Bogotá D.C., mayo 12 de 2006 Doctor: ALBERTO ... - Camacol
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<strong>Bogotá</strong> D.C., <strong>mayo</strong> <strong>12</strong> <strong>de</strong> <strong>2006</strong><br />
<strong>Doctor</strong>:<br />
<strong>ALBERTO</strong> SALAZAR ARANGO<br />
Constructora Manizales S.A<br />
Manizales (Caldas)<br />
Consulta: No. 0013 - <strong>2006</strong><br />
Referencia: Radicación <strong>de</strong> documentos y Permiso <strong>de</strong> ocupación<br />
Respetado doctor Salazar:<br />
En atención a su consulta, <strong>de</strong> la manera más cordial a través <strong>de</strong>l presente concepto<br />
proce<strong>de</strong>mos a absolver su inquietud referente a la solicitud <strong>de</strong>l permiso <strong>de</strong> ocupación y la<br />
satisfacción <strong>de</strong> requisitos adicionales en la radiación <strong>de</strong> documentos para la enajenación<br />
<strong>de</strong> vivienda. En este sentido, es menester realizar las siguientes consi<strong>de</strong>raciones:<br />
I. Radicación <strong>de</strong> documentos<br />
De conformidad con el Decreto - Ley 78 <strong>de</strong> 1987, el Distrito Especial <strong>de</strong> <strong>Bogotá</strong> y los<br />
municipios <strong>de</strong>l país, tienen asignada la función <strong>de</strong> intervención relacionada con el<br />
otorgamiento <strong>de</strong> permisos para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> los planes y programas <strong>de</strong> vivienda<br />
realizados por el sistema <strong>de</strong> auto-construcción y el control <strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
enajenación <strong>de</strong> construcción y enajenación <strong>de</strong> inmuebles, en los términos <strong>de</strong> la Ley 66 <strong>de</strong><br />
1968, el Decreto-Ley 2610 <strong>de</strong> 1979 y sus disposiciones reglamentarias que se encuentran<br />
vigentes.<br />
En un principio, estas autorida<strong>de</strong>s tenían la función <strong>de</strong> otorgar el permiso <strong>de</strong> enajenación<br />
<strong>de</strong> inmuebles <strong>de</strong>stinados a vivienda, en el caso <strong>de</strong> los planes <strong>de</strong> vivienda, pero tal<br />
requisito fue expresamente sustituido por artículo 57º <strong>de</strong> la Ley 9ª <strong>de</strong> 1989 y<br />
posteriormente <strong>de</strong>rogado por el artículo 71º Ley 962 <strong>de</strong> 2005:<br />
“Artículo 71º. Radicación <strong>de</strong> documentos para a<strong>de</strong>lantar activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
construcción y enajenación <strong>de</strong> inmuebles <strong>de</strong>stinados a vivienda. Deróguense el<br />
numeral 2 <strong>de</strong>l articulo 2° <strong>de</strong>l Decreto 078 <strong>de</strong> 1987 y el artículo <strong>12</strong>0 <strong>de</strong> la Ley<br />
388 <strong>de</strong> 1997. En su lugar, el interesado en a<strong>de</strong>lantar planes <strong>de</strong> vivienda<br />
solamente queda obligado a radicar los siguientes documentos ante la<br />
instancia <strong>de</strong> la administración municipal o distrital encargada <strong>de</strong> ejercer la<br />
vigilancia y control <strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> construcción y enajenación <strong>de</strong><br />
inmuebles contempladas en la Ley 66 <strong>de</strong> 1968 y el Decreto 2610 <strong>de</strong> 1979:<br />
a. Copia <strong>de</strong>l Registro Único <strong>de</strong> Proponentes, el cual <strong>de</strong>berá allegarse actualizado
cada año;<br />
b. Folio <strong>de</strong> matrícula inmobiliaria <strong>de</strong>l inmueble o inmuebles objeto <strong>de</strong> la solicitud,<br />
cuya fecha <strong>de</strong> expedición no sea superior a tres (3) meses;<br />
c. Copia <strong>de</strong> los mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> contratos que se vayan a utilizar en la celebración <strong>de</strong><br />
los negocios <strong>de</strong> enajenación <strong>de</strong> inmuebles con los adquirientes, a fin <strong>de</strong><br />
comprobar la coherencia y vali<strong>de</strong>z <strong>de</strong> las cláusulas con el cumplimiento <strong>de</strong> las<br />
normas que civil y comercialmente regulen el contrato;<br />
d. La licencia urbanística respectiva;<br />
e. El presupuesto financiero <strong>de</strong>l proyecto;<br />
f. Cuando el inmueble en el cual ha <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollarse el plan o programa se<br />
encuentre gravado con hipoteca, ha <strong>de</strong> acreditarse que el acreedor hipotecario<br />
se obliga a liberar los lotes o construcciones que se vayan enajenando, mediante<br />
el pago proporcional <strong>de</strong>l gravamen que afecte cada lote o construcción."(..)<br />
(Cursivas y negrillas fuera <strong>de</strong> texto).<br />
De esta manera, la legislación vigente <strong>de</strong>terminó que para a<strong>de</strong>lantar planes <strong>de</strong> vivienda<br />
solamente existe la obligación <strong>de</strong> radicar los documentos atrás mencionados ante la<br />
instancia <strong>de</strong> la administración municipal o distrital encargada, no pudiendo éstas<br />
autorida<strong>de</strong>s, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> dicha función, <strong>de</strong>terminar que dicha radicación no obe<strong>de</strong>ce al<br />
requisito exigido legalmente y por el contrario entrar a <strong>de</strong>cidir sobre tal radicación cuando<br />
expresamente la normativa no lo exige, ya que sólo <strong>de</strong>ben entrar a revisar la información,<br />
puesto que no se <strong>de</strong>ci<strong>de</strong> sobre el ejercicio <strong>de</strong> la radicación, por ser éste un acto<br />
autónomo.<br />
En este sentido, como lo prevé la ley Anti-trámites para el ejercicio <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s,<br />
<strong>de</strong>rechos o cumplimiento <strong>de</strong> obligaciones, únicamente pue<strong>de</strong>n exigirse las autorizaciones,<br />
requisitos o permisos que estén previstos taxativamente en la ley o se encuentren<br />
autorizados expresamente por esta, no pudiendo las autorida<strong>de</strong>s públicas exigir<br />
certificaciones, conceptos o constancias.<br />
“Artículo 1º Numeral 1 Ley 962 <strong>de</strong> 2005. Reserva legal <strong>de</strong> permisos, licencias o<br />
requisitos. Para el ejercicio <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s, <strong>de</strong>rechos o cumplimiento <strong>de</strong><br />
obligaciones, únicamente podrán exigirse las autorizaciones, requisitos o<br />
permisos que estén previstos taxativamente en la ley o se encuentren<br />
autorizados expresamente por esta. En tales casos las autorida<strong>de</strong>s públicas<br />
no podrán exigir certificaciones, conceptos o constancias”. (Cursivas y<br />
negrillas fuera <strong>de</strong> texto) .<br />
Bajo este entendido y estando vigente la Ley 962 <strong>de</strong> 2005, se hace evi<strong>de</strong>nte que la<br />
Secretaría <strong>de</strong> Planeación Distrital, no se encuentra habilitada en cumplimiento <strong>de</strong> la<br />
función <strong>de</strong> control asignada por la ley para exigir como requisito adicional la presentación<br />
<strong>de</strong> una certificación o resolución en don<strong>de</strong> se <strong>de</strong>cida sobre la radicación <strong>de</strong> los<br />
documentos, pues la Ley 962, <strong>de</strong>termina <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> sus principios orientadores la reserva<br />
legal <strong>de</strong> permisos, al precisar que respecto al ejercicio <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s únicamente podrán
exigirse los permisos taxativamente previstos en la ley, evento que suce<strong>de</strong> en el caso <strong>de</strong><br />
las personas jurídicas o naturales <strong>de</strong>dicadas a la actividad <strong>de</strong> enajenación <strong>de</strong> inmuebles<br />
<strong>de</strong>stinados a vivienda.<br />
De otro lado, vale la pena aclarar, que si bien el parágrafo segundo <strong>de</strong>l artículo 71º <strong>de</strong> la<br />
Ley 962 <strong>de</strong> 2005 establece que el Gobierno Nacional <strong>de</strong>be reglamentar la forma <strong>de</strong><br />
radicar los documentos y los términos y procedimientos para revisar la información exigida<br />
en la primer inciso <strong>de</strong>l artículo 71º, tal reglamento no ha sido aún expedido, por lo cual en<br />
obediencia al principio <strong>de</strong> legalidad que irradia todo nuestro or<strong>de</strong>namiento jurídico, a las<br />
autorida<strong>de</strong>s no les es dable exce<strong>de</strong>r los mandatos legales o constitucionales, infiriendo<br />
que pue<strong>de</strong>n en consecuencia exigir requisitos o procedimientos adicionales para revisar la<br />
información radicada por los particulares. 1<br />
II. Permiso <strong>de</strong> Ocupación<br />
“El certificado permiso <strong>de</strong> ocupación se encuentra vigente 2 <strong>de</strong> acuerdo al artículo 46º <strong>de</strong>l<br />
Decreto 564 <strong>de</strong> <strong>2006</strong>, el cual lo <strong>de</strong>fine como:<br />
"El acto mediante el cual la autoridad competente para ejercer el control<br />
urbano y posterior <strong>de</strong> obra, certifica mediante acta <strong>de</strong>tallada el cabal<br />
cumplimiento <strong>de</strong>:<br />
1. Las obras construidas <strong>de</strong> conformidad con la licencia <strong>de</strong> construcción en la<br />
modalidad <strong>de</strong> obra nueva otorgada por el curador urbano o la autoridad<br />
municipal o distrital competente para expedir licencias.<br />
2. Las obras <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación a las normas <strong>de</strong> sismorresistencia y/o a las normas<br />
urbanísticas y arquitectónicas contempladas en el acto <strong>de</strong> reconocimiento <strong>de</strong> la<br />
edificación, en los términos <strong>de</strong> que trata el Título II <strong>de</strong>l presente <strong>de</strong>creto"...<br />
( Negrilla fuera <strong>de</strong> texto).<br />
De esta forma, respecto a las revisiones que realiza la oficina <strong>de</strong> control <strong>de</strong> vivienda<br />
municipal o distrital a los inmuebles una vez estos han finalizado las obras aprobadas en<br />
la licencia, con el fin <strong>de</strong> otorgar <strong>de</strong>l Permiso <strong>de</strong> Ocupación, es preciso tener en cuenta el<br />
mandato <strong>de</strong> los Incisos 5 y 6 <strong>de</strong>l Artículo 46º <strong>de</strong>l Decreto 564 <strong>de</strong> <strong>2006</strong>, el cual establece<br />
que:<br />
"Para este efecto, la autoridad competente realizará una visita técnica ocular al<br />
sitio don<strong>de</strong> se <strong>de</strong>sarrolló el proyecto, <strong>de</strong>jando constancia <strong>de</strong> la misma mediante<br />
acta, en la que se <strong>de</strong>scribirán las obras ejecutadas. Si estas se a<strong>de</strong>lantaron <strong>de</strong><br />
conformidad con lo aprobado en la licencia, la autoridad expedirá el Certificado<br />
1 Cosa distinta ocurre, cuando la entidad pública habilitada para establecer un trámite, agotado el procedimiento exigido en<br />
el Decreto 4669 <strong>de</strong> 2005 ante el Departamento Administrativo <strong>de</strong> la Función Pública, justifiquen la adopción <strong>de</strong> un permiso o<br />
trámite adicional, previa comprobación <strong>de</strong> su razonabilidad, eficacia y eficiencia.<br />
2 Este certificado permiso <strong>de</strong> ocupación obe<strong>de</strong>ce al mandato superior establecido en la Ley 400 <strong>de</strong> 1997, que en el artículo<br />
48º Título K (otros requisitos complementarios) <strong>de</strong>termina los otros requisitos técnicos y científicos que temáticamente no<br />
concuer<strong>de</strong>n con los <strong>de</strong> los títulos A a la J, necesarios para cumplir los propósitos <strong>de</strong> la ley en lo que respecta a la protección<br />
<strong>de</strong> la vida, estableciendo que pue<strong>de</strong> contener entre otros temas:<br />
2. Certificados <strong>de</strong> Permiso <strong>de</strong> Ocupación.<br />
...” (Cursiva fuera <strong>de</strong> texto).
<strong>de</strong> Permiso <strong>de</strong> Ocupación <strong>de</strong>l inmueble. Cuando el proyecto <strong>de</strong>ba cumplir con la<br />
supervisión técnica <strong>de</strong> que trata el literal A.1.3.9 <strong>de</strong> la Norma Técnica<br />
Sismorresistente (NSR-98), se adicionará la constancia <strong>de</strong> los registros <strong>de</strong> esa<br />
supervisión.<br />
En el evento <strong>de</strong> verificarse incumplimiento <strong>de</strong> lo autorizado en la licencia o en el<br />
acto <strong>de</strong> reconocimiento <strong>de</strong> la edificación, la autoridad competente se abstendrá<br />
<strong>de</strong> expedir el certificado correspondiente e iniciará el trámite para la imposición<br />
<strong>de</strong> las sanciones a que haya lugar”. (Cursivas y subraya fuera <strong>de</strong> texto).<br />
En estas condiciones, es claro que <strong>de</strong>l texto <strong>de</strong> la norma que precisa que la autoridad<br />
competente tiene la atribución <strong>de</strong> revisar el cumplimiento <strong>de</strong> las obras conforme a la<br />
licencia o el acto <strong>de</strong> reconocimiento, y al verificar el no sometimiento a lo otorgado pue<strong>de</strong><br />
negarse a entregar el permiso <strong>de</strong> ocupación, se <strong>de</strong>spren<strong>de</strong> que el objeto <strong>de</strong>l Permiso<br />
<strong>de</strong> Ocupación no es otro que servir <strong>de</strong> acto <strong>de</strong> control posterior a las obras por<br />
parte <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s municipales o distritales competentes.” 3<br />
La Radicación <strong>de</strong> Documentos , en el contexto <strong>de</strong> la legislación sobre la cual fue<br />
expedida, procura preservar cierto nivel <strong>de</strong> conocimiento respecto a la persona (natural o<br />
jurídica) que realiza una actividad comercial <strong>de</strong> construcción y enajenación <strong>de</strong> inmuebles<br />
<strong>de</strong> vivienda. El certificado <strong>de</strong> permiso <strong>de</strong> ocupación, por su parte, es la reglamentación <strong>de</strong><br />
la Ley 400 <strong>de</strong> 1997, relacionada con la observancia plena <strong>de</strong> normas técnicas <strong>de</strong> sismoresistencia<br />
en edificaciones. Obsérvese como, el certificado <strong>de</strong> permiso <strong>de</strong> ocupación<br />
tiene una cobertura superior y distinta a la pretendida a través <strong>de</strong> la radicación <strong>de</strong><br />
documentos.<br />
Mientras la radicación <strong>de</strong> documentos tiene propósitos <strong>de</strong> control comercial, que <strong>de</strong> hecho<br />
en su momento estuvieron en cabeza <strong>de</strong> la Superinten<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> Socieda<strong>de</strong>s, sobre<br />
activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> construcción y enajenación <strong>de</strong> vivienda, el certificado <strong>de</strong> permiso <strong>de</strong><br />
ocupación preten<strong>de</strong> control al cumplimiento <strong>de</strong> normas urbanísticas reconocidas<br />
inicialmente a través <strong>de</strong> la licencia <strong>de</strong> construcción, no sólo sobre vivienda sino sobre todo<br />
tipo <strong>de</strong> edificaciones.<br />
Preten<strong>de</strong>r una vinculación <strong>de</strong> los trámites precitados, conduciría entonces a exigir que en<br />
aquellas edificaciones diferentes a vivienda, sería necesario a<strong>de</strong>más, <strong>de</strong> la radicación <strong>de</strong><br />
documentos, requerida por ley solo para vivienda.<br />
Finalmente y para clarificar cada asunto, es oportuno mencionar que en el certificado <strong>de</strong><br />
permiso <strong>de</strong> ocupación sí es necesario pronunciamiento alguno por parte <strong>de</strong> la<br />
administración, toda vez que se refiere al ejercicio <strong>de</strong> control posterior (contrario a la<br />
licencia), en tanto que la radicación <strong>de</strong> documentos garantiza la publicidad y transparencia<br />
en las actuaciones <strong>de</strong> los particulares, como ejercicio <strong>de</strong> control comercial previo. Si bien<br />
la entidad que ejerce el control en ambos casos pue<strong>de</strong> coincidir, los efectos jurídicos y <strong>de</strong><br />
control varían no sólo en función <strong>de</strong>l tiempo <strong>de</strong> revisión y <strong>de</strong> obligación para su<br />
cumplimiento, sino en función <strong>de</strong>l propósito pretendido.<br />
No presentar los documentos <strong>de</strong> radicación a que se refiere el artículo 71º <strong>de</strong> la Ley 962<br />
3 Concepto 0008 <strong>de</strong> <strong>2006</strong>. Dirección <strong>de</strong> Estudios Jurídicos Presi<strong>de</strong>ncia Nacional.
<strong>de</strong> 2005, en el caso <strong>de</strong> venta <strong>de</strong> vivienda, conducirá a sanciones administrativas, tal y<br />
como lo disponen la Ley 66 <strong>de</strong> 1968, el Decreto Ley 2610 <strong>de</strong> 1979 y el Decreto Ley 078<br />
<strong>de</strong> 1987. No solicitar la visita para cumplir con la revisión técnica que posteriormente<br />
conduzca al certificado <strong>de</strong> permiso <strong>de</strong> ocupación, pue<strong>de</strong> llevar a la or<strong>de</strong>n <strong>de</strong> abrir<br />
investigaciones posteriores, administrativas, sobre incumplimiento <strong>de</strong> norma urbana o <strong>de</strong><br />
exigencias previstas en la ley <strong>de</strong> sismo-resistencia.<br />
Por consiguiente, es evi<strong>de</strong>nte que el certificado <strong>de</strong> permiso <strong>de</strong> ocupación no encuentra<br />
ninguna correspon<strong>de</strong>ncia con la estipulación <strong>de</strong> radicación <strong>de</strong> documentos establecida en<br />
el artículo 71º <strong>de</strong> la Ley 962 <strong>de</strong> 2005, por lo cual la Secretaria <strong>de</strong> Planeación Municipal no<br />
goza <strong>de</strong> ningún fundamento jurídico para que pueda exigirlo.<br />
No siendo otro el objeto <strong>de</strong> esta misiva y esperando que sea <strong>de</strong> su utilidad y contribuya a<br />
aclarar su inquietud.<br />
Cordialmente,<br />
DIRECCIÓN DE ESTUDIOS JURÍDICOS<br />
CAMACOL - PRESIDENCIA NACIONAL