El Fraude Electoral en las Democracias Emergentes: - IFES

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Serie Blanca de Artículos
El Fraude Electoral
El Fraude Electoral en las
Democracias Emergentes:
Conceptos Básicos para una Evaluación
Rafael López-Pintor
Diciembre 2010

El Fraude Electoral en las Democracias Emergentes: Conceptos Básicos para una Evaluación
Rafael López‐Pintor
© 2010 por IFES. Todos los derechos reservados.
IFES
1850 K Street, NW
Fifth Floor
Washington, D.C. 20006
U.S.A.
Traducción de Carlos Hinojosa en coordinación con el autor.
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forma o por cualquier medio sin el permiso previo del editor.
Impreso en Los Estados Unidos de América
ISBN: 1‐931459‐53‐3
Las opiniones, resultados, conclusiones o recomendaciones expresadas en esta publicación son las del autor y no reflejan
necesariamente la opinión de la Fundación Internacional para Sistemas Electorales.

El Fraude Electoral en las Democracias
Emergentes:
Conceptos Básicos para una Evaluación
Rafael López-Pintor
Una Serie Blanca de Artículos de IFES
Diciembre 2010

Contents
Agradecimientos ........................................................................................................................... 4
I. Introducción ............................................................................................................................ 4
II. ¿Por qué Resaltar el Fraude en las Democracias Emergentes? ......................... 5
III. Definiciones para Mejor Entender el Fraude Electoral ......................................... 9
IV. Estándares Democráticos Internacionales y Fraude Electoral ....................... 14
V. Observaciones Finales sobre Elecciones Auténtimente Democráticas ....... 19
VI. Sobre el Autor ...................................................................................................................... 20
Notas................................................................................................................................................ 20

Rafael López‐Pintor
Agradecimientos
El autor desea expresar su reconocimiento y gratitud a sus colegas de IFES que dedicaron tiempo y
atención considerables en la revisión de sucesivos borradores de este trabajo, especialmente a Chad
Vickery, Jeremy Hunt, Myron McClees, Erica Shein, Brooks Braun, Kristin Nicholson, Meredith
Applegate y Mustafa Rizvi.
I. Introducción
El propósito de esta serie de artículos es ofrecer una evaluación del fraude electoral desde una
perspectiva internacional comparada con el objetivo de proporcionar un mejor entendimiento de la
naturaleza del fraude electoral en el mundo contemporáneo. Estos trabajos también tratan de
presentar un conjunto de estrategias y herramientas que podrían ayudar a la comunidad
internacional a enfrentar el problema. Este primer artículo de la serie discute la importancia de
centrar la atención sobre el fraude en las nuevas democracias, presenta una definición de fraude (a
diferencia de las de corrupción o negligencia), y evalúa cómo los estándares democráticos
internacionales se interconectan con la prevención del fraude electoral.
La Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES) se ha dado a la tarea de producir esta
serie blanca de artículos para hacer frente a la creciente preocupación de quienes trabajan sobre
democracia y gobernabilidad (D & G) respecto a los efectos del fraude electoral en las democracias
emergentes. Hasta ahora, la mayor parte de los trabajos en este campo se ha centrado en la
detección del fraude después que se ha efectuado, generalmente a través de los informes de las
misiones de observación electoral tanto internacionales como nacionales. Sin embargo, la
observación electoral sólo atiende parte del problema del fraude electoral, siendo que éste en
realidad requiere un enfoque más amplio para su detección, disuasión y mitigación de sus efectos.
En las últimas dos décadas, IFES ha trabajado en países de todo el mundo para el establecimento de
sistemas y procedimientos electorales que mitiguen el fraude y estén de acuerdo con los estándares
democráticos internacionales. A través de esta serie de documentos, IFES busca ampliar su trabajo
y ofrecer a la comunidad de D & G las herramientas necesarias para combatir el fraude electoral.
La credibilidad de los programas que actualmente tienen como objetivo la lucha contra el fraude
electoral a veces está más basada en la cantidad de recursos económicos dedicados al problema que
en la calidad de la metodología y análisis empleados. De hecho, hay algunos mecanismos básicos y
eficaces contra el fraude relativamente económicos. Un ejemplo notable es el método por el que los
resultados electorales se hacen públicos. Para mejorar la transparencia y reducir el riesgo de
fraude, se puede optar por publicar los resultados electorales al exterior de cada colegio electoral,
en lugar de publicar únicamente resultados agregados por la administración electoral (AE) en su
nivel central. Sin embargo, este procedimiento no es utilizado en numerosos países donde se han
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hecho denuncias de fraude electoral en los últimos años, incluyendo a Kenia, Nigeria, Moldova,
Pakistán y Zimbabwe. 1
Ya es hora de que los profesionales en el campo de la democracia y la gobernabilidad vayan más allá
de las directrices generales establecidas por grupos de observación electoral o por las
administraciones electorales (AEs), que sólo cubren los elementos más visibles del proceso
electoral, y de que se haga uso de herramientas que de manera integral y sistemática disminuyan el
fraude. Una AE debería establecer medidas para combatir el fraude en tres direcciones principales:
disuadir que se cometa fraude; permitir la detección de fraude; y proveer la reparación del daño
causado por el fraude que tenga lugar pese a los esfuerzos por detectarlo o disuadirlo.
II. ¿Por qué Resaltar el Fraude en las Democracias Emergentes?
Conseguir legitimidad y credibilidad democráticas es vital para un gobierno recién establecido. Los
efectos del fraude electoral pueden ser devastadores, especialmente en democracias nuevas ya que
es muy probable que situaciones graves de fraude generen inestabilidad y erosionen la credibilidad
del nuevo gobierno. El término "democracias nuevas" se refiere tanto a los sistemas políticos
emergentes como a aquellos sistemas multipartidistas en proceso de consolidación, cualquiera que
sea la etapa de desarrollo en que se encuentren. Aunque si bien el fraude electoral no es un tema
irrelevante en las democracias más antiguas o mejor establecidas, por razones teóricas y prácticas,
el enfoque central de este trabajo serán aquellas democracias donde el fraude electoral es
probablemente más frecuente y sus implicaciones más serias.
El fraude electoral ha existido desde el comienzo del desarrollo democrático a mediados y finales
del siglo XIX 2 y aún todavía persiste como problema en algunas democracias bien establecidas 3 . Sin
embargo, el incremento de las elecciones multipartidistas en los últimos treinta años a nivel global
ha convertido al fraude electoral en un problema central de los nuevos procesos de
democratización y gobernabilidad. Entre los fallos de una administración electoral, el fraude
constituye sin duda su más grave manifestación y debe ser combatido abierta y públicamente por
todos aquellos que participan en el proceso democrático.
No es casualidad, en consecuencia, que en los últimos años la comunidad de quienes se dedican a la
asistencia técnica electoral internacional se haya centrado más en desarrollar estrategias de lucha
contra el fraude. Una de las principales razones para este cambio de enfoque fue el fraude masivo
cometido en las elecciones de Afganistán en agosto del 2009, y que puso en marcha toda una gama
de procedimientos de auditoría, concluyéndose que debía llevarse a cabo una segunda vuelta
(aunque esta nunca llegó a darse por el retiro voluntario del segundo candidato). 4 Los
acontecimientos de Afganistán no fueron un hecho aislado en esta década de múltiples y
turbulentas elecciones. Los gobiernos de Costa de Marfil, Perú y Serbia cayeron todos en el año
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2000 como consecuencia de rebeliones populares contra el fraude cometido por las comisiones
electorales. De igual manera, la llamada "Revolución Anaranjada" del 2004 en Ucrania originó la
repetición total de las elecciones presidenciales una vez que se demostró un vasto fraude electoral. 5
Al centrarse en las democracias nuevas, este documento pone énfasis allí donde el fraude electoral
ocurre con mayor frecuencia. Es importante tener en cuenta que una variedad de contextos
electorales se agrupan bajo la etiqueta única de "democracias nuevas" (por ejemplo, las
democracias emergentes seguidas por un modelo relativamente pacífico de transición o, en el lado
opuesto de la balanza, en las sociedades en guerra). Sin embargo, una definición adecuada también
debe tener en cuenta aquellas democracias en consolidación, con instituciones electorales
relativamente estables, así como democracias restablecidas tras un período de transición desde un
gobierno autoritario. Estas distinciones importan a la hora de diseñar las herramientas más
adecuadas para la detección, disuasión y mitigación de determinados tipos de fraude.
Punto de partida de esta serie de documentos es el hecho fundamental de que actualmente en casi
todos los países del mundo se llevan a cabo elecciones multipartidistas, aunque con diversos grados
de calidad democrática. Es más probable que el fraude electoral tenga lugar en países donde las
libertades y derechos básicos no están suficientemente garantizados. Desde este punto de partida,
se puede formular la siguiente hipótesis: si es más probable que ocurra fraude electoral en países
donde las libertades y derechos no están suficientemente garantizados ‐ y las elecciones en la
mayoría de los países aún se desarrollan en estas condiciones hoy en día‐, entonces se puede
esperar fraude electoral en numerosas elecciones en cualquier parte del mundo. La magnitud y
gravedad del fraude dependen de la eficacia del gobierno, la comunidad internacional y otras
instituciones sociales (partidos políticos, medios de comunicación independientes, defensores de
derechos civiles, organismos de monitoreo, etc.) para proteger eficazmente las libertades y
derechos de los electores y los candidatos .
La evidencia histórica muestra que, desde el siglo XVIII hasta la segunda mitad del siglo XX, se fue
accediendo a las elecciones y la consolidación democrática por dos caminos principales. Uno, las
concesiones por parte del establishment político en defensa de sus propios intereses frente a la
presión social o por pura conveniencia. Y el otro tiene que ver con movimientos de insurgencia
política y acceso al poder mediante la presión de las masas, en ocasiones incluyendos actos de
violencia. En estos escenarios, jugaron un papel importante la burguesía industrial, los sindicatos,
los partidos políticos, los movimientos promotores del sufragio de las mujeres, o las organizaciones
de apoyo a los derechos civiles y políticos.
Sin embargo, desde mediados de la década de 1970, la democratización ha seguido cuatro vías
diferentes. La primera es la transición relativamente pacífica a la democracia desde regímenes
autoritarios, lograda a través de la negociación entre las facciones moderadas del autoritarismo y la
oposición democrática. Ejemplos de este método son Grecia, Portugal, España, Uruguay, Chile o
Argentina. Una segunda vía hacia la democracia en el siglo XX ha sido la de países que salieron de la
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guerra civil a través de acuerdos de paz patrocinados por la comunidad internacional, como
sucedió en Nicaragua, El Salvador, Angola, Mozambique, Camboya o los Balcanes. En estos dos
escenarios se incluyen la mayor parte de las cien democracias nuevas que se constituyeron hasta
los años noventa. Un tercer camino es el de la democratización forzada como resultado de la
ocupación por parte de los EE.UU. y sus aliados en Irak y Afganistán. Por último, Líbano y los
territorios Palestinos de Cisjordania y Gaza siguen una cuarta marcha hacia la democracia como
resultado de los conflictos entre Israel y sus vecinos del Medio Oriente.
Esta última ola de democratización sin duda será incluida entre los más grandes acontecimientos
políticos del siglo XX. El número de países donde la libertad política y los derechos civiles han sido
establecidos, restaurados o mejorados se ha incrementado de manera espectacular entre la
segunda mitad de 1970 y los primeros años del siglo XXI. Informes de Freedom House publicados
desde 1972, se encuentran entre los varios indicadores que ilustran este fenómeno. En estos
informes, que han evaluado los niveles de libertad política y derechos civiles durante un período de
31 años, el número de países clasificados como "libres" 6 aumentó de 51 a 89, los países
"parcialmente libres" tuvieron un pequeño aumento yendo de 54 a 58, y los países clasificados
como "no libres" se redujeron de 57 a 47. Aunque el número total de países incluidos en la
evaluación pasó de 161 en 1979 a 194 en 2010 (un aumento de 33), el número de países
clasificados como "libres" y "parcialmente libres" en conjunto se incrementó en 41. 7
Tabla 1. Número de países según su grado de libertad en los informes de 1979 y 2010 de Freedom
House.
Nivel de libertades y
derechos
1979 2010
# de países % # de países %
Libre 51 32 89 46
Parcialmente Libre 54 33 58 30
No Libre 56 35 47 24
TOTAL 161 100 194 100
Fuente: Freedom in the World 2010, Washington DC, Freedom House
El hecho de que el número total de países incluidos en la evaluación haya aumentado durante el
período entre 1979 y 2010 hace aún más significativo el relativo incremento o disminución en las
diferentes categorías: un incremento de países "libres" del 14 por ciento, una disminución de países
"parcialmente libres" de 3 por ciento y una disminución de países "no libres " del 11 por ciento.
La consistencia en estos datos debe ser considerada al menos como parte del sustento de la
hipótesis de que es más probable que ocurra fraude en aquellos países donde las libertades y
derechos no están suficientemente garantizados. Es indiscutible que el fraude electoral es una
violación de algunos de los más sagrados derechos políticos, tales como el derecho a votar
libremente o a ser elegido. De hecho, las denuncias más frecuentes de fraude electoral se dan en los
países que Freedom House clasifica como no libres o parcialmente libres. La Tabla 2 que se
presenta a continuación, es una prueba más en la misma línea, pero introduce como variable
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adicional el "contexto electoral", referido al estado de desarrollo democrático en cada país. Desde la
perspectiva de diversos informes electorales de carácter nacional o internacional, como los ya
citados, sabemos que los países donde se da fraude electoral de distinta magnitud tienden a estar
más entre aquellos en proceso de consolidación democrática o en las democracias emergentes, que
a su vez se correlacionan muy estrechamente con los contextos políticos donde las libertades y
derechos no están suficientemente garantizados. 8
A efectos metodológicos, se han identificado tres contextos electorales (primera columna de la
Tabla 2). El primero es la democracia estable, donde se han celebrado elecciones multipartidistas,
con creciente grado de libertad y ampliación del sufragio desde la última parte del siglo XIX, ya sea
de manera ininterrumpida o con algunas rupturas debidas a conflictos nacionales o internacionales
(por ejemplo, la mayor parte de Europa Occidental, Uruguay, Chile y Colombia). Hay 41 países en
esta categoría, que representan el 23 por ciento de todos los países donde se celebran elecciones
multipartidistas. Otros ejemplos de democracias estables incluyen a Canadá, Irlanda y Japón. Un
segundo contexto es la democracia en consolidación, en donde se han venido celebrando elecciones
durante varios años con buenas perspectivas de estabilidad. Hay 75 países en esta categoría (con
diversos niveles de garantía de los derechos y libertades), lo que equivale al 52 por ciento de todos
los países considerados. Ejemplos de democracias en consolidación son Argentina, Kiribati o
Mozambique. Un tercer ámbito es la democracia emergente, donde se han celebrado elecciones una
o pocas veces, o incluso si éstas se han venido realizando de manera periódica durante periodos
extensos, las oportunidades para la estabilización de la democracia siguen siendo débiles. Pueden
incluirse 60 países en esta categoría (de nuevo, con diferentes niveles de garantía de libertades y
derechos), lo que equivale al 35 por ciento de todos los países considerados. Ejemplos de
democracias emergentes son: Afganistán, Guinea‐Bissau o Tailandia. Una subcategoría de países a
incluir en este contexto podría ser etiquetada como "democracias devastadas por la guerra", donde
las elecciones tienen lugar en medio del conflicto armado con la posibilidad de que llegue a lograrse
una democracia duradera, dependiendo en gran medida del resultado del conflicto (por ejemplo,
Irak, Afganistán, Palestina, Rwanda, Burundi, República Democrática del Congo o Sri Lanka).
Tabla 2. Número y porcentajes de países según el contexto electoral y categoría establecida por
Freedom House.
Contexto Electoral Clasificación de Freedom
House
Número de
países
Porcentaje total de
países
Democracia Estable “Libre” 41 23
Democracia en
Consolidación
Democracia
Emergente
“Libre” 48 27
“Parcialmente Libre ” 27 15
“Parcialmente Libre”
35 20
“No Libre” 26 15
TOTAL 177 100
Fuente: Elaboración del autor combinando información del informe de FH del 2010 y su propia evaluación basada en el
análisis de la democracia y trabajo de campo en numerosos países. 9
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Desde una perspectiva puramente cuantitativa, pueden hacerse varias lecturas de la tabla anterior.
Una de ellas, siguiendo la lógica de nuestra hipótesis principal, es que la probabilidad de fraude
electoral se reducirá en la medida en que países considerados "no libres" pero donde las elecciones
se siguen llevando a cabo pasen a ser clasificados como "libres", donde la democracia está más
sólidamente establecida. Tanto en términos teóricos como prácticos, esta lectura parece la más
fructífera. Sin embargo, también es posible otra lectura que arroja luz sobre el tema en cuestión.
Para ello es necesario dividir la tabla en dos mitades, con 50 % de los países en cada una; la parte
superior incluyendo todos los países "libres" con diferentes niveles de estabilidad democrática y
solidez; y la mitad inferior incluyendo todos los demás ya "parcialmente libres" como "no libres",
pero que continúan teniendo elecciones. Utilizando este enfoque, una vez más en términos teóricos
o hipotéticos, el 50% de todas las democracias serían aquellas donde es más probable que ocurra el
fraude, independientemente del listón utilizado para determinar la existencia de fraude electoral.
Quienes se preocupan del desarrollo democrático pueden sentirse optimistas por el hecho de que
las libertades y derechos sean cada vez más accesibles a los ciudadanos en todo el mundo. Sin
emabrgo, es preocupante que la probabilidad de fraude electoral esté presente en tan alto
porcentaje de democracias. Para la comunidad profesional dedicada a D & G, el contextualizar los
diferentes escenarios electorales ayudará a que su dedicación contra el fraude se desarrolle con un
enfoque estratégico y permita desarrollar instrumentos útiles para la disuasión, detección y
mitigación del mismo.
III. Definiciones para Mejor Entender el Fraude Electoral
Corrupción, fraude y malas prácticas: buscando las diferencias
El fraude electoral puede ser definido como cualquier acción intencionada adoptada para alterar
actividades o materiales electorales con el fin de afectar los reultados de una elección, que puede
interferir con o impedir la voluntad de los electores. Hay dos categorías principales de fraude
electoral: fraude determinante de los resultados, cuando el fraude afecta los resultados de la elección
de tal manera que ganadores y perdedores sean diferentes a los que hubieran sido elegidos si no se
hubiera cometido el fraude; y fraude no determinante de los resultados, cuando los resultados no se
ven afectados (es decir, los ganadores y perdedores serían los mismos incluso en ausencia de
fraude). Ambos tipos de fraude implican conductas delictivas que deberían ser castigadas conforme
a la ley, sin embargo, el fraude determinante de los resultados tiene implicaciones políticas mucho
más graves, ya que permite que un partido o un candidato asuman cargos públicos en contra de la
voluntad popular.
Numerosos observadores consideran la corrupción como sinónimo de fraude electoral. Sin
embargo, mientras que el fraude es sin duda una forma de corrupción, es sólo una de las muchas
formas en que aquella se presenta, si bien de las más obvias y alto perfil. La corrupción se refiere a
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la conducta individual desviada de las reglas formales de buen comportamiento que rigen las
acciones de alguien en una posición de autoridad pública. 10 Esto puede incluir profundos problemas
de gobernabilidad y funcionamiento del estado de derecho, que generalmente implican una mala
administración de fondos públicos o sobornos. El fraude electoral se refiere específicamente a una
interferencia engañosa o negligente en el proceso electoral con intención de evitar que los
resultados reflejen la voluntad popular.
El fraude electoral se produce con más frecuencia dentro del marco de acción directa u omisión
deliberada de los administradores electorales, permitiendo que otros (como funcionarios de
gobierno del poder ejecutivo o de los partidos políticos) interfieran con el proceso. Por ejemplo, las
autoridades subnacionales en Afganistán que pusierón en peligro la voluntad de los electores tras el
secuestro y posterior manipulación de las papeletas en las elecciones presidenciales de agosto de
2009 (y muy probablemente también en elecciones anteriores). 11 La incidencia del fraude es un
síntoma de la falta de reglamentación y de la ineficiencia institucional, especialmente dentro de los
diversos niveles de gobierno. El fraude electoral es la forma más grave entre las malas prácticas
electorales que afectan los procedimientos y materiales, especialmente llevados a cabo por parte de
funcionarios de gobierno y representantes de los partidos políticos o candidatos. Sin embargo, no
todas las malas prácticas tienen categoría de fraude. Los tipos más frecuentes de malas prácticas se
dan en forma de irregularidades, deficiencias o defectos en la administración electoral en las
diferentes etapas del proceso electoral, y que pueden atenderse y corregirse de existir buena
voluntad. Las irregularidades tienden a relacionarse con deficiencias administrativas o errores,
incluyendo faltas de ortografía en los nombres de los electores en los registros públicos, la marca
no legible o incierta que el elector hace en la papeleta, la escasez o mala calidad de la tinta indeleble,
la falta de concordancia de los totales de cómputo, las discrepancias entre los conteos en los
diferentes niveles del escrutinio, errores o fallas tecnológicas de la página de Internet del
organismo electoral durante la trasmisión de resultados y retrasos en la resolución de las quejas y
recursos.
Desafíos en la evaluación del alcance del fraude electoral
Diversas consideraciones adicionales son pertinentes para determinar la trascendencia del fraude
en un proceso electoral determinado. Una importante tiene que ver con la dificultad para medir el
nivel de impacto del fraude sobre los resultados. Por ejemplo, ¿a través de qué mecanismos –
materiales o psicológicos ‐ y en qué medida podrían la intimidación o la compra de votos haber
afectado los resultados de una elección? "Material" significa no sólo la manipulación directa de
algunos elementos físicos de las elecciones, como los registros electorales, papeletas de votación,
escrutinios, equipos de comunicación o computadoras, sino también alteraciones del proceso en
forma de ofertas de empleo o amenazas de despido, pago de comisiones por servicios prestados,
compromisos ‐ orales o escritos ‐ sobre contratos gubernamentales en el futuro, ofertas monetarias
pequeñas u ofrecimiento de alimentos y compra de votos. Los mecanismos "Psicológicos" tienen
que ver con la intimidación, ya sea contra electores individuales o contra una comunidad entera. La
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intimidación puede implicar el uso de violencia o de la privación de determinados bienes y servicios
que se esperan del gobierno o de los líderes locales.
Acciones fraudulentas como la manipulación de los registros civiles o la falsificación de tarjetas de
identidad pueden seriamente cambiar los resultados de las elecciones, pero sin embargo sus efectos
pueden ser extremadamente difíciles de cuantificar. Un caso bien conocido es el de las elecciones
generales de Guatemala en 2003, cuando el partido en el poder en su esfuerzo por influir
fraudulentamente en los resultados, llevó a cabo una amplia compra de votos, realizada incluso por
los militares en activo, hizo uso de violencia e intimidación, incluyendo amenazas sobre los
empleados públicos respecto a la duración o existencia de sus empleos. A pesar de estas acciones
fraudulentas y contra los que muchos esperaban, el partido perdió las elecciones por un margen de
entre 5 y 20 por ciento de los votos a nivel municipal, parlamentario y presidencial. 12
La acumulación de irregularidades a las que no se les da solución pueden culminar en un resultado
electoral fraudulento. Dado que los elementos individuales de fraude son tan pequeños, puede que
no sea posible evaluar plenamente el alcance del fraude durante el proceso. Surge una situación
particularmente complicada cuando grupos o poblaciones vulnerables son impedidos o disuadidos
por medio de la fuerza o sistemáticamente de ejercer sus derechos políticos o sociales, ya sea por
medio de obstáculos operativos en los registros de las personas, ya sean civiles, electorales o de
cualquier otro tipo. El resultado es que las minorías, las personas con discapacidades, los pobres,
las mujeres y los jóvenes se le puede negar el derecho al voto a causa de la ideología o
discriminación del grupo en el poder. Estos grupos suelen correr el peligro de ser privados de su
derecho al voto a pesar de haber cumplido con los requisitos de edad e inscripción electoral.
Cuando tal cosa ocurre, el derecho a la participación política proclamado en la Convención
Internacional de Naciones Unidas sobre Derechos Civiles y Políticos (Convención) es violado, y por
tanto, el supuesto de que el resultado refleja la voluntad popular es incorrecto, ya que una gran
parte de los ciudadanos calificados han sido deliberadamente mantenidos fuera de la población
votante.
Por ejemplo, la manipulación de las listas electorales se practicó con frecuencia en algunos países
de Europa Occidental antes de la Segunda Guerra Mundial, en el sur de los Estados Unidos hasta el
movimiento de los derechos civiles de la década de 1960, e incluso sigue siendo visible hoy en día
en muchos otros países. Cuando un gran número de personas son deliberadamente excluidas del
sistema electoral, puede plantearse legítimamente la cuestión de si los resultados de una elección
hubieran sido diferentes si se hubiera permitido que aquellas personas participaran en el proceso.
Algunos problemas han de evaluarse caso por caso. Por ejemplo, ¿se puede declarar fraude
electoral bajo las condiciones antes mencionadas? Y en caso afirmativo, ¿se puede considerar la
elección como legítima?
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El papel de las modernas comunicaciones y la informática en la detección del fraude electoral
La expansión de las modernas tecnologías de la comunicación y la información representa tanto un
enorme reto para la detección de fraude electoral como una oportunidad para reforzar los métodos
de detección. El uso de las tecnologías electrónicas en su conjunto ha añadido nuevas
complejidades en la detección de prácticas fraudulentas, al menos en parte, al haberlas desplazado
de sus enclaves más tradicionales a otros espacios del proceso electoral menos visibles y más
sofisticados (por ejemplo, el acceso a los registros electorales por medio del Internet desde los
centros de votación). Por otro lado, un programa piloto de IFES en Indonesia demostró que el uso
de un sistema de notificación por medio de mensajes de texto (Short Message Service o SMS ‐ por
sus siglas en íngles) puede ayudar a identificar y aislar los posibles casos de fraude electoral.
Existen varias áreas sensibles dentro del proceso electoral que pueden verse afectadas por la
tecnología informática. En primer lugar, pueden aparecer brechas o ¨grietas¨ en el sistema
informático, que generen dudas o sospechas sobre el verdadero resultado de las elecciones.
Quiebres en el sistema o una suspensión momentánea pueden presentarse como parte de un
mecanismo bien planeado para manipular ilícitamente el conteo o la transmisión de resultados por
parte del AE. Tal fue el caso del Perú en el 2000, donde la transmisión de datos fue suspendida en
los diferentes niveles antes de alcanzar el conteo general. Esta fisura en el sistema, entre otros
casos de mala práctica, fue denunciada por la organización Transparencia, el principal observador a
nivel local, y las elecciones fueron consideradas fraudulentas. Otro tipo de brecha puede generarse
tras un paro general del sistema ocasionado por fallas accidentales, como ocurrió en el Alemania
Occidental durante las elecciones generales en la década de los ochenta. En aquel caso, se ordenó un
conteo manual inmediato y no quedó ninguna sospecha de fraude por las partes interesadas.
Un segundo conjunto de problemas surge a causa de la naturaleza intangible de la información
electrónica contenida en los sistemas. Nos referimos a la accesibilidad en la red de los resultados
tanto para el AE como para el público en general. El ejemplo de las elecciones municipales en
Nicaragua en el año 2008 es un caso reciente donde se vio que los cambios de los resultados en la
página de Internet de la AE escasos días después de la votación, generaron acusaciones de fraude,
tanto entre los partidos de oposición como en la comunidad internacional.
Por último, también existen ciertas tareas que se tornan más difíciles de ejecutar para los
profesionales y ciertamente menos visibles para los observadores electorales con el uso de
tecnologías avanzadas. Muy especialmente, la identificación del fraude puede hacer necesario
retrotraer el proceso a los diferentes sistemas operativos electorales, así como de recurrir al
análisis cuidadoso de los materiales electorales sensibles tales como: registros de votación;
aplicación de procedimientos de identificación ciudadana y distribución de tarjetas de identidad;
compilación, procesamiento, análisis y publicación de los informes de financiamiento político;
recuento total de votos y resolución de quejas y recursos.
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Empleados electorales y posibles agentes de fraude
Existen diferentes categorías de personal involucrado en las elecciones en un determinado país. La
nómina del personal básico para una elección incluye funcionarios de la AE o de los gobiernos
provinciales y municipales encargados en parte de las operaciones electorales ya sea de forma
permanente o temporal (la existencia de funcionarios electorales permanentes es un fenómeno
relativamente moderno, incluso en las democracias estables). El personal de los centros de votación
y las mesas es suministrado casi siempre por los partidos políticos, el gobierno, instituciones
públicas tales como escuelas, o bien, seleccionado al azar de los registros de ciudadanos. Los
representantes de los partidos políticos son debidamente acreditados ante las autoridades
electorales y los agentes de policía tienen la tarea de garantizar la seguridad de los centros de
votación y escrutinio.
Aunque la presencia de la policía es un hecho común en las elecciones, no es inusual que en las
nuevas democracias participe personal militar y de policía más allá de proporcionar simplemente
seguridad con el transporte de material electoral o garantizar la seguridad en los centros de
votación. Incluso bajo condiciones de guerra, la práctica habitual es que los agentes de policía estén
presentes en los centros de votación mientras que el personal militar proporciona un segundo
anillo de seguridad a mayor distancia de los centros de votación. A veces, la presencia policial en el
interior del centro de votación puede dar lugar a intimidación, pero muy a menudo ‐ como en la
mayoría de América Latina y también en África ‐ se considera una situación normal y las denuncias
de intimidación basadas en su presencia deben ser demostradas en lugar de darse por supuestas.
Del mismo modo, otros funcionarios, como gobernadores, funcionarios municipales, jefes tribales y
de clanes, los imanes e inclusive los propios candidatos, pueden también intentar influir en el
resultado de las elecciones con su presencia en los centros de votación durante la jornada electoral.
Un buen ejemplo de este tipo de influencia injustificada por parte de operadores políticos fue
directamente presenciado por este autor durante las primeras elecciones generales en Yemen
después de la guerra civil. Allí los centros de votación están separados para hombres y mujeres. Un
Imán, que también era médico de mujeres y conocido partidario político de uno de los partidos
contendientes, se hacía ver a la entrada de colegios electorales destinados a las mujeres saludando
a las electoras cuando ingresaban al recinto. Esta es una práctica inusual en la mayoría de las
culturas islámicas tradicionales dominadas por hombres y podría ser considerada como un
esfuerzo directo para sugerir por qué partido deberían votar las mujeres. En Afganistán,
representantes de los gobernadores y prominentes candidatos participaron directamente en
rellenar urnas y en el establecimiento de centros ¨fantasma¨ de votación. Actores con intereses en
las elecciones formalmente considerados externos al proceso tales como empleados permanentes
de los partidos políticos, agentes sindicales, hombres de negocios y funcionarios gubernamentales
(civiles o militares) operan con frecuencia dentro de redes más amplias de corrupción y, por lo
general, tienden a intentar influir en el resultado de las elecciones durante las primeras etapas del
proceso electoral (por ejemplo, durante la formación de los registros civiles y electorales, la
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producción y distribución de tarjetas de identidad), en lugar de hacerlo durante la votación y el
escrutinio. Estas actividades suelen poner más en peligro el registro civil o el voto de ciertas
categorías de personas (minorías indígenas, pobres, jóvenes, mujeres y simpatizantes de partidos
de oposición).
Confeccionar una lista exhaustiva de actividades fraudulentas que sea válida para todos los países
del mundo es tarea casi imposible. Sin embargo, la exposición anterior ilustra la importancia de
contar con personal profesional e independiente para la administración del proceso electoral. Ésta
es la primera línea para la disuasión, detección y mitigación del fraude. Una lista más detallada de
ejemplos comunes que ayuden a los profesionales y los observadores a identificar pautas, puntos de
información y mecanismos de fraude se presenta más abajo. Diferentes tipos de fraude e
irregularidades requieren de diferentes enfoques y medidas para su detección, disuasión y
mitigación.
IV. Estándares Democráticos Internacionales y Fraude Electoral
Después de haber analizado el alcance global del fraude electoral en las nuevas democracias,
definido el fraude electoral y examinado los actores involucrados en el proceso electoral, pasamos
ahora a ver cómo la comunidad profesional de asistencia a la democracia puede dirigir sus
esfuerzos a la evaluación y combate de este tipo de fraude basándose en estándares internacionales
generalmente aceptados. En la elaboración de un marco conceptual para combatir el fraude se
deben utilizar estándares democráticos internacionales ampliamente aceptados que permitan
evaluar la eficacia del proceso electoral en cada país. Estos estándares abarcan todos los niveles del
orden jurídico democrático, desde consideraciones de orden constitucional a la legislación
ordinaria y las normas y reglamentos promulgados por los organismos electorales y otros órganos
administrativos. Más específicamente, atañen a los aspectos técnicos de las elecciones desde la
elaboración del registro electoral al inicio del proceso hasta su final con la resolución definitiva de
los contenciosos electorales. El fraude electoral puede ser cometido y afectar cada etapa del
proceso. En esta sección del documento, se vincularán las mejores prácticas en la materia y algunos
ejemplos de fraude con los estándares democráticos que deberían inspirar todas las etapas del
proceso electoral.
Con frecuencia escuchamos las preguntas: "¿Qué se entiende exactamente por estándares
internacionales para unas elecciones democráticas y si en realidad dichos estándares existen?" De
hecho, los estándares pueden ser fácilmente identificados en instrumentos jurídicos
internacionales, así como en las mejores prácticas ampliamente compartidas entre los promotores
del campo de la democracia, los analistas y los profesionales de las elecciones. 13 Los estándares
democráticos toman en cuenta cada etapa del proceso electoral, desde el diseño del sistema
electoral hasta la finalización de los resultados electorales. Los ocho principios democráticos
consagrados en el artículo 25 de La Convención De Naciones Unidas de 1966 (véase la nota 1)
pueden ser utilizados como puntos concretos de referencia para alcanzar elecciones democráticas,
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libres y justas: 1) elecciones periódicas; 2) sufragio universal; 3) igualdad del sufragio; 4) derecho a
ocupar cargos públicos; 5) derecho al voto; 6) voto secreto; 7) elecciones auténticas; y 8) permitir la
libre expresión de la voluntad del pueblo. 14
El cumplimiento de los estándares internacionales en las elecciones en un país determinado debe
ser evaluado después de tomar en consideración ciertas variables contextuales que afectan
directamente la eficacia y la transparencia de la administración y los procedimientos electorales.
Como mínimo, las elecciones genuinamente democráticas requieren una auténtica igualdad de
condiciones que permita una posibilidad real de opciones a los votantes. No debe negarse el acceso
equitativo a los recursos de la competencia en el sistema político, o al menos los principales
obstáculos a la competencia deben ser eliminados por la autoridad pública. Si se establecen
condiciones justas para la competencia y la elección, puede esperarse que la voluntad popular se
manifieste eficaz y libremente. Para ello es importante que existan disposiciones legales justas,
buena voluntad y neutralidad en la aplicación de la ley por parte de los organismos electorales y
demás autoridades públicas así como lo es también la apertura y transparencia en los procesos de
toma de decisiones, la producción de materiales electorales y la logística del registro de votantes, la
votación y el escrutinio. Otra característica significantiva de una elección democrática es el voto
secreto, que exige que los votantes no sean objeto de intimidación o amenazas, además del
requerimiento tradicional de mantener el anonimato en las mesas electorales.
En nuestro esfuerzo por evaluar objetivamente el impacto del fraude sobre el proceso electoral,
podemos agrupar los ocho estándares democráticos de la Convención en cuatro categorías
operacionales, cada una de las cuales refleja una dimensión diferente del ciclo electoral.
Categoría 1: El marco político fundamental. La obligación de celebrar elecciones periódicas y
mantener un sistema electoral que permita la libre expresión de la voluntad popular.
A. El Contexto de Seguridad: Una condición necesaria para celebrar elecciones democráticas es la
garantía de un ambiente suficientemente seguro tanto para los electores como para los
materiales sensibles durante el día de las elecciones en todas las áreas del país. La falta de
medidas de seguridad básicas pone en peligro, y es más, podría causar un severo daño en la
aceptación de los resultados. Aunque el nivel de tolerancia política y psicológica de las
amenazas de seguridad varía de país en país, dependiendo de una serie de factores, la libre
expresión de la voluntad popular no puede esperarse cuando las elecciones se desarrollan bajo
graves amenazas a la seguridad. La evaluación de este principio ha de hacerse según el tipo y
grado de violencia prevalecientes en el sistema político. Unas elecciones totalmente pacíficas
siguen siendo el ideal y la regla, pero existe un creciente número de excepciones.
B. La autoridad electoral: Las administraciones electorales (AEs) encargadas de la conducción de
las elecciones deben realizar su labor de manera neutral, independientemente de si forman
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Rafael López‐Pintor
parte del poder ejecutivo o si conforman una comisión electoral independiente. Este último es
actualmente el modelo que hoy prevalece en el mundo. Sin embargo, la manera en que las
comisiones electorales estan constituidas ‐ ya sea de forma partidista, por profesionales
independientes o por una mezcla de ambos ‐ no debe obstaculizar su capacidad de mantener
una relación abierta y neutral con los contendientes políticos.
C. La comunicación política, la educación cívica y la información electoral: unas elecciones genuinas
que permitan la libre expresión de la voluntad popular requieren igualdad de condiciones para
competir. Esta es una condición previa para que los partidos políticos y candidatos sean capaces
de transmitir sus programas y plataformas al público sobre una base de igualdad en todas las
áreas del país en el que compiten. La igualdad de condiciones también requiere que a los
electores se les brinde la información necesaria para manejar adecuadamente una papeleta de
votación, así como para elegir libremente entre las diferentes opciones.
Categoría 2: Elecciones Libres y Justas. El derecho del pueblo a votar y la obligación de mantener
el voto secreto y garantizar que las elecciones sean genuinamente democráticas.
A. Procesos de votación y escrutinio: Esta subcategoría incluye el abastecimiento y la logística del
proceso electoral. Los procedimientos de votación deben estar guiados por principios de
transparencia e igualdad de condiciones para todos los votantes. Los estándares incluyen:
igualdad de acceso a los colegios electorales (incluyendo el transporte y la accesibilidad para las
personas con discapacidad); instalación de cabinas o recintos que permitan el secreto del voto;
personal neutral y eficaz en las mesas de votación; garantías contra el doble voto (identificación
de votantes y / o tinta indeleble), asistencia con el llenado de la papeleta (formato de la misma,
asistencia a los electores con discapacidad o iletrados), y presencia de representantes de los
partidos y candidatos. Con excepción de acontecimientos o circunstancias extraordinarias de
seguridad, el primer escrutinio debe hacerse en la mesa de votación ante representantes de los
partidos y otros observadores presentes. Los conteos agregados también deben desarrollarse
en presencia de representantes de los partidos y otros observadores. Los representantes de los
partidos tendrán derecho a una copia de las actas de escrutino así como a auditar el sistema
informático.
B. Publicación de resultados: La publicacion de los resultados debe hacerse en tiempo oportuno y
de manera completa. La publicación temprana de resultados preliminares aumenta la
transparencia y confianza en el proceso y las autoridades electorales.
C. Resolución de quejas y recursos electorales: La resolución de quejas, recursos y apelaciones debe
ser rápida, neutral y eficaz, con independencia de la forma institucional en que se encuentre
estructurada la función de justicia electoral (es decir, poder judicial ordinario, poder judicial
especial, los órganos de administración electoral o una mezcla de ellos). Un sistema bien
estructurado y capaz de poner remedio a las irregularidades electorales permite la adecuada
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Evaluando el Fraude Electoral
mitigación y el justo castigo de conductas fraudulentas.
D. Los Observadores Electorales: La observación de todas las etapas del procesos electoral por
observadores nacionales e internacionales es garantía de transparencia y credibilidad. Este tipo
de derecho puede considerarse derivado del artículo 25 de la Convención como justificación y
base para la observación electoral. La naturaleza cíclica de los procesos electorales implica que
la observación a corto plazo no es suficiente y debe extendese al largo plazo durante todo el
ciclo electoral. Las atribuciones de los observadores suelen establecerse en las leyes y
reglamentos electorales. Y también suelen ser adoptado códigos de conducta por parte de las
organizaciones de observadores nacionales e internacionales.
Las misiones de observación a menudo se centran en las últimas etapas del proceso electoral
(es decir, la fase final de la campaña, el día de la votación y el escrutinio inicial), mientras que
algunos elementos esenciales del proceso son ignorados, debido a razones conceptuales,
financieras o logísticas. Por otra parte, las metodologías de observación no suelen incluir un
apartado específico sobre medidas tempranas para la disuasión del fraude, su detección
durante todo el proceso electoral, y la mitigación de sus efectos una vez que se ha detectado. Sin
embargo, la observación electoral puede ser una parte integral en la disuasión y detección del
fraude.
Categoría 3: Derecho a la inclusión. El derecho al sufragio universal e igual.
A. Los derechos políticos, las fórmulas electorales y la representación de género y de minorías: Es
necesario evitar la exclusión de cualquier sector significativo del electorado o los candidatos
y no falsear los procedimientos electorales. Se requieren disposiciones legales justas, buena
voluntad y neutralidad en la aplicación de las mismas por parte de las autoridades. El marco
legal debe hacer posibles las elecciones periódicas y genuinamente democráticas. El
principal desafío de la legislación electoral es ayudar a que las divisiones políticas de la
sociedad ‐ya sean estas territoriales, étnicas, culturales, de género o ideológicas‐ puedan
encontrar acomodo por medio de las urnas. Los avances a este respecto pueden medirse
evaluando las elecciones de un país en comparación con anteriores experiencias nacionales
así como con la experiencia regional y mundial.
B. La inscripción de los votantes y las listas electorales: El registro electoral debe ser incluyente
de toda la población en edad de votar (por lo general mayores de 18 años). Por otra parte,
los registros electorales deben ser actualizados regularmente para reflejar las defunciones y
cambios de domicilio. También deben garantizar que una misma persona no aparece en
distintos registros con el fin de evitar el voto múltiple. Hay que asegurar que ningún sector
significativo de la población quede privado del derecho al sufragio ya sea por ley o en la
práctica.
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Categoría 4: Derecho a participar. El derecho de los individuos a presentarse como candidatos y, si
son elegidos, a tomar posesión del cargo.
A. Los partidos políticos y candidatos: La inscripción y acreditación de partidos políticos y
candidatos deben estar sujeta a determinados requisitos de elegibilidad. Sin embargo, estos
requisitos no debe ser tales que algunos actores políticos relevantes (personas, organizaciones
o movimientos) puedan quedar injustamente excluidos, ya sea por barreras demasiado
restrictivas (financieras, firmas en apoyo del candidato o de otra clase) o por decisiones
arbitrarias de las autoridades electorales. La evaluación de lo que es razonable en un país
determinado debe tener en cuenta el entorno cultural del país así como las circunstancias
políticas de una particular elección. También es importante tener en cuenta la naturaleza de los
partidos políticos: si hay un partido dominante, un sistema multipartidista, o los partidos ni
siquiera están formalmente reconocidos. En la práctica, estar inscrito como votante y
debidamente acreditado por un partido político es la regla para poder ser candidato, aunque
puede haber otras restricciones relacionados con la condiciones de seguridad y circunstancias
políticas.
Los representantes de los partidos políticos deben estar autorizados para monitorear
activamente las diferentes etapas del proceso electoral. Aparte de esto, no deben enfrentar
limitaciones o dificultades derivadas de reglamentaciones innecesarias o gravosas. Una
normativa poco razonable o la exclusión en la práctica de los representantes de partidos y
candidatos resultan democráticamente inaceptables. No obstante, puede haber limitaciones en
cuanto al número de representantes por partido y candidato, o al número de los que pueden
estar presentes simultáneamente en un determinado local electoral (por ejemplo, centros de
registro, de votación o centros de escrutinio).
B. Campañas: La libertad de expresión, circulación y manifestación durante la campaña debe estar
garantizada. Las principales limitaciones a la libertad de expresión se derivan de la legislación
penal relativa a delitos contra las personas. La libertad de circulación y manifestación debe
estar exclusivamente limitada por la necesidad evidente de preservar el orden público (por
ejemplo, una norma básica sobre manifestaciones es que sólo se requiera notificar a las
autoridades públicas, pero no su autorización).
El financiamiento de las campañas es una zona gris del proceso electoral. Existe una variedad
de enfoques sobre cómo regular la financiación de los partidos políticos y las campañas, todos
todos ellos en principio igualmente legítimos. Sin embargo, en la práctica no todos contribuyen
a la igualdad de condiciones para la contienda electoral. Los estándares democráticos
demandan que se establezcan disposiciones legales sobre este tema, que se presenten informes
transparentes sobre fuentes de financiación y gastos, y que la autoridad pública ostente poderes
adecuados de vigilancia y sanción.
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Evaluando el Fraude Electoral
El uso de recursos públicos es legítimo siempre que se realice en igualdad de condiciones para
todos los contendientes (por ejemplo, igual disponibilidad de instalaciones públicas para
reuniones, acceso equitativo a los medios de comunicación de propiedad estatal). Es el uso de
estos recursos en beneficio exclusivo o privilegiado de uno de los contendientes, lo que va en
contra de los estándares democráticos.
Los códigos de conducta para los partidos políticos y candidatos suelen ajustarse a las
directrices de los estándares según principios generales de legalidad, certeza, objetividad,
independencia e imparcialidad. En ellos se incluyen compromisos como los siguientes: cumplir
todas las leyes electorales, civiles y penales del país; aceptar los resultados electorales
certificados por la autoridad electoral; evitar la incitación al odio; comprometerse a una
campaña pacífica y esforzarse por lograr la plena transparencia en el financiamiento político y
los gastos de campaña. Puede haber otras directrices derivadas de problemas de seguridad
tales como velar por la seguridad de los funcionarios electorales y los votantes frente a la
violencia, el insulto o las amenazas, así como abstenerse de anticipar con anuncios o
comentarios los resultados electorales antes de que se pronuncie oficialmente la autoridad
electoral. Los códigos de conducta también suelen incluir ciertas prohibiciones (por ejemplo, no
hacer un uso frívolo del derecho a presentar quejas ante las autoridades electorales o permitir
la presencia de armas o imágenes de armas en mítines o manifestaciones).
C. Medios de Comunicación: Tanto las disposiciones legales como la práctica deben permitir, como
mínimo, el acceso razonablemente igual de todos los contendientes a los medios de
comunicación públicos. En cuanto a los medios de propiedad privada, el estándar es que no
debe negarse el acceso a ningún candidato y que no pueden aplicarse costos más altos que los
de la publicidad comercial. Lo más frecuente es que la normativa sobre uso de los medios
durante la campaña forme parte de la ley electoral, pero a veces existe por separado un Código
para los Medios de Comunicación. Las sanciones por violación de las normas varían desde las de
carácter económico hasta la suspensión de licencias u operaciones. Por otra parte, el derecho de
respuesta debe también estar regulado según los usos y prácticas comunes.
V. Observaciones Finales sobre Elecciones Auténtimente Democráticas
La democratización y la consolidación democrática en democracias nuevas y emergentes son
procesos a largo plazo. Deberían ser consideradas de la misma manera en que hoy se contempla
la pacificación y democratización de Alemania y Japón a la salida de la Segunda Guerra Mundial
‐ como una inversión de tiempo, dinero, esfuerzo y apoyo de la comunidad internacional para
que eventualmente el receptor pueda transformarse en una democracia estable y
autosostenible. En este contexto, el próximo documento de esta serie propone un marco para la
lucha contra el fraude electoral, centrándose en la disuasión, detección y mitigación de sus
efectos. Se presentarán métodos para disuadir posibles fraudes, detectar cualquier fraude que
se cometa y mitigar los daños causados por el mismo. El tercer y último documento se ocupará
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Rafael López‐Pintor
del papel de la comunidad internacional para alentar, apoyar y ayudar en la lucha contra el
fraude.
De igual manera que tomó varias décadas para que Alemania y Japón alcanzaran su actual nivel
de consolidación democrática, el proceso de prevención del fraude no es rápido. Visto a corto
plazo, desde la perspectiva de apenas una década de asistencia democrática, encontramos solo
modestos resultados positivos en algunos casos y, en otros, resultados insignificantes e incluso
negativos.15 La perseverancia, sin embargo, conducirá eventualmente al enraizamiento de
sistemas electorales confiables.
VI. Sobre el Autor
Rafael López‐Pintor es uno de los nombres más respetados y reconocidos en el campo del análisis y
la asistencia técnica electoral. Ha dirigido proyectos en más de 30 países durante 20 de años de
trabajo en este campo. Fue el investigador principal y autor de un libro sobre la administración y
manejo de organismos electorales comisionado por el PNUD, co‐autor de un segundo libro del
PNUD sobre el costo de las elecciones y es autor de otros 10 libros y numerosos artículos sobre el
desarrollo democrático. Es catedrático jubilado de la Universidad Autónoma de Madrid.
Notas
1 Las denuncias de fraude fueron cubiertas en bastantes publicaciones internacionales. Ver por ejemplo,
Stephen Ndegwa, "Kenya: Raila Calls for Vote Recount," The Standard, Dec. 30, 2007, disponible en
http://allafrica.com/stories/200712300020.html; Chris McGreal, "Ruling party named winner in disputed
Nigerian election, The Guardian, Apr. 24, 2007, disponible en
http://www.guardian.co.uk/world/2007/apr/24/chrismcgreal.international; "Moldova students raid
parliament," BBC, Abr. 7, 2009, disponible en http://news.bbc.co.uk/2/hi/7987608.stm; "Pakistan election
underway amid fears of fraud," CTV News, Feb. 17, 2008, disponible en
http://www.ctv.ca/CTVNews/Canada/20080217/pakistan_elxn_080217/; "African observers detect fraud in
Zimbabwe," Reuters, Mar. 30, 2008, disponible en
http://www.abc.net.au/news/stories/2008/03/30/2202807.htm.
2 Obras relacionadas con partidos políticos y elecciones incluyen las de Moisey Ostrogorsky, Democracy and
the Organization of Political Parties (1902), en Comparing Practices in the US and the UK; Robert Michels’ On
the Sociology of Political Parties in Modern Democracy (1911); y estudios de André Siegfried en la década de
1920 en varios países, incluyendo Francia y Nueva Zelanda. Una referencia obligada en este campo es
también, aunque por poder, es la novela de Nikolai Gógol, Almas Muertas Dead Souls (1842) en la
manipulación de los registros de la propiedad para la imposición de impuestos de los fallecidos, un
comportamiento más tarde traducido en forma de fraude electoral a través de "votantes fantasmas"en las
listas de electores en muchos países.
3 Por ejemplo en el Reino Unido ver, http://www.independent.co.uk/news/uk/politics/police‐investigateelectoral‐fraud‐claims‐after‐journalist‐is‐beaten‐up‐1962536.html
4 Sabrina Tavernise y Abdul Waheed Wafa, “U.N. Official Acknowledges ‘Widespread Fraud’ in Afghan
Election,” New York Times, Oct. 11, 2009, disponible en
http://www.nytimes.com/2009/10/12/world/asia/12afghan.html.
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5 Kamil Tchorek, "Protest grows in western city," The Times, Nov. 26, 2004, disponible en
http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/article395652.ece
6 Un país libre es aquel en el que hay amplio margen para la competencia política abierta, clima de respeto a
las libertades civiles, vida cívica independiente significativa y medios de comunicación independientes. Un
país Parcialmente Libre es aquel en el que hay escaso respeto de los derechos políticos y libertades civiles.
Paises parcialmente libres con frecuencia sufren de un ambiente de corrupción, un estado de derecho débil,
conflictos étnicos y religiosos, y a menudo un entorno en el que un solo partido político goza de una posición
dominante a pesar de contar con una fachada de pluralismo limitado. Un país no libre es donde hay ausencia
de derechos políticos y las libertades civiles básicas son negadas de manera general y sistemática. Freedom
House, traducción de "Libertad en el Mundo 2010" pág. 3.
7 De los 194 países incluidos en el informe de Freedom House de 2010, 17 se encuentran en la categoría "no
libre", considerados así por no llevar a cabo elecciones, o por que si las hay, estas no son consideradas
significativas desde la perspectiva de construcción de democracias pluralistas (multipartidista, poliarquicas):
Angola, Brunei, Birmania, China, Cuba, Eritrea, Laos, Libia, Corea del Norte, Omán, Qatar, Arabia Saudita,
Somalia, Swazilandia, Siria, Emiratos Árabes Unidos y Vietnam. Los siguientes 41 países pueden ser
considerados como democracias estables. Todos ellos están clasificados como "libres" por el índice de
Freedom House y algunos de ellos son las democracias más antiguas y más estables en la historia del mundo:
Australia, Austria, Bélgica, Brasil, Canadá, Chile, Costa Rica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Ghana,
Grecia, Hungría, Islandia, India, Irlanda, Israel, Italia, Jamaica, Japón, Letonia, Liechtenstein, Lituania,
Luxemburgo, Malta, Mónaco, Los Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Panamá, Polonia, Portugal, San
Marino, España, Suecia, Suiza, Trinidad y Tobago, Reino Unido, Estados Unidos de América y Uruguay. Los
siguientes 48 países pueden considerarse como democracias en consolidación, que ya han alcanzado niveles
relativamente altos de libertad y derechos civiles. Todos ellos están clasificados como "libres" por el índice de
Freedom House: Alemania, Andorra, Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Benin,
Botswana, Bulgaria, Cabo Verde, Croacia, Chipre, República Checa, Dominica, República Dominicana, El
Salvador, Estonia, Granada, Guyana, Indonesia, Kiribati, Lesotho, Malí, Islas Marwill, Mauricio, México,
Micronesia, Mongolia, Namibia, Nauru, Palau, Perú, Rumania, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, Santa, San
Vicente y las Granadinas, Samoa, Santo Tomé y Príncipe, Serbia, Eslovaquia, Eslovenia, Sudáfrica, Corea del
Sur, Surinam, Taiwán, Turquía, Tuvalu y Vanuatu. Los siguientes 27 países pueden considerarse como la
democracias en consolidación, aunque no han llegado a similares niveles de libertad y derechos civiles como
los países mencionados arriba. Todos ellos están clasificados como "parcialmente libre" por el índice de
Freedom House: Albania, Bangladesh, Bolivia, Bosnia y Herzegovina, Burkina Faso, Colombia, Ecuador,
Guatemala, Jordania, Senegal, Ucrania, Líbano, Montenegro, Marruecos, Mozambique, Nicaragua, Níger,
Nigeria, Pakistán, Papua Nueva Guinea, Paraguay, Filipinas, Seychelles, Sierra Leona, Singapur, Islas Salomón
y Venezuela. Los siguientes 35 países pueden ser considerados como democracias emergentes, que han
alcanzado niveles similares en torno a la libertad y derechos civiles de los países antes mencionados. Todos
ellos están clasificados como "parcialmente libres" por el índice de Freedom House: Armenia, Bahrein,
Bhután, Burundi, República Centroafricana, Comoros, Djibouti, Timor del Este, Etiopía, Fiji, Gabón, Georgia,
Guinea‐Bissau, Haití, Honduras, Kenia , Kosovo, Kuwait, Kirguistán, Liberia, Macedonia, Madagascar, Malawi,
Malasia, Maldivas, Moldavia, Nepal, Sri Lanka, Tanzania, Tailandia, Togo, Tonga, Uganda, Yemen y Zambia. Los
siguientes 26 países pueden considerarse como democracias emergentes, aún con los niveles más bajos de
libertad y derechos civiles. Todos ellos están clasificados como "no libres" por el índice de Freedom House.
Dos de ellos (Afganistán e Irak) desarrollan elecciones periódicas durante conflicto armado, incluyendo las
fuerzas de ocupación: Afganistán, Argelia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Camboya, Camerún, Chad, Congo‐
Brazzaville, Congo Kinshasa, Costa de Marfil, Egipto, Guinea Ecuatorial, Gambia, Guinea, Irak, Irán, Kazajstán,
Mauritania, Rusia, Ruanda, Sudán, Tayikistán, Túnez, Turkmenistán, Uzbekistán y Zimbabwe
8 El autor ha sido testigo de fraude en diversos niveles y modalidades en su calidad de observador electoral o
como funcionario internacional en numerosos países, incluyendo El Salvador, Nicaragua, Guatemala,
Honduras, Ecuador, Perú, Liberia, Nigeria, Angola, Etiopía, Kosovo, Camboya y Afganistán.
9 Los 194 países originales del informe de Freedom House se han reducido a 177 donde se han desarrollado
elecciones con diversos niveles de libertad y competencia plural. Los 17 países excluidos son aquellos en los
que no se celebran elecciones o en donde la votación se lleva a cabo bajo sistemas con partido único (véase la
lista de países de cada categoría en la nota 7).
IFES 21

Rafael López‐Pintor
10 Khan, Mushtaq H.: “A Typology of Corrupt Transactions in Developing Countries” en IDS Bulletin, vol.27,
no.2, página 12, Abril 1996.
11 Ben Farmer, "Hamid Karzai 're‐elected' by landslide, poll data shows," Telegrama, Agosto 23, 2009,
available at http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/asia/afghanistan/6077203/Hamid‐Karzai‐reelected‐by‐landslide‐poll‐data‐shows.html.
12 “Guatemala general ‘accepts loss,’” BBC, Nov. 11, 2003, disponible en
http://news.bbc.co.uk/2/hi/americas/3261329.stm.
13 Los estándares de la democracia se derivan de convenios internacionales, así como de las directrices
ampliamente compartidas por las asociaciones internacionales de profesionales y organizaciones dedicadas a
la observación electoral, entre éstos últimos son los de las Naciones Unidas, Unión Europea, Organización
para la Seguridad y la Cooperación en Europa, IDEA Internacional y la Unión Interparlamentaria. Los
principales instrumentos jurídicos internacionales pertinentes se mencionan de la siguiente manera. La
Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, cuyo artículo 21 dice: "1. Toda persona tiene derecho a
participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos. 2.
Toda persona tiene derecho a la igualdad de acceso a funciones públicas de su país. 3. La voluntad del pueblo
será la base de la autoridad del poder público, lo que se expresará mediante elecciones auténticas y
periódicas, que se llevará a cabo por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento
equivalente de los procedimientos de votación libre". El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(PIDCP) de 1966 consagra el derecho al sufragio en el artículo 25: "Todo ciudadano tendrá el derecho y la
oportunidad sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2 y sin restricciones indebidas, de: a)
de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente
elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, que se hará por sufragio universal e
igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores y c) tener acceso, en
condiciones generales de igualdad a las funciones públicas de su país". Aún dentro del sistema de las Naciones
Unidas, existen, entre otras cosas, la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer de 1952, la
Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer; de 1979, la
Convención sobre la Eliminación de la Discriminación Racial, de 1966; la Declaración sobre la Eliminación de
Todas las Formas de Intolerancia y Discriminación Fundadas en la Religión Creencias de 1981, la Declaración
sobre los Derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas;
Resolución de la Asamblea General del 17 de diciembre de 1991, sobre fomento de la eficacia del principio de
elecciones periódicas y auténticas, y el 27 de octubre de 2005 Declaración de Principios para la Observación
Electoral Internacional y Código de Conducta para los observadores electorales internacionales. A nivel
regional, es decir, entre otras cosas, el Convenio Europeo de 1950 sobre Derechos Humanos, el Documento de
Copenhaguen de 1990 de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, la OSCE, de 1948
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y 1969, el Convención Americana de Derechos
Humanos, en 1981 la Carta Africana de Derechos Humanos y Derechos de los Pueblos, de 1994 la Unión
Interparlamentaria, Declaración sobre los Criterios para Elecciones Libres y Justas, la Mancomunidad
Británica 1991 Declaración de Harare, y otros instrumentos similares de otras organizaciones internacionales
como la Comunidad de Estados Independientes (1995), la Liga de Estados Árabes (1994), la Organización de
Estados Americanos (1969, 2000), el Consejo de Europa (1950 a 1999), y la Unión Africana (2002). Además
de los instrumentos jurídicos internacionales, las directrices detalladas de buena práctica electoral han sido
desarrollados por organizaciones internacionales como la ONU, la OSCE, IDEA, y la Unión Interparlamentaria.
14 “Votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por
voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores". PIDCP, art. 25 (b).
15 Rafael Lopez‐Pintor (2005). Post‐conflict Elections and Democratization: An Experience Review.
Washington, DC: USAID. Veanse las siguientes referencias dentro del ejemplar: López‐Pintor 2004; von Hippel
2000, 11–18; Burnell 2000, 341–46; Kumar 1998, 229–37; Kumar 1999, 19–22; Kumar 2000, 201–2;
Carothers 1999, 308; Sisk 1996, xii–xiv, 87–118; von Hippel 2000, 24–25.
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