descentralització i munipalització de l'educació als països de l'ocde ...

DESCENTRALITZACIÓ I MUNIPALITZACIÓ DEL’EDUCACIÓ ALS PAÏSOS DE L’OCDETIPOLOGIA DE MODELS I AVALUACIÓ EMPÍRICAFrancesc PedróCERI-OCDEMarzo 20081

TABLE OF CONTENTSRESUM EXECUTIU .................................................................................................................... 5INTRODUCCIÓ ........................................................................................................................... 9UNA TIPOLOGIA DELS MODELS DE GOVERN EN EDUCACIÓ ..................................... 11Competències en matèria educativa ......................................................................................... 11Participació en la despesa pública en educació ....................................................................... 14Proposta de tipologia ............................................................................................................... 17El model centralitzat ............................................................................................................ 18El model autònom ................................................................................................................ 19El model federal ................................................................................................................... 19El model municipal .............................................................................................................. 20Determinants dels models ........................................................................................................ 20El determinant poblacional .................................................................................................. 20El determinant econòmic ..................................................................................................... 22El determinant de l’equitat ................................................................................................... 23El determinant sòcio-econòmic ............................................................................................ 25El determinant educacional .................................................................................................. 27Consideracions finals ............................................................................................................... 29CARACTERÍSTIQUES BÀSIQUES DELS MODELS ............................................................. 30Sistemes centralitzats ............................................................................................................... 31Tendències de reforma ......................................................................................................... 31El cas francès ....................................................................................................................... 33Sistemes federals i regionalitzats ............................................................................................. 36Tendències de reforma ......................................................................................................... 36El cas alemany ..................................................................................................................... 37Sistemes municipalitzats .......................................................................................................... 39Tendències de reforma ......................................................................................................... 40El cas suec ............................................................................................................................ 41Més enllà de l’autonomia: els quasi-mercats ........................................................................... 43El cas holandès ..................................................................................................................... 45El cas anglès ......................................................................................................................... 46EL REPARTIMENT DE COMPETÈNCIES ENTRE NIVELLS DE GOVERN ...................... 50La programació ........................................................................................................................ 55L’administració i la gestió ....................................................................................................... 55El finançament ......................................................................................................................... 56La contractació docent ............................................................................................................. 57Les condicions laborals dels docents ....................................................................................... 57El desenvolupament curricular ................................................................................................ 58L’avaluació dels alumnes ........................................................................................................ 592

L’avaluació dels centres .......................................................................................................... 59L'emergència del model de govern multinivell........................................................................ 61REVISIÓ DE LA RECERCA EMPÍRICA SOBRE LA DESCENTRALITZACIÓ .................. 63Els efectes sobre la qualitat i els resultats ................................................................................ 63Els efectes sobre l’equitat ........................................................................................................ 67AVALUACIÓ EMPÍRICA DELS MODELS DE GOVERN ..................................................... 70La inversió educativa ............................................................................................................... 70Els resultats acadèmics ............................................................................................................ 72Resultats acadèmics bruts .................................................................................................... 72Resultats acadèmics ajustats a la despesa per alumne .......................................................... 76L’equitat ................................................................................................................................... 80Conclusions ............................................................................................................................. 83BIBLIOGRAFIA ......................................................................................................................... 85ANNEX 1. NOTA TÈCNICA SOBRE EL QÜESTIONARI SOBRE MODELS DE GOVERN87Definicions ............................................................................................................................... 87Dominis ................................................................................................................................... 88Modes de decisió ..................................................................................................................... 88Procediment de recolecció de les dades ................................................................................... 89Càlcul dels indicadors .............................................................................................................. 89TablesTable 1. Competències educatives i nivells de govern ...................................................... 12Table 2. Models de govern segons competències .............................................................. 13Table 3. Nivells de govern i despesa educativa ................................................................. 15Table 4. Models de govern segons el finançament ............................................................ 16Table 5. Tipologia de models de govern ........................................................................... 18Table 6. Repartiment de competències en àrees fonamentals ........................................... 53Table 7. Quantificació del repartiment de competències .................................................. 54FiguresFigure 1. Densitat mitjana de població en els diferents models ......................................... 21Figure 2. Densitat mitjana de població en les diferents modalitats .................................... 21Figure 3. PIB per habitant en els diferents models ............................................................. 22Figure 4. PIB per habitant en les diferents modalitats ........................................................ 23Figure 5. Equitat en els diferents models ............................................................................ 24Figure 6. Equitat en les diferents modalitats ....................................................................... 25Figure 7. Nivell socio-econòmic en els diferents models ................................................... 26Figure 8. Nivell socio-econòmic en les diferents modalitats .............................................. 27Figure 9. Nivell educatiu mitjà de la població en els diferents models .............................. 28Figure 10. Nivell educatiu mitjà de la població en les diferents modalitats ..................... 29Figure 11. Repartiment de competències a l’ensenyament primari .................................. 51Figure 12. Repartiment de competències a l’ensenyament secundari obligatori .............. 523

Figure 13. Inversió educativa en els diferents models ...................................................... 71Figure 14. Inversió educativa en les diferents modalitats ................................................. 71Figure 15. Resultats escolars i financament local de l’ensenyament ................................ 73Figure 16. Resultats escolars i decisions a escala local o de centre .................................. 73Figure 17. Resultats escolars i decisions a escala central ................................................. 74Figure 18. Resultats mitjans en ciències dels diferents models ........................................ 75Figure 19. Resultats mitjans en ciències de les diferents modalitats ................................ 75Figure 20. Despesa educativa i resultats en ciències ........................................................ 77Figure 21. PNB per capita i resultats en ciències .............................................................. 78Figure 22. Resultats per models controlant la despesa acumulada per alumne ................ 79Figure 23. Resultats per modalitats controlant la despesa acumulada per alumne ........... 79Figure 24. Variància dels resultats dels diferents models ................................................. 81Figure 25. Variància dels resultats de les diferents modalitats ......................................... 824

RESUM EXECUTIUL'objectiu d'aquest segon informe consisteix a discutir els diferents models de govern en matèriad'educació als països de l'OCDE i, alhora, avaluar la seva eficiència. En aquest sentit, l'informe secentra, en primer lloc, en l'establiment d'una tipologia dels models existents, construïda sobre una baseempírica, i, en segon lloc, en la seva avaluació a partir de tres criteris fonamentals: els seus costos, laseva relació amb els resultats educatius i, finalment, el seu impacte sobre l'equitat.Pocs han estat els intents fins al moment de definir una tipologia dels sistemes educatius prenent coma base una aproximació empírica, en lloc d'arquetips preestablerts. La majoria dels analistes ha preferito bé una aproximació fonamentalment qualitativa o bé, senzillament, una modelització basada en elpercentatge de despesa pública de cadascun dels nivells de govern. Encara que l'estudi en detall delsarquetips pot ser extremadament aclaridor per analitzar les interaccions entre diferents nivells degovern i les seves implicacions pràctiques, el cert és que el recurs als arquetips és insuficient quans'aspira a una avaluació empírica dels diferents models de govern en educació, com la que aquí espretén. Per aquesta raó, s'ha preferit optar per una aproximació de tipus empíric, que consideri com apunt de partida el percentatge de decisions preses en cadascun dels nivells de govern i, alhora, elpercentatge de participació en la despesa pública en educació de cadascun d'ells.En aquesta classificació apareixen amb tota claredat quatre models diferents, tres dels quals presentendues modalitats alternatives.En primer lloc, cal citar per raons històriques el model centralitzat, representat per aquellspaïsos on la major part de les competències són a les mans del govern central o, de no ser així,almenys la majoria de la despesa pública en educació és pressupostada i executada pel govern central.Sota aquest model és possible distingir dues modalitats diferents: per una part, la representada perGrècia, Portugal, Turquia i Luxemburg, on es compleixen ambdós requisits i, per tant, el governcentral disposa de la majoria de les competències i també de més responsabilitat i autonomia enmatèria de despesa pública educativa. En certa forma, Luxemburg és un cas singular tenint en comptela seva mida, que difícilment permetria cap tipus de descentralització, però dels casos de Grècia,Portugal i Turquia sí que es pot predicar que simbolitzen les essències de la centralització educativa enel conjunt dels països de l'OCDEUna segona modalitat de centralització agrupa aquells països on, generalment, la major part de ladespesa educativa es pressuposta i executa per part del govern central però on, a més, altres nivells degovern tenen una intervenció significativa en els processos de presa de decisions. En aquest context,Espanya, França i el Japó representen, cadascun d'ells, tres aproximacions diferents a noves fórmulesd'equilibri de poders malgrat que en totes elles els governs centrals continuen sent els rectorsfonamentals. Espanya simbolitza una aposta per una regionalització, al concedir a les comunitatsautònomes un paper important en el finançament i administració de l'educació, encara que no així enl'àmbit de les polítiques educatives. França, per la seva part, confia en unitats de tipus provincial osuperprovincial, els departaments i les acadèmies, per jugar un paper equivalent encara que en uncontext d'una forta centralització tant de la despesa com del currículum. Finalment, el Japó per la sevapart delega en unitats equivalents a districtes escolars rols equivalents. En suma, el Japó disposad'unitats que gestionen única i exclusivament qüestions educatives a escala provincial, mentre que5

França combina unitats dedicades amb nivells de govern relativament autònoms i, finalment, Espanyacompta tan sols amb els nivells de govern i en cap cas amb unitats administratives dedicadesexclusivament a la gestió educativa. En aquest últim grup es pot considerar igualment a Itàlia,embarcada en un difícil procés de devolució de responsabilitats cap als centres escolars i, per tant, amig camí entre la seva proverbial centralització amb intervenció significativa de les regions i elsmunicipis, i el desenvolupament de reformes que apunten a la consolidació de l'autonomia escolar.S’acostuma a dir que els extrems es toquen i el cert és que aquest sembla el cas quan s'observal'aparent distància existent entre el model estrictament centralitzat i el model autònom basat en elprincipi de l'autonomia escolar. Aparentment, res no podria semblar més distant i, tanmateix, unaobservació detallada a la situació existent als països que apareixen com a referents en el cas del'autonomia escolar suggereix que, en realitat, el govern central continua comptant amb un paperpredominant i gens menyspreable ja que no solament pressuposta i executa bona part de la despesapública en educació sinó que es reserva unes determinades competències que, a la pràctica, liconfereixen el paper rector fonamental en matèria educativa: el govern central dicta els objectius iposa dempeus els mecanismes d'avaluació per mesurar el seu assoliment, conferint la màximaautonomia als centres escolars quant a la manera i forma de dur a terme els seus objectius. Aixísucceeix en els Països Baixos, Nova Zelanda i, molt particularment, a la República Txeca i Eslovàquiaon es podria parlar d'una opció recent pels quasi mercats educatius com a reacció al centralismerepresentat pel règim comunista, una cosa que històricament també s'ha anat produïnt als PaïsosBaixos, gràcies al procés de pilarizació, i per raons polítiques més recentment a Nova Zelanda.Un model certament híbrid és el federal o regionalitzat, caracteritzat pel protagonisme delsestats, regions o províncies en els quals es divideix el país, i que acostumen a ser sobirans en aquestamatèria, deixant a les mans del govern federal unes possibilitats d'intervenció política o financera moltreduïdes. Aquest model pot donar lloc a dues modalitats diferents.La primera modalitat, observable tant a Austràlia com a Mèxic, configura cada estat com unaadministració educativa fortament centralitzada on els restants nivells de govern tenen una rellevànciamínima. Presos un per un aquests estats haurien de ser descrits en realitat com a prototips de modelscentralitzats.La segona modalitat, representada per països com Alemanya, el Canadà, els Estats Units, Bèlgicai Àustria, es caracteritza per una aproximació molt més variada, doncs cadascun dels estats pot decidirdotar-se d'una estructura interna de govern o de finançament més o menys centralitzada, tal comresulta, per exemple, de la comparació entre la Bèlgica flamenca i la valona, o entre diferentsprovíncies al Canadà o estats als Estats Units. A més, en alguns casos, com singularment en els EstatsUnits, es dóna un ingent procés de municipalització, encara que referida exclusivament al'administració i a la gestió de la provisió escolar. Per tant, aquest model en el seu conjunt admet unavariabilitat extrema.Finalment, està el model municipal, de nou amb dues modalitats, segons es concedeixi o no unpaper rellevant als centres escolars. Així, en els casos genuïns de Finlàndia i d'Islàndia, són elsmunicipis els qui d'una forma absolutament predominant s'ocupen de proveir, organitzar i gestionarl'ensenyament per complir amb els objectius marcats pel govern nacional. En ambdós països, la quotad'autonomia dels centres escolars, malgrat existir, és comparativament baixa.La modalitat majoritària del model municipal, però, és aquella en la qual existeix una participaciómolt significativa dels propis centres escolars, sense negar la premissa major que les competències iles responsabilitats fonamentals són sempre a les mans dels governs municipals. És importantconstatar que aquesta és una de les modalitats amb un nombre més gran de països de l'OCDE, incloent6

als restants països nòrdics (Dinamarca, Noruega i Suècia), a Corea, Polònia, Hongria i, sens dubte, aAnglaterra.L'anàlisi dels determinants dels diferents models i modalitats condueix a algunes conclusionsclares. La primera és que els determinants fonamentals d'ambdós són, fonamentalment, el nivell socioeconòmicde la població i el nivell educatiu mitjà. De fet, no s'ha pogut trobar cap relació estable nientre la densitat de població ni el nivell de riquesa dels països i els models. Al contrari, aquest sí és elcas pel que fa amb els determinants relatius a l'equitat, el nivell socio-econòmic i, finalment, el nivelleducatiu de la població.Els resultats corroboren, al sector educatiu, el que la literatura empírica ja ha consolidat en el casdels nivells de descentralització genèrics: quant més alt és el nivell educatiu i socio-econòmic de lapoblació, i com menors són les desigualtats entre la població més elevat és el grau dedescentralització. L'explicació més plausible rau en què una població més educada i amb un nivellsocio-econòmic més alt i amb menors desigualtats de renda tendirà amb més facilitat, per una part, aafavorir el govern descentralitzat i local per tal com aquests nivells permeten entreveure amb majorclaredat la relació que s’estableix entre fiscalitat i qualitat dels serveis rebuts i, per tant, afavoreix laparticipació i la responsabilitat a escala local. I, en segon lloc, perquè en el cas concret del serveipúblic de l'educació la consciència de la rellevància de les decisions que afecten a l'extensió i qualitatdel servei proveït pot ser encara més gran. Una organització municipalizada o autònoma pot donarmillor sortida a les preferències, diverses per naturalesa, de poblacions amb nivells socio-econòmics ieducatius prou alts per poder expressar-les de manera oberta en un context democràtic i, igualment, dedesitjar posar-les en pràctica sota una supervisió i un control com més propers millor, precisament pergarantir l'adequació entre fiscalitat, nivell d'extensió i qualitat dels serveis públics i preferències locals.Malgrat que pot afirmar-se amb rotunditat que les polítiques en favor de la descentralitzacióporten propagant-se ja més de vint anys, el cert és que les evidències empíriques sobre els seusresultats escassegen. I el que encara és pitjor, les disponibles no acaben d'aportar evidènciesconcloents. Recentment alguns autors han insistit que no existeixen teories consistents que expliquinde forma concloent per què i com la descentralització i la municipalització de la gestió del'ensenyament han de tenir necessàriament efectes positius sobre la qualitat de l'ensenyament.Tanmateix, sobre la base dels resultats de PISA (2006) és possible concloure que:a) Els models que resulten en una inversió més elevada per alumne són el federal i elmunicipal; en canvi, els models centralitzat i autònom tendeixen a invertir per alumne persota de la mitjana dels països de l'OCDE.b) Tanmateix, la relació entre despesa acumulada per alumne i resultats escolars és molt tènue i,en qualsevol cas, molt més feble que la que es pot establir respecte d’altres variables enprincipi molt més allunyades dels resultats escolars.c) El model que aconsegueix millors resultats acadèmics és, de forma estadísticamentsignificativa, l'autònom, tal i com suggereix la literatura existent. El model centralitzat ésl'únic que presenta resultats significativament inferiors a la mitjana de l'OCDE, mentre quetant el municipal com el federal són superiors o equivalents, respectivament, a aquestamitjana.d) Si s'ajusten els resultats a la inversió acumulada per alumne, es pot concloure que la relacióentre descentralització i resultats escolars és, en realitat, dicotòmica: tant els modelscentralitzat com federal, en els quals el govern central o el dels respectius estats són els quecompten amb més competències sobre l'educació i un control més gran sobre el finançament,7

s'associen en totes les seves modalitats amb resultats significativament inferiors a la mitjanade l'OCDE; en canvi, els models autònom i municipal s'associen, també en totes les sevesmodalitats, amb resultats significativament superiors a la mitjana de l'OCDE, però lasupremacia rau en el model autònom.e) Finalment, en matèria d'equitat emergeix una clara bipolaritat entre el model autònom, peruna part, i el municipal, per una altra, en ser els dos models que presenten valors extrems enmatèria d'equitat, tot i sent el municipal el que aconsegueix una equitat més gran. En aquestsentit, els models centralitzat i federal es mantenen en una zona ambigua, tot i aconseguintresultats en matèria d'equitat que són millors que els del model autònom, tal com es podriaanticipar, però no tant com els que acredita el model municipal. Una possible clau quepermet interpretar aquests resultats és que les autoritats locals exerceixen, fonamentalment,un paper crucial en matèria d'equitat, probablement per l’avantatge comparatiu que prové dela seva proximitat.8

INTRODUCCIÓL'objectiu d'aquest segon informe consisteix a discutir els diferents models de govern en matèriad'educació als països de l'OCDE i, alhora, avaluar la seva eficiència. En aquest sentit, l'informe secentra, en primer lloc, en l'establiment d'una tipologia dels models existents, construïda sobre una baseempírica, i, en segon lloc, en la seva avaluació a partir de tres criteris fonamentals: els seus costos, laseva relació amb els resultats educatius i, finalment, el seu impacte sobre l'equitat.Amb aquesta finalitat, l'informe s'estructura a cinc seccions.La primera d'elles presenta una tipologia construïda sobre la base de dos criteris empíricscombinats: el percentatge de decisions que en matèria educativa correspon a cada nivell de govern, desdel govern central fins als propis centres escolars, i, en segon lloc, el percentatge de la despesa públicatotal que es pressuposta i s'executa en cadascun d'aquests nivells de govern. La combinació dels doscriteris permet suggerir una tipologia que gira al voltant de quatre models, alguns d'ells amb modalitatsi intensitats diferents. Aquests models són: centralitzat, autònom, federal i municipal.La segona i la tercera seccions ofereixen una visió més detallada de cadascuns d'aquests models idel seu comportament recent. Així, la segona secció ofereix una visió detallada de cadascun d'aquestsmodels, molt més centrada en els detalls, tant des del punt de vista de les seves característiquesbàsiques com en termes de reformes i evolució recent. Per a això es pren per a cadascun d'ells almenysun cas nacional, que s'explora en profunditat. Complementàriament, la tercera secció presenta unaanàlisi transversal dels models prenent com a eixos de comparació les operacions més fonamentalsdels sistemes educatius, en concret:• La programació• L'administració i la gestió• El finançament• La contractació docent• Les condicions laborals dels docents• El desenvolupament curricular• L'avaluació dels alumnes• L'avaluació del sistema educatiuFinalment, les seccions quarta i cinquena es dediquen completament a l'avaluació dels models. Laquarta secció presenta, per començar, una revisió de la literatura empírica sobre l'eficiència delssistemes descentralitzats, prenent essencialment com a referència el seu impacte sobre els resultats iels seus efectes sobre l'equitat. La cinquena secció completa aquesta perspectiva amb una avaluacióempírica inèdita que s'aproxima d'una manera original a aquesta avaluació a partir, fonamentalment,9

dels resultats obtinguts en l'última onada de PISA (2006). Aquesta avaluació es realitza sobre la basede les hipòtesis que es desprenen de la literatura empírica sobre la qüestió, reflectida en termesgenerals al primer informe i, de manera molt més específica per al sector educatiu, en la tipologiaintroduïda a la primera secció d’aquest segon informe.10

UNA TIPOLOGIA DELS MODELS DE GOVERN EN EDUCACIÓPocs han estat els intents fins al moment de definir una tipologia dels sistemes educatius prenentcom a base una aproximació empírica, en lloc d'arquetips preestablerts. La majoria dels analistes hapreferit o bé una aproximació fonamentalment qualitativa o bé, senzillament, una modelització basadaen el percentatge de despesa pública de cadascun dels nivells de govern.Encara que l'estudi en detall dels arquetips pot ser extremadament aclaridor per analitzar lesinteraccions entre diferents nivells de govern i les seves implicacions pràctiques, el cert és que elrecurs als arquetips és insuficient quan s'aspira a una avaluació empírica dels diferents models degovern en educació, com la que aquí es pretén. Per aquesta raó, s'ha preferit optar per una aproximacióde tipus empíric, que consideri com a punt de partida el percentatge de decisions preses en cadascundels nivells de govern i, alhora, el percentatge de participació en la despesa pública en educació decadascun d'ells.Les dues seccions següents presenten la sèrie de les últimes dades disponibles per al conjunt delspaïsos de l'OCDE, així com els valors mitjos en cada domini, amb dades molt més prolixes en el casde les competències que en el del percentatge de participació en la despesa pública educativa 1 .Competències en matèria educativaSi es fa atenció a la mitjana, el resultat és especialment indicatiu. En efecte, quant a lescompetències a les mans de cada nivell de govern sembla clar que el marge d'autonomia dels propiscentres escolars és, de mitjana, elevat (42%) i que aquests tenen, segons els diferents models,interlocutors molt diferents i variats. En general, tanmateix, amb l'excepció dels estats en els sistemesfederals (44%), no hi ha cap altre nivell de govern que, de mitjana, acumuli un nivell equivalent decompetències. Ans al contrari, sembla clar que tant els governs centrals com les autoritats localsrepresenten punts de referència importants en matèria de competències.D'altra banda, respecte al finançament, és important de fer atenció al fet que l'execució de ladespesa es reparteix en terços pràcticament equivalents entre els tres possibles nivells de govern 2 ,central, regional i local. Tanmateix, la situació de partida, abans que es produeixin transferències entrenivells de govern és una mica diferent, amb una clara preponderància del govern central que, en ser laprincipal font de recaptació impositiva en la majoria dels països de l'OCDE, és també la principal fontinicial de finançament (55%).1 . Les dades provenen d'un qüestionari internacional subministrat als governs dels països membres del'OCDE i els detalls tècnics del qual, definicions conceptuals i procés de recollida de dades apareixenressenyats a l'annex 1.2 . Els centres escolars no apareixen en aquesta altra taula per tal com a cap país de l'OCDE els centrespúblics es financen amb taxes, sinó precisament a partir de les transferències dels diferents nivellsd'administració, segons sigui d'aplicació en cada model.11

Table 1. Competències educatives i nivells de governPercentatge de decisions preses a cadascun dels diferents nivells de govern a l’ensenyament secundariobligatori, sector públic.Central Estatal Provincial/regionalLocal Escola TotalAustràlia 76 24 100Àustria 27 22 23 29 100Bèlgica (Fr.) 32 25 43 100República txeca 7 1 32 60 100Dinamarca 19 38 44 100Anglaterra 11 4 85 100Finlàndia 2 71 27 100França 24 45 31 100Alemanya 4 30 17 17 32 100Grècia 80 4 3 13 100Hongria 4 29 68 100Islàndia 25 50 25 100Itàlia 23 16 15 46 100Japó 13 21 44 23 100Corea 9 34 8 48 100Luxemburg 66 34 100Mèxic 30 45 2 22 100Països Baixos 100 100Nova Zelanda 25 75 100Noruega 32 32 37 100Portugal 50 8 41 100República33 2 15 50 100EslovàquiaEspanya 57 15 28 100Suècia 18 36 47 100Turquia 49 27 24 100Valor mitjà 28 44 17 28 42 100Font : OCDE, 2007. En negreta apareix el percentatge corresponent al nivell predominant. Quan la corresponent cel.la apareixombrejada indica també que el percentatge de decisions és igual o superior al 50% del total. Falten dades de cinc països del’OCDE.La simple observació de les dades remarcades a la taula anterior permet arribar a una primeraclassificació dels països en funció, en primer lloc, de si cap dels nivells té l'equivalent a una posició demajoria absoluta respecte dels altres, és a dir, si aconsegueix concentrar a les seves mans almenys lameitat de les competències. Aquesta aproximació simple permet arribar a una classificaciórelativament nítida, segons la qual existeixen quatre grups de països, en alguns casos amb duespossibles modalitats (intensa o quasi pura, o bé amb intervenció d'altres nivells de govern):a) Països amb centralització, on el govern central ostenta la majoria de les competències, encaraque en aquest model s'inclouen també països on la intervenció d'altres nivells éssignificativa.b) Països amb federalització, on són els corresponents estats els qui compten amb laresponsabilitat més gran, sigui o no amb la intervenció dels restants governs.12

c) Països amb municipalització, on són les autoritats locals les que compten amb el nombre mésgran de competències.d) Països amb autonomia escolar, on la major part de les decisions queden a les mans delspropis centres escolars.La taula següent presenta quins són els països que hom podria assignar cadascun dels grups.Table 2. Models de govern segons competènciesAgrupació de països d’acord amb el nivell de govern dominant a l’ensenyament secundari obligatori, sectorpúblic.Font : OCDE, 2007Grup Modalitat PaïsosAutonomia escolarIntensaRepública TxecaAnglaterraHongriaPaïsos BaixosNova ZelandaEslovàquiaAmb municipalitzacióDinamarcaNoruegaSuèciaItàliaCoreaMunicipalitzacióFinlàndiaIslàndiaIntensaAustràliaMèxicFederalitzacióAmb intervenció significativad’altres nivellsÀustriaBèlgica fr.AlemanyaCentralitzacióIntensaGrèciaLuxemburgPortugalEspanyaTurquiaAmb intervenció significativad’altres nivellsFrançaJapóL'agrupació presentada en aquesta taula permet tractar quinze dels vint-i-cinc països consideratscom a pertanyents a una categoria intensa o pura, ja es tracti de països fonamentalment centralitzats,federals o amb dominància de l'autonomia escolar. D'entre tots ells es pot destacar tres casos que, asimple vista, poden sorprendre. Per una part, cal justificar la inclusió de França i el Japó en lacategoria de sistemes centralitzats, cosa que es fa exclusivament per raons històriques ja que unexamen estricte de la situació en aquests dos països potser no permetria sense més ni més la sevainclusió en aquesta categoria. Es tracta, en ambdós casos, de sistemes d'origen i arrel fortamentcentralitzada que, en el cas específic de l'ensenyament secundari obligatori, han evolucionat cap amodels de govern amb intervencions i participació significativa de nivells diferents al central. D'altrabanda, potser sorprengui igualment la inclusió del cas espanyol dins de la categoria de països ambcentralització intensa. Sens dubte, la imatge de l'Estat de les Autonomies pot semblar poc agraïda enaquesta distribució, però en respectar el criteri empíric del percentatge real de competències quequeden a les mans de cada nivell de govern, el resultat és que existeix una clara dominància del governcentral. Examinat històricament, tanmateix, la transformació recent de l'Estat espanyol com a resultat13

del traspàs de competències a les comunitats autònomes queda degudament reflectida a la taula,malgrat que la quantificació real pugui sorprendre a simple vista. Tanmateix, convé tenir present queaquesta és una primera aproximació, estrictament instrumental.Participació en la despesa pública en educacióAlternativament al repartiment nominal de competències, és possible examinar la responsabilitatdirecta de cadascun dels nivells de govern atenent exclusivament a la participació en la despesapública en educació. En fer-ho cal considerar dues aproximacions complementàries. D'una banda, éspossible fer atenció exclusivament a la distribució inicial del finançament públic, però, per un altre, calemfasitzar igualment el repartiment de responsabilitats resultant després de les eventuals transferènciesfinanceres entre diferents nivells de govern, de manera que s'emfasitzi no tant l'origen fiscal delsrecursos (central, regional o local) com el locus on s'executa efectivament la despesa.Això és el que es mostra a la taula següent, a partir de l'última sèrie disponible per a tots elspaïsos de l'OCDE.14

Table 3. Nivells de govern i despesa educativaFonts inicials de financiació pública de l’educació i executors de la despesa per nivells de govern, al’ensenyament primari, secundari i postsecundari.Fons inicials (abans de transferènciesentre nivells de govern)Fons finals (després de transferènciesentre nivells de govern)Central Regional Local Total Central Regional Local TotalAustràlia 26 74 n 100 18 82 n 100Àustria 69 10 21 100 35 43 22 100Bèlgica (Fl.) a 95 5 100 a 95 5 100Bèlgica a 95 5 100 a 95 5 100Canadá 4 68 28 100 3 9 88 100República Txeca 83 a 17 100 83 a 17 100Dinamarca 31 12 58 100 35 12 53 100Finlàndia 42 a 58 100 9 a 91 100França 74 11 14 100 73 13 14 100Alemanya 8 75 17 100 7 72 21 100Grècia 94 6 a 100 89 11 a 100Hongria 64 x 36 100 10 x 90 100Islàndia m m m m m m m mIrlanda 100 a n 100 82 a 18 100Itàlia 74 9 17 100 74 9 17 100Japó 24 57 18 100 1 81 18 100Corea 87 13 n 100 1 99 n 100Luxemburg m m m m m m m mMèxic 88 11 n 100 22 77 n 100Països Baixos 92 n 8 100 74 n 26 100Nova Zelanda 100 a a 100 100 a a 100Noruega -34 a 66 100 11 a 89 100Polonia 82 1 17 100 1 1 97 100Portugal 94 6 m 100 94 6 m 100República100 a m 100 100 a m 100EslovàquiaEspanya 34 61 5 100 34 61 5 100Suècia m m m m m m m mSuïssa 3 52 45 100 n 58 42 100Turquia 97 3 m 100 95 5 a 100Regne Unit 26 a 74 100 22 a 78 100Estats Units 8 51 41 100 1 1 99 100Mitjana 55 26 22 100 38 31 34 100Font : OCDE, 2007.El resultat permet establir les següents agrupacions de països:• Països amb despesa predominantment centralitzada.• Països amb despesa predominantment regionalitzada (o estatalitzada en models federals).15

• Països amb despesa predominantment municipalitzada.La taula següent presenta quins són els països que es podrien assignar cada grup, considerantdues possibles situacions:• ex ante, abans de les eventuals transferències entre nivells de govern; i• ex post, després de les transferències.Table 4. Models de govern segons el finançamentAgrupació de països d’acord amb la participació dels nivells de govern en el finançament de l’ensenyament públicobligatori.CentralitzatGrup Ex ante Ex postRegionalitzat o FederalMunicipalitzatÀustriaRep. TxecaFrançaGrèciaHongriaIrlandaItàliaCoreaMèxicPaïsos BaixosNova ZelandaPolonia,PortugalEslovàquiaTurquiaAustràliaBèlgicaCanadáAlemanyaJapóEspanyaSuïssaEstats Units--DinamarcaFinlàndiaNoruegaRegne Unit-Rep. TxecaFrançaGrècia-IrlandaItàlia--Països BaixosNova Zelanda-PortugalEslovàquiaTurquiaAustràliaBèlgica-AlemanyaJapóEspanyaSuïssa-CoreaÀustriaMèxicDinamarcaFinlàndiaNoruegaRegne UnitCanadáHongriaPoloniaEstats UnitsFont : OCDE, 2007. En negreta els països on després de les transferèncias, el percentatge de participació del nivell dominantcanvia; si apareix en cursiva, el percentatge disminueix, altrament augmenta.De la taula anterior es desprèn amb claredat que el nombre de països que, després de lestransferències, té una despesa executada fonamentalment per les autoritats locals es dobla. Una micasemblant, encara que amb menor intensitat, succeeix amb els països amb despesa regionalitzat. I, ésclar, ambdós moviments es fan en detriment del nombre de països amb despesa predominantmentexecutada pel govern central. D'aquesta manera, la imatge resultant ex post és molt més complexa i16

més ben repartida que la inicial, on el predomini quedava en mans exclusivament del nivell central delgovern.Com era esperable, en la major part dels casos la situació ex ante i ex post és una mica diferent.En alguns països, es canvia la categoria de pertinença i, en la majoria d'ells, la intensitat de la fontprimordial de despesa: els que més, perquè augmenta, els que menys perquè el repartiment ex postredueix la quota de participació de la font inicial en el procés d'execució de la despesa (com s’esdevé aAlemanya, Dinamarca o França).Com en la secció anterior, convé destacar la situació d'alguns països per la novetat quecomporten. Per una part, es pot remarcar la inclusió del Canadà i dels Estats Units, que no apareixienanteriorment. De la complexitat d'ambdós sistemes, típicament federals, en dóna idea el fet de quèmalgrat que ex ante es tracta de països que compten amb un finançament regionalitzat, ja que lesprovíncies i els estats recapten els seus propis impostos amb aquesta finalitat, el cert és que ex postacaben sent països on la despesa s'executa a escala municipal. En segon lloc, apareix de nou el cas del'Estat espanyol que, ara sí, es presenta com un país amb una despesa pressupostada i executadafonamentalment a escala regional. Finalment, convé destacar l'absència notable d'informació sobreSuècia, país al qual se li podria assignar probablement la categoria de despesa fonamentalmentmunicipalitzat.Proposta de tipologiaLes dades presentades a les dues seccions anteriors tenen, per començar, limitacions òbvies. Enprimer lloc, les dues taules es refereixen a nivells educatius diferents. La taula sobre percentatge dedecisions es refereix exclusivament a un únic nivell, l'ensenyament secundari obligatori. Malgrat queseria fàcil presentar gràfics equivalents per als restants nivells, s'observa que aquest és el nivell on, perraons polítiques, més interaccions es poden produir entre els diferents nivells de govern i, és per tant,el més complex. La imatge seria totalment diferent si s'hagués optat per l'ensenyament primari, ambpredomini de les autoritats locals, i també diferent d'haver escollit l'ensenyament secundaripostobligatori. Una raó addicional per centrar l'èmfasi en aquest nivell és que és el més directamentvinculat a les dades de PISA 3 . En segon lloc, mentre que la taula relativa al percentatge de decisionscontempla exclusivament el cas de l'ensenyament secundari, la relativa a la despesa presenta unapanoràmica que cobreix pràcticament tota l'escolaritat i no és, per desgràcia, desagregable. Per tant, lacombinació de les dues tauless es fa sobre la base d'aquesta imatge distorsionada, a falta d'una altra demés precisa.Encara així, seria possible establir una tipologia a partir de l'encreuament entre les dadescorresponents a les competències, per una part, i a la despesa executada, per una altra? Per començar,està clar que existeix certa correspondència entre ambdues sèries de dades, encara que nonecessàriament una concordança lineal. De fet, la combinació permet matisar les agrupacions inicials,afegir els països sobre els quals mancava informació i suggerir, sobre una base més sòlida, unatipologia de models de govern i finançament de l'ensenyament.Així, prenent com a punt de partida l'agrupació inicial és possible arribar a la classificaciópresentada a la següent taula.3. Cal recordar que es refereixen als alumnes de 15 anys d'edat i, per tant, pràcticament en l'últim openúltim curs, segons el país que es tracti, de l'ensenyament secundari obligatori.17

AutònomMunicipalFederalFont : OCDE, 2007CentralitzatTable 5. Tipologia de models de governModel Modalitat PaïsosDualitat govern central vs.centres escolarsPaper predominant delsmunicipisAmb elevada autonomia delscentresPaper predominant dels estatsAmb intervenció significativad’altres nivellsPaper predominant del governcentralAmb intervenció significativad’altres nivellsRepública TxecaPaïsos BaixosNova ZelandaEslovàquiaFinlàndiaIslàndiaHongriaPoloniaAnglaterraDinamarcaNoruegaSuèciaCoreaAustràliaMèxicÀustriaBèlgicaSuïssaAlemanyaEstats UnitsCanadáGrèciaLuxemburgPortugalTurquiaEspanyaIrlandaItàliaFrançaJapóEn aquesta classificació apareixen ben clarament quatre models diferents, tres dels qualspresenten dues modalitats alternatives.El model centralitzatEn primer lloc, cal citar per raons històriques el model centralitzat, representat a la taula peraquells països on la majoria de les competències són en mans del govern central o, de no ser així,almenys la majoria de la despesa pública en educació és pressupostada i executada pel govern central.Sota aquest model és possible distingir dues modalitats diferents: per una part, la representada perGrècia, Portugal, Turquia i Luxemburg, on es compleixen ambdós requisits i, per tant, el governcentral disposa de la majoria de les competències i també de més responsabilitat i autonomia enmatèria de despesa pública educativa. En certa forma, Luxemburg és un cas singular tenint en comptela seva mida, que difícilment permetria cap tipus de descentralització, però dels casos de Grècia,Portugal i Turquia sí que es pot predicar que simbolitzen les essències de la centralització educativa enel conjunt dels països de l'OCDE.Una segona modalitat de centralització agrupa aquells països on, generalment, la major part de ladespesa educativa es pressuposta i s’executa per part del govern central però on, a més, d’altres nivellsde govern tenen una intervenció significativa en els processos de presa de decisions. En aquestcontext, Espanya, França i el Japó representen, cadascun d'ells, tres aproximacions diferents a novesfórmules d'equilibri de poders malgrat que en totes elles els governs centrals continuen sent els rectors18

fonamentals. Espanya simbolitza una aposta per una regionalització, en concedir a les comunitatsautònomes un paper important en el finançament i administració de l'educació, encara que no així enl'àmbit de les polítiques educatives. França, per la seva part, confia en unitats de tipus provincial osuperprovincial, els departaments i les acadèmies, per jugar un paper equivalent encara que en uncontext d'una forta centralització tant de la despesa com del currículum. Finalment, el Japó per la sevapart delega en unitats equivalents a districtes escolars rols semblants. En suma, el Japó disposad'unitats que gestionen única i exclusivament qüestions educatives a escala provincial, mentre queFrança combina unitats dedicades amb nivells de govern relativament autònoms i, finalment, Espanyacompta tan sols amb els nivells de govern i en cap cas amb unitats administratives dedicadesexclusivament a la gestió educativa. En aquest últim grup es pot considerar igualment a Itàlia,embarcada en un difícil procés de devolució de responsabilitats cap als centres escolars i, per tant, amig camí entre la seva proverbial centralització amb intervenció significativa de les regions i elsmunicipis, i el desenvolupament de reformes que apunten a la consolidació de l'autonomia escolar.El model autònomSol dir-se que els extrems es toquen i el cert és que aquest sembla el cas quan s'observa l'aparentdistància existent entre el model estrictament centralitzat i el model autònom basat en el principi del'autonomia escolar. Aparentment, res no podria semblar més distant i, tanmateix, una observaciódetallada a la situació existent als països que apareixen com a referents en el cas de l'autonomiaescolar suggereix que, en realitat, el govern central continua comptant amb un paper predominant igens menyspreable ja que no solament pressuposta i executa bona part de la despesa pública eneducació sinó que es reserva unes determinades competències que, a la pràctica, li confereixen el paperrector fonamental en matèria educativa: el govern central dicta els objectius i posa dempeus elsmecanismes d'avaluació per mesurar el seu assoliment, tot conferint la màxima autonomia als centresescolars quant a la manera i forma de dur a terme els seus objectius. Així succeeix en els PaïsosBaixos, Nova Zelanda i, molt particularment, a la República Txeca i Eslovàquia on es podria parlard'una opció recent pels quasi mercats educatius com a reacció al centralisme representat pel règimcomunista, quelcom que històricament també s'ha anat generant als Països Baixos, gràcies al procés depilarització, i per raons polítiques més recentment a Nova Zelanda.El model federalUn model certament híbrid és el federal o regionalitzat, caracteritzat pel protagonisme dels estats,regions o províncies en els quals es divideix el país, i que acostumen a ser sobiranes en aquestamatèria, deixant en mans del govern federal unes possibilitats d'intervenció política o financera moltreduïdes. Aquest model pot donar lloc a dues modalitats diferents.La primera modalitat, observable a Austràlia i a Mèxic, configura cada estat com unaadministració educativa fortament centralitzada on els altres nivells de govern tenen una rellevànciamínima. Presos un o un, aquests estats haurien de ser descrits en realitat com a prototips de modelscentralitzats.La segona modalitat, representada per països com Alemanya, el Canadà, els Estats Units, Bèlgicai Àustria, es caracteritza per una aproximació molt més variada, atès que cadascun dels estats potdecidir de dotar-se d'una estructura interna de govern o de finançament més o menys centralitzada, talcom resulta, per exemple, de la comparació entre la Bèlgica flamenca i la valona, o entre diferentsprovíncies al Canadà o entre estats diferents als Estats Units. A més, en alguns casos, comsingularment als Estats Units, es dóna un ingent procés de municipalització, encara que referitexclusivament a l'administració i a la gestió de la provisió escolar. Per tant, aquest model en el seuconjunt admet una variabilitat extrema.19

El model municipalFinalment, està el model municipal, de nou amb dues modalitats, segons es concedeixi o no unpaper rellevant als centres escolars. Així, en els casos genuïns de Finlàndia i d'Islàndia, són elsmunicipis els qui d'una forma absolutament predominant s'ocupen de proveir, organitzar i gestionarl'ensenyament per complir amb els objectius marcats pel govern nacional. En ambdós països, la quotad'autonomia dels centres escolars, malgrat existir, és comparativament baixa.La modalitat majoritària del model municipal és aquella en la qual existeix una participació moltsignificativa dels propis centres escolars, sense negar la premissa major que les competències i lesresponsabilitats fonamentals són sempre a les mans dels governs municipals. És important constatarque aquesta és una de les modalitats amb un nombre més gran de països de l'OCDE, incloent als altrespaïsos nòrdics (Dinamarca, Noruega i Suècia), a Corea, Polònia, Hongria i, sens dubte, a Anglaterra.Determinants dels modelsAl marge de les característiques compartides pels països agrupats sota cada model en matèria decompetències i finançament de l'educació, hom pot preguntar-se quins són els determinants quemarquen i defineixen l'adscripció dels països a cada model. Encara que el nombre de variables que espodria considerar és potencialment il·limitat, aquí s'ha preferit optar per aquelles que, hipotèticament,més influència poden arribar a tenir sobre el desenvolupament de models en relació amb el grau dedescentralització en matèria educativa, prenent com a punt de partida aspectes poblacionals,econòmics, d'equitat, socio-econòmics i, finalment, estrictament educatius.Des d'un punt de vista metodològic s'ha optat per una metodologia simple que permet una anàlisique se segueix d'una inspecció visual. Ja que les categories a considerar són moltes (models imodalitats) davant d’una única variable independent (cadascuna de les considerades com adeterminants) aquesta aproximació apareix com a més apropiada encara que no sigui necessàriamentrobusta des d'un punt de vista estadístic.El determinant poblacionalEl primer determinant per a l'emergència de models descentralitzats és, sense cap dubte, l'elementpoblacional. D'acord amb la literatura, l'existència de grans territoris amb poca població, és a dir, ambuna baixa densitat de població serien més proclius al desenvolupament d'estructures de governdescentralitzades. Amb això s'aconseguiria no només una major facilitat d'adaptació a territoris quepoden ser, en el cas de països extensos, extremadament diversos, sinó que es podria facilitar una presade decisions molt més ràpida, adaptada i eficaç.Així, doncs, la primera pregunta que es pot fer és si existeix una correspondència entre la densitatpoblacional, mesurada amb el nombre d'habitants per quilòmetre quadrat, i el grau dedescentralització. Això és el que es mostra als dos gràfics següents, el primer prenent com a referènciaels quatre models i el segon les diferents modalitats.20

Figure 1. Densitat mitjana de població en els diferents modelsHabitants por kilòmetre quadrat, 2007Font : OCDE, 2008Figure 2. Densitat mitjana de població en les diferents modalitatsHabitants por kilòmetre quadrat, 200718016014012010080604020021

Font : OCDE, 2008La imatge resultant és certament poc clara. En conjunt, en termes de models sembla clar que unaelevada densitat de població és més característica del model autònom i del centralitzat que dequalsevol dels altres. I no és fàcil extreure cap conclusió d'aquesta imatge. La situació encara és menysclara, aparentment, quan l'examen comparatiu s'amplia al conjunt de modalitats. Ara el que semblamés evident és que tant el model municipal predominant com el federal predominant són típics depaïsos amb baixa densitat de població: Finlàndia i Islàndia, en el primer cas, i Austràlia i Mèxic, en elsegon. Però és possible trobar modalitats dels quatre models que compten amb densitats mitjanes depoblació superiors a la mitjana de l'OCDE. Per tant, resulta inviable concloure que la densitat depoblació sigui una variable determinant en l'adopció d'estratègies de descentralització.El determinant econòmicUn segon determinant està relacionat amb el nivell de riquesa del país. Per raons històriques ipolítiques es podria postular que els països amb rendes més elevades serien molt més proclius acomptar amb sistemes descentralitzats. Una de les raons fonamentals rauria en el fet que lacentralització pot ser considerada una estratègia apropiada quan la prioritat se situa entorn depolítiques redistributives, més difícils de posar en pràctica en contextos descentralitzats. Sens dubte, elpunt de partida és la consideració que una major riquesa seria molt més favorable a polítiques i modelsdescentralitadors, cosa que països amb rendes mitjanes baixes difícilment podrien assumir.De nou, les dues gràfiques següents dibuixen la situació resultant per models i, en segon lloc, permodalitats. La riquesa mitjana del país és mesurada aquí considerant el PIB per habitant, sempreexpressat en dòlars US considerant la paritat del poder adquisitiu a cada país.35000Figure 3. PIB per habitant en els diferents modelsExpressat en USD considerant la paritat del poder adquisitiu, 2007300002500020000150001000050000MediaautónomoMediacentralizadoMedia federalMediamunicipalMedia OCDEFont : OCDE, 200822

Figure 4. PIB per habitant en les diferents modalitatsExpressat en USD considerant la paritat del poder adquisitiu, 20074000035000300002500020000150001000050000Font : OCDE, 2008No sembla que sigui possible concloure tampoc des d'aquest punt de vista que existeixi unanotable associació entre la riquesa del país i el tipus de model o modalitat adoptada. Més aviat,existeix una certa indefinició com es demostra en comprovar, per exemple, que en el cas de lesmodalitats municipals (autònoma o predominant), es dóna el cas de comptar amb rendes tant inferiorscom superiors a la mitjana de l'OCDE. Això succeeix igualment en el cas de les modalitats federal icentralitzat. Finalment, el fet que la renda mitjana del grup de països amb un model autònom siguiinferior a la mitjana de l'OCDE es deu a la inclusió en aquest grup dels països de l'Est europeu, lesrendes dels quals són ostensiblement baixes en el context de l'OCDE. De fet, el que succeeix és ques'inclouen en cada modalitat països que compten amb rendes molt dispars, d'on és difícil concloureque la renda per capita sigui un determinant en els processos de descentralització. Potser l'únic aspectedestacable és que el grup de països amb una modalitat centralitzada predominant (que inclouen Grècia,Portugal i Espanya, entre d'altres) sí que sembla caracteritzat de forma homogènia per una renda mitjad'inferior a l'OCDE.El determinant de l’equitatLa literatura empírica associa clarament la presència d'inequitats a escala territorial, ja siguiregional o local, amb l'existència de models de govern i finançament descentralitzats, per raons òbvies:quant més descentralitzat estigui el govern, més diverses seran les opcions emergents i, per tant,eventualment també els resultats tant en extensió com en qualitat dels serveis. Tanmateix, el fet decomptar amb una població amb un elevat nivell d'inequitat, expressada per exemple en l'existènciad'alts diferencials d'ingressos entre la població, semblaria suggerir la necessitat de polítiquesredistributives que, per definició, haurien de ser més fàcilment posades en pràctica en contexts de23

centralització pura o de models de govern federals on el poder estigués concentrat a les mans delsdiferents estats. L'educació, amb més raó potser que altres sectors públics, no escaparia a aquestahipòtesi. En aquest context, es pot considerar l'inequitat com un determinant de models de governcentralitzats?Les gràfiques següents expressen la relació trobada entre els diferents models i modalitats degovern en educació i l'índex de Gini 4 medi dels corresponents països.Figure 5. Equitat en els diferents modelsÍndex de Gini, 200034333231302928272625Media autónomoMediacentralizadoMedia federal Media municipal Media OCDEFont : OCDE, 20084. El coeficient de Gini és una mesura relativa que normalment s'utilitza per mesurar la desigualtat en elsingressos, però es pot utilitzar per mesurar qualsevol forma de distribució desigual. És un númeroentre 0 i 1, on 0 es correspon amb la perfecta igualtat (tots tenen els mateixos ingressos) i 1 escorrespon amb la perfecta desigualtat (una persona té tots els ingressos i els altres cap). L'índex deGini, que és la mesura utilitzada en aquestes dues gràfiques és el coeficient de Gini expressat enpercentatge, i és igual al coeficient de Gini multiplicat per 100.24

Figure 6. Equitat en les diferents modalitatsÍndex de Gini, 2000454035302520151050Font : OECD, 2008.Es pot recordar, una vegada més, que les inequitates a les quals es refereixen aquests dos gràficsno són de caire territorial sinó que apunten a les desigualtats entre els habitants d'un mateix país. Ditaixò, sembla clar que és possible concloure que hi ha un únic model que, qualsevol que sigui lamodalitat, apareix sempre vinculat a un índex de Gini més elevat -i, per tant, a una major desigualtat- iaquest model és, precisament, el centralitzat. Això succeeix només en part amb el model federal, on lamodalitat que presenta el major grau de concentració de poder a les mans dels estats (denominada aquípredominant) i, per tant, de major centralització és l'única que apareix amb un índex de Gini superior ala mitjana de l'OCDE; en canvi, la modalitat federal que presenta una concurrència de nivells degovern es caracteritza per tenir un índex de desigualtat inferior a la mitjana. Inversament, i de maneracomplementària, es pot afegir que els models més descentralitzats, tant l'autònom com el municipal enles seves dues modalitats, apareixen sempre vinculats a índexs de desigualtat més baixos. Per tant, potconcloure's que, tal com s'avançava inicialment, existeix una relació clara i sostinguda entredesigualtat i centralització, de manera que una major equitat apareix associada amb un major grau dedescentralització. Això és una cosa que, d'altra banda, la literatura empírica sobre descentralització engeneral ja ve suggerint i, per tant, el cas de l'educació ve a afegir-se a la llei general.El determinant sòcio-econòmicEl fet de comptar amb una població amb un elevat nivell socio-econòmic mitjà, pot ser consideratun determinant de la descentralització? La literatura empírica suggereix que és així, ja que unapoblació amb un nivell socio-econòmic elevat tendiria a mostrar un major interès, precisament, per lespolítiques de desenvolupament socio-econòmic i seria més procliu a participar en el seu disseny i, sensdubte, en el seu finançament. Per tant, podria afirmar-se que com més alt sigui el nivell socio-25

econòmic d'un país, des d'una perspectiva comparativa internacional, més elevades serien lespossibilitats de comptar amb un model o unes modalitats que afavoririen la participació a escala local.Validar aquesta hipòtesi no és gens fàcil perquè no existeix una mesura clara que permeticomparar internacionalment el nivell socio-econòmic de la població. Aquí es pren exclusivamentl'índex PISA de nivell socio-econòmic 5 (SES). Els resultats de la relació existent entre cada model imodalitat i el nivell socio-econòmic mitjà dels corresponents països es representen en les duesgràfiques següents. El valor 0 representa la mitjana del conjunt de l'OCDE, valors negatius simbolitzenun nivell socio-econòmic per sota de la mitjana i valors positius, el contrari.Figure 7. Nivell socio-econòmic en els diferents modelsÍndex SES PISA, 2006Font : OCDE, 20085. Per raons òbvies, l'índex mesura el nivell socio-econòmic de les famílies dels alumnes que formen part de lamostra nacional, estadísticament representativa, del país en l'estudi PISA. Es considera aquí unamesura proxy del nivell socio-econòmic del conjunt del país, però és important que no es confonguin.26

Figure 8. Nivell socio-econòmic en les diferents modalitatsÍndex SES PISA, 20060.600.400.200.00‐0.20‐0.40‐0.60Font : OCDE, 2008.En conjunt, és possible arribar a conclusions molt precises. En primer lloc, l'únic model associat aun índex socio-econòmic baix és el centralitzat, en qualsevol de les seves modalitats. En segon lloc,una anàlisi més detallada mostra que tant el model autònom com el model municipal (en ambduesmodalitats) estan associats a nivells socio-econòmics elevats. En canvi, en el cas federal, la situació ésambigua ja que la modalitat en la qual es dóna, de fet, una major centralització en cada estat (modalitatpredominant) s'associa a un nivell socio-econòmic baix, quan és ben bé el contrari en el cas de lamodalitat en què participen diferents nivells de govern a més de l'estatal. Finalment, es pot destacarque l'índex socio-econòmic més elevat correspon als models municipals (singularment a la modalitatpredominant que agrupa a Finlàndia i a Islàndia).El determinant educacionalFinalment, es pot preguntar si el nivell educatiu mitjà de la població pot considerar-se undeterminant. Dit d'una altra forma, si es podria postular que un nivell educatiu alt comporta un majorgrau de descentralització, sota el supòsit que nivells educatius elevats portarien a cotes més elevadesde responsabilització local al sector educatiu. En poques paraules, un nivell educatiu elevat de lapoblació determinaria, en certa manera, que la població augmentés el seu desig de participar en elsprocessos de presa de decisió en matèria educativa, en ser més conscient de la seva rellevància. Pertant, nivells educatius més alts afavoririen models més proclius a la municipalització i, potser encaramés, a l'autonomia escolar.Les dues gràfiques següents presenten la relació entre models, per una part, i modalitats, per unaaltra, i el nivell educatiu mitjà de la població. El nivell educatiu mitjà de la població es mesura en lesgràfiques considerant el percentatge de la població entre 35 i 44 anys d'edat que van completar com amínim els seus estudis secundaris.27

Figure 9. Nivell educatiu mitjà de la població en els diferents modelsPercentatge de la població entre 35 i 44 anys d’edat que van completar com a mínim els estudis secundaris,2007.1009080706050403020100MediaautónomoMediacentralizadoMedia federalMediamunicipalMedia OCDEFont : OCDE, 200828

Figure 10.Nivell educatiu mitjà de la població en les diferents modalitatsPercentatge de la població entre 35 i 44 anys d’edat que van completar com a mínim els estudis secundaris,2007.1009080706050403020100Font : OCDE, 2007.Aquí sí que emergeix amb certa claredat una relació estable entre nivell educatiu i models imodalitats. En primer lloc, sembla clar que l'únic model (i les dues modalitats associades amb ell) quees relaciona amb un nivell educatiu mitjà per sota de la mitjana de l'OCDE és el centralitzat, la qualcosa dóna suport en certa manera a la hipòtesi inicial. En segon lloc, totes les modalitats queconfereixen un paper rellevant a nivells intermedis de govern (ambdues modalitats en el cas municipali la federal no predominant) s'associen a nivells educatius elevats, la qual cosa és especialment clara enel cas del model municipal. El mateix s’esdevé, encara més, amb el model autònom. En resum, es potconcloure que existeix una relació estable entre nivell educatiu mitjà de la població i models imodalitats de govern: quant més alt és el nivell educatiu, major és el grau de descentralització i,singularment, d'autonomia escolar.Consideracions finalsEn primer lloc, convé recordar que mai no és fàcil arribar a tipologies nítides i incontestablesquan es tracta d'incloure un nombre tan ampli de situacions intermèdies. La que s'ha presentat aquí,basada en el doble criteri del repartiment de les competències i del finançament públic de l'educació,no és cap excepció. De fet, és important fer ressaltar la dificultat que emergeix en intentar separaralgunes categories o models que semblen guardar certes similituds. Així, per exemple, la distànciaentre un sistema federal que concedeix importants competències i responsabilitats als municipis, d'unabanda, i un sistema municipalitzat pot no ser molt clara. El mateix passa, fora d'això, en el cas depaïsos que es troben embarcats des de fa anys en reformes destinades a variar l'equilibri entre elsdiferents nivells de govern. Així succeeix des de fa decennis a França, on el paper de lesadministracions provincials i municipals creix a poc a poc en el que al país es concep com un veritableprocés de descentralització o a Itàlia, on des de fa alguna cosa més d'un decenni s'avança i es29

etrocedeix en matèria d'autonomia escolar. Malgrat aquestes insuficiències, la present tipologia ha deser considerada com un punt de partida prou sòlid per avaluar els resultats obtinguts per modelsdiferents de govern i finançament de l'educació.L'anàlisi dels determinants dels diferents models i modalitats condueix a algunes conclusionsclares. La primera és que els determinants fonamentals d'ambdós són, fonamentalment, el nivell socioeconòmicde la població i el nivell educatiu mitjà. De fet, no s'ha pogut trobar cap relació estable niamb la densitat de població ni amb el nivell de riquesa dels països i els models. Al contrari, aquest síque és el cas pel que fa amb els determinants relatius a l'equitat, el nivell socio-econòmic i, finalment,el nivell educatiu de la població.Aquests resultats corroboren, al sector educatiu, el que la literatura empírica ja ha consolidat en elcas dels nivells de descentralització genèrics: quant més elevat és el nivell educatiu i socio-econòmicde la població, i com menors són les desigualtats entre la població més gran és el grau dedescentralització. L'explicació més plausible rau en què una població més educada i amb un nivellsocio-econòmic més alt i amb menors desigualtats de renda tendirà amb més facilitat, per una part, aafavorir el govern descentralitzat i local per tal com aquests nivells permeten entreveure amb majorclaredat la relació que s’estableix entre fiscalitat i qualitat dels serveis rebuts i, per tant, afavoreix laparticipació i la responsabilitat a escala local. I, en segon lloc, perquè en el cas concret del serveipúblic de l'educació la consciència de la rellevància de les decisions que afecten a l'extensió i qualitatdel servei proveït pot ser encara major. Una organització municipalizada o autònoma pot donar millorsortida a les preferències, diverses per naturalesa, de poblacions amb nivells socio-econòmics ieducatius prou alts per poder-les expressar de manera oberta en un context democràtic i, igualment, dedesitjar posar-les en pràctica sota una supervisió i un control com més propers millor, precisament pergarantir l'adequació entre fiscalitat, nivell d'extensió i qualitat i preferències locals.Significa això que només països que comptin amb nivells socio-econòmics elevats o amb unnivell mig d'educació elevat poden aspirar a comptar amb models descentralitzats, ja sigui municipalso autònoms? Ni de bon tros. El que aquí s'ha demostrat empíricament és que aquests nivells, quemantenen una relació directa amb la pròpia prestació del servei públic de l'educació, poden serconsiderats determinants de la descentralització en el sentit que l'afavoreixen perquè pot donar millorsortida a la diversitat de preferències que eventualment emergeixen. Ho fan molt més, almenys, qued’altres variables que la literatura clàssica sobre descentralització ha considerat com tals, com són ladensitat de població o el nivell de riquesa. Per tant, uns nivells educatius o socio-econòmics baixos, ouna situació de major inequitat, no fan impossible la descentralització, però sí disminueixen del cert lapossibilitat que emergeixi com una estratègia obertament desitjada per la població. Al contrari, unsnivells socio-econòmics i educatius més baixos, sobretot en un context de desigualtats de renda,semblarien afavorir molt més polítiques redistributives que, per definició, han de ser dissenyades iposades en pràctica sota formes de govern centralitzat, ja sigui en estats unitaris o en el context d'estatsfederals. Aquest, i no un altre, és el sentit en què cal interpretar els resultats trobats.CARACTERÍSTIQUES BÀSIQUES DELS MODELSÉs un fet que en els últims anys s'ha anat desplaçant l'eix del poder, així com el control sobrel'educació en la majoria dels països europeus, allunyant-lo del centre i redirigint-lo cap a diversos30

nivells típicament denominats inferiors. Això no significa necessàriament que tots aquests païsoss'agrupin ara en un sol model, o que s'assemblin més uns a d'altres. No obstant això, sí que significaque, en efecte, s'han estat movent en una direcció similar.D’acord amb la validació empírica realitzada en el capítol anterior, és possible identificar quatremodels principals en matèria de regulació i govern en educació i assignar cadascun dels sistemesnacionals d'educació a un d'aquests cinc tipus. A les pàgines que segueixen es descriuen, en primerlloc, les característiques generals de cada model. En segon lloc, es presenten les línies generals del'evolució del model en termes d'autonomia escolar. I, finalment, en cadascun d'ells es privilegia unestudi de cas: és a dir, tan sols es pren un país, el que es considera que representa millor els altrespaïsos del seu mateix grup. En la mesura possible s'inclou l'anàlisi dels efectes de les reformes enaquest país concret.Sistemes centralitzatsEl model clàssic de sistema educatiu fortament centralitzat s’ha vist transformat en els últimsanys de manera, si no radical, sí almenys molt significativa. Actualment els sistemes educatiuseuropeus més centralitzats semblen ser els de Grècia, Luxemburg i Portugal, d’una banda, al costatdels d’Itàlia i Espanya, ja més regionalitzats, i, finalment i proverbialment, França.Dominant al llarg de més de dos segles, el sistema centralitzat només està present avui en unaquarta part dels països de l’OCDE. Una generació endarrere la majoria dels països europeus teniensistemes educatius que es podrien haver classificat com a centralitzats. Si es pren la Unió Europea delsquinze com a referència, mentre que el 1975 hi havia deu Estats fortament centralitzats, ara només enqueden sis que encaixin en aquesta descripció, la majoria d’ells en el sud d’Europa. És importantdestacar que els països nòrdics van abandonar aquest model centralitzat una generació endarrere i, peraquesta raó, se’ls considera actualment països amb un elevat nivell de municipalització de l’educació.Típicament, sota el model centralitzat l’Estat central, generalment a través del ministerid’educació i d’una administració desconcentrada més o menys autònoma, defineix les regles defuncionament en tots els dominis rellevants del govern del sistema educatiu: la pedagogia (currículumcentralitzat, exàmens externs nacionals, de vegades participació en la selecció dels manuals, etc.), lagestió dels recursos humans (certificació nacional o concurs oposició per al reclutament dels docents,escales salarials centralitzades, condicions de servei negociades a escala nacional...) i el finançament(finançament del sistema educatiu, afectació del pressupost i gestió dels centres escolars per part delpropi Estat central o d’administracions desconcentrades que són objecte d’una forta tutela). L’Estatcentral és, sota aquest model, regulador, operador, proveïdor i supervisor del sistema educatiu.Tendències de reformaSota l’empenta de les reformes tendents a la descentralització iniciades sistemàticament a tots elsEstats centralitzats en l’OCDE, l’esquema monolític típic del model centralitzat s’ha anat erosionant,de manera que els països de cultura centralitzadora han començat a delegar parcialment certesfuncions a actors perifèrics com les col·lectivitats territorials, ja siguin municipis, cantons o fins i totregions. Però per a aquesta família de països es tracta, de moment, de transferències de competènciesrealment limitades, que operen principalment sobre el domini de la gestió dels equipaments i, com amàxim, amb un àmbit d’actuació restringit a l’ensenyament primari. En el mapa resultant, lesadministracions locals intervenen en graus molt diversos en els diferents països. D’aquesta manera,poden ser, molt modestament, responsables exclusivament de tot allò que s’ha relacionat amb elmanteniment dels edificis escolars com a Grècia o a Espanya, o bé poden arribar a tenir la càrrega,molt més pesada, de les inversions escolars com a França o, fins i tot, arribar a gestionar el conjunt31

d’un nivell escolar com a Luxemburg o al Japó. Però aquestes tímides transferències es fan intentantno disminuir el poder de decisió de l’Estat central ja que les autoritats locals reben més aviat poquescompetències en els dominis considerats estratègics de la pedagogia o, el que és el mateix, delcontingut del servei públic de l’educació i, tant o més encara, de la gestió del personal docent –encaraque no necessàriament del no docent. Sota aquest model, es podria dir de forma esquemàtica que lesadministracions locals col·laboren de forma marginal en el finançament o en el manteniment delsedificis escolars, però no s’immisceixen ni en l’organització de l’ensenyament, ni en els seuscontinguts, ni, en general, en cap qüestió de tipus pedagògic. Pel cap alt pot dir-se que, per consegüenti com a conseqüència de l’entrada en joc d’aquests nous actors locals, el finançament del sistemaeducatiu fins llavors extremadament centralitzat esdevé mixt.Al mateix temps que les administracions locals veuen reconegudes una sèrie de responsabilitatsen dominis més aviat perifèrics, als països més grans dins aquest grup, és a dir, països amb unapoblació superior als 10 milions d’habitants, la descentralització s’acompanya igualment de mesuresde desconcentració administrativa. Semblaria com si, en el context del procés de transferència decompetències des del centre cap a les autoritats regionals o locals, les pròpies administracions centralsfacin tot el que poden per a desconcentrar-se de manera que perdin el mínim poder possible, això és,transferint responsabilitats a entitats governades pel propi ministeri però a escala regional, com hasucceït a França, al Japó, a Portugal o a Grècia, amb l’excepció de Luxemburg.En efecte, Luxemburg 6 és un país petit, sense autoritats educatives intermèdies entre les comunesi el ministeri central, de manera que les comunes només juguen un paper predominant en l’educaciópreescolar i primària. El Ministère de I’Education Nationale determina l’organització del sistemaeducatiu, de les escoles i del calendari escolar, emet regulacions detallades sobre els continguts delscursos i els exàmens, autoritza els llibres de text, desplega i assigna als professors i manté, inspeccionai finança directament a les escoles. Aquestes tenen, per consegüent, una autonomia molt limitada,encara que en la formació professional s’ha introduït una certa discrecionalitat, relativa a la innovació.A Portugal, i malgrat recents pressions favorables a la descentralització, l’educació continuaestant en gran manera sota control central. Els serveis regionals d’educació i els centres de suport localtenen poc poder i els claustres docents elegeixen els seus directors, però, a banda d’això, compten ambmolt pocs àmbits d’autonomia. El ministeri i les seves oficines regionals continuen controlant ambfermesa tant els currícula com la dotació de personal a les escoles. Grècia, en canvi, ha pres des del1985 algunes mesures descentralitzadores amb vistes a les quals es van crear nous organismesassessors com l’Institut Pedagògic i el Consell d’Educació Nacional; d’altra banda, als consellsescolars se’ls ha cedit una certa responsabilitat sobre els pressupostos i, des de 1996, s’han introduïtreformes que han permès modestos ajustaments locals del currículum, que es continua determinant anivell central. També s’han plantejat propostes per acabar amb la política de llibre de text únic. Noobstant això, els efectes han estat més aviat febles fins avui. La Constitució continua impedint lacreació d’universitats privades i el govern continua imposant els llibres de text a les escoles, la qualcosa constitueixen clars senyals del manteniment del control centralitzat de l’educació.Allí on es dóna aquest doble procés, de descentralització cap a les autoritats locals i dedesconcentració interna de l’administració central, s’aconsegueix augmentar les cotes de participacióde les primeres, a costa que assumeixin part del finançament, i al mateix temps es millora la capacitatde control de l’administració central respecte dels seus moviments. En conjunt, el panorama resultantés el d’una redefinició del model centralitzat que, per consegüent i malgrat les reformes, se segueixcomportant com a tal.6 Evidentment, és lícit preguntar-se si, atesa la grandària d’aquest país, es pot pensar en cap altra fórmula degovern del sistema educatiu que no sigui la centralitzada.32

Finalment, una altra característica d’aquest grup de països és l’existència d’un abisme importantentre el que està previst per l’ordenament normatiu resultant de les reformes legislatives introduïdes,ben sovint extremadament favorable a la descentralització en els seus pronunciaments, i la realitat dela seva pràctica quotidiana. Als països on predomina una cultura política del consens, les propostes del’administració central, presentades com a facultatives, són aplicades de fet al peu de la lletra pelsactors locals, tal i com succeeix, per exemple, en el cas de les recomanacions extremadamentdetallades en matèria de programes escolars que existeixen al Japó. Als països de menor cultura delconsens, com Portugal, Grècia o França, les reformes tenen problemes per transformar-se en realitat.És llavors quan emergeixen les polítiques denominades de stop and go, és a dir, de fre i marxa, queacaben donant lloc a la paradoxa que la descentralització o, molt més sovint l’autonomia escolar, encomptes de ser consensuades acaben per ser imposades als corresponents actors, ja siguin lesadministracions locals o els propis establiments escolars. En termes generals, en tots aquests països,mancats com estan d’una cultura regionalista, comunitària o local forta, les temptatives dedescentralització dels sistemes educatius continuen sent extremadament tímides, tant jurídicament comsobretot de fet.Cal mencionar, a banda, els casos de França, Itàlia i l’Estat espanyol perquè tots ells han ceditpoders substancials als nivells regionals. A França i l’Estat espanyol s’han produït canvis significatiusen els últims anys. L’Estat espanyol ha arribat ara al punt en què, probablement, el seu sistema espodria qualificar apropiadament com regionalitzat. Per aquesta raó potser serà França la que ofereixi elmillor exemple de cap a on es dirigiran els sistemes centralitzats en el futur.El cas francèsL’educació a França compta amb una prolongada tradició de centralització (Greeen, 1990;Greeen & Steedman, 1993). Segons l’ideal republicà, és deure de l’Estat assegurar que l’educaciósigui universal, ofereixi igualtat d’oportunitats per a tots i serveixi a l’interès nacional, la qual cosas’aconsegueix en gran manera promovent els valors nacionals i la solidaritat social. Així, l’educaciónacional s’ha organitzat d’una forma estandarditzada, basant-se en principis definits per al conjunt dela nació (Dérouet, 1991). Aquesta tradició, defensada des de fa temps per opcions polítiques bendiferents, s’ha vist recentment sotmesa, no obstant això, a creixents pressions per diverses raons.La confiança en els ideals igualitaris del sistema comprensiu d’ensenyament secundari introduïtel 1963 es va veure sotmesa a prova, fins i tot abans que el sistema hagués madurat plenament. Apartir de la dècada de 1960 i al principi de la dècada de 1970, successives investigacions, començantper la de Bourdieu i Passeron (1979), van assenyalar la persistència de desigualtats socials en elsresultats educatius i des de llavors hi ha hagut un debat continuat sobre els estàndards en els collèges.L’estandardització en l’educació també s’ha vist sotmesa a un escrutini continu. Un llegat de lessacsejades de 1968 va ser un creixent escepticisme, sobretot entre els joves, respecte de la burocràcia ila uniformitat institucional. Durant les dues últimes dècades, i molt especialment en els últims anys,s’ha despertat en la societat francesa una creixent consciència de la importància del pluralisme i de lesdiferències socials. Les controvèrsies nacionals sobre l’educació privada, la lliure elecció de centre i elfet de portar turbants islàmics a les escoles, no han Estat més que poderoses manifestacions de lestensions que giren al voltant del principi de l’estandardització educativa, i el desig d’alguns paresd’una major llibertat com a consumidors d’educació (Berris, 2006). Al mateix temps, han sorgit novesprioritats i principis educatius. Les necessitats nacionals de fomentar les competències de la forçalaboral, i les pressions exercides per les restriccions financeres en la despesa educativa, han contribuïtigualment a impulsar un procés de revaloració de les prioritats. Aquestes tensions i contradiccions handonat ales a la idea que l’educació nacional no pot aconseguir-ho tot.33

Una resposta a aquesta situació ha consistit a reduir tant els costos centrals com els conflictesnacionals en l’educació, per mitjà de la “descentralització”, i des de principis de la dècada de 1980s’han produït moviments complementaris que segueixen aquesta direcció. Les grans reformes de 1983van tractar de cedir alguns poders als nivells regional i municipal. No obstant això, la legislacióaprovada va ser un compromís entre la cessió i la desconcentració, ja que mentre molts afavorien quese cedissin més poders a les oficines locals del ministeri, també va haver-hi una preocupació benestesa, fins i tot dins el propi ministeri d’Educació i entre els professors, sobre les conseqüències decedir un més gran control als polítics locals. La solució trobada va consistir a considerar que lesescoles havien de ser definides com a establiments educatius públics que havien de ser supervisatsconjuntament pel ministeri i les seves oficines regionals, d’una banda, i per la corresponent assemblealocal democràticament elegida, per una altra. Els consells municipals ja comptaven amb algunesresponsabilitats sobre les escoles primàries. Ara, els Conseils Généraux dels 96 Departements, vanadquirir responsabilitats sobre els collèges, mentre que les 22 regions adquirien responsabilitats sobreels lycées. Els edificis escolars són ara propietat legal de les autoritats locals, que també tenencapacitat per modificar la despesa pública en educació. Al mateix temps, es va concedir a les escolesuna certa i limitada autonomia addicional en relació amb el currículum (a través dels projetsd’établissement), la pedagogia i la responsabilitat sobre les finances.També s’han introduït diverses mesures per augmentar l’elecció de centre per part de les famílies,després de la forta oposició expressada davant dels intents de principis de la dècada de 1990 de situarles escoles privades dins la carte scolaire i de les zonificacions aplicades a les escoles públiques. Lapolítica s’ha anat aplicant progressivament a zones geogràfiques seleccionades per als collèges des de1984 i per als lycées des de 1988. Mentre que, fins aleshores, les places escolars s’assignavenestrictament segons la residència, almenys oficialment, la desectorialització ha permès ara que lesfamílies sol·licitin places en escoles situades fora de la zona on viuen. Les sol·licituds són examinadesper un comitè, el qual també limita les matriculacions dels centres escolars i que, per tant, pot rebutjarlesun vegada que s’hagi superat el límit superior per al centre elegit, o en el cas que nos’aconsegueixen els limitis mínims de l’escola. Les sol·licituds també s’avaluen segons les raonsdonades per elegir un centre escolar fora de la zona. Mentre que es considera acceptable una raó comara voler estudiar un idioma poc comú, o beneficiar-se d’un determinat programa aplicat en aquestcentre concret, no s’accepta el desitjar una determinada escola per la seva bona fama o prestigi.L’experiment de França en matèria d’elecció de centre escolar ha estat atentament analitzat iavaluat. Les escoles que reben alumnes addicionals no obtenen automàticament fons extra, de maneraque no competeixen entre elles per augmentar els recursos totals. És possible que no hagi augmentatgaire el nombre de famílies que han elegit escoles que no siguin locals, encara que les proves de lesquals es disposa sobre el particular són ambigües. En un primer estudi es va descobrir que nomésaproximadament el 11% de les famílies elegien un collège que no fos local, i que aquesta xifra no vaaugmentar de forma significativa des que es va engegar el pla. La recent xifra oficial del DEP per alslycées és similar, amb un 10%. No obstant això, una revisió més recent (Heran, 2004) suggereix quefins a una quarta part de les famílies adopta algun tipus d’estratègia oficial o no oficial per elegir ellycée per als seus fills. Al marge de quina sigui la xifra correcta, pot no representar necessàriament uncanvi gaire dràstic en la practica tradicional, ja que les famílies sempre han trobat formes d’esquivarles restriccions imposades per la carte scolaire, sobretot mitjançant el subterfugi conegutcol·loquialment com Système D, és a dir, donar una direcció falsa. Algunes tendències recents handificultat l’exercici de la lliure elecció de centre a través dels canals oficials. Amb la introducció de lasixième i seconde indifferenciée i amb la major amplitud d’opcions que tendeixen a oferir les escoles, ales famílies els resulta cada vegada més difícil elegir centre en termes de preferències per un programaconcret, que només s’ofereix actualment en unes poques escoles.34

No obstant això, i encara que els efectes de les reformes potser no siguin tan espectaculars comalguns esperaven, no deixen pas de ser significatius. Hirsch, en el seu estudi de la lliure elecció decentre suggereix que el cas francès il·lustra com l’elecció de centre, fins i tot limitada, pot soscavar elsobjectius oficials d’un sistema educatiu, malgrat ser el resultat de pressions ineludibles (OECD, 1994).El govern francès es va sentir obligat a incrementar les possibilitats d’elecció de centre a causa de lacreixent pressió de les famílies, sobretot de la nova classe mitjana, que exigien més gran llibertat enaquest sentit. Aquesta pressió s’ha intensificat a mesura que la política d’intentar aconseguir que el80% dels joves adquireixi la titulació del batxillerat ha reforçat la competència per obtenir plaça en ellycée general, la qual cosa ha pressionat a les famílies per trobar un bon collège per als seus fills.No obstant això, amb l’aplicació d’aquesta política el govern mai no va tenir la intenció desoscavar la coherència dels estàndards i oportunitats que l’educació nacional s’esforçava per oferir.Les proves de les quals es disposa avui dia suggereixen, no obstant això, que aquest ha estatprecisament l’efecte. Una enquesta realitzada pel Ministeri d’Educació Nacional el 1993, va demostrarque les famílies amb pares que eren professors, empleats administratius, directors i professionalstenien moltes més probabilitats d’elegir centre que les famílies que exercien treballs de caràctermanual. El resultat general, doncs, ha estat el d’accentuar les diferències entre collèges que atenendiferents poblacions (OECD, 1994). Això ben pot representar la tornada a una situació que ja existiaabans de la creació de la forma única i comprensiva d’escola secundària inferior.Tal i com s’han dut a terme, la regionalització i la retrocessió escolar també han tingut algunsefectes significatius sobre el sistema, encara que aquests han estat, fins al moment, desiguals. Lainvestigació comparativa d’Hatzfeld (2006) entre una sèrie de regions franceses va descobrir notablesdiferències en els efectes de la cessió de poders. A la regió de Languedoc-Roussillon, l’oficinad’educació nacional va continuar jugant un paper central, degut en part a la inèrcia de l’autoritatregional democràticament elegida, però es va produir una sèrie de conflictes entre els consellsregional, departamental i municipal. A Bretanya, l’oficina d’educació també va mantenir la sevasituació de predomini, però va haver-hi un grau més elevat de consens entre les diferents autoritats i esvan detectar algunes proves que l’escolarització canviava per reflectir les prioritats locals. Île-de-France comptava amb un fort lideratge en el seu consell regional, que va intentar esquivar al ministeri,creant la seva pròpia oficina d’educació i desenvolupant la seva pròpia visió característica d’aquesta.A la planificació educativa li faltava obertura i allí es va desenvolupar un cert grau de clientelisme quela prefectura regional va tractar de frenar. Nord Pas-de-Calais, d’altra banda, va establir una associacióefectiva entre les diferents autoritats. La conclusió general va ser que encara era massa aviat per saberamb exactitud quins efectes tindria la reforma, però es va suggerir que probablement es produiriencreixents disparitats regionals i conflictes polítics substancials sobre l’educació, en els nivells tantregional com local. De fet, es qüestionava la coherència del ministeri i de l’educació nacional en totaquest procés.Una altra lectura, això no obstant, és que la cessió de poders educatius a França no ha tingut iprobablement no tindrà mai uns efectes espectaculars. És cert que, ara, els consells regional i localtenen més poder i que això permet la possibilitat d’introduir algunes adaptacions a les condicionslocals i també que es produeixin algunes disparitats quant a recursos i polítiques. No obstant això, aFrança continuen existint forces poderoses que afavoreixen el manteniment de la integritat i la unitatde l’educació nacional. La regionalització ha suposat tant una cessió de poder com unadesconcentració i, mentre que la primera té un efecte descentralitzador, és possible que la segonanomés serveixi per contrarestar l’anterior, en estendre l’abast efectiu dels poders del ministeri nacionali limitar així el grau amb què els poders polítics locals puguin soscavar la coherència del sistemanacional.35

El govern central continua controlant el nomenament, remuneració i promoció dels professors, através de les seves oficines regionals i dels seus serveis d’inspecció. Aquest cos centralitzatd’ensenyament, hereu de la universitat napoleònica, representa el nucli ideològic i financer delsistema. Els professors i administradors continuen recolzant fortament la idea d’una educació nacionali es mostren poc inclinats a permetre que els polítics locals converteixin la política educativa en unaarena política local. Igualment important és el fet que els seus salaris constitueixen la major part de ladespesa en educació. Mentre els enormes recursos que això suposa continuïn sota el control central,continuarà sent limitat el poder de les escoles i de les autoritats locals elegides per variar elfinançament de l’educació. Aquesta pot ser la raó per la qual el públic en general no sembla pas havernotat realment cap canvi com a resultat de la regionalització.En un altre sentit, sembla clar que la majoria de professors francesos s’aferra obertament a unavisió de l’escola que la concep com una institució nacional, no local (Corbett & Moon, 2006). La sevamissió consisteix a mantenir un sistema que és nacional i secular. Aquesta visió encara es troba moltdifosa entre les diferents opcions polítiques, degut en gran manera a la permanent preocupaciófrancesa per la solidaritat i la coherència socials, dificultada per les pressions centrífugues de lasocietat moderna, però que no per això deixa de ser menys important, tal i com mostren els recentsesdeveniments als suburbis de les grans ciutats i, singularment, de Paris.Sistemes federals i regionalitzatsPer la seva banda, els Estats federals han estat, per regla general, molt més estables i continuenrepresentant encara una quarta part dels països de l’OCDE. A Canadà, als Estats Units, a Suïssa o aAlemanya, els Estats, les comunitats, els cantons o les províncies continuen sent l’epicentre delssistemes educatius i a ells els correspon la definició del sistema al seu territori (programació,certificació, contractació, finançament), la seva gestió, ben sovint per la intermediació de les autoritatslocals com els districtes nord-americans o les juntes escolars canadenques, i el seu corresponentcontrol i avaluació. En els casos típics d’Alemanya o de Suïssa es pressuposa un control autònom perpart de cadascun dels estats, cantons o Länder, únicament sotmès a ben poques restriccions federals.En el cas de Bèlgica, que ara es pot assimilar a aquesta categoria, el control és compartit entre lesautoritats regionals democràticament elegides i els consells autònoms de les comunitats lingüístiques.Tendències de reformaAquest tipus de sistema regionalitzat, que compta amb antecedents històrics ben profunds endiversos països, ha estat, en realitat, el més estable de tots els models que aquí es consideren. Cap paísha optat per abandonar aquest tipus de sistema en favor d’un altre, de la mateixa manera que tampoccap país ha establert un sistema federal ex novo, amb l’excepció de l’Estat espanyol encara que, enaquest cas, s’hagi de parlar més en propietat d’un sistema regionalitzat i no pas estrictament federaltenint en compte el paper que té el govern central en matèria de decisió política.El model regional també ha estat estable en un altre sentit. Cap dels dos exemples europeus mésdestacats de regionalisme o federalisme educatiu, Alemanya i Suïssa, ha canviat radicalment el seusistema de govern i regulació educativa en el període recent, encara que Alemanya sembli inclinada afer-ho per reduir encara més el paper del govern federal i, per consegüent, federalitzar-se encara mésen matèria educativa. De fet, els seus sistemes es compten entre els més estàtics de tots els països entermes de reformes, en general, a excepció de les imposades per la unificació a Alemanya. S’hasuggerit que això forma part de la mateixa naturalesa dels sistemes federals (CERI-OECD, 1995). Allíon una sèrie d’estats federats compten amb autonomia en matèria educativa, però on, malgrat tot, hi haun fort desig de mantenir la coherència nacional, com succeeix tant a Alemanya com a Àustria, es topaamb una excessiva dificultat quan es tracta d’efectuar grans reformes a nivell nacional, amb les que36

cada Estat ha d’estar prèviament d’acord. Tant a Alemanya com a Àustria, les propostes de gransreformes s’han hagut d’arxivar després que els estats es neguessin a donar el seu consentimentunànime. De fet, Alemanya s’ha passat anys discutint el seu sistema diversificat d’ensenyamentsecundari –discussió que s’ha activat encara més amb la publicació de les successives onades del’estudi PISA de l’OCDE-, però mai no ha arribat encara a aconseguir l’aprovació dels estats perabolir-lo.Durant la dècada dels anys 90 els sistemes educatius tradicionalment federals han evolucionat endues direccions en principi oposades: d’una banda, s’ha donat un moviment de recentralització i, d’unaaltra, la transferència de competències als centres escolars, en una clara aposta per l’autonomia. Larecentralització d’aquests sistemes s’ha realitzat per mitjà de dos mecanismes:a) L’establiment d’estàndards nacionals, inicialment facultatius però, de forma creixent,extremadament limitadors, cosa que ha succeït en països dominats per un Estat federal fortcom els Estats Units o Austràlia.b) L’aparició d’iniciatives de cooperació interprovincial per a la creació de programes escolars,el reconeixement de diplomes i títols, etc. com ha succeït a Canadà, a Suïssa o a Alemanya.En l’altre extrem, les nombroses experiències d’intensificació de l’autonomia dels centresescolars com les desenvolupades, per exemple, als Estats Units o a Austràlia han transferit molt méspoder de maniobra als actors locals professionals de l’educació, és a dir, els establiments escolars, encomptes de conferir-lo als actors locals estrictament polítics o administratius, això és, les autoritatslocals. Però cal recordar que es tracta sempre d’iniciatives dels diferents estats que en res modifiquenla configuració federal.El cas alemanyL’administració educativa alemanya sempre ha representat una paradoxa. Històricament, lesescoles alemanyes sempre s’han comptat entre les més estrictament regulades d’Europa. No obstantaixò, el govern federal té relativament molt pocs poders en matèria educativa. Alemanya disposa d’unsistema federal d’educació, però resulta que va ser concebut de bon principi com un sistemacentralitzat a nivell regional (Glowka, 1989).Segons la Llei Bàsica (Grundgesetz), la responsabilitat sobre l’educació i els temes culturalsrecau principalment sobre els estats (Länder). El govern federal conserva la competència de lessubvencions educatives, la promoció de la investigació científica i acadèmica, la regulació de laformació professional a les empreses i els salaris, beneficis i pensions del professorat. Segons la LleiBàsica, el govern federal pot participar en el compliment dels deures assumits pels Länder, quanaquests siguin importants per al conjunt del país i quan sigui necessària la seva ajuda. En el passat 7 ,això ha inclòs la planificació educativa, el finançament de la investigació acadèmica, el facilitarl’expansió de l’educació superior i la intervenció en altres projectes d’importància supra-regional. Noobstant això, la major part de la legislació i la regulació efectiva del sistema escolar es du a terme enels corresponents Länder. El govern federal només juga un paper destacat en la regulació de laformació professional a les empreses.Dins cada Land hi ha tres nivells d’autoritat per a l’educació pública: el ministeri d’Educació iAfers Culturals, el departament escolar regional i les oficines escolars de les autoritats locals7 Però convé insistir que hi ha en estudi actualment un projecte de reforma constitucional que està destinat a augmentar lescompetències polítiques dels Estats.37

(Schulamter). Els diversos ministeris aproven regulacions sobre el contingut dels cursos i elsprocediments de valoració per a les escoles, així com llistes de llibres de text autoritzats. També sónels responsables de determinar i administrar el salari dels professors, els seus beneficis i pensions id’assignar-los a les escoles, encara que estiguin classificats com a funcionaris de l’Estat federal. Elsministeris dels Länder també tenen la responsabilitat exclusiva sobre les escoles professionals(Berufschulen). Les autoritats locals són les responsables d’establir, organitzar, administrar i finançarles escoles. Tradicionalment, gaudeixen de poca autonomia, ja sigui en termes pressupostaris o enrelació amb els currícula i les exigències de valoració establertes a les guies dels Länder, que elsprofessors estan obligats contractualment a seguir. Donat aquest nivell d’autonomia regional, potsersembli sorprenent que els sistemes educatius dels diferents Länder no difereixin entre si tant compotser hom podria esperar. Això es deu en gran mesura a què els Länder cooperen entre si, a través dela Conferència Permanent de Ministres d’Educació i Afers Culturals.L’estricta regulació de les escoles en els Länder alemanys no ha deixat de trobar oposició. Ja el1973, la Comissió d’Educació del Consell Alemany d’Educació va recomanar que es donés una mésgran autonomia a les escoles i, durant l’última dècada, ha augmentat la pressió favorable a ladescentralització (Weiss, 2003). L’augment del pluralisme cultural i de valors a Alemanya, així comels creixents dubtes sobre la viabilitat fiscal de l’ampli sistema de benestar del país, no han fet sinóaguditzar les crítiques a l’estatisme tradicional. La unificació i la preparació per complir les condicionsde la unió monetària van augmentar al seu dia la sensació de crisi fiscal i van donar ales als argumentsfavorables a la descentralització.Al principi de la dècada de 1990, el Land de Hessen va aprovar una legislació per la quals’augmentava l’autonomia escolar i la lliure elecció de centre. Es van introduir les conferències oconsells escolars amb representació del professorat, els alumnes i els pares, als quals es van donaralguns poders sobre l’organització escolar, relacionats principalment amb qüestions com ara lesqualificacions o la integració del currículum. Aquesta mateixa legislació també obligava a les ciutats idistrictes a disposar d’una varietat d’escoles i a respectar l’elecció del tipus d’escola secundària on lesfamílies desitjaven que assistissin els seus fills. Hamburg i Nordrhein-Westfalen, a través de l’Institutfiir Schulentwicklungsforschung, a Dortmund, també van prendre mesures destinades a augmentarl’autogovern a les escoles.No hi ha cap dubte que el desplaçament cap a les opcions acadèmiques i la inflació de titulacionshan augmentat a Alemanya la pressió per obtenir una major llibertat d’elecció de centre per part de lesfamílies. Tot i així, la majoria de Länder continua desenvolupant actualment una política segons laqual l’ingrés al Gymnasium o batxillerat exigeix la recomanació dels professors de l’escola primària o,si no es dóna, l’aprovació d’exàmens després d’un cicle d’orientació a l’escola elegida. Als alumnesque no aproven aquests exàmens se’ls pot transferir a un altre tipus d’escola. Les zones continuenfuncionant i en el cas que les famílies decideixin no enviar als seus fills a les escoles locals, han depagar els costos del transport. L’elecció efectiva de centre depèn molt de la zona on es visqui. Lesciutats que compten amb Gesamtschulen (escoles integrades de tipus comprensiu) i una certa densitatd’escoles selectives, ofereixen sens dubte més opcions que les zones rurals, on les escoles òbviamentescassegen.Glowka va escriure el 1989: “Per als observadors alemanys, el fenomen de la política educativathatcherista sembla molt estrany. Les tendències cap a la privatització i la comercialització trobarienuna resistència massiva en la República Federal i no serien recolzades per una majoria política”(Glowka, 1989, p. 330). També va recordar que la majoria d’alemanys “accepten que el sistemaescolar ha d’estar regulat per l’Estat per assegurar l’efectivitat i l’equilibri social” i per a això existeixen alemany una paraula especial, Ordnungspolitik. No obstant això, ha de destacar-se que el sistemade govern de l’educació alemanya es troba actualment en un profund estat de revisió.38

La reforma actual, que és una reforma que contempla una revisió global del repartiment decompetències entre els Länder i el govern federal, proposa que, en el futur, només al voltant d’un 30%de les lleis hagi de ser aprovat per les dues cambres, és a dir que hi hagi un bon percentatge de lleisque puguin ser aprovades pel Bundestag només, sense haver de sotmetre-les al vist i plau delBundesrat, la cambra alta amb representació territorial. A canvi del major camp d’acció per alBundestag, s’atorga als Länder la competència total quant a sistema educatiu, medi ambient i sistemapenal. Per descomptat, és aviat per dir quins seran els resultats d’aquesta reforma, que sembla que seràaprovada sense gaire problemes el pròxim estiu, però també és igualment clar que la diversitat interna,en termes de qualitat educativa en els distints Länder, s’intensificarà.Sistemes municipalitzatsAquest model es caracteritza per deixar a mans de les autoritats locals el control sobre l’educació,en el marc d’una regulació central ferma però que permet un ampli marge de maniobra, junt amb unaàmplia autonomia escolar. Històricament, aquest model s’ha vist confinat a certs Estats del nordd’Europa, en els límits de l’Europa continental, i hi ha hagut al seu si dues tradicions principals.El model britànic de control per part de l’autoritat local va sorgir a Escòcia, a partir de la tradiciódemocràtica vuitcentista d’una educació comunitària, centrada en l’Església, mentre que a Anglaterra iGal·les va néixer a partir d’una tradició diferent d’iniciativa municipal i voluntària (Archer, 1979;Greeen, 1990). Va ser la Llei Balfour de 1904 la que va consolidar el sistema nacional d’educació aAnglaterra i Gal·les, creant les autoritats educatives locals (LEAs), que es van convertir en el seucentre administratiu durant els anys següents. La Llei Butler de 1944 va donar més poders al ministerid’educació, però, fins a la dècada de 1980, els controls centrals van continuar sent relativament feblesen comparació amb els nivells existents al continent europeu. L’educació estava essencialmentregulada mitjançant una associació entre el govern central, les autoritats locals i les escoles. Lesautoritats locals jugaven el principal paper organitzatiu, les escoles tenien una considerableindependència i el personal docent gaudia d’alts nivells d’autonomia professional, sobretot en relacióamb el currículum i l’avaluació.En contrast amb això, el model escandinau de municipalisme educatiu va posar menys èmfasi enl’autonomia professional (Lauglo, 1990) i va dependre més d’una poderosa tradició popular dedemocràcia local i de solidaritat comunitària que va arribar a florir en comunitats rurals disperses acausa de la baixa densitat de població d’aquests països. El mateix que Anglaterra, Dinamarca, Suècia iNoruega comptaven amb moltes escoles voluntàries o “lliures” seguint el dictat de Grundvitg, Steiner,o Waldorf, entre d’altres, que valoraven la seva independència i les seves característiques singulars,però que funcionaven dins de l’estructura democràtica de les polítiques local i comunitària.D’aquesta manera, tant els poders locals com els propis centres escolars veuen reconegudescompetències de decisió en tots i cadascun dels dominis del govern de l’educació. Per començar,participen en la definició dels processos, els continguts i les activitats pedagògiques per mitjà demecanismes molt variats: quotes d’hores escolars que queden a la seva completa discreció,organització dels horaris en què poden intervenir lliurement, selecció d’opcions curricularsalternatives, possibilitat d’augmentar els horaris de les disciplines obligatòries respectant un marcnacional de màxims i mínims, etc. D’aquesta manera, l’Estat central continua emmarcant rigorosamentles activitats pedagògiques, definint les assignatures o matèries obligatòries amb horaris mínims imàxims fixos, de manera que els nous actors cridats a participar, ja siguin els municipis o els propiscentres escolars, no es beneficien més que d’un règim de llibertat vigilada en el domini pedagògic,però molt més gran que en la situació inicial de partida.39

El seu marge de maniobra és, en general, igualment limitat en matèria de gestió dels recursoshumans, fins i tot malgrat que en alguns casos les administracions locals –encara que no elsestabliments escolars– poden veure reconegut el seu dret a reclutar el personal docent. En tot cas, noobstant això, la determinació de les condicions de servei i dels salaris docents continua sent ben sovintfruit de negociacions a escala nacional que, en molts casos, acostumen a ser tripartites: l’Estat central,els sindicats docents i els sindicats o organitzacions que representen les autoritats locals.En canvi, el seu poder és molt més gran en el domini del finançament i de l’administració delscentres escolars. En certa forma, la transferència de la responsabilitat de la gestió de les escoless’acompanya, indefectiblement, d’una co–responsabilització en matèria del seu finançament, demanera que el preu que es paga per la descentralització és financerament elevat –i, com s’ha repetitben sovint, no necessàriament rendible des d’un punt de vista polític. Els municipis, províncies oregions, és a dir, els poders polítics perifèrics cap als quals es dirigeix el procés de descentralització, estroben així al capdavant de l’administració de nivells escolars complets –generalment, l’ensenyamentprimari i la secundària obligatòria, de manera que la formació professional continua sent ben sovintencara responsabilitat de l’Estat central. Aquesta família de països queda representada per tots elsnòrdics però també per certs Estats europeus que es troben immersos en un procés de transició en elmodel d’administració, com ocorre amb Polònia o la República Txeca.Tendències de reformaAquestes dues tradicions històriques han estat modificades substancialment en el passat migsegle. A Gran Bretanya, el municipalisme educatiu va sobreviure a Escòcia, almenys en part, però aAnglaterra i Gal·les va quedar eclipsat amb les grans reformes de finals de la dècada de 1980 iprincipis de la dècada de 1990. Les autoritats locals van perdre progressivament poder i influència,d’una banda a les mans del govern central i, per l’altra, a les mans de les pròpies escoles. Els Estatsescandinaus, per la seva banda, han passat per dues altres fases. Mentre que a Dinamarca es vamantenir el control local fins a un cert punt, a Finlàndia, Noruega i Suècia va haver-hi una forta fasecentralitzadora a partir de 1930, legitimada majoritàriament pels ideals socialdemòcrates d’igualtatd’oportunitats, ciutadania responsable i cohesió social. No obstant això, aquesta tendència s’ha invertitsignificativament a partir de la dècada dels anys noranta.Ambdues trajectòries evolutives s’han vist prefigurades per les condicions polítiques i socialsprevalents, però també suggereixen un cert grau de circularitat històrica. En un sentit, cal considerarque els sistemes escandinaus han redescobert les seves arrels en el control per part de la comunitatlocal. Gran Bretanya, en reinventar l’autonomia escolar, també ha tornat d’alguna manera al punt departida històric, encara que en aquest cas es tracta de la més vella tradició vuitcentista del voluntarismeeducatiu. Ja no es pot dir que Escòcia, Anglaterra i Gal·les tinguin sistemes educatius municipalitzatssense més. Finlàndia i Suècia, d’altra banda, han abandonat la centralització i avancen amb decisió capaquesta categoria; junt amb Dinamarca que, segons es podria argumentar, mai l’ha abandonat, aquestsdos països representen els principals exemples d’aquesta classe de sistema a Europa.El model nòrdic de control educatiu municipal es caracteritza actualment per l’existència d’unaregulació central precisa quant als objectius a aconseguir, però que deixa un ampli marge de maniobrapel que fa a les estratègies per aconseguir-los, combinada amb un paper fort en termes d’administraciói gestió per part de les autoritats locals i un cert grau d’autonomia escolar i d’elecció de centre. Allí onels ministeris centrals solien planificar i administrar els sistemes educatius, ara consideren que el seuprincipal paper consisteix a oferir objectius, guies i orientacions.A partir de 1985, Finlàndia va anar transferint progressivament més competències des delministeri central i els seus dotze organismes provincials a les autoritats municipals, que són les que40

nomenen els consells escolars responsables de les dotacions educatives i de l’administració a nivelllocal. Aquest mateix procés es va donar igualment a Dinamarca, on els organismes municipalsassumeixen ara la responsabilitat general d’administrar totes les escoles, inclosos els poders per obrirlesi tancar-les, nomenar el personal docent i dissenyar els currículums (per a la folkeskola), que han deser aprovats a nivell ministerial. A Dinamarca, les autoritats locals sempre han mantingut un alt nivellde control sobre l’educació, incloses les competències d’obrir i tancar escoles i contractar i acomiadarprofessors. Des de 1991 s’ha desenvolupat un model d’autonomia escolar que es tradueix en escolesfinançades ara sobre la base de les matriculacions, amb capacitat per determinar els currícula,sotmesos al consell municipal per a la seva aprovació.Tant Finlàndia com Suècia han creat noves agències nacionals per a l’educació, els nous títols deles quals suposen un canvi en el paper dels poders centrals que passen de prescriure a propugnar, id’administrar a gestionar per objectius. La direcció per objectius és ara la filosofia oficial d’ambdóssistemes. Les autoritats centrals de cada país conserven poders essencials per dirigir la política iregular les estructures generals, entre els quals s’inclouen la determinació del marc general delcurrículum escolar i les exigències per als exàmens d’avaluació i revàlida. No obstant això, moltes deles tasques administratives s’han cedit a les autoritats locals i a les escoles. Finlàndia va cedir el 1985moltes de les responsabilitats administratives als nivells locals, reduint els poders de les seves dotzeautoritats provincials.Suècia és probablement el país que més lluny ha arribat en els últims anys quant a la8municipalització del control de l’ensenyament i igualment en matèria d’autonomia escolar. El 1989,el Riksdag va fer responsables als ajuntaments de nomenar i pagar a tot el personal en el sector escolar,així com d’assignar fons a les escoles, incloses, des de 1992, també les escoles privades. Elsajuntaments també determinen les polítiques d’admissió a les escoles existents dins les seves zones itenen considerables poders discrecionals sobre la innovació curricular.El cas suecA Suècia se la considerava com la societat occidental més igualitària. El seu sistema semblavacapaç de combinar l’eficiència econòmica, la democràcia i la justícia social. De fet, es creia que laprosperitat econòmica es basava en el desenvolupament de la igualtat d’oportunitats i de la ciutadaniapolítica (Ball & Larsson, 1989). En conseqüència, la política educativa sueca de la postguerra es vaassentar sobre la premissa de la voluntat de crear igualtat d’oportunitats, independentment de la classesocial, l’edat, el gènere, el fet de patir discapacitats físiques o de pertànyer a alguna minoria ètnica. Lageografia del país també es va considerar com un aspecte important per a la igualtat d’oportunitats i esvan prendre mesures perquè els qui visquessin en comunitats rurals no es veiessin afectats perdeficiències en la participació educativa, cultural o política. D’aquí que el principi fonamental delsistema educatiu suec sigui encara avui que tots els alumnes han de tenir el mateix accés al’escolarització del sector públic, al marge de la seva localitat de residència i de les sevescircumstàncies socials i econòmiques. A mitjan la dècada de 1980, Suècia comptava amb un sistemade nou anys obligatoris en escoles comprensives, en règim de coeducació. Basant-se en el principid’educació equivalent arreu del país, els alumnes assistien a l’escola local més pròxima. Encara que,teòricament, les famílies podien enviar als seus fills a altres escoles, era molt estrany que ho fessin.Aquests principis fonamentals continuen apuntalant oficialment l’educació a Suècia, però, a partirde 1989, es va produir un canvi característic en les prioritats educatives. L’economia, l’eficiència i lacompetència van passar a ocupar aleshores un lloc més elevat a l’agenda i s’ha vingut donant una8 Les autoritats locals només estan representades en els consells escolars municipals.41

tendència clara cap a la descentralització administrativa, la diversificació escolar i la lliure elecció decentre. El 1989, el Riksdag va cedir als ajuntaments la responsabilitat de nomenar i pagar alsprofessors, i una nova legislació aprovada el 1991 va traspassar el finançament i la gestió de l’escolades del nivell nacional al municipal. Es va eliminar el Consell Nacional d’Educació, que va sersubstituït per l’Agència Nacional per a l’Educació (Skolverket) i a altres organismes i escoles se’ls vaconcedir també una més gran discrecionalitat en el desenvolupament i posada en pràctica delscurrícula.Amb l’arribada del govern conservador, el 1991, van seguir altres canvis. Es va adoptar unapolítica de diversificació de l’oferta escolar i es va aprovar una legislació per la qual s’exigia alsajuntaments que subvencionessin totes les escoles privades autoritzades fins a un màxim del 85% delcost d’educar als alumnes en el sistema públic (percentatge que els socialdemòcrates reduirien méstard al 75%). Es va animar les escoles del sector públic a desenvolupar especialitzacions i es vanrelaxar les normes d’admissió, amb el finançament escolar determinat en bona part pel nombre dematriculacions. Els ajuntaments es van veure obligats a finançar els alumnes a les escoles públiquesque les famílies escollissin, ja fossin a la seva localitat de residència o no. Les polítiques aplicades vantractar d’introduir un element de competència entre les escoles, tant per diversificar l’oferta com peraugmentar les possibilitats d’elecció de centre.El resultat és que s’ha produït una certa diversificació escolar, encara que les xifres aconseguidesno siguin espectaculars, tant pel que fa a la proliferació d’escoles privades com dins la provisiópública. En resposta als estímuls governamentals, una sèrie d’escoles comprensives públiques hantractat d’especialitzar-se en diferents àmbits, com ara idiomes, música o esports 9 . Aquestadiversificació de l’oferta escolar, no obstant això, s’ha donat principalment a les ciutats. La distribucióde les escoles independents és geogràficament molt desigual, fins al punt que la majoria de leslocalitats no compten amb cap escola independent.La lliure elecció de centre també s’ha vist forçada per les regles que governen les matriculacions iadmissions escolars. Encara que Suècia ha adoptat una política de matriculació oberta, mitjançant laqual es tracta d’animar les famílies a elegir escoles diferents de les del seu propi veïnat, això no s’hafet de manera que intensifiqui de forma destacada la llibertat d’elecció de centre. Els ajuntamentscontinuen assignant una escola de proximitat i les famílies han de prendre una decisió activa si volenque els seus fills vagin a algun altre centre. En aquells casos en què les escoles reben un excés desol·licituds d’ingrés, sempre es dóna prioritat als nens residents a la zona local. Els ajuntamentsmantenen una actitud variable sobre el grau en què les matriculacions determinen el finançamentescolar, la qual cosa limita els incentius amb què es tracta d’afavorir la competència entre les escolesen algunes zones.Donades aquestes limitacions i la forta tradició de l’escolarització municipal a Suècia, no és pertant gens sorprenent que l’elecció de centre no s’hagi aprofitat gaire. Les dades de l’Agència Nacionalper a l’Educació revelen que només un 7% de les famílies elegeixen una escola diferent de la públicaque se’ls assigna, i que només les tres quartes parts d’ells aconsegueixen el seu propòsit. Cal suposarque la majoria d’aquests casos es donen en zones urbanes.9 Un bon exemple d'això és la Wieselgrensskolan, una escola integrada d'Helsingborg, que va aprofitar les polítiques deliberalització de 1992 per desenvolupar un perfil especialitzat en música i futbol, per tal d'atreure alumnes quevisquessin més enllà de la seva zona típica de captació. Un examen de les sol·licituds d'ingrés rebudes a l'anysegüent va revelar que 50 alumnes havien sol·licitat l'ingrés per les classes de música i a 30 d'ells se'ls va acceptarper la seva habilitat musical, encara que amb prou feines una mica menys del 2% no procedien de més enllà de lazona de captació.42

Per molt febles que puguin semblar aquests canvis, el cert és que han tingut alguns efectessignificatius sobre el comportament de l’escola. En la banda positiva cal indicar que les institucionshan començat a presentar-se més efectivament davant les famílies i que moltes d’elles desenvolupenperfils particulars, encara que cal posar en dubte fins a quin punt això reflecteix una creixent diversitatdel currículum. Les famílies també semblen creure que la competència entre les escoles anima elsprofessors a un millor rendiment. En general, Suècia se les ha arreglat en el passat per mantenir unacoherència raonable d’estàndards entre les escoles i, si això contínua així, les polítiques dediversificació i de reforç de la direcció del centre hauran aconseguit un enriquiment positiu de ladotació escolar, sense accentuar per això, de forma indesitjada, l’estatus diferencial entre les escoles.No obstant això, és possible que a la llarga s’acabi per crear una major segregació social i racial entreles escoles en algunes de les ciutats més grans de Suècia 10 .En tot cas, el flirteig de Suècia amb els mecanismes de mercat en l’educació ha tingut una curtadurada. La baixa densitat de les escoles privades, més el baix nivell d’elecció de centre escolar en elsector públic, anul·laria en gran mesura la política de competència entre escoles. No obstant això, elque probablement quedarà d’aquest període de reforma és l’important canvi que ha portat cap alcontrol municipal i l’autonomia de l’escola. Això és absolutament coherent amb les condicionshistòriques de Suècia i tot fa pensar que es mantindrà així en el futur.Més enllà de l’autonomia: els quasi-mercatsGarantir que les escoles gaudeixen d’una més gran autonomia de gestió, dins d’una estructura deservei públic, no suposa necessàriament introduir relacions competitives entre elles o una millorcapacitat de decisió per als consumidors. No obstant això, alguns defensors de l’autonomia escolar aultrança argumenten que només es pot aconseguir una millora significativa de l’escola ampliantl’autonomia escolar real, mitjançant la introducció de relacions de mercat en el propi sistema escolar.Per a alguns d’ells (Chubb & Moe, 1990; Sexton, 1987), com ja s’ha vist, els principals obstacles per ala millora de l’escola estan en els efectes estranguladors del control burocràtic i en el fet de privilegiarel propi interès professional en l’educació, que denominen “captura del productor”. Per trencar lainfluència de la burocràcia i del propi interès dels professionals de l’educació i per assegurar-se que elsserveis satisfan les demandes dels principals consumidors, és a dir, de les famílies, s’argumenta queles escoles han de veure’s obligades a competir en un mercat de l’educació. Crear un quasi-mercat eneducació exigeix disposar d’una diversitat de proveïdors, d’una banda, i de consumidors, d’una altra,que tinguin llibertat per elegir entre els uns i els altres, i que disposin de la suficient informació perfer-ho apropiadament, a més d’un sistema de finançament que recompensi a les escoles de major èxit, ique penalitzi a aquelles altres que no el tinguin. Els qui advoquen pels quasi-mercats en l’educació hanproposat una sèrie de mesures per aconseguir-ho.El model mínim de quasi-mercat és aquell en el qual les escoles continuen sent de titularitatpública, però es veuen obligades a respondre a les pressions del mercat. En teoria, les polítiques delliure elecció de centre escolar donen a les famílies la llibertat per elegir entre una varietat de centresescolars, mentre que la publicació dels resultats de les avaluacions de les escoles dóna a les famílies lainformació que necessiten per prendre les seves decisions. El finançament de l’escola es pot10 El districte escolar de Jarva, a Estocolm, ha seguit una política de matriculació oberta des de 1991. Encara que només un10% dels alumnes van aprofitar aquest canvi de política el primer any de la seva aplicació, s'ha comprovat que hatingut un impacte significatiu a les tres escoles del districte de Jarva. La conseqüència principal va ser que elcentre escolar situat a la zona més pobra, en el qual dues terceres parts dels alumnes eren immigrants, va perdreaproximadament una quarta part de les seves matriculacions normals. També hi ha proves de segregació racial,amb immigrants que s'instal·len al districte escolar més pobre, mentre que les famílies d'origen suec marxen. Enconseqüència, les escoles de les zones pobres han perdut professorat, mentre que les més populars s'han pogutexpandir sense necessitat d'introduir una política selectiva d'admissions.43

determinar per matriculacions, sospesant-les de diversos modes que reflecteixin els costos reals, demanera que les més efectives i les que reclutin a un gran nombre d’alumnes, puguin expandir-se iaugmentar els seus recursos, mentre que a les ineficaces se les penalitza amb un baix nivell dereclutament i una disminució dels recursos posats a la seva disposició. En teoria, aquestes últimeshaurien d’acabar per tancar o se’ls exigiria que ho fessin, alhora que se n’obririen d’altres de mésefectives que passarien a ocupar el seu lloc.Una altra elaboració d’aquest model sosté que el finançament de l’escola no ha de venirdeterminada únicament per les matriculacions, sinó també pels resultats del rendiment, expressats coma èxits aconseguits pels alumnes. Aquests resultats es poden mesurar en termes absoluts, i en aquestcas reflectiran parcialment els continguts i les habilitats apreses per l’alumne, o bé en termes de “valorafegit”, la qual cosa exigiria algun mode de mesurar fins a quin punt ha contribuït el centre escolar alsèxits de l’alumne, per sobre del que ell mateix va poder aportar. En teoria, s’aconsegueix una majordiversitat de les escoles, considerades com a proveïdores, permetent que gaudeixin de més llibertat ifinançant-les de manera que s’estimuli la seva receptivitat davant la demanda dels consumidors. Noobstant això, i a causa de diverses raons materials, la disponibilitat d’escoles pot ser relativament pocelàstica. Les escoles, que tenen grans costos fixos en termes de personal i recursos materials, no podenexpandir-se amb facilitat sense afectar la qualitat dels seus serveis, i no es poden crear nous centresescolars tan fàcilment ni ràpidament com això per satisfer les demandes del mercat. Les famílies, perla seva banda, es mostren inclinades generalment a elegir el centre escolar deixant-se guiar perprincipis similars, la qual cosa no estimula la creació d’una gran diversitat de tipus d’escoles. Persuperar tots aquests problemes, alguns analistes han propugnat la intervenció governamental directaper diversificar l’oferta pública.Un altre model més radical de mercat educatiu suposa la creació de més escoles privades i la“privatització” de les que són formalment públiques. En aquest cas, les escoles són totalmentautònomes, excepte en el seu deure de satisfer uns determinats estàndards nacionals mínims i prescritsen termes de qualitat, seguretat, probitat, etc. Com a institucions privades, tenen dret a cobraremoluments als alumnes, la qual cosa significa que no sols competeixen en termes de nombre deconsumidors, sinó també en termes de preus. Ja que l’escolarització és obligatòria i no totes lesfamílies es poden permetre pagar un preu “de mercat” pels serveis educatius, els seus defensorsargumenten que els governs haurien d’entregar a les famílies vals o xecs que representessin un costmínim o el cost mitjà d’una escolarització adequada, que es podrien intercanviar per serveis escolarsals centres privats, la qual cosa garantiria que ningú es quedés sense educació. Sent sincers, fins avuicap país ha adoptat la versió màxima dels mercats educatius i només dos, el Regne Unit i els PaïsosBaixos, han avançat significativament cap al model més mínim i limitat. No obstant això, en unaàmplia sèrie de països s’han introduït selectivament diversos aspectes de l’agenda de la reformaneoliberal.Malgrat les prediccions fetes en contra, plantejades pels que propugnen els mercats educatius(Coleman, 1992; Coons & Sugarman, 1978) la majoria d’estudis han posat de manifest que laintroducció de la lliure elecció de centre tendirà sempre a crear matriculacions polaritzades quan no estrobi mediatitzada per l’Estat (Ambler, 1994; Hughes, Lauder, Watson, Hamlin, & Simiyu, 1996). Noobstant això, cal considerar igualment que el grau de polarització de les matriculacions dependràtambé de la naturalesa dels recursos de què disposin les escoles. Si compten amb una autonomiagairebé plena en l’utilització dels fons, tindran moltes més oportunitats per ser gestionades com sifossin empreses privades, generant amb això una major polarització. Sota aquest supòsit, sí que estrobarien fortament afectades per les polítiques d’admissió.Fins al moment, tal i com s’ha avançat, només dos països de la Unió Europea han desenvolupat elque podrien denominar-se sistemes de quasi-mercat en l’educació. Es tracta d’Holanda i del Regne44

Unit 11 (i, dins del Regne Unit, Anglaterra i Gal·les en particular). Per a Holanda, això representa unempelt de relacions de mercat en el que sempre ha estat un sistema altament diversificat. Per al RegneUnit suposa un allunyament radical de la situació de postguerra en l’educació i una represa parcial deles tradicions voluntaristes de mitjan del segle XIX. En altres països europeus només s’han presmesures d’aquest tipus amb caràcter limitat. Uns pocs, com Dinamarca i Suècia, tal i com ja s’ha vist,van estimular l’obertura d’escoles privades mitjançant programes de subsidis governamentals mésgenerosos i, en el cas de Dinamarca, la proporció de “escoles lliures” va augmentar ostensiblementgràcies a aquestes mesures fins arribar a representar un 11% del total. No obstant això, la proporciód’alumnes que van a escoles privades a Europa s’ha mantingut relativament constant en la majoria depaïsos. Pocs són els que han introduït en els seus sistemes un finançament relacionat directament ambel rendiment, encara que la majoria d’ells fan dependre, en alguna mesura, el finançament de l’escoladel nombre d’alumnes que s’hi matriculen. No obstant això, hi ha hagut més activitat reformadora enl’àmbit de la lliure elecció de centre i les polítiques d’admissió d’alumnes.El cas holandèsHolanda ha practicat una política de llibertat educativa des que aquesta va ser inclosa per primeravegada en la Constitució de 1848. La diversificació escolar va sorgir a partir dels intents històrics dereduir les tensions entre l’Església Holandesa Reformada i els catòlics, que constitueixenaproximadament el 30 % de la població, a través d’un procés conegut com a “compartimentació” o“pilarització” (verzuilmg), segons el qual cada grup religiós o quasi religiós va crear el seu propi mónsocial, que comprenia tota la vida d’un individu, des del jardí d’infància fins als clubs esportius, elssindicats, la universitat, els hospitals i les emissores de ràdio.Des del 1920 ha existit una política de llibertat escolar que permet que un nombre relativamentpetit de famílies (de 50 a 150, depenent de la grandària de l’ajuntament) pugui crear una escolaprimària d’acord amb una determinada pedagogia religiosa o filosòfica com, per exemple, les que esderivarien del pensament de Montessori, Dalton o Steiner. A aquestes escoles se les anomena “escoleslliures 12 ”, són extremadament autònomes encara que han de satisfer unes mínimes exigències estatalsper rebre una subvenció pública i no se’ls permet, sota cap concepte, cobrar honoraris. Si la creació del’escola és aprovada per l’ajuntament, aquest ha de proveir els edificis i el govern central ha de pagarels salaris del professorat i els costos operatius, que es mantenen estrictament comparables amb lamitjana equivalent per a l’educació estatal. En l’actualitat, el 80% de totes les escoles són lliures i el90 % d’elles van ser creades per grups religiosos. No obstant això, a més de comptar amb unaimportant i creixent autonomia de gestió en les qüestions financeres i de personal, també poden elegirels seus propis alumnes 13 . El seu finançament depèn de les matriculacions, la qual cosa significa quese les recompensa per atreure a més alumnes i en l’actualitat s’estan prenent noves mesures perrelacionar el finançament amb el rendiment escolar. Habitualment, les escoles s’expandeixen i escontreuen amb força rapidesa en resposta a la demanda de places. Ja que hi ha una indubtablediversitat quant a l’oferta de centres escolars i com que les famílies tenen llibertat per sol·licitarl’ingrés dels seus fills en qualsevol d’ells, se satisfan una sèrie de condicions del model competitiu dequasi-mercat en educació.11 . L’evolució recent del model angles envers els quasi-mercats fa difícil presentar-lo únicament com unexemple del model municipalitzat. Per això apareix aquí.12 . Anomenar-les privades seria inapropiat per tal com no perceben cap tipus de pagament per part de lesfamílies.13 . Dins de certs límits en el cas de les escoles religioses.45

Aquesta diversificació s’ha combinat històricament amb el que es pot considerar un sistemarelativament centralitzat de govern de l’educació, encara que les escoles sempre han tingut un certgrau d’autonomia pel que fa als currícula i al personal. No obstant això, a partir de 1989, els governsholandesos han realitzat més grans esforços a fi d’assolir la descentralització de determinats aspectesde l’administració, alhora que endurien la regulació central dels currícula i els exàmens. A les escolesse’ls ha donat més autonomia, amb cicles de planificació més llargs i més delegació sobre qüestionspressupostàries i de personal. El govern també s’ha preocupat d’afavorir l’augment de l’eficiència,animant a una major competència entre les escoles. El finançament per mitjà d’un sistema de mòdulses basa ara en les xifres de matriculació i ja fa anys que es discuteix sobre la conveniència d’afegir-hielements relacionats amb el rendiment. Els resultats d’aquesta política encara estan avui per veure,però ja hi ha preocupació davant la falta de professionalisme de gestió entre alguns directors d’escola iper la tendència d’alguns centres escolars a endeutar-se, degut en gran manera als alts costos quesuposa pagar els professors més antics.El cas anglèsEl Regne Unit, per la seva banda, no ha tingut pas una història semblant a la d’Holanda enaquesta matèria, però en les dues últimes dècades s’han vingut adoptant mesures radicals per introduirles forces del mercat en el sector escolar públic, així com per estimular la creació d’un nombre mésgran de centres escolars de titularitat privada, tot i mantenint el caràcter globalment municipal delmodel. Això ha suposat diversificar l’oferta d’escoles, augmentar la capacitat per elegir centre, oferirmés informació sobre el rendiment de cadascun d’ells i fer que el finançament depengui més de lamatriculació i dels resultats.Les recents reformes introduïdes al Regne Unit també inclouen una creixent regulació centralsobre els currícula i l’avaluació dels resultats, combinada amb més autonomia per part de les escoles.No obstant això, en el cas del Regne Unit, l’augment del control central no compta amb precedentshistòrics i és, per tant, molt més espectacular quan s’han portat més lluny els esforços per crear unquasi-mercat competitiu en educació, particularment a Anglaterra i Gal·les.Durant els últims trenta anys, amb governs primer conservadors i últimament laboristes, elsistema escolar a Anglaterra i Gal·les s’ha reformat fonamentalment amb l’objectiu de crear un mercatcompetitiu en l’educació per tal que les famílies disposin de més llibertat d’elecció de centre i lesescoles funcionin de forma més eficient. Això ha suposat no sols una diversificació radical quant al’oferta d’escoles, i una major llibertat per a les famílies, sinó també canvis importants en ladistribució de poders entre el govern central, les autoritats educatives locals i les pròpies escoles.La diversificació escolar s’ha aconseguit a través d’una sèrie de mesures que han animat a crearnous tipus d’escola i nous mitjans d’accés a les ja existents. La Llei d’Educació de 1980 va crear el“Pla de places assistides”, que proporcionava suport financer governamental per a l’assistència aescoles privades d’alumnes pertanyents a famílies amb ingressos situats per sota d’un cert nivell,encara que el govern laborista elegit al maig de 1997 va abandonar aquest pla. La legislació de 1986va promoure l’establiment de nous instituts tecnològics urbans, que ofereixen una forma característicad’escolarització secundària d’orientació tecnològica, finançada conjuntament amb recursosempresarials i públics.La nova legislació del 1988 va permetre que les escoles secundàries optessin per allunyar-se delcontrol de les autoritats locals, mitjançant votació, després d’haver obtingut el suport majoritari de lesfamílies (opting out). Aquestes escoles, si ho fan, esdevenen llavors escoles subvencionades,finançades directament pel govern central. Amb l’aprovació del secretari d’Estat, a aquestes escolesse’ls va permetre canviar el seu caràcter, convertint-se, per exemple, en selectives encara que sempre46

haguessin estat comprensives. Finalment, la Llei d’Educació de 1993 va estendre la gestió local i eldret a l’opting out a pràcticament totes les escoles i va permetre que poguessin canviar el seu caràctermitjançant la variació dels seus plans de matriculació. A les escoles comprensives se les ha animat aadoptar perfils especialitzats per mitjà dels quals puguin crear-se una reputació per la seva excel·lènciaen algun àmbit concret, com ara en les arts, la música o els esports. Se les coneix com collegesespecialitzats. Els governs laboristes han ampliat aquest principi, en un gran esforç per diversificar lesescoles, permetent als nous centres escolars especialitzats que una proporció substancial d’admissionsdepengui de l’aptitud i el nivell dels alumnes en els àmbits directament relacionats amb l’especialitatdel centre.A mesura que l’oferta escolar s’ha anat diversificant, a les famílies se’ls han garantitprogressivament més drets quant a la llibertat d’elecció de centre i a la participació en la presa dedecisions sobre la gestió de l’escola. La Llei d’Educació de 1986 va donar a les famílies i alsinteressos empresarials una representació més gran en els organismes de govern de l’escola, sobre elsquals les autoritats locals havien perdut la seva proverbial majoria. Sota la Llei de Reforma Educativade 1988 es van augmentar substancialment els poders d’aquests organismes de govern. Finalment,amb la legislació sobre la matriculació oberta implantada per la Llei d’Educació de 1988, les famíliesvan obtenir el dret a sol·licitar que el seu fill fos enviat a qualsevol centre escolar, independentment dela zona de captació o autoritat local de què depenguessin. Les escoles van ser obligades a matricularalumnes fins arribar a completar la seva capacitat física 14 , allí on hi havia demanda suficient, i es vaexigir a les autoritats locals que paguessin l’educació dels alumnes que acudissin a escoles situadesfora de les seves zones. En aquells casos en què rebien un nombre excessiu de sol·licituds dematriculació, es duia a terme un procés de selecció, però a les famílies se’ls concedien creixentsoportunitats per apel·lar les decisions. Inicialment es van mantenir les normes d’admissió existents,basades en el criteri de proximitat de residència i de matriculació de germans. No obstant això,aquestes normes s’han anat relaxant gradualment en moltes zones i una nova legislació ha cedit a lesescoles el poder per seleccionar fins a un 15 % de les seves matriculacions, sobre la base de l’habilitatdels alumnes. Fins al moment, només una proporció relativament petita d’escoles finançades perl’Estat ha optat per sortir-se del control de la seva respectiva autoritat local, malgrat els esforços delsanteriors governs conservadors per augmentar aquest nombre. L’actual govern laborista ha donat aaquestes escoles el nou nom d’escoles fundacionals, que conserven certa autonomia especial, però quehan tornat a situar-se sota el control de la respectiva autoritat local.L’autonomia institucional s’ha incrementat per mitjà d’una sèrie de successives mesures. La Lleid’Educació de 1988 va introduir la gestió local d’escoles i colleges i va cedir als seus organismes degovern responsabilitats per controlar els seus propis pressupostos, així com poders de facto percontractar i acomiadar personal. Les autoritats locals es van veure obligades a delegar almenys el 75%dels pressupostos totals destinats a educació a les escoles i colleges, els quals podien gastar-los ambrelativa llibertat en les diferents categories pressupostàries 15 . El finançament de les institucions vavenir determinat per les matriculacions, ponderades segons les edats dels alumnes en el cas de lesescoles i per les àrees de programes en el cas dels colleges. A més a més, la legislació de 1992 vaestablir els colleges com a societats anònimes, propietàries de les seves instal·lacions i amb estatuslegal independent. Les responsabilitats de finançament dels colleges es van transferir des de lesautoritats locals al govern central, per mitjà dels nous consells de finançament de l’educació, que vandesenvolupar una nova fórmula de finançament basat, d’una banda, en les matriculacions ponderades14 L’anomenat “número estandard”.15 Les propostes consultives més recents recomanen que les autoritats locals només conservin el finançament nuclear per a lagestió estratègica, l'assignació de places i el transport, la millora de l'escola i la dotació per a necessitats especials,i que la totalitat del pressupost de l'escola es delegui en les institucions perquè puguin adquirir serveis facilitatsper les seves respectives autoritats locals.47

i, d’una altra, en els resultats. En conjunt, totes aquestes mesures no sols han augmentatsubstancialment l’autonomia de les escoles i dels colleges, sinó que també han incrementatespectacularment les seves responsabilitats de tal manera que fossin viables financerament.Alhora que se cedien més poders a les institucions, el govern central ha augmentatsubstancialment el seu control sobre certs àmbits. La Llei d’Educació de 1988 ja va introduir, perprimera vegada, un currículum nacional i exàmens nacionals associats a aquest curriculum per alsalumnes als set, onze, catorze i setze anys. Un organisme nomenat pel govern, l’Autoritat per alCurrículum i l’Avaluació Escolar (SCAA), va quedar encarregat de supervisar els currícula il’avaluació escolar. El govern també creà un nou organisme, el Consell Nacional per a lesQualificacions Professionals (NCVQ), responsable de crear una nova estructura nacional per a lesqualificacions professionals. Però el govern laborista va fusionar auqests dos organismes en un de sol.A més d’aquest ajustat control central sobre el currículum, l’avaluació i la certificació, s’haproduït un massiu increment del control governamental sobre els resultats, en termes de rendiment delprofessorat, de l’escola i del sistema en el seu conjunt. Ara es disposa de molta més informaciópública sobre els resultats de cada escola, i també a nivell nacional, i ha sorgit una creixent tendència autilitzar aquesta informació com a base per al finançament institucional i per a la presa de decisionssobre el tancament d’escoles. A mesura que les escoles i el govern central han adquirit més poders, lesautoritats educatives locals han anat perdent la seva tradicional importància.En conjunt, totes aquestes reformes a Anglaterra i Gal·les, i les reformes associades realitzades aEscòcia, representen la ruptura més espectacular practicada en una política educativa que es vaengegar ja en el segle XX. La introducció del primer currículum nacional i els exàmens d’abastnacional desbaraten una tradició de segles d’autonomia professional en matèria de continguts itècniques educatives, la qual cosa permet que, en aquest sentit, el Regne Unit s’acosti més a lespràctiques tradicionals a l’Europa continental i a Escandinàvia. La disminució del rol de les autoritatseducatives locals, l’increment associat de l’autonomia de gestió per part de les pròpies institucions i eldesenvolupament de mecanismes competitius de mercat han esbombat, d’una forma fonamental,l’ampli bipartidisme i consens socialdemòcrata de la postguerra, que va considerar l’educació com unbé públic col·lectiu i com un servei públic gestionat a través d’una associació entre el govern central,les autoritats locals, els directors d’escola i el professorat. Ara s’ha convertit en un servei alconsumidor, més individualitzat i diversificat, regulat segons principis de quasi-mercat, ambinstitucions gestionades localment, que competeixen entre si –encara que els governs laboristes haginfet tot el que han pogut per introduir la retòrica de la cooperació- i que, malgrat tot, funcionen seguintestrictes regulacions governamentals sobre currícula i avaluacions.Els efectes d’aquestes reformes han estat intensament estudiats, la qual cosa ha precipitat un grancanvi en la investigació de l’educació, que s’ha allunyat de la tradicional anàlisi estructural peradreçar-se cap a l’anàlisi de les polítiques públiques i l’avaluació dels efectes de la seva posada enpràctica (Boyer, Green, & Leney, 1997). Com succeeix en altres països, encara és d’hora per valorarplenament l’impacte d’aquestes reformes. L’anàlisi es veu complicada per la seva trajectòria dualista ifins a cert punt contradictòria. És evident que no resulta gens fàcil, per exemple, desentranyar elsefectes del règim de currícula i exàmens nacionals separant-los dels efectes de l’autonomia i de lagestió local de l’escola i de la competència entre els centres escolars.Els indicadors generals de rendiment del sistema, com els índexs de participació enl’ensenyament secundari superior i les qualificacions generals, han millorat clarament durant els últimsanys. Ha augmentat la matriculació a temps complet en l’educació post-obligatoria, així com laproporció d’alumnes que acaben els seus estudis amb qualificacions reconegudes. Existeix, no obstantaixò, un cert escepticisme sobre si han disminuït els estàndards per aprovar aquests exàmens, però fins48

i tot assumint que no ho hagin fet significativament i que el rendiment hagi millorat, com semblaprobable, resulta difícil saber si això s’ha produït a causa de la introducció del currículum i delsexàmens nacionals, així com per raó d’una major competència i efectivitat de les escoles, o bé a causesexternes, com l’augment de les aspiracions i expectatives d’empresaris, famílies i alumnes.Els investigadors han acabat per acceptar, en general, els beneficis d’un currículum nacional queimposa estàndards normatius més elevats, encara que s’ha debatut molt sobre els continguts específicsdel currículum i sobre les formes concretes d’avaluació a nivell nacional. Les ansietats despertades perla sobrecàrrega del currículum i el desig de concentrar-se en els estàndards de les àrees nuclears hanportat a una reducció substancial del currículum nacional durant els últims anys, particularment en elsdos últims cursos de l’educació secundària inferior. Les dinàmiques de mercat, d’altra banda, handemostrat ser més controvertides a llarg termini, i la investigació informa que aquestes mesures hanobtingut resultats molt ambigus, no sols en termes dels seus efectes sobre la igualtat i l’equitat, sinótambé en termes d’efectivitat general de l’escola.Tots els partits polítics al Regne Units són partidaris decidits de l’autonomia i de la gestió localde les escoles i, en principi, ambdues han estat ben rebudes per moltes associacions professionals querepresenten els directors i el professorat, encara que hi ha desacord sobre determinats aspectes de lespolítiques de finançament i de contractació de professors. No obstant això, l’opinió dels investigadorsha estat més dividida. Les investigacions tendeixen, en general, a mostrar alguns resultats negatius entermes de condicions laborals i moral del personal docent, i no són concloents quant als efectes sobreels resultats de l’aprenentatge, però sí que tendeixen a donar resultats positius en termes d’eficiènciade l’escola. En conjunt. semblen acumular-se les proves que l’autonomia escolar, sobretot quan escombina amb la lliure elecció de centre, compta amb tantes probabilitats d’exacerbar les diferènciesentre escoles, com de conduir a la millora de l’escola en el conjunt del sistema (Whitty, 1996).49

EL REPARTIMENT DE COMPETÈNCIES ENTRE NIVELLS DE GOVERNSi es fa una anàlisi que prengui en consideració cadascuna de les competències relacionades ambel govern els sistemes educatius (concepció dels programes escolars, contractació dels docents,administració del sistema...) és possible establir de forma més precisa quin és l’estat actual delrepartiment de poder en matèria educativa a cada país i comprovar com, en els diferents models,l’autonomia escolar es reflecteix en la pràctica.Aquesta aproximació comparativa permet de superar l’oposició maniquea entre la família delsestats centralitzats, en el si de la qual es trobarien França o Portugal, i la dels estats federals. En efecte,no existint cap reforma que hagi estat completament global, avui no pot parlar-se que existeixi ni unsol Estat completament descentralitzat en matèria d’educació perquè les administracions nacionals escaracteritzen, per sobre de tot, per haver trobat un nou equilibri entre funcions sustentades pel podercentral i competències delegades a unitats locals, ja siguin les administracions o els propis centresescolars. A títol il·lustratiu, les taules següents demostren per a l’ensenyament primari i per al’educació secundària obligatòria, respectivament, que el repartiment de competències en matèriaeducativa varia molt entre els països europeus, però que, tot i així, hi ha alguns trets comuns que escomenten seguidament.50

Figure11. Repartiment de competències a l’ensenyament primariPaïsos europeusFont : Eurydice, 2004.51

Figure 12.Repartiment de competències a l’ensenyament secundari obligatoriPaïsos europeusFont : Eurydice, 2004.Com es pot observar, no hi ha cap país on les autoritats els locals o les pròpies escoles exerceixin,amb una total autonomia, el conjunt de poders o competències en matèria educativa. Fins i tot enl’àmbit dels països de l’OCDE, els estats federals tenen avui dia regulacions d’àmbit nacional, ja siguisota la forma d’estàndards educatius (Estats Units, Austràlia...), escales salarials nacionals(Alemanya), o reconeixements mutus de diplomes (Suïssa, Canadà...). Els països que handesenvolupat polítiques favorables a l’autonomia escolar més voluntaristes (Nova Zelanda, RegneUnit, Hongria...) de fet regulen estretament el funcionament dels seus centres escolars, ja sigui permitjà també de l’establiment d’objectius educatius nacionals, per mitjà de nombroses inspeccions, perl’existència d’exàmens de caràcter nacional, o per una combinació de tots aquests elements.52

En essència, hi ha dues formes de definir en la pràctica el nivell d’autonomia dels centresescolars: per la via de la delimitació de les àrees on es prenen decisions que afecten directament elfuncionament quotidià dels centres –veient, llavors, qui les pren- o, alternativament, definint quinessón les decisions a prendre i quantificant quantes d’elles, independentment de l’àrea de què es tracti,són preses autònomament pels propis centres escolars. La primera via és la que mostra la taulasegúent, on es presenta pe r a una selecció de països de l’OCDE l’ actor que ostenta el màxim graud’autonomia en cinc àrees fonamentals de la provisió del servei públic de l’educació i de les ques’exclou, obertament, l’organització de les activitats d’ensenyament i aprenentatge que, en tots ells,corresponen als respectius centres escolars.Table 6. Repartiment de competències en àrees fonamentalsActor que té el grau més alt de responsabilitat en cinc àrees fonamentals en una mostra de països de l’OCDE.França Japó Lux. Noruega Espanya Mèxic USA Suècia UK NovaZelandaConcepciócurricularE E E E E E AI C C CCertificació E E E E AI AI AI E E EContractaciódocentsE AI E AI AI AI AI C C CDefiniciócon dicions deservei docentsE E E AI E E AI AI E EDefiniciópressupostàriaE AI E AI AI AI AI AI C CPredomini E E E AI AI AI AI AI/C C CFont : OCDE, 2004. Clave: S’indiquen en color fosc aquelles àrees on l’actor corresponent exerceix amb autono mia total. E:Estat. AI: administracions intermèdies (regions o municipis). C: centres escolars.La taula mostra, en primer lloc, que l’únic actor que en algunes àrees funciona de maneraabsolutament autònoma és l’Estat; ni les administracions intermèdies ni, per descomptat, els centresescolars disposen d’una autonomia absoluta en cap de les cinc àrees. Sens dubte, en cap d’aquestspaïsos, ni tan sols en aquells on el centre escolar és, en exercici de la seva autonomia, el que controlaun nombre més gran d’àrees –cosa que només succeeix al Regne Unit, a Nova Zelanda i, en menormesura, a Suècia-, ni la definició de les condicions de servei dels professors ni tampoc la certificaciódels aprenentatges són responsabilitats seves. En canvi, l’autonomia sembla identificar-se a païsoscom Nova Zelanda, el Regne Unit i Suècia amb tres aspectes fonamentals exclusivament: la definiciócurricular, la contractació dels docents i, finalment, les decisions respecte al pressupost defuncionament del propi centre. Dit d’una altra manera, l’autonomia escolar és autonomia, primer queres, curricular, de plantilles docents i de definició i execució pressupostària.53

Table 7. Quantificació del repartiment de competènciesPercentatge respecte del total de competències per a determinades funcions educatives a l’ensenyament primarien una selecció de països europeusCentre Municipi Regió EstatAlemanya 33 42 18 7Àustria 28 8 26 28Bèlgica 25 50 25Dinamarca 41 44 15Espanya 28 13 26 33Finlàndia 40 47 13França 31 36 33Irlanda 73 8 19Noruega 32 45 23Portugal 40 3 57Suècia 48 48 4Font : OCDE, 2004.En aquest mateix sentit, i tornant altre cop als països europeus, la taula mostra el resultatd’intentar quantificar el percentatge de decisions que són responsabilitat dels diferents actors polítics,incloent els centres escolars 16 . És fàcil observar que, en primer lloc, són majoria entre els països de lamostra (10 sobre els 15 que configuraven fins a l’any passat la Unió Europea, a més de Noruega)aquells on predominen les responsabilitats a les mans de les autoritats locals o regionals i que, ensegon lloc, només dels països nòrdics es pot afirmar que es tracta de models de govern fortamentdescentralitzats i, al mateix temps, on els centres escolars compten amb elevades cotes d’autonomia.16 Aquesta quantificació és el resultat de sol·licitar a un grup d’experts de cadascun dels països seleccionats la seva propostade quantificació i té, per tant, un valor merament indicatiu. Cfr. Annex 1.54

En resum, durant les dècades dels anys 80 i 90 es pot afirmar que les competències educativeshan canviat, en més o menys mesura, de mà, però que aquests moviments han estat molt diferentssegons els països. Per facilitar la comprensió de l’Estat la qüestió, les pàgines següents analitzen ambmés detall alguns aspectes crucials en el funcionament dels sistemes educatius com són la sevaprogramació, la seva gestió i el seu finançament, el desenvolupament curricular, l’avaluació delsalumnes, així com també el control dels resultats del conjunt del sistema.La programacióSi per programació s’entén la capacitat de definir les regles de joc del sistema educatiu,singularment pel que fa al funcionament dels centres escolars, es pot afirmar rotundament que, malgratla creixent tendència cap a la descentralització, gairebé la meitat dels països de l’OCDE continuentenint l’Estat com a principal regulador de les condicions de prestació del servei públic de l’educació.Quan aquestes competències són compartides, generalment ho són fonamentalment amb elspropis professionals de l’ensenyament o, el que és el mateix, sota la fórmula de l’autonomia delscentres escolars -cosa que succeeix aproximadament en el 30% dels països de l’OCDE. Sota aquestsupòsit, s’associen els centres escolars a la definició dels programes escolars i dels contingutscurriculars. Tan sols en el 14% dels països de l’OCDE aquestes competències són compartides entrel’Estat central i les administracions locals. I, finalment, aproximadament un 20% dels països, entre elsquals hi ha òbviament els estats federals, compten amb una definició del servei públic de l’educacióque és responsabilitat exclusiva de les autoritats intermèdies corresponents.Per consegüent, i d’acord amb la lògica de la definició original del servei públic de l’educació,sembla clar que aquestes competències tendeixen a ser irrenunciables per part de l’Estat o, almenys,que així succeeix en la majoria dels països de l’OCDE, encara que en un 30% dels casos pugui parlarsed’una intervenció decisiva dels docents gràcies a una situació d’autonomia escolar.L’administració i la gestióEn canvi, quan es tracta de les competències relacionades amb l’administració i la gestió delservei públic de l’educació, l’Estat central tendeix a retirar-se d’aquestes responsabilitats i cedir-les ales autoritats locals, en un clar procés de descentralització administrativa o, si es prefereix, demunicipalització de l’ensenyament. Malgrat que els països centralitzats on aquesta situació no es dónasegueixen representant una quarta part del territori de l’OCDE, en un terç el sistema educatiu sí queestà gestionat per les autoritats locals, ja sigui perquè es tracta de sistemes federals o bé perquè l’Estatcentral ha transferit la gestió dels centres escolars a les autoritats locals. Aquesta és la regla, perexemple, a la major part dels països nòrdics com Finlàndia, Noruega o Suècia.Però també es dóna el cas que l’Estat central delegui en els propis centres escolars el conjunt dela seva pròpia gestió. Llavors, el paper de l’Estat es limita a l’establiment d’un marc administratiu i alcontrol de les activitats exercides en aquest àmbit pels centres. Per revolucionari que pogués semblaren la dècada dels anys 80, aquest és el model que s’ha acabant imposant en una quarta part dels païsosde l’OCDE. Ja sigui a Hongria, a Nova Zelanda, al Regne Unit o a la Bèlgica flamenca, són els centresescolars els propis responsables de la gestió i de l’administració quotidiana de les seves activitats: nosols l’organització de l’ensenyament, sinó també el reclutament dels docents, la definició del seupressupost, la possibilitat d’obtenir fons addicionals a escala local, etc.És interessant creuar les informacions relatives als nivells que són responsables, d’una banda, dela programació i, d’una altra, els que ho són de la gestió i de l’administració del servei públic del’educació. Quan la definició del sistema educatiu queda encara a les mans de l’Estat central, aquest55

tan sols delega parcialment la gestió. Així, els casos en què s’han produït delegacions directament capals centres escolars concedint-los cotes més altes d’autonomia en matèria d’administració i gestió sónmés aviat rars i representen només entorn del 6% dels països de l’OCDE, mentre que aquells altres onles transferències han anat a parar a les administracions locals són una mica més freqüents i sumen el20%. Això significa que la majoria dels països de l’OCDE on l’Estat és el conceptor i programadorprincipal del servei públic de l’ensenyament, continua sent el seu principal gestor.De la mateixa manera, també pot afirmar-se que l’Estat federal en tant que definidor del serveipúblic de l’ensenyament continua sent, a la seva manera, extremadament centralitzat, doncs malgratque la tendència sigui irrefrenable, tan sols el 6% dels estats federals al si de l’OCDE han adoptat unapolítica nacional que afavoreixi autonomia dels centres escolars. A partir de la dècada dels anys 90, lesadministracions locals, ja es tracti dels districtes americans o de les juntes escolars canadenques hanvist, al contrari, limitades les seves prerrogatives. El que sembla que succeeix, doncs, és que als llocson s’ha optat per augmentar les quotes de participació dels centres escolars en la definició de lescondicions de servei públic, els han estat delegades igualment les competències en matèriad’administració i gestió. Dit d’una altra manera, és lògic pensar que quan es concedeix més autonomiatant curricular com de gestió de les plantilles docents als propis centres escolars se’ls transfereixigualment tot el que té a veure amb la seva pròpia administració i gestió, incloent el conjunt delsaspectes de caràcter financer.El finançamentLa participació de les administracions locals en el finançament global del servei públic del’educació no ha parat de créixer, fins al punt que pot afirmar-se amb rotunditat que el modeltradicional d’Estat central que finança el conjunt de la prestació del servei públic de l’educació ambcaràcter exclusiu ja no existeix a l’OCDE. Arreu, encara que sigui de forma moderada, les autoritatsregionals o les autoritats locals han acabat per contribuir al finançament escolar. Tan sols en el 40%dels països de l’OCDE l’Estat central continua sent el principal finançador del servei públicd’educació, és a dir, que contribueix amb més d’un 70% del total de la despesa educativa.Més d’un terç dels països de l’OCDE preveuen algun tipus de col·laboració financera entre elpressupost nacional i el de les administracions locals. El marge de maniobra de les autoritats locals potrevestir moltes formes alternatives. Pot gestionar, per començar, subvencions de l’Estat central, l’ús deles quals està cada vegada menys regulat. Així, els municipis suecs reben una subvenció global quecobreix el conjunt dels serveis públics i decideixen com afectar els recursos a les seves diferentsnecessitats, és a dir, quina part d’ells anirà, per exemple, al sistema educatiu. Però també es dóna el casque les autoritats locals siguin les úniques que garanteixin el finançament del sistema, quelcom quesucceeix en un terç dels països de l’OCDE, fonamentalment en els estats federals. En aquest cas lasituació ha evolucionat molt al llarg de la dècada dels anys 90. Al costat de les autoritats regionals, quecontinuen sent les grans proveïdores dels sistemes educatius als països federals, l’Estat central tendeixa intervenir cada vegada més en el finançament. En casos com a Alemanya, les intervencions del’Estat federal es canalitzen a través de la creació de programes especials destinats a millorar laqualitat de l’ensenyament obligatori. Això, que ha estat des de sempre l’arquetip nord-americà, éstambé el que succeeix des de 1997 amb l’Estat federal australià, el qual per mitjà d’un pla nacional enfavor de l’alfabetització preveu, entre d’altres coses, una avaluació dels alumnes per part dels seusdocents des del primer curs i intervencions ràpides per a aquells alumnes que es trobin en dificultatsgràcies a programes federals específics de suport a la millora de la capacitat lectora. El mateixsucceeix amb la legislació nord-americana aprovada l’any 2002, que permet incidir directament sobreel finançament dels centres escolars per part del govern federal. En suma, s’està assistint, ja sigui perla creació de programes especials o d’accions de redefinició dels recursos, a un augment de laresponsabilitat dels estats federals en el finançament dels seus propis sistemes nacionals.56

La contractació docentPel que fa a la gestió dels recursos humans, la situació és molt més variable. Les grans reformesque van introduir la descentralització en els anys 80 i 90 han conduït a una gestió local de lacontractació dels docents en nombrosos països. No obstant això, l’Estat central continua sentl’empresari dels docents almenys en una quarta part dels estats de l’OCDE.Avui en dia, la decisió respecte a la contractació dels docents és, per sobre de tot, unaresponsabilitat de les autoritats polítiques locals, cosa que succeeix en un 43% dels països, tant entreels de caràcter federal com en els de tradició centralitzada, com Dinamarca, Japó o Finlàndia. Amb tot,convé recordar que aquesta contractació només es pot dur a terme en el marc d’unes regulacionsimposades per l’Estat central. Així, per exemple, a Àustria les províncies continuen seleccionant elsdocents, però aquests processos poden ser supervisats per l’administració central. En la majoria delspaïsos, la funció docent està, de totes maneres, supeditada a la condició prèvia d’obtenció d’undiploma, el nivell i contingut del qual es decideix a escala nacional.Per ordre, els segons en importància en els processos de contractació dels docents són els propiscentres escolars. A més d’un terç dels països de l’OCDE són ells mateixos els qui seleccionen els seuspropis docents. Així succeeix a Hongria, a Suècia, a la República Txeca o a Nova Zelanda. El margede maniobra dels centres escolars pot, amb tot, quedar estretament limitat, com succeeix a Irlanda.Sense cap mena de dubte, el centre escolar és qui selecciona i col·loca els docents però és el ministerid’educació, a partir del finançament, qui determina el nombre de llocs docents disponibles per a cadaescola i autoritza el procés de titularització (habilitació) dels docents de primària després de lacorresponent inspecció. En l’altre extrem, les escoles poden arribar a ser relativament lliures en lesseves eleccions, com succeeix en les dues comunitats lingüístiques belgues on l’herència històrica i lapreponderància del sector privat expliquen aquesta situació. No obstant això, la important vaga de1991 a la comunitat francòfona va permetre que els docents poguessin gaudir d’unes condicions deservei fixades per un conveni col·lectiu sectorial d’àmbit nacional, de manera que ja no quedenexclusivament sotmesos a les decisions de les diferents xarxes de centres docents.Les condicions laborals dels docentsMalgrat que es podria dir que la contractació dels docents ha estat, en certa manera, transferida ales autoritats locals i fins i tot, en alguns casos, als centres escolars, no pot dir-se el mateix en relacióamb el procés de transferència de les responsabilitats quant a les condicions de servei d’aquestsmateixos docents. En el 60% dels països de l’OCDE els salaris es decideixen a escala nacional, jasigui a través dels convenis unificats en el marc de la funció pública, com succeeix a França, o bé apartir de negociacions que tenen lloc a escala nacional. Així, a Dinamarca, cada dos anys s’estableixennegociacions entre el sindicat de les administracions locals, que ve a ser l’empresari dels docents, i elsindicat docent per definir les regles que emmarquen a escala nacional les seves condicions de treball.En els casos rars on les condicions de servei havien estat transferides a les administracions localso als propis centres docents, com per exemple Nova Zelanda, aquestes reformes generalment no hansobreviscut als canvis de govern. A Nova Zelanda, mentre que al principi dels anys 90 els centresescolars comptaven amb una subvenció global que els permetia, entre d’altres coses, de remunerar elsdocents segons el seu propi bon criteri, aquest sistema de finançament global ha estat reconsiderat enels últims temps i, avui dia, la determinació de la càrrega salarial incumbeix novament a l’Estatcentral.En síntesi, deixant de banda els estats federals, les administracions locals, a excepció deFinlàndia, Noruega o Suècia (on existeix, no obstant això, un mínim salarial a escala nacional)57

difícilment tenen responsabilitats en tot allò que té a veure amb els salaris docents. D’altra banda, nohi ha ni un sol país a l’OCDE on siguin les pròpies escoles les que prenen les decisions respecte a lesremuneracions dels seus docents, la qual cosa no significa que no participin en elles. En un 40% delspaïsos de l’OCDE els centres docents intervenen d’una forma o una altra en l’establiment del nivellsalarial de cada docent. Ateses les resistències dels cossos docents -una constant a tots els països ons’han operat reformes en favor de la descentralització o de l’autonomia dels centres docents-, lesdefinicions de les condicions de servei han continuat sent responsabilitat dels estats centrals.El desenvolupament curricularEn matèria de desenvolupament curricular, la repartició de poders va evolucionar fortamentdurant la dècada dels anys 90. Malgrat que un terç dels països de l’OCDE encara mantenen, comFrança, un programa curricular nacional obligatori, prop de la meitat d’entre ells (42%) han delegat enels propis centres escolars o en les autoritats locals les responsabilitats corresponents aldesenvolupament curricular. Aquestes transferències de competències poden ser molt limitades,quedant restringides a un cert nombre d’hores lliures o bé d’opcions, com succeeix en el 12% delscasos, o molt més importants, com succeeix en aquells sistemes on la regulació curricular funciona permitjà de la definició dels objectius a aconseguir, cosa que succeeix a prop del 30% dels païsosestudiats.Els estats centralitzats han delegat als centres escolars la responsabilitat de la creació d’una partdels programes curriculars per mitjà de diferents mecanismes:a) l’elecció i el desenvolupament dels continguts considerats locals o localització delcurrículum, com ha succeït a l’Estat espanyol,b) quotes d’horaris que queden a discreció de les pròpies escoles, com succeeix a Suècia o laRepública Txeca,c) la possibilitat de combinar els horaris d’una matèria o d’un grup de matèries al llarg dediferents cursos escolars, com succeeix a Suècia,d) la facilitat per augmentar les hores d’algunes disciplines obligatòries, com succeeix a l’Estatespanyol i, finalment,e) la llibertat de crear el seu propi programa d’estudis respectant els objectius nacionals, tal icom succeeix a Nova Zelanda o el Regne Unit.Malgrat que existeixen, les delegacions de poder envers les autoritats locals en el dominiestrictament pedagògic són molt més rares, i només es donen en aquells països on, en realitat, lesautoritats administratives intermèdies tenen una raó de ser històrica vinculada a un patrimoni cultural ilingüístic específic, tal i com s’esdevé amb les comunitats belgues o algunes comunitats autònomesespanyoles.Antigament concebuts exclusivament per part d’estats centrals omnipotents en matèria educació,avui dia els desenvolupaments curriculars són, per sobre de tot, el fruit de mecanismes de co-decisió.A aquells estats on el procés d’elaboració dels currículums continua quedant a les mans del governcentral, això cada vegada és més criticat, com succeeix a França. Al contrari, els estats federals,generalment constrets pels mediocres resultats dels seus alumnes a les proves d’avaluació comparativainternacional, estan convergint cap a un model molt més centralitzat adoptant estàndards educatiusamb caràcter nacional, per mitjà de la definició dels objectius de coneixements i de competències que58

tot alumne ha d’haver assolit a la fi de la primària o d’un cicle educatiu concret. Habitualment aquestsestàndards acostumaven a ser facultatius o merament orientatius, com ha succeït a la major part delspaïsos que els van adoptar en la dècada dels anys 90, però en els últims temps s’estan convertint enmolt més determinants, tal com està succeint a Austràlia o els Estats UnitsL’avaluació dels alumnesEls mètodes d’avaluació dels alumnes també han evolucionat molt durant la passada dècada, a laqual se l’ha denominat la dècada del control de la qualitat de l’ensenyament, precisament. Com aconseqüència de les noves exigències imposades a les organitzacions educatives i dels recents estatutsd’autonomia dels quals es beneficien els centres escolars a nombrosos països, les fórmules d’avaluaciódels sistemes educatius es multipliquen. Els països que ja comptaven amb un sistema de certificaciónacional fort tenen avaluacions de caràcter marginal, tal i com ha succeït a França, Luxemburg,Dinamarca o Finlàndia, mentre que els sistemes que havien deixat a les mans dels propis centresescolars la responsabilitat d’acreditar els coneixements dels alumnes i de certificar-los per mitjà del’expedició de diplomes escolars, o que presentaven un sistema de certificació nacional fortamentcontestat, han evolucionat tot seguint tres direccions alternatives:a) per mitjà de la renovació dels exàmens nacionals, com ha succeït a Itàlia,b) a través de la imposició de proves de competències estandarditzades nacionals o a lesprovíncies, comunitats o estats com succeeix als països anglosaxons de caràcter federal comels Estats Units, Canadà o Austràlia,c) i als països més refractaris a l’homogeneïtzació dels controls escolars s’han acabat perimposar sistemes d’harmonització i d’equivalència dels diplomes, com ha succeït aAlemanya o a Suïssa.El resultat és que als països on la concepció i l’administració del sistema educatiu continuenestant controlades pel govern central, l’avaluació de les competències tendeix a estar majoritàriament ales mans de les autoritats centrals, ja que així succeeix al 60% dels països. Les autoritats locals,principalment als països federals que no han adoptat aquestes proves de competències nacionals, es fancàrrec de la certificació tan sols en un 15% dels casos, mentre que els centres escolars continuenavaluant la qualitat dels seus propis ensenyaments en un 30% dels països.L’avaluació dels centresEvidentment, en un context de clara tendència tant cap a la descentralització territorial com cap al’augment de l’autonomia dels centres escolars, és lògic que una funció de control i regulació tanimportant com és l’avaluació de la qualitat de la prestació del servei públic de l’educació difícilmentsigui transferida. En efecte, a la meitat dels països de l’OCDE és el propi Estat central el que garanteixdirectament el control i la regulació del sistema a través de múltiples mecanismes, ja siguifonamentalment a través de l’existència o del reforç del servei de la inspecció escolar (com succeeix aFrança, Nova Zelanda o Regne Unit), com a través d’un sistema de certificació nacional que bensovint pren la forma d’exàmens externs en diferents moments de l’ensenyament obligatori, o a la fi del’ensenyament secundari preparatori per a l’accés a universitat (com s’esdevé a Finlàndia, Suècia,Dinamarca, França, Holanda, Luxemburg o Noruega).Des d’aquest punt de vista es pot distingir clarament entre dos grans formes de tutela o supervisióde l’autonomia. La primera es basa en la inspecció i l’autoavaluació dels centres escolars, mentre quela segona es fonamenta en la necessitat de retre comptes a instàncies dels responsables polítics. No59

obstant això, la pràctica en molts països europeus demostra que aquestes dues estratègies no sónnecessàriament excloents: començant pel Regne Unit, però també a Alemanya, els Països Baixos iNoruega, la inspecció i l’autoavaluació es combinen en la mesura que els inspectors han de prendre enconsideració en el seu treball el resultat dels processos d’autoavaluació dels propis centres. De lamateixa manera, es pot afirmar que la qualitat dels procediments d’autoavaluació és una característicadels centres a la qual han de parar particular esment. En realitat, es tracta de redefinir els vellsmecanismes d’inspecció escolar a la llum d’una situació en què prima l’autonomia i en la que s’ha deconcedir més importància a la capacitat dels professionals, i més en general de la pròpia comunitateducativa, d’analitzar els punts forts i febles de la seva actuació i de proposar mesures per tal demillorar.La segona estratègia es basa en la rendició de comptes. Segons Herrington i Kasten (2001), unsistema complet de rendició de comptes comprèn quatre elements: l’establiment previ dels objectius odels estàndards, l’avaluació de l’èxit, la publicació dels resultats i, eventualment, associarconseqüències a aquests resultats per mitjà de la creació de mecanismes d’incentius. A cap altre lloccom a Anglaterra i als Estats Units aquestes polítiques han arribat tan lluny, fins al punt que l’únicabarrera que encara sembla insalvable, encara que hagi estat franquejada en més d’una ocasió, és la devincular els salaris docents als resultats escolars que cada professional obté.Quan, en un país concret, històricament el sistema educatiu mai havia comptat amb mecanismesde certificació externa de caràcter nacional, les polítiques recents favorables a l’avaluació externa de laqualitat han acabat per imposar l’organització de proves de competències nacionals estandarditzades.De la mateixa manera, el control del sistema és, algunes vegades, exercit per les autoritats locals,encara que únicament en una quarta part dels països de l’OCDE i principalment en els estats federals.Entre els estats de caràcter centralitzat això ha estat molt menys freqüent, però és important destacarque així ha succeït en el cas de Corea, on s’ha delegat en les inspeccions locals el conjunt de lestasques d’organització dels exàmens de certificació de les corresponents proves de competènciesbàsiques. Finalment, en un 20% dels països de l’OCDE és freqüent la delegació de l’avaluació de laqualitat de l’ensenyament als propis centres escolars. Aquest és el cas de la República Txeca, on a la fide l’ensenyament secundari obligatori són els directors dels centres els que defineixen el conjunt dematèries que seran examinades en els seus propis centres escolars així com els corresponentscontinguts. En altres països, com Polònia o Bulgària, el mateix que a l’Estat espanyol, les feines decertificació de la qualitat dels assoliments per part dels alumnes depenen únicament i exclusivamentdels propis centres escolars.És important destacar que les possibilitats de certificació i d’expedició de títols a escala localtendeixen a desaparèixer. Així, per exemple, la Bèlgica flamenca que havia deixat a mans dels seuscentres escolars la certificació de la qualitat, ha acabat per imposar des de l’any 2002 proves decompetències a una mostra representativa dels alumnes de l’ensenyament primari. De forma semblant,Polònia organitza a escala nacional des de l’any 2004 avaluacions de competències en acabarl’ensenyament primari i la secundària obligatòria, i ha optat per introduir en aquest mateix any unexamen nacional a la fi del batxillerat, denominat Matura. Això és exactament el mateix que hasucceït a Itàlia amb l’examen equivalent, la Maturità.Així, doncs, es pot concloure que, en termes generals, en aquells països on la tasca de certificacióde la qualitat estaven tradicionalment a les mans de les administracions locals han estatprogressivament transferides a les autoritats centrals, compensant així, d’alguna manera, latransferència de poder quant a la definició i a la gestió del contingut del servei públic de l’educacióamb un control més estricte dels resultats obtinguts.60

L'emergència del model de govern multinivellEs pot parlar de l'emergència d'un nou model? Deixant de costat subtils diferències, sembla clarque predomina la convicció comuna que la descentralització i l'autonomia escolar poden conduir, perde sobte, a una major eficiència en la provisió dels serveis educatius. Té sentit privar el govern centralde la responsabilitat sobre algunes de les esferes de decisió educativa en sistemes grans i complexos,ja que es provoca així una reducció de la burocràcia i perquè algunes decisions es podran prendremillor en els nivells inferiors, on preval una experiència més directa de les problemàtiques i unaproximitat major a l'usuari. La retrocessió del poder cap a baix també pot contribuir a intensificar elcompromís i la productivitat de persones que treballen en els nivells més baixos de la jerarquia. Tambété sentit dispersar el poder horitzontalment, per implicar un nombre més gran d'agents socials i actorsclavi en el procés de presa de decisions, ja que així s'eleven al màxim les possibilitats que els sistemeseducatius responguin a les diverses exigències socials que plantegen les societats modernes icomplexes i, molt singularment, als reptes de les ciutats.Entre els extrems de l'hipercentralització educativa de tall jacobí, per una part, i la fe cega en elmercat, per una altra, molts països han intentat trobar un camí intermedi viable que elevi al màxim elsguanys i redueixi al mínim els costos. Una solució sovint posada en pràctica ha consistit endescentralitzar l'administració i la presa de decisions tant com sigui possible, conservant alhora unaestricta regulació central sobre els àmbits clau, com els objectius educatius, els estàndards de lestitulacions, els recursos i l'avaluació de la qualitat dels processos i dels resultats. És el que s'ha donaten cridar el govern multinivell en educació, perquè tots els nivells del govern (central, regional, local iescolar) comparteixen la responsabilitat i compten, alhora, amb esferes de decisió que els són pròpies.En l'expressió més nítida d'aquest model tant els poders locals com els propis establiments escolarsveuen reconegudes competències de decisió en tots i cadascun dels dominis del govern de l'educació.Per començar, participen en la definició dels processos, els continguts i les activitats pedagògiques permitjà de mecanismes molt variats: unes quotes d'hores escolars que queden a la seva completadiscrecionalitat, una organització dels horaris en què poden intervenir lliurement, la selecció d'opcionscurriculars alternatives, la possibilitat d'augmentar els horaris de les disciplines obligatòries respectantun marc nacional de màxims i mínims, etc. D'aquesta manera, el govern central continua emmarcantrigorosament les activitats pedagògiques, definint les assignatures o matèries obligatòries amb horarismínims i màxims fixos, de manera que els restants actors, ja siguin els municipis o els propis centresescolars es beneficien d'un règim de total llibertat en tots els dominis, però viuen en un entorn dellibertat vigilada en el domini dels resultats escolars esperats.El seu marge de maniobra és, en general, igualment limitat en matèria de gestió dels recursoshumans, fins i tot malgrat que en alguns casos les administracions locals -encara que no elsestabliments escolars- poden veure reconegut el seu dret a reclutar i remunerar a la seva manera elpersonal docent 17 . En canvi, el seu poder és molt més gran en el domini del finançament i del'administració dels centres escolars. En certa forma, la responsabilitat del govern de l'ensenyaments'acompanya, indefectiblement, d'una coresponsabilització en matèria del seu finançament, de maneraque el preu que es paga per la municipalització és fiscalment elevat -i, com s'ha repetit bé sovint, nosempre rendible des d'un punt de vista polític. Les autoritats locals es troben així al capdavant del'administració de nivells escolars complets -generalment, l'ensenyament primari i la secundàriaobligatòria- de manera que la formació professional continua sent bé sovint encara responsabilitat del'Estat central. En definitiva, el model de govern multinivell és una versió complexa del modelmunicipalista, ja que es caracteritza per deixar a les mans de les autoritats locals el control sobre17 En tot cas, no obstant això, la determinació de les condicions de servei i dels salaris docents continua sent bésovint fruit de negociacions a escala nacional que, en molts casos, acostumen a ser tripartites: l'Estatcentral, els sindicats docents i les organitzacions que representen les autoritats locals.61

l'educació, en el marc d'una regulació central ferma però que permet un ampli marge de maniobra, alcostat d'una considerable autonomia dels establiments escolars.62

REVISIÓ DE LA RECERCA EMPÍRICA SOBRE LA DESCENTRALITZACIÓMalgrat que es pot afirmar amb rotunditat que les polítiques a favor de l’autonomia dels centresescolars porten propagant-se ja més de vint anys, el cert és que les evidències empíriques sobre elsseus resultats escassegen. I, la qual cosa encara és pitjor, les disponibles no acaben d’aportar resultatsconcloents. Recentment alguns autors (Duru-Bellat & Meuret, 2001; Mons, 2004) han insistit en el fetque no hi ha teories consistents que expliquin per què i com l’autonomia escolar o, més en general, ladescentralització i la municipalització de la gestió de l’ensenyament, han de tenir necessàriamentefectes positius sobre la qualitat de l’ensenyament.En efecte, la major part dels estudis realitzats sobre l’autonomia escolar des d’una perspectivacomparativa tendeixen a ser fonamentalment descriptius, de manera que les anàlisis empíriques del’impacte pedagògic de les reformes en matèria d’autonomia escolar són no només escassos sinó mésaviat rars. Poques polítiques en favor de l’autonomia escolar, o fins i tot de la descentralització, s’hanvist acompanyades de programes d’avaluació rigorosa, fins i tot en casos on les reformes han estatmolt contestades com el Regne Unit o Nova Zelanda.Els efectes sobre la qualitat i els resultatsAlgunes de les avaluacions més rigoroses han estat dutes a terme en dos grans ciutats nordamericaneson s’han desenvolupat polítiques ambicioses a favor de l’autonomia escolar. Es tracta deChicago i de Memfis. Chicago va adoptar, a la fi de la dècada dels anys 80, dues reformessuccessivament que van pretendre augmentar l’autonomia dels centres escolars. La primera d’elles esva centrar en una evolució de les estructures escolars que no va aconseguir cap tipus de resultatpalpable. En canvi, la reforma de 1995, avaluada per un consorci universitari dirigit per la Universitatde Chicago (Bryk, Sebring, Kerbow, Rollow, & Easton, 1998), va poder constatar que els resultatsdels alumnes havien evolucionat significativament.Amb més de 600 escoles i aproximadament 450.000 alumnes escolaritzats en elles, la ciutat deChicago va engegar, a finals de la dècada dels anys 80, un procés destinat a augmentar l’autonomiaescolar amb l’objectiu de millorar els resultats de la ciutat que, comptant amb un 83% dels alumnesprocedents de famílies desfavorides, no aconseguia que més d’un 30% d’ells arribessin a obtenir unapuntuació igual o superior a la mitjana nacional nord-americana. La primera reforma, duta a terme apartir de 1988, va posar l’èmfasi en una transformació important de les estructures del sistema. Es vancrear consells escolars en els quals les famílies i els representants de la comunitat compten encara avuiamb un important poder de decisió al costat dels docents i el director del centre. En conjunt, elsconsells escolars tenen nombroses competències: contractació, avaluació i renovació dels docents,participació decisiva en la creació del projecte educatiu del centre,... L’estatut tradicionalmentfuncionarial dels directors de centres ha estat reemplaçat per un contracte de quatre anys de durada queha de ser renovat a partir de la corresponent avaluació. Els docents són contractats pel director, el qualté a càrrec seu igualment la gestió de la seva avaluació i de la seva consegüent promoció. Finalment,l’autonomia financera dels centres s’ha vist des de llavors igualment reforçada.Però set anys després de la introducció d’aquesta reforma els resultats no van ser més quediscrets. L’autonomia escolar, tal com havia estat definida el 1988, no semblava facilitar la millora63

significativa dels resultats dels alumnes, que continuaven sent mediocres. D’aquesta manera, el 1995es va engegar una segona política destinada a augmentar l’autonomia financera alhora que esreforçaven els controls administratius sobre els resultats escolars. Així, es col·locava més atenció sobreles activitats, els processos pedagògics i els seus corresponents resultats que en la mera evolució de lesestructures i de l’organització del sistema. Es tractava, per tant, d’aconseguir que les escoles poguessinexpressar la seva autonomia dins d’un marc molt més normalitzat en el qual havien de tenir cabudaestàndards pedagògics, procediments d’avaluació dels resultats dels alumnes, estàndards mínims per ala contractació dels docents, etc. Els resultats d’aquesta segona reforma van posar de manifest unamillora significativa (Bryk, Thum, Easton, & Luppescu, 1998): si el 1995 tan sols el 26% dels alumnesaconseguia acreditar les competències bàsiques en matèria de lectura en l’ensenyament primari, el1999 el percentatge ja era del 36%. De forma semblant, la taxa de graduació a la fi de l’ensenyamentsecundari obligatori havia passat del 42% fins al 65% el 1999, un dada que malgrat ser molt millorcontinuava sent inferior a la mitjana de l’Estat d’Illinois -que va ser aquest mateix any del 82%.La reforma desenvolupada al districte de Memfis ha conduït igualment a resultats positius.Iniciada el 1995, des del principi la nova política es va centrar més en la transformació de les activitatsi dels processos pedagògics que no pas en els canvis estructurals. Les escoles de Memfis es trobenmolt marcades pel predomini d’una població escolar desfavorida que típicament presenta resultatsacadèmics mediocres. En aquest context, es va optar per conferir als centres escolars una més granautonomia. D’aquesta manera, se’ls va permetre escollir entre vuit possibles models dedesenvolupament que diferien en les seves grans orientacions pedagògiques, però que presentavenmoltes semblances des del punt de vista organitzatiu com, per exemple, l’afirmació de l’autonomia degestió en un context en què els objectius pedagògics finals són idèntics per a tots els centres, on hi haun control similar del progrés dels alumnes i, per als docents, un major èmfasi en la formació contínuai en la creació d’incentius importants per al treball cooperatiu. La junta central d’educació de la ciutatcontinua desenvolupant un paper predominant, ja que se li atribueix la definició dels objectiuspedagògics comuns a tota la ciutat, l’organització de proves d’avaluació dels alumnes, centradesfonamentalment en les competències bàsiques, una forta inversió en la formació contínua dels docentsi uns mecanismes de comparació entre les escoles que, fins i tot sent confidencials, permeten situar elresultat del treball educatiu de cada institució en el context dels èxits dels altres.A mitjà termini els resultats han resultat ser positius. En efecte, un vegada transcorreguts els dosprimers anys d’experimentació, els resultats dels alumnes dels centres experimentals autònoms hanarribat a ser superiors als de la resta de les escoles (Ross, Sanders, Wright, & Stringfield, 1998).L’avaluació consegüent ha demostrat igualment el paper capital del director del centre i la necessitatde la implicació dels docents en tot procés de reforma conduent a una més gran autonomia escolar.Al Regne Unit, la reforma radical de l’any 1988, caracteritzada per l’augment de l’autonomiaescolar i el reforç de la possibilitat de lliure elecció de centre per part de les famílies, segons semblas’ha traduït igualment en resultats a l’alça en la revàlida a la fi de l’ensenyament secundari obligatori(Gorard & Taylor, 2002). Però, tal i com ja s’ha vist, cal prendre aquestes conclusions amb precaucióperquè l’evolució positiva dels resultats escolars pot haver estat afectada per factors addicionals a lapolítica d’augment de l’autonomia. És més, alguns autors posen en dubte la conveniència de compararels resultats dels exàmens de revàlida entre dues dates diferents atès que les pràctiques i els criteris dequalificació de la revàlida van variar entre l’inici de la reforma i el moment en què es van prendre lesdades finals. No obstant això, al Regne Unit s’apliquen igualment proves per avaluar el grau d’èxit deles competències bàsiques en determinades edats considerades clau per mitjà de proves que sónconsiderades molt més estables. Prenent aquestes altres proves com a referència, el cert és que laprogressió dels alumnes anglesos d’ensenyament primari ha estat impressionant. Així, al llarg dequatre anys, des de 1996 fins a l’any 2000, el percentatge d’alumnes que van superar el nivell requeritals 11 an ys ha passat de ser des del 54% fins a 72% en matemàtiques i, en lectura, des del 57% fins al64

75%. Per consegüent, encara malgrat l’absència d’un procediment d’avaluació rigorós, semblaraonable concloure que la reforma anglesa ha tingut un efecte positiu sobre els resultats dels alumnes,fonamentalment a l’ensenyament primari.Totes aquestes dades, d’altra banda, contrasten amb els existents respecte a les reformesrelacionades amb la descentralització cap a les administracions locals o, dit d’una altra manera,tendents a la municipalització de l’ensenyament. Les dades disponibles són més aviat escadusseres ino n’hi ha de cap país de l’OCDE. Els casos millor documentats són els d’Argentina i de Xile i aambdós sembla fora de tot dubte que el veritablement significatiu per a la millora dels resultatsescolars dels alumnes no ha estat tant el primer moviment reformista a fi d’assolir unadescentralització o una municipalització de l’ensenyament, sinó més aviat la segona onada dereformes, directament relacionada amb l’augment de l’autonomia dels centres (Cox & Lemaitre, 1999;Eskeland & Filmus, 2002; McEwan & Carnoy, 1998). El mateix es podria dir del cas de Brasil, on lareforma introduïda a la fi dels anys 80 en matèria de transferència de la gestió de l’ensenyamentprimari als municipis no sembla haver donat com a resultat una millora dels resultats acadèmics delsalumnes (Paes de Fangs & Silva Pinto de Mendonça, 1998).No obstant això, una altra cosa ben diferent seria intentar provar no sols que els resultats millorenquan es produeix un procés d’increment de l’autonomia escolar en un mateix país, sinó que el graud’autonomia d’un país té molt a veure amb els seus resultats, examinats comparativament a escalainternacional. És a dir, que com més elevada sigui l’autonomia de què gaudeixen els centres escolarsd’un país, millors seran els resultats del conjunt del sistema educatiu en un context de comparacióinternacional. No obstant això, les evidències empíriques existents no són concloents en aquest sentit.Així, no s’ha trobat cap vincle entre el grau d’autonomia dels centres d’ensenyament secundariobligatori i el nivell dels alumnes en lectura als 14 anys d’edat 18 (Meuret, Prod’hom, & Stocker,1995). De forma més global, tampoc s’ha pogut trobar cap vincle entre els resultats mitjans delsalumnes de trenta-nou països participants en el programa PISA i el model d’organització dels seusrespectius sistemes educatius (Estat centralitzat, federal, moderadament descentralitzat i fortamentdescentralitzat) (Duru-Bellat, Mons, & Suchaut, 2004). De la mateixa manera, el grau d’autonomiaescolar no sembla mantenir cap tipus de correlació amb els resultats mitjans d’aquests països. Però, toti així, és important destacar que els models generats mostren, per començar, que el repartiment decompetències entre els diferents nivells de les administracions, incloent els propis centres escolars,expliquen un terç de la variança dels resultats obtinguts pels alumnes en el projecte PISA no induïdaper les disparitats en matèria de nivells de renda nacional. En segon lloc, més enllà de l’oposiciótradicional entre els Estats centralitzats, amb resultats mediocres, i els sistemes descentralitzats ofortament autònoms, i molt més eficaços, aquesta investigació sembla demostrar que l’eficàcia pot ser,per sobre de tot, fruit d’organitzacions institucionals molt complexes que articulen la intervenció, per acadascuna de les distintes competències, dels diferents poders, és a dir, l’Estat central, lesadministracions intermèdies i els propis establiments escolars. Així, pel que fa al disseny delsprogrames educatius, aquells sistemes en què col·laboren, d’una banda, l’Estat regulador, que estableixels objectius pedagògics i, de l’altra, els establiments que tenen a càrrec seu la responsabilitat de ladefinició detallada dels curricula, semblen quedar sempre i sense excepció associats als resultats méselevats. Aquest és el cas de Finlàndia, Nova Zelanda o el Regne Unit. Precisament el cas oposat, deresultats acadèmics mediocres, s’associa a una concepció centralitzada dels programes i elscurrículums escolars, tal com succeeix a França o a Portugal. Aquest estudi demostra igualment que sila contractació del personal docent per part de cadascun dels establiments escolars sembla un elementextremadament positiu, la determinació centralitzada de les condicions de servei d’aquests docents (elsseus salaris, el seu estatut, les condicions laborals, etc.) s’associa igualment a uns millors resultats. La18 Prenent com a referència les dades de l'enquesta internacional Reading Literacy de l'any 1990, només disponibles per a unconjunt de dotze països de l'OCDE.65

gestió centralitzada del personal docent s’associa sempre a puntuacions mitjanes mentre que elsresultats més fluixos es troben principalment en aquells estats que han delegat a les administracionslocals la gestió del personal docent. Finalment, el fet que el sistema educatiu sigui finançat de formamixta per l’Estat central i per les administracions municipals, cosa que succeeix a França, Finlàndia iNova Zelanda, per exemple, sembla igualment positiu en termes de resultats, mentre que unfinançament assumit exclusivament per les administracions locals o, tot al contrari, pels governscentrals, apareix sempre associada a resultats pitjors. En suma, aquesta investigació sembla demostrarque tots i cadascun dels actors han d’exercir un determinat paper per aconseguir una articulació quedicom a resultat una millora de la qualitat del sistema en termes comparatius.Els resultats d’aquest estudi coincideixen, almenys parcialment, amb els resultats de Wahlberg(Walberg, Paik, Komukai, & Freeman, 2000). Aquest investigador americà havia posat en relació,d’una banda, els resultats de 14 països mesurats a través del projecte d’avaluació en ciències i enmatemàtiques en acabar l’ensenyament secundari obligatori (TIMSS) i, d’una altra, els grausd’autonomia dels centres escolars d’aquests mateixos països sobre diferents àmbits competencials(programes escolars, gestió del personal docent, gestió financera, etc.). El seu treball és concloent pelque fa a l’existència d’una relació positiva entre els nivells acadèmics dels alumnes en ciències i el fetque les decisions relatives al personal docent siguin preses al mateix centre escolar. De manerasemblant, també existiria un vincle positiu entre la concepció centralitzada dels exàmens nacionals, ésa dir, l’existència de revàlides estatals, i els resultats escolars. I, al contrari, es donarien correlacionsnegatives entre els resultats escolars i la transferència de responsabilitats a poders intermedis com elsmunicipis. La intervenció dels poders locals en les activitats pedagògiques (programes escolars,durada de l’ensenyament, determinació dels manuals escolars, establiment dels exàmens i processos lacertificació), en la gestió del personal docent i no docent o en l’atribució i la utilització dels recursosfinancers queda associada sempre a resultats més baixos, almenys en l’àmbit de les ciències.De forma semblant, Wössmann (2000) recolzant-se igualment sobre l’estudi internacional TIMSSdemostrà que l’autonomia dels centres escolars no condueix necessàriament sempre a una millora delsresultats dels alumnes. Segons aquesta altra investigació, el fet d’atorgar àmplies responsabilitats alscentres escolars en matèria d’atribució de recursos financers, organització de l’ensenyament icontractació i incentius salarials als docents s’associa sempre a resultats acadèmics elevats. No obstantaixò, quan aquestes responsabilitats són absolutes i el grau d’autonomia és total en totes aquestesmatèries, els resultats acadèmics sempre són molt més baixos. Convé recordar, de totes maneres, quetotes aquestes investigacions estableixen l’existència de vincles significatius i d’associacions, endefinitiva, però mai necessàriament relacions de causalitat, ja que poden existir altres factors queromanen no tan visibles i que podrien arribar a explicar una part important de la variació en elsresultats.Finalment, cal dir que les revisions de la literatura realitzades a propòsit d’aquest tema (Duru-Bellat & Meuret, 2001; Leithwood & Menzies, 1998) conclouen totes de la mateixa manera que lesreformes que es dirigeixen a reforçar l’autonomia escolar no es tradueixen necessària niautomàticament en una millora de la qualitat dels resultats acadèmics dels alumnes.Així les coses, doncs, sembla absolutament pertinent intentar trobar explicacions a aquestaaparent falta de vincles lineals a les comparacions internacionals. La primera raó que es pot adduir ésque aquest tipus de reformes no poden tenir mai efectes immediats sobre l’evolució escolar delsalumnes. Almenys faria falta un espai de temps d’entre 5 i 10 anys perquè reformes de tipusestructural com les que afavoreixen l’autonomia escolar arribessin a afectar directament els nivellsd’aprenentatge dels alumnes. És en aquest context que cobrarien sentit les experiències abansesmentades dels districtes de Chicago i de Memfis. En segon lloc, cal no oblidar que tot procés dereforma queda mediatitzat per instruments legals i normatius i que, en última instància, els actors del66

sistema poden resistir-se a posar en pràctica fins a les seves últimes conseqüències les iniciativespolítiques de què són objecte. Com s’ha afirmat, en matèria d’autonomia escolar pot parlar-segeneralment de l’existència d’una “oportunitat buida” que es tradueix en què una reforma no té perquèconduir directament a un augment de l’autonomia escolar, si els seus actors principals s’hi resisteixen(Lockeed & Zhao, 1992). Una tercera raó seria que els efectes pedagògics de les reformes queafavoreixen l’autonomia incideixen directament només sobre variables que tenen a veure ambl’organització i l’estructura de l’ensenyament, però no necessàriament sobre els mètodes pedagògics(Leithwood & Menzies, 1998). Fer possible que els docents intervinguin molt més en la vida delcentre escolar no condueix necessàriament a un canvi en els seus mètodes d’ensenyament. És més, elsconsells escolars que generalment mai estan constituïts exclusivament per professionals del’ensenyament rarament es preocupen de les qüestions vinculades als continguts escolars o als mètodesd’ensenyament i, en la mesura del possible, fins i tot ho eviten per no provocar enfrontaments entre elsprofessionals i la resta de membres del consell (Thrupp, Harold, Mansell, & Hawksworth, 2000).Globalment, totes les investigacions semblen demostrar que les reformes favorables a l’autonomiaescolar no condueixen necessàriament a les innovacions pedagògiques que, almenys en teoria,justifiquen inicialment la seva posada en pràctica. D’aquesta manera, es pot concloure que “només espoden aconseguir millores significatives dels aprenentatges escolars per mitjà de l’adopciógeneralitzada de mètodes d’aprenentatge molt més eficaços” (Leithwood & Menzies, 1998).Finalment, altres investigacions recents encara suggereixen una explicació alternativa (Duru-Bellat, Mons, & Suchaut, 2004; Walberg, Paik, Komukai & Freeman, 2000; Wössmann, 2000).D’acord amb aquesta altra explicació, per tal que els sistemes educatius siguin eficaços s’ha d’evitarque siguin totalment descentralitzats o que els centres escolars es moguin en un entorn d’autonomiatotal. Per consegüent, cal trobar un cert equilibri entre les competències que han de quedar a mans delgovern central (la programació escolar, la qualitat de l’ensenyament i la seva avaluació,...), mentre quealtres funcions, com la gestió dels recursos materials o humans, o els mètodes pedagògics, han de sertransferides en la mesura que sigui possible als propis centres escolars. En definitiva, és el mateix quedir que ja que les reformes que advoquen per l’autonomia són, en realitat, multiformes, només aquellesque compleixen la condició de trobar un nou equilibri en la participació dels diferents actors, des delgovern central fins als centres escolars, arriben a ser realment eficaces.Els efectes sobre l’equitatBo i que sembla clar que només sota determinades condicions l’augment de l’autonomia delscentres escolars es pot traduir en una millora significativa dels resultats dels alumnes, també quedacompletament fora de tot dubte que el risc més important que tenen les reformes que aspiren aaugmentar aquesta autonomia és el creixement de les desigualtats territorials. Tal i com passa enrelació amb els efectes sobre els resultats escolars, el cert és que hi ha un ventall limitatd’investigacions que provin de vincular l’autonomia escolar i l’equitat.En general, la majoria d’investigacions posen de manifest que la descentralització, entesa com eltraspàs de funcions des del govern central fins a administracions intermèdies, es tendeix a saldar perregla general amb un balanç que es tradueix en el creixement de les disparitats. Això és el que vandemostrar Cox i Lemaitre (1999) respecte a la política xilena de municipalització. De forma semblant,la transferència als ajuntaments de la gestió d’una part del finançament de les escoles secundàrieshongareses ha conduït igualment a l’aparició de diferències en els rendiments escolars entre municipisde grandària diferent (Lockeed & Zhao, 1992). A l’Argentina i a Brasil sembla demostrat que ladisparitat territorial en termes de qualitat del servei, mesurada a través d’indicadors intermedis com elssalaris o el nivell de formació inicial dels docents, ha augmentat després i com a conseqüència de lesreformes descentralitzadores (Di Gropello, 1999). En definitiva, el model d’Estat centralitzat tampocpot associar-se sense més a l’existència de poblacions escolars homogènies pel que fa als resultats, tal67

i com han demostrat Duru-Bellat i Meuret (2004) respecte als 39 països participants el projecte PISA.Ben al contrari, els sistemes que més s’associen a l’existència de febles desigualtats escolars sónaquells on tots els diferents actors participen, cadascú en el seu nivell, en el procés de presa dedecisions.Així, en el model associat a poblacions escolars més homogènies l’Estat central garanteix launiformitat de la qualitat de l’ensenyament sobre el conjunt del seu territori, fent-se responsable de ladefinició global de les finalitats i dels objectius del sistema educatiu i dels seus diversos nivells iparticipant en el finançament del sistema, és a dir, tot emmarcant les condicions de prestació del serveipúblic de l’educació en una base nacional sòlida i comú. En aquest model també els actors locals tenenla seva quota de participació ja que aporten una contribució financera al sistema, participen en ladefinició dels continguts per tal d’adaptar l’ensenyament a les particularitats locals i intervenen, d’unamanera o d’una altra, en els processos més íntimament relacionats amb la gestió financera i depersonal. En darrera instància és el centre escolar el qual, en un marc d’autonomia, té un roldeterminant en la definició dels programes escolars i el desenvolupament curricular.Per consegüent, i segurament contra tot pronòstic, l’autonomia dels centres escolars, sota elsupòsit que quedi clarament emmarcada en un programa d’objectius mínims nacionals, i amb unagestió local per part de les administracions municipals, també suposant que l’Estat es preocupi degarantir una base comuna en matèria de recursos, poden associar-se perfectament a poblacions ambuns resultats escolars homogenis i, per tant, més equitatius. En canvi, el model més oposat a aquestasituació i, per consegüent, el que pitjors resultats genera, continua sent el federal.En conjunt, malgrat les idees preconcebudes, de la mateixa manera que l’autonomia absoluta nocomporta necessàriament un augment del rendiment escolar, tampoc pot ser sempre considerada unsinònim de desigualtats escolars, a condició que es garanteixi una base comuna mínima icompensatòria de les desigualtats de partida. Per tant, no és estrany que la majoria dels països ques’han embarcat en reformes ambicioses conduents a processos de descentralització o d’augment del’autonomia dels centres escolars, hagin acabat per posar en pràctica mesures de tipus compensatori.Això és el que ha succeït en alguns països com Nova Zelanda o Brasil, per exemple. Després de lareforma que va promoure l’autonomia escolar i la lliure elecció de centre a Nova Zelanda es va poderconstatar un augment de la segregació de base social i econòmica als centres escolars (Fiske & Ladd,2000). Com a conseqüència d’això es va optar per engegar un programa de compensació financeradestinat a les escoles que acollien una proporció elevada d’alumnes procedents de mitjans desfavorits.I ja l’any 1998 aquest programa 19 representava el 7% dels fons destinats a les escoles. De formasemblant, per lluitar contra les desigualtats existents entre els seus diferents estats, Brasil va posar enfuncionament simultàniament dos mètodes. La constitució brasilera exigeix, per començar, que elsestats hagin de comprometre’s en unes despeses mínimes en favor de l’educació pública. D’aquestamanera, per exemple, els estats han de consagrar a l’educació el 25% dels impostos que obtenen i,d’aquest percentatge, com a mínim el 60% ha de dedicar-se a l’educació primària. En segon lloc, coma mètode alternatiu, els fons compensatoris 20 permeten, des de l’any 1996, que tots els estats puguinaconseguir un nivell mínim de despesa pública per alumne escolaritzat.Així, doncs, quin seria el model de govern del sistema educatiu que més redueix les desigualtatssocials entre els alumnes? De forma clara, l’únic estudi experimental existent fins ara sobre aquestaqüestió (Duru-Bellat, Mons, & Suchaut, 2004) sembla acreditar que la lluita contra les desigualtatssocials només pot tenir èxit per mitjà de l’esquema simple d’un Estat unitari centralitzat. Per19 Denominat TEFA.20 Denominats FUNDEF.68

començar, només aquells països on els governs centrals són preponderants quant al percentatge dedecisions que poden prendre en matèria del conjunt del govern del sistema educatiu semblen estarassociats al nivell més baix de desigualtats socials. La creació centralitzada dels currícula i delcontingut de l’ensenyament, de la mateixa manera que l’existència d’exàmens a escala nacional o quela selecció dels manuals escolars, semblen correlacionar positivament amb nivells de disparitatssocials molt menors. En el marc de l’OCDE, Japó i Corea encarnarien els arquetips d’aquest model.Però, en segon lloc, fins i tot amb una correlació menys forta, també aquells països que compten ambmecanismes molt severs d’avaluació dels progressos dels alumnes, ja sigui per mitjà de revàlides iexàmens externs o de proves estandarditzades amb caràcter nacional, com succeeix a Suècia, Finlàndiai Noruega, o per mitjà d’una poderosa inspecció, com en el cas de Nova Zelanda i del Regne Unit,aconsegueixen reduir igualment les disparitats d’origen social. El mateix succeeix en el domini de lagestió del personal docent. Els millors resultats en termes de reducció de les disparitats es donen quanaquesta gestió està centralitzada com succeeix, novament, en el cas de Japó i de Corea. Òbviament, perconsegüent, quant més gran és l’autonomia dels centres escolars en matèria de finançament, més granssón també les disparitats en termes de desigualtats socials. Un finançament mixt, com es dóna aFinlàndia, al Japó o a Nova Zelanda, i una gestió financera centralitzada, com a Corea o al Japó, esrevelen fórmules igualment positives. En resum, els països asiàtics que es caracteritzen, alhora, peruna reduïda disparitat dels resultats en termes de rendiment i un ventall també reduït de desigualtatssocials semblen ser l’arquetip d’aquest sistema.Per consegüent, es pot concloure que, almenys al territori de l’OCDE, és possible trobar sistemesque mostren alhora resultats alts en termes de rendiment i desigualtats d’origen social més reduïdes.Però és difícil que es pugui concloure que hi ha vincles de causa i efecte, positius o negatius, entre lespolítiques seguides en matèria d’autonomia escolar i l’eficàcia o l’equitat dels sistemes educatius. Lesinvestigacions empíriques sobre aquesta matèria, com ja s’ha dit, són escasses i, en més d’unaoportunitat, aboquen a conclusions divergents. No és estrany que així sigui atès que el que s’amagadarrere del terme d’autonomia escolar en realitat és un concepte multiforme. D’altra banda, les anàlisismés fàcils de realitzar se centren en les implicacions estructurals de les reformes que promouenl’autonomia escolar, però són precisament aquestes reformes les que donen lloc a un ventall més amplide pràctiques pedagògiques i de desenvolupaments curriculars totalment divergents. Per consegüent,cal esperar a què la investigació encara es desenvolupi més sobre aquesta matèria per tal de poderobtenir una explicació molt més detallada dels múltiples mecanismes que entren en joc quan es tractade relacionar l’autonomia escolar amb els seus efectes.69

AVALUACIÓ EMPÍRICA DELS MODELS DE GOVERNEn analitzar la tipologia de models de govern i finançament de l'educació i les sevescorresponents modalitats es van destacar alguns determinants que podien, suposadament, explicarl'emergència de processos de descentralització. Algunes de les qüestions que van ser examinadesllavors seran revisitades ara, encara que des d'una perspectiva diferent: la dels resultats obtinguts. Enfer-ho es passarà revista, en primer lloc, a una de les variables més importants en matèria de provisiód'educació, això és, la despesa per alumne, per considerar que aquesta variable pot explicar, en bonamesura si els models descentralitzats inverteixen més o menys en educació que els centralitzats. Ensegon lloc, s’examinaran els resultats obtinguts per cadascun dels models en l'estudi PISA més recent,corresponent a 2006 i referit a l'aprenentatge científic. Aquesta és la mesura més aproximada de laqualitat de la provisió educativa durant l'escola obligatòria, per ser el resultat d'un efecte acumulatiuque s'inicia, probablement, en els primers cursos de l'educació primària i culmina, precisament, alterme de l'educació secundària. Com que es pot anticipar que el nivell de despesa per alumne pot serdiferent en cadascun dels models i modalitats examinades, fet això es tornarà de nou a reexaminar elsresultats acadèmics simulant que el nivell d'inversió per alumne fos exactament el mateix percomprovar, d'aquesta manera, l'eficiència dels diferents models. Finalment, s'abordaran els efectes decadascun d'ells en diferents mesures de l'equitat en matèria educativa, concretament a partir delsdiferencials de resultats entre centres i intra centres escolars.La inversió educativaLa primera pregunta que hom pot fer-se és si el nivell de despesa educativa és diferent en elsdiferents models de govern. D'acord amb la literatura empírica, seria esperable en principi que elssistemes amb major grau de descentralització invertissin més en educació. I això per dues raonsfonamentals. La primera és que la despesa ha de ser forçosament major a causa de la pèrduad'economies d'escala que estan associades als processos centralitzats. D'acord amb aquestaaproximació, qualsevol procés de descentralització comportaria una pèrdua d'economies d'escalaprovocada per la necessària repetició de processos. La segona raó que pot justificar un nivell dedespesa major és que en els sistemes descentralitzats les preferències dels usuaris s'expressen millor iles seves exigències i expectatives en matèria educativa creixen amb major facilitat. Així com laprimera raó és una expressió d'una presumpta major ineficiència dels models descentralitzats, lasegona, al contrari, suggereix una major implicació dels usuaris i, per tant, una major capacitat deresposta a exigències creixents que comporten, inevitablement, un nivell de despesa major.Les dues gràfiques següents presenten, per a cada model i modalitat analitzada, una mesuraajustada del nivell de despesa educativa de cada país a partir de la despesa mitjana acumulada peralumne al llarg de l'educació primària i secundària, expressada en dòlars US (convertits utilitzant laparitat del poder adquisitiu per garantir la comparabilitat tenint en compte el diferent nivell del cost dela vida). D'aquesta manera, la mesura presentada ofereix una perspectiva longitudinal que és indicativade l'esforç inversor al llarg de l'escolaritat obligatòria.70

Figure 13.Inversió educativa en els diferents modelsDespesa acumulada per alumne durant el seu ensenayment primari i secundari en els diferents modelsexpressad en dòlars US considerant la paritat del poder adquisitiu.80000700006000050000400003000020000100000autónomo centralizado federal municipal OCDEFont : OCDE, 2008Figure 14.Inversió educativa en les diferents modalitatsDespesa acumulada per alumne durant el seu ensenayment primari i secundari en els diferents modelsexpressad en dòlars US considerant la paritat del poder adquisitiu.9000080000700006000050000400003000020000100000Font : OCDE, 2008Els resultats presentats en les dues gràfiques no ofereixen cap tipus de dubte: els models queresulten en una major inversió per alumne són el federal i el municipal; en canvi, els models71

centralitzat i autònom resulten invertir per alumne per sota de la mitjana dels països de l'OCDE. Unexamen més detallat permet concloure que, en realitat, aquelles modalitats que impliquen lac onfluència de diversos nivells de govern (federal d'altres o centralitzat d'altres) són les que majoresforç inversor impliquen al costat de la modalitat municipal predominant. Vist per modalitats no éspossible concloure amb nitidesa que hi hagi models que, sota tots els supòsits de modalitat, resultin enuna inversió major o menor, excepció feta del cas del mode l autònom que, com ja s'ha dit, presenta unnivell de despesa inferior a la mitjana. L'única excepció a aquesta norma són les modalitatsmunicipals, que són en qualsevol cas equivalents o superiors a la mitjana de l'OCDE.En general, és possible concloure que, a més del model municipal, les modalitats dels restantsmodels que impliquen un major grau de descentralització expressat per la implicació de múltiplesnivells de govern són, precisament, els que més gasten. Fins aquí els resultats serien consistents amb laliteratura empírica existent sobre descentralització. Tanmateix, el que sorprèn és trobar que la formade major descentralització i, per tant, de major diversificació, la del model autònom, éscomparativament la que presenta un nivell de despesa més baix en relació amb la mitjana de l'OCDE.Els resultats acadèmicsTal com s'ha mostrat en revisar la literatura empírica, sembla lògic esperar trobar dos fenòmensdiferents: per una part, no hi hauria resultats necessàriament millors per part dels modelsdescentralitzats, ans al contrari, a causa de l'absència de polítiques centralitzades que imprimissin uncaràcter unívoc al desenvolupament educatiu; però, d'altra banda, sí hauria de quedar àmpliamentdemostrada la superioritat del model autònom, el qual d'acord amb tots els indicis empírics existentsfins al moment seria el més clarament vinculat amb els millors resultats acadèmics.Per enfocar adequadament aquesta relació s'ofereixen dues perspectives complementàries. Enprimer lloc, la de la relació entre models i resultats bruts i, en segon lloc, amb els resultats ajustatsd esprés de neutralitzar la variable de la despesa acumulada per alumne al llarg de l'ensenyamentobligatori, per considerar que aquesta pot ser una variable tant o més important que el propi model degovern.Resultats acadèmics brutsPer començar, és possible intentar establir algunes correlacions entre diferents formes de mesurarel grau de descentralització i els resultats escolars. Per a aquests darrers es prenen els resultats mitjosde cada país a PISA i la mitjana dels quals, arbitràriament, sempre se situa en 500 punts. S'ha derecordar que PISA 2006 es refereix a l'aprenentatge científic. El problema rau en com mesurar el graude descentralització Les dues figures següents ho fan respecte de dos aspectes: el percentatge definançament local de l'ensenyament i, en segon lloc, el percentatge de decisions preses per lesautoritats locals o per les pròpies escoles per contraposició a les preses pels governs centrals, ja siguinnacionals o estatals.72

Figure 15.Resultats escolars i financament local de l’ensenyamentCorrelació entre la mitjana nacional a PISA (2006) i el percentatge de despesa pública en educació financat perles autoritats localsPIS A 2006600580560540520500480460440420400y = 0.2959x + 486.8R² = 0.09210 20 40 60 80 100Local fundingFont : OCDE, 2008.Figure 16.Resultats escolars i decisions a escala local o de centreCorrelació entre la mitjana nacional a PISA (2006) i el percentatge de les decisions sobre ensenyament presesper autoritats locals o pels propis centres escolarsPISA 2006600580560540520500480460440420400y = 0.7119x + 456.23R² = 0.327120 40 60 80 100Percentage of local or school level decisionsFont : OCDE, 200873

Tal com es pot observar visualment i com confirmen els valors dels coeficients de correlació,amb prou feines existeix relació entre els resultats escolars i el finançament local de l'ensenyament,cosa que sí que es dóna, tanmateix, i amb u na intensitat considerable, en el cas del percentatge dedecisions preses ja sigui per les autoritats locals o pels propis centres escolars. Això vindria aconfirmar que els models descentralitzat o autònom estarien positivament relacionats amb millorsresultats escolars. És més, el que indica realment la correlació és que com més gran sigui elpercentatge de decisions preses a escala local o de centre, millors seran els resultats. I això és el quetambé demostra la figura següent, encara que d'una forma diferent.Figure 17.Resultats escolars i decisions a escala centralCorrelació entre la mitjana nacional a PISA (2006) i el percentatge de les decisions sobre ensenyament presesper governs centrals o estatals.PIS A 20 06600580560540520500480460440420400y = ‐0.6593x + 524.24R² = 0.295320 40 60 80 100Percentage of decisions taken centrallyFont : OCDE, 2008.Precisament, aquesta altra figura ve a acreditar, pràcticament amb la mateixa intensitat, que commés gran és el percentatge de decisions sobre l'ensenyament preses pels governs centrals pitjors sónels resultats obtinguts. És a dir, justament el mateix que acreditava la figura anterior encara queexaminat aquesta vegada des d’una perspectiva alternativa.Tanmateix, és possible anar molt més allà en aquesta anàlisi si els països s'agrupen d'acord amb latipologia proposada de models i modalitats i la relació que llavors es pot establir amb els resultatsescolars. Les figures següents presenten, en aquest sentit, el diferencial de resultats a PISA 2006 decadascun dels models i modalitats respecte a la mitjana de l'OCDE.74

Figure 18.Resultats mitjans en ciències dels diferents modelsPISA (2006)520515510505500495autónomo centralizado federal municipal490485480Font : OCDE, 2008. La mitjana de l’OCDE s’estableix en 500 punts.Figure 19.Resultats mitjans en ciències de les diferents modalitatsPISA (2006)530520510500490480470460Font : OCDE, 2008. La mitjana de l’OCDE s’estableix en 500 punts.Examinant els models, resulta extremadament clar que aquell que aconsegueix millors resultatsacadèmics és, de forma estadísticament significativa, l'autònom, tal com la literatura existentsuggereix. En segon lloc, bo i així, resulta contradictòria la troballa que el model centralitzat sigui75

l'únic que presenta resultats significativament inferiors a la mitjana de l'OCDE, mentre que tant elmunicipal com el federal són superiors o equivalents, respectivament, a aquesta mitjana.Tanmateix, l'examen de la relació ent re resultats i modalitats matisa extremadament aquestsresultats. Per una part, resulta ser que les modalitats més centralitzades, tant en el model centralitzatcom federal, obtenen ambdues els resultats més baixos, la qual cosa és una clara indicació que lacentralització en estats unitaris o en estats federals està sempre associada a baixos resultats. En canvi,els resultats milloren en les modalitats d'aquests mateixos models (centralitzat i federal) en les quals hitenen una participació significativa altres nivells de govern; en concret, en el cas federal els resultatssón significativament superiors a la mitjana de l'OCDE, cosa que no succeeix en el cas centralitzat,perquè són equivalents a la mitjana però, en qualsevol cas, millors que la modalitat predominantcentralitzada. L'examen dels resultats de les modalitats municipals també indueix a reflexió ja quenomés la modalitat que confia predominantment en els governs locals aconsegueix resultatssignificativament superiors a la mitjana de l'OCDE, cosa que no succeeix en la modalitat que combinael protagonisme de les autoritats locals amb una elevada dosi d'autonomia dels centres, els resultatsdels quals són equivalents a la mitjana de l'OCDE. Per què els resultats són pitjors sota aquestamodalitat que sota la modalitat que confereix major responsabilitat als governs locals i també pitjorsque el model autònom, del qual aparentment no hauria de ser tan distant, és una cosa que nomésulteriors investigacions poden arribar a aclarir.Resultats acadèmics ajustats a la despesa per alumneTanmateix, cal tenir en compte que les comparacions entre models ho són, en realitat, entrediferents agrupacions de països que, com ja s’ha vist, representen també aproximacions diverses a ladespesa educativa. Dit d'una altra forma, els diferents models i modalitats de govern es caracteritzentambé per un nivell diferent de despesa acumulada per alumne. Si, amb l'excepció feta del modelautònom, sembla clara l'associació entre major nivell de despesa per alumne i major descentralització,per una part, i entre millors resultats i descentralització, per altra, hom pot damanar-se llavors si noserà que l'associació a establir no té per què contenir a la descentralització sinó que ha de considerarexclusivament la despesa per alumne, per una part, i els resultats acadèmics, per altra. Com sigui que,en tots els casos, no es tracta més que de correlacions que no permeten establir relacions de causalitat,cal preguntar-se dues coses diferents:• existeix cap relació clara entre despesa acumulada per alumne i resultats escolars? Si aixífos, i es demostrés aquesta relació, caldria concloure que atès que els països que més gasten,i millors resultats obtenen, són també els que major descentralització presenten, la variabledescentralització ha de quedar neutralitzada. Si aquesta relació no es pot acreditar, llavorscaldria procedir amb la segona pregunta.• si es controla el nivell de despesa acumulada per alumne i, per tant, es neutralitza la sevainfluència, continuen sent els models i modalitats amb major grau de descentralització elsque millors resultats obtenen?La resposta a la primera pregunta apareix amb tota claredat a la figura següent que resumeix larelació entre despesa acumulada per alumne en ensenyament primari i secundari obligatori ambresultats escolars.76

Figure 20. D espesa educativa i resultats en ciènciesCorrelació entre la espesa acumulada per alumne expressada en dòlars US (PPA) i les puntuacions mitjanes aPISA (2006)Font : OCDE, 2008Pot apreciar-se a simple vista que existeix una feble relació entre ambdues variables, cosa que esdedueix de l'escassa pendent que mostra la recta. En realitat, el coeficient de correlació és molt baix(R 2 de 0.2). Aquesta dèbil correlació és, en certa manera, sorprenent perquè se'n pot inferir que unamajor despesa acumulada per alumne gairebé no té relació amb els resultats escolars. És més, éspossible trobar altres variables que, almenys en teoria, estan més allunyades dels resultats delsalumnes i, tanmateix, es demostra empíricament que a la pràctica la seva associació amb els resultatsés molt més gran. Vegi’s, per exemple, la següent gràfica on s'estableix la relació existent entre PNBper capita i resultats escolars.77

Figure 21.PNB per capita i resultats en ciènciesCorrelació entre el PNB per capita expressat en dòlars US (PPA) i puntuacions mitjanes a PISA (2006)Font : OCDE, 2008La comparació visual entre les dues gràfiques porta a la conclusió que la relació existent entredespesa acumulada per alumne i resultats és molt més feble que la que existeix entre aquests mateixosresultats i el PNB per capita. Es pot observar que la pendent de la recta de correlació és, en aquestsegon cas, molt més pronunciada. D'altra banda, és això el que es demostra estadísticament atès que elcoeficient de correlació suggereix una intensitat un 50% més elevada (0.3 contra 0.2).En definitiva, la resposta a la primera pregunta plantejada és que la relació entre despesaacumulada per alumne i resultats escolars és molt tènue i, en qualsevol cas, molt més feble que la quees pot establir respecte d’altres variables en principi molt més allunyades dels resultats escolars. Pertant, és raonable procedir amb la segona pregunta formulada, és a dir, si es controla el nivell dedespesa acumulada per alumne i, per tant, es neutralitza la seva influència, continuen sent els models imodalitats amb major grau de descentralització els que millors resultats obtenen?Les dues figures següents presenten, en aquest sentit, el diferencial de resultats a PISA 2006 decadascun dels models i modalitats respecte de la mitjana de l'OCDE neutralitzant la influència de lavariable de la despesa acumulada per alumne al llarg de l'escolaritat obligatòria.78

Figure 22.Resultats per models controlant la despesa acumulada per alumneResultats mitjans a PISA (2006), controlant la despesa acumulada per alumne durant l’ensenyament primari isecundari.525520515510505500495autónomo centralizado federal municipal490485Font : OCDE, 2008Figure 23.Resultats per modalitats controlant la despesa acumulada per alumneResultatsmitjans a PISA (2006), controlant la despesa acumulada per alumne durant l’ensenyament primari isecundari.520510500490autónomo centralizado centralizado federal otros federal municipal municipalotros predominante predominante autónomo predominante480470Font : OCDE, 200879

La comparació amb les figures equivalents relatives als resultats bruts mostra que, després del'ajustament, amb prou feines si hi ha diferències perceptibles excepte en el cas dels models federals.En aquest cas l'ajustament condueix a la conclusió que els models federals produeixen resultats persota de la mitjana de l'OCDE i, no com suggeria la comparació amb els resultats bruts, estrictamentmitjos. D'altra banda, encara que això ja sigui molt menys significatiu, també és clar que lesdiferències de resultats es matisen: els del model autònom augmenten, els del model centralitzatempitjoren i, finalment, els del model municipal s'atenuen.Una observació en detall del que succeeix amb les diferents modalitats porta a la conclusió queara són només el model autònom i el model municipal, en les seves dues modalitats, els queaconsegueixen resultats superiors a la mitjana de l'OCDE. Però ara l'ordre s'ha invertit i, desprésd'ajustar la influència de la inversió acumulada per alumne, resulta ser que el model que obté elsresultats més alts és l'autònom, per sobre del municipal -cosa que no succeïa en considerarexclusivament els resultats bruts. En segon lloc, encara que això sigui probablement menys rellevant,ara totes les modalitats restants i, per tant, tant el model centralitzat com el federal es revelen com aoriginadors de resultats significativament inferiors a la mitjana de l'OCDE.En definitiva, es pot concloure que la relació entre descentralització i resultats escolars és, enrealitat, dicotòmica: tant els models centralitzat com el federal, en els quals el govern central o el delsrespectius estats són els que compten amb majors competències sobre l'educació i un major controlsobre el finançament, s'associen en totes les seves modalitats amb resultats significativament inferiorsa la mitjana de l'OCDE; en canvi, els models autònom i municipal s'associen, també en totes les sevesmodalitats, amb resultats significativament superiors a la mitjana de l'OCDE, però la supremacia rauen el model autònom.L’equitatFins a quin punt aquesta supremacia es paga amb el preu d'una inequitat més gran? Efectivament,la literatura empírica suggereix que l'emergència de greus desigualtats, expressades de formes moltdiferents, és característica de qualsevol procés de descentralització. La lògica subjacent és que tant lamunicipalització com l'autonomia dels centres poden produir millors resultats gràcies a la sevacapacitat d'ajustar-se millor als requeriments locals i dels alumnes, la qual cosa s'aconsegueix i estradueix, alhora, en una diversificació més gran. I és aquesta diversificació la que implica, per la sevapròpia naturalesa, l'emergència de solucions diferents que poden donar lloc a resultats dispars. Enaltres mots, la diversificació és una porta oberta a la disparitat i a la desigualtat, per molt que estradueixi en un nivell mig superior al d'altres models de govern on no hi apareix aquesta disparitat,precisament per causa de la centralització.Per comprovar la validesa d'aquestes construccions teòriques cal examinar els efectes sobrel'equitat dels diferents models i modalitats de govern. Hi ha, com a mínim, dues formes substancials defer-ho a la llum dels resultats de PISA. Una primera té a veure amb la diversitat d'alumnat en unmateix centre escolar. En principi, com més gran sigui l'homogeneïtat de resultats dins d'un mateixcentre escolar més elevada serà la possibilitat que hi hagi homogeneïtat també en l'extracció socioeconòmicadels alumnes i, per tant, probabilitats més altes que centres diferents acullin poblacionsdiferents, amb el consegüent daltabaix en termes d'equitat.Això és precisament el que es mesura amb la variància intra centres, és a dir, la variabilitat entreles puntuacions PISA que es pot obtenir, de mitjana, en un mateix centre educatiu a cada país. Commés gran sigui aquesta variabilitat més heterogeni serà l'alumnat i, per tant, menor serà la probabilitatque els centres escolars contribueixin a la reproducció de diferències socials de partida.80

Complementàriament, cal referir-se igualment a la variància entre centres. Aquesta altra variànciaes refereix no a l'homogeneïtat de l'alumnat dins d'un mateix centre escolar sinó a la variabilitatmitjana de resulta ts entre tots els centres d'un mateix país. Així, ben al contrari que abans, com mésgran sigui la variabilitat entre centres més dispars seran les oportunitats segons el centre al quals'assisteixi. Mentre que, al contrari, quant menor sigui aquesta variabilitat, més grans seran lesoportunitats d'equitat, ja que el pes del centre en l'obtenció de resultats dispars serà menor.En principi, segons tot l'anterior, es podria esperar que els models i modalitats que són expressiód'una major descentralització presentessin, per una part, menor variància intra centres i una variànciaentre centres més elevada. Per dir-ho d'una altra forma, donarien lloc a centres més dispars entre si pelfet de comptar cadascun d'ells amb un alumnat més homogeni, sense detriment que els resultats mitjosdel conjunt del país puguin ser més alts que els de models i modalitats amb major grau decentralització.Això és el que s'intenten mostrar amb les dues figures següents que expressen, per a cadascundels models i modalitats la variància intra i entre centres en les puntuacions PISA 2006.Figure 24.Variància dels resultats dels diferents modelsVariància mitjana de resultats intra centres i entre centres a PISA (2006).9080706050403020100autónomo centralizado federal municipal OCDEVariación entre centros en los resultados de cultura científica (2006)Variación intra centros en los resultados de cultura científica (2006)Font : OCDE, 200881

Figure 25.Variància dels resultats de les diferents modalitatsVariància mitjana de resultats intra centres i entre centres a PISA (2006).Font : OCDE, 2008Els resultats no són totalment coincidents amb els pressuposts de partida. Per començar, prenentcom a referència la mitjana de l'OCDE en ambdues variables, el model autònom mostra una variacióentre centres superior i una variació intra centres inferior. Això sí que suporta la hipòtesi que el modelautònom genera disparitats més grans de resultats entre els centres d'un mateix país i, alhora, generauna homogeneïtat d'alumnes superior dins de cada centre. Això és consistent amb la investigacióempírica sobre autonomia escolar singularment en el cas d'aquells països on l'autonomia s’aparellaamb la lliure opció de centre. En suma, és el model que menys equitat pot generar, malgrat ser el quemillors resultats mitjans obté. En termes de disparitat de perfils d'alumnes dins dels centres, tanmateix,el model autònom no és diferent de forma estadísticament significativa del model centralitzat o delmodel federal, que tampoc no aconsegueixen un alumnat ni més ni menys heterogeni que la mitjanadels països de l'OCDE. On aquests dos models sí que aconsegueixen millors resultats en termesd'equitat és en la disparitat de resultats de centres en un mateix país: els resultats són, en conjunt,inferiors als del model autònom però estan més compactats i són més homogenis en el conjunt delscentres. Per tant, la centralització -i la federalització- comporten millors oportunitats d'equitat. Però onels resultats realment contradiuen les expectatives inicials és en el model municipal on, contràriamental que es podria esperar, la variància entre centres és la menor en el conjunt de l'OCDE i, malgrat tot,82

la variància dins de cada centre és també la més gran de l'OCDE. En definitiva, el model municipal ésel que ofereix millors oportunitats per a l'equitat encara tot i prenent adequadament en consideraciól'heterogeneïtat dels alumnes.L'anàlisi per modalitats no deixa tampoc cap espai per a dubtes, però matisa en certa maneraaquesta aproximació general. En examinar aquesta anàlisi en detall emergeixen algunes ideesextremadament rellevants. La primera d'elles és que el comportament de les dues modalitats del modelmunicipalitzat permet arribar a la conclusió que una intervenció determinant de les autoritats localsaconsegueix una equitat més gran que la modalitat municipal que confia essencialment en l'autonomiade centres. Però val a dir que, fins i tot en aquesta última modalitat, i això és igualment important, elsresultats obtinguts en termes d'equitat són molt millors que els del model exclusivament autònom. Pertant, la intervenció municipal permet elevar les cotes de d'equitat fins i tot en un context d'autonomiaque, per si sola, genera de fet les majors disparitats entre centres. En segon lloc, el comportament deles modalitats federal i centralitzada és lleugerament diferent segons si predominen al seu si elscorresponents nivells de govern superiors (central o estatal, segons correspongui) o si intervenend’altres nivells de govern. Però, per desgràcia, no sembla que se segueixi cap pauta consistent d'això.En resum, en matèria d'equitat hi ha una clara bipolaritat no tant entre el model centralitzat ifederal, d'una banda, i el model autònom i municipal, per una altra, sinó que la bipolaritat s'estableixentre el model autònom, d’una banda, i el municipal, de l’altra. En aquest sentit, els models centralitzati federal es mantenen en una zona ambigua, tot aconseguint resultats en matèria d'equitat que sónmillors que els del model autònom, tal com es podria anticipar, però no tant com els que aconsegueixel model municipal. Una possible clau que permetria interpretar aquests resultats és que les autoritatslocals exerceixen, fonamentalment, un paper crucial en matèria d'equitat, ni que sigui tan sols perl’avantatge comparatiu que prové de la proximitat.D'acord amb aquesta hipòtesi, les autoritats locals podrien utilitzar eficientment la informaciólocal amb què compten per modelar un comportament dels centres escolars que atorgui més atenció alprincipi d'equitat. Fins i tot en el supòsit que aquest principi no fos prioritari políticament per a algunesautoritats locals, el comportament global del sistema en el seu conjunt tendiria a fer atenció a lesqüestions relatives a l'equitat, amb molta més facilitat que sota el model estrictament autònom sensecap intervenció de les autoritats locals. En suma, el model municipal seria més procliu, per la sevapròpia configuració, a privilegiar l'equitat.ConclusionsEn resum, què demostren aquestes dades? Les conclusions que s'obtenen de les correlacionsanteriors permeten afermar el següent:e) Els models que resulten en una inversió més elevada per alumne són el federal i elmunicipal; en canvi, els models centralitzat i autònom tendeixen a invertir per alumne persota de la mitjana dels països de l'OCDE.f) Tanmateix, la relació entre despesa acumulada per alumne i resultats escolars és molt tènue i,en qualsevol cas, molt més feble que la que es pot establir respecte d’altres variables enprincipi molt més allunyades dels resultats escolars.g) El model que aconsegueix millors resultats acadèmics és, de forma estadísticamentsignificativa, l'autònom, tal i com suggereix la literatura existent. El model centralitzat ésl'únic que presenta resultats significativament inferiors a la mitjana de l'OCDE, mentre que83

tant el municipal com el federal són superiors o equivalents, respectivament, a aquestamitjana.h) Si s'ajusten els resultats a la inversió acumulada per alumne, es pot concloure que la relacióentre descentralització i resul tats escolars és, en realitat, dicotòmica: tant els modelscentralitzat com federal, en els quals el govern central o el dels respectius estats són els quecompten amb més competències sobre l'educació i un control més gran sobre el finançament,s'associen en totes les seves modalitats amb resultats significativament inferiors a la mitjanade l'OCDE; en canvi, els models autònom i municipal s'associen, també en totes les sevesmodalitats, amb resultats significativament superiors a la mitjana de l'OCDE, però lasupremacia rau en el model autònom.i) Finalment, en matèria d'equitat emergeix una clara bipolaritat entre el model autònom, peruna part, i el municipal, per una altra, en ser els dos models que presenten valors extrems enmatèria d'equitat, tot i sent el municipal el que aconsegueix una equitat més gran. En aquestsentit, els models centralitzat i federal es mantenen en una zona ambigua, tot i aconseguintresultats en matèria d'equitat que són millors que els del model autònom, tal com es podriaanticipar, però no tant com els que acredita el model municipal. Una possible clau quepermet interpretar aquests resultats és que les autoritats locals exerceixen, fonamentalment,un paper crucial en matèria d'equitat, probablement per l’avantatge comparatiu que prové dela seva proximitat.84

BIBLIOGRAFIAAmbler, J. (1994). Who benefits from educational choice? Some evidence from Europe. Journal ofPolicy Analysis and Management, 13(3), 454-476.Archer, M. S. (1979). The social origins of education systems. London: Sage.Ball, S., & Larsson, M. (Eds.). (1989). The struggle for democratic education, equality andparticipation in Sweden. London: Falmer Press.Berris, D. (2006). Scarves, schools and segregation, the Foulard affair. In A. Corbett & B. Moon(Eds.), Education in France, continuity and change in the Mitterrand years, 1982-1995.London: Routiedge.Bourdieu, P., & Passeron, J.-P. (1979). The inheritors. Chicago: University of Chicago Press.Boyer, R., Green, A., & Leney, T. (1997). La jeunesse scolarisée en Europe. Paris: Institut National deRecherche Pedagogique.Bryk, A. S., Sebring, B. P., Kerbow, D., Rollow, S., & Easton, J. (1998). Charting Chicago Schoolreform. Democratic Localism as a Lever for Change. Chicago: Westview Press.Bryk, A. S., Thum, Y. M., Easton, J. Q., & Luppescu, S. (1998). Examining Productivity: Ten-YearTrends in the Chicago Public Schools. Chicago: Consortium on Chicago School Research.CERI-OECD. (1995). Decision-making in 14 OECD education systems. Paris: OECD.Coleman, J. (1992). Some points on choice in education. Sociology of Education, 65(3), 260-262.Coons, J., & Sugarman, S. (1978). Education by choice, the case for family control. Berkeley:University of California Press.Corbett, A., & Moon, B. (Eds.). (2006). Education in France, continuity and change in the Mitterrandyears, 1982-1995. London: Routiedge.Cox, C., & Lemaitre, M. J. (1999). Market and State Principles of Reform in Chilean Education:Policies and Results. In D. Leiptziger & G. Perry (Eds.), Chile: Recent Policy Lessons andEmerging Challenges. Washington, DC: World Bank.Chubb, J., & Moe, T. (1990). Politics, markets and America's schools. Washington DC: BrookingsInstitution.Dérouet, J. L. (1991). Lower secondary education in France, from uniformity to institutionalautonomy. European Journal of Education, 26(2), 119-132.Di Gropello, E. (1999). Educational Decentralization Models in Latin America. CEPAL Review(68),155-173.Duru-Bellat, M., & Meuret, D. (2001). Nouvelles formes de régulation dans les systèmes éducatifsétrangers: autonomie et choix des établissements scolaires. Revue Française dePédagogie(135), 173-221.Duru-Bellat, M., Mons, N., & Suchaut, B. (2004). Caractéristiques des systèmes éducatifs etcompétences des jeunes de 15 ans: l'éclairage des comparaisons entre pays. Rapport pour leMinistère de l'Éducation. Dijon: IREDU.Eskeland, G. S., & Filmus, D. (2002). Autonomy, Participation, and Learning in Argentine Schools.Findings and Their Implications for Decentralization. Washington, DC: World Bank.Fiske, E. B., & Ladd, H. F. (2000). A distant laboratory. Education Week(May 17), 2.Glowka, D. (1989). Anglo-German perception of education. Comparative Education, 25(3), 319-332.Gorard, S., & Taylor, C. (2002). Market Forces and Standards in Education: a PreliminaryConsideration. British Journal of Sociology of Education, 23(1), 5-18.85

G reeen, A. (1990). Education and state formation: the rise of education systems in England, Tranceand the USA. London: Macmillan.Greeen, A., & Steedman, H. (1993). Educational provision, educational attainment and the needs ofindustry, a review of the research for Germany, Trance, Japan, the USA and Britain. London:National Institute of Economic and Social Research.Hatzfeld, H. (2006). Decentralising the education system. In A. Corbett & B. Moon (Eds.), Educationin France, continuity and change in the Mitterrand years, 1982-1995. London: Routiedge.Heran, F. (2004, 31 de mars). Le choix d'un lycee doit encore beaucoup a la rumeur. Le Monde, p. 15,Herrington, C. D., & Kasten, K. (2001). Florida 2001: Educational Policy Alternatives. Miami:University of North Florida.Hughes, D., Lauder, H., Watson, S., Hamlin, J., & Simiyu, I. (1996). Markets in education, testing thepolarisation thesis. Wellington: Ministry of Education New Zealand.Lauglo, J. (1990). Factors behind decentralization in Education Systems, a comparative perspectivewith special reference to Norway. Compare, 20(1), 21-39.Leithwood, K., & Menzies, T. (1998). Forms and Effects of School-based Management: A Review.Educational Policy, 12(3), 325-346.Lockeed, M., & Zhao, Q. (1992). The Empty Opportunity: Local Control of Secondary Schools andStudent Achievement. Washington, DC: World Bank.McEwan, P., & Carnoy, M. (1998). Public Investments or Private Schools? A Reconstruction ofEducational Improvements in Chile. Washington, DC: World Bank.Meuret, D., Prod'hom, J., & Stocker, E. (1995). Comparer les structures de décision des systèmeséducatifs: un bilan de l'approche quantitative. In OCDE-CERI (Ed.), Mesurer la qualité desétablissements scolaires. Paris: OCDE.Mons, N. (2004). Politiques de décentralisation en éducation: diversité internationale, légitimationsthéoriques et justifications empiriques. Revue Française de Pédagogie(146), 41-52.OECD. (1994). School: a matter of choice. Paris: OECD.Paes de Barros, R., & Silva Pinto de Mendonça, S. (1998). The Impact of Three InstitutionalInnovations in Brazilian Education. In W. D. Savedoff (Ed.), Organisation Matters: AgencyProblems in Health and Education. Washington, DC: Inter-American Development Bank.Ross, S., Sanders, W., Wright, P., & Stringfield, S. (1998). The Memphis Restructuring Initiative:Achievement Results for Years 1 and 2 on the Tennessee Value-Added Assessment System.Memphis: Center for Research in Education Policy, The University of Memphis Press.Sexton, S. (1987). Our schools: a radical policy. London Institute of Economic Affairs.Thrupp, M., Harold, B., Mansell, H., & Hawksworth, L. (2000). Mapping the Cumulative Impact ofEducation Reform: Final Report. New Zealand: University of Waikato.Walberg, H., Paik, S., Komukai, A., & Freeman, K. (2000). Decentralization: an InternationalPerspective. Educational Horizons, 78(3), 155-165.Weiss, M. (2003). New guiding principles in educational policy: the case of Germany. Journal ofEducational Policy, 18(4), 307-320.Whitty, G. (1996). Creating quasi-markets in education: a review of recent research on parental choiceand school autonomy in three countries. Review of Research in Education, 22(1), 13-22.Wössmann, L. (2000). Schooling ReFonts, Educational Institutions, and Student Performance: TheInternational Evidence (No. 983). Kiel: KIWE.86

ANNEX 1. NOTA TÈCNICA SOBRE EL QÜESTIONARI SOBRE MODELS DE GOVERNDefinicionsNivells de govern: El qüestionari utilitzat distingeix entre sis nivells diferents de govern:• Govern central, consistent en tots els organismes a escala nacional que prenen decisions oque participen en diferents aspectes dels processos de decisió.• Govern estatal: l'estat és la primera unitat territorial per sota del país en els models federals oen models amb estructures governamentals similars.• Governs o autoritats regionals/provincials: la província o la regió és la primera unitatterritorial per sota del nivell nacional en països que no compten amb un model federal oequivalent, o la segona unitat territorial per sota del país en models federals o similars. Elsgoverns o autoritats regionals/provincials són els organismes que prenen decisions a aquestnivell.• Governs o autoritats subregionals o intermunicipals: es tracta de la segona unitat territorialper sota del país en països que no compten amb un model federal de govern o similar. Elsgoverns o autoritats subregionals o intermunicipals són els organismes que prenen decisionsa aquest nivell.• Governs o autoritats locals: la comunitat local o el municipi és la unitat territorial més petitaal país que compta amb una autoritat governamental. L'autoritat local pot ser el departamentd'educació dins d'un govern local genèric o pot ser un tipus específic de govern dedicatúnicament i exclusivament a l'educació.• Escola, junta o consell escolar: l'àrea de cobertura escolar és la unitat territorial assignada aun centre escolar. Aquest nivell s'aplica únicament a cada centre escolar i inclou elsadministradors escolars i els docents o la junta o consell escolar pertanyent a cada escola enconcret. Els organismes decisors en una escola determinada poden ser: (1) una junta escolarexterna, que inclou a residents en l'àrea; (2) una junta escolar interna, que pot inclouredirectors, docents, d’altre personal escolar, famílies i alumnes; i (3) tant a una junta externacom a una altra d’interna. Les "xarxes escolars", "xarxes de centres", "cercles didàctics" o"agrupacions escolars" són considerades aquí com a escoles. Les famílies i els docents sónconsiderats elements pertanyents al nivell escolar, i no a un nivell diferent. Aquest nivellinclou també qualsevol empleat (per exemple, un docent) de l'escola que pot prendredecisions.L'objectiu consisteix a reflectir qui pren les decisions en la pràctica. En alguns casos, undeterminat nivell del govern pot tenir la responsabilitat formal de les decisions, però delegar-les a lapràctica a un nivell inferior. En descriure els processos reals de presa de decisions sempre s'identificael nivell més baix implicat amb la responsabilitat final. De forma similar, un nivell concret del governpot oferir opcions de decisió a un nivell inferior en una àrea determinda (per exemple, en la selecció detextos escolars per a determinades matèries). També en aquest cas, l'últim nivell de govern implicatserà sempre identificat com el decisor en la pràctica. També en aquest cas, el nivell més baix degovern és el que pren realment la decisió, però en un marc prèviament establert per un nivell superiordel govern. En última instància, sempre hi ha un nivell que pren la decisió final, ja sigui després de fer87

consultes o dins d'un marc d'opcions limitades i preestablertes. Finalment, poden existir casos en elsquals un nivell de govern tingui la responsabilitat d'una determinada decisió, però la seva inhibiciódoni lloc a què la decisió sigui finalment presa per un nivell inferior. Si la decisió queda a discreciód'un nivell inferior a causa de la indeterminació dels nivells superiors, llavors el nivell reflectit a lataula serà el que realment pren la decisió.DominisEl qüestionari contenia 38 ítems dissenyats per tal d’obtenir informació sobre els quatre dominissegüents:• Organització de l'ensenyament: nivell que determina l'escola a la qual s'assisteix, elsitineraris escolars, el temps d'ensenyament, la selecció dels texts, els agrupaments d'alumnes,el suport als alumnes, els mètodes d'ensenyament i l'avaluació dels treballs realitzats pelsalumnes.• Gestió del personal: contractació i acomiadament del personal, deures i condicions de serveidel personal, nivell salarial del personal.• Planificació i estructures: creació o clausura d'un centre escolar, creació o abolició d'un cursescolar, disseny dels plans d'estudi, selecció de les matèries clau en una determinada escola,selecció del pla d'estudis a oferir a l'escola, establiment dels exàmens que qualifiquen per al'obtenció d'un certificat o diploma, acreditació.• Atribució i ús de recursos: atribució de recursos i el seu ús.Modes de decisióEl factor més important en la determinació del mode de decisió és la resposta a la pregunta de quidecideix. El qüestionari buscava informació sobre fins a quin punt es prenen decisions de formaautònoma. Es van considerar les següents categories:• Total autonomia: limitacions imposades només per la corresponent carta de naturalesa olegislació general, no específicament dedicada a l'educació.• Després de consultar amb organismes ubicats en un nivell diferent del govern del sistemaeducatiu.• Independentment, però dins d'un marc establert per una autoritat superior (per exemple, unallei marc, una llista preestablerta de possibilitats, un límit pressupostari, etc.).• Altres possibilitats, a especificar en cada cas. Les consultes amb altres organismes quepertanyen al mateix nivell de govern s'inclouen sota aquesta opció.Les consultes amb organismes ubicats fora del sistema administratiu (per exemple, els sindicats)no es prenen en consideració perquè es troben fora dels nivells administratius formals i, generalment,representen organitzacions corporatives. El ministeri d'educació pot consultar-los, però serà ell, enúltima instància, qui prengui les decisions.88

36BProcediment de recolecció de les dadesEl qüestionari va ser completat per un panel d'experts nacionals sobre l'ensenyament secundariobligatori per tal d’evitar, d'aquesta manera, problemes relacionats amb ambigüitats i diferènciesd'opinió tant com fos possible.Aquest panel va estar compost per un membre de cadascun dels tres nivells de govern següents:• nivell superior (govern central);• nivell intermedi (governs estatals, autoritats o governs provincials o regionals, autoritats ogoverns subregionals o intermunicipals, autoritats o governs locals); i• nivell inferior (centre escolar).Cada panel nacional va completar el qüestionari després d'arribar a un consens sobre totes icadascuna de les qüestions. Posteriorment, el representant nacional de la Xarxa C d'INES-OCDE varevisar els resultats al costat del coordinador del projecte.37BCàlcul dels indicadorsEls indicadors es van calcular de manera que es va concedir exactament la mateixa importànciaals quatre dominis. Cadascun d'ells contribueix en un 25% al resultat dels indicadors. Com que hi haun diferent nombre d'ítems en cada domini, cada ítem és ponderat per l'invers del nombre d'ítems delcorresponent domini. Alguns dels ítems estan dividits en subítems. La suma dels pesos ponderats éssempre, en aquest cas, igual al pes d'un ítem (en el mateix domini) que no tingués subítems.Els ítems sense resposta o, en el seu cas, no aplicables reben una ponderació de zero, amb la qualcosa el pes dels restants dins del mateix domini canvia conseqüentment.89