ejecución del proyecto se utilice el reajuste<br />
de suelo, la integración inmobiliaria o la cooperación<br />
entre participantes;<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
iii) en la adquisición de la tierra, el Municipio haya<br />
utilizado el derecho de preferencia, la expropiación judicial, la<br />
expropiación por vía administrativa, la enajenación forzosa o<br />
el predio haya sido declarado de desarrollo prioritario;<br />
iv) el proyecto se realice como efecto de la utilización<br />
de derechos de construcción y desarrollo sobre inmuebles,<br />
en procesos de densificación, renovación y de reutilización de<br />
estructuras urbanas;<br />
v) en el proyecto se apliquen recursos provenientes<br />
de la participación en la plusvalía urbana;<br />
vi) el proyecto corresponda a la reubicación de<br />
vivienda localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable;<br />
vii) el proyecto utilice cualquiera de los instrumentos<br />
definidos en el Plan de Ordenamiento, Plan Básico o en el<br />
Esquema de Ordenamiento Territorial; y,<br />
viii) el proyecto forme parte del Plan de Desarrollo<br />
del Municipio.<br />
Si el proyecto no cumple con –por lo menos– una de las condiciones<br />
anteriores, no podrá ser considerado para la distribución<br />
de estos recursos. El Municipio o Distrito certificará la<br />
situación del proyecto, de acuerdo con lo establecido en el<br />
Plan de Ordenamiento Territorial respectivo o en el Plan de<br />
Desarrollo.<br />
· Plan de Ordenamiento Urbano: es el instrumento principal<br />
para organizar el suelo, orientar la inversión pública y<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
regular las inversiones privadas. Tiene como objetivos<br />
implementar la política municipal sobre uso del territorio en un<br />
plazo determinado y junto con los medios para obtener los<br />
suelos necesarios, identificar y programar las acciones municipales,<br />
que tienen efecto sobre la estructura urbana y el territorio,<br />
establecer el marco regulatorio y de gestión para las acciones<br />
privadas relacionadas con la realización de la urbanización<br />
y de la edificación en coherencia con las políticas de desarrollo<br />
urbano y, definir áreas que necesiten de planes complementarios<br />
de desarrollo.<br />
· Planes Complementarios: están concebidos como<br />
instrumentos que desarrollan y complementan las definiciones<br />
del Plan de Ordenamiento en unidades de actuación<br />
delimitadas. En los Planes Parciales, se definirá la infraestructura,<br />
equipamientos, usos, aprovechamiento, sistemas<br />
de gestión, criterios para la repartición de beneficios y la<br />
participación en las plusvalías generadas por la inversión<br />
pública y privada. Se prevén instrumentos de captación de<br />
plusvalía, mecanismos para priorizar la edificación de determinadas<br />
áreas, banco de tierras y mecanismos y formas<br />
de participación popular.<br />
· En julio de 1997, se promulga la Ley 388 que regula<br />
la participación en la plusvalía 40 . Dicha Ley plantea básicamente<br />
lo siguiente:<br />
i) las acciones urbanísticas que regulan la utilización<br />
del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando<br />
40 Ley 388 de 197, El Congreso de Colombia.<br />
43
44<br />
su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho<br />
a las entidades públicas a participar en las plusvalías<br />
resultantes de dichas acciones. Esta participación se<br />
destinará a la defensa y fomento del interés común,<br />
por medio de acciones y operaciones encaminadas a<br />
distribuir y sufragar equitativamente los costos del<br />
desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio<br />
público y, en general, de la calidad urbanística<br />
del territorio municipal o distrital. Los concejos municipales<br />
y distritales establecerán mediante acuerdos<br />
de carácter general, las normas para la aplicación<br />
de la participación en la plusvalía en sus respectivos<br />
territorios;<br />
ii) autoriza, específicamente, ya sea a destinar<br />
el inmueble a un uso más rentable, o bien, a incrementar<br />
el aprovechamiento del suelo, permitiendo una<br />
mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya<br />
formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en<br />
los instrumentos que lo desarrollen; y,<br />
iii) en el mismo Plan de Ordenamiento Territorial<br />
o en los instrumentos que lo desarrollen, se especificarán<br />
y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias<br />
de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas<br />
en sus artículos, las cuales serán tenidas en<br />
cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para<br />
determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales<br />
de construcción y desarrollo, cuando fuere el<br />
caso.<br />
Actuación específica en materia de vivienda y gestión<br />
de suelo<br />
· En síntesis, los instrumentos se abocan a:<br />
i) Incorporar la participación pública en<br />
las plusvalías.<br />
ii) Definir unidades de actuación delimitadas.<br />
iii) Generar nuevos instrumentos considerando<br />
la obsolescencia de los vigentes a la luz de la crítica y<br />
compleja situación del país.<br />
iv) Fortalecer la intervención pública más allá<br />
de los impedimentos en el acceso a la tierra.<br />
v) Articular programas sectoriales a la par con<br />
la constitución de bases de negociación con privados.<br />
· La Ley 388 establece instrumentos como los siguientes:<br />
i) La incorporación de suelo rural como suelo<br />
de expansión urbana o la consideración de parte del suelo<br />
rural como suburbano. Cuando se incorpore suelo rural al<br />
de expansión urbana, el efecto plusvalía se estimará de<br />
acuerdo con el siguiente procedimiento:<br />
� Se establecerá el precio comercial de los terrenos<br />
en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con<br />
características geoeconómicas homogéneas, antes de la<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
acción urbanística generadora de la plusvalía. Esta determinación<br />
se hará una vez expedido el acto administrativo, que<br />
define la nueva clasificación del suelo correspondiente.<br />
� Una vez aprobado el plan parcial o las normas específicas<br />
de las zonas o subzonas beneficiarias, mediante<br />
las cuales se asignan usos, intensidades y zonificación, se<br />
determinará el nuevo precio comercial de los terrenos comprendidos<br />
en las correspondientes zonas o subzonas, como<br />
equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con<br />
características similares de zonificación, uso, intensidad<br />
de uso y localización. Este precio se denominará nuevo<br />
precio de referencia.<br />
� El mayor valor generado por metro cuadrado, se<br />
estimará como la diferencia entre el nuevo precio dé referencia<br />
y el precio comercial antes de la acción urbanística.<br />
El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual,<br />
será igual al mayor valor por metro cuadrado<br />
multiplicado por el total de la superficie objeto de la participación<br />
en la plusvalía. Este mismo procedimiento se<br />
aplicará para el evento de calificación de parte del suelo<br />
rural como suburbano.<br />
ii) El establecimiento o modificación del régimen o<br />
zonificación del uso del suelo. Cuando se autorice el cambio<br />
de uso a uno más rentable, el efecto plusvalía se estimará<br />
de acuerdo con el siguiente procedimiento:<br />
� Se establecerá el precio comercial de los terrenos<br />
en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
características geoeconómicas homogéneas, antes de la<br />
acción urbanística generadora de la plusvalía.<br />
� Se determinará el nuevo precio comercial, que se<br />
utilizará en cuanto base del cálculo del efecto plusvalía en<br />
cada una de las zonas o subzonas consideradas, como<br />
equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con<br />
características similares de uso y localización. Este precio<br />
se denominará nuevo precio de referencia.<br />
� El mayor valor generado por metro cuadrado, se<br />
estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia<br />
y el precio comercial antes de la acción urbanística.<br />
El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual,<br />
será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado<br />
por el total de la superficie del predio objeto de la participación<br />
en la plusvalía.<br />
iii) La autorización de un mayor aprovechamiento del<br />
suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación<br />
o el índice de construcción, o ambos a la vez. Cuando<br />
se autorice un mayor aprovechamiento del suelo, el efecto<br />
plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento:<br />
� Se determinará el precio comercial por metro cuadrado<br />
de los inmuebles en cada una de las zonas o subzonas<br />
beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas,<br />
antes de la acción urbanística generadora de la<br />
plusvalía. En lo sucesivo este precio servirá como precio<br />
de referencia por metro cuadrado.<br />
45
46<br />
� El número total de metros cuadrados, que se estimará<br />
como objeto del efecto plusvalía será, para el caso<br />
de cada predio individual, igual al área potencial adicional<br />
de edificación autorizada. Por potencial adicional de edificación,<br />
se entenderá la cantidad de metros cuadrados de<br />
edificación que la nueva norma permite en la respectiva<br />
localización, como la diferencia en el aprovechamiento del<br />
suelo antes y después de la acción generadora.<br />
� El monto total del mayor valor, será igual al potencial<br />
adicional de edificación de cada predio individual multiplicado<br />
por el precio de referencia, y el efecto plusvalía<br />
por metro cuadrado, será equivalente al producto de la<br />
división del monto total por el área del predio objeto de la<br />
participación en la plusvalía.<br />
Actores del proceso de gestión habitacional en el<br />
territorio<br />
· En el marco de estas políticas, los municipios fueron<br />
exhortados en 1997, para elaborar planes de ordenamiento territorial<br />
que reservaran suelo para la construcción de esas viviendas.<br />
Esos planes también debían definir los programas para<br />
proveer servicios públicos básicos, conformar espacios de uso<br />
público y establecer los requerimientos de infraestructura vial,<br />
en los lugares donde se contemplaba la localización de poblaciones<br />
de viviendas sociales. Los planes de ordenamiento territorial<br />
de 1997–98, también establecieron normas dirigidas a un<br />
reparto equitativo de sus cargas y beneficios. Estas normas reglamentaron<br />
la participación de los municipios y distritos en la<br />
plusvalía proveniente de la incorporación de suelos al perímetro<br />
urbano, el cambio de uso del suelo, una mayor densificación, y<br />
la ejecución de obras de infraestructura.<br />
Financiamiento<br />
· Los consejos municipales y distritales pueden establecer<br />
tasas de participación del 30% a 50% en la plusvalía,<br />
exonerar a inmuebles destinados a la construcción de viviendas<br />
sociales siempre que sus propietarios se comprometan<br />
a traspasar ese beneficio a los adquirentes de viviendas<br />
sociales, y recibir terrenos en pago de la plusvalía.<br />
6. MONTEVIDEO, URUGUAY (1995): PROVISIÓN DE TIERRA PARA<br />
VIVIENDA EN LOS SECTORES MÁS CARENCIADOS / PLAN DE ORDENAMIENTO<br />
TERRITORIAL DE MONTEVIDEO 2000.<br />
Marco de política y regulaciones e instrumentos de<br />
planificación territorial<br />
· La experiencia se basa en la regularización de<br />
asentamientos precarios en terrenos municipales, otorgando<br />
la tenencia de la tierra y, en la enajenación de tierras, a grupos<br />
cooperativistas para construir viviendas con financiación estatal.<br />
Estas acciones tienden a lograr una mejora en la calidad de<br />
vida y el entorno, a la vez, que intentan desalentar el proceso<br />
de ocupaciones ilegales de tierras públicas y privadas.<br />
· Los impactos resultantes fueron una mejora sensible en<br />
la calidad de vida de los asentamientos, mejoras en la vivienda<br />
y en la infraestructura (pavimento, luz y agua). Por otra parte,<br />
se genera una solución para las Cooperativas, pues pagan 50%<br />
del predio con un préstamo blando y el resto en 10 años.<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
· El Plan Territorial de Montevideo establece, para<br />
el año 2000, la necesidad de coordinación con el Plan<br />
Nacional de Recuperación Urbana (Plan Fénix), que se<br />
espera permita incrementar la oferta de viviendas en<br />
sectores específicos de dicho Plan, como el de La Aguada,<br />
así como la continuidad de los acuerdos con otras<br />
reparticiones públicas, como el Banco Hipotecario del<br />
Uruguay, a los efectos de estimular la recuperación del<br />
stock edificado e incrementar a la vez el número de<br />
unidades de vivienda. También establece la coordinación<br />
y vinculación con el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento<br />
Territorial y Medio Ambiente y sus planes y<br />
programas.<br />
· En síntesis: las previsiones del Plan apuntan a atender<br />
el conjunto de objetivos explicitados mediante actuaciones<br />
que resultarán en un incremento de la oferta de<br />
suelo edificable y accesible con fines residenciales, para<br />
localización de viviendas destinadas a diferentes grupos y<br />
sectores sociales.<br />
Actuación específica en materia de vivienda y gestión<br />
de suelo<br />
· Compras de Tierras: Se generan compras de tierras<br />
a través de licitaciones y/o expropiaciones, que luego<br />
se enajenan a Cooperativas de Ayuda Mutua de Ahorro,<br />
Préstamo y Fondos Sociales.<br />
· Áreas de Promoción: A la luz del Plan 2000, se apunta<br />
a la puesta en marcha de los nuevos instrumentos de<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
gestión y figuras urbanísticas, contemplados en la Memoria<br />
Normativa, de Gestión y Seguimiento –entre ellas, las<br />
denominadas Áreas de Promoción– que, permitirán una<br />
actuación concertada del Municipio y los privados para la<br />
realización de operaciones urbanísticas que, entre otros<br />
resultados, incrementen la producción de viviendas y las<br />
hagan accesibles a la población.<br />
Actores del proceso de gestión habitacional en el<br />
territorio<br />
· Se contrató a equipos multidisciplinarios para la<br />
regularización de asentamientos, concluyendo con la delimitación<br />
física del solar y una adjudicación en tenencia<br />
por 20 años renovables y hereditarios.<br />
Financiamiento<br />
· El financiamiento es de cargo del presupuesto<br />
municipal (Intendencia de Montevideo), y se orienta a la<br />
compra de tierras, pago de equipo técnico y compra de<br />
materiales para realojos.<br />
El caso de Chile<br />
En organismos académicos y técnicos, la discusión de políticas<br />
para el financiamiento urbano se plantea alrededor<br />
de dos líneas complementarias: por una parte, la creación<br />
de incentivos a la inversión privada en desarrollo urbano<br />
y, por otra, la creación de mecanismos de recuperación de<br />
plusvalías derivadas de obras o decisiones públicas. Esto<br />
último se refiere al cobro, por parte del Estado, de los<br />
47
48<br />
incrementos en el valor de la tierra originados por obras<br />
o instrumentos de zonificación, que se sustenta en el<br />
concepto de que la mayor parte del valor del suelo es<br />
resultado del esfuerzo de la sociedad por mejorar el entorno.<br />
A este propósito, se pueden identificar dos líneas:<br />
i) la modernización de los instrumentos tradicionales de<br />
política tributaria inmobiliaria, por medio de las cuales,<br />
se puede recuperar una importante proporción de las<br />
plusvalías generadas por la sociedad y mejorar su aporte<br />
a la equidad, ii) la creación de nuevos instrumentos<br />
(por ejemplo, contribuciones por mejoras, exacciones 41 ),<br />
que pueden complementar los instrumentos tradicionales<br />
de financiamiento de programas urbanos, generando<br />
recursos extrapresupuestarios 42 .<br />
Por lo general, este segundo tipo de instrumentos<br />
se aplica localizadamente, ya sea en zonas determinadas<br />
o frente a ciertos eventos (como pueden ser cambios de<br />
normas), mientras que las contribuciones son permanentes<br />
y de cobertura generalizada del territorio.<br />
Algunos instrumentos novedosos de planificación incorporados<br />
a la normativa en el país, particularmente en la<br />
Región Metropolitana, estas son las Zonas de Desarrollo<br />
41 Las exacciones apuntan a la obligatoriedad, por parte del constructor,<br />
de financiar las obras de urbanización, parques, jardines, etc., según<br />
lo establezcan los estándares institucionales, de manera de corregir<br />
las externalidades (Coloma y Edwards, 1997).<br />
42 Arriagada y Simioni (2000).<br />
Urbano Condicionado (ZODUC) 43 , la norma exige al inversionista<br />
privado reservar un 5% de la superficie por desarrollar<br />
para destinarla a viviendas sociales. En los alrededores<br />
de Santiago, deberán considerar el pago de un monto<br />
por cada vivienda (concepto de mitigación de impacto vial),<br />
el que se destinará a la ejecución de obras viales, de transporte<br />
y de infraestructura en general. Este monto será<br />
variable dependiendo del valor de la vivienda.<br />
Entre las ZODUC se encuentran los megaproyectos<br />
inmobiliarios: Pan de Azúcar, Chamisero y Ciudad Chicureo,<br />
los primeros tres de un total de 10 iniciativas privadas,<br />
que se acogieron a la normativa dictada en 1997 para<br />
desarrollar verdaderas ciudadelas, en la hasta entonces<br />
área rural de la Provincia de Chacabuco, luego que ésta<br />
fuera incorporada al Plan Regulador Metropolitano de Santiago<br />
(PRMS) 44 . Los gestores son cinco grupos empresariales<br />
chilenos con reconocida experiencia en el rubro inmobiliario<br />
y, muchas veces, verdaderos pioneros en el desarrollo<br />
habitacional de Santiago. Se trata de los grupos<br />
Ecsa, Harseim, Manquehue, Hispano Chilena y Sipsa, quienes<br />
apostaron agresivamente por el potencial habitacional<br />
y económico de esta zona, concebida como la extensión<br />
natural de crecimiento del sector oriente de la capital.<br />
43 Las Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado (ZODUC), es un<br />
nuevo mecanismo establecido por el MINVU que plantea que los privados<br />
que quieran construir viviendas en estas áreas deben considerar zonas<br />
para equipamiento escolar, médico, áreas verdes o comerciales.<br />
44 Diario Estrategia.<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
En conjunto, estos tres proyectos –más aquellos<br />
que están en proceso de aprobación– permitirán en un<br />
plazo estimado de 20 a 25 años, generar una zona urbana<br />
que sólo en la comuna de Colina tendrá un poblamiento<br />
superior a las 300 mil personas. Según estos cálculos, el<br />
número proyectado de habitantes será más de dos veces<br />
superior a la actual población que tienen hoy las ciudades<br />
de Osorno y Valdivia.<br />
Las inversiones totales, estimadas para materializar<br />
los proyectos, superarán los US $ 2.900 millones y, en<br />
general, la estructura de financiamiento se basará en ventas<br />
de grandes paños de terrenos a otros operadores inmobiliarios,<br />
quienes desarrollarán los conjuntos<br />
habitacionales con viviendas desde UF 1.500 hasta más<br />
de UF 6.000. Estas iniciativas se ejecutarán conjuntamente<br />
con los otros conjuntos que lleven a cabo los mismos<br />
inversionistas iniciales.<br />
Por su parte, la Reforma Urbana, plantea reducir<br />
los niveles de segregación socio espacial en las ciudades,<br />
fortaleciendo los mecanismos de movilidad habitacional e<br />
incorporando a los programas habitacionales los costos<br />
ambientales creados por la segregación espacial de los<br />
proyectos de vivienda pública.<br />
Coloma y Edwards (1997), al analizar desde una perspectiva<br />
de eficiencia económica el proceso de decisiones públicas<br />
en materia de localización de las viviendas básicas en<br />
Chile, abordan el concepto de exacciones como mecanismo<br />
para internalizar los costos diferenciales de localización.<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
En el proceso de estas discusiones no es adecuado olvidar,<br />
que en la década del 40, en Chile, hubo una experiencia<br />
de impuestos para recuperación de plusvalías, cobrados<br />
como sobretasa de las contribuciones de los bienes raíces<br />
con el propósito de aportar al financiamiento de obras de<br />
adelanto local.<br />
Experiencias recientes en Chile 45<br />
1. SANTIAGO (1992 – 2002): REPOBLAMIENTO Y GESTIÓN<br />
TERRITORIAL DE VIVIENDA EN ÁREAS CENTRALES, MUNICIPALIDAD DE<br />
SANTIAGO, CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO DE SANTIAGO.<br />
Marco de política y regulaciones e instrumentos de<br />
planificación territorial<br />
· El objetivo general del Programa fue fortalecer la<br />
función residencial de la comuna de Santiago, a través de<br />
la generación de proyectos habitacionales y rehabilitación<br />
de viviendas, en una actuación conjunta entre el sector<br />
inmobiliario, el gobierno central y entidades financieras.<br />
Como objetivos específicos se planteó revertir la tendencia<br />
al despoblamiento del casco antiguo de la ciudad de<br />
Santiago, promover la generación de proyectos inmobiliarios<br />
habitacionales dentro de la comuna de Santiago y,<br />
promover y apoyar la rehabilitación de viviendas antiguas.<br />
45 Intendencia Municipal de Montevideo (1997); Unión Internacional<br />
de Municipios y Gobiernos Locales - IULA (1998); Gross (1998); Carrasco<br />
(1998), entre otros.<br />
49
50<br />
· La justificación de la política encuentra su base<br />
en el hecho, que desde 1950, el casco antiguo de la<br />
ciudad ha sufrido un largo proceso de deterioro y<br />
despoblamiento, debido a razones culturales y de mercado.<br />
Hacia 1990, en la comuna de Santiago existían<br />
100 hectáreas de sitios eriazos y bodegaje junto con<br />
más de 30.000 viviendas deterioradas.<br />
· Entre los años 1992 y 2002, se construyeron un<br />
total de 29.070 viviendas, equivalentes a 250 proyectos<br />
habitacionales, para grupos familiares residentes<br />
y usuarios de estratos medios y bajos (empleados, profesionales<br />
y jóvenes). Por otra parte, se realizó un proceso<br />
de rehabilitación habitacional en cités,<br />
involucrando a más de 500 propietarios (507 viviendas)<br />
de ingresos medios y bajos (mujeres jefas de hogar<br />
y jubilados principalmente). Generándose,<br />
complementariamente, un fortalecimiento organizacional<br />
para la gestión territorial a residentes de<br />
cités, pasajes, condominios y conjuntos habitacionales<br />
que involucró a más de 80.000 residentes, que se constituyeron<br />
en torno a organizaciones territoriales.<br />
Actuación específica en materia de vivienda y gestión<br />
de suelo<br />
· El programa se materializa a través de tres canales<br />
de gestión:<br />
i) Enlace de la demanda con la oferta<br />
habitacional: convenios con el sector inmobiliario, por el<br />
cual se capta y deriva demanda habitacional a proyectos<br />
inmobiliarios, generados por empresas o cooperativas<br />
habitacionales.<br />
ii) Asesoría técnica y apoyo financiero a propietarios<br />
de viviendas antiguas y deterioradas, para la<br />
implementación de procesos de mejoramiento y rehabilitación<br />
habitacional.<br />
iii) Apoyo y fortalecimiento organizacional en<br />
torno a la administración del desarrollo físico y social de<br />
las Unidades Residenciales de Gestión.<br />
Actores del proceso de gestión habitacional en el<br />
territorio<br />
· Municipalidad de Santiago, Corporación para el<br />
Desarrollo de Santiago y Empresas Inmobiliarias.<br />
Financiamiento<br />
· El financiamiento para la ejecución y operación<br />
fue por medio del presupuesto municipal (personal e infraestructura),<br />
gobierno central (subsidio habitacional de<br />
renovación urbana) y recursos privados de sector inmobiliario.<br />
Para la construcción de viviendas, las entidades<br />
financieras otorgaron créditos hipotecarios a postulantes<br />
con ahorro previo. Para el mejoramiento de viviendas se<br />
otorgaron créditos blandos a través de entidades financieras,<br />
y subvenciones municipales, con ahorro propio<br />
de la comunidad.<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
2. PLAN DE ORDENAMIENTO DE LA RIBERA NORTE DEL RÍO<br />
BÍO BÍO, CONCEPCIÓN.<br />
Marco de política y regulaciones e instrumentos de<br />
planificación territorial<br />
· El programa de recuperación urbana de la Ribera<br />
Norte del río Bío Bío, recoge el anhelo de la comunidad<br />
penquista de integrar el río a la ciudad, ampliando su<br />
conurbación hacia todo el sector comprendido entre Av.<br />
Prat y el río Bío-Bío, y entre el cerro Chepe y el Puente Viejo<br />
sobre el mismo río, terrenos donde se ubicaban principalmente<br />
asentamientos precarios e irregulares con más de<br />
1.600 familias, que a través de los años fueron rellenando y<br />
ganándole metros al río, junto a un extenso sector de instalaciones<br />
ferroviarias. La piedra angular para materializar dicho<br />
proyecto era la barrera artificial que imponía el emplazamiento<br />
de la línea férrea y el sector denominado Pera<br />
Ferroviaria: 14 hectáreas de rieles, maestranzas y patio de<br />
maniobras, que en la realidad era un verdadero cementerio<br />
de vagones de pasajeros y carros de carga en desuso.<br />
· Para resolver la encrucijada del destino de las líneas<br />
férreas, se realizaron los estudios de factibilidad técnica<br />
y económica para determinar cuál sería la solución<br />
más viable: hundir la línea férrea, elevarla o mantenerla a<br />
nivel modificando su ubicación. Con dicho estudio terminado<br />
se optó por la última alternativa, manteniendo el<br />
trazado a nivel, desplazándola de su original emplazamiento<br />
en 120 metros hacia el río.<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
· Con esta alternativa, se crearon varios paños denominados<br />
piezas urbanas, desarrollando un Plan Seccional<br />
que, además de definir estas piezas, norma las futuras<br />
construcciones emplazadas en el sector.<br />
Actuación específica en materia de vivienda y gestión<br />
de suelo<br />
· Proyecto de Vivienda de Radicación: Esta es una de<br />
las piezas urbanas definidas, en que se construyen conjuntos<br />
de viviendas –casas y edificios de hasta cinco pisos–<br />
para la radicación definitiva de alrededor de 1.600 familias<br />
de la Costanera que habitaban en terrenos fiscales. El nuevo<br />
barrio habitacional, que abarcará cerca de 15 hectáreas,<br />
contempla sectores destinados a equipamiento de tipo comunitario,<br />
juegos infantiles y plazas, todo lo cual favorecerá<br />
la plena integración de esas familias a la ciudad de Concepción<br />
y valorizará el barrio Pedro del Río Zañartu. A la<br />
fecha se han entregado 976 viviendas.<br />
· Calidad e Innovación en la Vivienda: El proyecto<br />
de vivienda social de radicación, uno de los pilares del<br />
programa Ribera Norte, se enmarca en las políticas públicas<br />
vigentes. Se trata de 1.600 casas y departamentos,<br />
distribuidos en dos conjuntos: el primero de ellos, localizado<br />
frente al río, en un paño de alrededor de 12 hectáreas<br />
y, un segundo conjunto, de 1,6 hectáreas situado<br />
junto a la futura calle Pascual Binimelis, cercana a la ciudad<br />
consolidada. El nuevo barrio habitacional se proyectó<br />
en tres etapas, la primera, contempla la construcción de<br />
740 viviendas a la orilla del río. Una segunda etapa,<br />
51
52<br />
considera 236 unidades en el sector de la ex subestación<br />
eléctrica (calle Garretón) y, una tercera etapa de viviendas<br />
en la Costanera Interior. De éstas, las del borde del río y del<br />
sector de la ex subestación eléctrica ya están habitadas;<br />
además, este año comenzaron las obras de rellenos para la<br />
construcción de las últimas viviendas en Costanera Interior.<br />
· Para iniciar la edificación del nuevo barrio se<br />
implementó un innovador sistema de mejora de terrenos,<br />
denominado de compactación dinámica que consiste en<br />
dejar caer repetidamente una gran bola de acero desde la<br />
altura, generando pequeños sismos, para consolidad y<br />
densificar el terreno rellenado con arena, quedando en<br />
condiciones apropiadas para iniciar las construcciones.<br />
· Hay que hacer notar que el proyecto Ribera Norte<br />
nunca fue presentado como un programa común y corriente<br />
de viviendas básicas, ya que por situarse en un<br />
área de renovación urbana, cercana al centro de la ciudad<br />
y contigua a un sector destinado a desarrollo inmobiliario,<br />
los estándares de diseño y construcción fueron mejorados.<br />
Actores del proceso de gestión habitacional en el<br />
territorio<br />
· Participación Ciudadana y Rol Social: La importancia<br />
y magnitud de este proyecto involucró, necesariamente,<br />
la participación de varias reparticiones públicas y gremiales.<br />
Para esto, se conformó un Directorio Urbano encabezado<br />
por el Intendente Regional y en el que participan,<br />
además: la Municipalidad de Concepción, el MINVU y<br />
el Ministerio de Obras Públicas (MOP), asumiendo como<br />
Secretario Ejecutivo de este Directorio, el Coordinador del<br />
Programa Ribera Norte, de la Dirección de Proyectos Urbanos<br />
(DPU) del MINVU.<br />
· A través de este Directorio, que sesiona en forma<br />
periódica, para discutir los lineamientos y estrategias a<br />
seguir para lograr los objetivos planteados, se hizo partícipe<br />
a otras reparticiones publicas y privadas, tales como<br />
la Empresa de Servicios Sanitarios del Bío-Bío, la Cámara<br />
Chilena de la Construcción, el Colegio de Arquitectos, las<br />
Universidades locales (principalmente la Facultad de Arquitectura<br />
de la Universidad del Bío Bío) y todas las juntas<br />
de vecinos del sector involucrado, representando a las<br />
1.500 familias beneficiarias.<br />
· Coordinación Pública y Público–Privada: El proyecto<br />
es coordinado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo<br />
y Bienes Nacionales, con la participación del Ministerio<br />
de Obras Públicas, Transporte y Telecomunicaciones,<br />
la I. Municipalidad de Concepción y la Intendencia Regional<br />
del Bío-Bío. Desde el inicio ha contado con el apoyo<br />
del Presidente de la República, quien nominó al Intendente<br />
como responsable de la materialización del proyecto,<br />
solicitando a la vez la colaboración de todos los Ministerios<br />
y reparticiones involucradas. Por tal motivo, los Ministros<br />
de Obras Públicas, Vivienda Urbanismo y Bienes Nacionales<br />
llegaron a un acuerdo con la primera autoridad<br />
regional para desarrollar en conjunto un plan de gestión<br />
urbana integral, identificando una serie de tareas y designando<br />
al MINVU como responsable técnico de esta<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
iniciativa, hoy la DPU del citado Ministerio tiene a su cargo<br />
esta gestión.<br />
Financiamiento<br />
· Gestión Inmobiliaria: El proyecto Ribera Norte ha<br />
destinado 22 hectáreas de terreno para desarrollo inmobiliario<br />
privado. Esta superficie cercana al centro de la ciudad<br />
y con excelentes condiciones en cuanto a accesibilidad<br />
y entorno, le interesa al sector privado, éste, desde el<br />
año 2000, ha estado comprando terrenos. En definitiva,<br />
se debieran consolidar alrededor de 600 mil m² construidos,<br />
en ellos se desarrollarán diversos tipos de proyectos.<br />
Allí encontrarán cabida edificios de oficinas, institucionales,<br />
universidades privadas e institutos técnicos, tanto en la<br />
denominada pieza de ensanche como en los terrenos vecinos<br />
al Parque Central.<br />
· Las viviendas de nivel medio alto y alto tendrán<br />
cabida en el sector de tejido intermedio, como también en<br />
el área que se desarrollará con frente a la avenida Costanera,<br />
al Parque y al río Bío Bío. Se destacan, así mismo,<br />
algunos sectores para el desarrollo de proyectos de<br />
equipamiento y para construcciones hoteleras de gran categoría.<br />
Todo esto permitirá autofinanciar el proyecto y<br />
abrirá nuevas áreas de oportunidades en la ciudad.<br />
· En la actualidad, se desarrolla la primera intervención<br />
del sector privado, en el terreno colindante al futuro Barrio<br />
Cívico, donde se emplazará, en un terreno de 1,3 hectáreas,<br />
el edificio para una cadena nacional de supermercados.<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
· Oportunidades de Inversión para el Sector Privado:<br />
este proyecto proveerá gran cantidad de terrenos<br />
únicos en la ciudad, de manera que en un período de<br />
una década, considerando el inicio de las ventas en el<br />
año 2000, se podrían llevar a cabo inversiones privadas<br />
del orden de los US $ 370 millones, focalizadas principalmente<br />
en comercio, hotelería y vivienda de estándar<br />
medio alto y alto; las licitaciones del suelo donde se llevarán<br />
cabo estas actividades se concentrarán en los años<br />
2000 a 2003. El tamaño del mercado objetivo lo constituye<br />
la intercomuna de Concepción, con cerca de 700<br />
mil habitantes.<br />
3. ÁREA DE EXTENSIÓN URBANA NORTE DE ANTOFAGASTA, LA CHIMBA.<br />
Marco de política y regulaciones e instrumentos de<br />
planificación territorial<br />
· El proyecto de desarrollo urbano de La Chimba,<br />
constituye la expansión norte de la ciudad de Antofagasta;<br />
cuenta con una superficie planificada total de 417 hectáreas,<br />
de ellas 205 hectáreas son de propiedad fiscal. En<br />
este Plan Seccional, se establecen normas relativas al suelo,<br />
que permiten generar una ocupación del borde costero<br />
con usos recreativo–turístico de baja utilización del terreno,<br />
para permitir una buena accesibilidad y visibilidad, con<br />
una línea o franja de alta densidad de carácter mixto junto<br />
a la costanera, con poca ocupación de suelo y alta<br />
constructibilidad, con el fin de permear el paisaje costero<br />
al interior de las áreas residenciales propuestas. Detrás de esta<br />
franja se distribuyen en tres zonas las áreas residenciales, con<br />
53
54<br />
caracteres sociales distintos, pero integrados a través de<br />
la vialidad y el espacio público complementario.<br />
· En el sentido transversal a la línea de costa, se<br />
propone un subcentro de equipamiento y servicios a escala<br />
comunal que permite satisfacer la demanda de todo el<br />
sector norte de la ciudad.<br />
Actuación específica en materia de vivienda y gestión<br />
de suelo<br />
· Calidad e Innovación de la Vivienda: La Chimba pretende<br />
impulsar un mejoramiento sustancial en la calidad de<br />
la vivienda, tanto de la nueva oferta del sector privado,<br />
como en los proyectos a ejecutar en terrenos destinados a<br />
los programas SERVIU. En el primer caso, se pretende mejorar<br />
la oferta privada en términos de superficie construida,<br />
al considerar un precio competitivo del terreno en comparación<br />
con la oferta privada del sector, generando así una<br />
competencia entre los agentes inmobiliarios que se reflejará<br />
en la calidad de la vivienda ofertada, al traspasar al producto<br />
los reducidos costos de terreno. En el segundo término,<br />
complementariamente al mejoramiento de los estándares<br />
de superficie y terminaciones que como tarea global se ha<br />
impuesto el MINVU, la calidad de la urbanización y de los<br />
espacios públicos que se ejecutarán (cableados subterráneos,<br />
parques, etc.) permiten garantizar un mejor estándar<br />
en el emplazamiento para las viviendas de carácter social.<br />
· Gestión Inmobiliaria: En la primera etapa, que comprende<br />
208 hectáreas de suelo público y privado, el MINVU,<br />
a través del SERVIU II Región, ha destinado fondos que<br />
permitieron financiar cinco diseños de urbanización, los<br />
que contemplaron el replanteo topográfico del área, diseño<br />
de ingeniería de pavimentación vial, con la infraestructura<br />
sanitaria y de alcantarillado asociada y el<br />
paisajismo correspondiente a las características de los<br />
perfiles viales propuestos por el Plan Seccional. Se considera<br />
una primera etapa de urbanización de suelos fiscales,<br />
que abarcan 96 hectáreas, en terrenos al sur de la<br />
Diagonal Costanera, que en la actualidad es el único sector<br />
con factibilidad de servicios sanitarios. En esta área,<br />
se ejecutaría a partir de septiembre del 2001 la urbanización<br />
de 2 avenidas y 6 calles (9.500 metros), éstas se<br />
concluirían el primer trimestre del 2002. Dicha urbanización<br />
se costearía con la venta en licitación pública de 19<br />
hectáreas a inmobiliarias privadas y a entidades aglutinadoras<br />
de demanda habitacional durante el segundo<br />
semestre del 2001. Esta urbanización generará paños<br />
macro urbanizados para mantener así una oferta constante<br />
en el tiempo de terrenos, evitando de esta manera<br />
especulaciones inmobiliarias producto de la escasez de<br />
suelo disponible en la ciudad.<br />
Actores del proceso de gestión habitacional en el<br />
territorio<br />
· Participación Ciudadana y Rol Social: Desde el punto<br />
de vista de la participación ciudadana, las instancias propias<br />
de la elaboración de un instrumento de planificación<br />
territorial, en sus etapas de discusión de alternativas, permisos<br />
ambientales, exposición al público y aprobaciones<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
en el Concejo Municipal y Consejo Regional permiten, concluir<br />
que esta etapa se ha cumplido cabalmente para este<br />
proyecto. Por último, la difusión y cobertura masiva en los<br />
medios de prensa que ha tenido el proyecto, así como la<br />
posibilidad de exponerlo en seminarios y congresos, ha<br />
hecho que el trabajo final de diseño urbanístico y la metodología<br />
de gestión cuenten con un consenso que augura<br />
resultados positivos en la enajenación de terrenos.<br />
· Coordinación Pública y Público–Privada: La importancia<br />
de generar un crecimiento ordenado de la ciudad<br />
gatilla el desarrollo de un Plan Seccional ejecutado por un<br />
equipo conformado por profesionales arquitectos de la DPU<br />
del MINVU, SEREMI de Bienes Nacionales e I. Municipalidad<br />
de Antofagasta durante el año 1998, el cual fue aprobado<br />
legalmente por resolución emitida y posterior publicación<br />
en diario oficial en septiembre del 2000.<br />
· Este proyecto es una muestra de la acción del Ministerio<br />
de Bienes Nacionales, en este caso asociado con el<br />
MINVU, en el sentido de valorizar el patrimonio fiscal, dotando<br />
sus suelos de pavimentación, agua potable, alcantarillado<br />
y alumbrado a un costo equivalente a la quinta parte<br />
del valor de los mismos luego de urbanizados. También es<br />
importante el grado de coordinación alcanzado con los proyectos<br />
como lo fue el diseño de la nueva Costanera Norte a<br />
cargo del MOP y la planta desalinizadora de agua de mar<br />
recientemente licitada por la sanitaria ESSAN.<br />
· El plazo entre el término de las obras de urbanización<br />
que factibiliza las primeras 95,64 hectáreas de terre-<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
no fiscal, en el primer trimestre del 2002, y el desarrollo<br />
de los proyectos inmobiliarios de las empresas y cooperativas<br />
ganadoras de la licitación de terrenos, permiten una<br />
continuidad de obras que en definitiva moviliza el proceso<br />
de consolidación del sector.<br />
· Del mismo modo, se ha manifestado una interacción<br />
constante con el sector privado a través de la delegación<br />
Antofagasta de la Cámara Chilena de la Construcción y<br />
con entidades aglutinadoras de demanda habitacional, que<br />
han aportado con su visión los aspectos de morfología e<br />
incentivos para la inversión, que hacen de este proyecto<br />
un producto atractivo para ofrecer.<br />
Financiamiento<br />
· Oportunidades de Inversión para el Sector Privado: La<br />
actividad inmobiliaria de Antofagasta, ciudad de 225 mil habitantes,<br />
se ha caracterizado últimamente por la carencia de<br />
terrenos aptos para desarrollos importantes y por el elevado<br />
precio de los mismos, por lo que la extensión urbana de La<br />
Chimba ofrece una solución a esta coyuntura. El Estado invertirá<br />
US $ 9 millones en dotar de avenidas pavimentadas con<br />
alumbrado público y solución sanitaria completa a 180 hectáreas<br />
de suelo fiscal. Este proceso iniciado en el segundo semestre<br />
del 2001 se prolongará durante un máximo de diez<br />
años, período en el que se irá traspasando al sector privado<br />
este recurso en la medida que éste lo requiera. Se estima que<br />
las inversiones en vivienda de todos los niveles, comercio y<br />
equipamientos turísticos, de salud y educacionales demandarán<br />
recursos privados por unos US $ 350 millones.<br />
55
3.1. CONPONENTES CRÍTICOS DE LA GESTIÓN DE SUELO<br />
HABITACIONAL Y LINEAMIENTOS DE ACCIÓN. A MODO DE<br />
SÍNTESIS.<br />
En la Región persiste una fuerte demanda por suelos urbanos,<br />
a medida que crece la población de las ciudades y<br />
persisten las migraciones. Adicionalmente, el aumento del<br />
ingreso de importantes sectores de la población urbana ha<br />
ocasionado patrones de vivienda y equipamiento que ocupan<br />
grandes extensiones de terrenos suburbanos en costosos<br />
condominios, áreas verdes, centros comerciales y vías.<br />
A su vez, las actividades productivas y de servicios asociadas<br />
a los nuevos escenarios de globalización de la economía<br />
también presionan sobre el mercado de la tierra 46 .<br />
En el caso del acceso al suelo urbano, éste se desarrolla<br />
en gran medida orientado por prácticas especulativas,<br />
sobrepasando ampliamente la limitada capacidad del<br />
sector público para regular el mercado del suelo.<br />
Los problemas asociados a un deficiente manejo del suelo<br />
urbano se vinculan a aspectos como:<br />
i) La incapacidad de las políticas urbanas de<br />
América Latina y el Caribe;<br />
ii) Un persistente aumento del precio del suelo<br />
urbano;<br />
46 Mac Donald, Otava, Simioni e Iizuka (1998).<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
Capítulo lll I<br />
RECAPITULACIÓN Y CONCLUSIONES<br />
iii) Polarización entre sectores de concentración<br />
de la pobreza en las áreas de menor precio del suelo<br />
y otros sectores en que predomina la riqueza en barrios<br />
de altos estándares;<br />
iv) Las regulaciones e intervenciones directas<br />
en el mercado del suelo, tales como la adquisición de tierras,<br />
la conformación de bancos de tierras o la regulación y<br />
el control de la especulación por parte de organismos públicos,<br />
han sido muy escasas o limitadas, debido a los fuertes<br />
intereses creados en el mercado inmobiliario; y,<br />
v) Los escasos intentos de reforma tributaria<br />
han sido limitados por su baja receptividad política y las<br />
dificultades institucionales y técnicas que los organismos<br />
públicos han tenido, por ejemplo, para efectuar catastros<br />
de las propiedades urbanas, así como para actualizar la<br />
base imponible.<br />
Desde la perspectiva de la población en situación<br />
de pobreza, el incentivo para adquirir terrenos en la periferia<br />
dependerá del precio de los mismos, los costos del traslado<br />
del domicilio hasta el trabajo y, lo estricto que resulte,<br />
el cumplimiento de los derechos de propiedad del terreno.<br />
El precio de terrenos en la periferia de las ciudades<br />
se determina normalmente por su uso agrícola. El aumento<br />
57
58<br />
del precio del terreno por encima del valor determinado<br />
por su naturaleza agrícola, surge debido a las expectativas<br />
que tengan los propietarios con respecto a la ampliación<br />
del área urbanizada. En cualquier momento, el crecimiento<br />
de la población urbana, que significa el aumento de la<br />
demanda de terrenos, hará que aumenten los precios de<br />
los terrenos sin que necesariamente se dé un aumento<br />
correspondiente en la oferta, lo que vendrá con el tiempo,<br />
por ejemplo, cuando se den grandes inversiones públicas<br />
en la ampliación del sistema vial.<br />
La interacción de la oferta y la demanda por los<br />
terrenos en la periferia, incluso por los que tienen malos<br />
servicios, conducirá a precios que les van a impedir a la<br />
mayoría de los sectores pobres de la población, el acceso<br />
a la tierra, aun cuando la solidez de este resultado puede<br />
variar en las diferentes ciudades, dependiendo de sus tasas<br />
de crecimiento de población, su capacidad de invertir<br />
en infraestructura de transporte y la disposición de hacer<br />
cumplir los derechos de propiedad.<br />
En la medida que no se generen respaldos de reservas<br />
de suelo para viviendas sociales, a la par con medidas<br />
dirigidas a compartir la plusvalía en el precio de terrenos<br />
destinados a esas viviendas, las alzas de precio del suelo<br />
obstaculizarán el acceso de familias y personas de menores<br />
ingresos a viviendas de interés social. Los precios de esas<br />
viviendas y los correspondientes subsidios habitacionales<br />
tendrían que subir, o bien, los estándares de las viviendas<br />
tendrían que ajustarse a menores costos de construcción, a<br />
fin de acomodar el mayor precio de los terrenos.<br />
La disponibilidad de suelo se reduce además por factores<br />
como la ausencia o debilidad de mecanismos que aseguren<br />
una distribución racional entre usos distintos y competitivos,<br />
la escasez de suelo equipado y localizado en áreas no<br />
vulnerables (particularmente para familias de ingreso bajo y<br />
medio), los patrones de propiedad del suelo y su ocupación,<br />
o sistemas poco efectivos de titulación de propiedad 47 .<br />
Mario Lungo y Raquel Rolnik (1998) 48 identifican,<br />
en relación a la problemática y funcionamiento de los<br />
mercados de tierras urbanas, efectos directos e indirectos<br />
vinculados a los procesos globales de desarrollo económico<br />
y reestructuración del Estado, en relación a un conjunto<br />
de variables, según el Cuadro siguiente:<br />
47 Ver, entre otros, Roch (2000).<br />
48 Lungo y Rolnik (1998).<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
60<br />
Recogiendo las recomendaciones que plantean diversos<br />
autores, es posible determinar, en síntesis, algunos<br />
lineamientos centrales.<br />
La recomendación general, se encamina a desarrollar<br />
una política de vivienda social que privilegie las localizaciones<br />
céntricas, aún cuando resulte más caro en el<br />
presupuesto sectorial, porque en el largo plazo generará<br />
menores costos sociales y, probablemente, ahorros en el<br />
presupuesto fiscal en conjunto. En el caso de estratos que<br />
pueden postular a subsidios para viviendas de libre elección,<br />
por ejemplo, se recomienda aumentar las diferencias<br />
relativas entre los subsidios para localizaciones céntricas<br />
y periféricas, de forma que efectivamente promuevan<br />
la radicación en zonas centrales.<br />
Considerando que los estratos medios están aumentando<br />
rápidamente su tasa de motorización, la persistencia<br />
de radicación en zonas periféricas puede generar un colapso<br />
en la infraestructura vial con la consecuente presión para<br />
realizar inversiones que mitiguen el problema. Sin embargo,<br />
cualquier política para promover localizaciones céntricas<br />
de viviendas para estratos medios y bajos puede verse<br />
anulada si las medidas que se apliquen se traducen en aumentos<br />
en el valor de los terrenos céntricos. Por lo tanto, es<br />
preciso cautelar que aumente la oferta de suelo en zonas<br />
centrales y que no se incremente su precio.<br />
En Chile, el Estado cuenta con una gama de instrumentos<br />
legales que permitirían incentivar la oferta de suelo<br />
en zonas centrales, manteniendo controlado su precio,<br />
entre las que destacan las normas relativas a Zonas de<br />
Remodelación y Zonas de Construcción Obligatoria. Asimismo,<br />
existen las posibilidades que ofrece la disposición<br />
del DFL Nº 2, de 1959, que faculta al Presidente de la<br />
República para «fijar áreas en las ciudades donde deberán<br />
ser construidas las viviendas económicas, para que se consideren<br />
incluidas en el presente decreto con fuerza de ley.»<br />
Entre las recomendaciones específicas se recogen<br />
las siguientes:<br />
· Las regulaciones urbanísticas con relación al uso<br />
del suelo urbano y periurbano ha sido un instrumento<br />
empleado en la región, para orientar el mercado de la<br />
tierra, aún cuando ellas han permitido, en el mejor de los<br />
casos, un cierto control de la velocidad.<br />
· Otra aproximación ha sido las reformas en los sistemas<br />
de tributación inmobiliaria y territorial orientadas a<br />
incentivar un uso eficiente del suelo urbano, captar las<br />
plusvalías generadas en el mercado del suelo y transferir<br />
los costos de la extensión urbana y habilitación de suelos<br />
a los agentes inmobiliarios que los ocasionan.<br />
· La densificación habitacional de la ciudad, la rehabilitación<br />
de sectores deteriorados, la preferencia por conjuntos<br />
habitacionales más pequeños en terrenos<br />
intersticiales, empiezan a reemplazar la producción de grandes<br />
conjuntos de vivienda en baja densidad, que sobre<br />
todo en décadas pasadas, colaboraron para extender la<br />
ciudad y aumentar la demanda por nuevos suelos.<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
· En varios países, el financiamiento habitacional,<br />
que antes operaba en forma separada del resto del<br />
sistema financiero, evolucionó hacia sistemas abiertos,<br />
más atractivos para la inversión privada. Se perfeccionaron<br />
nuevos instrumentos financieros y normativos<br />
para aumentar la eficiencia y eficacia de los programas<br />
de vivienda social. Los subsidios orientados a<br />
la oferta que predominaban hasta los años ochenta,<br />
tales como exenciones tributarias o créditos<br />
preferenciales para la producción de vivienda, han sido<br />
reemplazados por subsidios directos a la demanda, más<br />
adecuados para una provisión socialmente justa y objetiva<br />
de alojamientos.<br />
· La experiencia señala que estos subsidios permiten<br />
manejar mejor el presupuesto sectorial, y crear una<br />
oferta habitacional diversificada, en vez de los rígidos segmentos<br />
de vivienda «privada» y «pública».<br />
Entre otras recomendaciones, también, se menciona:<br />
· Implementar e instrumentar dispositivos legales y<br />
administrativos para la reglamentación de usos de áreas<br />
baldías urbanizadas y sin urbanizar, ubicadas en la mancha<br />
urbana actual, teniendo como apoyo la actualización<br />
del catastro de la ciudad.<br />
· Regularizar y urbanizar lotes eriazos incluidos dentro<br />
de la mancha urbana evitando en lo posible la especulación<br />
de dichos predios.<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
· Promover cambios de usos del suelo sobre predios<br />
con bajos coeficientes de ocupación del suelo, de manera<br />
de maximizar la utilización de la infraestructura instalada<br />
y a la vez la del terreno.<br />
· Evitar que el crecimiento urbano se dirija hacia<br />
zonas de alta productividad agrícola y se construyan viviendas<br />
en terrenos aptos para la agricultura.<br />
· Promover la oferta de tierra por parte del sector<br />
público con el objeto de reducir las disparidades del mercado<br />
del suelo urbano, y por ende la especulación con el<br />
mismo.<br />
· Distribuir equitativamente los núcleos de servicios<br />
o subcentros en base a la consolidación de los existentes<br />
e integración de nuevos núcleos complementarios.<br />
· Plantear los distintos tipos de densidad de población<br />
congruentes con la disponibilidad de infraestructura<br />
y servicios de equipamiento.<br />
· Otorgar estímulos fiscales a aquellos usos que sean<br />
de interés público y mejorar las condiciones de vida.<br />
· Proveer la oferta de terrenos a bajo costo para familias<br />
de escasos recursos económicos, en función de la<br />
superficie de los predios y la dotación de servicios.<br />
· Impulsar la participación directa del Municipio en<br />
la adquisición del suelo para vivienda social.<br />
61
62<br />
· En relación a la ocupación de las áreas centrales,<br />
particularmente en áreas metropolitanas con dimensiones<br />
como Santiago, definir una política activa para aumentar la<br />
oferta de suelo en zonas centrales y frenar la tendencia al<br />
desarrollo periférico, aplicando instrumentos legales que<br />
castiguen la subutilización de suelo urbano en estas áreas.<br />
Generar subsidios diferenciales sobre la base de producir<br />
cambios en las decisiones de localización, y adoptar medidas<br />
para desincentivar los emplazamientos que presentan<br />
mayores costos sociales y promover las de menores costos,<br />
de manera de racionalizar los patrones de ubicación<br />
de viviendas en el Gran Santiago.<br />
G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
BIBLIOGRAFÍA CITADA POR ORDEN ALFABÉTICO<br />
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI<br />
Capítulo lV I<br />
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49 Aquí se recoge el contenido de las Jornadas de Debate sobre la<br />
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G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
Instituto de la Vivienda<br />
UNIVERSIDAD DE CHILE<br />
Director INVI : Ricardo Tapia Zarricueta<br />
Comité Editorial INVI: Orlando Sepúlveda Mellado<br />
Paola Jirón Martínez<br />
Gustavo Carrasco Pérez<br />
Rubén Sepúlveda Ocampo<br />
Canje y Ventas INVI : Sandra Rivera Mena<br />
Contacto INVI: Marcolecta 250, Santiago, Chile<br />
Fono: (56-2) 678 30 37 - Fax: 222 26 61<br />
Sitio Web: www.invi.uchile.cl<br />
Email: invi@uchile.cl