Documento completo en pdf - Fundación Alejandro Angel Escobar

A partir del 2002 elMinisterio ha sufrido dedos maneras. Primero, entérminos absolutos, lafinanciación cayó casipor la mitad en 2003,aunque hubo un leveaumento después.Segundo, internamente,en 2003 sólo una quintaparte del presupuesto deinversión del Ministeriose destinó para temasambientales, siexcluimos el aguapotable y elsaneamiento.FORO NACIONAL AMBIENTAL6para la consecución de recursospropios, y desde entoncesel Ministerio solo contó con elpresupuesto nacional por su financiación.Así, como muestrala tabla, después de un aumentoinicial en 1995, la financiacióncayó poco a poco. Lasituación se agudizó entre 1998y 2002: la inversión nacionalse redujo a la mitad en 1998 ydespués disminuyó a los nivelesde los ochenta.La causa de estos recortes fueel déficit fiscal. En tal escenario,todas las instituciones públicasson vulnerables a una reducciónen la financiación. Sin embargo,el sector ambiental semostró más vulnerable que muchosotros, dados los gastos ordenadospor la Constitución y las prioridadespolíticas. El gasto nacional ambiental sufriómayores recortes que cualquier otro sector,de 0,23% del PIB al 0,06% 8 .A partir del 2002 el Ministerio ha sufrido dedos maneras. Primero, en términos absolutos,la financiación cayó casi por la mitad en2003, aunque hubo un leve aumento después.Segundo, internamente, en 2003 sólouna quinta parte del presupuesto de inversióndel Ministerio se destinó para temas ambientales,si excluimos el agua potable y elsaneamiento. 9 De nuevo, se ha dado al medioambiente muy baja prioridad –y por eso,su vulnerabilidad ante decisiones políticas sobrela financiación ha resultado negativa.En términos de recursos humanos, el Ministerionecesitaba liderazgo durante sus primerosaños para aprovechar la oportunidadque ofrecía su reciente creación. Desafortunadamente,después de la salida de ManuelRodríguez Becerra al final del periodo deGaviria, hubo tres ministros en cuatro años:Cecilia López, José Vicente Mogollón yEduardo Verano de la Rosa. Pastrana fuemás audaz con el nombramiento del doctorJuan Mayr, que con su gran interés ambientalpermaneció los cuatro años. Es decir, queen promedio, cada ministro ha permanecidosolo 1,6 años en el cargo, y losviceministros 1,3.La discontinuidad ministerial sin duda afectóel trabajo inicial, impidiendo un fuerteliderazgo y la definición de prioridades fijas,aunque no afectó tanto al equipo hu-

mano del Ministerio. Gracias a la novedadde la institución, y al optimismo en el sectorambiental sobre lo que se podría lograr,se montó un equipo muy fuerte. Por ejemplo,Thomas Black, el primer jefe del Grupode Análisis Económico, llegó de laUniversidad de los Andes y trajo a sus mejoresalumnos con él. Los viceministros–como Ernesto Guhl y Fabio Arjona– fuerongrandes figuras en el sector ambiental.Aun así, existían debilidades en la capacidadtécnica del Ministerio. Primero, comoya vimos, faltó gente. El Grupo de AnálisisEconómico empezó sus labores con cincopersonas dedicadas a las tasas retributivas.Bajo Mayr asumió nuevas responsabilidades–los Mercados Verdes, por ejemplo–pero con el mismo equipo. Segundo, lostemas que manejaba el Ministerio eran nuevos,y se carecía de experiencia. Tercero,algunos de los funcionarios se sintieronpoco satisfechos con los sueldos y los cambiosen el Ministerio, y se fueron a otrosempleos.Bajo los gobiernos de Samper y Pastrana,el Ministerio tuvo problemas para montarun equipo de alto perfil y permanente, quepudiera producir una identidad institucionaly garantizar su autonomía.En lugar de corregir esta debilidad, el gobiernode Uribe mostró una solución sorprendente.Un Ministerio con tantasfunciones y tantos retos necesitaba un ministrocon conocimiento, respeto y paciencia.Pero las dos ministras del primermandato de Uribe no cumplieron con estosrequisitos. Primero, ninguna tenía experienciaen el tema ambiental; así, por ejemplo,la Ministra Rodríguez se enfocó en los temasde Vivienda. Segundo, ambas tuvieron dificultadesen entender la complejidad del Ministerio;muestra de ello fue la dimisión dela Viceministra de Vivienda en 2005, quemostró las dificultades administrativas.Ahora, el nombramiento de Juan Lozanopuede ser un avance significativo, aunquedesde el 2002 se han marchado altos funcionariosque constituían la memoria institucionaldel Ministerio; se eliminaron losequipos técnicos por causa de la politización.Se dan dado muchos cambios: cadauna de las direcciones de Ecosistemas, DesarrolloSostenible Sectorial, y Agua Potabley Saneamiento Básico tuvieron almenos tres directores durante el últimocuatrienio.Los cambios en el Ministerio propiciaronantagonismos entre funcionarios. De estamanera, los cambios de estructura y deagenda afectaron la consolidación del Ministerio.Los funcionarios sentían que nopodían influir la política de la cartera.Si existiera la posibilidad de que el personaldel Ministerio actuara como un mecanismopara la continuidad –se quedó a nivelministerial o viceministerial. Seha subrayado el papel del exviceministro Juan PabloBonilla en ofrecer alguna continuidad.Pero los siguientesnombramientos reflejaron laagenda distorsionada del Ministerio.Cuando el doctorBonilla salió, fue reemplazadopor una viceministra del sectorde agua potable y saneamiento.¿Por qué los cambios en susrecursos financieros y humanoshan debilitado al Ministerio?Los recortes financierosrestringieron la agenda ministerial.Las tareas administrativas,sobre todo las licenciasambientales, pesaron muchoen el Ministerio. Además la falta de financiaciónfue la causa de dos reestructuracionesinternas, en 1997 y en 1999. Estoscambios en las divisiones y los viceministeriosdebilitaron a la institución, aumentandoasí la atmósfera de incertidumbre.Y aunque las consultas externas en 1997recomendaron un aumento de personal a423 personas, de hecho los funcionariosse redujeron a unos 300 por razones presupuestales.Y después de 2002 el númerode funcionarios se disminuyo aún más;por ejemplo, los veintisiete técnicos de laLos recortesfinancierosrestringieron laagenda ministerial. Lastareas administrativas,sobre todo las licenciasambientales, pesaronmucho en el Ministerio.Además la falta definanciación fue la causade dos reestructuracionesinternas, en 1997 y en1999.LOS BOSQUES NATURALES EN ELPROYECTO DE LEY FORESTAL7

acercándose a las instituciones ambientales–desde una oposición inicial en los años setentay ochenta, pasando por lo que parecíacasi apatía hacia la creación del Ministeriopor la Ley 99/93, hasta la cooperación estrechaen los últimos años. La proximidadentre el regulador y el sector regulado ha llegadoa ser demasiado cómoda, y es posibleque se termine legitimando el no cumplimientode los acuerdos.La rama ejecutiva: El desempeño del Ministeriose ha visto vulnerable y decepcionante.El mecanismo creado por la Ley 99para la gestión intersectorial fue el ConsejoNacional Ambiental. Sin embargo, éste–con sus veinticinco miembros de alto nivel–es un mecanismo de difícil manejo eirregular actividad. La administraciónPastrana trató de animarlo pero, considerandola poca participación intersectorialque ha generado, parece que no tuvomucho éxito.La pérdida de estatus del Ministerio se evidenciaclaramente en el caso de las licenciasambientales, que se requieren paraproyectos públicos o privados con gravesconsecuencias ambientales. Como son instrumentossobre todo coercitivos, las licenciasnecesitan el respaldo del Presidente yel gobierno para ser eficaces. Este respaldoha disminuido de manera dramática. El PresidenteGaviria casi nunca ignoró a su MinistroRodríguez. Bajo Samper, la doctoraLópez logró generar fuerza política paraconseguir el apoyo de los medios y las comunidadesafectadas. Esto ayudó a que elMinisterio pudiera influir sobre proyectoscomo el Aeropuerto El Dorado y la carreterapor el Darién.Sin embargo, con la crisis económica afinales de los años noventa, el poder delMinisterio para negociar con otras entidadesgubernamentales disminiyó. El entoncesjefe de las licencias notó unamayor “sensibilidad política” bajoPastrana. Un retraso o un veto a un proyectode infraestructura hubiera sido desagradablepolíticamente con una tasa tanalta de desempleo. En este clima, la capacidaddel Ministerio de imponer requisitosambientales se redujo.Un aspecto positivo fue la labor destacadadel Ministerio a nivel internacional. La participaciónenérgica del Ministro Mayr en laConvención de Biodiversidad ayudó a establecerel papel del Ministerio frente a otrascarteras. Esta hiperactividad tal vez puedeser interpretada como una reacción contralas limitaciones a nivel nacional.El trabajo de Juan Mayr en la esfera internacionalpolítica y la táctica de Cecilia Lópezde llevar al debate publico laslicencias ambientales de proyectocontroversiales fueronejemplos excepcionales de autonomíaministerial en un climapoco favorable a la gestiónambiental.Bajo Uribe esto se haagudizado aún más. En el temade licencias ambientales el papeldel Ministerio –y el espaciopara una perspectiva ambiental–se ha reducido. El Ministerio noha logrado negar ninguna licenciapara una gran obra.En lo fundamental, el Presidenteno acepta el concepto de ungobierno en lo cual los distintosministerios aboguen porintereses distintos entre sí.Quiere racionalizar el gobiernoy no da cabida a lo ambiental.Esta visión presidencial hapermeado bastante el sistema. Según JuanPablo Bonilla, el primer viceministro de Ambientebajo Uribe, “No podemos seguir hablandode las Metas de Milenio con elambiente como un tema aislado, y con losMinisterios de Ambiente portándose máscomo ONG que como partes del gobierno”.El Ministerio no ha extendido su alcance aotras carteras; al contrario, ha cedido controlsobre la gestión ambiental a otros Ministeriosy a la Presidencia. En los debatessobre la Ley Forestal estuvo en el margencon el Ministro de Agricultura, Andrés FelipeArias, actuando como portavoz principaldel Gobierno. Además, el MAVDT ha sidoUn aspecto positivofue la labordestacada delMinisterio a nivelinternacional. Laparticipación enérgicadel Ministro Mayr en laConvención deBiodiversidad ayudó aestablecer el papel delMinisterio frente a otrascarteras. Estahiperactividad tal vezpuede ser interpretadacomo una reacción contralas limitaciones a nivelnacional.LOS BOSQUES NATURALES EN ELPROYECTO DE LEY FORESTAL9

Algunas decisiones –enparticular, el aumento dela financiación y laexpedición correcta delas licenciasambientales– se puedentomar a corto plazo.Para asegurar que setomen tales decisiones,el Ministro Lozano, quehizo una buena gestióncon las empresascementeras para rebajary congelar los costos,ahora debe mostrar uncompromiso igual defuerte con el temaambiental.FORO NACIONAL AMBIENTAL10desplazado también en la esfera internacional.Su participación en la Cumbre de Johannesburgofue muy débil, comparadacon su contribución en la Convención deBiodiversidad. Además, la desaparición dela Unidad de Política Ambiental del DNPen 2003 eliminó un mecanismo clave paraque el Ministerio penetre otros sectores.El Presidente Uribe ha intervenido con elefecto de minar la autonomía del Ministerio.El caso más impresionante fue su intervenciónen la Ley Forestal para reenviarla alCongreso. En este, impuso su propio poder–y el de los ex ministros– pero condenó aArias y Suárez, quien había dichoque los ex ministros “no debentener la última palabra”. Larevista Semana condenó alMAVDT, “El ministro Arias,pero en especial su colegaSuárez, encargada de protegerel medio ambiente, aún le debenuna explicación al país, quede estar ubicado en otra latitud,habría tenido profundas consecuenciaspolíticas”. 11Tal vez, el diálogo entre el Ministerioy el sector ambiental seha roto –y en este caso el sectorambiental tendría que ir directamentecon el Presidente.Puede ser también que el MinistroLozano esté más dispuestoa intervenir directamente anivel ministerial – por ejemplo,como lo hizo sobre el puerto deDibulla. La Ministra Suárez habíaaprobado la licencia, a pesar de no haberconsultado a las comunidades indígenasy de un dictamen desfavorable de los institutosde investigación pero, frente a manifestacionesde las comunidades, Lozanointervino para suspender las obras.Sin embargo, estas intervenciones de carácterindividual, aunque a veces logrenresultados a corto plazo, no contribuyen ala consolidación institucional. Mejor es quela política se base en el debate y la participación,y en las relaciones maduras entrelas organizaciones del sector ambiental yprivado y la rama ejecutiva.¿Por qué han debilitado al Ministerio los cambiosen sus relaciones externas? Es dudosoque el Ministerio haya mantenido su capacidadde enfrentarse a las demandas del sectorprivado, como lo hizo, por ejemplo, conlas tasas retributivas, que fueron contestadasfuertemente por la ANDI y algunas empresasde agua. El Grupo de AnálisisEconómico, encargado de las tasas, contócon el apoyo firme de los ministros y el BancoMundial, y las quejas del sector reguladose rechazaron en el Decreto 901 de 1997.Dentro de este contexto negativo para loambiental, ha sido positivo el papel jugadopor los ex ministros y ex viceministros críticoscon la administración. Aunque vinculadoscon las ONG, se han movilizado comogrupo independiente, por ejemplo con suscartas abiertas a las Ministras y a los Presidentes.Esto es un mecanismo para la continuidad,promoviendo una crítica de altoconocimiento y alto perfil, con mucho interésde parte de los medios.Sin embargo, esto no basta sustituir a unarelación estrecha entre la sociedad civil y elMinisterio. Hasta hoy se ha perdido la oportunidadde crear una comunidad de organizacionesambientales de conocimientotécnico y voluntad política para apoyar alMinisterio. Y sin este apoyo el Ministeriocarece de fuerza para actuar como vozambiental en el Gobierno.VULNERABILIDAD INSTITUCIONALConocemos que los ecosistemas son vulnerablesa la política –como evidencia ladestrucción de los manglares por la construcciónde la carretera Barranquilla-SantaMarta. Lo que nos enseña la historia delMinisterio del Medio Ambiente es que lasinstituciones que hacen tales políticas sonvulnerables al cambio político.Además, hemos visto que esta vulnerabilidadinstitucional del Ministerio en Colombiahan resultado negativa por dosrazones:

• Es más rápido desmontar una instituciónque consolidarla. Unos meses de descuidopolítico pueden minar los logrosde años.• El contexto político, que motivó muchasdecisiones políticas, se volvió menos favorableal tema ambiental, sumado a undéficit fiscal, la falta de fe en las institucionesy el declive del tema en la agendainternacional.Entonces, el MAVDT con que el país cuentahoy no tiene la estructura, la agenda, nila capacidad que esperaban quienes lo crearonen 1993, ni tampoco con los que llegóa contar en su proceso de consolidaciónrestringida entre ese año y el 2002.¿QUÉ HACER? DE VULNERABILIDADINSTITUCIONAL A VOLUNTADPOLÍTICA¿Cómo evitar tales efectos negativos? Reducirla vulnerabilidad institucional, estableciendoun fondo de recursos propiospara el Ministerio, por ejemplo, sería un retopolítico casi imposible. Entonces, sería máseficaz:• Utilizar la vulnerabilidad institucionalpara fortalecer el tema ambiental.• Restringir el impacto de la vulnerabilidadinstitucional para dejar crecer las instituciones.En la práctica se debe:• Atender la creciente fuerza del temaambiental: La necesidad de otorgar prioridadal tema ambiental en la agendanacional y global ha llegado a su puntomás alto desde 1993. A nivel internacional,el ímpetu ha sido impulsado porlas noticias sobre el cambio climático; anivel nacional, la Ley Forestal ha atraídoel interés de los medios, las comunidadesétnicas y la población en general.El tema ambiental no es elitista ni intangible.Por ejemplo, el Banco Mundial estimaque la contaminación del aire causaalrededor de 6.000 muertes prematurasal año en Colombia, y que los costos deesa contaminación, los desastres naturalesy las enfermedades transmitidas porel agua podrían ser equivalentes a másdel 3% del PIB del país 12 . Con apoyopolítico y pruebas económicas, ahora letoca al gobierno.• A corto plazo, mostrar la voluntad políticanecesaria: Algunas decisiones –enparticular, el aumento de la financiacióny la expedición correcta de las licenciasambientales– se pueden tomar a cortoplazo. Para asegurar que se tomen talesdecisiones, el Ministro Lozano, quehizo una buena gestión conlas empresas cementeraspara rebajar y congelar loscostos, ahora debe mostrarun compromiso igual defuerte con el tema ambiental.• A mediano plazo, reconsiderarla fusión ministerial: Laestructura actual restringe laexpansión del tema ambientalen la agenda del gobierno.Al gobierno le hace faltaun ministerio dedicado altema. Sin embargo, cualquiercambio institucionaldebe ser deliberado y concertado,para disminuir loscostos de transformación.• A largo plazo, respetar las institucionespúblicas y dejar que se desarrollen: Unasdimensiones claves del Ministerio –porejemplo, el desarrollo de una memoriainstitucional, y una mayor confianza conla sociedad civil– tardan mucho en florecer.La retórica contra las ONG y losfuncionarios minan este proceso. Las decisionesy discursos políticos deben evitartal contaminación acústica, y a su vez,tener en cuenta las dinámicas de las institucionesfrágiles.NOTAS1 Frank, D.J. et al. 2000. “The Nation-State andthe Natural Environment over the TwentiethCentury”, American Sociological Review, 65,Número 1, Feb, pp. 96-116.La estructura actualrestringe la expansióndel tema ambiental enla agenda del gobierno. Algobierno le hace falta unministerio dedicado altema. Sin embargo,cualquier cambioinstitucional debe serdeliberado y concertado,para disminuir los costosde transformación.LOS BOSQUES NATURALES EN ELPROYECTO DE LEY FORESTAL11

2 Banco Mundial. 2004. Environment Matters. Disponibleen http://lnweb18.worldbank.org/essd/envext.nsf/41ByDocName/Publications EnvironmentMattersAnnual ReviewEnvironmentMatters2004inSpanish.3 En su Manifiesto Democrático dijo, “El Estadoburocrático y politiquero ha engañado al pueblocon un discurso social que no ha cumplido porquelos recursos se han ido en clientelismo y corrupción”.Su gobierno subsiguiente prometióreducir el gasto de la administración central enmás del 2% del PIB para el 2004, así como erradicarla politiquería de las instituciones.4 Por ejemplo, en los Estados Unidos, la EPA quisoganar legitimidad pública en sus primeros años,así que decidió enfocarse en la salud pública.5 Ambos gobiernos decidieron no desarrollar unanueva ley ambiental para reemplazar el Códigode Recursos Naturales de 1974, como sugirieronalgunos observadores.6 Ver Plan Nacional de Desarrollo, 2002-2006: Haciaun Estado Comunitario; y, por ejemplo, Intervenciónde la Ministra de Ambiente, Vivienday Desarrollo Territorial, Sandra Suárez Pérez, enel Foro ¿Para dónde va la vivienda en Colombia?”,disponible en http://www.minambiente.gov.co/ministerio/discursos.htm.7 Entrevista con el autor, Bogotá, Agosto de 2005.8 Gómez Torres, M. 2005. Política Fiscal para laGestión Ambiental en Colombia. CEPAL, SerieMedio Ambiente y Desarrollo, Número 107. Disponibleen http://www.eclac.org/publicaciones/xml/4/23154/107-2.pdf.9 Contraloría General de la República. 2004. Estadode los Recursos Naturales y del Ambiente2003 – 2004.10 Además, las relaciones con las autoridades regionalesy locales son muy importantes. Para vercómo las relaciones han evolucionado, remitirseal trabajo de Francisco Canal.11 Semana, “¿Podadora presidencial?”, edición1238, enero 26 de 2006.12 Banco Mundial. 2004. Environment Matters.EL PRESENTE DOCUMENTO FUE ELABORADO POR HENRY MANCE, MÁSTER EN DESARROLLO INTERNACIONAL,UNIVERSIDAD DE OXFORD.EL FORO NACIONAL AMBIENTAL ES UNA ALIANZA ENTRE ECOFONDO, LA FUNDACIÓN ALEJAN-DRO ÁNGEL ESCOBAR, LA FRIEDRICH EBERT STIFTUNG EN COLOMBIA -FESCOL, LA FUNDACIÓNNATURA, GTZ -PROGRAMA AMBIENTAL, TROPENBOS INTERNACIONAL COLOMBIA, LA WWFCOLOMBIA Y LA FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN DE LA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES, QUEINICIÓ SUS ACTIVIDADES EN 1997, COMO UNA INSTANCIA DE CARÁCTER PERMANENTE. EL FOROES UN ESPACIO PARA LA REFLEXIÓN QUE BUSCA LA INTEGRACIÓN DE LA DIMENSIÓN AMBIENTAL ALAS POLÍTICAS DE DESARROLLO EN COLOMBIA.FORO NACIONAL AMBIENTALCONSEJO DIRECTIVO: CAMILA BOTERO, MARTHA CÁRDENAS, FRANCISCO CANAL, RAFAEL COL-MENARES, ELSA MATILDE ESCOBAR, XIMENA BARRERA, CARLOS RODRÍGUEZ, MANUEL RODRÍGUEZBECERRA (PRESIDENTE).12LAS IDEAS EXPRESADAS EN ESTE DOCUMENTO NO COMPROMETEN A LAS INSTITUCIONES QUE HACEN PARTE DE ESTE PROYECTO.