TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA ... - Camacol

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
DE CUNDINAMARCA
SECCIÓN CUARTA
Subsección “B”
Bogotá, D. C., veintiocho (28) de enero de dos mil nueve (2009)
MAGISTRADO PONENTE: DR. FABIO O. CASTIBLANCO CALIXTO
REF.: PROCESO No. 250002327000200700145-01
DEMANDANTE: CONSTRUCTORA SAN CAYETANO S.A.
IMPUESTOS DISTRITALES
SENTENCIA
La sociedad CONSTRUCTORA SAN CAYETANO S.A. con Nit 830.048.452-4
actuando a través de apoderado judicial, presenta demanda en ejercicio de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el articulo 85 del
Código Contencioso Administrativo, contra los actos administrativos mediante los
cuales la Secretaria de Hacienda - Dirección de Impuestos Distritales, modificó la
declaración del Impuesto predial para la vigencia del año 2004 e impuso sanción
por inexactitud.
Se plantean de la siguiente forma:
PRETENSIONES Y ACTOS DEMANDADOS
“Solicita sea declarada la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión
DDI-011737 del 28 de febrero de 2007, “Por la cual se profiere
Liquidación Oficial de Revisión por las declaraciones privadas del
Impuesto Predial Unificado, correspondiente a la vigencia 2004 del predio
con el CHIP AAA0062KHSY, ubicado en la Calle 50 número 82 – 55;
presentada el 23 de abril de 2004” mediante la cual se modifica el
impuesto y se impone la sanción, teniendo en cuenta que la actuación del
contribuyente frente al predio se adecua a las condiciones del predio y la
falta de motivación del acto acusado.

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Expediente No 250002327000200700145-01
CONSTRUCTORA SAN CAYETANO S.A.
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Así mismo, se solicita se reconsidere la sanción aplicable, teniendo en
cuenta la inexistencia de dolo o maniobras fraudulentas y la
desproporcionalidad de ésta.”
H E C H O S
1. La constructora presentó la declaración privada por el impuesto predial año
2004 señalando que la destinación del predio era la No. 62 pagando el
impuesto a la tarifa del 9,5%, es decir, como predio edificado, bajo éste
mismo concepto señala que se ha declarado el bien desde el año gravable
de 1997.
2. La Dirección Distrital profirió requerimiento especial indicando que el predio
por el año 2006, debía ser declarado con la destinación 67, pagando el
impuesto a la tarifa del 33%.
3. El 28 de febrero de 2007 la Secretaría Distrital de Hacienda profirió la
liquidación oficial de revisión No. DDI-011737 mediante la cual modificó la
declaración privada presentada por el impuesto predial unificado por la
vigencia 2004 del predio ubicado en la Calle 50 No. 82-55.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN.
1.- LAS DECLARACIONES QUE A LA FECHA SE HAN PRESENTADO
GUARDAN COHERENCIA CON LA NATURALEZA DEL PREDIO Y CON LAS
CARACTERISTICAS DECLARADAS EN AÑOS ANTERIORES.
Considera que el proceso de formación, mutación y evolución de un predio es una
situación constante, por lo que el sujeto que detente la calidad de propietario o
poseedor de un predio puede verse afectado por cualquier modificación que sufra
el bien.
Señala que sin embargo como la mutación puede ser jurídica o física, la obligación
de determinar el hecho no recae únicamente en cabeza del propietario o
poseedor, salvo que por su propia actuación se modifiquen las características del
predio.
Que en su momento el predio había venido siendo declarado, bajo las
características y destino que daban como tarifa la que efectivamente se declaró y
no la que se pretende imponer.
Considera que ha debido seguirse un procedimiento diferente al que actualmente
se adelanta, que es de carácter sancionatorio, sino de un proceso de corrección
de los hechos, en el cual se hubiera podido controvertir, previa la sanción, la
naturaleza real del predio, como urbanizado o no.
Con fundamento en los artículos 63 y 69 de la Resolución 2555 del IGAC es claro
que el concepto de edificio o edificación tiene como característica fundamental su
permanencia, así las construcciones que se identifican en el predio a través de la
foto área IGAC de febrero 16 de 2004, apoyadas por el estudio, muestran que no
se habla de una simple caseta y que en su momento los inmuebles allí construidos
tenía vocación de permanencia, agregando valor al predio.

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Expediente No 250002327000200700145-01
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Indica que si bien se está atribuyendo una destinación diferente al inmueble por
parte de la Administración con relación a la declarada, la diferencia, si se
consideraba que existía, se ha debido discutir previamente y no generar una
sanción, modificación del impuesto e intereses, como última ratio previo al
vencimiento del término que tiene la Administración para fiscalizar la declaración
que se discute.
2.- COHERENCIA EN LAS DECLARACIONES TRIBUTARIAS DURANTE LA
EXISTENCIA DEL PREDIO
Afirma que el predio ha mantenido la mismas destinación y ha sido coherente la
declaración con la naturaleza del bien, ha sido declarado por su condición de
acuerdo a hechos físicos y materiales comprobables que permiten demostrar que
el predio se encuentra construido.
Transcribe apartes de un concepto realizado por el señor HERNAN GOMEZ
MEJIA, experto en el análisis fotográfico con el objeto de demostrar la razón de su
dicho.
Concluye que la actuación al declarar en la forma como se hizo es transparente y
se ha cumplido rigurosamente con las condiciones que se requieren para declarar
con la destinación 62 a la tarifa del 9,5%.
3.- OBLIGACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA FRENTE A LAS
ACTUACIONES DEL CONTRIBUYENTE Y LOS PROCEDIMIENTOS PARA
REQUERIRLO.
Aduce que de conformidad con el artículo 746 del Estatuto Tributario, que aplica
plenamente para el procedimiento distrital, se presumen ciertos los hechos
consignados en las declaraciones tributarias o en las respuestas a los
requerimientos administrativos, salvo que sobre tales hechos no se haya solicitado
una comprobación especial por parte de la Ley o de la Administración Tributaria.
Señala que a nivel probatorio se ve claramente que la actuación ha sido
plenamente soportada por los estudios técnicos que se aportan; así mismo, reitera
que ha sido constante y consistente la forma como se ha declarado el predio.
Sostiene que a pesar de las herramientas que tiene la Administración para llamar
al contribuyente a corregir los hechos que le son adversos, se esperó hasta el
último momento para requerir, sin ningún aviso previo o un emplazamiento para
corregir, a través del cual se hubiese podido discutir la realidad de los hechos
declarados, de los cuales no tenemos ninguna duda, han sido manejados
conforme a derecho.
Concluye que aunque se presume la declaración correcta de los valores
correspondientes a hechos imponibles o bases gravables, si existe duda alguna,
debe la Administración Tributaria, en ejercicio de sus facultades de fiscalización,
verificar la información del Administrado, lo que significa que la Administración con
un verdadero espíritu de justicia, no sólo busque sancionar al contribuyente, sino
que lo llame para que corrija, actuación que en ningún momento se presentó
previamente al requerirlo y la aplicación de una sanción desproporcionada.

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Expediente No 250002327000200700145-01
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3.- IMPROCEDENCIA Y DESPROPORCIONALIDAD DE LA SANCION QUE SE
PROPONE.
Señala que existen tres elementos que se apartan notoriamente de la actuación de
la sociedad, para que se constituya la sanción que propone la Administración.
1.- No existe una actuación dolosa o evasiva en la forma que se ha declarado el
bien.
2.- La aplicación errada del derecho es una consecuencia no directa del
contribuyente sino de la Administración que por otra parte actúa sólo para
sancionar y en ningún momento para orientarlo.
3.- No es posible atribuir al propietario o poseedor maniobras fraudulentas para
modificar la carga tributaria, cuando siempre ha tributado bajo la misma
destinación.
Concluye, que la inexactitud no se presume, debe probarse, y en este caso la
carga probatoria le corresponde a la Administración. Que existe una
desproporcionalidad de la sanción que se impone, que en el presente caso se da
cuando la Administración busca imponer la mayor sanción y en ningún momento
se dio oportunidad para discutir, no la destinación del bien, sino las condiciones
que según la oficina de Catastro y la Administración Tributaria tiene el predio,
situación que termina afectando al contribuyente con una clara sanción
desproporcionada a la realidad.
4.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS TIENEN UNA MOTIVACION CONTRARIA
A LA OBLIGACIÓN QUE SE TIENE DE MOTIVAR EN DEBIDA FORMA LOS
ACTOS.
Señala que la motivación de los actos administrativos es “aquel elemento del acto
administrativo que se estructura en razón del conocimiento consideración y
valoración de la Administración Pública realiza de hechos y de fundamentos de
derecho, que le inducen a una manifestación de la voluntad, a la expedición de un
acto.
Que la motivación del acto sirve de garantía para quien se ve afectado por los
hechos, de tal forma que pueda ver claramente cuáles son las consideraciones
que llevan a la Administración a tomar una decisión cobrando mayor fuerza,
cuando se impone una carga adicional al administrado.
Las normas legales establecen la necesaria motivación de los actos
administrativos la cual debe ser adecuada a las finalidades legales y
proporcionales a los hechos originarios, en otros términos la denominada
fundamentación jurídica, propia de la motivación del acto administrativo debe
guardar coherencia con el caso en análisis y debe ser suficiente para la adopción
de la decisión.
Que en el presente caso se trata de un cambio de tarifa según la destinación del
bien, sólo se explica dicha modificación, pero en ningún momento, ni en el
requerimiento especial o liquidación oficial, se explican las razones que llevan a la
Administración a determinar la diferencia.

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Expediente No 250002327000200700145-01
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Ambos actos administrativos no contienen una explicación particular y concreta
sobre la razón que llevó a la Administración a liquidar un impuesto de forma
diferente, tampoco se refiere a los mecanismos utilizados para establecer las
condiciones físicas o jurídicas que generan el cambio de destino y/o tarifa.
FUNDAMENTOS DE OPOSICIÓN
La Administración Distrital a través de apoderada judicial, da contestación a la
demanda visible a folios 85 a 107 y se opone a las pretensiones de la misma, en
los siguientes términos.
1.- PRIMER CARGO.- LAS DECLARACIONES QUE A LA FECHA SE HAN
PRESENTADO GUARDAN COHERENCIA CON LA NATURALEZA DEL
PREDIO Y CON LAS CARACTERISTICAS DECLARADAS EN AÑOS
ANTERIORES.
Afirma que la Administración Tributaria tiene la competencia para revisar las
declaraciones tributarias presentadas por los contribuyentes cuando establezca
por los medios probatorios idóneos que el contribuyente incurrió en inexactitud en
los términos previstos en el artículo 101 del Decreto 807 de 1993. Cuando al
cruzar las bases de datos de las declaraciones tributarias con las bases de datos
de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, antes Departamento
Administrativo de Catastro, entidad que tiene la función de llevar el inventario
actualizado de los predios, encuentra que el contribuyente aplicó una tarifa distinta
a la que debió liquidar de acuerdo a las condiciones del predio registradas ante
dicha entidad. La Administración debe proceder a requerir al contribuyente para
que corrija su declaración, o en su defecto ejerza el derecho de defensa, dando la
respuesta al requerimiento y aduciendo las pruebas que justifiquen su actuar
plasmado en la declaración tributaria a fin de desvirtuar la inexactitud endilgada.
Afirma que la Administración le dio la oportunidad al contribuyente para que
demostrara que si no era cierto que se trataba de un predio no construido, se
procediera al archivo del expediente, circunstancia que no se probó, lo que
desencadenó la expedición de la liquidación oficial de revisión.
Señala que si el contribuyente consideraba que no era verídica la información que
registraban las bases de datos de la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital, debió ejercer las acciones administrativas a que tenía derecho ante dicha
entidad, dentro de un proceso administrativo de revisión de la información
catastral, a fin de que se corrigiera, si era procedente.
Precisa que las tarifas en el impuesto predial para predios no edificados se han
fijado como las más altas, y esto tiene su explicación en la estipulación de la
edificación dentro de las áreas urbanas, con el fin de hacer un adecuado
aprovechamiento de los predios teniendo en cuenta que conforme lo previsto en la
Constitución Política, la propiedad privada cumple una función social.

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Expediente No 250002327000200700145-01
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Anota que la intención del legislador siempre ha sido aplicar el límite máximo fijado
en las tarifas para los terrenos urbanizables no urbanizados y a los urbanizados no
edificados persiguiendo con este incremento castigar la proliferación de “lotes de
engorde”, e incentivar el aprovechamiento del suelo urbano conforme lo dispuesto
en la Ley 9 de 1989, permitiendo que más familias accedan a una vivienda digna
conforme a los fines del estado, o dando cabida a construcciones al servicio de la
comunidad en general.
Precisa que en el presente caso, aunque el predio aparentemente tenía unos
metros cuadrados de construcción, los mismos no eran representativos como área
construida bajo los parámetros del parágrafo segundo del artículo primero del
Acuerdo 105 de 2003 y así aparece registrado en las bases de datos de la
Secretaría Distrital de Hacienda y de la Unidad Administrativa Especial de
Catastro Distrital. La presencia de una construcción pequeña con características
de no permanencia no es suficiente para desvirtuar la circunstancia real del predio
que es la carencia de uso y desarrollo urbanístico, al que le es aplicable la
normativa tributaria propia de los denominados “lotes de engorde”.
2.- CONSISTENCIA EN LAS DECLARACIONES PRESENTADAS Y SILENCIO
DE LA ADMINISTRACION ANTE LAS MISMAS.
Señala que mientras no haya caducado la acción fiscalizadora de la
Administración puede adelantar los proceso de revisión respectivos y el hecho que
por la cantidad de predios y declaraciones que el Distrito Capital maneja no se
hayan fiscalizado las vigencias anteriores, dicha circunstancia no “legaliza” la
irregularidad en la que incurrió el contribuyente en la declaración del año gravable
2004 que se está revisando. Las competencias de fiscalización son
independientes y caducan en diverso momento para cada una de las vigencias, de
acuerdo a la fecha en que la obligación por cada una de ellas se hizo exigible.
Explica que puede que las declaraciones anteriores presentadas respecto del
predio se encuentren en firme y no pueden ser revisadas, por preclusión del
término para su revisión por parte de la Administración tributaria, pero si respecto
de las más recientes no ha caducado dicho término para requerir al contribuyente,
puede hacerlo.
Hace énfasis en que el contribuyente pone en discusión el contenido de las
declaraciones de las vigencias anteriores cuando la única vigencia que se está
revisando y a la cual han de referirse sus argumentos es la del año gravable
2004., vigencia sobre la cual se desarrolló y circunscribió todo el proceso de
fiscalización siguiendo los procedimientos legales previstos y a la misma es que el
apoderado del contribuyente debió orientar sus argumentos.
TERCER CARGO.- IMPROCEDENCIA Y DESPROPORCIONALIDAD DE LA
SANCIÓN QUE SE PROPONE.

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Señala que el que se hubiere proferido el requerimiento especial en un momento
próximo para que ocurriere la caducidad no implica que hubiere sido deliberado
para generar más intereses y sanciones a cargo del contribuyente, sencillamente
se debe a las restricciones fundadas en la capacidad de respuesta de la
Administración y a las limitaciones de infraestructura y recursos.
Para que se configure inexactitud no se requiere que haya dolo como lo asevera el
demandante, solo se requiere que el contribuyente con o sin mala intención, con
dolo o sin dolo, con o sin la intención de defraudar a la Administración anote en la
declaración tributaria datos errados que generen un menor impuesto a cargo.
La sanción en tal evento no es graduable por la Administración de manera
arbitraria sino que es determinable en los términos del artículo 64 del Decreto 807
de 1993, sin que los funcionarios de liquidación de la Administración se puedan
apartar de sus criterios sino aplicarlos en las proporciones indicadas en dicha
norma. La sanción en tal evento es proporcional al menor valor liquidado o dejado
de cancelar. Además el contribuyente debe cancelar una sanción moratoria por los
valores que la Administración había dejado de percibir y que representan la
actualización monetaria de esos dineros.
Anota, que por el contrario, el contribuyente sí tiene la posibilidad de reducir la
sanción en la medida que acepte las observaciones de la Administración
Tributaria, a la mitad si se allana con motivo del requerimiento especial, o a la
cuarta parte de la sanción impuesta, si se acoge con motivo de la Liquidación
Oficial de Revisión.
El desconocimiento de la norma prevista en el Acuerdo 105 de 2003 no exime al
contribuyente de su responsabilidad de declarar su predio bajo los parámetros que
le sean pertinentes de acuerdo a la naturaleza del predio y a la calificación que se
le asignó como urbano no edificado, en los términos del parágrafo 2º del artículo
1º del Acuerdo 105 de 2003.
CUARTO CARGO.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS TIENEN UNA
MOTIVACIÓN CONTRARIA A LA OBLIGACIÓN QUE SE TIENE DE MOTIVAR
EN DEBIDA FORMA LOS ACTOS.
Señala que la Administración Tributaria está en la obligación de verificar que los
contribuyentes del impuesto predial no liquiden el impuesto sobre bases gravables
inferiores a las legalmente permitidas y que además, declaren el destino y tarifa
correspondientes al predio, según el uso del mismo.
Precisa que no se configura inexactitud, cuando el menor valor a pagar que resulte
en las declaraciones tributarias, se derive de errores de apreciación o de
diferencias de criterio entre las oficinas de impuestos y el declarante, relativos a la
interpretación del derecho aplicable, siempre que los hechos y cifras denunciados
sean completos y verdaderos.

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Se constituye una inexactitud cuando el contribuyente se liquide y pague un valor
inferior al que debía liquidarse y pagar, situación que a todas luces fue probado
durante el proceso, puesto que precisamente lo que profieren los actos
demandados es una rectificación en las declaraciones presentadas por haber
declarado el impuesto predial por el año inexamine por un valor inferior al mínimo
establecido en la Ley 601 de 2000.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Le corresponde a la Sala determinar en esta oportunidad la legalidad de los actos
administrativos a través de los cuales la Dirección de Impuestos Distritales modificó
la declaración del impuesto predial unificado por el año 2004 a la sociedad actora.
PRIMER CARGO.- LA INFORMACION QUE SUMINISTRA CATASTRO, LA
FORMACION CATASTRAL Y LA VIOLACION AL DEBIDO PROCESO POR
NO ESTABLECERSE CLARAMENTE CUAL ES LA CONDICION DEL
PREDIO Y NO NOTIFICAR LOS CAMBIOS DE ESTE. COHERENCIA EN
LAS DECLARACIONES TRIBUTARIAS DURANTE LA EXISTENCIA DEL
PREDIO.
Es claro para la Sala que la Administración Tributaria Distrital tiene la facultad de
modificar las declaraciones privadas cuando los declarantes hayan omitido
ingresos, así como la inclusión de deducciones, descuentos, exenciones,
inexistentes, y en general la utilización de datos o factores falsos, equivocados,
incompletos o desfigurados.
La Administración, haciendo uso de sus facultades de fiscalización y determinación
expidió el requerimiento especial No. 2006EE164361 de 13 de junio de 2006 y la
liquidación oficial de revisión No. DDI-011737 de 28 de febrero de 2007, en las que
señaló:
Requerimiento.
“(...) El contribuyente declaró como base gravable un valor inferior al
avalúo catastral vigente al momento de la causación del impuesto y/o
En su declaración tributaria el contribuyente registro como destino 62,
tarifa 0095 cuando de acuerdo a la información reportada por el
Departamento Administrativo de Catastro Distrital y la normatividad legal
vigente y/o lo informado en la declaración tributaria le corresponde el
destino 67, tarifa 033. (…)”
Liquidación.
(…) En el caso que nos ocupa la información relacionada con el predio
para efectos tributarios está basada en el Certificado Catastral, el cual
señala que el predio en mención para el año gravable 2004 no registra
área construida, lo que a la luz de Acuerdo 105 de 2003 en su artículo 1
“Categorías Tarifarias del Impuesto Predial Unificado. Se aplicarán las
siguientes definiciones de categorías de predios para el impuesto predial
unificado, adecuadas a la estructura del Plan de Ordenamiento Territorial.
Numeral 10, parágrafo 2 literal b Entiéndase por predio no edificado… Al
predio urbano cuyas construcciones o edificaciones tengan un área
inferior al 20% al área del terreno y un avalúo catastral en el que su valor

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sea inferior al veinticinco por ciento (25%) del valor del terreno; por lo
tanto su predio se enmarca dentro de estos parámetros, esto quiere decir
que la Administración de Impuestos no puede cambiar los parámetros
dados por ley destino (67) Urbanizables no urbanizados y Urbanizados no
edificados y que solo a partir del 18 de julio de 2006 Catastro realizó la
rectificación del área de terreno; por lo tanto para dicho año el predio se
encontraba en Catastro como Urbanizables no urbanizados y
Urbanizados no edificados, destino 67, tarifa 33 por mil. 2. Improcedencia
de la sanción por Inexactitud, es importante aclarar que constituye
inexactitud sancionable en las declaraciones tributarias, la omisión de
ingresos, de impuestos generados por las operaciones gravadas, de
bienes o actuaciones susceptibles de gravamen, así como la inclusión de
deducciones, descuentos, exenciones, inexistentes y en general la
utilización de las declaraciones tributarias. No se configura inexactitud
cuando el menor valor a pagar que resulte en las declaraciones tributarias
se derive de errores de apreciación o de diferencias de criterio entre la
Dirección Distrital de Impuestos y el declarante, relativos a la
interpretación del derecho aplicable siempre que los hechos y cifras
denunciados sean completos y verdaderos; por lo anteriormente expuesto
este despacho no encuentra mérito suficiente para acceder a las
peticiones del contribuyente, por lo tanto se continúa con el proceso de
determinación, es decir, con la Liquidación Oficial de Revisión.”
Por lo anterior, debe la Sala determinar si la sociedad en la declaración del impuesto
predial unificado para el 1º de enero de 2004, fecha en que se causa el impuesto
(artículo 14 Estatuto Tributario Distrital), estaba legalmente habilitada para no tomar
el destino y tarifa del predio como urbanizable no urbanizados y urbanizados no
edificados, tal como lo tomó la Administración Tributaria Distrital en los actos
administrativos acusados.
Como es bien sabido los actos administrativos se presumen legales y le corresponde
al administrado desvirtuar dicha presunción conforme a los artículos 177 del C.P.C. y
66 del C.C.A.
Dentro del plenario, obran las siguientes pruebas:
- CONCEPTO TECNICO /FOTOGRAFICO SOBRE LA EDIFICACION
EXISTENTE EN LA MANZANA NO. 30 DE LA “URBANIZACION SAN
CAYETANO NORTE”, ENTRE FEBRERO 16/98 Y FEBRERO 16/04. En la
cual se concluye:
“CONCLUSIÓN
La observación de las ampliaciones fotográficas compradas al Instituto
Geográfico Agustin Codazzi correspondientes a las fotografías aéreas
080 y 081 del 16 de febrero de 1998, estudiadas tridimensionalmente, a
escala 1:500, bajo el estereoscopio de espejos, la comparación con la
ampliación fotográfica del año 2004 y la toma de 4 fotografías en
campo, permiten conceptuar y demostrar que en la Manzana No. 30 de
la “URBANIZACION SAN CAYETANO”, existía una edificación
localizada al noroeste de la Carrera 85D y Calle 46ª. La observación
monoscópica y estereoscópica permitió observar, diferencia tonal,
trazos rectilíneos y definición volumétrica, tal como lo demuestra la

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interpretación del estereopar ampliado y los trazos delineados sobre el
acetato sobrepuesto, en color rojo. La existencia de esta edificación
desde 1998 lo demuestran y corroboran las fotografías de soporte, a
color Nos 1 a 4, tomadas en campo el 28 de diciembre de 2004.
En la “manzana” noroeste identificada con el No. 30, se aprecia, cerca
de la esquina suroriental, una edificación de 14 metros de longitud (por
la calle 46ª) por 9 metros de fondo (Carrera 85D), la cual se identifica
en la fotografía aérea de 1998, por presentar un tono gris muy claro a
blanco, moteado de gris medio, el cual corresponde a un techo difuso
bajo. En campo se corroboró mediante las fotografías a color, que dicha
edificación antigua, está constituida por ladrillo, con techo, conformado
por tejas de zinc, sostenidas con ladrillos. Adicionalmente, se aprecia
un corral hacia el sur, de 10 metros cuadrados, edificado con madera y
latas de zinc: esto concuerda con el tono identificado e interpretado
sobre el estereopar fotográfico.”
- Oficios provenientes de la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital (HISOTRICO DE AREAS Y AVALUOS), de 26 de febrero de 2007,
en el que se observa:
“Dirección Real CL 46 A 85D 25
Codigo Dirección 110500008200550000
Codigo de Sector 005607 26 01 000 00000
Cedula Catastral A 26 78 30 Codigo CHIP AAA0062KHSY
Cod. Descripción Fecha Resolución Radicación Vigencia
Mut. Mutación Mutación Año Numero Año Numero
Cia F.
51 RECTIFICACION AREA TERREN 18/07/2006 2006 114985
2006 850181
98 PROCESO INCREMENTO LEY 23/12/2003 2003 110795
2003 895223
98 PROCESO INCREMENTO LEY 28/12/2004 2004 127282
2004 1053261
Vig. Valor Avaluo Area Terr. V/R Terreno Area Const V/R Constr.
Tarifa
- 2006 1 $17.606.660.000 31.290.74 300.000.00 21.618.87
380.197.40 .00
- 2005 1 $ 9.214.997.000 31.113.40 296.174.53 .00 .00
.00
- 2004 1 $ 9.214.997.000031.113.40 296.174.53 .00 .00
.00
- 2003 1 $ 8.920.616.000 31.113.40 286.713.00 .00 .00
.00
- 2002 1 $ 8.400.618.000 31.113.40 270.000.00 .00 .00
.00
(…)”
Vig. Valor Avaluo Area Terr. V/R Terreno Area Const V/R Constr.
Tarifa
- 2004 1 $ 9.214.997.000 31.113.40 296.174.53 .00 .00
.00

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Expediente No 250002327000200700145-01
CONSTRUCTORA SAN CAYETANO S.A.
IMPUESTOS DISTRITALES
- 2003 1 $ 8.920.616.000 31.113.40 286.713.00 .00 .00
.00
- 2002 1 $ 8.400.618.000 31.113.40 270.000.00 .00 .00
.00
- 2001 1 $ 8.789.987.000 31.113.40 282.0514.52 .00
.00 .00
- 2000 1 $ 8.301.055.000 31.113.40 266.800.00 .00 .00
.00
(…)”
De los anteriores documentos advierte la Sala que la información catastral
relacionada con el predio para efectos tributarios tomada por la Administración
para la expedición de los actos administrativos está basada en el Certificado
Catastral emitido por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, el
cual señala que el predio en mención para el año gravable 2004, no registraba
área construida, reporte que igual se presentó para los años 2000, 2001, 2002,
2003, 2004 y 2005 y sólo hasta el año 2006 determinó un área construida de
21.618.87m2.
Documentos que permiten concluir a la Sala que la Administración Distrital dentro
del trámite de determinación del impuesto, tuvo en cuenta lo informado por el ente
competente, es decir, por Catastro Distrital para determinar la identificación del
predio, y así establecer la tarifa aplicable para liquidar el impuesto predial.
Debe la Sala precisar que dentro de las funciones atribuidas a la oficina de
Catastro, esta el pretender por la correcta identificación física, jurídica, fiscal y
económica de los predios. La fijación de avalúos tiene por objeto conocer el valor
económico de los inmuebles del país, facilitar el recaudo de impuestos a la
propiedad raíz y también sirve de base para la transferencia o adquisición de
bienes por parte del Estado o de los particulares. La función catastral es una
función pública especial desarrollada por las autoridades encargadas de adelantar
la formación, actualización y conservación de los catastros del país, tal como lo
dispone la Ley 14 de 1983.
Debe precisarse que la función catastral, regulada principalmente en la Ley 14 de
1983 reglamentada por el Decreto 3496 del mismo año y la Resolución 2555 de
1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi que reglamenta la formación,
actualización de la formación y conservación del catastro nacional, es un
procedimiento especial administrativo 1 , por consiguiente debe aplicarse el inciso 2
del artículo 1° del Código Contencioso Administrativo.
Sobre este tema, el H. Consejo de Estado en la providencia de 4 de septiembre de
2003, radicación número: 25000-23-27-000-2001-00499-01(13429), Consejera
Ponente doctora LIGIA LÓPEZ DÍAZ, expuso:
“(…)
Teniendo en cuenta su finalidad, actividades y características
técnicas, las disposiciones que regulan la función catastral, son
independientes de las normas para la determinación del impuesto
predial y no están sujetas a los procedimientos administrativos
ordinarios del Código Contencioso Administrativo, sino en lo no
contemplado y siempre y cuando resulten compatibles, conforme
1
Véase la sentencia de la H. Corte Constitucional T-377 de 1997.

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con el inciso 2° del artículo 1° del mencionado Estatuto. 2 (Destaca
este Despacho).
El parágrafo 1° del artículo 79 de la Ley 223 de 1995, que modificó
los artículos 5° de la Ley 14 de 1983 y 74 de la Ley 75 de 1986,
impuso a las autoridades catastrales la obligación de formar o
actualizar los catastros en el curso de periodos de cinco (5) años,
en todos los municipios del país.
Las etapas de "formación", "actualización" y "conservación" de los
catastros, se encuentran claramente diferenciadas y definidas por
los artículos 11, 12 y 13 del Decreto Reglamentario 3496 de 1983
en los siguientes términos:
"Artículo 11.- Formación Catastral. La formación catastral
consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener
la información sobre los terrenos y edificaciones en los
aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio.
La información obtenida se anotará en la ficha predial y en
los documentos gráficos, listados y formatos de control
estadístico que diseñen las autoridades catastrales.
El proceso de formación termina con la resolución por medio
de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de
dicha providencia, ordenan la inscripción en el catastro de
los predios que han sido formados y establecen que el
proceso de conservación se inicia al día siguiente, a partir
del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión
del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de
1983".
"Artículo 12.- Conservación Catastral. La conservación
catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas
a mantener al día los documentos catastrales de
conformidad con los cambios que experimente la propiedad
raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico.
La conservación se inicia al día siguiente en el cual se
inscribe la formación o la actualización de la formación en el
catastro, y se formaliza con la resolución que ordena la
inscripción en los documentos catastrales de los cambios
que se hayan presentado en la propiedad raíz".
"Artículo 13 - Actualización de la formación catastral. La
actualización de la formación catastral consiste en el
conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la
formación catastral, revisando los elementos físico y jurídico
2
En ese sentido se ha pronunciado esta Corporación: C.E., Sec. 1ª, Sentencia del 7 de febrero de
1991, exp. 1120, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez. C.E., Sec. 4ª, Sentencia del 1 de octubre de
1999, exp. ACU-932, C.P. Julio enrique correa Restrepo. La Corte Constitucional también tiene el
mismo criterio: C.Const., Sentencia T-377 del 15 de agosto de 1997, M.P. Hernando Herrera
Vergara.

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del catastro y eliminando en el elemento económico las
disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de
uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales
del mercado inmobiliario.
(...)
La información obtenida y los cambios encontrados se
anotarán en los documentos catastrales pertinentes. El
proceso de actualización termina con la resolución por medio
de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de
dicha providencia, ordenan la renovación de la inscripción en
el catastro de los predios que han sido actualizados y
establecen que el proceso de conservación se inicia el día
siguiente a partir del cual, el propietario o poseedor podrá
solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º
de la Ley 14 de 1983". (Subraya la Sala).”
Teniendo en cuenta la Jurisprudencia transcrita es claro que dentro de la etapa de
conservación, el propietario o poseedor puede reclamar la revisión de los datos
consignados por catastro cuando demuestre que las características de su predio
no se ajustan y que la decisión que adopte la autoridad catastral sobre tal petición
es susceptible de los recursos que la misma normatividad prevé para agotar la vía
gubernativa en estos casos.
Por lo tanto, la Administración Tributaria Distrital para efectos de proferir la
liquidación oficial por concepto de impuesto predial unificado en relación con el
inmueble por el año gravable 2004, bien podía tener en cuenta el certificado
catastral determinado por la entidad competente, en este caso, el Departamento
Administrativo de Catastro Distrital, el cual como ya se dijo, tiene la capacidad e
información para determinar las características del inventario predial de los bienes
inmuebles del Distrito Capital, y posee la información referente a la ubicación,
dimensiones, superficie (áreas de terreno y construcción), usos, destino,
titularidad, datos del propietario, tipo de suelo, etc. En otras palabras, cuenta con
información física y jurídica que le permite determinar el avalúo catastral.
Reitera la Sala que a la Dirección Distrital de Impuestos le compete revisar las
declaraciones tributarias que presentan los contribuyentes (artículo 96 E.T.D.) y
cuando en sus procesos de cruce de datos detecta que existen inconsistencias
entre la declaración presentada y la información presentada por Catastro Distrital
debe expedir el requerimiento especial, que le permite al contribuyente ejercer su
derecho de defensa con el fin de que presente las pruebas pertinentes que
desvirtúen el contenido del mismo.
Tanto en vía gubernativa como ante esta Corporación la actora pretende probar
que el predio sí tenía una edificación, con un concepto técnico emitido en relación
con un registro fotográfico que aporta con su escrito de demanda.
Al respecto, el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil, señala que las
fotografías son documentos públicos o privados. Esta norma determina que el
documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de su

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cargo o con su intervención, en tanto que documento privado es el que no reúne
los requisitos para ser documento público.
En el sub-judice, es dable concluir que las fotografías aportadas constituyen
documentos privados, por no provenir de un funcionario en ejercicio de sus
funciones, no definen la situación de tiempo y modo a la que se alude en la
demanda, esto, en la medida que la fecha cierta de un documento privado,
respecto de terceros, se cuenta a partir de uno de los siguientes eventos: Desde el
fallecimiento de alguno de los que lo han firmado, o desde el día en que ha sido
inscrito en un registro público o en que conste haberse aportado al proceso, o en
que haya tomado razón de él un funcionario competente en su carácter de tal, o
desde que haya ocurrido otro hecho que le permita al juez adquirir certeza de su
existencia (artículo 280 del C. P. C).
Sobre el valor probatorio de las fotografías, la doctrina ha dicho que las fotografías
de personas, cosas, predios, etc. sirven para probar el estado de hecho que
existía al momento de haber sido tomadas, de acuerdo con la libre crítica que de
ellas haga el juez se constituyen en un valioso auxiliar de la prueba testimonial 3 .
La Sala debe señalar que de los documentos aportados por la parte actora, no
demuestra que a 31 de enero de 2004, exista certeza de que dichas fotografías
corresponden al lote objeto de discusión y mucho menos ofrecen una fecha clara
que ofrezca certeza al juez, de que para el año 2004 la edificación existía en el
lote objeto de estudio.
De otra parte, el Acuerdo 105 de 2003, establece:
Artículo 1. Categorías Tarifarias del Impuesto Predial Unificado.
“Artículo 1. Categorías Tarifarias del Impuesto Predial Unificado.
Se aplicarán las siguientes definiciones de categorías de predios para el
impuesto predial unificado, adecuadas a la estructura del Plan de
Ordenamiento Territorial.
(…)
7. Predios urbanizables no urbanizados. Son predios pertenecientes
al suelo urbano que pueden ser desarrollados urbanísticamente y que
no han adelantado un proceso de urbanización.
8. Predios urbanizados no edificados. Son predios en los cuales se
culminó el proceso de urbanización y que no han adelantado un
proceso de construcción o edificación.
10. Predios no urbanizables. Son aquellos predios que por su
localización no pueden ser urbanizados tales como los ubicados por
debajo de la cota de la ronda de río o por encima de la cota de
servicios.
3
Derecho Procesal Civil, Devis Echandía, Editorial ABC, tomo II, pág.
425.

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Parágrafo 1. Los predios que hagan parte del suelo de expansión se
acogerán a las clasificaciones del suelo rural hasta tanto culminen los
planes parciales que los incluyan en el suelo urbano.
Parágrafo 2. Entiéndase por predio no edificado al que encuadre en
cualquiera de los siguientes supuestos:
a.- Al predio urbano que se encuentre improductivo, es decir, cuando
encontrándose en suelo urbano no esté adecuado para tal uso (para ser
utilizado con fines habitacionales, comerciales, de prestación de
servicios, industriales, dotacionales o cuyas áreas constituyan jardines
ornamentales o se aprovechen en la realización de actividades
recreativas o deportivas).
b.- Al predio urbano cuyas construcciones o edificaciones tengan un
área inferior al 20% al área del terreno y un avalúo catastral en el que
su valor sea inferior al veinticinco por ciento (25%) del valor del terreno.
Se exceptúan de la presente definición, los inmuebles que se ubiquen
en suelo de protección, las áreas verdes y espacios abiertos de uso
público, y los estacionamientos públicos debidamente autorizados y en
operación.” (Subraya la Sala).
Teniendo en cuenta la anterior disposición debe la Sala tener en cuenta, que
adicionalmente, si las pruebas aportadas por la parte actora llegaran a ser reales
el lote objeto de estudio posee un área de 31.133.40 y según la fotografía anexa
(fl. 68) indica que existe un “Area poligonal Edificada: 157.39 m2”, que equivaldría
al 0.005% del terreno construido, luego por su área tampoco supera el 20% para
que pueda tomarse como edificado.
Finalmente y en relación con el argumento de la parte actora al indicar que en
años anteriores la declaración había sido presentada en los mismos términos,
debe precisar la Sala que esto no excluye a la Administración la facultad de revisar
y modificar las declaraciones privadas dentro de los términos establecidos por el
legislador, es decir, antes de que las declaraciones adquieran firmeza, como en el
presente caso donde sólo realiza modificaciones sobre el año 2004, dentro del
término establecido para ello.
En otros términos el no ejercicio de la facultad fiscalizadora no es un argumento
jurídico o principio de derecho que desvirtúe la legalidad de los actos
administrativos demandados.
De otra parte, llama la atención de la Sala el hecho de que la parte actora no
hubiere hecho uso de instrumentos idóneos para probar la existencia de la
construcción para el año 2003, tales como la aprobación de la licencia de
construcción que le haya entregado la Curaduría Urbana del sector 4 , ya que sin
4 LICENCIAS DE CONSTRUCCION:
Decreto 388 de 1997 Licencias y sanciones urbanísticas Artículo 99º.- Licencias. Reglamentado parcialmente por el
Decreto Nacional 2181 de 2006. Se introducen las siguientes modificaciones y adiciones a las normas contenidas en la Ley
9 de 1989 y en el Decreto-Ley 2150 de 1995 en materia de licencias urbanísticas: Ver el Decreto Nacional 1052 de 1998
(…)1. Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y
parcelación en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere licencia expedida por los municipios, los
distritos especiales, el Distrito Capital, el departamento especial de San Andrés y Providencia o los curadores urbanos,
según sea del caso. (…)

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ella no hubiera podido realizar ningún tipo de edificación en su predio, y al haber
sido aportada por una entidad pública le da todo el valor probatorio que requería, a
no ser de que se tratara de una construcción que no cumplía con los lineamientos
legales para su existencia, y tal prueba no existiera.
Por lo expuesto los cargos no están llamados a prosperar.
SEGUNDO CARGO.- IMPROCEDENCIA Y DESPROPORCIONALIDAD DE LA
SANCION QUE SE PROPONE.
El artículo 64 del Decreto Distrital 807 de 1993 dispone:
SANCION POR INEXACTITUD.
La sanción por inexactitud, procede en los casos en que se den los
hechos señalados en el artículo 101 y será equivalente al ciento
sesenta por ciento (160%) de la diferencia entre el saldo a pagar,
determinado en la liquidación oficial y el declarado por el contribuyente
o responsable.
La sanción por inexactitud a que se refiere este artículo, se reducirá
cuando se cumplan los supuestos y condiciones de los artículos 99 y
102.
(…)”
A su vez el artículo 101 del Decreto Distrital 807 de 1993, establece:
ARTICULO 101. INEXACTITUDES EN LAS DECLARACIONES
TRIBUTARIAS.
Constituye inexactitud sancionable en las declaraciones tributarias, la
omisión de ingresos, de impuestos generados por las operaciones
gravadas de bienes o actuaciones susceptibles de gravamen, así como
la inclusión de deducciones, descuentos, exenciones, inexistentes, y, en
general, la utilización en las declaraciones tributarias, o en los informes
suministrados a las oficinas de impuestos, de datos o factores falsos,
equivocados, incompletos o desfigurados, de los cuales se derive un
menor impuesto o saldo a pagar, o un mayor saldo a favor del
contribuyente o declarante. Igualmente, constituye inexactitud, el hecho
de solicitar compensación o devolución, sobre sumas a favor que
hubieren sido objeto de compensación o devolución anterior.
Advierte la Sala, contrario a lo afirmado por la parte actora, que la sanción por
inexactitud en ningún caso puede ser desproporcionada en la medida que es el
legislador quien estableció su equivalencia.
En el presente caso la sanción por inexactitud es procedente en la medida que el
contribuyente en su declaración por el impuesto predial unificado año 2004 declaró
Artículo 4 de la ley 1052 de 1998. Licencia de construcción y sus modalidades. Se entiende por licencia de construcción la
autorización para desarrollar un predio con construcciones, cualquiera que ellas sean, acordes con el plan de ordenamiento
territorial y las normas urbanísticas del municipio o distrito. Son modalidades de la licencia de construcción las
autorizaciones para ampliar, adecuar, modificar, cerrar y demoler construcciones.

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aplicando un destino y tarifa que no correspondía a la realidad del predio,
desconociendo por completo lo determinado por el Departamento Administrativo de
Catastro Distrital.
Por lo expuesto, no hay lugar al levantamiento de la sanción, por lo que el cargo no
esta llamado a prosperar.
TERCER CARGO.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS TIENEN UNA MOTIVACION
CONTRARIA A LA OBLIGACION QUE SE TIENE DE MOTIVAR EN DEBIDA
FORMA LOS ACTOS.
Revisado el expediente encuentra la Sala que tanto en el Requerimiento Especial
No. RE-2006EE1644361 de 13 de junio de 2006 como en la liquidación oficial de
revisión, se expresó claramente que la causal de inexactitud consistía en que su
declaración, para la vigencia 2004, se registró como destino 62, tarifa 0095, cuando
de conformidad con la información reportada por el Departamento Administrativo de
Catastro Distrital, la normatividad vigente y con lo consignado en la declaración
tributaria, le correspondía el destino 67, tarifa 033, se le informaron los valores de la
declaración y cuál era la liquidación determinada estableciendo los valores objeto de
corrección, con la correspondiente tarifa.
Por lo anterior, concluye la Sala que no existe la falta de motivación de los actos
administrativos alegada por el demandante, ya que este contiene claramente los
puntos sobre los cuales recae la modificación de la declaración privada y sobre los
cuales puede defenderse la sociedad contribuyente.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Cuarta Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de
Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A:
1. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda
2. En firme esta providencia, archívese el expediente previa devolución de los
antecedentes administrativos a la oficina de origen y del sobrante o excedente
de gastos del proceso. Déjense las constancias del caso.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
La presente providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
Los Magistrados,
FABIO O. CASTIBLANCO CALIXTO

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BEATRIZ MARTÍNEZ QUINTERO
NELLY VILLAMIZAR DE PEÑARANDA