Reasentamiento preventivo de poblaciones en riesgo de ... - GFDRR
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<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong><br />
<strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong><br />
<strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre<br />
Experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
El<strong>en</strong>a Correa (Comp.)
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre<br />
Experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre<br />
Experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Copyright © 2011 por Banco Internacional <strong>de</strong> Reconstrucción y Fom<strong>en</strong>to / Banco Mundial<br />
Región <strong>de</strong> América Latina y El Caribe<br />
1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A.<br />
www.bancomundial.org.<br />
Todos los <strong>de</strong>rechos reservados<br />
Primera edición <strong>en</strong> español: mayo <strong>de</strong> 2011<br />
Esta obra fue publicada también <strong>en</strong> inglés por el Banco Mundial y el Global Facility for Disaster Reduction and Recovery (<strong>GFDRR</strong>) con<br />
el título Prev<strong>en</strong>tive resettlem<strong>en</strong>t for populations at risk of disaster: experi<strong>en</strong>ces from Latin America. El Banco Mundial, el Ministerio <strong>de</strong><br />
Planificación Fe<strong>de</strong>ral, Inversión Pública y Servicios (Arg<strong>en</strong>tina), la Secretaria Municipal <strong>de</strong> Habitacao, Prefeitura do Municipio <strong>de</strong> Sao<br />
Paulo (Brasil), la Caja <strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da Popular <strong>de</strong> Bogotá (Colombia) y la Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la República (Guatemala) no aceptan responsabilidad<br />
alguna por cualquier consecu<strong>en</strong>cia <strong>de</strong>rivada <strong>de</strong> su uso o interpretación. El Banco Mundial, el Ministerio <strong>de</strong> Planificación Fe<strong>de</strong>ral,<br />
Inversión Pública y Servicios (Arg<strong>en</strong>tina), la Secretaria Municipal <strong>de</strong> Habitacao, Prefeitura do Municipio <strong>de</strong> Sao Paulo (Brasil), la Caja<br />
<strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da Popular <strong>de</strong> Bogotá (Colombia) y la Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la República (Guatemala) no garantizan la exactitud <strong>de</strong> la información<br />
incluida <strong>en</strong> esta publicación y no aceptan responsabilidad alguna por cualquier consecu<strong>en</strong>cia <strong>de</strong>rivada <strong>de</strong> su uso o interpretación.<br />
Los límites, los colores, las <strong>de</strong>nominaciones y <strong>de</strong>más información cont<strong>en</strong>ida <strong>en</strong> los mapas <strong>de</strong> este libro no presupon<strong>en</strong>, por parte <strong>de</strong>l<br />
Grupo <strong>de</strong>l Banco Mundial, el Ministerio <strong>de</strong> Planificación Fe<strong>de</strong>ral, Inversión Pública y Servicios (Arg<strong>en</strong>tina), la Secretaria Municipal <strong>de</strong><br />
Habitacao, Prefeitura do Municipio <strong>de</strong> Sao Paulo (Brasil), la Caja <strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da Popular <strong>de</strong> Bogotá (Colombia) y la Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la<br />
República (Guatemala), juicio alguno sobre la situación legal <strong>de</strong> cualquier territorio, ni el reconocimi<strong>en</strong>to o aceptación <strong>de</strong> dichos límites.<br />
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas <strong>en</strong> este libro son <strong>en</strong> su totalidad <strong>de</strong> los autores y no <strong>de</strong>b<strong>en</strong> ser atribuidas<br />
<strong>en</strong> forma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o a los miembros <strong>de</strong> su Directorio Ejecutivo ni a los países que repres<strong>en</strong>tan,<br />
al Ministerio <strong>de</strong> Planificación Fe<strong>de</strong>ral, Inversión Pública y Servicios (Arg<strong>en</strong>tina), la Secretaria Municipal <strong>de</strong> Habitacao, Prefeitura<br />
do Municipio <strong>de</strong> Sao Paulo (Brasil), la Caja <strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da Popular <strong>de</strong> Bogotá (Colombia) y la Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la República (Guatemala).<br />
Derechos y permisos<br />
El material <strong>de</strong> esta publicación está protegido por el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> propiedad intelectual. Las solicitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> autorización para reproducir<br />
partes <strong>de</strong> esta publicación <strong>de</strong>berán <strong>en</strong>viarse a Copyright Clearance C<strong>en</strong>ter, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA,<br />
teléfono 978-750-8400, fax 978-750-4470, http://www.copyright.com/. Cualquier otra pregunta sobre los <strong>de</strong>rechos y lic<strong>en</strong>cias <strong>de</strong>be<br />
ser dirigida al número <strong>de</strong> fax referido.<br />
Impreso y hecho <strong>en</strong> Washington D.C. / 2011<br />
Banco Mundial y <strong>GFDRR</strong><br />
Edición g<strong>en</strong>eral: Marcela Giraldo<br />
Diseño gráfico y portada: Mauricio González<br />
Fotografía <strong>de</strong> la portada: Archivos <strong>de</strong> Caja <strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da Popular <strong>de</strong> Bogotá (Colombia), Ministerio <strong>de</strong> Planificación Fe<strong>de</strong>ral,<br />
Inversión Pública y Servicios (Arg<strong>en</strong>tina), Secretaria Municipal <strong>de</strong> Habitacao, Prefeitura do Municipio <strong>de</strong> Sao Paulo (Brasil).<br />
Colaboración especial: Bernarda Pérez, Diana Pizarro, Paivi Koskin<strong>en</strong>-Lewis, Elizabeth Acul<br />
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre: Experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina / Haris Sanahuja… [et al.]; comp.<br />
El<strong>en</strong>a Correa. – Washington : Banco Mundial : <strong>GFDRR</strong>, 2011.<br />
224 p. : il.<br />
333.31091724/R47<br />
1. <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> – Arg<strong>en</strong>tina – Caso <strong>de</strong> estudio. – 2. <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> – Brasil – Caso <strong>de</strong> estudio. -- 3.<br />
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> – Colombia – Caso <strong>de</strong> estudio. – 4. <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> –Guatemala – Caso <strong>de</strong> estudio. – 5.<br />
Arg<strong>en</strong>tina – <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> – Caso <strong>de</strong> estudio. – 6. Brasil – <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> – Caso <strong>de</strong> estudio. – 7. Colombia<br />
– <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> – Caso <strong>de</strong> estudio. – 8. Guatemala – <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> – Caso <strong>de</strong> estudio. – I. Sanahuja,<br />
Haris, coaut. – II. Zelmeister, Ignacio, coaut. -- III. Pérez, Rómulo, coaut. – IV. Scombatti, Marilia, coaut. – V. Marques, Ronaldo,<br />
coaut. – VI. Poveda Gómez, Narzha, coaut. – VII. Aguirre Cantero, Eduardo, coaut. – VIII. Carmona, Sergio Iván, coaut. – IX. Correa,<br />
El<strong>en</strong>a, comp.<br />
2
Cont<strong>en</strong>ido<br />
Pres<strong>en</strong>tación 13<br />
Introducción 15<br />
Capítulo 1 19<br />
El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y sus manifestaciones<br />
<strong>en</strong> América Latina y el Caribe<br />
Haris Sanahuja<br />
1. Patrones y t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias globales <strong>en</strong> la ocurr<strong>en</strong>cia e impacto <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres 22<br />
1.1 El impacto <strong>de</strong> los <strong>de</strong>sastres 24<br />
1.2 La distribución difer<strong>en</strong>cial <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> 26<br />
1.3 El <strong>riesgo</strong> int<strong>en</strong>sivo y ext<strong>en</strong>sivo 27<br />
1.4 Un clima cambiante 28<br />
2. Patrones y t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias <strong>en</strong> el <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres <strong>en</strong> AméricaLatina y el Caribe 28<br />
2.1 T<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias <strong>en</strong> la ocurr<strong>en</strong>cia e impacto <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres 29<br />
2.2 T<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias <strong>en</strong> el impacto<strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres 30<br />
2.3 La configuración <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres <strong>en</strong> la región 33<br />
2.4 La vulnerabilidad y los impulsores <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> 34<br />
2.5 El ámbito urbano y la construcción <strong>de</strong> vulnerabilida<strong>de</strong>s 35<br />
2.6 El ámbito rural y la construcción <strong>de</strong> vulnerabilida<strong>de</strong>s 36<br />
2.7 Gobernabilidad y vulnerabilidad institucional 37<br />
3. Marcos institucionales y estrategias para la reducción <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
<strong>en</strong> el ámbito global 38<br />
3.1 La evolución <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> 38<br />
3.2 Los difer<strong>en</strong>tes <strong>en</strong>foques <strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> y sus herrami<strong>en</strong>tas 41<br />
3.3 Desafíos para la reducción <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> 42<br />
Refer<strong>en</strong>cias bibliográficas 44<br />
Glosario <strong>de</strong> siglas, acrónimos y abreviaturas 50<br />
3
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Capítulo 2 53<br />
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>de</strong> población como medida <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
Estudios <strong>de</strong> caso<br />
El<strong>en</strong>a Correa<br />
1. <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> como medida <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> 55<br />
2. Los b<strong>en</strong>eficios <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> 55<br />
3. Estudios <strong>de</strong> caso 56<br />
3.1 Objetivos 58<br />
3.2 Alcance <strong>de</strong> los estudios <strong>de</strong> caso 59<br />
3.3 Metodología 59<br />
Capítulo 3 61<br />
Arg<strong>en</strong>tina<br />
Respuesta a inundaciones recurr<strong>en</strong>tes: Programa <strong>de</strong> autoconstrucción<br />
asistida <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
Rómulo Pérez<br />
Ignacio Zelmeister<br />
A. Contexto <strong>de</strong> país y gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> 63<br />
1. Población y urbanización 63<br />
2. Disparida<strong>de</strong>s regionales 64<br />
3. Desastres socionaturales 64<br />
4. Gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres 67<br />
B. Estudio <strong>de</strong> caso: reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> habitantes <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> hídrico 71<br />
1. Los subprogramas <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da (spv) 71<br />
2. Entida<strong>de</strong>s participantes 71<br />
3. Autoconstrucción asistida: la estrategia elegida 72<br />
4. Programa <strong>de</strong> protección contra las inundaciones (ppi) 73<br />
5. Resultados 80<br />
6. Lecciones apr<strong>en</strong>didas 84<br />
7. Evaluaciones externas 85<br />
Refer<strong>en</strong>cias bibliográficas 87<br />
Glosario <strong>de</strong> siglas, acrónimos y abreviaturas 90<br />
4
Cont<strong>en</strong>ido<br />
Capítulo 4 93<br />
Brasil<br />
Un cambio <strong>en</strong> la calidad <strong>de</strong> vida <strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong> áreas <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong><br />
Ronaldo Marques<br />
Marilia Scombatti<br />
A. Contexto <strong>de</strong> país y gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> 95<br />
1. Urbanización y disparida<strong>de</strong>s regionales 95<br />
2. Desastres socionaturales 96<br />
3. Gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s 99<br />
B. Ciudad <strong>de</strong> Sao Paulo, gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s 100<br />
1. Prev<strong>en</strong>ción y control <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s 100<br />
C. Estudio <strong>de</strong> caso Procav II 103<br />
1. Objetivos 103<br />
2. Compon<strong>en</strong>tes 104<br />
3. Organización institucional 105<br />
4. Perfil <strong>de</strong> la población 106<br />
5. Modalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to 106<br />
6. Gestión social 109<br />
7. Presupuesto y costos <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to 111<br />
8. Resultados y evaluación 112<br />
9. Lecciones apr<strong>en</strong>didas 113<br />
Refer<strong>en</strong>cias bibliográficas 117<br />
Glosario <strong>de</strong> siglas, acrónimos y abreviaturas 118<br />
Capítulo 5 119<br />
Colombia<br />
Nueva Esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
Narzha Poveda Gómez<br />
A. Contexto país y gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s 121<br />
1. Población 121<br />
2. Gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s 122<br />
3. Sistema nacional <strong>de</strong> at<strong>en</strong>ción y prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres 123<br />
4. Incorporación <strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong> la prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> la planificación<br />
<strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo 124<br />
5. Financiami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> 125<br />
5
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
6. El reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> población: una estrategia para la prev<strong>en</strong>ción<br />
y reducción <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> 125<br />
B. Bogotá Distrito Capital 126<br />
1. Crecimi<strong>en</strong>to poblacional y ocupación <strong>de</strong>l territorio 127<br />
2. Principales am<strong>en</strong>azas 127<br />
3. La gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s y el sistema distrital <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción<br />
<strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> Bogotá 127<br />
4. Fu<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> financiación 130<br />
5. <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>de</strong> población 130<br />
C. Estudio <strong>de</strong> caso: reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Nueva Esperanza 132<br />
1. Estudios para <strong>de</strong>finir la interv<strong>en</strong>ción 133<br />
2. Formulación <strong>de</strong>l plan <strong>de</strong> rehabilitación, reconstrucción y <strong>de</strong>sarrollo sost<strong>en</strong>ible<br />
<strong>de</strong> la zona <strong>de</strong> Nueva Esperanza 133<br />
3. Programa <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to 134<br />
4. Impactos ante el <strong>de</strong>splazami<strong>en</strong>to 138<br />
5. Organización institucional 139<br />
6. Criterios <strong>de</strong> elegibilidad 140<br />
7. Fases <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to 140<br />
8. Proceso <strong>de</strong> recuperación y restauración <strong>de</strong> predios <strong>en</strong> alto <strong>riesgo</strong> 148<br />
9. Fase <strong>de</strong> posreas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to 148<br />
10. Costos 149<br />
11. Principales retos 149<br />
12. Lecciones apr<strong>en</strong>didas 151<br />
Bibliografía 152<br />
Glosario <strong>de</strong> siglas, acrónimos y abreviaturas 156<br />
Capítulo 6 159<br />
Guatemala<br />
La primera ciudad Tz´utujil <strong>de</strong>l siglo XXI<br />
Eduardo Aguirre Cantero<br />
A. Contexto <strong>de</strong> país y gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> 161<br />
1. Población, diversidad cultural y exclusión 161<br />
2. Am<strong>en</strong>azas, vulnerabilidad y <strong>riesgo</strong>s 162<br />
3. Desastres socionaturales 163<br />
4. Gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> 163<br />
6
Cont<strong>en</strong>ido<br />
B. Estudio <strong>de</strong> caso: Panabaj y T’zanchaj - reconstrucción con transformación 167<br />
1. Torm<strong>en</strong>ta Stan y sus consecu<strong>en</strong>cias <strong>en</strong> el país 167<br />
2. Principales retos 168<br />
3. Reconstrucción con transformación 168<br />
4. Consecu<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> la Torm<strong>en</strong>ta Stan <strong>en</strong> Panajab y T’zanchaj 172<br />
5. Reacción espontánea <strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s ante el <strong>de</strong>sastre 173<br />
6. Reacción <strong>de</strong> las instituciones y reubicación temporal <strong>de</strong> las familias 173<br />
7. Un primer esfuerzo <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to sin planeación a<strong>de</strong>cuada 174<br />
8. Reori<strong>en</strong>tación y planeación <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to 175<br />
9. Articulación <strong>de</strong>l plan <strong>de</strong> reconstrucción con el plan estratégico territorial 175<br />
10. Organización institucional 176<br />
11. Participación <strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s, autorida<strong>de</strong>s y organizaciones tradicionales 178<br />
12. Construcción <strong>de</strong> confianza 178<br />
13. Selección <strong>de</strong>l sitio para el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to y compra <strong>de</strong> terr<strong>en</strong>os 180<br />
14. El reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to Chuk Muk: patrimonio recuperado 181<br />
15. Estudio <strong>de</strong> impacto ambi<strong>en</strong>tal <strong>de</strong>l nuevo sitio 181<br />
16. Características <strong>de</strong>l nuevo as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to 182<br />
17. Presupuesto 184<br />
18. Programación y duración <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to 185<br />
19. Adjudicación y titulación <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das 185<br />
20. Capacitación técnica, g<strong>en</strong>eración <strong>de</strong> empleo e ingresos 185<br />
21. Estado actual <strong>de</strong>l proceso 186<br />
22. Lecciones apr<strong>en</strong>didas 186<br />
Refer<strong>en</strong>cias bibliográficas 189<br />
Glosario <strong>de</strong> siglas, acrónimos y abreviaturas 191<br />
Capítulo 7 193<br />
Análisis comparativo <strong>de</strong> los casos <strong>de</strong> los países<br />
Sergio Iván Carmona<br />
El<strong>en</strong>a Correa<br />
1. Urbanización, <strong>riesgo</strong> y vulnerabilidad 195<br />
2. Gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres 196<br />
3. <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> como medida <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre 197<br />
4. <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> como proceso multidim<strong>en</strong>sional 198<br />
5. Planificación <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to 200<br />
6. Soluciones habitacionales 200<br />
7. Pago <strong>de</strong> la solución habitacional 202<br />
7
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
8. Titularidad <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das 202<br />
9. Estudio <strong>de</strong> impacto ambi<strong>en</strong>tal <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to 202<br />
10. El paso <strong>de</strong> la informalidad a la formalidad 202<br />
11. Restablecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> acceso a servicios sociales 202<br />
12. Restablecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> ingresos 203<br />
13. Monitoreo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza y planes <strong>de</strong> conting<strong>en</strong>cia 203<br />
14. Participación <strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s 204<br />
15. Fu<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> financiación 205<br />
16. Participación <strong>de</strong>l sector privado 206<br />
17. Control <strong>de</strong> zonas recuperadas 206<br />
17. Transpar<strong>en</strong>cia y r<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> cu<strong>en</strong>tas 207<br />
Glosario técnico 209<br />
1. El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre: compon<strong>en</strong>tes básicos 209<br />
2. Desastres y sus consecu<strong>en</strong>cias 211<br />
3. La organización y planificación global e integral <strong>de</strong> la interv<strong>en</strong>ción 213<br />
4. Medición y análisis <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> la sociedad 214<br />
5. Causas y procesos <strong>de</strong> construcción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> la sociedad 216<br />
6. La interv<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> el <strong>riesgo</strong> y <strong>de</strong>sastre: compon<strong>en</strong>tes y aspectos particulares 217<br />
7. Los procesos sociales, la autoprotección y el <strong>riesgo</strong> 220<br />
Sumario <strong>de</strong> autores y colaboradores 221<br />
Haris Sanahuja 221<br />
El<strong>en</strong>a Correa 221<br />
Rómulo Pérez 222<br />
Ignacio Zelmeister 222<br />
Ronaldo Marques Margini 222<br />
Marilia Scombatti 222<br />
Narzha Poveda Gómez 223<br />
Eduardo Aguirre Cantero 223<br />
Sergio Iván Carmona Maya (1962- 2009) 224<br />
8
Índice <strong>de</strong> gráficos, cuadros,<br />
diagramas, mapas y tablas<br />
Gráficos<br />
• América Latina y el Caribe<br />
Gráfico 1.1 Ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres <strong>de</strong> orig<strong>en</strong> geológico e hidroletereológico 22<br />
Gráfico 1.2 Ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres por tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza 23<br />
Gráfico 1.3 Número <strong>de</strong> afectados por década <strong>en</strong> relación con la población promedio 24<br />
Gráfico 1.4 Porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> muertes, por tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza 25<br />
Gráfico 1.5 Porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> afectados, por tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza 25<br />
Gráfico 1.6 Porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> pérdidas económicas, por tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza 26<br />
Gráfico 1.7 Ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres <strong>en</strong> América Latina y el Caribe por tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza 29<br />
Gráfico 1.8 Porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> muertos, por tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>azas <strong>en</strong> América Latina y el Caribe 31<br />
Gráfico 1.9 Porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> afectados, por tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza <strong>en</strong> América Latina y el Caribe 32<br />
Gráfico 1.10<br />
Porc<strong>en</strong>taje pérdidas económicas, por tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza <strong>en</strong> América Latina<br />
y el Caribe 33<br />
Gráfico 1.11 Presiones que resultan <strong>en</strong> <strong>de</strong>sastres – Mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> presión y liberación (par) 34<br />
Gráfico 1.12 T<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias <strong>de</strong> urbanización <strong>en</strong> América Latina y el Caribe 35<br />
• Arg<strong>en</strong>tina<br />
Gráfico 3.1 Porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> la población urbana y rural 64<br />
Gráfico 3.2 Metodología <strong>de</strong> trabajo 75<br />
Gráfico 3.3 Vivi<strong>en</strong>das construidas por provincia 82<br />
Gráfico 3.4 Montos invertidos por provincia ppi 82<br />
• Brasil<br />
Gráfico 4.1 Porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> la población urbana y rural 96<br />
• Colombia<br />
Gráfico 5.1 Población rural y urbana <strong>en</strong> Colombia 122<br />
Gráfico 5.2 Distribución porc<strong>en</strong>tual <strong>de</strong> ev<strong>en</strong>tos naturales <strong>en</strong> Colombia <strong>de</strong> 1998 a 2008 123<br />
• Guatemala<br />
Gráfico 6.1 Porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> la población urbana y rural 162<br />
9
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Cuadros<br />
• América Latina y el Caribe<br />
Cuadro 1.1 Ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres por década por tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza (1970-2009) 23<br />
Cuadro 1.2<br />
Diagramas<br />
• América Latina y el Caribe<br />
Diagrama 1.1 Marco <strong>de</strong> Acción <strong>de</strong> Hyogo para 2005-2015 40<br />
• Arg<strong>en</strong>tina<br />
Diagrama 3.1 Circuito administrativo <strong>de</strong> los vouchers 81<br />
• Colombia<br />
Diagrama 5.1 Organigrama <strong>de</strong>l snpad 128<br />
• Guatemala<br />
Ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres por década y tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza <strong>en</strong> América Latina<br />
y el Caribe (1970 -2000) 30<br />
Cuadro 1.3 Los diez <strong>de</strong>sastres más letales para América Latina y el Caribe 1970-2009 31<br />
• Arg<strong>en</strong>tina<br />
Cuadro 3.1 Población urbana, rural y nbi por regiones, 2001 65<br />
Cuadro 3.2<br />
Principales inundaciones <strong>en</strong> las provincias <strong>de</strong> la cu<strong>en</strong>ca <strong>de</strong> la Plata<br />
y pérdidas asociadas – 1982-1998 66<br />
Cuadro 3.3 Programas <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> hídrico y subprogramas <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da 70<br />
Cuadro 3.4 Número <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das construidas <strong>en</strong> cada subprograma 71<br />
• Brasil<br />
Cuadro 4.1 Número <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres naturales 97<br />
Cuadro 4.2 Número <strong>de</strong> municipios con zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> 97<br />
Cuadro 4.3 Número <strong>de</strong> municipios con sistemas <strong>de</strong> dr<strong>en</strong>aje inefici<strong>en</strong>tes 98<br />
Cuadro 4.4 Evolución <strong>de</strong> la población resi<strong>de</strong>nte <strong>en</strong> favelas <strong>en</strong> Sao Paulo 100<br />
Cuadro 4.5 Número <strong>de</strong> familias reas<strong>en</strong>tadas <strong>en</strong> el programa <strong>de</strong> canalización <strong>de</strong> arroyos 104<br />
Cuadro 4.6 Presupuesto conjuntos habitacionales 111<br />
• Colombia<br />
Cuadro 5.1 Afectaciones <strong>en</strong> los cinco ev<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre natural extremos <strong>en</strong> Colombia 124<br />
Cuadro 5.2 Valor <strong>de</strong> los avalúos <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das <strong>en</strong> alto <strong>riesgo</strong> no mitigable 137<br />
Cuadro 5.3 Alternativas habitacionales elegidas por los hogares 146<br />
• Guatemala<br />
Cuadro 6.1 Registro <strong>de</strong> ev<strong>en</strong>tos naturales <strong>de</strong> gran impacto 164<br />
Cuadro 6.2 Presupuesto plan <strong>de</strong> reconstrucción municipio Santiago Atitlán 184<br />
Diagrama 6.1 Coordinadora Nacional para la Reducción <strong>de</strong> Desastres (Conred) 166<br />
10
índice gráficos, cuadros, diagramas, mapas y tablas<br />
Mapas<br />
• Arg<strong>en</strong>tina<br />
Mapa 3.1 División política, administrativa y regiones 63<br />
Mapa 3.2 D<strong>en</strong>sida<strong>de</strong>s poblacionales por división política 66<br />
Mapa 3.3 Mapa <strong>de</strong> áreas proclives a sufrir inundaciones 66<br />
• Brasil<br />
Mapa 4.1 División política, administrativa y regiones 95<br />
Mapa 4.2 Área <strong>de</strong> sequía <strong>en</strong> el nor<strong>de</strong>ste <strong>de</strong>l Brasil 98<br />
Mapa 4.3 Áreas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> inundación, municipio <strong>de</strong> Sao Paulo 101<br />
Mapa 4.4 Localización <strong>de</strong> obras Procav II, Sao Paulo 105<br />
• Colombia<br />
Mapa 5.1 División político, administrativa y regiones naturales 121<br />
Mapa 5.2 Localida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Bogotá D.C. 126<br />
Mapa 5.3 Zonas <strong>de</strong>l país don<strong>de</strong> se reas<strong>en</strong>taron las familias 145<br />
Mapa 5.4 Localida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Bogotá don<strong>de</strong> se reas<strong>en</strong>taron las familias 145<br />
• Guatemala<br />
Mapa 6.1 División política <strong>de</strong> la República <strong>de</strong> Guatemala 161<br />
Mapa 6.2 Localización <strong>de</strong>l <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Sololá y municipio <strong>de</strong> Santiago Atitlan 170<br />
Planos<br />
• Guatemala<br />
Plano 6.1 Localización reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to Chuk Muk 182<br />
Tablas<br />
• América Latina y el Caribe<br />
Tabla 1.1 Indicadores <strong>de</strong> la reducción <strong>de</strong> los factores subyac<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> 41<br />
• <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>de</strong> población<br />
Tabla 2.1<br />
• Arg<strong>en</strong>tina<br />
Ahorros comparativos <strong>en</strong>tre reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong>s<br />
y reconstrucción pos<strong>de</strong>sastre 57<br />
Tabla 3.1 Conv<strong>en</strong>ios y responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> las partes intervini<strong>en</strong>tes 74<br />
• Brasil<br />
Tabla 4.1 Resultados <strong>de</strong>l Procav II 112<br />
• Colombia<br />
Tabla 5.1 Instrum<strong>en</strong>tos para la gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> 129<br />
Tabla 5.2 Participación <strong>de</strong> las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l Distrito por estrategias, programas y proyectos 135<br />
Tabla 5.3 Tipología <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da 136<br />
Tabla 5.4 Caracterización <strong>de</strong> los impactos socioculturales <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to 138<br />
Tabla 5.5 Responsabilida<strong>de</strong>s institucionales <strong>en</strong> el proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to 139<br />
Tabla 5.6 Costos totales 149<br />
Tabla 5.6 Problemas <strong>en</strong>contrados y soluciones 150<br />
• Guatemala<br />
Tabla 6.1 Plan nacional <strong>de</strong> reconstrucción, compon<strong>en</strong>tes y ejes 169<br />
Tabla 6.2 Instituciones que participaron <strong>en</strong> el proceso 177<br />
11
Pres<strong>en</strong>tación<br />
De todas las regiones <strong>de</strong> países <strong>en</strong> <strong>de</strong>sarrollo, América Latina y el Caribe es la<br />
que ti<strong>en</strong>e un mayor porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> urbanización con el 80% <strong>de</strong> sus habitantes<br />
vivi<strong>en</strong>do <strong>en</strong> ciuda<strong>de</strong>s y es la segunda región <strong>de</strong>l mundo que <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>ta más<br />
<strong>de</strong>sastres naturales <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> Asia.<br />
Los terremotos <strong>en</strong> Haití y Chile al iniciar el año 2010 y las fuertes inundaciones<br />
<strong>en</strong> Brasil, Colombia y V<strong>en</strong>ezuela, al finalizar el mismo año, son ejemplos<br />
reci<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> la vasta ola <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres naturales que ha afectado esta región y<br />
que han cobrado la vida <strong>de</strong> más <strong>de</strong> 500.000 personas <strong>en</strong> los últimos cuar<strong>en</strong>ta<br />
años y <strong>de</strong>jado alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> 170 millones <strong>de</strong> damnificados.<br />
Han sido precisam<strong>en</strong>te los gran<strong>de</strong>s <strong>de</strong>sastres los que han llevado a los gobiernos<br />
a producir cambios legislativos e institucionales relacionados con la gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>. Después <strong>de</strong>l terremoto <strong>en</strong> México y la erupción <strong>de</strong>l volcán Nevado<br />
<strong>de</strong>l Ruiz <strong>en</strong> Colombia ambos <strong>en</strong> 1985, la ag<strong>en</strong>da <strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong>jó<br />
<strong>de</strong> contemplar solam<strong>en</strong>te la at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> la emerg<strong>en</strong>cia para dar importancia<br />
a la reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y a incorporar este tema <strong>en</strong> las ag<strong>en</strong>das<br />
políticas y <strong>de</strong> planificación <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo.<br />
Entre las difer<strong>en</strong>tes medidas que se han <strong>de</strong>sarrollado para la reducción <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra, <strong>de</strong> manera incipi<strong>en</strong>te, el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong>. Esta publicación recoge unos estudios<br />
<strong>de</strong> caso que ilustran la manera innovadora cómo se ha <strong>de</strong>sarrollado esta<br />
medida <strong>en</strong> algunos países y muestran también difer<strong>en</strong>tes alternativas <strong>de</strong><br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> población, lo que permite comparar las v<strong>en</strong>tajas y <strong>de</strong>sv<strong>en</strong>tajas<br />
<strong>de</strong> cada una <strong>de</strong> ellas. La sistematización <strong>de</strong> estas experi<strong>en</strong>cias pres<strong>en</strong>ta<br />
a<strong>de</strong>más la organización institucional, la s<strong>en</strong>sibilización a las comunida<strong>de</strong>s,<br />
las fu<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> financiación y el control <strong>de</strong> las áreas recuperadas que brindan<br />
lecciones importantes para futuras interv<strong>en</strong>ciones.<br />
13
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Esta publicación da a conocer estas experi<strong>en</strong>cias, las cuales pue<strong>de</strong>n servir <strong>de</strong><br />
guía a otros países que estén <strong>de</strong>sarrollando estrategias <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>,<br />
y acompaña el Manual <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to para reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
para ilustrar su aplicación.<br />
Cyprian Fisiy<br />
Director<br />
Departam<strong>en</strong>to Desarrollo Social<br />
Banco Mundial<br />
francis Ghesquiere<br />
coordinador Regional<br />
gestión <strong>de</strong> Riesgo <strong>de</strong> Desastre<br />
américa Latina y el Caribe<br />
banco Mundial<br />
14
Introducción<br />
El reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to como medida <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres se ha empezado a<br />
aplicar <strong>en</strong> algunos países <strong>de</strong> América Latina <strong>en</strong> las últimas décadas. La relevancia<br />
que pue<strong>de</strong> t<strong>en</strong>er esta medida <strong>en</strong> el contexto <strong>de</strong> un mundo con increm<strong>en</strong>to<br />
<strong>en</strong> <strong>de</strong>sastres naturales y el <strong>riesgo</strong> int<strong>en</strong>sivo que g<strong>en</strong>era la urbanización no planificada<br />
<strong>en</strong> países <strong>en</strong> <strong>de</strong>sarrollo, amerita el conocimi<strong>en</strong>to y divulgación <strong>de</strong> estas<br />
experi<strong>en</strong>cias, si<strong>en</strong>do la principal motivación que llevó a la elaboración <strong>de</strong> los<br />
estudios que se pres<strong>en</strong>tan <strong>en</strong> esta publicación.<br />
En el primer capítulo se hace un análisis global <strong>de</strong> los patrones y t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias <strong>en</strong><br />
la ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y sus impactos, para luego <strong>en</strong>focarse <strong>en</strong> América<br />
Latina y el Caribe y <strong>en</strong> la <strong>de</strong>scripción <strong>de</strong> los principales factores y procesos que<br />
están g<strong>en</strong>erando una vulnerabilidad creci<strong>en</strong>te al impacto <strong>de</strong> am<strong>en</strong>azas naturales<br />
<strong>en</strong> esta región. Las estadísticas que se expon<strong>en</strong> sobre la ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sastres, <strong>en</strong> particular su impacto creci<strong>en</strong>te <strong>en</strong> muertes, pérdidas económicas<br />
y <strong>de</strong> medios <strong>de</strong> subsist<strong>en</strong>cia, sirv<strong>en</strong> <strong>de</strong> refer<strong>en</strong>cia para sust<strong>en</strong>tar la importancia<br />
creci<strong>en</strong>te que ti<strong>en</strong>e la reducción <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres <strong>en</strong> las ag<strong>en</strong>das políticas<br />
<strong>en</strong> el contexto internacional y regional. El capítulo finaliza con una <strong>de</strong>scripción<br />
<strong>de</strong> los marcos estratégicos para reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y el <strong>de</strong>sarrollo<br />
institucional que se está dando <strong>en</strong> la región.<br />
El segundo capítulo se refiere al reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to como medida <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong> y pres<strong>en</strong>ta los objetivos y metodología con los cuales se llevaron a cabo<br />
los estudios <strong>de</strong> caso seleccionados.<br />
Los cuatro capítulos sigui<strong>en</strong>tes abordan los resultados <strong>de</strong> cada uno <strong>de</strong> los casos<br />
estudiados: Arg<strong>en</strong>tina, Brasil, Colombia y Guatemala. En estos países, ya sea<br />
por los impactos <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s <strong>de</strong>sastres como los que han <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tado Colombia<br />
y Guatemala, o por los ev<strong>en</strong>tos recurr<strong>en</strong>tes como son las inundaciones <strong>en</strong><br />
Arg<strong>en</strong>tina y Brasil, se han formulado planes para la reducción <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sastres que han incluido el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> población.<br />
15
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Cada caso <strong>de</strong>scribe <strong>en</strong> forma breve el contexto <strong>de</strong>l país y <strong>de</strong> la zona <strong>de</strong> estudio,<br />
la distribución geográfica <strong>de</strong> la población, las principales am<strong>en</strong>azas naturales<br />
a las que se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran expuestos, los <strong>de</strong>sastres que han <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tado y el<br />
mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s, incluy<strong>en</strong>do los programas <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong> cada país.<br />
El estudio <strong>de</strong> caso <strong>de</strong> Arg<strong>en</strong>tina muestra los resultados <strong>en</strong> la implem<strong>en</strong>tación<br />
<strong>de</strong>l subprograma <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da, compon<strong>en</strong>te no estructural <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong><br />
protección contra las inundaciones, el cual se <strong>de</strong>sarrolló <strong>en</strong> 120 localida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
siete provincias <strong>de</strong>l país, <strong>de</strong> 1997 a 2006. Este subprograma forma parte <strong>de</strong><br />
una estrategia adoptada y puesta <strong>en</strong> marcha <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1993 por el país para la<br />
reducción <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> hídrico que aún continúa, <strong>en</strong> la cual se han reas<strong>en</strong>tado<br />
11.911 familias. Este caso es un ejemplo <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to basado <strong>en</strong> la construcción<br />
habitacional mediante la autoconstrucción asistida y ayuda mutua, lo<br />
mismo que implicó el trabajo <strong>de</strong>sc<strong>en</strong>tralizado y participativo <strong>en</strong>tre la nación,<br />
las provincias, los gobiernos locales, los b<strong>en</strong>eficiarios y los proveedores <strong>de</strong><br />
materiales <strong>de</strong> construcción.<br />
El reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to expuesto <strong>en</strong> el estudio <strong>de</strong> caso <strong>de</strong> Brasil se llevó a cabo<br />
<strong>en</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la segunda etapa <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong> canalización <strong>de</strong> arroyos<br />
(Procav II, por su sigla <strong>en</strong> portugués) <strong>de</strong> Sao Paulo, correspondi<strong>en</strong>te al periodo<br />
1995 a 2007, el cual forma parte <strong>de</strong> una serie <strong>de</strong> interv<strong>en</strong>ciones para controlar<br />
las inundaciones <strong>en</strong> esta ciudad que se vi<strong>en</strong><strong>en</strong> ejecutando <strong>de</strong>s<strong>de</strong> las últimas<br />
dos décadas. En la ejecución <strong>de</strong> Procav II, cerca <strong>de</strong> 5.137 familias fueron reas<strong>en</strong>tadas,<br />
las que se suman a las 2.585 reas<strong>en</strong>tadas durante la primera etapa.<br />
Este caso ilustra la combinación <strong>de</strong> difer<strong>en</strong>tes alternativas habitacionales para<br />
el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la población, <strong>en</strong>tre las que estaban los edificios <strong>en</strong> gran<strong>de</strong>s<br />
conjuntos resi<strong>de</strong>nciales, vivi<strong>en</strong>das nuevas construidas <strong>en</strong> espacios fuera<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l mismo barrio, el intercambio <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das <strong>en</strong>tre familias,<br />
cuyas construcciones estaban <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> con otras que no lo estaban, pero preferían<br />
trasladarse a los conjuntos habitacionales y la in<strong>de</strong>mnización <strong>en</strong> dinero.<br />
En el estudio <strong>de</strong> caso <strong>de</strong> Colombia, el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> 1.074 familias llevado<br />
a cabo <strong>en</strong> Bogotá, forma parte <strong>de</strong> un plan <strong>de</strong> rehabilitación, reconstrucción<br />
y <strong>de</strong>sarrollo sost<strong>en</strong>ible <strong>de</strong> la zona <strong>en</strong> alto <strong>riesgo</strong> Nueva Esperanza, el cual se<br />
inició <strong>en</strong> 2005, y con tres compon<strong>en</strong>tes: recuperación ambi<strong>en</strong>tal y territorial,<br />
fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la organización social y participación comunitaria, y<br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> población. Este caso ilustra el papel <strong>de</strong> la coordinación<br />
institucional que <strong>de</strong>manda un <strong>en</strong>foque integral <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, así como<br />
16
introducción<br />
las difer<strong>en</strong>tes alternativas habitacionales que se pusieron <strong>en</strong> marcha, la construcción<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das nuevas, alianzas con constructores privados y organizaciones<br />
populares <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da, y la adquisición <strong>de</strong> las unida<strong>de</strong>s habitacionales<br />
<strong>en</strong> el mercado con apoyo técnico, legal y social <strong>de</strong> la <strong>en</strong>tidad responsable <strong>de</strong>l<br />
programa.<br />
El <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> el caso <strong>de</strong> Guatemala se concretó <strong>en</strong> la<br />
política <strong>de</strong> reconstrucción con transformación formulada por el gobierno a<br />
raíz <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sastre causado por la torm<strong>en</strong>ta Stan <strong>en</strong> el año 2005, <strong>en</strong> la que la<br />
aplicación <strong>de</strong>l <strong>en</strong>foque integral <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> durante la reconstrucción<br />
llevó a que se incluyera el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> familias <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong>. El<br />
estudio <strong>de</strong> caso ilustra la experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong>sarrollada <strong>en</strong> los cantones Panabaj y<br />
Tzanchaj, <strong>de</strong>l municipio Santiago Atitlán, <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Sololá, don<strong>de</strong> se<br />
han v<strong>en</strong>ido reas<strong>en</strong>tando 915 hogares <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 2007. Esta experi<strong>en</strong>cia es muy rica<br />
<strong>en</strong> términos <strong>de</strong> participación, inclusión <strong>de</strong> la dim<strong>en</strong>sión cultural, negociación<br />
intercultural, compromiso institucional, prácticas novedosas <strong>en</strong> el diseño urbanístico<br />
y <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das, y logros <strong>en</strong> relación con la construcción <strong>de</strong> confianza <strong>en</strong><br />
el Estado y el fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l tejido social.<br />
Cada estudio <strong>de</strong> caso pres<strong>en</strong>ta experi<strong>en</strong>cias replicables, las mismas que se<br />
<strong>de</strong>tallan <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el acercami<strong>en</strong>to a la población <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> hasta el restablecimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> sus condiciones <strong>de</strong> vida <strong>en</strong> el nuevo lugar <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da. Los ejemplos<br />
pres<strong>en</strong>tados extra<strong>en</strong> lecciones apr<strong>en</strong>didas, instrum<strong>en</strong>tos metodológicos y <strong>de</strong><br />
gestión para futuros procesos, que ilustran aciertos y <strong>de</strong>saciertos <strong>en</strong> cuanto al<br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to como medida <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre. El análisis<br />
<strong>de</strong> estas experi<strong>en</strong>cias también suscita varios interrogantes que no pudieron<br />
ser respondidos <strong>en</strong> estos estudios, pero que pue<strong>de</strong>n g<strong>en</strong>erar futuras investigaciones<br />
para mejorar el conocimi<strong>en</strong>to y las prácticas <strong>en</strong> el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong><br />
<strong>poblaciones</strong>.<br />
Los textos <strong>de</strong> los estudios <strong>de</strong> caso aquí publicados correspon<strong>de</strong>n a resúm<strong>en</strong>es<br />
<strong>de</strong> docum<strong>en</strong>tos técnicos preparados por los difer<strong>en</strong>tes consultores. En algunos<br />
casos el cont<strong>en</strong>ido fue ajustado para fines <strong>de</strong>l resum<strong>en</strong>. Los docum<strong>en</strong>tos técnicos<br />
están a disposición <strong>de</strong> los interesados.<br />
Se espera que esta publicación brin<strong>de</strong> elem<strong>en</strong>tos útiles para el diseño y ejecución<br />
<strong>de</strong> programas <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> estrategias integrales <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>, tanto para instituciones y gobiernos, como para profesionales<br />
involucrados <strong>en</strong> estos temas y las propias comunida<strong>de</strong>s.<br />
17
Capítulo 1<br />
El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
y sus manifestaciones<br />
<strong>en</strong> América Latina y el Caribe<br />
Haris Sanahuja
El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
y sus manifestaciones<br />
<strong>en</strong> América Latina y el Caribe<br />
Los <strong>de</strong>sastres son el producto y la manifestación<br />
concreta <strong>de</strong>l <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tro <strong>en</strong> un mom<strong>en</strong>to y un espacio<br />
<strong>de</strong>terminados <strong>de</strong> un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o natural <strong>de</strong><br />
cierta int<strong>en</strong>sidad –la am<strong>en</strong>aza– y <strong>de</strong> la población<br />
susceptible a su impacto. La ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os<br />
naturales, como una erupción volcánica o<br />
el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> una torm<strong>en</strong>ta tropical, no pue<strong>de</strong>n<br />
<strong>en</strong>t<strong>en</strong><strong>de</strong>rse como am<strong>en</strong>azas si no se ubican <strong>en</strong> un<br />
contexto socioeconómico y ambi<strong>en</strong>tal don<strong>de</strong> su<br />
ocurr<strong>en</strong>cia pue<strong>de</strong> originar daños o afectaciones<br />
a la sociedad. De la misma manera, ese contexto<br />
socioeconómico y ambi<strong>en</strong>tal influye <strong>en</strong> el grado<br />
<strong>de</strong> susceptibilidad al daño –vulnerabilidad– <strong>de</strong><br />
la am<strong>en</strong>aza <strong>en</strong> cuestión. Si una misma am<strong>en</strong>aza<br />
natural <strong>de</strong> cierta int<strong>en</strong>sidad afecta dos territorios<br />
con contextos socioeconómicos y ambi<strong>en</strong>tales<br />
difer<strong>en</strong>tes, el grado <strong>de</strong>l daño <strong>de</strong> las socieda<strong>de</strong>s<br />
expuestas <strong>de</strong>p<strong>en</strong><strong>de</strong>rá <strong>de</strong> las características difer<strong>en</strong>ciales<br />
<strong>de</strong> esos contextos.<br />
Por ejemplo, la región <strong>de</strong>l Caribe con su diversidad<br />
<strong>de</strong> estados insulares y sus temporadas anuales<br />
<strong>de</strong> torm<strong>en</strong>tas tropicales ofrece un esc<strong>en</strong>ario<br />
a<strong>de</strong>cuado para analizar el impacto <strong>de</strong> una misma<br />
am<strong>en</strong>aza al pasar por distintos territorios. El daño<br />
difer<strong>en</strong>cial que <strong>de</strong>jan las torm<strong>en</strong>tas tropicales al<br />
pasar por las distintas islas está relacionado con<br />
su vulnerabilidad difer<strong>en</strong>cial. Por un lado, bajos<br />
niveles <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo humano y <strong>de</strong>gradación<br />
ambi<strong>en</strong>tal, como los que prevalec<strong>en</strong> <strong>en</strong> Haití,<br />
explican <strong>en</strong> gran medida que <strong>en</strong> niveles similares<br />
<strong>de</strong> exposición a una misma am<strong>en</strong>aza, los daños<br />
esperados <strong>en</strong> este país sean significativam<strong>en</strong>te<br />
mayores a los que se espera <strong>en</strong> otros estados caribeños.<br />
Por otro lado, niveles más <strong>de</strong>sarrollados<br />
<strong>en</strong> preparativos para <strong>de</strong>sastres explican <strong>en</strong> muchos<br />
casos los bajos impactos <strong>de</strong> estos mismos<br />
f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os <strong>en</strong> países como Cuba y Jamaica 1 .<br />
De allí que la probabilidad <strong>de</strong> un <strong>de</strong>sastre y la<br />
magnitud <strong>de</strong> su impacto se <strong>de</strong>fin<strong>en</strong> por medio<br />
<strong>de</strong> la interacción <strong>en</strong>tre dos factores –la am<strong>en</strong>aza<br />
y la vulnerabilidad– que se integran <strong>en</strong> el concepto<br />
<strong>de</strong> “<strong>riesgo</strong>”. En ese s<strong>en</strong>tido los <strong>de</strong>sastres<br />
muestran dón<strong>de</strong>, cómo y para quiénes el <strong>riesgo</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres se traduce <strong>en</strong> daños y pérdidas<br />
concretas. El análisis <strong>de</strong> la distribución espacial<br />
y temporal <strong>de</strong> la ocurr<strong>en</strong>cia y <strong>de</strong> sus impactos<br />
brinda una información muy importante para la<br />
evaluación <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>. La distribución geográfica<br />
y la magnitud <strong>de</strong> los impactos revelados por<br />
estos ev<strong>en</strong>tos no solo permit<strong>en</strong> dim<strong>en</strong>sionar el<br />
problema y abogar por su tratami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> las<br />
ag<strong>en</strong>das políticas, sino también i<strong>de</strong>ntificar t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias<br />
y priorizar acciones <strong>en</strong> el amplio campo<br />
<strong>de</strong> la reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres.<br />
1 Para explorar los vínculos <strong>en</strong>tre impacto <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y niveles <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo humano ver Bureau for Crisis Prev<strong>en</strong>tion and<br />
Recovery- United Nations Developm<strong>en</strong>t Programme (bcpr-undp, 2004).<br />
21
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
1. Patrones y t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias globales<br />
<strong>en</strong> la ocurr<strong>en</strong>cia e impacto <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sastres<br />
En el ámbito global, exist<strong>en</strong> datos sobre la ocurr<strong>en</strong>cia<br />
y el impacto <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres <strong>de</strong>s<strong>de</strong> comi<strong>en</strong>zos<br />
<strong>de</strong>l siglo xx, gracias a las estadísticas capturadas y<br />
sistematizadas <strong>en</strong> la base <strong>de</strong> datos em-dat (Emerg<strong>en</strong>cy<br />
Ev<strong>en</strong>ts Data Base, por su sigla <strong>en</strong> inglés) 2 .<br />
Las estadísticas muestran un aum<strong>en</strong>to creci<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> el número <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres <strong>de</strong>s<strong>en</strong>ca<strong>de</strong>nados por<br />
la ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> am<strong>en</strong>azas naturales registrados<br />
<strong>en</strong> todo el planeta (gráfico 1.1) 3 .<br />
Si bi<strong>en</strong> se pue<strong>de</strong> argum<strong>en</strong>tar que el increm<strong>en</strong>to<br />
<strong>en</strong> las cifras <strong>de</strong>l número <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres previo la<br />
década <strong>de</strong> 1970 se <strong>de</strong>be a una mejora gradual<br />
<strong>en</strong> el registro <strong>de</strong> estos ev<strong>en</strong>tos y al <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong><br />
c<strong>en</strong>tros ci<strong>en</strong>tíficos <strong>de</strong> monitoreo <strong>de</strong> los mismos,<br />
la t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia <strong>en</strong> aum<strong>en</strong>to se confirma <strong>en</strong> las últimas<br />
cuatro décadas, periodo para el cual existe<br />
ya una sistematización <strong>de</strong> la captura <strong>de</strong> estas estadísticas<br />
por parte <strong>de</strong> em-dat y otras bases <strong>de</strong><br />
datos internacionales, como las <strong>de</strong> las compañías<br />
reaseguradoras Munich Re y Swiss Re.<br />
El número <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres registrados <strong>en</strong> em-dat<br />
asociados a am<strong>en</strong>azas naturales 4 se ha duplicado<br />
<strong>en</strong> la década <strong>de</strong> 2000 a 2009 si se compara con<br />
la <strong>de</strong> 1980 a 1989. Al tomar como refer<strong>en</strong>cia<br />
solo las am<strong>en</strong>azas geológicas e hidrometeorológicas,<br />
se pue<strong>de</strong> apreciar una clara t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia <strong>en</strong><br />
aum<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l promedio anual <strong>de</strong> ocurr<strong>en</strong>cias <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sastres, con un increm<strong>en</strong>to <strong>de</strong> 257 anuales registrados<br />
para la década <strong>de</strong> 1990, a 382 anuales<br />
<strong>en</strong> la que acaba <strong>de</strong> terminar.<br />
Gráfico 1.1<br />
Ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres <strong>de</strong> orig<strong>en</strong> geológico e hidrometereólogico<br />
Fu<strong>en</strong>te: em-dat, the ofda/cred International Disaster Database <strong>en</strong>: www.emdat.be.<br />
Universidad Católica <strong>de</strong> Lovaina, Bélgica.<br />
2 La em-dat fue iniciada <strong>en</strong> 1988 por el C<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> Investigación <strong>en</strong> Epi<strong>de</strong>miología <strong>de</strong> los Desastres (cred) con el apoyo <strong>de</strong><br />
Office of US Foreign Disaster Assistance (ofda <strong>de</strong> Usaid). Conti<strong>en</strong>e datos mundiales sobre ocurr<strong>en</strong>cia e impacto <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
naturales y tecnológicos reportados <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1900 hasta la actualidad (www.cred.be).<br />
3 El gráfico 1.1 incluye solo <strong>de</strong>sastres asociados con am<strong>en</strong>azas hidrometeorológicas y geológicas. Se han excluido <strong>de</strong>l análisis<br />
las am<strong>en</strong>azas biológicas (como epi<strong>de</strong>mias e infestaciones <strong>de</strong> insectos) por escapar al alcance <strong>de</strong> esta publicación.<br />
4 em-dat distingue <strong>en</strong>tre <strong>de</strong>sastres asociados con am<strong>en</strong>azas naturales (<strong>de</strong>sastres naturales) y <strong>de</strong>sastres tecnológicos. Entre los<br />
naturales se incluy<strong>en</strong> tres tipos según el orig<strong>en</strong> <strong>de</strong> las am<strong>en</strong>azas geológicas (terremotos, erupciones volcánicas, <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos<br />
<strong>de</strong> orig<strong>en</strong> tectónico y tsunamis), hidrometeorológicas (inundaciones, sequías, torm<strong>en</strong>tas, temperaturas extremas, inc<strong>en</strong>dios<br />
forestales y <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> orig<strong>en</strong> hídrico) y las biológicas (epi<strong>de</strong>mias e infestaciones <strong>de</strong> insectos).<br />
22
Capítulo 1<br />
El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y sus manifestaciones <strong>en</strong> América Latina y el Caribe<br />
En el gráfico 1.2 se ilustra la distribución <strong>de</strong>l<br />
número <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres para el periodo 1970 a<br />
2009, y se pue<strong>de</strong> apreciar que la t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia asc<strong>en</strong><strong>de</strong>nte<br />
<strong>de</strong>l número total <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres está, <strong>en</strong><br />
gran medida, relacionada con la ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong><br />
aquellos <strong>de</strong> orig<strong>en</strong> hidrometeorológico, mi<strong>en</strong>tras<br />
que los <strong>de</strong> orig<strong>en</strong> geológico se manti<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> frecu<strong>en</strong>cias más constantes <strong>en</strong> el transcurso<br />
<strong>de</strong>l periodo. Si se observan las últimas cuatro<br />
décadas, y se analiza el tipo <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre según<br />
su orig<strong>en</strong>, es evi<strong>de</strong>nte el dominio <strong>de</strong> aquellos<br />
asociados con am<strong>en</strong>azas <strong>de</strong> orig<strong>en</strong> hidrometeorológico,<br />
que contribuy<strong>en</strong> con más <strong>de</strong>l 75% <strong>de</strong>l<br />
total reportado para ese periodo.<br />
El cuadro 1.1 pres<strong>en</strong>ta el número <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
por décadas para el periodo 1970 a 2009, con el<br />
<strong>de</strong>talle <strong>de</strong> las distintas am<strong>en</strong>azas <strong>de</strong> orig<strong>en</strong> geológico<br />
e hidrometeorológico. Se pue<strong>de</strong> ver que las<br />
inundaciones y las torm<strong>en</strong>tas están asociadas con<br />
un gran porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong>l total <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres registrado<br />
para el periodo, y muestran un increm<strong>en</strong>to<br />
Gráfico 1.2<br />
Ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
por tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza<br />
Fu<strong>en</strong>te: em-dat, the ofda/cred International<br />
Disaster Database <strong>en</strong>: www.emdat.be.<br />
Universidad Católica <strong>de</strong> Lovaina, Bélgica.<br />
sost<strong>en</strong>ido más rápido que el resto. En el caso <strong>de</strong><br />
las inundaciones, su ocurr<strong>en</strong>cia se ha increm<strong>en</strong>tado<br />
seis veces con relación a la década <strong>de</strong> 1970;<br />
y <strong>en</strong> el caso <strong>de</strong> las torm<strong>en</strong>tas se ha triplicado. En<br />
g<strong>en</strong>eral, para la última década se registró un pro-<br />
Cuadro 1.1<br />
Ocurr<strong>en</strong>cia mundial <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres por década y tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza<br />
(1970-2009)<br />
Orig<strong>en</strong><br />
AMENAZAS<br />
Tipo<br />
1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009 Total<br />
Terremotos (sismicidad) 101 196 267 290 854<br />
Geológico<br />
Movimi<strong>en</strong>to <strong>en</strong> masa<br />
(tectónico)<br />
2 17 16 4 39<br />
Erupciones volcánicas 23 32 52 60 167<br />
Subtotal 126 245 335 354 1 060<br />
Movimi<strong>en</strong>to <strong>en</strong> masa 53 101 145 150 449<br />
Inc<strong>en</strong>dios 26 60 103 142 331<br />
Hidrometeorológico<br />
Inundaciones 263 525 865 1 729 3 382<br />
Sequía 65 126 137 170 498<br />
Temperatura extrema 15 38 92 220 365<br />
Torm<strong>en</strong>tas 291 559 899 1 055 2 804<br />
Subtotal 713 1 409 2 241 3 466 7 829<br />
Total 839 1 654 2 576 3 820 8 889<br />
Fu<strong>en</strong>te: em-dat: The ofda/cred International Disaster Database <strong>en</strong>: www.emdat.be.<br />
Universidad Católica <strong>de</strong> Lovaina, Bélgica.<br />
23
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
medio anual <strong>de</strong> 344 <strong>de</strong>sastres relacionados con<br />
am<strong>en</strong>azas hidrometeorológicas, <strong>en</strong> comparación<br />
con 224 anuales <strong>en</strong> la década <strong>de</strong> 1990.<br />
1.1 El impacto <strong>de</strong> los <strong>de</strong>sastres<br />
La ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y la repres<strong>en</strong>tación<br />
relativa <strong>de</strong> las distintas am<strong>en</strong>azas naturales solo<br />
brindan una primera dim<strong>en</strong>sión parcial para<br />
com<strong>en</strong>zar a <strong>en</strong>t<strong>en</strong><strong>de</strong>r los patrones <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sastres. Cuando se suma al análisis el impacto<br />
<strong>de</strong> los <strong>de</strong>sastres <strong>en</strong> términos humanos y económicos<br />
se revela un patrón difer<strong>en</strong>te que permite<br />
un acercami<strong>en</strong>to a las t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sastres y sus patrones <strong>de</strong> distribución espacial.<br />
De acuerdo con los registros <strong>de</strong> em-dat, <strong>en</strong> las<br />
últimas cuatro décadas (1970-2009) casi 8.900<br />
<strong>de</strong>sastres asociados con am<strong>en</strong>azas geológicas e<br />
hidrometeorológicas causaron la muerte a tres<br />
millones <strong>de</strong> personas y afectaron a seis mil millones,<br />
con un costo <strong>en</strong> pérdidas económicas<br />
superiores a los 1,8 mil millones <strong>de</strong> dólares. La<br />
población afectada por este tipo <strong>de</strong> ev<strong>en</strong>tos se ha<br />
increm<strong>en</strong>tado, no solo <strong>en</strong> términos absolutos <strong>en</strong><br />
cada década sino también relativos, <strong>en</strong> relación<br />
con la población promedio mundial por década,<br />
como se observa <strong>en</strong> el gráfico 1.3 5 .<br />
El gráfico 1.4 se refiere al porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> muertos<br />
por tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza para el mismo periodo, <strong>en</strong><br />
el que 36% estuvo directam<strong>en</strong>te asociado con la<br />
ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> terremotos, seguido <strong>en</strong> or<strong>de</strong>n <strong>de</strong><br />
importancia por las torm<strong>en</strong>tas (27%), las sequías<br />
(23%) y las inundaciones (8%).<br />
Entre los <strong>de</strong>sastres más letales <strong>de</strong> la última década<br />
se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran <strong>en</strong> 2004 el tsunami <strong>de</strong>l Océano<br />
Índico, que <strong>de</strong>jó un saldo <strong>de</strong> 226.408 muertos; el<br />
Ciclón Nargis <strong>en</strong> 2008 <strong>en</strong> Myanmar, con 138.366<br />
muertos, y ese mismo año <strong>en</strong> China, el terremoto<br />
<strong>de</strong> Sichuan con 87.476 muertos. La ola <strong>de</strong> calor<br />
que afectó a Europa <strong>en</strong> 2003 <strong>de</strong>jó 72.210 muertos<br />
6 . El comi<strong>en</strong>zo <strong>de</strong> esta década ha t<strong>en</strong>ido a<br />
Gráfico 1.3<br />
Número <strong>de</strong> afectados por década <strong>en</strong> relación<br />
con la población promedio<br />
Fu<strong>en</strong>te: datos <strong>de</strong>mográficos US C<strong>en</strong>sus Bureau, Population Division <strong>en</strong>:<br />
http://www.c<strong>en</strong>sus.gov/ipc/www/idb/region.php<br />
5 Los valores <strong>de</strong> población graficados para cada década surg<strong>en</strong> <strong>de</strong>l cálculo <strong>de</strong> la población promedio para cada diez años. Los<br />
valores graficados <strong>de</strong>l número <strong>de</strong> damnificados correspon<strong>de</strong>n a los <strong>de</strong>l acumulado <strong>de</strong> esa variable para la década <strong>en</strong> cuestión.<br />
6 En “2009 Disasters in Numbers” United Nations. International Strategy for Disaster Reduction (unisdr) [recuperado <strong>de</strong>] www.<br />
unisdr.org<br />
24
Capítulo 1<br />
El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y sus manifestaciones <strong>en</strong> América Latina y el Caribe<br />
América Latina y el Caribe como el esc<strong>en</strong>ario <strong>de</strong><br />
un nuevo mega<strong>de</strong>sastre, con el <strong>en</strong>orme impacto<br />
<strong>de</strong>l terremoto <strong>en</strong> Puerto Príncipe (Haití), don<strong>de</strong> se<br />
estima que 230.000 personas perdieron la vida y<br />
más <strong>de</strong> dos millones han sido afectadas.<br />
No obstante la mortalidad asociada con <strong>de</strong>sastres<br />
está dominada por los terremotos; un<br />
gran porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> las personas afectadas por<br />
am<strong>en</strong>azas naturales está relacionado con la ocurr<strong>en</strong>cia<br />
<strong>de</strong> ev<strong>en</strong>tos climáticos como inundaciones<br />
y torm<strong>en</strong>tas.<br />
El gráfico 1.5 muestra la distribución porc<strong>en</strong>tual<br />
por tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza <strong>de</strong> los afectados por <strong>de</strong>sastres<br />
<strong>de</strong> orig<strong>en</strong> geológico e hidrometeorológico <strong>en</strong><br />
las últimas cuatro décadas, con la alta repres<strong>en</strong>tación<br />
<strong>de</strong> las inundaciones, con más <strong>de</strong> la mitad<br />
<strong>de</strong>l total <strong>de</strong> afectados, y las sequías, con 32% <strong>de</strong>l<br />
total. En la última década, <strong>de</strong> los dos mil millones<br />
<strong>de</strong> personas afectadas por am<strong>en</strong>azas naturales,<br />
las inundaciones, las sequías y las torm<strong>en</strong>tas (<strong>en</strong><br />
ese or<strong>de</strong>n) estuvieron relacionadas con más <strong>de</strong>l<br />
95% <strong>de</strong> los damnificados por <strong>de</strong>sastres.<br />
En cuanto a las pérdidas económicas, el análisis<br />
para las cuatro últimas décadas señala que las torm<strong>en</strong>tas<br />
y las inundaciones por sí solas re pre s<strong>en</strong> tan<br />
el 65% <strong>de</strong> las estimadas para ese periodo, mi<strong>en</strong>tras<br />
que los terremotos están direc tam<strong>en</strong>te relacionados<br />
con el 25% <strong>de</strong> estas pérdidas (gráfico 1.6).<br />
El análisis <strong>de</strong> las t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias <strong>en</strong> pérdidas económicas<br />
por <strong>de</strong>sastres naturales todavía <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>ta<br />
muchos <strong>de</strong>safíos metodológicos, relacionados<br />
con la cobertura, procesami<strong>en</strong>to y estandarización<br />
<strong>de</strong> estos datos 7 . No obstante, una <strong>de</strong> las t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias<br />
que parece consolidarse <strong>en</strong> el transcurso<br />
Gráfico 1.4<br />
Porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> muertes,<br />
por tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza<br />
(1970-2009)<br />
Gráfico 1.5<br />
Porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> afectados,<br />
por tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza<br />
(1970-2009)<br />
Fu<strong>en</strong>te: em-dat, the ofda/cred International<br />
Disaster Database <strong>en</strong>: www.emdat.be.<br />
Universidad Católica <strong>de</strong> Lovaina, Bélgica.<br />
Fu<strong>en</strong>te: em-dat, the ofda/cred International<br />
Disaster Database <strong>en</strong>: www.emdat.be.<br />
Universidad Católica <strong>de</strong> Lovaina, Bélgica.<br />
7 Si bi<strong>en</strong> el comportami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> las pérdidas absolutas <strong>en</strong> el ámbito global registra un aum<strong>en</strong>to expon<strong>en</strong>cial <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la década<br />
<strong>de</strong> 1970, cuando se ajustan a la inflación y se expresan como porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong>l pbi global, los increm<strong>en</strong>tos pue<strong>de</strong>n ser mucho<br />
m<strong>en</strong>os significativos (informe “Evaluación global sobre la reducción <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres“, gar, 2009: 55).<br />
25
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Gráfico 1.6<br />
Porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> pérdidas<br />
económicas, por tipo<br />
<strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza<br />
<strong>de</strong> la última década y que se relaciona con el<br />
crecimi<strong>en</strong>to urbano global, es la creci<strong>en</strong>te acumulación<br />
<strong>de</strong> activos económicos <strong>en</strong> los gran<strong>de</strong>s<br />
núcleos <strong>de</strong> población <strong>de</strong> países <strong>en</strong> <strong>de</strong>sarrollo.<br />
Muchas <strong>de</strong> estas aglomeraciones urbanas están<br />
situadas <strong>en</strong> áreas más proclives a am<strong>en</strong>azas hidrometeorológicas<br />
o que son geológicam<strong>en</strong>te<br />
inestables. En la medida <strong>en</strong> que las <strong>poblaciones</strong><br />
se conc<strong>en</strong>tran y la actividad económica <strong>en</strong> estos<br />
c<strong>en</strong>tros crece a una velocidad mayor, la exposición<br />
a las am<strong>en</strong>azas <strong>de</strong> los activos económicos<br />
aum<strong>en</strong>ta <strong>de</strong> un modo significativo 8 .<br />
Fu<strong>en</strong>te: em-dat, the ofda/cred International<br />
Disaster Database <strong>en</strong>: www.emdat.be.<br />
Universidad Católica <strong>de</strong> Lovaina, Bélgica.<br />
1.2 La distribución difer<strong>en</strong>cial<br />
<strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong><br />
Si bi<strong>en</strong> la distribución <strong>de</strong> las am<strong>en</strong>azas no distingue<br />
<strong>en</strong>tre países más o m<strong>en</strong>os <strong>de</strong>sarrollados,<br />
el impacto <strong>de</strong> las mismas es mucho más bajo <strong>en</strong><br />
términos <strong>de</strong> mortalidad y damnificados <strong>en</strong> los<br />
países con niveles <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo humano superiores<br />
a los que muestran los países <strong>en</strong> <strong>de</strong>sarrollo.<br />
Japón y Filipinas proporcionan un bu<strong>en</strong> ejemplo<br />
para comparar países con niveles similares <strong>de</strong><br />
exposición a ciclones tropicales, pero con un<br />
<strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> mortalidad difer<strong>en</strong>cial, que se pue<strong>de</strong><br />
relacionar con los difer<strong>en</strong>tes niveles <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
humano alcanzado <strong>en</strong> ambos países (el idh <strong>de</strong><br />
Japón es 0,953 <strong>en</strong> comparación con el 0,771 <strong>de</strong><br />
Filipinas) 9 . En este país, con una población <strong>de</strong> 16<br />
millones <strong>de</strong> habitantes, la probabilidad anual <strong>de</strong><br />
muertes por ciclones es casi 17 veces más alta a<br />
la <strong>de</strong> Japón, con una población expuesta <strong>de</strong> 22,5<br />
millones 10 .<br />
8 Teherán y Estambul, por ejemplo, proclives a pa<strong>de</strong>cer terremotos, han experim<strong>en</strong>tado un crecimi<strong>en</strong>to urbano y económico<br />
más rápido al <strong>de</strong> sus respectivos países <strong>en</strong> su conjunto (gar, 2009: 56).<br />
9 La medición <strong>de</strong> los niveles <strong>de</strong> progreso <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo humano <strong>en</strong> los países se basa <strong>en</strong> el índice <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo humano (idh)<br />
que publica el Programa <strong>de</strong> las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) <strong>en</strong> forma anual. El idh mi<strong>de</strong> el promedio <strong>de</strong> avance<br />
<strong>en</strong> tres dim<strong>en</strong>siones básicas <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo humano: vida larga y saludable, conocimi<strong>en</strong>tos y nivel <strong>de</strong> vida digno (ver más <strong>en</strong><br />
idh www.pnud.org).<br />
10 Ejemplo incluido <strong>en</strong> el gar (2009) y unisdr (2009: 8).<br />
26
Capítulo 1<br />
El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y sus manifestaciones <strong>en</strong> América Latina y el Caribe<br />
Por su parte, las pérdidas económicas absolutas<br />
son más altas <strong>en</strong> los países más <strong>de</strong>sarrollados,<br />
pero cuando son evaluadas <strong>en</strong> forma relativa<br />
con respecto a su riqueza total, son también<br />
m<strong>en</strong>ores a las pérdidas económicas relativas <strong>en</strong><br />
los países <strong>en</strong> <strong>de</strong>sarrollo. De la misma manera,<br />
<strong>en</strong> el caso <strong>de</strong> pequeños países insulares, como<br />
Santa Lucía, el <strong>de</strong>sarrollo económico pue<strong>de</strong> sufrir<br />
un retroceso <strong>de</strong> décadas <strong>de</strong>bido al impacto <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sastres, mi<strong>en</strong>tras que <strong>en</strong> países como Estados<br />
Unidos, con altos niveles <strong>de</strong> ingreso, los impactos<br />
son m<strong>en</strong>os perceptibles aún <strong>en</strong> el caso <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sastres <strong>de</strong> la magnitud como al asociado con<br />
el paso <strong>de</strong>l huracán Katrina, que arrojó pérdidas<br />
económicas <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n <strong>de</strong> 125.000 millones <strong>de</strong><br />
dólares <strong>en</strong> 2005 11 .<br />
1.3 El <strong>riesgo</strong> int<strong>en</strong>sivo<br />
y ext<strong>en</strong>sivo<br />
El informe <strong>de</strong> ”Evaluación global sobre la reducción<br />
<strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres“ (gar, 2009) 12<br />
introduce la distinción <strong>en</strong>tre <strong>riesgo</strong> int<strong>en</strong>sivo y<br />
<strong>riesgo</strong> ext<strong>en</strong>sivo, que se fundam<strong>en</strong>ta <strong>en</strong> la conc<strong>en</strong>tración<br />
difer<strong>en</strong>cial <strong>en</strong> espacio y tiempo <strong>de</strong> las<br />
pérdidas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres. El <strong>riesgo</strong> int<strong>en</strong>sivo se refiere<br />
a la exposición <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s conc<strong>en</strong>traciones<br />
<strong>de</strong> personas y activos económicos vulnerables a<br />
am<strong>en</strong>azas <strong>de</strong> alta int<strong>en</strong>sidad, que revela <strong>en</strong> gran<br />
medida la mortalidad y las pérdidas económicas<br />
directas <strong>de</strong> los <strong>de</strong>sastres, con una fuerte conc<strong>en</strong>tración<br />
geográfica.<br />
Por su parte, el <strong>riesgo</strong> ext<strong>en</strong>sivo se refiere a la exposición<br />
<strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> dispersas a am<strong>en</strong>azas <strong>de</strong><br />
baja o mo<strong>de</strong>rada int<strong>en</strong>sidad pero más frecu<strong>en</strong>tes,<br />
que se manifiesta por lo g<strong>en</strong>eral <strong>en</strong> la forma <strong>de</strong><br />
elevados números <strong>de</strong> personas afectadas y daños<br />
a vivi<strong>en</strong>das e infraestructuras locales, pero sin g<strong>en</strong>erar<br />
las altas cifras <strong>de</strong> mortalidad o <strong>de</strong>strucción<br />
<strong>de</strong> bi<strong>en</strong>es económicos.<br />
Las pérdidas por <strong>de</strong>sastres docum<strong>en</strong>tadas <strong>en</strong><br />
el contexto internacional se conc<strong>en</strong>tran <strong>en</strong> su<br />
mayoría <strong>en</strong> un reducido número <strong>de</strong> ev<strong>en</strong>tos <strong>de</strong><br />
baja frecu<strong>en</strong>cia. Entre <strong>en</strong>ero <strong>de</strong> 1975 y octubre<br />
<strong>de</strong> 2008, em-dat registró 8.866 ev<strong>en</strong>tos que<br />
provocaron la muerte <strong>de</strong> 2.283.767 personas<br />
(excluy<strong>en</strong>do las epi<strong>de</strong>mias). De estas, 1.786.084<br />
fallecieron <strong>en</strong> 23 mega<strong>de</strong>sastres, principalm<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> países <strong>en</strong> <strong>de</strong>sarrollo, es <strong>de</strong>cir, el 72,5% <strong>de</strong> la<br />
mortalidad ocurrió <strong>en</strong> el 0,26% <strong>de</strong> los ev<strong>en</strong>tos<br />
registrados. Durante el mismo periodo, las pérdidas<br />
económicas contabilizadas asc<strong>en</strong>dieron a 1,5<br />
mil millones <strong>de</strong> dólares. Los 25 mega<strong>de</strong>sastres<br />
para este periodo repres<strong>en</strong>tan únicam<strong>en</strong>te el<br />
0,28% <strong>de</strong> los ev<strong>en</strong>tos, pero <strong>en</strong>globan el 40%<br />
<strong>de</strong> las pérdidas que correspon<strong>de</strong>n <strong>en</strong> su mayoría<br />
a países <strong>de</strong>sarrollados. El <strong>riesgo</strong> int<strong>en</strong>sivo está<br />
asociado con este patrón para la mortalidad y<br />
las pérdidas económicas, <strong>en</strong> las que existe una<br />
fuerte conc<strong>en</strong>tración geográfica asociada con<br />
una cifra muy reducida <strong>de</strong> ev<strong>en</strong>tos.<br />
A difer<strong>en</strong>cia <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> int<strong>en</strong>sivo, <strong>en</strong> el que la<br />
mortalidad y las pérdidas económicas son las<br />
variables <strong>de</strong> impacto más repres<strong>en</strong>tativas, exist<strong>en</strong><br />
gran<strong>de</strong>s zonas expuestas a pérdidas <strong>de</strong> baja int<strong>en</strong>sidad<br />
pero más frecu<strong>en</strong>tes, y que se vinculan<br />
con otros tipos <strong>de</strong> impactos como el número elevado<br />
<strong>de</strong> personas afectadas y daños a vivi<strong>en</strong>das<br />
e infraestructuras locales. Por ejemplo, el 93% <strong>de</strong><br />
los informes locales sobre pérdidas <strong>en</strong> los países<br />
que evaluó el gar (Global Assessm<strong>en</strong>t Report on<br />
11 Ver un análisis más <strong>de</strong>tallado <strong>en</strong> gar (2009: 57-60).<br />
12 El informe fue coordinado por la Secretaría <strong>de</strong> la eird (unisdr), <strong>en</strong> colaboración con el pnud, el Banco Mundial, el Programa<br />
<strong>de</strong> Naciones Unidas para el Medio Ambi<strong>en</strong>te (pnuma), la Organización Meteorológica Mundial (omm), la Organización <strong>de</strong><br />
las Naciones Unidas para la Educación, la Ci<strong>en</strong>cia y la Cultura (Unesco), el ProV<strong>en</strong>tion Consortium, el Instituto Geotécnico <strong>de</strong><br />
Noruega y otras <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s asociadas con el sistema <strong>de</strong> la eird.<br />
27
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Disaster Risk Reduction, por su sigla <strong>en</strong> inglés) cubr<strong>en</strong><br />
únicam<strong>en</strong>te el 16% <strong>de</strong> la mortalidad, pero<br />
el 51% <strong>de</strong> los daños causados a vivi<strong>en</strong>das.<br />
El gar señala que las pérdidas <strong>de</strong> baja int<strong>en</strong>sidad,<br />
pero muy ext<strong>en</strong>didas, repres<strong>en</strong>tan un<br />
compon<strong>en</strong>te significativo, aunque poco reconocido,<br />
<strong>de</strong>l impacto y los costos <strong>de</strong> los <strong>de</strong>sastres,<br />
y que las manifestaciones ext<strong>en</strong>sivas <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong><br />
reflejan <strong>en</strong> mayor medida los actuales patrones<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>, caracterizados por una t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia <strong>en</strong><br />
alza <strong>de</strong> la exposición <strong>de</strong> personas y activos <strong>en</strong><br />
los niveles locales, y que al estar vinculadas con<br />
f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os meteorológicos, es probable que se<br />
magnifiqu<strong>en</strong> por el cambio climático. De hecho,<br />
un 97% <strong>de</strong> los informes locales sobre pérdidas<br />
están relacionados con ev<strong>en</strong>tos climáticos, y el<br />
número <strong>de</strong> pérdidas, asociado con inundaciones<br />
y lluvias int<strong>en</strong>sas, aum<strong>en</strong>ta más que para cualquier<br />
otro tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza natural.<br />
1.4 Un clima cambiante<br />
El Panel Intergubernam<strong>en</strong>tal <strong>de</strong> Expertos sobre<br />
Cambio Climático (ippc, Intergovernm<strong>en</strong>tal Panel<br />
on Climate Change, por su sigla <strong>en</strong> inglés)<br />
ha confirmado que ya se están produci<strong>en</strong>do alteraciones<br />
<strong>en</strong> la distribución geográfica, frecu<strong>en</strong>cia<br />
e int<strong>en</strong>sidad <strong>de</strong> las am<strong>en</strong>azas hidrometeorológicas<br />
por causa <strong>de</strong>l cambio climático (ippc, 2007).<br />
Los cambios observados <strong>en</strong> el volum<strong>en</strong>, la int<strong>en</strong>sidad,<br />
la frecu<strong>en</strong>cia y el tipo <strong>de</strong> precipitaciones<br />
llevan asociados un increm<strong>en</strong>to <strong>en</strong> la ext<strong>en</strong>sión<br />
<strong>de</strong> las zonas afectadas por sequías, el número <strong>de</strong><br />
ev<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> precipitaciones int<strong>en</strong>sas diarias que<br />
provoca inundaciones y la int<strong>en</strong>sidad y duración<br />
<strong>de</strong> ciertos tipos <strong>de</strong> torm<strong>en</strong>tas tropicales (gar,<br />
2009: 11).<br />
Con relación a los ciclos tropicales, el cuarto in for -<br />
me <strong>de</strong> Evaluación <strong>de</strong>l ippc afirma que es probable<br />
que se int<strong>en</strong>sifiqu<strong>en</strong>, <strong>en</strong> caso <strong>de</strong> que aum<strong>en</strong>te<br />
la temperatura superficial <strong>de</strong>l mar (ippc,<br />
2007). Cualquier increm<strong>en</strong>to <strong>en</strong> la int<strong>en</strong>sidad <strong>de</strong><br />
los ciclones aum<strong>en</strong>tará <strong>en</strong> forma consi<strong>de</strong>rable<br />
las <strong>de</strong>sigualda<strong>de</strong>s <strong>en</strong> la distribución <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres. El gar 2009 pres<strong>en</strong>ta un ejemplo<br />
ilustrativo: la simulación <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> pérdidas<br />
económicas estima que el 1,9% <strong>de</strong>l producto<br />
interno bruto (pib) <strong>de</strong> Madagascar se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra<br />
expuesto cada año a <strong>riesgo</strong>s por ciclones <strong>de</strong> categoría<br />
3, comparado con solo el 0,09% <strong>de</strong>l pib <strong>de</strong><br />
Japón; si estos ciclones pasaran a ser torm<strong>en</strong>tas<br />
<strong>de</strong> categoría 4, estaría <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> el 3,2% <strong>de</strong>l pib<br />
<strong>de</strong> ese país, pero únicam<strong>en</strong>te el 0,16% <strong>de</strong>l <strong>de</strong><br />
Japón (gar, 2009, capítulo 2: 57).<br />
En función <strong>de</strong> la conc<strong>en</strong>tración y distribución <strong>de</strong>sigual<br />
<strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> que se <strong>de</strong>scribió <strong>en</strong> esta sección,<br />
se pue<strong>de</strong> plantear que <strong>en</strong> un contexto <strong>de</strong> cambio<br />
climático se amplificarán las interacciones <strong>en</strong>tre<br />
<strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre y pobreza, al aum<strong>en</strong>tar la frecu<strong>en</strong>cia<br />
<strong>de</strong> las am<strong>en</strong>azas como las inundaciones<br />
y ciclones tropicales, y disminuir la resili<strong>en</strong>cia <strong>de</strong><br />
las <strong>poblaciones</strong> afectadas (baja productividad<br />
agraria, escasez <strong>de</strong> agua y <strong>en</strong>ergía, aum<strong>en</strong>to <strong>de</strong><br />
vectores biológicos, <strong>en</strong>tre otros. Ver gar, 2009,<br />
capítulo 1: 12).<br />
2. Patrones y t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias <strong>en</strong> el<br />
<strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres <strong>en</strong> América<br />
Latina y el Caribe<br />
En los últimos cuar<strong>en</strong>ta años esta región ha sido<br />
testigo <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s <strong>de</strong>sastres <strong>de</strong>s<strong>en</strong>ca<strong>de</strong>nados<br />
por la ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> distintas am<strong>en</strong>azas naturales.<br />
Del terremoto <strong>de</strong> Ancash <strong>en</strong> Perú, <strong>en</strong> 1970,<br />
se pasa a la década <strong>de</strong> 1980 con el terremoto<br />
que sacudió a la capital <strong>de</strong> México (1985), y a<br />
la erupción <strong>de</strong>l Nevado <strong>de</strong>l Ruiz (1985), que<br />
<strong>de</strong>tonó la tragedia <strong>de</strong> Armero <strong>en</strong> Colombia. En<br />
los años 1990 se registraron gran<strong>de</strong>s pérdidas<br />
asociadas con el f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o <strong>de</strong> El Niño, el paso<br />
<strong>de</strong>structor <strong>de</strong>l huracán Mitch por el corazón <strong>de</strong><br />
28
Capítulo 1<br />
El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y sus manifestaciones <strong>en</strong> América Latina y el Caribe<br />
C<strong>en</strong>troamérica, y como corolario <strong>de</strong> una década<br />
<strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s <strong>de</strong>sastres, los trágicos <strong>de</strong>slaves<br />
<strong>de</strong> Vargas, <strong>en</strong> V<strong>en</strong>ezuela, <strong>en</strong> 1999. La década<br />
pasada fue testigo <strong>de</strong> los fuertes terremotos <strong>en</strong><br />
El Salvador (2001) y Perú (2007), y la estela <strong>de</strong><br />
daños que <strong>de</strong>jó una <strong>de</strong> las temporada <strong>de</strong> huracanes<br />
más int<strong>en</strong>sa que ha visto el Caribe (2005).<br />
Y este recorrido <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1970 se proyecta <strong>en</strong> la<br />
pres<strong>en</strong>te década con el saldo lúgubre que <strong>de</strong>jaron<br />
los dos primeros meses <strong>de</strong> 2010, con un<br />
terremoto que sacu<strong>de</strong> a Haití, el país más pobre<br />
<strong>de</strong> toda la región, <strong>de</strong>jando más <strong>de</strong> 230.000<br />
muertos, seguido por otro que impacta fuertem<strong>en</strong>te<br />
a Chile, uno <strong>de</strong> los países con mayor nivel<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la región.<br />
A continuación se pres<strong>en</strong>tan, <strong>en</strong> forma sintética,<br />
las t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias <strong>en</strong> la ocurr<strong>en</strong>cia y el impacto <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sastres relacionados con am<strong>en</strong>azas naturales<br />
<strong>en</strong> la región.<br />
2.1 T<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias <strong>en</strong> la ocurr<strong>en</strong>cia<br />
e impacto <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
América Latina y el Caribe se ubica <strong>de</strong>spués <strong>de</strong><br />
Asia como la región <strong>de</strong> mayor promedio anual<br />
<strong>de</strong> ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres (Cepal, bid, 2000).<br />
El gráfico 1.7 recoge la t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia creci<strong>en</strong>te <strong>de</strong><br />
la ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres asociados con am<strong>en</strong>azas<br />
hidrometeorológicas y geológicas <strong>en</strong> la<br />
región para las últimas cuatro décadas. Des<strong>de</strong><br />
la década <strong>de</strong> 1970, <strong>en</strong> la que la región registró<br />
un promedio anual <strong>de</strong> más <strong>de</strong> 16 <strong>de</strong>sastres <strong>de</strong><br />
<strong>en</strong>vergadura, la cifra se ha cuadriplicado prácticam<strong>en</strong>te<br />
para la última década, con más <strong>de</strong> 63<br />
<strong>de</strong>sastres anuales asociados con la ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong><br />
am<strong>en</strong>azas hidrometeorológicas y geológicas.<br />
El gráfico 1.7 también expone la alta repres<strong>en</strong>tación<br />
<strong>de</strong> las am<strong>en</strong>azas hidrometeorológicas asociadas<br />
directam<strong>en</strong>te con la t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia <strong>en</strong> aum<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong>l número <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres, <strong>en</strong> comparación con<br />
los niveles más estables y mucho más bajos <strong>de</strong> la<br />
frecu<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> aquellos asociados con am<strong>en</strong>azas<br />
geológicas. Al igual que las t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias globales<br />
pres<strong>en</strong>tadas, las inundaciones y las torm<strong>en</strong>tas<br />
están relacionadas casi con 70% <strong>de</strong>l número <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sastres registrados para el periodo 1970-2009,<br />
y más con las inundaciones (cuadruplicado <strong>en</strong> la<br />
última década) y las torm<strong>en</strong>tas (quintuplicado).<br />
Los <strong>de</strong>sastres por sequías también registran<br />
una frecu<strong>en</strong>cia mayor, tanto que para la última<br />
Gráfico 1.7<br />
Ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres <strong>en</strong> América Latina y el<br />
Caribe, por tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza<br />
Fu<strong>en</strong>te: em-dat, the ofda/cred International Disaster Database <strong>en</strong>:<br />
www.emdat.be. Universida Católica <strong>de</strong> Lovaina, Bélgica.<br />
29
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
década se especifica un aum<strong>en</strong>to <strong>de</strong> 3,5 veces<br />
con respecto a la <strong>de</strong> 1970-1979, al igual que los<br />
ev<strong>en</strong>tos asociados con temperaturas extremas,<br />
que increm<strong>en</strong>taron 10 veces su frecu<strong>en</strong>cia con<br />
respecto a la década <strong>de</strong> 1970. El cuadro 1.2<br />
recopila el número <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres <strong>de</strong> orig<strong>en</strong> geológico<br />
e hidrometeorológico correspondi<strong>en</strong>tes al<br />
periodo 1970-2009.<br />
2.2 T<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias <strong>en</strong> el impacto<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
En las últimas cuatro décadas los <strong>de</strong>sastres <strong>de</strong><br />
orig<strong>en</strong> geológico e hidrometeorológico han cobra<br />
do la vida <strong>de</strong> más <strong>de</strong> 250.000 personas, lo<br />
que afectó a un promedio anual <strong>de</strong> más <strong>de</strong> 4,5<br />
millones y g<strong>en</strong>eró pérdidas estimadas <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n<br />
<strong>de</strong> los 121.000 millones <strong>de</strong> dólares 13 . A estas<br />
cifras se suma la gran cantidad <strong>de</strong> pequeños y<br />
medianos <strong>de</strong>sastres que afectan <strong>en</strong> forma cotidiana<br />
a las comunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la región y que <strong>en</strong><br />
conjunto alcanzan cifras muy significativas <strong>en</strong><br />
términos <strong>de</strong> daños a vivi<strong>en</strong>das, infraestructura<br />
básica y medios <strong>de</strong> vida, como se planteó <strong>en</strong> la<br />
sección 2.1 con relación a las manifestaciones <strong>de</strong>l<br />
<strong>riesgo</strong> ext<strong>en</strong>sivo 14 .<br />
Cuadro 1.2<br />
Ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres, por década y tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza <strong>en</strong> América<br />
Latina y El Caribe (1970-2000)<br />
Orig<strong>en</strong><br />
AMENAZAS<br />
Tipo<br />
1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009 Total<br />
Terremotos (sismicidad) 23 42 50 38 153<br />
Geológico<br />
Movimi<strong>en</strong>to <strong>en</strong> masa (tectónico) 0 3 2 1 6<br />
Erupciones volcánicas 9 7 24 22 62<br />
Subtotal 32 52 76 61 221<br />
Movimi<strong>en</strong>to <strong>en</strong> masa (hídrico) 18 33 37 26 114<br />
Inc<strong>en</strong>dios 1 6 18 13 38<br />
Hidrometeorológico<br />
Inundaciones 69 131 147 279 626<br />
Sequía 10 19 29 34 92<br />
Temperatura extrema 3 3 13 31 50<br />
Torm<strong>en</strong>tas 34 70 130 188 422<br />
Subtotal 135 262 374 571 1 342<br />
Total 167 314 450 632 1 563<br />
Fu<strong>en</strong>te: em-dat: The ofda/cred International Disaster Database <strong>en</strong>:<br />
www.emdat.be. Universidad Católica <strong>de</strong> Lovaina, Bélgica.<br />
13 Estas cifras están basadas <strong>en</strong> una búsqueda realizada <strong>en</strong> los registros <strong>de</strong> em-dat para los países <strong>de</strong> la región <strong>en</strong> www.emdat.be.<br />
14 La ocurr<strong>en</strong>cia y los impactos <strong>de</strong> estos <strong>de</strong>sastres <strong>de</strong> baja int<strong>en</strong>sidad están capturados <strong>en</strong> la base <strong>de</strong> datos DesInv<strong>en</strong>tar, para un<br />
número importante <strong>de</strong> países <strong>de</strong> la región y son la base <strong>de</strong> los análisis <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> ext<strong>en</strong>sivo que se incluy<strong>en</strong> <strong>en</strong> el gar (2009).<br />
30
Capítulo 1<br />
El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y sus manifestaciones <strong>en</strong> América Latina y el Caribe<br />
En términos <strong>de</strong> pérdidas <strong>de</strong> vidas, los terremotos<br />
causaron casi la mitad <strong>de</strong> las víctimas mortales<br />
<strong>en</strong> los <strong>de</strong>sastres registrados <strong>en</strong> la región para<br />
el periodo 1970-2009, con más <strong>de</strong> 122.000<br />
muertos; seguidos por las inundaciones, con<br />
aproximadam<strong>en</strong>te 50.000, y las torm<strong>en</strong>tas con<br />
42.000 (gráfico 1.8). Para el mismo periodo, los<br />
<strong>de</strong>sastres más letales fueron el terremoto <strong>de</strong><br />
Perú, <strong>en</strong> 1970, con más <strong>de</strong> 66.000 muertos,<br />
seguido por los <strong>de</strong>slaves <strong>en</strong> Vargas (V<strong>en</strong>ezuela),<br />
<strong>en</strong> 1999, que terminaron con la vida <strong>de</strong> 30.000<br />
personas (cuadro 1.3). El año 2010 rompe con<br />
todas estas estadísticas al iniciar con más <strong>de</strong><br />
230.000 muertes, causadas por el terremoto <strong>en</strong><br />
Puerto Príncipe, cifras que lo colocan como el<br />
más letal <strong>de</strong> todos.<br />
La t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia <strong>en</strong> la cantidad <strong>de</strong> muertes <strong>en</strong> la<br />
región por <strong>de</strong>sastres naturales ha disminuido<br />
durante las últimas cuatro décadas, con 86%<br />
m<strong>en</strong>os que el total durante la década <strong>de</strong> 1970.<br />
Esta t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia se modificará sustancialm<strong>en</strong>te<br />
<strong>de</strong>spués <strong>de</strong> la gran cantidad <strong>de</strong> personas que<br />
fallecieron por el terremoto <strong>de</strong> Haití.<br />
Gráfico 1.8<br />
Porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> muertos,<br />
por tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>azas <strong>en</strong><br />
América Latina y el Caribe<br />
Fu<strong>en</strong>te: em-dat, the ofda/cred International<br />
Disaster Database <strong>en</strong>: www.emdat.be.<br />
Universidad Católica <strong>de</strong> Lovaina, Bélgica.<br />
Los <strong>de</strong>sastres <strong>de</strong> orig<strong>en</strong> hidrometeorológico<br />
afectan a más personas que cualquier otro tipo<br />
<strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza natural, con un total superior a 166<br />
millones <strong>de</strong> personas damnificadas <strong>en</strong> las últimas<br />
Cuadro 1.3<br />
Los diez <strong>de</strong>sastres más letales para América Latina y el Caribe (1970-2009)<br />
Top 10 Año País Ev<strong>en</strong>to No. <strong>de</strong> muertes<br />
1 1970 Perú Terremoto <strong>de</strong> Ancash 66 794<br />
2 1999 V<strong>en</strong>ezuela Deslaves <strong>en</strong> Vargas 30 000<br />
3 1976 Guatemala Terremoto 23 000<br />
4 1985 Colombia Erupción Nevado <strong>de</strong>l Ruiz (Armero) 21 800<br />
5 1998 Honduras Huracán Mitch 14 600<br />
6 1972 Nicaragua Terremoto <strong>de</strong> Managua 10 000<br />
7 1985 México Terremoto <strong>en</strong> México DF 9 500<br />
8 1974 Honduras Torm<strong>en</strong>ta Fifí 8 000<br />
9 1987 Ecuador Terremoto 5 000<br />
10 1998 Nicaragua Huracán Mitch 3 332<br />
Fu<strong>en</strong>te: em-dat: The ofda/cred International Disaster Database <strong>en</strong>:<br />
www.emdat.be. Universidad Católica <strong>de</strong> Lovaina, Bélgica.<br />
31
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
cuatro décadas, <strong>de</strong> las cuales aproximadam<strong>en</strong>te<br />
63 millones fueron afectadas por sequías 15 ; más<br />
<strong>de</strong> 60 millones por inundaciones y 35 millones por<br />
tor m<strong>en</strong>tas. Los <strong>de</strong>sastres relacionados con estas<br />
tres am<strong>en</strong>azas conc<strong>en</strong>traron el 84% <strong>de</strong>l total <strong>de</strong><br />
afectados para ese periodo, mi<strong>en</strong>tras que los terremotos<br />
solo contabilizaron el 12% (gráfico 1.9).<br />
En cuanto a las pérdidas económicas, los datos<br />
<strong>de</strong> em-dat indican que <strong>en</strong> las últimas cuatro décadas<br />
la región ha sufrido pérdidas <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n <strong>de</strong><br />
121.130 millones <strong>de</strong> dólares 16 . El gráfico 1.10 señala<br />
que casi el 50% <strong>de</strong> las pérdidas económicas<br />
están relacionadas con el impacto <strong>de</strong> torm<strong>en</strong>tas,<br />
seguido por las inundaciones, los terremotos y<br />
las sequías.<br />
Exist<strong>en</strong> numerosos estudios para países <strong>de</strong> la<br />
región <strong>en</strong> los que se estiman las pérdidas acumuladas<br />
por los <strong>de</strong>sastres naturales <strong>en</strong> función<br />
<strong>de</strong>l pib. Por ejemplo, para la década <strong>de</strong> 1990 el<br />
impacto <strong>de</strong> los <strong>de</strong>sastres naturales repres<strong>en</strong>tó<br />
pérdidas acumuladas <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n <strong>de</strong>l 15,6% <strong>de</strong>l<br />
pib <strong>en</strong> Nicaragua, 12,6% para Jamaica y 1,8%<br />
para Arg<strong>en</strong>tina (Arnold, 2004). En el caso <strong>de</strong>l impacto<br />
asociado al huracán Mitch <strong>en</strong> Honduras,<br />
se calculó que las pérdidas asc<strong>en</strong>dieron al 41%<br />
<strong>de</strong>l pib (B<strong>en</strong>son y Twigg, 2007).<br />
Gráfico 1.9<br />
Porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> afectados,<br />
por tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza América<br />
Latina y el Caribe<br />
Los patrones y t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias <strong>de</strong> los <strong>riesgo</strong>s int<strong>en</strong>sivo<br />
y ext<strong>en</strong>sivo m<strong>en</strong>cionados para la escala global se<br />
reproduc<strong>en</strong> <strong>en</strong> la región 17 . El análisis que aporta<br />
el estudio <strong>de</strong> las bases nacionales sobre pérdidas<br />
<strong>de</strong> baja int<strong>en</strong>sidad permite concluir que la mortalidad<br />
y la <strong>de</strong>strucción <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das se conc<strong>en</strong>tran<br />
<strong>en</strong> ev<strong>en</strong>tos poco frecu<strong>en</strong>tes y que afectan<br />
a un número reducido <strong>de</strong> zonas geográficas <strong>en</strong><br />
la región, mi<strong>en</strong>tras que los daños <strong>en</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
están muy ext<strong>en</strong>didos y ocurr<strong>en</strong> con mayor frecu<strong>en</strong>cia.<br />
Fu<strong>en</strong>te: em-dat, the ofda/cred International<br />
Disaster Database <strong>en</strong>: www.emdat.be.<br />
Universidad Católica <strong>de</strong> Lovaina, Bélgica.<br />
El <strong>riesgo</strong> ext<strong>en</strong>sivo asociado con am<strong>en</strong>azas hidrometeorológicas<br />
se está expandi<strong>en</strong>do geográficam<strong>en</strong>te,<br />
las cuales ocurr<strong>en</strong> con mayor frecu<strong>en</strong>cia y<br />
provocan cada vez mayores daños, reflejando <strong>en</strong><br />
gran medida la mayor exposición <strong>de</strong> personas y<br />
activos <strong>en</strong> el ámbito local. Finalm<strong>en</strong>te, se pue<strong>de</strong><br />
concluir que <strong>en</strong> un contexto <strong>de</strong> cambio climático,<br />
15 Los informes <strong>de</strong> afectados por sequías <strong>en</strong> la región se conc<strong>en</strong>tran <strong>en</strong> Brasil con más <strong>de</strong> 47 millones, seguido por Bolivia y Perú<br />
con más <strong>de</strong> tres millones <strong>de</strong> afectados. Guatemala y Haití registran las cifras más altas para C<strong>en</strong>troamérica y el Caribe, con<br />
más <strong>de</strong> dos millones para ese mismo periodo.<br />
16 Todos los cálculos, incluy<strong>en</strong>do los relacionados con pérdidas económicas, se refier<strong>en</strong> a <strong>de</strong>sastres naturales asociados con<br />
am<strong>en</strong>azas geológicas e hidrometeorológicas. Se han excluido <strong>de</strong>l análisis adre<strong>de</strong> las am<strong>en</strong>azas biológicas y los <strong>de</strong>sastres<br />
tecnológicos.<br />
17 Las bases nacionales que sirv<strong>en</strong> <strong>de</strong> sust<strong>en</strong>to para el análisis <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> ext<strong>en</strong>sivo que se pres<strong>en</strong>ta <strong>en</strong> el gar (2009) forman<br />
parte <strong>de</strong> DesInv<strong>en</strong>tar, una base <strong>de</strong> datos que ti<strong>en</strong>e una cobertura muy importante <strong>en</strong> América Latina y el Caribe. Los datos <strong>de</strong><br />
DesInv<strong>en</strong>tar están disponibles <strong>en</strong>: www.<strong>de</strong>sinv<strong>en</strong>tar.com<br />
32
Capítulo 1<br />
El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y sus manifestaciones <strong>en</strong> América Latina y el Caribe<br />
Gráfico 1.10<br />
Porc<strong>en</strong>taje pérdidas<br />
económicas, por tipo <strong>de</strong><br />
am<strong>en</strong>aza América Latina<br />
y el Caribe<br />
Andina, que repres<strong>en</strong>ta a 54 millones <strong>de</strong> habitantes<br />
<strong>de</strong> Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, se<br />
asi<strong>en</strong>ta <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza sísmica alta 18 . De la<br />
misma manera, pero ya <strong>en</strong> la cu<strong>en</strong>ca <strong>de</strong>l Caribe,<br />
la configuración tectónica también le confiere a<br />
esta porción insular una significativa am<strong>en</strong>aza<br />
volcánica y sísmica.<br />
Fu<strong>en</strong>te: em-dat, the ofda/cred International<br />
Disaster Database <strong>en</strong>: www.emdat.be.<br />
Universidad Católica <strong>de</strong> Lovaina. Bélgica.<br />
es posible que las pérdidas relacionadas con ev<strong>en</strong> -<br />
tos meteorológicos aum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> <strong>en</strong> la región.<br />
2.3 La configuración <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres <strong>en</strong> la región<br />
El <strong>en</strong>torno físico y las dinámicas naturales brindan<br />
un bu<strong>en</strong> punto <strong>de</strong> partida para caracterizar<br />
la configuración <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres que le<br />
confier<strong>en</strong> una impronta particular a esta región<br />
<strong>de</strong>l mundo. Des<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista geológico,<br />
América Latina y el Caribe se asi<strong>en</strong>ta sobre un<br />
sistema <strong>de</strong> cinco placas tectónicas. El litoral occi<strong>de</strong>ntal<br />
forma parte <strong>de</strong>l <strong>de</strong>nominado “Cinturón<br />
<strong>de</strong> fuego <strong>de</strong>l Pacífico”, don<strong>de</strong> la corteza terrestre<br />
se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra <strong>en</strong> un proceso <strong>de</strong> transformación<br />
constante. Esto se traduce <strong>en</strong> la alta actividad<br />
volcánica y sísmica que caracteriza a los países<br />
andinos y c<strong>en</strong>troamericanos. Por ejemplo, se estima<br />
que 59% <strong>de</strong> la población <strong>de</strong> la Comunidad<br />
La orografía, con la pres<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> la cordillera <strong>de</strong><br />
los An<strong>de</strong>s <strong>en</strong> Sudamérica, y la cordillera Mesoamericana,<br />
<strong>en</strong> C<strong>en</strong>troamérica, se asocia con la dinámica<br />
climatológica <strong>en</strong> cuanto a la g<strong>en</strong>eración<br />
<strong>de</strong> esc<strong>en</strong>arios proclives para los movimi<strong>en</strong>tos<br />
<strong>en</strong> masa e inundaciones que con frecu<strong>en</strong>cia se<br />
manifiestan. Estas ca<strong>de</strong>nas montañosas marcan<br />
un contrapunto <strong>en</strong>tre la verti<strong>en</strong>te pacífica, con<br />
cu<strong>en</strong>cas y ríos <strong>de</strong> recorrido más corto que pue<strong>de</strong>n<br />
producir inundaciones rep<strong>en</strong>tinas, y las verti<strong>en</strong>tes<br />
atlántica y caribeña, con las gran<strong>de</strong>s llanuras,<br />
don<strong>de</strong> los ríos <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran las condiciones para el<br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> inundaciones <strong>de</strong> crecimi<strong>en</strong>to l<strong>en</strong>to.<br />
La dinámica climatológica también <strong>de</strong>ja su impronta<br />
<strong>en</strong> las difer<strong>en</strong>tes áreas, como el Caribe,<br />
con su temporada anual <strong>de</strong> torm<strong>en</strong>tas tropicales<br />
y huracanes, y <strong>en</strong> las costas fr<strong>en</strong>te a Perú, esc<strong>en</strong>ario<br />
<strong>de</strong>l inicio <strong>de</strong>l f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o <strong>de</strong> El Niño Oscilación<br />
Sur (<strong>en</strong>os), al cual se asocian inundaciones<br />
y sequías <strong>en</strong> difer<strong>en</strong>tes áreas <strong>de</strong> la región.<br />
Estas am<strong>en</strong>azas se pres<strong>en</strong>tan muchas veces <strong>en</strong><br />
forma concat<strong>en</strong>ada, pot<strong>en</strong>ciando sus efectos. En<br />
contextos montañosos como los que se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran<br />
<strong>en</strong> la región, las am<strong>en</strong>azas tectónicas y las<br />
fuertes lluvias pue<strong>de</strong>n dar lugar a movimi<strong>en</strong>tos<br />
<strong>en</strong> masa, como coladas <strong>de</strong> lodo o av<strong>en</strong>idas. De la<br />
misma manera, las sequías pue<strong>de</strong>n propiciar las<br />
condiciones para inc<strong>en</strong>dios forestales, los que a<br />
su vez pot<strong>en</strong>cian los impactos <strong>de</strong> las inundacio-<br />
18 Atlas <strong>de</strong> las dinámicas <strong>de</strong>l territorio andino: población y bi<strong>en</strong>es expuestos a am<strong>en</strong>azas naturales, Secretaría G<strong>en</strong>eral <strong>de</strong> la<br />
Comunidad Andina. Cali: Corporación osso, 2009.<br />
33
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
nes. Por ejemplo, las gran<strong>de</strong>s sequías provocadas<br />
por el f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o <strong>de</strong> El Niño 1997-1998 aum<strong>en</strong>taron<br />
la combustibilidad <strong>de</strong> la biomasa vegetal<br />
<strong>en</strong> América C<strong>en</strong>tral (ccad, 1998). El alto estrés<br />
hídrico y el retraso <strong>en</strong> el comi<strong>en</strong>zo <strong>de</strong> la estación<br />
lluviosa <strong>en</strong> 1998 causó que los inc<strong>en</strong>dios se propagaran<br />
con más facilidad y que, finalm<strong>en</strong>te, las<br />
fuertes precipitaciones <strong>de</strong>satadas por el huracán<br />
Mitch <strong>en</strong>contraran una superficie <strong>de</strong>snuda, que<br />
pot<strong>en</strong>ció la pérdida <strong>de</strong> suelo y aum<strong>en</strong>tó rápidam<strong>en</strong>te<br />
los niveles <strong>de</strong> saturación, favoreci<strong>en</strong>do la<br />
escorr<strong>en</strong>tía superficial (Sanahuja, 1999).<br />
En suma, la diversidad e int<strong>en</strong>sidad <strong>de</strong> las dinámicas<br />
geológicas e hidrometerológicas conviert<strong>en</strong> a<br />
América Latina y el Caribe <strong>en</strong> un esc<strong>en</strong>ario “multiam<strong>en</strong>aza”,<br />
caracterizado por la manifestación<br />
<strong>de</strong> ev<strong>en</strong>tos peligrosos como sismos, erupciones<br />
volcánicas, tsunamis, <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos, torm<strong>en</strong>tas,<br />
inundaciones, inc<strong>en</strong>dios forestales y sequías.<br />
2.4 La vulnerabilidad<br />
y los impulsores <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong><br />
Como se planteó al inicio <strong>de</strong> este capítulo, los<br />
<strong>de</strong>sastres no pue<strong>de</strong>n analizarse fuera <strong>de</strong> los contextos<br />
social, económico, político y ambi<strong>en</strong>tal <strong>en</strong><br />
los que se manifiestan. En ese s<strong>en</strong>tido, existe un<br />
cons<strong>en</strong>so amplio que reconoce las causas <strong>de</strong>l aum<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> los ev<strong>en</strong>tos <strong>de</strong>sastrosos <strong>en</strong> un proceso<br />
<strong>de</strong> increm<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la vulnerabilidad.<br />
Son muchos los int<strong>en</strong>tos por <strong>de</strong>finir y clasificar <strong>en</strong><br />
múltiples categorías el concepto <strong>de</strong> vulnerabilidad<br />
a los <strong>de</strong>sastres, pero todos part<strong>en</strong> <strong>de</strong> una noción<br />
g<strong>en</strong>eral, que resume la vulnerabilidad como un<br />
estado <strong>de</strong> “estar prop<strong>en</strong>so a” o ser “susceptible<br />
<strong>de</strong> daño y perjuicio” (Blakie et ál., 1996). A mediados<br />
<strong>de</strong> los años 1990 se propusieron dos mo<strong>de</strong>los<br />
para explicar las causas subyac<strong>en</strong>tes sobre<br />
el aum<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la vulnerabilidad. El gráfico 1.11<br />
recoge uno <strong>de</strong> estos mo<strong>de</strong>los, <strong>de</strong>nominado par<br />
Gráfico 1.11<br />
Presiones que resultan <strong>en</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
Mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> presión y liberación (par)<br />
Fu<strong>en</strong>te: Blaikie, Piers; Cannon, Terry; Davis, Ian; Wisner, B<strong>en</strong>. 1996.<br />
Vulnerabilidad, el <strong>en</strong>torno social, político y económico <strong>de</strong> los Desastres.<br />
34
Capítulo 1<br />
El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y sus manifestaciones <strong>en</strong> América Latina y el Caribe<br />
(Pressure and Realease, por su sigla <strong>en</strong> inglés),<br />
que examina la evolución <strong>de</strong> condiciones inseguras<br />
<strong>en</strong> la forma <strong>de</strong> presiones dinámicas, como son<br />
la urbanización y la <strong>de</strong>gradación ambi<strong>en</strong>tal, cuyas<br />
causas <strong>de</strong> fondo están inscritas <strong>en</strong> el marco <strong>de</strong> la<br />
economía política.<br />
Gráfico 1.12<br />
T<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias <strong>de</strong> urbanización<br />
<strong>en</strong> América Latina y el<br />
Caribe<br />
Los procesos que influy<strong>en</strong> <strong>en</strong> la construcción <strong>de</strong><br />
esc<strong>en</strong>arios vulnerables son variados, complejos<br />
y difer<strong>en</strong>ciados <strong>en</strong>tre subregiones, países y al<br />
interior <strong>de</strong> ellos. Cualquier int<strong>en</strong>to <strong>de</strong> <strong>de</strong>scribirlos<br />
<strong>en</strong> forma sintética, caería <strong>en</strong> un análisis muy<br />
simplista. No obstante, se pue<strong>de</strong>n i<strong>de</strong>ntificar<br />
algunos gran<strong>de</strong>s impulsores <strong>de</strong> la vulnerabilidad<br />
y el <strong>riesgo</strong>, como la urbanización acelerada, y<br />
la <strong>de</strong>gradación ambi<strong>en</strong>tal, que se retroalim<strong>en</strong>ta<br />
<strong>en</strong> contextos <strong>de</strong> pobreza y condiciones todavía<br />
débiles <strong>de</strong> gobernabilidad. Se asume, también,<br />
que estos factores están interrelacionados y la<br />
interv<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> forma efectiva e integral sobre<br />
su conjunto es clave para la reducción <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres. Una forma <strong>de</strong> pres<strong>en</strong>tar estos impulsores<br />
<strong>en</strong> forma integrada es c<strong>en</strong>trar el análisis<br />
<strong>en</strong> dos gran<strong>de</strong>s ámbitos territoriales, como el<br />
urbano y el rural.<br />
2.5 El ámbito urbano y la construcción<br />
<strong>de</strong> vulnerabilida<strong>de</strong>s<br />
Uno <strong>de</strong> los aspectos más notables que pres<strong>en</strong>ta<br />
América Latina y el Caribe se refiere a que constituye<br />
la región más urbanizada <strong>de</strong>l mundo <strong>en</strong><br />
<strong>de</strong>sarrollo. Mi<strong>en</strong>tras la población urbana repres<strong>en</strong>taba<br />
el 41,4% <strong>de</strong> la total <strong>en</strong> 1950, para 2007<br />
el porc<strong>en</strong>taje ya había asc<strong>en</strong>dido a 78,3% y se<br />
estima que para 2025, cerca <strong>de</strong>l 83,5% vivirá <strong>en</strong><br />
áreas urbanas (un-Hábitat, 2009). El gráfico 1.12<br />
ilustra estas t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias <strong>de</strong> urbanización.<br />
Fu<strong>en</strong>te: United Nations Secretariat, 2007.<br />
El proceso <strong>de</strong> urbanización acelerada, <strong>en</strong> un<br />
contexto <strong>de</strong> acceso <strong>de</strong>sigual a la tierra, lleva a la<br />
población <strong>de</strong> bajos ingresos a ocupar lugares proclives<br />
a am<strong>en</strong>azas, porque no ti<strong>en</strong><strong>en</strong> otra opción.<br />
Las áreas que ocupan al llegar a las ciuda<strong>de</strong>s son<br />
<strong>en</strong> muchos casos zonas <strong>de</strong> protección ambi<strong>en</strong>tal,<br />
que no ofrec<strong>en</strong> condiciones mínimas <strong>de</strong> seguridad<br />
para el as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to humano, como son las<br />
aledañas a los cauces <strong>de</strong> ríos, terrazas fluviales, o<br />
la<strong>de</strong>ras, proclives a inundaciones y <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos<br />
(Banco Mundial, 2007a). Cerca <strong>de</strong>l 40% <strong>de</strong> los<br />
pobladores urbanos son pobres, y <strong>en</strong>tre un 20 y<br />
25% <strong>de</strong> ellos viv<strong>en</strong> <strong>en</strong> vivi<strong>en</strong>das improvisadas <strong>en</strong><br />
tugurios sobrepoblados (bid, 2007 y 2007a).<br />
El segm<strong>en</strong>to pobre <strong>de</strong> la población urbana es<br />
el que vive con más frecu<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> las áreas más<br />
vulnerables al impacto <strong>de</strong> am<strong>en</strong>azas naturales.<br />
En los tugurios, las vivi<strong>en</strong>das están construidas<br />
con estándares inferiores, carec<strong>en</strong> <strong>de</strong> infraestructura<br />
básica y <strong>de</strong> vías <strong>de</strong> acceso seguras y<br />
con frecu<strong>en</strong>cia se caracterizan por una t<strong>en</strong><strong>en</strong>cia<br />
<strong>de</strong> la tierra irregular e informal 19 . Los ahorros o<br />
19 De acuerdo con el informe sobre Objetivos <strong>de</strong> Desarrollo <strong>de</strong>l Mil<strong>en</strong>io <strong>de</strong> 2005 <strong>de</strong> las Naciones Unidas (odm), las cifras <strong>de</strong><br />
habitantes <strong>en</strong> tugurios urbanos crecieron <strong>de</strong> 111 millones <strong>en</strong> 1990 a 128 millones <strong>en</strong> 2001, haci<strong>en</strong>do <strong>de</strong> América Latina y el<br />
Caribe el hogar <strong>de</strong> la cuarta población <strong>de</strong> tugurios más gran<strong>de</strong> <strong>de</strong>l mundo <strong>en</strong> <strong>de</strong>sarrollo.<br />
35
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
recursos para mejorar sus vivi<strong>en</strong>das, así como<br />
las opciones <strong>de</strong> seguro para transferir el <strong>riesgo</strong><br />
son virtualm<strong>en</strong>te inexist<strong>en</strong>tes <strong>en</strong>tre los pobres<br />
urbanos, y <strong>en</strong> muchos casos la tierra y los bi<strong>en</strong>es<br />
<strong>de</strong> los pobres ni siquiera son susceptibles <strong>de</strong> ser<br />
asegurados (bid, 2000).<br />
La urbanización acelerada también conlleva a<br />
la <strong>de</strong>gradación ambi<strong>en</strong>tal, caracterizada por la<br />
<strong>de</strong>strucción <strong>de</strong> ecosistemas, la <strong>de</strong> forestación y<br />
un increm<strong>en</strong>to <strong>de</strong> <strong>de</strong>sechos sólidos y líquidos,<br />
<strong>en</strong>tre otras manifestaciones que po t<strong>en</strong>cian la<br />
vulnerabilidad <strong>de</strong> estas <strong>poblaciones</strong>.<br />
La ocupación <strong>de</strong> la<strong>de</strong>ras <strong>en</strong> la periferia urbana<br />
para la práctica <strong>de</strong> agricultura y gana<strong>de</strong>ría marginal,<br />
así como para su ocupación por as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos<br />
informales, promuev<strong>en</strong> la ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos que aportan sedim<strong>en</strong>tos excesivos<br />
a los cauces –y que se suman a los <strong>de</strong>sechos<br />
sólidos que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> a los ríos como “verte<strong>de</strong>ros<br />
naturales”–, g<strong>en</strong>e rando una <strong>de</strong>gradación g<strong>en</strong>eralizada<br />
<strong>de</strong> los sistemas hídricos próximos a las<br />
áreas urbanas <strong>de</strong> la región.<br />
De la misma manera, los métodos y prácticas<br />
<strong>de</strong> construcción aum<strong>en</strong>tan las superficies impermeabilizadas,<br />
reduci<strong>en</strong>do la capacidad <strong>de</strong> los<br />
sistemas <strong>de</strong> dr<strong>en</strong>aje natural y, por <strong>en</strong><strong>de</strong>, promovi<strong>en</strong>do<br />
inundaciones. Cuando esta expansión<br />
abarca las partes altas <strong>de</strong> las cu<strong>en</strong>cas, se corre<br />
el <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> afectar la alim<strong>en</strong>tación <strong>de</strong> acuíferos,<br />
que <strong>en</strong> muchas ciuda<strong>de</strong>s suministran el agua<br />
para consumo humano e industrial.<br />
2.6 El ámbito rural y la construcción <strong>de</strong><br />
vulnerabilida<strong>de</strong>s<br />
En las zonas rurales se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran una serie <strong>de</strong><br />
factores relacionados con procesos severos <strong>de</strong> <strong>de</strong>gradación<br />
ambi<strong>en</strong>tal, asociados con la expansión<br />
<strong>de</strong> la frontera agrícola y las condiciones <strong>de</strong> pobreza<br />
crónica, que no solo redundan <strong>en</strong> condiciones<br />
<strong>de</strong> alta vulnerabilidad para estas <strong>poblaciones</strong> sino<br />
también pot<strong>en</strong>cian el impacto <strong>de</strong> las am<strong>en</strong>azas<br />
naturales.<br />
El avance <strong>de</strong> la frontera agrícola –<strong>en</strong> respuesta a las<br />
<strong>de</strong>mandas <strong>de</strong>l mercado internacional–, las prácticas<br />
agrícolas no sost<strong>en</strong>ibles, con su influ<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> la<br />
erosión y sedim<strong>en</strong>tación <strong>de</strong> cu<strong>en</strong>cas hidrográficas;<br />
la tala y quema <strong>de</strong>l bosque o cultivos estacionales;<br />
la <strong>de</strong>forestación y <strong>de</strong>gradación <strong>de</strong> las barreras naturales<br />
−incluy<strong>en</strong>do la <strong>de</strong>strucción <strong>de</strong> humedales<br />
y manglares−, <strong>en</strong>tre otros procesos, amplifican<br />
la exposición y fragilidad <strong>de</strong> los ecosistemas que<br />
cumpl<strong>en</strong> un papel importante <strong>en</strong> la resili<strong>en</strong>cia al<br />
impacto <strong>de</strong> am<strong>en</strong>azas naturales. Por ejemplo, la<br />
magnitud <strong>de</strong>l impacto <strong>de</strong> los huracanes Mitch y<br />
Georges, no podría explicarse sin t<strong>en</strong>er <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta<br />
los procesos <strong>de</strong> <strong>de</strong>gradación <strong>de</strong> los recursos naturales<br />
que los precedieron (bid, 2000).<br />
La <strong>de</strong>strucción <strong>de</strong> manglares para la producción<br />
camaronera al igual que el dr<strong>en</strong>aje <strong>de</strong> humedales<br />
para incorporarlos a la producción agropecuaria,<br />
o incluso a zonas resi<strong>de</strong>nciales, aum<strong>en</strong>ta la am<strong>en</strong>aza<br />
<strong>de</strong> torm<strong>en</strong>tas costeras y las inundaciones.<br />
La tasa anual <strong>de</strong> <strong>de</strong>forestación <strong>en</strong> la región<br />
36
Capítulo 1<br />
El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y sus manifestaciones <strong>en</strong> América Latina y el Caribe<br />
(1990-2005) es <strong>de</strong> 0,5%, si<strong>en</strong>do la segunda más<br />
alta <strong>de</strong>l mundo, solam<strong>en</strong>te superada por el África<br />
subsahariana. Los problemas <strong>de</strong> <strong>de</strong>forestación y<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>terioro <strong>de</strong> los suelos por erosión y otras<br />
causas se vinculan al régim<strong>en</strong> <strong>de</strong> t<strong>en</strong><strong>en</strong>cia <strong>de</strong> la<br />
tierra predominante, lo que remite <strong>de</strong> nuevo a la<br />
pobreza y la inequidad, factores que contribuy<strong>en</strong><br />
a que se pierda la seguridad territorial, o sea la<br />
capacidad <strong>de</strong>l territorio <strong>de</strong> ofrecer seguridad<br />
integral a sus habitantes (eird, 2008).<br />
Al igual que <strong>en</strong> los <strong>en</strong>tornos urbanos, el <strong>riesgo</strong><br />
y la vulnerabilidad se retroalim<strong>en</strong>tan <strong>en</strong> la pobreza.<br />
En ese s<strong>en</strong>tido, gran parte <strong>de</strong> los procesos<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>gradación ambi<strong>en</strong>tal <strong>en</strong> áreas rurales<br />
antes m<strong>en</strong>cionados son expresiones <strong>de</strong> la falta<br />
<strong>de</strong> oportunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los cada vez más escasos<br />
pobladores rurales. Algunos <strong>de</strong> los factores que<br />
han conducido a una excesiva <strong>de</strong>p<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia <strong>de</strong><br />
los recursos naturales para la superviv<strong>en</strong>cia y las<br />
prácticas <strong>de</strong> uso <strong>de</strong> suelos no sost<strong>en</strong>ibles son el<br />
alto nivel <strong>de</strong> pobreza (50% <strong>de</strong> los hogares rurales),<br />
la aus<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> oportunida<strong>de</strong>s, <strong>de</strong>strezas<br />
técnicas, capital e información. Las prácticas no<br />
sost<strong>en</strong>ibles incluy<strong>en</strong> el sobrepastoreo, la agricultura<br />
inapropiada <strong>en</strong> la<strong>de</strong>ras, las prácticas <strong>de</strong> tala<br />
y quema, la <strong>de</strong>forestación y la alteración <strong>de</strong> las<br />
riberas <strong>de</strong> los ríos (bid, 2000).<br />
2.7 Gobernabilidad y vulnerabilidad<br />
institucional<br />
Finalm<strong>en</strong>te, la <strong>de</strong>bilidad institucional y una<br />
pobre cultura <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción por parte <strong>de</strong> los<br />
gobiernos, son factores que contribuy<strong>en</strong> al aum<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> la vulnerabilidad y que se proyecta<br />
tanto <strong>en</strong> el contexto urbano como <strong>en</strong> el rural 20 .<br />
La aus<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> políticas e inc<strong>en</strong>tivos efectivos<br />
para reducir las vulnerabilida<strong>de</strong>s, la débil planificación<br />
<strong>de</strong>l territorio y la falta <strong>de</strong> mecanismos<br />
<strong>de</strong> control y r<strong>en</strong>dición <strong>de</strong> cu<strong>en</strong>tas, pot<strong>en</strong>cian los<br />
<strong>riesgo</strong>s y empeoran los impactos <strong>de</strong> una am<strong>en</strong>aza<br />
natural (undp, 2004).<br />
La <strong>de</strong>fici<strong>en</strong>te planificación <strong>de</strong>l uso <strong>de</strong>l suelo, la<br />
falta <strong>de</strong> leyes <strong>de</strong> zonificación o su débil aplicación<br />
cuando estas exist<strong>en</strong>, permit<strong>en</strong> el surgimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong><br />
as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos informales <strong>en</strong> áreas <strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong><br />
y promuev<strong>en</strong> la <strong>de</strong>gradación <strong>de</strong> los suelos por<br />
medio <strong>de</strong> prácticas agropecuarias no sost<strong>en</strong>ibles.<br />
En algunos casos, cuando se han adoptado<br />
regulaciones más estrictas, las mismas no se han<br />
aplicado, o bi<strong>en</strong>, estándares superiores han dado<br />
como resultado la exclusión <strong>de</strong> los pobres <strong>de</strong> los<br />
mercados legales <strong>de</strong> la tierra (bid, 2000).<br />
Pero más allá <strong>de</strong> los múltiples ejemplos que se<br />
pue<strong>de</strong>n incluir para ilustrar la <strong>de</strong>bilidad institucional<br />
como factor relevante <strong>en</strong> la explicación <strong>de</strong> la<br />
vul nerabilidad <strong>en</strong> la región, <strong>en</strong> el c<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> este<br />
análisis subyace una discusión <strong>de</strong> fondo sobre la<br />
relación <strong>de</strong>sastres-<strong>de</strong>sarrollo. El concepto ampliam<strong>en</strong>te<br />
<strong>de</strong>batido plantea que los <strong>de</strong>sastres son <strong>en</strong><br />
gran medida “fallas <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo” (An<strong>de</strong>rson,<br />
1996), y está sust<strong>en</strong>tado <strong>en</strong> el hecho que algunas<br />
<strong>de</strong> las políticas socioeconómicas y ambi<strong>en</strong>tales<br />
que se impulsan <strong>en</strong> los países han g<strong>en</strong>erado las<br />
condiciones <strong>de</strong> vulnerabilidad que llevan a convertir<br />
una am<strong>en</strong>aza natural <strong>en</strong> un <strong>de</strong>sastre.<br />
En ese s<strong>en</strong>tido, el aum<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la vulnerabilidad<br />
<strong>de</strong>scrita sigue mostrando, <strong>en</strong> gran medida, que el<br />
concepto <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción y mitigación todavía no<br />
está lo sufici<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te incorporado ni asimilado<br />
<strong>en</strong> la formulación <strong>de</strong> las políticas públicas y la<br />
planificación <strong>de</strong> los procesos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo.<br />
20 El informe Evaluación global sobre la reducción <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre (gar, 2009) i<strong>de</strong>ntifica la gobernanza urbana <strong>de</strong>fici<strong>en</strong>te<br />
como uno <strong>de</strong> los impulsores <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> los países <strong>en</strong> <strong>de</strong>sarrollo y lo analiza <strong>en</strong> <strong>de</strong>talle <strong>en</strong> el capítulo 4. (http://www.<br />
prev<strong>en</strong>tionweb.net/<strong>en</strong>glish/hyogo/gar/report)<br />
37
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
La reducción <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres todavía no<br />
es percibida por muchos <strong>de</strong> los tomadores <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>cisiones y los formuladores <strong>de</strong> políticas como<br />
una inversión, a pesar <strong>de</strong> la sólida evi<strong>de</strong>ncia<br />
g<strong>en</strong>erada <strong>en</strong> los últimos años <strong>de</strong> las v<strong>en</strong>tajas <strong>de</strong><br />
la prev<strong>en</strong>ción y mitigación sobre la respuesta y la<br />
reconstrucción. Es así como la prev<strong>en</strong>ción por lo<br />
g<strong>en</strong>eral es vista como un “costo” más que como<br />
una “inversión”.<br />
A pesar <strong>de</strong> estos <strong>de</strong>safíos para incorporar la<br />
gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s como parte intrínseca <strong>de</strong><br />
la planificación <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo, se están haci<strong>en</strong> do<br />
avances institucionales y legales, que muestran<br />
un gradual reconocimi<strong>en</strong>to sobre la importancia<br />
<strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción y mitigación <strong>de</strong> los <strong>de</strong>sastres.<br />
Algunos <strong>de</strong> estos cambios institucio nales y legislativos<br />
se com<strong>en</strong>zaron a promover <strong>en</strong> 1985, a<br />
partir <strong>de</strong> los impactos y la s<strong>en</strong>sibilización g<strong>en</strong>eral<br />
sobre el tema que <strong>de</strong>jó el terremoto <strong>en</strong> la capital<br />
<strong>de</strong> México y la erupción <strong>de</strong>l Nevado <strong>de</strong>l Ruiz <strong>en</strong><br />
Colombia. Entre 1985 y mitad <strong>de</strong> los años 1990,<br />
se actualizaron algunas ag<strong>en</strong>cias nacionales <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sastres bajo el rótulo <strong>de</strong> orga nizaciones <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción,<br />
mitigación y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias,<br />
pero <strong>en</strong> realidad su papeles todavía estaban muy<br />
limitados al fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> las tareas <strong>de</strong> preparativos<br />
a <strong>de</strong>sastres, mapeo básico <strong>de</strong> am<strong>en</strong>azas<br />
y promoción <strong>de</strong> los sistemas <strong>de</strong> alerta temprana<br />
<strong>en</strong> el or<strong>de</strong>n nacional (isdr, 2004).<br />
Des<strong>de</strong> finales <strong>de</strong> los años 1990, los gran<strong>de</strong>s<br />
impactos <strong>de</strong> varios <strong>de</strong>sastres, <strong>en</strong>tre los cuales se<br />
<strong>de</strong>stacan las pérdidas g<strong>en</strong>eralizadas asociadas al<br />
F<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o <strong>de</strong> El Niño 1997-1998 y el paso <strong>de</strong>l<br />
huracán Mitch por la región c<strong>en</strong>troame ricana,<br />
han servido <strong>de</strong> catalizadores para que la reducción<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres se vincule <strong>en</strong> forma gra dual<br />
con las ag<strong>en</strong>das políticas y la planificación <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>sarrollo, tanto <strong>en</strong> los marcos legislativos como<br />
<strong>en</strong> los arreglos institucionales. Estos cam bios<br />
<strong>en</strong> los ámbitos nacionales, que se dan a par tir<br />
<strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> los sistemas nacionales para<br />
prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres <strong>en</strong> algunos<br />
países, también estuvieron acompañados por el<br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> organismos intergubernam<strong>en</strong>tales<br />
especializados <strong>en</strong> el ámbito subregional 21 .<br />
3. Marcos institucionales<br />
y estrategias para la reducción<br />
<strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
3.1 La evolución <strong>de</strong> la reducción<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
Durante las últimas dos décadas el tratami<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> lo que hoy se i<strong>de</strong>ntifica como reducción <strong>de</strong>l<br />
<strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres ha sido el resultado <strong>de</strong> un<br />
l<strong>en</strong>to proceso <strong>de</strong> transición y cambio <strong>de</strong> paradigma,<br />
<strong>en</strong> el que se ha <strong>de</strong>splazado el énfasis<br />
inicial <strong>en</strong> el ev<strong>en</strong>to mismo <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sastre y las activida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> respuesta (gestión o administración<br />
<strong>de</strong>l <strong>de</strong>sastre), a un <strong>en</strong>foque, <strong>en</strong> el que este es<br />
<strong>en</strong>t<strong>en</strong>dido como una manifestación <strong>de</strong> vulnerabilida<strong>de</strong>s<br />
asociadas con procesos socioeconómicos<br />
y ambi<strong>en</strong>tales, <strong>en</strong> los que las am<strong>en</strong>azas<br />
naturales actúan como <strong>de</strong>tonantes <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sastre<br />
mas no como ag<strong>en</strong>tes causales, y la at<strong>en</strong>ción se<br />
c<strong>en</strong>tra <strong>en</strong> el concepto <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> como “gestión<br />
<strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres”.<br />
Como ya se plantea, esta evolución conceptual<br />
sobre el tema ha ido <strong>de</strong> la mano con el reconocimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> que el <strong>riesgo</strong> es un producto asociado<br />
con procesos <strong>de</strong> construcción social, íntimam<strong>en</strong>te<br />
relacionado con las modalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
social y económico imperantes, y por lo cual la<br />
“gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres” no pue<strong>de</strong> estar<br />
21 Colombia y su sistema nacional <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres (Sinpad) cumple <strong>en</strong> 2010 más <strong>de</strong> dos décadas <strong>de</strong><br />
exist<strong>en</strong>cia.<br />
38
Capítulo 1<br />
El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y sus manifestaciones <strong>en</strong> América Latina y el Caribe<br />
divorciada <strong>de</strong> la “gestión <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo”. De la<br />
misma manera, este cambio <strong>de</strong> paradigma <strong>en</strong><br />
el que se pasa <strong>de</strong> la conc<strong>en</strong>tración <strong>en</strong> el <strong>de</strong>sastre,<br />
las am<strong>en</strong>azas naturales y la respuesta, a un<br />
abordaje, <strong>en</strong> el que el <strong>riesgo</strong>, las vulnerabilida<strong>de</strong>s<br />
y su reducción se constituy<strong>en</strong> <strong>en</strong> los ejes articuladores<br />
<strong>de</strong>l tema, ha t<strong>en</strong>ido también un correlato<br />
<strong>en</strong> el replanteami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> papeles y necesida<strong>de</strong>s<br />
institucionales hacia el tratami<strong>en</strong>to efectivo <strong>de</strong>l<br />
tema <strong>en</strong> los respectivos países.<br />
Uno <strong>de</strong> los últimos hitos <strong>en</strong> la ag<strong>en</strong>da internacional<br />
<strong>de</strong>l tema es la Confer<strong>en</strong>cia Mundial <strong>de</strong><br />
Reducción <strong>de</strong> Riesgo <strong>de</strong> Desastres realizada <strong>en</strong><br />
Kobe, <strong>en</strong> 2005, durante la cual se adopta el<br />
“Marco <strong>de</strong> acción <strong>de</strong> Hyogo 2005-2015: construy<strong>en</strong>do<br />
socieda<strong>de</strong>s resili<strong>en</strong>tes al impacto <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sastres” (mah) 22 . Este marco plantea el objetivo<br />
estratégico para 2015 <strong>de</strong> lograr una “reducción<br />
consi<strong>de</strong>rable <strong>de</strong> las pérdidas ocasionadas<br />
por <strong>de</strong>sastres, tanto <strong>en</strong> términos <strong>de</strong> vida como<br />
<strong>en</strong> bi<strong>en</strong>es sociales, económicos y ambi<strong>en</strong>tales<br />
<strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s y los países” y repres<strong>en</strong>ta el<br />
compromiso <strong>de</strong> 168 gobiernos <strong>en</strong> el s<strong>en</strong>tido <strong>de</strong><br />
avanzar <strong>en</strong> la reducción sistemática <strong>de</strong>l impacto<br />
<strong>de</strong> las am<strong>en</strong>azas naturales, por medio <strong>de</strong> esfuerzos<br />
conc<strong>en</strong>trados <strong>en</strong> tres objetivos estratégicos<br />
y cinco priorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> acción (diagrama 1.1). El<br />
mah también <strong>de</strong>linea responsabilida<strong>de</strong>s para los<br />
gobiernos, organismos internacionales intergubernam<strong>en</strong>tales,<br />
ong y sociedad civil <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral,<br />
<strong>en</strong> cuanto a su papel y sus contribuciones <strong>en</strong> la<br />
implem<strong>en</strong>tación <strong>de</strong> este marco.<br />
Para apoyar la implem<strong>en</strong>tación <strong>de</strong>l mah, la Estrategia<br />
Internacional <strong>de</strong> Reducción <strong>de</strong> Desastres<br />
(eird) se ha fortalecido con el surgimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> un<br />
“sistema <strong>de</strong> plataformas”, que incluye la Plataforma<br />
Global <strong>de</strong> Reducción <strong>de</strong> Riesgo <strong>de</strong> Desastres,<br />
como nuevo foro mundial para <strong>de</strong>linear las<br />
políticas <strong>en</strong> este tema con la activa participación<br />
<strong>de</strong> los gobiernos, sociedad civil y organismos<br />
especializados, que se suman al Sistema <strong>de</strong> las<br />
Naciones Unidas. De la misma manera se están<br />
<strong>de</strong>sarrollando plataformas regionales, temáticas<br />
y nacionales, que se organizan <strong>en</strong> torno a catalizar<br />
la implem<strong>en</strong>tación <strong>de</strong>l mah, <strong>en</strong> las distintas<br />
regiones y los países <strong>de</strong>l mundo 23 .<br />
Los países <strong>de</strong> América Latina y el Caribe han<br />
adoptado el mah como la guía <strong>de</strong> acción. Más<br />
allá <strong>de</strong> los avances reportados <strong>en</strong> la implem<strong>en</strong>tación<br />
<strong>de</strong>l mah <strong>en</strong> estos países se reconoce un<br />
s<strong>en</strong>tido <strong>de</strong> urg<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> cuanto a la necesidad<br />
<strong>de</strong> acelerar su implem<strong>en</strong>tación cuando ya han<br />
transcurrido cinco años <strong>de</strong> su adopción 24 .<br />
Los mayores retos para la implem<strong>en</strong>tación <strong>de</strong>l<br />
mah están c<strong>en</strong>trados <strong>en</strong> la Prioridad <strong>de</strong> Acción 4<br />
–“reducir los factores subyac<strong>en</strong>tes <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>”−,<br />
al plantear su reducción, a partir <strong>de</strong> la planificación<br />
<strong>de</strong>l territorio y los programas sectoriales <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>sarrollo, incluy<strong>en</strong>do la rehabilitación y reconstrucción<br />
<strong>en</strong> las situaciones pos<strong>de</strong>sastre.<br />
Asimismo, esta prioridad <strong>de</strong> acción incluye la promoción<br />
<strong>de</strong> opciones <strong>de</strong> diversificación <strong>de</strong> ingresos,<br />
el fom<strong>en</strong>to <strong>de</strong> mecanismos financieros <strong>de</strong><br />
socialización <strong>de</strong> los <strong>riesgo</strong>s y el establecimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> alianzas <strong>en</strong>tre los sectores público y privado 25 .<br />
La tabla 1.1 muestra los seis indicadores <strong>de</strong> progreso<br />
que se utilizan para medir los avances <strong>en</strong><br />
22 Ver el mah [recuperado <strong>de</strong>] http://www.unisdr.org/<strong>en</strong>g/hfa/docs/Hyogo-framework-for-action-spanish.pdf<br />
23 Ver más información sobre sistema <strong>de</strong> la eird [recuperado <strong>de</strong>] http://www.eird.org/wikiesp/in<strong>de</strong>x.php/Sistema_eird<br />
24 Más información sobre el progreso <strong>en</strong> la implem<strong>en</strong>tación <strong>de</strong>l mah <strong>en</strong> los países <strong>de</strong> la región [recuperado <strong>de</strong>] http://www.eird.<br />
org/plataforma-regional/resum<strong>en</strong>-estudio-regional.pdf<br />
25 Ver más información <strong>de</strong>tallada sobre las acciones que incluye la Prioridad 4 <strong>de</strong>l mah <strong>en</strong> eird (2007).<br />
39
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Diagrama 1.1 Marco <strong>de</strong> Acción <strong>de</strong> Hyogo para 2005-2015<br />
40
Capítulo 1<br />
El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y sus manifestaciones <strong>en</strong> América Latina y el Caribe<br />
Tabla 1.1<br />
Indicadores <strong>de</strong> la reducción <strong>de</strong> los factores subyac<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
La reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre es un objetivo integral <strong>de</strong> las políticas y planes ambi<strong>en</strong>tales incluy<strong>en</strong>do el manejo <strong>de</strong> recursos naturales <strong>de</strong>l<br />
uso <strong>de</strong>l suelo y la adaptación al cambio climático.<br />
Las políticas y los planes <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo social se están implem<strong>en</strong>tando con el fin <strong>de</strong> reducir la vulnerabilidad <strong>de</strong> las <strong>poblaciones</strong> que <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tan un<br />
mayor <strong>riesgo</strong>.<br />
Las políticas y los planes económicos y sectoriales productivos se han implem<strong>en</strong>tado con el fin <strong>de</strong> reducir la vulnerabilidad <strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s<br />
económicas.<br />
La planificación y la gestión <strong>de</strong> los as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos humanos incorporan elem<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> la reducción <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres, <strong>en</strong>tre ellos el cumplimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> los códigos <strong>de</strong> construcción.<br />
Las medidas para la reducción <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres se integran <strong>en</strong> los procesos <strong>de</strong> recuperación y rehabilitación pos<strong>de</strong>sastres.<br />
Los procedimi<strong>en</strong>tos están habilitados para evaluar el impacto <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres <strong>de</strong> los principales proyectos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo, especialm<strong>en</strong>te <strong>de</strong><br />
infraestructura.<br />
esta prioridad y que dan una pauta <strong>de</strong> las principales<br />
áreas que <strong>de</strong>b<strong>en</strong> abordar los países para la<br />
reducción <strong>de</strong> los factores subyac<strong>en</strong>tes <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>.<br />
3.2 Los difer<strong>en</strong>tes <strong>en</strong>foques<br />
<strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong><br />
y sus herrami<strong>en</strong>tas<br />
La reducción <strong>de</strong> los factores subyac<strong>en</strong>tes <strong>de</strong>l<br />
<strong>riesgo</strong> ya m<strong>en</strong>cionados, remite necesariam<strong>en</strong>te<br />
al ámbito <strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y<br />
sus herrami<strong>en</strong>tas <strong>de</strong> aplicación.<br />
El concepto <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> hace refer<strong>en</strong>cia<br />
a un proceso continuo cuyos objetivos son la reducción,<br />
la previsión y el control <strong>de</strong> los factores<br />
<strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>, mediante la promoción, la elaboración<br />
y la implem<strong>en</strong>tación <strong>de</strong> políticas, estrategias, instrum<strong>en</strong>tos<br />
y acciones, que permit<strong>en</strong> a la sociedad<br />
<strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar las am<strong>en</strong>azas naturales, para minimizar<br />
las pérdidas y daños asociados con sus impactos<br />
(ver Pre<strong>de</strong>can, 2008, autor Allan Lavell).<br />
La gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre pue<strong>de</strong> ser correctiva<br />
o prospectiva <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> (Lavell, 2004).<br />
La correctiva ti<strong>en</strong>e como punto <strong>de</strong> refer<strong>en</strong>cia el<br />
<strong>riesgo</strong> ya exist<strong>en</strong>te, producto <strong>de</strong> acciones sociales<br />
diversas <strong>de</strong>splegadas <strong>en</strong> el tiempo pasado. Por<br />
ejemplo, son situaciones <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s exist<strong>en</strong>tes: el<br />
as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to ubicado <strong>en</strong> una zona <strong>de</strong> inundación<br />
y construido con técnicas ina<strong>de</strong>cuadas, un hospital<br />
edificado sin at<strong>en</strong>ción a las normas antisísmicas,<br />
una comunidad ubicada sobre una sola vía<br />
<strong>de</strong> acceso prop<strong>en</strong>sa a <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos recurr<strong>en</strong>tes,<br />
producción agrícola mal adaptada al clima.<br />
La perspectiva <strong>de</strong> gestión correctiva también<br />
distingue un mo<strong>de</strong>lo conservador y uno progresivo<br />
(Lavell, 2009). El mo<strong>de</strong>lo correctivo-conservativo<br />
está ori<strong>en</strong>tado a reducir las condiciones<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> visible (protecciones <strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da,<br />
<strong>de</strong>f<strong>en</strong>sas <strong>en</strong> las riberas <strong>de</strong> los ríos o <strong>en</strong> terr<strong>en</strong>os<br />
con fuertes p<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes, etcétera) y a fortalecer<br />
las instituciones para at<strong>en</strong><strong>de</strong>r una emerg<strong>en</strong>cia<br />
<strong>de</strong> manera más efici<strong>en</strong>te. Los factores subyac<strong>en</strong>tes<br />
<strong>de</strong> los <strong>riesgo</strong>s exist<strong>en</strong>tes –relacionados<br />
con pobreza o relaciones <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r– no están<br />
consi<strong>de</strong>rados.<br />
El mo<strong>de</strong>lo correctivo-progresivo combina la<br />
reducción <strong>de</strong> los factores <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> exist<strong>en</strong>te<br />
visibles, con acciones basadas <strong>en</strong> objetivos <strong>de</strong><br />
41
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
gestión prospectiva coinci<strong>de</strong>n bastante con las<br />
<strong>de</strong>limitadas para gestión correctiva, con la difer<strong>en</strong>cia<br />
que la temporalidad y la ori<strong>en</strong>tación <strong>de</strong><br />
las acciones cambian.<br />
In<strong>de</strong>p<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te <strong>de</strong>l éxito <strong>de</strong> las gestiones correctiva<br />
y prospectiva siempre habrá la necesidad <strong>de</strong><br />
respon<strong>de</strong>r a la emerg<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> situaciones <strong>de</strong> crisis<br />
asociadas con ev<strong>en</strong>tos extremos. A este segm<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>, que no pue<strong>de</strong> ser abordado <strong>de</strong>s<strong>de</strong><br />
ninguna <strong>de</strong> estas dos gestiones, se le <strong>de</strong>nomina<br />
“<strong>riesgo</strong> residual”, <strong>en</strong> el que la respuesta humanitaria<br />
seguirá cumi<strong>en</strong>do un papel prepon<strong>de</strong>rante.<br />
3.3 Desafíos para la reducción<br />
<strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong><br />
<strong>de</strong>sarrollo, <strong>en</strong> comunida<strong>de</strong>s prop<strong>en</strong>sas a <strong>riesgo</strong>s<br />
ya i<strong>de</strong>ntificados. Esto incluye reducción <strong>de</strong> la<br />
pobreza, empo<strong>de</strong>rami<strong>en</strong>to y planeami<strong>en</strong>to,<br />
e implem<strong>en</strong>tación <strong>de</strong> objetivos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo,<br />
que operan sobre las causas subyac<strong>en</strong>tes y <strong>de</strong>l<br />
<strong>riesgo</strong>.<br />
A difer<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> la correctiva, la gestión prospectiva<br />
se efectúa <strong>en</strong> función <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> aún no<br />
exist<strong>en</strong>te, pero que se pue<strong>de</strong> crear por medio <strong>de</strong><br />
nuevas iniciativas <strong>de</strong> inversión y <strong>de</strong>sarrollo, sean<br />
estas estimuladas por gobiernos, sector privado,<br />
ong, asociaciones <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo, familias o<br />
individuos.<br />
La gestión prospectiva <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> es, <strong>en</strong>tonces,<br />
compon<strong>en</strong>te integral <strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo<br />
<strong>de</strong> proyectos <strong>de</strong> inversión y ambi<strong>en</strong>tal. Significa<br />
una práctica para evitar los mismos errores <strong>de</strong>l<br />
pasado que han t<strong>en</strong>ido como consecu<strong>en</strong>cia<br />
los niveles ya exist<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> la sociedad,<br />
y que finalm<strong>en</strong>te presagian los <strong>de</strong>sastres<br />
<strong>de</strong>l futuro. En cuanto a estrategias o tipos <strong>de</strong><br />
instrum<strong>en</strong>to particulares disponibles para la<br />
Esta reducción ocupa un espacio cada vez más<br />
importante <strong>en</strong> la ag<strong>en</strong>da <strong>de</strong> los países <strong>de</strong>l mundo,<br />
<strong>en</strong> un contexto <strong>en</strong> el que las dinámicas <strong>de</strong><br />
urbanización acelerada y los procesos <strong>de</strong> <strong>de</strong>gradación<br />
ambi<strong>en</strong>tal se combinan con condiciones<br />
<strong>de</strong> pobreza y gobernabilidad todavía débiles<br />
–especialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el ámbito local– para g<strong>en</strong>erar<br />
una vulnerabilidad increm<strong>en</strong>tal, que se pue<strong>de</strong><br />
amplificar con los impactos <strong>de</strong>l cambio climático.<br />
La aplicación <strong>de</strong> las herrami<strong>en</strong>tas <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong>s se <strong>de</strong>be int<strong>en</strong>sificar y los criterios <strong>de</strong> su<br />
reducción <strong>de</strong>b<strong>en</strong> pasar a ser una parte integral<br />
<strong>de</strong> la forma <strong>en</strong> que se planifican el territorio y<br />
las políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo. Ya sea a partir <strong>de</strong> la<br />
aplicación <strong>de</strong> medidas correctivas o prospectivas<br />
<strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>, la reducción <strong>de</strong> los factores<br />
subyac<strong>en</strong>tes a este, sigue si<strong>en</strong>do una <strong>de</strong> las<br />
asignaturas que pres<strong>en</strong>ta mayores <strong>de</strong>safíos.<br />
En algunos esc<strong>en</strong>arios particulares, la opción más<br />
viable para reducir el <strong>riesgo</strong> al que están expuestas<br />
ciertas comunida<strong>de</strong>s es su reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, <strong>en</strong><br />
aquellos casos <strong>en</strong> los cuales no se pue<strong>de</strong> mitigar<br />
42
Capítulo 1<br />
El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y sus manifestaciones <strong>en</strong> América Latina y el Caribe<br />
por ninguna otra medida. Si bi<strong>en</strong> el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
constituye un tema complejo, exist<strong>en</strong><br />
casos exitosos, que no solam<strong>en</strong>te han logrado<br />
eliminar la am<strong>en</strong>aza para las <strong>poblaciones</strong> relocalizadas,<br />
sino también les ha permitido mejorar su<br />
calidad <strong>de</strong> vida y su seguridad, al tiempo que han<br />
facilitado a estos territorios recuperar el uso para<br />
el cual t<strong>en</strong>ían su vocación original.<br />
En las condiciones actuales, <strong>en</strong> las que la situación<br />
<strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> se pue<strong>de</strong> increm<strong>en</strong>tar para<br />
millones <strong>de</strong> personas gracias a los mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sarrollo y los patrones <strong>de</strong> ocupación <strong>de</strong>l territorio,<br />
el conocimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> pue<strong>de</strong> contribuir a mejorar<br />
estas prácticas y fortalecer esta estrategia como<br />
medida <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>.<br />
43
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44
Capítulo 1<br />
El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y sus manifestaciones <strong>en</strong> América Latina y el Caribe<br />
Evaluación global sobre la reducción <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres (gar). 2009. Informe <strong>de</strong><br />
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46
Capítulo 1<br />
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47
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Risk Reduction. Mo<strong>en</strong>ch, Marcus; Mechler, Reinhard; Stapleton, Sarah. Preparado<br />
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Gunne-Jones, Alan. 2006. Land-use planning: How effective is it in reducing vulnerability to<br />
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Laurance, William F. 2001. Comm<strong>en</strong>ts on Roberto Goidanich’s Environm<strong>en</strong>t: The Future<br />
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Pusch, Christoph. 2004. Prev<strong>en</strong>table Losses: Saving Lives and Property through Hazard<br />
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Mundial, Washington, DC.<br />
48
Capítulo 1<br />
El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y sus manifestaciones <strong>en</strong> América Latina y el Caribe<br />
Solo, Tova Maria; Godinot, Myriam; Velasco, Osmar. 2003. Community Participation<br />
in Disaster Managem<strong>en</strong>t: Reflections on Rec<strong>en</strong>t Experi<strong>en</strong>ces in Honduras and<br />
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Nations.<br />
United Nations Human Settlem<strong>en</strong>ts Programme (un-Hábitat). 2001. The State of the<br />
Cities of the World. Nairobi (K<strong>en</strong>ia).<br />
United Nations Human Settlem<strong>en</strong>ts Programme (un-Hábitat). 2003. The Chall<strong>en</strong>ge of<br />
Slums: Global Report on Human Settlem<strong>en</strong>ts, Part I. Nairobi (K<strong>en</strong>ia).<br />
United Nations. 2005. Mill<strong>en</strong>nium Developm<strong>en</strong>t Goals Report 2005.<br />
United Nations Secretariat: Population Division of the Departm<strong>en</strong>t of Economic and Social<br />
Affairs. 2007. World Population Prospects: The 2006 Revision and World Urbanization<br />
Prospects: The 2007 Revision [disponible <strong>en</strong>:] http://esa.un.org/unup.<br />
Uribe, Alberto; Franklin, H<strong>en</strong>rik (eds.). 1999. Gestión ambi<strong>en</strong>tal y disminución <strong>de</strong> la vulnerabilidad<br />
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Ceresis Regional Seismologic C<strong>en</strong>ter for South America http://www.ceresis.org/new/<br />
es/in<strong>de</strong>x.html<br />
cred<br />
crid<br />
isdr<br />
C<strong>en</strong>ter for Research on Epi<strong>de</strong>miology of Disasters - http://www.cred.be/<br />
Regional Disaster Information C<strong>en</strong>ter for Latin America and the Caribbean<br />
http://www.crid.or.cr/crid/ing/in<strong>de</strong>x_ing.html<br />
International Strategy for Natural Disaster Reduction - http://www.unisdr.org/<br />
49
Glosario <strong>de</strong> siglas,<br />
acrónimos y abreviaturas<br />
bcpr<br />
bid<br />
can<br />
Capra<strong>de</strong><br />
Caricom<br />
ccad<br />
c<strong>de</strong>ma<br />
c<strong>de</strong>ra<br />
cdm<br />
Cepal<br />
Cepre<strong>de</strong>nac<br />
Ceresis<br />
Corporación osso<br />
cred<br />
crid<br />
Eapad<br />
eib<br />
eird<br />
em-dat<br />
<strong>en</strong>os<br />
eu<br />
gar<br />
gdf<br />
gtz<br />
iadb<br />
iasc<br />
ofiina para la Prev<strong>en</strong>ción y Recuperación <strong>de</strong> Crisis <strong>de</strong>l pnud<br />
Banco Interamericano <strong>de</strong> Desarrollo<br />
Comunidad Andina <strong>de</strong> Naciones<br />
Comité Andino <strong>de</strong> Prev<strong>en</strong>ción y At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Desastres<br />
Países <strong>de</strong> la Comunidad <strong>de</strong>l Caribe<br />
Comisión C<strong>en</strong>troamericana <strong>de</strong> Ambi<strong>en</strong>te y Desarrollo<br />
Caribbean Disaster and Emerg<strong>en</strong>cy Managem<strong>en</strong>t Ag<strong>en</strong>cy<br />
Caribbean Disaster Emerg<strong>en</strong>cy Response Ag<strong>en</strong>cy<br />
Caribbean Disaster Managem<strong>en</strong>t Framework<br />
Comisión Económica para América Latina y el Caribe<br />
Coordinación <strong>de</strong> la Prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Desastres Naturales <strong>en</strong> América<br />
C<strong>en</strong>tral<br />
Regional Seismologic C<strong>en</strong>ter for South America<br />
Observatorio Sismológico <strong>de</strong>l Surocci<strong>de</strong>nte (Cali, Colombia)<br />
C<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> Investigación <strong>en</strong> Epi<strong>de</strong>miología <strong>de</strong> los Desastres<br />
Regional Disaster Information C<strong>en</strong>ter for Latin America and the<br />
Caribbean<br />
Estrategia Andina para la Prev<strong>en</strong>ción y At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Desastres<br />
European Investm<strong>en</strong>t Bank<br />
Estrategia Internacional <strong>de</strong> Reducción <strong>de</strong> Desastres<br />
Emerg<strong>en</strong>cy Ev<strong>en</strong>ts Data Base<br />
F<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o <strong>de</strong> El Niño Oscilación Sur<br />
European Union<br />
global Assessm<strong>en</strong>t Report on Disaster Risk Reduction<br />
global Developm<strong>en</strong>t Finances (World Bank)<br />
german Technical Cooperation<br />
Inter-American Developm<strong>en</strong>t Bank<br />
international Accounting Standards Committee<br />
50
Capítulo 1<br />
El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y sus manifestaciones <strong>en</strong> América Latina y el Caribe<br />
idh<br />
ippc<br />
isdr<br />
mah<br />
odm<br />
ofda<br />
omm<br />
ong<br />
par<br />
pib<br />
pnud<br />
pnuma<br />
Pre<strong>de</strong>can<br />
sica<br />
Sinpad<br />
undp<br />
Unesco<br />
un-Hábitat<br />
unisdr<br />
Usaid<br />
wdi<br />
Índice <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo humano<br />
intergovernm<strong>en</strong>tal Panel on Climate Change<br />
un International Strategy for Disaster Reduction<br />
marco <strong>de</strong> acción <strong>de</strong> Hyogo 2005-2015: construy<strong>en</strong>do socieda<strong>de</strong>s<br />
resili<strong>en</strong>tes al impacto <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
objetivos <strong>de</strong> Desarrollo <strong>de</strong>l Mil<strong>en</strong>io<br />
office of US Foreign Disaster Assistance <strong>de</strong> Usaid<br />
organización Meteorológica Mundial<br />
organización no gubernam<strong>en</strong>tal<br />
Pressure and Realease<br />
Producto interno bruto<br />
Programa <strong>de</strong> las Naciones Unidas para el Desarrollo<br />
Programa <strong>de</strong> las Naciones Unidas para el Medio Ambi<strong>en</strong>te<br />
Prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Desastres <strong>en</strong> la Comunidad Andina<br />
Sistema Integrado C<strong>en</strong>troamericano<br />
Sistema nacional <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
United Nations Developm<strong>en</strong>t Programme<br />
organización <strong>de</strong> las Naciones Unidas para la Educación, la Ci<strong>en</strong>cia y<br />
la Cultura<br />
United Nations Human Settlem<strong>en</strong>ts Programme<br />
United Nations. International Strategy for Disaster Reduction<br />
ag<strong>en</strong>cia para el Desarrollo Internacional <strong>de</strong> los Estados Unidos<br />
World Developm<strong>en</strong>t Indicators, World Bank<br />
51
Capítulo 2<br />
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong><br />
<strong>de</strong> población<br />
como medida <strong>de</strong> reducción<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
Estudios <strong>de</strong> caso<br />
El<strong>en</strong>a Correa
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>de</strong> población<br />
como medida <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
Estudios <strong>de</strong> caso<br />
1. <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> como medida<br />
<strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
El reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong><br />
localizadas <strong>en</strong> áreas <strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong> pue<strong>de</strong> consi<strong>de</strong>rarse<br />
medida <strong>de</strong> gestión correctiva <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
mediante la cual una comunidad o parte <strong>de</strong> ella<br />
es trasladada, porque el lugar don<strong>de</strong> resi<strong>de</strong> no<br />
ofrece las condiciones <strong>de</strong> seguridad para seguir<br />
habitando <strong>en</strong> él. Esa medida constituye un último<br />
recurso cuando se pres<strong>en</strong>tan factores <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong> no mitigables, por ejemplo asociados con<br />
movimi<strong>en</strong>tos <strong>en</strong> masa, am<strong>en</strong>azas volcánicas o<br />
<strong>de</strong> inundación <strong>de</strong> proporciones que escapan al<br />
control humano.<br />
En estos casos, la pertin<strong>en</strong>cia y la viabilidad <strong>de</strong> un<br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to como medida para la reducción<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong>p<strong>en</strong><strong>de</strong>n <strong>de</strong> su articulación con una<br />
estrategia integral para estos fines. La <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong><br />
reas<strong>en</strong>tar una población se <strong>de</strong>be fundam<strong>en</strong>tar<br />
<strong>en</strong> estudios técnicos y <strong>de</strong> evaluación <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong><br />
e integrarse <strong>en</strong> la planificación <strong>de</strong>l uso <strong>de</strong>l suelo.<br />
El reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to a<strong>de</strong>más se pue<strong>de</strong> convertir <strong>en</strong><br />
una oportunidad para mejorar los niveles <strong>de</strong> vida<br />
<strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> vulnerables que viv<strong>en</strong> <strong>en</strong> áreas <strong>de</strong><br />
alto <strong>riesgo</strong>, más allá <strong>de</strong>l objetivo <strong>de</strong> reducción se<br />
constituye <strong>en</strong> una medida <strong>de</strong> gestión correctivaprogresiva<br />
<strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres, <strong>en</strong> el que no<br />
solo se intervi<strong>en</strong>e sobre lo exist<strong>en</strong>te sino también<br />
se abordan los factores subyac<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> vulnerabilidad.<br />
Un reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to se pue<strong>de</strong> plantear como parte<br />
<strong>de</strong> una estrategia <strong>de</strong> or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to terri torial, <strong>en</strong><br />
la que se evalúa que el <strong>de</strong>sarrollo socioeconómico<br />
<strong>de</strong> una comunidad pue<strong>de</strong> afectar la capacidad <strong>de</strong><br />
autorregulación <strong>de</strong> los ecosistemas exist<strong>en</strong>tes <strong>en</strong><br />
el espacio don<strong>de</strong> se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra as<strong>en</strong>tada, y convertirse<br />
<strong>en</strong> causa <strong>de</strong> nuevas am<strong>en</strong>azas naturales,<br />
como <strong>en</strong> el caso <strong>de</strong> comunida<strong>de</strong>s establecidas<br />
<strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> exclusiva vocación forestal (Wilches-<br />
Chaux, 2008) 1 . En esta situación, se podría hablar<br />
<strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to como una medida <strong>de</strong> gestión<br />
prospectiva <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>, con el que se pret<strong>en</strong><strong>de</strong><br />
evitar condiciones <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> futuro.<br />
2. Los b<strong>en</strong>eficios <strong>de</strong>l<br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong><br />
El reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> personas que viv<strong>en</strong> <strong>en</strong> zonas<br />
<strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong> g<strong>en</strong>eran una serie <strong>de</strong> b<strong>en</strong>eficios si<br />
se analizan <strong>en</strong> función <strong>de</strong> los costos que se evitan<br />
<strong>en</strong> términos <strong>de</strong> respuesta y reconstrucción. Entre<br />
otros factores, se pue<strong>de</strong>n disminuir las pérdidas<br />
1 Wilches-Chaux, Gustavo. 2008. La gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres hoy: contextos globales, herrami<strong>en</strong>tas locales. Estrategia<br />
Internacional para la Reducción <strong>de</strong> Desastres <strong>de</strong> la onu, eird (Capítulo 13: Reubicaciones).<br />
55
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
mone tarios se pue<strong>de</strong>n evitar. Por ejemplo,<br />
no se nece sitarán albergues para at<strong>en</strong><strong>de</strong>r a<br />
la población afectada por un <strong>de</strong>sastre, y el<br />
suministro <strong>de</strong> servicios <strong>de</strong> salud y educación<br />
no se verán interrumpidos, como tampoco las<br />
activida<strong>de</strong>s industriales y comerciales.<br />
• Bi<strong>en</strong>es. El reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to permite trasladar<br />
todos los bi<strong>en</strong>es privados, comunales e institucionales<br />
a una nueva ubicación al garantizar<br />
que no serán dañados o <strong>de</strong>struidos. De<br />
especial importancia son los bi<strong>en</strong>es productivos,<br />
cuyo traslado permitirá reanudar las<br />
activida<strong>de</strong>s económicas sin que se afect<strong>en</strong> los<br />
ingresos <strong>de</strong> la población reas<strong>en</strong>tada ni <strong>de</strong> la<br />
sociedad <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral. El único bi<strong>en</strong> que no se<br />
pue<strong>de</strong> trasladar y que por tanto implicará un<br />
costo para el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to es la tierra.<br />
asociadas con el impacto sobre la vida humana,<br />
la infraestructura y los bi<strong>en</strong>es, tanto <strong>en</strong> términos<br />
monetarios como no monetarios, como se <strong>de</strong>scribe<br />
a continuación:<br />
• Vida humana. Al reas<strong>en</strong>tar personas que viv<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> áreas <strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong>, los impactos y costos<br />
<strong>de</strong> un <strong>de</strong>sastre, <strong>en</strong> términos <strong>de</strong> vidas humanas<br />
y lesiones, se pue<strong>de</strong>n prev<strong>en</strong>ir. Cuando se previ<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
los impactos y costos directos también<br />
se evitan los impactos y costos indirectos, no<br />
solo sobre las personas expuestas al <strong>riesgo</strong><br />
sino también sobre la sociedad <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral.<br />
• Infraestructura. El costo monetario directo<br />
asociado con la reconstrucción <strong>de</strong> difer<strong>en</strong>tes<br />
tipos <strong>de</strong> estructuras (casas, edificios institucio<br />
nales, fábricas, instalaciones, tanto públicas<br />
como privadas), no se pue<strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ir<br />
con el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, ya que <strong>en</strong> una po bla -<br />
ción es necesario construir todas las estructuras<br />
e infraestructuras. Sin embargo, los costos<br />
monetarios indirectos, así como los no<br />
La tabla 2.1 pres<strong>en</strong>ta un análisis <strong>en</strong> <strong>de</strong>talle <strong>de</strong><br />
los ahorros ev<strong>en</strong>tuales que pue<strong>de</strong>n brindar los<br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong>s <strong>en</strong> comparación<br />
con los costos <strong>de</strong> la reconstrucción pos<strong>de</strong>sastre.<br />
Los elem<strong>en</strong>tos resaltados <strong>en</strong> letra roja muestran<br />
los costos <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to y <strong>en</strong> letra negra<br />
los ahorros que se pue<strong>de</strong>n lograr. Como se<br />
pue<strong>de</strong> observar, el único costo que se manti<strong>en</strong>e<br />
<strong>en</strong> comparación con los costos <strong>de</strong> la reconstrucción<br />
<strong>de</strong>spués <strong>de</strong> un <strong>de</strong>sastre es el monetario<br />
directo <strong>de</strong> la infraestructura y el <strong>de</strong> la tierra para<br />
el nuevo as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
3. Estudios <strong>de</strong> caso<br />
El reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> para reducción<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres es una estrategia<br />
incipi<strong>en</strong>te que amerita ser analizada t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do<br />
<strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta la protección <strong>de</strong> vidas humanas y bi<strong>en</strong>es<br />
que repres<strong>en</strong>ta, las tecnologías disponibles<br />
para la i<strong>de</strong>ntificación y evaluaciones <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y<br />
el increm<strong>en</strong>to <strong>en</strong> el número <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y <strong>de</strong><br />
población afectada.<br />
56
Capítulo 2<br />
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>de</strong> población como medida <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
Estudios <strong>de</strong> caso<br />
Tabla 2.1<br />
IMPACTOS<br />
Ahorros comparativos <strong>en</strong>tre reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong>s<br />
y reconstrucción pos<strong>de</strong>sastre<br />
Monetarios<br />
No monetarios<br />
Directos Indirectos Directos Indirectos<br />
Vidas humanas<br />
Muerte<br />
Heridas<br />
• Actividad económica<br />
esperada <strong>en</strong> la sociedad<br />
• Costos <strong>de</strong> funeral<br />
• Áreas para disposición <strong>de</strong><br />
los cuerpos<br />
• Gastos médicos<br />
• Pérdida <strong>de</strong> días <strong>de</strong> trabajo<br />
• Pérdida <strong>de</strong> ingreso<br />
• Costo <strong>de</strong> asistir a los<br />
sobrevivi<strong>en</strong>tes (personas<br />
viudas, niños huérfanos)<br />
• Pérdida <strong>de</strong> empleo e<br />
ingreso<br />
• Trauma para los<br />
sobrevivi<strong>en</strong>tes<br />
• Rompimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong><br />
estructura familiar y<br />
social<br />
• Lesiones,<br />
discapacidad<br />
• Impactos<br />
sociales sobre los<br />
sobrevivi<strong>en</strong>tes<br />
(personas viudas,<br />
niños huérfanos)<br />
• Consecu<strong>en</strong>cias<br />
psicológicas<br />
Vivi<strong>en</strong>da<br />
individual<br />
• Pérdida <strong>de</strong> inversión<br />
• Costo <strong>de</strong> reparaciones o<br />
reconstrucción<br />
• Costo manejo <strong>de</strong><br />
escombros<br />
• Costo <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da<br />
temporal<br />
• Pérdida <strong>de</strong> patrimonio<br />
• Pérdida <strong>de</strong> acceso al<br />
crédito<br />
• Pérdida <strong>de</strong> albergue<br />
• Consecu<strong>en</strong>cias<br />
psicológicas y<br />
sociales<br />
Instalaciones<br />
comunales<br />
(iglesias,<br />
parques, c<strong>en</strong>tros<br />
comunales)<br />
• Pérdida <strong>de</strong> inversión<br />
• Costo <strong>de</strong> reparaciones o<br />
reconstrucción<br />
• Costo manejo <strong>de</strong><br />
escombros<br />
• Costo <strong>de</strong> instalaciones<br />
temporales<br />
• Pérdida <strong>de</strong> acceso<br />
a instalaciones y<br />
servicios<br />
• Trastornos <strong>en</strong> la<br />
dinámica social<br />
Infraestructura<br />
Instalaciones<br />
públicas<br />
(at<strong>en</strong>ción médica,<br />
educación,<br />
<strong>de</strong>portes,<br />
recreación)<br />
• Pérdida <strong>de</strong> inversión<br />
• Costo <strong>de</strong> reparaciones o<br />
reconstrucción<br />
• Costo manejo <strong>de</strong><br />
escombros<br />
• Costo <strong>de</strong> construir o<br />
adaptar instalaciones<br />
temporales para proveer<br />
servicios<br />
• Costo total o parcial <strong>de</strong> la<br />
pérdida <strong>de</strong> servicios<br />
• Pérdida <strong>de</strong> acceso<br />
a instalaciones<br />
y servicios,<br />
interrupciones <strong>en</strong> la<br />
educación, retrasos<br />
o interrupción <strong>en</strong> los<br />
servicios <strong>de</strong> at<strong>en</strong>ción<br />
médica, etcétera<br />
• Disminución <strong>de</strong>l<br />
capital humano,<br />
aum<strong>en</strong>to <strong>en</strong> la tasa<br />
<strong>de</strong> morbilidad<br />
Estructuras para<br />
activida<strong>de</strong>s<br />
productivas<br />
(industria,<br />
comercios,<br />
servicios)<br />
• Pérdida <strong>de</strong> inversión<br />
• Costo <strong>de</strong> reparaciones o<br />
reconstrucción<br />
• Costo manejo <strong>de</strong><br />
escombros<br />
• Pérdida <strong>de</strong> patrimonio<br />
• Pérdida <strong>de</strong> ingresos<br />
• Disminución <strong>de</strong><br />
productividad<br />
• Desempleo<br />
• Afectación <strong>de</strong> ca<strong>de</strong>nas<br />
productivas<br />
• Increm<strong>en</strong>to <strong>de</strong> costo<br />
<strong>de</strong> transporte <strong>de</strong><br />
bi<strong>en</strong>es <strong>de</strong>s<strong>de</strong> zonas <strong>de</strong><br />
abastecimi<strong>en</strong>to externas<br />
• Disminución <strong>en</strong> el<br />
abastecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong><br />
bi<strong>en</strong>es y provisión<br />
<strong>de</strong> servicios a la<br />
población<br />
• Pot<strong>en</strong>ciales<br />
conflictos sociales<br />
Bi<strong>en</strong>es<br />
Tierra (privada,<br />
comunal, pública)<br />
• Pérdida <strong>de</strong> inversión<br />
• Pérdida <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s<br />
económicas asociadas al<br />
uso <strong>de</strong> la tierra<br />
• Pérdida <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntidad<br />
y s<strong>en</strong>tido <strong>de</strong><br />
pert<strong>en</strong><strong>en</strong>cia<br />
• Consecu<strong>en</strong>cias<br />
sociales y<br />
psicológicas<br />
NOTA: • El color rojo muestra los únicos costos causados <strong>en</strong> un reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
57
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Tabla 2.1<br />
Continuación<br />
IMPACTOS<br />
Monetarios<br />
No monetarios<br />
Directos Indirectos Directos Indirectos<br />
Otros bi<strong>en</strong>es<br />
privados<br />
• Pérdida <strong>de</strong> ahorros,<br />
docum<strong>en</strong>tos <strong>de</strong><br />
i<strong>de</strong>ntificación,<br />
pert<strong>en</strong><strong>en</strong>cias personales<br />
(mobiliario, ropa,<br />
electrodomésticos,<br />
etcétera)<br />
• Costo <strong>de</strong> reposición <strong>de</strong><br />
bi<strong>en</strong>es<br />
• Reemplazo <strong>de</strong><br />
docum<strong>en</strong>tos <strong>de</strong><br />
i<strong>de</strong>ntificación y<br />
pert<strong>en</strong><strong>en</strong>cias personales,<br />
costos <strong>de</strong> proveer<br />
artículos <strong>de</strong> alivio a los<br />
damnificados<br />
• Pérdida <strong>de</strong> inversión<br />
• Pérdida <strong>de</strong> acceso a<br />
servicios<br />
• Situación <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>p<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia <strong>de</strong><br />
ayuda externa<br />
Consecu<strong>en</strong>cias<br />
psicológicas<br />
Bi<strong>en</strong>es<br />
Otros bi<strong>en</strong>es<br />
públicos<br />
• Pérdidas <strong>de</strong> bi<strong>en</strong>es<br />
públicos<br />
• Costo <strong>de</strong> reposición <strong>de</strong><br />
bi<strong>en</strong>es<br />
• Redistribución <strong>de</strong>l dinero<br />
<strong>de</strong> un presupuesto normal<br />
para reemplazar los<br />
bi<strong>en</strong>es<br />
• Disminución <strong>de</strong> inversión<br />
<strong>en</strong> otras áreas<br />
Disminución <strong>de</strong><br />
ampliación <strong>de</strong><br />
coberturas o prestación<br />
<strong>de</strong> servicios <strong>en</strong><br />
difer<strong>en</strong>tes áreas<br />
Pérdida <strong>de</strong> capital<br />
humano<br />
Otros bi<strong>en</strong>es<br />
comunales<br />
• Pérdida <strong>de</strong> bi<strong>en</strong>es<br />
comunitarios (religiosos,<br />
culturales, recreativos,<br />
educativos, etcétera)<br />
• Costo <strong>de</strong> reposición <strong>de</strong><br />
bi<strong>en</strong>es<br />
Pérdida <strong>de</strong> estructura<br />
y re<strong>de</strong>s sociales,<br />
reducción <strong>en</strong> el capital<br />
social y cultural<br />
Alteraciones <strong>en</strong><br />
dinámicas sociales y<br />
culturales<br />
Bi<strong>en</strong>es<br />
productivos<br />
(privados,<br />
comunales,<br />
públicos)<br />
• Pérdida <strong>de</strong> maquinaria,<br />
equipo, herrami<strong>en</strong>tas<br />
• Costo <strong>de</strong> reposición <strong>de</strong> los<br />
bi<strong>en</strong>es productivos<br />
Pérdida <strong>de</strong> ingreso,<br />
<strong>de</strong>sempleo,<br />
Disminución <strong>en</strong> la<br />
calidad <strong>de</strong> vida y<br />
condiciones <strong>de</strong> vida<br />
Estrés y otras<br />
consecu<strong>en</strong>cias<br />
psicológicas<br />
Por esta razón, y con el apoyo <strong>de</strong>l Global Facility<br />
for Disaster Reduction and Recovery, se llevaron<br />
a cabo estudios <strong>de</strong> caso <strong>en</strong> cuatro países<br />
latinoamericanos: Arg<strong>en</strong>tina, Brasil, Colombia<br />
y Guatemala. Estos fueron seleccionados por<br />
t<strong>en</strong>er experi<strong>en</strong>cias <strong>en</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong><br />
y para ilustrar las difer<strong>en</strong>tes subregiones <strong>de</strong><br />
América Latina: C<strong>en</strong>troamérica, países andinos<br />
y el Cono Sur.<br />
3.1 Objetivos<br />
Los principales objetivos <strong>de</strong> los estudios <strong>de</strong> caso<br />
fueron los sigui<strong>en</strong>tes:<br />
58
Capítulo 2<br />
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>de</strong> población como medida <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
Estudios <strong>de</strong> caso<br />
• Docum<strong>en</strong>tar las experi<strong>en</strong>cias para el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> que viv<strong>en</strong> <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong><br />
alto <strong>riesgo</strong>, los marcos legales e institucionales<br />
con que se llevaron a cabo, las soluciones<br />
habitacionales implem<strong>en</strong>tadas, los costos y<br />
fu<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> financiación y la participación <strong>de</strong><br />
comunida<strong>de</strong>s y autorida<strong>de</strong>s locales.<br />
• Utilizar las experi<strong>en</strong>cias y lecciones apr<strong>en</strong>didas<br />
<strong>en</strong> los casos estudiados para la preparación<br />
<strong>de</strong> un Guía <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to para <strong>poblaciones</strong><br />
<strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre, que sirva <strong>de</strong> guía<br />
a gobiernos, instituciones y comunida<strong>de</strong>s.<br />
3.2 Alcance <strong>de</strong> los<br />
estudios <strong>de</strong> caso<br />
Los aspectos estudiados fueron los sigui<strong>en</strong>tes:<br />
• Las principales am<strong>en</strong>azas y <strong>de</strong>sastres <strong>en</strong> el<br />
país.<br />
• El marco legal e institucional para la gestión <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong>s y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias <strong>en</strong> el país.<br />
• El contexto <strong>de</strong>l caso estudiado, la organización<br />
territorial, los patrones <strong>de</strong> poblami<strong>en</strong>to, las<br />
principales am<strong>en</strong>azas, los planes <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> exist<strong>en</strong>te, las instituciones responsables<br />
y sus fu<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> financiación.<br />
• Las am<strong>en</strong>azas a las que estaban expuestas<br />
las <strong>poblaciones</strong> at<strong>en</strong>didas y sus características<br />
socioeconómicas.<br />
• El proceso <strong>de</strong> toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones para<br />
<strong>de</strong>terminar la necesidad <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> población <strong>de</strong> manera prev<strong>en</strong>tiva por parte<br />
<strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s y las comunida<strong>de</strong>s.<br />
• Las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s responsables <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to,<br />
los mecanismos <strong>de</strong> coordinación interinstitucional<br />
y los equipos profesionales.<br />
• La planeación y ejecución <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
• Las soluciones <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da propuestas, la for ma<br />
como se <strong>de</strong>terminaron las tipologías <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da,<br />
los diseños y las estrategias <strong>de</strong> construcción.<br />
• Las soluciones para las personas sin títulos <strong>de</strong><br />
propiedad.<br />
• La <strong>en</strong>trega <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das a las familias y su<br />
titulación.<br />
• Los mecanismos <strong>de</strong> consulta y concertación<br />
sobre las alternativas <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
• Los mecanismos <strong>de</strong> consulta con la población<br />
receptora.<br />
• Las activida<strong>de</strong>s y apoyo a las comunida<strong>de</strong>s<br />
antes, durante y <strong>de</strong>spués <strong>de</strong>l traslado.<br />
• Las medidas para el restablecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> los<br />
medios <strong>de</strong> subsist<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> las personas reas<strong>en</strong>tadas.<br />
• La participación <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s locales y<br />
comunida<strong>de</strong>s <strong>en</strong> el proceso.<br />
• El monitoreo <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> durante el proceso <strong>de</strong><br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to y los planes <strong>de</strong> conting<strong>en</strong>cia.<br />
• Los costos y fu<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> financiación.<br />
• Los sistemas <strong>de</strong> monitoreo y evaluación.<br />
• Los mecanismos <strong>de</strong> r<strong>en</strong>dición <strong>de</strong> cu<strong>en</strong>tas.<br />
• El <strong>de</strong>stino <strong>de</strong> las áreas <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> recuperadas,<br />
las estrategias para el control <strong>de</strong> nuevas ocupaciones<br />
y las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s responsables.<br />
3.3 Metodología<br />
Para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> los estudios se organizó<br />
un equipo <strong>de</strong> profesionales conformado por un<br />
coordinador con experi<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> población, cuatro consultores responsables<br />
<strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> los estudios <strong>de</strong> caso, uno<br />
por cada país, dos expertos <strong>en</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
y asist<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> investigación. Los consultores<br />
que elaboraron los estudios <strong>de</strong> caso trabajaron<br />
directam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> los programas <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
aunque con difer<strong>en</strong>tes funciones. Se solicitó<br />
autorización a los respectivos gobiernos e instituciones<br />
para elaborar los estudios.<br />
59
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Para el diseño <strong>de</strong> la metodología <strong>de</strong> los estudios<br />
<strong>de</strong> caso y la integración <strong>de</strong>l equipo <strong>de</strong> trabajo, se<br />
realizó un primer taller <strong>en</strong> Bogotá (Colombia) <strong>en</strong><br />
abril <strong>de</strong> 2008. En este espacio cada profesional<br />
pre s<strong>en</strong>tó <strong>de</strong> manera breve el caso seleccionado,<br />
se discutieron y acordaron los objetivos <strong>de</strong> los<br />
estudios, su cont<strong>en</strong>ido y la metodología para<br />
<strong>de</strong>sarrollarlos. En junio <strong>de</strong>l mismo año se llevó<br />
a cabo un segundo taller <strong>en</strong> Santiago Atitlán<br />
(Guatemala), <strong>en</strong> el que cada profesional pres<strong>en</strong>tó<br />
los principales resultados <strong>de</strong>l estudio <strong>de</strong> caso y se<br />
i<strong>de</strong>n tificaron <strong>en</strong> forma colectiva las lecciones más<br />
importantes. Estos talleres también permitieron<br />
al equipo <strong>de</strong> trabajo t<strong>en</strong>er un conocimi<strong>en</strong>to directo<br />
<strong>de</strong> dos <strong>de</strong> los casos <strong>de</strong> estudio (Colombia<br />
y Guatemala).<br />
Como todos los profesionales habían t<strong>en</strong>ido<br />
vinculación directa con los casos estudiados, el<br />
trabajo consistió <strong>en</strong> la revisión <strong>de</strong> la información<br />
y docum<strong>en</strong>tación exist<strong>en</strong>te, complem<strong>en</strong>tada<br />
con la experi<strong>en</strong>cia que ellos habían <strong>de</strong>sarrollado<br />
<strong>en</strong> los programas <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to. No se<br />
hizo re colección <strong>de</strong> información primaria. Los<br />
profesionales expertos <strong>en</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
analizaron la t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres <strong>en</strong> el ámbito<br />
global y <strong>en</strong> América Latina y <strong>de</strong>sarrollaron el<br />
marco conceptual y los procesos técnicos para la<br />
<strong>de</strong>finición <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to como medida <strong>de</strong><br />
reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres.<br />
Durante 2009-2010 otro equipo integrado por<br />
el mismo coordinador más dos profesionales con<br />
experi<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> población,<br />
analizaron los resultados <strong>de</strong> los estudios <strong>de</strong> caso<br />
y <strong>de</strong>finieron la estructura <strong>de</strong>l Guía <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
para <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre,<br />
elaborado <strong>en</strong> ese periodo.<br />
Si bi<strong>en</strong> se <strong>de</strong>finió una estructura para el cont<strong>en</strong>ido<br />
y alcance <strong>de</strong> los estudios <strong>de</strong> caso, por difer<strong>en</strong>tes<br />
razones su evolución no fue igual. En primer<br />
lugar, cada reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to fue concebido bajo<br />
estrategias y premisas distintas <strong>en</strong> cada país. No<br />
se contaba con la información sistematizada,<br />
motivo por el cual los profesionales tuvieron que<br />
recolectar la información y <strong>en</strong> algunos casos no<br />
fue posible obt<strong>en</strong>er los datos que se buscaban.<br />
Los procesos <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to habían t<strong>en</strong>ido<br />
marcos <strong>de</strong> tiempo difer<strong>en</strong>tes, algunos <strong>de</strong> ellos<br />
aún <strong>en</strong> proceso, motivo por el cual no se contaba<br />
<strong>en</strong> todos los casos con evaluaciones <strong>de</strong><br />
resultados. Por último, el tipo <strong>de</strong> formación <strong>de</strong><br />
los profesionales era difer<strong>en</strong>te y <strong>de</strong>sempeñaron<br />
distintos cargos <strong>en</strong> el caso estudiado, algunos<br />
fueron directivos o coordinadores, otros profesionales<br />
<strong>de</strong> campo o evaluadores, lo cual se<br />
reflejó <strong>en</strong> los distintos énfasis que colocaron <strong>en</strong><br />
el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> los mismos.<br />
De todas maneras, la evaluación <strong>de</strong> la experi<strong>en</strong>cia<br />
se consi<strong>de</strong>ra positiva, ya que a pesar <strong>de</strong> no<br />
po<strong>de</strong>r seguir el rigor metodológico concebido al<br />
inicio <strong>de</strong> los estudios, fue posible docum<strong>en</strong>tar<br />
las experi<strong>en</strong>cias y obt<strong>en</strong>er lecciones importantes<br />
que pue<strong>de</strong>n ser replicadas <strong>en</strong> otros contextos.<br />
60
Capítulo 3<br />
Arg<strong>en</strong>tina<br />
Respuesta a inundaciones<br />
recurr<strong>en</strong>tes:<br />
Programa <strong>de</strong> autoconstrucción<br />
asistida <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
Rómulo Pérez<br />
Ignacio Zelmeister
Arg<strong>en</strong>tina<br />
Respuesta a inundaciones recurr<strong>en</strong>tes:<br />
programa <strong>de</strong> autoconstrucción asistida<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
A. Contexto país y gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>*<br />
Mapa 3.1<br />
División política,<br />
administrativa y regiones<br />
La República Arg<strong>en</strong>tina se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra <strong>en</strong> el extremo<br />
sur <strong>de</strong> América Latina y ti<strong>en</strong>e una superficie<br />
<strong>de</strong> 3.761.274 km², <strong>de</strong> los cuales 2.791.810<br />
km² correspon<strong>de</strong>n al contin<strong>en</strong>te americano y<br />
969.464 km² al contin<strong>en</strong>te antártico 1 . El país está<br />
conformado por 23 provincias y por la ciudad<br />
autónoma <strong>de</strong> Bu<strong>en</strong>os Aires, su capital. Está dividido<br />
<strong>en</strong> siete gran<strong>de</strong>s regiones como se ilustra<br />
<strong>en</strong> el mapa 3.1.<br />
1. Población y urbanización<br />
30°S<br />
OCÉANO<br />
PACÍFICO<br />
SANTIAGO<br />
40°S<br />
C O R<br />
D I L<br />
L E<br />
70°W<br />
JUJUY<br />
PARAGU<br />
A AY<br />
San Salvador <strong>de</strong> Jujuy<br />
Salta<br />
FORMOSA<br />
SALTA<br />
ASUNCÍON<br />
CHACO<br />
Formosa<br />
TUCUMÁN<br />
San Miguel <strong>de</strong> Tucumán<br />
SANTIAGO<br />
CATAMARCA<br />
Resist<strong>en</strong>cia<br />
Posadas<br />
Santiago <strong>de</strong>l Estero<br />
Corri<strong>en</strong>tes<br />
DEL ESTERO<br />
Catamarca<br />
CORRIENTES<br />
La Rioja<br />
LA<br />
SANTA<br />
RIOJA<br />
Laguna<br />
Mar Chiquita FE<br />
SAN<br />
Cordoba<br />
JUAN<br />
San Juan<br />
Santa Fe<br />
Paraná<br />
Cerro<br />
CORDOBA<br />
Aconcagua<br />
ENTRE<br />
(6960 m)<br />
URUGUAY<br />
RÍOS<br />
Rosario<br />
MENDOZA<br />
SAN<br />
LUIS<br />
BUENOS AIRES<br />
MONTEVIDEO<br />
CHILE<br />
Colorado<br />
BOLIVIA<br />
Salado<br />
LA<br />
PAMPA<br />
NEUQUEN<br />
Neuquén<br />
RIO NEGRO<br />
Negro<br />
Salado<br />
Viedma<br />
Pilcomayo<br />
Paraná<br />
BUENOS<br />
AIRES<br />
Bahía Blanca<br />
60°W<br />
Paraguay<br />
Mar <strong>de</strong>l Plata<br />
Paraná<br />
MISIONES<br />
Uruguay<br />
OCEANO<br />
ATLÁNTICO<br />
BRAZIL<br />
ARGENTINA<br />
40°S<br />
30°S<br />
La población total estimada para 2009 es <strong>de</strong><br />
40.913.584 (a julio 2009 cia World Factbook),<br />
cerca <strong>de</strong> seis millones más que la cifra oficial<br />
correspondi<strong>en</strong>te al último c<strong>en</strong>so <strong>de</strong> población y<br />
vivi<strong>en</strong>da (In<strong>de</strong>c, 2001).<br />
50°S<br />
R A<br />
Chubut<br />
CHUBUT<br />
Deseado<br />
SANTA<br />
CRUZ<br />
Chica<br />
Chico<br />
Rawson<br />
Comodoro Rivadavia<br />
FALKLAND ISLANDS (ISLAS MALVINAS)<br />
EXISTE UNA DISPUTA RELACIONADA CON LA SOBERANIA<br />
SOBRE ESTAS ISLAS ENTRE ARGENTINA QUE RECLAMA<br />
LA SOBERANIA Y EL REINO UNIDO, QUIEN ADMINISTRA<br />
ESTAS ISLAS.<br />
Río Gallegos<br />
Stanley<br />
50°S<br />
CAPITAL DE NACIÓN<br />
REGIONES:<br />
NOROESTE ARGENTINA<br />
NORTE<br />
CUYO<br />
CENTRO<br />
LITORAL<br />
BUENOS AIRES<br />
Históricam<strong>en</strong>te, el país ha t<strong>en</strong>ido un proceso <strong>de</strong><br />
urbanización continuo, el cual se ha increm<strong>en</strong>tado<br />
<strong>en</strong> los últimos cincu<strong>en</strong>ta años. Tal como lo<br />
ilustra el grafico 3.1, <strong>en</strong> el año 2001 cerca <strong>de</strong>l<br />
80°W<br />
Ushuaia<br />
TIERRA<br />
DEL FUEGO<br />
70°W 60°W<br />
0 100 200 300 400 500 Kilómetros<br />
0 100 200 300 Millas<br />
Fu<strong>en</strong>te: Instituto Geográfico Militar (igm)<br />
y Dirección Nacional <strong>de</strong> Protección Civil.<br />
50°W<br />
PATAGONIA<br />
RÍOS<br />
LÍMITES PROVINCIALES<br />
LÍMITE INTERNACIONALES<br />
* Esta sección se basa <strong>en</strong> un docum<strong>en</strong>to preparado por Rómulo Pérez, el cual fu resumido y ajustado para esta publicación.<br />
1 Esta área incluye las islas Falkland (Malvinas), Georgias <strong>de</strong>l Sur y Sandwich <strong>de</strong>l Sur administradas por el Reino Unido y reclamadas<br />
por Arg<strong>en</strong>tina.<br />
63
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
89% <strong>de</strong> la población arg<strong>en</strong>tina residía <strong>en</strong> forma<br />
perman<strong>en</strong>te <strong>en</strong> ciuda<strong>de</strong>s y se estima que <strong>en</strong><br />
2010 este porc<strong>en</strong>taje asc<strong>en</strong>dió al 92%. Esto hace<br />
que el país sea uno <strong>de</strong> los mayores índices <strong>de</strong><br />
urbanización <strong>de</strong>l mundo.<br />
Los c<strong>en</strong>tros urbanos respon<strong>de</strong>n a un or<strong>de</strong>n<br />
fuertem<strong>en</strong>te primado tanto si se consi<strong>de</strong>ra el<br />
sistema urbano nacional como los subsistemas<br />
regionales o provinciales <strong>en</strong> particular. El Área<br />
Metropolitana <strong>de</strong> Bu<strong>en</strong>os Aires (amba), con casi<br />
trece millones <strong>de</strong> habitantes es diez veces mayor<br />
que los aglomerados 2 urbanos <strong>de</strong> Rosario y Córdoba<br />
y conti<strong>en</strong>e quince veces los <strong>de</strong> M<strong>en</strong>doza,<br />
que le sigue <strong>en</strong> importancia <strong>en</strong> una clasificación<br />
nacional por número <strong>de</strong> habitantes. En el ámbito<br />
provincial, el número <strong>de</strong> habitantes <strong>de</strong> una<br />
<strong>de</strong>terminada ciudad (por lo g<strong>en</strong>eral la capital)<br />
suele repres<strong>en</strong>tar un alto porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong>l total y<br />
superar a las ciuda<strong>de</strong>s que le sigu<strong>en</strong> <strong>en</strong> tamaño<br />
poblacional.<br />
Gráfico 3.1<br />
Porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> la población<br />
urbana y rural<br />
El proceso <strong>de</strong> urbanización no tuvo una planificación<br />
a<strong>de</strong>cuada. En los últimos cincu<strong>en</strong>ta años<br />
las ciuda<strong>de</strong>s duplicaron y hasta triplicaron su<br />
población, ocupando tierras por medio <strong>de</strong> los<br />
mercados formales e informales, hecho que favoreció<br />
la especulación inmobiliaria <strong>en</strong> un caso o<br />
por lo cual hubo lucro con la necesidad extrema,<br />
<strong>en</strong> el otro. Esto g<strong>en</strong>eró un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> ciudad inequitativo<br />
y excluy<strong>en</strong>te. Por lo g<strong>en</strong>eral, la ciudad<br />
ilegal resultó adjudicataria <strong>de</strong> un suelo no apto y<br />
peligroso, lo que agrega mayores problemas a la<br />
población marginada.<br />
2. Disparida<strong>de</strong>s regionales<br />
Al analizar los indicadores oficiales <strong>de</strong> la población<br />
con necesida<strong>de</strong>s básicas insatisfechas (nbi)<br />
índices 2001 (In<strong>de</strong>c), por regiones (cuadro 3.1),<br />
se pue<strong>de</strong> observar que <strong>en</strong> las regiones Noroeste<br />
Arg<strong>en</strong>tina (noa) y Noreste Arg<strong>en</strong>tina (nea) se<br />
localiza la mayor población con nbi <strong>en</strong> valor relativo,<br />
aunque si se consi<strong>de</strong>ra su valor absoluto, la<br />
Región C<strong>en</strong>tro, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> expresar un alto índice<br />
<strong>de</strong> población urbana (94,81%), reúne la más alta<br />
cantidad <strong>de</strong> pobres <strong>de</strong>l país, así t<strong>en</strong>ga el m<strong>en</strong>or<br />
índice relativo <strong>de</strong> pobreza <strong>de</strong> todas las regiones.<br />
Si bi<strong>en</strong> la nea no llega a reunir el 11% <strong>de</strong> la población<br />
total <strong>de</strong>l país, alberga casi el 20% <strong>de</strong> los<br />
arg<strong>en</strong>tinos pobres. Esta región posee un índice<br />
<strong>de</strong> urbanización mayor al 78% y es periódicam<strong>en</strong>te<br />
afectada por graves inundaciones.<br />
3. Desastres socionaturales<br />
Fu<strong>en</strong>te: elaboración <strong>de</strong> autores, a partir <strong>de</strong><br />
C<strong>en</strong>sos In<strong>de</strong>c.<br />
*Los datos para 2010 son<br />
una proyección <strong>de</strong>l In<strong>de</strong>c.<br />
Debido a las características topográficas e hidrológicas<br />
<strong>de</strong>l país, así como a la localización<br />
<strong>de</strong> la población <strong>en</strong> el territorio, los principales<br />
<strong>de</strong>sastres los causan las inundaciones. Se pres<strong>en</strong>-<br />
2 Los “aglomerados” son estructuraciones urbanas que reconoc<strong>en</strong> más <strong>de</strong> dos jurisdicciones político-institucionales, que pue<strong>de</strong>n<br />
t<strong>en</strong>er continuidad o no.<br />
64
Arg<strong>en</strong>tina<br />
Respuesta a inundaciones recurr<strong>en</strong>tes: Programa <strong>de</strong> autoconstrucción asistida <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
Cuadro 3.1<br />
Población urbana, rural y nbi por regiones, 2001<br />
Or<strong>de</strong>nado por población urbana<br />
Región<br />
Población<br />
Total Urbana* Rural<br />
Valor<br />
absoluto<br />
nbi<br />
Valor<br />
relativo<br />
Índice<br />
<strong>de</strong><br />
urbanización<br />
Participación <strong>de</strong> la<br />
población<br />
urbana <strong>en</strong> el<br />
total urbano<br />
nacional<br />
población<br />
nbi <strong>en</strong> el<br />
total nbi<br />
nacional<br />
TOTAL 36 213 461 32 385 281 3 828 180 6 397 277 17,7 89,43 100,00 100,00<br />
CENTRO 22 624 174 21 450 169 1 174 005 3 240 385 14,3 94,81 66,23 50,65<br />
NEA 4 525 665 3 537 379 988 286 1 219 174 26,9 78,16 10,92 19,06<br />
NOA 4 458 470 3 504 329 954 141 1 219 995 27,4 78,60 10,82 19,07<br />
CUYO 2 567 607 2 106 221 461 386 408 548 15,9 82,03 6,50 6,39<br />
SUR 2 037 545 1 787 183 250 362 309 176 15,2 87,71 5,52 4,83<br />
Nota:<br />
* Se consi<strong>de</strong>ra población urbana a la que habita <strong>en</strong> localida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> 2.000 y más habitantes, y población rural al resto.<br />
Fu<strong>en</strong>te: In<strong>de</strong>c. C<strong>en</strong>so Nacional <strong>de</strong> Población y Vivi<strong>en</strong>da 1991<br />
y C<strong>en</strong>so Nacional <strong>de</strong> Población, Hogares y Vivi<strong>en</strong>das 2001.<br />
tan también otras am<strong>en</strong>azas como terremotos,<br />
<strong>de</strong>s li zami<strong>en</strong>tos y sequías, pero <strong>en</strong> proporciones<br />
m<strong>en</strong>ores a las inundaciones 3 .<br />
Arg<strong>en</strong>tina se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra <strong>en</strong>tre los catorce países<br />
<strong>de</strong>l mundo con mayor afectación por catástrofes<br />
<strong>de</strong> inundaciones, alcanzando pérdidas<br />
superiores al 1,8% <strong>de</strong>l pbi (Arnold, 2004). La frecu<strong>en</strong>cia<br />
<strong>de</strong> la afectación es elevada, situándose<br />
por <strong>en</strong>cima <strong>de</strong> un ev<strong>en</strong>to importante cada diez<br />
años (Banco Mundial, 2000: 17-21). Los ev<strong>en</strong>tos<br />
localizados <strong>en</strong> los valles <strong>de</strong> los gran<strong>de</strong>s ríos <strong>de</strong> la<br />
cu<strong>en</strong>ca <strong>de</strong>l Plata son los <strong>de</strong> mayor importancia<br />
relativa, ya que afectan las zonas más <strong>de</strong>sarrolladas,<br />
don<strong>de</strong> se g<strong>en</strong>era el 76% <strong>de</strong>l pbi y se ubica<br />
el 70% <strong>de</strong> la población, y por t<strong>en</strong>er a<strong>de</strong>más,<br />
perman<strong>en</strong>cias prolongadas que varían <strong>en</strong>tre dos<br />
semanas y más <strong>de</strong> dos meses (Banco Mundial,<br />
2000: 17-21).<br />
Cinco <strong>de</strong> las diez inundaciones más importantes<br />
<strong>de</strong>l siglo XX ocurrieron <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1983 y ocasionaron<br />
lam<strong>en</strong>tables pérdidas para la región. En el<br />
cuadro 3.2 se muestra el número <strong>de</strong> personas<br />
afectadas así como las pérdidas económicas causadas<br />
por estas inundaciones <strong>en</strong>tre 1982 y 1998.<br />
El mapa 3.2 pres<strong>en</strong>ta las <strong>de</strong>nsida<strong>de</strong>s poblacionales<br />
por división política y el mapa 3.3 las áreas<br />
proclives a sufrir inundaciones. Su comparación<br />
resulta elocu<strong>en</strong>te.<br />
Al consi<strong>de</strong>rar la frecu<strong>en</strong>cia, ext<strong>en</strong>sión, perman<strong>en</strong>cia<br />
y pérdidas, las provincias <strong>de</strong>l nea y parte<br />
<strong>de</strong> la Región C<strong>en</strong>tro, resultan las más perjudicadas<br />
por inundaciones. Como ya se m<strong>en</strong>cionó,<br />
dichas regiones son las que albergan al mayor<br />
número <strong>de</strong> pobres <strong>de</strong>l país, lo que hace que los<br />
efectos <strong>de</strong> las inundaciones se pot<strong>en</strong>ci<strong>en</strong> <strong>de</strong>bido<br />
3 Por su naturaleza, las inundaciones causan una cantidad m<strong>en</strong>or <strong>de</strong> víctimas fatales, que otros f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os <strong>de</strong> distinto tipo y<br />
recurr<strong>en</strong>cia, como los terremotos. En el terremoto <strong>de</strong> San Juan <strong>de</strong> 1944 murieron alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> 10.000 personas, cifra diez<br />
veces mayor a la <strong>de</strong> las víctimas fatales registradas por las inundaciones <strong>en</strong>tre 1958 y 2004, según los datos <strong>de</strong>l em-dat.<br />
65
N egro<br />
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Cuadro 3.2<br />
Principales inundaciones <strong>en</strong> las provincias <strong>de</strong> la cu<strong>en</strong>ca <strong>de</strong> la Plata y<br />
pérdidas asociadas, 1982-1998<br />
Año <strong>de</strong> inundación Pobladores evacuados Monto total <strong>de</strong> pérdidas <strong>en</strong> millones (dólares)<br />
1982-1983 177 000 1 800<br />
1992 123 000 1 000<br />
1998 105 000 2 400<br />
Fu<strong>en</strong>te: Ministerio <strong>de</strong> Planificación Fe<strong>de</strong>ral, Inversión Pública y Servicios. Manual Operativo. Programa <strong>de</strong><br />
Prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Inundaciones y Dr<strong>en</strong>aje Urbano, 2007<br />
Mapa 3.2<br />
D<strong>en</strong>sida<strong>de</strong>s poblacionales,<br />
por división política<br />
Mapa 3.3<br />
Áreas proclives<br />
a sufrir inundaciones<br />
70°W 60°W<br />
BOLIVIA<br />
70°W<br />
BOLIVIA<br />
60°W<br />
JUJUY<br />
PARAGUAY<br />
Pilcomayo<br />
PARAGUAY<br />
CHILE<br />
FORMOSA<br />
BRAZIL<br />
CHILE<br />
d n e A s<br />
Salado<br />
Paraguay<br />
ASUNCÍON<br />
Posadas<br />
Paraná<br />
Uruguay<br />
BRAZIL<br />
30°S<br />
OCÉANO<br />
PACÍFICO<br />
SANTIAGO<br />
BUENOS<br />
AIRES<br />
URUGUAY<br />
30°S<br />
30°S<br />
OCÉANO<br />
PACÍFICO<br />
SANTIAGO<br />
p<br />
m<br />
Laguna<br />
Mar Chiquita<br />
a<br />
s<br />
Paraná<br />
URUGUAY<br />
BUENOS AIRES<br />
MONTEVIDEO<br />
30°S<br />
ARGENTINA<br />
Colorado<br />
Salado<br />
a<br />
P<br />
n<br />
A<br />
40°S<br />
40°S<br />
40°S<br />
e s<br />
d<br />
CHUBUT<br />
OCEANO<br />
ATLÁNTICO<br />
HABITANTES POR KM 2<br />
0.0 – 4.0<br />
4.1 – 10.0<br />
10.1 – 20.0<br />
20.1 – 100.0<br />
100.1 – 14000.0<br />
Chubut<br />
a<br />
i<br />
Chico<br />
OCEANO<br />
ATLÁNTICO<br />
ARGENTINA<br />
n<br />
o<br />
50°S<br />
CHILE<br />
FALKLAND ISLANDS (ISLAS MALVINAS)<br />
EXISTE UNA DISPUTA RELACIONADA CON LA<br />
SOBERANIA<br />
SOBRE ESTAS ISLAS ENTRE ARGENTINA QUE RECLAMA<br />
LA SOBERANIA Y EL REINO UNIDO, QUIEN ADMINISTRA<br />
50°S<br />
HABITANTES<br />
100.000 – 500.000<br />
500.001 – 1000.000<br />
1000.001 – 2000.000<br />
2000.001 – 5000.000<br />
5000.001 – 14000.000<br />
50°S<br />
CHILE<br />
g<br />
a t P a<br />
Deseado<br />
Chica<br />
FALKLAND ISLANDS (ISLAS MALVINAS)<br />
EXISTE UNA DISPUTA RELACIONADA CON LA SOBERANIA<br />
SOBRE ESTAS ISLAS ENTRE ARGENTINA QUE RECLAMA<br />
LA SOBERANIA Y EL REINO UNIDO, QUIEN ADMINISTRA<br />
ESTAS ISLAS.<br />
50°S<br />
AREAS DE RIESGO HIDRICO<br />
CIUDADES Y PUEBLOS<br />
SELECCIONADOS<br />
CAPITALES PROVINCIALES<br />
TIERRA<br />
DEL FUEGO<br />
0 100 200<br />
300 400 500 Kilómetros<br />
CAPITALES NACIONALES<br />
LÍMITES PROVINCIALES<br />
Ushuaia<br />
0 100 200 300 400 500 Kilómetros<br />
CAPITALES NACIONALES<br />
LÍMITES PROVINCIALES<br />
0 100 200 300 Millas<br />
LÍMITES INTERNACIONALES<br />
0 100 200 300 Millas<br />
LÍMITES INTERNACIONALES<br />
80°W 70°W 60°W 50°W<br />
80°W<br />
70°W 60°W<br />
50°W<br />
Fu<strong>en</strong>te: C<strong>en</strong>so Nacional <strong>de</strong> Población,<br />
Hogares y Vivi<strong>en</strong>da, 2001. In<strong>de</strong>c.<br />
Fu<strong>en</strong>te: Instituto <strong>de</strong> Tecnología<br />
Agropecuaria, inta.<br />
66
Arg<strong>en</strong>tina<br />
Respuesta a inundaciones recurr<strong>en</strong>tes: Programa <strong>de</strong> autoconstrucción asistida <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
a la alta vulnerabilidad asociada a las condiciones<br />
exist<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> pobreza.<br />
4. Gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
4.1 Organización institucional<br />
De 1958 a 1996, la prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> los<br />
efectos <strong>de</strong> los <strong>de</strong>sastres naturales <strong>en</strong> el país estuvo<br />
a cargo <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s militares. En 1958<br />
se asignó esta función a la <strong>en</strong>tonces división <strong>de</strong><br />
Def<strong>en</strong>sa Antiaérea Pasiva Territorial <strong>de</strong>l ejército,<br />
la cual <strong>en</strong> 1969 cambió su nombre a Dirección<br />
<strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa Civil. En 1996, estas responsabilida<strong>de</strong>s<br />
pasaron al Ministerio <strong>de</strong>l Interior (Secretaría<br />
<strong>de</strong> Seguridad Interior) y su nombre cambió <strong>de</strong><br />
nuevo a Dirección Nacional <strong>de</strong> Planeami<strong>en</strong>to y<br />
Protección Civil.<br />
Esta dirección está conformada por dos <strong>de</strong>p<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias:<br />
una <strong>de</strong> operaciones y asist<strong>en</strong>cia y otra<br />
<strong>de</strong> educación civil, la cual capacita y asesora a<br />
las municipalida<strong>de</strong>s e instituciones <strong>en</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>.<br />
La estructura <strong>de</strong> la protección civil opera <strong>en</strong> los<br />
distintos niveles jerárquicos <strong>en</strong> que se organizan<br />
las instituciones <strong>de</strong>l Estado −nacional, provinciales<br />
y municipales−. En el or<strong>de</strong>n nacional, el<br />
presi<strong>de</strong>nte es responsable <strong>de</strong> la coordinación y<br />
dirección <strong>de</strong> la protección civil, <strong>de</strong>legando esta<br />
misión al Ministerio <strong>de</strong>l Interior. Los gobiernos<br />
provinciales y la ciudad <strong>de</strong> Bu<strong>en</strong>os Aires dispon<strong>en</strong><br />
<strong>de</strong> la Junta <strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa Civil como órgano <strong>de</strong> asesorami<strong>en</strong>to<br />
y la Dirección <strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa Civil como<br />
instancia <strong>de</strong> ejecución. En el ámbito municipal, el<br />
int<strong>en</strong><strong>de</strong>nte es el responsable y existe una Junta<br />
Municipal <strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa Civil y un coordinador o<br />
secretario municipal <strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa Civil.<br />
Las principales acciones <strong>de</strong> la Dirección <strong>de</strong> la Protección<br />
Civil están <strong>en</strong>marcadas <strong>en</strong> la reducción <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong>s, la preparación <strong>de</strong> planes <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cia,<br />
la coordinación <strong>de</strong> la ejecución <strong>de</strong> estos planes<br />
<strong>en</strong> caso <strong>de</strong> que se pres<strong>en</strong>t<strong>en</strong> las emerg<strong>en</strong>cias,<br />
la rehabilitación para restablecer los servicios<br />
básicos, una vez producida una emerg<strong>en</strong>cia y<br />
la reconstrucción para restablecer o mejorar las<br />
condiciones previas al <strong>de</strong>sastre. Cada uno <strong>de</strong> los<br />
niveles <strong>de</strong> <strong>de</strong>f<strong>en</strong>sa civil es autónomo e in<strong>de</strong>p<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> el nivel <strong>de</strong> su jurisdicción y se hallan<br />
vinculados por relación <strong>de</strong> subsidiariedad, es<br />
<strong>de</strong>cir, los niveles <strong>de</strong> mayor jerarquía acu<strong>de</strong>n <strong>en</strong><br />
apoyo <strong>de</strong> los niveles inferiores.<br />
Como consecu<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> las fuertes inundaciones<br />
provocadas por el f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o <strong>de</strong> El Niño <strong>en</strong> 1998,<br />
se creó el sistema fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias (Sifem)<br />
<strong>en</strong> 1999, <strong>de</strong>p<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te también <strong>de</strong> la Secretaría<br />
<strong>de</strong> Seguridad Interior, con el fin <strong>de</strong> articular a<br />
los organismos públicos nacionales compet<strong>en</strong>tes<br />
y coordinar las acciones <strong>en</strong> los ámbitos fe<strong>de</strong>ral,<br />
provinciales y municipales.<br />
A<strong>de</strong>más, distintos organismos aportan información,<br />
investigan o prestan recursos o capacida<strong>de</strong>s<br />
técnicas <strong>de</strong>s<strong>de</strong> distintos ámbitos y niveles<br />
jerárquicos <strong>de</strong> la administración nacional. Entre<br />
estos organismos se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran el Ministerio<br />
<strong>de</strong> Desarrollo Social (mds), Instituto Geográfico<br />
Militar (igm), Comisión Nacional <strong>de</strong> Activida<strong>de</strong>s<br />
Espaciales (Conae), Servicio Meteorológico Nacional<br />
(smn), Instituto Nacional <strong>de</strong>l Agua y <strong>de</strong>l<br />
Ambi<strong>en</strong>te (ina), Instituto Nacional <strong>de</strong> Tecnología<br />
Agropecuaria (inta), Servicio Geológico Minero<br />
Arg<strong>en</strong>tino (Segemar), Instituto Nacional <strong>de</strong> Esta<br />
dísticas y C<strong>en</strong>sos (In<strong>de</strong>c), y universida<strong>de</strong>s e<br />
instituciones <strong>de</strong> investigación.<br />
En octubre <strong>de</strong> 2007 el gobierno hizo oficial la<br />
plataforma nacional para la reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>,<br />
bajo la coordinación <strong>de</strong> los Cascos Blancos, con la<br />
responsabilidad <strong>de</strong> promover la implem<strong>en</strong>tación<br />
<strong>de</strong>l Marco <strong>de</strong> Acción Hyogo (mah) <strong>en</strong> el país.<br />
67
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Esta plataforma está conformada por un amplio<br />
número <strong>de</strong> ministerios, repres<strong>en</strong>tantes <strong>de</strong> la sociedad<br />
civil, aca<strong>de</strong>mia y sector privado, divididas<br />
<strong>en</strong> grupos <strong>de</strong> trabajo para abordar cada una <strong>de</strong><br />
las priorida<strong>de</strong>s que contempla este marco.<br />
A pesar <strong>de</strong> la exist<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> estos organismos y <strong>de</strong><br />
la plataforma nacional, el país necesita fortalecer<br />
su gestión <strong>en</strong> materia <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s,<br />
ya que las acciones se c<strong>en</strong>tran más <strong>en</strong> las fases<br />
<strong>de</strong> respuesta y recuperación a las emerg<strong>en</strong>cias y<br />
<strong>de</strong>sastres. Existe una fragm<strong>en</strong>tación y dispersión<br />
temática, funcional y operativa <strong>de</strong> organismos y<br />
<strong>de</strong>p<strong>en</strong><strong>de</strong>ncias <strong>de</strong> la administración pública nacio<br />
nal con responsabilida<strong>de</strong>s <strong>en</strong> la gestión <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sastres.<br />
Por otra parte, no existe una Ley Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong><br />
Aguas como tampoco una Ley Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Uso<br />
<strong>de</strong>l Suelo y Or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to Territorial. En este<br />
contexto, se <strong>de</strong>stacan los esfuerzos actuales <strong>de</strong><br />
la Subsecretaría <strong>de</strong> Planificación <strong>de</strong> la Inversión<br />
Pública <strong>en</strong> la inserción <strong>de</strong> las dim<strong>en</strong>siones <strong>de</strong><br />
gestión <strong>de</strong> riego <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to<br />
territorial. La legislación nacional<br />
<strong>en</strong> la materia está conformada por varias disposiciones<br />
distribuidas <strong>en</strong> diversos códigos y<br />
leyes que no constituy<strong>en</strong> un cuerpo congru<strong>en</strong>te<br />
aplicable a la gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> y su relación<br />
con la planificación <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo integrado <strong>de</strong>l<br />
territorio nacional.<br />
4.2 Disminución <strong>de</strong> la vulnerabilidad<br />
ante inundaciones<br />
Por ser las inundaciones la am<strong>en</strong>aza más frecu<strong>en</strong>te<br />
que <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>ta Arg<strong>en</strong>tina y las que produc<strong>en</strong><br />
mayores pérdidas, el país ha hecho esfuerzos<br />
para reducir la vulnerabilidad ante estas, mediante<br />
re<strong>de</strong>s <strong>de</strong> alerta hidrológica y programas <strong>de</strong><br />
reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> hídrico.<br />
a. Re<strong>de</strong>s <strong>de</strong> alerta hidrológica <strong>de</strong> la cu<strong>en</strong>ca<br />
<strong>de</strong>l Plata y establecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> zonas <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong> hídrico<br />
A raíz <strong>de</strong> las inundaciones producidas <strong>en</strong> el periodo<br />
1982-1983 se puso <strong>en</strong> funcionami<strong>en</strong>to un<br />
C<strong>en</strong>tro Operativo <strong>de</strong> Alerta Hidrológico (coah),<br />
cuya operación fue asignada al Instituto Nacional<br />
<strong>de</strong> Ci<strong>en</strong>cia y Técnica Hídricas (hoy Instituto Nacional<br />
<strong>de</strong>l Agua y el Ambi<strong>en</strong>te, ina). Este sistema<br />
efectúa pronósticos <strong>de</strong> inundaciones y <strong>de</strong> estiaje,<br />
estos últimos muy importantes para la navegación<br />
fluvial y la actividad portuaria.<br />
Existe también legislación <strong>en</strong> las provincias integrantes<br />
<strong>de</strong> la cu<strong>en</strong>ca <strong>de</strong>l Plata, ori<strong>en</strong>tada al<br />
establecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> franjas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> hídrico y la<br />
restricción <strong>de</strong> la ocupación <strong>de</strong> las mismas <strong>en</strong> función<br />
<strong>de</strong> su uso, todo ello basado <strong>en</strong> el estudio <strong>de</strong><br />
regulación <strong>de</strong>l valle <strong>de</strong> los ríos Paraná, Paraguay<br />
y Uruguay y, para el control <strong>de</strong> inundaciones<br />
(Halcrow, 1994).<br />
b. Programas <strong>de</strong> reducción<br />
<strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> hídrico<br />
Des<strong>de</strong> la década <strong>de</strong> 1990 el gobierno ha <strong>de</strong>sarrollado<br />
varios programas con apoyo <strong>de</strong>l Banco<br />
Mundial y el Banco Interamericano <strong>de</strong> Desarrollo<br />
(bid), <strong>en</strong>tre los cuales se <strong>de</strong>stacan por su magnitud<br />
y características los sigui<strong>en</strong>tes (cuadro 3.3):<br />
• Programa <strong>de</strong> rehabilitación por la emerg<strong>en</strong>cia<br />
<strong>de</strong> las inundaciones (prei). Préstamo <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cia<br />
<strong>de</strong> carácter multisectorial para reconstruir<br />
obras <strong>de</strong> infraestructura y vivi<strong>en</strong>das para<br />
población <strong>de</strong> bajos recursos afectadas por la<br />
emerg<strong>en</strong>cia hídrica. Se ejecutó <strong>en</strong> siete provincias<br />
<strong>en</strong>tre 1993 y 1998.<br />
• Programa <strong>de</strong> protección contra las inundaciones<br />
(ppi). Constituye una continuidad <strong>de</strong><br />
las acciones implem<strong>en</strong>tadas por el prei con<br />
68
Arg<strong>en</strong>tina<br />
Respuesta a inundaciones recurr<strong>en</strong>tes: Programa <strong>de</strong> autoconstrucción asistida <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
Se construyeron 99 refugios, los mismos que<br />
fueron <strong>de</strong>stinados a albergar población afectada<br />
por inundaciones y 5.636 vivi<strong>en</strong>das fueron<br />
construidas con asist<strong>en</strong>cia técnica y social<br />
por medio <strong>de</strong> la autoconstrucción asistida y<br />
ayuda mutua.<br />
el fin <strong>de</strong> proteger la vida y propiedad <strong>de</strong> 5,5<br />
millones <strong>de</strong> personas, garantizar el normal y<br />
pl<strong>en</strong>o <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s productivas<br />
<strong>en</strong> el área <strong>de</strong> influ<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> los ríos Paraná,<br />
Paraguay y Uruguay, y el funcionami<strong>en</strong>to<br />
ininterrumpido <strong>de</strong> las vías <strong>de</strong> comunicación<br />
y transporte. El programa se ejecutó <strong>en</strong> las<br />
provincias <strong>de</strong> Bu<strong>en</strong>os Aires, Chaco, Corri<strong>en</strong>tes,<br />
Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe<br />
<strong>en</strong>tre 1997 y 2006.<br />
Contempló dos compon<strong>en</strong>tes: medidas estructurales<br />
como obras <strong>de</strong> protección contra<br />
las inundaciones y medidas no estructurales,<br />
como el fortalecimi<strong>en</strong>to institucional y operativo<br />
<strong>de</strong> las <strong>de</strong>f<strong>en</strong>sas civiles provinciales para el<br />
manejo <strong>de</strong> las inundaciones recurr<strong>en</strong>tes por<br />
cada provincia, la promulgación <strong>de</strong> leyes municipales<br />
sobre el uso <strong>de</strong> inmuebles <strong>en</strong> áreas<br />
inundables, estudios y planes <strong>de</strong> manejo<br />
ambi<strong>en</strong>tal <strong>en</strong> 21 localida<strong>de</strong>s y el montaje <strong>de</strong>l<br />
sistema <strong>de</strong> alerta temprana <strong>de</strong> inundaciones,<br />
<strong>en</strong>tre otros.<br />
• Programa <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cia por las inundaciones<br />
<strong>de</strong> El Niño. El objetivo fue contribuir a<br />
financiar el <strong>de</strong>sarrollo y la ejecución <strong>de</strong> acciones<br />
físicas e institucionales para hacer fr<strong>en</strong>te<br />
al f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o <strong>de</strong> El Niño. Se diseñó <strong>en</strong> dos<br />
fases <strong>de</strong> operación: una <strong>de</strong> <strong>de</strong>f<strong>en</strong>sa y una <strong>de</strong><br />
rehabilitación, las cuales se implem<strong>en</strong>taron<br />
<strong>en</strong>tre 1998 y 2004. Las activida<strong>de</strong>s específicas<br />
<strong>de</strong>l proyecto incluyeron asist<strong>en</strong>cia para<br />
reducir al mínimo las pérdidas o daños por<br />
medio <strong>de</strong> medidas <strong>de</strong> <strong>de</strong>f<strong>en</strong>sa y la rehabilitación<br />
<strong>de</strong> infraestructura y servicios. También<br />
se construyeron 455 vivi<strong>en</strong>das para familias<br />
afectadas por las inundaciones mediante las<br />
mismas prácticas <strong>de</strong> autoconstrucción asistida<br />
y ayuda mutua.<br />
• Programa <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cia para la recuperación<br />
<strong>de</strong> las zonas afectadas por las inundaciones.<br />
Fue <strong>de</strong>sarrollado <strong>en</strong>tre 1998 y 2008 para<br />
apoyar la recuperación económica y social<br />
<strong>de</strong> las zonas afectadas por las inundaciones<br />
mediante la realización <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
mitigación <strong>de</strong> sus efectos y reconstrucción y<br />
rehabilitación <strong>de</strong> la infraestructura económica<br />
y social.<br />
• Programa <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> inundaciones y<br />
dr<strong>en</strong>aje urbano (pidu). Se empezó a ejecutar<br />
<strong>en</strong> 2008 y culminará <strong>en</strong> 2011. Su objetivo<br />
es la reducción <strong>de</strong> la vulnerabilidad <strong>de</strong> las<br />
provincias participantes fr<strong>en</strong>te a las inundaciones<br />
y apoyarlas <strong>en</strong> la implem<strong>en</strong>tación <strong>de</strong><br />
69
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Cuadro 3.3<br />
Programas <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> hídrico<br />
y subprogramas <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da<br />
Características<br />
Programa <strong>de</strong><br />
rehabilitación por la<br />
emerg<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> las<br />
inundaciones (prei)<br />
Programa <strong>de</strong><br />
protección contra las<br />
inundaciones (ppi)<br />
Programa <strong>de</strong><br />
emerg<strong>en</strong>cia por las<br />
inundaciones El Niño<br />
Total<br />
Duración 1993 - 1998 1997 - 2006 1998 - 2004<br />
Costo total (millones US$) 270,0 224,2 42,0 536,2<br />
Costo subprograma <strong>de</strong><br />
vivi<strong>en</strong>da (millones US$)<br />
Porc<strong>en</strong>taje subprograma <strong>de</strong><br />
vivi<strong>en</strong>da<br />
Fu<strong>en</strong>te <strong>de</strong> financiación<br />
subprograma <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da<br />
Número <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das:<br />
Gobierno Fe<strong>de</strong>ral: 15%<br />
Provincias: 15%<br />
Préstamo Banco Mundial:<br />
70%<br />
Planeadas: 5 000<br />
Construidas: 5 820<br />
21,9 29,2 2,2 53,3<br />
8,1 13,0 5,2 9,9<br />
Provincias: 10%<br />
Préstamo Banco Mundial:<br />
90%<br />
Planeadas: 5 000<br />
Construidas: 5 636<br />
Provincias: 10%<br />
Préstamo Banco Mundial:<br />
90%<br />
Planeadas: 300<br />
Construidas: 455<br />
Planeadas: 10 300<br />
Construidas: 11 911<br />
Tamaño y costos <strong>de</strong><br />
materiales vivi<strong>en</strong>da (US$)<br />
Superficie promedio:<br />
38 m 2<br />
Costo materiales: 3 900<br />
Superficie mínima: 42 m 2<br />
Costo materiales: 6 200*<br />
dólares<br />
Superficie mínima: 42 m 2<br />
Costo materiales:<br />
6 200*<br />
* Hasta diciembre <strong>de</strong> 2001 el cambio <strong>de</strong> dólar por peso arg<strong>en</strong>tino era 1 a 1 y, posteriorm<strong>en</strong>te, cambio <strong>de</strong> 1 a 3.<br />
Fu<strong>en</strong>te: elaboración <strong>de</strong> los autores a partir <strong>de</strong> los informes <strong>de</strong> los programas prei, ppi y El Niño.<br />
Nuestra historia fue bastante difícil y dura porque<br />
mi marido era embarcador, y <strong>de</strong> golpe y<br />
porrazo quedó sin trabajo y nos vimos <strong>en</strong> aprietos.<br />
Y tuvimos que irnos a vivir a la isla, don<strong>de</strong><br />
tuvimos que pasar cuatro años, hasta que vino<br />
la creci<strong>en</strong>te gran<strong>de</strong> y nos <strong>de</strong>rrumbó lo poquito<br />
que habíamos levantado <strong>en</strong> ese tiempo. En ese<br />
<strong>en</strong>tonces t<strong>en</strong>ía dos chicos, estaba embarazada<br />
<strong>de</strong> Milagros y tuve la fortuna <strong>de</strong> caer <strong>en</strong> este<br />
plan <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da, que me dio la oportunidad <strong>de</strong><br />
t<strong>en</strong>er una casa.<br />
Lucía Andrea Sosa<br />
Concepción <strong>de</strong>l Uruguay, Entre Ríos<br />
planes <strong>de</strong> conting<strong>en</strong>cia, el fortalecimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> la protección contra las inundaciones <strong>en</strong><br />
áreas con importante actividad económica,<br />
la promulgación <strong>de</strong> reglam<strong>en</strong>taciones <strong>de</strong> la<br />
ley <strong>de</strong> uso <strong>de</strong> tierras, formulación <strong>de</strong> planes<br />
urbanos <strong>de</strong> gestión ambi<strong>en</strong>tal y campañas<br />
<strong>de</strong> educación. También incluye un subcompon<strong>en</strong>te<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da complem<strong>en</strong>tario a las<br />
obras estructurales para familias que habitan<br />
<strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> hídrico.<br />
70
Arg<strong>en</strong>tina<br />
Respuesta a inundaciones recurr<strong>en</strong>tes: Programa <strong>de</strong> autoconstrucción asistida <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
B. Estudio <strong>de</strong> caso:<br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> habitantes<br />
<strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> hídrico<br />
1. Los subprogramas<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da (spv)<br />
De los difer<strong>en</strong>tes programas <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong>l<br />
<strong>riesgo</strong> hídrico <strong>de</strong>sarrollados por el gobierno fe<strong>de</strong>ral<br />
ya <strong>de</strong>scritos, tres <strong>de</strong> ellos contemplaron un<br />
subprograma <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da y está <strong>en</strong> ejecución<br />
una cuarta etapa. Como se pue<strong>de</strong> observar <strong>en</strong> el<br />
cuadro 3.3, <strong>de</strong> 536,2 millones <strong>de</strong> dólares invertidos<br />
<strong>en</strong> estos programas, cerca <strong>de</strong>l 10% se han<br />
<strong>de</strong>stinado al subprograma <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da. Si bi<strong>en</strong><br />
este estudio <strong>de</strong> caso se c<strong>en</strong>tra <strong>en</strong> el programa<br />
<strong>de</strong> protección contra las inundaciones (ppi), también<br />
reseña la experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong>sarrollada durante<br />
quince años <strong>de</strong> trabajo continuo durante las tres<br />
etapas <strong>de</strong>l subprograma <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da dirigido a<br />
población <strong>de</strong> bajos recursos, afectada por inundaciones<br />
recurr<strong>en</strong>tes.<br />
El cuadro 3.4 pres<strong>en</strong>ta las provincias <strong>en</strong> las cuales<br />
se implem<strong>en</strong>taron las tres etapas <strong>de</strong>l subprograma<br />
y el número <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das construidas <strong>en</strong> cada<br />
una <strong>de</strong> ellas.<br />
En todos los casos el número <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das construidas<br />
fue <strong>de</strong> 15 a 50% sobre la meta planteada<br />
<strong>de</strong>bido a ahorros <strong>en</strong> los materiales <strong>de</strong> construcción.<br />
Con estos ahorros también se construyeron<br />
diecinueve salones comunales.<br />
2. Entida<strong>de</strong>s participantes<br />
Los difer<strong>en</strong>tes programas <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
hídrico, <strong>de</strong> los cuales forman parte los subprogramas<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da, han sido promovidos, coordinados<br />
y supervisados por la Subunidad C<strong>en</strong>tral<br />
<strong>de</strong> Coordinación para la Emerg<strong>en</strong>cia (succe),<br />
<strong>de</strong> p<strong>en</strong> di<strong>en</strong>te <strong>de</strong> la Unidad Ejecutora C<strong>en</strong>tral <strong>de</strong> la<br />
Unidad <strong>de</strong> Coordinación <strong>de</strong> Programas y Proyectos<br />
con Financiami<strong>en</strong>to Externo <strong>de</strong>l Ministerio <strong>de</strong><br />
Planificación Fe<strong>de</strong>ral, Inversión Pública y Servicios.<br />
Cuadro 3.4<br />
Número <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das construidas <strong>en</strong> cada subprograma<br />
Provincias prei ppi EL NIÑO Total<br />
Bu<strong>en</strong>os Aires 513 577 1 090<br />
Chaco 514 1 312 1 826<br />
Chubut 50 50<br />
Córdoba 150 150<br />
Corri<strong>en</strong>tes 1 120 1 016 2 136<br />
Entre Ríos 353 353<br />
La Rioja 50 50<br />
Formosa 951 609 1 560<br />
Misiones 1 450 586 2 036<br />
Salta 105 105<br />
Santa Fe 1 272 1 183 2 455<br />
Tucumán 100 100<br />
Total g<strong>en</strong>eral 5 820 5 636 455 11 911<br />
Fu<strong>en</strong>te: elaboración <strong>de</strong> los autores a partir <strong>de</strong> los informes <strong>de</strong> los programas prei, ppi y El Niño<br />
71
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Porque la verdad es que es muy lindo habernos<br />
organizado juntos. Apr<strong>en</strong>dimos muchas cosas,<br />
a trabajar <strong>en</strong> grupo, pasarnos las cosas, así si<br />
uno necesitaba <strong>de</strong>l otro ahí estábamos para<br />
ayudarnos. Había mucha solidaridad, compañerismo<br />
y, por sobre todas las cosas, un trabajo <strong>en</strong><br />
armonía. No había peleas ni discusiones. Todos<br />
trabajamos con el mismo fin: t<strong>en</strong>er una casa<br />
como correspon<strong>de</strong>.<br />
Lilian B<strong>en</strong>ítez<br />
Puerto Iguazú, Misiones<br />
Las provincias participaron por medio <strong>de</strong> sus<br />
unida<strong>de</strong>s ejecutoras provinciales (uep), las subunida<strong>de</strong>s<br />
provinciales <strong>de</strong> coordinación para la<br />
emerg<strong>en</strong>cia (supce), y los institutos provinciales<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da.<br />
3. Autoconstrucción asistida:<br />
la estrategia elegida<br />
La estrategia que se eligió para la construcción<br />
<strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das fue la <strong>de</strong> autoconstrucción asistida,<br />
dado el bajo nivel <strong>de</strong> ingreso <strong>de</strong> las familias<br />
b<strong>en</strong>eficiarias qui<strong>en</strong>es no t<strong>en</strong>ían recursos económicos<br />
ni posibilidad <strong>de</strong> acce<strong>de</strong>r a créditos, pero<br />
sí podían aportar su mano <strong>de</strong> obra. Esto imponía<br />
retos educativos y <strong>de</strong> capacitación, dada la poca<br />
o ninguna experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> las familias <strong>en</strong> el tema.<br />
Se propuso diseñar prototipos <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da flexibles,<br />
respondi<strong>en</strong>do a la idiosincrasia y pautas culturales<br />
<strong>de</strong> los pobladores y al número <strong>de</strong> integrantes <strong>de</strong><br />
cada familia, así como el uso <strong>de</strong> materiales propios<br />
<strong>de</strong> cada localidad.<br />
Por medio <strong>de</strong> la autoconstrucción asistida, se<br />
buscó promover la participación <strong>de</strong> los pobladores<br />
afectados, capacitarlos <strong>en</strong> el oficio <strong>de</strong><br />
construcción, reducir los costos <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das,<br />
fortalecer las capacida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la comunidad y<br />
promover la solidaridad comunitaria y el espíritu<br />
cooperativo. Se <strong>de</strong>sistió <strong>de</strong>l concepto <strong>de</strong><br />
asist<strong>en</strong>cialismo, reconoci<strong>en</strong>do y valorizando la<br />
capacidad <strong>de</strong> organización y participación <strong>de</strong><br />
las familias <strong>en</strong> el proceso <strong>de</strong> construcción <strong>de</strong> las<br />
vivi<strong>en</strong>das, constituyéndose <strong>en</strong> sujetos activos <strong>en</strong><br />
la transformación <strong>de</strong> la realidad, apr<strong>en</strong>di<strong>en</strong>do un<br />
oficio, y comparti<strong>en</strong>do logros y dificulta<strong>de</strong>s para<br />
alcanzar la solución habitacional.<br />
La concertación <strong>de</strong> esta estrategia tanto con los<br />
organismos financiadores como con las provincias<br />
fue difícil y prolongada, dado que no existía<br />
<strong>en</strong> el país experi<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> la práctica <strong>de</strong> la autoconstrucción<br />
asistida <strong>de</strong> la magnitud propuesta,<br />
ni <strong>de</strong> la amplitud geográfica don<strong>de</strong> se <strong>de</strong>bía<br />
implem<strong>en</strong>tar el subprograma <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da.<br />
Por eso yo creo que lo más importante fue<br />
comprobar que era un proyecto serio y que<br />
t<strong>en</strong>ía continuidad <strong>en</strong> el tiempo y la coordinación<br />
<strong>en</strong>tre las distintas partes que lo conformaron: la<br />
provincia, el Instituto <strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da, el municipio,<br />
la nación. Yo creo que eso fue lo que hizo a este<br />
proyecto distinto.<br />
Graciela Pereyra<br />
Int<strong>en</strong><strong>de</strong>nta <strong>de</strong> Colonia Elisa, El Chaco<br />
El Banco Mundial <strong>en</strong> su calidad <strong>de</strong> organismo<br />
financiador, esperaba que el subprograma <strong>de</strong><br />
vivi<strong>en</strong>da (spv) se implem<strong>en</strong>tara <strong>en</strong> plazos más<br />
reducidos para at<strong>en</strong><strong>de</strong>r a familias afectadas por<br />
la emerg<strong>en</strong>cia y promovía la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> <strong>en</strong>tregar<br />
carpas o utilizar un prototipo único <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da<br />
prefabricada para todos los habitantes <strong>de</strong> la<br />
cu<strong>en</strong>ca. Temía también que se g<strong>en</strong>eraran casos<br />
72
Arg<strong>en</strong>tina<br />
Respuesta a inundaciones recurr<strong>en</strong>tes: Programa <strong>de</strong> autoconstrucción asistida <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
y Santa Fe, <strong>en</strong> las márg<strong>en</strong>es <strong>de</strong> los ríos Paraná,<br />
Paraguay y Uruguay, <strong>en</strong> más <strong>de</strong> 120 localida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> distinta jerarquía urbana, distribuidas a lo<br />
largo <strong>de</strong> 2.200 kilómetros.<br />
4.1 Costo y financiadores <strong>de</strong>l ppi<br />
El monto inicial <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong> protección<br />
contra inundaciones fue <strong>de</strong> 420 millones <strong>de</strong><br />
dólares, pero por la crisis económica que vivió<br />
el país a partir <strong>de</strong> 2001, este monto se redujo<br />
a 224,25 millones, los cuales fueron financiados<br />
<strong>en</strong> gran parte mediante un crédito con el Banco<br />
Mundial. Pese a la reducción <strong>de</strong>l préstamo, el<br />
valor asignado al subprograma <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da solo<br />
tuvo una leve reducción, <strong>de</strong> 31 a 29,2 millones<br />
<strong>de</strong> dólares.<br />
<strong>de</strong> cli<strong>en</strong>telismo o <strong>de</strong> corrupción. Esto implicó largas<br />
discusiones con el banco; al final se aceptó<br />
la posición <strong>de</strong>l país <strong>de</strong> construir vivi<strong>en</strong>das perman<strong>en</strong>tes<br />
con materiales tradicionales.<br />
Por otra parte, los repres<strong>en</strong>tantes <strong>de</strong> las provincias<br />
y <strong>de</strong> los gobiernos locales no creían que era<br />
posible contar con los aportes <strong>de</strong> mano <strong>de</strong> obra<br />
<strong>de</strong> los b<strong>en</strong>eficiarios y estimaban que esto implicaría<br />
gran<strong>de</strong>s esfuerzos con pocos resultados.<br />
La concertación <strong>de</strong> la estrategia tanto con el<br />
Banco Mundial como con las provincias ocasionó<br />
una <strong>de</strong>mora <strong>de</strong> diez meses.<br />
4. Programa <strong>de</strong> protección<br />
contra las inundaciones (ppi)<br />
A continuación se <strong>de</strong>talla la experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong>l<br />
subprograma <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da <strong>en</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l<br />
programa <strong>de</strong> protección <strong>de</strong> inundaciones (ppi) el<br />
cual se ejecutó <strong>en</strong> siete provincias: Bu<strong>en</strong>os Aires,<br />
Chaco, Corri<strong>en</strong>tes, Entre Ríos, Formosa, Misiones<br />
4.2 Organización y coordinación<br />
interinstitucional<br />
Existió una estrecha coordinación <strong>en</strong>tre los ór<strong>de</strong>nes<br />
nacional, provincial y municipal, así como una<br />
activa participación <strong>de</strong> los proveedores locales.<br />
Estos aspectos, junto con la asist<strong>en</strong>cia técnica y<br />
social permitieron lograr los objetivos <strong>de</strong>seados.<br />
Cada Subunidad Provincial <strong>de</strong> Coordinación para<br />
la Emerg<strong>en</strong>cia (supce) celebró conv<strong>en</strong>ios <strong>de</strong> participación<br />
con cada municipio, con los institutos<br />
provinciales <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da y con proveedores locales<br />
<strong>de</strong> materiales <strong>de</strong> construcción. Los conv<strong>en</strong>ios<br />
tuvieron como objetivo establecer los <strong>de</strong>rechos y<br />
obligaciones <strong>de</strong> las partes. La tabla 3.1 se refiere<br />
a las responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> cada una <strong>de</strong> estas<br />
instancias, el cual refleja la <strong>de</strong>licada arquitectura<br />
<strong>de</strong>l diseño e implem<strong>en</strong>tación <strong>de</strong>l subprograma<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da.<br />
Estos conv<strong>en</strong>ios podrían darse por terminados<br />
ya sea por mutuo acuerdo <strong>de</strong> las partes, unila-<br />
73
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Tabla 3.1<br />
Conv<strong>en</strong>ios y responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> las partes intervini<strong>en</strong>tes<br />
Conv<strong>en</strong>ios supce - Municipalida<strong>de</strong>s – institutos <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da – Proveedores<br />
Responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> las partes<br />
Conv<strong>en</strong>io supce – Municipalida<strong>de</strong>s<br />
Responsabilida<strong>de</strong>s supce<br />
• Implem<strong>en</strong>tar, controlar y coordinar la ejecución <strong>de</strong>l subprograma <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da.<br />
• Brindar asesoría técnica y social a la municipalidad y los participantes<br />
para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l subprograma.<br />
• Entregar a la municipalidad y b<strong>en</strong>eficiarios los estudios, cálculos y guías<br />
para la construcción <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das (planimetría, presupuesto, maquetas,<br />
guía <strong>de</strong> construcción).<br />
• Entregar a la municipalidad y los b<strong>en</strong>eficiarios la lista <strong>de</strong> los proveedores<br />
<strong>de</strong> materiales.<br />
• Entregar a los b<strong>en</strong>eficiarios los cupones para la adquisición <strong>de</strong> materiales<br />
• Realizar el c<strong>en</strong>so final <strong>de</strong> b<strong>en</strong>eficiarios, seleccionarlos <strong>de</strong> acuerdo con los<br />
criterios <strong>de</strong> elegibilidad y <strong>en</strong>viar los listados finales a la succe.<br />
Responsabilida<strong>de</strong>s municipalidad<br />
• Entregar y titular con carácter gratuito la tierra a los b<strong>en</strong>eficiarios.<br />
• Efectuar el c<strong>en</strong>so inicial <strong>de</strong> población afectada.<br />
• Conformar un equipo técnico y social para la ejecución <strong>de</strong>l<br />
subprograma y brindar asesoría a los b<strong>en</strong>eficiarios.<br />
• Asignar un albañil por cada cinco vivi<strong>en</strong>das.<br />
• Entregar herrami<strong>en</strong>tas a los b<strong>en</strong>eficiarios <strong>en</strong> carácter <strong>de</strong> préstamo.<br />
• Certificar el avance <strong>de</strong> la construcción <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das.<br />
• Controlar nuevos as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos <strong>en</strong> las zonas recuperadas y <strong>en</strong><br />
las inundables.<br />
• Tomar medidas <strong>de</strong> seguridad <strong>en</strong> la zona <strong>de</strong> obras para evitar acci<strong>de</strong>ntes.<br />
Conv<strong>en</strong>io supce – Institutos provinciales <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da<br />
Responsabilida<strong>de</strong>s supce<br />
• Financiar el costo <strong>de</strong> los materiales <strong>de</strong> construcción hasta un valor máximo<br />
por familia b<strong>en</strong>eficiaria.<br />
• Contratar la asist<strong>en</strong>cia técnica y social, con un mínimo <strong>de</strong> un profesional<br />
<strong>de</strong> cada disciplina por cada cuatro localida<strong>de</strong>s y hasta ci<strong>en</strong> b<strong>en</strong>eficiarios.<br />
• Realizar el c<strong>en</strong>so final <strong>de</strong> b<strong>en</strong>eficiarios, seleccionarlos <strong>de</strong> acuerdo con los<br />
criterios <strong>de</strong> elegibilidad y <strong>en</strong>viar los listados finales a la succe.<br />
• Apoyar la ejecución <strong>de</strong>l subprograma <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da.<br />
• Elaborar un registro <strong>de</strong> proveedores locales <strong>de</strong> materiales <strong>de</strong> construcción.<br />
• Proveer y pagar los materiales <strong>de</strong> construcción por medio <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong><br />
cupones.<br />
• Hacer seguimi<strong>en</strong>to y control <strong>de</strong> la <strong>en</strong>trega <strong>de</strong> materiales a los b<strong>en</strong>eficiarios.<br />
• Asignar vehículos a los equipos <strong>de</strong> asist<strong>en</strong>cia técnica y social.<br />
Responsabilida<strong>de</strong>s institutos provinciales <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da<br />
• Elaborar el proyecto <strong>de</strong> urbanización.<br />
• Ejecutar la subdivisión <strong>de</strong>l terr<strong>en</strong>o y obt<strong>en</strong>er la aprobación legal.<br />
• Efectuar la preparación <strong>de</strong> los terr<strong>en</strong>os <strong>de</strong>stinados a la construcción<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das.<br />
• Elaborar los docum<strong>en</strong>tos legales para la <strong>en</strong>trega <strong>de</strong> los lotes a los<br />
b<strong>en</strong>eficiarios.<br />
• Asignar profesionales y técnicos para la asist<strong>en</strong>cia a los b<strong>en</strong>eficiarios.<br />
Conv<strong>en</strong>io supce – Proveedores <strong>de</strong> materiales <strong>de</strong> construcción<br />
Responsabilida<strong>de</strong>s supce<br />
• Verificar las <strong>en</strong>tregas y calida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los materiales.<br />
• Pagar <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> los quince o veinte días sigui<strong>en</strong>tes a la pres<strong>en</strong>tación <strong>de</strong><br />
los cupones recibidos las facturas correspondi<strong>en</strong>tes.<br />
• Aprobar una lista <strong>de</strong> precios <strong>de</strong> materiales.<br />
Responsabilida<strong>de</strong>s proveedores<br />
• Suministrar los materiales <strong>de</strong> construcción a los b<strong>en</strong>eficiarios.<br />
• Garantizar que todos los materiales sean <strong>de</strong> primera calidad.<br />
• Entregar los materiales <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> las 48 horas hábiles sigui<strong>en</strong>tes<br />
a la realización <strong>de</strong>l pedido.<br />
• Mant<strong>en</strong>er la lista <strong>de</strong> precios por el tiempo acordado con la supce.<br />
74
Arg<strong>en</strong>tina<br />
Respuesta a inundaciones recurr<strong>en</strong>tes: Programa <strong>de</strong> autoconstrucción asistida <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
teralm<strong>en</strong>te por la provincia o por intermedio <strong>de</strong><br />
la supce, cuando el municipio <strong>de</strong>jara <strong>de</strong> cumplir<br />
con las obligaciones, por fuerza mayor o por<br />
susp<strong>en</strong>sión o cancelación <strong>de</strong>l financiami<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l<br />
Banco Mundial.<br />
El flujo <strong>de</strong> esta organización se pue<strong>de</strong> observar<br />
<strong>en</strong> el gráfico 3.2.<br />
Con el objetivo <strong>de</strong> capacitar y fortalecer a los<br />
equipos <strong>de</strong> profesionales <strong>de</strong>l (spv), se realizaron<br />
<strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tros interdisciplinarios <strong>en</strong> cada una <strong>de</strong> las<br />
provincias para evaluar las prácticas <strong>de</strong>sarrolladas,<br />
los procedimi<strong>en</strong>tos utilizados, los resultados<br />
obt<strong>en</strong>idos, así como para intercambiar las experi<strong>en</strong>cias<br />
adquiridas y apr<strong>en</strong><strong>de</strong>r <strong>de</strong> los logros y dificulta<strong>de</strong>s.<br />
Se <strong>de</strong>sarrolló también un programa <strong>de</strong><br />
educación a distancia para trabajadores sociales<br />
<strong>de</strong> los municipios participantes.<br />
4.3 Perfil <strong>de</strong> la población at<strong>en</strong>dida<br />
Si bi<strong>en</strong> cada una <strong>de</strong> las provincias don<strong>de</strong> se <strong>de</strong>sarrolló<br />
el programa ti<strong>en</strong>e sus propias características<br />
sociales y culturales, se <strong>de</strong>stacan algunos rasgos<br />
comunes <strong>en</strong> relación con el perfil socioeconómico<br />
<strong>de</strong> la población b<strong>en</strong>eficiaria.<br />
Las familias eran numerosas, con un promedio<br />
<strong>de</strong> cinco personas, aunque <strong>en</strong> algunas provincias<br />
alcanzaba a ocho. El 55,5% <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das<br />
disponían <strong>de</strong> una sola habitación, lo que hacía<br />
que el índice <strong>de</strong> hacinami<strong>en</strong>to fuera muy alto.<br />
El 100% <strong>de</strong> los hogares se <strong>en</strong>contraba bajo la<br />
línea <strong>de</strong> pobreza y el 85% bajo el nivel <strong>de</strong> indig<strong>en</strong>cia.<br />
Cerca <strong>de</strong>l 34% <strong>de</strong> los hogares t<strong>en</strong>ían un<br />
ingreso m<strong>en</strong>sual <strong>en</strong>tre 1 y 100 dólares. Ninguna<br />
<strong>de</strong> las familias t<strong>en</strong>ía título <strong>de</strong> propiedad <strong>de</strong> sus<br />
vivi<strong>en</strong>das.<br />
Gráfico 3.2<br />
Metodología <strong>de</strong> trabajo<br />
Fu<strong>en</strong>te: Clem<strong>en</strong>te, Bertolotto y <strong>de</strong>l Valle 2003. La experi<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> el programa<br />
<strong>de</strong> protección contra las inundaciones. iied-al.<br />
75
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
La situación <strong>de</strong> precariedad habitacional <strong>en</strong> la<br />
que se <strong>en</strong>contraba la población b<strong>en</strong>eficiaria era<br />
elevada, si bi<strong>en</strong> existían variaciones por provincia<br />
<strong>en</strong> cuanto a los aspectos constructivos <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das,<br />
tamaños, cantidad <strong>de</strong> cuartos y acceso<br />
a servicios. Solo el 41,7% <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das t<strong>en</strong>ían<br />
pare<strong>de</strong>s <strong>en</strong> ladrillo-bloque, el 53% <strong>en</strong> pisos <strong>de</strong><br />
tierra, el 83% no contaba con servicio <strong>de</strong> red<br />
<strong>de</strong> agua domiciliaria y casi el 86% t<strong>en</strong>ía letrinas<br />
como sistema <strong>de</strong> eliminación <strong>de</strong> excretas.<br />
4.4 Criterios <strong>de</strong> elegibilidad<br />
<strong>de</strong> los b<strong>en</strong>eficiarios<br />
Los equipos <strong>de</strong> trabajo convocaron a los afectados<br />
por las inundaciones <strong>en</strong> cada localidad,<br />
explicaron las características <strong>de</strong>l ppi y <strong>de</strong>l subprograma<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da, así como los <strong>de</strong>rechos y obligaciones<br />
<strong>de</strong> los participantes. Cuando el número<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das era m<strong>en</strong>or a la cantidad <strong>de</strong> familias<br />
afectadas a at<strong>en</strong><strong>de</strong>r, y para lograr transpar<strong>en</strong>cia<br />
y la credibilidad indisp<strong>en</strong>sable que permitiera<br />
la participación <strong>de</strong> los b<strong>en</strong>eficiarios <strong>de</strong>l spv, se<br />
recurrió al sorteo público con la interv<strong>en</strong>ción <strong>de</strong><br />
autorida<strong>de</strong>s locales o escribano público.<br />
• Aportar la mano <strong>de</strong> obra y utilizar los materiales<br />
respetando las indicaciones <strong>de</strong> los<br />
responsables técnicos y sociales <strong>de</strong> la obra.<br />
4.5 Acuerdos <strong>de</strong> localización, traslado<br />
y prototipos <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da<br />
En cuanto a la localización <strong>de</strong> la nueva vivi<strong>en</strong>da,<br />
el traslado y los prototipos <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da, cada<br />
b<strong>en</strong>eficiario <strong>de</strong>bió pres<strong>en</strong>tar su acuerdo por escrito<br />
<strong>en</strong> relación con el traslado al nuevo lugar,<br />
especificando que este traslado no afectaba <strong>en</strong><br />
forma negativa sus medios <strong>de</strong> vida, ni sus re<strong>de</strong>s<br />
sociales por cuanto el nuevo terr<strong>en</strong>o se <strong>en</strong>contraba<br />
cercano a su ubicación original. En el acuerdo<br />
se especificó también la conformidad sobre el<br />
prototipo <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da, la urbanización, el diseño<br />
y el sistema <strong>de</strong> autoconstrucción asistida.<br />
4.6 Características y costos<br />
<strong>de</strong> las nuevas vivi<strong>en</strong>das<br />
Los prototipos <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da fueron proyectados<br />
por las subunida<strong>de</strong>s provinciales <strong>de</strong> coordinación<br />
para la emerg<strong>en</strong>cia (supce), adaptados a la idio-<br />
Para po<strong>de</strong>r ingresar, cada participante dio su<br />
acuerdo por escrito, firmó una <strong>de</strong>claración ju ra -<br />
da y un conv<strong>en</strong>io <strong>de</strong> adhesión al subprogra ma y<br />
cumplió con los criterios <strong>de</strong> elegibilidad.<br />
• Habitar <strong>en</strong> terr<strong>en</strong>os afectados por las inundaciones.<br />
• Ser poseedores <strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da dañada o <strong>de</strong>struida.<br />
• Ser su única vivi<strong>en</strong>da o propiedad.<br />
• Demostrar que sus ingresos eran insufici<strong>en</strong>tes<br />
para la construcción o reparación.<br />
• Demostrar tres años <strong>de</strong> haber vivido <strong>en</strong> la<br />
vivi<strong>en</strong>da afectada.<br />
76
Arg<strong>en</strong>tina<br />
Respuesta a inundaciones recurr<strong>en</strong>tes: Programa <strong>de</strong> autoconstrucción asistida <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
sincrasia y diversidad cultural <strong>de</strong> los b<strong>en</strong>eficiarios,<br />
t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta los difer<strong>en</strong>tes recursos físicos<br />
económicos <strong>de</strong> cada localidad y supervisados y<br />
aprobados por la Subunidad C<strong>en</strong>tral <strong>de</strong> Coordinación<br />
para la Emerg<strong>en</strong>cia (succe). A manera <strong>de</strong><br />
ejemplo <strong>en</strong> esta página se muestra uno <strong>de</strong> los<br />
planos <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das.<br />
Las vivi<strong>en</strong>das fueron difer<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> cada provincia<br />
y se privilegió el uso <strong>de</strong> sistemas tradicionales que<br />
permitían acabados s<strong>en</strong>cillos y la ampliación posterior<br />
<strong>de</strong> las mismas. Al inicio <strong>de</strong>l spv el costo <strong>de</strong><br />
cada vivi<strong>en</strong>da era <strong>de</strong> 6.200 dólares equival<strong>en</strong>tes a<br />
igual cantidad <strong>de</strong> pesos arg<strong>en</strong>tinos. Estos costos<br />
no incluy<strong>en</strong> el valor <strong>de</strong> la tierra, ni <strong>de</strong> la infraestructura<br />
urbana que era construida y <strong>en</strong>tregada<br />
por la provincia o la municipalidad, ni <strong>de</strong> la mano<br />
<strong>de</strong> obra que era aportada por los b<strong>en</strong>eficiarios.<br />
Los diseños <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das fueron flexibles y<br />
respetaron los sigui<strong>en</strong>tes requisitos:<br />
• Costo máximo: 6.200 dólares.<br />
• Superficie mínima: 42 m 2 .<br />
• Localización <strong>en</strong> zona segura.<br />
• Uso <strong>de</strong> materiales tradicionales, provistos por<br />
proveedores locales.<br />
• Estándares aceptables <strong>de</strong> durabilidad y habitabilidad.<br />
• Técnicas s<strong>en</strong>cillas <strong>de</strong> construcción.<br />
Las casas fueron construidas con dos dormitorios,<br />
comedor, cocina, baño, lava<strong>de</strong>ro y un área<br />
exterior semicubierta.<br />
Las casas se <strong>en</strong>tregaron <strong>en</strong> forma gratuita <strong>en</strong> propiedad<br />
y con carácter <strong>de</strong> subsidio a los b<strong>en</strong>eficia-<br />
Las familias dispusieron <strong>de</strong> cinco prototipos para<br />
evaluar los terminados <strong>de</strong> sus vivi<strong>en</strong>das, los cotejaron,<br />
los compararon. Y, a<strong>de</strong>más, vieron que<br />
alguna <strong>de</strong> las propuestas que iban surgi<strong>en</strong>do,<br />
fueron incorporadas por la supce, como las<br />
galerías, algunos cerrami<strong>en</strong>tos, los fogones,<br />
que son elem<strong>en</strong>tos propios <strong>de</strong> la cultura costera,<br />
y que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> que ver con las tradiciones<br />
<strong>de</strong> nuestro pueblo, <strong>de</strong> esta parte <strong>de</strong> la provincia<br />
<strong>de</strong> Santa Fe. Son parte <strong>de</strong> nuestras riquezas y<br />
fueron incorporadas a las vivi<strong>en</strong>das.<br />
Profesor Víctor Debloc<br />
Presi<strong>de</strong>nte Comunal <strong>de</strong> Romang, Santa Fe<br />
77
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
rios, qui<strong>en</strong>es estaban obligados a habitarlas con<br />
su familia <strong>de</strong> manera inmediata. Las escrituras<br />
fueron <strong>en</strong>tregadas por los municipios o el Instituto<br />
<strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da sin costo para los b<strong>en</strong>eficiarios.<br />
Las casas no podían ser v<strong>en</strong>didas hasta <strong>de</strong>spués<br />
<strong>de</strong> cinco o diez años. El número <strong>de</strong> años variaba<br />
<strong>de</strong> acuerdo con cada provincia, pero el mínimo<br />
fue <strong>de</strong> cinco años.<br />
4.7 Tierra e infraestructura<br />
terr<strong>en</strong>os fueron <strong>en</strong>tregados a los b<strong>en</strong>eficiarios a<br />
título gratuito.<br />
4.8 Organización comunitaria<br />
La población b<strong>en</strong>eficiaria se organizaba <strong>en</strong> grupos<br />
<strong>de</strong> veinte familias (hasta <strong>de</strong> ci<strong>en</strong> personas),<br />
los cuales eran at<strong>en</strong>didos por un equipo <strong>de</strong><br />
trabajo <strong>de</strong> la supce, integrado por un asist<strong>en</strong>te<br />
social y un arquitecto con la participación <strong>de</strong><br />
En las nuevas urbanizaciones, la tierra fue aportada<br />
por las provincias o municipios y las obras<br />
<strong>de</strong> infraestructura −apertura <strong>de</strong> calles, nexos y<br />
t<strong>en</strong>didos <strong>de</strong> re<strong>de</strong>s <strong>de</strong> agua y <strong>en</strong>ergía− fueron<br />
construidas con aportes nacionales, provinciales,<br />
municipales, sin costo para los b<strong>en</strong>eficiarios.<br />
El Instituto <strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da tuvo a su cargo elaborar<br />
el proyecto <strong>de</strong> urbanización y la preparación <strong>de</strong>l<br />
terr<strong>en</strong>o para la construcción <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das. Los<br />
78
Arg<strong>en</strong>tina<br />
Respuesta a inundaciones recurr<strong>en</strong>tes: Programa <strong>de</strong> autoconstrucción asistida <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
repres<strong>en</strong>tantes <strong>de</strong> los gobiernos locales. Cada<br />
grupo construía veinte vivi<strong>en</strong>das.<br />
El trabajo con las familias participantes, a partir<br />
<strong>de</strong> la metodología <strong>de</strong> “autoconstrucción asistida<br />
y ayuda mutua con asist<strong>en</strong>cia técnica y social”<br />
logró una significativa cohesión, participación<br />
y capacitación <strong>en</strong> el oficio <strong>de</strong> la construcción<br />
a los b<strong>en</strong>eficiarios <strong>de</strong>l spv. La organización <strong>de</strong><br />
familias <strong>en</strong> grupos <strong>de</strong> veinte, promovió y facilitó<br />
la ayuda mutua. Así, las personas que por alguna<br />
razón no estaban <strong>en</strong> condiciones <strong>de</strong> trabajar<br />
<strong>en</strong> la construcción <strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da, ayudaban a<br />
las otras familias <strong>de</strong> su grupo <strong>en</strong> otras labores,<br />
mi<strong>en</strong>tras estas les ayudaban a construir su vivi<strong>en</strong>da.<br />
El jefe <strong>de</strong> hogar participó <strong>en</strong> el 73% <strong>de</strong> los casos,<br />
la jefa <strong>de</strong>l hogar <strong>en</strong> el 31%, los hijos y las hijas<br />
<strong>en</strong> el 15%, y <strong>en</strong> otra proporción similar, otros<br />
miembros <strong>de</strong>l grupo familiar. En los hogares con<br />
jefatura fem<strong>en</strong>ina, la participación <strong>de</strong> la mujer<br />
aum<strong>en</strong>tó casi duplicándose y también se observó<br />
un aum<strong>en</strong>to significativo <strong>de</strong> la participación<br />
El hecho <strong>de</strong> que nadie maneje dinero nos evita<br />
cualquier tipo <strong>de</strong> sospecha, o <strong>de</strong> pedido <strong>de</strong><br />
informes, tanto <strong>de</strong> la oposición política, como<br />
<strong>de</strong> cualquier otra institución <strong>de</strong> la ciudad. Aquí<br />
nadie maneja dinero <strong>en</strong> efectivo, todo se maneja<br />
con los bonos, que equival<strong>en</strong> a materiales,<br />
los mismos vecinos, los mismos b<strong>en</strong>eficiados,<br />
conoc<strong>en</strong> cómo son los bonos y lo que cada uno<br />
<strong>de</strong> ellos repres<strong>en</strong>ta, sab<strong>en</strong> muy bi<strong>en</strong> cómo son<br />
las distintas etapas constructivas y lo que va<br />
llegando.<br />
Doctor Ocampo<br />
Int<strong>en</strong><strong>de</strong>nte <strong>de</strong> Reconquista, Santa Fe<br />
<strong>de</strong> los hijos y <strong>de</strong> otros miembros, mi<strong>en</strong>tras que<br />
<strong>en</strong> los hogares <strong>de</strong> jefatura masculina predomina<br />
la participación <strong>de</strong>l varón. Esto podría significar<br />
que <strong>en</strong> los hogares con jefatura fem<strong>en</strong>ina, otros<br />
familiares se involucraron <strong>en</strong> mayor medida (Clem<strong>en</strong>te,<br />
Bertolotto y Del Valle, 2003).<br />
Tanto <strong>en</strong> Puerto Iguazú (Misiones) como <strong>en</strong> San<br />
José (Entre Ríos) se rescata la participación activa<br />
<strong>de</strong> las mujeres <strong>en</strong> la construcción y su impacto <strong>en</strong><br />
el proceso <strong>de</strong> autovaloración <strong>de</strong> las b<strong>en</strong>eficiarias.<br />
Esto permite observar que un programa con las<br />
características <strong>de</strong>l spv es posible implem<strong>en</strong>tarse<br />
<strong>en</strong> hogares con jefatura fem<strong>en</strong>ina y que, <strong>en</strong> la<br />
medida <strong>en</strong> que se trabaje y capacite a las b<strong>en</strong>eficiarias,<br />
ellas se involucran <strong>en</strong> la tarea.<br />
El 51% <strong>de</strong> los b<strong>en</strong>eficiarios no contaba con experi<strong>en</strong>cia<br />
previa <strong>en</strong> autoconstrucción, aunque<br />
existían difer<strong>en</strong>cias <strong>en</strong>tre las provincias. En algunas<br />
como Bu<strong>en</strong>os Aires y Corri<strong>en</strong>tes el nivel era<br />
más bajo (alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> 30%), mi<strong>en</strong>tras que <strong>en</strong><br />
otras superaba el 60% (Misiones y Entre Ríos).<br />
El proceso <strong>de</strong> autoconstrucción significó para los<br />
participantes que no contaban con experi<strong>en</strong>cia,<br />
una oportunidad <strong>de</strong> adquisición <strong>de</strong> conocimi<strong>en</strong>tos<br />
<strong>en</strong> el oficio <strong>de</strong> la construcción, lo cual mejoró<br />
la posibilidad <strong>de</strong> mejorar sus posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
trabajo e ingreso.<br />
4.9 Entrega <strong>de</strong> materiales<br />
<strong>de</strong> construcción<br />
Para el suministro <strong>de</strong> los materiales <strong>de</strong> construcción<br />
se utilizaron cupones, conocidos como<br />
vouchers.<br />
A cada familia se le <strong>en</strong>tregaron cupones por<br />
un monto equival<strong>en</strong>te al valor <strong>de</strong> los materiales<br />
necesarios para cada etapa <strong>de</strong> la construcción <strong>de</strong><br />
la vivi<strong>en</strong>da, incluy<strong>en</strong>do el valor <strong>de</strong> los materiales<br />
para las instalaciones sanitarias y eléctricas. Cada<br />
79
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
participante recibió cupones hasta por un monto<br />
máximo <strong>de</strong> 6.200 dólares, conforme al estado <strong>de</strong><br />
avance <strong>de</strong> los trabajos. Se incorporaron también<br />
montos para la adquisición <strong>de</strong> las herrami<strong>en</strong>tas<br />
para la construcción.<br />
Estos cupones eran intransferibles, y se usaron<br />
exclusivam<strong>en</strong>te para canjearlos por materiales<br />
<strong>de</strong> construcción <strong>en</strong> cada una <strong>de</strong> las etapas <strong>de</strong> la<br />
obra, bajo un estricto procedimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> emisión<br />
y control.<br />
Los cupones son docum<strong>en</strong>tos numerados, impresos<br />
con valores prefijados y con normas <strong>de</strong><br />
segu ridad para impedir su falsificación. Para su<br />
ma nejo se llevó un registro <strong>de</strong>tallado <strong>de</strong> la can tidad,<br />
monto, número <strong>de</strong> serie, y se hizo un seguimi<strong>en</strong><br />
to al uso <strong>de</strong> los mismos, es <strong>de</strong>cir a los <strong>en</strong> tre gados<br />
a los b<strong>en</strong>eficiarios, a los pagados al proveedor,<br />
a los extraviados y anulados.<br />
El diagrama 3.1 ilustra la manera como se <strong>de</strong>sarrolló<br />
el proceso <strong>de</strong> emisión y administración <strong>de</strong> los<br />
cupones, que constituyeron una clave importante<br />
<strong>de</strong>l éxito <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong> autoconstrucción, ya<br />
que facilitaron la administración <strong>de</strong> los recursos y<br />
permitieron el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la metodología para<br />
el logro <strong>de</strong> los objetivos propuestos.<br />
4.10 Destino <strong>de</strong> terr<strong>en</strong>os recuperados<br />
Los terr<strong>en</strong>os con afectación hídrica se recuperaron<br />
para el uso público. Los municipios sancionaron<br />
or<strong>de</strong>nanzas específicas, prohibi<strong>en</strong>do toda<br />
nueva ocupación perman<strong>en</strong>te o transitoria, así<br />
como su subdivisión. Se las calificó como zona<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> hídrico y se dispusieron las mismas<br />
para áreas ver<strong>de</strong>s públicas, comprometiéndose<br />
los gobiernos locales a su saneami<strong>en</strong>to, arborización,<br />
equipami<strong>en</strong>to, mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to y control.<br />
Los usos futuros <strong>de</strong>bían ajustarse a pautas <strong>de</strong><br />
sust<strong>en</strong>tabilidad urbano ambi<strong>en</strong>tal para contribuir<br />
a la mejora <strong>de</strong> las condiciones <strong>de</strong> vida urbanas.<br />
Las sigui<strong>en</strong>tes fotografías ilustran algunos ejemplos<br />
<strong>de</strong>l manejo que se dio a los terr<strong>en</strong>os una vez<br />
<strong>de</strong>socupados por las familias reas<strong>en</strong>tadas.<br />
5. Resultados<br />
El subprograma <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da constituyó un mo<strong>de</strong>lo<br />
<strong>de</strong> actuación institucional, <strong>en</strong> el que participaron<br />
<strong>en</strong> forma coordinada la nación, las provincias, los<br />
municipios y las familias afectadas promovi<strong>en</strong>do<br />
la ejecución <strong>en</strong> forma <strong>de</strong>sc<strong>en</strong>tralizada así como<br />
las prácticas locales, el fortalecimi<strong>en</strong>to institucional<br />
y el <strong>de</strong>sarrollo comunitario.<br />
80
Arg<strong>en</strong>tina<br />
Respuesta a inundaciones recurr<strong>en</strong>tes: Programa <strong>de</strong> autoconstrucción asistida <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
Diagrama 3.1<br />
Circuito administrativo <strong>de</strong> los vouchers<br />
5.1 Resultados cuantitativos<br />
En <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l ppi se construyeron un total <strong>de</strong><br />
5.636 vivi<strong>en</strong>das <strong>en</strong> las siete provincias como se<br />
<strong>de</strong>talla <strong>en</strong> los gráficos 3.3 y 3.4.<br />
En los tres subprogramas <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da (prei, ppi, El<br />
Niño), se trabajó <strong>en</strong> 120 municipios <strong>de</strong> difer<strong>en</strong>te<br />
tamaño, se fortalecieron sus capacida<strong>de</strong>s institucionales,<br />
se construyeron 11.911 vivi<strong>en</strong>das, 19<br />
salones <strong>de</strong> uso múltiple y se capacitaron 23.822<br />
personas <strong>en</strong> el oficio <strong>de</strong> la construcción.<br />
81
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Gráfico 3.3<br />
Vivi<strong>en</strong>das construidas<br />
por provincia<br />
Fu<strong>en</strong>te: De acuerdo con información<br />
<strong>de</strong>l ppi (docum<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> trabajo<br />
<strong>de</strong>l programa Zelmeister, 2009).<br />
Pusimos la bu<strong>en</strong>a voluntad y la mano <strong>de</strong> obra,<br />
pero con la guía <strong>de</strong> todos ellos, porque si no<br />
hubiésemos t<strong>en</strong>ido la guía <strong>de</strong> ellos (funcionarios<br />
<strong>de</strong> las instituciones), tampoco hubiéramos hecho<br />
nada. Mi marido no sabía ni cómo levantar<br />
ni poner un ladrillo. Y <strong>en</strong>tonces ellos y nosotros<br />
todos nos pusimos a colaborar y eso es algo<br />
contagioso y se fue contagiando para todos los<br />
<strong>de</strong>más <strong>de</strong> la ciudad.<br />
Lucía Andrea Sosa<br />
Concepción <strong>de</strong>l Uruguay, Entre Ríos<br />
Una evaluación externa a cargo <strong>de</strong>l Instituto<br />
Internacional <strong>de</strong> Medio Ambi<strong>en</strong>te y Desarrollo,<br />
sección América Latina-iied-al (Clem<strong>en</strong>te, Bertolotto<br />
y Del Valle, 2003) llevada a cabo dos años<br />
<strong>de</strong>spués <strong>de</strong> terminadas las vivi<strong>en</strong>das, mostró el<br />
impacto <strong>en</strong> el mejorami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> las condiciones<br />
<strong>de</strong> vida <strong>de</strong> la población por medio <strong>de</strong> indicadores<br />
que midieron la percepción sobre el nuevo<br />
hábitat, el apr<strong>en</strong>dizaje <strong>de</strong> un nuevo oficio y sus<br />
implicaciones para la g<strong>en</strong>eración <strong>de</strong> ingresos, y<br />
el papel <strong>de</strong> la autoconstrucción como g<strong>en</strong>erador<br />
<strong>de</strong> organización <strong>de</strong> los b<strong>en</strong>eficiarios.<br />
En relación con la adquisición <strong>de</strong> nuevas habilida<strong>de</strong>s,<br />
esta evaluación <strong>en</strong>contró que el 92% <strong>de</strong><br />
los b<strong>en</strong>eficiarios que no t<strong>en</strong>ían experi<strong>en</strong>cia <strong>en</strong><br />
construcción, adquirieron conocimi<strong>en</strong>tos prácticos<br />
(sin difer<strong>en</strong>cias sustantivas por género) y al<br />
41% <strong>de</strong> los mismos les sirvió para que a partir <strong>de</strong><br />
la realización <strong>de</strong> trabajos ocasionales −conocidos<br />
<strong>en</strong> Arg<strong>en</strong>tina como “changas”, fundam<strong>en</strong>talm<strong>en</strong>te<br />
<strong>de</strong> albañilería−, increm<strong>en</strong>taran <strong>en</strong> una<br />
bu<strong>en</strong>a proporción sus ingresos.<br />
Gráfico 3.4<br />
Montos invertidos por provincia ppi<br />
Fu<strong>en</strong>te: Elaboración a partir <strong>de</strong>l Informe <strong>de</strong>l ppi.<br />
(docum<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> trabajo <strong>de</strong>l programa. Zelmeister, 2009).<br />
82
Arg<strong>en</strong>tina<br />
Respuesta a inundaciones recurr<strong>en</strong>tes: Programa <strong>de</strong> autoconstrucción asistida <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
Si bi<strong>en</strong> <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral los trabajos obt<strong>en</strong>idos fueron<br />
<strong>de</strong> corta duración (m<strong>en</strong>os <strong>de</strong> un mes <strong>en</strong> el 55%<br />
<strong>de</strong> los casos) la capacitación recibida les permitió<br />
mejorar sus posibilida<strong>de</strong>s laborales. Así fue<br />
percibido por los participantes ya que el 66%<br />
manifestó que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> mejores posibilida<strong>de</strong>s que<br />
antes y casi el 80% pi<strong>en</strong>sa que les pue<strong>de</strong> servir<br />
hacia el futuro.<br />
Por otra parte, el 91 % <strong>de</strong> los b<strong>en</strong>eficiarios notó<br />
cambios positivos <strong>en</strong> la calidad <strong>de</strong> vida familiar<br />
al disponer <strong>de</strong> más espacio y mayor privacidad al<br />
contar con habitaciones separadas. Para el 80%<br />
<strong>de</strong> los b<strong>en</strong>eficiarios el cambio está asociado a la<br />
seguridad que les brinda una vivi<strong>en</strong>da propia sin<br />
<strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong> inundación y constantes situaciones<br />
<strong>de</strong> evacuación.<br />
Más <strong>de</strong>l 80% <strong>de</strong> los <strong>en</strong>trevistados consi<strong>de</strong>ró que<br />
disminuyeron las <strong>en</strong>fermeda<strong>de</strong>s <strong>de</strong> sus hijos e<br />
hijas asociadas a las inundaciones y a <strong>en</strong>fermeda<strong>de</strong>s<br />
por causas hídricas.<br />
En cuanto a las posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> recreación, el<br />
88% <strong>de</strong> los b<strong>en</strong>eficiarios manifestó contar con<br />
mayores posibilida<strong>de</strong>s que <strong>en</strong> su hábitat anterior.<br />
Estos programas se <strong>de</strong>stacaron por la transpar<strong>en</strong>cia<br />
<strong>en</strong> la administración <strong>de</strong> los recursos<br />
económicos, con un criterio que garantizó la<br />
compra <strong>de</strong> los materiales para la autoconstrucción<br />
<strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da.<br />
Se propició un proceso <strong>de</strong> capacidad técnica<br />
para regularizar, or<strong>de</strong>nar y sanear as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos<br />
espontáneos, otorgándoles condiciones satisfactorias<br />
<strong>de</strong> calidad <strong>de</strong> vida urbana.<br />
A<strong>de</strong>más, se fortalecieron los gobiernos locales y<br />
las organizaciones <strong>de</strong> la sociedad civil, a partir <strong>de</strong><br />
elevar su capacidad <strong>de</strong> gestión y ejecución <strong>en</strong> el<br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l subprograma.<br />
Se lograron construir vivi<strong>en</strong>das dignas a un costo<br />
razonable. Se concibió y transmitió un concepto<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da como un proceso evolutivo,<br />
que se <strong>en</strong>riqueció con la progresiva mejora <strong>de</strong><br />
la misma.<br />
Se promovieron y consolidaron nuevas urbanizaciones<br />
para sectores <strong>de</strong> población <strong>de</strong> bajos<br />
ingresos, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la trama urbana, sobre suelo<br />
con bajo o nulo <strong>riesgo</strong> hídrico.<br />
5.2 Resultados cualitativos<br />
A<strong>de</strong>más <strong>de</strong> los resultados cuantitativos, <strong>en</strong> los<br />
subprogramas <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da se observan algunos<br />
resultados indirectos, que se pue<strong>de</strong>n agrupar<br />
<strong>en</strong> dos niveles: (a) institucional y municipal, y (b)<br />
población b<strong>en</strong>eficiaria.<br />
a. Niveles institucional y municipal<br />
Se conformaron equipos interdisciplinarios, <strong>en</strong><br />
los que participaron la nación, las provincias,<br />
los institutos <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da y los municipios, <strong>en</strong><br />
conjunto con los pobladores afectados por la<br />
inundación.<br />
En el espíritu <strong>de</strong>l esfuerzo propio y la ayuda<br />
mutua, he notado un mayor compromiso <strong>de</strong> los<br />
vecinos, un mayor afán para construir, terminar<br />
y darle calidad <strong>de</strong> terminación a las vivi<strong>en</strong>das,<br />
que <strong>en</strong> las operatorias que habitualm<strong>en</strong>te ti<strong>en</strong>e<br />
el municipio.<br />
Dr. Juan Carlos B<strong>en</strong>ítez<br />
Int<strong>en</strong><strong>de</strong>nte <strong>de</strong> Colonia Delicia, Misiones<br />
83
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
b. Para la población b<strong>en</strong>eficiaria<br />
Las nuevas vivi<strong>en</strong>das <strong>en</strong> sitio seguro y con condiciones<br />
sanitarias a<strong>de</strong>cuadas mejoraron la salud<br />
<strong>de</strong> las familias y evitaron las pérdidas frecu<strong>en</strong>tes<br />
<strong>de</strong> bi<strong>en</strong>es que t<strong>en</strong>ían cada vez que <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>taban<br />
inundaciones.<br />
A<strong>de</strong>más <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das <strong>en</strong> sitios seguros, uno<br />
<strong>de</strong> los logros importantes fue g<strong>en</strong>erar un s<strong>en</strong>timi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> autoestima <strong>en</strong> los participantes y <strong>en</strong><br />
la credibilidad con respecto a sus propias capacida<strong>de</strong>s,<br />
promovi<strong>en</strong>do su participación activa <strong>en</strong> la<br />
solución <strong>de</strong>l problema; superando los conceptos<br />
<strong>de</strong> b<strong>en</strong>efic<strong>en</strong>cia y asist<strong>en</strong>cialismo. Otro logro<br />
<strong>de</strong>stacable fue la participación y el protagonismo<br />
<strong>de</strong> las mujeres <strong>en</strong> igualdad con los hombres <strong>en</strong> la<br />
autoconstrucción <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das, <strong>en</strong> un proceso<br />
<strong>de</strong>sarrollado con transpar<strong>en</strong>cia y equidad.<br />
La organización comunitaria para la autoconstrucción<br />
g<strong>en</strong>eró un espíritu cooperativo, promovió<br />
la solidaridad comunitaria y mejoró las<br />
oportunida<strong>de</strong>s laborales <strong>de</strong> los participantes.<br />
Yo t<strong>en</strong>ía mi beba muy chiquita, que ahora<br />
por cierto corre por todos lados, juega, cosa<br />
que <strong>en</strong> la otra casa no podia haberlo. Incluso<br />
cuando llueve, los niños están a<strong>de</strong>ntro corr<strong>en</strong><br />
<strong>de</strong> un lado a otro. No nos preocupamos <strong>de</strong> si<br />
nos inundamos, que si no nos inundamos, que<br />
<strong>en</strong>tran bichos, que si vi<strong>en</strong><strong>en</strong> a buscarnos para<br />
llevarnos por la inundación. No, gracias a Dios,<br />
vemos pasar el agua, por <strong>de</strong>cir así, por fuera.<br />
¡Estamos <strong>en</strong> nuestra casa!<br />
Lilian B<strong>en</strong>ítez<br />
Puerto Iguazú, Misiones<br />
Las nuevas urbanizaciones <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la trama<br />
urbana <strong>de</strong> las ciuda<strong>de</strong>s permitió la integración<br />
a la sociedad y a la ciudad formal <strong>de</strong> familias<br />
<strong>de</strong> bajos recursos, superando su aislami<strong>en</strong>to y<br />
marginalidad.<br />
6. Lecciones apr<strong>en</strong>didas<br />
La ejecución <strong>de</strong>l subprograma <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da constituyó<br />
una rica experi<strong>en</strong>cia para cada uno <strong>de</strong> los<br />
actores involucrados: b<strong>en</strong>eficiarios, municipio,<br />
provincia y nación. La succe llevó a<strong>de</strong>lante las<br />
tareas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo, supervisión y monitoreo,<br />
trabajando <strong>en</strong> forma coordinada con los equipos<br />
provinciales y los municipios.<br />
Para muchos <strong>de</strong> los municipios significó la apropiación<br />
<strong>de</strong> una metodología <strong>de</strong> construcción<br />
que hasta el mom<strong>en</strong>to no se había experim<strong>en</strong>tado.<br />
A esto se sumaron los recursos físicos y<br />
humanos aportados por la nación. La contribución<br />
<strong>de</strong> las supce, <strong>en</strong> las difer<strong>en</strong>tes activida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>sempeñadas <strong>en</strong> el proceso, constituyó un<br />
aspecto clave y oportuno.<br />
En su mayoría, las lecciones apr<strong>en</strong>didas <strong>de</strong><br />
esta experi<strong>en</strong>cia se relacionan con la inclusión<br />
<strong>de</strong> la población <strong>de</strong>s<strong>de</strong> las etapas tempranas<br />
<strong>de</strong> planeación y ejecución <strong>de</strong> las obras. Se<br />
<strong>de</strong>stacó la coher<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> la gestión, el manejo<br />
administrativo e institucional y, por supuesto,<br />
el compromiso y capacidad <strong>de</strong> trabajo <strong>de</strong> los<br />
propios b<strong>en</strong>eficiarios.<br />
Entre estos apr<strong>en</strong>dizajes se <strong>de</strong>stacó el ejercicio<br />
<strong>de</strong> prácticas <strong>de</strong>sc<strong>en</strong>tralizadas con la participación<br />
activa <strong>de</strong> la población, los municipios, los<br />
institutos <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da, los gobiernos provinciales<br />
y los proveedores.<br />
84
Arg<strong>en</strong>tina<br />
Respuesta a inundaciones recurr<strong>en</strong>tes: Programa <strong>de</strong> autoconstrucción asistida <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
Entre los problemas <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tados, pue<strong>de</strong>n señalarse<br />
<strong>de</strong>moras <strong>en</strong> algunos casos, <strong>de</strong>bido a dificulta<strong>de</strong>s<br />
<strong>en</strong> obt<strong>en</strong>er terr<strong>en</strong>os aptos para vivi<strong>en</strong>das<br />
<strong>en</strong> las áreas urbanas, causados por la falta <strong>de</strong><br />
coordinación <strong>en</strong> cuanto a la construcción <strong>de</strong><br />
servicios públicos y retrasos <strong>en</strong> la <strong>en</strong>trega <strong>de</strong> los<br />
títulos <strong>de</strong> propiedad para los b<strong>en</strong>eficiarios. Esto<br />
se <strong>de</strong>bió a la falta <strong>de</strong> recursos <strong>de</strong>l municipio o<br />
instituto <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da, instancias que asumieron<br />
los costos <strong>de</strong> titulación.<br />
Otro obstáculo que han <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tado los subprogramas<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da es su <strong>de</strong>p<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> créditos<br />
externos. Cualquier <strong>de</strong>mora <strong>en</strong> la obt<strong>en</strong>ción<br />
o negociación <strong>de</strong> los mismos, se traduce<br />
<strong>en</strong> paralización o <strong>de</strong>moras <strong>en</strong> la ejecución <strong>de</strong>l<br />
subprograma, y algunas veces, <strong>en</strong> la pérdida <strong>de</strong><br />
capacida<strong>de</strong>s institucionales y equipos profesionales<br />
con experi<strong>en</strong>cia para su <strong>de</strong>sarrollo.<br />
7. Evaluaciones externas<br />
Se <strong>de</strong>jó atrás el concepto <strong>de</strong> “asist<strong>en</strong>cialismo”<br />
<strong>en</strong> pro <strong>de</strong> la promoción y el fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong><br />
la organización comunitaria, así como el hecho<br />
<strong>de</strong> que el b<strong>en</strong>eficiario se pudiera transformar <strong>en</strong><br />
sujeto activo <strong>en</strong> la solución <strong>de</strong>l problema.<br />
Otro <strong>de</strong> los apr<strong>en</strong>dizajes consistió <strong>en</strong> propiciar la<br />
igualdad <strong>de</strong> oportunida<strong>de</strong>s para las familias <strong>de</strong><br />
escasos recursos afectadas por las inundaciones,<br />
evitando posibles discriminaciones.<br />
El ppi se b<strong>en</strong>efició <strong>de</strong> las lecciones apr<strong>en</strong>didas <strong>en</strong><br />
el prei y El Niño. Por ejemplo, <strong>en</strong> el prei no se<br />
incluyeron los costos relacionados con los materiales<br />
para los baños, cocinas e instalaciones<br />
eléctricas, las herrami<strong>en</strong>tas <strong>de</strong> construcción ni el<br />
costo <strong>de</strong> asist<strong>en</strong>cia técnica y social. Estos costos<br />
fueron incluidos <strong>en</strong> el ppi, los cuales optimizaron<br />
y garantizaron los resultados.<br />
El subprograma tuvo tres evaluaciones externas:<br />
una ex post, <strong>en</strong> la fase <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong> rehabilitación<br />
(prei), a cargo <strong>de</strong>l Departam<strong>en</strong>to <strong>de</strong><br />
Evaluación <strong>de</strong> Operaciones <strong>de</strong>l Banco Mundial<br />
<strong>de</strong> 2000; una segunda, <strong>en</strong> la fase <strong>de</strong>l programa<br />
contra inundaciones (ppi), durante el <strong>de</strong>sarrollo<br />
<strong>de</strong>l mismo, realizada por el Instituto Internacional<br />
<strong>de</strong> Medio Ambi<strong>en</strong>te y Desarrollo, América Latina<br />
(iied-al) y una ex post a cargo <strong>de</strong> un consultor<br />
in<strong>de</strong>p<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te.<br />
Las distintas evaluaciones arrojan un balance<br />
positivo <strong>en</strong> el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l programa. Entre<br />
los aspectos más <strong>de</strong>stacados se pue<strong>de</strong>n m<strong>en</strong>cionar<br />
que el compon<strong>en</strong>te <strong>de</strong> capacitación es<br />
valorado como “muy importante” por parte <strong>de</strong><br />
los distintos actores involucrados. Esto significó<br />
para muchos b<strong>en</strong>eficiarios po<strong>de</strong>r participar <strong>en</strong><br />
las distintas etapas <strong>de</strong> la construcción, al igual<br />
85
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
que la posibilidad <strong>de</strong> mejorar sus condiciones <strong>de</strong><br />
búsqueda <strong>de</strong> trabajo.<br />
La inclusión <strong>de</strong> los b<strong>en</strong>eficiarios <strong>en</strong> el proceso<br />
ti<strong>en</strong>e a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> ofrecer una solución <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da<br />
<strong>en</strong> una zona no inundable, un b<strong>en</strong>eficio<br />
psicosocial <strong>de</strong> autovaloración ya que al hacer su<br />
aporte con su trabajo, el grupo familiar consigue<br />
su vivi<strong>en</strong>da sin s<strong>en</strong>tir que se le está “dando caridad”.<br />
Del mismo modo se refuerza la práctica<br />
cultural <strong>de</strong> solidaridad vecinal e integración <strong>en</strong> lo<br />
barrial, mayor integración social y un s<strong>en</strong>tido <strong>de</strong><br />
pert<strong>en</strong><strong>en</strong>cia al espacio local.<br />
Con relación al mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> gestión, la articulación<br />
<strong>de</strong> difer<strong>en</strong>tes niveles <strong>de</strong> gobierno, al combinar<br />
recursos locales, provinciales y nacionales, consigue<br />
<strong>en</strong> cada contexto, tanto por la población<br />
a la que está dirigido, como por la metodología<br />
que utiliza, obt<strong>en</strong>er sinergias muy importantes<br />
sin las cuales no serían posibles muchos <strong>de</strong> los<br />
logros y cobertura.<br />
A<strong>de</strong>más se fortaleció la capacidad instalada <strong>en</strong><br />
técnicas <strong>de</strong> autoconstrucción y urbanización<br />
<strong>en</strong> los técnicos municipales. Esta capacidad se<br />
aplicó <strong>en</strong> programas propios <strong>de</strong> mejorami<strong>en</strong>to y<br />
equipami<strong>en</strong>to comunitario.<br />
Estos logros señalan el camino para la “construcción<br />
<strong>de</strong> comunida<strong>de</strong>s resist<strong>en</strong>tes” y ofrec<strong>en</strong><br />
una experi<strong>en</strong>cia apta para su replicabilidad <strong>en</strong><br />
condiciones similares.<br />
Las experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> este subprograma pue<strong>de</strong>n<br />
aplicarse a <strong>poblaciones</strong> afectadas por emerg<strong>en</strong>cia<br />
social, económica y habitacional, y no solam<strong>en</strong>te<br />
a aquellas que han sufrido el impacto <strong>de</strong> los<br />
<strong>de</strong>sastres naturales. La experi<strong>en</strong>cia promueve <strong>de</strong><br />
manera equitativa, su acceso a la vivi<strong>en</strong>da digna<br />
y a la tierra con aptitud urbana, colaborando <strong>en</strong><br />
la mitigación <strong>de</strong> la pobreza, una <strong>de</strong> las causas<br />
subyac<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> la vulnerabilidad social.<br />
Con este programa hay una <strong>de</strong>mostración <strong>de</strong><br />
que sí se pue<strong>de</strong>, que se logran resultados cuando<br />
se unifican esfuerzos.<br />
Señor Orfilio Marcon<br />
Int<strong>en</strong><strong>de</strong>nte <strong>de</strong> Avellaneda, Santa Fe<br />
86
Refer<strong>en</strong>cias<br />
bibliográficas<br />
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89
Glosario <strong>de</strong> siglas,<br />
acrónimos y abreviaturas<br />
amba<br />
amgr<br />
bid<br />
iadb<br />
Cepal<br />
cia<br />
coah-ina<br />
Comecso<br />
Conae<br />
Conacyt<br />
<strong>de</strong>sa<br />
dnpc<br />
em-dat<br />
fao<br />
fema<br />
igm<br />
iied-al<br />
ina<br />
In<strong>de</strong>c<br />
inta<br />
mds<br />
nbi<br />
nea<br />
noa<br />
Área Metropolitana <strong>de</strong> Bu<strong>en</strong>os Aires<br />
Área Metropolitana <strong>de</strong> Gran Resist<strong>en</strong>cia, Provincia <strong>de</strong> Chaco<br />
(Arg<strong>en</strong>tina)<br />
Banco Interamericano <strong>de</strong> Desarrollo<br />
inter American Developm<strong>en</strong>t Bank<br />
Comisión Económica para América Latina y el Caribe<br />
Ag<strong>en</strong>cia C<strong>en</strong>tral <strong>de</strong> Intelig<strong>en</strong>cia (Estados Unidos)<br />
C<strong>en</strong>tro Operativo <strong>de</strong> Alerta Hidrológico <strong>de</strong>l ina<br />
Consejo Mexicano para las Ci<strong>en</strong>cias Sociales<br />
Comisión Nacional <strong>de</strong> Activida<strong>de</strong>s Espaciales<br />
Consejo Nacional <strong>de</strong> Ci<strong>en</strong>cia y Tecnología (México)<br />
Departam<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Asuntos Económicos y Sociales<br />
Dirección Nacional <strong>de</strong> Protección Civil<br />
Base <strong>de</strong> datos sobre catástrofes administrada por el ofda-cred<br />
organización <strong>de</strong> las Naciones Unidas para la Agricultura y la<br />
Alim<strong>en</strong>tación<br />
Fe<strong>de</strong>ral Emerg<strong>en</strong>cy Managem<strong>en</strong>t Ag<strong>en</strong>cy<br />
instituto Geográfico Militar<br />
Instituto Internacional <strong>de</strong> Medio Ambi<strong>en</strong>te<br />
y Desarrollo – América Latina<br />
instituto Nacional <strong>de</strong>l Agua y <strong>de</strong>l Ambi<strong>en</strong>te<br />
Instituto Nacional <strong>de</strong> Estadísticas y C<strong>en</strong>sos<br />
instituto Nacional <strong>de</strong> Tecnología Agropecuaria<br />
Ministerio <strong>de</strong> Desarrollo Social<br />
Índice <strong>de</strong> necesida<strong>de</strong>s básicas insatisfechas<br />
(Región) Noreste Arg<strong>en</strong>tina<br />
(Región) Noroeste Arg<strong>en</strong>tina<br />
90
Arg<strong>en</strong>tina<br />
Respuesta a inundaciones recurr<strong>en</strong>tes: Programa <strong>de</strong> autoconstrucción asistida <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
ofda/cred<br />
onu<br />
pbi<br />
pidu<br />
ppi<br />
prei<br />
Segemar<br />
Sifem<br />
smn<br />
spv<br />
succe<br />
supce<br />
uep<br />
unam<br />
un<br />
undha<br />
url<br />
C<strong>en</strong>tre for Research on the Epi<strong>de</strong>miology of Disasters – Office of US<br />
Foreign Disaster Assistance<br />
organización <strong>de</strong> Naciones Unidas<br />
Producto bruto interno<br />
Programa <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> inundaciones y dr<strong>en</strong>aje urbano<br />
Programa <strong>de</strong> protección contra inundaciones<br />
Programa <strong>de</strong> rehabilitación por la emerg<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> las inundaciones<br />
Servicio Geológico Minero Arg<strong>en</strong>tino (Arg<strong>en</strong>tina)<br />
Sistema Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Emerg<strong>en</strong>cias<br />
Servicio Meteorológico Nacional (Fuerza Aérea Arg<strong>en</strong>tina)<br />
Suprograma <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da<br />
Subunidad C<strong>en</strong>tral <strong>de</strong> Coordinación para la Emerg<strong>en</strong>cia – Secretaría<br />
<strong>de</strong> Asist<strong>en</strong>cia Financiera para las Provincias – Ministerio <strong>de</strong>l Interior<br />
República − Arg<strong>en</strong>tina (hoy uec: Unidad Ejecutora C<strong>en</strong>tral – ucpypfe:<br />
Unidad Coordinadora <strong>de</strong> Programas y Proyectos con Financiami<strong>en</strong>to<br />
Externo – Ministerio <strong>de</strong> Planificación Fe<strong>de</strong>ral, Inversión Pública y<br />
Servicios)<br />
Subunida<strong>de</strong>s provinciales <strong>de</strong> coordinación para la emerg<strong>en</strong>cia<br />
Unida<strong>de</strong>s ejecutoras provinciales<br />
Universidad Autónoma <strong>de</strong> México<br />
United Nations<br />
Departam<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Asuntos Humanitarios <strong>de</strong> la onu<br />
Localizador <strong>de</strong> recurso uniforme (por su sigla <strong>en</strong> inglés, Uniform<br />
Resource Locator)<br />
91
Capítulo 4<br />
Brasil<br />
Un cambio <strong>en</strong> la calidad <strong>de</strong> vida<br />
<strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong> áreas <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong><br />
Ronaldo Marques<br />
Marilia Scombatti
Brasil<br />
Un cambio <strong>en</strong> la calidad <strong>de</strong> vida<br />
<strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong> áreas <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong><br />
A. Contexto <strong>de</strong> país y gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
Brasil ti<strong>en</strong>e una ext<strong>en</strong>sión <strong>de</strong> 8.514.877 km 2 y<br />
está situado al este <strong>de</strong> Suramérica. El territorio<br />
brasileño está dividido <strong>en</strong> cinco regiones: norte,<br />
nor<strong>de</strong>ste, sur, su<strong>de</strong>ste y c<strong>en</strong>tro-oeste y está<br />
conformado por 26 estados divididos, a su vez,<br />
<strong>en</strong> 5.556 municipios y un distrito fe<strong>de</strong>ral que<br />
alberga la capital <strong>de</strong>l país (mapa 4.1).<br />
1. Urbanización y disparida<strong>de</strong>s<br />
regionales<br />
El proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo y crecimi<strong>en</strong>to económico<br />
<strong>de</strong>l país han g<strong>en</strong>erado condiciones extremas<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sigualdad geográfica y social, las cuales se<br />
manifiestan <strong>de</strong> manera difer<strong>en</strong>te <strong>en</strong> las cinco<br />
regiones <strong>de</strong>l país. Es así como el 86% <strong>de</strong> los<br />
municipios con mayor índice <strong>de</strong> exclusión social<br />
pert<strong>en</strong>ec<strong>en</strong> a las regiones norte y nor<strong>de</strong>ste (Atlas<br />
Mapa 4.1<br />
División política,<br />
administrativa y regiones<br />
70°W R.B. DE<br />
GUYANA<br />
50°W 40°W<br />
VENEZUELA<br />
SURINAME Fr<strong>en</strong>ch<br />
Guiana<br />
OCEANO<br />
COLOMBIA<br />
(Fr.)<br />
ATLÁNTICO<br />
AMAPÁ<br />
RORAIMA<br />
BRAZIL<br />
0°<br />
AMAZONAS<br />
PARÁA R Á<br />
MARANHÃO<br />
CEARÁ<br />
RIO GRANDE<br />
DO NORTE<br />
PIAUÍ<br />
PARAÍBA<br />
ACRE<br />
PERNAMBUCO<br />
10°S<br />
PERU<br />
RONDÔNIA<br />
BOLIVIA<br />
MATO<br />
GROSSO<br />
TOCANTINS<br />
F.D.<br />
BRASÍLIA<br />
GOIÁS<br />
BAHIAI A<br />
MINAS<br />
GERAIS<br />
ALAGOAS<br />
SERGIPE<br />
OCEANO<br />
ATLÁNTICO<br />
10°S<br />
20°S<br />
MATO GROSSO<br />
DO SUL<br />
ESPÍRITO<br />
SANTO<br />
CAPITAL DE NACIÓN<br />
OCÉANO<br />
PACÍFICO<br />
30°S<br />
CHILE<br />
ARGENTINA<br />
SÃO PAULO<br />
RIO DE<br />
JANEIRO<br />
PARAGUAY<br />
PARANÁ<br />
STA CATARINA<br />
RIO GRANDE<br />
0 200 400 600 Kilómetros<br />
DO SUL<br />
0 200 400 Millas<br />
URUGUAY<br />
LIMITE ESTATAL<br />
REGIONES:<br />
NORTE<br />
NORESTE<br />
SURESTE<br />
SUR<br />
CENTRO OESTE<br />
DISTRITO FEDERAL<br />
LIMITE INTERNACIONAL<br />
50°W<br />
Fu<strong>en</strong>te: Instituto Geográfico Militar (igm)<br />
y Dirección Nacional <strong>de</strong> Protección Civil<br />
95
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
<strong>de</strong> exclusión social <strong>de</strong> la Universidad Estatal <strong>de</strong><br />
Campinas y la Pontificia Católica <strong>de</strong> Sao Paulo,<br />
2006).<br />
En 2007, la población estaba compuesta por<br />
183.987.291 habitantes, según el último c<strong>en</strong>so<br />
<strong>de</strong>l Instituto Brasileiro <strong>de</strong> Geografia e Estatistica,<br />
lo cual contrasta con los 93 millones que<br />
había <strong>en</strong> 1970. A 2007, el 84% resi<strong>de</strong> <strong>en</strong> las<br />
ciuda<strong>de</strong>s y esta fuerte t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia a la urbanización<br />
se pue<strong>de</strong> observar <strong>en</strong> todas las regiones<br />
<strong>de</strong>l país (gráfico 4.1).<br />
Las regiones con los mayores índices <strong>de</strong> urbanización<br />
están ubicadas <strong>en</strong> el su<strong>de</strong>ste, c<strong>en</strong>trooeste<br />
y sur (92, 86 y 82% <strong>de</strong> habitantes <strong>en</strong> las<br />
zonas urbanas, respectivam<strong>en</strong>te); mi<strong>en</strong>tras que<br />
las <strong>de</strong>l norte y nor<strong>de</strong>ste ti<strong>en</strong><strong>en</strong> un índice <strong>de</strong> urbanización<br />
<strong>de</strong>l 73,5 y 71,5% respectivam<strong>en</strong>te.<br />
2. Desastres socionaturales<br />
Gráfico 4.1<br />
Porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> la población<br />
urbana y rural<br />
Fu<strong>en</strong>te: Fu<strong>en</strong>te: Departm<strong>en</strong>t of Economics<br />
and Social Affairs. Population Division Homepage.<br />
www.http//esa.un.org/wup2009/unup<br />
Los tres tipos <strong>de</strong> f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os relacionados con<br />
<strong>de</strong>sastres naturales <strong>en</strong> Brasil son las tempesta<strong>de</strong>s,<br />
que provocan inundaciones y <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos,<br />
las se quías, los sismos y los terremotos. Estos<br />
f<strong>en</strong>óme nos pres<strong>en</strong>tan patrones muy difer<strong>en</strong>ciados<br />
<strong>de</strong> una región a otra, tanto <strong>en</strong> lo relativo al<br />
tipo <strong>de</strong> f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o como a la frecu<strong>en</strong>cia y a la<br />
int<strong>en</strong>sidad.<br />
Los <strong>de</strong>sastres naturales más significativos, <strong>en</strong><br />
términos <strong>de</strong> frecu<strong>en</strong>cia y <strong>de</strong> niveles <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
para la vida humana, son las inundaciones y <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos<br />
pres<strong>en</strong>tes con difer<strong>en</strong>te frecu<strong>en</strong>cia<br />
e int<strong>en</strong>sidad <strong>en</strong> todas las regiones <strong>de</strong>l país. La<br />
sequía suele afectar a la región nor<strong>de</strong>ste <strong>de</strong>l país,<br />
aunque también pue<strong>de</strong> darse <strong>de</strong> forma ocasional,<br />
con int<strong>en</strong>sidad y frecu<strong>en</strong>cia mucho m<strong>en</strong>ores,<br />
<strong>en</strong> otras regiones (cuadro 4.1). De los 490 ev<strong>en</strong>tos<br />
que <strong>de</strong>s<strong>en</strong>ca<strong>de</strong>naron <strong>de</strong>sastres <strong>en</strong> el país <strong>en</strong><br />
2008, el 49% se pres<strong>en</strong>taron <strong>en</strong> la región <strong>de</strong>l<br />
nor<strong>de</strong>ste y 30% afectaron a las regiones sur y<br />
su<strong>de</strong>ste.<br />
2.1 Inundaciones<br />
Si bi<strong>en</strong> los <strong>de</strong>sastres ocasionados por las inundaciones<br />
afectan a todas las regiones, ti<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
mayor frecu<strong>en</strong>cia e int<strong>en</strong>sidad <strong>en</strong> las zonas urbanas,<br />
don<strong>de</strong> el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> ocupación <strong>de</strong>l territorio<br />
relacionado con el precio <strong>de</strong> los terr<strong>en</strong>os y<br />
vivi<strong>en</strong>das obliga a la población <strong>de</strong> bajos recursos<br />
a establecerse <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>, con la consigui<strong>en</strong>te<br />
exposición a los daños m<strong>en</strong>cionados, <strong>en</strong><br />
especial <strong>en</strong> época <strong>de</strong> lluvias int<strong>en</strong>sas.<br />
Según los datos <strong>de</strong>l c<strong>en</strong>so <strong>de</strong> saneami<strong>en</strong>to<br />
básico realizado <strong>en</strong> 2002 <strong>en</strong> todo el territorio<br />
nacional, el 24% <strong>de</strong>l total <strong>de</strong> municipios <strong>de</strong>l país<br />
(1.340 ciuda<strong>de</strong>s) pres<strong>en</strong>tan áreas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong><br />
zonas urbanas. Estas zonas están conc<strong>en</strong>tradas<br />
<strong>en</strong> la región sur y sureste, don<strong>de</strong> se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran<br />
878 ciuda<strong>de</strong>s con zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong>l total <strong>de</strong> las<br />
1.340 ciuda<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l país (cuadro 4.2).<br />
96
Brasil<br />
Un cambio <strong>en</strong> la calidad <strong>de</strong> vida<br />
<strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong> áreas <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong><br />
Cuadro 4.1<br />
Número <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres naturales<br />
Según el tipo, por región – 2008<br />
Tipo <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres naturales<br />
Número <strong>de</strong> f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os, por región<br />
C<strong>en</strong>tro oeste Nor<strong>de</strong>ste Norte Su<strong>de</strong>ste Sur Total Porc<strong>en</strong>taje<br />
Tempesta<strong>de</strong>s, inundaciones, <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos 54 180 44 58 75 411 84<br />
Sequías, estiaje 3 53 9 4 69 14<br />
Sísmos, terremotos 1 3 4 1<br />
Tornados 4 2 6 1<br />
Total 57 238 53 65 77 490 100<br />
Porc<strong>en</strong>taje 12 49 11 13 16 100<br />
Fu<strong>en</strong>te: Secretaría Nacional <strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa Civil, Notificaciones <strong>de</strong> Desastres;<br />
Notificaciones <strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa Civil <strong>de</strong> Sao Paulo, archivos <strong>de</strong> pr<strong>en</strong>sa, 2008<br />
Cuadro 4.2<br />
Número <strong>de</strong> municipios con zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
Por región<br />
Norte Nor<strong>de</strong>ste Su<strong>de</strong>ste Sur C<strong>en</strong>tro oeste Total<br />
Número total <strong>de</strong> municipios 449 1 787 1 666 1 159 446 5 507<br />
Ciuda<strong>de</strong>s con zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> 66 299 543 335 97 1 340<br />
Porc<strong>en</strong>taje 14,7 16,7 32,6 28,9 21,7 24,3<br />
Fu<strong>en</strong>te: pib, Encuesta Nacional <strong>de</strong> Saneami<strong>en</strong>to Básico<br />
Otros factores que increm<strong>en</strong>tan el <strong>riesgo</strong> ante<br />
las inundaciones están asociados con la fragilidad<br />
<strong>de</strong> la infraestructura <strong>de</strong> dr<strong>en</strong>aje urbano, la<br />
disposición ina<strong>de</strong>cuada <strong>de</strong> residuos sólidos y la<br />
impermeabilización <strong>de</strong>l suelo urbano.<br />
Por ejemplo, si bi<strong>en</strong> el 78,6% <strong>de</strong> los municipios<br />
(4.327) disponían <strong>de</strong> sistemas <strong>de</strong> dr<strong>en</strong>ajes a 2002,<br />
el 34% (1.438 municipios) pres<strong>en</strong>taban <strong>de</strong>fectos<br />
<strong>de</strong> funcionami<strong>en</strong>to (puntos <strong>de</strong> estrangulami<strong>en</strong>to)<br />
que favorecían las inundaciones (Encuesta Nacional<br />
<strong>de</strong> Saneami<strong>en</strong>to Básico, 2002; cuadro 4.3).<br />
Los impactos <strong>de</strong> las fuertes lluvias e inundaciones<br />
van <strong>en</strong> aum<strong>en</strong>to. De acuerdo con cifras oficiales,<br />
<strong>en</strong> 2008 causaron 130 muertes y pérdidas por<br />
33,5 millones <strong>de</strong> dólares, y <strong>en</strong> 2009, 44 muertes,<br />
185.000 personas perdieron sus vivi<strong>en</strong>das y las<br />
pérdidas económicas superaron los mil millones<br />
<strong>de</strong> dólares.<br />
2.2 Sequía<br />
El f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o <strong>de</strong> la sequía se produce <strong>en</strong> una región<br />
conocida como el Polígono <strong>de</strong> las Sequías.<br />
Esta zona abarca un territorio <strong>de</strong> 950.000 km 2<br />
e incluye a nueve estados <strong>de</strong>l nor<strong>de</strong>ste <strong>de</strong>l país<br />
(mapa 4.2), zona marcada también por la pobreza<br />
don<strong>de</strong> aproximadam<strong>en</strong>te el 30% <strong>de</strong> las<br />
familias pose<strong>en</strong> un ingreso m<strong>en</strong>sual inferior a<br />
200 dólares.<br />
Históricam<strong>en</strong>te, la sequía suele manifestarse cada<br />
diez años y pue<strong>de</strong> prolongarse por periodos <strong>de</strong><br />
tres, cuatro y, <strong>de</strong> manera excepcional, hasta cinco<br />
años. Este f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o se <strong>de</strong>be a la combinación<br />
97
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Cuadro 4.3<br />
Número <strong>de</strong> municipios con sistemas <strong>de</strong> dr<strong>en</strong>aje inefici<strong>en</strong>tes<br />
Por región – 2002<br />
Norte Nor<strong>de</strong>ste Su<strong>de</strong>ste Sur C<strong>en</strong>trooeste Total<br />
No. % No. % No. % No. % No. % No. %<br />
Número <strong>de</strong> municipios 449 1 787 1 666 1 159 446 5 507<br />
Número <strong>de</strong> municipios con dr<strong>en</strong>aje urbano 22 49 1 227 69 1 468 88 1 094 94 316 71 4 327 79<br />
Número <strong>de</strong> municipios con dr<strong>en</strong>aje urbano<br />
don<strong>de</strong> exist<strong>en</strong> puntos <strong>de</strong> estrangulami<strong>en</strong>to<br />
que contribuy<strong>en</strong> a las inundaciones<br />
66 29 316 26 596 40 403 37 57 18 1438 34<br />
Fu<strong>en</strong>te: ibge, Encuesta Nacional <strong>de</strong> Saneami<strong>en</strong>to Básico, 2002<br />
Belém<br />
Mapa 4.2<br />
PARÁ<br />
MARANHÃO<br />
São Luís<br />
Área <strong>de</strong> sequía<br />
<strong>en</strong> el nor<strong>de</strong>ste <strong>de</strong>l Brasil<br />
Teresina<br />
PIAUÍ<br />
40°W<br />
Fortaleza<br />
CEARÁ<br />
RIO GRANDE<br />
DO NORTE<br />
PERNAMBUCO<br />
PARAÍBA<br />
AREA QUE RECIBE MENOS<br />
0°<br />
DE 750 MM DE LLUVIAS ANUALES<br />
AREA DE SEQUIA<br />
CAPITAL ESTATAL<br />
CAPITAL DE NACION<br />
LIMITE ESTATAL<br />
Natal<br />
João Pessoa<br />
Recife<br />
<strong>de</strong> diversos factores, <strong>en</strong>tre los que se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran:<br />
la temperatura <strong>de</strong> la región, que <strong>en</strong> <strong>de</strong>terminadas<br />
épocas <strong>de</strong>l año alcanza registros superiores a<br />
40ºC; un régim<strong>en</strong> hídrico <strong>de</strong>sfavorable, expresado<br />
<strong>en</strong> cantida<strong>de</strong>s y <strong>en</strong> frecu<strong>en</strong>cias mínimas <strong>de</strong><br />
lluvias; el relieve y la topografía, caracterizados<br />
por suelos con poca profundidad que favorec<strong>en</strong><br />
la rápida evaporación <strong>de</strong> las aguas <strong>de</strong> superficie;<br />
y la acción antrópica, que ocasiona la <strong>de</strong>strucción<br />
<strong>de</strong> la vegetación natural y favorece así la expansión<br />
<strong>de</strong>l clima semiárido.<br />
Palma<br />
TOCANTINS<br />
F.D.<br />
BRASÍLIA<br />
São<br />
ancisco<br />
Fr<br />
Represa <strong>de</strong><br />
Sobradinho<br />
BAHIA<br />
MINAS GERAISG E ESPÍRITO<br />
SANTO<br />
Belo<br />
Horizonte<br />
ALAGOAS<br />
SERGIPE<br />
Aracaju<br />
Salvador<br />
0 125<br />
Maceió<br />
250 Kilómetros<br />
0 125 250 Millas<br />
R.B. DE<br />
VENEZUELA<br />
COLOMBIA<br />
PERU<br />
OCÉANO<br />
PACÍFICO<br />
CHILE<br />
BOLIVIA<br />
ARGENTINA<br />
OCEANO<br />
ATLÁNTICO<br />
GUYANA<br />
SURINAME<br />
Fr<strong>en</strong>ch Guiana<br />
(Fr.)<br />
OCEANO<br />
ATLÁNTICO<br />
PARAGUAY<br />
BRAZILR L<br />
BRASÍLIA<br />
URUGUAY<br />
Area of<br />
Map<br />
OCEANO<br />
ATLÁNTICO<br />
10°S<br />
Las condiciones <strong>de</strong> vida adversas imperantes<br />
durante los periodos <strong>de</strong> sequía inci<strong>de</strong>n <strong>en</strong> la<br />
formación <strong>de</strong> los flujos migratorios <strong>de</strong> personas<br />
que abandonan la región nor<strong>de</strong>ste <strong>en</strong> busca <strong>de</strong><br />
mejores condiciones <strong>de</strong> vida <strong>en</strong> otras regiones<br />
<strong>de</strong>l país y su <strong>de</strong>stino preferido suele ser la región<br />
su<strong>de</strong>ste. Cuando llegan a las ciuda<strong>de</strong>s elegidas<br />
para buscar mejores condiciones <strong>de</strong> vida, la<br />
población emigrante no está <strong>en</strong> condiciones<br />
<strong>de</strong> po<strong>de</strong>r <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tarse a los precios <strong>de</strong>l mercado<br />
formal <strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da.<br />
98
Brasil<br />
Un cambio <strong>en</strong> la calidad <strong>de</strong> vida<br />
<strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong> áreas <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong><br />
En este contexto, la estrategia <strong>de</strong> establecimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> los emigrantes <strong>de</strong>l nor<strong>de</strong>ste consiste <strong>en</strong> buscar<br />
zonas poco valoradas, alejadas <strong>de</strong> los barrios<br />
céntricos, que <strong>en</strong> muchos casos se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran<br />
a las orillas <strong>de</strong> los ríos y arroyos prop<strong>en</strong>sos a las<br />
inundaciones.<br />
2.3 Terremotos<br />
La actividad sísmica es mo<strong>de</strong>sta si se compara<br />
con otros países <strong>de</strong> América Latina. En los últimos<br />
cincu<strong>en</strong>ta años se han producido ocho terremotos<br />
<strong>en</strong> el país, <strong>de</strong> los cuales cuatro tuvieron<br />
lugar <strong>en</strong> la región su<strong>de</strong>ste. En la región sur no<br />
exist<strong>en</strong> registros <strong>de</strong> sismos <strong>en</strong> el periodo <strong>de</strong> 1955<br />
a 2008.<br />
3. Gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s<br />
La prev<strong>en</strong>ción y el control <strong>de</strong> los <strong>de</strong>sastres naturales<br />
son responsabilidad <strong>de</strong> dos ministerios: el<br />
<strong>de</strong> la Integración Nacional, por intermedio <strong>de</strong>l<br />
Sistema Nacional <strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa Civil (Sin<strong>de</strong>c) y el<br />
<strong>de</strong>l Medio Ambi<strong>en</strong>te, por medio <strong>de</strong> la Ag<strong>en</strong>cia<br />
Nacional <strong>de</strong> las Aguas (ana).<br />
La organización sistemática <strong>de</strong> la <strong>de</strong>f<strong>en</strong>sa civil se<br />
materializó <strong>en</strong> la creación <strong>de</strong>l Sin<strong>de</strong>c, <strong>en</strong> 1988.<br />
Este sistema lleva a la práctica la política nacional<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>f<strong>en</strong>sa civil, cuyos objetivos son:<br />
• Promover la <strong>de</strong>f<strong>en</strong>sa perman<strong>en</strong>te contra los <strong>de</strong>sastres<br />
naturales o provocados por el hombre.<br />
• Prev<strong>en</strong>ir o minimizar los daños, socorrer y asistir<br />
a las <strong>poblaciones</strong> afectadas, rehabilitar y recuperar<br />
áreas <strong>de</strong>terioradas por los <strong>de</strong>sastres.<br />
• Actuar ante la inmin<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres, o una<br />
vez que estos se han producido.<br />
• Promover la organización y la coordinación<br />
<strong>de</strong>l Sin<strong>de</strong>c <strong>en</strong> el territorio nacional.<br />
Este sistema está conformado por una estructura<br />
operativa basada <strong>en</strong> varios órganos con distintas<br />
compet<strong>en</strong>cias a escalas nacional, regional, estatal,<br />
municipal y sectorial.<br />
El Sin<strong>de</strong>c opera con recursos proce<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong>l Fondo<br />
Especial para Calamida<strong>de</strong>s Públicas (Funcap).<br />
Este fondo constituye el instrum<strong>en</strong>to financiero<br />
previsto para la at<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> caso <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cia,<br />
y también pue<strong>de</strong> contar con préstamos obligatorios<br />
para at<strong>en</strong><strong>de</strong>r calamida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> carácter público<br />
<strong>de</strong> conformidad con la Constitución Fe<strong>de</strong>ral.<br />
La interacción <strong>en</strong>tre los ministerios <strong>de</strong> Integración<br />
Nacional y <strong>de</strong> Medio Ambi<strong>en</strong>te se lleva a cabo<br />
por intermedio <strong>de</strong> la ana, a cargo <strong>de</strong>l sistema<br />
<strong>de</strong> alerta contra las crecidas <strong>en</strong> las cu<strong>en</strong>cas hidrográficas,<br />
y realiza estudios y programas para<br />
la gestión <strong>de</strong>l agua <strong>en</strong> el medio urbano y control<br />
<strong>de</strong> las inundaciones.<br />
El país cu<strong>en</strong>ta a<strong>de</strong>más con el Instituto Nacional<br />
<strong>de</strong> Investigaciones Espaciales (inpe), que creó <strong>en</strong><br />
2008 el sistema <strong>de</strong> vigilancia y alerta <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
naturales (Sisma<strong>de</strong>n), una herrami<strong>en</strong>ta <strong>de</strong> geoprocesami<strong>en</strong>to<br />
para el control, la recuperación,<br />
el almac<strong>en</strong>ami<strong>en</strong>to y el procesami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> datos<br />
ambi<strong>en</strong>tales. El Sisma<strong>de</strong>n dispone <strong>de</strong> un amplio<br />
banco <strong>de</strong> datos climáticos elaborado por el C<strong>en</strong>tro<br />
<strong>de</strong> Previsión <strong>de</strong>l Tiempo y Estudios Climáticos<br />
(cptec) <strong>de</strong>l inpe, con información recogida <strong>en</strong><br />
todas las regiones <strong>de</strong>l país.<br />
El sistema integra datos hidrometeorológicos<br />
y otra información complem<strong>en</strong>taria necesaria<br />
para el análisis y la <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> alertas. El<br />
funcionami<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l Sisma<strong>de</strong>n, que ti<strong>en</strong>e una<br />
política <strong>de</strong> utilización libre y pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>scargarse<br />
<strong>en</strong> forma gratuita <strong>de</strong> internet, facilita el acceso<br />
a datos actualizados <strong>de</strong> observación y previsión<br />
99
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
climatológica, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> g<strong>en</strong>erar mo<strong>de</strong>los<br />
matemáticos para la elaboración <strong>de</strong> mapas <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> las áreas observadas.<br />
B. Ciudad <strong>de</strong> Sao Paulo,<br />
gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s<br />
La ciudad <strong>de</strong> Sao Paulo es la más gran<strong>de</strong> <strong>de</strong>l país,<br />
ti<strong>en</strong>e una ext<strong>en</strong>sión <strong>de</strong> 1.509 km 2 y 10,9 millones<br />
<strong>de</strong> habitantes, que repres<strong>en</strong>ta casi 10% <strong>de</strong>l total<br />
<strong>de</strong> la población <strong>de</strong>l país.<br />
Esta población es la más diversa <strong>de</strong> Brasil y<br />
<strong>de</strong>sci<strong>en</strong><strong>de</strong> principalm<strong>en</strong>te <strong>de</strong> inmigrantes italianos<br />
y portugueses, aunque también hay una<br />
gran influ<strong>en</strong>cia amerindia y africana, así como<br />
<strong>de</strong> otras gran<strong>de</strong>s corri<strong>en</strong>tes migratorias, como<br />
árabes, alemanes, españoles y japoneses. Sao<br />
Paulo también es <strong>de</strong>stino <strong>de</strong> importantes flujos<br />
migratorios originados sobre todo <strong>de</strong>s<strong>de</strong> las<br />
regiones norte y nor<strong>de</strong>ste <strong>de</strong>l país. Aunque no<br />
exist<strong>en</strong> estadísticas nacionales y regionales que<br />
indican los lugares <strong>de</strong> orig<strong>en</strong> y <strong>de</strong>stino <strong>de</strong> los<br />
emigrantes <strong>de</strong>l Polígono <strong>de</strong> la Sequía, las investigaciones<br />
realizadas por el Núcleo <strong>de</strong> Estudios<br />
Poblacionales (nepo) <strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong> Campinas<br />
(Unicamp) señalan que cerca <strong>de</strong>l 40% <strong>de</strong> la<br />
población establecida <strong>en</strong> las zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong><br />
Sao Paulo proce<strong>de</strong> <strong>de</strong> la región nor<strong>de</strong>ste.<br />
En 2008, el 13% <strong>de</strong> los habitantes (1.395.000)<br />
habitaba <strong>en</strong> favelas 1 , muchas <strong>de</strong> ellas situadas<br />
<strong>en</strong> las cercanías <strong>de</strong> ríos y arroyos. En 1970, la<br />
población que vivía <strong>en</strong> las favelas repres<strong>en</strong>taba el<br />
1% <strong>de</strong>l total <strong>de</strong> la población <strong>de</strong> esta ciudad. Así,<br />
el número <strong>de</strong> personas vivi<strong>en</strong>do <strong>en</strong> favelas pasó<br />
<strong>de</strong> 71.840 a 1.395.000 <strong>en</strong> 38 años (cuadro 4.4).<br />
Las favelas <strong>de</strong> Sao Paulo son las que constituy<strong>en</strong><br />
prácticam<strong>en</strong>te la totalidad <strong>de</strong> las áreas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
<strong>de</strong> inundación, sobre todo <strong>en</strong> época <strong>de</strong> lluvias.<br />
El mapa 4.3 ilustra la localización <strong>de</strong> las zonas <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> la ciudad.<br />
1. Prev<strong>en</strong>ción y control <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s<br />
1.1 Organización institucional<br />
La Def<strong>en</strong>sa Civil <strong>de</strong>l municipio <strong>de</strong> Sao Paulo <strong>de</strong>p<strong>en</strong><strong>de</strong><br />
<strong>de</strong> la Secretaría Municipal <strong>de</strong> la Seguridad<br />
Urbana y su actuación se ajusta a lo dispuesto por<br />
el Ministerio <strong>de</strong> Integración Nacional <strong>en</strong> el marco<br />
<strong>de</strong>l Sistema Nacional <strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa Civil (Sin<strong>de</strong>c).<br />
Cuadro 4.4<br />
Evolución <strong>de</strong> la población resi<strong>de</strong>nte <strong>en</strong> favelas <strong>en</strong> Sao Paulo<br />
Periodo 1970-2008<br />
Década Población favelas Población total Porc<strong>en</strong>taje<br />
1970 71 840 6 560 547 1<br />
1980 375 023 8 558 841 4<br />
1990 891 673 9 644 122 9<br />
2000 1 160 597 10 338 196 11<br />
2008 1 395 000 10 886 518 13<br />
Fu<strong>en</strong>te: archivos Secretaria <strong>de</strong> Habitação da Prefeitura Municipal <strong>de</strong> São Paulo.<br />
1 Nombre con el que se conoce <strong>en</strong> Brasil a los as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos precarios informales <strong>de</strong> las ciuda<strong>de</strong>s.<br />
100
Brasil<br />
Un cambio <strong>en</strong> la calidad <strong>de</strong> vida<br />
<strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong> áreas <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong><br />
Mapa 4.3<br />
Áreas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> inundación,<br />
municipio <strong>de</strong> Sao Paulo<br />
FRANCO DA ROCHA<br />
CAJAMAR<br />
CAIEIRAS<br />
MAIRIPORA<br />
BRAZIL<br />
ARUJÁ<br />
GUARULHOS<br />
SANTANA<br />
DE<br />
PARNAIBA<br />
ITAQUAQUECETUBA<br />
BARUERI<br />
POÁ<br />
CARAPICUIBA<br />
OSASCO<br />
FERRAZ DE<br />
VASCONCELOS<br />
COTIA<br />
TABOÃO DA<br />
SERRA<br />
SÃO<br />
CAETANO<br />
SUZANO<br />
EMBU<br />
SANTO ANDRÉ<br />
MAUÁ<br />
RIBEIRÃO<br />
PIRES<br />
ITAPECERICA<br />
DA SERRA<br />
DIADEMA<br />
SÃO<br />
BERNARDO<br />
MUNICIPIO DE SAO PAULO<br />
LIMITE MUNICIPAL DE SAO PAULO<br />
OTHER MUNICIPALITY BOUNDARIES<br />
CARRETERA PRINCIPAL<br />
ZONA BAJA DE LAS MICRO-CUENCAS<br />
CRYSTALLINE COMPLEX<br />
SEDIMENTOS TERCIARIOS<br />
RÍOS<br />
RESERVORIO<br />
AREA INUNDADA EN 1990-1993<br />
AREA INUNDADA EN 2000<br />
EMBU<br />
GUAÇU<br />
0 5 10 Km.<br />
70°W R.B. DE<br />
GUYANA<br />
50°W 40°W<br />
VENEZUELA<br />
SURINAME Fr<strong>en</strong>ch<br />
Guiana<br />
COLOMBIA<br />
(Fr.)<br />
OCEANO<br />
ATLÁNTICO<br />
0°<br />
JUQUITIBA<br />
10°S<br />
PERU<br />
BRAZIL<br />
BRASÍLIA<br />
10°S<br />
BOLIVIA<br />
20°S<br />
20°S<br />
SÃO PAULO<br />
ITANHAÉM<br />
SÃO<br />
VICENTE<br />
OCÉANO<br />
PACÍFICO<br />
30°S<br />
CHILE<br />
PARAGUAY<br />
ARGENTINA<br />
São Paulo<br />
CAPITAL ESTATAL<br />
CAPITAL DE NACION<br />
LÍMITE ESTATAL<br />
LÍMITE<br />
INTERNACIONAL<br />
0<br />
600 Km.<br />
URUGUAY<br />
60°W<br />
50°W<br />
0 400 Mi.<br />
101
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
En la actualidad, el Sistema Municipal <strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa<br />
Civil está formado por los órganos y <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> la administración pública municipal directa e<br />
indirecta, por <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s privadas y la comunidad,<br />
bajo la ori<strong>en</strong>tación <strong>de</strong>l coordinador g<strong>en</strong>eral<br />
<strong>de</strong> la Coordinación Municipal <strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa Civil<br />
(Com<strong>de</strong>c). En cada uno <strong>de</strong> las 31 subalcaldías <strong>de</strong>l<br />
municipio hay una Coordinación <strong>de</strong> Distrito <strong>de</strong><br />
Def<strong>en</strong>sa Civil (Cod<strong>de</strong>c), cuyas acciones <strong>de</strong>p<strong>en</strong><strong>de</strong>n<br />
<strong>de</strong> la Com<strong>de</strong>c.<br />
La Com<strong>de</strong>c elabora planes específicos <strong>en</strong> los que<br />
se <strong>de</strong>scrib<strong>en</strong> los cursos <strong>de</strong> acción y se <strong>de</strong>termina<br />
quiénes <strong>de</strong>b<strong>en</strong> realizar las tareas. Los planes son,<br />
<strong>en</strong>tre otros: operación lluvias <strong>de</strong> verano, ope ración<br />
invierno, operación humedad baja y operación<br />
productos peligrosos.<br />
El sistema cu<strong>en</strong>ta con los núcleos comunitarios <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>f<strong>en</strong>sa civil (Nu<strong>de</strong>c), asociaciones formadas por<br />
personas escogidas por la comunidad y formadas<br />
por la Def<strong>en</strong>sa Civil, que se ocupan <strong>de</strong> informar<br />
a las Cod<strong>de</strong>c sobre los <strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong> inundaciones y<br />
<strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos.<br />
1.2 Plan <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>f<strong>en</strong>sa civil<br />
Uno <strong>de</strong> los principales instrum<strong>en</strong>tos para la reducción<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s <strong>en</strong> los municipios es el plan<br />
<strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>f<strong>en</strong>sa civil (ppdc) que pone <strong>en</strong><br />
marcha cada ayuntami<strong>en</strong>to.<br />
La función <strong>de</strong>l ppdc se <strong>en</strong>marca <strong>en</strong> el contexto<br />
<strong>de</strong> conviv<strong>en</strong>cia con los <strong>riesgo</strong>s pres<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> las<br />
zonas <strong>de</strong> ocupación <strong>de</strong> las la<strong>de</strong>ras y los márg<strong>en</strong>es<br />
<strong>de</strong> los arroyos, <strong>de</strong>p<strong>en</strong>di<strong>en</strong>do <strong>de</strong> la gravedad<br />
<strong>de</strong>l problema, y <strong>de</strong>bido a la imposibilidad <strong>de</strong><br />
eliminar, a corto plazo, los <strong>riesgo</strong>s i<strong>de</strong>ntificados.<br />
El concepto <strong>de</strong>l ppdc se basa <strong>en</strong> la posibilidad <strong>de</strong><br />
tomar medidas antes <strong>de</strong> que se produzcan los<br />
<strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos. La metodología adoptada para<br />
el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la labor <strong>de</strong>l ppdc consiste <strong>en</strong><br />
mant<strong>en</strong>er actualizados los datos <strong>de</strong> las zonas <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong>, vigilar la a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> los criterios y los<br />
parámetros técnicos <strong>de</strong>l plan a las características<br />
específicas <strong>de</strong> cada municipio, y fom<strong>en</strong>tar la capacitación<br />
<strong>de</strong> los equipos técnicos municipales.<br />
El ppdc es un sistema estructurado <strong>en</strong> cuatro<br />
niveles –observación, at<strong>en</strong>ción, alerta y alerta<br />
máxima–, cada uno <strong>de</strong> los cuales dispone <strong>de</strong><br />
procedimi<strong>en</strong>tos difer<strong>en</strong>ciados.<br />
1.3 Programas <strong>de</strong> control<br />
<strong>de</strong> inundaciones<br />
A<strong>de</strong>más <strong>de</strong>l plan <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>f<strong>en</strong>sa civil, Sao<br />
Paulo cu<strong>en</strong>ta con importantes programas <strong>de</strong>stinados<br />
al control <strong>de</strong> inundaciones. Entre ellos,<br />
se <strong>de</strong>stacan: (a) el aum<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la profundidad<br />
<strong>de</strong>l lecho <strong>de</strong>l río Tietê, (b) el programa <strong>de</strong> interv<strong>en</strong>ciones<br />
<strong>en</strong> áreas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> geológico, (c) el <strong>de</strong><br />
urbanización <strong>de</strong> favelas, y (d) el <strong>de</strong> canalización<br />
<strong>de</strong> arroyos.<br />
a. Obras <strong>de</strong> infraestructura para control<br />
<strong>de</strong> inundaciones <strong>en</strong> la cu<strong>en</strong>ca <strong>de</strong>l Tietê<br />
El río Tietê está consi<strong>de</strong>rado el más importante<br />
<strong>de</strong>l estado <strong>de</strong> Sao Paulo, dado que atraviesa<br />
prácticam<strong>en</strong>te todo el territorio estatal. Ti<strong>en</strong>e una<br />
longitud aproximada <strong>de</strong> 1.150 km. Este se <strong>en</strong>contraba<br />
muy contaminado y ll<strong>en</strong>o <strong>de</strong> sedim<strong>en</strong>tos, lo<br />
que contribuía a las inundaciones.<br />
A partir <strong>de</strong> 1995, el estado y la ciudad <strong>de</strong> Sao<br />
Paulo a<strong>de</strong>lantaron obras conjuntas <strong>en</strong> la cu<strong>en</strong>ca<br />
<strong>de</strong> este río para controlar las inundaciones y mejorar<br />
la calidad <strong>de</strong>l agua. Estas obras contemplaron<br />
la ampliación <strong>de</strong>l lecho <strong>de</strong>l río Tietê, con un aum<strong>en</strong>to<br />
medio <strong>de</strong> profundidad <strong>de</strong> 2,5 metros y el<br />
<strong>en</strong>sanchami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la base hasta 45 metros, así<br />
como construcción <strong>de</strong> embalses y presas <strong>de</strong> ret<strong>en</strong>ción,<br />
canalización <strong>de</strong> arroyos y la urbanización<br />
102
Brasil<br />
Un cambio <strong>en</strong> la calidad <strong>de</strong> vida<br />
<strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong> áreas <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong><br />
<strong>de</strong> sus márg<strong>en</strong>es. Este programa finalizó <strong>en</strong> 2008<br />
y tuvo una inversión <strong>de</strong> aproximadam<strong>en</strong>te 1.350<br />
millones <strong>de</strong> dólares.<br />
b. Programa <strong>de</strong> interv<strong>en</strong>ciones<br />
<strong>en</strong> áreas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> geológico<br />
La Asesoría Técnica <strong>de</strong> Obras y Servicios <strong>de</strong> la<br />
Se cretaría Municipal <strong>de</strong> Coordinación <strong>de</strong> las<br />
Sub alcaldías ejecuta obras <strong>de</strong> control <strong>de</strong> <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos<br />
<strong>de</strong> la<strong>de</strong>ras <strong>de</strong> colinas y <strong>de</strong> márg<strong>en</strong>es <strong>de</strong><br />
arroyos.<br />
En el periodo 2005 y 2008, el programa ejecutó<br />
202 obras <strong>en</strong> 562 lugares, localizados <strong>en</strong><br />
20 sub al caldías y consi<strong>de</strong>rados áreas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
geológico.<br />
c. Programa <strong>de</strong> canalización <strong>de</strong> arroyos<br />
La ocupación in<strong>de</strong>bida <strong>de</strong> los márg<strong>en</strong>es <strong>de</strong> los<br />
arroyos <strong>en</strong> el municipio <strong>de</strong> Sao Paulo, por parte<br />
<strong>de</strong> los grupos <strong>de</strong> población m<strong>en</strong>os favorecidos<br />
<strong>en</strong> busca <strong>de</strong> soluciones habitacionales, colocó a<br />
esta población <strong>en</strong> situaciones <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y causó<br />
a<strong>de</strong>más contaminación <strong>de</strong> las aguas por vertimi<strong>en</strong>tos<br />
<strong>de</strong> aguas residuales y sedim<strong>en</strong>tación <strong>de</strong><br />
los arroyos por el <strong>de</strong>pósito <strong>de</strong> residuos sólidos.<br />
Todo lo anterior, increm<strong>en</strong>tó las inundaciones y<br />
los <strong>de</strong>sastres asociados a las mismas.<br />
Uno <strong>de</strong> los programas para mitigar y revertir<br />
esta situación fue el <strong>de</strong> canalización <strong>de</strong> arroyos<br />
(Procav), que se inició a finales <strong>de</strong> la década <strong>de</strong><br />
1980. Este programa compr<strong>en</strong>día una serie <strong>de</strong><br />
obras múltiples realizadas <strong>en</strong> las cu<strong>en</strong>cas hidrográficas<br />
<strong>de</strong> la región metropolitana. Se ejecutó<br />
<strong>en</strong>tre 1987 y 2007 <strong>en</strong> dos etapas, la primera<br />
<strong>en</strong>tre 1987 y 1994 y la segunda <strong>en</strong>tre 1995<br />
y 2007. Inicialm<strong>en</strong>te se había estimado una<br />
duración <strong>de</strong> cuatro a cinco años <strong>de</strong> ejecución,<br />
pero la complejidad <strong>de</strong>l programa llevó a que<br />
se ext<strong>en</strong>diera a diez años. En total se invirtieron<br />
1.050 millones <strong>de</strong> dólares, se canalizaron 63,3<br />
km. <strong>en</strong> 21 arroyos, se construyeron 60,4 km. <strong>de</strong><br />
vías a lo largo <strong>de</strong> estos canales y ocho presas <strong>de</strong><br />
ret<strong>en</strong>ción.<br />
La ejecución <strong>de</strong> un programa <strong>de</strong> esta magnitud<br />
implicó el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> 7.544 familias:<br />
2.585 <strong>en</strong>tre 1987 y 1994, y 5.137 <strong>en</strong>tre 1995<br />
y 2007, quie nes ocupaban las zonas don<strong>de</strong> se<br />
llevarían a cabo las obras, las cuales también <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>taban<br />
ries gos recurr<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> inundaciones.<br />
Las soluciones <strong>de</strong> reubicación que se aplicaron<br />
para estas familias fueron:<br />
• Traslado a tres conjuntos resi<strong>de</strong>nciales, solución<br />
que b<strong>en</strong>efició a 5.288 familias: 1.590 <strong>en</strong><br />
la primera fase y 3.876 <strong>en</strong> la segunda fase <strong>de</strong><br />
ejecución <strong>de</strong>l proyecto.<br />
• Reubicación <strong>en</strong> las zonas reman<strong>en</strong>tes <strong>de</strong>l<br />
barrio, lo que b<strong>en</strong>efició a 634 familias.<br />
• In<strong>de</strong>mnización monetaria, aplicada a los casos<br />
<strong>de</strong> inmuebles regularizados, con títulos<br />
<strong>de</strong> propiedad. Este tipo <strong>de</strong> solución se aplicó<br />
a 1.622 familias: 995 <strong>en</strong> la primera fase y 627<br />
<strong>en</strong> la segunda fase <strong>de</strong>l proyecto, respectivam<strong>en</strong>te,<br />
como se pres<strong>en</strong>tan el cuadro 4.5.<br />
C. Estudio <strong>de</strong> caso Procav II<br />
Este estudio <strong>de</strong> caso se c<strong>en</strong>tra <strong>en</strong> la experi<strong>en</strong>cia<br />
<strong>de</strong> la segunda fase <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong> canalización<br />
<strong>de</strong> arroyos (Procav II, por su sigla <strong>en</strong> portugués),<br />
que se llevó a cabo <strong>en</strong> la ciudad <strong>de</strong> Sao Paulo –<br />
<strong>de</strong>sarrollado <strong>en</strong>tre 1995 y 2007.<br />
1. Objetivos<br />
La segunda fase <strong>de</strong> este programa contempló<br />
objetivos integrales para:<br />
• Disminuir los problemas que provocaban las<br />
inun daciones frecu<strong>en</strong>tes a lo largo <strong>de</strong> los<br />
103
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
arro yos mediante el aum<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la capacidad<br />
hi dráulica como resultado <strong>de</strong> su canalización.<br />
• Reducir los <strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong> <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos que afectaban<br />
a la estabilidad <strong>de</strong> las construcciones y<br />
vías situadas <strong>en</strong> los márg<strong>en</strong>es <strong>de</strong> los arroyos.<br />
• Mejorar las condiciones sanitarias y resi<strong>de</strong>nciales<br />
para las familias a las cuales estaba<br />
<strong>de</strong>stinado el programa, mediante el traslado<br />
<strong>de</strong> las familias que se <strong>en</strong>contraban <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong><br />
a vivi<strong>en</strong>das <strong>de</strong> mejor calidad.<br />
• Mejorar las condiciones <strong>de</strong> transporte <strong>en</strong> las<br />
zonas bajas y <strong>de</strong> mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> los arroyos<br />
por medio <strong>de</strong> la construcción <strong>de</strong> vías paralelas<br />
a los arroyos canalizados.<br />
• Protección <strong>de</strong> zonas ver<strong>de</strong>s.<br />
De esta manera, Procav II se concibió para revertir<br />
situaciones <strong>de</strong> <strong>de</strong>gradación ambi<strong>en</strong>tal y social <strong>en</strong><br />
las zonas bajas <strong>de</strong> las microcu<strong>en</strong>cas <strong>de</strong>l municipio<br />
<strong>de</strong> Sao Paulo. Des<strong>de</strong> esta perspectiva, el Procav<br />
II incorporó, <strong>en</strong> un solo programa, la mejora <strong>de</strong><br />
las condiciones <strong>de</strong> vida y <strong>de</strong> salubridad <strong>de</strong> las<br />
<strong>poblaciones</strong> resi<strong>de</strong>ntes <strong>en</strong> las zonas bajas <strong>de</strong> las<br />
subcu<strong>en</strong>cas más críticas <strong>de</strong> la capital, por medio<br />
<strong>de</strong> la canalización y <strong>de</strong>l dr<strong>en</strong>aje <strong>de</strong> arroyos, contribuy<strong>en</strong>do<br />
<strong>de</strong> esta manera a solucionar problemas<br />
relacionados con las inundaciones <strong>en</strong> Sao Paulo.<br />
Los otros compon<strong>en</strong>tes <strong>de</strong>l programa, como<br />
la pavim<strong>en</strong>tación y la construcción <strong>de</strong> vías, las<br />
obras <strong>de</strong> saneami<strong>en</strong>to, recuperación <strong>de</strong> espacios<br />
urbanos y educación ambi<strong>en</strong>tal colaboraron <strong>en</strong><br />
la solución <strong>de</strong> los problemas <strong>de</strong> tránsito y accesibilidad<br />
y mejoraron las condiciones <strong>de</strong> vida <strong>de</strong><br />
los habitantes.<br />
2. Compon<strong>en</strong>tes<br />
El programa incluyó los sigui<strong>en</strong>tes compon<strong>en</strong>tes:<br />
• Canalización <strong>de</strong> arroyos y construcción <strong>de</strong><br />
presas <strong>de</strong> ret<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> agua pluvial <strong>en</strong> trece<br />
arroyos, así como la construcción <strong>de</strong> siete<br />
<strong>de</strong>pósitos para aguas fluviales.<br />
• Construcción <strong>de</strong> infraestructura vial para mejorar<br />
el tránsito y accesibilidad, recuperación<br />
<strong>de</strong> espacios urbanos.<br />
• <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>de</strong> población localizada <strong>en</strong><br />
zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y <strong>en</strong> áreas requeridas para<br />
las obras <strong>de</strong> infraestructura.<br />
• Creación <strong>de</strong> zonas ver<strong>de</strong>s y protección <strong>de</strong><br />
microcu<strong>en</strong>cas, así como la ejecución <strong>de</strong>l plan<br />
<strong>de</strong> educación ambi<strong>en</strong>tal, <strong>de</strong>stinado a la población<br />
<strong>de</strong>l área <strong>de</strong> influ<strong>en</strong>cia <strong>de</strong>l programa.<br />
• Fortalecimi<strong>en</strong>to institucional mediante la<br />
crea ción <strong>de</strong> un sistema <strong>de</strong> información<br />
<strong>en</strong> el C<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> Operaciones <strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa<br />
Civil (cge) para prev<strong>en</strong>ir inundaciones, así<br />
como el fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la Secretaría<br />
Municipal Ecológica y <strong>de</strong> Medio Ambi<strong>en</strong>te.<br />
Cuadro 4.5<br />
Número <strong>de</strong> familias reas<strong>en</strong>tadas <strong>en</strong> el programa<br />
<strong>de</strong> canalización <strong>de</strong> arroyos<br />
Etapa I<br />
1987-1994<br />
Etapa II<br />
1995-2007<br />
Total<br />
Porc<strong>en</strong>taje<br />
Traslado a conjuntos resi<strong>de</strong>nciales 1 590 3 876 5 288 70<br />
In<strong>de</strong>mnización monetaria expropiación 995 627 1 622 22<br />
Reubicación <strong>en</strong> zonas reman<strong>en</strong>tes <strong>de</strong>l barrio 634 634 8<br />
Total 2 585 5 137 7 544 100<br />
Fu<strong>en</strong>te: Archivos sehab – Geprocav – bid.<br />
104
Brasil<br />
Un cambio <strong>en</strong> la calidad <strong>de</strong> vida<br />
<strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong> áreas <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong><br />
El mapa 4.4 pres<strong>en</strong>ta la localización <strong>de</strong> las obras<br />
<strong>de</strong>l Procav II <strong>en</strong> el municipio <strong>de</strong> Sao Paulo.<br />
3. Organización institucional<br />
El diseño y la ejecución <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong> canalización<br />
<strong>de</strong> arroyos (Procav) se llevaron a cabo mediante<br />
la creación <strong>de</strong> un organismo <strong>de</strong>nominado<br />
Geprocav (Unidad <strong>de</strong> Ger<strong>en</strong>ciami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Procav),<br />
fundado el 16 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1987, con el fin <strong>de</strong><br />
t<strong>en</strong>er mayor autonomía <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l Ayuntami<strong>en</strong>to.<br />
El Geprocav, vinculado a la Secretaría Municipal<br />
<strong>de</strong> Infraestructura Urbana, <strong>en</strong> calidad <strong>de</strong> unidad<br />
administradora <strong>de</strong>l presupuesto, se componía<br />
<strong>de</strong> una estructura organizativa que involucraba<br />
varias instancias <strong>de</strong>l Ayuntami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Sao Paulo<br />
(secretarías <strong>de</strong> Infraestructura, Finanzas, Jurídica,<br />
Vivi<strong>en</strong>da y Ecología, y Medio Ambi<strong>en</strong>te).<br />
Mapa 4.4<br />
Localización <strong>de</strong> obras Procav II, Sao Paulo<br />
CAJAMAR<br />
CAIEIRAS<br />
FRANCO<br />
DA ROCHA<br />
MAIRIPORA<br />
BRASIL<br />
ARUJÁ<br />
GUARULHOS<br />
SANTANA<br />
DE<br />
PARNAIBA<br />
JARAGUA<br />
ITAQUAQUECETUBA<br />
BARUERI<br />
GARAGEM<br />
POÁ<br />
CARAPICUIBA<br />
OSASCO<br />
INACIO MONTEIRO<br />
VASCONCELOS<br />
VASCONCELOS<br />
FERRAZ DE<br />
COTIA<br />
EMBU<br />
ITAPECERICA<br />
DA SERRA<br />
TABOÃO DA<br />
SERRA<br />
Guarapiranga<br />
Reservoir<br />
Billings<br />
Reservoir<br />
0 5 10 Km.<br />
SÃO<br />
CAETANO<br />
SANTO ANDRÉ<br />
DIADEMA<br />
SÃO<br />
BERNARDO<br />
MATO<br />
GROSSO<br />
DO SUL<br />
MAUÁ<br />
PARANÁ<br />
SÃO PAULO<br />
SUZANO<br />
RIBEIRÃO PIRES<br />
Municipalidad<br />
<strong>de</strong> Sao Paulo<br />
Area of main map<br />
MINAS<br />
GERAIS<br />
OCEANO<br />
ATLÁNTICO<br />
COLOMBIA<br />
R.B. DE<br />
VENEZUELA<br />
GUYANA<br />
Fr<strong>en</strong>ch<br />
Guiana<br />
SURINAME<br />
(Fr.)<br />
0<br />
600 Km.<br />
0 400 Mi.<br />
Conjuntos habitacionales reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
Canales<br />
Presas <strong>de</strong> ret<strong>en</strong>ción<br />
PERU<br />
BRAZIL<br />
Vías principales<br />
BOLIVIA<br />
BRASÍLIA<br />
Ríos<br />
Límites municipales<br />
OCÉANO<br />
PACÍFICO<br />
CHILE<br />
PARAGUAY<br />
ARGENTINA<br />
SÃO PAULO<br />
Municipalidad<br />
<strong>de</strong> Sao Paulo<br />
OCEANO<br />
ATLÁNTICO<br />
URUGUAY<br />
Fu<strong>en</strong>te: Archivos Sehab-Greprocav-bid<br />
105
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
El proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to estuvo a cargo <strong>de</strong> la<br />
Secretaría <strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da (Sehab), la cual conformó<br />
dos equipos <strong>de</strong> gestión y apoyo integrados por<br />
siete ing<strong>en</strong>ieros y arquitectos y once asist<strong>en</strong>tes<br />
sociales, dos sociólogos y un abogado.<br />
Para la construcción <strong>de</strong> los conjuntos resi<strong>de</strong>nciales,<br />
así como <strong>en</strong> la gestión social para el <strong>de</strong>sarrollo<br />
<strong>de</strong>l plan <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, la Sehab contrató<br />
empresas especializadas mediante la modalidad<br />
<strong>de</strong> licitaciones.<br />
4. Perfil <strong>de</strong> la población<br />
Las favelas estaban ubicadas <strong>en</strong> terr<strong>en</strong>os públicos<br />
y el 80% <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das habían sido construidas<br />
por sus propios habitantes con difer<strong>en</strong>tes materiales,<br />
especialm<strong>en</strong>te ma<strong>de</strong>ra. La gran mayoría<br />
no poseían títulos <strong>de</strong> propiedad.<br />
Un estudio socioeconómico realizado por la Fundación<br />
<strong>de</strong>l Instituto <strong>de</strong> Investigaciones Económicas<br />
(fipe) <strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong> Sao Paulo <strong>en</strong> 1994,<br />
sobre las 3.876 familias que fueron reas<strong>en</strong>tadas<br />
<strong>en</strong> conjuntos habitacionales, mostró que cerca<br />
<strong>de</strong>l 41% <strong>de</strong> las familias formaba parte <strong>de</strong>l mercado<br />
laboral informal y el 23% vivía situaciones<br />
<strong>de</strong> subempleo o <strong>de</strong>sempleo. El rango <strong>de</strong> ingreso<br />
más frecu<strong>en</strong>te era <strong>de</strong> uno a tres salarios mínimos;<br />
no obstante, el 20% vivía <strong>en</strong> lo que se consi<strong>de</strong>raba<br />
como la miseria absoluta, con un ingreso<br />
m<strong>en</strong>sual familiar inferior a un salario mínimo.<br />
El estudio m<strong>en</strong>cionado mostró también que el<br />
tiempo <strong>de</strong> <strong>de</strong>splazami<strong>en</strong>to para acce<strong>de</strong>r a las<br />
escuelas y c<strong>en</strong>tros <strong>de</strong> salud era, como máximo,<br />
<strong>de</strong> 30 minutos, lo cual fue consi<strong>de</strong>rado <strong>en</strong> el<br />
mom<strong>en</strong>to <strong>de</strong> diseñar las alternativas <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
5. Modalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
Se diseñaron cuatro modalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
para las 5.137 familias localizadas <strong>en</strong><br />
zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> o requeridas para las obras <strong>de</strong><br />
infraestructura. Estas alternativas fueron:<br />
• <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>en</strong> conjuntos resi<strong>de</strong>nciales<br />
<strong>de</strong> apartam<strong>en</strong>tos (3.876 familias).<br />
• <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>en</strong> nuevas casas construidas<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> las mismas favelas las cuales fueron<br />
urbanizadas y mejoradas (634 familias).<br />
• <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>en</strong> vivi<strong>en</strong>das que no estaban<br />
afectadas por inundaciones <strong>en</strong> las mismas<br />
favelas (630 familias <strong>de</strong> las 3.876 reas<strong>en</strong>tadas<br />
<strong>en</strong> los conjuntos resi<strong>de</strong>nciales).<br />
• In<strong>de</strong>mnización económica a propietarios <strong>de</strong><br />
inmuebles (627 familias).<br />
A continuación se <strong>de</strong>scrib<strong>en</strong> cada una <strong>de</strong> estas<br />
modalida<strong>de</strong>s.<br />
5.1 <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>en</strong> conjuntos<br />
resi<strong>de</strong>nciales <strong>de</strong> apartam<strong>en</strong>tos<br />
Se construyeron tres nuevos conjuntos resi<strong>de</strong>nciales<br />
<strong>de</strong> apartam<strong>en</strong>tos, para las 3.786<br />
familias que seleccionaron esta alternativa, los<br />
cuales también contemplaron soluciones habitacionales<br />
para otras familias <strong>de</strong> Sao Paulo. En<br />
esta alternativa, las familias <strong>de</strong>bían pagar un<br />
porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong>l valor <strong>de</strong> los apartam<strong>en</strong>tos, bajo<br />
un esquema <strong>de</strong> préstamo subsidiado para ser<br />
pagado <strong>en</strong> veinte años.<br />
Se establecieron dos criterios que se consi<strong>de</strong>raron<br />
fundam<strong>en</strong>tales:<br />
106
Brasil<br />
Un cambio <strong>en</strong> la calidad <strong>de</strong> vida<br />
<strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong> áreas <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong><br />
• La ubicación <strong>de</strong> los conjuntos resi<strong>de</strong>nciales no<br />
<strong>de</strong>bía romper los lazos socioculturales establecidos<br />
<strong>en</strong> las comunida<strong>de</strong>s o, al m<strong>en</strong>os, <strong>de</strong>bía<br />
minimizar ev<strong>en</strong>tuales rupturas. De esta manera,<br />
los conjuntos <strong>de</strong>bían situarse prefer<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te<br />
a una distancia óptima, para lo cual<br />
<strong>de</strong>bía t<strong>en</strong>erse <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta la disposición <strong>de</strong> las<br />
vivi<strong>en</strong>das <strong>en</strong> el mom<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la reubicación.<br />
• El valor a ser pagado por las familias m<strong>en</strong>sualm<strong>en</strong>te<br />
por la vivi<strong>en</strong>da no <strong>de</strong>bía sobrepasar<br />
10% <strong>de</strong>l monto total <strong>de</strong>l ingreso familiar. En<br />
la actualidad, el valor m<strong>en</strong>sual pago por una<br />
unidad habitacional alcanza cerca <strong>de</strong> veinte<br />
dólares.<br />
Las zonas escogidas para el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> los<br />
conjuntos resi<strong>de</strong>nciales se situaron <strong>en</strong> los barrios<br />
<strong>de</strong> Jaraguá, São Miguel Paulista y Guaianazes.<br />
Las características <strong>de</strong> los conjuntos resi<strong>de</strong>nciales<br />
eran las sigui<strong>en</strong>tes:<br />
Conjunto resi<strong>de</strong>ncial City Jaraguá. En el barrio<br />
<strong>de</strong> Jaraguá, <strong>en</strong> la zona norte <strong>de</strong> la ciudad, se<br />
instaló el conjunto resi<strong>de</strong>ncial City Jaraguá, con<br />
una ext<strong>en</strong>sión es <strong>de</strong> 400.000 m 2 y capacidad<br />
para 4.000 unida<strong>de</strong>s resi<strong>de</strong>nciales, <strong>de</strong> las cuales<br />
1.641 se reservaron para el programa <strong>de</strong> canalización<br />
<strong>de</strong> arroyos (Procav II). Las <strong>de</strong>más unida<strong>de</strong>s<br />
se distribuyeron <strong>en</strong>tre otras familias inscritas <strong>en</strong><br />
programas <strong>de</strong> acceso a la vivi<strong>en</strong>da <strong>de</strong> la Secretaría<br />
<strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da <strong>de</strong> la Junta Municipal <strong>de</strong> Sao<br />
Paulo.<br />
Inácio Monteiro. En el barrio <strong>de</strong> Guaianazes se<br />
instaló el conjunto resi<strong>de</strong>ncial Inácio Monteiro,<br />
su ext<strong>en</strong>sión es <strong>de</strong> 212.000 m 2 y ti<strong>en</strong>e capacidad<br />
para 2.000 unida<strong>de</strong>s resi<strong>de</strong>nciales, <strong>de</strong> las cuales<br />
1.481 pert<strong>en</strong>ec<strong>en</strong> al Procav II.<br />
Garagem. El conjunto resi<strong>de</strong>ncial Garagem se<br />
sitúa <strong>en</strong> el barrio <strong>de</strong> São Miguel Paulista, su superficie<br />
es <strong>de</strong> 140.000 m 2 y ti<strong>en</strong>e capacidad para<br />
2.000 unida<strong>de</strong>s resi<strong>de</strong>nciales, 754 <strong>de</strong> las cuales<br />
se <strong>de</strong>stinaron al Procav II.<br />
Los conjuntos resi<strong>de</strong>nciales cumpl<strong>en</strong> con las<br />
normas <strong>de</strong> construcción <strong>de</strong>l municipio <strong>de</strong> Sao<br />
Paulo, <strong>en</strong> lo relativo al espacio <strong>en</strong>tre edificios,<br />
zonas ver<strong>de</strong>s, zonas institucionales y vías <strong>de</strong><br />
acceso. En todos los conjuntos fue necesario<br />
construir escuelas y c<strong>en</strong>tros <strong>de</strong> salud para la<br />
población reas<strong>en</strong>tada, ya que los servicios<br />
exist<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> las áreas <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to eran<br />
107
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
<strong>de</strong> la política <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da <strong>de</strong> la Sehab. Por medio<br />
<strong>de</strong> este programa se mejora la calidad <strong>de</strong><br />
las vivi<strong>en</strong>das, <strong>de</strong> la infraestructura y <strong>de</strong>l saneami<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong>l barrio, así como la regularización <strong>de</strong><br />
la titularidad <strong>de</strong> los habitantes, convirtiéndolos<br />
<strong>en</strong> propietarios. Este programa pudo aplicarse<br />
<strong>en</strong> tres favelas, el cual permitió que 634 familias<br />
se reas<strong>en</strong>taran <strong>en</strong> vivi<strong>en</strong>das nuevas construidas<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> los mismos barrios.<br />
insufici<strong>en</strong>tes para at<strong>en</strong><strong>de</strong>r a toda la nueva<br />
población. Se construyeron a<strong>de</strong>más locales<br />
comerciales para las familias que <strong>de</strong>sarrollaban<br />
activida<strong>de</strong>s económicas <strong>en</strong> sus vivi<strong>en</strong>das originales<br />
para permitirles <strong>de</strong> esa manera restablecer<br />
los ingresos que <strong>de</strong>rivaban <strong>de</strong> las mismas.<br />
Cada conjunto resi<strong>de</strong>ncial estaba conformado<br />
por varios módulos <strong>de</strong> cinco pisos cada uno con<br />
cuatro apartam<strong>en</strong>tos por piso. Los edificios construidos<br />
constaban <strong>de</strong> cinco plantas. Esta última<br />
limitación se <strong>de</strong>rivó <strong>de</strong> la necesidad <strong>de</strong> at<strong>en</strong><strong>de</strong>r a<br />
la población <strong>de</strong> bajos ingresos, con el fin <strong>de</strong> no<br />
instalar asc<strong>en</strong>sores los cuales <strong>en</strong>carecían consi<strong>de</strong>rablem<strong>en</strong>te<br />
la construcción y el mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das.<br />
La aplicación <strong>de</strong> esta modalidad implicó el análisis,<br />
selección y jerarquización <strong>de</strong> las favelas,<br />
t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta los grados y tipos <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s,<br />
la viabilidad <strong>de</strong> la ejecución <strong>de</strong> los tipos <strong>de</strong> obras<br />
requeridas y la disposición <strong>de</strong> las familias hacia el<br />
programa. Los terr<strong>en</strong>os para la construcción <strong>de</strong><br />
las nuevas vivi<strong>en</strong>das eran municipales <strong>en</strong> algunos<br />
casos, motivo por el cual fue necesario cambiarles<br />
el uso para vivi<strong>en</strong>da, y <strong>en</strong> otros casos eran<br />
terr<strong>en</strong>os privados que fue necesario adquirir. Se<br />
elaboraron <strong>en</strong>tonces los respectivos proyectos<br />
arquitectónicos y urbanísticos, tanto para la<br />
construcción <strong>de</strong> las nuevas vivi<strong>en</strong>das como para<br />
el mejorami<strong>en</strong>to integral <strong>de</strong> la favela.<br />
En esta alternativa las familias fueron trasladadas<br />
<strong>en</strong> forma temporal <strong>de</strong> sus vivi<strong>en</strong>das durante el<br />
periodo <strong>de</strong> ejecución <strong>de</strong> las obras <strong>de</strong> construcción<br />
<strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das nuevas y <strong>de</strong> las obras <strong>de</strong><br />
Los apartam<strong>en</strong>tos t<strong>en</strong>ían un área <strong>de</strong> 42 m 2 útiles<br />
construidos conforme a la legislación, con dos<br />
dormitorios, un salón, una cocina, un cuarto <strong>de</strong><br />
baño y una pequeña área <strong>de</strong> servicio.<br />
5.2 <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>en</strong> nuevas casas<br />
construidas <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> las mismas<br />
favelas<br />
Cuando la favela no estaba afectada <strong>en</strong> su totalidad,<br />
se aplicaba el programa <strong>de</strong>nominado<br />
“Urbanización <strong>de</strong> favela”, el cual forma parte<br />
108
Brasil<br />
Un cambio <strong>en</strong> la calidad <strong>de</strong> vida<br />
<strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong> áreas <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong><br />
infraestructura y saneami<strong>en</strong>to realizadas <strong>en</strong> el<br />
barrio. Durante ese periodo las familias se alojaron<br />
<strong>en</strong> casas alquiladas por la Sehab, que se<br />
hizo cargo <strong>de</strong> los costos <strong>de</strong>l alquiler. El costo <strong>de</strong><br />
los servicios <strong>de</strong> agua y <strong>en</strong>ergía era pagado una<br />
parte por la Sehab y la otra por las familias, lo<br />
que les permitió apr<strong>en</strong><strong>de</strong>r a incorporar este tipo<br />
<strong>de</strong> pagos <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> sus gastos familiares.<br />
5.3 <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>en</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
que no estaban afectadas por<br />
inundaciones <strong>en</strong> las mismas favelas,<br />
o “juego <strong>de</strong> ajedrez”<br />
Para las familias que no aceptaban el traslado a<br />
los conjuntos resi<strong>de</strong>nciales, ya fuera porque el<br />
tipo <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da no respondía a sus necesida<strong>de</strong>s<br />
o por no po<strong>de</strong>r asumir el pago <strong>de</strong> las mismas<br />
aunque fuese subsidiado, se creó una solución<br />
conocida como la permuta o “juego <strong>de</strong> ajedrez”.<br />
Esta solución consistía <strong>en</strong> un intercambio, <strong>en</strong>tre<br />
familias <strong>de</strong> las mismas favelas, <strong>de</strong>l <strong>de</strong>recho <strong>de</strong><br />
trasladarse a un conjunto resi<strong>de</strong>ncial. La familia<br />
que no quería <strong>de</strong>jar la favela podía mudarse a la<br />
casa <strong>de</strong> otra familia fuera <strong>de</strong> la zona afectada y<br />
esta otra familia pasaba a formar parte <strong>de</strong>l proyecto<br />
urbanístico <strong>de</strong> los conjuntos resi<strong>de</strong>nciales.<br />
Se organizaron reuniones abiertas para los habitantes<br />
<strong>de</strong> las favelas <strong>en</strong> las que se explicó el “juego<br />
<strong>de</strong> ajedrez”. Se procedía a la i<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong><br />
las familias que no se <strong>en</strong>contraban <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong> o afectadas por las obras <strong>de</strong> infraestructura,<br />
que estuvies<strong>en</strong> interesadas <strong>en</strong> el traslado<br />
a los conjuntos resi<strong>de</strong>nciales, y así disponer <strong>de</strong><br />
su vivi<strong>en</strong>da para otra familia que se <strong>de</strong>bería<br />
<strong>de</strong>splazar pero que quisiera continuar residi<strong>en</strong>do<br />
<strong>en</strong> la favela. De esta manera, las familias que no<br />
querían trasladarse a los conjuntos resi<strong>de</strong>nciales<br />
podían escoger <strong>en</strong>tre las vivi<strong>en</strong>das <strong>de</strong> sus vecinos<br />
no afectados para reas<strong>en</strong>tarse <strong>en</strong> ellas. De las<br />
3.786 familias que se trasladaron a los conjuntos<br />
habitacionales, 630 participaron <strong>en</strong> el “juego <strong>de</strong><br />
ajedrez”.<br />
5.4 In<strong>de</strong>mnización económica a<br />
propietarios <strong>de</strong> inmuebles<br />
Para las 627 familias con títulos <strong>de</strong> propiedad,<br />
Procav no contempló el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to sino la<br />
in<strong>de</strong>mnización por sus inmuebles para que las<br />
personas se reubicaran por sus propios medios,<br />
por consi<strong>de</strong>rar que el valor recibido por el inmueble<br />
expropiado era sufici<strong>en</strong>te para que la familia<br />
realizara todos los trámites necesarios para <strong>en</strong>contrar<br />
y comprar otro inmueble con el dinero<br />
recibido por la expropiación. Se trata, <strong>en</strong> rigor,<br />
<strong>de</strong> un “autorreas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to”.<br />
El proceso <strong>de</strong> in<strong>de</strong>mnización económica fue ejecutado<br />
por medio <strong>de</strong>l Sector Jurídico (División <strong>de</strong><br />
Expropiación) y <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Finanzas <strong>de</strong>l<br />
Ayuntami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Sao Paulo.<br />
En un inicio se hizo un int<strong>en</strong>to <strong>de</strong> utilizar el pago<br />
<strong>de</strong> cantida<strong>de</strong>s fijas, hecho que ocasionó conflictos<br />
y atrasos <strong>en</strong> el proyecto <strong>en</strong>tre las familias<br />
y el municipio como se señala <strong>en</strong> la sección <strong>de</strong><br />
evaluación.<br />
En el caso <strong>de</strong> Procav I, <strong>en</strong> el que se pagaron<br />
in<strong>de</strong>mnizaciones económicas a cerca <strong>de</strong> mil<br />
familias, se tuvo conocimi<strong>en</strong>to que la t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia<br />
<strong>de</strong> estas fue dirigirse a otras zonas <strong>de</strong> rondas <strong>de</strong><br />
arroyos, don<strong>de</strong> era <strong>de</strong>fici<strong>en</strong>te el control <strong>de</strong> la<br />
invasión <strong>de</strong> terr<strong>en</strong>os <strong>en</strong> aquella época. Por falta<br />
<strong>de</strong> docum<strong>en</strong>tación oficial sobre el seguimi<strong>en</strong>to a<br />
estas familias, no es posible brindar información<br />
adicional sobre este tema.<br />
6. Gestión social<br />
La gestión social se <strong>de</strong>sarrolló <strong>en</strong> estrecha<br />
relación con los órganos <strong>en</strong>cargados <strong>de</strong> la<br />
109
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
ejecución <strong>de</strong> las obras <strong>de</strong> canalización <strong>de</strong> los<br />
arroyos, <strong>de</strong> la construcción <strong>de</strong> las unida<strong>de</strong>s resi<strong>de</strong>nciales<br />
para el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la población,<br />
y <strong>de</strong> las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s <strong>en</strong>cargadas <strong>de</strong> prestar<br />
los servicios sociales (secretarías <strong>de</strong> Educación,<br />
Salud, Transporte, Ecología y Medio Ambi<strong>en</strong>te,<br />
y Cultura).<br />
Se creó un Consejo Consultivo <strong>de</strong> <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong>,<br />
formado por técnicos <strong>de</strong> la Sehab, <strong>de</strong> las<br />
secretarías que participaban <strong>en</strong> el proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
y repres<strong>en</strong>tantes <strong>de</strong> la comunidad.<br />
Este consejo permitió la coordinación <strong>de</strong> acciones<br />
y participó activam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el seguimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l<br />
proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to. Se contó también<br />
con la participación directa <strong>de</strong> los lí<strong>de</strong>res y los repres<strong>en</strong>tantes<br />
locales, así como <strong>de</strong> las organizaciones<br />
no gubernam<strong>en</strong>tales (ong), que actuaban <strong>en</strong><br />
las zonas.<br />
Para las familias que se iban a reas<strong>en</strong>tar <strong>en</strong> los<br />
conjuntos resi<strong>de</strong>nciales, se inició una primera<br />
actividad <strong>de</strong> actualización <strong>de</strong>l c<strong>en</strong>so. Esta t<strong>en</strong>ía<br />
como objetivo <strong>de</strong>terminar la <strong>de</strong>manda que g<strong>en</strong>eraría<br />
esta población <strong>en</strong> servicios <strong>de</strong> educación<br />
y salud, <strong>de</strong>terminar el número total <strong>de</strong> familias<br />
elegibles para esta alternativa e iniciar la preparación<br />
<strong>de</strong> la población para las etapas posteriores y<br />
las nuevas condiciones <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da.<br />
A<strong>de</strong>más <strong>de</strong>l c<strong>en</strong>so, el trabajo social pudo contar<br />
con un estudio socioeconómico realizado por la<br />
Fundación <strong>de</strong>l Instituto <strong>de</strong> Investigaciones Económicas<br />
<strong>de</strong> la Facultad <strong>de</strong> Ci<strong>en</strong>cias Económicas y<br />
Administrativas <strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong> Sao Paulo,<br />
<strong>en</strong> 1994.<br />
Dicho estudio permitió reunir y sistematizar los<br />
sigui<strong>en</strong>tes datos: (a) número efectivo <strong>de</strong> familias<br />
que necesitaban reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to; (b) composición<br />
familiar, número <strong>de</strong> personas, rangos <strong>de</strong><br />
edad y <strong>de</strong> escolaridad; (c) capacidad <strong>de</strong> pago<br />
<strong>de</strong> las familias afectadas; (d) lugar <strong>de</strong> empleo,<br />
tiempo necesario para <strong>de</strong>splazarse al trabajo; (e)<br />
la zos socioculturales, tiempo <strong>de</strong> resi<strong>de</strong>ncia <strong>en</strong> la<br />
favela, participación <strong>en</strong> activida<strong>de</strong>s comunitarias,<br />
y (f) aspiraciones <strong>en</strong> cuanto a las alternativas <strong>de</strong><br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
El equipo <strong>de</strong> gestión social realizaba reuniones<br />
periódicas con las comunida<strong>de</strong>s, sus repres<strong>en</strong>tantes<br />
y organizaciones locales, para informar sobre<br />
el avance <strong>de</strong>l programa y prepararlos para el traslado.<br />
Se efectuaron visitas a las zonas <strong>de</strong>l conjunto<br />
resi<strong>de</strong>ncial con el objetivo <strong>de</strong> que la población<br />
conociera la ubicación <strong>de</strong> su futura vivi<strong>en</strong>da así<br />
como las características <strong>de</strong>l área, y se capacitaba<br />
a las familias para at<strong>en</strong><strong>de</strong>r las nuevas obligaciones<br />
<strong>de</strong>spués <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
110
Brasil<br />
Un cambio <strong>en</strong> la calidad <strong>de</strong> vida<br />
<strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong> áreas <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong><br />
En las reuniones periódicas se establecieron<br />
cons<strong>en</strong>sos sobre: (a) cal<strong>en</strong>dario <strong>de</strong> las mudanzas<br />
o traslado físico, int<strong>en</strong>tando hacer compatibles<br />
sus necesida<strong>de</strong>s <strong>en</strong> lo relativo a los periodos escolares;<br />
(b) criterios para la adjudicación <strong>de</strong> las<br />
unida<strong>de</strong>s resi<strong>de</strong>nciales para las diversas familias,<br />
con el fin <strong>de</strong> reconstruir las unida<strong>de</strong>s vecinales;<br />
(c) <strong>de</strong>rechos y <strong>de</strong>beres emanados <strong>de</strong>l carácter<br />
<strong>de</strong> propietario; (d) forma <strong>de</strong> financiami<strong>en</strong>to para<br />
las familias, valor <strong>de</strong> la cuota m<strong>en</strong>sual, plazos<br />
y condiciones <strong>de</strong> acceso al subsidio por plazo<br />
<strong>de</strong>terminado; (e) necesidad <strong>de</strong> organización comunitaria<br />
y gastos asociados; (f) necesidad <strong>de</strong><br />
mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> las unida<strong>de</strong>s habitacionales<br />
y costos <strong>de</strong>rivados; (g) uso y mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong>l equipami<strong>en</strong>to comunitario colectivo; (h) uso<br />
a<strong>de</strong>cuado y costos <strong>de</strong> los servicios públicos (agua<br />
potable, aguas residuales y <strong>en</strong>ergía).<br />
7. Presupuesto y costos<br />
<strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
El costo total <strong>de</strong> la segunda fase fue <strong>de</strong> 627<br />
millones <strong>de</strong> dólares, 325 millones aportados por<br />
el Ayuntami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Sao Paulo y 302 millones<br />
mediante un crédito <strong>de</strong>l bid. De este monto, 54<br />
millones se <strong>de</strong>stinaron a las obras y a las acciones<br />
<strong>de</strong>l plan g<strong>en</strong>eral <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, como indican<br />
los datos <strong>de</strong>l cuadro 4.6.<br />
El costo <strong>de</strong> los estudios y la elaboración <strong>de</strong> proyectos<br />
correspondió al 3% <strong>de</strong>l total <strong>de</strong>l los conjuntos<br />
resi<strong>de</strong>nciales. Los costos relativos a la infraestructura<br />
básica <strong>de</strong> los conjuntos resi<strong>de</strong>nciales, que<br />
incluían re<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>en</strong>ergía, alcantarillado y agua<br />
potable, vías, pavim<strong>en</strong>tación, iluminación pública,<br />
se estimaron <strong>en</strong> el 10% <strong>de</strong>l total <strong>de</strong>l costo<br />
<strong>de</strong> los conjuntos resi<strong>de</strong>nciales. La construcción <strong>de</strong><br />
escuelas y c<strong>en</strong>tros <strong>de</strong> salud asc<strong>en</strong>dió a 3.276.400<br />
dólares. En estos costos no se incluye el valor <strong>de</strong><br />
los terr<strong>en</strong>os don<strong>de</strong> se construyeron los conjuntos<br />
resi<strong>de</strong>nciales, los cuales fueron aportados por el<br />
municipio (cuadro 4.6).<br />
El apoyo para el traslado <strong>de</strong> las familias, el cual<br />
incluyó transporte, apoyo logístico, alim<strong>en</strong>tación,<br />
asc<strong>en</strong>dió a 200 dólares por familia, es <strong>de</strong>cir un<br />
total <strong>de</strong> 775.000 dólares.<br />
Cuadro 4.6<br />
Presupuesto conjuntos habitacionales<br />
(En dólares)<br />
Municipio<br />
Estudios y proyectos 1 384 974<br />
Infraestructura 4 616 580<br />
Vivi<strong>en</strong>das 37 694 100<br />
Equipami<strong>en</strong>tos sociales 3 276 400<br />
Traslado físico 775 000<br />
Urbanización <strong>de</strong> favelas 2 772 022<br />
Equipo <strong>de</strong> gestión 1 173 028<br />
Equipo <strong>de</strong> apoyo 2 083 309<br />
Evaluación 76 000<br />
Fortalecimi<strong>en</strong>to institucional 1 000 000<br />
Subtotal 50 575 013 4 276 400<br />
Total g<strong>en</strong>eral 54 851 413<br />
Fu<strong>en</strong>te: Archivos ugpi - Unida<strong>de</strong> <strong>de</strong> Gestão do Procav<br />
y Secretaria <strong>de</strong> Habitação da Prefeitura Municipal <strong>de</strong> São Paulo.<br />
BID<br />
111
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
De acuerdo con los datos <strong>de</strong> la Unidad <strong>de</strong> Gestión<br />
<strong>de</strong> Procav y <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Habitación,<br />
<strong>en</strong> los conjuntos resi<strong>de</strong>nciales el costo por unidad<br />
habitacional fue <strong>de</strong> 9.725 dólares.<br />
Por otra parte, la urbanización <strong>de</strong> las favelas<br />
tuvo un costo <strong>de</strong> 2.772.022 dólares. T<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do<br />
<strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta que se construyeron 634 vivi<strong>en</strong>das, el<br />
valor aproximado <strong>de</strong> cada vivi<strong>en</strong>da fue <strong>de</strong> 4.372<br />
dólares.<br />
8. Resultados y evaluación<br />
Ante todo, convi<strong>en</strong>e <strong>de</strong>stacar que el programa <strong>de</strong><br />
canalización <strong>de</strong> arroyos (Procav) logró con gran<br />
éxito su objetivo <strong>de</strong> mejorar la calidad <strong>de</strong> vida y<br />
las condiciones <strong>de</strong> salubridad <strong>de</strong> los habitantes<br />
<strong>de</strong> las partes bajas <strong>de</strong> las subcu<strong>en</strong>cas más críticas<br />
<strong>de</strong>l municipio <strong>de</strong> Sao Paulo. Como se resume <strong>en</strong><br />
la tabla 4.1, se lograron prácticam<strong>en</strong>te todos los<br />
objetivos planeados al inicio <strong>de</strong>l Procav II.<br />
Respecto a la duración <strong>de</strong>l programa, el tiempo<br />
estimado para su ejecución se duplicó, si<strong>en</strong>do<br />
las principales causas <strong>de</strong> los atrasos las que se<br />
<strong>de</strong>scrib<strong>en</strong> a continuación:<br />
• El programa pasó por cuatro gobiernos municipales,<br />
lo que implicó modificaciones <strong>en</strong> la<br />
composición <strong>de</strong> la unidad <strong>de</strong> ejecución, así<br />
como el retraso <strong>en</strong> el cal<strong>en</strong>dario <strong>de</strong> ejecución<br />
<strong>de</strong> algunas obras <strong>de</strong>bido a la susp<strong>en</strong>sión <strong>de</strong><br />
contratos con el fin <strong>de</strong> ser analizados por<br />
parte <strong>de</strong> las nuevas administraciones.<br />
Tabla 4.1<br />
Resultados <strong>de</strong>l Procav II<br />
Objetivo: mejorar la calidad <strong>de</strong> vida y las condiciones <strong>de</strong> salubridad <strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong> las subcu<strong>en</strong>cas más críticas <strong>de</strong>l<br />
municipio <strong>de</strong> Sao Paulo<br />
Objetivos específicos planeados<br />
• Reducir el <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> inundaciones por medio <strong>de</strong>l aum<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la capacidad<br />
hidráulica <strong>de</strong> las canalizaciones <strong>de</strong> diversos cursos <strong>de</strong> agua<br />
urbanos.<br />
• Disminuir el <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> tierra sobre edificaciones o vías<br />
situadas <strong>en</strong> los márg<strong>en</strong>es <strong>de</strong> los arroyos integrantes <strong>de</strong>l proyecto.<br />
• Rebajar el nivel <strong>de</strong> contaminación <strong>de</strong> los arroyos mediante la eliminación<br />
<strong>de</strong>l vertido <strong>de</strong> residuos sólidos y <strong>de</strong> aguas residuales no tratadas.<br />
• Mejorar las condiciones sanitarias y <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das <strong>de</strong> las familias<br />
afectadas por el proyecto, mediante el traslado a vivi<strong>en</strong>das <strong>de</strong> mejor<br />
calidad y la urbanización <strong>de</strong> las favelas cuando esto fuera posible.<br />
• Mejorar las condiciones <strong>de</strong> transporte <strong>en</strong> las partes bajas <strong>de</strong> las subcu<strong>en</strong>cas<br />
y mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> los arroyos, a través <strong>de</strong> la construcción<br />
<strong>de</strong> vías paralelas a los tramos canalizados.<br />
• Evitar nuevas invasiones <strong>de</strong> terr<strong>en</strong>os vacíos y reducir los procesos <strong>de</strong><br />
erosión y sedim<strong>en</strong>tación, mediante la creación y protección <strong>de</strong> zonas<br />
ver<strong>de</strong>s.<br />
Resultados alcanzados<br />
• No constatación <strong>de</strong> inundaciones ni edificaciones afectadas por <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos<br />
<strong>de</strong> tierra <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> la finalización <strong>de</strong> las obras <strong>en</strong> los once<br />
arroyos interv<strong>en</strong>idos <strong>en</strong> el proyecto.<br />
• Puesta <strong>en</strong> marcha <strong>de</strong>l C<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> Gestión <strong>de</strong> Emerg<strong>en</strong>cias (cge) <strong>en</strong> la<br />
fase inicial <strong>de</strong>l proyecto, hizo posible la previsión <strong>de</strong>l tiempo <strong>en</strong> la ciudad<br />
<strong>de</strong> Sao Paulo y la alerta <strong>de</strong> tempesta<strong>de</strong>s y <strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong> inundaciones.<br />
Des<strong>de</strong> la puesta <strong>en</strong> marcha <strong>de</strong>l cge no se han constatado víctimas<br />
mortales <strong>en</strong> inundaciones <strong>en</strong> el municipio <strong>de</strong> Sao Paulo.<br />
• Mejorami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la flui<strong>de</strong>z <strong>de</strong>l tráfico <strong>en</strong> las zonas <strong>de</strong>l proyecto y facilidad<br />
para trabajar <strong>en</strong> el mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> los arroyos con la apertura<br />
<strong>de</strong> vías paralelas.<br />
• Mejorami<strong>en</strong>to consi<strong>de</strong>rable <strong>en</strong> las condiciones sanitarias y resi<strong>de</strong>nciales<br />
<strong>de</strong> las familias trasladadas <strong>de</strong> sus zonas <strong>de</strong> orig<strong>en</strong> (a conjuntos<br />
resi<strong>de</strong>nciales) y <strong>de</strong> las familias que se b<strong>en</strong>efician con las obras <strong>de</strong><br />
urbanización <strong>de</strong> las favelas, que se convirtieron <strong>en</strong> barrios integrados<br />
<strong>en</strong> la ciudad.<br />
• Reducción <strong>de</strong>l vertido <strong>de</strong> aguas residuales no tratadas y <strong>de</strong> basura <strong>en</strong><br />
los arroyos urbanos.<br />
• Formación y capacitación para los ag<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> salud <strong>en</strong> cuestiones ambi<strong>en</strong>tales<br />
y sanitarias.<br />
112
Brasil<br />
Un cambio <strong>en</strong> la calidad <strong>de</strong> vida<br />
<strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong> áreas <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong><br />
• La complejidad <strong>de</strong> las interv<strong>en</strong>ciones <strong>en</strong> las<br />
zonas urbanas don<strong>de</strong> se preveía el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> comunida<strong>de</strong>s, la urbanización <strong>de</strong> las<br />
favelas, y las acciones <strong>de</strong> expropiación fueron<br />
subestimadas.<br />
• La inexist<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> un contrato específico <strong>en</strong><br />
apoyo <strong>de</strong> las acciones <strong>de</strong> expropiación como<br />
los levantami<strong>en</strong>tos topográficos <strong>de</strong> los inmuebles<br />
a adquirir, la i<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong> los registros<br />
inmobiliarios para la i<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong> los<br />
propietarios, las <strong>de</strong>moliciones, y la ejecución<br />
<strong>de</strong> obras <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong>l inmueble <strong>en</strong> caso<br />
<strong>de</strong> expropiaciones parciales.<br />
• Los conflictos suscitados con los propietarios<br />
<strong>de</strong> los inmuebles por la oferta <strong>de</strong> un valor<br />
único para todos in<strong>de</strong>p<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te <strong>de</strong> las<br />
características <strong>de</strong> sus vivi<strong>en</strong>das, aspecto que<br />
fue necesario modificar.<br />
9. Lecciones apr<strong>en</strong>didas<br />
El proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l<br />
programa <strong>de</strong> canalización <strong>de</strong> arroyos (Procav)<br />
tuvo tres evaluaciones: (a) evaluación a medio<br />
plazo, realizada <strong>en</strong> 2000; (b) evaluación ex post,<br />
realizada <strong>en</strong> 2004, y (c) evaluación participativa,<br />
<strong>en</strong> 2007, con los técnicos <strong>de</strong>l proyecto y miembros<br />
<strong>de</strong> la comunidad, y esta última fue exigida<br />
por el bid al finalizar el proyecto.<br />
A pesar <strong>de</strong> las difer<strong>en</strong>tes metodologías utilizadas,<br />
las evaluaciones fueron unánimes al concluir<br />
que el proceso <strong>de</strong> reubicación <strong>de</strong> las <strong>poblaciones</strong><br />
había sido el acertado. Aunque es innegable que<br />
se subestimó la complejidad <strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> la alternativa <strong>de</strong> expropiación <strong>de</strong> in<strong>de</strong>mnización<br />
económica y también <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>en</strong> conjuntos resi<strong>de</strong>nciales, los resultados que se<br />
lograron <strong>en</strong> materia <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> los problemas<br />
sanitarios, <strong>de</strong> control <strong>de</strong> inundaciones, <strong>de</strong><br />
la eliminación <strong>de</strong> las condiciones <strong>de</strong>gradantes<br />
relacionadas con la vivi<strong>en</strong>da, junto a las <strong>de</strong>más<br />
acciones <strong>en</strong> el ámbito social, ambi<strong>en</strong>tal y <strong>de</strong> prestación<br />
<strong>de</strong> servicios públicos, confirman el acierto<br />
<strong>de</strong>l proyecto y <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong><br />
la población.<br />
A continuación se expon<strong>en</strong> las lecciones extraídas<br />
a partir <strong>de</strong> las diversas evaluaciones<br />
realizadas sobre el proceso <strong>de</strong> reubicación <strong>de</strong><br />
la población llevado a cabo <strong>en</strong> el ámbito <strong>de</strong>l<br />
programa <strong>de</strong> canalización <strong>de</strong> arroyos (Procav).<br />
9.1 Traslado a<br />
conjuntos resi<strong>de</strong>nciales<br />
a. ¿Qué funcionó bi<strong>en</strong> <strong>en</strong> el proceso<br />
<strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> conjuntos<br />
resi<strong>de</strong>nciales?<br />
• La elaboración <strong>de</strong> un plan <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>en</strong> 1994 hizo posible que la modalidad <strong>de</strong><br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> familias <strong>en</strong> conjuntos resi<strong>de</strong>nciales<br />
garantizara la ejecución <strong>de</strong> acciones<br />
previas al traslado, con una coordinación<br />
multidisciplinaria compuesta por los distintos<br />
órganos e instituciones que participaban <strong>en</strong><br />
el proceso. Gracias a la labor conjunta <strong>de</strong><br />
las secretarías, se <strong>de</strong>sarrolló el plan <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to,<br />
el cual se ajustó al cal<strong>en</strong>dario<br />
<strong>de</strong> las obras, y consi<strong>de</strong>ró todas las acciones<br />
que t<strong>en</strong>drían impactos socioeconómicos <strong>en</strong> la<br />
comunidad.<br />
• La puesta <strong>en</strong> marcha <strong>de</strong> instrum<strong>en</strong>tos y<br />
mecanismos <strong>de</strong> seguimi<strong>en</strong>to (informes semestrales<br />
<strong>de</strong> seguimi<strong>en</strong>to y evaluaciones a<br />
mediano pla zo y ex post), conforme a las disposiciones<br />
es peciales <strong>de</strong>l contrato <strong>de</strong>l préstamo<br />
con el bid, permitió al m<strong>en</strong>os, aunque sin<br />
llegar a una at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> calidad excel<strong>en</strong>te,<br />
la i<strong>de</strong>n tificación <strong>de</strong> aspectos que podrían<br />
poner trabas al proceso <strong>de</strong> reubicación <strong>de</strong> la<br />
población.<br />
113
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
• La participación <strong>de</strong> la comunidad <strong>en</strong> el proceso<br />
<strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to constituyó uno <strong>de</strong> los<br />
mayores aciertos, gracias <strong>en</strong> gran medida a la<br />
creación <strong>de</strong>l Consejo Consultivo <strong>de</strong> <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong>.<br />
• La previsión <strong>de</strong> zonas y unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> instalación<br />
<strong>de</strong> comercios <strong>en</strong> el proyecto <strong>de</strong> los<br />
conjuntos resi<strong>de</strong>nciales hizo posible que las<br />
familias que llevaban a cabo activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
subsist<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> sus vivi<strong>en</strong>das <strong>de</strong> orig<strong>en</strong> pudies<strong>en</strong><br />
mant<strong>en</strong>er el ingreso familiar.<br />
b. ¿Qué fue lo que no funcionó bi<strong>en</strong> <strong>en</strong> el<br />
proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to?<br />
• El excesivo tamaño <strong>de</strong> los conjuntos resi<strong>de</strong>nciales,<br />
con un gran número <strong>de</strong> edificaciones<br />
conc<strong>en</strong>tradas <strong>en</strong> la misma zona, receptora <strong>de</strong><br />
familias <strong>de</strong> difer<strong>en</strong>tes regiones afectadas, lo<br />
cual dificultaba la conviv<strong>en</strong>cia y la provisión <strong>de</strong><br />
servicios sociales sufici<strong>en</strong>tes para satisfacer la<br />
<strong>de</strong>manda. En las evaluaciones efectuadas se<br />
recomi<strong>en</strong>da que <strong>en</strong> las próximas experi<strong>en</strong>cias<br />
se otorgue prioridad a la construcción <strong>de</strong> conjuntos<br />
resi<strong>de</strong>nciales <strong>de</strong> pequeño tamaño, con<br />
un máximo <strong>de</strong> 150 unida<strong>de</strong>s resi<strong>de</strong>nciales,<br />
para así facilitar la conviv<strong>en</strong>cia tranquila <strong>de</strong><br />
los habitantes y evitar gran<strong>de</strong>s conc<strong>en</strong>traciones<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> infraestructuras, bi<strong>en</strong>es<br />
y servicios, y empr<strong>en</strong><strong>de</strong>r la construcción <strong>de</strong><br />
obras públicas como puestos <strong>de</strong> salud, escuelas,<br />
áreas <strong>de</strong> recreación, alumbrado público,<br />
<strong>en</strong>tre otras, paralelam<strong>en</strong>te a la construcción<br />
<strong>de</strong> las unida<strong>de</strong>s resi<strong>de</strong>nciales.<br />
• Falta <strong>de</strong> coordinación <strong>en</strong>tre las secretarías y las<br />
empresas contratadas para la puesta <strong>en</strong> marcha<br />
<strong>de</strong> los equipami<strong>en</strong>tos y servicios sociales<br />
(escuelas, c<strong>en</strong>tros <strong>de</strong> salud), <strong>en</strong> un plazo que<br />
cumpliera con lo previsto para la instalación<br />
<strong>de</strong> los conjuntos resi<strong>de</strong>nciales y el traslado <strong>de</strong><br />
las familias. La misma falta <strong>de</strong> coordinación se<br />
observó <strong>en</strong>tre las secretarías municipales que<br />
participaron <strong>en</strong> la ejecución <strong>de</strong>l programa <strong>en</strong><br />
lo relativo al cal<strong>en</strong>dario físico financiero, dado<br />
que cada una <strong>de</strong> ellas contaba con su propio<br />
plan anual <strong>de</strong> trabajo e inversiones.<br />
• Desfase temporal <strong>en</strong>tre la realización <strong>de</strong>l<br />
c<strong>en</strong>so y estudio socioeconómico, <strong>en</strong> 1994, y<br />
el traslado <strong>de</strong> las familias, lo cual llevó a que<br />
se increm<strong>en</strong>tara la <strong>de</strong>nsidad poblacional <strong>en</strong><br />
la zona, lo que dificultó el proceso y g<strong>en</strong>eró<br />
<strong>de</strong>sconfianza hacia el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
• Incompatibilidad <strong>en</strong>tre los difer<strong>en</strong>tes niveles<br />
<strong>de</strong> ingreso familiar y los costos <strong>de</strong> las nuevas<br />
vivi<strong>en</strong>das, lo cual creó costos adicionales para<br />
el presupuesto familiar y dificultó el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> las familias <strong>en</strong> los conjuntos<br />
resi<strong>de</strong>nciales.<br />
9.2 Reubicación <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> las mismas<br />
favelas (urbanización <strong>de</strong> favelas)<br />
Según el informe pres<strong>en</strong>tado tras la realización<br />
<strong>de</strong> un seminario organizado para concluir los<br />
resultados <strong>de</strong> la evaluación realizada <strong>en</strong> 2007<br />
(Ayuntami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> São Paulo, Geprocav, bid,<br />
Seminario <strong>de</strong> Evaluación <strong>de</strong>l Procav II, abril <strong>de</strong><br />
2007), los aspectos que funcionaron bi<strong>en</strong> <strong>en</strong> el<br />
proceso <strong>de</strong> urbanización <strong>de</strong> favelas fueron los<br />
sigui<strong>en</strong>tes:<br />
• La perman<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> la población <strong>en</strong> su propio<br />
barrio fue consi<strong>de</strong>rado uno <strong>de</strong> los éxitos más<br />
significativos <strong>de</strong> la alternativa. En lugar <strong>de</strong> realizarse<br />
el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> zonas alejadas,<br />
se creó un barrio nuevo <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la favela<br />
urbanizada y las obras <strong>de</strong>l Procav eliminaron<br />
los <strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong> inundaciones.<br />
114
Brasil<br />
Un cambio <strong>en</strong> la calidad <strong>de</strong> vida<br />
<strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong> áreas <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong><br />
• El proceso <strong>de</strong> participación <strong>de</strong> la comunidad<br />
<strong>en</strong> el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l proyecto urbanístico logró<br />
combinar expectativas y límites impuestos por<br />
la legislación y los recursos presupuestarios.<br />
• La alternativa <strong>de</strong> alquiler, sin utilizar aloja mi<strong>en</strong>tos<br />
provisionales, para albergar a las familias<br />
durante la fase <strong>de</strong> construcción <strong>de</strong> nue vas<br />
vi vi<strong>en</strong>das. El pago <strong>de</strong> parte <strong>de</strong> las facturas <strong>de</strong><br />
agua y <strong>en</strong>ergía <strong>de</strong> los habitantes, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el<br />
mom<strong>en</strong>to <strong>en</strong> que se mudaron a las vivi<strong>en</strong>das<br />
alquiladas, contribuyó para que asumieran sus<br />
fu turas responsabilida<strong>de</strong>s por estos conceptos.<br />
a. ¿Qué fue lo que no funcionó <strong>en</strong> el<br />
proceso <strong>de</strong> urbanización?<br />
• Colaboración <strong>en</strong>tre las secretarías y las empresas<br />
contratadas para la ejecución <strong>de</strong> los<br />
servicios (iluminación pública, transporte colectivo<br />
y seguridad) <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l plazo conv<strong>en</strong>ido<br />
para el retorno <strong>de</strong> las familias, que habían<br />
sido trasladadas a las vivi<strong>en</strong>das <strong>en</strong> régim<strong>en</strong> <strong>de</strong><br />
alquiler durante el periodo <strong>de</strong> las obras.<br />
• Desfase temporal <strong>en</strong>tre la elaboración <strong>de</strong>l<br />
proyecto <strong>de</strong> urbanización y su ejecución.<br />
• No se contó con un programa <strong>de</strong> educación<br />
ambi<strong>en</strong>tal que crease nuevos hábitos <strong>en</strong> la<br />
comunidad con relación a la disposición y el<br />
<strong>de</strong>stino <strong>de</strong> la basura doméstica.<br />
9.3 Expropiación e in<strong>de</strong>mnización<br />
económica<br />
Al contrario <strong>de</strong> lo que suce<strong>de</strong> <strong>en</strong> la alternativa<br />
<strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> conjuntos resi<strong>de</strong>nciales,<br />
la alternativa <strong>de</strong> reubicación mediante in<strong>de</strong>mnización<br />
o expropiación se ejecutó sin un plan<br />
específico concebido con anterioridad para dirigir<br />
el proceso. Así pues, las expropiaciones y el pago<br />
<strong>de</strong> las in<strong>de</strong>mnizaciones se efectuaron bajo un<br />
marco burocrático y jurídico, que obe<strong>de</strong>cía a los<br />
procedimi<strong>en</strong>tos estandarizados por el municipio.<br />
Una <strong>de</strong> las principales lecciones apr<strong>en</strong>didas fue<br />
que se <strong>de</strong>bía otorgar a la alternativa <strong>de</strong> la in<strong>de</strong>mnización<br />
la misma importancia que a la <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>en</strong> conjuntos resi<strong>de</strong>nciales. Esto <strong>de</strong>bió<br />
hacerse <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la fase <strong>de</strong> inicio <strong>de</strong> los proyectos, <strong>de</strong><br />
tal manera que el traslado <strong>de</strong> la población fuese un<br />
requisito exigido para su ejecución. La experi<strong>en</strong>cia<br />
indica que trasladar <strong>poblaciones</strong> <strong>de</strong> bajos ingresos<br />
a conjuntos resi<strong>de</strong>nciales es m<strong>en</strong>os complejo que<br />
reponer el patrimonio o las vivi<strong>en</strong>das <strong>de</strong> las personas<br />
in<strong>de</strong>mnizadas. Esto es así porque, <strong>de</strong> una<br />
manera u otra, pese a todas las dificulta<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l<br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> gran<strong>de</strong>s c<strong>en</strong>tros, la población<br />
<strong>de</strong>stinataria siempre recibe una vivi<strong>en</strong>da mejor<br />
que la que habitaba <strong>en</strong> un principio. En el caso<br />
<strong>de</strong> los in<strong>de</strong>mnizados, eso no siempre se pue<strong>de</strong><br />
garantizar.<br />
Las recom<strong>en</strong>daciones que se expon<strong>en</strong> <strong>en</strong> el informe<br />
final para futuros procesos <strong>de</strong> expropiación<br />
<strong>de</strong> propietarios afectados por proyectos similares<br />
al programa <strong>de</strong> canalización <strong>de</strong> arroyos son:<br />
• Los contratos <strong>de</strong> financiami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> los organismos<br />
internacionales <strong>de</strong>b<strong>en</strong> prestar mayor<br />
at<strong>en</strong>ción a los procesos <strong>de</strong> expropiación,<br />
t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do como objetivo un compromiso<br />
serio <strong>en</strong>tre las partes y proporcionando mecanismos<br />
e instrum<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> seguimi<strong>en</strong>to y<br />
<strong>de</strong> gestión <strong>de</strong>l proceso. Se pue<strong>de</strong> consi<strong>de</strong>rar<br />
también incluir <strong>en</strong> los montos <strong>de</strong> los préstamos<br />
recursos para financiar las expropiaciones<br />
para no <strong>de</strong>p<strong>en</strong><strong>de</strong>r exclusivam<strong>en</strong>te <strong>de</strong> la<br />
disponibilidad <strong>de</strong> la contrapartida local.<br />
• En caso <strong>de</strong> que no se logre incluir <strong>en</strong> el presupuesto<br />
costos para expropiaciones, los organismos<br />
multilaterales <strong>de</strong> financiami<strong>en</strong>to po drían<br />
115
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
exigir, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el mom<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la celebración <strong>de</strong>l<br />
contrato, una garantía <strong>de</strong> recursos para que el<br />
proceso <strong>de</strong> expropiación no su friera interrupciones,<br />
que se traduc<strong>en</strong> <strong>en</strong> difi cul ta<strong>de</strong>s <strong>en</strong> los<br />
cal<strong>en</strong>darios <strong>de</strong> las obras.<br />
• Se <strong>de</strong>be elaborar un plan específico <strong>de</strong> expropiación,<br />
<strong>de</strong> manera que t<strong>en</strong>ga como base<br />
un diagnóstico <strong>de</strong> caracterización y cuantificación<br />
<strong>de</strong>l universo alcanzado, y proponga<br />
una política <strong>de</strong> tratami<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l problema que<br />
explique <strong>en</strong> <strong>de</strong>talle las acciones necesarias,<br />
<strong>en</strong> sincronía con el cal<strong>en</strong>dario <strong>de</strong> ejecución<br />
<strong>de</strong> las obras.<br />
• El plan <strong>de</strong> expropiación <strong>de</strong>be garantizar el<br />
pago justo <strong>de</strong> los inmuebles expropiados, es<br />
<strong>de</strong>cir, que el valor recibido por dicho inmueble<br />
permita la adquisición <strong>de</strong> un inmueble<br />
equival<strong>en</strong>te.<br />
• Es indisp<strong>en</strong>sable prever, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el comi<strong>en</strong>zo<br />
<strong>de</strong>l proyecto, la aplicación <strong>de</strong> acciones anticipadas,<br />
<strong>de</strong> manera que las propuestas se puedan<br />
poner <strong>en</strong> marcha <strong>en</strong> forma oportuna, para<br />
así facilitar el traslado y la reinserción <strong>de</strong> los<br />
afectados al mismo tiempo que se inician las<br />
obras. Ello evitará que se produzcan pér di das<br />
y daños <strong>de</strong>rivados <strong>de</strong> la aus<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> in gresos y<br />
la paralización temporal <strong>de</strong> las acti vida<strong>de</strong>s.<br />
• Resulta fundam<strong>en</strong>tal adoptar la comunicación<br />
y la negociación social como precepto básico<br />
<strong>en</strong> el proceso <strong>de</strong> expropiación, diseñando y<br />
poni<strong>en</strong>do <strong>en</strong> marcha, a lo largo <strong>de</strong> todo el<br />
proceso, acciones organizadas <strong>de</strong> comunicación<br />
para facilitar la aclaración <strong>de</strong> dudas y que<br />
agot<strong>en</strong> todas las alternativas para la adquisición<br />
<strong>de</strong> los inmuebles, <strong>en</strong> forma amistosa,<br />
antes <strong>de</strong> utilizar la vía judicial.<br />
• Es necesario que las áreas <strong>en</strong>cargadas <strong>de</strong><br />
las expropiaciones cu<strong>en</strong>t<strong>en</strong> con los recursos<br />
humanos y financieros necesarios. Asimismo,<br />
<strong>de</strong>be crearse un instrum<strong>en</strong>to que regule los<br />
procedimi<strong>en</strong>tos administrativos para la expropiación<br />
<strong>de</strong> bi<strong>en</strong>es inmuebles. Este instrum<strong>en</strong>to<br />
no <strong>de</strong>berá permitir la apertura <strong>de</strong> acciones<br />
<strong>de</strong> expropiación sin la <strong>de</strong>bida garantía <strong>de</strong><br />
exist<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> los recursos necesarios para el<br />
pago <strong>de</strong> la in<strong>de</strong>mnización.<br />
Este caso brinda valiosas lecciones sobre difer<strong>en</strong>tes<br />
alternativas <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, así como la<br />
importancia <strong>de</strong> no subestimar los tiempos <strong>de</strong> una<br />
operación <strong>de</strong> este tipo, dadas sus complejida<strong>de</strong>s.<br />
116
Refer<strong>en</strong>cias<br />
bibliográficas<br />
Banco Interamericano <strong>de</strong> Desarrollo (bid). 2008. Evaluación final <strong>de</strong>l proyecto.<br />
Debarati Guha-Sapir. 2009. C<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> Investigación sobre Epi<strong>de</strong>miología y Desastres, onu<br />
[Disponible <strong>en</strong>:] www.ambi<strong>en</strong>tebrasil.com.br.<br />
Prefeitura Municipal <strong>de</strong> São Paulo. 2007. Plano <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa Civil (ppdc).<br />
Prefeitura Municipal <strong>de</strong> São Paulo, Geprocav, bid. 2007. Seminário <strong>de</strong> Avaliação do Procav<br />
II, abril.<br />
Prefeitura Municipal <strong>de</strong> São Paulo. 2004. Plano g<strong>en</strong>eral <strong>de</strong> reass<strong>en</strong>tam<strong>en</strong>to <strong>de</strong> População.<br />
Prefeitura Municipal <strong>de</strong> São Paulo, Sehab-habi. 2007. Cadastro <strong>de</strong> favelas, sistema.<br />
Prefeitura Municipal <strong>de</strong> São Paulo, Sehab-habi-Geprocav-bid. 2007. Avaliação final do<br />
Procav.<br />
Prefeitura Municipal <strong>de</strong> São Paulo. 2007. Urbanização <strong>de</strong> Favelas.<br />
Scombatti, Marília. 2004. Banco Interamericano <strong>de</strong> Desarrollo: Informes <strong>de</strong> seguimi<strong>en</strong>to<br />
y supervisión <strong>de</strong>l Procav 2000-2004.<br />
Universida<strong>de</strong> <strong>de</strong> Campinas, Núcleo <strong>de</strong> Estudos Populacionais (nepo). 2006. Estudios <strong>de</strong>mográficos.<br />
Prefeitura Municipal <strong>de</strong> São Paulo, Geprocav, Ziguia. 2004. Avaliação expost do processo<br />
<strong>de</strong> remanejam<strong>en</strong>to <strong>de</strong> população.<br />
Instituto Brasileiro <strong>de</strong> Geografia e Estatistica (ibge). C<strong>en</strong>so Nacional <strong>de</strong> Saneami<strong>en</strong>to,<br />
2002; C<strong>en</strong>sos Demográficos 1970, 1980, 1990, 2000 y recu<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la población<br />
<strong>de</strong> 2007.<br />
117
Glosario <strong>de</strong> siglas,<br />
acrónimos y abreviaturas<br />
ana<br />
bid<br />
cge<br />
Cod<strong>de</strong>c<br />
Com<strong>de</strong>c<br />
cptec<br />
fipe<br />
Geprocav<br />
Funcap<br />
ibge<br />
inpe<br />
nepo<br />
Nu<strong>de</strong>c<br />
ong<br />
onu<br />
ppdc<br />
Procav<br />
Sehab<br />
Sin<strong>de</strong>c<br />
Sisma<strong>de</strong>n<br />
ugpi<br />
Unicamp<br />
Ag<strong>en</strong>cia Nacional <strong>de</strong> las Aguas<br />
Banco Interamericano <strong>de</strong> Desarrollo<br />
C<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> Gestión <strong>de</strong> Emerg<strong>en</strong>cias<br />
Coordinación <strong>de</strong> Distrito <strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa Civil<br />
Coordinaciones municipales <strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa Civil<br />
C<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> Previsión <strong>de</strong>l Tiempo y Estudios Climáticos<br />
Fundación <strong>de</strong>l Instituto <strong>de</strong> Investigaciones Económicas<br />
Unidad <strong>de</strong> Ger<strong>en</strong>ciami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Procav<br />
Fondo Especial para Calamida<strong>de</strong>s Públicas<br />
Instituto Brasileño <strong>de</strong> Geografía y Estadística<br />
Instituto Nacional <strong>de</strong> Investigaciones Espaciales<br />
Núcleo <strong>de</strong> Estudios Poblacionales <strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong> Campinas<br />
Núcleos comunitarios <strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa Civil<br />
organizaciones no gubernam<strong>en</strong>tales<br />
Organización <strong>de</strong> Naciones Unidas<br />
Plan <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa Civil<br />
Programa <strong>de</strong> canalización <strong>de</strong> arroyos<br />
Secretaría <strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da<br />
Sistema Nacional <strong>de</strong> Def<strong>en</strong>sa Civil<br />
Sistema <strong>de</strong> vigilancia y alerta <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres naturales<br />
Unida<strong>de</strong> <strong>de</strong> Gestão do Procav y Secretaria <strong>de</strong> Habitação da Prefeitura<br />
Municipal <strong>de</strong> São Paulo.<br />
Universidad <strong>de</strong> Campinas<br />
118
Capítulo 5<br />
Colombia<br />
Nueva Esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia<br />
<strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong><br />
gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to<br />
territorial<br />
Narzha Poveda Gómez
Colombia<br />
Nueva Esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong><br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
A. Contexto país y gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s<br />
Mapa 5.1<br />
División político administrativa<br />
y regiones naturales<br />
Colombia está localizada <strong>en</strong> la esquina norocci<strong>de</strong>ntal<br />
<strong>de</strong> Suramérica. Su ext<strong>en</strong>sión territorial es<br />
<strong>de</strong> 1.141.748 km 2 y está dividida <strong>en</strong> 32 <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tos,<br />
conformados por 1.122 municipios y un<br />
distrito capital. Exist<strong>en</strong> seis regiones naturales:<br />
Andina, Caribe, Pacífica, Orinoquia, Amazonia y<br />
la insular (mapa 5.1).<br />
80 °W<br />
10 °N<br />
MAR CARIBE<br />
PA N A M A<br />
ATLÁNTICO<br />
CÒRDOBA<br />
75 °W 70 °W<br />
CARIBE<br />
S U C R E<br />
N<br />
LE A D G A M<br />
B O L Í V A R<br />
A<br />
CESAR<br />
G<br />
A L<br />
NORTE DE<br />
SANTANDER<br />
A<br />
R I J A U<br />
COLOMBIA<br />
R.B. DE<br />
VENEZUELA<br />
1. Población<br />
Colombia ti<strong>en</strong>e una población <strong>de</strong> 45.324.305<br />
habitantes con base <strong>en</strong> las proyecciones <strong>de</strong>l<br />
Departam<strong>en</strong>to Nacional <strong>de</strong> Estadísticas (dane) a<br />
2010. El 76% vive <strong>en</strong> las áreas urbanas y el 24%<br />
<strong>en</strong> las zonas rurales. El 70% <strong>de</strong> los habitantes<br />
está localizado <strong>en</strong> la cordillera <strong>de</strong> los An<strong>de</strong>s, la<br />
cual, al <strong>en</strong>trar al país, se divi<strong>de</strong> <strong>en</strong> tres ramas que<br />
ocupan casi la mitad <strong>de</strong>l territorio. Los conflictos<br />
sociales y armados exacerbaron la migración<br />
rural y urbana tras el siglo xx.<br />
Colombia pasó <strong>en</strong> medio siglo a convertirse <strong>de</strong><br />
un país rural a uno urbano como se aprecia <strong>en</strong><br />
ANTIOQUIA<br />
SANTANDER<br />
ARAUCA<br />
ANDINA<br />
PACÍFICA<br />
OCÉANO<br />
CHOCÓ<br />
ORINOQUÍA<br />
PACÍFICO<br />
CASANARE<br />
RISARALDA<br />
CUNDINAMARCA<br />
5°N 5°N<br />
BOGOTÁ<br />
VICHADA<br />
QUINDIO<br />
NARIÑO<br />
ECUADOR<br />
VALLE DEL<br />
CAUCA<br />
CAUCA<br />
U<br />
P<br />
CAPITAL<br />
LÍMITE DEPARTAMENTAL<br />
LÍMITE INTERNACIONAL<br />
REGIONES:<br />
CARIBE<br />
ANDINA<br />
PACÍFICA<br />
ORINOQUÍA<br />
AMAZONIA<br />
A<br />
C<br />
TOLIMA<br />
HUILA<br />
O<br />
Y A M U T<br />
A<br />
LD<br />
S<br />
CAQUETÁ<br />
PERÚ<br />
0 80 160 240<br />
META<br />
Á<br />
C<br />
A Y O B<br />
GUAVIARE<br />
AMAZONIA<br />
320 Kilometers<br />
80<br />
0 120<br />
40 160 200 Miles<br />
VAUPÉS<br />
AMAZONAS<br />
Fu<strong>en</strong>te: Instituto Geográfico Agustín<br />
Codazzi, igac. Atlas <strong>de</strong> Colombia<br />
GUAINÍA<br />
BRASIL<br />
0°<br />
121
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
el gráfico 5.1. De acuerdo con el c<strong>en</strong>so <strong>de</strong> población<br />
<strong>de</strong> 2005, el 19,6% <strong>de</strong> los habitantes urbanos<br />
y el 53,5% <strong>de</strong> las zonas rurales no pue<strong>de</strong>n<br />
satisfacer sus necesida<strong>de</strong>s básicas (índice nbi), lo<br />
que refleja las gran<strong>de</strong>s disparida<strong>de</strong>s <strong>en</strong>tre estos<br />
dos sectores.<br />
2. Gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s<br />
Dada la localización y características geográficas<br />
<strong>de</strong>l país, Colombia <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>ta am<strong>en</strong>azas por las<br />
condiciones geológicas, geomorfológicas e hidrometeorológicas.<br />
El país está ubicado <strong>en</strong> una zona <strong>de</strong> alta complejidad<br />
geológica como producto <strong>de</strong> los movimi<strong>en</strong>tos<br />
<strong>de</strong> tres placas tectónicas que g<strong>en</strong>eran<br />
actividad sísmica y volcánica, con trece volcanes<br />
activos. Estas características explican la ocurr<strong>en</strong>cia<br />
<strong>de</strong> f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os como los sismos y tsunamis,<br />
hechos registrados <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el año 1557 a 2008<br />
(Contraloría G<strong>en</strong>eral <strong>de</strong> la Nación, 2005: 209),<br />
con un balance <strong>de</strong> nueve terremotos <strong>de</strong> gran<br />
magnitud ocurridos <strong>en</strong> las zonas Pacífica y Andina,<br />
dos tsunamis <strong>en</strong> el sur <strong>de</strong> la costa Pacífica,<br />
uno <strong>de</strong> ellos con una int<strong>en</strong>sidad <strong>de</strong> 9.2 Mw y<br />
varias erupciones <strong>de</strong> volcanes con avalanchas<br />
posteriores, como el causado por el <strong>de</strong>shielo <strong>de</strong>l<br />
nevado <strong>de</strong>l Ruiz <strong>en</strong> 1985. Los sismos constituy<strong>en</strong><br />
la principal am<strong>en</strong>aza natural <strong>de</strong>bido a que cerca<br />
<strong>de</strong>l 86% <strong>de</strong> la población está ubicada <strong>en</strong> zonas<br />
<strong>de</strong> nivel medio y alto <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza sísmica (dnp,<br />
2001: 4).<br />
Por otra parte, las condiciones geomorfológicas<br />
g<strong>en</strong>eran am<strong>en</strong>azas <strong>de</strong> <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos y remociones<br />
<strong>en</strong> masa. Des<strong>de</strong> 1983, se han pres<strong>en</strong>tado<br />
difer<strong>en</strong>tes ev<strong>en</strong>tos, cinco <strong>de</strong> ellos <strong>de</strong> gran magnitud<br />
a lo largo <strong>de</strong> la cordillera <strong>de</strong> los An<strong>de</strong>s.<br />
A<strong>de</strong>más las características hidrometeorológicas<br />
<strong>de</strong>l país y los patrones <strong>de</strong> ocupación, hac<strong>en</strong> que<br />
se pres<strong>en</strong>t<strong>en</strong> inundaciones causadas por temporadas<br />
<strong>de</strong> fuertes lluvias <strong>en</strong>tre las cuales se han<br />
registrado cuatro <strong>de</strong> gran magnitud <strong>de</strong> 1972 a<br />
2008, impactando gran<strong>de</strong>s ext<strong>en</strong>siones. Colombia<br />
también está expuesta a los f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os <strong>de</strong><br />
El Niño y la Niña, y a otras am<strong>en</strong>azas como huracanes,<br />
torm<strong>en</strong>tas y otros ev<strong>en</strong>tos asociados con<br />
las condiciones climáticas, como los inc<strong>en</strong>dios<br />
forestales.<br />
Gráfico 5.1<br />
Población rural y urbana<br />
<strong>en</strong> Colombia<br />
Las inundaciones son los ev<strong>en</strong>tos que se pres<strong>en</strong>tan<br />
con mayor frecu<strong>en</strong>cia, pero los terremotos<br />
son los que más causan pérdidas <strong>de</strong> vidas humanas<br />
y económicas. De acuerdo con los datos<br />
registrados <strong>en</strong> el sistema nacional <strong>de</strong> at<strong>en</strong>ción y<br />
prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres (snpad), durante 1998<br />
y 2008, se pres<strong>en</strong>taron 9.106 ev<strong>en</strong>tos, 58% <strong>de</strong><br />
ellos inundaciones (gráfico 5.2). Estos ev<strong>en</strong>tos<br />
afectaron a más <strong>de</strong> nueve millones <strong>de</strong> personas<br />
y causaron pérdidas consi<strong>de</strong>rables <strong>en</strong> vivi<strong>en</strong>das e<br />
infraestructura <strong>de</strong> servicios y <strong>de</strong> transporte (ern,<br />
2004).<br />
Fu<strong>en</strong>te: Departam<strong>en</strong>to Nacional <strong>de</strong><br />
Estadística (dane)<br />
Estos tipos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres afectan <strong>de</strong> manera difer<strong>en</strong>ciada<br />
las regiones geográficas. Por ejemplo,<br />
122
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
Gráfico 5.2<br />
Distribución porc<strong>en</strong>tual<br />
<strong>de</strong> ev<strong>en</strong>tos naturales <strong>en</strong><br />
Colombia <strong>de</strong> 1998 a 2008<br />
3. Sistema nacional <strong>de</strong> at<strong>en</strong>ción<br />
y prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
Fu<strong>en</strong>te: dnpad. Consolidados <strong>de</strong> at<strong>en</strong>ción<br />
<strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias 1998-2008.<br />
durante el periodo estudiado <strong>en</strong> la zona Andina<br />
ocurrieron la mayoría <strong>de</strong> <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos (83%) y el<br />
mayor número <strong>de</strong> inc<strong>en</strong>dios forestales (99,26%).<br />
Por su parte <strong>en</strong> las regiones Caribe y Pacífica prevalec<strong>en</strong><br />
los ev<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> inundaciones (43%).<br />
De todos los <strong>de</strong>sastres <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tados por el país,<br />
cinco que sucedieron <strong>en</strong>tre 1983 y 1999 fueron<br />
<strong>de</strong> gran magnitud, causando pérdidas económicas<br />
directas que oscilaron <strong>en</strong>tre 46 y 1.600<br />
millones <strong>de</strong> dólares por ev<strong>en</strong>to, y costos <strong>de</strong> reconstrucción<br />
<strong>en</strong>tre 15 y 857 millones <strong>de</strong> dólares<br />
(cuadro 5.1).<br />
Las consecu<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> estos <strong>de</strong>sastres, así como<br />
los costos <strong>de</strong> la at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> la emerg<strong>en</strong>cia y la<br />
reconstrucción, obligaron al país a revisar los<br />
mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> at<strong>en</strong>ción y el marco legal e institucional<br />
con el fin <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollar un sistema <strong>de</strong><br />
prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> programas<br />
<strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cia y rehabilitación.<br />
Con antece<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres como los reseñados<br />
se <strong>en</strong>t<strong>en</strong>dió <strong>en</strong> Colombia que era necesario<br />
contar con un sistema integral para la prev<strong>en</strong>ción<br />
y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias. Es por ello que se<br />
cu<strong>en</strong>ta con un marco legal e institucional que<br />
hace posible una gestión integral <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción<br />
y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y que se ha v<strong>en</strong>ido<br />
consolidando <strong>de</strong>s<strong>de</strong> mediados <strong>de</strong> la década<br />
<strong>de</strong> 1980. Entre los <strong>de</strong>sarrollos más importantes<br />
se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra la creación <strong>de</strong> un sistema nacional<br />
<strong>de</strong> at<strong>en</strong>ción y prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres (snpad)<br />
y <strong>de</strong> la Dirección <strong>de</strong> Gestión <strong>de</strong> Riesgo para la<br />
Prev<strong>en</strong>ción y At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Desastres (<strong>en</strong> 1988),<br />
la asignación <strong>de</strong> funciones para la elaboración<br />
<strong>de</strong> estudios <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> a instituciones específicas<br />
(Instituto Colombiano <strong>de</strong> Minería y Geología,<br />
Ingeominas y el Instituto <strong>de</strong> Hidrología, Meteorología<br />
y Estudios Ambi<strong>en</strong>tales), la inclusión <strong>de</strong><br />
la prev<strong>en</strong>ción y disminución <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s <strong>en</strong> los<br />
planes <strong>de</strong> or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial y la creación<br />
<strong>de</strong> mecanismos financieros para la prev<strong>en</strong>ción<br />
y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias (Fondo Nacional <strong>de</strong><br />
Calamida<strong>de</strong>s y subsidios <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da para familias<br />
que habitan <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> o afectadas<br />
por <strong>de</strong>sastres).<br />
El snpad está dirigido por el comité nacional, <strong>en</strong><br />
el cual participa el presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República y<br />
la Dirección Nacional <strong>de</strong> Prev<strong>en</strong>ción y At<strong>en</strong>ción<br />
<strong>de</strong> Desastres, <strong>de</strong>p<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia <strong>de</strong>l Ministerio <strong>de</strong>l<br />
Interior y <strong>de</strong> Justicia.<br />
Este sistema se caracteriza por ser interinstitucional,<br />
intersectorial, <strong>de</strong>sc<strong>en</strong>tralizado y participativo.<br />
Está conformado por los comités nacional,<br />
técnico y operativo y por comisiones sectoriales.<br />
El sistema articula también los niveles, nacional,<br />
123
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Cuadro 5.1<br />
Afectaciones <strong>en</strong> los cinco ev<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre natural<br />
extremos <strong>en</strong> Colombia<br />
I<strong>de</strong>ntificación ev<strong>en</strong>to Afectación<br />
Ev<strong>en</strong>to<br />
Terremoto<br />
<strong>de</strong> Popayán<br />
Departam<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l<br />
Cauca<br />
Erupción <strong>de</strong>l volcán<br />
Nevado <strong>de</strong>l Ruíz<br />
Departam<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l<br />
Tolima<br />
Sismo Atrato Medio<br />
Departam<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l<br />
Chocó<br />
Terremoto y avalancha<br />
<strong>en</strong> Tierra<strong>de</strong>ntro<br />
Río Páez<br />
Departam<strong>en</strong>tos <strong>de</strong>l<br />
Cauca y Huila<br />
Terremoto Eje<br />
Cafetero<br />
Departam<strong>en</strong>tos <strong>de</strong><br />
Caldas y Quindío<br />
Año<br />
No <strong>de</strong><br />
municipios<br />
afectados<br />
Directa<br />
Área km 2 *<br />
Indirecta<br />
Muertos<br />
Heridos<br />
No. <strong>de</strong><br />
personas<br />
afectadas<br />
Vivi<strong>en</strong>das<br />
<strong>de</strong>struidas<br />
Fu<strong>en</strong>teS: ern <strong>en</strong> Colombia. Consultores. Estudio sobre <strong>de</strong>sastres ocurridos <strong>en</strong> Colombia. Estimación <strong>de</strong><br />
pérdidas y cuantificación <strong>de</strong> costos. Capítulo 1: 1-106. Octubre <strong>de</strong> 2004. Pág. 212-217<br />
* El Resurgir Cafetero. Lecciones <strong>de</strong> la reconstrucción física y social: Pág. 33.<br />
** Pon<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> Jaime Ruiz. La experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reconstrucción retos <strong>de</strong> política y principales resultados: Pág. 32.<br />
Fiscalía G<strong>en</strong>eral <strong>de</strong> la Nación.<br />
*** La Red <strong>de</strong> Estudios Sociales <strong>de</strong> Prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Desastres <strong>en</strong> América Latina. Desastres y Sociedad.<br />
Enero-junio <strong>de</strong> 1995 (4) Año3. Especial Cauca y Huila, Colombia. Junio <strong>de</strong> 1995-junio <strong>de</strong> 1996.<br />
Pág. 20 <strong>en</strong>: www.<strong>de</strong>s<strong>en</strong>redando.org<br />
Vivi<strong>en</strong>das<br />
averiadas<br />
1983 12 1 033 2 550 287 7 248 150 000 2 470 13 650 *<br />
1985 17 422 2 697<br />
Entre<br />
32 500 y<br />
28 000<br />
4 970 232 542 5 450 5 150<br />
1992 33 18 708 39 396 26 80 28 500 1 905 3 941<br />
1994 15 5 000 10 000 1 091 207 ** 28 569 1 664 *** 3 160 ***<br />
1999 28 107 1 360 3 465 8 256 580 000* 35 949 43 422<br />
<strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tal y municipal, por medio <strong>de</strong> los<br />
comités regionales <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres (crepads) y los comités locales <strong>de</strong><br />
prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres (clopads). El<br />
snpad ha v<strong>en</strong>ido diseñando también un sistema<br />
integrado <strong>de</strong> información, que permite conocer<br />
y ubicar <strong>en</strong> lo territorial los <strong>riesgo</strong>s exist<strong>en</strong>tes <strong>en</strong><br />
el país y los niveles <strong>de</strong> vulnerabilidad.<br />
Entre los instrum<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> planificación <strong>de</strong>l sistema<br />
se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran el plan nacional <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción<br />
y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias, los planes sectoriales<br />
y los planes empresariales.<br />
4. Incorporación <strong>de</strong> la gestión<br />
<strong>de</strong> la prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
<strong>en</strong> la planificación <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo<br />
La inclusión <strong>de</strong> la prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> los<br />
procesos <strong>de</strong> planificación ti<strong>en</strong>e como avance<br />
c<strong>en</strong>tral su consi<strong>de</strong>ración <strong>en</strong> los planes <strong>de</strong> or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to<br />
territorial, la planeación sectorial y el<br />
sistema <strong>de</strong> inversión pública.<br />
Colombia estableció <strong>en</strong> 1997 la formulación <strong>de</strong><br />
planes <strong>de</strong> or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial (pot) municipal,<br />
los cuales <strong>de</strong>b<strong>en</strong> t<strong>en</strong>er <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta la localiza-<br />
124
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
ción <strong>de</strong> las áreas críticas <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza y <strong>riesgo</strong>,<br />
para la prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y para <strong>de</strong>terminar<br />
los usos <strong>de</strong>l suelo con el fin <strong>de</strong> disminuir los factores<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>.<br />
El Ministerio <strong>de</strong> Ambi<strong>en</strong>te, Vivi<strong>en</strong>da y Desarrollo<br />
Territorial y el snpad han v<strong>en</strong>ido prestando<br />
asist<strong>en</strong>cia técnica a los municipios para la incorporación<br />
<strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> los planes <strong>de</strong> or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to<br />
territorial, pero aún se está lejos <strong>de</strong> una<br />
cobertura total. Para 2007 solo cerca <strong>de</strong>l 20%<br />
<strong>de</strong> los municipios <strong>de</strong>l país contaban con pot que<br />
incluían este tipo <strong>de</strong> gestión.<br />
5. Financiami<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
Colombia cu<strong>en</strong>ta con una estructura financiera<br />
para at<strong>en</strong><strong>de</strong>r la prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres,<br />
conformada por el Fondo Nacional <strong>de</strong> Calamida<strong>de</strong>s,<br />
que recibe recursos <strong>de</strong> regalías <strong>de</strong> la<br />
nación, y <strong>de</strong>l Fondo Nacional <strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da.<br />
La financiación <strong>de</strong> los costos <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción y<br />
at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres continúa <strong>de</strong>p<strong>en</strong>di<strong>en</strong>do<br />
<strong>de</strong> los recursos <strong>de</strong> la nación, con excepción <strong>de</strong><br />
Bogotá, que creó el Fondo para la Prev<strong>en</strong>ción y<br />
At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Emerg<strong>en</strong>cias (Fopae).<br />
Por otra parte, a partir <strong>de</strong> 2005 el Fondo Nacional<br />
<strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da brinda subsidios familiares <strong>de</strong><br />
vivi<strong>en</strong>da urbanos para las <strong>poblaciones</strong> <strong>de</strong> bajos<br />
ingresos afectadas por <strong>de</strong>sastres o <strong>en</strong> alto <strong>riesgo</strong>.<br />
En el nivel rural, el Ministerio <strong>de</strong> Agricultura y<br />
Desarrollo Rural es el <strong>en</strong>cargado <strong>de</strong> otorgar estos<br />
subsidios.<br />
El gobierno también recurre a créditos con la<br />
banca multilateral, como el suscrito <strong>en</strong> 2005 con<br />
el Banco Mundial por 260 millones <strong>de</strong> dólares,<br />
con <strong>de</strong>stino a la financiación <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong><br />
reducción <strong>de</strong> la vulnerabilidad fiscal <strong>de</strong>l Estado<br />
fr<strong>en</strong>te a los <strong>de</strong>sastres naturales. También recibe<br />
donaciones <strong>de</strong> organismos internacionales.<br />
6. El reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> población:<br />
una estrategia para la prev<strong>en</strong>ción<br />
y reducción <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong><br />
Entre las difer<strong>en</strong>tes estrategias <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong> que se a<strong>de</strong>lantan <strong>en</strong> el país se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra<br />
el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> localizadas <strong>en</strong><br />
áreas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> no mitigable, es <strong>de</strong>cir, aquellos<br />
<strong>riesgo</strong>s que no pue<strong>de</strong>n reducirse con ninguna<br />
otra medida o que su costo resulta tan alto que<br />
es más económico reas<strong>en</strong>tar a la población.<br />
Entre los reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong>s que se<br />
han llevado a cabo, se <strong>de</strong>stacan los <strong>de</strong>l municipio<br />
San Cayetano, <strong>en</strong> Cundinamarca, con 10.000<br />
personas, los reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos <strong>en</strong> la ciudad <strong>de</strong><br />
Me<strong>de</strong>llín, <strong>de</strong> 45.000 personas, y los <strong>de</strong> Bogotá,<br />
<strong>de</strong> 65.000 personas, aproximadam<strong>en</strong>te.<br />
Un estudio sobre las experi<strong>en</strong>cias y prácticas<br />
<strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to elaborado por el Departam<strong>en</strong>to<br />
Nacional <strong>de</strong> Planeación (dnp) <strong>en</strong> 2005<br />
(dnp, acci, 2005) mostró que <strong>en</strong>tre los años<br />
1994 y 2004 se <strong>de</strong>splazaron aproximadam<strong>en</strong>te<br />
130.00 personas (28.555 hogares), <strong>en</strong><br />
192 municipios, por <strong>de</strong>sastres naturales. Este<br />
estudio también <strong>en</strong>contró <strong>en</strong> una muestra<br />
realizada <strong>en</strong> 137 municipios (9,6% <strong>de</strong>l total <strong>de</strong>l<br />
país), que t<strong>en</strong>ían previstos 158 pla nes <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
para 95.340 familias, que habitaban<br />
<strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>, los cuales se <strong>de</strong>bían ejecutar<br />
hasta el año 2011, 81% <strong>de</strong> ellas <strong>en</strong> la región Andina,<br />
13% <strong>en</strong> la pacífica y 6% <strong>en</strong> las otras regiones.<br />
Infortunadam<strong>en</strong>te no exist<strong>en</strong> datos consolidados<br />
<strong>de</strong> los avances <strong>en</strong> la ejecución <strong>de</strong> estos planes<br />
<strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, ni un sistema <strong>de</strong> información<br />
nacional sobre el tema, sino so la m<strong>en</strong>te datos<br />
dispersos <strong>en</strong> cada uno <strong>de</strong> los mu ni cipios.<br />
125
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
B. Bogotá Distrito Capital<br />
Bogotá es la capital <strong>de</strong>l país y está ubicada <strong>en</strong> el<br />
c<strong>en</strong>tro geográfico, sobre una meseta <strong>de</strong> la cordillera<br />
Ori<strong>en</strong>tal, <strong>en</strong> el altiplano <strong>de</strong>nominado sabana<br />
<strong>de</strong> Bogotá, a 2.630 metros sobre el nivel <strong>de</strong>l mar.<br />
Ti<strong>en</strong>e una ext<strong>en</strong>sión <strong>de</strong> 177.598 hectáreas, 17%<br />
<strong>de</strong>s tinadas al uso urbano, 10% suburbanas y<br />
73% rurales.<br />
El área urbana se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra constituida por<br />
vein te localida<strong>de</strong>s, divididas <strong>en</strong> 114 unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
pla neación zonal (upz) 1 , integradas cada una <strong>de</strong><br />
ellas por un conjunto <strong>de</strong> barrios. El área rural<br />
está organizada por las unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> planeami<strong>en</strong>to<br />
rural (upr) 2 , conformadas a su vez por un<br />
conjunto <strong>de</strong> veredas las cuales son las unida<strong>de</strong>s<br />
mínimas <strong>de</strong> organización territorial a nivel rural<br />
(mapa 5.2).<br />
Mapa 5.2<br />
Localida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Bogotá D.C.<br />
74°15’ 74°00’<br />
73°45’<br />
4°45’<br />
4°45’<br />
SUBA<br />
ENGATIVÁ<br />
USAQUÉN<br />
FONTIBÓN<br />
BARRIOS<br />
PUENTE ARANDA<br />
UNIDOS<br />
TEUSAQUILLO<br />
KENNEDY<br />
BOSA<br />
CHAPINERO<br />
LOS MÁRTIRES<br />
Perímetro urbano<br />
Límite <strong>de</strong> localida<strong>de</strong>s<br />
Límite <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tal<br />
4°30’<br />
TUNJUELITO<br />
RAFAEL URIBE URIBE<br />
SANTAFÉ<br />
SAN<br />
CRISTÓBAL<br />
LA CANDELARIA<br />
ANTONIO NARIÑO<br />
4°30’<br />
CIUDAD<br />
BOLÍVAR<br />
USME<br />
COLOMBIA<br />
CUNDINAMARCA<br />
4°15’<br />
CUNDINAMARCA<br />
73°45’<br />
4°15’<br />
MAR CARIBE<br />
PANAMA<br />
R.B. DE<br />
VENEZUELA<br />
4°00’<br />
SUMAPAZ<br />
4°00’<br />
OCÉANO<br />
PACÍFICO<br />
CUNDINAMARCA<br />
BOGOTÁ<br />
META<br />
ECUADOR<br />
3°45’<br />
0 5 10 15 Kilometers<br />
3°45’<br />
BRASIL<br />
PERU<br />
TOLIMA<br />
74°15’ 74°00’<br />
Fu<strong>en</strong>te: Alcaldía Mayor <strong>de</strong> Bogotá.<br />
Planeación Distrital. 2007<br />
1 Las unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> planeación zonal son áreas urbanas más pequeñas que las localida<strong>de</strong>s y más gran<strong>de</strong>s que el barrio. La función<br />
<strong>de</strong> las upz es servir <strong>de</strong> unida<strong>de</strong>s territoriales o sectores para planificar el <strong>de</strong>sarrollo urbano <strong>en</strong> el nivel zonal. Son un instrum<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> planificación para po<strong>de</strong>r <strong>de</strong>sarrollar una norma urbanística <strong>en</strong> el nivel <strong>de</strong> <strong>de</strong>talle que requiere Bogotá, <strong>de</strong>bido a difer<strong>en</strong>cias<br />
<strong>en</strong>tre los sectores. Son la escala intermedia <strong>de</strong> planificación <strong>en</strong>tre los barrios y las localida<strong>de</strong>s.<br />
2 Son los instrum<strong>en</strong>tos base <strong>de</strong> la planificación rural. Por medio <strong>de</strong> ellas se abordan los temas relacionados con el manejo<br />
ecológico, la ocupación y usos <strong>de</strong>l suelo y las estrategias <strong>de</strong> asist<strong>en</strong>cia técnica agropecuaria.<br />
126
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
1. Crecimi<strong>en</strong>to poblacional<br />
y ocupación <strong>de</strong>l territorio<br />
Bogotá pasó <strong>de</strong> 96.605 habitantes al principio <strong>de</strong>l<br />
siglo XX (Montezuna, 1999: 192) a siete millones<br />
a finales <strong>de</strong>l mismo siglo. Para 2009 y <strong>de</strong> acuerdo<br />
con las proyecciones <strong>de</strong> población elaboradas por<br />
el Departam<strong>en</strong>to Administrativo Nacional <strong>de</strong> Estadística,<br />
con base <strong>en</strong> el c<strong>en</strong>so <strong>de</strong> 2005, el Distrito<br />
Capital t<strong>en</strong>ía 7.259.597 habitantes (correspon -<br />
di<strong>en</strong>te al 14,3% <strong>de</strong>l total <strong>de</strong> la población nacional),<br />
<strong>de</strong> los cuales el 99,7% habitaban <strong>en</strong> el área<br />
urbana. El porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> población con necesida<strong>de</strong>s<br />
básicas insatisfechas es <strong>de</strong> 15,9%, <strong>de</strong> acuerdo<br />
con un estudio realizado por el dane <strong>en</strong> 2007.<br />
El proceso <strong>de</strong> poblami<strong>en</strong>to se realizó <strong>de</strong> manera<br />
<strong>de</strong>s or ganizada, sin un a<strong>de</strong>cuado control sobre<br />
el uso <strong>de</strong>l suelo, g<strong>en</strong>erándose as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos<br />
hu ma nos <strong>en</strong> áreas <strong>de</strong> preservación ambi<strong>en</strong>tal,<br />
hu medales, rondas <strong>de</strong> quebradas y montañas.<br />
La ocupación y t<strong>en</strong><strong>en</strong>cia <strong>de</strong>l suelo <strong>en</strong> zonas periféricas<br />
se ha caracterizado por la subdivisión<br />
ilegal <strong>de</strong> la tierra, la falta <strong>de</strong> servicios públicos,<br />
aus<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> títulos <strong>de</strong> propiedad, dificulta<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> acceso, car<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> espacio público y equipami<strong>en</strong>to<br />
comunitario. Esto se evi<strong>de</strong>ncia <strong>en</strong> las cifras<br />
pres<strong>en</strong>tadas por la Secretaría <strong>de</strong>l Hábitat <strong>de</strong>l<br />
Distrito Capital. De acuerdo con el docum<strong>en</strong>to<br />
técnico <strong>de</strong>l plan <strong>de</strong> or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial <strong>de</strong><br />
Bogotá (2000), el 44% <strong>de</strong> los barrios son <strong>de</strong> orig<strong>en</strong><br />
informal y el 23% <strong>de</strong>l territorio <strong>de</strong>sarrollado<br />
requiere <strong>de</strong> un programa <strong>de</strong> mejorami<strong>en</strong>to. A<br />
2009 exist<strong>en</strong> 9.700 ha (3,1%) y 1.596 barrios,<br />
los cuales no cumpl<strong>en</strong> con las normas ni requisitos<br />
urbanísticos, pres<strong>en</strong>tan <strong>de</strong>terioro ambi<strong>en</strong>tal,<br />
segregación socioespacial y as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos <strong>en</strong><br />
zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>. A<strong>de</strong>más, se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran 58.810<br />
predios sin títulos <strong>de</strong> propiedad, 375.992 vivi<strong>en</strong>das<br />
<strong>en</strong> proceso <strong>de</strong> consolidación, que requier<strong>en</strong><br />
mejorar condiciones <strong>de</strong> habitabilidad y reforzami<strong>en</strong>to<br />
estructural, y 4.545 hogares as<strong>en</strong>tados<br />
<strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> no mitigable que se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran<br />
<strong>en</strong> proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to (Secretaría<br />
Distrital <strong>de</strong>l Hábitat, 2009).<br />
2. Principales am<strong>en</strong>azas<br />
La presión <strong>de</strong>l poblami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> suelos <strong>de</strong> alta<br />
s<strong>en</strong>sibilidad ambi<strong>en</strong>tal, unido a los periodos <strong>de</strong><br />
lluvias, increm<strong>en</strong>ta el <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> inundaciones<br />
y <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> tierra. En efecto, durante<br />
el periodo compr<strong>en</strong>dido <strong>en</strong>tre 1943 y 2006, el<br />
56,34% <strong>de</strong> los f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> correspondió<br />
a remoción <strong>en</strong> masa, el 43,59% a inundaciones<br />
y el 0,07% a sismos (Capitales Andinas, 2007:<br />
15). Otro tipo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>azas son los inc<strong>en</strong>dios<br />
forestales <strong>en</strong> épocas <strong>de</strong> estiaje <strong>en</strong> los cerros que<br />
circundan la ciudad.<br />
3. La gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s y el sistema<br />
distrital <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción<br />
<strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> Bogotá<br />
Bogotá ti<strong>en</strong>e el sistema distrital para la prev<strong>en</strong>ción<br />
y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias (sdpae). Este sistema,<br />
al igual que el <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n nacional –snpad–, está<br />
concebido como una red multisectorial e interinstitucional<br />
<strong>de</strong> <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s públicas y privadas.<br />
Su objetivo principal es la gestión integral para<br />
la prev<strong>en</strong>ción fr<strong>en</strong>te al <strong>riesgo</strong> y, <strong>en</strong> consecu<strong>en</strong>cia,<br />
su organización institucional refleja un esquema<br />
intersectorial <strong>en</strong> don<strong>de</strong> participan, según sus<br />
funciones y compet<strong>en</strong>cias, <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s tanto <strong>de</strong>l<br />
sector público como privado bajo la coordinación<br />
<strong>de</strong>l alcal<strong>de</strong> mayor.<br />
El sdpae es coordinado por la Dirección <strong>de</strong><br />
Prev<strong>en</strong> ción y At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Emerg<strong>en</strong>cias (dpae),<br />
ofici na gubernam<strong>en</strong>tal adscrita a la Secretaría<br />
<strong>de</strong> Gobierno <strong>de</strong> la Alcaldía Mayor <strong>de</strong> Bogotá,<br />
que <strong>de</strong> fine las políticas e integra las acciones <strong>de</strong><br />
prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
127
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
<strong>de</strong> las difer<strong>en</strong>tes <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s que conforman este<br />
sistema. El sistema, a su vez, está constituido<br />
por un comité distrital conformado por todas<br />
las <strong>en</strong> tida<strong>de</strong>s que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> un papel relevante <strong>en</strong><br />
la pre v<strong>en</strong>ción y gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s, comités locales<br />
<strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cia, los cuales se <strong>en</strong>cargan <strong>de</strong> la<br />
prev<strong>en</strong> ción y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias, comisiones<br />
técnicas <strong>en</strong> temas específicos. Como fu<strong>en</strong>te<br />
<strong>de</strong> fi nanciación el sdpae dispo ne <strong>de</strong>l Fondo para<br />
la At<strong>en</strong>ción y Prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Emerg<strong>en</strong>cias (Fopae),<br />
como se ilustra <strong>en</strong> el diagrama 5.1.<br />
Alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> 25 instituciones forman parte <strong>de</strong>l<br />
sdpae, que cubr<strong>en</strong> los sectores <strong>de</strong> Gobierno,<br />
Se guridad y Conviv<strong>en</strong>cia; Haci<strong>en</strong>da, Planeación y<br />
Desarrollo Económico; Industria y Turismo; Edu -<br />
cación y Salud; Integración Social; Cultura, Recreación<br />
y Deporte; Ambi<strong>en</strong>te, Movilidad y Hábitat.<br />
Cada uno <strong>de</strong>sempeña un papel específico <strong>de</strong><br />
acuerdo con su naturaleza.<br />
Entre las instituciones que cumpl<strong>en</strong> un papel<br />
importante se <strong>de</strong>stacan: la dpae, que <strong>de</strong>fine la<br />
Diagrama 5.1<br />
Organigrama <strong>de</strong>l snpad<br />
Fu<strong>en</strong>te: sdpae.<br />
128
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
política <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>, elabora los estudios<br />
técnicos pertin<strong>en</strong>tes y coordina la ejecución<br />
<strong>de</strong> acciones <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción, mitigación y at<strong>en</strong>ción<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres; la Empresa <strong>de</strong> Acueducto y<br />
Alcantarillado <strong>de</strong> Bogotá (eaab), <strong>en</strong>cargada <strong>de</strong>l<br />
control <strong>de</strong> inundaciones; y la Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da<br />
Popular (cvp), responsable <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> familias que viv<strong>en</strong> <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong> no<br />
mitigable. Para la at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias las<br />
<strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> servicios públicos y movilidad cumpl<strong>en</strong><br />
un papel importante, así como la Policía, el<br />
Ejército, los bomberos y la Def<strong>en</strong>sa Civil.<br />
3.1 Estudios e instrum<strong>en</strong>tos<br />
para la gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong><br />
Des<strong>de</strong> la década <strong>de</strong> 1990, la ciudad ha elaborado<br />
difer<strong>en</strong>tes estudios para i<strong>de</strong>ntificar am<strong>en</strong>azas<br />
y evaluar <strong>riesgo</strong>s. Como resultado <strong>de</strong> esos estudios,<br />
el Distrito cu<strong>en</strong>ta con mapas <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza<br />
por inundación, por f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os <strong>de</strong> remoción <strong>en</strong><br />
masa, inc<strong>en</strong>dios forestales y microzonificación<br />
sísmica. Estos estudios han sido realizados por<br />
la dpae <strong>en</strong> coordinación con <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n<br />
nacional como Ingeominas. También, exist<strong>en</strong><br />
sistemas <strong>de</strong> monitoreo geotécnico y estructural,<br />
para el seguimi<strong>en</strong>to y control a la evolución <strong>de</strong><br />
procesos complejos <strong>de</strong> inestabilidad geotécnica,<br />
así como sistemas <strong>de</strong> monitoreo hidrometeorológico.<br />
Los aportes <strong>de</strong> los difer<strong>en</strong>tes estudios<br />
sirvieron como soporte para la formulación <strong>de</strong><br />
los planes <strong>de</strong> or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial y distrital<br />
<strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias.<br />
El sdpae ti<strong>en</strong>e estructurada la interv<strong>en</strong>ción<br />
para la prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong><br />
emerg<strong>en</strong>cias por medio <strong>de</strong> doce instrum<strong>en</strong>tos<br />
(tabla 5.1), los cuales consigu<strong>en</strong> ofrecer un<br />
<strong>en</strong>lace lógico, a partir <strong>de</strong> la formulación <strong>de</strong><br />
políticas hasta su puesta <strong>en</strong> marcha mediante<br />
actuaciones específicas y <strong>de</strong> la coordinación<br />
interinstitucional.<br />
Tabla 5.1<br />
Instrum<strong>en</strong>tos para la gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong><br />
Marco institucional <strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> Bogotá: dpae y sdpae<br />
Plan <strong>de</strong> or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial (pot) e instrum<strong>en</strong>tos <strong>de</strong>rivados: planes maestros y unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> planeación zonal (upz)<br />
Sistema <strong>de</strong> información para la gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias (sire)<br />
Plan distrital <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias – Metodología <strong>de</strong> gestión integral <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> por esc<strong>en</strong>arios territoriales y sectoriales<br />
Red interinstitucional <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción y control <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollos ilegales<br />
Metodología <strong>de</strong> evaluación <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>. Estudios y conceptos técnicos<br />
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>de</strong> familias localizadas <strong>en</strong> alto <strong>riesgo</strong> no mitigable<br />
Mejorami<strong>en</strong>to integral <strong>de</strong> barrios<br />
Mejorami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da<br />
Protocolos distritales para la respuesta a emerg<strong>en</strong>cias<br />
At<strong>en</strong>ción social <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias<br />
Diseño y puesta <strong>en</strong> marcha <strong>de</strong> políticas, estrategias, planes, proyectos <strong>en</strong> coordinación con las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s distritales, para incorporar el tema <strong>de</strong> la<br />
prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias <strong>en</strong> la cultura <strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong>l Distrito Capital.<br />
129
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
4. Fu<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> financiación<br />
a. Sistemas <strong>de</strong> información<br />
Dada la importancia <strong>de</strong> los sistemas <strong>de</strong> información<br />
<strong>en</strong> la gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>, el sdpae ha <strong>de</strong>sarrollado<br />
los sigui<strong>en</strong>tes sistemas:<br />
• Sistema <strong>de</strong> información para la gestión <strong>de</strong>l<br />
<strong>riesgo</strong> y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias (sire).<br />
• Sistema <strong>de</strong> información <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos<br />
<strong>de</strong> la Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular. Este sistema<br />
conti<strong>en</strong>e la información sobre los predios y vi -<br />
vi<strong>en</strong>das <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong>, los servicios públicos, la información<br />
jurídica sobre el tipo <strong>de</strong> t<strong>en</strong><strong>en</strong>cia, el<br />
monto <strong>de</strong>l avalúo <strong>de</strong>l inmueble, <strong>de</strong>l valor único<br />
<strong>de</strong> reconocimi<strong>en</strong>to (vur) 3 , así como la información<br />
socioeconómica <strong>de</strong> los hogares y la<br />
información sobre la vivi<strong>en</strong>da <strong>de</strong> reposición.<br />
• Sistema <strong>de</strong> información y monitoreo <strong>de</strong> urbanizaciones<br />
ilegales. Por medio <strong>de</strong> este sistema<br />
se hace seguimi<strong>en</strong>to para el control <strong>de</strong> ocupación<br />
<strong>de</strong> predios <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> y recuperados<br />
por parte <strong>de</strong> los procesos <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
El Distrito Capital cu<strong>en</strong>ta con el Fondo para la<br />
Prev<strong>en</strong>ción y At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Emerg<strong>en</strong>cias (Fopae),<br />
mediante el cual se financian las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l<br />
sdpae. Este fondo recibe el 0,5% <strong>de</strong> los ingresos<br />
corri<strong>en</strong>tes tributarios <strong>de</strong>l Distrito, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> los<br />
aportes que puedan efectuar a las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
los ór<strong>de</strong>nes nacional y distrital y organizaciones<br />
privadas o internacionales. Por otra parte, con el<br />
fin <strong>de</strong> disminuir la vulnerabilidad fiscal, el Distrito<br />
ha v<strong>en</strong>ido realizando estudios para <strong>de</strong>finir una<br />
política <strong>de</strong> asegurami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la infraestructura<br />
pública y privada.<br />
5. <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>de</strong> población<br />
La capital <strong>de</strong>l país ha <strong>de</strong>sarrollado procesos <strong>de</strong><br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to por cuatro causas fundam<strong>en</strong>ta les:<br />
alto <strong>riesgo</strong> no mitigable, obra pública, expansión<br />
urbana y r<strong>en</strong>ovación urbana. A partir <strong>de</strong> 1990,<br />
estos procesos se han int<strong>en</strong>sificado y con so lidado.<br />
Entre 1997 y 2007 se reas<strong>en</strong>taron 21.490 hogares<br />
y unida<strong>de</strong>s productivas (industrias y comercios).<br />
5.1 <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> por alto <strong>riesgo</strong><br />
El plan <strong>de</strong> or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial, adoptado<br />
<strong>en</strong> el año 2000, <strong>de</strong>finió las líneas prioritarias <strong>de</strong><br />
actuación para ejecutarse <strong>en</strong> un periodo <strong>de</strong> diez<br />
años, formuladas <strong>en</strong> programas específicos. En<br />
el nivel <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>en</strong> gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>, el pot<br />
incluyó programas <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da <strong>de</strong> interés social<br />
para at<strong>en</strong><strong>de</strong>r la <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> las familias <strong>de</strong> bajos<br />
recursos, el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> mejorami<strong>en</strong>to integral<br />
<strong>de</strong> barrios y el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to para población<br />
3 El valor único <strong>de</strong> reconocimi<strong>en</strong>to es el monto <strong>de</strong>terminado por el Distrito para in<strong>de</strong>mnizar a un hogar as<strong>en</strong>tado <strong>en</strong> los suelos<br />
que pres<strong>en</strong>tan alto <strong>riesgo</strong> no mitigable, el cual correspon<strong>de</strong> a dos factores: valor <strong>de</strong>l avalúo comercial especial más factor <strong>de</strong><br />
vulnerabilidad, este valor es aplicado a aquellos hogares que pose<strong>en</strong> un avalúo comercial especial por <strong>de</strong>bajo <strong>de</strong> 50 salarios<br />
mínimos legales.<br />
130
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
localizada <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong> no mitigable.<br />
Se plantea también el control <strong>de</strong> ocupación <strong>de</strong><br />
suelos no aptos para ser urbanizados, para evitar<br />
el increm<strong>en</strong>to <strong>de</strong> habitantes a ser reas<strong>en</strong>tados,<br />
así como la rehabilitación y control <strong>de</strong> los suelos<br />
recuperados por medio <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
Este programa plantea que el traslado <strong>de</strong>be ser<br />
a otro sitio <strong>de</strong> la ciudad, a vivi<strong>en</strong>das dignas y<br />
seguras, prop<strong>en</strong>di<strong>en</strong>do por la integración social<br />
y económica para garantizar el bi<strong>en</strong>estar <strong>de</strong> los<br />
hogares.<br />
El marco <strong>de</strong> la política y la metodología para el<br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> hogares <strong>en</strong> alto <strong>riesgo</strong> no mitigable<br />
fue elaborado por la Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da<br />
Popular <strong>en</strong> el año 2002, <strong>en</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l proyecto<br />
<strong>de</strong> Bogotá Servicios Urbanos, financiado<br />
por el Banco Mundial. Este marco y metodología<br />
consolidó la experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> la cvp <strong>en</strong> este tema<br />
durante la década <strong>de</strong> 1990 y se ha actualizado<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> <strong>en</strong>tonces con base <strong>en</strong> las experi<strong>en</strong>cias<br />
obt<strong>en</strong>idas <strong>en</strong> estos años.<br />
A partir <strong>de</strong> los estudios <strong>de</strong> microzonificación<br />
efectuados por la dpae, esta <strong>en</strong>tidad t<strong>en</strong>ía registrados<br />
<strong>en</strong> el sistema <strong>de</strong> información <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s<br />
y emerg<strong>en</strong>cias (sire) a septiembre <strong>de</strong> 2008,<br />
cerca <strong>de</strong> 9.154 hogares para el programa <strong>de</strong><br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to. De estos, 5.179 ya habían sido<br />
reas<strong>en</strong>tados y 2.357 se <strong>en</strong>contraban <strong>en</strong> proceso,<br />
lo cual muestra un cubrimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l 82,3%. Sin<br />
embargo, como las am<strong>en</strong>azas son f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os<br />
dinámicos, <strong>de</strong> acuerdo con los resultados <strong>de</strong> los<br />
monitoreos <strong>de</strong> la dpae ingresan al sire nuevas<br />
familias. Por ejemplo, <strong>en</strong>tre el 30 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong><br />
2008 y 15 <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> ese mismo año<br />
<strong>en</strong>traron al sire 120 nuevas familias al proceso<br />
<strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
5.2 Subsidio <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da para viabilizar<br />
el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> población <strong>en</strong><br />
alto <strong>riesgo</strong><br />
Bajo el marco <strong>de</strong>l pot, se creó <strong>en</strong> 2003 el subsidio<br />
especial <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da llamado “valor único<br />
<strong>de</strong> reconocimi<strong>en</strong>to” (vur), como un instrum<strong>en</strong>to<br />
económico que posibilita el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong><br />
las familias <strong>de</strong> más bajos recursos, que habitan<br />
predios ubicados <strong>en</strong> áreas <strong>de</strong>claradas <strong>en</strong> alto<br />
<strong>riesgo</strong> no mitigable.<br />
El vur está compuesto por:<br />
a. El valor <strong>de</strong>l avalúo <strong>de</strong> la tierra y mejoras, el cual<br />
se realiza <strong>de</strong> acuerdo con un avalúo comercial<br />
especial 4 , y se reconoce <strong>de</strong> acuerdo con los<br />
<strong>de</strong>rechos reales <strong>de</strong> dominio 5 o posesión 6 .<br />
b. Un reconocimi<strong>en</strong>to adicional por vulnerabilidad<br />
económica para aquellas familias que<br />
les corresponda un valor <strong>de</strong> avalúo inferior al<br />
costo mínimo <strong>de</strong>l valor <strong>de</strong> una vivi<strong>en</strong>da típica<br />
<strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da <strong>de</strong> interés social.<br />
Inicialm<strong>en</strong>te, el valor <strong>de</strong>l reconocimi<strong>en</strong>to por<br />
vulnerabilidad económica era hasta <strong>de</strong> 24 smlv<br />
(6.441 dólares <strong>de</strong> 2008), pero este subsidio aún<br />
era insufici<strong>en</strong>te para adquirir una vivi<strong>en</strong>da <strong>de</strong><br />
reposición ya que las familias <strong>de</strong>bían solicitar a<br />
subsidios <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n nacional, distri-<br />
4 El avalúo comercial especial es el que se lleva a cabo para <strong>de</strong>terminar el valor <strong>de</strong>l inmueble que posee el hogar sujeto <strong>de</strong><br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, mediante métodos que permitan tasar la reposición <strong>de</strong> los mismos.<br />
5 El <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> dominio real es aquel que posee el titular propietario <strong>de</strong> un inmueble, mediante un justo título <strong>de</strong> escritura<br />
pública ante notario y registro <strong>en</strong> el folio <strong>de</strong> matrícula inmobiliaria.<br />
6 La posesión es el <strong>de</strong>recho real que permite la t<strong>en</strong><strong>en</strong>cia <strong>de</strong> un inmueble o el disfrute <strong>de</strong>l mismo por parte <strong>de</strong> la persona con la<br />
int<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> hacerlo propio.<br />
131
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
tal o aplicar a créditos otorgados por la banca<br />
privada para completar los montos necesarios<br />
para adquirir la vivi<strong>en</strong>da. Con el fin <strong>de</strong> facilitar el<br />
proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, <strong>en</strong> 2006 el monto<br />
<strong>de</strong>l vur se increm<strong>en</strong>tó hasta 50 salarios mínimos<br />
legales vig<strong>en</strong>tes (smlv) (13.000 dólares aproximadam<strong>en</strong>te),<br />
lo cual significa para el hogar adquirir<br />
una vivi<strong>en</strong>da legal y segura sin necesidad<br />
<strong>de</strong> solicitar otros subsidios o créditos adicionales.<br />
Los requisitos establecidos por el Distrito para<br />
otorgar un vur son:<br />
• Que el predio don<strong>de</strong> habita el hogar haya<br />
sido <strong>de</strong>clarado <strong>en</strong> alto <strong>riesgo</strong> no mitigable.<br />
• Que el hogar a reas<strong>en</strong>tar se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tre ubicado<br />
<strong>en</strong> estrato socioeconómico 7 1 y 2.<br />
• Que el hogar a reas<strong>en</strong>tar aporte las pruebas<br />
que <strong>de</strong>muestr<strong>en</strong> la titularidad <strong>de</strong> la propiedad<br />
o la posesión.<br />
• Que ninguno <strong>de</strong> los miembros <strong>de</strong>l hogar que<br />
habita la vivi<strong>en</strong>da posea propiedad sobre otro<br />
inmueble habitable <strong>en</strong> cualquier lugar <strong>de</strong>l<br />
país.<br />
• Que el titular o los titulares sobre el inmueble<br />
<strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> autoric<strong>en</strong> que el valor único <strong>de</strong> reconocimi<strong>en</strong>to<br />
que se reconozca por su predio<br />
se <strong>de</strong>stine para la adquisición <strong>de</strong> una vivi<strong>en</strong>da<br />
<strong>de</strong> reposición legal y segura.<br />
• Que los b<strong>en</strong>eficiarios suministr<strong>en</strong> la información<br />
fi<strong>de</strong>digna y necesaria requerida para<br />
la adjudicación <strong>de</strong>l valor único <strong>de</strong> reconocimi<strong>en</strong>to<br />
(vur).<br />
C. Estudio <strong>de</strong> caso:<br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Nueva<br />
Esperanza<br />
El barrio Nueva Esperanza se <strong>en</strong>contraba ubicado<br />
<strong>en</strong> la localidad Rafael Uribe Uribe, al surori<strong>en</strong>te <strong>de</strong><br />
la ciudad, <strong>en</strong> la microcu<strong>en</strong>ca <strong>de</strong> la quebrada Hoya<br />
<strong>de</strong>l Güaira y <strong>en</strong> las cercanías <strong>de</strong>l Parque Ecológico<br />
Distrital Entre Nubes (Pe<strong>de</strong>n), el cual pert<strong>en</strong>ece a<br />
las reservas naturales <strong>de</strong>l Distrito Capital.<br />
Por ser una zona <strong>de</strong>clarada <strong>de</strong> fragilidad ambi<strong>en</strong>tal<br />
por el pot <strong>en</strong> 2000 y por t<strong>en</strong>er as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos<br />
humanos, <strong>en</strong> 2002 el Departam<strong>en</strong>to<br />
Nacional <strong>de</strong> Planeación (dnp) <strong>en</strong> coordinación<br />
con la dpae contrató los estudios y diseños <strong>de</strong><br />
interv<strong>en</strong>ción física para recuperar la zona <strong>de</strong> alto<br />
<strong>riesgo</strong> y evitar nuevas ocupaciones, <strong>en</strong> el marco<br />
<strong>de</strong>l proyecto reducción <strong>de</strong> la vulnerabilidad <strong>de</strong>l<br />
Estado ante <strong>de</strong>sastres naturales financiado por<br />
el Banco Mundial. A partir <strong>de</strong> los resultados <strong>de</strong><br />
estos estudios, la dpae <strong>de</strong>claró la zona <strong>de</strong> alto<br />
<strong>riesgo</strong> no mitigable.<br />
7 Estrato socioeconómico: es la clasificación <strong>de</strong> los inmuebles resi<strong>de</strong>nciales <strong>de</strong> un municipio que hac<strong>en</strong> operativos los criterios<br />
<strong>de</strong> solidaridad y redistribución <strong>de</strong> ingresos <strong>en</strong> servicios públicos (según la <strong>de</strong>finición <strong>de</strong>l dnp).<br />
132
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
1. Estudios para <strong>de</strong>finir<br />
la interv<strong>en</strong>ción<br />
Para <strong>de</strong>finir los tipos <strong>de</strong> interv<strong>en</strong>ción, se llevaron a<br />
cabo varios estudios <strong>en</strong>tre los años 2003 y 2004<br />
los cuales fueron realizados por una firma consultora<br />
8 . Estos estudios analizaron los compon<strong>en</strong>tes<br />
físicos −topográficos, geomorfológicos, hidrológicos,<br />
urbanísticos−, biológicos −cobertura<br />
vegetal y fauna− y socioeconómicos −las características<br />
socioeconómicas <strong>de</strong> la población y la<br />
t<strong>en</strong><strong>en</strong>cia <strong>de</strong> la tierra−. Los estudios <strong>de</strong>limitaron la<br />
zona <strong>de</strong> ronda y las am<strong>en</strong>azas por <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>to<br />
e inundaciones, y sus resultados se compararon<br />
con los usos <strong>de</strong>l suelo establecidos <strong>en</strong> el pot.<br />
El compon<strong>en</strong>te socioeconómico mostró que este<br />
sector se transformó paulatinam<strong>en</strong>te <strong>de</strong> un suelo<br />
<strong>de</strong> bosque andino a un suelo rural con activida<strong>de</strong>s<br />
agrícolas y pecuarias, para luego convertirse<br />
<strong>en</strong> un área <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo urbano informal.<br />
En relación con las am<strong>en</strong>azas se <strong>en</strong>contraron<br />
áreas inestables que produc<strong>en</strong> <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos<br />
sucesivos, procesos erosivos y varias vivi<strong>en</strong>das al<br />
bor<strong>de</strong> <strong>de</strong>l colapso. El principal factor <strong>de</strong>tonante<br />
i<strong>de</strong>ntificado fue la interv<strong>en</strong>ción antrópica, relacionado<br />
con las excavaciones para la construcción<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das y vías, rell<strong>en</strong>os ina<strong>de</strong>cuados, vertimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> aguas servidas y la <strong>de</strong>forestación.<br />
Se <strong>en</strong>contró también que <strong>en</strong> 1997 se había pres<strong>en</strong>tado<br />
la primera emerg<strong>en</strong>cia at<strong>en</strong>dida por el<br />
Distrito y un proceso <strong>de</strong> reubicación <strong>de</strong> la población<br />
<strong>de</strong> alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> ci<strong>en</strong> hogares, proceso que<br />
no fue sost<strong>en</strong>ible, pues algunos <strong>de</strong> ellos regresaron<br />
a la zona <strong>de</strong>bido a la falta <strong>de</strong> una gestión<br />
integral y <strong>de</strong> monitoreo.<br />
La comparación <strong>de</strong> los resultados <strong>de</strong> los estudios<br />
realizados con los usos <strong>de</strong>l suelo establecidos <strong>en</strong><br />
el pot, mostró que la zona <strong>de</strong> Nueva Esperanza<br />
formaba parte <strong>de</strong> la estructura ecológica principal<br />
<strong>de</strong>l Distrito Capital, y t<strong>en</strong>ía restricciones <strong>de</strong><br />
uso por las sigui<strong>en</strong>tes razones:<br />
• 54% <strong>de</strong>l área (28,4 ha) con 289 predios estaban<br />
localizados <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l Parque Ecológico<br />
Distrital Entre Nubes (Pe<strong>de</strong>n).<br />
• 17% <strong>de</strong>l área (9 ha), 756 predios, se <strong>en</strong>contraban<br />
<strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong>.<br />
• 6% <strong>de</strong>l área (3 ha), 126 predios, estaban invadi<strong>en</strong>do<br />
la ronda hídrica y zona <strong>de</strong> manejo<br />
y preservación ambi<strong>en</strong>tal <strong>de</strong> la quebrada La<br />
Guaira.<br />
2. Formulación <strong>de</strong>l plan<br />
<strong>de</strong> rehabilitación, reconstrucción<br />
y <strong>de</strong>sarrollo sost<strong>en</strong>ible <strong>de</strong> la zona<br />
<strong>de</strong> Nueva Esperanza<br />
Las restricciones m<strong>en</strong>cionadas y la evi<strong>de</strong>nte situación<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> no mitigable <strong>en</strong> que se <strong>en</strong>contraba<br />
la población, llevaron a la formulación <strong>de</strong> un plan<br />
integral para la rehabilitación, reconstrucción y<br />
el <strong>de</strong>sarrollo sost<strong>en</strong>ible por parte <strong>de</strong> Planeación<br />
Distrital.<br />
En este plan se incorporaron acciones con un<br />
alcance <strong>de</strong> diez años, para ser ejecutadas a<br />
partir <strong>de</strong> 2005 con un <strong>en</strong>foque integral, y <strong>en</strong><br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> tres estrategias: recuperación ambi<strong>en</strong>tal<br />
y territorial, fortalecimi<strong>en</strong>to organizativo<br />
y participación comunitaria, y reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong><br />
familias. Este plan fue pres<strong>en</strong>tado y consultado<br />
con las autorida<strong>de</strong>s locales, los <strong>en</strong>tes <strong>de</strong> control<br />
(Personería y Contraloría) y las comunida<strong>de</strong>s.<br />
8 Estos estudios fueron realizados por la firma Geocing Ltda. Estudios y diseños <strong>de</strong> interv<strong>en</strong>ción física para recuperar y evitar la<br />
ocupación <strong>de</strong> la zona <strong>de</strong> alta am<strong>en</strong>aza <strong>en</strong> el <strong>de</strong>sarrollo Nueva Esperanza, <strong>de</strong> la localidad Rafael Uribe, <strong>en</strong> Bogotá 2004.<br />
133
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Para viabilizar la aplicación <strong>de</strong> las tres estrategias,<br />
la dpae <strong>de</strong>claró como suelo <strong>de</strong> protección y <strong>de</strong><br />
alto <strong>riesgo</strong> el área y <strong>de</strong>finió las sigui<strong>en</strong>tes acciones:<br />
• La prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> la ocupación <strong>de</strong> la zona por<br />
medio <strong>de</strong> la negación <strong>de</strong> las solicitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
lic<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> construcción por parte <strong>de</strong> la alcaldía<br />
local, con el fin <strong>de</strong> evitar construcción <strong>de</strong><br />
nuevas vivi<strong>en</strong>das y <strong>de</strong>l diseño <strong>de</strong> obras físicas<br />
o paisajísticas.<br />
• Adquisición <strong>de</strong> la totalidad <strong>de</strong> los predios<br />
para que el Distrito tuviera dominio pl<strong>en</strong>o<br />
sobre estos y, <strong>en</strong> particular, la Secretaría <strong>de</strong><br />
Ambi<strong>en</strong>te, para la implem<strong>en</strong>tación <strong>de</strong>l plan<br />
<strong>de</strong> manejo ambi<strong>en</strong>tal, relacionado con la recuperación<br />
<strong>de</strong>l suelo, <strong>de</strong> la cobertura vegetal<br />
y <strong>de</strong> la quebrada Guaira.<br />
• <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>de</strong> toda la población.<br />
• Incorporación <strong>de</strong> toda la zona al Parque Ecológico<br />
Distrital Entre Nubes (Pe<strong>de</strong>n).<br />
En la tabla 5.2 se pres<strong>en</strong>tan las difer<strong>en</strong>tes <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s<br />
que implem<strong>en</strong>taron las estrategias.<br />
3. Programa <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
3.1 Estudios para la planificación<br />
<strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
Con el fin <strong>de</strong> planificar el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to y<br />
<strong>de</strong>finir las alternativas <strong>de</strong> interv<strong>en</strong>ción se realizó<br />
el c<strong>en</strong>so <strong>de</strong> población y se llevaron a cabo los<br />
estudios <strong>de</strong> las características socioeconómicas<br />
<strong>de</strong> la población a reas<strong>en</strong>tar, el estudio <strong>de</strong> títulos<br />
para <strong>de</strong>terminar la condición <strong>de</strong> t<strong>en</strong><strong>en</strong>cia y<br />
se efectuaron los avalúos <strong>de</strong> los inmuebles. A<br />
continuación se <strong>de</strong>scribe el alcance y resultados<br />
<strong>de</strong> estos estudios.<br />
a. C<strong>en</strong>so <strong>de</strong> predios, vivi<strong>en</strong>das y población<br />
Una vez la dpae <strong>de</strong>claró como suelo <strong>de</strong> protección<br />
y alto <strong>riesgo</strong> no mitigable el área y <strong>de</strong>terminó<br />
la necesidad <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tar a la población, esta<br />
misma <strong>en</strong>tidad realizó un inv<strong>en</strong>tario <strong>de</strong> predios<br />
exist<strong>en</strong>tes (construidos, <strong>en</strong> construcción y sin<br />
construcción ni ocupación), y el c<strong>en</strong>so <strong>de</strong> población<br />
y <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das. Esta información se vinculó al<br />
sire y se remitió a la Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular,<br />
<strong>en</strong>cargada <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> los hogares.<br />
En forma paralela, la Secretaría Distrital <strong>de</strong> Pla nea -<br />
ción realizó el registro fotográfico aéreo, el cual<br />
servía <strong>de</strong> base para <strong>de</strong>limitar la zona <strong>de</strong> inter v<strong>en</strong>ción<br />
y el universo <strong>de</strong> la población a ser at<strong>en</strong>dida.<br />
b. Estudio <strong>de</strong> títulos<br />
La Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular realizó <strong>de</strong> 2005<br />
a 2008 estudios <strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos sobre la tierra<br />
y las construcciones exist<strong>en</strong>tes y <strong>en</strong>contró que<br />
dos gran<strong>de</strong>s predios se habían subdividido ilegalm<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> 1.197 predios. De esta manera,<br />
se <strong>de</strong>terminó que el 100% <strong>de</strong> la población por<br />
reas<strong>en</strong>tar no poseía títulos <strong>de</strong> propiedad.<br />
c. Avalúo <strong>de</strong> los predios y construcciones<br />
La Secretaría Distrital <strong>de</strong> Ambi<strong>en</strong>te contrató el<br />
avalúo comercial <strong>de</strong> los terr<strong>en</strong>os. El valor <strong>de</strong> los<br />
avalúos <strong>de</strong> los dos gran<strong>de</strong>s predios que conformaban<br />
la zona fue cerca <strong>de</strong> 2.444.758,21 <strong>de</strong> dólares<br />
(Secretaría Distrital <strong>de</strong> Ambi<strong>en</strong>te, 2008).<br />
En cuanto al valor <strong>de</strong> las construcciones, la Caja<br />
<strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular contrató la elaboración<br />
<strong>de</strong> los avalúos comerciales especiales <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das,<br />
los cuales se llevaron a cabo durante los<br />
años 2005 a 2007. Este tipo <strong>de</strong> avalúo está <strong>de</strong>finido<br />
legalm<strong>en</strong>te como el realizado <strong>en</strong> inmuebles<br />
afectados por am<strong>en</strong>azas y <strong>riesgo</strong>s, tanto para<br />
interv<strong>en</strong>ciones <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción como <strong>de</strong>spués<br />
<strong>de</strong>l <strong>de</strong>sastre y esta situación no afecta el avalúo<br />
comercial <strong>de</strong> la propiedad.<br />
Los resultados <strong>de</strong> los avalúos <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das<br />
reflejaron los difer<strong>en</strong>tes tipos <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da exist<strong>en</strong>-<br />
134
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
Tabla 5.2<br />
Participación <strong>de</strong> las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l Distrito, por estrategias,<br />
programas y proyectos<br />
PLAN DE REHABILITACIÓN NUEVA ESPERANZA<br />
Estrategia Estrategia Estrategia<br />
Recuperación<br />
ambi<strong>en</strong>tal y control<br />
a la ocupación<br />
Ilegal<br />
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> Organización social y comunitaria<br />
Programa Programa Programa_1 Programa_2 Programa_3 Programa_4<br />
Recuperación<br />
ambi<strong>en</strong>tal y la<br />
articulación <strong>de</strong>l<br />
suelo <strong>de</strong> protección<br />
con la ciudad<br />
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> Acompañami<strong>en</strong>to<br />
social al proceso <strong>de</strong><br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
Fortalecimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> la organización<br />
y participación<br />
comunitaria a la<br />
población reas<strong>en</strong>tada<br />
y <strong>de</strong>l área <strong>de</strong><br />
influ<strong>en</strong>cia.<br />
Interv<strong>en</strong>ción<br />
para mejorar las<br />
condiciones <strong>de</strong> la<br />
población reas<strong>en</strong>tada<br />
y <strong>de</strong>l área <strong>de</strong><br />
influ<strong>en</strong>cia.<br />
Fortalecimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> procesos<br />
productivos a<br />
población sujeto <strong>de</strong><br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
Responsable Responsable Responsable Responsable Responsable Responsable<br />
Secretaría <strong>de</strong> Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Secretaría <strong>de</strong> Integración<br />
IDPAC<br />
Secretaría <strong>de</strong> Inte-<br />
Secretaría <strong>de</strong> Desa-<br />
Ambi<strong>en</strong>te<br />
Popular<br />
Social<br />
gración Social rrollo<br />
Económico<br />
Cuatro Proyectos Un Proyecto Un Proyecto Dos Proyectos Un Proyecto Un Proyecto<br />
Entida<strong>de</strong>s<br />
participantes<br />
Ambi<strong>en</strong>te, DPAE,<br />
Secretaría <strong>de</strong><br />
Planeación, EAAB,<br />
Jardín Botánico,<br />
IDRD, DIVCV,<br />
Secretaría <strong>de</strong><br />
Gobierno, Alcaldía<br />
Local, Secretaría <strong>de</strong><br />
Salud<br />
Entida<strong>de</strong>s<br />
participantes<br />
DPAE, CVP, EAAB,<br />
Co<strong>de</strong>nsa, Alcaldía<br />
Local<br />
Entida<strong>de</strong>s<br />
participantes<br />
Secretaría <strong>de</strong> Integración<br />
Social<br />
Entida<strong>de</strong>s<br />
participantes<br />
Secretaría <strong>de</strong><br />
Integración Social,<br />
IDPAC<br />
Entida<strong>de</strong>s<br />
participantes<br />
Secretaría <strong>de</strong><br />
Integración Social -<br />
Secretaría <strong>de</strong> Salud<br />
Fu<strong>en</strong>te: Secretaría Distrital <strong>de</strong>l Hábitat. Revisión <strong>de</strong>l plan <strong>de</strong> rehabilitación, reconstrucción y <strong>de</strong>sarrollo<br />
sost<strong>en</strong>ible posev<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la zona <strong>de</strong> Nueva Esperanza <strong>de</strong> la localidad Rafael Uribe Uribe, 2007.<br />
Entida<strong>de</strong>s<br />
participantes<br />
Secretaría <strong>de</strong> Desarrollo<br />
Económico<br />
tes, mostrando valores que oscilaban <strong>en</strong>tre 403<br />
dólares a 6.883 dólares, y solo seis casos superaron<br />
ese monto (cuadro 5.2).<br />
d. Diagnóstico socioeconómico<br />
<strong>de</strong> la población<br />
La Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular realizó el diagnóstico<br />
<strong>de</strong> la población con la finalidad <strong>de</strong> conocer<br />
las condiciones sociales, económicas y culturales<br />
e i<strong>de</strong>ntificar vulnerabilidad <strong>de</strong> la población, <strong>de</strong>terminar<br />
los impactos <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to y formular<br />
el plan <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to. Para ello aplicó un<br />
cuestionario, cuyas variables básicas, <strong>en</strong>tre otras,<br />
eran proce<strong>de</strong>ncia, número <strong>de</strong> miembros por<br />
hogar, relaciones <strong>de</strong> par<strong>en</strong>tesco, tipo y número<br />
<strong>de</strong> docum<strong>en</strong>to <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntidad <strong>de</strong> cada miembro,<br />
ocupación, nivel <strong>de</strong> educación, ingresos y egresos<br />
m<strong>en</strong>suales, vinculación al sistema <strong>de</strong> salud,<br />
formas <strong>de</strong> participación, características <strong>de</strong> la<br />
habitabilidad <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das y servicios públicos.<br />
Los resultados <strong>de</strong>l diagnóstico mostraron que la<br />
población <strong>de</strong> Nueva Esperanza t<strong>en</strong>ía un orig<strong>en</strong><br />
muy diverso, provini<strong>en</strong>do <strong>de</strong> cuatro difer<strong>en</strong>tes<br />
135
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Tabla 5.3<br />
Tipología <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da<br />
VIVIENDA EN MATERIAL DE RECUPERACIÓN<br />
De este tipo <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da, el 76% <strong>de</strong>l total se caracteriza por no poseer<br />
habitabilidad, por car<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> iluminación y servicios sanitarios<br />
VIVIENDA PREFABRICADA<br />
Repres<strong>en</strong>ta el 2% <strong>de</strong>l total <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das<br />
VIVIENDA EN MAMPOSTERÍA SIMPLE<br />
Correspon<strong>de</strong> al 5% <strong>de</strong>l total <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das, se caracterizan por estar<br />
construidas con mampostería <strong>en</strong>tramada sin estructura <strong>de</strong> amarre,<br />
pres<strong>en</strong>tan una cim<strong>en</strong>tación <strong>en</strong> ciclópeo y una viga <strong>de</strong> cim<strong>en</strong>tación para<br />
base <strong>de</strong> placa para posible <strong>de</strong>sarrollo<br />
VIVIENDA EN MAMPOSTERÍA EN PÓRTICO DE UN PISO<br />
Repres<strong>en</strong>tan el 15% <strong>de</strong>l total <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das<br />
MAMPOSTERÍA CONFINADA Y/O PÓRTICO EN DOS PLANTAS<br />
Correspon<strong>de</strong>n al 1% <strong>de</strong>l total <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das, cu<strong>en</strong>tan con estructura tanto vertical (columnas) como horizontal (vigas), cim<strong>en</strong>tación <strong>en</strong> ciclópeo<br />
confinado con estructura <strong>en</strong> concreto. Sistema constructivo tradicional<br />
136
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
Cuadro 5.2<br />
Valor <strong>de</strong> los avalúos<br />
Pesos COL<br />
Valor <strong>de</strong> los avalúos<br />
<strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das <strong>en</strong> alto<br />
<strong>riesgo</strong> no mitigable<br />
Valor <strong>en</strong> dólares %<br />
Hasta 1 000 000 Hasta 403 38<br />
Hasta 2 000 000 Hasta 807 24<br />
Hasta 3 500 000 Hasta 1 412 15<br />
Hasta 5 000 000 Hasta 2 017 9<br />
Hasta 6 500 000 Hasta 2 622 7<br />
Hasta 8 000000 Hasta 3 227 4<br />
Hasta 11 000 000 Hasta 5 047 2,4<br />
Más <strong>de</strong> 15 000 000 Más <strong>de</strong> 6883 0,6<br />
Valor promedio <strong>de</strong>l dólar <strong>en</strong>tre los años 2005 a 2008: 2.179.25<br />
Fu<strong>en</strong>te: Base <strong>de</strong> datos.<br />
Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular (cvp).<br />
regiones <strong>de</strong>l país (Andina, Caribe, Pacífico y Orinoquia).<br />
Del total <strong>de</strong> 1.099 hogares c<strong>en</strong>sados, se<br />
<strong>en</strong>contró que la gran mayoría habían migrado a<br />
Bogotá atraídos por las oportunida<strong>de</strong>s laborales,<br />
expectativas <strong>de</strong> estudio y <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tro con familiares<br />
y paisanos. En m<strong>en</strong>or proporción correspondían<br />
a familias bogotanas que vivían <strong>en</strong> arri<strong>en</strong>do,<br />
qui<strong>en</strong>es por la ilusión <strong>de</strong> ser propietarios compraron<br />
lotes a urbanizadores ilegales, y otros pocos<br />
invadieron por la incapacidad <strong>de</strong> seguir pagando<br />
un arri<strong>en</strong>do. El 4% correspondían a hogares<br />
<strong>de</strong>splazados por el conflicto armado, algunos<br />
<strong>de</strong> ellos indíg<strong>en</strong>as <strong>de</strong> difer<strong>en</strong>tes etnias y otros<br />
afrocolombianos, qui<strong>en</strong>es por las consecu<strong>en</strong>cias<br />
<strong>de</strong>l <strong>de</strong>splazami<strong>en</strong>to forzado habían perdido su<br />
i<strong>de</strong>ntidad cultural. El orig<strong>en</strong> diverso <strong>de</strong> la población<br />
g<strong>en</strong>eraba una compleja red <strong>de</strong> relaciones interculturales,<br />
coexisti<strong>en</strong>do patrones campesinos,<br />
indíg<strong>en</strong>as y afro<strong>de</strong>sc<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes, los cuales a su vez<br />
se reflejaban <strong>en</strong> los tipos <strong>de</strong> li<strong>de</strong>razgo.<br />
El c<strong>en</strong>so arrojó un total <strong>de</strong> 1.099 hogares constituidos<br />
por 4.632 personas. El número promedio<br />
<strong>de</strong> miembros por hogar era <strong>de</strong> 4,2. Del total <strong>de</strong><br />
personas, 51% eran mujeres y 49% hombres, el<br />
51% m<strong>en</strong>ores <strong>de</strong> 17 años, el 47% adultos económicam<strong>en</strong>te<br />
activos y 2% restante adultos mayores.<br />
De las mujeres, 3.183 (69%) eran solteras,<br />
1.017 (22%) <strong>en</strong> unión libre, 232 (5%) casadas,<br />
139 (3%) separadas y 61 (1%) viudas. En 16% <strong>de</strong><br />
los hogares, las mujeres eran cabeza <strong>de</strong> hogar.<br />
El 49% <strong>de</strong> la población contaba con estudios <strong>de</strong><br />
educación primaria completa; el 23% educación<br />
se cundaria, y m<strong>en</strong>os <strong>de</strong> 1% con educación técni ca<br />
y educación superior. Un 10% correspondía a población<br />
analfabeta y un 17% no dio información.<br />
La mayoría <strong>de</strong> la población estaba vinculada a la<br />
economía informal <strong>en</strong> activida<strong>de</strong>s como v<strong>en</strong>tas<br />
callejeras, reciclaje, servicio doméstico y pequeños<br />
negocios <strong>en</strong> las vivi<strong>en</strong>das, <strong>en</strong>tre otros. Alre<strong>de</strong>dor<br />
<strong>de</strong>l 9% t<strong>en</strong>ía empleo como obreros y empleados<br />
<strong>en</strong> fábricas, construcción y celaduría. Otra gran<br />
proporción se <strong>en</strong>contraba <strong>de</strong>sempleada. Las activida<strong>de</strong>s<br />
laborales las <strong>de</strong>sarrollaban fuera <strong>de</strong> la<br />
localidad Rafael Uribe Uribe. Correspondi<strong>en</strong>te a<br />
las activida<strong>de</strong>s laborales <strong>de</strong>sempeñadas, la gran<br />
mayoría <strong>de</strong>v<strong>en</strong>gaba m<strong>en</strong>os <strong>de</strong> un salario mínimo<br />
y solo el 3% alcanzaba 1,5 salarios mínimos 9<br />
(cvp, 2008b: 30).<br />
El 80% <strong>de</strong> la población accedía al servicio <strong>de</strong><br />
salud por medio <strong>de</strong>l régim<strong>en</strong> subsidiado <strong>de</strong>l país,<br />
el 9% <strong>de</strong>l régim<strong>en</strong> contributivo (con aportes <strong>de</strong>l<br />
b<strong>en</strong>eficiario), 5% no contaba con ningún tipo <strong>de</strong><br />
acceso y 6% no reportó información.<br />
El 49% <strong>de</strong> los hogares t<strong>en</strong>ían <strong>en</strong>tre uno y cinco<br />
años <strong>de</strong> antigüedad <strong>en</strong> el barrio, el 31% <strong>en</strong>tre<br />
9 El valor <strong>de</strong>l salario mínimo legal colombiano para 2008, correspondía a 461.000 pesos, es <strong>de</strong>cir 264,9 dólares, t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do como<br />
base el valor <strong>de</strong> un dólar a 1.740 pesos.<br />
137
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
seis y diez años, el 14% <strong>en</strong>tre 11 y 15 años y 6%<br />
más <strong>de</strong> 16 años, lo cual refleja la dinámica <strong>de</strong><br />
poblami<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l barrio.<br />
Dadas las características socioeconómicas <strong>de</strong><br />
la población, la tipología <strong>de</strong> sus vivi<strong>en</strong>das y la<br />
infraestructura exist<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el barrio, su nivel<br />
<strong>de</strong> vulnerabilidad ante el <strong>riesgo</strong> era muy alto<br />
(tabla 5.3).<br />
Por otro lado, también <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>taban vulnerabilidad<br />
ante el <strong>de</strong>splazami<strong>en</strong>to <strong>de</strong>bido a sus<br />
bajos ingresos, la nula capacidad <strong>de</strong> ahorro y<br />
<strong>en</strong><strong>de</strong>uda mi<strong>en</strong>to, el tipo <strong>de</strong> t<strong>en</strong><strong>en</strong>cia y valor <strong>de</strong><br />
sus vivi<strong>en</strong>das, lo cual no les permitía acce<strong>de</strong>r a<br />
una vivi<strong>en</strong>da digna y segura.<br />
4. Impactos ante el <strong>de</strong>splazami<strong>en</strong>to<br />
A partir los estudios realizados se i<strong>de</strong>ntificaron<br />
los impactos causados por el <strong>de</strong>splazami<strong>en</strong>to, los<br />
cuales constituyeron la refer<strong>en</strong>cia para el diseño<br />
<strong>de</strong>l programa <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to (tabla 5.4).<br />
La sigui<strong>en</strong>te imag<strong>en</strong> correspon<strong>de</strong> a una panorámica<br />
<strong>de</strong> las condiciones territoriales para el inicio<br />
<strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to y recuperación<br />
<strong>de</strong> la zona <strong>de</strong> Nueva Esperanza.<br />
Tabla 5.4<br />
Caracterización <strong>de</strong> los impactos socioculturales <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
IMPACTO<br />
Pérdida <strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da<br />
actual y frustración<br />
a los planes <strong>de</strong><br />
mejorami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la<br />
misma<br />
CARACTERÍSTICAS<br />
La población <strong>de</strong> bajos recursos que no ti<strong>en</strong>e acceso al mercado <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da formal ni a créditos, construy<strong>en</strong> sus vivi<strong>en</strong>das<br />
progresivam<strong>en</strong>te <strong>de</strong> acuerdo con la disponibilidad <strong>de</strong> recursos.<br />
La i<strong>de</strong>a que predomina es la <strong>de</strong> poseer una casa gran<strong>de</strong>, <strong>en</strong> lo posible con varias plantas, que a<strong>de</strong>más sirva como<br />
fu<strong>en</strong>te <strong>de</strong> ingresos <strong>de</strong>stinados a algunas habitaciones o pisos para arr<strong>en</strong>dami<strong>en</strong>to o para establecer algún negocio.<br />
Pérdida <strong>de</strong> las re<strong>de</strong>s<br />
sociales<br />
Las personas han establecido re<strong>de</strong>s sociales y <strong>de</strong> solidaridad, que se han consolidado a través <strong>de</strong>l tiempo. En este<br />
aspecto la afectación es directam<strong>en</strong>te proporcional con la vulnerabilidad, se pres<strong>en</strong>ta <strong>en</strong> especial <strong>en</strong> aquellos que<br />
requier<strong>en</strong> mayor apoyo, por ejemplo mujeres cabeza <strong>de</strong> hogar, adultos mayores y discapacitados.<br />
Alteraciones<br />
psicosociales<br />
El conocimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l problema <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y <strong>de</strong> la necesidad <strong>de</strong> trasladarse obligatoriam<strong>en</strong>te g<strong>en</strong>era s<strong>en</strong>timi<strong>en</strong>tos <strong>de</strong><br />
pérdida y ansiedad fr<strong>en</strong>te al peligro pot<strong>en</strong>cial y ante la incertidumbre que g<strong>en</strong>era el <strong>de</strong>splazami<strong>en</strong>to.<br />
El traslado <strong>de</strong> las familias a vivi<strong>en</strong>das legales implica pagos que no t<strong>en</strong>ían contemplados <strong>en</strong> su economía familiar tales<br />
como impuestos y servicios públicos.<br />
Economía <strong>de</strong>l hogar<br />
Alteraciones <strong>en</strong> la<br />
comunidad receptora<br />
El proceso <strong>de</strong> traslado también implica gastos <strong>en</strong> tramitación <strong>de</strong> docum<strong>en</strong>tos, pérdida <strong>de</strong> ingresos por el tiempo que<br />
se <strong>de</strong>be <strong>de</strong>dicar a la adquisición <strong>de</strong> una nueva vivi<strong>en</strong>da, al traslado mismo y a la adaptación a la nueva vivi<strong>en</strong>da.<br />
Los hogares que <strong>de</strong>sarrollaban una actividad económica <strong>en</strong> la vivi<strong>en</strong>da afectada, o que t<strong>en</strong>ían arr<strong>en</strong>dada parte <strong>de</strong> la<br />
misma, también <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tan una pérdida temporal <strong>de</strong> ingresos hasta que puedan volver a restituir estas activida<strong>de</strong>s si la<br />
nueva vivi<strong>en</strong>da lo permite.<br />
La comunidad receptora podría ser afectada con la llegada <strong>de</strong> los hogares reas<strong>en</strong>tados porque se g<strong>en</strong>era una mayor<br />
presión sobre el uso y la <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> los equipami<strong>en</strong>tos comunitarios y servicios sociales y por consi<strong>de</strong>rarlas como<br />
comunida<strong>de</strong>s no <strong>de</strong>seadas por su proce<strong>de</strong>ncia, lo que significa un estigma territorial y/o una asociación <strong>de</strong> las características<br />
<strong>de</strong> pobreza o <strong>de</strong>sv<strong>en</strong>tajas socioeconómicas con las características personales <strong>de</strong> los reas<strong>en</strong>tados.<br />
138
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
5. Organización institucional<br />
Fotografía aérea Nueva Esperanza, 2004.<br />
La cvp, es la <strong>en</strong>cargada <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to. En<br />
este proceso también intervi<strong>en</strong><strong>en</strong> otras <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s<br />
que <strong>de</strong>sarrollan funciones pertin<strong>en</strong>tes para<br />
el mismo, como la evaluación y gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>,<br />
at<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> educación y salud, organización<br />
comunitaria y proyectos productivos. También<br />
participan las autorida<strong>de</strong>s locales y los comités<br />
<strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cia don<strong>de</strong> la población se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra<br />
ubicada. En la tabla 5.5 se señalan las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s<br />
que participaron <strong>en</strong> el proceso y las activida<strong>de</strong>s<br />
que <strong>de</strong>sarrollaron.<br />
Tabla 5.5<br />
Responsabilida<strong>de</strong>s institucionales <strong>en</strong> el proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
ACTIVIDADES<br />
I<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong> la am<strong>en</strong>aza y <strong>riesgo</strong> - elaboración <strong>de</strong><br />
conceptos técnicos<br />
ENTIDAD RESPONSABLE<br />
POR ACTIVIDAD<br />
ENTIDADES <strong>de</strong> APOYO<br />
I<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong> predios y población<br />
I<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong> polígonos para la at<strong>en</strong>ción - monitoreo <strong>de</strong><br />
edificaciones<br />
Priorización <strong>de</strong> hogares para ser reas<strong>en</strong>tados<br />
Dirección <strong>de</strong> Prev<strong>en</strong>ción y At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Emerg<strong>en</strong>cias (DPAE)<br />
Diseño <strong>de</strong> rutas <strong>de</strong> evacuación y capacitación<br />
evacuación - relocalización transitoria primer mes<br />
DPAE<br />
Secretaría Distrital <strong>de</strong> Integración Social<br />
Secretaría Distrital <strong>de</strong> Salud<br />
Alcaldía Local<br />
A<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> predios recuperados Secretaría Distrital <strong>de</strong> Ambi<strong>en</strong>te DPAE<br />
Adquisición <strong>de</strong> los predios y mejoras<br />
Avalúos y adjudicación <strong>de</strong>l VUR<br />
Acompañami<strong>en</strong>to integral a los hogares para selección y<br />
traslado a alternativas habitacionales y posreas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
At<strong>en</strong>ción psicosocial<br />
Mejorami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> condiciones sanitarias y <strong>de</strong> salud<br />
Vinculación a los servicios <strong>de</strong> educación<br />
Gestión proyectos productivos para los hogares<br />
Consolidación <strong>de</strong> re<strong>de</strong>s sociales<br />
Apoyo ainiciativas <strong>de</strong> participación cultural, ecológica y<br />
productiva<br />
Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular<br />
Secretaría Distrital <strong>de</strong> Integración Social<br />
Secretaría Distrital <strong>de</strong> Salud<br />
Secretaría Distrital <strong>de</strong> Educación<br />
Secretaría Distrital <strong>de</strong> Desarrollo Económico<br />
Secretaría Distrital <strong>de</strong> Ambi<strong>en</strong>te, Secretaría <strong>de</strong> Integración Distrital, Instituto Distrital<br />
<strong>de</strong> Participación y Acción Comunal, Secretaría <strong>de</strong> Desarrollo Económico<br />
Fu<strong>en</strong>te: Secretaría Distrital <strong>de</strong>l Hábitat. Revisión <strong>de</strong>l plan <strong>de</strong> rehabilitación, reconstrucción y <strong>de</strong>sarrollo<br />
sost<strong>en</strong>ible posev<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l sector <strong>de</strong> Nueva Esperanza <strong>de</strong> la localidad Rafael Uribe Uribe, 2007.<br />
139
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Para la coordinación <strong>de</strong> las difer<strong>en</strong>tes instituciones,<br />
<strong>en</strong> el caso <strong>de</strong> Nueva Esperanza, se creó una<br />
Mesa técnico social, que se reunía m<strong>en</strong>sualm<strong>en</strong>te.<br />
Esta Mesa fue presidida por la cvp y la dpae,<br />
y participaban todas las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s involucradas<br />
así como lí<strong>de</strong>res elegidos por la comunidad y<br />
<strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> control.<br />
También se establecieron mecanismos <strong>de</strong> r<strong>en</strong>dición<br />
<strong>de</strong> cu<strong>en</strong>tas sobre el avance <strong>en</strong> el <strong>de</strong>sarrollo<br />
<strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la población y <strong>de</strong> los <strong>de</strong>más<br />
programas <strong>de</strong>l plan <strong>de</strong> rehabilitación.<br />
6. Criterios <strong>de</strong> elegibilidad<br />
La cvp, <strong>de</strong> acuerdo con el marco normativo para<br />
el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> hogares por alto <strong>riesgo</strong> no<br />
mitigable, aplicó como criterios <strong>de</strong> elegibilidad<br />
los sigui<strong>en</strong>tes:<br />
• Haber sido i<strong>de</strong>ntificado y priorizado el predio<br />
y la vivi<strong>en</strong>da como <strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong> no mitigable<br />
por parte <strong>de</strong> la dpae.<br />
• Ser resi<strong>de</strong>nte <strong>en</strong> la zona <strong>de</strong>clarada <strong>en</strong> alto<br />
<strong>riesgo</strong> no mitigable.<br />
• No poseer otro predio habitable <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la<br />
ciudad ni fuera <strong>de</strong> ella.<br />
• No haber sido reas<strong>en</strong>tado <strong>en</strong> otro proyecto<br />
<strong>de</strong> la ciudad.<br />
• Ser poseedor <strong>de</strong> acuerdo con el estudio <strong>de</strong><br />
títulos.<br />
7. Fases <strong>de</strong>l proceso<br />
<strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
Para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
se diseñó una metodología <strong>de</strong> acompañami<strong>en</strong>to<br />
integral con tres fases:<br />
• Reconocimi<strong>en</strong>to y s<strong>en</strong>sibilización.<br />
• Acompañami<strong>en</strong>to y traslado.<br />
• Monitoreo y seguimi<strong>en</strong>to - posreas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
7.1 Fase <strong>de</strong> reconocimi<strong>en</strong>to<br />
y s<strong>en</strong>sibilización<br />
Esta primera fase <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong>sarrollada<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 2004, estuvo dirigida al<br />
acercami<strong>en</strong>to a los hogares y la comunidad<br />
para el co nocimi<strong>en</strong> to <strong>de</strong> sus características<br />
socioeconómi cas y s<strong>en</strong>sibilizarlos sobre la situación<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>. Se realizó mediante visitas domiciliarias,<br />
at<strong>en</strong>ción per so nalizada, <strong>en</strong>trevistas<br />
semiestructuradas, monitoreo y s<strong>en</strong>sibilización<br />
sobre el alto <strong>riesgo</strong> no mitigable, acompañami<strong>en</strong>to<br />
a la evacuación y relocalización transitoria <strong>de</strong><br />
la población <strong>en</strong> los casos que fue necesario, así<br />
como a la firma <strong>de</strong> actas <strong>de</strong> corresponsabilidad<br />
<strong>en</strong>tre los hogares y la cvp.<br />
T<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta la aplicación <strong>de</strong> estos criterios,<br />
<strong>de</strong> 1.099 hogares i<strong>de</strong>ntificados, 1.074 fueron<br />
incluidos <strong>en</strong> el programa <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to,<br />
ya que diez familias t<strong>en</strong>ían otras vivi<strong>en</strong>das <strong>en</strong><br />
condiciones <strong>de</strong> habitabilidad, seis eran arr<strong>en</strong>datarios<br />
y nueve se negaron a participar (cvp,<br />
2010b: 3-4). Estas últimas familias fueron remitidas<br />
a la instancia <strong>de</strong> gobierno compet<strong>en</strong>te para<br />
<strong>de</strong>finir una solución.<br />
140
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
Se abrió una oficina <strong>de</strong> at<strong>en</strong>ción a la comunidad<br />
<strong>en</strong> la misma zona <strong>de</strong>s<strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 2004, <strong>de</strong><br />
fácil acceso para todos los habitantes. En este<br />
punto las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s dpae y cvp, que t<strong>en</strong>ían los<br />
papeles más relevantes, estaban <strong>en</strong> perman<strong>en</strong>te<br />
disponibilidad para informar a la comunidad y resolver<br />
sus dudas e inquietu<strong>de</strong>s. Se consi<strong>de</strong>ra que<br />
esta estrategia <strong>de</strong> at<strong>en</strong>ción cumplió un papel<br />
crucial <strong>en</strong> el manejo y solución <strong>de</strong> expectativas y<br />
facilitó la comunicación para el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
La dpae realizó <strong>de</strong> manera perman<strong>en</strong>te la i<strong>de</strong>ntificación<br />
<strong>de</strong> las zonas críticas, la at<strong>en</strong>ción oportuna<br />
a los hogares que corrían mayor <strong>riesgo</strong>, lo que<br />
permitió que no se pres<strong>en</strong>tara ninguna pérdida<br />
humana.<br />
El proceso <strong>de</strong> s<strong>en</strong>sibilización sobre causalidad<br />
<strong>de</strong>l f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o <strong>de</strong> remoción <strong>en</strong> masa t<strong>en</strong>ía una<br />
importancia capital por cuanto <strong>de</strong> ello <strong>de</strong>p<strong>en</strong>día<br />
la conci<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> los pobladores fr<strong>en</strong>te a su situación<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y la necesidad <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
Por esta razón se at<strong>en</strong>dió a cada hogar <strong>en</strong> forma<br />
individual, se realizaron talleres comunitarios, recorridos<br />
<strong>de</strong> campo para i<strong>de</strong>ntificar las am<strong>en</strong>azas,<br />
formulación <strong>de</strong> planes comunitarios y familiares<br />
<strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias y se efectuó la señalización <strong>de</strong><br />
rutas <strong>de</strong> evacuación. Se instalaron también 169<br />
vallas con información sobre el nivel <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y<br />
prohibi<strong>en</strong>do nuevos as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos.<br />
Otra actividad para el proceso fue la realización<br />
<strong>de</strong> los talleres sobre la ruta y metodología <strong>de</strong><br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to para los hogares vinculados a<br />
este programa. En estos talleres, cada hogar t<strong>en</strong>ía<br />
la oportunidad <strong>de</strong> conocer <strong>en</strong> <strong>de</strong>talle cuál era<br />
el proceso a seguir, <strong>en</strong> qué consistía el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to,<br />
cuáles eran sus <strong>de</strong>rechos y obligaciones,<br />
así como los distintos programas <strong>de</strong> asesoría y<br />
apoyo que las difer<strong>en</strong>tes <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s les brindaban<br />
<strong>en</strong> el proceso.<br />
Una vez realizadas estas tareas <strong>de</strong> s<strong>en</strong>sibilización,<br />
se formalizaba la firma <strong>de</strong> actas <strong>de</strong> corresponsabilidad<br />
<strong>en</strong>tre cada hogar y la cvp. Estas actas<br />
<strong>de</strong> corresponsabilidad, no solo permitieron <strong>de</strong>jar<br />
un registro <strong>de</strong> la labor <strong>de</strong> conci<strong>en</strong>tización, sino<br />
establecer y acordar los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> inclusión <strong>de</strong><br />
los hogares al programa y sus responsabilida<strong>de</strong>s.<br />
a. Control <strong>de</strong> ocupación<br />
La Secretaría Distrital <strong>de</strong>l Hábitat, junto con la<br />
policía y la alcaldía local diseñaron un protocolo<br />
<strong>de</strong> interv<strong>en</strong>ción cuando aparec<strong>en</strong> nuevas ocupaciones.<br />
Con el apoyo <strong>de</strong> la policía ambi<strong>en</strong>tal,<br />
los vigías ambi<strong>en</strong>tales y la participación <strong>de</strong> la<br />
Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular y la Secretaría <strong>de</strong><br />
Ambi<strong>en</strong>te, se realizaron recorridos semanales <strong>en</strong><br />
la zona con el fin <strong>de</strong> evitar nuevas ocupaciones.<br />
De igual manera se g<strong>en</strong>eró control social mediante<br />
la creación <strong>de</strong> una red <strong>de</strong> colaboradores<br />
141
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
<strong>de</strong>l sector, qui<strong>en</strong>es evitaban nuevas ocupaciones<br />
e informaban a las autorida<strong>de</strong>s cuando no las<br />
podían evitar.<br />
b. Relocalización transitoria<br />
Un aspecto importante <strong>en</strong> la implem<strong>en</strong>tación <strong>de</strong><br />
los programas <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> situaciones<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> inmin<strong>en</strong>te es la necesidad <strong>de</strong> contar<br />
con planes <strong>de</strong> conting<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> la ev<strong>en</strong>tualidad<br />
<strong>de</strong> que el nivel <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> se aum<strong>en</strong>te y <strong>de</strong>man<strong>de</strong><br />
at<strong>en</strong>ción inmediata. Por ello, la dpae realizó <strong>en</strong><br />
forma perman<strong>en</strong>te la evaluación geotécnica <strong>de</strong><br />
la zona y estructural <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das y se ejecutó<br />
la evacuación y relocalización transitoria <strong>de</strong> los<br />
hogares que lo ameritaran, proceso que se <strong>de</strong>sarrolló<br />
<strong>de</strong> 2005 a 2009.<br />
Por medio <strong>de</strong>l plan <strong>de</strong> conting<strong>en</strong>cia se relocalizaron<br />
temporalm<strong>en</strong>te 662 hogares <strong>en</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
<strong>en</strong> arri<strong>en</strong>do mi<strong>en</strong>tras se disponía <strong>de</strong> las <strong>de</strong>finitivas.<br />
Para este plan se contó con un portafolio<br />
inmobiliario <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das <strong>en</strong> arri<strong>en</strong>do y bonos <strong>de</strong><br />
mercados para aquellas familias que preferían ir<br />
don<strong>de</strong> un familiar con el fin <strong>de</strong> que realizaran<br />
aportes <strong>en</strong> alim<strong>en</strong>tos.<br />
7.2 Fase <strong>de</strong> acompañami<strong>en</strong>to<br />
para el traslado a la alternativa<br />
habitacional <strong>de</strong> reposición<br />
Esta fase estuvo dirigida a la preparación y<br />
capacitación <strong>de</strong> los hogares para la búsqueda,<br />
selección <strong>de</strong> una alternativa habitacional <strong>de</strong> reposición,<br />
la cesión <strong>de</strong> las mejoras al Distrito y el<br />
traslado a una nueva vivi<strong>en</strong>da.<br />
a. Alternativas <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
De acuerdo con la oferta inmobiliaria y las expectativas<br />
<strong>de</strong> la población, se i<strong>de</strong>ntificaron las<br />
sigui<strong>en</strong>tes alternativas para el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to:<br />
• Vivi<strong>en</strong>da nueva disponible <strong>en</strong> el mercado<br />
inmobiliario.<br />
• Vivi<strong>en</strong>da usada disponible <strong>en</strong> el mercado<br />
inmobiliario.<br />
• Construcción <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das.<br />
• Traslado al lugar <strong>de</strong> orig<strong>en</strong>.<br />
c. Incorporación a programas sociales<br />
institucionales<br />
A<strong>de</strong>más <strong>de</strong> la gestión social para el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to,<br />
se vinculó a la población a los programas<br />
sociales <strong>de</strong>l Distrito <strong>de</strong>s<strong>de</strong> esta fase <strong>de</strong>l proceso.<br />
Para ello, la Secretaría Distrital <strong>de</strong> Integración<br />
Social realizó reuniones <strong>de</strong> información sobre<br />
los difer<strong>en</strong>tes programas y los requisitos para<br />
registrarse. Entre estos programas se <strong>de</strong>stacaron<br />
los dirigidos a la población infantil por medio <strong>de</strong>l<br />
proyecto Mundo para la Niñez, el <strong>de</strong> subsidios<br />
para la población adulta mayor, los comedores<br />
comunitarios y la elaboración <strong>de</strong>l portafolio <strong>de</strong><br />
los servicios distritales y locales.<br />
142
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
Vivi<strong>en</strong>da nueva disponible <strong>en</strong> el mercado<br />
Esta alternativa consistía <strong>en</strong> la i<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong><br />
proyectos <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da <strong>de</strong> interés social <strong>de</strong>sarrollados<br />
por el sector privado o por organizaciones<br />
populares <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da, y <strong>en</strong> su evaluación técnica<br />
y legal.<br />
Vivi<strong>en</strong>da usada<br />
Consistía <strong>en</strong> la búsqueda y evaluación <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
usadas, <strong>en</strong> los rangos <strong>de</strong> valores <strong>de</strong> los montos<br />
que recibirían las familias. Por ser esta una alternativa<br />
interesante para los hogares, la cvp, con<br />
su equipo <strong>de</strong> arquitectos e ing<strong>en</strong>ieros, analizaba<br />
el mercado inmobiliario, estudiaban jurídica y técnicam<strong>en</strong>te<br />
las vivi<strong>en</strong>das, con el fin <strong>de</strong> producir un<br />
portafolio para pres<strong>en</strong>tar a los hogares qui<strong>en</strong>es<br />
elegían las vivi<strong>en</strong>das que les interesaban. Las familias<br />
también pres<strong>en</strong>taban vivi<strong>en</strong>das al equipo <strong>de</strong> la<br />
cvp para que realizaran los estudios pertin<strong>en</strong>tes<br />
para su aprobación.<br />
La cvp evaluaba la viabilidad técnica, legal y social<br />
tanto <strong>de</strong> los proyectos <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da i<strong>de</strong>ntificados,<br />
como <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das usadas preseleccionadas<br />
por las familias. Para ello, realizaba los sigui<strong>en</strong>tes<br />
estudios:<br />
• Estudios <strong>de</strong> títulos para garantizar que no<br />
existiera ningún problema legal <strong>de</strong> otros <strong>de</strong>rechos<br />
sobre la vivi<strong>en</strong>da (hipotecas, embargos,<br />
sucesiones, etcétera).<br />
compatibilidad con el plan <strong>de</strong> or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to<br />
territorial y la reglam<strong>en</strong>tación <strong>de</strong> la Unidad<br />
<strong>de</strong> Planeami<strong>en</strong>to Zonal y la disponibilidad <strong>de</strong><br />
servicios públicos.<br />
• Estudios <strong>de</strong> la oferta <strong>de</strong> servicios sociales<br />
(educación y salud), <strong>de</strong> infraestructura recreativa<br />
y <strong>de</strong> medios <strong>de</strong> transporte <strong>en</strong> el sector.<br />
• Estudios <strong>de</strong> los usos permitidos para <strong>de</strong>terminar<br />
la posibilidad <strong>de</strong> que los hogares que<br />
t<strong>en</strong>ían activida<strong>de</strong>s productivas pudieran conti<br />
nuar <strong>de</strong>sarrollándolas <strong>en</strong> la vivi<strong>en</strong>da y urbanización<br />
preseleccionada.<br />
Construcción <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
Dada la escasez <strong>de</strong> oferta <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da nueva o<br />
usada <strong>en</strong> el segm<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l mercado que respondía<br />
a las características <strong>de</strong> los b<strong>en</strong>eficiarios <strong>de</strong>l<br />
programa <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, la cvp promovió<br />
dos proyectos <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da: El Caracol (402 vivi<strong>en</strong>das<br />
<strong>de</strong> 38,56 m 2 ) y Arborizadora Alta (98<br />
vivi<strong>en</strong>das <strong>de</strong> 42 m 2 ). Las vivi<strong>en</strong>das construidas <strong>en</strong><br />
estas urbanizaciones eran <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo progresivo,<br />
lo que permitía a las familias su ampliación y<br />
t<strong>en</strong>ían una lic<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> construcción vig<strong>en</strong>te por<br />
dos años. Todas las urbanizaciones contaban con<br />
equipami<strong>en</strong>tos comunitarios (jardines infantiles,<br />
salones comunitarios, parques, canchas <strong>de</strong>porti-<br />
• Estudios técnicos para verificar la calidad<br />
estructural <strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da con el fin <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminar<br />
su seguridad y calidad habitacional.<br />
Para ello revisaban las lic<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> construcción,<br />
solicitaban conceptos a la Secretaría <strong>de</strong><br />
Planeación Distrital sobre am<strong>en</strong>aza y <strong>riesgo</strong> y<br />
llevaban a cabo análisis <strong>en</strong> el sitio.<br />
• Estudios urbanísticos para verificar el cumplimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> las normas y <strong>en</strong> especial <strong>de</strong> la<br />
143
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
vas) y con acceso a c<strong>en</strong>tros educativos y <strong>de</strong> salud,<br />
así como al servicio <strong>de</strong> transporte.<br />
Los proyectos <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da fueron <strong>de</strong>sarrollados<br />
mediante contratación bajo la modalidad <strong>de</strong> licitación<br />
pública <strong>en</strong> un conv<strong>en</strong>io suscrito con el<br />
Fondo Financiero <strong>de</strong> Proyectos <strong>de</strong> Desarrollo (Fona<strong>de</strong>).<br />
Los diseños urbanísticos y arquitectónicos<br />
fueron llevados a cabo por la cvp, así como la<br />
supervisión <strong>de</strong>l conv<strong>en</strong>io. La duración <strong>de</strong>l proceso<br />
fue <strong>en</strong> promedio <strong>de</strong> dos años.<br />
Traslado a su lugar <strong>de</strong> orig<strong>en</strong><br />
Esta modalidad <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to se dirigía a<br />
la población que <strong>de</strong>seaba volver a su territorio.<br />
En esta alternativa el hogar recibe el acompañami<strong>en</strong>to<br />
y asesoría para la adquisición <strong>de</strong> una<br />
vivi<strong>en</strong>da o finca <strong>en</strong> su lugar <strong>de</strong> orig<strong>en</strong> y para el<br />
acceso a los servicios sociales.<br />
b. Proceso <strong>de</strong> adquisición <strong>de</strong> predios <strong>en</strong><br />
<strong>riesgo</strong> y traslado <strong>de</strong> hogares<br />
En esta fase, <strong>de</strong>sarrollada <strong>en</strong>tre 2005 y 2010, la<br />
cvp adquirió los predios, los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> posesión<br />
y las vivi<strong>en</strong>das <strong>en</strong> alto <strong>riesgo</strong>. A<strong>de</strong>más, se<br />
i<strong>de</strong>ntificaron y aprobaron las ofertas <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da<br />
<strong>de</strong> reposición, se asesoraron las familias para la<br />
selección <strong>de</strong> sus vivi<strong>en</strong>das, se adjudicaron los<br />
subsidios <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da vur y se brindó ori<strong>en</strong>tación,<br />
acompañami<strong>en</strong>to, asesoría y capacitación<br />
durante todo el proceso.<br />
La interv<strong>en</strong>ción implicó una gestión integral que<br />
incluyó las dim<strong>en</strong>siones sociales, jurídicas, técnicas<br />
y administrativas.<br />
Con el valor <strong>de</strong> las mejoras y el subsidio para la<br />
vivi<strong>en</strong>da <strong>de</strong> reposición, los hogares podían elegir<br />
<strong>en</strong>tre las difer<strong>en</strong>tes alternativas <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da <strong>de</strong>finidas<br />
<strong>en</strong> la fase anterior.<br />
c. Elección <strong>de</strong> las alternativas<br />
habitacionales <strong>de</strong> reposición<br />
Los criterios establecidos por la Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da<br />
Popular para la adquisición <strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da<br />
<strong>de</strong> reposición fueron pres<strong>en</strong>tados a los hogares.<br />
Las vivi<strong>en</strong>das <strong>de</strong> reposición <strong>de</strong>bían ser legales,<br />
sin problemas jurídicos, ser técnicam<strong>en</strong>te estables,<br />
habitables y <strong>de</strong>berían ser económicam<strong>en</strong>te<br />
sost<strong>en</strong>ibles para los b<strong>en</strong>eficiarios.<br />
Para apoyar a los hogares <strong>en</strong> la selección <strong>de</strong> la<br />
vivi<strong>en</strong>da <strong>de</strong> reposición, la cvp a<strong>de</strong>lantó las sigui<strong>en</strong>tes<br />
activida<strong>de</strong>s:<br />
• Apertura <strong>de</strong> vitrinas inmobiliarias <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da<br />
nueva como usada <strong>en</strong> las oficinas <strong>de</strong> la<br />
<strong>en</strong>tidad o Metrovivi<strong>en</strong>da 10 . Para estos ev<strong>en</strong>tos<br />
se convocaban a constructores privados para<br />
que pres<strong>en</strong>taran sus proyectos y también se<br />
pres<strong>en</strong>taba el portafolio <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da usada<br />
disponible <strong>en</strong> el mercado elaborado por<br />
la cvp. En estos espacios las familias t<strong>en</strong>ían<br />
la posibilidad <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificar: la ubicación<br />
geográfica <strong>de</strong> las difer<strong>en</strong>tes alternativas <strong>de</strong><br />
vivi<strong>en</strong>da, las vías <strong>de</strong> acceso, líneas <strong>de</strong> transporte,<br />
las características <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das (tipo<br />
<strong>de</strong> construcción, área, distribución, valor) y<br />
los equipami<strong>en</strong>tos urbanos. En estas exposiciones,<br />
los hogares preseleccionaban algunas<br />
vivi<strong>en</strong>das y acordaban con los funcionarios <strong>de</strong><br />
la cvp las fechas para llevar a cabo las visitas<br />
correspondi<strong>en</strong>tes.<br />
• Visita a las urbanizaciones y vivi<strong>en</strong>das preseleccionadas.<br />
En estas visitas se podían apreciar<br />
las características <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das, el tipo <strong>de</strong><br />
construcción, las posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> ampliación,<br />
las fechas probables <strong>de</strong> <strong>en</strong>trega, el valor y las<br />
condiciones <strong>de</strong> la negociación.<br />
10 Metrovivi<strong>en</strong>da es la <strong>en</strong>tidad <strong>en</strong>cargada <strong>de</strong> la promoción <strong>de</strong> proyectos <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da <strong>de</strong> interés social.<br />
144
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
Una vez los hogares seleccionaban una vivi<strong>en</strong>da,<br />
firmaban un acta <strong>de</strong> elección mediante la cual<br />
se comprometía a continuar con el proceso <strong>de</strong><br />
adquisición.<br />
A febrero 22 <strong>de</strong> 2010 la cvp reportó 1.059 hogares<br />
con selección <strong>de</strong> su alternativa habitacional,<br />
<strong>de</strong> los cuales 1.042 están reas<strong>en</strong>tados, con un<br />
avance efectivo <strong>de</strong>l 97% <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to. El<br />
cuadro 5.3 muestra las alternativas seleccionadas<br />
por las familias.<br />
las regiones Andina, Caribe, Orinoquia y Pacífica<br />
(ver mapa 5.4). Un gran porc<strong>en</strong>taje (81%) optó<br />
por vivi<strong>en</strong>da nueva.<br />
En el caso <strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da usada y nueva comprada<br />
a constructores privados, la cvp les giraba<br />
los dineros directam<strong>en</strong>te a los v<strong>en</strong><strong>de</strong>dores, previa<br />
autorización <strong>de</strong>l hogar. De esta manera los<br />
hogares no recibían el dinero lo que disminuía<br />
cualquier <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> mala utilización <strong>de</strong>l mismo o<br />
<strong>de</strong> que fueran víctimas <strong>de</strong> estafadores.<br />
Como se observa, el 73% <strong>de</strong> los hogares se reas<strong>en</strong>taron<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l Distrito Capital (ver mapa<br />
5.3) y 26% <strong>en</strong> municipios vecinos <strong>de</strong> la ciudad.<br />
Solo trece hogares <strong>de</strong>cidieron regresar a su lugar<br />
<strong>de</strong> orig<strong>en</strong>, ubicados <strong>en</strong> algunos municipios <strong>de</strong><br />
Mapa 5.4<br />
Localida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Bogotá<br />
don<strong>de</strong> se reas<strong>en</strong>taron familias<br />
Mapa 5.3<br />
Zonas <strong>de</strong>l país don<strong>de</strong><br />
se reas<strong>en</strong>taron familias<br />
SUBA<br />
80 °W<br />
75 °W 70 °W<br />
A<br />
R I<br />
USAQUÉN<br />
MAR CARIBE<br />
ATLÁNTICO<br />
ENGATIVÁ<br />
COLOMBIA<br />
10 °N<br />
PA N A M A<br />
R.B. DE<br />
VENEZUELA<br />
FONTIBÓN<br />
BARRIOS<br />
UNIDOS<br />
TEUSAQUILLO<br />
ANTIOQUIA<br />
SANTANDER<br />
OCÉANO<br />
PACÍFICO<br />
5°N CUNDINAMARCA<br />
5°N<br />
BOSA<br />
KENNEDY<br />
PUENTE<br />
ARANDA<br />
LOS<br />
MÁRTIRES<br />
CHAPINERO<br />
SANTAFÉ<br />
VALLE DEL<br />
CAUCA<br />
TOLIMA<br />
HUILA<br />
TUNJUELITO<br />
RAFAEL<br />
URIBE<br />
URIBE<br />
SAN<br />
CRISTÓBAL<br />
LA CANDELARIA<br />
ECUADOR<br />
U<br />
P<br />
O<br />
Y A M U T<br />
BRASIL<br />
0°<br />
ANTONIO<br />
NARIÑO<br />
CIUDAD<br />
BOLÍVAR<br />
CAPITAL<br />
LÍMITE DEPARTAMENTAL<br />
PERÚ<br />
0 80 160 240<br />
320 Kilometers<br />
USME<br />
LÍMITE INTERNACIONAL<br />
80<br />
0 120<br />
40 160 200 Miles<br />
Fu<strong>en</strong>te: cvp. Bases <strong>de</strong> datos 2008.<br />
Fu<strong>en</strong>te: cvp. Bases <strong>de</strong> datos 2008.<br />
145
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Cuadro 5.3<br />
Alternativas habitacionales elegidas por los hogares<br />
Ubicación Vivi<strong>en</strong>da nueva Vivi<strong>en</strong>da usada Total<br />
Otras localida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l Distrito Capital 584 189 773<br />
Municipios <strong>de</strong> Cundinamarca aledaños a Bogotá 273 - 273<br />
Otros municipios <strong>de</strong>l país 3 10 13<br />
Total 860 199 1 059<br />
Fu<strong>en</strong>te: CVP. Informe <strong>de</strong> gestión reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> hogares localizados <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong><br />
no mitigable - sector <strong>de</strong> Nueva Esperanza. Corte: febrero 22 <strong>de</strong> 2010<br />
d. Titulación <strong>de</strong> la nueva vivi<strong>en</strong>da<br />
En todos los casos los hogares recibieron título<br />
<strong>de</strong> propiedad <strong>de</strong> la nueva vivi<strong>en</strong>da, pasando <strong>de</strong><br />
ser poseedores a propietarios. En los títulos se<br />
estipuló la vivi<strong>en</strong>da como patrimonio familiar,<br />
con el fin <strong>de</strong> proteger los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> las mujeres<br />
e hijos m<strong>en</strong>ores y <strong>de</strong> salvaguardar el patrimonio<br />
<strong>de</strong> la familia <strong>en</strong> caso <strong>de</strong> insolv<strong>en</strong>cia o quiebra<br />
<strong>de</strong>l jefe <strong>de</strong> hogar. El patrimonio familiar impi<strong>de</strong><br />
al jefe <strong>de</strong> hogar v<strong>en</strong><strong>de</strong>r la vivi<strong>en</strong>da y solam<strong>en</strong>te<br />
pue<strong>de</strong> ser levantado por un juez <strong>de</strong> familia.<br />
e. Proceso <strong>de</strong> traslado a la alternativa<br />
habitacional <strong>de</strong> reposición<br />
Los hogares eran preparados por el equipo <strong>de</strong><br />
profesionales para organizar la mudanza y cubrir<br />
los costos <strong>de</strong> la misma. Una vez finalizados<br />
los trámites legales, los hogares se trasladaban<br />
a sus nuevas vivi<strong>en</strong>das, <strong>en</strong> las que fueron recibidos<br />
por profesionales <strong>de</strong> la cvp. El acta <strong>de</strong><br />
<strong>en</strong>trega <strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da <strong>en</strong> la que se especifica el<br />
estado <strong>de</strong> la misma y <strong>de</strong> la facturación <strong>de</strong> servicios<br />
públicos se firmaba <strong>en</strong> ese mom<strong>en</strong>to. Se<br />
<strong>en</strong>tregaba también el Manual <strong>de</strong>l propietario,<br />
el cual conti<strong>en</strong>e las especificaciones técnicas <strong>de</strong><br />
las unida<strong>de</strong>s habitacionales, copia <strong>de</strong> la lic<strong>en</strong>cia<br />
<strong>de</strong> construcción y <strong>de</strong> los planos, las activida<strong>de</strong>s<br />
necesarias para el mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da,<br />
y las normas para el manejo <strong>de</strong> las zonas<br />
privadas y públicas.<br />
f. Formación y capacitación<br />
para el proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
Durante las difer<strong>en</strong>tes fases <strong>de</strong>l proceso, la cvp<br />
a<strong>de</strong>lantó activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> formación y capacitación<br />
<strong>de</strong> los hogares. Entre estas se <strong>de</strong>stacaron<br />
la formulación <strong>de</strong> planes <strong>de</strong> vida familiar, <strong>en</strong> los<br />
que los hogares <strong>de</strong>finían las condiciones <strong>en</strong> que<br />
se <strong>en</strong>contraban, las acciones y los compromisos<br />
para el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, la vinculación <strong>de</strong> los<br />
niños y jóv<strong>en</strong>es <strong>en</strong> el sistema educativo, y la<br />
preparación para la adquisición <strong>de</strong> una vivi<strong>en</strong>da<br />
<strong>de</strong> reposición.<br />
Por otra parte, y t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta que la<br />
mayoría <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das <strong>de</strong> reposición podrían<br />
ser ampliadas o mejoradas, la cvp brindó capacitación<br />
sobre tipos <strong>de</strong> construcción, e informó<br />
146
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
Por medio <strong>de</strong> este proyecto se brindó capacitación<br />
para la implem<strong>en</strong>tación <strong>de</strong> acciones <strong>de</strong><br />
prev<strong>en</strong>ción y mitigación <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> y recuperación<br />
ambi<strong>en</strong>tal <strong>de</strong> la zona. En total 135 vigías<br />
ambi<strong>en</strong>tales fueron formados, capacitados y<br />
certificados. Estos vigías recib<strong>en</strong> remuneración<br />
tanto por la asist<strong>en</strong>cia a las jornadas <strong>de</strong> capacitación<br />
como por las activida<strong>de</strong>s realizadas y aún<br />
continúan trabajando <strong>en</strong> la zona.<br />
Paralelo a la formación <strong>de</strong> vigías ambi<strong>en</strong>tales se<br />
realizaron talleres con temas ambi<strong>en</strong>tales dirigidos<br />
a la población infantil y se llevaron a cabo<br />
jornadas <strong>de</strong> reforestación con los niños.<br />
sobre los procesos relacionados con las lic<strong>en</strong>cias<br />
<strong>de</strong> construcción.<br />
Así mismo, la Secretaría <strong>de</strong> Salud, por medio <strong>de</strong>l<br />
hospital Rafael Uribe Uribe y bajo el proyecto <strong>de</strong><br />
saneami<strong>en</strong>to básico y agricultura urbana, llevó a<br />
cabo jornadas <strong>de</strong> capacitación sobre saneami<strong>en</strong>to<br />
ambi<strong>en</strong>tal, seguridad alim<strong>en</strong>taria, higi<strong>en</strong>e <strong>de</strong><br />
la vivi<strong>en</strong>da, potabilización <strong>de</strong>l agua, agricultura<br />
urbana y huertas caseras.<br />
g. Educación ambi<strong>en</strong>tal<br />
La Secretaría Distrital <strong>de</strong> Ambi<strong>en</strong>te <strong>en</strong> coor dinación<br />
con la dpae, <strong>de</strong>sarrolló un proyecto piloto<br />
con población vulnerable <strong>de</strong>l sector <strong>de</strong> Nueva<br />
Esperanza para que actuas<strong>en</strong> como los vigías<br />
ambi<strong>en</strong>tales <strong>en</strong> la zona <strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong> y áreas<br />
circunvecinas. La selección <strong>de</strong> los participantes<br />
incluyó madres cabezas <strong>de</strong> hogar, población<br />
<strong>de</strong>splazada por la viol<strong>en</strong>cia, <strong>de</strong>sempleados y<br />
padres <strong>de</strong> hogares numerosos. Este proyecto<br />
cobijó tanto población por reas<strong>en</strong>tar como los<br />
habitantes <strong>de</strong>l sector que no se <strong>en</strong>contraban <strong>en</strong><br />
la zona <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>.<br />
h. Conviv<strong>en</strong>cia ciudadana<br />
La cvp realizó jornadas <strong>de</strong> capacitación <strong>en</strong><br />
conviv<strong>en</strong>cia ciudadana <strong>en</strong> las que se <strong>de</strong>finieron<br />
reglas <strong>de</strong> comportami<strong>en</strong>to para los hogares,<br />
con los vecinos, la comunidad y para el manejo<br />
<strong>de</strong> lo público y lo privado. Estos cont<strong>en</strong>idos<br />
<strong>de</strong> conviv<strong>en</strong>cia se consi<strong>de</strong>ran es<strong>en</strong>ciales como<br />
preparación al traslado y se conviert<strong>en</strong> <strong>en</strong> una<br />
herrami<strong>en</strong>ta muy útil para inserción a la ciudad,<br />
<strong>en</strong> su nueva localidad y barrio.<br />
i. Restablecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> condiciones<br />
<strong>de</strong> vida <strong>de</strong> la población<br />
La cvp gestionó cupos educativos, asignación<br />
<strong>de</strong> subsidios, rutas escolares, <strong>en</strong> los nuevos<br />
lugares <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to para toda la población<br />
<strong>en</strong> edad escolar y <strong>de</strong> educación especial<br />
para niños con discapacida<strong>de</strong>s. La población<br />
fue vinculada al sistema <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificación y<br />
clasificación <strong>de</strong> pot<strong>en</strong>ciales b<strong>en</strong>eficiarios para<br />
programas sociales (Sisb<strong>en</strong>) <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la fase <strong>de</strong><br />
preparación <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, y los m<strong>en</strong>ores<br />
<strong>de</strong> 4 años, discapacitados y adultos mayores,<br />
fueron incorporados a programas sociales ofrecidos<br />
por el Distrito.<br />
147
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
El proceso implicó el cercado <strong>de</strong>l área recuperada,<br />
la <strong>de</strong>molición <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das, la limpieza <strong>de</strong><br />
la zona, la recolección <strong>de</strong> escombros (se recogieron<br />
<strong>en</strong> total 1.014 toneladas <strong>de</strong> residuos sólidos<br />
producto <strong>de</strong> los materiales <strong>de</strong> <strong>de</strong>molición y <strong>de</strong><br />
las jornadas <strong>de</strong> limpieza), la preparación <strong>de</strong>l<br />
suelo para la siembra <strong>de</strong> árboles y plantas (se<br />
plantaron 13.600 árboles), se recuperaron los<br />
suelos superficiales <strong>de</strong> la<strong>de</strong>ra, se recuperaron y<br />
a<strong>de</strong>cuaron 5.583 m 2 <strong>de</strong> dr<strong>en</strong>ajes <strong>de</strong> agua lluvia<br />
y residual.<br />
9. Fase <strong>de</strong> posreas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
8. Proceso <strong>de</strong> recuperación<br />
y restauración <strong>de</strong> predios<br />
<strong>en</strong> alto <strong>riesgo</strong><br />
Esta actividad ha sido fundam<strong>en</strong>tal para el logro <strong>de</strong><br />
los objetivos <strong>de</strong>l plan <strong>de</strong> rehabilitación <strong>de</strong> la zona,<br />
al hacerse efectiva la recuperación <strong>de</strong> los suelos<br />
<strong>de</strong> protección y <strong>de</strong> g<strong>en</strong>eración <strong>de</strong> mecanismos<br />
efectivos para el control <strong>de</strong> nuevas ocupaciones.<br />
La a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> predios y el restablecimi<strong>en</strong>to<br />
ambi<strong>en</strong>tal ti<strong>en</strong>e como propósito su incorporación<br />
a la estructura ecológica principal <strong>de</strong> la ciudad,<br />
específicam<strong>en</strong>te al Parque Ecológico Distrital Entre<br />
Nubes (Pe<strong>de</strong>n).<br />
Una vez <strong>en</strong>tregado el predio por parte <strong>de</strong>l hogar<br />
reas<strong>en</strong>tado y firmada el acta <strong>de</strong> <strong>en</strong>trega <strong>de</strong>l mismo,<br />
la cvp remite el predio recuperado a la dpae<br />
para su <strong>de</strong>marcación y a<strong>de</strong>cuación, y a la alcaldía<br />
local para que realice el control y evite nuevas<br />
ocupaciones. A marzo <strong>de</strong> 2010, <strong>de</strong> acuerdo con<br />
el informe <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Ambi<strong>en</strong>te sobre<br />
el estado actual <strong>de</strong> los 1.197 predios, 1.170 se<br />
<strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran <strong>de</strong>molidos y recuperados, proceso<br />
<strong>en</strong> el que participan los vigías ambi<strong>en</strong>tales.<br />
La etapa <strong>de</strong> posreas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong>sarrollada por<br />
la cvp estuvo dirigida al seguimi<strong>en</strong>to y monitoreo<br />
<strong>de</strong> la población reas<strong>en</strong>tada y buscó garantizar<br />
las condiciones <strong>de</strong> habitabilidad. Los equipos <strong>de</strong><br />
profesionales coordinan con otras <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s la<br />
ejecución <strong>de</strong> programas <strong>de</strong> capacitación y educación,<br />
uso efici<strong>en</strong>te <strong>de</strong> servicios públicos, cultura<br />
<strong>de</strong> pago, <strong>de</strong>sarrollo progresivo <strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da, g<strong>en</strong>eración<br />
<strong>de</strong> capacida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> gestión y corresponsabilidad<br />
ciudadana <strong>en</strong> el manejo <strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da<br />
y los espacios públicos, así como <strong>de</strong> vinculación<br />
efectiva <strong>de</strong> los reas<strong>en</strong>tados a la red <strong>de</strong> servicios<br />
sociales básicos: salud, educación y bi<strong>en</strong>estar y<br />
proyectos productivos.<br />
El proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to integral <strong>de</strong> la población<br />
previsto para ser <strong>de</strong>sarrollado durante<br />
los doce meses <strong>de</strong>spués <strong>de</strong>l traslado, t<strong>en</strong>ía las<br />
sigui<strong>en</strong>tes metas:<br />
• Pot<strong>en</strong>ciación <strong>de</strong> las capacida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> autogestión<br />
para la inclusión a la ciudad.<br />
• El 100% <strong>de</strong> la población escolar vinculada al<br />
sistema educativo.<br />
• El 100% <strong>de</strong> la población vinculada al régim<strong>en</strong><br />
<strong>de</strong> salud.<br />
• El 100% <strong>de</strong> la población discapacitada con<br />
at<strong>en</strong>ción.<br />
148
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
• El 100 % <strong>de</strong> la población <strong>de</strong> adultos mayores<br />
at<strong>en</strong>didos.<br />
• Apoyo a la g<strong>en</strong>eración <strong>de</strong> ingresos.<br />
10. Costos<br />
La inversión efectuada <strong>en</strong> el programa <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
y recuperación <strong>de</strong> la zona <strong>de</strong> 2004<br />
- 2009 fue <strong>de</strong> 17 millones <strong>de</strong> dólares (tabla 5.6).<br />
De acuerdo con la Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular,<br />
el costo <strong>de</strong>l acompañami<strong>en</strong>to social, técnico<br />
y jurídico por hogar, es <strong>de</strong> 15.121 dólares, el<br />
cual incluye el valor <strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da. Los costos<br />
<strong>de</strong> educación y <strong>de</strong> integración social no fueron<br />
dim<strong>en</strong>sionados.<br />
11. Principales retos<br />
El <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> un proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to no<br />
está ex<strong>en</strong>to <strong>de</strong> múltiples problemas <strong>en</strong> su ejecución.<br />
La tabla 5.7 reseña <strong>de</strong> manera sintética los<br />
principales problemas que se pres<strong>en</strong>taron y cómo<br />
fueron solucionados. Factores como la interv<strong>en</strong>ción<br />
<strong>de</strong> terceras personas interesadas <strong>en</strong> obt<strong>en</strong>er<br />
b<strong>en</strong>eficios personales, la prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> las familias<br />
para aportar <strong>de</strong>terminada información, la falta <strong>de</strong><br />
herrami<strong>en</strong>tas jurídicas para <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar algunas situaciones<br />
y problemas con las <strong>poblaciones</strong> receptoras<br />
fueron algunos <strong>de</strong> los problemas <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tados. Se<br />
pue<strong>de</strong> observar también cómo la acción interinstitucional<br />
e intersectorial, así como la gestión <strong>de</strong> la<br />
cvp, fue <strong>de</strong>terminante <strong>en</strong> su solución.<br />
Tabla 5.6<br />
Costos totales<br />
Programa<br />
Entidad<br />
Costo<br />
millones US<br />
Inversión durante el periodo 2004 a 2009<br />
Fu<strong>en</strong>te<br />
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>de</strong> hogares Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular 15,0<br />
Mejorami<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l hábitat<br />
Secretaría <strong>de</strong> Salud Distrital<br />
Hospital Rafael Uribe Uribe<br />
0,17<br />
Dirección <strong>de</strong> <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong>s; Subdirección<br />
Financiera y Oficina Asesora <strong>de</strong> Planeación,<br />
Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular, diciembre 31 <strong>de</strong> 2009<br />
Dirección <strong>de</strong> Saneami<strong>en</strong>to. Hospital Rafel Uribe Uribe<br />
Octubre <strong>de</strong> 2009<br />
Gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s -<br />
I<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong> hogares<br />
Fondo para la Prev<strong>en</strong>ción y<br />
At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Emerg<strong>en</strong>cias fopae<br />
0,23<br />
Dirección <strong>de</strong> Ecosistemas. Secretaría Distrital <strong>de</strong><br />
Ambi<strong>en</strong>te. 31 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 2009<br />
Recuperación ambi<strong>en</strong>tal<br />
<strong>de</strong> los suelos <strong>de</strong> protección<br />
Secretaría Distrital <strong>de</strong><br />
Ambi<strong>en</strong>te<br />
0,59<br />
Dirección G<strong>en</strong>eral. Fondo para la Prev<strong>en</strong>ción y<br />
At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Emerg<strong>en</strong>cias (Fopae). Julio <strong>de</strong> 2008<br />
y Dirección <strong>de</strong> Ecosistemas. Secretaría Distrital <strong>de</strong><br />
Ambi<strong>en</strong>te. 31 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 2009<br />
Recuperación ambi<strong>en</strong>tal <strong>de</strong> los<br />
suelos <strong>de</strong> protección<br />
Fondo <strong>de</strong> Desarrollo Local<br />
Alcaldía local Rafael Uribe<br />
Uribe<br />
0,21<br />
Dirección <strong>de</strong> Ecosistemas. Secretaría Distrital <strong>de</strong><br />
Ambi<strong>en</strong>te. 31 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 2009<br />
Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular<br />
Fortalecimi<strong>en</strong>to procesos<br />
Secretaría <strong>de</strong> Desarrollo<br />
0,84<br />
productivos población reas<strong>en</strong>tada<br />
Económico<br />
Instituto <strong>de</strong> Economía<br />
Social (ipes)<br />
COSTO TOTAL 17,04<br />
Dirección <strong>de</strong> <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong>s Humanos. Caja <strong>de</strong> la<br />
Vivi<strong>en</strong>da Popular. Febrero <strong>de</strong> 2009<br />
Fu<strong>en</strong>te: CVP. Dirección <strong>de</strong> <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong>. Febrero 2009<br />
149
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Tabla 5.7<br />
Problemas <strong>en</strong>contrados y soluciones<br />
Problemas<br />
Li<strong>de</strong>razgos negativos para la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> la población<br />
fr<strong>en</strong>te a la evacuación, como medida prev<strong>en</strong>tiva y al<br />
proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
Aparición <strong>de</strong> 156 nuevas ocupaciones <strong>en</strong> la zona, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong>l<br />
c<strong>en</strong>so levantado <strong>en</strong> el año 2004, las cuales no son sujeto <strong>de</strong><br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, algunas <strong>de</strong> ellas fueron producto <strong>de</strong> v<strong>en</strong>tas<br />
<strong>de</strong> predios “incluido el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to”.<br />
Dificulta<strong>de</strong>s jurídicas para actuar fr<strong>en</strong>te a las nuevas ocupaciones.<br />
Dificultad <strong>de</strong> ubicación <strong>de</strong> hogares que salieron por sus propios<br />
medios una vez la Dirección <strong>de</strong> Prev<strong>en</strong>ción y At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong><br />
Emerg<strong>en</strong>cias (DPAE) dio or<strong>de</strong>n <strong>de</strong> evacuación.<br />
Prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> la población para aportar información sobre proce<strong>de</strong>ncia<br />
e ingresos, dificultando la producción <strong>de</strong>l diagnóstico<br />
socioeconómico y el análisis para el cierre financiero <strong>de</strong> la adquisición<br />
<strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da, como para cubrir los costos <strong>de</strong> escrituración<br />
<strong>de</strong> la alternativa habitacional escogida por los hogares.<br />
Insufici<strong>en</strong>te oferta inmobiliaria <strong>en</strong> los rangos <strong>de</strong> precios.<br />
Insist<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> parte <strong>de</strong> los hogares por una vivi<strong>en</strong>da <strong>de</strong>sarrollada<br />
<strong>en</strong> lotes <strong>de</strong> 72 metros cuadrados (a pesar <strong>de</strong> que el 76%<br />
poseía una casa construida con material reciclable y con un<br />
área promedio <strong>de</strong> 40 metros <strong>de</strong> construcción).<br />
Presión por parte <strong>de</strong> los lí<strong>de</strong>res a los hogares para que eligieran<br />
alternativas habitacionales difer<strong>en</strong>tes a las viabilizadas por<br />
la Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular, lo que hacía que se retrasara el<br />
proceso <strong>de</strong> elección.<br />
Presión por parte <strong>de</strong> los lí<strong>de</strong>res <strong>de</strong> las nuevas ocupaciones <strong>en</strong><br />
la zona para que los apoyaran y fueran vinculados a los procesos<br />
<strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
Demora <strong>en</strong> la <strong>en</strong>trega <strong>de</strong> las alternativas habitacionales por<br />
parte <strong>de</strong> los constructores, <strong>de</strong>bido a lluvias int<strong>en</strong>sas que retrasaron<br />
la construcción.<br />
Segregación <strong>de</strong> la población reas<strong>en</strong>tada por parte <strong>de</strong> la población<br />
receptora.<br />
Los problemas <strong>de</strong> conviv<strong>en</strong>cia y seguridad <strong>en</strong> las zonas don<strong>de</strong><br />
se han trasladado los hogares, son imputados a la población<br />
reas<strong>en</strong>tada.<br />
Soluciones<br />
S<strong>en</strong>sibilización individual con cada hogar e invitación perman<strong>en</strong>te a los lí<strong>de</strong>res y <strong>de</strong>legados<br />
<strong>de</strong> los tres sectores a las mesas <strong>de</strong> trabajo, así como las reuniones comunitarias<br />
Acciones <strong>de</strong> monitoreo intersectoriales: Secretaría Distrital <strong>de</strong>l Hábitat – Subdirección <strong>de</strong><br />
Inspección y Vigilancia, Secretaría Distrital <strong>de</strong> Ambi<strong>en</strong>te, DPAE y Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular;<br />
apertura <strong>de</strong> expedi<strong>en</strong>tes, por parte <strong>de</strong> la alcaldía local.<br />
Instalación <strong>de</strong>l comité <strong>de</strong> seguridad <strong>de</strong> la zona presidido por el alcal<strong>de</strong> local y el comandante<br />
<strong>de</strong> la Policía.<br />
Participación <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Gobierno para acordar con estas familias su retiro voluntario<br />
y la creación <strong>de</strong> una organización popular <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da.<br />
Tratami<strong>en</strong>to interinstitucional con las autorida<strong>de</strong>s y repres<strong>en</strong>tantes <strong>de</strong> las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
cada sector.<br />
La Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular colocó edictos <strong>en</strong> las difer<strong>en</strong>tes oficinas para que estos<br />
hogares se notificaran, algunos <strong>de</strong> ellos aparecieron.<br />
Análisis conjunto <strong>de</strong> la estructura <strong>de</strong> ingresos-egresos <strong>de</strong> cada hogar, por medio <strong>de</strong> la<br />
construcción <strong>de</strong> planes <strong>de</strong> vida por hogar, <strong>en</strong> los que los miembros asumían responsabilida<strong>de</strong>s<br />
fr<strong>en</strong>te a los compromisos que planteaba el proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to como <strong>de</strong><br />
sost<strong>en</strong>ibilidad.<br />
La Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular promovió la construcción <strong>de</strong> dos proyectos <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da, con<br />
quini<strong>en</strong>tas unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da y equipami<strong>en</strong>tos urbanos.<br />
Análisis conjunto sobre las v<strong>en</strong>tajas <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das <strong>en</strong> las urbanizaciones con todo el equipami<strong>en</strong>to<br />
urbanístico, social y comunitario.<br />
Firmas <strong>de</strong> acta <strong>de</strong> elección <strong>de</strong> la alternativa habitacional elegida por parte <strong>de</strong>l hogar.<br />
Participación <strong>de</strong> la alcaldía local, Secretaría Distrital <strong>de</strong>l Hábitat, Secretaría <strong>de</strong> Gobierno y<br />
disponibilidad <strong>de</strong> estudios previos, c<strong>en</strong>so y fotografías aéreas.<br />
Se ha ofrecido apoyo <strong>en</strong> la evacuación y cancelación <strong>de</strong> un mes <strong>de</strong> arri<strong>en</strong>do para estos hogares,<br />
acciones que han sido efectivas <strong>en</strong> la mayoría <strong>de</strong> los casos, así como gestión <strong>de</strong> la<br />
Secretaría <strong>de</strong> Gobierno para los retiros voluntarios y la creación <strong>de</strong> una organización <strong>de</strong><br />
vivi<strong>en</strong>da popular.<br />
Supervisión a los proyectos <strong>de</strong> construcción.<br />
Encu<strong>en</strong>tros con las comunida<strong>de</strong>s receptoras para dar a conocer las acciones <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong>s que está asumi<strong>en</strong>do el Distrito y la estrategia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la población<br />
<strong>en</strong> alto <strong>riesgo</strong>.<br />
Difer<strong>en</strong>ciación <strong>en</strong>tre reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, reinserción y <strong>de</strong>smovilización, <strong>de</strong>bido a las dinámicas<br />
<strong>de</strong>l manejo <strong>de</strong>l conflicto armado, ante las cuales se confun<strong>de</strong> a los hogares reas<strong>en</strong>tados<br />
con las <strong>de</strong>más categorías.<br />
Construcción <strong>de</strong> manuales <strong>de</strong> conviv<strong>en</strong>cia ciudadana, <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> acuerdos y creación <strong>de</strong><br />
espacios <strong>de</strong> resolución <strong>de</strong> conflictos.<br />
150
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
12. Lecciones apr<strong>en</strong>didas<br />
En vista que el programa <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
estaba aún <strong>en</strong> proceso cuando se terminó este<br />
estudio, y que el plan <strong>de</strong> rehabilitación, reconstrucción<br />
y <strong>de</strong>sarrollo sost<strong>en</strong>ible <strong>de</strong> Nueva Esperanza<br />
se espera culminar <strong>en</strong> 2015, no se dispone<br />
<strong>de</strong> una evaluación que permita comparar los<br />
resultados <strong>de</strong> las difer<strong>en</strong>tes alternativas <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to,<br />
como tampoco el nivel <strong>de</strong> restablecimi<strong>en</strong>to<br />
o mejorami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> las condiciones<br />
socioeconómicas <strong>de</strong> las familias. No obstante, se<br />
consi<strong>de</strong>ra que este caso brinda lecciones importantes<br />
<strong>en</strong> relación con:<br />
• La incorporación <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>en</strong> planes integrales<br />
<strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> inscritos <strong>en</strong> planes <strong>de</strong><br />
or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial.<br />
• La participación y coordinación <strong>de</strong> las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s<br />
gubernam<strong>en</strong>tales para respon<strong>de</strong>r a<br />
las múltiples dim<strong>en</strong>siones <strong>de</strong> un proceso <strong>de</strong><br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> población y <strong>de</strong> restablecimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> condiciones <strong>de</strong> vida.<br />
• Las v<strong>en</strong>tajas <strong>de</strong> disponer <strong>de</strong> una <strong>en</strong>tidad <strong>en</strong>cargada<br />
exclusivam<strong>en</strong>te <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> la población <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong>.<br />
• El control <strong>de</strong> as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
para prev<strong>en</strong>ir que el problema aum<strong>en</strong>te.<br />
• Las novedosas fu<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> financiación <strong>de</strong> los<br />
planes <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>.<br />
• El tipo <strong>de</strong> subsidios para facilitar a las familias<br />
<strong>de</strong> bajos recursos la adquisición <strong>de</strong> una<br />
vivi<strong>en</strong>da legal y segura.<br />
• La participación <strong>de</strong> la población <strong>en</strong> el proceso<br />
• La formación <strong>de</strong> cultura <strong>de</strong> la prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong>s que acompaña todo el programa.<br />
• La recuperación y <strong>de</strong>volución <strong>de</strong> los suelos <strong>en</strong><br />
<strong>riesgo</strong> a la estructura ecológica <strong>de</strong>l Distrito.<br />
Se espera que estas lecciones sirvan para ser<br />
adaptadas y utilizadas <strong>en</strong> casos similares.<br />
151
Bibliografía<br />
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interv<strong>en</strong>ción física para recuperar y evitar la ocupación <strong>de</strong> la zona <strong>de</strong> alta am<strong>en</strong>aza<br />
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Bogotá D.C. Reducción <strong>de</strong> la vulnerabilidad <strong>de</strong>l estado ante <strong>de</strong>sastres naturales.<br />
Banco Mundial, dnp, Geocing Ltda. Bogotá. Noviembre.<br />
Bustamante, Mauricio. 1993. El <strong>de</strong>sastre sísmico <strong>de</strong>l Atrato Medio <strong>en</strong> octubre <strong>de</strong> 1992:<br />
Acciones <strong>de</strong>l Sistema Nacional para la Prev<strong>en</strong>ción y At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Desastres. Informe<br />
Ejecutivo. Bogotá: dnpad. 9 <strong>de</strong> julio.<br />
Bustamante, Mauricio. 1992b. Emerg<strong>en</strong>cia por sismos <strong>en</strong> el Atrato Medio. Relación <strong>de</strong><br />
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Bustamante, Mauricio. 1992a. El <strong>de</strong>sastre sísmico <strong>de</strong>l Atrato Medio <strong>en</strong> octubre <strong>de</strong> 1992.<br />
Avances <strong>en</strong> los programas <strong>de</strong> recuperación <strong>en</strong> Antioquia y Chocó. Bogotá: dnpad.<br />
Septiembre.<br />
152
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
Bustamante, Mauricio; Useche <strong>de</strong> Brill, Inés. 1993. Programa <strong>de</strong> reconstrucción postsismo<br />
<strong>en</strong> Antioquia y Chocó. Informe <strong>de</strong> avance 1. Santafé <strong>de</strong> Bogotá: dnpad. 25 <strong>de</strong><br />
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Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular (cvp). 2008. Dirección <strong>de</strong> <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong>s Humanos. Plan <strong>de</strong><br />
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Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular (cvp). 2008. Consultoría Banco Mundial. Informes <strong>de</strong> avance<br />
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Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular (cvp). 2009 y 2010. Dirección <strong>de</strong> <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong>s Humanos.<br />
Informe <strong>de</strong> gestión. <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>de</strong> hogares localizados <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong><br />
no mitigable - Sector Nueva Esperanza.22 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 2009 y 1 y 8 <strong>de</strong> febrero<br />
y 8 <strong>de</strong> marzo <strong>de</strong> 2010.<br />
Capitales Andinas 2007. Catálogo <strong>de</strong> instrum<strong>en</strong>tos <strong>en</strong> gestión municipal para la reducción<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s y preparativos ante emerg<strong>en</strong>cias. Bogotá: 15.<br />
Cardona, OD.; Yasmín, LE. 2006. Información sobre el <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre, a través <strong>de</strong>l<br />
Estudio <strong>de</strong> casos piloto. Estudio nacional <strong>de</strong> Colombia. Programa <strong>de</strong> información e<br />
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Cardona, OD.; et ál. 2004. Definición <strong>de</strong> la responsabilidad <strong>de</strong>l Estado, su exposición ante<br />
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153
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
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Secretaría Distrital <strong>de</strong> Ambi<strong>en</strong>te. 2009. Informe <strong>de</strong> gestión 2008. Comisión Distrital para<br />
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Secretaría Distrital <strong>de</strong>l Hábitat. 2007. Revisión <strong>de</strong>l plan <strong>de</strong> rehabilitación, reconstrucción<br />
y <strong>de</strong>sarrollo sost<strong>en</strong>ible postev<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la zona <strong>de</strong> Nueva Esperanza <strong>de</strong> la localidad<br />
Rafael Uribe Uribe. Subdirección <strong>de</strong> <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong>s y Mejorami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da.<br />
Septiembre.<br />
Secretaría Distrital <strong>de</strong>l Hábitat. 2009. Programa <strong>de</strong> mejorami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> barrios. Subsecretaría<br />
<strong>de</strong> Coordinación <strong>de</strong> Operativa Subdirección <strong>de</strong> Barrios. Bogotá 19 <strong>de</strong> julio.<br />
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[Disponible <strong>en</strong>:] www.i<strong>de</strong>am.gov.co<br />
154
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
Zambrano, Fabio. Breve historia <strong>de</strong> Bogotá. [Disponible <strong>en</strong>:] www.redbogota.com/<strong>en</strong>datos/0000/res<strong>en</strong>ia.htm<br />
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www.fopae.gov.co<br />
www.dane.gov.co<br />
www.i<strong>de</strong>am.gov.co<br />
www.secretariadistrital<strong>de</strong>lhabitat.gov.co<br />
www.bomberosbogota.gov.co<br />
www.rgs.gov.co<br />
www.pnud.org.co<br />
www.spd.gov.co<br />
www.r<strong>en</strong>ovacionurbana.gov.co<br />
www.metrovivi<strong>en</strong>da.gov.co<br />
www.snpad.gov.co<br />
155
Glosario <strong>de</strong> siglas,<br />
acrónimos y abreviaturas<br />
acci<br />
bid<br />
Candane<br />
cvp<br />
Capra<strong>de</strong><br />
Cepal<br />
clopads<br />
Codhes<br />
Conpes<br />
Corantioquia<br />
crepads<br />
dane<br />
dnp<br />
dnpad<br />
dpae<br />
eaab<br />
ese<br />
Fona<strong>de</strong><br />
Fopae<br />
Himat<br />
i<strong>de</strong>a<br />
I<strong>de</strong>am<br />
idpac<br />
idrd<br />
igac<br />
Invías<br />
Ag<strong>en</strong>cia Presi<strong>de</strong>ncial para la Acción Social y la Cooperación Internacional<br />
Banco Interamericano <strong>de</strong> Desarrollo<br />
C<strong>en</strong>tro Andino <strong>de</strong> Altos Estudios<br />
Caja <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da Popular<br />
Comité Andino <strong>de</strong> Prev<strong>en</strong>ción y At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Desastres<br />
Comisión Económica para América Latina y el Caribe<br />
Comités locales <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazami<strong>en</strong>to<br />
Consejo Nacional <strong>de</strong> Política Económica y Social<br />
Corporación Autónoma Regional <strong>de</strong>l C<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> Antioquia<br />
Comités regionales <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
Departam<strong>en</strong>to Administrativo Nacional <strong>de</strong> Estadística<br />
Departam<strong>en</strong>to Nacional <strong>de</strong> Planeación<br />
Dirección Nacional para Prev<strong>en</strong>ción y At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Desastres<br />
Dirección para la Prev<strong>en</strong>ción y At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Emerg<strong>en</strong>cias<br />
Empresa <strong>de</strong> Acueducto y Alcantarillado <strong>de</strong> Bogotá<br />
Empresa social <strong>de</strong>l Estado<br />
fondo Financiero <strong>de</strong> Proyectos <strong>de</strong> Desarrollo<br />
fondo para la Prev<strong>en</strong>ción y At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Emerg<strong>en</strong>cias<br />
Instituto Colombiano <strong>de</strong> Hidrología, Meteorología y A<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> Tierras<br />
Instituto <strong>de</strong> Estudios Ambi<strong>en</strong>tales <strong>de</strong> la Universidad Nacional<br />
Instituto <strong>de</strong> Hidrología, Meteorología y Estudios Ambi<strong>en</strong>tales<br />
Instituto Distrital <strong>de</strong> la Participación y Acción Comunal<br />
Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte<br />
Instituto Geográfico Agustín Codazzi<br />
Instituto Nacional <strong>de</strong> Vías<br />
156
Colombia<br />
nueva esperanza. Una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial<br />
Ingeominas<br />
nbi<br />
ocha<br />
oim<br />
ops<br />
Pe<strong>de</strong>n<br />
pma<br />
pot<br />
pnpad<br />
pnud<br />
sdpae<br />
Simpad<br />
Sipod<br />
sire<br />
sina<br />
Sisb<strong>en</strong><br />
smlv<br />
snpad<br />
upr<br />
upz<br />
vur<br />
zarnr<br />
ministerio <strong>de</strong> Minas y Energía - Instituto Colombiano <strong>de</strong> Minería y<br />
Geología<br />
Necesida<strong>de</strong>s básicas insatisfechas<br />
Oficina <strong>de</strong> Naciones Unidas para la Coordinación <strong>de</strong> Asuntos<br />
Humanitarios<br />
Organización Internacional <strong>de</strong> Migraciones<br />
Organización Panamericana <strong>de</strong> la Salud<br />
Parque Ecológico Distrital Entre Nubes<br />
Plan Mundial <strong>de</strong> Alim<strong>en</strong>tación<br />
Plan <strong>de</strong> Or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to Territorial<br />
Plan nacional para la prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
Programa <strong>de</strong> las Naciones Unidas para el Desarrollo<br />
Sistema distrital para la prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias<br />
Sistema municipal para la prev<strong>en</strong>ción, at<strong>en</strong>ción y recuperación <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sastres (municipio <strong>de</strong> Me<strong>de</strong>llín)<br />
Subdirección <strong>de</strong> At<strong>en</strong>ción a la Población Desplazada<br />
Sistema <strong>de</strong> información para la gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong><br />
emerg<strong>en</strong>cias<br />
Sistema Nacional Ambi<strong>en</strong>tal<br />
Sistema <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificación y clasificación <strong>de</strong> pot<strong>en</strong>ciales b<strong>en</strong>eficiarios<br />
para programas sociales<br />
Salario mínimo legal vig<strong>en</strong>te<br />
Sistema nacional <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> planeami<strong>en</strong>to rural<br />
unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> planeación zonal<br />
valor único <strong>de</strong> reconocimi<strong>en</strong>to<br />
zonas <strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong> no recuperable<br />
157
Capítulo 6<br />
Guatemala<br />
La primera ciudad Tz´utujil<br />
<strong>de</strong>l siglo XXI<br />
Eduardo Aguirre Cantero
Guatemala<br />
La primera ciudad Tz´utujil <strong>de</strong>l siglo XXI<br />
A. Contexto país y gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
Mapa 6.1<br />
División política <strong>de</strong> la<br />
República <strong>de</strong> Guatemala<br />
91 °W 90 °W<br />
89 °W<br />
La República <strong>de</strong> Guatemala se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra localizada<br />
<strong>en</strong> la parte norte <strong>de</strong>l istmo c<strong>en</strong>troamericano.<br />
Su ext<strong>en</strong>sión territorial es <strong>de</strong> 108.889 km 2 y está<br />
dividida <strong>en</strong> ocho regiones y 22 <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tos<br />
(mapa 6.1).<br />
1. Población, diversidad cultural<br />
y exclusión<br />
Guatemala <strong>en</strong> la actualidad ti<strong>en</strong>e una población<br />
cercana a los trece millones <strong>de</strong> habitantes, según<br />
las proyecciones <strong>de</strong>l Instituto Nacional <strong>de</strong> Estadística<br />
(ine), <strong>de</strong> los cuales el 47% vive <strong>en</strong> la zona<br />
urbana y el 53% <strong>en</strong> la rural. El 68% es población<br />
indíg<strong>en</strong>a y el 32% restante ladina. En el país cohabitan<br />
cuatro culturas -maya, garífuna, xinka<br />
y ladino o mestizo-, 25 etnias y se hablan 25<br />
idiomas (gráfico 6.1).<br />
El 51% <strong>de</strong> la población es pobre, el 11,7% extremadam<strong>en</strong>te<br />
pobre (Banco Mundial, 2006).<br />
La población indíg<strong>en</strong>a está sobrerrepres<strong>en</strong>tada<br />
<strong>en</strong> estos porc<strong>en</strong>tajes, <strong>en</strong>contrándose el 74% <strong>en</strong><br />
condiciones <strong>de</strong> pobreza y el 24% <strong>en</strong> extrema<br />
pobreza (Hall y Patrinos, 2004).<br />
17 °N<br />
To<br />
Tuxtla Gutiérrez<br />
16 °N<br />
14 °N<br />
Suchiate<br />
92 °W<br />
HUEHUETENANGO<br />
Selegua<br />
SAN<br />
MARCOS<br />
Tajumulco TOTONICAPAN<br />
(4220 m)<br />
S i e r<br />
Q UETZATLENAN G O<br />
RETALHULEU<br />
GUATEMALA<br />
MEXICO<br />
SUCHITEPEQUEZ<br />
Ixcán<br />
Sololá<br />
SOLOL Á<br />
L.Atitlan<br />
r a M<br />
0 20 40 60 Kilómetros<br />
0 10 20 30 40 50 Millas<br />
QUICHÉ<br />
C H É<br />
N egro<br />
C<br />
a d r<br />
Motagua<br />
ESCUINTLAE S C U I N T L A<br />
El país <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tó un conflicto armado por más <strong>de</strong><br />
tres décadas el cual culminó con la firma <strong>de</strong> acuer-<br />
SACATE-<br />
PEQUEZ<br />
CHIMALTENANGO<br />
San<br />
El Naranjo<br />
Usumacinta<br />
cús<br />
hua S i er r a <strong>de</strong> los<br />
e<br />
Pedro<br />
Pasión<br />
Salinas<br />
ts.<br />
M má ha C<br />
GUATEMALA<br />
Paxbán<br />
Flores<br />
La Libertad<br />
Sayaxché<br />
Carmelita<br />
ALTA A L VERAPAZ<br />
A Z<br />
BAJA VERAPAZ<br />
EL<br />
PROGRESO<br />
GUATEMALA<br />
SANTA<br />
ROSA<br />
OCÉANO<br />
PACÍFICO<br />
MEXICO<br />
P E T É N<br />
Cahabón<br />
L. Petén Itzá<br />
Polochic<br />
JALAPA<br />
91 °W 90 °W<br />
Machaquilá<br />
JUTIAPA<br />
Tikal<br />
San Luis<br />
Cancuén<br />
Chiyú<br />
ZACAPA<br />
A P A<br />
Melchor<br />
<strong>de</strong> M<strong>en</strong>cos<br />
Mopán<br />
I ZABAL<br />
L. <strong>de</strong><br />
Izabal<br />
Sierra Cruz<br />
Santa <strong>de</strong><br />
CHIQUIMULA<br />
To<br />
La Unión<br />
EL SALVADOR<br />
13 °N<br />
Sarstún<br />
Motagua<br />
BELIZE<br />
Golfo <strong>de</strong><br />
Honduras<br />
HONDURAS<br />
18 °N<br />
17 °N<br />
16 °N<br />
15 °N<br />
89 °W 88 °W<br />
CAPITAL<br />
RÍOS<br />
LIMITE DEPARTAMENTAL<br />
LIMITE INTERNACIONAL<br />
dos <strong>de</strong> paz <strong>en</strong>tre los grupos guerrilleros y el gobierno<br />
el 26 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1996. La búsqueda <strong>de</strong><br />
una solución política a los conflictos históricos <strong>de</strong>l<br />
país ha g<strong>en</strong>erado nuevos espacios <strong>de</strong> diálogo y <strong>en</strong>t<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>to,<br />
y se cu<strong>en</strong>ta con una ag<strong>en</strong>da integral<br />
ori<strong>en</strong>tada a superar las causas <strong>de</strong>l <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
y s<strong>en</strong>tar las bases <strong>de</strong> un nuevo <strong>de</strong>sarrollo.<br />
161
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
2. Am<strong>en</strong>azas, vulnerabilidad y <strong>riesgo</strong>s<br />
La posición geográfica <strong>de</strong> Guatemala <strong>en</strong> el<br />
istmo c<strong>en</strong>troamericano, <strong>en</strong>tre dos océanos, <strong>en</strong><br />
una zona <strong>de</strong> converg<strong>en</strong>cia intertropical causa<br />
ev<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> orig<strong>en</strong> hidrometeorológico como<br />
huracanes, lluvias int<strong>en</strong>sas y temporales que, a<br />
su vez, ocasionan inundaciones y <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos<br />
(Universidad Rafael Landívar, 2005). Esta situación<br />
es agravada por la pres<strong>en</strong>cia <strong>de</strong>l f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o<br />
<strong>de</strong> El Niño que inci<strong>de</strong> significativam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el<br />
régim<strong>en</strong> <strong>de</strong> lluvias y sequías.<br />
Gráfico 6.1<br />
Porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> la población<br />
urbana y rural<br />
A<strong>de</strong>más, el país está localizado sobre tres placas<br />
tectónicas cuya interacción y reacomodo originan<br />
frecu<strong>en</strong>tes sismos y dan orig<strong>en</strong> al cinturón<br />
volcánico que atraviesa el país <strong>de</strong> oeste a este,<br />
constituido por 37 volcanes, 11 <strong>de</strong> los cuales están<br />
clasificados como activos y tres <strong>de</strong> ellos han<br />
registrado erupciones <strong>en</strong> los últimos diez años<br />
(Universidad Rafael Landívar, 2005; Bohn<strong>en</strong>berger,<br />
1969: 23-24).<br />
Dadas estas características, las principales am<strong>en</strong>azas<br />
que <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>ta el país son geológicas (sismos,<br />
vulcanismo, colapso <strong>de</strong> suelos, hundimi<strong>en</strong>to, maremotos,<br />
flujos <strong>de</strong> lodo) e hidrometeorológicas<br />
(huracanes, inundaciones, sequías, granizadas).<br />
Fu<strong>en</strong>te: FDepartm<strong>en</strong>t of Economics and<br />
Social Affairs. Population Division Homepage.<br />
www.http//esa.un.org/wup2009/unup<br />
En efecto, los altos niveles <strong>de</strong> pobreza, la diversidad<br />
cultural y la ag<strong>en</strong>da para el <strong>de</strong>sarrollo producto<br />
<strong>de</strong> los acuerdos <strong>de</strong> paz, impon<strong>en</strong> retos <strong>de</strong><br />
proporciones significativas a la gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s<br />
y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres, <strong>en</strong> especial con relación<br />
a los diálogos y negociaciones interculturales.<br />
El f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o natural cuya am<strong>en</strong>aza ti<strong>en</strong>e la mayor<br />
área <strong>de</strong> influ<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> el país es el terremoto,<br />
seguido por las torm<strong>en</strong>tas tropicales y huracanes.<br />
También pue<strong>de</strong>n llegar a ser importantes<br />
las erupciones volcánicas. Sin embargo, los f<strong>en</strong>ó<br />
m<strong>en</strong>os más recurr<strong>en</strong>tes y puntuales son las<br />
inundaciones y los <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos (bid, Universidad<br />
Nacional <strong>de</strong> Colombia, 2004), que causan<br />
efectos continuos <strong>en</strong> el nivel local sin que sean<br />
muy visibles, pero cuyos efectos acumulativos<br />
pue<strong>de</strong>n ser muy importantes.<br />
162
guatemala<br />
Guatemala La primera ciudad Tz´utujil <strong>de</strong>l siglo XXI<br />
El <strong>riesgo</strong> g<strong>en</strong>erado por estas am<strong>en</strong>azas se increm<strong>en</strong>ta<br />
<strong>de</strong>bido a los altos niveles <strong>de</strong> pobreza,<br />
as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos humanos <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>,<br />
<strong>de</strong>forestación, falta <strong>de</strong> infraestructura a<strong>de</strong>cuada,<br />
car<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> normas <strong>de</strong> or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial,<br />
códigos <strong>de</strong> construcción y limitaciones institucionales,<br />
como lo <strong>de</strong>terminó el estudio “Desastres<br />
naturales y zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> Guatemala” (Gándara,<br />
2001).<br />
3. Desastres socionaturales<br />
Una investigación <strong>de</strong> fu<strong>en</strong>tes docum<strong>en</strong>tales<br />
realizada por Unepar-Unicef (2001), sobre <strong>de</strong>sastres<br />
ocurridos <strong>en</strong>tre 1530 y 1999, <strong>en</strong>contró<br />
que <strong>en</strong> ese periodo se registraron 21.447 ev<strong>en</strong>tos,<br />
68% <strong>de</strong> orig<strong>en</strong> hidrometeorológico y 32%<br />
geodinámico.<br />
El estudio <strong>de</strong>l Banco Mundial (2009) sobre gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> para países prioritarios señala que<br />
durante 1902 y 2005 se pres<strong>en</strong>taron 62 <strong>de</strong>sastres<br />
naturales que afectaron aproximadam<strong>en</strong>te<br />
a seis millones <strong>de</strong> personas. El mismo estudio<br />
posiciona a Guatemala como el quinto país con<br />
el <strong>riesgo</strong> más alto a la exposición <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
naturales, <strong>de</strong>bido a que el 83% <strong>de</strong>l pib se g<strong>en</strong>era<br />
<strong>en</strong> áreas con exposición a am<strong>en</strong>azas.<br />
El estudio sobre am<strong>en</strong>azas y vulnerabilidad social<br />
<strong>de</strong> Guatemala (Univesidad Rafael Landívar, 2005)<br />
señala que exist<strong>en</strong> <strong>en</strong> el país 1.733 poblados con<br />
cerca <strong>de</strong> 210.000 habitantes expuestos a inudaciones;<br />
que el 7% <strong>de</strong>l territorio nacional ti<strong>en</strong>e<br />
una probabilidad anual superior al 50% <strong>de</strong> sufrir<br />
heladas, lo que pue<strong>de</strong> afectar a 16.500 personas<br />
y que el 5%, don<strong>de</strong> resi<strong>de</strong>n cerca <strong>de</strong> 485.000<br />
personas, se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra <strong>en</strong> situación <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza<br />
muy alta y extrema por sequías.<br />
Con respecto a la población expuesta a sismos<br />
por los movimi<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> las placas tectónicas, el<br />
estudio anterior (Universidad Rafael Landívar,<br />
2005) indica que cerca <strong>de</strong> las Gran<strong>de</strong>s Fallas se<br />
ubican 641 poblados y 84.000 personas que<br />
podrían ser afectadas <strong>en</strong> caso <strong>de</strong> producirse el<br />
ev<strong>en</strong>to. Durante el siglo XX se pres<strong>en</strong>taron doce<br />
terremotos, con un promedio <strong>de</strong> un sismo cada<br />
ocho años (bid, Universidad Nacional <strong>de</strong> Colombia,<br />
2004).<br />
De los difer<strong>en</strong>tes <strong>de</strong>sastres <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tados por el<br />
país a 2008, los que causaron mayores impactos<br />
sociales y económicos fueron: el terremoto <strong>de</strong><br />
1976, el mismo que causó la muerte a más <strong>de</strong><br />
23.000 personas, ocasionando daños estimados<br />
<strong>en</strong> 17,9% <strong>de</strong>l pib; el Huracán Mitch <strong>en</strong> 1998, que<br />
causó una reducción <strong>de</strong>l pib <strong>de</strong>l 4,7%, cobrando la<br />
vida <strong>de</strong> 268 personas, y la torm<strong>en</strong>ta Stan (2005),<br />
la cual afectó al 27% <strong>de</strong> la población <strong>de</strong>l país. El<br />
cuadro 6.1 pres<strong>en</strong>ta el impacto <strong>de</strong> los ev<strong>en</strong>tos<br />
m<strong>en</strong>cionados.<br />
4. Gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
La preocupación e interés <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s<br />
nacionales sobre el tema <strong>de</strong> vulnerabilidad, y<br />
por establecer procedimi<strong>en</strong>tos que disminuyan<br />
el impacto <strong>de</strong> los <strong>de</strong>sastres <strong>en</strong> la población, se<br />
increm<strong>en</strong>tó como consecu<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> los tres gran<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>sastres ya m<strong>en</strong>cionados. Sin embargo, los<br />
mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> at<strong>en</strong>ción fueron difer<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> cada<br />
uno <strong>de</strong> estos <strong>de</strong>sastres, reflejando el mom<strong>en</strong>to<br />
histórico y sus circunstancias particulares.<br />
El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> gestión <strong>en</strong> la década <strong>de</strong> 1970 se<br />
caracterizó por la verticalidad <strong>en</strong> la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
y la acción militar marcó el estilo <strong>de</strong> actuación,<br />
sin existir ningún tipo <strong>de</strong> participación<br />
<strong>de</strong> la población (terremoto 1976). Para finales<br />
<strong>de</strong>l siglo XX, se aplicó un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> actuación<br />
c<strong>en</strong>trado <strong>en</strong> la reconstrucción <strong>de</strong> la infraestructura<br />
física, también con verticalidad <strong>en</strong> la<br />
toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones, con participación <strong>de</strong>l sector<br />
163
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Cuadro 6.1<br />
Registro <strong>de</strong> ev<strong>en</strong>tos naturales <strong>de</strong> gran impacto<br />
Desastres<br />
reci<strong>en</strong>tes<br />
Fecha Tipo <strong>de</strong>sastre Muertos Afectados<br />
Pérdidas económicas<br />
(millones <strong>de</strong> dólares)<br />
Terremoto Febrero 1976 Terremoto 23 000 375 000 1 200<br />
Mitch Noviembre 1998 Huracán 268 743 000 876<br />
Stan Octubre 2005 Torm<strong>en</strong>ta 669 3 500 000 983<br />
Fu<strong>en</strong>te: Terremoto <strong>de</strong> 1976. US Ag<strong>en</strong>cy for International Developm<strong>en</strong>t (aid). 1978. “Disaster relief<br />
case report: Guatemala – earthquake February 1976”, Washington.<br />
Huracán Mitch: bid. 2002. C<strong>en</strong>tral America After Hurricane Mitch. The Chall<strong>en</strong>ge of Turning a Disaster into an<br />
Opportunity. [Recuperado <strong>en</strong>:] www.iadb.org Torm<strong>en</strong>ta Stan. Usaid. 2006. Responds to the Stan Disaster.<br />
privado pero sin participación <strong>de</strong> la comunidad<br />
(huracán Mitch); y, finalm<strong>en</strong>te, para la primera<br />
década <strong>de</strong>l siglo XXI, se i<strong>de</strong>ntifica el mo<strong>de</strong>lo<br />
actual <strong>de</strong> reconstrucción con transformación, el<br />
cual no solo abre la participación <strong>de</strong> la sociedad<br />
<strong>en</strong> la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones con <strong>en</strong>foque cultural y<br />
<strong>de</strong> género, sino que <strong>en</strong>fatiza la reconstrucción<br />
<strong>de</strong>l tejido social, el respeto por los <strong>de</strong>rechos humanos<br />
y la inclusión <strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong><br />
el <strong>de</strong>sarrollo sost<strong>en</strong>ible, aplicando el principio <strong>de</strong><br />
subsidiariedad y solidaridad.<br />
Los cambios históricos <strong>en</strong> el país y los efectos<br />
acumulativos <strong>de</strong> los <strong>de</strong>sastres estimularon el<br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> una visión <strong>de</strong> más largo plazo para<br />
la prev<strong>en</strong>ción y la gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>, así como<br />
el fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l marco legal e institucional<br />
<strong>en</strong> estos aspectos. Aunque aún queda mucho<br />
camino por recorrer, las bases para un <strong>en</strong>foque<br />
sólido y estratégico <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> ya están<br />
s<strong>en</strong>tadas.<br />
4.1 Estudios sobre am<strong>en</strong>aza<br />
y vulnerabilidad<br />
Uno <strong>de</strong> los aspectos críticos para la gestión <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong>s <strong>en</strong> el país era la falta <strong>de</strong> conocimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong>tallado y sistemático <strong>de</strong> las dinámicas naturales<br />
y sociales que los g<strong>en</strong>eran. Para superar esta<br />
situación, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> finales <strong>de</strong> la década <strong>de</strong> 1990<br />
(poshuracán Mitch), se realizaron varios estudios<br />
<strong>en</strong>tre los cuales se <strong>de</strong>stacan: el realizado con el<br />
apoyo <strong>de</strong> Naciones Unidas <strong>en</strong> 2001 sobre <strong>de</strong>sastres<br />
y zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>, y el <strong>de</strong> vulnerabilidad<br />
socioambi<strong>en</strong>tal, <strong>de</strong>sarrollado por el Instituto <strong>de</strong><br />
Agricultura, Recursos Naturales y Ambi<strong>en</strong>te <strong>de</strong><br />
la Facultad <strong>de</strong> Ci<strong>en</strong>cias Ambi<strong>en</strong>tales y Agrícolas<br />
<strong>de</strong> la Universidad Rafael Landívar, <strong>en</strong> 2005, <strong>en</strong><br />
el que se resum<strong>en</strong> las acciones más importantes<br />
con el objetivo <strong>de</strong> disminuir la vulnerabilidad.<br />
Con el apoyo <strong>de</strong>l Banco Interamericano <strong>de</strong> Desarrollo<br />
(bid), <strong>en</strong> 2004 se aplicó el sistema <strong>de</strong><br />
indicadores <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>, el cual dim<strong>en</strong>sionó<br />
la vulnerabilidad y el <strong>riesgo</strong> para el país,<br />
con el fin <strong>de</strong> facilitar la i<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong> acciones<br />
efectivas <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>, incluy<strong>en</strong>do aspectos<br />
macroeconómicos, sociales, institucionales y<br />
técnicos.<br />
También se elaboró el “Atlas temático <strong>de</strong> las<br />
cu<strong>en</strong>cas hidrográficas <strong>de</strong> la República <strong>de</strong> Guatemala”,<br />
editado <strong>en</strong> 2005 por el Ministerio <strong>de</strong><br />
Agricultura, Gana<strong>de</strong>ría y Alim<strong>en</strong>tación; así como<br />
estudios especializados sobre efectos <strong>de</strong>l cambio<br />
climático que se <strong>de</strong>sarrollan por medio <strong>de</strong>l<br />
programa nacional <strong>de</strong> cambio climático <strong>de</strong>l Ministerio<br />
<strong>de</strong> Ambi<strong>en</strong>te y Recursos Naturales, con<br />
164
guatemala<br />
Guatemala La primera ciudad Tz´utujil <strong>de</strong>l siglo XXI<br />
el apoyo <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong> asist<strong>en</strong>cia climática <strong>de</strong><br />
los Países Bajos (ncap, por su sigla <strong>en</strong> inglés) y<br />
asist<strong>en</strong>cia técnica <strong>de</strong>l sei (Stockholm Environm<strong>en</strong>t<br />
Institute, por su sigla <strong>en</strong> inglés) y Estados Unidos.<br />
4.2 Marco legal e institucional<br />
En 1996, mediante un <strong>de</strong>creto legislativo se creó<br />
la Coordinadora Nacional para la Reducción <strong>de</strong><br />
Desastres (Conred), la cual forma parte <strong>de</strong> la<br />
red c<strong>en</strong>troamericana <strong>de</strong>nominada Coordinación<br />
para la Prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> los Desastres Naturales <strong>en</strong><br />
C<strong>en</strong>troamérica (Cepre<strong>de</strong>nac), creada <strong>en</strong> 1993.<br />
Conred está conformada por el Consejo Nacional<br />
para la Reducción <strong>de</strong> Desastres, integrado<br />
por el sector público, <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s autónomas y<br />
sector privado; una junta y secretaría ejecutiva,<br />
así como las coordinadoras regionales, <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tales,<br />
municipales y locales (diagrama 6.1).<br />
En el nivel <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong>, Conred impulsa la realización<br />
<strong>de</strong> estudios para el conocimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> los<br />
<strong>riesgo</strong>s, formula y coordina programas para su<br />
reducción, brinda capacitación <strong>en</strong> el tema y es la<br />
responsable <strong>de</strong> <strong>de</strong>clarar las zonas <strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong>.<br />
Para la formulación <strong>de</strong> programas y toma <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>cisiones, Conred se basa <strong>en</strong> la información<br />
técnica producida por el Instituto Nacional <strong>de</strong><br />
Sismología, Vulcanología, Meteorología e Hidrología<br />
<strong>de</strong> Guatemala (insivumeh), el cual fue<br />
fortalecido a raíz <strong>de</strong>l terremoto <strong>de</strong> 1976.<br />
Otro avance importante fue la Ley <strong>de</strong> Desarrollo<br />
Social y Población promulgada <strong>en</strong> 2001, con<br />
dos mandatos <strong>en</strong> torno a la <strong>de</strong>terminación <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong>s: el primero para la i<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong> estrategias<br />
para reducirlos y así prev<strong>en</strong>ir los <strong>de</strong>sastres;<br />
y, el segundo, para fom<strong>en</strong>tar la preparación <strong>de</strong><br />
la población <strong>en</strong> caso <strong>de</strong> manifestarse dichos<br />
<strong>de</strong>sastres.<br />
En marzo <strong>de</strong> 2009 Guatemala estableció la Mesa<br />
nacional <strong>de</strong> diálogo <strong>en</strong> gestión para la reducción<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> a <strong>de</strong>sastres, como el mecanismo para<br />
fortalecer los esfuerzos sectoriales <strong>en</strong> relación<br />
con la gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres. Bajo el<br />
li<strong>de</strong>razgo político <strong>de</strong> la Vicepresi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la República<br />
y la coordinación técnica <strong>de</strong> la Secretaría<br />
Ejecutiva <strong>de</strong> Conred, la Mesa nacional <strong>de</strong> diálogo<br />
ti<strong>en</strong>e como objetivo g<strong>en</strong>erar un mecanismo multisectorial<br />
para la colaboración y coordinación<br />
<strong>de</strong> la implem<strong>en</strong>tación <strong>de</strong>l Marco <strong>de</strong> Acción <strong>de</strong><br />
Cuando se pres<strong>en</strong>ta una emerg<strong>en</strong>cia, Conred<br />
activa el C<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> Operaciones <strong>de</strong> Emerg<strong>en</strong>cia<br />
(co<strong>de</strong>), el sistema <strong>de</strong> <strong>en</strong>laces interinstitucionales,<br />
asesora a la Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la República para la<br />
<strong>de</strong>claratoria <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres, coordina y supervisa la<br />
at<strong>en</strong>ción a la emerg<strong>en</strong>cia e informa al público <strong>de</strong><br />
la situación. En la fase <strong>de</strong> reconstrucción, coordina<br />
los programas <strong>de</strong> reconstrucción y la distribución<br />
<strong>de</strong> la ayuda <strong>de</strong> la cooperación internacional.<br />
165
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Diagrama 6.1<br />
Coordinadora Nacional para la Reducción <strong>de</strong> Desastres (Conred)<br />
Organigrama g<strong>en</strong>eral<br />
* Bajo la responsabilidad <strong>de</strong> los <strong>de</strong>legados regionales <strong>de</strong>p<strong>en</strong><strong>de</strong>n los 22<br />
<strong>de</strong>legados <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tales. Versión actualizada al 20 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 2007<br />
166
guatemala<br />
Guatemala La primera ciudad Tz´utujil <strong>de</strong>l siglo XXI<br />
Hyogo 2005-2015: construy<strong>en</strong>do socieda<strong>de</strong>s<br />
resili<strong>en</strong>tes al impacto <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres (mah) y otras<br />
políticas públicas relevantes, como el programa<br />
regional para la prev<strong>en</strong>ción, mitigación y respuesta<br />
a <strong>de</strong>sastres 2009-2011. La Mesa nacional<br />
<strong>de</strong> diálogo ha sido reconocida también como<br />
la Plataforma nacional <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s<br />
<strong>de</strong> Guatemala y como la Comisión Nacional <strong>de</strong><br />
Cepre<strong>de</strong>nac 1 .<br />
4.3 Mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
La estrategia global <strong>de</strong> at<strong>en</strong>ción a la población<br />
<strong>en</strong> el manejo <strong>de</strong>l tema <strong>de</strong> vulnerabilidad está<br />
conc<strong>en</strong>trada actualm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el funcionami<strong>en</strong>to<br />
y programas gestionados por la Conred, por<br />
medio <strong>de</strong> herrami<strong>en</strong>tas <strong>de</strong> coordinación como<br />
lo son el plan nacional <strong>de</strong> respuesta, el sistema<br />
<strong>de</strong> <strong>en</strong>lace interinstitucional, el C<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> Operaciones<br />
<strong>de</strong> Emerg<strong>en</strong>cia (coe), el sistema <strong>de</strong><br />
manejo <strong>de</strong> la información <strong>en</strong> caso <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre<br />
(Sismice<strong>de</strong>), el Manual <strong>de</strong> operaciones nacional y<br />
el sistema integrado <strong>de</strong> manejo <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias<br />
(Sime).<br />
La estrategia incluye también la incorporación <strong>de</strong>l<br />
tema <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> los planes estratégicos<br />
territoriales (pet), elaborados por la Secretaria<br />
<strong>de</strong> Planificación y Programación <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia<br />
(Segeplan), y el fortalecimi<strong>en</strong>to a la coordinación<br />
local <strong>en</strong> áreas <strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong> promovido por<br />
Cepre<strong>de</strong>nac-Seconred.<br />
La adopción <strong>de</strong> esta estrategia integral supone<br />
un cambio fundam<strong>en</strong>tal pasando <strong>de</strong> un <strong>en</strong>foque<br />
c<strong>en</strong>trado <strong>en</strong> la respuesta y la reconstrucción, a<br />
uno <strong>en</strong> el que la prev<strong>en</strong>ción ti<strong>en</strong>e un papel fundam<strong>en</strong>tal.<br />
El nuevo mo<strong>de</strong>lo supera también la<br />
visión <strong>de</strong> la protección civil, al establecer responsabilida<strong>de</strong>s<br />
<strong>en</strong> todas las instancias <strong>de</strong>l Estado,<br />
según sus compet<strong>en</strong>cias y funciones correspondi<strong>en</strong>tes,<br />
con el fin <strong>de</strong> modificar las causas <strong>de</strong>l<br />
<strong>riesgo</strong> y actuar intersectorialm<strong>en</strong>te.<br />
La integración <strong>de</strong> la prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> la<br />
planeación estratégica territorial y <strong>en</strong> los planes<br />
<strong>de</strong> inversión <strong>de</strong>l país como parte <strong>de</strong> la planeación<br />
estratégica <strong>de</strong> la gestión pública, consigue <strong>de</strong><br />
manera integral el logro <strong>de</strong> dos gran<strong>de</strong>s objetivos:<br />
por una parte, la g<strong>en</strong>eración <strong>de</strong>l compromiso institucional<br />
por <strong>de</strong>sarrollar estrategias para reducir<br />
el <strong>riesgo</strong> y, <strong>de</strong> otra, canalizar importantes recursos<br />
<strong>de</strong> inversión pública, a efectos <strong>de</strong> incidir sobre las<br />
causas históricas y estructurales <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>.<br />
Sin embargo, la aplicación <strong>de</strong> este marco estratégico<br />
se limita <strong>en</strong> muchas ocasiones por la falta <strong>de</strong><br />
recursos financieros y, a pesar <strong>de</strong> los esfuerzos,<br />
predomina aún el <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> respuesta a las<br />
emerg<strong>en</strong>cias. Por ello, <strong>en</strong> los difer<strong>en</strong>tes ev<strong>en</strong>tos<br />
y catástrofes se hace necesario <strong>de</strong>clarar un estado<br />
<strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cia y el Congreso <strong>de</strong>be aprobar<br />
transfer<strong>en</strong>cias y g<strong>en</strong>erar recursos mediante<br />
reducciones presupuestales <strong>de</strong> los difer<strong>en</strong>tes<br />
ministerios y secretarias.<br />
B. Estudio <strong>de</strong> caso: Panabaj<br />
y T’zanchaj - reconstrucción<br />
con transformación<br />
1. Torm<strong>en</strong>ta Stan<br />
y sus consecu<strong>en</strong>cias <strong>en</strong> el país<br />
Como consecu<strong>en</strong>cia <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sastre nacional causado<br />
por la torm<strong>en</strong>ta tropical Stan el 5 <strong>de</strong> octubre<br />
<strong>de</strong> 2005, el gobierno nacional <strong>de</strong>claró el “estado<br />
<strong>de</strong> calamidad pública”.<br />
El monto total <strong>de</strong>l impacto fue <strong>de</strong> 983 millones<br />
<strong>de</strong> dólares, <strong>de</strong> los cuales 400 correspondieron<br />
1 Ver Guatemala <strong>en</strong> la sección <strong>de</strong> “perfiles <strong>de</strong> país” <strong>de</strong>l portal regional para las Américas <strong>de</strong> la unisdr -<br />
[Recuperado <strong>en</strong>:] http://www.eird.org/perfiles-paises/perfiles/in<strong>de</strong>x.php/Guatemala<br />
167
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
a daños y 583 a pérdidas. El monto total fue<br />
equival<strong>en</strong>te al 3,4% <strong>de</strong>l pib <strong>de</strong> 2004. El 59%<br />
<strong>de</strong> estas pérdidas fueron <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tadas <strong>en</strong> su<br />
mayoría por grupos poblacionales <strong>de</strong> ingresos<br />
bajos, pequeños productores y sin capacidad <strong>de</strong><br />
recuperación propia.<br />
La torm<strong>en</strong>ta Stan <strong>de</strong>jó 17.000 vivi<strong>en</strong>das <strong>de</strong>struidas<br />
o que se <strong>de</strong>clararon no aptas para ser habitadas<br />
tras su paso, si<strong>en</strong>do la mayor afectación <strong>en</strong><br />
términos <strong>de</strong> unida<strong>de</strong>s habitacionales que había<br />
<strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tado el país por <strong>de</strong>sastres naturales hasta<br />
ese mom<strong>en</strong>to. Esta situación era aún más crítica,<br />
t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta el déficit <strong>de</strong> 1,2 millones a<br />
esa fecha.<br />
2. Principales retos<br />
Los efectos <strong>de</strong> la torm<strong>en</strong>ta Stan impusieron un<br />
reto nacional <strong>de</strong>scomunal <strong>en</strong> cuanto a la reconstrucción<br />
<strong>de</strong> infraestructura económica y social<br />
(vías, pu<strong>en</strong>tes, estaciones <strong>de</strong> servicios, infraestructura,<br />
etc.) y la creación <strong>de</strong> och<strong>en</strong>ta nuevos<br />
c<strong>en</strong>tros urbanos.<br />
A este reto se sumaba la necesidad <strong>de</strong> una coordinación<br />
interinstitucional sin prece<strong>de</strong>ntes <strong>en</strong> el<br />
país, <strong>de</strong> reconstruir la confianza <strong>en</strong> el Estado y<br />
las instituciones, ampliar la participación <strong>de</strong> las<br />
comunida<strong>de</strong>s y articular las características socioculturales<br />
<strong>de</strong> la población.<br />
Se requería también realizar una interv<strong>en</strong>ción estatal<br />
oportuna, a<strong>de</strong>cuada, eficaz y transpar<strong>en</strong>te<br />
para revertir experi<strong>en</strong>cias pasadas que habían<br />
producido <strong>de</strong>silusión y falta <strong>de</strong> credibilidad <strong>en</strong><br />
las instituciones.<br />
3. Reconstrucción con transformación<br />
Para respon<strong>de</strong>r a la emerg<strong>en</strong>cia y superar los<br />
retos <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tados, la Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la República,<br />
<strong>en</strong> noviembre <strong>de</strong> 2005, hizo un llamado<br />
a la “reconstrucción nacional” y pres<strong>en</strong>tó los<br />
lineami<strong>en</strong>tos g<strong>en</strong>erales <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> “reconstrucción<br />
con transformación”, que aportan una<br />
visión más incluy<strong>en</strong>te y con medidas integrales<br />
con una visión <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo y sost<strong>en</strong>ibilidad. Las<br />
principales características <strong>de</strong> este mo<strong>de</strong>lo son:<br />
• Participación <strong>de</strong> la población <strong>en</strong> la <strong>de</strong>finición<br />
<strong>de</strong> las priorida<strong>de</strong>s.<br />
• Aplicación <strong>de</strong>l principio <strong>de</strong> subsidiariedad y<br />
<strong>de</strong> solidaridad.<br />
• Fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la gobernabilidad <strong>de</strong>mocrática<br />
y la legitimidad.<br />
• Fortalecimi<strong>en</strong>to a la ciudadanía por medio <strong>de</strong>l<br />
trabajo <strong>en</strong> conjunto y acuerdos.<br />
• Vinculación <strong>de</strong>l sector privado mediante el<br />
mecanismo <strong>de</strong> contratación.<br />
• Inclusión <strong>de</strong> una perspectiva cultural y <strong>de</strong><br />
género.<br />
• Ori<strong>en</strong>tación <strong>de</strong> una nueva estrategia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
rural, integral y sost<strong>en</strong>ible.<br />
En efecto, la reconstrucción <strong>de</strong>l país bajo este<br />
nuevo mo<strong>de</strong>lo, aña<strong>de</strong> elem<strong>en</strong>tos importantes:<br />
la oportunidad <strong>de</strong> contribuir a la rehabilitación<br />
<strong>de</strong>l tejido social; reconstruir y fortalecer la infraestructura<br />
física evitando reproducir el <strong>riesgo</strong>;<br />
dotar <strong>de</strong> una mejor infraestructura productiva<br />
a los hogares, y reconstruir la organización institucional<br />
<strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s para apoyar el<br />
<strong>de</strong>sarrollo humano sost<strong>en</strong>ible.<br />
De esta manera, se formuló el plan nacional <strong>de</strong><br />
reconstrucción con transformación, el cual estaba<br />
conformado por tres gran<strong>de</strong>s compon<strong>en</strong>tes y<br />
tres ejes transversales (tabla 6.1).<br />
La formulación y ejecución <strong>de</strong>l plan <strong>de</strong> reconstrucción<br />
con transformación estuvo a cargo<br />
<strong>de</strong> la Coordinadora Nacional <strong>de</strong> Reconstrucción<br />
<strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la República, y se nombró<br />
168
guatemala<br />
Guatemala La primera ciudad Tz´utujil <strong>de</strong>l siglo XXI<br />
Tabla 6.1<br />
Plan nacional<br />
<strong>de</strong> reconstrucción,<br />
compon<strong>en</strong>tes y ejes<br />
• Movilizar la solidaridad interna y externa.<br />
Compon<strong>en</strong>tes<br />
Infraestructura física y manejo <strong>de</strong> cu<strong>en</strong>cas<br />
Reactivación productiva e ingreso familiar<br />
Rehabilitación y fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l tejido social<br />
Ejes transversales<br />
Gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y manejo integral <strong>de</strong> cu<strong>en</strong>cas<br />
Transpar<strong>en</strong>cia y r<strong>en</strong>dición <strong>de</strong> cu<strong>en</strong>tas<br />
Desc<strong>en</strong>tralización<br />
un ger<strong>en</strong>te nacional, así como ger<strong>en</strong>tes <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tales.<br />
En este proceso parti cipó la población<br />
<strong>de</strong> los quince <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tos afectados<br />
por la torm<strong>en</strong>ta Stan. En cada <strong>de</strong>parta m<strong>en</strong>to<br />
se creó la comisión <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tal para tal fin.<br />
La crisis obligó a propiciar una dinámica difer<strong>en</strong>te<br />
a la <strong>de</strong> los ritmos <strong>de</strong> trabajo tradicionales <strong>de</strong>l gobierno,<br />
formando un equipo <strong>de</strong> trabajo interinstitucional<br />
coordinado por el ger<strong>en</strong>te nacio nal <strong>de</strong><br />
Reconstrucción, con profesionales <strong>de</strong> difer<strong>en</strong>tes<br />
disciplinas −arquitectos, ing<strong>en</strong>ieros, antropólogos,<br />
economistas, comunicadores, ar queólogos,<br />
sociólogos, urbanistas y ambi<strong>en</strong>talistas−, comprometidos<br />
a impulsar <strong>en</strong> quince <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tos,<br />
och<strong>en</strong>ta nuevos as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos para reubicar<br />
alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> 7.400 familias (50.000 personas)<br />
damnificadas o <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> inmin<strong>en</strong>te.<br />
La participación y fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l tejido social<br />
<strong>de</strong>sempeñó un papel <strong>de</strong>cisivo <strong>en</strong> la construcción<br />
<strong>de</strong> confianza, al fom<strong>en</strong>tar la participación ciudadana<br />
para la transpar<strong>en</strong>cia y la articulación <strong>de</strong> las<br />
<strong>de</strong>mandas locales con las ofertas <strong>de</strong> reconstrucción.<br />
De manera específica se logró:<br />
• Promover medidas <strong>en</strong>caminadas a la participación<br />
<strong>de</strong> la población <strong>en</strong> la rehabilitación<br />
social y productiva.<br />
• Impulsar mecanismos <strong>de</strong> comunicación, búsqueda<br />
<strong>de</strong> cons<strong>en</strong>sos y coordinación <strong>de</strong>l trabajo<br />
<strong>en</strong>tre la sociedad y el gobierno.<br />
• Incluir la perspectiva <strong>de</strong> la pertin<strong>en</strong>cia social y<br />
cultural <strong>en</strong> la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones.<br />
• Priorizar la articulación <strong>de</strong> las acciones <strong>de</strong>l<br />
programa con los objetivos <strong>de</strong> las Metas<br />
<strong>de</strong>l Mil<strong>en</strong>io, los acuerdos <strong>de</strong> paz y las priorida<strong>de</strong>s<br />
nacionales <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo.<br />
El reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la población afectada y <strong>en</strong><br />
<strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> los cantones <strong>de</strong> Panabaj y T’zanchaj <strong>en</strong><br />
el municipio <strong>de</strong> Santiago Atitlán, ilustra cómo se<br />
<strong>en</strong>fr<strong>en</strong>taron los retos y se aplicó el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> reconstrucción<br />
con transformación. Este caso fue<br />
seleccionado por las características especiales<br />
relacionadas con la reconstrucción <strong>de</strong> confianza,<br />
el fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l tejido social, el rescate <strong>de</strong><br />
tradiciones y la cultura, el <strong>en</strong>foque ambi<strong>en</strong>tal, y<br />
el pot<strong>en</strong>cial <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> proyectos productivos.<br />
Todos estos elem<strong>en</strong>tos conformaron un proyecto<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo sost<strong>en</strong>ible.<br />
El <strong>en</strong>foque integral y cultural aplicado permitió<br />
articular el plan <strong>de</strong> reconstrucción y reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
al <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo integral <strong>de</strong> Santiago Atitlán,<br />
avalado por el alto gobierno, como ejemplo<br />
<strong>de</strong> las acciones a seguir <strong>en</strong> casos similares, y para<br />
que las lecciones apr<strong>en</strong>didas <strong>en</strong> el manejo pos<strong>de</strong>sastre<br />
y <strong>en</strong> la reconstrucción se aprovecharan<br />
como una experi<strong>en</strong>cia piloto <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to y<br />
herrami<strong>en</strong>ta <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres.<br />
169
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
MEXICO<br />
3.1 Localización, historia<br />
y características socioculturales<br />
a. Departam<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Sololá,<br />
municipio <strong>de</strong> Santiago Atitlán<br />
Este <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>to se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra situado <strong>en</strong> la<br />
región surocci<strong>de</strong>ntal <strong>de</strong>l país. La cabecera <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tal<br />
está a una distancia <strong>de</strong> 140 kilómetros<br />
<strong>de</strong> Ciudad <strong>de</strong> Guatemala (mapa 6.2).<br />
De acuerdo con las proyecciones <strong>de</strong>l Instituto<br />
Nacional <strong>de</strong> Estadística (ine), <strong>en</strong> 2000 t<strong>en</strong>ía cerca<br />
<strong>de</strong> 307.791 habitantes. Sololá es uno <strong>de</strong> los<br />
Mapa 6.2<br />
Area of<br />
map<br />
OCÉANO<br />
PACÍFICO<br />
Salcaja<br />
QUETZATLENANGO<br />
Cantel<br />
Mazat<strong>en</strong>ango<br />
GUATEMALA<br />
GUATEMALA<br />
BELIZE<br />
HONDURAS<br />
EL SALVADOR<br />
Golfo <strong>de</strong><br />
Honduras<br />
5 6<br />
Localización <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>partam<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Sololá<br />
y municipio <strong>de</strong> Santiago<br />
Atitlan<br />
TOTONICAPAN<br />
TOTONICAPAN<br />
Samayac<br />
SUCHITEPEQUEZ<br />
SAN ANTONIO<br />
SUCHITEPÉQUEZ<br />
3<br />
San Juan<br />
La Laguna<br />
4<br />
Santa Lucía<br />
Utatlán<br />
7<br />
17<br />
16<br />
15<br />
SOLOLAS O L O L A<br />
Chicacao<br />
CIUDADES Y PUEBLOS SELECCIONADOS<br />
CAPITAL DEPARTAMENTAL<br />
CAPITAL DE NACION<br />
LIMITE MUNICIPAL<br />
LIMITE DEPARTEMENTAL<br />
LIMITE INTERNACIONAL<br />
18<br />
2<br />
1<br />
8<br />
14<br />
10<br />
Panajachel<br />
11<br />
Lake Atitlán<br />
19<br />
0<br />
Santiago<br />
Atitlán<br />
SOLOLA<br />
San Lucas<br />
Tolimán<br />
5 Kilómetros<br />
13<br />
0 5 Millas<br />
MUNICIPIOS:<br />
1 Sololá<br />
2 San José Chacayá<br />
3 Santa María Visitación<br />
4 Sant Lucía Utatlán<br />
5 Nahualá<br />
6 Santa Catarina Ixtahuccán<br />
7 Santa Clara la Laguna<br />
8 Concepción<br />
9 San Andrés Semetabaj<br />
10 Panajachel<br />
11 Santa Catarina Palopó<br />
12 San Antonio Palopó<br />
13 San Lucas Tolimán<br />
14 Santa Cruz la Laguna<br />
15 San Pablo la Laguna<br />
16 San Marcos la Laguna<br />
17 San Juan la Laguna<br />
18 San Pedro la Laguna<br />
19 Santiago Atitlán<br />
9<br />
12<br />
QUICHÉ<br />
CHIMALTENANGO<br />
CHIMALTENANGO<br />
<strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tos <strong>de</strong>l país con más proporción <strong>de</strong><br />
población indíg<strong>en</strong>a, que correspon<strong>de</strong> al 94% <strong>de</strong>l<br />
total <strong>de</strong> habitantes, compuesta por los grupos<br />
cakchikel, kiché y tz’utujil. Los habitantes rurales<br />
repres<strong>en</strong>tan el 66% <strong>de</strong>l total. En 1998 la tasa<br />
<strong>de</strong> analfabetismo era <strong>de</strong>l 62%. El porc<strong>en</strong>taje<br />
<strong>de</strong> pobreza calculado con base <strong>en</strong> necesida<strong>de</strong>s<br />
básicas insatisfechas (nbi), niveles <strong>de</strong> ingreso y<br />
<strong>de</strong> consumo asci<strong>en</strong><strong>de</strong> al 76,36%, y <strong>en</strong> extrema<br />
pobreza se sitúa <strong>en</strong> 32,62%. Estas características<br />
hac<strong>en</strong> que esta región sea una <strong>de</strong> las más pobres<br />
<strong>de</strong>l país, muy por <strong>en</strong>cima <strong>de</strong>l promedio nacional.<br />
Por su parte, el municipio <strong>de</strong> Santiago Atitlán<br />
es uno <strong>de</strong> los diecinueve <strong>de</strong>l <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>to,<br />
localizado al sur <strong>de</strong>l lago Atitlán. Su ext<strong>en</strong>sión<br />
territorial es <strong>de</strong> 136 km 2 y está conformado por<br />
seis cantones urbanos, dos cantones rurales y dos<br />
al<strong>de</strong>as, si<strong>en</strong>do los más importantes los <strong>de</strong> Panabaj,<br />
T’zanchaj y la cabecera urbana <strong>de</strong>l municipio.<br />
Ti<strong>en</strong>e 44.920 habitantes, 94% pert<strong>en</strong>ec<strong>en</strong> a la<br />
etnia maya tz’utujil y 6% es población ladina 2 .<br />
b. Caracterización <strong>de</strong> Panabaj y T’zanchaj<br />
Estos son cantones rurales, con una ext<strong>en</strong>sión<br />
aproximada <strong>de</strong> 13 y 11 km 2 , respectivam<strong>en</strong>te.<br />
En el c<strong>en</strong>so <strong>de</strong> ine 2002 se registraron 2.797<br />
habitantes <strong>en</strong> Panabaj y 1.263 <strong>en</strong> T’zanchaj. Las<br />
activida<strong>de</strong>s económicas son la agricultura y las<br />
artesanías, y ambos ti<strong>en</strong><strong>en</strong> elevados índices <strong>de</strong><br />
pobreza.<br />
La mayoría <strong>de</strong> la población pert<strong>en</strong>ece a la etnia<br />
tz´utujiil, una <strong>de</strong> las <strong>de</strong>sc<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> los mayas.<br />
El 95% <strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong> Panabaj y el 90%<br />
T´zanchaj hablan el idioma tz’utujil (60% <strong>de</strong> las<br />
mujeres y 30% <strong>de</strong> los hombres no ti<strong>en</strong><strong>en</strong> un<br />
bu<strong>en</strong> dominio <strong>de</strong>l castellano; Cordillera S.A. y<br />
Conred, 2006).<br />
2 Sitio web oficial <strong>de</strong>l municipio Santiago Atitlán.<br />
[Recuperado <strong>en</strong>:] http://www.inforpressca.com/santiagoatitlan/informe_stan.php<br />
170
guatemala<br />
Guatemala La primera ciudad Tz´utujil <strong>de</strong>l siglo XXI<br />
La capital <strong>de</strong> este grupo étnico se <strong>en</strong>contraba a<br />
la llegada <strong>de</strong> los españoles (1524) al lado poni<strong>en</strong>te<br />
<strong>de</strong> la <strong>en</strong>trada a la bahía <strong>de</strong> Santiago, sobre un<br />
promontorio rocoso (Cordillera S.A. y Conred,<br />
2006: 63), <strong>en</strong> el lugar conocido actualm<strong>en</strong>te<br />
como Chuitinamit, Chuicinivit o Chuk Muk, este<br />
último término significa “plataformas o gradas<br />
<strong>en</strong>tre piedras”, que hace refer<strong>en</strong>cia a la forma<br />
<strong>de</strong>l terr<strong>en</strong>o. Este aspecto toma relevancia <strong>en</strong> el<br />
proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to como se verá posteriorm<strong>en</strong>te.<br />
El nombre <strong>de</strong>l cantón Panabaj <strong>de</strong>riva <strong>de</strong> los<br />
vocablos Pan´ que se traduce <strong>en</strong>tre y, y Abaj,<br />
piedra, palabras que se interpretan como “lugar<br />
<strong>en</strong>tre piedras”. Otro nombre con el que se<br />
conoce a la comunidad es el <strong>de</strong> Prw´a´ch´ba´k,<br />
vocablos que se interpretan como “ll<strong>en</strong>o <strong>de</strong> lodos”<br />
o “cabeza <strong>de</strong> lodo”. Esto se <strong>de</strong>be, según<br />
refer<strong>en</strong>cias, a los <strong>de</strong>slaves que suce<strong>de</strong>n cada<br />
cierto tiempo <strong>en</strong> el lugar <strong>de</strong>s<strong>de</strong> tiempos <strong>de</strong> los<br />
abuelos (Cordillera S.A. y Conred, 2006).<br />
Esa toponimia muestra el conocimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong><br />
por parte <strong>de</strong> los pobladores ancestrales.<br />
Por su parte, el nombre <strong>de</strong>l cantón T’zanchaj<br />
<strong>de</strong>riva <strong>de</strong> los vocablos T´zan´ que se traduce<br />
<strong>en</strong> la punta y, y chaj, pino. Palabras que se inter<br />
pretan como “<strong>en</strong> la punta <strong>de</strong>l pueblo hay<br />
muchos pinos”, <strong>de</strong> don<strong>de</strong> su nombre lo <strong>de</strong>riva<br />
<strong>de</strong>l bosque <strong>de</strong> pinos y otros árboles que <strong>en</strong> otra<br />
época abundaban <strong>en</strong> el lugar (Cordillera S.A. y<br />
Conred, 2006).<br />
El estudio realizado por la firma Cordillera S.A.<br />
(2006) señala la importancia para la población<br />
indíg<strong>en</strong>a <strong>de</strong> sus guías espirituales (aj´kij), qui<strong>en</strong>es<br />
gozan <strong>de</strong> prestigio y credibilidad sobre el<br />
conocimi<strong>en</strong>to cosmogónico <strong>de</strong>l pueblo tz’utujil.<br />
Repres<strong>en</strong>tan, asimismo, la intermediación <strong>en</strong>tre<br />
la naturaleza, lo espiritual y lo humano.<br />
Entre los aspectos <strong>de</strong> carácter espiritual más relevantes<br />
se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran la institución <strong>de</strong>l Rilajmam<br />
(el Gran Abuelo), el sistema <strong>de</strong> cofradías y los<br />
po<strong>de</strong>res asignados a lugares ceremoniales como<br />
el lago <strong>de</strong> Atitlán, los volcanes y los cerros <strong>de</strong>l<br />
<strong>en</strong>torno <strong>de</strong>l municipio.<br />
La familia ext<strong>en</strong>sa es dominada por lo patrilineal<br />
o dominio <strong>de</strong>l hombre, <strong>en</strong> especial <strong>en</strong> las<br />
<strong>de</strong>cisiones económicas <strong>de</strong> carácter doméstico.<br />
Esta se distingue <strong>en</strong> que abuelos, hijos y nietos<br />
cohabitan <strong>en</strong> la mayor parte <strong>de</strong> hogares, lo que<br />
permite mayor integración <strong>en</strong>tre los miembros<br />
<strong>de</strong> una misma familia y garantiza la continuidad<br />
<strong>de</strong> los patrones culturales.<br />
171
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
c. Desastres previos<br />
<strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tados <strong>en</strong> la región<br />
El docum<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Cordillera S.A. y Conred (2006)<br />
también m<strong>en</strong>ciona que los cantones Panabaj y<br />
T’zanchaj han sufrido <strong>de</strong>sastres <strong>en</strong> difer<strong>en</strong>tes<br />
periodos <strong>de</strong> su historia.<br />
A partir <strong>de</strong> refer<strong>en</strong>cias históricas, análisis hidrometeorológicos,<br />
estudios <strong>de</strong> perfiles estratigráficos y<br />
<strong>en</strong>trevistas con personas ancianas <strong>de</strong> los cantones<br />
afectados y <strong>de</strong>l casco urbano <strong>de</strong>l municipio <strong>de</strong><br />
Santiago Atitlán, se <strong>de</strong>duce que por lo m<strong>en</strong>os <strong>en</strong><br />
los últimos ci<strong>en</strong> años se han dado tres situaciones<br />
catastróficas <strong>de</strong> características similares, siempre<br />
relacionadas con las temporadas fuertes <strong>de</strong> lluvias,<br />
torm<strong>en</strong>tas y huracanes, todas <strong>en</strong> los meses<br />
<strong>de</strong> octubre y la primera quinc<strong>en</strong>a <strong>de</strong> noviembre.<br />
La primera no i<strong>de</strong>ntificada claram<strong>en</strong>te <strong>en</strong>tre los<br />
años 1910 y 1920, otra <strong>en</strong> 1949 y la peor <strong>de</strong> las<br />
tres, a mediados <strong>de</strong>l siglo XX que ocasionó un<br />
alud y <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos <strong>en</strong> serie.<br />
A las situaciones <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres naturales se suma<br />
<strong>en</strong> esta región la época <strong>de</strong> terror suscitada a raíz<br />
<strong>de</strong>l conflicto armado y los <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos <strong>en</strong>tre<br />
las partes <strong>en</strong> disputa, situación que con frecu<strong>en</strong>cia<br />
afectaba más a la población civil que a los<br />
propios combati<strong>en</strong>tes. Los pobladores sufrían<br />
hostigami<strong>en</strong>to tanto por parte <strong>de</strong> militares como<br />
<strong>de</strong> la insurg<strong>en</strong>cia armada.<br />
4. Consecu<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> la torm<strong>en</strong>ta<br />
Stan <strong>en</strong> Panabaj y T’zanchaj<br />
La torm<strong>en</strong>ta Stan afectó <strong>en</strong> forma significativa<br />
a este territorio. Pese a que las autorida<strong>de</strong>s<br />
municipales <strong>de</strong> Santiago y los bomberos fueron<br />
informados por el Instituto Nacional <strong>de</strong> Sismología,<br />
Vulcanología, Meteorología e Hidrología<br />
<strong>de</strong> Guatemala (insivumeh) sobre las condiciones<br />
climáticas no favorables, el plan <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cia<br />
local o municipal para at<strong>en</strong><strong>de</strong>r la am<strong>en</strong>aza <strong>de</strong><br />
manera prev<strong>en</strong>tiva no funcionó a<strong>de</strong>cuadam<strong>en</strong>te.<br />
En la madrugada <strong>de</strong>l 5 <strong>de</strong> octubre <strong>de</strong> 2005 se<br />
produjeron corri<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> agua, piedras y árboles<br />
prov<strong>en</strong>i<strong>en</strong>tes <strong>de</strong>l volcán Tolimán, cay<strong>en</strong>do<br />
un millón <strong>de</strong> metros cúbicos los cuales, <strong>en</strong> ocho<br />
minutos, <strong>de</strong>struyeron parcialm<strong>en</strong>te el cantón.<br />
Las estadísticas consolidadas <strong>en</strong>tre los dos cantones<br />
mostraron un total <strong>de</strong> 287 familias damnificadas<br />
que perdieron sus familiares, vivi<strong>en</strong>das,<br />
pert<strong>en</strong><strong>en</strong>cias y cultivos. La tragedia <strong>de</strong>jó<br />
alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> 600 muertos, 31 niños huérfanos,<br />
77 personas viudas y 205 vivi<strong>en</strong>das <strong>de</strong>struidas.<br />
Las familias damnificadas fueron trasladadas a<br />
los albergues construidos <strong>en</strong> un terr<strong>en</strong>o donado<br />
por la Iglesia Católica para la reconstrucción <strong>de</strong><br />
sus vivi<strong>en</strong>das.<br />
Después <strong>de</strong> los asesinatos <strong>de</strong> trece vecinos <strong>de</strong> Santiago<br />
Atitlán, el sábado 2 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1990,<br />
por miembros <strong>de</strong>l ejército <strong>de</strong> Guatemala, asignados<br />
al <strong>de</strong>stacam<strong>en</strong>to militar ubicado <strong>en</strong> el cantón<br />
Panabaj, la población solicita a las autorida<strong>de</strong>s el<br />
inmediato retiro <strong>de</strong> los militares, lo cual se llevó a<br />
cabo. Este rechazo a la pres<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> la fuerza pública<br />
permanece <strong>en</strong> la memoria <strong>de</strong> los pobladores<br />
y se activa, como se verá más a<strong>de</strong>lante, incluso <strong>en</strong><br />
situaciones <strong>de</strong> crisis humanitaria como la <strong>de</strong>rivada<br />
<strong>de</strong> los <strong>de</strong>sastres naturales.<br />
172
guatemala<br />
Guatemala La primera ciudad Tz´utujil <strong>de</strong>l siglo XXI<br />
5. Reacción espontánea <strong>de</strong> las<br />
comunida<strong>de</strong>s ante el <strong>de</strong>sastre<br />
Cosmovisión maya sobre los <strong>de</strong>sastres<br />
Para <strong>en</strong>t<strong>en</strong><strong>de</strong>r una serie <strong>de</strong> sucesos <strong>en</strong> el caso<br />
Panabaj y la forma <strong>de</strong> organización para la reconstrucción,<br />
se <strong>de</strong>be t<strong>en</strong>er <strong>en</strong> consi<strong>de</strong>ración la<br />
visión <strong>de</strong> los f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os naturales y la cosmogonía<br />
maya.<br />
Los <strong>de</strong>sastres naturales ocurr<strong>en</strong> por la pérdida<br />
<strong>de</strong> valores morales, éticos y cósmico-espirituales,<br />
porque para la cultura maya todo lo que<br />
existe <strong>en</strong> el ambi<strong>en</strong>te circundante está relacionado<br />
con la naturaleza, por los lazos íntimos<br />
e indiscutibles <strong>de</strong> estos valores inspirados <strong>en</strong><br />
principios primordiales como la armonía y el<br />
equilibrio, es <strong>de</strong>cir, se conjugan <strong>en</strong> cuatro elem<strong>en</strong>tos<br />
fundam<strong>en</strong>tales: creador y formador,<br />
cosmos, naturaleza y ser humano.<br />
La cosmovisión maya es la forma <strong>de</strong> <strong>en</strong>t<strong>en</strong><strong>de</strong>r<br />
y relacionar al ser humano con los elem<strong>en</strong>tos<br />
<strong>de</strong> la naturaleza, la estrecha <strong>de</strong>p<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia y<br />
complem<strong>en</strong>tariedad, así como la unidad necesaria<br />
para la vida espiritual y material sobre los<br />
f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os que acontec<strong>en</strong> <strong>en</strong> el transcurrir <strong>de</strong>l<br />
tiempo <strong>en</strong> forma individual o colectiva. Es producto<br />
<strong>de</strong> un <strong>de</strong>sequilibrio <strong>en</strong> relación con estos<br />
elem<strong>en</strong>tos cosmogónicos, es <strong>de</strong>cir la falta <strong>de</strong><br />
armonía <strong>en</strong>tre estos seres vivos. Lo que ocurrió<br />
con la torm<strong>en</strong>ta Stan, es producto <strong>de</strong>l irrespeto<br />
a la Madre Naturaleza, porque el ser humano<br />
se ha vuelto superior a estas relaciones y ante<br />
la <strong>de</strong>strucción <strong>de</strong>l medio ambi<strong>en</strong>te el hombre<br />
crea su propio <strong>de</strong>stino.<br />
Los f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os naturales no se suce<strong>de</strong>n por<br />
bondad divina sino que son producto <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sequilibrio<br />
causado por el mismo ser humano;<br />
antes <strong>de</strong> as<strong>en</strong>tar una ciudad o un pueblo, primero<br />
se pi<strong>de</strong> permiso y perdón por medio <strong>de</strong><br />
una ceremonia especial y si la naturaleza lo permite<br />
<strong>en</strong>viará claras señales por medio <strong>de</strong>l fuego.<br />
Fu<strong>en</strong>te: Cordillera S.A. y Conred, 2006.<br />
Los primeros días posteriores a la torm<strong>en</strong>ta Stan<br />
la g<strong>en</strong>te se <strong>de</strong>dicó a las activida<strong>de</strong>s básicas <strong>de</strong><br />
rescate y sobreviv<strong>en</strong>cia. Las organizaciones y familias<br />
indíg<strong>en</strong>as empezaron la labor <strong>de</strong> rescate y<br />
auxilio <strong>en</strong> las comunida<strong>de</strong>s más damnificadas <strong>de</strong>l<br />
municipio. En forma voluntaria, los lancheros se<br />
<strong>de</strong>dicaron a trasladar personas <strong>de</strong> comunida<strong>de</strong>s<br />
<strong>en</strong> alto <strong>riesgo</strong> a lugares seguros. Mujeres voluntarias<br />
prepararon víveres y alim<strong>en</strong>tos para llevarlos<br />
a las comunida<strong>de</strong>s más afectadas como Panabaj.<br />
Muchos jóv<strong>en</strong>es y hombres se organizaron para<br />
iniciar la limpieza <strong>de</strong> los caminos.<br />
Durante ocho días los caminos quedaron bloqueados<br />
por los <strong>de</strong>rrumbes, la lluvia continuó y<br />
se hacía imposible <strong>en</strong>viar ayuda por vía aérea. La<br />
primera misión <strong>de</strong> rescate que pudo llegar a esta<br />
zona fue un equipo <strong>de</strong>l ejército que caminó tres<br />
días para lograrlo. Infortunadam<strong>en</strong>te y a pesar<br />
<strong>de</strong> estar <strong>en</strong> condiciones <strong>de</strong> sobreviv<strong>en</strong>cia, la población<br />
solicitó el retiro <strong>de</strong> los soldados y rechazó<br />
la ayuda, <strong>de</strong>bido a los antece<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong> viol<strong>en</strong>cia<br />
ocurridos <strong>en</strong> 1990, lo que ocasionó su retiro sin<br />
po<strong>de</strong>r brindar ninguna ayuda.<br />
6. Reacción <strong>de</strong> las instituciones<br />
y reubicación temporal <strong>de</strong> las familias<br />
Los primeros diagnósticos sociales fueron promovidos<br />
por las alcaldías municipales, el sector<br />
público y las organizaciones no gubernam<strong>en</strong>tales.<br />
También se vio la necesidad <strong>de</strong> organizar y<br />
sistematizar la información, elaborar un diagnóstico<br />
<strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tal e implem<strong>en</strong>tar un plan <strong>de</strong><br />
reconstrucción, <strong>en</strong> relación directa con el plan<br />
estratégico territorial <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tal aprobado<br />
por el Consejo Comunitario <strong>de</strong> Desarrollo (Coco<strong>de</strong>)<br />
<strong>de</strong> Sololá, a principios <strong>de</strong> 2005.<br />
173
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Finalm<strong>en</strong>te, se logró ingresar ayuda humanitaria<br />
y <strong>en</strong> un cabildo abierto se <strong>de</strong>signó al Fondo<br />
Nacional para la Paz (Fonapaz) como la instancia<br />
<strong>en</strong>cargada <strong>de</strong> coordinar las ayudas nacional e<br />
internacional.<br />
La Secretaría Ejecutiva <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia inició la<br />
construcción <strong>de</strong> 280 alberges, <strong>en</strong> los terr<strong>en</strong>os<br />
donados por la Iglesia Católica y se llevaron difer<strong>en</strong>tes<br />
programas <strong>de</strong> bi<strong>en</strong>estar social a la población,<br />
ori<strong>en</strong>tados a la at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> las mujeres<br />
embarazadas y niños m<strong>en</strong>ores <strong>de</strong> 5 años y <strong>en</strong><br />
edad escolar y proyectos productivos, <strong>en</strong>tre otros.<br />
También se impulsó el programa <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción y<br />
erradicación <strong>de</strong> la viol<strong>en</strong>cia intrafamiliar (Propevi),<br />
para at<strong>en</strong><strong>de</strong>r a las familias con problemas <strong>de</strong> viol<strong>en</strong>cia<br />
doméstica <strong>de</strong>rivados <strong>de</strong> la tragedia y <strong>de</strong> la<br />
vida <strong>en</strong> los albergues.<br />
7. Un primer esfuerzo<br />
<strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to sin planeación<br />
a<strong>de</strong>cuada<br />
Para dar una respuesta rápida, se inició la<br />
construcción <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das <strong>en</strong> los terr<strong>en</strong>os<br />
donados por la Iglesia Católica. Sin embargo,<br />
una vez iniciados los trabajos surgió la inquietud<br />
por parte <strong>de</strong> autorida<strong>de</strong>s y vecinos sobre el<br />
grado <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> al que estaban expuestos <strong>en</strong> el<br />
área <strong>de</strong>finida para el nuevo as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to. Esta<br />
inquietud llevó a la contratación por parte <strong>de</strong><br />
Conred <strong>de</strong>l estudio <strong>de</strong> “Evaluación <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s<br />
por <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>to y flujo <strong>de</strong> <strong>de</strong>tritos <strong>en</strong> Santiago<br />
Atitlán, Sololá”, elaborado por la firma Cordillera<br />
S.A. <strong>en</strong> 2006.<br />
Este estudio evi<strong>de</strong>nció que el proceso <strong>de</strong> reconstrucción<br />
<strong>de</strong> Panabaj se había iniciado <strong>en</strong> terr<strong>en</strong>os<br />
<strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong> y <strong>de</strong>terminó las características para<br />
la ubicación <strong>de</strong>l nuevo as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, así como<br />
el tipo <strong>de</strong> medidas <strong>de</strong> mitigación que se <strong>de</strong>bían<br />
implem<strong>en</strong>tar <strong>en</strong> el futuro.<br />
En respeto a las tradiciones y costumbres <strong>de</strong><br />
Santiago, se realizó una asamblea comunitaria<br />
abierta con las 230 familias albergadas <strong>en</strong> la zo na<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>. En este espacio el gobierno, la Co misión<br />
<strong>de</strong> Reconstrucción, las autorida<strong>de</strong>s municipales<br />
y las tradicionales aclararon que no<br />
se podía continuar con la construcción <strong>de</strong> las<br />
vivi<strong>en</strong>das iniciadas, que era necesario buscar<br />
nuevos terr<strong>en</strong>os <strong>en</strong> un lugar seguro, aprobados<br />
por Conred y que esta situación podría durar <strong>de</strong><br />
doce a dieciocho meses.<br />
174
guatemala<br />
Guatemala La primera ciudad Tz´utujil <strong>de</strong>l siglo XXI<br />
8. Reori<strong>en</strong>tación y planeación <strong>de</strong>l<br />
proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
Con base <strong>en</strong> la lección apr<strong>en</strong>dida por la selección<br />
ina<strong>de</strong>cuada <strong>de</strong>l sitio para reubicar a las familias<br />
y <strong>de</strong> acuerdo con las políticas formuladas por la<br />
ger<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> Reconstrucción, <strong>de</strong>l gobierno c<strong>en</strong>tral,<br />
el proceso <strong>de</strong> reconstrucción y reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to se<br />
reori<strong>en</strong>tó con el fin <strong>de</strong> lograr su articulación con<br />
la planeación estratégica territorial, asegurar la<br />
coordinación interinstitucional y la transpar<strong>en</strong>cia<br />
como fundam<strong>en</strong>to para recuperar la credibilidad<br />
y la participación <strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s, todo ello<br />
bajo la ori<strong>en</strong>tación <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo la “reconstrucción<br />
con transformación”.<br />
Para ello se propuso a la Comisión <strong>de</strong> Reconstrucción<br />
<strong>de</strong> Santiago Atitlán la necesidad <strong>de</strong> negociar<br />
un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> reconstrucción y reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to,<br />
respetando y fortaleci<strong>en</strong>do la organización tradi<br />
cional comunitaria <strong>de</strong>l municipio, la cual se<br />
estructura sobre la base <strong>de</strong> una red <strong>de</strong> actores e<br />
instituciones, con elem<strong>en</strong>tos ancestrales integrados<br />
al sistema <strong>de</strong> dominio occi<strong>de</strong>ntal. El punto<br />
fundam<strong>en</strong>tal <strong>de</strong> estas instituciones lo propicia la<br />
cosmovisión, la historia y la concepción <strong>de</strong> la vi da<br />
espiritual <strong>de</strong>l pueblo tz’utujil <strong>en</strong> Santiago Atitlán.<br />
La participación <strong>en</strong> el proceso <strong>de</strong> planificación y<br />
ejecución <strong>de</strong> los planes <strong>de</strong> reconstrucción y reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
se dio por intermedio <strong>de</strong>l Consejo<br />
Municipal <strong>de</strong> Desarrollo (Comu<strong>de</strong>), instancia que<br />
autorizó la Comisión <strong>de</strong> Reconstrucción Municipal.<br />
Si bi<strong>en</strong> el proceso se inició con la at<strong>en</strong>ción a la<br />
población que perdió su vivi<strong>en</strong>da por causa <strong>de</strong><br />
la torm<strong>en</strong>ta Stan, el gobierno <strong>de</strong>spués amplió<br />
los criterios <strong>de</strong> elegibilidad e incluyó a las familias<br />
que estaban <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> para prev<strong>en</strong>ir <strong>de</strong><br />
esta manera futuros <strong>de</strong>sastres. En ese s<strong>en</strong>tido, se<br />
pue<strong>de</strong> mostrar cómo un caso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
pos <strong>de</strong>sastre se convirtió, posteriorm<strong>en</strong>te, <strong>en</strong> uno<br />
<strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong> nuevos <strong>de</strong>sastres.<br />
9. Articulación <strong>de</strong>l plan <strong>de</strong><br />
reconstrucción con el plan<br />
estratégico territorial<br />
Se <strong>de</strong>cidió que el plan <strong>de</strong> reconstrucción tuviera<br />
como base el plan <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo sost<strong>en</strong>ible <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>partam<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Sololá, el cual se había elaborado<br />
con el <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> planificación estratégica<br />
territorial, <strong>de</strong> acuerdo con los lineami<strong>en</strong>tos <strong>de</strong><br />
la Secretaría <strong>de</strong> Planificación y Programación<br />
<strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia (Segeplan). Este <strong>en</strong>foque pret<strong>en</strong><strong>de</strong><br />
impulsar el <strong>de</strong>sarrollo económico y social<br />
con equidad, con base <strong>en</strong> las pot<strong>en</strong>cialida<strong>de</strong>s<br />
y capacida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> cada territorio, incorporando<br />
perspectivas <strong>de</strong> género y <strong>de</strong> los grupos étnicos.<br />
La formulación <strong>de</strong>l plan <strong>de</strong> reconstrucción estuvo<br />
a cargo <strong>de</strong> un equipo planificador integrado<br />
por el gobernador <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tal, el ger<strong>en</strong>te <strong>de</strong>l<br />
Consejo <strong>de</strong> Desarrollo, Segeplan, el Programa <strong>de</strong><br />
Naciones Unidas Para el Desarrollo (pnud), la Autoridad<br />
<strong>de</strong> Manejo Sost<strong>en</strong>ible <strong>de</strong> la Cu<strong>en</strong>ca <strong>de</strong>l<br />
Lago <strong>de</strong> Atitlán y su <strong>en</strong>torno (amsclae) y la organización<br />
no gubernam<strong>en</strong>tal “Vivamos Mejor”.<br />
Dadas las características especiales <strong>de</strong>l área <strong>en</strong><br />
términos <strong>de</strong> recursos naturales, culturales y los<br />
altos índices <strong>de</strong> pobreza, el plan <strong>de</strong> reconstrucción<br />
incluyó cuatro compon<strong>en</strong>tes:<br />
• Infraestructura social para la reconstrucción<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das, c<strong>en</strong>tros educativos y <strong>de</strong> salud,<br />
sistemas <strong>de</strong> agua potable, saneami<strong>en</strong>to ambi<strong>en</strong>tal,<br />
vías <strong>de</strong> comunicación, c<strong>en</strong>tros ceremoniales<br />
y sitios arqueológicos, asegurando<br />
la reconstrucción <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> bajo <strong>riesgo</strong>.<br />
175
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
De esta manera, el proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
quedó articulado <strong>en</strong> el plan <strong>de</strong> reconstrucción y<br />
este <strong>en</strong> el <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo sost<strong>en</strong>ible <strong>de</strong>l <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>to,<br />
elaborado bajo el <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> la planificación<br />
estratégica territorial (pet).<br />
Lo anterior se realizó <strong>en</strong> un proceso <strong>de</strong> consulta<br />
con los consejos <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tales y municipales<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo, con el apoyo <strong>de</strong> la Unidad Técnica<br />
Departam<strong>en</strong>tal (utd) y las oficinas municipales<br />
<strong>de</strong> planificación (omp).<br />
Este plan fue aprobado y firmado <strong>en</strong> un acto<br />
oficial <strong>en</strong> el Palacio Nacional <strong>de</strong> la Cultura, <strong>en</strong><br />
pres<strong>en</strong>cia <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte y vicepresi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la<br />
República, <strong>de</strong>l ger<strong>en</strong>te <strong>de</strong> la reconstrucción, ministros<br />
<strong>de</strong> Estado y repres<strong>en</strong>tantes <strong>de</strong> autorida<strong>de</strong>s<br />
tradicionales, municipales y comunitarias <strong>de</strong><br />
tz’utujil que formaban parte <strong>de</strong> esta comisión.<br />
• Reducción <strong>de</strong> la vulnerabilidad económica,<br />
social, cultural y ambi<strong>en</strong>tal <strong>en</strong> los ámbitos local,<br />
municipal y <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tal. Se incorporó<br />
la gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> los planes estratégicos<br />
territoriales, se estableció un sistema <strong>de</strong> alerta<br />
temprana, se creó la Comisión <strong>de</strong> Gestión <strong>de</strong><br />
Riesgos <strong>de</strong>l Coco<strong>de</strong>, y el equipo <strong>de</strong> búsqueda<br />
y rescate para la at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> ev<strong>en</strong>tuales<br />
emerg<strong>en</strong>cias.<br />
• Reactivación económica y productiva por medio<br />
<strong>de</strong>l apoyo a microempresas agropecuarias,<br />
agroforestales, turísticas y artesanales.<br />
• Fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l tejido social para fortalecer<br />
los espacios <strong>de</strong> participación comunitaria<br />
por medio <strong>de</strong> los consejos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo,<br />
fom<strong>en</strong>tando la transpar<strong>en</strong>cia por medio <strong>de</strong><br />
la auditoría social, la formación ciudadana y<br />
la resolución <strong>de</strong> conflictos.<br />
10. Organización institucional<br />
Se inició el proceso <strong>de</strong> reconstrucción con transformación<br />
<strong>en</strong> el que se articularon el Comité<br />
Municipal <strong>de</strong> Desarrollo (Comu<strong>de</strong>) <strong>de</strong> Santiago<br />
Atitlán, la Comisión <strong>de</strong> Reconstrucción, Vivi<strong>en</strong>da<br />
y Servicios Básicos, y por su intermedio se<br />
aseguró la participación activa <strong>de</strong> los lí<strong>de</strong>res,<br />
autorida<strong>de</strong>s municipales, autorida<strong>de</strong>s mayas <strong>de</strong><br />
las comunida<strong>de</strong>s afectadas y ong.<br />
Dada la integralidad <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo, se hizo necesaria<br />
una estrecha coordinación institucional <strong>en</strong>tre<br />
todas las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s que <strong>de</strong>bían <strong>de</strong>sempeñar un<br />
papel <strong>en</strong> el proceso <strong>de</strong> planificación y ejecución<br />
<strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to. La tabla 6.2 relaciona las<br />
difer<strong>en</strong>tes <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s que participaron <strong>en</strong> la coordi<br />
nación, ejecución, financiación y asist<strong>en</strong>cia técnica<br />
<strong>de</strong> los difer<strong>en</strong>tes compon<strong>en</strong>tes <strong>de</strong>l plan.<br />
176
guatemala<br />
Guatemala La primera ciudad Tz´utujil <strong>de</strong>l siglo XXI<br />
Tabla 6.2<br />
Instituciones que participaron <strong>en</strong> el proceso<br />
Compon<strong>en</strong>te Coordinación Ejecución – Financiación Asist<strong>en</strong>cia técnica<br />
I<strong>de</strong>ntificación y<br />
adquisición <strong>de</strong><br />
tierras<br />
• Secretaría <strong>de</strong> Asuntos Agrarios <strong>de</strong><br />
la Presi<strong>de</strong>ncia (saa)<br />
• Dirección <strong>de</strong> Catastro <strong>de</strong> Bi<strong>en</strong>es<br />
Inmuebles (Dicabi)<br />
• Secretaría <strong>de</strong> Asuntos Agrarios <strong>de</strong><br />
la Presi<strong>de</strong>ncia<br />
• Programa Pro Hábitat – Naciones<br />
Unidas<br />
• Conred<br />
• Secretaría <strong>de</strong> Planificación y<br />
Programación <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia<br />
Segeplan<br />
• Programa Pro Hábitat – Naciones<br />
Unidas<br />
Diseño <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
y urbanización<br />
Secretaría <strong>de</strong> Coordinación Ejecutiva<br />
<strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia (scep)<br />
• Secretaría <strong>de</strong> Coordinación<br />
Ejecutiva <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia (scep)<br />
• Coordinadora Interinstitucional<br />
para la At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> As<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos<br />
Precarios (ciaap)<br />
• Coordinadora Interinstitucional<br />
para la At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> As<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos<br />
Precarios (ciaap)<br />
• Programa Pro Hábitat – Naciones<br />
Unidas<br />
Construcción <strong>de</strong><br />
vivi<strong>en</strong>das<br />
Fondo Guatemalteco <strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da<br />
(Foguavi)<br />
• Fondo Guatemalteco <strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da<br />
(Foguavi)<br />
• Programa Pro Hábitat – Naciones<br />
Unidas<br />
• Coordinadora Interinstitucional<br />
para la At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> As<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos<br />
Precarios (ciaap)<br />
• Instituto Técnico <strong>de</strong> Capacitación y<br />
Productividad (Intecap)<br />
Agua potable y<br />
saneami<strong>en</strong>to<br />
Instituto <strong>de</strong> Fom<strong>en</strong>to Municipal<br />
(Infom)<br />
• Instituto <strong>de</strong> Fom<strong>en</strong>to Municipal<br />
(Infom)<br />
• Secretaría <strong>de</strong> Coordinación<br />
Ejecutiva <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia (scep)<br />
• Fondo Nacional para la Paz<br />
(Fonapaz)<br />
• Programa Pro Hábitat – Naciones<br />
Unidas<br />
• Instituto <strong>de</strong> Fom<strong>en</strong>to Municipal<br />
(Infom)<br />
• Programa Pro Hábitat – Naciones<br />
Unidas<br />
Energía<br />
Secretaria <strong>de</strong> Coordinación Ejecutiva<br />
<strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia (scep)<br />
• Empresa Eléctrica <strong>de</strong> Guatemala<br />
S.A. (eegsa)<br />
• Empresa <strong>de</strong> G<strong>en</strong>eración y<br />
Distribución Eléctrica <strong>en</strong><br />
Guatemala. Unión F<strong>en</strong>osa Deocsa-<br />
Deorda<br />
Empresa Eléctrica <strong>de</strong> Guatemala S.A.<br />
(eegsa)<br />
Educación Ministerio <strong>de</strong> Educación Ministerio <strong>de</strong> Educación • Secretaría Ejecutiva – Conred<br />
• Programa Pro Hábitat – Naciones<br />
Unidas<br />
Producción<br />
Ministerio <strong>de</strong> Agricultura, Gana<strong>de</strong>ría y<br />
Alim<strong>en</strong>tación (maga)<br />
• Ministerio <strong>de</strong> Agricultura,<br />
Gana<strong>de</strong>ría y Alim<strong>en</strong>tación (maga)<br />
• Programa Pro Hábitat – Naciones<br />
Unidas<br />
• Secretaría <strong>de</strong> Planificación y<br />
Programación <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia<br />
Segeplan<br />
• Instituto Técnico <strong>de</strong> Capacitación y<br />
Productividad (Intecap)<br />
• Programa Pro Hábitat – Naciones<br />
Unidas<br />
Salud<br />
Ministerio <strong>de</strong> Salud Pública y Asist<strong>en</strong>cia<br />
Social (mspas)<br />
Ministerio <strong>de</strong> Salud Pública y Asist<strong>en</strong>cia<br />
Social (mspas)<br />
Secretaría <strong>de</strong> Obras Sociales <strong>de</strong> la<br />
Esposa <strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>nte (Sosep)<br />
Aspectos culturales<br />
y arqueológicos<br />
Ministerio <strong>de</strong> Cultura Ministerio <strong>de</strong> Cultura Ministerio <strong>de</strong> Cultura<br />
177
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
11. Participación <strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s,<br />
autorida<strong>de</strong>s y organizaciones<br />
tradicionales<br />
Los distintos actores participaron <strong>en</strong> las difer<strong>en</strong>tes<br />
activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> planificación y ejecución<br />
<strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to mediante la i<strong>de</strong>ntificación<br />
y adquisición <strong>de</strong> tierras, diseños urbanísticos<br />
y <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das y rescate arqueológico, como se<br />
<strong>de</strong>scribe a continuación.<br />
a. Tierras<br />
La Comisión <strong>de</strong> Reconstrucción formó la Comisión<br />
<strong>de</strong> Compra <strong>de</strong> Tierras, cuya función consistió<br />
<strong>en</strong> la búsqueda <strong>de</strong> terr<strong>en</strong>os propicios para el<br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to. Esta comisión estaba integrada<br />
por repres<strong>en</strong>tantes <strong>de</strong> la comunidad y <strong>de</strong> la Secretaría<br />
<strong>de</strong> Asuntos Agrarios.<br />
b. Diseño urbanístico y vivi<strong>en</strong>da<br />
La Comisión <strong>de</strong> Reconstrucción creó también<br />
las comisiones <strong>de</strong> Diseño Urbano y <strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da<br />
<strong>en</strong> las que participaron cuatro lí<strong>de</strong>res <strong>de</strong> la comunidad<br />
y miembros <strong>de</strong> la Fundación Guillermo<br />
Toriello, la Secretaría <strong>de</strong> Coordinación Ejecutiva<br />
<strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia (scep), el ger<strong>en</strong>te nacional <strong>de</strong><br />
Reconstrucción, el Fondo Nacional <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da<br />
(Foguavi) y el Programa Pro Hábitat <strong>de</strong> Naciones<br />
Unidas.<br />
La propuesta <strong>de</strong>l diseño urbano y <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
se <strong>de</strong>sarrolló a partir <strong>de</strong> los resultados <strong>de</strong> un<br />
estudio <strong>de</strong> costumbres y tradiciones elaborado<br />
por la Universidad <strong>de</strong> San Carlos <strong>de</strong> Guatemala<br />
(usac) lo que se reflejó <strong>en</strong> el trazo <strong>de</strong> las calles,<br />
<strong>en</strong> la <strong>de</strong>limitación <strong>de</strong> los terr<strong>en</strong>os asignados a las<br />
vivi<strong>en</strong>das y <strong>en</strong> el diseño <strong>de</strong> las mismas. En el proceso<br />
<strong>de</strong>l diseño <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das, la comunidad<br />
tuvo una participación activa, ya que <strong>de</strong>bido a la<br />
baja capacidad <strong>de</strong> percepción espacial <strong>en</strong> planos<br />
y maquetas, fue necesario realizar un ejercicio <strong>en</strong><br />
el que ella misma creó ca<strong>de</strong>nas humanas para<br />
repres<strong>en</strong>tar el espacio <strong>de</strong>stinado a la vivi<strong>en</strong>da<br />
y sus distintos ambi<strong>en</strong>tes. Es así como se logró<br />
obt<strong>en</strong>er el cons<strong>en</strong>so <strong>de</strong> la población, se procedió<br />
al <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> planos y quedó establecido el<br />
mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> diseño <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da a utilizar <strong>en</strong> las<br />
sigui<strong>en</strong>tes fases <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
c. Rescate arqueológico<br />
El Ministerio <strong>de</strong> Cultura capacitó a los lí<strong>de</strong>res locales<br />
<strong>en</strong> temas relacionados con los posibles vestigios<br />
arqueológicos que se podrían <strong>en</strong>contrar <strong>en</strong><br />
los terr<strong>en</strong>os <strong>de</strong>stinados al reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to. De esta<br />
manera, los lí<strong>de</strong>res capacitados por el arqueólogo<br />
asignado por este ministerio supervisaron los<br />
equipos <strong>de</strong> construcción para i<strong>de</strong>ntificar vestigios<br />
arqueológicos, y cuando estos se <strong>en</strong>contraron se<br />
procedió a informar a la comisión para realinear<br />
los trazos. En efecto, durante la construcción se<br />
<strong>de</strong>scubrió un sitio arqueológico con vestigios <strong>de</strong><br />
vivi<strong>en</strong>da maya, única <strong>en</strong> el país y que concuerda<br />
con la <strong>de</strong>scripción histórica <strong>de</strong>l sitio, hecho que se<br />
ha convertido <strong>en</strong> un atractivo turístico.<br />
12. Construcción <strong>de</strong> confianza<br />
La confianza <strong>en</strong> las instituciones es un factor<br />
crítico <strong>de</strong>l éxito <strong>de</strong>l proceso. En el caso <strong>de</strong> Panabaj<br />
y T’zanchaj, y como ya se m<strong>en</strong>cionó, esta<br />
178
guatemala<br />
Guatemala La primera ciudad Tz´utujil <strong>de</strong>l siglo XXI<br />
confianza se había perdido <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el asesinato<br />
<strong>de</strong> miembros <strong>de</strong> la comunidad por parte <strong>de</strong> las<br />
fuerzas militares <strong>en</strong> 1990. Por tal motivo, fue<br />
necesario llevar a cabo acciones contun<strong>de</strong>ntes<br />
para restablecer esta confianza y asegurar la<br />
participación <strong>de</strong> la comunidad y el control social.<br />
Entre ellas se <strong>de</strong>stacan:<br />
a. Creación <strong>de</strong> la red <strong>de</strong> participación<br />
y fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l tejido social<br />
La participación <strong>de</strong> la ciudadanía y el fortalecimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong>l tejido social constituyeron temas relacionados<br />
con la construcción <strong>de</strong> confianza <strong>en</strong> el<br />
Estado y la gestión que se realizó <strong>en</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong><br />
la política <strong>de</strong> reconstrucción con transformación.<br />
En efecto, los pobladores <strong>de</strong> Santiago Atitlán<br />
habían <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tado los efectos <strong>de</strong>l terremoto <strong>de</strong><br />
1976 y pa<strong>de</strong>cido cerca <strong>de</strong> 36 años <strong>de</strong> <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
armado interno, a lo que se sumó el<br />
<strong>de</strong>sastre causado por la torm<strong>en</strong>ta Stan. Estos factores,<br />
sumados a la pobreza y al aislami<strong>en</strong>to por<br />
las condiciones <strong>de</strong> la carretera, habían afectado<br />
notablem<strong>en</strong>te las relaciones comunitarias y <strong>de</strong>bilitado<br />
el tejido social. Se partió <strong>en</strong>tonces <strong>de</strong> una<br />
situación <strong>de</strong> <strong>de</strong>sconfianza <strong>en</strong>tre grupos comunitarios,<br />
partidos políticos, autorida<strong>de</strong>s-comunidad<br />
y gobierno-comunidad. Por esta razón se colocó<br />
especial énfasis <strong>en</strong> el diálogo y los programas<br />
para rescatar el tejido social, promovi<strong>en</strong>do alianzas<br />
<strong>en</strong>tre los lí<strong>de</strong>res comunitarios, con el fin <strong>de</strong><br />
tejer <strong>de</strong> nuevo los hilos rotos por la <strong>de</strong>sconfianza<br />
y las divisiones internas.<br />
También se impulsó un trabajo int<strong>en</strong>sivo para<br />
restablecer la relación gobierno c<strong>en</strong>tral-municipalidad-lí<strong>de</strong>res,<br />
mediante la integración <strong>de</strong> una<br />
comisión con una sola propuesta y una sola<br />
visión para la reconstrucción <strong>de</strong> Santiago.<br />
b. Definición <strong>de</strong> un acuerdo<br />
sobre la transpar<strong>en</strong>cia<br />
Para lograr los propósitos trazados <strong>en</strong> el proceso<br />
participativo y las iniciativas <strong>de</strong> rehabilitación <strong>de</strong>l<br />
tejido social, era absolutam<strong>en</strong>te necesario realizar<br />
un acuerdo <strong>de</strong> transpar<strong>en</strong>cia y es así como <strong>en</strong><br />
febrero <strong>de</strong> 2006 el presi<strong>de</strong>nte y los ministros se<br />
comprometieron públicam<strong>en</strong>te con tres acciones:<br />
• Facilitar el más amplio e irrestricto acceso a<br />
toda la información pública producto <strong>de</strong> la<br />
ejecución <strong>de</strong> las obras <strong>de</strong> reconstrucción.<br />
• Desarrollar actos públicos <strong>de</strong> r<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> cu<strong>en</strong>tas <strong>en</strong> los ámbitos nacional y <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tal<br />
para que la población estuviera informada<br />
<strong>de</strong> los avances y el impacto logrado,<br />
a<strong>de</strong>más, <strong>de</strong> las formas tradicionales <strong>de</strong> r<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> cu<strong>en</strong>tas.<br />
• Promover una amplia auditoría social que<br />
permitiera recoger opiniones y <strong>de</strong>nuncias <strong>de</strong><br />
cualquier ciudadano y grupos organizados,<br />
con el objeto <strong>de</strong> que cualquier acto <strong>de</strong> presunta<br />
corrupción fuera <strong>de</strong>tectado y sancionado<br />
conforme a la ley.<br />
De esta manera, se propiciaron procesos transpar<strong>en</strong>tes,<br />
ágiles, competitivos y públicos, auditados<br />
públicam<strong>en</strong>te. En el caso <strong>de</strong> Sololá y Panabaj, se<br />
aplicó <strong>en</strong> los ámbitos municipal y <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tal,<br />
para lo cual cada mes se pres<strong>en</strong>taba una matriz<br />
<strong>de</strong> avance a los consejos Municipal <strong>de</strong> Desarrollo<br />
(Comu<strong>de</strong>) y Comunitario <strong>de</strong> Desarrollo (Coco<strong>de</strong>),<br />
la cual incluía obra, lugar, costos, fechas <strong>de</strong> inicio<br />
y terminación, empresa <strong>en</strong>cargada <strong>de</strong> construir y<br />
179
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
el estado <strong>de</strong> avance. Este proceso era realim<strong>en</strong>tado<br />
por la auditoría social local, suministrando<br />
la información exacta y real <strong>de</strong> la situación <strong>en</strong><br />
campo a la ger<strong>en</strong>cia y al gabinete <strong>de</strong> reconstrucción,<br />
para que con esta información los respectivos<br />
ministerios pudieran exigir cumplimi<strong>en</strong>to a<br />
las empresas contratadas.<br />
13. Selección <strong>de</strong>l sitio para el<br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to y compra<br />
<strong>de</strong> terr<strong>en</strong>os<br />
Luego <strong>de</strong> un diagnóstico integral <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s por<br />
<strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos y flujo <strong>de</strong> <strong>de</strong>tritos <strong>de</strong>l municipio<br />
<strong>de</strong> Santiago Atitlán, con particular énfasis <strong>en</strong><br />
las comunida<strong>de</strong>s Panabaj y T’zachaj, contratado<br />
por la Conred (Cordillera S.A. y Conred, 2006),<br />
se concluyó que el área <strong>de</strong> la municipalidad <strong>de</strong><br />
Santiago, pero <strong>en</strong> especial Panabaj y T’zanchaj,<br />
corrían alto <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> inundación o <strong>de</strong> <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>to<br />
y se tomó la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> <strong>de</strong>clarar el área<br />
como “zona <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cia e inhabitable”. Estos<br />
resultados permitieron concluir que el terr<strong>en</strong>o<br />
donado por la Iglesia Católica, <strong>en</strong> don<strong>de</strong> se estaban<br />
construy<strong>en</strong>do las vivi<strong>en</strong>das también estaba<br />
situado <strong>en</strong> zona <strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong>.<br />
Como uno <strong>de</strong> los resultados <strong>de</strong> la asamblea<br />
comunitaria abierta con las 230 familias que estaban<br />
<strong>en</strong> albergues, se creó la Comisión <strong>de</strong> Negociación<br />
repres<strong>en</strong>tada por los cuatro lí<strong>de</strong>res <strong>de</strong> los<br />
difer<strong>en</strong>tes grupos <strong>de</strong> damnificados, la Ger<strong>en</strong> cia<br />
<strong>de</strong> Reconstrucción, la municipalidad, algunas ong<br />
invitadas, instituciones <strong>de</strong> gobierno y <strong>de</strong> las personas<br />
que no estaban <strong>en</strong> albergues, pero t<strong>en</strong>drían<br />
que ser reas<strong>en</strong>tadas por la <strong>de</strong>claratoria <strong>de</strong> zona<br />
inhabitable. En este punto el programa <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> familias damnificadas se con virtió<br />
<strong>en</strong> uno <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción por alto <strong>riesgo</strong>, y por eso el<br />
número se increm<strong>en</strong>tó <strong>de</strong> 230 a 915.<br />
Se realizaron varias reuniones <strong>en</strong> las que se<br />
propusieron difer<strong>en</strong>tes opciones <strong>de</strong> terr<strong>en</strong>os, sin<br />
embargo, <strong>en</strong> todos los casos fueron rechazadas<br />
las propuestas por parte <strong>de</strong> los repres<strong>en</strong>tantes<br />
y sus autorida<strong>de</strong>s con asi<strong>en</strong>to <strong>en</strong> la Comisión<br />
<strong>de</strong> Reconstrucción, porque “el pueblo indíg<strong>en</strong>a<br />
tz’utujil había nacido, crecido y quería morir <strong>en</strong><br />
su tierra” y <strong>de</strong> ninguna manera aceptaba salir <strong>de</strong><br />
su región, por lo que solicitaba al gobier no que<br />
<strong>en</strong> conjunto con ellos, se buscaran tierras para<br />
el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> su zona y que estas fueran<br />
seguras.<br />
A partir <strong>de</strong> este proceso se creó la Comisión <strong>de</strong><br />
Compra <strong>de</strong> Tierras. Como parte <strong>de</strong> los criterios<br />
<strong>de</strong> selección <strong>de</strong> las alternativas <strong>de</strong> sitios para el<br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to se evaluó la t<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia urbana<br />
<strong>de</strong>l municipio y se buscó un terr<strong>en</strong>o don<strong>de</strong> la vocación<br />
urbana fuese la vivi<strong>en</strong>da, que contase con<br />
un bu<strong>en</strong> acceso, camino con bu<strong>en</strong> mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to,<br />
servicios, equipami<strong>en</strong>to urbano y cercanía a la<br />
cabecera municipal. A<strong>de</strong>más se buscó coincidir<br />
con la municipalidad <strong>de</strong> Santiago Atitlán, para<br />
<strong>de</strong>sarrollar proyectos habitacionales <strong>en</strong> el sector.<br />
Del mismo modo se buscó una ubicación que<br />
180
guatemala<br />
Guatemala La primera ciudad Tz´utujil <strong>de</strong>l siglo XXI<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> sus características físicas fuese estratégica<br />
con relación a su topografía y que no estuviera<br />
expuesta a am<strong>en</strong>azas naturales.<br />
La búsqueda <strong>de</strong> tierras se volvió muy compleja<br />
dado que el área <strong>de</strong>finida como segura por<br />
Conred, era <strong>de</strong> microparcelas cuyos propietarios<br />
solo t<strong>en</strong>ían <strong>de</strong>rechos históricos <strong>de</strong> ocupación<br />
durante varias g<strong>en</strong>eraciones, pero no t<strong>en</strong>ían títulos<br />
<strong>de</strong> propiedad, y el fi<strong>de</strong>icomiso creado para<br />
la reconstrucción no podía comprar tierras sin<br />
escrituras jurídicas formales.<br />
A<strong>de</strong>más, a muchos parcelarios no les interesaba<br />
v<strong>en</strong><strong>de</strong>r o pedían precios tan altos <strong>en</strong>tre cinco y<br />
diez veces más <strong>de</strong>l costo autorizado por la Dirección<br />
<strong>de</strong> Catastro y Avalúo <strong>de</strong> Bi<strong>en</strong>es Inmuebles<br />
(Dicabi), lo que hacía imposible su compra.<br />
Por esta razón se creó un mecanismo especial <strong>de</strong><br />
compra <strong>de</strong> tierras integrado por la municipalidad,<br />
el Fondo Nacional <strong>de</strong> la Paz y una repres<strong>en</strong>tación<br />
<strong>de</strong> comunitarios, para asegurar la transpar<strong>en</strong>cia<br />
y la justicia <strong>de</strong> los precios <strong>en</strong> la compra <strong>de</strong> las<br />
tierras, así como la legitimidad <strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos<br />
<strong>de</strong> propiedad.<br />
Para la compra <strong>de</strong> terr<strong>en</strong>os se suscribió un conv<strong>en</strong>io<br />
<strong>en</strong>tre la municipalidad y Fonapaz, y este<br />
trasladó un millón <strong>de</strong> dólares para los fondos <strong>de</strong><br />
la municipalidad para comprar directam<strong>en</strong>te las<br />
tierras.<br />
Una vez i<strong>de</strong>ntificados los terr<strong>en</strong>os necesarios, la<br />
Comisión <strong>de</strong> Compra <strong>de</strong> Tierras procedió a hacer<br />
las negociaciones con los dueños para po<strong>de</strong>r<br />
hacer su adquisición y posterior legalización.<br />
De esta forma se inició la compra <strong>de</strong> tierras a<br />
set<strong>en</strong>ta microparcelarios, proceso que duró ocho<br />
meses, logrando <strong>de</strong> esa forma ir comprando los<br />
terr<strong>en</strong>os para el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to e ir armando<br />
un “rompecabezas” con las microparcelas que<br />
se iban adquiri<strong>en</strong>do. Cuando se tuvo el 50% <strong>de</strong><br />
la tierra comprada se inició la discusión con la<br />
comunidad sobre el tipo <strong>de</strong> urbanización que se<br />
quería diseñar.<br />
14. El reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to Chuk Muk:<br />
patrimonio recuperado<br />
El lugar seleccionado para el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong><br />
la nueva ciudad T’zutujil, t<strong>en</strong>ía una característica<br />
especialm<strong>en</strong>te significativa, ya que era Chuk<br />
Muk, el sitio don<strong>de</strong> originalm<strong>en</strong>te los ancestros<br />
maya habitaban antes <strong>de</strong> la Conquista, como<br />
se evi<strong>de</strong>nció mediante el hallazgo <strong>de</strong> evi<strong>de</strong>ncias<br />
<strong>de</strong> sitios <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da T’zutujil <strong>de</strong>l siglo XI. Esta<br />
situación le dio un significado especial a este reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to,<br />
al fortalecer la i<strong>de</strong>ntidad cultural y<br />
el s<strong>en</strong>timi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> recuperación <strong>de</strong> su patrimonio<br />
(ver plano 6.1).<br />
15. Estudio <strong>de</strong> impacto<br />
ambi<strong>en</strong>tal <strong>de</strong>l nuevo sitio<br />
La municipalidad y la ger<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> Reconstrucción,<br />
<strong>en</strong> cons<strong>en</strong>so con la respectiva Comisión <strong>de</strong><br />
Santiago Atitlán, <strong>en</strong>com<strong>en</strong>daron el estudio <strong>de</strong><br />
impacto ambi<strong>en</strong>tal <strong>de</strong>l nuevo sitio a la Fundación<br />
Guillermo Toriello. Este estudio fue consultado<br />
con las difer<strong>en</strong>tes instituciones que participaban<br />
<strong>en</strong> el proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Chuk Muk<br />
y, posteriorm<strong>en</strong>te, fue avalado por el Ministerio<br />
<strong>de</strong> Ambi<strong>en</strong>te y Recursos Naturales para emitir la<br />
respectiva resolución, como lo establece la ley.<br />
Este estudio concluyó que los impactos causados<br />
por el proyecto habitacional <strong>de</strong> 915 vivi<strong>en</strong>das<br />
con servicios y equipami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> un terr<strong>en</strong>o ya<br />
interv<strong>en</strong>ido, no eran significativos para el <strong>en</strong>torno<br />
natural y, <strong>de</strong> manera adicional, satisfacía una<br />
necesidad urg<strong>en</strong>te para la población damnificada<br />
y <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong>, mediante la creación <strong>de</strong> fu<strong>en</strong>tes <strong>de</strong><br />
trabajo y la contribución a la reducción <strong>de</strong>l déficit<br />
181
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Plano 6.1<br />
Localización reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
Chuk Muk<br />
TOTONICAPAN<br />
QUICH É<br />
Punta Tzanajpuj<br />
Lago <strong>de</strong> Atitlán<br />
Islote Pajaibal<br />
QUETZATLENANGO<br />
SOLOLA<br />
S O L O L A<br />
Lago <strong>de</strong> Atitlán<br />
Area of<br />
map<br />
CAPITAL DEPARTAMENTAL<br />
Santiago<br />
Atitlán<br />
SANTIAGO<br />
ATITLÁN<br />
CHIMALTENANGO<br />
LIMITE MUNICIPAL<br />
LIMITE DEPARTEMENTAL<br />
Chuk-<br />
Muk 1<br />
Chuk-<br />
Muk 2<br />
NEW LOCATIONS<br />
C<strong>en</strong>tro <strong>de</strong><br />
Servicios<br />
Comunales<br />
Chuk-<br />
Muk 3<br />
Chuk-<br />
Muk 4<br />
CARRETERA PRINCIPAL<br />
0<br />
1/4 Kilómetros<br />
0 1/4 Millas<br />
habitacional <strong>de</strong>l país. Finalm<strong>en</strong>te certificó que los<br />
ev<strong>en</strong>tuales impactos negativos que pudiera causar<br />
el proyecto podrían ser mitigados siempre y<br />
cuando se cumplieran con las recom<strong>en</strong>daciones<br />
cont<strong>en</strong>idas <strong>en</strong> los planes <strong>de</strong> seguridad ambi<strong>en</strong>tal,<br />
conting<strong>en</strong>cia y seguridad humana.<br />
16. Características <strong>de</strong>l nuevo<br />
as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
Hasta ese mom<strong>en</strong>to no existían <strong>en</strong> el país antece<strong>de</strong>ntes<br />
<strong>de</strong> diseños participativos como el que<br />
se puso <strong>en</strong> marcha para el nuevo as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
Ante la complejidad <strong>de</strong> las discusiones, se invitó<br />
a participar como observador y mediador a la<br />
Procuraduría <strong>de</strong> los Derechos Humanos. Gracias<br />
a la participación <strong>de</strong> la comunidad y <strong>de</strong> los difer<strong>en</strong>tes<br />
actores involucrados, se logró el punto <strong>de</strong><br />
equilibrio <strong>en</strong>tre las dos visiones, lo que hizo posible<br />
<strong>de</strong>sarrollar el primer concepto urbanístico<br />
con integración <strong>de</strong> las tradiciones, la cultura, las<br />
costumbres indíg<strong>en</strong>as y la tecnología occi<strong>de</strong>ntal,<br />
lo que llevó a que el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to Chuk Muk se<br />
llamara la primera ciudad T’zutujil <strong>de</strong>l siglo XXI.<br />
Después <strong>de</strong>l prolongado proceso <strong>de</strong> negociaciones<br />
y t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta los resultados <strong>de</strong> los<br />
estudios <strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong> San Carlos <strong>de</strong> Guatemala,<br />
se <strong>de</strong>finieron por cons<strong>en</strong>so los criterios<br />
para el nuevo reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to Chuk Muk relacionados<br />
con los aspectos comunitarios, el área<br />
182
guatemala<br />
Guatemala La primera ciudad Tz´utujil <strong>de</strong>l siglo XXI<br />
<strong>de</strong> los lotes, las características <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das, la<br />
infraestructura <strong>de</strong> acceso y servicios y las fu<strong>en</strong>tes<br />
para g<strong>en</strong>eración <strong>de</strong> ingresos, como se <strong>de</strong>scribe<br />
a continuación.<br />
• Organización <strong>de</strong> la comunidad: se reconoce la<br />
forma <strong>de</strong> organización comunal exist<strong>en</strong>te <strong>de</strong><br />
familias mancomunadas. Así, <strong>en</strong> el diseño <strong>de</strong><br />
los espacios se realizó una disposición <strong>de</strong> grupos<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das, equival<strong>en</strong>tes al número <strong>de</strong><br />
familias mancomunadas. Las vivi<strong>en</strong>das quedaron<br />
distribuidas alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> una pequeña<br />
plaza o patio, con árbol <strong>en</strong> su c<strong>en</strong>tro y un<br />
área <strong>de</strong>stinada para las diversas activida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>l conjunto <strong>de</strong> familias.<br />
• Tamaño <strong>de</strong> los lotes: el lote básico ti<strong>en</strong>e un<br />
área <strong>de</strong> 150 m 2 , <strong>de</strong> 7,5 por 20 m <strong>de</strong> largo.<br />
Los lotes <strong>en</strong> forma <strong>de</strong> polígono irregular,<br />
también <strong>de</strong>bían mant<strong>en</strong>er la misma área. La<br />
distribución <strong>de</strong>l lote contemplaba el área para<br />
la vivi<strong>en</strong>da (56 m 2 ) granja (35 m 2 ), temazcal 3<br />
(3,5 m 2 ), huerto familiar (40 m 2 ), leña (2,5 m 2 ),<br />
almacén (3 m 2 ) y área <strong>de</strong> secado (10 m 2 ).<br />
• Vivi<strong>en</strong>das: el aspecto sociocultural <strong>de</strong> la población<br />
se incorporó al diseño y construcción <strong>de</strong><br />
las vivi<strong>en</strong>das, contemplando áreas específicas<br />
para activida<strong>de</strong>s diarias muy particulares. Se<br />
elaboró un diseño <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da con el concepto<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da digna, modular, progresiva y mejorable;<br />
lo que permitió a<strong>de</strong>cuar el diseño a<br />
las posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> financiami<strong>en</strong>to, la cultura<br />
y el <strong>en</strong>torno natural. Esto requirió un proceso<br />
<strong>de</strong> s<strong>en</strong>sibilización, información y acompañami<strong>en</strong>to<br />
para que la comunidad pudiese tomar<br />
<strong>de</strong>cisiones, g<strong>en</strong>erar propuestas y negociar las<br />
soluciones <strong>de</strong>finitivas. Se articularon <strong>en</strong> este<br />
proceso los aportes <strong>de</strong>l personal técnico profesional,<br />
que g<strong>en</strong>eró insumos para la toma <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>cisiones con los aportes <strong>de</strong> la comunidad.<br />
• G<strong>en</strong>eración <strong>de</strong> ingresos: el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
se concibió como un “hábitat productivo”<br />
para la reactivación económica <strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s<br />
y mejorar así sus niveles <strong>de</strong> ingreso<br />
que eran muy bajos antes <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sastre. Se<br />
contemplaron <strong>en</strong>tonces espacios para la<br />
exposición y v<strong>en</strong>ta <strong>de</strong> productos <strong>de</strong> primera<br />
necesidad, y <strong>de</strong> artesanías y tejidos propios<br />
<strong>de</strong>l lugar. Se tuvo <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta también un área<br />
<strong>de</strong>stinada para restaurantes y comedores,<br />
con las características propias, no solo <strong>de</strong> los<br />
sabores y los olores, sino para gozar <strong>de</strong> vistas<br />
espectaculares y <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s sociales y<br />
culturales <strong>en</strong> los alre<strong>de</strong>dores.<br />
• Áreas comunes: las áreas comunes y <strong>de</strong> servicios<br />
se integraron a la arquitectura y el arte<br />
propio <strong>de</strong> la región. El espacio público abierto<br />
se diseñó <strong>de</strong> tal manera que se pudiera utilizar<br />
para muchas activida<strong>de</strong>s como comercio, mercado,<br />
plaza cívica, <strong>de</strong>portes, plazas culturales y<br />
teatro al aire libre (con capacidad para un poco<br />
más <strong>de</strong> 1.125 personas).<br />
3 Temazcal es un baño indíg<strong>en</strong>a con vapor <strong>de</strong> agua <strong>de</strong> hierbas aromáticas, propio <strong>de</strong> las culturas <strong>de</strong> México y C<strong>en</strong>troamérica.<br />
183
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
gestión <strong>de</strong> los mismos con participación <strong>de</strong> la<br />
comunidad.<br />
17. Presupuesto<br />
Debido a lo inesperado <strong>de</strong> la tragedia, el presupuesto<br />
nacional no disponía <strong>de</strong> recursos para<br />
un proyecto <strong>de</strong> esta índole. Por tanto, el mecanismo<br />
<strong>de</strong> presupuesto y financiami<strong>en</strong>to estuvo<br />
íntimam<strong>en</strong>te relacionado con las posibilida<strong>de</strong>s y<br />
aportes realizados por diversos sectores.<br />
• Activida<strong>de</strong>s culturales: las plazas por los<br />
<strong>de</strong>sniveles naturales que ti<strong>en</strong>e el terr<strong>en</strong>o asignado,<br />
se presta y facilita para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong><br />
un teatro al aire libre, activida<strong>de</strong>s educativas,<br />
culturales y <strong>de</strong> esparcimi<strong>en</strong>to. En el lugar cercano<br />
a las áreas culturales se pudo ubicar el<br />
famoso palo volador, para las festivida<strong>de</strong>s especiales<br />
<strong>de</strong> la comunidad. Se construyó también<br />
el museo regional T´zutujil para fortalecer<br />
la i<strong>de</strong>ntidad cultural y convertirlo <strong>en</strong> atractivo<br />
turístico.<br />
• Servicios: se cu<strong>en</strong>ta con dr<strong>en</strong>ajes <strong>de</strong> aguas<br />
servidas y planta <strong>de</strong> tratami<strong>en</strong>to natural, así<br />
como pozo propio con distribución a cada<br />
casa.<br />
• Infraestructura vial: el proyecto consi<strong>de</strong>ró<br />
tres accesos a la carretera principal y cu<strong>en</strong>ta<br />
con calles para circulación interna.<br />
• Gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>: se i<strong>de</strong>ntificaron posibles<br />
am<strong>en</strong>azas <strong>en</strong> el área <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to y<br />
se elaboró un mapa <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s y un plan <strong>de</strong><br />
El presupuesto total para la ejecución <strong>de</strong>l plan<br />
<strong>de</strong> reconstrucción <strong>de</strong> los diecinueve municipios<br />
<strong>de</strong>l <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Sololá asc<strong>en</strong>día a 92,7<br />
millones <strong>de</strong> dólares, <strong>de</strong> los cuales 10,7 millones<br />
correspondían al municipio <strong>de</strong> Santiago Atitlán.<br />
El cuadro 6.2 pres<strong>en</strong>ta los costos <strong>de</strong>sagregados<br />
por actividad. Del total <strong>de</strong> fondos, el gobierno<br />
contaba con 3,56 millones, motivo por el cual<br />
Cuadro 6.2<br />
Concepto<br />
Presupuesto plan <strong>de</strong><br />
reconstrucción municipio<br />
Santiago Atitlán<br />
Costo <strong>en</strong> dólares<br />
As<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos humanos 4 296 988<br />
Agua potable 86 800<br />
Saneami<strong>en</strong>to ambi<strong>en</strong>tal 1 235 920<br />
Infraestructura social 1 787 470<br />
Comunicación vial 1 187 200<br />
Reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s 287 630<br />
Salud y bi<strong>en</strong>estar social 1 456 056<br />
Reactivación económica 301 000<br />
Participación ciudadana 18 122<br />
Total 10 657 186<br />
Fu<strong>en</strong>te: Segeplan. Plan <strong>de</strong> reconstrucción<br />
y reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong>l <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>to <strong>de</strong><br />
Sololá. Basado <strong>en</strong> el plan<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo sost<strong>en</strong>ible 2006-2007.<br />
184
guatemala<br />
Guatemala La primera ciudad Tz´utujil <strong>de</strong>l siglo XXI<br />
solicitó apoyo a la comunidad internacional para<br />
complem<strong>en</strong>tar sus recursos y acciones por medio<br />
<strong>de</strong>l pnud. Finalm<strong>en</strong>te, el gobierno contó con<br />
la colaboración <strong>de</strong> la cooperación española, la<br />
cooperación andaluza, el gobierno <strong>de</strong> Suecia y<br />
el pnud. La falta <strong>de</strong> recursos oportunos incidió<br />
<strong>en</strong> la implem<strong>en</strong>tación <strong>de</strong>l plan <strong>en</strong> los tiempos<br />
previstos.<br />
18. Programación y duración<br />
<strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
• La primera fase o Chuc Muk 1 se ejecutó <strong>en</strong><br />
doce meses y se concluyó a finales <strong>de</strong> 2007.<br />
• Chuc Muk 2 tuvo una duración <strong>de</strong> dieciocho<br />
meses y se <strong>en</strong>tregó <strong>en</strong> 2008.<br />
• En 2009 se <strong>en</strong>tregó la tercera fase <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
Chuk Muk 3.<br />
• La fase 4 com<strong>en</strong>zó <strong>en</strong> febrero <strong>de</strong> 2008 y el<br />
tiempo <strong>de</strong> ejecución se calculó <strong>en</strong> treinta<br />
meses.<br />
19. Adjudicación y titulación<br />
<strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das<br />
Con base <strong>en</strong> la organización <strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s<br />
y <strong>en</strong> aplicación <strong>de</strong>l principio <strong>de</strong> respeto cultural, se<br />
solicitó a los tres principales lí<strong>de</strong>res comunitarios<br />
la asignación <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das a las familias, las<br />
cuales fueron <strong>en</strong>tregadas con título <strong>de</strong> “propiedad<br />
familiar”, lo que significa que no es el jefe o<br />
jefa <strong>de</strong> la familia el propietario o la propietaria <strong>de</strong><br />
la vivi<strong>en</strong>da sino toda la familia. Se incluyó como<br />
condición que la vivi<strong>en</strong>da no pue<strong>de</strong> ser v<strong>en</strong>dida<br />
antes <strong>de</strong> dieciocho años.<br />
20. Capacitación técnica, g<strong>en</strong>eración<br />
<strong>de</strong> empleo e ingresos<br />
El programa nacional <strong>de</strong> reconstrucción contempló<br />
<strong>en</strong> uno <strong>de</strong> sus ejes estratégicos la reactivación<br />
económica y productiva <strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s<br />
afectadas para lo cual contó con el apoyo <strong>de</strong> instituciones<br />
como la Fundación Guillermo Toriello<br />
y Pro Hábitat <strong>de</strong> Naciones Unidas.<br />
En el corto plazo, se promovió la contratación <strong>de</strong><br />
la mano <strong>de</strong> obra <strong>de</strong> la población por reas<strong>en</strong>tar<br />
para la construcción <strong>de</strong> las obras. Para ello, el Instituto<br />
Técnico <strong>de</strong> Capacitación (Intecap) brindó<br />
cursos <strong>de</strong> capacitación <strong>en</strong> albañilería, carpintería,<br />
plomería y electricidad, <strong>en</strong>tre otros.<br />
Por otra parte, se formularon programas <strong>de</strong> g<strong>en</strong>eración<br />
<strong>de</strong> empleo e ingresos, con el fin <strong>de</strong> propiciar<br />
la reactivación económica <strong>de</strong> las familias, a partir<br />
<strong>de</strong> sus capacida<strong>de</strong>s, pot<strong>en</strong>cialida<strong>de</strong>s y características<br />
sociales, económicas y étnicas; y su relación<br />
con el nuevo <strong>en</strong>torno y responsabilida<strong>de</strong>s. Para<br />
ello se realizó un inv<strong>en</strong>tario <strong>de</strong> recursos y habilida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> la población, estudios sobre la <strong>de</strong>manda<br />
<strong>de</strong> empleo exist<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el sector público y privado,<br />
se brindó capacitación a la comunidad y se i<strong>de</strong>ntificaron<br />
fu<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> crédito para las familias. Los<br />
proyectos productivos se <strong>en</strong>marcaron <strong>en</strong> el plan<br />
estratégico <strong>de</strong> la cu<strong>en</strong>ca <strong>de</strong>l lago <strong>de</strong> Atitlán y <strong>de</strong>l<br />
plan <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo municipal.<br />
En este proceso se consi<strong>de</strong>ró la importancia <strong>de</strong>l<br />
gobierno municipal <strong>en</strong> el <strong>de</strong>sarrollo económico<br />
local, y por ello la Fundación Guillermo Toriello<br />
focalizó sus esfuerzos <strong>en</strong> el fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong><br />
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<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
las instituciones <strong>de</strong> la municipalidad, <strong>en</strong> temas<br />
relacionados con planificación, <strong>de</strong>sarrollo económico<br />
y or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial.<br />
El mo<strong>de</strong>lo integral, aún está <strong>en</strong> proceso, ya ha<br />
arrojado resultados positivos y continúa atray<strong>en</strong>do<br />
más programas tanto gubernam<strong>en</strong>tales<br />
como <strong>de</strong> la sociedad civil. Posteriorm<strong>en</strong>te, se<br />
construyeron una escuela, un c<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> salud<br />
y un c<strong>en</strong>tro comunitario que sirve también <strong>de</strong><br />
se<strong>de</strong> para el Consejo <strong>de</strong> Ancianos, el Consejo<br />
Comunitario, las oficinas <strong>de</strong> la mujer, <strong>de</strong> la tercera<br />
edad, <strong>de</strong> jóv<strong>en</strong>es, un c<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> periodismo<br />
y cultura, una clínica <strong>de</strong> medicina natural, y la<br />
oficina <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s 4 .<br />
21. Estado actual <strong>de</strong>l proceso<br />
Por tratarse <strong>de</strong> un reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> proceso<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo y consolidación cuyo objetivo<br />
primordial ha sido cubrir la emerg<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> falta<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da causada por la torm<strong>en</strong>ta Stan, <strong>en</strong> el<br />
mom<strong>en</strong>to <strong>de</strong> realizar este estudio no se contaba<br />
con evaluaciones ex post.<br />
El reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> las primeras familias se<br />
realizó <strong>en</strong> <strong>en</strong>ero <strong>de</strong> 2007 y <strong>en</strong> ese mes <strong>de</strong> 2010<br />
se habían reas<strong>en</strong>tado alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> seteci<strong>en</strong>tas.<br />
Como es <strong>de</strong> esperarse el s<strong>en</strong>timi<strong>en</strong>to prevaleci<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> las familias que aún no han sido<br />
b<strong>en</strong>eficiadas es <strong>de</strong> impaci<strong>en</strong>cia y pesimismo, y<br />
se han registrado casos <strong>en</strong> los que la g<strong>en</strong>te ha<br />
consi<strong>de</strong>rado la posibilidad <strong>de</strong> regresar al lugar <strong>de</strong><br />
vivi<strong>en</strong>da anterior <strong>de</strong>bido a la larga espera.<br />
22. Lecciones apr<strong>en</strong>didas<br />
22.1 Durante la at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> la<br />
emerg<strong>en</strong>cia y la reconstrucción<br />
El <strong>de</strong>sastre ocurrido y las experi<strong>en</strong>cias durante la<br />
at<strong>en</strong>ción a la emerg<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> las regiones y a las<br />
personas afectadas hicieron evi<strong>de</strong>nte lo sigui<strong>en</strong>te:<br />
• El alto grado <strong>de</strong> vulnerabilidad ante la ocurr<strong>en</strong>cia<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres naturales <strong>de</strong> los subsectores<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da, transporte, vías <strong>de</strong> comunicación<br />
e infraestructura educativa.<br />
• La fragilidad ambi<strong>en</strong>tal <strong>de</strong>l país agravada por<br />
la <strong>de</strong>forestación y los usos ina<strong>de</strong>cuados <strong>de</strong>l<br />
suelo lo cual ha aum<strong>en</strong>tado significativam<strong>en</strong>te<br />
la vulnerabilidad <strong>de</strong>l país.<br />
• La escasa apropiación <strong>de</strong>l tema <strong>de</strong> manejo <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong>s y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias por parte<br />
<strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s locales y municipales.<br />
• La falta <strong>de</strong> pres<strong>en</strong>cia regional por parte <strong>de</strong><br />
Conred. En el mom<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sastre solo había<br />
ocho <strong>de</strong>legaciones <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tales. En<br />
la actualidad los 22 <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tos cu<strong>en</strong>tan<br />
con su <strong>de</strong>legado.<br />
• Escasez <strong>de</strong> recursos humanos, técnicos y financieros<br />
<strong>de</strong>l Fondo Nacional <strong>de</strong> Emerg<strong>en</strong>cias<br />
y <strong>de</strong> Conred.<br />
4 Refer<strong>en</strong>cia: El Periódico. Guatemala. Sábado 27 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 2010. [Recuperado <strong>en</strong>:] http://www.elperiodico.com.gt/<br />
es/20100227/ci<strong>en</strong>cia/139820/<br />
186
guatemala<br />
Guatemala La primera ciudad Tz´utujil <strong>de</strong>l siglo XXI<br />
con serias limitaciones financieras, es mejor<br />
g<strong>en</strong>erar estructuras <strong>de</strong> coordinación interinstitucional,<br />
que permitan una verda<strong>de</strong>ra cola -<br />
boración <strong>en</strong>tre los difer<strong>en</strong>tes ministerios y<br />
se cre tarías las cuales <strong>de</strong>b<strong>en</strong> t<strong>en</strong>er un res paldo<br />
político muy alto, el cual <strong>de</strong>be v<strong>en</strong>ir <strong>de</strong> la<br />
Presi<strong>de</strong>ncia directam<strong>en</strong>te.<br />
• El papel <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to como herrami<strong>en</strong>ta<br />
<strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> lugar <strong>de</strong> mecanismo <strong>de</strong><br />
reacción ante emerg<strong>en</strong>cias.<br />
• La <strong>de</strong>bilidad <strong>de</strong> las instituciones <strong>en</strong> el tema<br />
relacionado con la vivi<strong>en</strong>da. La magnitud<br />
<strong>de</strong> la pérdida <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das fue el principal y<br />
más problemático <strong>de</strong>safío <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tado por<br />
el gobierno. Esto provocó un <strong>de</strong>sfase <strong>en</strong> la<br />
planeación y ejecución <strong>de</strong> las obras, llevando<br />
a varias <strong>de</strong> las instituciones involucradas a<br />
improvisar <strong>en</strong> sus funciones conforme iban<br />
surgi<strong>en</strong>do necesida<strong>de</strong>s.<br />
• La falta <strong>de</strong> maquinaria e insumos por parte<br />
<strong>de</strong>l gobierno.<br />
• La poca flexibilidad <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Compras y<br />
Contrataciones <strong>de</strong>l Estado para operar <strong>en</strong><br />
situaciones <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cia lo que g<strong>en</strong>eró<br />
atrasos significativos.<br />
• La necesidad <strong>de</strong> diseñar los planes <strong>de</strong> mitigación<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> lo local, con fuerte apropiación<br />
comunitaria, organización y fortalecimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> estos actores para implem<strong>en</strong>tarlo a partir<br />
<strong>de</strong> sus tradiciones y costumbres.<br />
• El <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> esta experi<strong>en</strong>cia también <strong>de</strong>mostró<br />
que para la gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y el proceso<br />
<strong>de</strong> reconstrucción, no es necesario crear<br />
organismos o instancias nuevas. Para países<br />
• La importancia <strong>de</strong> recursos financieros para<br />
ejecutar <strong>en</strong> los tiempos previstos los planes<br />
<strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to. Los recursos <strong>de</strong>l gobierno<br />
na cional no fueron sufici<strong>en</strong>tes y fue necesario<br />
gestionar fondos complem<strong>en</strong>tarios con ag<strong>en</strong>cias<br />
<strong>de</strong> cooperación y organizaciones no gubernam<strong>en</strong>tales<br />
internacionales. Sin em bar go,<br />
por la falta <strong>de</strong> recursos oportunos el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
no se pudo culminar <strong>en</strong> las fechas previstas.<br />
Estas <strong>de</strong>moras afectan las condiciones<br />
<strong>de</strong> vida <strong>de</strong> las familias y <strong>de</strong>terioran la confianza<br />
<strong>en</strong> las instituciones gubernam<strong>en</strong>tales que se<br />
había logrado recuperar <strong>en</strong> el proceso.<br />
22.2 En el proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
En el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> esta experi<strong>en</strong>cia, son logros<br />
significativos los sigui<strong>en</strong>tes:<br />
• La articulación <strong>de</strong> los niveles nacional, <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tal,<br />
municipal y local <strong>en</strong> el diseño y<br />
ejecución <strong>de</strong> los planes <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
• La articulación <strong>de</strong> los planes <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
con los planes estratégicos territoriales para<br />
garantizar su sost<strong>en</strong>ibilidad.<br />
• La pertin<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> la inclusión <strong>de</strong> los aspectos<br />
étnicos, sociales y culturales <strong>en</strong> el diseño y ejecución<br />
<strong>de</strong> los planes <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, tales<br />
187
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
como el patrón ancestral <strong>de</strong> as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to,<br />
las formas tradicionales <strong>de</strong> organización social,<br />
la cosmovisión, la ética y la concepción<br />
indíg<strong>en</strong>a fr<strong>en</strong>te a la naturaleza y los <strong>de</strong>sastres,<br />
estos aspectos que constituyeron un verda<strong>de</strong>ro<br />
reto se transformaron <strong>en</strong> b<strong>en</strong>eficios<br />
para todo el proceso.<br />
• El diálogo intercultural y <strong>de</strong>l reconocimi<strong>en</strong>to y<br />
respeto <strong>de</strong> las otras culturas durante todo el<br />
proceso.<br />
• El diseño participativo <strong>de</strong>l nuevo as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
poblacional y <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das, el cual<br />
permitió recuperar el diseño habitacional <strong>de</strong><br />
la población tz´utujil, a partir <strong>de</strong> su concepto<br />
<strong>de</strong> familia ampliada, incorporando <strong>en</strong> la distribución<br />
espacial las activida<strong>de</strong>s no solo domésticas,<br />
sino también productivas, sociales y<br />
culturales.<br />
• El fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l tejido social como herrami<strong>en</strong>ta<br />
fundam<strong>en</strong>tal <strong>en</strong> los procesos <strong>de</strong><br />
reconstrucción con transformación.<br />
• El fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la organización comunitaria<br />
posibilitó que los actores comunitarios se<br />
constituyeran <strong>en</strong> interlocutores repres<strong>en</strong>tativos<br />
y legítimos, fr<strong>en</strong>te a la institucionalidad<br />
pública nacional y municipal; así como ante la<br />
cooperación internacional. Creó condicio nes<br />
para canalizar el aporte comunitario al pro ceso<br />
<strong>de</strong> reconstrucción y promovió la audi toría<br />
social y el manejo <strong>de</strong> los conflictos que podrían<br />
surgir por medio <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> reconstrucción.<br />
• La superación <strong>de</strong> los conceptos <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da<br />
básica o techo mínimo proponi<strong>en</strong>do el concepto<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da digna, modular, progresiva<br />
y mejorable.<br />
• Los mecanismos <strong>de</strong> transpar<strong>en</strong>cia que se<br />
acordaron con las comunida<strong>de</strong>s jugaron un<br />
papel importante <strong>en</strong> el restablecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la<br />
confianza con el Estado.<br />
A manera <strong>de</strong> conclusión se pue<strong>de</strong> resaltar que<br />
el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to bi<strong>en</strong> concebido, planificado y<br />
ejecutado, basado <strong>en</strong> la participación activa <strong>de</strong><br />
todos los actores e incorporando y respetando<br />
los aspectos étnicos y culturales, se convierte<br />
<strong>en</strong> una oportunidad, no solo para reconstruir<br />
vivi<strong>en</strong>das sino para reconstruir la confianza <strong>de</strong><br />
las comunida<strong>de</strong>s <strong>en</strong> el Estado, fortalecer el tejido<br />
social, propiciar mayor cohesión <strong>en</strong> las comunida<strong>de</strong>s,<br />
mejorar sus condiciones <strong>de</strong> vida, reforzar<br />
su i<strong>de</strong>ntidad cultural y g<strong>en</strong>erar espacios <strong>de</strong> inclusión<br />
económica, social y cultural para grupos<br />
que han sido históricam<strong>en</strong>te excluidos, como lo<br />
ilustró este caso. Así, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> aum<strong>en</strong>tar la<br />
resist<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s a las am<strong>en</strong>azas<br />
naturales, se contribuyó al proceso <strong>de</strong> la reconciliación<br />
nacional.<br />
• El papel importante <strong>de</strong> las mujeres <strong>en</strong> la organización<br />
comunitaria y durante el proceso.<br />
188
Refer<strong>en</strong>cias<br />
bibliográficas<br />
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Coordinación g<strong>en</strong>eral <strong>de</strong>l arquitecto José Luís Gándara.<br />
Ag<strong>en</strong>cia Sueca <strong>de</strong> Desarrollo Internacional (asdi), Fondo <strong>de</strong> Naciones Unidas para la Infancia<br />
(Unicef), Comité Holandés <strong>de</strong> Unicef y Unepar. 2001. Resum<strong>en</strong> ejecutivo:<br />
Desastres naturales y zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> Guatemala. Coordinación g<strong>en</strong>eral <strong>de</strong>l<br />
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Sololá.<br />
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escrito por Alberto Ramírez E. <strong>de</strong>l diario Pr<strong>en</strong>sa Libre <strong>de</strong> la edición <strong>de</strong>l día lunes<br />
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Gándara, José Luis. 2001. Desastres naturales y zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> Guatemala.<br />
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y vulnerabilidad social <strong>en</strong> Guatemala. Docum<strong>en</strong>to técnico <strong>de</strong>l perfil ambi<strong>en</strong>tal<br />
<strong>de</strong> Guatemala. Universidad Rafael Landívar, Facultad <strong>de</strong> Ci<strong>en</strong>cias Ambi<strong>en</strong>tales y<br />
Agrícolas, Instituto <strong>de</strong> Agricultura, Recursos Naturales y Ambi<strong>en</strong>te. Guatemala<br />
[Disponible <strong>en</strong>:] http://www.infoiarna.org.gt/media/file/publicaciones/propias/<br />
doc_tecnicos/vulnerabilidad/Am<strong>en</strong>azas%20al%20ambi<strong>en</strong>te%20(low).pdf]<br />
Instituto Nacional <strong>de</strong> Sismología, Vulcanología, Meteorología e Hidrología <strong>de</strong> Guatemala<br />
(insivumeh). Sf. Evaluación <strong>de</strong>l alud tipo Lahar que soterró al cantón <strong>de</strong> Panabaj y<br />
afectación <strong>de</strong>l cantón <strong>de</strong> Tzanchag. insivumeh.<br />
189
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Ministerio <strong>de</strong> Agricultura, Gana<strong>de</strong>ría y Alim<strong>en</strong>tación (maga), Unidad <strong>de</strong> Planificación<br />
Geográfica y Gestión <strong>de</strong> Riesgo, Laboratorio <strong>de</strong> Información Geográfica. 2005.<br />
Atlas temático <strong>de</strong> las cu<strong>en</strong>cas hidrográficas <strong>de</strong> la República <strong>de</strong> Guatemala.<br />
Ministerio <strong>de</strong> Ambi<strong>en</strong>te y Recursos Naturales. 2007. Estudio <strong>de</strong> evaluación <strong>de</strong> impacto<br />
ambi<strong>en</strong>tal <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo habitacional ChokMuc 2, arquitecto Pedro José Asturias<br />
(Colegiado 454).<br />
Organización <strong>de</strong> las Naciones Unidas (onu), Comisión Económica para América Latina y<br />
el Caribe (Cepal), Secretaría <strong>de</strong> Planificación y Programación <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong><br />
Guatemala (Segeplan). 2005. Efectos <strong>en</strong> Guatemala <strong>de</strong> las lluvias torr<strong>en</strong>ciales y la<br />
torm<strong>en</strong>ta tropical Stan. onu, Cepal, Segeplan. Octubre.<br />
Organización <strong>de</strong> las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alim<strong>en</strong>tación (fao), Secretaría<br />
<strong>de</strong> Planificación <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia (Segeplan). 2006. Base metodológica <strong>de</strong>l Sistema<br />
Nacional <strong>de</strong> Planificación Estratégica Territorial (Sinpet – Segeplan). Guatemala:<br />
Segeplan, fao.<br />
Organización <strong>de</strong> las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alim<strong>en</strong>tación (fao), Secretaría<br />
<strong>de</strong> Planificación <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia (Segeplan). 2006. Marco conceptual <strong>de</strong>l Sistema<br />
Nacional <strong>de</strong> Planificación Estratégica Territorial (Sinpet – Segeplan). Guatemala:<br />
Segeplan, fao.<br />
Planificación Estratégica Territorial (pet). 2006. Cu<strong>en</strong>ca <strong>de</strong>l Lago <strong>de</strong> Atitlán; Consejo <strong>de</strong><br />
Desarrollo Departam<strong>en</strong>tal <strong>de</strong> Sololá.<br />
Programa Nacional <strong>de</strong> Reconstrucción. 2007. Informe anual <strong>de</strong> reconstrucción 2007: <strong>de</strong> la<br />
crisis a la emerg<strong>en</strong>cia, <strong>de</strong> la emerg<strong>en</strong>cia a la reconstrucción, <strong>de</strong> la reconstrucción a<br />
la transformación para el <strong>de</strong>sarrollo. Ger<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> la Vicepresi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la República<br />
<strong>de</strong> Guatemala.<br />
Secretaría <strong>de</strong> Planificación <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia (Segeplan). 2006. Guía <strong>de</strong> facilitación <strong>de</strong><br />
la planificación estratégica territorial (pet) y plan <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo municipal (pdm).<br />
Segeplan – Sinpet, Gobierno <strong>de</strong> Guatemala.<br />
Unidad Ejecutora <strong>de</strong> Proyectos <strong>de</strong> Acueductos Rurales, Fondo <strong>de</strong> las Naciones Unidas<br />
Para la Infancia (Unepar-Unicef). 2001. Desastres naturales y zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong><br />
Guatemala. Guatemala, 94 p.<br />
190
Glosario <strong>de</strong> siglas,<br />
acrónimos y abreviaturas<br />
aid<br />
amsclae<br />
asdi<br />
bid<br />
Cepal<br />
Cepre<strong>de</strong>nac<br />
Ciaap<br />
Coco<strong>de</strong><br />
coe<br />
Comu<strong>de</strong><br />
Conred<br />
Dicabi<br />
eegsa<br />
fao<br />
Foguavi<br />
Fonapaz<br />
Funce<strong>de</strong><br />
i<strong>de</strong>a<br />
ine<br />
Infom<br />
insivumeh<br />
Intecap<br />
maga<br />
US Ag<strong>en</strong>cy for International Developm<strong>en</strong>t<br />
Autoridad y Manejo Sost<strong>en</strong>ible <strong>de</strong> la Cu<strong>en</strong>ca <strong>de</strong>l Lago <strong>de</strong> Atitlán y su<br />
Entorno<br />
ag<strong>en</strong>cia Sueca <strong>de</strong> Desarrollo Internacional<br />
Banco Interamericano <strong>de</strong> Desarrollo<br />
comisión Económica para América Latina y el Caribe<br />
C<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> Coordinación para la Prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> los Desastres Naturales<br />
<strong>en</strong> América C<strong>en</strong>tral<br />
coordinadora Interinstitucional para la At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> As<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos<br />
Precarios<br />
consejo Comunitario <strong>de</strong> Desarrollo<br />
C<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> Operaciones <strong>de</strong> Emerg<strong>en</strong>cia<br />
consejo Municipal <strong>de</strong> Desarrollo<br />
Coordinadora Nacional para la Reducción <strong>de</strong> Desastres<br />
dirección <strong>de</strong> Catastro y Avalúo <strong>de</strong> Bi<strong>en</strong>es Inmuebles<br />
Empresa Eléctrica <strong>de</strong> Guatemala Sociedad Anónima<br />
organización <strong>de</strong> las Naciones Unidas para la Agricultura y la<br />
Alim<strong>en</strong>tación<br />
Fondo Nacional <strong>de</strong> la Vivi<strong>en</strong>da<br />
Fondo Nacional para la Paz<br />
Fundación C<strong>en</strong>troamericana <strong>de</strong> Desarrollo<br />
Instituto <strong>de</strong> Estudios Ambi<strong>en</strong>tales<br />
Instituto Nacional <strong>de</strong> Estadística<br />
Instituto Nacional <strong>de</strong> Fom<strong>en</strong>to Municipal<br />
Instituto Nacional <strong>de</strong> Sismología, Vulcanología, Meteorología e<br />
Hidrología <strong>de</strong> Guatemala<br />
Instituto Técnico <strong>de</strong> Capacitación<br />
Ministerio <strong>de</strong> Agricultura, Gana<strong>de</strong>ría y Alim<strong>en</strong>tación<br />
191
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
mah<br />
mspas<br />
nbi<br />
ncap<br />
ocie<br />
omp<br />
ong<br />
onu<br />
pdm<br />
pet<br />
pib<br />
pnud<br />
Pro Hábitat<br />
Propevi<br />
saa<br />
scep<br />
Seconred<br />
Segeplan<br />
Sime<br />
Sismice<strong>de</strong><br />
sei<br />
Sinpet<br />
Sosep<br />
udt<br />
Unepar<br />
Unicef<br />
unisdr<br />
usac<br />
Usaid<br />
Marco <strong>de</strong> Acción <strong>de</strong> Hyogo 2005-2015: construy<strong>en</strong>do socieda<strong>de</strong>s<br />
resili<strong>en</strong>tes al impacto <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
Ministerio <strong>de</strong> Salud Pública y Asist<strong>en</strong>cia Social<br />
Necesida<strong>de</strong>s básicas insatisfechas<br />
Programa <strong>de</strong> asist<strong>en</strong>cia climática <strong>de</strong> los Países Bajos<br />
Oficina <strong>de</strong> Comunicación, Investigación y Estadística (Consejo Nacional<br />
<strong>de</strong> Conred)<br />
Oficinas municipales <strong>de</strong> planificación<br />
Organización no gubernam<strong>en</strong>tal<br />
organización <strong>de</strong> Naciones Unidas<br />
Plan <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo municipal<br />
Planificación estratégica territorial<br />
Producto interno bruto<br />
Programa <strong>de</strong> las Naciones Unidas para el Desarrollo<br />
Programa <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s <strong>en</strong> el proceso <strong>de</strong> reconstrucción <strong>de</strong>l<br />
hábitat comunitario <strong>de</strong>l pnud<br />
Programa <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción y erradicación <strong>de</strong> la viol<strong>en</strong>cia intrafamiliar<br />
Secretaría <strong>de</strong> Asuntos Agrarios <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia<br />
Secretaría <strong>de</strong> Coordinación Ejecutiva <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia<br />
Secretaría Ejecutiva <strong>de</strong> la Conred<br />
Secretaría <strong>de</strong> Planificación y Programación <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia<br />
Sistema integrado <strong>de</strong> manejo <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cia<br />
Sistema <strong>de</strong> manejo <strong>de</strong> la información <strong>en</strong> caso <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre<br />
Stockholm Environm<strong>en</strong>t Institute<br />
Sistema nacional <strong>de</strong> planificación estratégica territorial<br />
Secretaría <strong>de</strong> Obras Sociales <strong>de</strong> la Esposa <strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>nte<br />
Unidad Técnica Departam<strong>en</strong>tal<br />
Unidad Ejecutora <strong>de</strong>l Programa <strong>de</strong> Acueductos Rurales<br />
Fondo <strong>de</strong> Naciones Unidas para la Infancia<br />
United Nations International Strategy for Disaster Reduction<br />
Universidad <strong>de</strong> San Carlos <strong>de</strong> Guatemala<br />
Ag<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> los Estados Unidos <strong>de</strong> América para el Desarrollo<br />
192
Capítulo 7<br />
Análisis comparativo<br />
<strong>de</strong> los casos <strong>de</strong> los países<br />
Sergio Iván Carmona<br />
El<strong>en</strong>a Correa
Análisis comparativo<br />
<strong>de</strong> los casos <strong>de</strong> los países<br />
En este capítulo se pres<strong>en</strong>tan las principales conclusiones<br />
extraídas <strong>de</strong> los estudios <strong>de</strong> caso trabajados,<br />
que pue<strong>de</strong>n ser útiles <strong>en</strong> futuras prácticas<br />
relacionadas con el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> población<br />
para reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre.<br />
1. Urbanización, <strong>riesgo</strong><br />
y vulnerabilidad<br />
Una primera conclusión se relaciona con los<br />
factores que <strong>de</strong>terminan la pres<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos<br />
humanos <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong>. En los<br />
casos estudiados <strong>de</strong> Arg<strong>en</strong>tina, Brasil y Colombia,<br />
es claro cómo los procesos <strong>de</strong> rápida urbanización<br />
sin políticas <strong>de</strong> uso <strong>de</strong>l suelo, <strong>de</strong> oferta<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da para la población pobre, ni control<br />
<strong>de</strong> as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>, llevaron<br />
a <strong>poblaciones</strong> pobres y excluidas a construir sus<br />
vi vi<strong>en</strong>das <strong>en</strong> zonas no aptas para as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos<br />
humanos.<br />
Estas <strong>poblaciones</strong> se localizan <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
o no aptas para as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos humanos, no por<br />
su libre elección y prefer<strong>en</strong>cia sino como la única<br />
alternativa que la sociedad les brinda. Es muy<br />
significativo que <strong>en</strong> Guatemala, <strong>en</strong> el mom<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> seleccionar la zona más a<strong>de</strong>cuada para el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> la población luego <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sastre<br />
ocasionado por la torm<strong>en</strong>ta Stan, se constató<br />
gracias al estudio arqueológico, que se trataba<br />
justam<strong>en</strong>te <strong>de</strong> aquel ocupado ancestralm<strong>en</strong>te<br />
por los pobladores mayas, <strong>de</strong>splazados <strong>de</strong> allí<br />
du rante la Conquista y Colonia españolas.<br />
Los as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos humanos <strong>en</strong> zonas no aptas<br />
para ello, pot<strong>en</strong>cian a<strong>de</strong>más la pres<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> las<br />
am<strong>en</strong>azas y <strong>de</strong> sus impactos dada la car<strong>en</strong>cia <strong>de</strong><br />
infraestructura básica, la cual también es construida<br />
por estos pobladores sin ningún tipo <strong>de</strong><br />
normas <strong>de</strong> construcción ni asist<strong>en</strong>cia técnica. Esto<br />
se pudo apreciar <strong>en</strong> los casos <strong>de</strong> Brasil y Colombia.<br />
En Sao Paulo, los vertimi<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> aguas servidas<br />
y residuos sólidos por parte <strong>de</strong> las familias que<br />
vivían <strong>en</strong> las riberas <strong>de</strong> los arroyos causaron la<br />
sedim<strong>en</strong>tación <strong>de</strong> los mismos, lo cual propiciaba<br />
las inundaciones. En Colombia, las excavaciones<br />
<strong>en</strong> la<strong>de</strong>ras para construcción <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das y vías,<br />
la <strong>de</strong>scarga <strong>de</strong> aguas residuales y la <strong>de</strong>forestación<br />
<strong>de</strong>l bosque andino, coadyuvaron a los procesos<br />
<strong>de</strong> erosión y <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos, como lo <strong>de</strong>mostró el<br />
estudio contratado por el Distrito Capital <strong>de</strong> Bogotá<br />
para la recuperación <strong>de</strong> la zona <strong>en</strong> alto <strong>riesgo</strong>.<br />
La pobreza es otro factor que increm<strong>en</strong>ta la vulnerabilidad<br />
<strong>de</strong> estas <strong>poblaciones</strong> para <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar<br />
los <strong>riesgo</strong>s. En todos los casos, se trataba <strong>de</strong> población<br />
pobre o por <strong>de</strong>bajo <strong>de</strong> la línea <strong>de</strong> pobreza,<br />
situación que los hacía doblem<strong>en</strong>te vulnerables,<br />
tanto para la satisfacción <strong>de</strong> sus necesida<strong>de</strong>s básicas<br />
como para <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar cualquier emerg<strong>en</strong>cia.<br />
195
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
En muchos casos, estos as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos son<br />
consi<strong>de</strong>rados “ilegales” por el incumplimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> las normas urbanísticas y la falta <strong>de</strong> títulos<br />
sobre la tierra, motivo por el cual los organismos<br />
gubernam<strong>en</strong>tales se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran impedidos para<br />
apoyar a los pobladores <strong>en</strong> la construcción o<br />
me jorami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> infraestructura, convirtiéndose<br />
esta situación <strong>en</strong> un círculo vicioso con resultados<br />
fu nestos tanto para esta población como para<br />
los gobiernos. Esta realidad se está int<strong>en</strong>tando<br />
modificar por medio <strong>de</strong> programas, como los<br />
que se ilustran <strong>en</strong> los casos <strong>de</strong> Sao Paulo <strong>de</strong><br />
“urbanización <strong>de</strong> favelas” y el <strong>de</strong> Bogotá con el<br />
me jorami<strong>en</strong>to integral <strong>de</strong> barrios, mediante los<br />
cuales se legaliza la propiedad <strong>de</strong> la tierra, que<br />
no pres<strong>en</strong>ta am<strong>en</strong>azas, se i<strong>de</strong>ntifican zonas <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong> y se <strong>de</strong>fin<strong>en</strong> las medidas <strong>de</strong> mitigación,<br />
<strong>en</strong> tre las cuales pue<strong>de</strong> estar el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to si<br />
el <strong>riesgo</strong> no se pue<strong>de</strong> mitigar <strong>de</strong> otra manera, y se<br />
mejora la infraestructura urbana, integrando <strong>de</strong><br />
esta manera estos as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos a la ciudad<br />
formal.<br />
Las lecciones que <strong>de</strong>jan los casos estudiados<br />
son claras <strong>en</strong> relación con la importancia <strong>de</strong> la<br />
planificación <strong>de</strong>l suelo, el fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong><br />
las instituciones para que esto sea posible y la<br />
necesidad <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollar políticas <strong>de</strong> inclusión<br />
para los <strong>poblaciones</strong> pobres, que les permitan<br />
t<strong>en</strong>er acceso a una vivi<strong>en</strong>da digna y segura. Esta<br />
lección cobra especial relevancia si se ti<strong>en</strong>e <strong>en</strong><br />
cu<strong>en</strong>da que <strong>en</strong> 2007 el porc<strong>en</strong>taje <strong>de</strong> habitantes<br />
<strong>de</strong>l mundo vivi<strong>en</strong>do <strong>en</strong> ciuda<strong>de</strong>s alcanzó el 50%<br />
(un-Habitat, 2007. Annual Report) y mi<strong>en</strong>tras<br />
se espera que la población urbana <strong>de</strong> los países<br />
<strong>de</strong>sarrollados se increm<strong>en</strong>te <strong>de</strong> 0,9 a 1 billón <strong>de</strong><br />
personas <strong>en</strong>tre 2000 y 2030, <strong>en</strong> los países <strong>en</strong><br />
<strong>de</strong>sarrollo este increm<strong>en</strong>to se estima que será <strong>de</strong><br />
1,9 a 3,9 billones (un-Hábitat, 2007: 5). Si este<br />
crecimi<strong>en</strong>to acelerado no está acompañado <strong>de</strong><br />
políticas como las ya m<strong>en</strong>cionadas, miles <strong>de</strong> millones<br />
<strong>de</strong> personas podrán quedar expuestas al<br />
<strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre.<br />
2. Gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
Los estudios <strong>de</strong> caso mostraron también cómo<br />
los países están a<strong>de</strong>lantando la gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
y los marcos normativos e institucionales que ti<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
para ello. Se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran este tipo <strong>de</strong> procesos<br />
bastante avanzados como el caso <strong>de</strong> Colombia,<br />
don<strong>de</strong> existe un sistema nacional <strong>de</strong> at<strong>en</strong>ción y<br />
prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias, con <strong>en</strong>foques <strong>de</strong><br />
gestión integral <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>, que estructura el nivel<br />
nacional con los ámbitos regional y local, y <strong>en</strong> el<br />
que intervi<strong>en</strong><strong>en</strong> todas las instituciones con papel<br />
relevante <strong>en</strong> el tema. Dispone también <strong>de</strong> mecanismos<br />
<strong>de</strong> financiación tanto para la at<strong>en</strong>ción<br />
<strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias como la prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres<br />
y con la incorporación <strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
<strong>en</strong> los planes <strong>de</strong> or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial y los<br />
procesos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo.<br />
Guatemala también muestra avances importantes<br />
mediante la creación <strong>de</strong> la Coordinadora Nacional<br />
para la Reducción <strong>de</strong> Desastres y la adopción <strong>de</strong><br />
una estrategia integral, que integra la prev<strong>en</strong>ción<br />
<strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> la planeación estratégica territorial<br />
y los planes <strong>de</strong> inversión <strong>de</strong>l país.<br />
Las estrategias avanzadas <strong>en</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> g<strong>en</strong>eran<br />
marcos institucionales y normativos co he -<br />
r<strong>en</strong>tes y armónicos que facilitan la planificación,<br />
la asignación <strong>de</strong> recursos, el seguimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> los<br />
planes <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y la incorporación <strong>de</strong>l<br />
tema a los procesos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo.<br />
Es interesante observar que los países que cu<strong>en</strong>tan<br />
con políticas integrales <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
son aquellos que han sufrido las consecu<strong>en</strong>cias<br />
<strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s <strong>de</strong>sastres. Tanto <strong>en</strong> Colombia como<br />
196
Análisis comparativo <strong>de</strong> los casos <strong>de</strong> los paises<br />
Gua temala, los gran<strong>de</strong>s <strong>de</strong>sastres hicieron evi<strong>de</strong>nte<br />
la importancia y necesidad <strong>de</strong> t<strong>en</strong>er un<br />
conocimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong>tallado <strong>de</strong> las am<strong>en</strong>azas y vulne<br />
rabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la población, <strong>de</strong> un sistema<br />
nacio nal <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias,<br />
<strong>de</strong> instrum<strong>en</strong>tos financieros especiales y <strong>de</strong><br />
la inclusión <strong>de</strong>l tema <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s <strong>en</strong> la<br />
planificación <strong>de</strong>l uso <strong>de</strong>l suelo y <strong>en</strong> los planes <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sarrollo nacionales y locales.<br />
Otra lección apr<strong>en</strong>dida <strong>en</strong> los países es que la<br />
prev<strong>en</strong>ción es la mejor inversión ya que las consecu<strong>en</strong>cias<br />
<strong>de</strong> at<strong>en</strong><strong>de</strong>r las emerg<strong>en</strong>cias causadas<br />
por <strong>de</strong>sastres ti<strong>en</strong><strong>en</strong> graves impactos humanos y<br />
financieros para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> los países.<br />
También se pue<strong>de</strong> observar que la participación<br />
<strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s ha tomado un papel más<br />
relevante <strong>en</strong> la gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>, aunque no por<br />
igual <strong>en</strong> todos los países. Guatemala ilustra muy<br />
bi<strong>en</strong> su transición <strong>de</strong> esquemas verticales y autoritarios<br />
a esquemas participativos, que incorporan<br />
variables culturales y <strong>de</strong> género.<br />
3. <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> como medida<br />
<strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre<br />
Se pue<strong>de</strong> apreciar un <strong>en</strong>foque difer<strong>en</strong>te <strong>en</strong> los<br />
cuatro casos estudiados para la utilización <strong>de</strong>l<br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to como medida <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre.<br />
En Colombia se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra como política pública<br />
incluida <strong>en</strong> los planes <strong>de</strong> or<strong>de</strong>nami<strong>en</strong>to territorial,<br />
con normatividad e instrum<strong>en</strong>tos específicos,<br />
ilustrada <strong>en</strong> el caso <strong>de</strong> Bogotá que es una <strong>de</strong> las<br />
ciuda<strong>de</strong>s más avanzadas <strong>en</strong> ese país <strong>en</strong> la aplicación<br />
<strong>de</strong> esta estrategia, al contar con mapas <strong>de</strong><br />
microzonificación que ubican a los predios y familias<br />
<strong>en</strong> <strong>riesgo</strong>, con sistemas <strong>de</strong> información que<br />
registran esta información y permit<strong>en</strong> hacer el seguimi<strong>en</strong>to<br />
y el control <strong>de</strong> nuevos as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos,<br />
con mecanismos financieros como los subsidios<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da para familias <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> y con instituciones<br />
especializadas <strong>en</strong> el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
En Guatemala se incluye el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong><br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> un proceso <strong>de</strong> reconstrucción<br />
<strong>de</strong>spués <strong>de</strong> un <strong>de</strong>sastre, cuando se <strong>de</strong>ci<strong>de</strong> incorporar<br />
la gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> los planes <strong>de</strong><br />
reconstrucción y se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra que familias no<br />
afectadas por el <strong>de</strong>sastre resi<strong>de</strong>n <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong><br />
alto <strong>riesgo</strong> y por tanto se incorporan al programa<br />
<strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to. Esta estrategia se incluyó <strong>en</strong><br />
el programa <strong>de</strong> “Reconstrucción con transformación”<br />
<strong>de</strong>l gobierno, pero aun faltaría convertirla<br />
<strong>en</strong> política pública para que se aplique <strong>en</strong> el<br />
territorio nacional <strong>en</strong> forma sistemática.<br />
En el caso <strong>de</strong> Arg<strong>en</strong>tina, el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to se<br />
dirige a <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> inundación,<br />
con programas que <strong>de</strong>p<strong>en</strong><strong>de</strong>n <strong>en</strong> gran parte <strong>de</strong><br />
créditos externos, lo que dificulta su continuidad<br />
y sost<strong>en</strong>ibilidad. En Brasil, está integrado a la<br />
recuperación <strong>de</strong> microcu<strong>en</strong>cas urbanas, pero el<br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to no está incorporado a las políticas<br />
públicas.<br />
Como conclusión, se resalta la importancia <strong>de</strong><br />
que el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to haga parte <strong>de</strong> políticas<br />
integrales <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>, que contempl<strong>en</strong><br />
programas <strong>de</strong> oferta <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da para las <strong>poblaciones</strong><br />
pobres, la planificación <strong>de</strong>l uso <strong>de</strong>l suelo,<br />
la i<strong>de</strong>ntificación y evaluación <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>, el control<br />
<strong>de</strong> as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos humanos <strong>en</strong> estas zonas y el<br />
control <strong>de</strong> los terr<strong>en</strong>os recuperados para garantizar<br />
que sea una estrategia efici<strong>en</strong>te. De lo contrario,<br />
se pue<strong>de</strong> convertir <strong>en</strong> un inc<strong>en</strong>tivo adicional<br />
<strong>de</strong> as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>.<br />
La articulación <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> estas estrategias<br />
integrales <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> también ga-<br />
197
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
rantiza la continuidad <strong>de</strong> los procesos. Se observa,<br />
por ejemplo, que allí don<strong>de</strong> no existe como política<br />
pública, los procesos <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to pue<strong>de</strong>n<br />
interrumpirse por estar sujetos a créditos externos,<br />
a ayudas internacionales o a asignacio nes presupuestales<br />
<strong>de</strong>l gobierno, poni<strong>en</strong>do <strong>en</strong> peligro su<br />
continuidad ante los cambios <strong>de</strong> administración.<br />
Cuando el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to forma parte <strong>de</strong> políticas<br />
integrales se pue<strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificar con anticipación<br />
la población que se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> gracias a<br />
los estudios <strong>de</strong> am<strong>en</strong>azas, y vulnerabilida<strong>de</strong>s que<br />
se llevan a cabo como <strong>en</strong> el caso <strong>de</strong> Bogotá. Este<br />
conocimi<strong>en</strong>to permite dim<strong>en</strong>sionar la magnitud<br />
<strong>de</strong>l problema, formular estrategias y planes para<br />
su solución, estimar los recursos para su at<strong>en</strong>ción,<br />
articularlos con el control <strong>de</strong> nuevas ocupaciones,<br />
para que el problema sea solucionado. Su formulación<br />
como política pública permite también<br />
g<strong>en</strong>erar marcos institucionales y normativos así<br />
como acumular y apr<strong>en</strong><strong>de</strong>r <strong>de</strong> las experi<strong>en</strong>cias.<br />
4. <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> como proceso<br />
multidim<strong>en</strong>sional<br />
El reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> población es un proceso<br />
complejo, que si no se lleva a cabo a<strong>de</strong>cuadam<strong>en</strong>te<br />
pue<strong>de</strong> g<strong>en</strong>erar serios problemas a las personas<br />
involucradas. Un reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to mal planificado<br />
y ejecutado pue<strong>de</strong> causar <strong>de</strong>sastres sociales,<br />
económicos y culturales más gran<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los que<br />
se pret<strong>en</strong><strong>de</strong>n prev<strong>en</strong>ir. Infortunadam<strong>en</strong>te, exist<strong>en</strong><br />
ci<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> experi<strong>en</strong>cias que ilustran esta situación<br />
<strong>en</strong> forma dramática. La gravedad <strong>de</strong> los impactos<br />
pue<strong>de</strong> ser <strong>de</strong> tal magnitud, que organismos<br />
internacionales como el Banco Mundial y otras<br />
ag<strong>en</strong>cias multilaterales, cu<strong>en</strong>tan con políticas <strong>de</strong><br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> obligatorio cumplimi<strong>en</strong>to para<br />
las operaciones que financian.<br />
El objetivo último <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> población<br />
es apoyar a las personas <strong>en</strong> la reconstrucción<br />
<strong>de</strong> sus medios <strong>de</strong> subsist<strong>en</strong>cia, lo que incluye no<br />
solo la vivi<strong>en</strong>da sino sus fu<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> ingreso, activida<strong>de</strong>s<br />
económicas, relaciones sociales, acceso<br />
a servicios públicos y sociales y sus prácticas culturales.<br />
El principal logro es la incorporación <strong>de</strong><br />
la familia o comunidad a su nuevo hábitat, <strong>en</strong> el<br />
que se asegur<strong>en</strong> condiciones económicas, sociales<br />
y culturales a<strong>de</strong>cuadas para su readaptación y<br />
normal <strong>de</strong>sarrollo.<br />
Como <strong>en</strong> el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to para prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sastres se está salvaguardando la vida y bi<strong>en</strong>es<br />
<strong>de</strong> la población, se corre el <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> equiparar el<br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to con la <strong>en</strong>trega <strong>de</strong> una vivi<strong>en</strong>da<br />
<strong>en</strong> un sitio seguro, pudi<strong>en</strong>do g<strong>en</strong>erarse <strong>riesgo</strong>s<br />
económicos o sociales para las familias si el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
no se planifica y concibe como un<br />
proceso multidim<strong>en</strong>sional <strong>de</strong> apoyo a las familias<br />
<strong>en</strong> el restablecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> sus medios <strong>de</strong> subsist<strong>en</strong>cia<br />
y <strong>en</strong> su adaptación al nuevo medio 1 . Se<br />
pue<strong>de</strong> incurrir también <strong>en</strong> un <strong>de</strong>sconocimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos a la participación y la falta <strong>de</strong> consi<strong>de</strong>ración<br />
<strong>de</strong> las características sociales y culturales<br />
<strong>de</strong> las <strong>poblaciones</strong>.<br />
Dado que el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to es un proceso multidim<strong>en</strong>sional,<br />
su planificación e implem<strong>en</strong>tación<br />
<strong>de</strong>manda la participación <strong>de</strong> difer<strong>en</strong>tes sectores e<br />
instituciones. Las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s que cumpl<strong>en</strong> un papel<br />
importante son las <strong>en</strong>cargadas <strong>de</strong> programas<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da, <strong>de</strong> prestación <strong>de</strong> servicios públicos<br />
(agua, <strong>en</strong>ergía, alcantarillado, comunicaciones,<br />
transporte), <strong>de</strong> servicios sociales (educación y salud)<br />
y <strong>de</strong> programas <strong>de</strong> capacitación y apoyo a<br />
proyectos productivos, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> control. El hecho que una <strong>en</strong>tidad li<strong>de</strong>re el<br />
proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, no significa que <strong>de</strong>ba<br />
1 Para mayor información sobre el tema <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, se pue<strong>de</strong>n consultar los estudios <strong>de</strong> Michael Cernea.<br />
198
Análisis comparativo <strong>de</strong> los casos <strong>de</strong> los paises<br />
asumir las responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> otras instituciones<br />
<strong>de</strong>l Estado con las <strong>poblaciones</strong> reas<strong>en</strong>tadas. Por<br />
tal motivo, la participación <strong>de</strong> las otras <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s<br />
es necesaria, lo que permite a su vez g<strong>en</strong>erar<br />
sinergias <strong>en</strong> el uso <strong>de</strong> programas institucionales,<br />
recursos humanos, financieros, garantizar la inser<br />
ción <strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s al nuevo medio y garantizar<br />
la continuidad <strong>de</strong> los programas sociales.<br />
El <strong>en</strong>foque multidim<strong>en</strong>sional se aprecia <strong>en</strong> los<br />
cuatro casos estudiados. En Brasil, participaron la<br />
Secretaría <strong>de</strong> Vivi<strong>en</strong>da que li<strong>de</strong>ró el proceso, y<br />
las secretarías <strong>de</strong> Educación, Salud, Transporte,<br />
Ecología, Medio Ambi<strong>en</strong>te y Cultura. En el caso<br />
<strong>de</strong> Bogotá, el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to es llevado a cabo<br />
por la <strong>en</strong>tidad especializada <strong>en</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos<br />
<strong>de</strong> población <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> estrecha coordinación<br />
con las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s responsables <strong>de</strong> at<strong>en</strong>ción y<br />
prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias, <strong>de</strong> educación, salud,<br />
proyectos productivos y otros programas sociales.<br />
Y <strong>en</strong> Guatemala, bajo la coordinación <strong>de</strong>l<br />
ger<strong>en</strong>te <strong>de</strong> reconstrucción nombrado por la<br />
Vicepresi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la República, participan un<br />
gran número <strong>de</strong> instituciones gubernam<strong>en</strong>tales,<br />
ag<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> cooperación y ong que apoyan<br />
los procesos <strong>de</strong> adquisición <strong>de</strong> tierras, diseño y<br />
construcción <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das, rescate arqueológico,<br />
educación, salud, proyectos productivos y servicios<br />
públicos. En este país es interesante observar<br />
las sinergias institucionales que se crearon<br />
para superar uno <strong>de</strong> los obstáculos mayores <strong>en</strong><br />
el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to como fue la adquisición <strong>de</strong><br />
tierras, <strong>en</strong> el cual participó el Fondo Nacional<br />
para la Paz (Fonapaz), la municipalidad <strong>de</strong> Santiago<br />
Atitlán, la Comisión Nacional <strong>de</strong> Avalúos,<br />
la cooperación internacional y las comunida<strong>de</strong>s.<br />
En Colombia y Guatemala es interesante la<br />
experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> la inclusión <strong>de</strong> las familias <strong>en</strong><br />
los programas <strong>de</strong> b<strong>en</strong>eficio social, que forman<br />
parte <strong>de</strong> las políticas públicas <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n nacional<br />
y local, como la at<strong>en</strong>ción a la niñez, mujeres o<br />
adultos mayores, incluso <strong>en</strong> las etapas previas al<br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
• Equipos interdisciplinarios<br />
La multidim<strong>en</strong>sionalidad <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong>manda también la interv<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> equipos<br />
interdisciplinarios para at<strong>en</strong><strong>de</strong>r los difer<strong>en</strong>tes aspectos.<br />
En todos los casos estudiados se observa<br />
la creación <strong>de</strong> estos equipos <strong>en</strong> las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s<br />
responsables <strong>de</strong>l proceso, así como la participación<br />
<strong>de</strong> profesionales <strong>de</strong> las otras instituciones o<br />
<strong>de</strong> firmas contratadas para a<strong>de</strong>lantar la gestión<br />
social, como <strong>en</strong> el caso <strong>de</strong> Brasil.<br />
• Coordinación interinstitucional<br />
La participación <strong>de</strong> un número importante <strong>de</strong> <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s<br />
exige a<strong>de</strong>más una a<strong>de</strong>cuada coordinación<br />
para ser efici<strong>en</strong>tes. Difer<strong>en</strong>tes mecanismos como<br />
el “Consejo Consultivo <strong>de</strong> <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong>” <strong>en</strong><br />
Brasil, la “Mesa Técnico-Social” <strong>de</strong> Colombia, la<br />
“Comisión <strong>de</strong> Reconstrucción <strong>de</strong> Santiago Atitlán”<br />
<strong>en</strong> Guatemala, todas ellas con participa ción<br />
<strong>de</strong> las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s, autorida<strong>de</strong>s locales y comunida<strong>de</strong>s,<br />
son ejemplos <strong>de</strong> las estrategias <strong>de</strong> coordinación<br />
que se pue<strong>de</strong>n aplicar.<br />
• Coordinación <strong>en</strong>tre <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s<br />
territoriales<br />
Cuando <strong>en</strong> el proceso intervi<strong>en</strong><strong>en</strong> difer<strong>en</strong>tes niveles<br />
<strong>de</strong> organización <strong>de</strong>l Estado como el c<strong>en</strong>tral,<br />
el regional o el local, también se requiere una<br />
estrecha coordinación <strong>en</strong>tre todos ellos. En Arg<strong>en</strong>tina<br />
se firman conv<strong>en</strong>ios que especifican las<br />
responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> las unida<strong>de</strong>s c<strong>en</strong>trales con<br />
las provinciales, municipales y con los institutos<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da. La cobertura <strong>de</strong>l subcompon<strong>en</strong>te <strong>de</strong><br />
vivi<strong>en</strong>da <strong>en</strong> los programas <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
hídrico <strong>en</strong> Arg<strong>en</strong>tina, con la participación <strong>de</strong><br />
120 localida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> siete provincias, distribuidas<br />
a lo largo <strong>de</strong> 2.200 kilómetros, para <strong>de</strong>sarrollar<br />
programas <strong>de</strong> autoconstrucción asistida, muestra<br />
199
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
la eficaz coordinación que se llevó a cabo para<br />
obt<strong>en</strong>er los logros alcanzados.<br />
En Guatemala, el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to se articula a<br />
los más altos niveles <strong>de</strong> planeación, coordinación<br />
interinstitucional y <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión política, que aseguran<br />
coher<strong>en</strong>cia, manejo integral e inclusión <strong>de</strong><br />
todas las instancias <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r nacional, regional<br />
y local.<br />
En el caso <strong>de</strong> los reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos llevados a cabo<br />
<strong>en</strong> las gran<strong>de</strong>s ciuda<strong>de</strong>s como Sao Paulo y Bogotá,<br />
se observa la coordinación <strong>de</strong> los difer<strong>en</strong>tes<br />
niveles <strong>de</strong> administración territorial al interior <strong>de</strong><br />
las mismas ciuda<strong>de</strong>s.<br />
5. Planificación<br />
<strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
Una vez se <strong>de</strong>ci<strong>de</strong> el proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
se pue<strong>de</strong> observar la importancia <strong>de</strong> los c<strong>en</strong>sos y<br />
estudios socioeconómicos <strong>de</strong> la población para<br />
planificar <strong>en</strong> forma a<strong>de</strong>cuada la interv<strong>en</strong>ción. El<br />
c<strong>en</strong>so permite <strong>de</strong>finir el número <strong>de</strong> la población<br />
que se <strong>de</strong>be at<strong>en</strong><strong>de</strong>r y establecer fechas <strong>de</strong> corte<br />
para <strong>de</strong>terminar los b<strong>en</strong>eficiarios <strong>de</strong>l programa.<br />
Se observa la importancia <strong>de</strong> estas fechas <strong>de</strong> corte<br />
<strong>en</strong> el caso <strong>de</strong> Bogotá, don<strong>de</strong> <strong>de</strong> esta manera<br />
se controló el as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> nuevas familias<br />
<strong>en</strong> la zona <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y la v<strong>en</strong>ta <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das<br />
“incluido el <strong>de</strong>recho al reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to”.<br />
Los estudios socioeconómicos y culturales brindan<br />
la información necesaria para reflejar las características<br />
<strong>de</strong> la población <strong>en</strong> las soluciones <strong>de</strong><br />
vivi<strong>en</strong>da y para la planificación <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
De las difer<strong>en</strong>tes experi<strong>en</strong>cias analizadas, se<br />
<strong>de</strong>staca el caso <strong>de</strong> Guatemala con el estudio <strong>de</strong> la<br />
Universidad <strong>de</strong> San Carlos <strong>de</strong> Guatemala sobre los<br />
usos y costumbres <strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s, así como<br />
la participación <strong>de</strong> autorida<strong>de</strong>s tradicionales <strong>en</strong><br />
diseño <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das y <strong>de</strong>l as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
En Arg<strong>en</strong>tina, el análisis <strong>de</strong> las características<br />
culturales se reflejó <strong>en</strong> las difer<strong>en</strong>tes tipologías<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da, <strong>de</strong> acuerdo con las características<br />
<strong>de</strong> la población <strong>de</strong> las localida<strong>de</strong>s interv<strong>en</strong>idas y<br />
el uso <strong>de</strong> materiales propios <strong>de</strong> la región para<br />
disminuir los costos <strong>en</strong> la construcción y facilitar<br />
el mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das.<br />
En las gran<strong>de</strong>s ciuda<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Sao Paulo y Bogotá,<br />
los programas se <strong>de</strong>sarrollan para la incorporación<br />
<strong>de</strong> las familias a la ciudad formal y el énfasis <strong>en</strong><br />
los aspectos socioeconómicos se relaciona especialm<strong>en</strong>te<br />
con el restablecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> los servicios<br />
sociales y las nuevas obligaciones que adquier<strong>en</strong><br />
las familias <strong>en</strong> as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos formales.<br />
6. Soluciones habitacionales<br />
Los estudios <strong>de</strong> caso muestran que no existe una<br />
receta única para las alternativas habitacionales<br />
<strong>de</strong> la población por reas<strong>en</strong>tar, y que por el contrario<br />
existe un amplio abanico <strong>de</strong> posibilida<strong>de</strong>s. Los<br />
casos estudiados mostraron una amplia gama <strong>de</strong><br />
opciones como fueron construcción <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
nuevas por medio <strong>de</strong> la contratación <strong>de</strong> firmas privadas<br />
(Brasil, Colombia y Guatemala), las alianzas<br />
con constructores privados o con organizaciones<br />
no gubernam<strong>en</strong>tales <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da (Colombia), la<br />
autoconstrucción asistida y ayuda mutua (Arg<strong>en</strong>tina),<br />
el intercambio <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das <strong>en</strong>tre familias <strong>de</strong><br />
la comunidad (el” juego <strong>de</strong> ajedrez” <strong>de</strong> Brasil), la<br />
adquisición <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das usadas <strong>en</strong> el mercado<br />
con asesoría jurídica, técnica y legal (Colombia) y<br />
la in<strong>de</strong>mnización <strong>en</strong> dinero (Brasil). La exist<strong>en</strong>cia<br />
<strong>de</strong> varias alternativas <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da, como <strong>en</strong> los<br />
casos <strong>de</strong> Sao Paulo y Bogotá, facilita y agiliza el<br />
proceso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
200
Análisis comparativo <strong>de</strong> los casos <strong>de</strong> los paises<br />
En los casos <strong>de</strong> Arg<strong>en</strong>tina, Colombia y Guatemala,<br />
las vivi<strong>en</strong>das nuevas fueron diseñadas para su<br />
<strong>de</strong>sarrollo progresivo, lo que permite a las familias<br />
la ampliación <strong>de</strong> las mismas <strong>de</strong> acuerdo con sus<br />
necesida<strong>de</strong>s y posibilida<strong>de</strong>s.<br />
Entre las difer<strong>en</strong>tes alternativas <strong>en</strong>contradas <strong>en</strong><br />
los estudios <strong>de</strong> caso se <strong>de</strong>staca el uso <strong>de</strong>l mercado<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da nueva y usada <strong>en</strong> Colombia, con<br />
asist<strong>en</strong>cia jurídica, técnica y social, que permite a<br />
las familias elegir la vivi<strong>en</strong>da <strong>de</strong> su gusto y conv<strong>en</strong>i<strong>en</strong>cia.<br />
Las alianzas con constructores privados<br />
<strong>en</strong> ese país también es una alternativa interesante,<br />
ya que t<strong>en</strong>er un mercado asegurado, motiva<br />
a los constructores al <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> sus proyectos<br />
<strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da.<br />
Otra alternativa ing<strong>en</strong>iosa es el “juego <strong>de</strong> ajedrez”<br />
utilizado <strong>en</strong> Brasil, el cual facilita a las familias que<br />
no quier<strong>en</strong> salir <strong>de</strong> su barrio o lugar <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da,<br />
el intercambio <strong>de</strong> la solución habitacional que<br />
ofrece el programa <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to, con otra<br />
familia <strong>de</strong> la misma zona que no está <strong>en</strong> zona<br />
afectada. Es una solución <strong>de</strong> “gana-gana” para<br />
las familias que participan y ayuda a agilizar la<br />
ejecución <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
Pero quizá <strong>de</strong> todas las alternativas <strong>en</strong>contradas<br />
<strong>en</strong> los difer<strong>en</strong>tes casos, la que merece especial<br />
at<strong>en</strong>ción es la autoconstrucción asistida y ayuda<br />
mutua <strong>de</strong> Arg<strong>en</strong>tina. La magnitud <strong>de</strong> este programa,<br />
su amplia cobertura geográfica <strong>en</strong> un<br />
país <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s dim<strong>en</strong>siones y la participación<br />
<strong>de</strong> difer<strong>en</strong>tes niveles y <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s con logros<br />
positivos e importantes, rompe el mito <strong>de</strong> que<br />
la autoconstrucción es inefici<strong>en</strong>te y no es posible<br />
y muestra también que las mujeres pue<strong>de</strong>n<br />
participar al igual que los hombres. Esta opción<br />
pres<strong>en</strong>tó comparativam<strong>en</strong>te mayores v<strong>en</strong>tajas <strong>en</strong><br />
términos <strong>de</strong> costos, participación comunitaria y<br />
b<strong>en</strong>eficios secundarios.<br />
Las difer<strong>en</strong>tes evaluaciones externas que se realizaron<br />
<strong>en</strong>contraron un increm<strong>en</strong>to <strong>en</strong> la autoestima<br />
<strong>de</strong> la población, altos niveles <strong>de</strong> apropiación<br />
<strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da que ellos mismos construyeron,<br />
lo que a su vez propicia el cuidado y facilita el<br />
mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to. Implicó a<strong>de</strong>más una capacitación<br />
efectiva <strong>en</strong> el oficio <strong>de</strong> la construcción para<br />
un importante número <strong>de</strong> personas, con el consecu<strong>en</strong>te<br />
fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l capital humano in<strong>de</strong>p<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te<br />
<strong>de</strong>l género y las capacida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> empr<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la comunidad, lo que a<br />
su vez mejoró las posibilida<strong>de</strong>s laborales <strong>de</strong> los<br />
participantes.<br />
El programa también <strong>de</strong>jó un saldo positivo <strong>de</strong><br />
s<strong>en</strong>tido <strong>de</strong> solidaridad comunitaria y espíritu cooperativo<br />
y se convirtió <strong>en</strong> un factor clave <strong>en</strong> la<br />
reducción <strong>de</strong> los costos <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das, lo que<br />
les permitió a las comunida<strong>de</strong>s construir equipami<strong>en</strong>tos<br />
comunitarios con los ahorros logrados.<br />
Otra clara lección <strong>de</strong> esta experi<strong>en</strong>cia es que<br />
la autoconstrucción no significa <strong>de</strong>jar solas las<br />
comunida<strong>de</strong>s sino que requiere procesos planificados<br />
<strong>de</strong> asist<strong>en</strong>cia técnica y social y <strong>de</strong> provisión<br />
oportuna <strong>de</strong> materiales.<br />
Por su parte, la evaluación in<strong>de</strong>p<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te <strong>de</strong> la<br />
experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> Brasil <strong>de</strong> la relocalización <strong>de</strong> población<br />
<strong>en</strong> edificios <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s conjuntos<br />
habitacionales, recom<strong>en</strong>dó no repetir <strong>en</strong> el futuro<br />
estas soluciones sino construir conjuntos <strong>de</strong><br />
m<strong>en</strong>or tamaño para facilitar la conviv<strong>en</strong>cia.<br />
Otra lección <strong>de</strong> Brasil, que ya se ha apr<strong>en</strong>dido<br />
<strong>en</strong> el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> muchos proyectos <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sarrollo, es que la in<strong>de</strong>mnización <strong>en</strong> dinero<br />
no es una solución a<strong>de</strong>cuada y causa problemas<br />
tanto a las familias que la recib<strong>en</strong> como a la<br />
misma ciudad, ya que <strong>en</strong> las primeras etapas <strong>de</strong>l<br />
programa estudiado se <strong>en</strong>contró que las familias<br />
que recibieron la in<strong>de</strong>mnización <strong>en</strong> dinero sin<br />
201
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
ninguna asesoría adicional, volvieron a reubicarse<br />
<strong>en</strong> zonas no aptas para as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos<br />
humanos.<br />
Si bi<strong>en</strong> se pue<strong>de</strong>n extraer estas conclusiones <strong>de</strong> los<br />
casos analizados, sería importante realizar estudios<br />
comparativos <strong>de</strong> costo-b<strong>en</strong>eficio e impactos<br />
para t<strong>en</strong>er un mayor conocimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> las v<strong>en</strong>tajas<br />
y <strong>de</strong>sv<strong>en</strong>tajas <strong>de</strong> cada solución habitacional.<br />
7. Pago <strong>de</strong> la solución habitacional<br />
Dadas las condiciones <strong>de</strong> pobreza <strong>de</strong> las familias<br />
<strong>en</strong> todos los casos el Estado tuvo que subsidiar<br />
el valor <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das. En Arg<strong>en</strong>tina las familias<br />
aportaron su mano <strong>de</strong> obra y recibieron los<br />
materiales <strong>de</strong> construcción y la asist<strong>en</strong>cia técnica<br />
sin ningún costo. En Guatemala, las familias recibieron<br />
sus vivi<strong>en</strong>das gratuitam<strong>en</strong>te. En Brasil, las<br />
familias reas<strong>en</strong>tadas <strong>en</strong> los conjuntos habitacionales<br />
asumieron el costo <strong>de</strong>l 10% <strong>de</strong>l valor <strong>de</strong> la<br />
vivi<strong>en</strong>da por medio <strong>de</strong> créditos subsidiados <strong>de</strong><br />
largo plazo. En Colombia inicialm<strong>en</strong>te las familias<br />
recibían un subsidio parcial y asumían parte <strong>de</strong>l<br />
pago pero, posteriorm<strong>en</strong>te, el Distrito Capital<br />
<strong>de</strong>cidió ofrecer un subsidio completo.<br />
A pesar que los casos ilustran difer<strong>en</strong>tes situaciones<br />
sobre el pago <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das, no es posible<br />
obt<strong>en</strong>er conclusiones precisas <strong>de</strong>bido a la falta <strong>de</strong><br />
evaluaciones comparativas sobre el tema. Este es<br />
otro aspecto que ameritaría estudios específicos.<br />
8. Titularidad<br />
<strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das<br />
En todos los casos estudiados se <strong>en</strong>tregaron a<br />
las familias los títulos <strong>de</strong> propiedad sobre las<br />
vivi<strong>en</strong>das, lo que ti<strong>en</strong>e un impacto significativo<br />
<strong>en</strong> el patrimonio <strong>de</strong> las familias. De habitantes<br />
informales o ilegales, pasaron a ser propietarios<br />
con títulos.<br />
Se resalta la práctica <strong>de</strong> <strong>en</strong>tregar estos títulos<br />
bajo patrimonio familiar para salvaguardar los<br />
<strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> las mujeres y los hijos (Guatemala y<br />
Colombia), así como la prohibición <strong>de</strong> la v<strong>en</strong>ta <strong>de</strong><br />
la vivi<strong>en</strong>da por un tiempo <strong>de</strong>terminado (Arg<strong>en</strong>tina<br />
y Guatemala).<br />
9. Estudio <strong>de</strong> impacto ambi<strong>en</strong>tal<br />
<strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
La evaluación <strong>de</strong> impacto ambi<strong>en</strong>tal <strong>de</strong> nuevos<br />
as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos se <strong>en</strong>contró solam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> Guatemala<br />
y se resalta como una bu<strong>en</strong>a práctica, ya<br />
que <strong>en</strong> el caso <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos colectivos, se<br />
pue<strong>de</strong>n g<strong>en</strong>erar presiones e impactos negativos<br />
sobre recursos <strong>de</strong>l medio natural o social.<br />
10. El paso <strong>de</strong> la informalidad<br />
a la formalidad<br />
Uno <strong>de</strong> los múltiples retos que <strong>de</strong>b<strong>en</strong> asumir las<br />
familias reas<strong>en</strong>tadas y los planificadores <strong>de</strong> estos<br />
procesos, es el traslado <strong>de</strong> familias <strong>de</strong> as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos<br />
informales a formales. En estos últimos<br />
las personas <strong>de</strong>b<strong>en</strong> asumir nuevas responsabilida<strong>de</strong>s<br />
como es el pago <strong>de</strong> servicios públicos e<br />
impuestos, y <strong>en</strong> algunos casos el tipo <strong>de</strong> urbanización<br />
<strong>de</strong>manda comportami<strong>en</strong>tos difer<strong>en</strong>tes.<br />
Se <strong>de</strong>staca <strong>en</strong> los casos <strong>de</strong> Brasil y Colombia, el<br />
trabajo con las familias <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> su reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to,<br />
la elaboración <strong>de</strong> manuales <strong>de</strong> conviv<strong>en</strong>cia,<br />
los programas <strong>de</strong> capacitación sobre los<br />
costos asociados con las nuevas vivi<strong>en</strong>das y <strong>en</strong> el<br />
uso efici<strong>en</strong>te <strong>de</strong> los servicios públicos <strong>en</strong>tre otros.<br />
11. Restablecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> acceso<br />
a servicios sociales<br />
El reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> un nuevo lugar pue<strong>de</strong> llevar<br />
a que la población <strong>en</strong> edad escolar pierda el<br />
año lectivo y su acceso a c<strong>en</strong>tros educativos. En<br />
202
Análisis comparativo <strong>de</strong> los casos <strong>de</strong> los paises<br />
algunos países la población también está inscrita<br />
<strong>en</strong> c<strong>en</strong>tros <strong>de</strong> salud y al trasladarse pier<strong>de</strong>n<br />
el acceso a este servicio.<br />
Los casos estudiados abordaron esta situación <strong>de</strong><br />
difer<strong>en</strong>tes maneras. En el caso <strong>de</strong> Brasil fue necesario<br />
construir colegios y c<strong>en</strong>tros <strong>de</strong> salud para la población<br />
reas<strong>en</strong>tada <strong>en</strong> los conjuntos habitacionales.<br />
En este país también se concertaron las fechas <strong>de</strong><br />
mudanzas para evitar traumatismos <strong>en</strong> el año escolar<br />
<strong>de</strong> los niños. En Colombia se hacía gestión con<br />
las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s pertin<strong>en</strong>tes para lograr el traslado <strong>de</strong><br />
los usuarios <strong>de</strong> estos servicios a los establecimi<strong>en</strong>tos<br />
cercanos a su nueva vivi<strong>en</strong>da. En Arg<strong>en</strong>tina no fue<br />
necesario a<strong>de</strong>lantar acciones adicionales <strong>en</strong> este<br />
s<strong>en</strong>tido, dado que no se modificaron las distancias<br />
sustancialm<strong>en</strong>te y <strong>en</strong> Guatemala se construyeron<br />
estos establecimi<strong>en</strong>tos posteriorm<strong>en</strong>te, gracias a<br />
las sinergias logradas <strong>en</strong> Chuk Muk con las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s<br />
y la cooperación internacional.<br />
12. Restablecimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> ingresos<br />
Las personas que <strong>de</strong>sarrollan una actividad económica<br />
<strong>en</strong> su lugar <strong>de</strong> resi<strong>de</strong>ncia pue<strong>de</strong>n per<strong>de</strong>r<br />
su fu<strong>en</strong>te <strong>de</strong> ingresos. De ahí la importancia <strong>de</strong><br />
que los estudios socioeconómicos analic<strong>en</strong> la<br />
información sobre las activida<strong>de</strong>s económicas<br />
a<strong>de</strong>lantadas por las familias y se evalúe si estas<br />
se pier<strong>de</strong>n por motivo <strong>de</strong>l traslado. En ninguno<br />
<strong>de</strong> los casos se <strong>en</strong>contró información <strong>de</strong>tallada<br />
sobre estos aspectos, pero todos incluyeron<br />
algún tipo <strong>de</strong> solución.<br />
En Brasil se construyeron locales comerciales<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> los conjuntos habitacionales para<br />
aquellas familias que t<strong>en</strong>ían activida<strong>de</strong>s económicas<br />
<strong>en</strong> las vivi<strong>en</strong>das afectadas. En Arg<strong>en</strong>tina<br />
no se modificaron las fu<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> ingreso porque<br />
la distancia <strong>de</strong> los as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos originales no<br />
se increm<strong>en</strong>tó. En Colombia se a<strong>de</strong>lantan proyectos<br />
para la g<strong>en</strong>eración <strong>de</strong> ingresos. En Guatemala,<br />
el nuevo as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to se diseñó como<br />
un “hábitat productivo” consi<strong>de</strong>rando espacios<br />
para activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> subsist<strong>en</strong>cia y <strong>de</strong> r<strong>en</strong>ta y se<br />
ejecutaron programas especiales para la reactivación<br />
económica <strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s afectadas<br />
por el <strong>de</strong>sastre.<br />
Sin embargo es importante resaltar que <strong>en</strong> los<br />
programas <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to se pue<strong>de</strong>n hacer<br />
esfuerzos sustanciales para mejorar el ingreso<br />
<strong>de</strong> las familias pero un reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to no pue<strong>de</strong><br />
solucionar los problemas estructurales <strong>de</strong> un<br />
país o región.<br />
13. Monitoreo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza<br />
y planes <strong>de</strong> conting<strong>en</strong>cia<br />
Dado que el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> se ejecuta<br />
justam<strong>en</strong>te por la pres<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> una am<strong>en</strong>aza<br />
y por el alto <strong>riesgo</strong> al cual la población está expuesta,<br />
es fundam<strong>en</strong>tal contar con programas <strong>de</strong><br />
monitoreo <strong>de</strong> las am<strong>en</strong>azas y planes <strong>de</strong> conting<strong>en</strong>cia.<br />
En los casos estudiados se <strong>en</strong>contraron<br />
dos opciones utilizadas para estos planes, la <strong>de</strong><br />
Guatemala mediante la construcción <strong>de</strong> albergues<br />
y la <strong>de</strong> Colombia, por medio <strong>de</strong> subsidio para el<br />
arr<strong>en</strong>dami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das mi<strong>en</strong>tras la solución<br />
<strong>de</strong>finitiva estaba lista, o el pago <strong>de</strong> bonos <strong>de</strong><br />
mercado para los hogares que elegían vivir con<br />
familiares. La posibilidad <strong>de</strong> implem<strong>en</strong>tar la estrategia<br />
<strong>de</strong> arri<strong>en</strong>dos como la <strong>de</strong> Bogotá <strong>de</strong>p<strong>en</strong><strong>de</strong>rá<br />
<strong>de</strong> la oferta <strong>de</strong> inmuebles <strong>en</strong> el mercado y la alternativa<br />
<strong>de</strong> albergues pue<strong>de</strong> funcionar siempre y<br />
cuando no implique estadías prolongadas <strong>en</strong> esta<br />
situación, ya que g<strong>en</strong>era problemas <strong>de</strong> difer<strong>en</strong>te<br />
índole para las familias. La <strong>de</strong>mora <strong>en</strong> el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>en</strong> Guatemala llevó a las familias que<br />
se <strong>en</strong>contraban <strong>en</strong> los albergues a contemplar su<br />
regreso a la zona <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>.<br />
203
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
14. Participación<br />
<strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s<br />
Como <strong>en</strong> cualquier proceso social, sin participación<br />
activa <strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s no es posible diseñar<br />
y ejecutar programas exitosos. La participación<br />
<strong>en</strong> la gestión <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to permite dar<br />
a conocer los impactos y sus dim<strong>en</strong>siones reales,<br />
discutir y consi<strong>de</strong>rar las opiniones <strong>de</strong> la población<br />
involucrada, contrastar las difer<strong>en</strong>tes percepciones<br />
<strong>de</strong> la realidad, eliminar al máximo las incertidumbres,<br />
visualizar esc<strong>en</strong>arios y aproximarse a la<br />
g<strong>en</strong>eración <strong>de</strong> alternativas <strong>de</strong> solución. Por medio<br />
<strong>de</strong> la participación se logra el cons<strong>en</strong>timi<strong>en</strong>to libre<br />
e informado y la legitimidad <strong>de</strong> las <strong>de</strong>cisiones.<br />
La participación hace posible construir acuerdos<br />
sobre las características y alcance <strong>de</strong> los<br />
programas, compartir responsabilida<strong>de</strong>s sobre<br />
su implem<strong>en</strong>tación y resultados así como realizar<br />
el seguimi<strong>en</strong>to y la evaluación conjunta <strong>de</strong>l<br />
proceso. Estos acuerdos se pue<strong>de</strong>n consignar<br />
<strong>en</strong> actas o docum<strong>en</strong>tos, que sirv<strong>en</strong> a las partes<br />
para clarificar sus funciones y responsabilida<strong>de</strong>s.<br />
En los casos estudiados se <strong>de</strong>stacan los acuerdos<br />
firmados <strong>en</strong> Arg<strong>en</strong>tina por las familias para<br />
participar <strong>en</strong> el proceso y asumir sus responsabilida<strong>de</strong>s,<br />
y <strong>en</strong> Colombia la firma <strong>de</strong> las actas <strong>de</strong><br />
corresponsabilidad.<br />
Para que exista una participación activa y constructiva,<br />
es indisp<strong>en</strong>sable informar a la población<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> los primeros mom<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> interv<strong>en</strong>ción,<br />
sobre los estudios y activida<strong>de</strong>s que se realizan<br />
<strong>en</strong> la zona y las instituciones y personas responsables<br />
<strong>de</strong> las mismas. En todos los casos se<br />
<strong>en</strong>contraron estrategias <strong>de</strong> información y comunicación.<br />
En Arg<strong>en</strong>tina, los equipos <strong>de</strong> trabajo<br />
conformados <strong>en</strong> cada provincia informaron a<br />
las familias y luego las acompañaron durante<br />
todo el proceso. En Brasil, se crearon espacios <strong>de</strong><br />
participación <strong>de</strong> la comunidad <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l Consejo<br />
Consultivo <strong>de</strong> <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> y el equipo<br />
<strong>de</strong> gestión social realizaba reuniones periódicas<br />
con las comunida<strong>de</strong>s por medio <strong>de</strong> las cuales se<br />
lograron cons<strong>en</strong>sos sobre aspectos importantes,<br />
como los criterios <strong>de</strong> adjudicación <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das,<br />
los <strong>de</strong>rechos y <strong>de</strong>beres <strong>de</strong> las partes y cal<strong>en</strong>darios<br />
<strong>de</strong> mudanzas <strong>en</strong>tre otros. En Colombia,<br />
lí<strong>de</strong>res elegidos por la comunidad participaron<br />
<strong>en</strong> la “Mesa técnico-social”, se crearon oficinas<br />
<strong>de</strong> at<strong>en</strong>ción a la comunidad <strong>en</strong> la zona <strong>de</strong> Nueva<br />
Esperanza, y los equipos sociales realizaban<br />
visitas periódicas a las familias. En Guatemala,<br />
los lí<strong>de</strong>res <strong>de</strong> la comunidad, las autorida<strong>de</strong>s municipales,<br />
autorida<strong>de</strong>s tz´utujil y organizaciones<br />
<strong>de</strong> la sociedad civil participaron activam<strong>en</strong>te <strong>en</strong><br />
la “Comisión <strong>de</strong> Reconstrucción”. Los difer<strong>en</strong>tes<br />
mecanismos utilizados <strong>en</strong> los casos estudiados<br />
ilustran los espacios que pue<strong>de</strong>n existir para informar<br />
a la comunidad y para que esta participe<br />
<strong>en</strong> las <strong>de</strong>cisiones.<br />
Es necesario informar a las personas sobre los difer<strong>en</strong>tes<br />
tipos <strong>de</strong> am<strong>en</strong>azas y s<strong>en</strong>sibilizarlas sobre<br />
el <strong>riesgo</strong> que existe. De nuevo los estudios nos<br />
ilustran difer<strong>en</strong>tes situaciones. En el caso <strong>de</strong> f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os<br />
que se pres<strong>en</strong>tan con carácter recurr<strong>en</strong>te<br />
como son las inundaciones, las personas conoc<strong>en</strong><br />
muy bi<strong>en</strong> tanto el problema como sus consecu<strong>en</strong>cias.<br />
En otros casos <strong>de</strong> am<strong>en</strong>azas lat<strong>en</strong>tes<br />
como los <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> tierra <strong>en</strong> Bogotá o<br />
<strong>de</strong> las familias no afectadas por la torm<strong>en</strong>ta Stan<br />
<strong>en</strong> Guatemala, pero <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong>, fueron necesarios<br />
esfuerzos importantes para que se compr<strong>en</strong>diera<br />
y asumiera la situación <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>. En ambos<br />
casos la socialización <strong>de</strong> los estudios <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
realizados, recorridos <strong>de</strong> campo para observar<br />
in situ los problemas, campañas <strong>de</strong> divulgación<br />
y la instalación <strong>de</strong> vallas, g<strong>en</strong>eraron la conci<strong>en</strong>cia<br />
social e individual sobre la situación <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y la<br />
compr<strong>en</strong>sión <strong>de</strong> la necesidad <strong>de</strong>l reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to.<br />
204
Análisis comparativo <strong>de</strong> los casos <strong>de</strong> los paises<br />
Por medio <strong>de</strong> la información y el diálogo, se <strong>de</strong>fin<strong>en</strong><br />
los esc<strong>en</strong>arios <strong>de</strong> participación. Las comunida<strong>de</strong>s<br />
pue<strong>de</strong>n participar <strong>en</strong> la realización <strong>de</strong> los<br />
c<strong>en</strong>sos, como se hizo <strong>en</strong> Brasil; <strong>en</strong> el monitoreo<br />
<strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> como se llevó a cabo <strong>en</strong> Colombia; <strong>en</strong><br />
la búsqueda <strong>de</strong> soluciones como el caso <strong>de</strong> adquisición<br />
<strong>de</strong> tierra para el as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> Guatemala;<br />
y la búsqueda <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das <strong>en</strong> el mercado<br />
<strong>en</strong> Bogotá; <strong>en</strong> el diseño <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das y los nuevos<br />
as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos como ocurrió <strong>en</strong> Guatemala;<br />
<strong>en</strong> la construcción misma <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das como<br />
se hizo <strong>en</strong> Arg<strong>en</strong>tina, y <strong>en</strong> activida<strong>de</strong>s específicas<br />
<strong>de</strong> acuerdo con las características <strong>de</strong> la comunidad<br />
o el proyecto como fue la participación <strong>de</strong><br />
la comunidad <strong>en</strong> el rescate arqueológico que<br />
se llevó a cabo <strong>en</strong> Chuk Muk, Guatemala, o <strong>en</strong><br />
la recuperación ambi<strong>en</strong>tal <strong>de</strong> la zona <strong>de</strong> Nueva<br />
Esperanza <strong>en</strong> Bogotá.<br />
El reconocimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> las formas <strong>de</strong> organización y<br />
participación <strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s es un elem<strong>en</strong>to,<br />
que no solo es una muestra <strong>de</strong> respeto sino que<br />
contribuye a la construcción o fortalecimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> relaciones sólidas y <strong>de</strong> confianza. Uno <strong>de</strong> los<br />
mejores ejemplos se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra <strong>en</strong> el caso <strong>de</strong><br />
Guatemala, don<strong>de</strong> se incluyó un tipo <strong>de</strong> gestión<br />
multicultural, <strong>en</strong> el que los patrones <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntidad<br />
indíg<strong>en</strong>a, las formas <strong>de</strong> organización política <strong>en</strong><br />
li<strong>de</strong>razgos tradicionales y contemporáneos y los<br />
credos religiosos, convergieron <strong>en</strong> un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong><br />
organización social para la reconstrucción.<br />
En algunos casos es necesario promover la organización<br />
<strong>de</strong> la comunidad para lograr su a<strong>de</strong>cuada<br />
participación. Un ejemplo significativo,<br />
fue la organización <strong>de</strong> las familias <strong>en</strong> Arg<strong>en</strong>tina<br />
para la autoconstrucción <strong>de</strong> las vivi<strong>en</strong>das. La organización<br />
<strong>de</strong> familias <strong>en</strong> grupos <strong>de</strong> veinte, para<br />
construir veinte vivi<strong>en</strong>das cada grupo facilitó no<br />
solo la participación sino que garantizó la ayuda<br />
mutua <strong>en</strong>tre las familias para lograr los objetivos<br />
<strong>de</strong>l programa.<br />
Otro aspecto <strong>en</strong> el que es necesaria la participación<br />
<strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s es <strong>en</strong> el seguimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong><br />
los programas. Usualm<strong>en</strong>te las comunida<strong>de</strong>s experim<strong>en</strong>tan<br />
distintos niveles <strong>de</strong> <strong>de</strong>sconfianza <strong>en</strong><br />
las motivaciones e intereses <strong>de</strong> las instituciones<br />
estatales. Por ello incluirlas <strong>de</strong> manera efectiva<br />
<strong>en</strong> el seguimi<strong>en</strong>to y la verificación <strong>de</strong>l proceso<br />
durante todas sus etapas, facilita la gestión y les<br />
permite conocer los obstáculos que se <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tan<br />
y aportar <strong>en</strong> sus soluciones.<br />
15. Fu<strong>en</strong>tes <strong>de</strong> financiación<br />
Los casos estudiados ilustran las diversas fu<strong>en</strong>tes<br />
<strong>de</strong> financiación que pue<strong>de</strong>n existir para el reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
como medida <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>,<br />
como son la asignación <strong>de</strong> recursos presupuestales<br />
por parte <strong>de</strong> los gobiernos, préstamos <strong>de</strong> la<br />
banca multilateral, donaciones <strong>de</strong> la cooperación<br />
internacional y el aporte comunitario. En todos<br />
los casos estudiados estas fu<strong>en</strong>tes fueron aplicadas<br />
<strong>de</strong> uno u otro modo <strong>en</strong> distinto grado.<br />
La asignación <strong>de</strong> presupuesto por parte <strong>de</strong> los<br />
gobiernos se pue<strong>de</strong> pres<strong>en</strong>tar <strong>de</strong> difer<strong>en</strong>tes maneras.<br />
Como una asignación especial para at<strong>en</strong><strong>de</strong>r<br />
una situación específica, como fue el caso<br />
<strong>de</strong> la reasignación <strong>de</strong>l presupuesto nacional <strong>en</strong><br />
Guatemala para at<strong>en</strong><strong>de</strong>r el <strong>de</strong>sastre causado por<br />
la torm<strong>en</strong>ta Stan; como recursos <strong>de</strong> contrapartida<br />
<strong>de</strong> préstamos con la banca multilateral, como<br />
<strong>en</strong> los casos <strong>de</strong> Brasil y Arg<strong>en</strong>tina; o por medio<br />
<strong>de</strong> la creación <strong>de</strong> fondos <strong>de</strong>stinados a la at<strong>en</strong>ción<br />
y prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias como se hace <strong>en</strong><br />
Colombia. Se consi<strong>de</strong>ra que el último caso es el<br />
que brinda mayor sost<strong>en</strong>ibilidad a los programas.<br />
Entre los fondos especiales, se <strong>de</strong>staca el Fon do Especial<br />
para Calamida<strong>de</strong>s Públicas (Fucap) <strong>de</strong> Brasil<br />
y el Fondo Nacional <strong>de</strong> Calamida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Colombia.<br />
Otra experi<strong>en</strong>cia importante es la <strong>de</strong> la ciudad <strong>de</strong><br />
Bogotá, que creó su propio Fondo para la Prev<strong>en</strong>-<br />
205
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
ción y At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> Emerg<strong>en</strong>cias (Fopae), que recibe<br />
el 0,5% <strong>de</strong> los ingresos corri<strong>en</strong>tes tributarios <strong>de</strong>l<br />
Distrito Capital a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> otros aportes.<br />
Para el caso específico <strong>de</strong>l financiami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> las<br />
vivi<strong>en</strong>das a las familias <strong>de</strong> bajos ingresos que<br />
viv<strong>en</strong> <strong>en</strong> zonas <strong>de</strong> alto <strong>riesgo</strong>, se <strong>en</strong>contró como<br />
mecanismo interesante los subsidios <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da<br />
<strong>de</strong> Colombia para <strong>poblaciones</strong> urbanas, rurales y<br />
los subsidios especiales <strong>de</strong> Bogotá. Estos subsidios<br />
permit<strong>en</strong> a la administración incluir a los pobladores<br />
más vulnerables y con ninguna capacidad <strong>de</strong><br />
pago <strong>en</strong> los programas <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da, con el objeto<br />
<strong>de</strong> proteger su vida y bi<strong>en</strong>es y para que accedan<br />
a alternativas habitacionales legales y seguras.<br />
En estas experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> subsidiaridad y creación<br />
<strong>de</strong> instrum<strong>en</strong>tos económicos dirigidos a los más<br />
vulnerables, el m<strong>en</strong>saje es claro con relación al reconocimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> los ciudadanos<br />
y <strong>de</strong> la responsabilidad <strong>de</strong> Estado fr<strong>en</strong>te a los más<br />
vulnerables y excluidos, aspectos clave <strong>de</strong> toda<br />
gestión integral <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s.<br />
16. Participación<br />
<strong>de</strong>l sector privado<br />
Los casos estudiados ilustraron también la participación<br />
<strong>de</strong>l sector privado <strong>en</strong> los procesos <strong>de</strong><br />
reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to. Este sector pue<strong>de</strong> participar<br />
<strong>en</strong> la realización <strong>de</strong> los difer<strong>en</strong>tes estudios para<br />
la valoración <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> y las características socioeconómicas<br />
y culturales <strong>de</strong> la población, como<br />
fueron los estudios llevados a cabo <strong>en</strong> Colombia<br />
y Guatemala; <strong>en</strong> la prestación <strong>de</strong> servicios como<br />
el caso <strong>de</strong> Brasil que contrató la gestión social con<br />
firmas privadas; <strong>en</strong> la construcción <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>das<br />
(Brasil, Colombia y Guatemala), y <strong>en</strong> la provisión<br />
<strong>de</strong> materiales <strong>de</strong> construcción como <strong>en</strong> el programa<br />
<strong>de</strong> Arg<strong>en</strong>tina.<br />
Las alianzas <strong>en</strong>tre las instituciones responsables<br />
<strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to y el<br />
sector privado que se pres<strong>en</strong>taron <strong>en</strong> el caso<br />
<strong>de</strong> Arg<strong>en</strong>tina y Colombia merec<strong>en</strong> ser <strong>de</strong>stacadas.<br />
Los acuerdos firmados <strong>en</strong> Arg<strong>en</strong>tina<br />
<strong>en</strong>tre las unida<strong>de</strong>s provinciales <strong>de</strong> coordinación<br />
para la emerg<strong>en</strong>cia y los proveedores privados<br />
<strong>de</strong> mate riales <strong>de</strong> construcción, por medio <strong>de</strong><br />
meca nis mos <strong>de</strong> los cupones (también conocidos<br />
como vouchers) y el seguimi<strong>en</strong>to y<br />
control <strong>de</strong> los mismos, cum plieron un papel<br />
muy importante <strong>en</strong> el proceso y garantizaron<br />
la transpar<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> el uso <strong>de</strong> los recursos. Las<br />
alianzas <strong>en</strong> Colombia con constructores privados<br />
por medio <strong>de</strong> las “vitrinas in mobiliarias”<br />
para facilitarles la pres<strong>en</strong>tación <strong>de</strong> sus proyectos<br />
a los comunida<strong>de</strong>s, b<strong>en</strong>eficiaba tanto a los<br />
constructores como a las familias al am pliarles el<br />
abanico <strong>de</strong> opciones <strong>en</strong>tre las que podían elegir.<br />
17. Control <strong>de</strong> zonas recuperadas<br />
El reas<strong>en</strong>tar <strong>poblaciones</strong> que viv<strong>en</strong> <strong>en</strong> alto <strong>riesgo</strong><br />
sin que se control<strong>en</strong> nuevos as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos <strong>en</strong> las<br />
zonas recuperadas ti<strong>en</strong>e un impacto positivo para<br />
las personas reas<strong>en</strong>tadas pero negativo para los<br />
gobiernos, instituciones y <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s territoriales,<br />
ya que vuelve infinito el problema <strong>de</strong> población<br />
<strong>en</strong> <strong>riesgo</strong>, g<strong>en</strong>erando altos costos para los <strong>en</strong>tes<br />
territoriales y sin ningún impacto <strong>en</strong> la reducción<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres. Por tanto, es es<strong>en</strong>cial que<br />
las zonas recuperadas se <strong>de</strong>stin<strong>en</strong> a un uso <strong>de</strong><br />
acuerdo con sus condiciones y exista un estricto<br />
control <strong>de</strong> nuevas ocupaciones.<br />
Los casos estudiados muestran difer<strong>en</strong>tes maneras<br />
<strong>de</strong> abordar la situación. En Arg<strong>en</strong>tina,<br />
Colombia y Guatemala, se promulgaron normas<br />
para prohibir las ocupaciones y, <strong>en</strong> el caso <strong>de</strong><br />
Guatemala, se prohibió la inversión pública y<br />
206
Análisis comparativo <strong>de</strong> los casos <strong>de</strong> los paises<br />
<strong>de</strong> organizaciones internacionales <strong>en</strong> la zona <strong>en</strong><br />
alto <strong>riesgo</strong>. En Arg<strong>en</strong>tina, las áreas recuperadas<br />
se <strong>de</strong>clararon <strong>de</strong> uso público y se convirtieron<br />
<strong>en</strong> zonas ver<strong>de</strong>s, incluy<strong>en</strong>do parques y canchas<br />
<strong>de</strong>portivas, comprometiéndose las municipalida<strong>de</strong>s<br />
a su control y mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to. En Bogotá,<br />
los suelos <strong>de</strong> bosque andino se <strong>de</strong>volvieron a la<br />
estructura ecológica <strong>de</strong> la ciudad por medio <strong>de</strong><br />
su incorporación a un parque ecológico público y<br />
se contrataron a personas <strong>de</strong> la comunidad para<br />
su recuperación. En Brasil las áreas recuperadas<br />
se utilizaron para la construcción <strong>de</strong> obras <strong>de</strong><br />
infraestructura, ya sea para la canalización <strong>de</strong> los<br />
arroyos o para vías. Como conclusiones relevantes,<br />
se i<strong>de</strong>ntifica la importancia <strong>de</strong> la norma para<br />
<strong>de</strong>finir el uso <strong>de</strong>l suelo, el control <strong>de</strong> la aplicación<br />
<strong>de</strong> la norma por parte <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s compet<strong>en</strong>tes,<br />
y el uso público <strong>de</strong> las áreas con b<strong>en</strong>eficios<br />
comunitarios, lo cual refuerza la prev<strong>en</strong>ción<br />
<strong>de</strong> nuevas ocupaciones.<br />
18. Transpar<strong>en</strong>cia y r<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> cu<strong>en</strong>tas<br />
Otro factor que constituye un factor <strong>de</strong> éxito <strong>en</strong><br />
la ejecución <strong>de</strong> los programas y para la construcción<br />
<strong>de</strong> confianza con las comunida<strong>de</strong>s y actores<br />
involucrados, es la transpar<strong>en</strong>cia. Si bi<strong>en</strong> esta<br />
<strong>de</strong>be existir <strong>en</strong> todo el proceso y acciones que se<br />
<strong>de</strong>sarrollan, son cruciales <strong>en</strong> la <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> las<br />
familias que participarán <strong>en</strong> el programa, <strong>en</strong> los<br />
b<strong>en</strong>eficios <strong>en</strong>tregados y <strong>en</strong> el uso <strong>de</strong> los recursos.<br />
En el caso <strong>de</strong> Arg<strong>en</strong>tina, don<strong>de</strong> los recursos exist<strong>en</strong>tes<br />
no permitían at<strong>en</strong><strong>de</strong>r a todas las familias,<br />
se utilizó el mecanismo <strong>de</strong> sorteo público con<br />
interv<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> autorida<strong>de</strong>s locales o escribanos<br />
públicos. En este país no se <strong>en</strong>tregó dinero a las<br />
familias para la adquisición <strong>de</strong> los materiales <strong>de</strong><br />
construcción, sino que se utilizó el sistema <strong>de</strong> cupones<br />
(vouchers) con un estricto control por parte<br />
<strong>de</strong> las <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s responsables.<br />
En Colombia las familias que eligieron vivi<strong>en</strong>das<br />
nuevas <strong>de</strong> constructores privados o vivi<strong>en</strong>das<br />
usadas, tampoco recibían el dinero sino que<br />
autorizaban a la <strong>en</strong>tidad responsable a girar el<br />
dinero directam<strong>en</strong>te al v<strong>en</strong><strong>de</strong>dor <strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da.<br />
Otro mecanismo importante utilizado <strong>en</strong> Brasil,<br />
Colombia y Guatemala, fue el <strong>de</strong> la conformación<br />
<strong>de</strong> comités, comisiones o mesas <strong>de</strong> trabajo con<br />
repres<strong>en</strong>tación <strong>de</strong> autorida<strong>de</strong>s locales, <strong>en</strong>tida<strong>de</strong>s<br />
y comunidad que permitía el seguimi<strong>en</strong>to y<br />
control <strong>de</strong> los programas por parte <strong>de</strong> todos los<br />
participantes.<br />
De la mano <strong>de</strong> la transpar<strong>en</strong>cia se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra la r<strong>en</strong>dición<br />
<strong>de</strong> cu<strong>en</strong>tas. Los actos públicos <strong>de</strong> r<strong>en</strong>dición<br />
<strong>de</strong> cu<strong>en</strong>tas llevados a cabo <strong>en</strong> Guatemala a nivel<br />
nacional y <strong>de</strong>partam<strong>en</strong>tal cumplieron un papel<br />
muy importante <strong>en</strong> la construcción <strong>de</strong> confianza<br />
<strong>en</strong>tre comunida<strong>de</strong>s, gobierno e instituciones.<br />
Estas son algunas <strong>de</strong> las lecciones que <strong>de</strong>jan los<br />
casos estudiados. Sería i<strong>de</strong>al que se incorporaran<br />
prácticas para docum<strong>en</strong>tar las experi<strong>en</strong>cias que<br />
se realizan <strong>en</strong> el concierto mundial y se efectuaran<br />
evaluaciones que permitieran i<strong>de</strong>ntificar con<br />
mayor precisión la eficacia <strong>de</strong> las estrategias, metodologías<br />
e instrum<strong>en</strong>tos que llevan a obt<strong>en</strong>er<br />
resultados positivos tanto para las comunida<strong>de</strong>s<br />
como para los gobiernos. De esta manera se<br />
facilitará la replicabilidad <strong>de</strong> experi<strong>en</strong>cias y el<br />
mejorami<strong>en</strong>to continuo <strong>de</strong> las prácticas.<br />
207
Glosario técnico 1<br />
1. El <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre: compon<strong>en</strong>tes básicos<br />
Am<strong>en</strong>aza<br />
Peligro lat<strong>en</strong>te que repres<strong>en</strong>ta la probable manifestación <strong>de</strong> un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o físico <strong>de</strong><br />
orig<strong>en</strong> natural, socionatural o antropogénico, que se anticipa pue<strong>de</strong> producir efectos<br />
adversos, disrupción, daños y pérdidas <strong>en</strong> las personas, la producción, la infraestructura,<br />
la propiedad, los bi<strong>en</strong>es y servicios y el medio ambi<strong>en</strong>te. Constituye un factor <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
físico externo a un elem<strong>en</strong>to o grupo <strong>de</strong> elem<strong>en</strong>tos sociales expuestos, que se expresa<br />
como la probabilidad <strong>de</strong> que un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o se pres<strong>en</strong>te con una cierta int<strong>en</strong>sidad, <strong>en</strong><br />
un sitio específico y <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> un periodo <strong>de</strong> tiempo <strong>de</strong>finido.<br />
Am<strong>en</strong>aza natural<br />
Peligro lat<strong>en</strong>te asociado con la posible manifestación <strong>de</strong> un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o físico cuya<br />
génesis se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra totalm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> los procesos naturales <strong>de</strong> transformación y modificación<br />
<strong>de</strong> la tierra y el ambi<strong>en</strong>te, por ejemplo, un terremoto, una erupción volcánica,<br />
un tsunami o un huracán, y que pue<strong>de</strong> resultar <strong>en</strong> la muerte o lesiones a seres vivos,<br />
daños materiales o interrupción <strong>de</strong> la actividad social y económica <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral. Suel<strong>en</strong><br />
clasificarse <strong>de</strong> acuerdo con sus oríg<strong>en</strong>es terrestres, atmosféricos o biológicos (<strong>en</strong> la<br />
biosfera) permiti<strong>en</strong>do i<strong>de</strong>ntificar <strong>en</strong>tre otras, am<strong>en</strong>azas geológicas, geomorfológicas,<br />
climatológicas, hidro meteorológicas, oceánicas y bióticas.<br />
Am<strong>en</strong>aza socionatural<br />
Peligro lat<strong>en</strong>te asociado con la probable ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os físicos cuya<br />
exist<strong>en</strong>cia, int<strong>en</strong>sidad o recurr<strong>en</strong>cia se relaciona con procesos <strong>de</strong> <strong>de</strong>gradación o<br />
trasformación ambi<strong>en</strong>tal o <strong>de</strong> interv<strong>en</strong>ción humana <strong>en</strong> los ecosistemas. Ejemplos<br />
<strong>de</strong> estos pue<strong>de</strong>n <strong>en</strong>contrarse <strong>en</strong> inundaciones y <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>tos resultantes <strong>de</strong>, o<br />
increm<strong>en</strong>tados o influ<strong>en</strong>ciados <strong>en</strong> su int<strong>en</strong>sidad, por procesos <strong>de</strong> <strong>de</strong>forestación y <strong>de</strong>terioro<br />
<strong>de</strong> cu<strong>en</strong>cas, erosión costera por la <strong>de</strong>strucción <strong>de</strong> manglares, e inundaciones<br />
1 La fu<strong>en</strong>te para este glosario, con excepción <strong>de</strong> unos pocos recortes, es Allan Lavell, “Nociones y<br />
<strong>de</strong>finiciones relevantes para la gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>”, Anexo I <strong>de</strong> Apuntes para una reflexión institucional<br />
<strong>en</strong> países <strong>de</strong> la Subregión Andina sobre el <strong>en</strong>foque <strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>, Lima: Pre<strong>de</strong>can, 2007.<br />
Lavell, por su parte, indica que los conceptos y <strong>de</strong>finiciones pres<strong>en</strong>tadas <strong>en</strong> este docum<strong>en</strong>to reflejan<br />
un cierto nivel <strong>de</strong> cons<strong>en</strong>so logrado <strong>en</strong>tre muchos autores y fu<strong>en</strong>tes que han contribuido <strong>en</strong> forma<br />
individual o colectiva al avance <strong>en</strong> la concreción <strong>de</strong> conceptos y prácticas durante los últimos 25 años,<br />
<strong>en</strong>tre ellos <strong>en</strong> forma más directa: K<strong>en</strong>neth Hewitt, James Mitchell, Andrew Maskrey, Allan Lavell,<br />
Elisabeth Mansilla, Hilda Herzer, Piers Blaikie, B<strong>en</strong> Wisner, Terry Cannon, Ian Davis, Gustavo Wilches-<br />
Chaux, Omar Darío Cardona, y el pnud y eird por medio <strong>de</strong> sus publicaciones.<br />
209
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
urbanas por falta <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuados sistemas <strong>de</strong> dr<strong>en</strong>aje <strong>de</strong> aguas pluviales. Las am<strong>en</strong>azas<br />
socionaturales se crean <strong>en</strong> la intersección <strong>de</strong>l medio ambi<strong>en</strong>te natural con la acción<br />
humana y repres<strong>en</strong>tan un proceso <strong>de</strong> conversión <strong>de</strong> recursos naturales <strong>en</strong> am<strong>en</strong>azas.<br />
Los cambios <strong>en</strong> el ambi<strong>en</strong>te y las nuevas am<strong>en</strong>azas que se g<strong>en</strong>eran con el cambio<br />
climático global son el ejemplo más extremo <strong>de</strong> la noción <strong>de</strong> am<strong>en</strong>aza socionatural.<br />
Las am<strong>en</strong>azas socionaturales mimetizan o asum<strong>en</strong> las mismas características que<br />
diversas am<strong>en</strong>azas naturales.<br />
Am<strong>en</strong>aza antropogénica o antrópica<br />
Peligro lat<strong>en</strong>te g<strong>en</strong>erado por la actividad humana <strong>en</strong> la producción, distribución,<br />
transporte y consumo <strong>de</strong> bi<strong>en</strong>es y servicios y <strong>en</strong> la construcción y uso <strong>de</strong> infraestructura<br />
y edificios. Compr<strong>en</strong><strong>de</strong>n una gama amplia <strong>de</strong> peligros, como son las distintas<br />
formas <strong>de</strong> contaminación <strong>de</strong> aguas, aire y suelos, los inc<strong>en</strong>dios, las explosiones, los<br />
<strong>de</strong>rrames <strong>de</strong> sustancias tóxicas, los acci<strong>de</strong>ntes <strong>en</strong> los sistemas <strong>de</strong> transporte, la ruptura<br />
<strong>de</strong> presas <strong>de</strong> ret<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> agua, <strong>en</strong>tre otros.<br />
Am<strong>en</strong>azas tecnológicas<br />
Am<strong>en</strong>aza relacionada con acci<strong>de</strong>ntes tecnológicos o industriales, procedimi<strong>en</strong>tos peligrosos,<br />
fallos <strong>de</strong> infraestructura o <strong>de</strong> ciertas activida<strong>de</strong>s humanas, que pue<strong>de</strong>n causar<br />
muerte o lesiones, daños materiales, interrupción <strong>de</strong> la actividad social y económica o<br />
<strong>de</strong>gradación ambi<strong>en</strong>tal. Algunas veces llamadas am<strong>en</strong>azas antropogénicas. Los ejemplos<br />
incluy<strong>en</strong>: contaminación industrial, <strong>de</strong>scargas nucleares y radiactividad, <strong>de</strong>sechos<br />
tóxicos, ruptura <strong>de</strong> presas, explosiones e inc<strong>en</strong>dios.<br />
Am<strong>en</strong>azas concat<strong>en</strong>adas o complejas<br />
La probable ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> una serie o secu<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> dos o más f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os físicos peligrosos<br />
<strong>en</strong> el que uno <strong>de</strong>s<strong>en</strong>ca<strong>de</strong>na el otro, sucesivam<strong>en</strong>te. Un ejemplo se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra<br />
<strong>en</strong> la forma <strong>en</strong> que un sismo pue<strong>de</strong> causar la ruptura <strong>de</strong> presas y diques, g<strong>en</strong>erando<br />
inundaciones que romp<strong>en</strong> líneas <strong>de</strong> transmisión <strong>de</strong> productos volátiles o contaminantes<br />
con repercusiones directas <strong>en</strong> los seres humanos u otras especies <strong>de</strong> fauna o flora.<br />
Elem<strong>en</strong>tos expuestos<br />
Es el contexto social y material repres<strong>en</strong>tado por las personas y por los recursos,<br />
producción, infraestructura, bi<strong>en</strong>es y servicios, que se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l área <strong>de</strong><br />
influ<strong>en</strong>cia directa <strong>de</strong> un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o o ev<strong>en</strong>to físico. Correspon<strong>de</strong>n a las activida<strong>de</strong>s<br />
humanas, todos los sistemas realizados por el hombre como edificaciones, líneas vitales<br />
o infraestructura, c<strong>en</strong>tros <strong>de</strong> producción, servicios, la g<strong>en</strong>te que los utiliza.<br />
Elem<strong>en</strong>tos con (<strong>en</strong>) <strong>riesgo</strong><br />
Es el contexto social y material repres<strong>en</strong>tado por las personas y por los recursos,<br />
producción, infraestructura, bi<strong>en</strong>es y servicios, que pue<strong>de</strong>n ser afectados directa o<br />
indirectam<strong>en</strong>te por un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o o ev<strong>en</strong>to físico, <strong>de</strong>bido a la vulnerabilidad que experim<strong>en</strong>tan.<br />
Correspon<strong>de</strong>n a las activida<strong>de</strong>s humanas, todos los sistemas realizados por<br />
el hombre como edificaciones, líneas vitales o infraestructura, c<strong>en</strong>tros <strong>de</strong> producción,<br />
servicios, la g<strong>en</strong>te que los utiliza.<br />
F<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o (ev<strong>en</strong>to) peligroso o peligro<br />
Suceso natural, socionatural o antropogénico, que se <strong>de</strong>scribe <strong>en</strong> términos <strong>de</strong> sus carac<br />
terísticas, severidad, ubicación y área <strong>de</strong> influ<strong>en</strong>cia, que pue<strong>de</strong> causar la pérdida<br />
210
Glosario técnico<br />
<strong>de</strong> la vida o lesiones, daños materiales, perturbaciones sociales y económicas. Es la<br />
materialización <strong>en</strong> el tiempo y el espacio <strong>de</strong> una am<strong>en</strong>aza. Es importante difer<strong>en</strong>ciar<br />
<strong>en</strong>tre un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o pot<strong>en</strong>cial o lat<strong>en</strong>te que constituye una am<strong>en</strong>aza, y el f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o<br />
mismo, una vez que este se pres<strong>en</strong>ta.<br />
F<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o natural<br />
Es toda manifestación <strong>de</strong> la naturaleza que pue<strong>de</strong> ser percibido por los s<strong>en</strong>tidos o por<br />
instrum<strong>en</strong>tos ci<strong>en</strong>tíficos <strong>de</strong> <strong>de</strong>tección. Se refiere a cualquier expresión que adopta la<br />
naturaleza como resultado <strong>de</strong> su funcionami<strong>en</strong>to interno.<br />
Riesgo<br />
La probabilidad <strong>de</strong> consecu<strong>en</strong>cias negativas, daños y pérdidas esperadas (muertes,<br />
lisiados, <strong>en</strong> la propiedad, medios <strong>de</strong> vida, la actividad económica y social, la cultura e<br />
historia, aspectos psicológicos, etc.), como resultado <strong>de</strong> la interacción <strong>en</strong>tre am<strong>en</strong>azas y<br />
elem<strong>en</strong>tos sociales y económicos expuestos <strong>en</strong> un sitio particular y durante un periodo<br />
<strong>de</strong> exposición <strong>de</strong>finido. Es una condición lat<strong>en</strong>te que anuncia futuro daño y pérdida.<br />
La valorización <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> términos sociales y económicos pue<strong>de</strong> ser objetivo (calculado<br />
matemáticam<strong>en</strong>te); o subjetivo (producto <strong>de</strong> la percepción e imaginarios <strong>de</strong> las<br />
personas y grupos).<br />
Riesgo <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre<br />
Es la probabilidad <strong>de</strong> que se pres<strong>en</strong>te un nivel <strong>de</strong> consecu<strong>en</strong>cias económicas y sociales<br />
adversas <strong>en</strong> un sitio particular y durante un tiempo <strong>de</strong>finido que exce<strong>de</strong>n niveles socialm<strong>en</strong>te<br />
aceptables o valores específicos (<strong>riesgo</strong> aceptable, <strong>de</strong>finición más a<strong>de</strong>lante)<br />
y a tal grado que la sociedad o un compon<strong>en</strong>te <strong>de</strong> la sociedad afectada <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tre<br />
severam<strong>en</strong>te interrumpido su funcionami<strong>en</strong>to rutinario y no pueda recuperarse <strong>en</strong><br />
forma autónoma, requiri<strong>en</strong>do <strong>de</strong> ayuda y asist<strong>en</strong>cia externa.<br />
Vulnerabilidad<br />
Factor <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> interno <strong>de</strong> un elem<strong>en</strong>to o grupo <strong>de</strong> elem<strong>en</strong>tos expuestos a una<br />
am<strong>en</strong>aza. Correspon<strong>de</strong> a la predisposición o susceptibilidad física, económica, política<br />
o social que ti<strong>en</strong>e una comunidad <strong>de</strong> ser afectada o <strong>de</strong> sufrir efectos adversos <strong>en</strong><br />
caso <strong>de</strong> que se manifieste un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o peligroso <strong>de</strong> orig<strong>en</strong> natural, socionatural o<br />
antropogénico. Repres<strong>en</strong>ta también las condiciones que imposibilitan o dificultan la<br />
recuperación autónoma posterior. Las difer<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> vulnerabilidad <strong>de</strong>l contexto social<br />
y material expuesto ante un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o peligroso <strong>de</strong>terminan el carácter selectivo <strong>de</strong><br />
la severidad <strong>de</strong> sus efectos. Sistema <strong>de</strong> condiciones y procesos resultantes <strong>de</strong> factores<br />
físicos, sociales, económicos y medioambi<strong>en</strong>tales que aum<strong>en</strong>tan la susceptibilidad <strong>de</strong><br />
una comunidad al impacto <strong>de</strong> los peligros.<br />
2. Desastre y sus consecu<strong>en</strong>cias<br />
Damnificado<br />
Persona afectada parcial o íntegram<strong>en</strong>te por una emerg<strong>en</strong>cia o <strong>de</strong>sastre y que ha sufrido<br />
daño o perjuicio graves a su salud o <strong>en</strong> sus bi<strong>en</strong>es, <strong>en</strong> forma total o parcial, perman<strong>en</strong>te<br />
o temporalm<strong>en</strong>te por lo que recibe refugio y ayuda humanitaria temporales. No<br />
ti<strong>en</strong>e capacidad propia para recuperar el estado <strong>de</strong> sus bi<strong>en</strong>es y patrimonio. Pérdidas<br />
graves <strong>en</strong> la estructura <strong>de</strong> soporte <strong>de</strong> sus necesida<strong>de</strong>s básicas, como vivi<strong>en</strong>da, medio <strong>de</strong><br />
211
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
subsist<strong>en</strong>cia, etcétera, <strong>en</strong> sus bi<strong>en</strong>es o servicios individuales o colectivos, daños graves<br />
<strong>en</strong> su integridad física o la pérdida total <strong>de</strong> sus bi<strong>en</strong>es o servicios básicos, por causa<br />
<strong>de</strong> un <strong>de</strong>sastre. Por lo g<strong>en</strong>eral, requiere <strong>de</strong> ayuda inmediata para su recuperación o<br />
sost<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to.<br />
Desastre<br />
Situación, contexto o proceso social que se <strong>de</strong>s<strong>en</strong>ca<strong>de</strong>na como resultado <strong>de</strong> la manifestación<br />
<strong>de</strong> un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o peligroso <strong>de</strong> orig<strong>en</strong> natural, socionatural o antropogénico que,<br />
al <strong>en</strong>contrar condiciones propicias <strong>de</strong> vulnerabilidad <strong>en</strong> una población y <strong>en</strong> su estructura<br />
productiva e infraestructura, causa alteraciones int<strong>en</strong>sas, graves y ext<strong>en</strong>didas <strong>en</strong> las<br />
condiciones normales <strong>de</strong> funcionami<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l país, región, zona o comunidad afectada,<br />
las cuales no pue<strong>de</strong>n ser <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tadas o resueltas <strong>de</strong> manera autónoma utilizando los<br />
recursos disponibles a la unidad social directam<strong>en</strong>te afectada. Estas alteraciones están<br />
repres<strong>en</strong>tadas <strong>en</strong> forma diversa y difer<strong>en</strong>ciada, <strong>en</strong>tre otras cosas, por la pérdida <strong>de</strong> vida<br />
y salud <strong>de</strong> la población; la <strong>de</strong>strucción, pérdida o inutilización total o parcial <strong>de</strong> bi<strong>en</strong>es<br />
<strong>de</strong> la colectividad y <strong>de</strong> los individuos, así como cambios severos <strong>en</strong> el ambi<strong>en</strong>te, requiri<strong>en</strong>do<br />
<strong>de</strong> una respuesta inmediata <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s y <strong>de</strong> la población para at<strong>en</strong><strong>de</strong>r a<br />
los afectados y restablecer umbrales aceptables <strong>de</strong> bi<strong>en</strong>estar y oportunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> vida.<br />
Efectos, impactos o pérdidas directos<br />
Aquellos que manti<strong>en</strong><strong>en</strong> relación <strong>de</strong> causalidad directa e inmediata con la ocurr<strong>en</strong>cia<br />
<strong>de</strong> un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o físico, repres<strong>en</strong>tados usualm<strong>en</strong>te por el impacto <strong>en</strong> las propieda<strong>de</strong>s y<br />
edificaciones, infraestructuras e instalaciones, sistemas productivos y productos, bi<strong>en</strong>es<br />
y acervos, servicios y ambi<strong>en</strong>te, o por el impacto inmediato <strong>en</strong> las activida<strong>de</strong>s sociales y<br />
económicas.<br />
Efectos, impactos o pérdidas indirectos<br />
Aquellos que manti<strong>en</strong><strong>en</strong> relación <strong>de</strong> causalidad con los efectos directos, repres<strong>en</strong>tados<br />
usualm<strong>en</strong>te por impactos concat<strong>en</strong>ados sobre la población, las activida<strong>de</strong>s económicas<br />
y sociales o sobre el ambi<strong>en</strong>te. Normalm<strong>en</strong>te los impactos indirectos cuantificados son<br />
los que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> efectos adversos <strong>en</strong> términos sociales y económicos, por ejemplo, pérdidas<br />
<strong>de</strong> oportunida<strong>de</strong>s productivas y flujos <strong>de</strong> bi<strong>en</strong>es, <strong>de</strong> ingresos futuros, aum<strong>en</strong>tos<br />
<strong>en</strong> los niveles <strong>de</strong> pobreza, aum<strong>en</strong>tos <strong>en</strong> costos <strong>de</strong> transporte <strong>de</strong>bido a la pérdida <strong>de</strong><br />
caminos y pu<strong>en</strong>tes, etcétera. Sin embargo, también habrá casos <strong>de</strong> impactos positivos<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong> individuos y empresas privadas qui<strong>en</strong>es pue<strong>de</strong>n b<strong>en</strong>eficiarse <strong>de</strong><br />
los impactos negativos <strong>en</strong> otros.<br />
Emerg<strong>en</strong>cia<br />
Estado directam<strong>en</strong>te relacionado con la ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o físico peligroso<br />
o por la inmin<strong>en</strong>cia <strong>de</strong>l mismo, que requiere <strong>de</strong> una reacción inmediata y exige la<br />
at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> las instituciones <strong>de</strong>l Estado, los medios <strong>de</strong> comunicación y <strong>de</strong> la comunidad<br />
<strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral. Cuando es inmin<strong>en</strong>te el ev<strong>en</strong>to, pue<strong>de</strong>n pres<strong>en</strong>tarse confusión, <strong>de</strong>sor<strong>de</strong>n,<br />
incertidumbre y <strong>de</strong>sori<strong>en</strong>tación <strong>en</strong>tre la población. La fase inmediata <strong>de</strong>spués <strong>de</strong>l<br />
impacto es ca racterizada por la alteración o interrupción in t<strong>en</strong>sa y grave <strong>de</strong> las condiciones<br />
normales <strong>de</strong> fun cionami<strong>en</strong>to u operación <strong>de</strong> una comunidad, zona o región y<br />
las condiciones mínimas necesarias para la superviv<strong>en</strong>cia y funcionami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la unidad<br />
social afectada no se satisfac<strong>en</strong>. Constituye una fase o compon<strong>en</strong>te <strong>de</strong> una condición<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre pero no es, per se, una noción sustitutiva <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre. Pue<strong>de</strong> haber condiciones<br />
<strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cia sin un <strong>de</strong>sastre.<br />
212
Glosario técnico<br />
Impactos humanos<br />
Los muertos, <strong>de</strong>saparecidos, lisiados o <strong>en</strong>fermos producto directo o indirecto <strong>de</strong>l impacto<br />
<strong>de</strong> un ev<strong>en</strong>to peligroso.<br />
Líneas (re<strong>de</strong>s) vitales<br />
Infraestructura básica o es<strong>en</strong>cial necesaria para el <strong>de</strong>s<strong>en</strong>volvimi<strong>en</strong>to normal <strong>de</strong> una población.<br />
Energía: presas, subestaciones, líneas <strong>de</strong> fluido eléctrico, plantas <strong>de</strong> almac<strong>en</strong>ami<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> combustibles, oleoductos, gasoductos. Transporte: re<strong>de</strong>s viales, pu<strong>en</strong>tes,<br />
terminales <strong>de</strong> transporte, aeropuertos, puertos fluviales y marítimos. Agua: plantas <strong>de</strong><br />
tra tami<strong>en</strong>to, acueductos, alcantarillados, canales <strong>de</strong> irrigación y conducción. Comunicaciones:<br />
re<strong>de</strong>s y plantas telefónicas, estaciones <strong>de</strong> radio y televisión, oficinas <strong>de</strong> correo<br />
e información pública.<br />
3. La organización y planificación global<br />
e integral <strong>de</strong> la interv<strong>en</strong>ción<br />
Gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s<br />
Un proceso social y político cuyo fin último es la reducción o la previsión y control<br />
perman<strong>en</strong>te <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> y el <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre <strong>en</strong> la sociedad, <strong>en</strong> consonancia con, e<br />
integrada al logro <strong>de</strong> pautas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo humano, económico, ambi<strong>en</strong>tal y territorial<br />
sost<strong>en</strong>ibles.<br />
Significa la gestión o aplicación sistemática <strong>de</strong> las <strong>de</strong>cisiones administrativas, la organización,<br />
las capacida<strong>de</strong>s operativas y las responsabilida<strong>de</strong>s para la aplicación <strong>de</strong> políticas,<br />
estrategias, instrum<strong>en</strong>tos y prácticas concretas con el objeto <strong>de</strong> evaluar primero y <strong>de</strong>spués<br />
prever o reducir los <strong>riesgo</strong>s. Incluye acciones integradas <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción, mitigación,<br />
preparación y at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres-emerg<strong>en</strong>cias, recuperación y reconstrucción.<br />
En principio, admite distintos niveles <strong>de</strong> interv<strong>en</strong>ción que van <strong>de</strong>s<strong>de</strong> lo global, integral,<br />
lo sectorial y lo macroterritorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar. A<strong>de</strong>más, requiere<br />
<strong>de</strong> la exist<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> sistemas o estructuras organizacionales e institu cionales, que<br />
repres<strong>en</strong>tan estos niveles y que reún<strong>en</strong> bajo modalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> coordinación estable cidas<br />
y con papeles difer<strong>en</strong>ciados acordados, aquellas instancias colectivas <strong>de</strong> repres<strong>en</strong>tación<br />
social <strong>de</strong> los difer<strong>en</strong>tes actores e intereses que cumpl<strong>en</strong> un papel <strong>en</strong> la construcción <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong> y <strong>en</strong> su reducción, previsión y control.<br />
Gestión correctiva <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong><br />
Un proceso que pret<strong>en</strong><strong>de</strong> reducir los niveles <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> exist<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> la sociedad o <strong>en</strong> un<br />
subcompon<strong>en</strong>te <strong>de</strong> la sociedad, producto <strong>de</strong> procesos históricos <strong>de</strong> ocupación <strong>de</strong>l territorio,<br />
<strong>de</strong> fom<strong>en</strong>to a la producción y la construcción <strong>de</strong> infraestructuras y edificaciones<br />
<strong>en</strong>tre otras cosas. Reacciona a, y comp<strong>en</strong>sa <strong>riesgo</strong> ya construido <strong>en</strong> la sociedad.<br />
Ejemplos <strong>de</strong> acciones o instrum<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> la gestión correctiva, incluy<strong>en</strong>: la construcción<br />
<strong>de</strong> diques para proteger <strong>poblaciones</strong> ubicadas <strong>en</strong> la zonas <strong>de</strong> inundación, la reestructuración<br />
<strong>de</strong> edificios para dotarlos <strong>de</strong> niveles a<strong>de</strong>cuados <strong>de</strong> protección sismoresist<strong>en</strong>te<br />
o contra huracanes, cambios <strong>en</strong> el patrón <strong>de</strong> cultivos para a<strong>de</strong>cuarse a condiciones<br />
ambi<strong>en</strong>tales adversas, reforestación o recuperación <strong>de</strong> cu<strong>en</strong>cas para disminuir procesos<br />
<strong>de</strong> erosión, <strong>de</strong>slizami<strong>en</strong>to e inundación.<br />
213
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Gestión local <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s<br />
En respuesta a la lógica y las características <strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong>finido g<strong>en</strong>éricam<strong>en</strong>te<br />
(ver <strong>en</strong> este glosario), la gestión local compr<strong>en</strong><strong>de</strong> un nivel territorial particular<br />
<strong>de</strong> interv<strong>en</strong>ción, <strong>en</strong> el que los parámetros específicos que lo <strong>de</strong>fin<strong>en</strong> se refier<strong>en</strong> a un<br />
proceso altam<strong>en</strong>te participativo por parte <strong>de</strong> los actores sociales locales y apropiado<br />
por ellos, muchas veces <strong>en</strong> concertación y coordinación con actores externos <strong>de</strong> apoyo<br />
y técnicos.<br />
La gestión local como proceso es propio <strong>de</strong> los actores locales, lo cual lo distingue<br />
<strong>de</strong>l proceso más g<strong>en</strong>eral <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> los niveles locales, cuya apropiación<br />
pue<strong>de</strong> remitirse a distintos actores con i<strong>de</strong>ntificación <strong>en</strong> distintos niveles territoriales<br />
pero con actuación <strong>en</strong> lo local (ver arriba <strong>en</strong> este glosario).<br />
Gestión prospectiva <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong><br />
Un proceso mediante el cual se prevé un <strong>riesgo</strong> que podría construirse asociado con<br />
nuevos procesos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo e inversión, tomando las medidas para garantizar que<br />
nuevas condiciones <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> no surjan con las iniciativas <strong>de</strong> construcción, producción,<br />
circulación, comercialización, etcétera. La gestión prospectiva <strong>de</strong>be verse como un<br />
compon<strong>en</strong>te integral <strong>de</strong> la planificación <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo y <strong>de</strong>l ciclo <strong>de</strong> planificación <strong>de</strong><br />
nuevos proyectos, sean estos <strong>de</strong>sarrollados por gobierno, sector privado o sociedad<br />
civil. El objetivo último <strong>de</strong> este tipo <strong>de</strong> gestión es evitar nuevos <strong>riesgo</strong>s, garantizar<br />
a<strong>de</strong>cuados niveles <strong>de</strong> sost<strong>en</strong>ibilidad <strong>de</strong> las inversiones, y con esto, evitar t<strong>en</strong>er que<br />
aplicar medidas <strong>de</strong> gestión correctiva <strong>en</strong> el futuro.<br />
Sistema <strong>de</strong> <strong>de</strong>f<strong>en</strong>sa civil<br />
Conjunto orgánico, coordinado e interrelacionado <strong>de</strong> estructuras, relaciones funcionales,<br />
métodos y procedimi<strong>en</strong>tos, normas, recursos y doctrinas que establec<strong>en</strong> organismos<br />
<strong>de</strong>l sector público y no público, a fin <strong>de</strong> efectuar acciones <strong>de</strong> común acuerdo <strong>de</strong>stinadas<br />
a la protección <strong>de</strong> los ciudadanos contra los peligros y <strong>riesgo</strong>s que se pres<strong>en</strong>tan <strong>en</strong> la<br />
ev<strong>en</strong>tualidad <strong>de</strong> un <strong>de</strong>sastre.<br />
Sistema <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s<br />
Estructura abierta, lógica, dinámica y funcional <strong>de</strong> instituciones y organizaciones, y<br />
su conjunto <strong>de</strong> ori<strong>en</strong>taciones, normas, recursos, programas, acti vida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> carácter<br />
técnico-ci<strong>en</strong>tífico, <strong>de</strong> pla ni ficación y <strong>de</strong> participación <strong>de</strong> la comunidad, cuyo objetivo es<br />
la incorporación <strong>de</strong> las prácticas y procesos <strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s <strong>en</strong> la cultura y <strong>en</strong><br />
el <strong>de</strong>sarrollo económico y social <strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s.<br />
4. Medición y análisis <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> la sociedad<br />
Análisis <strong>de</strong> am<strong>en</strong>azas<br />
Es el proceso mediante el cual se <strong>de</strong>termina la posibilidad <strong>de</strong> que un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o físico<br />
peligroso se manifieste, con un <strong>de</strong>terminado grado <strong>de</strong> severidad, durante un periodo<br />
<strong>de</strong>finido y <strong>en</strong> un área <strong>de</strong>terminada. Repres<strong>en</strong>ta la recurr<strong>en</strong>cia estimada y la ubicación<br />
geográfica <strong>de</strong> ev<strong>en</strong>tos probables.<br />
Análisis <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
En su forma más simple, es una consi<strong>de</strong>ración <strong>de</strong> las causas <strong>de</strong> la interacción <strong>de</strong> am<strong>en</strong>azas<br />
y la vulnerabilidad <strong>de</strong> los elem<strong>en</strong>tos expuestos, con el fin <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminar los posibles<br />
214
Glosario técnico<br />
efectos, impactos y consecu<strong>en</strong>cias sociales, económicas y ambi<strong>en</strong>tales asociadas a uno<br />
o varios f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os peligrosos <strong>en</strong> un territorio y con refer<strong>en</strong>cia a grupos o unida<strong>de</strong>s<br />
sociales y económicas particulares.<br />
Cambios <strong>en</strong> uno o más <strong>de</strong> estos parámetros modifican el <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> sí mismo, es <strong>de</strong>cir,<br />
el total <strong>de</strong> pérdidas esperadas y las consecu<strong>en</strong>cias <strong>en</strong> un área <strong>de</strong>terminada.<br />
Análisis <strong>de</strong> am<strong>en</strong>azas y <strong>de</strong> vulnerabilida<strong>de</strong>s compon<strong>en</strong> facetas <strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y<br />
<strong>de</strong>b<strong>en</strong> estar articulados con este propósito y no compr<strong>en</strong><strong>de</strong>r activida<strong>de</strong>s separadas e<br />
in<strong>de</strong>p<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes. Un análisis <strong>de</strong> vulnerabilidad es imposible sin un análisis <strong>de</strong> am<strong>en</strong>azas<br />
y viceversa.<br />
Análisis <strong>de</strong> vulnerabilidad<br />
Es el proceso mediante el cual se <strong>de</strong>termina el nivel <strong>de</strong> exposición y la predisposición<br />
a la pérdida <strong>de</strong> un elem<strong>en</strong>to o grupo <strong>de</strong> elem<strong>en</strong>tos ante una am<strong>en</strong>aza específica,<br />
contribuy<strong>en</strong>do al conocimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> mediante interacciones <strong>de</strong> dichos elem<strong>en</strong>tos<br />
con el ambi<strong>en</strong>te peligroso.<br />
Evaluación <strong>de</strong> daños<br />
Determinación <strong>de</strong> la ext<strong>en</strong>sión <strong>de</strong> los daños y pérdidas a edificios y estructuras asociados<br />
con la ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> un ev<strong>en</strong>to peligroso.<br />
Evaluación <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
La <strong>de</strong>terminación <strong>de</strong>l significado <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> para individuos y colectivida<strong>de</strong>s, mediante<br />
la incorporación <strong>de</strong> consi<strong>de</strong>raciones cuantitativas y <strong>de</strong> percepción y sobre los niveles <strong>de</strong><br />
<strong>riesgo</strong> aceptables (ver <strong>de</strong>finición a<strong>de</strong>lante). Constituye un proceso y método que ofrece<br />
la base para la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones.<br />
Esc<strong>en</strong>arios <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong><br />
Un análisis, pres<strong>en</strong>tado <strong>en</strong> forma escrita, cartográfica o diagramada, que utiliza técnicas<br />
cuantitativas y cualitativas, y basado <strong>en</strong> métodos participativos, <strong>de</strong> las dim<strong>en</strong>siones <strong>de</strong>l<br />
<strong>riesgo</strong>, que afecta a territorios y grupos sociales <strong>de</strong>terminados. Significa una consi<strong>de</strong>ración<br />
porm<strong>en</strong>orizada <strong>de</strong> las am<strong>en</strong>azas y vulnerabilida<strong>de</strong>s, y como metodología ofrece<br />
una base para la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones sobre la interv<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> reducción, previsión y<br />
control <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>.<br />
En su acepción más reci<strong>en</strong>te implica también un <strong>en</strong>t<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>to paralelo <strong>de</strong> los procesos<br />
sociales causales <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> y <strong>de</strong> los actores sociales que contribuy<strong>en</strong> a las condiciones<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> exist<strong>en</strong>tes. Con esto se supera la simple estimación <strong>de</strong> difer<strong>en</strong>tes esc<strong>en</strong>arios<br />
<strong>de</strong> consecu<strong>en</strong>cias o efectos pot<strong>en</strong>ciales, <strong>en</strong> un área geográfica que tipifica la noción<br />
más tradicional <strong>de</strong> esc<strong>en</strong>arios <strong>en</strong> que los efectos o impactos económicos se registran<br />
sin noción <strong>de</strong> causalida<strong>de</strong>s.<br />
Evaluación <strong>de</strong> la vulnerabilidad<br />
Proceso mediante el cual se <strong>de</strong>termina el grado <strong>de</strong> susceptibilidad y predisposición al<br />
daño o pérdida <strong>de</strong> un elem<strong>en</strong>to o grupo <strong>de</strong> elem<strong>en</strong>tos económicos, sociales y humanos<br />
expuestos ante una am<strong>en</strong>aza particular, y los factores y contextos que pue<strong>de</strong>n impedir<br />
o dificultar <strong>de</strong> manera importante la recuperación, rehabilitación y reconstrucción con<br />
los recursos disponibles <strong>en</strong> la unidad social afectada.<br />
215
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Mapa <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s<br />
Nombre que correspon<strong>de</strong> a un mapa topográfico <strong>de</strong> escala variable, al cual se le agrega<br />
la señalización <strong>de</strong> un tipo específico <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>, difer<strong>en</strong>ciando las probabilida<strong>de</strong>s alta,<br />
media y baja <strong>de</strong> ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> un <strong>de</strong>sastre.<br />
Repres<strong>en</strong>tación gráfica <strong>de</strong> la distribución espacial <strong>de</strong> efectos causados por un ev<strong>en</strong>to,<br />
<strong>de</strong> acuerdo con el grado <strong>de</strong> vulnerabilidad <strong>de</strong> los elem<strong>en</strong>tos que compon<strong>en</strong> el medio<br />
expuesto.<br />
Riesgo aceptable<br />
Posibles consecu<strong>en</strong>cias sociales y económicas que, implícita o explícitam<strong>en</strong>te, una<br />
sociedad o un segm<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la misma asume o tolera <strong>en</strong> forma consci<strong>en</strong>te por consi<strong>de</strong>rar<br />
innecesaria, inoportuna o imposible una interv<strong>en</strong>ción para su reducción dado el<br />
contexto económico, social, político, cultural y técnico exist<strong>en</strong>te.<br />
La noción es <strong>de</strong> pertin<strong>en</strong>cia formal y técnica <strong>en</strong> condiciones <strong>en</strong> que la información<br />
existe y cierta racionalización <strong>en</strong> el proceso <strong>de</strong> toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones pue<strong>de</strong> ejercerse, y<br />
sirve para <strong>de</strong>terminar las mínimas exig<strong>en</strong>cias o requisitos <strong>de</strong> seguridad, con fines <strong>de</strong><br />
protección y planificación, ante posibles f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os peligrosos.<br />
Valor <strong>de</strong> probabilidad <strong>de</strong> consecu<strong>en</strong>cias sociales, económicas o ambi<strong>en</strong>tales que, a<br />
juicio <strong>de</strong> la autoridad que regula este tipo <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones, es consi<strong>de</strong>rada lo sufici<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te<br />
bajo para permitir su uso <strong>en</strong> la planificación, la formulación <strong>de</strong> requerimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> calidad <strong>de</strong> los elem<strong>en</strong>tos expuestos o para fijar políticas sociales, económicas o<br />
ambi<strong>en</strong>tales afines.<br />
5. Causas y procesos <strong>de</strong> construcción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>en</strong> la sociedad<br />
Construcción social <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong><br />
Se refiere a los procesos mediante los cuales la sociedad y los distintos ag<strong>en</strong>tes sociales<br />
contribuy<strong>en</strong> a la creación <strong>de</strong> contextos y <strong>en</strong>tornos <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>.<br />
Esto ocurre por la transformación <strong>de</strong> ev<strong>en</strong>tos naturales <strong>en</strong> am<strong>en</strong>azas <strong>de</strong>bido a la ina<strong>de</strong>cuada<br />
ubicación <strong>de</strong> edificaciones e infraestructuras, producción y satisfactores <strong>de</strong><br />
la vida etcétera; por la transformación <strong>de</strong> recursos naturales <strong>en</strong> am<strong>en</strong>azas mediante<br />
pro cesos <strong>de</strong> <strong>de</strong>gradación ambi<strong>en</strong>tal, o por la creación y consolidación <strong>de</strong> condiciones<br />
diversas <strong>de</strong> vulnerabilidad, las cuales pot<strong>en</strong>cian la acción negativa <strong>de</strong> las am<strong>en</strong>azas y<br />
ev<strong>en</strong>tos peligrosos.<br />
Algunos autores también v<strong>en</strong> <strong>en</strong> el proceso <strong>de</strong> percepción y subjetivización <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>,<br />
un proceso <strong>de</strong> “construcción social” <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>.<br />
Degradación (<strong>de</strong>terioro) ambi<strong>en</strong>tal<br />
Procesos inducidos por acciones y activida<strong>de</strong>s humanas que dañan la base <strong>de</strong> recursos<br />
naturales o que afectan <strong>de</strong> manera adversa procesos naturales y ecosistemas, reduci<strong>en</strong>do<br />
su calidad y productividad. Los efectos pot<strong>en</strong>ciales son variados e incluy<strong>en</strong> la transformación<br />
<strong>de</strong> recursos <strong>en</strong> am<strong>en</strong>azas <strong>de</strong> tipo socionatural.<br />
La <strong>de</strong>gradación ambi<strong>en</strong>tal pue<strong>de</strong> ser la causa <strong>de</strong> una pérdida <strong>de</strong> resili<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> los ecosistemas<br />
y <strong>de</strong>l ambi<strong>en</strong>te, la cual las hace más prop<strong>en</strong>sos a sufrir impactos y transformaciones<br />
con la ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o físico peligroso. La pérdida <strong>de</strong> resili<strong>en</strong>cia<br />
pue<strong>de</strong> g<strong>en</strong>erar nuevas am<strong>en</strong>azas <strong>de</strong> tipo socionatural.<br />
216
Glosario técnico<br />
Los ejemplos incluy<strong>en</strong>: <strong>de</strong>gradación <strong>de</strong>l suelo y erosión; <strong>de</strong>forestación; <strong>de</strong>sertificación;<br />
contaminación <strong>de</strong> aire, tierra y agua; corte <strong>de</strong> manglares <strong>en</strong> zonas costeras.<br />
6. La interv<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> el <strong>riesgo</strong> y <strong>de</strong>sastre:<br />
compon<strong>en</strong>tes y aspectos particulares<br />
Alerta (temprana)<br />
Situación que se <strong>de</strong>clara, mediante instituciones, organizaciones e individuos responsables<br />
y previam<strong>en</strong>te i<strong>de</strong>ntificados, que permite la provisión <strong>de</strong> información a<strong>de</strong>cuada,<br />
precisa y efectiva previa a la manifestación <strong>de</strong> un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o peligroso <strong>en</strong> un área y<br />
tiempo <strong>de</strong>terminado, con el fin <strong>de</strong> que los organismos operativos <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cia activ<strong>en</strong><br />
procedimi<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> acción preestablecidos y la población tome precauciones específicas<br />
para evitar o reducir el <strong>riesgo</strong> al cual está sujeto. A<strong>de</strong>más <strong>de</strong> informar a la población<br />
acerca <strong>de</strong>l peligro, los estados <strong>de</strong> alerta se <strong>de</strong>claran con el propósito <strong>de</strong> que la población<br />
y las instituciones adopt<strong>en</strong> una acción específica ante la situación que se pres<strong>en</strong>ta.<br />
At<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias o <strong>de</strong>sastres (ayuda <strong>de</strong> respuesta)<br />
Acción <strong>de</strong> asistir a las personas que se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran <strong>en</strong> una situación <strong>de</strong> peligro inmin<strong>en</strong>te<br />
o que hayan sobrevivido a los efectos <strong>de</strong> un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o natural o inducido por el hombre.<br />
Básicam<strong>en</strong>te consiste <strong>en</strong> la asist<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> techo, abrigo, medicinas y alim<strong>en</strong>to así<br />
como la recuperación provisional (rehabilitación) <strong>de</strong> los servicios públicos es<strong>en</strong>ciales.<br />
Medidas estructurales (<strong>de</strong> mitigación y prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s)<br />
Medidas <strong>de</strong> ing<strong>en</strong>iería y <strong>de</strong> construcción como protección <strong>de</strong> estructuras e infraestructuras<br />
para reducir o evitar el posible impacto <strong>de</strong> los peligros. Las medidas estructurales<br />
consist<strong>en</strong> <strong>en</strong> las construcciones materiales para reducir o evitar el posible impacto <strong>de</strong><br />
los peligros, como el diseño técnico y la construcción <strong>de</strong> estructuras e infraestructura<br />
resist<strong>en</strong>tes a los peligros.<br />
Medidas no estructurales (<strong>de</strong> mitigación y prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s)<br />
Las medidas no estructurales se refier<strong>en</strong> a políticas, conci<strong>en</strong>tización, <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l<br />
conocimi<strong>en</strong>to, compromiso público, y métodos o prácticas operativas, incluy<strong>en</strong>do meca<br />
nismos participativos y suministro <strong>de</strong> información, que pue<strong>de</strong>n reducir el <strong>riesgo</strong> y<br />
consecu<strong>en</strong>te impacto.<br />
Mitigación (reducción o at<strong>en</strong>uación) <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong><br />
Ejecución <strong>de</strong> medidas <strong>de</strong> interv<strong>en</strong>ción dirigidas a reducir o disminuir el <strong>riesgo</strong> exist<strong>en</strong>te.<br />
La mitigación asume que <strong>en</strong> muchas circunstancias no es posible, ni factible controlar<br />
totalm<strong>en</strong>te el <strong>riesgo</strong> exist<strong>en</strong>te; es <strong>de</strong>cir, que <strong>en</strong> muchos casos no es posible impedir o<br />
evitar totalm<strong>en</strong>te los daños y sus consecu<strong>en</strong>cias, sino más bi<strong>en</strong> reducirlos a niveles aceptables<br />
y factibles. La mitigación <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre pue<strong>de</strong> operar <strong>en</strong> el contexto <strong>de</strong><br />
la reducción o eliminación <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s exist<strong>en</strong>tes, o aceptar estos <strong>riesgo</strong>s y, mediante los<br />
preparativos, los sistemas <strong>de</strong> alerta, etcétera, buscar disminuir las pérdidas y daños con<br />
la ocurr<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o peligroso. Así, las medidas <strong>de</strong> mitigación o reducción<br />
que se adoptan <strong>en</strong> forma anticipada a la manifestación <strong>de</strong> un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o físico ti<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
el fin <strong>de</strong>:<br />
a. Evitar que se pres<strong>en</strong>te un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o peligroso, reducir su peligrosidad o evitar la<br />
exposición <strong>de</strong> los elem<strong>en</strong>tos ante el mismo.<br />
217
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
b. Disminuir sus efectos sobre la población, la infraestructura, los bi<strong>en</strong>es y servicios,<br />
reduci<strong>en</strong>do la vulnerabilidad que exhib<strong>en</strong>. La mitigación es el resultado <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión<br />
<strong>en</strong> el ámbito político <strong>de</strong> un nivel <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> aceptable obt<strong>en</strong>ido <strong>en</strong> un análisis<br />
ext<strong>en</strong>sivo <strong>de</strong>l mismo y bajo el criterio <strong>de</strong> que dicho <strong>riesgo</strong> no es posible reducirlo<br />
totalm<strong>en</strong>te.<br />
Plan <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cias<br />
Definición <strong>de</strong> funciones, responsabilida<strong>de</strong>s y procedimi<strong>en</strong>tos g<strong>en</strong>erales <strong>de</strong> reacción y alerta<br />
institucional, inv<strong>en</strong>tario <strong>de</strong> recursos, coordinación <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s operativas y simulación<br />
para la capacitación, con el fin <strong>de</strong> salvaguardar la vida, proteger los bi<strong>en</strong>es y recobrar la<br />
normalidad <strong>de</strong> la sociedad tan pronto como sea posible <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> que se pres<strong>en</strong>te un<br />
f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o peligroso. Consiste <strong>en</strong> una propuesta normada <strong>de</strong> organización <strong>de</strong> las acciones,<br />
personas, servicios y recursos disponibles para la at<strong>en</strong>ción <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sastre, con base <strong>en</strong> la<br />
evaluación <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s, disponibilidad <strong>de</strong> recursos materiales y humanos, preparación a la<br />
comunidad, capacidad <strong>de</strong> respuesta local e internacional, etcétera. Determina la estructura<br />
jerárquica y funcional <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s y organismos llamados a interv<strong>en</strong>ir <strong>en</strong> la at<strong>en</strong>ción<br />
y establece el sistema <strong>de</strong> coordinación <strong>de</strong> las instituciones, los recursos y medios tanto<br />
públicos como privados necesarios para cumplir el objetivo propuesto.<br />
Plan <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s<br />
Conjunto coher<strong>en</strong>te y or<strong>de</strong>nado <strong>de</strong> estrategias, programas y proyectos, que se formula<br />
para ori<strong>en</strong>tar las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> reducción, mitigación, prev<strong>en</strong>ción, previsión y control<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s, y la respuesta y recuperación <strong>en</strong> caso <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre. Ofrece el marco global e<br />
integrado, el <strong>de</strong>talle <strong>de</strong> las políticas y estrategias globales y los niveles jerárquicos y <strong>de</strong><br />
coordinación exist<strong>en</strong>tes para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> planes específicos, sectoriales, temáticos<br />
o territoriales relacionados con los distintos aspectos <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong> y <strong>de</strong>sastre.<br />
Predicción<br />
Acción y efecto <strong>de</strong> estimar y anunciar con base <strong>en</strong> la ci<strong>en</strong>cia o por conjetura, la posibilidad<br />
<strong>de</strong> que ocurra un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o <strong>de</strong>structivo o calamidad<br />
Preparación (preparativos)<br />
a. Medidas cuyo objetivo es organizar y facilitar los operativos para el efectivo y<br />
oportuno aviso, salvam<strong>en</strong>to y rehabilitación <strong>de</strong> la población y la economía <strong>en</strong> caso<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre. La preparación se lleva a cabo mediante la organización y planificación<br />
<strong>de</strong> las acciones <strong>de</strong> alerta, evacuación, búsqueda, rescate, socorro y asist<strong>en</strong>cia que<br />
<strong>de</strong>berán realizarse <strong>en</strong> caso <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cia.<br />
b. Garantizar que los sistemas, procedimi<strong>en</strong>tos y recursos requeridos para hacer<br />
fr<strong>en</strong>te a una emerg<strong>en</strong>cia o <strong>de</strong>sastre están disponibles para proporcionar ayuda<br />
oportuna a los afectados, usando los mecanismos exist<strong>en</strong>tes cuando sea posible<br />
(formación, s<strong>en</strong>sibilización, planes <strong>de</strong> emerg<strong>en</strong>cia, sistemas <strong>de</strong> alerta temprana).<br />
Prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s<br />
Medidas y acciones dispuestas con anticipación que buscan prev<strong>en</strong>ir nuevos <strong>riesgo</strong>s o<br />
impedir que se <strong>de</strong>sarroll<strong>en</strong> y se consoli<strong>de</strong>n. Significa trabajar <strong>en</strong> torno a am<strong>en</strong>azas y<br />
vulnerabilida<strong>de</strong>s lat<strong>en</strong>tes. Visto <strong>de</strong> esta manera, la prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s se <strong>en</strong>caja <strong>en</strong><br />
la gestión prospectiva <strong>de</strong>l <strong>riesgo</strong>, dado que la prev<strong>en</strong>ción absoluta rara vez es posible,<br />
la prev<strong>en</strong>ción ti<strong>en</strong>e una connotación semiutópica y <strong>de</strong>be ser vista a la luz <strong>de</strong> consi<strong>de</strong>raciones<br />
sobre el <strong>riesgo</strong> aceptable, el cual es socialm<strong>en</strong>te <strong>de</strong>terminado <strong>en</strong> sus niveles.<br />
218
Glosario técnico<br />
Pronóstico<br />
Determinación <strong>de</strong> la probabilidad <strong>de</strong> que un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o físico se manifieste con base<br />
<strong>en</strong>: el estudio <strong>de</strong> su mecanismo físico g<strong>en</strong>erador, el monitoreo <strong>de</strong>l sistema perturbador<br />
o el registro <strong>de</strong> ev<strong>en</strong>tos <strong>en</strong> el tiempo. Un pronóstico pue<strong>de</strong> ser a corto plazo, por<br />
lo g<strong>en</strong>eral basado <strong>en</strong> la búsqueda e interpretación <strong>de</strong> señales o ev<strong>en</strong>tos precursores<br />
<strong>de</strong>l f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o peligroso; a mediano plazo, basado <strong>en</strong> la información estadística <strong>de</strong><br />
parámetros indicadores <strong>de</strong> la pot<strong>en</strong>cialidad <strong>de</strong>l f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o, y a largo plazo, basado <strong>en</strong><br />
la <strong>de</strong>terminación <strong>de</strong>l ev<strong>en</strong>to máximo probable o creíble <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> un perido que pueda<br />
relacionarse con la planificación <strong>de</strong>l área afectable.<br />
Reconstrucción<br />
Proceso <strong>de</strong> reparación a mediano y largo plazo, <strong>de</strong>l daño físico, social y económico, y<br />
<strong>de</strong> recuperación <strong>de</strong> las estructuras afectadas, a un nivel <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo igual o superior al<br />
exist<strong>en</strong>te antes <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sastre y que asegure su sost<strong>en</strong>ibilidad. Es el proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
social, económico y sost<strong>en</strong>ible <strong>de</strong> la comunidad ubicada <strong>en</strong> el territorio afectado por<br />
un <strong>de</strong>sastre.<br />
Recuperación<br />
Proceso <strong>de</strong> restablecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> condiciones aceptables y sost<strong>en</strong>ibles <strong>de</strong> vida mediante<br />
la rehabilitación, reparación o reconstrucción <strong>de</strong> la infraestructura, bi<strong>en</strong>es y servicios<br />
<strong>de</strong>struidos, interrumpidos o <strong>de</strong>teriorados <strong>en</strong> el área afectada, y la reactivación o impulso<br />
<strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo económico y social <strong>de</strong> la comunidad bajo condiciones <strong>de</strong> m<strong>en</strong>or <strong>riesgo</strong><br />
que lo que existía antes <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sastre. Se <strong>de</strong>bería lograr a partir <strong>de</strong> la evaluación <strong>de</strong> los<br />
daños ocurridos <strong>en</strong> el análisis <strong>de</strong> prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s y <strong>en</strong> los planes <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
económico y social establecidos.<br />
Reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s<br />
Marco conceptual y el <strong>de</strong>sarrollo sistemático, y aplicación <strong>de</strong> políticas, estrategias y<br />
prácticas para reducir al mínimo los <strong>riesgo</strong>s ante <strong>de</strong>sastres <strong>en</strong> toda la sociedad, para<br />
evitar (prev<strong>en</strong>ción) o limitar (mitigación y preparación) el impacto adverso <strong>de</strong> las am<strong>en</strong>azas,<br />
<strong>en</strong> el amplio contexto <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo sost<strong>en</strong>ible.<br />
Rehabilitación<br />
Acciones que se realizan inmediatam<strong>en</strong>te <strong>de</strong>spués <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sastre. Consiste <strong>en</strong> la recuperación<br />
temporal <strong>de</strong> los servicios básicos (agua, <strong>de</strong>sagüe, comunicaciones, alim<strong>en</strong>tación<br />
y otros), que permitan normalizar las activida<strong>de</strong>s <strong>en</strong> la zona afectada por el <strong>de</strong>sastre.<br />
La rehabilitación es parte <strong>de</strong> la respuesta ante una emerg<strong>en</strong>cia. Restablecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> las<br />
condiciones mínimas <strong>de</strong> vida, mediante la recuperación a corto plazo <strong>de</strong> los servicios<br />
básicos y <strong>de</strong>l inicio <strong>de</strong> la reparación <strong>de</strong>l daño físico, social y económico causado por un<br />
<strong>de</strong>sastre.<br />
Respuesta<br />
Etapa <strong>de</strong> la at<strong>en</strong>ción que correspon<strong>de</strong> a la ejecución <strong>de</strong> las acciones previstas <strong>en</strong> la<br />
etapa <strong>de</strong> preparación y que, <strong>en</strong> algunos casos, ya han sido antecedidas por activida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> alistami<strong>en</strong>to y movilización, motivadas por la <strong>de</strong>claración <strong>de</strong> difer<strong>en</strong>tes estados <strong>de</strong><br />
alerta. Correspon<strong>de</strong> a la reacción inmediata para la at<strong>en</strong>ción oportuna <strong>de</strong> la población.<br />
219
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Sistema <strong>de</strong> alerta temprana<br />
Compr<strong>en</strong><strong>de</strong> la suma <strong>de</strong> las políticas, estrategias, instrum<strong>en</strong>tos y acciones particulares<br />
referidos a la i<strong>de</strong>ntificación y monitoreo <strong>de</strong> am<strong>en</strong>azas, vulnerabilida<strong>de</strong>s y <strong>riesgo</strong>; el<br />
diseño e implem<strong>en</strong>tación <strong>de</strong> alertas o alarmas relacionadas con la ocurr<strong>en</strong>cia inmin<strong>en</strong>te<br />
<strong>de</strong> ev<strong>en</strong>tos peligrosos; los preparativos para la respuesta a emerg<strong>en</strong>cias y la ejecución<br />
<strong>de</strong> los mismos.<br />
Sistema integrado <strong>de</strong> información<br />
Base <strong>de</strong> conocimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> las am<strong>en</strong>azas, vulnerabilida<strong>de</strong>s y <strong>riesgo</strong>s, <strong>de</strong> vigilancia y alerta,<br />
<strong>de</strong> capacidad <strong>de</strong> respuesta y <strong>de</strong> procesos <strong>de</strong> gestión, al servicio <strong>de</strong> las instituciones y <strong>de</strong><br />
la población; fundam<strong>en</strong>tal para la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones y la priorización <strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s<br />
y proyectos <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>s.<br />
7. Los procesos sociales, la autoprotección y el <strong>riesgo</strong><br />
Adaptabilidad<br />
Capacidad o habilidad <strong>de</strong> un individuo o grupo social <strong>de</strong> ajustarse a cambios <strong>en</strong> su<br />
ambi<strong>en</strong>te externo, natural y construido, con fines <strong>de</strong> superviv<strong>en</strong>cia y sost<strong>en</strong>ibilidad.<br />
Capacidad<br />
Combinación <strong>de</strong> todas las fuerzas y recursos disponibles <strong>en</strong> una comunidad u organización<br />
que pue<strong>de</strong>n reducir el nivel <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> o los efectos <strong>de</strong> ello.<br />
Capacidad <strong>de</strong> seguir a<strong>de</strong>lante (Coping Capacity)<br />
La capacidad <strong>de</strong> personas y organizaciones <strong>de</strong> utilizar recursos exist<strong>en</strong>tes para lograr<br />
fines positivos durante las condiciones anormales, extremas y adversas asociadas con<br />
un <strong>de</strong>sastre. El fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> estas capacida<strong>de</strong>s normalm<strong>en</strong>te construye resili<strong>en</strong>cia<br />
fr<strong>en</strong>te a am<strong>en</strong>azas.<br />
Resili<strong>en</strong>cia<br />
Capacidad <strong>de</strong> un ecosistema, sociedad o comunidad <strong>de</strong> absorber un impacto negativo<br />
asociado con un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o físico dañino y <strong>de</strong> recuperarse posteriorm<strong>en</strong>te.<br />
220
Glosario<br />
Sumario <strong>de</strong> autores<br />
y colaboradores<br />
Haris Sanahuja<br />
De nacionalidad arg<strong>en</strong>tina, es lic<strong>en</strong>ciado <strong>en</strong> Biología y posee una maestría <strong>en</strong> Geografía<br />
<strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong> Costa Rica. En la actualidad resi<strong>de</strong> <strong>en</strong> Panamá. Ti<strong>en</strong>e<br />
15 años <strong>de</strong> experi<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> el ámbito internacional <strong>en</strong> distintas áreas <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo<br />
sost<strong>en</strong>ible, con énfasis <strong>en</strong> el campo <strong>de</strong> la reducción <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres. Se ha<br />
<strong>de</strong>sempeñado como consultor <strong>de</strong> organizaciones internacionales como el Banco<br />
Mundial, subregionales como el C<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> Coordinación para la Prev<strong>en</strong>ción <strong>de</strong><br />
los Desastres Naturales <strong>en</strong> América C<strong>en</strong>tral (Cepre<strong>de</strong>nac) y ag<strong>en</strong>cias <strong>de</strong>l Sistema<br />
<strong>de</strong> Naciones Unidas, como el Buró para la Prev<strong>en</strong>ción y Recuperación <strong>de</strong> Crisis <strong>de</strong>l<br />
Programa <strong>de</strong> Naciones Unidas para el Desarrollo pnud/bcpr) y la Secretaría <strong>de</strong> la<br />
Estrategia Internacional para la Reducción <strong>de</strong> Desastres (unisdr). Con esta instancia<br />
trabajó <strong>en</strong> la se<strong>de</strong> <strong>de</strong> Ginebra hasta 2005, para luego <strong>de</strong>sempeñarse hasta<br />
2009 como asesor regional <strong>de</strong> políticas <strong>de</strong> unidad regional para las Américas,<br />
con se<strong>de</strong> <strong>en</strong> Panamá. Entre sus principales investigaciones y contribuciones como<br />
coautor o revisor se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran las publicaciones <strong>de</strong> Naciones Unidas Living with<br />
Risk: a global review of disaster reduction initiatives (unisdr) y Reducing Disaster<br />
Risk: a Chall<strong>en</strong>ge for Developm<strong>en</strong>t (undp/ bcpr), junto a más <strong>de</strong> una doc<strong>en</strong>a <strong>de</strong><br />
artículos ci<strong>en</strong>tíficos publicados <strong>en</strong> revistas especializadas <strong>en</strong> las áreas <strong>de</strong> gestión<br />
<strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres y ecología (haris.sanahuja@gmail.com).<br />
El<strong>en</strong>a Correa<br />
Psicóloga colombiana con especialización <strong>en</strong> Planeación <strong>de</strong>l Desarrollo Regional<br />
<strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong> los An<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Bogotá. Ti<strong>en</strong>e más <strong>de</strong> 25 años <strong>de</strong> experi<strong>en</strong>cia<br />
<strong>en</strong> el manejo <strong>de</strong> impactos socioeconómicos <strong>de</strong> proyectos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo y <strong>en</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to<br />
<strong>de</strong> población. Se <strong>de</strong>sempeña como especialista <strong>en</strong> Desarrollo Social<br />
sénior, <strong>en</strong> el Departam<strong>en</strong>to <strong>de</strong> Desarrollo Social <strong>de</strong>l Banco Mundial, don<strong>de</strong> trabaja<br />
el tema <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> población. Antes <strong>de</strong> vincularse al Banco Mundial fue<br />
doc<strong>en</strong>te <strong>de</strong> varias universida<strong>de</strong>s colombianas, coordinadora <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to y<br />
relaciones con la comunidad <strong>en</strong> dos proyectos hidroeléctricos <strong>de</strong> América Latina<br />
y consultora internacional. Entre sus publicaciones se <strong>de</strong>staca el libro Impactos<br />
socioeconómicos <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s proyectos. Evaluación y manejo (1999). (ecorrea@<br />
worldbank.org).<br />
221
<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Rómulo Pérez<br />
Arquitecto arg<strong>en</strong>tino con un máster <strong>en</strong> Planificación Urbana y Regional <strong>de</strong> la<br />
Universidad <strong>de</strong> Bu<strong>en</strong>os Aires. Se <strong>de</strong>sempeñó como doc<strong>en</strong>te <strong>en</strong> las universida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Bu<strong>en</strong>os Aires (uba) y Católica Arg<strong>en</strong>tina. En la actualidad es investigador <strong>de</strong>l<br />
Instituto Superior <strong>de</strong> Urbanismo, Territorio y Ambi<strong>en</strong>te <strong>de</strong> la uba. Ti<strong>en</strong>e dieciocho<br />
años <strong>de</strong> experi<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> planificación urbana y regional. Algunos <strong>de</strong> los proyectos<br />
<strong>en</strong> los que ha participado son: el plan <strong>de</strong> recuperación y remediación <strong>de</strong> áreas<br />
urbanas <strong>de</strong>gradadas y reestructuración urbana y expansión <strong>de</strong>l Área C<strong>en</strong>tral <strong>de</strong><br />
Avellaneda; el programa <strong>de</strong> estrategias medioambi<strong>en</strong>tales para la Arg<strong>en</strong>tina; y plan<br />
maestro integral <strong>de</strong> la cu<strong>en</strong>ca <strong>de</strong>l río Salado, provincia <strong>de</strong> Bu<strong>en</strong>os Aires. Algunas<br />
<strong>de</strong> sus reci<strong>en</strong>tes publicaciones son: Derecho <strong>de</strong> superficie y dim<strong>en</strong>sión social <strong>de</strong> la<br />
propiedad <strong>de</strong>l suelo. Un instrum<strong>en</strong>to para la implem<strong>en</strong>tación <strong>de</strong> políticas públicas<br />
activas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo urbano ambi<strong>en</strong>tal. (2007), Reconfiguración institucional <strong>de</strong><br />
gobiernos urbanos, el caso <strong>de</strong> los gran<strong>de</strong>s aglomerados (<strong>en</strong> colaboración, 2007) y<br />
Estructuración institucional para la planificación y gestión integradas <strong>de</strong>l aglomerado<br />
urbano <strong>de</strong> Bu<strong>en</strong>os Aires (<strong>en</strong> colaboración, 2005) (romuloperez@fibertel.com.ar).<br />
Ignacio Zelmeister<br />
Arquitecto arg<strong>en</strong>tino, ti<strong>en</strong>e un posgrado <strong>en</strong> Gestión Ambi<strong>en</strong>tal Metropolitana <strong>de</strong><br />
la Universidad Nacional <strong>de</strong> Bu<strong>en</strong>os Aires. Cu<strong>en</strong>ta con una experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> 17 años<br />
como consultor <strong>en</strong> la función pública, <strong>en</strong> las áreas <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> población<br />
<strong>en</strong> condiciones <strong>de</strong> extrema pobreza, afectada por inundaciones, planificación y<br />
coordinación <strong>de</strong> programas <strong>de</strong> vivi<strong>en</strong>da mediante autoconstrucción y ayuda mutua<br />
con la Subunidad C<strong>en</strong>tral <strong>de</strong> Coordinación para la Emerg<strong>en</strong>cia <strong>de</strong>l Ministerio <strong>de</strong><br />
Planificación Fe<strong>de</strong>ral, Inversión Pública y Servicios. También ha <strong>de</strong>sarrollado tareas<br />
<strong>en</strong> la actividad privada y <strong>de</strong>sempeñado cargos ger<strong>en</strong>ciales <strong>en</strong> empresas constructoras.<br />
Ha participado <strong>en</strong> las publicaciones: Vivi<strong>en</strong>das por autoconstrucción. La<br />
experi<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> el programa <strong>de</strong> protección contra las inundaciones y Arquitectura<br />
para la emerg<strong>en</strong>cia social y ambi<strong>en</strong>tal (zelig@fibertel.com.ar nachozel@gmail.com).<br />
Ronaldo Marques Margini<br />
De nacionalidad brasileña, estudió Administración Pública y ti<strong>en</strong>e un posgrado <strong>en</strong><br />
Economía <strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong> Campinas. Ti<strong>en</strong>e 25 años <strong>de</strong> experi<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> el área<br />
<strong>de</strong> estudios socioambi<strong>en</strong>tales. En la actualidad coordina la Comisión Especial <strong>de</strong><br />
Medio Ambi<strong>en</strong>te <strong>de</strong> la Compañía Paulista <strong>de</strong> Tr<strong>en</strong>es Metropolitanos. En 2004, fue<br />
secretario municipal <strong>de</strong> Servicios <strong>de</strong>l municipio <strong>de</strong> Sao Paulo (ro.mm@terra.com.br).<br />
Marilia Scombatti<br />
De nacionalidad brasileña, estudió Sociología y ti<strong>en</strong>e una maestría <strong>en</strong> Planificación<br />
Urbana <strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong> la Sorbona. Ti<strong>en</strong>e 30 años <strong>de</strong> experi<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> proyectos<br />
<strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to involuntario. Se ha <strong>de</strong>sempeñado como consultora <strong>en</strong> el sector<br />
222
Sumario <strong>de</strong> autores y colaboradores<br />
privado, para el Banco Interamericano <strong>de</strong> Desarrollo y el Banco Mundial. Sus áreas<br />
<strong>de</strong> experi<strong>en</strong>cia cubr<strong>en</strong>: mitigación <strong>de</strong> impactos socioambi<strong>en</strong>tales, planes <strong>de</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to,<br />
programas <strong>de</strong> comunicación social, <strong>en</strong>tr<strong>en</strong>ami<strong>en</strong>to ambi<strong>en</strong>tal, monitoreo<br />
y evaluación <strong>de</strong> resultados <strong>de</strong> programas sociales. Ha trabajado <strong>en</strong> varios países<br />
como Arg<strong>en</strong>tina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Perú,<br />
Uruguay y V<strong>en</strong>ezuela (mariliascombatti@gmail.com).<br />
Narzha Poveda Gómez<br />
Colombiana. Lic<strong>en</strong>ciada <strong>en</strong> Ci<strong>en</strong>cias Sociales, magíster <strong>en</strong> Desarrollo Educativo y<br />
Social <strong>de</strong> la Universidad Pedagógica Nacional. Ti<strong>en</strong>e 29 años <strong>de</strong> experi<strong>en</strong>cia profesional<br />
<strong>en</strong> proyectos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo social, estudios <strong>de</strong> impacto ambi<strong>en</strong>tal, doc<strong>en</strong>cia<br />
<strong>en</strong> posgrado, asesoría y <strong>en</strong> especial nueve <strong>de</strong> ellos <strong>en</strong> reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos humanos,<br />
<strong>en</strong> la formulación <strong>de</strong> políticas públicas distritales, diseño, ejecución y evaluación<br />
<strong>de</strong> propuestas metodológicas para la at<strong>en</strong>ción integral <strong>de</strong> la población <strong>en</strong> alto<br />
<strong>riesgo</strong> no mitigable y dirección <strong>de</strong> equipos interdisciplinarios, asesoría técnica <strong>en</strong> la<br />
creación <strong>de</strong> la Caja <strong>de</strong> Herrami<strong>en</strong>tas y Ruta <strong>de</strong> <strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong>. Ha realizado varias<br />
investigaciones <strong>en</strong> los ámbitos nacional y regional. Se <strong>de</strong>sempeña como consultora<br />
social <strong>en</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> estudios socioeconómicos (narzha@gmail.com).<br />
Eduardo Aguirre Cantero<br />
Guatemalteco. Arquitecto graduado <strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong> San Carlos <strong>de</strong> Guatemala,<br />
especializado <strong>en</strong> Gestión <strong>de</strong> Riesgo. Ha <strong>de</strong>sempeñado varios cargos públicos<br />
<strong>en</strong>tre los que se <strong>de</strong>stacan el <strong>de</strong> ger<strong>en</strong>te <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia y Vicepresi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la<br />
República, coordinador g<strong>en</strong>eral <strong>de</strong> Reconstrucción Nacional <strong>de</strong> 2006 a 2008 e implem<strong>en</strong>tación<br />
<strong>de</strong>l plan <strong>de</strong> reconstrucción con transformación como consecu<strong>en</strong>cia<br />
<strong>de</strong> la torm<strong>en</strong>ta Stan. Coordinador nacional <strong>de</strong> Pro Hábitat (Producción y Vivi<strong>en</strong>da),<br />
Naciones Unidas y Gobierno <strong>de</strong> Guatemala para el diseño <strong>de</strong> ses<strong>en</strong>ta c<strong>en</strong>tros urbanos<br />
con prev<strong>en</strong>ción y mitigación <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong>. Coordinador nacional <strong>de</strong>l programa<br />
municipal <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo local, Cooperación Alemana (gtz), <strong>en</strong> su compon<strong>en</strong>te <strong>de</strong><br />
reconstrucción y gestión <strong>de</strong> <strong>riesgo</strong> y subsecretario <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> la Paz. Ha<br />
sido también <strong>de</strong>cano <strong>de</strong> la Facultad <strong>de</strong> Arquitectura <strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong> San Carlos,<br />
director <strong>de</strong>l C<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> Investigaciones Farusac, catedrático y fundador <strong>de</strong> las<br />
maestrías <strong>en</strong> As<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos Humanos y Protección al Medio Ambi<strong>en</strong>te. Consultor<br />
<strong>de</strong> pnud, Banco Mundial y gtz. Ha obt<strong>en</strong>ido premios nacionales e internacionales<br />
por la promoción <strong>de</strong> la vivi<strong>en</strong>da social. Entre sus publicaciones se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran:<br />
Historia <strong>de</strong> la Arquitectura contemporánea <strong>de</strong> Guatemala (1997) y Arquitectura<br />
vernácula guatemalteca (1991). Director revista Resultados y En obra, <strong>de</strong> la Facultad<br />
<strong>de</strong> Arquitectura <strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong> San Carlos. En la actualidad se <strong>de</strong>sempeña<br />
como ger<strong>en</strong>te <strong>de</strong> Desarrollo Sost<strong>en</strong>ible y Relaciones Institucionales <strong>de</strong> Cem<strong>en</strong>tos<br />
Progreso S.A. (eduardoaguirrem@gmail.com).<br />
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<strong>Reas<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to</strong> <strong>prev<strong>en</strong>tivo</strong> <strong>de</strong> <strong>poblaciones</strong> <strong>en</strong> <strong>riesgo</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre experi<strong>en</strong>cias <strong>de</strong> América Latina<br />
Sergio Iván Carmona Maya (1962- 2009)<br />
Antropólogo colombiano, estudió <strong>en</strong> la Universidad <strong>de</strong> Antioquia e hizo una maestría <strong>en</strong> Sistemas<br />
Políticos Iberoamericanos y Diploma <strong>de</strong> Estudios Avanzados <strong>en</strong> Gobierno y Democracia. Durante quince<br />
años trabajó como Especialista <strong>en</strong> Estrategia y Desarrollo <strong>en</strong> Interconexión Eléctrica <strong>de</strong> Colombia. Fue<br />
consultor <strong>de</strong>l Banco Mundial y asesor <strong>en</strong> Colombia <strong>de</strong> varias instituciones <strong>de</strong> carácter público. Fue<br />
catedrático universitario, gestor <strong>de</strong> la maestría <strong>en</strong> Gestión Ambi<strong>en</strong>tal <strong>de</strong> la Universidad Nacional <strong>de</strong><br />
Colombia y director-fundador <strong>de</strong>l Laboratorio <strong>de</strong> Conflictos Ambi<strong>en</strong>tales y <strong>de</strong>l Desarrollo <strong>de</strong> la misma<br />
universidad. Autor y coautor <strong>de</strong> libros y artículos sobre temas relacionados con la dim<strong>en</strong>sión social y<br />
cultural <strong>de</strong>l impacto ambi<strong>en</strong>tal, antropología y <strong>de</strong>sarrollo sost<strong>en</strong>ible, gestión social, interculturalidad y<br />
<strong>de</strong>sarrollo, negociación <strong>de</strong> conflictos, mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> gestión ambi<strong>en</strong>tal <strong>en</strong> proyectos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo. Falleció<br />
el 21 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 2009.<br />
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Global Facility for Disaster Reduction and Recovery<br />
1818 H Street, NW<br />
Washington, DC 20433, USA<br />
Teléfono: 202-458-0268<br />
E-mail: drm@worldbank.org<br />
Facsimile: 202-522-3227<br />
<strong>GFDRR</strong> <strong>de</strong>sea expresar su apreciación y agra<strong>de</strong>cimi<strong>en</strong>to especial a los asociados que apoyan la<br />
labor <strong>de</strong> <strong>GFDRR</strong> para proteger los medios <strong>de</strong> subsist<strong>en</strong>cia y mejorar la vida <strong>de</strong> las personas: Aca<strong>de</strong>mia<br />
Árabe <strong>de</strong> Ci<strong>en</strong>cia, Tecnología y Transporte Marítimo, Alemania, Arabia Saudita, Australia,<br />
Banco Mundial, Bangla<strong>de</strong>sh, Bélgica, Brasil, Canadá, China, Colombia, Comisión Europea, Corea<br />
<strong>de</strong>l Sur, Dinamarca, Egipto, España, Estados Unidos, Estrategia Internacional para la Reducción<br />
<strong>de</strong> los Desastres <strong>de</strong> las Naciones Unidas, Fe<strong>de</strong>ración Internacional <strong>de</strong> Socieda<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la Cruz Roja<br />
y la Media Luna Roja, Finlandia, Francia, Haití, India, Irlanda, Italia, Japón, Luxemburgo, Malawi,<br />
México, Noruega, Nueva Zelandia, Programa <strong>de</strong> las Naciones Unidas para el Desarrollo, Holanda,<br />
Portugal, Reino Unido, Secretaría <strong>de</strong> los Estados <strong>de</strong> África, el Caribe y el Pacífico, S<strong>en</strong>egal, Sudáfrica,<br />
Suecia, Suiza, Turquía, Vietnam y Yem<strong>en</strong><br />
Asociados <strong>de</strong> <strong>GFDRR</strong> al mom<strong>en</strong>to <strong>de</strong> la impresión (mayo 2011).