Informe Legal 217-2009-ANSC-OAJ - Servir

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Presidencia
del Consejo de Ministros
Autoridad Nacional
del Servicio Civil
"Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú"
"Año de la Unión Nacional Frente a la Crisis Externa"
Oficina
de Asesoría Jurídica
INFORME LEGAL N!! ~ t ':f -2009-ANSC
A
De
Asunto
Ref.
Descriptor
BEATRIZ ROBLES CAHUAS
Gerente de Políticas de Gestión de Recursos H manos O 6 ENE. 2010
MANUEL MESONES CASTELO
Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica
RECIBIDO
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Firma : ·-~~..... Hora: .•....•..• ti.r.~;.:_,.
Consulta realizada por la Federación Nacional de Obreros Municipales
del Perú (FENAOMP)
Oficio N!! 194-2009/FENAOMP-JDN
a) Competencia de Servir.
b) Régimen laboral de los obreros municipales.
c) Ámbito de aplicación del Decreto Legislativo N!! 1025.
t
Fecha Lima,
2 9 DIC 2009
Tengo el agrado de dirigirme a usted, con relación al documento de la referencia mediante el
cual la Federación Nacional de Obreros Municipales del Perú - FENAOMP, solicita se excluya a
los obreros municipales del ámbito de aplicación del Decreto Legislativo N!! 1025 que aprueba
Normas de Capacitación y Rendimiento para el Sector Público.
Al respecto, cabe indicar lo siguiente:
Antecedentes y Base Legal
1.1 Mediante Oficio N!! 194-2009/FENAOMP-JDN, la Federación Nacional de Obreros
Municipales del Perú, solicita se les excluya del ámbito de aplicación del Decreto
Legislativo N!! 1025, al realizar los obreros municipales funciones operativas y no
administrativas.
Conforme al artículo 37° de la Ley N!! 27972 -Ley Orgánica de Municipalidades,
publicada el 27 de mayo de 2003, el régimen laboral de los trabajadores municipales es:
"Los funcionarios y empleados de las municipalidades se sujetan al régimen laboral
general aplicable a la administración pública, conforme a ley.
los obreros que prestan sus servicios a las municipalidades son servidores públicos
sujetos al régimen laboral de la actividad privada, reconociéndoles los derechos y
beneficios inherentes a dicho régimen". (Resaltado agregado).
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1.3 De acuerdo a lo establecido por el artículo 4Q del Decreto Legislativo NQ 1025 que
Aprueba Normas de Capacitación y Rendimiento para el Sector Público, es la Autoridad
Nacional del Servicio Civil - SERVIR, como ente rector del Sistema Administrativo de
Gestión de Recursos Humanos, el encargado de planificar, desarrollar, gestionar y
evaluar la política de capacitación para el sector público.
1.6 El literal h) del artículo 10º del Decreto Legislativo N° 1023 - Decreto Legislativo que crea
la Autoridad Nacional del Servicio Civil, establece como una de sus funciones, opinar de
manera vinculante sobre las materias de su competencia.
1.7 Finalmente, sobre el establecimiento de políticas y normas del Sistema, el mismo
Decreto Legislativo, en la Primera Disposición Complementaria Transitoria, prevé que el
Consejo Directivo aprobará, en un plazo no mayor de un año desde su instalación, el
Plan de Mediano Plazo para la implementación progresiva de sus funciones,
considerando las condiciones presupuestales, el desarrollo de los sistemas de
información, la capacidad de las entidades públicas y demás factores técnicos que
fueren aplicables, previstos en el referido Plan .
11 ANÁLISIS
Sobre la competencia de SERVIR para emitir opiniones
2.1 Como se puede apreciar, las competencias de la Autoridad para emitir opiniones en
materia del servicio civil están contextualizada en el marco de las políticas que en
materia de acceso, ascenso, concursos, evaluación, capacitación y rendimiento del
servicio civil, entre otras, emita de manera progresiva la Autoridad.
2.2 Siendo la Autoridad un órgano rector que define, implementa y supervisa las políticas de
personal de todo el Estado, entre las que se encuentran las referidas al acceso al servicio
civil, progresión en la carrera, así como sobre capacitación y rendimiento para el sector
público, debe precisarse que las consultas que absuelve SERVIR son aquellas referidas al
sentido y alcance de la normativa sobre el Sistema Administrativo de Gestión de
Recursos Humanos, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer
alusión a asuntos concretos o específicos; por lo tanto las conclusiones de la presente
opinión no se encuentran vinculadas necesariamente a situación particular alguna.
Por ello, hasta en tanto no se desarrollen las normas y políticas respectivas sobre
nuestra participación en la regulación de los ascensos, promociones e incentivos para el
personal del servicio civil, la Autoridad no puede constituirse en una instancia
administrativa previa a las decisiones que adopte cada Entidad, más aún si es que
tomamos en cuenta que cualquier opinión circunscrita a un caso concreto podría
resultar sesgada según la información que el analista tenga a la vista al momento de
opinar.
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Sobre el régimen laboral de los Obreros Municipales.
2.4 Previamente a analizar el tema materia de consulta, cabe realizar algunas acotaciones
históricas sobre el régimen laboral de los obreros municipales 1 .
Mediante Decreto Supremo Nº 010-78-IN, de fecha 12 de mayo de 1978, se estableció
que: 11 Los trabajadores obreros al servicio de los concejos municipales de la República
son servidores del Estado sujeto al régimen laboral de la actividad privada 11 •
En ese sentido, el Decreto Legislativo Nº 276 - Ley de Bases de la Carrera Administrativa
y de Remuneraciones del Sector Público, promulgada el 06 de marzo de 1984, que
establece derechos, deberes y requisitos para el ingreso de los servidores públicos a un
régimen de carrera, reconoce que el régimen de los obreros municipales es el régimen
laboral de la actividad privada al señalar expresamente en el último párrafo de su
Primera Disposición Complementaria, Transitoria y Final que: 11 EI personal obrero al
servicio del Estado se rige por las normas pertinentes 11 •
No obstante, con la promulgación, el 08 de julio de 1984, de la Ley Nº 23853 - Ley
Orgánica de Municipalidades, cuyo artículo 52º estableció que: 11 Los funcionarios,
empleados y obreros, así como el personal de vigilancia de las municipalidades son
servidores públicos sujetos exclusivamente al régimen laboral de la actividad pública y
tienen los mismos deberes y derechos de los del Gobierno Central de la categoría
correspondiente"
Con lo cual se generó confusión e inseguridad en el tratamiento que los obreros
municipales debían recibir, pues existían obreros que realizaban la misma función pero
que tenían un tratamiento diferente dependiendo de la fecha de ingreso del trabajador
(es decir, la fecha de promulgación de las normas), lo cual en algunos casos o en algunos
gobiernos locales podría implicar el desconocimiento de sus derechos que por Ley les
corresponde.
Con fecha 27 de mayo de 2009, se promulgó la Ley Nº 27972 - Ley Orgánica de
Municipalidades (vigente), cuyo artículo 372 establece sobre el Régimen Laboral que:
11
Los funcionarios y empleados de las municipalidades se sujetan al régimen laboral
general aplicable a la administración pública, conforme a ley.
Los obreros que prestan sus servicios a las municipalidades son servidores públicos
sujetos al régimen laboral de la actividad privada, reconociéndoles los derechos y
beneficios inherentes a dicho régimen. 11
Como hemos podido advertir con la promulgación de la Ley Nº 27972, queda
establecido que el régimen laboral que les corresponde a los obreros municipales, es el
régimen laboral de la actividad privada con todos los beneficios, derechos, y deberes
que el mismo contempla.
1
Información recopilada del Proyecto de Ley Nº 2762/96-CR
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Sobre el ámbito de aplicación del Decreto Legislativo N2 1025.
2.5 Para evaluar la aplicación del Decreto Legislativo N2 1025 a los obreros municipales,
resulta indispensable evaluar el ámbito de aplicación del Decreto Legislativo N2 1023, en
particular, lo referido al Sistema Administrativo de Recursos Humanos.
En efecto, conforme lo disponen los artículos 22, 32 y 52 del Decreto Legislativo Nº
1023, el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos (en adelante el
Sistema) comprende a todas las entidades de la administración pública previstas en el
artículo 111 del Título Preliminar de la Ley N2 28175 (incluido los Gobiernos Municipales),
y respecto a los temas vinculados con la gestión del empleo, el rendimiento, la
compensación, el desarrollo y la capacitación, entre otros.
Asimismo, la Tercera Disposición Final del Decreto Legislativo N2 1023, establece que el
Sistema comprende a todos los regímenes de carrera y otras formas de contratación de
servicios de personal utilizados por las entidades públicas.
En ese sentido, el personal de las entidades públicas, incluyendo aquel que se encuentre
bajo el ámbito del Decreto Legislativo Nº 728 (régimen laboral de la actividad privada)
están comprendidos en el ámbito del Sistema por lo que también serán beneficiarios de
las políticas de capacitación, compensación, desarrollo y rendimiento que
implementará SERVIR como parte de sus competencias.
2.6 De otro lado, de acuerdo a lo establecido en el artículo 2º del Decreto Legislativo N2
1025, la finalidad del mencionado dispositivo es la capacitación de los servidores que
prestan servicios en las entidades públicas, buscando con ello la mejora de la calidad de
los servicios que recibe el ciudadano, así como una adecuada gestión de los recursos
públicos asignados a las entidades de los distintos niveles de gobierno (nacional,
regional o local).
Asimismo, la capacitación y evaluación del servidor público tiene dos objetivos
concretos: i) estandarizar el conocimiento de los operadores administrativos de manera
tal que las decisiones que adopten las entidades sean comunes respecto a aquellos
requerimientos y necesidades que resulten similares, lo que permita la predictibilidad de
las decisiones administrativas, así como la institucionalidad de las políticas públicas,
independientemente de los partidos políticos que accedan al poder o la rotación de
personas que ocupen cargos públicos; ii) identificar las brechas entre las competencias
con las que actualmente cuentan los servidores o funcionarios públicos, con el
conocimiento, habilidades y destrezas que el cargo requiere para una adecuada
atención a los intereses y objetivos estatales.
En ese sentido, junto a la capacitación, la evaluación de los méritos individuales y
desempeño del cargo es fundamental para la mejora de la eficacia de la administración
pública, por lo que la evaluación de desempeño deviene en un proceso integral,
sistemático y continuo de apreciación objetiva y demostrable del conjunto de
actividades, aptitudes y rendimiento del trabajador.
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En efecto, la finalidad del texto normativo antes citado es establecer reglas para la
capacitación y la evaluación del rendimiento del personal al servicio del Estado, como
parte del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos. (Artículo 12 del
Decreto Legislativo Nº 1025).
2.7 Como lo hemos señalado anteriormente, el Sistema incluye a los Gobiernos Locales, sus
órganos y entidades por lo que el hecho que el régimen laboral de un obrero municipal
corresponda al de la actividad privada sólo implica que le son aplicables las normas de
dicho régimen, más no que se encuentre excluido del Sistema Administrativo de Gestión
de Recursos Humanos y por ende que no le sean aplicables las normas de capacitación y
evaluación de rendimiento previstas por el Decreto Legislativo Nº 1025.
111 Conclusiones
3.1 De acuerdo a las normas analizadas, se concluye que los trabajadores obreros
municipales pertenecen al régimen laboral de la actividad privada, por lo que el
tratamiento que deben recibir es aquel que las normas del mismo prevén.
3.2 El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos abarca también a los
trabajadores de los gobiernos locales, independientemente del régimen laboral al cual
pertenecen.
3.3 El Decreto legislativo Nº 1025 que norma la capacitación y evaluación del personal al
servicio del Estado es de aplicación, también, a los obreros municipales, considerando
que su objetivo es la mejora de la calidad de los servicios que recibe el ciudadano lo cual
implica también los servicios (funciones operativas) que ellos desarrollan.
Finalmente, remito para su consideración el proyecto de Oficio de respuesta respectivo para
vuestra visación y de estimarlo pertinente, trámite correspondiente ante la Presidencia
Ejecutiva .
Atentamente,
MMC/jvp
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