Rega-17 (sem issn) - Cepal

REVISTA DE GESTÃO DE ÁGUA DA AMÉRICA LATINAREVISTA DE GESTION DEL AGUA DE AMERICA LATINAEDITORES EXECUTIVOSCarlos E. M. Tucci, GWP, UFRGS, BrasilAndrei Jouravlev, CEPAL, ChileEDITORES ASSOCIADOSAbel Mejia USAAdolfo Villanueva BrasilAlberto Calcagno ArgentinaAlberto Galvis ColombiaAlberto Galvis ColômbiaAlejandro León ChileAmtonio Eduardo Lanna BrasilAntonio Tatit Holtz BrasilAri Rosemberg BrasilArlindo Phillippi Jr BrasilArmando Bertranou ArgentinaAxel Dourojeanni PeruBenedito Braga BrasilCarlos Nobre BrasilCarlos Serrentino UruguayColin Green InglaterraDamian Indij ArgentinaDaniel Hogan BrasilDavid Harrison USADavid Motta Marques BrasilDiego Rodriguez USAEdgar Montenegro Terrazas BoliviaEduardo Abbott ChileEduardo Mario Mediondo BrasilEduardo Mestre MéxicoEduardo Zamanillo ArgentinaElena Benitez ParaguaiFrancisco Lobato BrasilGabriel Azevedo BrasilGisela Forattini BrasilGuillermo Donoso ChileHumberto Peña ChileInés Restrepo ColombiaIvanildo Hespanhol BrasilJerson Kelman BrasilJorge Reyes PeruJosé Almir Cirilo BrasilJosé Luis Genta UruguayJuan Antonio Arrese ChileJuan Carlos Bertoni ArgentinaJuan Jose Neiff ArgentinaLidia Oblitas PeruLuis Silveira UruguayLuiz Ayala ChileLuis Garcia USAManuel Paulet PeruMaría Elena Corrales VenezuelaMaureen Ballesteros Costa RicaMiguel Solanes ChileMonica Porto BrasilNilo de Oliveira Nascimento BrasilOscar Cordeiro BrasilPablo Jaeger ChilePablo Lloret EquadorPedro Silva Dias BrasilPierre Chevrllier FrançaRobin T. Clarke BrasilRoger Monte ParaguayRubem Porto BrasilSidniei Magela Thomas BrasilVictor Pochat ArgentinaENDEREÇO PARA CORRESPONDÊNCIAMaria Elena ZúñigaGWP / South America - CEPALAv Dag Hammarskjold 3477 - VitacuraCasilla 179-D - Santiago, ChileE-mail: gwpsamtac@eclac.clIMPRESSÃOEditora EvangrafRua Waldomiro Schapke, 77 – Porto Alegre, RSFone (51) 3336-0422TIRAGEM3 mil exemplaresPLANEJAMENTO GRÁFICO / EDITORAÇÃOCarla M. Luzzatto e Fernando Piccinini SchmittRega / Global Water Partnership South America. – Vol.1, no. 1 (jan./jun. 2004) –Santiago: GWP/South America, 2004 –v.Semestral1. Recursos hídricos. I. Global Water PartnershipSouth America.CDU 556.18PUBLICAÇÃO SEMESTRALPede-se permuta . We demand exchange. Se pide permuta.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○Regaé uma revista proposta pelo GWP Global WaterPartnership da América do Sul e conta com a parceriade várias entidades nacionais e regionais na áreade recursos hídricos, entre elas: CEPAL, BID, BancoMundial, ABRH - Associação Brasileira de RecursosHídricos, IARH - Instituto Argentino de RecursosHídricos, RedeCap-Net Argentina, APRH - AssociaçãoParaguaia de Recursos Hídricos e Sociedade Brasileirade Limnologia.Os objetivos da revista são de divulgar o conhecimentoadquirido nas Américas sobre a Gestão Integradade Recursos Hídricos. Considera-se importantea troca de informações entre os diferentes atoresna área de recursos hídricos: técnicos, decisores degoverno e instituições privadas, membros de comitê eagências de bacias, usuários de águas, etc.Os principais aspectos enfatizados são os seguintes:- resultados comparativos e experiências sobre políticaspúblicas em recursos hídricos; - estudos sobre acadeia produtiva dos diferentes setores de recursoshídricos; - gerenciamento integrado dos recursoshídricos dentro de uma visão interdisciplinar; - aspectosinstitucionais e de gestão de recursos hídricos emeio ambiente; - setores usuários da água e impactossobre a sociedade.Rega es una revista propuesta por la GWP-GlobalWater Partnership de América del Sur, y cuenta conel apoyo de varias entidades nacionales y regionalesen el área de recursos hídricos, entre ellas: CEPAL,BID, Banco Mundial, ABRH - Associação Brasileirade Recursos Hídricos, IARH - Instituto Argentino deRecursos Hidricos, Red Cap-Net Argentina, APRH -Asociación Paraguaya de Recursos Hidricos eSociedade Brasileira de Limnologia.El objetivo de la revista es divulgar el conocimientoadquirido en las Americas sobre la Gestión Integradade Recursos Hídricos. Se considera importante el intercambiode información entre los diferentes actoresen el área de Recursos Hídricos: técnicos, tomadoresde decisiones del gobierno y de instituciones privadas,miembros de comités y agencias de cuenca,usuarios de recursos hídricos, etc.Los principales aspectos enfatizados son los siguientes:- resultados comparativos y experiencias sobre políticaspúblicas en recursos hídricos; - influencia económicade los recursos hídricos sobre las cadenas productivas;- gestión y gerenciamiento integrado de recursoshídricos dentro de una visión interdisciplinaria;- aspectos institucionales y de gestión de recursos hídricosy medio ambiente; - sectores usuarios del aguae impactos sobre la sociedad.Sociedade Brasileira de Limnologia

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○REVISTA DE GESTÃO DE ÁGUADA AMÉRICA LATINAREVISTA DE GESTIÓN DEL AGUADE AMERICA LATINASumárioVol.1 - N.1 - Jan./Jun. 2004Privatización del sistema de agua potable ysaneamiento en el Área Metropolitanade Buenos Aires, Argentina. Debilidadinstitucional-regulatoria y enseñanzas / 5Daniel AzpiazuDiretrizes estratégicas para ciência e tecnologiaem recursos hídricos no Brasil / 21Carlos E. M. Tucci e Oscar M. CordeiroThe water war: resistance against privatisationof water in Cochabamba, Bolivia / 37Rocio BustamanteGobernabilidad de los serviciosde agua potable y saneamientoen América Latina / 47María Elena CorralesGerenciamento integradodas inundações urbanas no Brasil / 59Carlos E. M. TucciFomento a la inversion privada en obras menoresde riego y drenaje. El caso de Chile / 75Nelson Pereira e Marcelo Gross Fuentes20 años del Código de Aguas de Chile / 91Humberto Peña TorrealbaMercado de aguas: viabilidad y potencialidades deun instrumento para la reforma de la gestiónhídrica en el Perú / 105Eduardo Zegarra Méndez

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○Privatización del sistema de agua potabley saneamiento en el Área Metropolitanade Buenos Aires, Argentina.Debilidad institucional-regulatoria y enseñanzasDaniel AzpiazuRESUMEN: La experiencia argentina respectoa la concesión de uno de los sistemas integradosde agua y saneamiento más grande del mundoresulta por demás paradigmática. La misma invitaa reflexionar sobre sus enseñanzas en tornoa algunos de los problemas que plantea la privatizacióny regulación de dicho servicio.Los magros resultados obtenidos no son másque los previsibles de la conjunción de serias deficienciasen el diseño y las modalidades de laconcesión, las debilidades e insuficiencias delmarco regulatorio y de su propia institucionalidad,recurrentes renegociaciones contractuales,evidencias de captura de la agencia reguladorapor parte de la empresa regulada y del poderpolítico, inexistencia de incentivos reales paraque la concesionaria atienda las áreas más deficitariasen cuanto a la prestación del servicio (lossectores de menores recursos).La relevancia y pertinencia del análisis de casoguarda relación con las principales lecciones queel mismo ofrece en términos de la discordanciaentre los objetivos perseguidos – universalizacióny mejora sustancial en la calidad del servicio– y los pobres resultados obtenidos al cabode casi nueve años de gestión privada.PALABRAS-CLAVE: Privatización, aguapotable,saneamiento, regulación.ABSTRACT: The Argentine experience in theconcession of one of the largest water and sanitationsystems in the world is highly paradigmatic.It invites reflection on lessons learned aboutsome of the problems presented by the privatisationand regulation of that service.The lean results obtained are those to beexpected when bringing together severe deficienciesin design and the modes of concession,weakness and insufficiencies of the regulatoryframework and its own institutionality,recurring contract renegotiation, evidencethat the regulatory agency has been capturedby the regulated company and politicalpower, lack of real incentives for the utility toserve the areas where there is the highestdeficit in providing the service (sectors withless resources).The relevance and pertinence of this caseanalysis lies in the main lessons it offers in termsof the difference between goals pursued-universalisationand substantial improvement in thequality of the service – and the poor results achievedat the end of almost nine years of privatemanagement.KEY-WORDS: Privatisation, drinking water, sanitation,regulation.DESCRIPCION DEL CASOAntecedentesLa crisis hiperinflacionaria de fines de losaños ochenta, con la consiguiente asunción anticipadadel presidente Menem (mediados de1989), devino en un proceso de profundastransformaciones estructurales en el plano económico,social e institucional inscriptas en unaadscripción plena a los enunciados del neoliberalismo(privatización, desregulación, aperturade la economía, flexibilización laboral,liberalización financiera).La privatización de Obras Sanitarias de laNación (OSN), empresa estatal responsable dela prestación del servicio de agua potable ydesagües cloacales en la Ciudad de BuenosAires y los principales partidos del conurbanobonaerense (cerca de 9 millones de habitan-

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 5-20, jan./jun. 20046tes, al momento de la transferencia) se inscribeen ese contexto. La premura con la que seencaró el proceso, la inexistencia de debatesocial –y parlamentario– en torno a las modalidadesque debería adoptar dicha privatizaciónresultan consistentes con la consecución deaquellos objetivos político-institucionales.Así, como un denominador común a buenaparte de los servicios privatizados, la decisiónde concesionar (por 30 años) el área deprestaciones de OSN a través de decretos delPoder Ejecutivo conspiró contra la estabilidadjurídica del proceso y la previsibilidad. Ellopermitió la conformación de un contexto propiciocomo para que, a partir de diversos decretosy resoluciones –muchos de ellos, dedudosa legalidad y nula transparencia–, terminarapor reformularse el contrato original dela concesión.Modalidades de la privatización,oferta oportunista y diseño regulatorioLos principales criterios sobre los que seestructuró la privatización de OSN podrían sintetizarseen, por lo menos, tres componentesesenciales:la decisión de mantener la integración verticaly horizontal de la empresa desoyendo,incluso, las críticas del Banco Mundialque proponía su segmentación de formade introducir cierta competencia porcomparación. También se descartó la posibilidadde diferenciar la concesión de laprestación del servicio respecto de la construcciónde nueva infraestructura, opciónviable de forma de atemperar el podermonopólico de la concesionaria;el mantenimiento de la estructura tarifariabasada en un sistema de tipo catastraldefinido en función del consumo presuntopor superficie, con una mínima participaciónde la micromedición (apenas el15% del total). Ambos sistemas incluyenesquemas de subsidios cruzados entre zonasy tipos de edificación orientados a favorecer,en teoría, la universalización delservicio; yla incorporación de un nuevo cargo específicode infraestructura (incluía uncargo de red y otro de conexión), destinadoa financiar la expansión y la incorporaciónal servicio de nuevos usuarios.Si bien no se suprimió el esquema de subsidioscruzados preexistente en la estructura tarifaria(desde los usuarios de mayores consumose ingresos hacia los de menores; desdelos no residenciales hacia los residenciales; ydesde las zonas geográficas de mayor desarrollorelativo hacia las más retrasadas), el esquemade financiamiento de la expansión establecidopara los nuevos usuarios –mayoritariamente,de escasos ingresos– contrabalanceó la noregresividad de los restantes componentes tarifarios,en la medida en que hizo recaer elcargo destinado a tal fin sobre los mismos.La mera réplica formal (bajo formas distorsionadasy distorsionantes) de ciertos criteriosregulatorios aplicados en otras economías, dondelos márgenes de pobreza y de indigencia resultanmarginales frente a los vigentes en laArgentina de principios del presente siglo (másde la mitad y cerca del 15% de la población,respectivamente), no sólo no garantiza la universalidaden el acceso al servicio de agua potabley saneamiento, sino que, por el contrario,agrava la crítica situación en materia de salud ycalidad de vida de amplias –y crecientes, en elejemplo argentino– capas de la sociedad.La modalidad de licitación adoptada fue lade adjudicar el servicio a aquella oferta que, apartir del cumplimiento de exigencias técnicasen materia de obras e inversiones, propusierala mayor reducción sobre las tarifas cobradaspor OSN que, cabe señalar, en los dos añosprecedentes, se habían incrementado en másde un 70%. La oferta ganadora resultó ser lapresentada por el consorcio Aguas ArgentinasS.A., liderado en ese momento por Suez Lyonnaisedes Eaux-Dumez de Francia y el grupolocal Soldati (posteriores transferencias de capitalderivaron en el control mayoritario porparte de la –actual– Suez (ONDEO), y la participaciónminoritaria de, entre otros, Vivendi,Aguas de Barcelona, Banco de Galicia y BuenosAires y la Corporación Financiera Internacional).Tal adjudicación se vio sustentadaen el valor porcentual del coeficiente ofrecidoque fue de 0,731 –o sea una reducción de26,9% sobre la tarifa vigente–. La concesiónfue entregada en forma gratuita, sin la obligaciónde pago de canon por parte el consorcio

AZPIAZU, D.Privatización del sistema de agua potable y saneamiento en el Área Metropolitana de Buenos Aires...adjudicatario, a pesar que el mismo percibiríabeneficios por la explotación de activos públicospreexistentes. Tampoco se exigió la comprade acciones de la empresa ni ningún otrotipo de requerimiento que conllevara un determinadoaporte de recursos por parte de laadjudicataria.A partir de las tarifas ofrecidas, la empresaconcesionaria se comprometió a desarrollar un“Plan de Mejoras y Expansión de los Servicios”(PMES), dividido en seis Planes Quinquenalescorrelativos (los dos primeros formabanparte constitutiva de la oferta original). Se establecióque la principal variable de regulaciónde las tarifas estaría asociada al ingresomedio percibido por la firma prestataria (enfunción del número de usuarios servidos encada año y de las condiciones de eficiencia establecidasen cada plan quinquenal). En materiatarifaria se fijaron dos posibles tipos derevisión: la “ordinaria”, debía discutirse antela presentación de cada Plan Quinquenal; másprecisamente a partir del segundo de ellos, enel que “sólo podrá disponerse reducciones de losvalores tarifarios y precios vigentes”. Por su parte,la “revisión extraordinaria” sólo podría plantearseante un “incremento o disminución enlos costos de la concesión superior al 7%”.Como quedó demostrado a los pocos mesesde la transferencia de la empresa (efectuadael 1º de abril de 1993), la oferta ganadorase estructuró a partir de tarifas predatorias, asabiendas que serían posteriormente renegociadas,en sucesivas ocasiones, con el poderconcedente. Así, a partir de una oferta “oportunista”,tales renegociaciones contractualespasaron a constituirse en uno de los rasgossobresalientes del entramado normativo y regulatoriode la concesión.Las recurrentes renegociaciones contractualesA pesar que el propio contrato prohibíatoda revisión tarifaria que pudiera estar asociadaa minimizar el riesgo empresario, transcurridosapenas ocho meses de iniciada la concesión,la concesionaria solicitó una “revisiónextraordinaria” de las tarifas, aduciendo pérdidasoperativas no previstas. Sin mayores argumentacionesoficiales, tal aumento fue concedidoa partir de julio de 1994 (el coeficienteoriginal se elevó a 0,830 –una suba de 13,5%–)y, a la vez, se incrementaron en más del 40%los cargos de infraestructura. Cabe resaltar quela Ley de Convertibilidad (Nº 23.928) habíaprohibido, a partir del 1º de abril de 1991, todotipo de ajuste e indexación de las tarifas de losservicios públicos.Sobre la base de esta nueva estructura tarifaria,en el segundo año de gestión, Aguas Argentinaspasó de una situación deficitaria a unafuertemente superavitaria (facturó casi 350millones de dólares, con una rentabilidad netasuperior a los 50 millones); al tiempo que elEnte Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios(ETOSS, órgano regulador del sector) constatabauna amplia gama de incumplimientosempresarios, muy particularmente en cuantoal grado de ejecución de las obras que habíanfundamentado la “revisión extraordinaria” delas tarifas (entre otras, la prestación del servicioen las “villas de emergencia” de la Ciudadde Buenos Aires).En los años subsiguientes se sucedieron, porun lado, los reiterados e injustificados retrasosempresarios en la ejecución de las inversionesy en el cumplimiento de las metas comprometidasy, por otro, sus crecientes presiones enprocura de la dolarización de las tarifas y denuevas formas de resarcimiento ante el altogrado de incobrabilidad de los cargos de infraestructura.La respuesta oficial resultó, nuevamente,funcional a los intereses empresarios. En febrerode 1997, el Poder Ejecutivo convocó a larenegociación del contrato de concesión, conel objetivo de tratar, entre otros, la eliminacióndel “conflictivo” cargo de infraestructura.Dicha convocatoria incorporó, a la vez, unanueva anomalía en materia de inclusiones a –y exclusiones de– la mesa de negociación. Setrata, en el primer caso, de la Secretaría deRecursos Naturales y Desarrollo Sustentable(SRNyDS) que iría adquiriendo una crecienteinjerencia en el manejo de la concesión, y, enel segundo, del ETOSS, que fue marginado dela renegociación del contrato.En noviembre de 1997, se aprobó el actaacuerdoque, a pesar de los manifiestos incumplimientosde la empresa en materia de inversionesy expansión de las redes (entre otras, la7

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 5-20, jan./jun. 20048sustitución de aguas con nitrato por agua superficial),dispuso:una peculiar forma de “dolarización” delas tarifas (“traslado inmediato a preciosy tarifas de una devaluación”);se eliminó el cargo de infraestructura yen su reemplazo se introdujo el conceptode SUMA (SU: servicio universal, MA:medio ambiente), pago fijo indexable yreajustable a pagar por todos los usuarios(entre dos y tres pesos por servicio,por factura, y por bimestre). A la vez, losnuevos usuarios deberían pagar el CIS(Cargo de Incorporación al Servicio), en30 cuotas mensuales de $ 4;se redujeron sustancialmente los umbralespara el ajuste por aumento de costos;se incorporó la posibilidad de una “revisiónextraordinaria” de tarifas por añocalendario. En ese marco, la empresaconcesionaria solicitó la aprobación deun incremento de tarifas de 11,7% a partirde mayo de 1998 que, por resoluciónde la SRNyDS, se fijó en 5,1%; yse postergaron o cancelaron diversas inversionescomprometidas originalmente,al tiempo que se condonaron los incumplimientosde otras que, en algunos casos,fueron “compensadas” por inversionesa realizar en, por ejemplo, el complejoempresario de Puerto Madero.En julio de 1999, por Resoluciones de laSRNyDS, se introdujeron nuevos cambios relacionadoscon la regulación tarifaria. Procurandoseguir los lineamientos de los esquemasde regulación del tipo price cap, se estableció–contraviniendo lo dispuesto por la Leyde Convertibilidad– que las tarifas pasaran aajustarse por un índice de precios determinadomenos un coeficiente de eficiencia. Elíndice de precios seleccionado fue el promediosimple entre el Producer Price Index - IndustrialCommodities y el Consumer Price Index - Water& Sewage Maintenance, ambos de los EstadosUnidos. Por su parte, el coeficiente deeficiencia global se estableció en tan sólo0,5%. Cabe resaltar que, a juicio de la propiaempresa, “las ganancias de eficiencia” fueron,entre 1994 y 2000, de 6,4% anual acumulativo(Universidad, 2001).A pesar de pretender virar hacia un esquemade regulación tarifaria del tipo price cap, se mantuvola posibilidad de ajustar las tarifas por variacionesen los costos e ingresos de la empresa,mecanismo propio de los esquemas cost plus. Atal fin, se estableció la denominada ExposiciónFinanciera Neta (EFNQ), calculada como el valorpresente del flujo de caja neto para solventarlos gastos de operación y las inversiones “eficientes”de la concesión durante el quinquenio considerado(pasando a constituirse en una garantíade rentabilidad). En caso que la EFNQ fuerainferior a la pactada originalmente, los ingresosde la concesión deberían ajustarse –vía aumentode las tarifas y/o mediante un subsidio estatal–hasta alcanzar el flujo de caja previsto.En suma, se trató de un esquema de regulacióntarifaria supuestamente basado en el pricecap, pero sin incentivos para el incrementode eficiencia, aspecto central del mecanismo,puesto que incluye cláusulas gatillo referidasal incremento de tarifas por aumento de costoso insuficiencia de ingresos, relacionadascon la garantía emanada de la EFNQ. En otrostérminos, un mecanismo ad hoc donde confluyenun price cap “invertido” que asegura a laempresa el aumento de las tarifas con algunosingredientes del mecanismo cost plus, como esel traslado a las tarifas de aumentos en los costoso insuficiencia en los ingresos. Además,cada nuevo usuario debe financiar su conexióna la red, pero sin que se anule el cargo SUcreado originalmente a tal fin.La demorada primera revisión quinquenalLas recurrentes renegociaciones contractualesdel trienio 1997-1999 sentaron las bases comopara encarar la demorada primera revisión quinquenalde la concesión (tanto en términos delPMES, como en los planos tarifario y medio-ambiental).Al respecto, recién en enero de 2001 sefirmó un acta-acuerdo entre Aguas Argentinas yel ETOSS, por la que quedó aprobado el segundoplan quinquenal (que tendría que haber entradoen vigencia en mayo de 1998).A cambio de comprometerse a cumplir consu retrasado plan de inversiones, y a adelantaralgunas obras previstas, la empresa se vio favorecidacon un incremento tarifario del 3,9%anual acumulativo entre 2001 y 2003; un ajus-

AZPIAZU, D.Privatización del sistema de agua potable y saneamiento en el Área Metropolitana de Buenos Aires...te por la inflación estadounidense de 1,5%; yotros dos cargos fijos bimestrales adicionales(1,55 pesos por factura).En suma, como producto de los sucesivos aumentosconcedidos, la tarifa media del servicioresidencial se incrementó, entre mayo de 1993 yenero de 2002, un 88,2% (Lentini, 2002), porcentualque no sólo compensó holgadamente larebaja inicial del 26,9%, sino que superó concreces la variación registrada por los precios alconsumidor en idéntico período (apenas 7,3%).Como resultado de esta demorada revisiónordinaria el Estado convalidó un conjunto importantede incumplimientos contractuales conclaras implicancias regresivas, bajo un entornonormativo que poco se asemeja al original.Durante el primer quinquenio de la concesión,de sólo considerar las inversiones realizadaspor la empresa (excluyendo la expansiónderivada de las obras por cuenta de terceros–OPCT– y de la “regularización de clandestinos”),los incumplimientos de la concesionariaen materia de expansión de la coberturadel servicio se elevan al 63% de la poblacióncomprometida en la oferta original para elservicio de agua potable, y al 88% de la correspondienteal servicio de cloacas (Comisión deUsuarios del ETOSS, 2000).EL DESEMPEÑO ECONOMICODE LA CONCESIONARIALa configuración de un nuevo marco normativoy regulatorio devino en la internalizaciónde privilegios que se ven reflejados en eldesempeño económico de la concesionaria.Entre 1994 y 2000, la variable de regulacióntarifaria “ingresos por usuario” pasó de 145pesos/dólares a 195 pesos/dólares. Por otrolado, según surge de los balances anuales dela empresa, entre 1994 y 2000, Aguas Argentinasregistró, en promedio, una tasa de beneficiosobre patrimonio neto de 19,1%, y del12,8% si se considera la rentabilidad mediasobre ventas (Azpiazu y Forcinito, 2002); nivelesmuy superiores a los vigentes en el planointernacional.Es más, como parte constitutiva de la oferta“oportunista” original, la inobservancia de loscompromisos asumidos en términos de lasmetas de expansión de la red se conjuga conla reticencia empresaria en cuanto al aportede capital propio y, por tanto, a la sistemáticay creciente recurrencia al endeudamiento (enespecial, el externo, mucho menos onerosoque el local). Al no establecerse ningún tipode restricción a la capacidad de endeudamientode la concesionaria, la firma ha venidoincrementando sostenidamente su endeudamientoexterno (en especial, con la CorporaciónFinanciera Internacional que, por otrolado, detenta una participación del 5,0% en laconformación accionaria del consorcio, el BancoEuropeo de Inversiones y diversas emisionesde Obligaciones Negociables). De allí que,por ejemplo, en el balance cerrado el 31 dediciembre de 2000, el coeficiente pasivo total/patrimonio neto se elevó a 2,49, cuando en laoferta original estaba previsto que tal indicadorno podría superar el 0,80.SITUACION ACTUALEntre el 20 de diciembre de 2001 y el 6 deenero de 2002, se alteró radicalmente el contextoen el que se inscribe la operatoria de laconcesionaria. En esos pocos días se sucedieron:la renuncia del presidente De la Rúa ytodo su gabinete, la designación de cinco presidentesconstitucionales en menos de dos semanas,la declaración unilateral de default dela deuda externa, la asunción del presidenteDuhalde, la sanción de una ley de emergencia(Nº 25.561), el abandono del régimen de convertibilidady la consiguiente devaluación delpeso, la decisión de renegociar el conjunto delos contratos con las empresas privatizadas sobrela base de la previa “desdolarización“ y“desindexación” de las tarifas.Antes que se iniciara ese proceso de renegociación,Aguas Argentinas elevó una nota enla que exigió compensaciones tales como, entreotras, un seguro de cambio (reconocimientode la paridad un peso = un dólar) parahacer frente a su abultada deuda externa (próximaa los 700 millones de dólares), el mantenimientode dicha paridad para sus importaciones(las compras intracorporativas de laconcesionaria ascendieron a casi 600 millonesde dólares), y la suspensión de las inversionescomprometidas contractualmente.9

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 5-20, jan./jun. 200410En mayo de 2002 se conoció el dictamendel área de renegociación específica de tratamientodel contrato de aguas y saneamiento(López Raggi, 2002). Del mismo se desprendeque la concesionaria debería cumplir con todossus compromisos de inversión y con lasmetas de expansión acordadas, sin incrementotarifario alguno. Ello sería factible con sólorecurrir a la renegociación de su deuda externay suspender los giros de divisas al exterior(tanto en concepto de dividendos, como pormanagement fee).En el pasado mes de agosto, el Ministeriode Economía requirió que cada una de lasempresas privatizadas elevara una solicitudfundada sobre los ajustes tarifarios demandados,al tiempo que les permitiría no satisfacerla calidad comprometida en la prestación delos respectivos servicios. Este nuevo rumbo delas renegociaciones parecería ser una resultanteparadójica de estrategias y conflictos de interesesde diversa índole.Por un lado, las crecientes presiones de lasempresas privatizadas involucradas en la renegociaciónde los contratos (61), de los paísesde origen de buena parte de ellas, y del propioF.M.I. (que incluyó entre los condicionantesde un posible acuerdo con la Argentina, elaumento de las tarifas de los servicios privatizados).Por otro, la de las propias autoridadesgubernamentales que, aparentemente, tiendena demorar la resolución del tema tarifario,atento a su impacto sobre los índices deprecios y a la proximidad de las elecciones presidenciales.En suma, la incertidumbre respecto al futurode la concesión del sistema de aguas y saneamientoen el Área Metropolitana de BuenosAires (AMBA) emerge, a la fecha, como unaatipicidad más de la misma que, al cabo de másde nueve años, ha venido acumulando desaciertosy fragilidades de todo tipo.LECCIONES APRENDIDASLa experiencia argentina resulta por demásparadigmática e invita a reflexionar sobre lasenseñanzas en torno a los problemas que planteala privatización del servicio de aguas y saneamiento.A título ilustrativo cabría resaltaralgunas de esas lecciones:La necesidad de encarar un amplio debatesocial y parlamentario que, sobreadecuadas bases tecno-económicas, deriveen la sanción de una ley específicaque brinde seguridad jurídica y previsibilidad,condicionando la posibilidad dealterar el marco regulatorio establecido;Ello supone un análisis integral sobre lasposibilidades de segmentar el sistema, asícomo las de incorporar mecanismos licitatoriosen ciertas áreas de construcciónde nueva infraestructura, de forma delimitar el poder monopólico de quienresulte adjudicatario;El necesario carácter oneroso de la concesión(pago de canon) por el uso económicode activos públicos y/o la exigencia deaportes de capital (por ejemplo, bajo laforma de compra de acciones) de formade impedir la presencia de ofertas “oportunistas”.Asimismo, tratándose de concesionesde activos públicos, debería explorarsela posibilidad de fijar coeficientes (ointervalos acotados) de aportes de capitalpropio, así como en lo referido a la relaciónendeudamiento/patrimonio neto;Incorporar al entramado normativo y regulatoriola figura del “riesgo empresario”o, en otras palabras, la inexistenciade reaseguros que tornen nulo dicho riesgoaun bajo condiciones de ineficienciadel operador;Propender a la universalización plena delservicio a partir de incentivos efectivos parael operador, de mecanismos adecuados ytransparentes de subsidios cruzados y, deresultar necesario, la implementación detarifas sociales que no sólo permitan accederal servicio a los sectores de menoresingresos, sino también el pago del mismopara quienes lo poseen. Ello debería compatibilizarsecon una creciente micromedicióndel servicio en aras de una mayorracionalidad en el uso del recurso;Dotar de independencia y autarquía plenaa la agencia reguladora, que garanticeuna total autonomía, cuadros técnicos capacitados,presupuestos independizados dela facturación de la empresa regulada, desplieguede políticas activas que prioricen

AZPIAZU, D.Privatización del sistema de agua potable y saneamiento en el Área Metropolitana de Buenos Aires...la defensa de los derechos de los usuariosy, fundamentalmente, una estructura organizativa(monitoreo legislativo, auditoríasexternas y/o cruzadas con la participaciónactiva de los usuarios) que anule su posiblecaptura, tanto por parte de la empresaregulada como del propio poder político;Incorporar a la problemática regulatoriala implementación de programas de desarrollode proveedores locales y establecerrígidos controles sobre las comprasintracorporativas de la empresa concesionaria,muy particularmente en lo referidoa la recurrencia a precios de transferenciaque conlleven la sub o sobrefacturaciónde las mismas;Implementar una contabilidad regulatoriaespecífica que incorpore y/o precisedeterminada información económicocontable-social-infraestructuralesencialpara el desarrollo de las actividades decontrol y regulación, de forma de minimizarlas asimetrías de información;En economías con niveles de pobreza eindigencia como los que se registran enbuena parte del escenario internacional(como, crecientemente, en la Argentina),el agua potable y los desagües cloacalesno pueden ser considerados comomeras mercancías sujetas a las “fuerzasdel mercado”, sino que son parte constitutivay componente vital de la calidadde vida de la población.Octubre 200211ReferenciasAZPIAZU, D.; FORCINITO, K. 2002. La renegociación permanente, los incumplimientos empresarios y las rentas de privilegio. Laregulación pública del sistema de agua y saneamiento en el Área Metroplitana. Ponencia presentada el el Primer Taller del ProyectoPrinwass, INCO-Union Europea, Oxford, 22-23 April.COMISIÓN DE USUARIOS DEL ENTE TRIPARTITO DE OBRAS Y SERVICIOS SANITARIOS. 2000. Propuesta de la Comisión deUsuarios frente a la revisión quinquenal del contrato de aguas argentinas. Buenos Aires. Mimeo.LENTINI, E. 2002. El impacto en la concesión de agua y saneamiento del Área Metropolitana: un análisis preliminar. In: I.A.S.P.SEMINARIO LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN EL NUEVO ESCENARIO ECONÓMICO. Buenos Aires: ETOSS.LÓPEZ RAGGI, J. 2002. Informe técnico. Buenos Aires: Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos.UNIVERSIDAD ARGENTINA DE LA EMPRESA. CENTRO DE ESTUDIOS ECONÓMICOS DE LA REGULACIÓN. 2001. Las empresasprivadas de servicios públicos en la Argentina: análisis de su contribución a la competitividad del país. Buenos Aires.ADDENDA:RESUMEN DE LOS COMENTARIOS A LA EVALUACIÓN CRÍTICA REALIZADAPOR EL SR. J.T. WINPENNY DEL DOCUMENTO: “PRIVATIZACIÓN DEL SISTEMA DE AGUA POTABLEY SANEAMIENTO EN EL AMBA. DEBILIDAD INSTITUCIONAL-REGULATORIA Y ENSEÑANZAS”En el presente capitulo se busca aclarar obrindar elementos de juicio sobre materias queparecen ser desconocidas y que responden aloscomentarios criticos realizados por el revisormencionado.1. El Sr. J.T. Winpenny pone en duda, losniveles de pobreza y de indigencia vigentesen la Argentina a fines de 2002 (“The descriptionof poverty in Argentina (“50% inpoverty”, “15% in destitute poverty”) seemswildly exaggerated for a middle-income emergingeconomy”).Al respecto, cabe remitirse a la página webdel Instituto Nacional de Estadísticas y Censos(INDEC), donde podrá encontrarse la informacióncorrespondiente, contemporánea a laelaboración del documento cuestionado (octubre2002).En ese marco, la afirmación vertida en el documentooriginal referida a que los márgenesde pobreza y de indigencia se elevan a más del50% y cerca del 15% de la población subestimaban,en realidad, los niveles vigentes al momentode la redacción de dicho documento.

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 5-20, jan./jun. 200412Incidencia dela pobrezae indigenciaen el totalurbano EPH y por regionestadistica –Octubre 2002.Fuente: Instituto Nacionalde Estadísticas y Censos.Ver www.mecon.gov.ar/indec2. El Sr. J.T. Winpenny, se refiera a la “devaluaciónmasiva” en el año 2000 y, luego a la del2001-2 (“The concession was damaged, probablyfatally, by the massive devaluation in 2000…”;“…the crushing devaluation of 2001-2 destroyedthe viability of the concession and caused heavylosses to Suez, its chief shareholder”).En el marco de un mínimo de soberanía, lapolítica cambiaria es un atributo insoslayablede los gobiernos nacionales. En los años 2000y 2001, bajo la vigencia plena del régimen deconvertibilidad 1 peso = 1 dólar estadounidense,la mayor parte de las empresas privatizadas–opacas renegociaciones contractuales mediante–actualizaron sus tarifas –contraviniendolas taxativas disposiciones de la propia Ley deConvertibilidad– de acuerdo a la evolución deíndices precios de los EE.UU.. Finalmente,cabe precisar, que el abandono del régimende conversión fija se deriva de la sanción de laLey Nº 25.561 el día 6/1/2002.La consiguiente devaluación de la monedalocal (en principio, en un 40%, para luego estabilizarseen torno al 200%) afectó al conjuntode la sociedad y en particular, a los asalariadoscon remuneraciones congeladas en monedalocal. También, obviamente, a aquellasempresas (como Aguas Argentinas S.A.; enadelante AASA) con un nivel de endeudamientoexterno que, en última instancia, respondíaa una estrategia empresaria inscripta en un“proyect finance” que, hasta allí, había redituadorentas de privilegio, ajenas al propio desempeñode la firma.Cabe traer a colación dos argumentaciones,sumamente clarificadoras extraidas del Informeelevado por el Dr. Biagosch (en su condiciónde coordinador de la Comisión de Renegociaciónde los Contratos de Obras y ServiciosPúblicos, creada por la Ley Nº 25.561, y susdecretos reglamentarios) a solicitud del MinistroLavagna en el marco del proceso de renegociacióncontractual entre el gobierno y lasempresas privatizadas: “El valor de la monedaes fijado por el Estado Soberano (art. 75 inc.11 C.N.), no por el Estado contratante. No setrata entonces de resarcir al contratista sinode aplicar el principio de defensa del biencomún y esfuerzo equitativamente compartido”(enfatizado en el original) (Biagosch,

AZPIAZU, D.Privatización del sistema de agua potable y saneamiento en el Área Metropolitana de Buenos Aires...2002). En estrecha vinculación con lo anterior,el citado informe remarca que “Algunasempresas ante la falta de capital propio; delaporte de capital de los accionistas y frente ala necesidad de cumplir planes de inversión orequerimientos de capital de trabajo, recurrieronal endeudamiento externo. Fueron decisionesempresarias tomadas en el marco de lalegislación entonces vigente y motivadas porlas diferencias de tasas de interés o –en algunoscasos– porque su propia casa matriz o susvinculadas actuaban como entidades prestadoraso les eran ventajosos otros mercados decapitales. Quienes así se endeudaron tuvieronla opción de recurrir al mercado de capitales yal sistema financiero argentino. De haber obradoasí, aun en el caso de deudas nominadasen moneda extranjera, tendrían en la actualidaduna situación financiera totalmente bajocontrol. Así como los concesionarios no trasladana los usuarios los efectos de sus decisiones empresariascorrectas, no pueden solicitar ahora el traslado delos efectos de sus decisiones empresarias equivocadas”(énfasis propio).3. El Sr. J.T. Winpenny señala que, en 1997,a partir de la implementación de subsidios cruzados(en realidad, se refiere a la sustitucióndel Cargo de Infraestructura por el SUMA –servicio universal y medio ambiental–) se subsanaríanlos problemas de expansión del serviciohacia las áreas más carenciadas (“The largeconnection fee was certainly a barrier to itsextension into poorer areas, but this was tackledin 1997, essentially through cross-subsidy”).Al respecto cabe resaltar, por lo menos, dosdimensiones analíticas .En primer lugar, que cuando AASA formulósu proyecto frente al llamado a licitación, yadebería haber contemplado que los montosestablecidos para el Cargo de Infraestructuraque debían abonar quienes no tenían accesoal servicio (mayoritariamente, los sectores yáreas carenciadas de la población) resultabandesproporcionados frente a, por un lado, lasposibilidades económicas de los mismos y, porotro, con relación a las metas de expansiónpropuestas. Es más, al margen de lo dispuestoen la normativa, a los pocos meses de hacersecargo del servicio, tales cargos fueron elevadosen un 38,5% para el servicio de agua potabley en un 45,7% para los desagües cloacales(en el período transcurrido entre la fecha derealización de la oferta –enero de 1992– y laaplicación de ese incremento –abril de 1994–,el Índice de Precios Mayoristas sólo se habíaincrementado el 3,0%).A partir de allí, la empresa comenzó a alegarante el ETOSS que “situaciones socialestales como el crecimiento de la desocupación,la subocupación y la mayor marginalidad constituíanhechos imprevisibles y sobrevinientesa la firma del contrato” y justificaban los incumplimientosmencionados en la medida enque derivaban en altos niveles de morosidad eincobrabilidad de los cargos de infraestructura(Delfino, 1997). Posteriormente, estos mismosargumentos serían retomados por elETOSS para recomendar a la Autoridad deAplicación la renegociación del contrato (Notadel Directorio del ETOSS Nº 4.457/97). Es eneste último marco, donde se inscribe lo señaladopor el Sr. J.T. Winpenny respecto a la aplicaciónde subsidios cruzados a partir del reemplazodel cargo de infraestructura por elSUMA –Servicio Universal-Medio Ambiente–.Ello remite a la segunda de las dimensionesanalíticas a considerar, emergentes de la sancióndel Decreto Nº 1.167/97. En el mismo seestablece, en consonancia con lo afirmado porel Sr. J.T. Winpenny, la eliminación del cargode infraestructura y su reemplazo por el conceptoSUMA, pago fijo indexable y reajustableque pagan todos los usuarios (un valor máximode tres pesos por servicio –aguas y cloacas–,por bimestre). A la vez, los nuevos usuariosdeben pagar el CIS (Cargo de Incorporaciónal Servicio), en 30 cuotas mensuales decuatro pesos. A ello se le adicionaron otras alteracionesdel contrato de concesión original,tendientes a preservar los intereses empresarios(modificación del umbral para aumentos,incorporación de la posibilidad de una “revisiónextraordinaria” de tarifas por año calendariodesnaturalizando la propia concepción originalde tales revisiones, la modificación delplazo de cobertura del primer plan quinquenal(de fines de abril de 1998 a diciembre dedicho año), postergación o cancelación de diversasinversiones comprometidas originalmentey condonación de los incumplimientosen una serie de obras).13

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 5-20, jan./jun. 200414En el coemntario el Sr. J.T. Winpenny seignora que esa política de subsidios cruzadosconstituía, por un lado, una de las bases sustantivas(a pesar de sus limitaciones) del contratooriginal y que, por otro lado, más allá de laincorporación del SUMA, a partir de allí se fueincorporando una multiplicidad de cargos fijosque, como tales, conspiran contra los usuariosy consumidores de menores recursos, apunto tal de minimizar –sino erosionar casi porcompleto– el componente de “subsidios cruzados”(a favor de los sectores de menores recursosy/o que habitan en zonas carenciadas).CUADRO Nº 1Evolución de los componentes de la tarifa de AASA 1993-2001 (pesos / dólares y valores absolutos)* Cargo de infraestructura** Servicio universal y medio ambiente, por servicio y por bimestre*** Cargo de incorporación al servicio**** Cargo por mantenimiento de las conexiones***** Cargo por ingreso adicional, por servicio y por bimestre****** Consumos libres residenciales, por servicio y por bimestreFuente: Ministerio de Economía, Comisión de Renegociación de los Contratos de Obras y Servicios Públicos. Ver www.mecon.gov.arAl respecto, como se desprende del CuadroNº 1, la proliferación de cargos fijos ha sidocasi una constante a partir del reemplazo delcargo de infraestructura por el SUMA. En efecto,mientras el diseño original de la regulacióntarifaria procuraba garantizar un crecientegrado de universalización de los servicios, através de subsidios cruzados desde los sectoresy regiones de mayores ingresos, hacia los demenores recursos, la creciente recurrencia adistintos tipos de cargos fijos tendientes a financiarla expansión del servicio derivó, porun lado, en una profunda regresividad distributivaen materia tarifaria y, por otro, no conllevóincrementos significativos en lo relativoal acceso al servicio (es más, en el caso del serviciode cloacas se manifiesta un deterioro enel grado de cobertura, diferencial según seanlos estratos de ingreso de la población)En cuanto al primero de tales temas, lainformación elaborada en el ámbito de la Comisiónde Renegociación de los Contratos(ARGENTINA. Ministerio de Economía,2002) resulta por demás ilustrativa. Mientrasla tarifa mínima del servicio se incrementóel 177,0%, entre mayo de 1993 y enero de2002, el valor de la factura promedio lo hizoen un 62% y aquella correspondiente a losusuarios de mayor facturación individual(usuarios no residenciales y residenciales queviven en unidades funcionales de mayor valorunitario –por cantidad de metros cuadradosconstruidos, por localización geográfica,por antigüedad de la vivienda–) aumentóel 44,0%. Si bien no puede establecerseuna correlación absoluta entre el valor de latarifa y el nivel de los ingresos de los usuarios,es indudable que la regresividad de la es-

AZPIAZU, D.Privatización del sistema de agua potable y saneamiento en el Área Metropolitana de Buenos Aires...tructura tarifaria emerge como uno de losrasgos distintivos de la concesión.Tal visión se ve complementada y enriquecidaal considerar la incidencia del costo delservicio para los usuarios del Área Metropolitanade Gran Buenos Aires (AMBA) segúndeciles de ingreso, en el mes de mayo de 2002(de acuerdo a la información proporcionadapor el INDEC a la Comisión de Renegociación–Ministerio de Economía, 2002–). En efecto,para el 10% de la población de mayoresingresos, las erogaciones asociadas al pago delservicio representan, apenas, el 1,3% de susrecursos, mientras que en el polo opuesto, parael decil de menores ingresos, la tarifa del serviciode aguas y cloacas les sustrae el 9,0% desus ya deteriorados recursos (cuando para elpromedio de los usuarios, tal proporción secontrae a 1,9%). Bajo esta perspectiva de análisisqueda en evidencia la inequidad que emanade la actual estructura tarifaria de la concesión,en tanto la fuerte –y creciente– gravitaciónde los distintos cargos fijos que se han idoincorporando en las distintas renegociaciones,hacen recaer los costos reales del servicio asimétricamentesegún estratos de ingresos.En otras palabras, agravado por la escasadifusión de la micromedición, la recurrenteincorporación a la tarifa de diversos cargos fijos,independizados de cualquier otra consideraciónrespecto al tipo de usuario (léase zonade residencia, metros cuadrados totales y construidos,antigüedad de la vivienda, etc.), conllevanaturalmente una creciente inequidaddistributiva que, en el actual contexto económico-socialdel país no hace más que agravarla crítica situación por la que atraviesan lossectores de menores recursos, en particular, losdel conurbano bonaerense.Bajo una perspectiva de análisis mucho másabarcativa, tanto en lo espacial como en lo temporal,un estudio realizado en al ámbito del Áreade Economía y Tecnología de la FLACSO (Arza,2002), aporta nuevos e importantes elementosde juicio en torno a la gravitación del gasto enel servicio de aguas y saneamiento según estratosde ingreso. En este caso, la cobertura espacialde análisis no difiere sustancialmente de laque AASA presta el servicio (el 80,3% de la poblacióndel AMBA) y se basa en la informaciónemergente de la Encuesta Nacional de Gastode los Hogares que realiza el INDEC. Antes deanalizar los resultados del estudio, cabe incorporaruna muy breve digresión. La última encuestafue realizada entre los años 1996 y 1997cuando la creciente incidencia de los cargos fijosen la tarifa del servicio de aguas y saneamientoaún no se hacia notar y, por ende, la regresividadde la misma no alcanzaba la intensidadque asumiera en los años subsiguientes.15CUADRO Nº 2Porcentaje del ingreso familiar destinado al pago del servicio de aguas y saneamientosegún deciles de ingreso en el AMBA, 1996-1997* En hogares agrupados por decil de ingreso per cápita familiar (IPCF)Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO sobre la base de información delINDEC, Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares, 1996–1997.

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 5-20, jan./jun. 200416De todas maneras a pesar de ello, la incidenciadel gasto en el servicio de aguas y cloacas tiendea guardar correspondencia inversa con elnivel de los ingresos de los hogares, muy particularmente,como era de esperar, si sólo se consideranaquellos hogares que tienen acceso al servicio.Así, mientras en los primeros cinco decilesde ingresos correspondientes a la población demenores recursos tales gastos se ubican en tornoal 1,0% de sus ingresos, a partir del sexto decil semanifiesta un claro y nítido sesgo decrecienteque guarda relación directa con los mayores nivelesde recursos que reflejan los mismos.De la lectura del Cuadro Nº 2 surge, asimismo,otra dimensión analítica no menos importanteque emana, en términos estadísticos, delas diferencias existentes entre la incidencia delgasto en el servicio de aguas y cloacas por decilesde ingresos según se trate, o no, de poblacióncon acceso a dichos servicios. Al respectopuede comprobarse que las mayoresbrechas se verifican en aquellos deciles de ingresosque agrupan a los sectores de menoresrecursos. Ello remite a la consideración de untema que hace a la propia esencia de los criteriosbajo los que se privatizó OSN: el proclamadoobjetivo de acceder a la universalizaciónde los servicios de agua y cloacas.Si bien no se trata de una problemática queafecte, directamente, las condiciones de distribuciónprogresiva o regresiva del ingreso,los resultados emergentes de la confrontaciónde la información referida a los años 1996-97,respecto a la anterior Encuesta de Gasto delos Hogares realizada por el INDEC (1985-86),no dejan de ser casi sorprendentes.Al margen de toda consideración de las asimetríasresultantes según quintiles de ingreso,mientras la cobertura en materia de agua potablese incrementó cuatro puntos porcentuales,la correspondiente al servicio de cloacas decrecióen tres puntos porcentuales; fenómenos quetienen la particularidad de verificarse –aunquecon distinta intensidad– cualquiera sea el quintilde ingresos que se considere.CUADRO Nº 3Cobertura de las redes de agua potable y cloacas en el AMBA, 1985-86 y 1996-97* (porcentajes)* En hogares agrupados en quintiles de ingreso per cápita familiar (IPCF).Fuente: FIEL, sobre la base de EGH, INDEC.De las múltiples inferencias que podríanextraerse del Cuadro Nº 3, cabe resaltar por lomenos dos de ellas. La primera, vinculada a laprestación del servicio de agua potable, es queel quintil de menores recursos de la sociedad,a pesar de tratarse del servicio “más privilegiado”en materia de expansión, continúa con casila mitad de la población involucrada sin accesoal servicio e, incluso, con un porcentaje pordebajo de la media en cuanto a la expansióndel mismo en términos relativos a la poblaciónsin cobertura total. La segunda, tan o mássignificativa que la primera, es que el acceso alservicio de cloacas (decreciente al cabo de undecenio) denota una clara regresividad, entanto los sectores más afectados se concentranen los dos quintiles de menores recursos de lasociedad.

AZPIAZU, D.Privatización del sistema de agua potable y saneamiento en el Área Metropolitana de Buenos Aires...4. El Sr. J.T. Winpenny hace referencia alos incrementos de costos de la concesionariaasociados a situaciones imprevistas, aunantes del abandono de la convertibilidad(“Obviously, for a given or assumed rate ofreturn, any increase in costs has to come fromuser revenues, there is no question of “subsidising”investments”).Así, el análisis del comportamiento de loscostos, en general y, muy particularmente,de los operativos de AASA (tanto en términosabsolutos como relativos), permite extraeruna serie de inferencias de particularsignificación; más aún si se las vincula conlas posibles fuentes de las rentabilidades deprivilegio que ha venido internalizandoAASA desde que tomó a su cargo la prestacióndel servicio.En correspondencia con las profundasmodificaciones en los propios criterios regulatoriosde la concesión, la operatoria de laempresa ha venido relevando cambios nomenos significativos en la evolución de suscostos y, en particular, en la configuraciónde los mismos. Al respecto, un primer e insoslayableseñalamiento es que durante elprimer ejercicio operativo (en realidad, ochomeses de gestión), los costos totales superabanen un 3,8% a los correspondientes ingresos(Cuadro Nº 4). De allí en más, a favorde las recurrentes renegociaciones contractuales(en especial, en materia tarifaria) talsituación no se volvió a repetir e, incluso, enel último ejercicio anual previo a la sanciónde la Ley de Emergencia Económica Nº25.561, los costos totales representan pocomás de las dos terceras partes de los ingresosde la empresa.CUADRO Nº 4Evolución de los costos como porcentaje de los ingresospor servicios de AASA, 1993-2001 (porcentajes)Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSOsobre la base de información de las Memorias y Balancesde Aguas Argentinas S.A.De todas maneras, tan o más importante queese fenómeno es el que se deriva de las profundasmutaciones operadas en la conformaciónde los costos de la empresa. Así, por ejemplo,los de explotación, que en 1993, representabancasi las tres cuartas partes de los ingresos, en elaño 2001 no llegan a alcanzar al 40% de la facturación.En contraposición, y en el marco deesa profunda retracción en la incidencia globalde los costos respecto a los ingresos de la concesionaria,los gastos de administración incrementaronsu gravitación agregada en casi cuatropuntos porcentuales, respecto a una decrecienteincidencia agregada de los costos respectoa la facturación de la empresa.Una visión complementaria surge del análisisde la información presentada en el CuadroNº 5, donde sólo se considera la conformaciónde los gastos empresarios al margende su gravitación en los respectivos ingresos ycon una apertura que facilita la interpretaciónde parte importante de tales mutacionesen la estructura de los costos.17CUADRO Nº 5Estructura de los gastos de AASA, 1994-2001 (porcentajes)Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de las Memorias y Balances de Aguas Argentinas S.A.

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 5-20, jan./jun. 200418De la lectura de la información proporcionadapor el cuadro de referencia surgen,al menos, tres fenómenos por demás significativos.El primero de ellos, ya constatadomás arriba, es el de la profunda reducciónde los costos de explotación que, al cabo deapenas ocho años, vieron reducir su incidenciaagregada en casi 20 puntos porcentuales.El segundo, particularmente significativoatento a las características del servicio deaguas y saneamiento, es el pronunciado incrementode los gastos de administración(representan, en 2001 más del doble de losregistros correspondientes a 1994). El terceroy, sin duda, el de mayor trascendencia entérminos de la actual situación económicofinancierade la empresa y de las políticasdesarrolladas por la misma en cuanto a laprolífica recurrencia al financiamiento externo(minimizando el aporte de recursospropios) es el que se vincula con la gravitanteparticipación de los costos financieros que,siendo negativos en el primer ejercicio anualcompleto de la concesión, pasan a representarcasi el 9% del total de los gastos de laempresa en 2001, a pesar de haber accedidoa líneas de crédito preferencial a tasas deinterés relativamente bajas (muy por debajode las vigentes en el mercado interno). Esmás, buena parte de los consorcios que sehicieron cargo de las empresas privatizadasno han tenido problema alguno en accederen el plano local a, también, líneas de créditopreferenciales (en dólares, a tasas ligeramentesuperiores a las vigentes en el mercadointernacional) por montos tan elevadoscomo los requeridos por AASA. Sin embargo,quienes optaron por esta última opción,se han visto beneficiados por la licuación debuena parte de sus pasivos en dólares, asumidoscon la banca doméstica, a partir de lapesificación (1 dólar = 1,40 pesos). En otrostérminos, ha sido la estrategia microeconómicadesplegada por AASA la génesis de suactual situación crítica en el plano económicoy, fundamentalmente, financiero.5. El Sr. J.T. Winpenny afirma que la devaluaciónde 2001-2 (en realidad, de enero de2002) causó graves perjuicios económicos a laSuez (principal accionista del consorcio AASA)y a la propia viabilidad de la concesión (“…thecrushing devaluation of 2001-2 destroyed theviability of the concession and caused heavylosses to Suez, its chief shareholder”).Se trata, sin duda, de una afirmación ciertapero que debe ser más que matizada a partirde la consideración de los factores que, en suconjunción, devinieron en esa situación críticade la empresa, y de la propia concesión.Es en ese marco donde se inscribe otrode los rasgos esenciales de este peculiar emprendimientoempresario: el casi nulo aportede recursos propios (del cuadro de orígenesy aplicación de fondos de la empresadurante el período mayo 1993 a diciembrede 2001, surge que los aportes de los sociosse limitan a apenas el 3% del total del origende los fondos –Ministerio de Economía,2003–) y la sistemática recurrencia a financiamientoexterno. En efecto, al decir delLentini, E., actual Gerente de Economía delETOSS (Lentini, 2002) “Lo relevante es quela concesión se financia esencialmente sobrela base de las instituciones financieras participantesen este project finance y no por capitalpropio”. La reticencia a asignar recursospropios y, en paralelo, la marcada propensióna recurrir a fuentes financieras internacionales(en especial, el BID, la CorporaciónFinanciera Internacional, el ING Baring, elBanco Europeo de Inversiones), a tasas deinterés muy por debajo de las vigentes en elmercado doméstico, emerge como un elementoinsoslayable para la comprensión deldesempeño empresario.En tal sentido, en la propuesta original dela empresa estaba previsto que el coeficientede endeudamiento respecto al patrimonioneto no superaría el 0,8. Sin embargo, comoderivación de esa creciente recurrencia a lasfuentes internacionales de crédito, tal nivel deendeudamiento se ha visto superado con crecesy, con la excepción de los dos últimos añosmuestra un crecimiento sostenido e ininterrumpido(Ver Cuadro Nº 6)

AZPIAZU, D.Privatización del sistema de agua potable y saneamiento en el Área Metropolitana de Buenos Aires...CUADRO Nº 6Evolución del índice de endeudamiento y del costofinanciero promedio de AASA, 1994-2001(índices y porcentajes)Fuente Elaboración propia sobre la base de información delas Memorias y Balances de AASALa sistemática demanda de recursos en elmercado internacional de capitales, en detrimentodel aporte de recursos propios y de lareinversión de utilidades, convierte al financiamientoexterno en la segunda fuente de recursos(después de la proveniente de sus ingresosoperativos) del plan de inversiones desarrolladohasta el presente.En ese marco, el balance anual de la empresacorrespondiente al año 2001, resulta suficientementeilustrativo. El monto de la deuda,mayoritariamente con el exterior y de carácterno corriente, asciende a casi 700 millonesde dólares que atento al proceso de maxidevaluación(alrededor del 200%) desencadenadoa partir del abandono del régimen deconvertibilidad, sería el equivalente a más detres años de facturación bruta.Al respecto, es indudable que la empresaconcesionaria deberá renegociar buena partede su deuda externa (ya fue declarada en situaciónde default) en procura de obtener alguna“quita” sobre el capital adeudado y, a la vez,en relación con los compromisos relativos alpago de los servicios de la misma.Sin duda, bajo las actuales condiciones impuestaspor la Ley de Emergencia Nº 25.561(“desdolarización” y “desindexación” de lastarifas; sumado al congelamiento de las mismas)el endeudamiento externo de la empresaresulta cuasi-“impagable” y, en última instancia,pone en cuestión la estrategia desplegadapor la concesionaria en materia de financiamientode terceros y, en particular, del obtenidoen el exterior. En otros términos, mientrasel costo financiero medio fue de aproximadamenteel 6/7%, la rentabilidad promediosobre patrimonio neto se ubicó por encimadel 20%. Ello no hace más que reflejar unacentuado apalancamiento empresario a partirdel uso de capital de terceros y, por tanto,pone en evidencia una estrategia empresariaque se estructuró, en última instancia, en laminimización de sus aportes de capital y en larecurrencia a financiamiento externo, sinmayores consideraciones sobre el riesgo devaluatorioimplícito. En otras palabras, un emprendimientodonde los beneficios empresariosderivaban, en última instancia, de muydiferenciales márgenes entre el costo del capitaly la rentabilidad de una inversión realizada,en definitiva, con aportes de terceros.Tal nivel y conformación del endeudamientocon el exterior derivó, naturalmente, anteel proceso maxidevaluatario desencadenado apartir de la sanción de la Ley de Emergenciaen una situación financiera prácticamente insosteniblepara la concesionaria.En realidad, atento a la estrategia desplegadapor AASA en el país y, por otro lado, a lasconsideraciones del Sr. J.T. Winpenny, caberecordar algunos textos clásicos: “Los especuladorespueden no hacer daño cuando sólo sonburbujas en una corriente firme de espíritu deempresa; pero la situación es seria cuando laempresa se convierte en burbuja dentro de unavorágine de especulación. Cuando el desarrollodel capital en un país se convierte en subproductode las actividades propias de un casino,es probable que aquél se realice mal” (Keynes,1995).COMENTARIOS FINALESEn síntesis, con diferencias y matices, podríanreconocerse ciertos denominadores casicomunes a gran parte de las críticas del Sr. J.T.Winpenny: una llamativa ignorancia sobre aspectoscentrales de la concesión y de las opacasrenegociaciones de diversas cláusulas contractuales,un endeble conocimiento de la realidaddel servicio prestado por la concesionariaasí como, también, sobre la estrategia mi-19

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 5-20, jan./jun. 200420croeconómica desplegada por la misma (contando,en la generalidad de los casos, con lacomplacencia o la inacción oficial frente a susreiterados incumplimientos). Ha sido la propiaComisión de Renegociación de los Contratosde Obras y Servicios Públicos la que haplanteado que los aspectos de largo plazo acontemplar remiten a la necesidad de “decidirsobre la continuidad o conclusión del Contratoy sus consecuencias” (Ministerio de Economía,2003).Por último, atento al “conflictivo” y “controvertido”proceso de privatización del sistemade agua y saneamiento en el ámbito delAMBA, cabría hacer referencia a las consideracionesde dos prestigiosos analistas del fenómenoprivatizador: “Es en la industria del aguadonde parecen ser mayores los peligros de laprivatización, ya que existe una combinaciónde preocupaciones acerca del ambiente, elmonopolio natural y la inversión en infraestructura.Aunque haya cierto margen para lasubcontratación de algunas operaciones (porejemplo, el tratamiento de drenajes y el mantenimientode las tuberías), en general habráescasa ganancia de la privatización de la industriadel agua, y grandes problemas acechan sise sigue adelante en esa Área” (Vickers y Yarrow,1991).Abril 2003ReferenciasARGENTINA. Ministério de Economía y Obras y Servicios Públicos. Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos.2002. Informe final: fase II. Buenos Aires. http://www.mecon.gov.arARGENTINA. Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos. Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos.2003. Informe del equipo técnico y análisis, Sector Agua y Saneamiento sobre el procedimiento de documento de consulta deAguas Argentinas S.A. Buenos Aires. http://www.mecon.gov.arARZA, C. 2002. El impacto social de las privatizaciones: el caso de los servicios públicos domiciliarios. Buenos Aires: FLACSO. ProgramaArgentina. (Documentos e Informes de Investigación. Segunda Série, 10).BIAGOSCH, A. 2002. Informe presentado al Ministro de Economía de la Nación. Buenos Aires. Expediente n.020-005010, 29 mayo.DELFINO, L. 1997. La renegociación del contrato de agua potable y desagües cloacales. (CECE. Notas, n.6).FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS. 1999. La distribución del ingreso en la Argentina. BuenosAires.KEYNES, J.M. 1995. El estado de las expectativas a largo plazo. In: —. Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero. México:FCE. cap. 12.LENTINI, E. 2002. El impacto en la concesión de agua y saneamiento del área metropolitana: un análisis preliminar. In: I.A.S.P. SEMINARIOLOS SERVICIOS PÚBLICOS EN EL NUEVO ESCENARIO ECONÓMICO. Buenos Aires: Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios.VICKERS, J.; YARROW, J. 1991. Un análisis económico de la privatización. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.Daniel Azpiazu FLACSO, Sede Argentina, Ciudad de Buenos Aires(1026). (azpiazu@flacso.org.ar)

Diretrizes estratégicas para ciência e tecnologiaem recursos hídricos no brasilCarlos E. M. TucciOscar M. CordeiroRESUMO: Um dos principais componentes dagestão dos recursos hídricos são os investimentosem Ciência e Tecnologia. O desenvolvimento doconhecimento é a base do desenvolvimento sustentávele responsável. Recursos Hídricos. Esta éuma área com características interdisciplinares einterface com as diferentes áreas do conhecimentoque procuram entender os processos naturais eantrópicos. A construção dos focos ou prioridadesé um exercício que engloba ciência básica e aplicadainterdisciplinares, o uso integrado dos recursoshídricos e o desenvolvimento sustentável.Neste artigo são apresentadas as bases das diretrizesestratégicas utilizadas no Brasil em Ciênciae Tecnologia em Recursos Hídricos que vemapoiando o investimento do Fundo Setorial deRecursos Hídricos CTHidro tornado operacionalsetembro de 2001 e gerenciado pelo MCT Ministériode Ciência e Tecnologia do Brasil.O fundamento principal das diretrizes estratégicasfoi o de investir em pesquisa dentro umavisão orientada ao problema em contraposição aotradicional investimento na demanda espontâneade pesquisadores que pulverizam os recursosem conteúdos que muitas vezes retratam maisos interesses da literatura internacional.PALAVRAS-CHAVE: Estratégia, recursos hídricos,pesquisa.ABSTRACT: One of the main aspects ofwater resources management is the investmentin Science and Technology. Development ofknowledge is important for sustainable waterresource management. It is an interdisciplinaryarea of knowledge and has many interfaceswith other areas of natural resources. Identificationof the main issues for research is anexercise that requires basic and applied research,interdisciplinary and integrated use ofwater resources.This article presents the strategic frameworkused in Brazil for Science and Technology inWater Resources that supports the SectorialWater Resource Research Fund which has beenoperational since September of 2001 and is managedby the Ministry of Science and Technologyof Brasil.The approach established for the StrategicFramework was to develop its investments in thecountry-oriented problems instead of investingin researcher demand which is more often relatedto international research issues.KEY-WORDS: Strategy, water resources, research.○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○INTRODUÇÃOA política de investimento em Ciência e Tecnologiano Brasil teve impulso em 2000 com acriação de Fundos Setoriais de Pesquisa queretiram recursos de setores da sociedade parainvestimento em C & T. Estes Fundos foram criadospara incentivar o desenvolvimento científicoe tecnológico em áreas estratégicas e cons-truir uma nova forma de financiamento de investimentoem C&T. Os Fundos financiam desde“encontros, congressos, publicações, auxílios individuais,infra-estrutura de pesquisa, bolsas de formaçãoe de fomento tecnológico, projetos cooperativos entreuniversidades e empresas, rede cooperativas, entreentidades de pesquisa, até grandes projetos estrutu-

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 21-35, jan./jun. 200422rantes.” (MCT, 2000). O primeiro Fundo criadofoi o de Petróleo, seguido por vários outros fundos,que atualmente totalizam 14.O Fundo de Recursos Hídricos (CTHidro)foi criado por Lei 9993 de 24 de julho de 2000(Brasil, 2000) e regulamentado pelo decreton. 3874 de 19 de julho de 2001 (Brasil, 2001a).Os objetivos do Fundo foram estabelecidos nareferida lei e são os seguintes: “financiamentode projetos científicos e de desenvolvimento tecnológico,destinados a aperfeiçoar os diversos usos daágua, de modo a garantir à atual e às futuras geraçõesalto padrão de qualidade, utilização racional eintegrada com vistas ao desenvolvimento sustentávele à prevenção e defesa contra fenômenos hidrológicoscríticos ou devido ao uso inadequado de recursosnaturais.”Os recursos são obtidos à partir da compensaçãofinanceira da Usinas Hidrelétricas, quedestina 6% do valor da energia na Usina paracompensar municípios, Estados e União pelainundação de terras produtivas. Do total cobrado,4% são destinados para C & T e funcionamentodo Fundo de Pesquisa. Este valor representada ordem de US $ 10 milhões por ano.O CTHidro é administrado por um comitêgestor presidido pelo MCT - Ministério de Ciênciae Tecnologia (Brasil, 2001b) e formadopor representantes das entidades de fomentoa pesquisa: CNPq Conselho Nacional de DesenvolvimentoCientífico e Tecnológico e FI-NEP Financiadora de Estudos e Projetos; Ministériose Agências de Governo: Ministério deMeio Ambiente, representado pela Secretariade Recursos Hídricos, Ministério de Energia eANA Agência Nacional de Águas; um representanteda comunidade científica e outro dasempresas. Inicialmente até abril de 2003 oCTHidro tinha um secretário técnico e outroadjunto (autores do artigo) e atualmente umgrupo de técnico de apoio com representantesdas entidades de C & T. O primeiro comitêgestor foi indicado em 30 de agosto de 2001.Em janeiro de 2001 iniciaram as discussõespara preparação das bases do CTHidro que sãoo documento de diretrizes estratégicas e o PlanoPluri-anual de Aplicação PPA (MCT,2001).Neste artigo são apresentados: os elementosbásicos que levaram a construção das diretrizesestratégicas, aprimorados pela discussão emvários workshops com a comunidade científicano período de fevereiro a setembro de 2001;os mecanismos utilizados e as prioridades desenvolvidasem programas e prospecções e umresumo dos investimentos realizados.SÍNTESE EVOLUTIVADOS RECURSOS HÍDRICOSHistórico e tendênciaO século vinte foi palco de importantestransformações nos processos adotados pelasociedade para aproveitamento dos recursoshídricos. De um uso local e incipiente no iníciodo século, passou-se a um uso intenso esetorial, até se buscar, ao final do século XX,implementar o conceito de uso múltiplo, integradoe sustentável da água.Logo após a 2 a Guerra Mundial, houve umperíodo de grandes investimentos em infraestrutura,visando recuperar os países que sofreramcom o conflito, seguido por um períodode crescimento econômico e populacionalsignificativo. Esse período foi caracterizado porforte industrialização e crescimento das áreasurbanas, o que levou ao início da crise ambientaldo final de século XX, como resultadoda degradação das condições de vida da populaçãoe dos sistemas naturais. No início dadécada de 70 iniciou a mobilização social paracontrole desses impactos através das primeiraslegislações ambientais em países desenvolvidos.Foi uma década de maciços investimentos notratamento de esgoto das cidades e das indústriasnos referidos países. Nos anos 80, o mundodeparou-se com um grande divisor na percepçãodos limites dos impactos ambientais,que foi o acidente da Usina Nuclear de Chernobyl,na antiga União Soviética. No meio científico,já se sabia da interação global de diversosefeitos da poluição. No entanto, pelaprimeira vez, a opinião pública confrontava-secom uma situação em que o ambiente de cadacidadão não era delimitado pelas fronteiras desua região, mas que havia uma fortíssima interaçãoambiental global. Observou-se, também,o início de grande pressão sobre os investimentosinternacionais em hidrelétricas em áreascomo a Amazônia, região identificada pelo seupapel de destaque no processo de equilíbrioclimático. No Brasil, pelas pressões externas,

Tucci, C. E. M.; Cordeiro, O. M.Diretrizes estratégicas para ciência e tecnologia em recursos hídricos no Brasilforam eliminados os empréstimos internacionaispara construção de hidrelétricas, comgrande impacto na capacidade de expansão dosistema elétrico no Brasil. Nessa década, também,foi aprovada a legislação ambiental brasileira.Os anos 90 foram marcados pela idéiado desenvolvimento sustentável, fruto do equilíbrioentre o investimento no crescimento dospaíses e a conservação ambiental. Tornou-seclara a necessidade do aproveitamento dosrecursos hídricos ocorrer de forma integrada,com múltiplos usos. No que se refere à poluiçãodas águas, iniciou-se, nos países desenvolvidos,o controle da poluição difusa de origemurbana e agrícola. Os empréstimos de organismosinternacionais no Brasil que, no passado,privilegiavam, principalmente, o setor energético,mudaram para a melhoria sanitária eambiental das cidades, iniciando-se com asgrandes metrópoles brasileiras. Esse períodofoi marcado no Brasil pela aprovação da legislaçãonacional de recursos hídricos em 1997,pela implantação do sistema nacional de gerenciamentode recursos hídricos, o mesmotendo ocorrido em vários Estados brasileirosao longo da década.O início deste novo século (e milênio) temse caracterizado internacionalmente, pela buscade uma maior eficiência e conservação nouso dos recursos hídricos, tendo como base osprincípios básicos aprovados na Rio 92. No Brasilo processo institucional tem avançado com acriação da Agência Nacional de Águas, inícioda cobrança pelo uso da água e pela poluiçãogerada. Esse cenário se mostra promissor, umavez que preconiza a participação de diferentesatores sociais no processo decisório do uso dosrecursos hídricos e sua conservação.Ciência e TecnologiaAté a década de 70 do século vinte, os aspectostécnico–científicos de recursos hídricoseram respondidos, isoladamente, por engenheiroscivis, quando se tratava de construiruma barragem, um canal, a drenagem de umabacia; por engenheiros sanitários e civis quandose tratava de um sistema de água e esgoto;por químicos e biólogos, no caso do desenvolvimentode processos de tratamento de água eesgoto; por agrônomos, quando se tratava deirrigação ou programas de conservação dosolo; por geólogos quando se tratava de obterágua subterrânea; por meteorologistas paraprever as condições de tempo e clima, etc.Definiam-se, assim, sistemas de intervençãolimitados pelo espaço e pelas áreas do conhecimentoe por objetivos específicos. O desenvolvimentoem C&T era ditado, até então, tantopor uma visão setorial de aproveitamentoda água quanto por uma ótica de controle dapoluição e de proteção ambiental. Devido àevolução no desenvolvimento industrial e urbano,assim como na exploração dos recursosnaturais, ficou evidente que o ambiente, oraem desequilíbrio, necessitava de uma avaliaçãomais precisa e integral dos processos eimpactos, buscando-se evitar prejuízos quecomprometessem a sustentabilidade da própriasociedade.Até os anos 70, os resultados da ação do homemsobre o meio ambiente eram vistos sob aótica estrita da escala local, isto é, de uma cidade,de um trecho de rio ou de uma área irrigada.Atualmente, os problemas devem ser vistosna escala da bacia hidrográfica. Alguns problemasexpandem-se até a escala do país e do globoterrestre, em decorrência dos potenciais efeitosna modificação tanto do uso do solo e quantodo clima, e de sua variabilidade. A complexidadedo gerenciamento dos sistemas hídricoscresce devido à diminuição da disponibilidadedos recursos hídricos e ao aumento da deterioraçãoda qualidade da água nos diferentes sistemashídricos (rios, lagos, açudes, represas, aqüíferos,estuários e águas costeiras) com maiorocorrência de conflitos no aproveitamento daágua. Além disso, há o aumento do interessepúblico no impacto dos aproveitamentos hídricossobre o meio ambiente. O planejamento daocupação da bacia hidrográfica é uma necessidadeem uma sociedade com usos crescentesda água, e que tende a ocupar a bacia de formadesordenada, inclusive avançando sobre as áreasde inundação, danificando ainda mais o seumeio ambiente.O desenvolvimento em C&T incorpora, assim,preocupações de natureza multi-setorialno uso de água e de busca de soluções sustentáveis.A necessidade da integração é, portanto,um fato. No entanto, a formação técnica eprofissional em Recursos Hídricos ocorre, quaseque exclusivamente, por meio de progra-23

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 21-35, jan./jun. 200424mas de pós-graduação, no âmbito das áreas deengenharia civil. A maioria desses programasde pós-graduação se desenvolve voltando-se,primordialmente, para aspectos setoriais dosusos dos recursos hídricos como energia, águapotável, saneamento e irrigação. Na últimadécada, alguns programas voltaram-se para odesenvolvimento de pesquisas de âmbito ambiental,criando programas com característicasinterdisciplinares.DESAFIOS E OPORTUNIDADESOs principais desafios de C&T relacionamseà busca de soluções sustentáveis para problemasde: escassez de água, excesso de água,deterioração da qualidade da água, percepçãoinadequada de gestores e do público em geralsobre a gravidade da questão da água, fragmentaçãoe dispersão das ações de gerenciamentodos recursos hídricos, fontes de financiamentoinsuficientes para a resolução dos problemasrelativos aos recursos hídricos, conflitospotenciais em rios compartilhados por mais deum Estado ou país e perspectivas de mudançasclimáticas na Terra que afetarão a distribuiçãoe a disponibilidade de água.Visão ConceitualComo organizar os focos de pesquisa numaárea tão interdisciplinar? É possível escolheras disciplinas do conhecimento como Hidrologia,Hidráulica, Meteorologia, Qualidade daÁgua, entre outras e suas sub-divisões. De outrolado se o foco é a realidade do país pode-seescolher os principais biomas brasileiros como:Amazônia, Pantanal, Cerrado,Semi-árido, Costeiro,Sul e Sudeste. Alternativas de foco podemser os sistemas hídricos como: rios, reservatórios,aqüíferos e bacias hidrográficas comomuitos visualizam a gestão dos recursos hídricos.Olhando pelo sócio econômico os focospodem ser: energia, agricultura, meio ambiente,transporte, entre outros. Como se observa,todas estas linhas têm seu atrativo próprio,mas nenhuma delas atende o conjunto daspreocupações de desenvolvimento de C & T.De outro lado, considerando que o CTHidrofoi criado para investir no conhecimento queapóie a melhoria da qualidade de vida da populaçãoe na conservação ambiental, é naturalque os seus investimentos sejam orientadospara a solução de problemas da sociedade (problemoriented).O investimento tradicional em pesquisa vinhaocorrendo de forma pulverizada e dentrodos focos de interesses dos pesquisadores quenem sempre tinham componentes integradorese voltados para problemas críticos da sociedade.A figura 1 retrata de forma figurativaos vários componentes e caracteriza a gestãodos recursos hídricos e o foco dos investimentospara os principais problemas nacionais.Conceitualmente o fundo busca o seguinte:(a) criar uma base de investimento permanenteno qual a pesquisa tenha sustentabilidadepara se desenvolver; (b) desenvolver o focode pesquisa para problemas de sociedade, convidandoos pesquisadores a buscar solução paraos mesmos; (c) concentrar esforços para a buscade inovação em C & T que alavanque o desenvolvimentosocial e econômico e garanta asustentabilidade ambiental.AmbientesbrasileirosFIGURA 1.Visão dos focos de pesquisaem Recursos HídricosSistemashídricosSócioeconômicoGestãodosRecursosHídricosDisciplinasConhecimento

Tucci, C. E. M.; Cordeiro, O. M.Diretrizes estratégicas para ciência e tecnologia em recursos hídricos no BrasilDesafiosOs grandes desafios que necessitam investimentode pesquisa em ciência e tecnologia einovação em recursos hídricos no país envolvemos vários componentes citados nos itensanteriores e podem ser representados por umatipologia que privilegie a visibilidade social.Para chegar aos referidos temas foi realizada aseguinte pergunta: Quais são os principais problemasde recursos hídricos no país visto pelamaioria das pessoas? Estes aspectos foram elencados,discutidos e aprimorados e são relacionadosa seguir:Sustentabilidade hídrica de regiões semi-áridasAs regiões semi-áridas geralmente possuemgrande fragilidade quanto à sua sustentabilidadehídrica. Poucos anos com disponibilidadehídrica fazem com que a população se estabeleçapara, logo em seguida, quando ocorremos longos períodos secos e os prejuízosinevitáveis, haja migração para outras áreascom forte empobrecimento da região e.As conseqüências desses eventos extremos,sob o ponto de vista físico e climático, dão-sesobre saúde, trabalho e habitação da população,comprometendo a sustentabilidade da região.Contribuem, também, para isso, processosde degradação do solo e a desertificação.O desafio do desenvolvimento científico etecnológico é o de dispor de elementos quecriem condições para a permanência da populaçãona região, melhorando suas condiçõeseconômicas, e também suas condições de educação,saúde, trabalho e habitação. Para isso,é preciso aumentar a disponibilidade hídricapor meio de técnicas inovadoras como novasformas de exploração de água subterrânea nocristalino, coleta e armazenamento da água dachuva em cisternas e açudes, processos de dessalinização,processos integrados de gestão dademanda e de racionalização do uso da água,controle e melhoria da qualidade da água emelhoria da previsão climatológica.Água e gerenciamento urbano integradoO crescimento das cidades tem causado impactossignificativos sobre o meio ambiente e,com isso, a população sofre com o comprometimentodo abastecimento público, a piora dascondições de qualidade da água, as inundações,a má gestão dos resíduos sólidos, entre outros.A falta de integração na gestão desses problemas,principalmente devido à setorizaçãodas ações públicas, tem sido uma das grandescausas do agravamento das condições hídricasem áreas urbanas. Os principais impactosverificados sobre os sistemas hídricos das cidadesbrasileiras são os seguintes: contaminaçãodos mananciais urbanos, como conseqüênciada poluição dos sistemas hídricos eda ocupação desordenada das áreas de proteçãode mananciais, levando à redução dadisponibilidade hídrica; falta de tratamentoe de disposição adequada de esgoto sanitário,industrial e de resíduos sólidos; aumentodas inundações e da poluição devido à drenagemurbana deficiente; ocupação das áreasde risco de inundação, com graves conseqüênciaspara a população; redução da disponibilidadehídrica.O principal desafio é a busca de soluçõesintegradas e economicamente sustentáveis. Odesenvolvimento tecnológico deve buscar visãointegrada para proteção de mananciais;racionalização do uso da água, com programasde redução de consumo; reuso da água, equipamentosde menor consumo; sistemas eficientesde tratamento de água, adequados à realidadelocal; sistemas de controle da poluiçãoque melhorem a qualidade da água; controledas inundações e priorizar o planejamento urbanoque conserve o ambiente e controle adisposição dos resíduos sólidos.Gerenciamento dos impactos da variabilidadeclimática sobre sistemas hídricos e a sociedadeSão significativos os efeitos da modificaçãodo uso do solo e da variabilidade climática decurto e médio prazo sobre a bacia hidrográficae sobre as atividades humanas. O conhecimentodesses impactos sobre os sistemas hídricosé, ainda, limitado. Dessa forma, o gerenciamentointegrado dessa questão praticamentenão existe.Existem várias características desse problemaque são essencialmente brasileiras como aoperação e a garantia do sistema energético eo comportamento dos grandes ecossistemas25

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 21-35, jan./jun. 200426como o Pantanal e a Amazônia. Além disso,para melhor gerenciar conflitos de uso da águacomo, por exemplo, entre irrigação, energia,navegação fluvial, controle de inundações eproteção ambiental, é essencial o conhecimentoantecipado do comportamento hídrico dessessistemas.Os desafios para a ciência são a avaliaçãointegrada dos processos meteorológicos, hidrológicose dos ecossistemas sujeitos à variabilidadeclimática; desenvolvimento de modelagemdesses processos integrados e a avaliaçãoe mitigação dos cenários de desenvolvimentodas regiões brasileiras.Uso e conservação do solo e de sistemas hídricosNo desenvolvimento agrosilvopastoril, apartir da ocupação dos espaços naturais emdiferentes partes do país observam-se váriosimpactos, tais como: a erosão do solo e produçãode sedimentos que se depositam nos rios,agregados a pesticidas; a própria degradaçãoda superfície do solo com impacto local e ajusante da bacia; a drenagem e o conflito pelaágua em áreas de banhado, que representamecossistemas a serem conservados como o Pantanal,Taim, entre outros; o desmatamento deextensas áreas com conseqüências importantessobre o ciclo hidrológico; a redução da proteçãodas áreas marginais de rios, reservatórios,lagos, etc.; o uso intensivo da irrigação emcertas regiões agrícolas do país, com ocorrênciade uma série de conflitos entre a irrigaçãoe outros usos da água e mesmo conflitos deirrigantes entre si.O conhecimento quantitativo dos efeitos daação antrópica sobre ecossistemas brasileiros é,ainda, limitado. Necessita-se de monitoramentoe metodologias robustas que permitam umaadequada avaliação dos processos nas diferentesescalas de comportamento dos sistemas hídricos,além de práticas adequadas de gestão.Os desafios dessa linha são o desenvolvimentode tecnologias de aumento da produtividadedos sistemas agrossilvopastoris que contribuampara o ordenamento sustentável do espaçorural e que aumentem a eficiência do usoda água, mantendo a conservação do solo. Incluem-se,aqui, a avaliação e a mitigação dosimpactos do desmatamento e das queimadas,particularmente em relação aos impactos sobreas áreas de proteção de mananciais.Prevenção e controle de eventos extremosTanto as enchentes como as estiagens produzemimportantes impactos sócio-econômicos.Nesses processos, é importante desenvolvermecanismos que permitam minimizar essesimpactos. A convivência com esses processosnaturais geralmente não encontra na sociedadeum planejamento adequado para enfrentaras situações de emergência e nemmesmo mecanismos de previsão de ocorrênciadessas situações.São considerados eventos extremos a ocorrênciade estiagem, das cheias, de incêndiosflorestais, entre outros. O desafio associado aesse tipo de intervenção envolve o desenvolvimentode sistemas de previsão de eventos extremos,de ações de planejamento preventivasnecessárias para a mitigação dos impactos e dogerenciamento dos conflitos resultantes daocorrência desses eventos.Usos integrados dos sistemas hídricose conservação ambientalA Agenda 21 e a lei n.º 9433 de 08/01/97que institui a Política Nacional de RecursosHídricos estabelecem como prioridade o usomúltiplo dos recursos hídricos. Entre o objetivoe a prática existe uma grande distância emfunção de diferentes condicionantes regionais,econômicos, sociais e culturais. O uso da águatem sido essencialmente setorial e quando existeum uso suplementar, esse se dá, geralmente,de forma marginal.O uso integrado não é somente a integraçãode usos, mas também a integração dos diferentessistemas hídricos dentro da bacia hidrográfica.Cada sistema não pode ser visto isoladamente,mas dentro de um mesmo conjuntode sistemas que, de alguma forma, interagemno funcionamento e podem propiciar ummelhor uso da água. A prática, além de setorizadaem termos de uso, tem a visão essencialmentelocal.O desafio é o de criar tecnologias que permitamviabilizar o conjunto de planejamento,projeto e operação de sistemas hídricos que

Tucci, C. E. M.; Cordeiro, O. M.Diretrizes estratégicas para ciência e tecnologia em recursos hídricos no Brasilcompatibilizem de forma sustentável e adequadadiferentes usos no conjunto da bacia ouregião hidrográfica.Qualidade da água dos sistemas hídricosUm dos maiores problemas que o setor derecursos hídricos hoje enfrenta é o da reduçãoda disponibilidade hídrica devido à degradaçãoda qualidade da água dos rios, lagos e aqüíferos.Durante muito tempo, o controle da qualidadeda água foi visto apenas de forma setorial,intervindo-se, prioritariamente, no efluente daindústria e nos efluentes domésticos, geralmentesem tratamento. A indústria foi fiscalizada eobrigada a melhorar seu efluente. O poderpúblico tem buscado financiamento para osefluentes domésticos, mas, na ótica de gestãode bacias hidrográficas, apenas essa ação não ésuficiente. Juntam-se a essa fonte de poluição,as cargas difusas de origem urbana e rural, alémda poluição oriunda da mineração.Para a melhoria da qualidade da água dosrios é necessário identificar as cargas das bacias,identificar os locais críticos e investir naredução dessas cargas. O levantamento de informações,a fiscalização e o monitoramentodos rios são essenciais para entender os impactose sobre eles atuar.Os desafios deste componente são o de desenvolvermetodologias eficientes para levantamentodas cargas das bacias, para fiscalização,monitoramento e simulação dos processosque permitam a adequada gestão dos recursoshídricos. Nesse processo é essencial odesenvolvimento de infra-estrutura de laboratóriose equipamentos que permitam a identificaçãodas condições de qualidade da água.Gerenciamento de bacias hidrográficasA implantação dos mecanismos e instrumentostécnicos e institucionais para o gerenciamentodos recursos hídricos, conforme a Lei9.433/97, requer desenvolvimento de metodologiade caráter científico, tecnológico e institucional,que permita ao sistema alcançar plenamenteseus objetivos.Alguns dos desafios são: o desenvolvimentode sistemas de suporte à decisão dos sistemasde outorga para uso da água, tanto para captaçõescomo para lançamentos; sistemas de cobrançapelo uso da água, com as respectivasavaliações econômicas necessárias; metodologiade enquadramento dos corpos de água,com vistas à integração plena da gestão quantidade-qualidadeda água e dos mecanismos departicipação pública.Estudo do comportamento dos sistemas hídricosO entendimento do comportamento hidrológicona bacia hidrográfica, que envolve processosquímicos, físicos e biológicos, é essencialpara fazer face aos demais desafios aqui apresentados.A diversidade dos ecossistemas brasileirossujeitos às diferentes ações antrópicas se caracterizapor singularidades que necessitam sercompreendidas para buscar a sustentabilidadedos ecossistemas. A quantidade de informaçõesexistente sobre esses diferentes sistemasé limitada no país, o que tem dificultado o seugerenciamento em bases científicas adequadas.Os desafios deste componente são de identificaras necessárias características-chave relacionadasa esses sistemas e de monitorar naforma de projetos-piloto representativos as variáveisexplicativas criando uma base concretapara as ações públicas e privadas no uso e conservaçãodos sistemas hídricos nos diferentesbiomas brasileiros.Uso sustentável de recursos hídricos costeirosNo Brasil, as características complexas daZona Costeira são acentuadas pela sua imensaextensão, de cerca de 8.500 km ao longo desua linha de litoral. Numa estreita faixa terrestreda zona costeira se concentra, aproximadamente,mais de um quarto da populaçãobrasileira, resultando numa densidade demográficade cerca de 87 hab./km², índice cincovezes superior à média do território nacional.Por isso é importante dar especial atençãoao uso sustentável dos recursos costeiros, complanejamento integrado da utilização de taisrecursos, visando o ordenamento da ocupaçãodos espaços litorâneos. A Zona Costeira abrigaum mosaico de ecossistemas de alta relevânciaambiental, cuja diversidade é marcadapela transição de ambientes terrestres e mari-27

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 21-35, jan./jun. 200428nhos com interações que lhe conferem umcaráter de fragilidade e que requerem cuidadosdo poder público, conforme demonstrasua inserção na Constituição Brasileira comoárea de patrimônio nacional. Além disso, háuma tendência permanente ao aumento daconcentração demográfica nas Zonas Costeiras.A saúde, o bem-estar e, em alguns casos, aprópria sobrevivência das populações costeirasdepende dos ecossistemas costeiros, incluindoáreas úmidas, regiões estuarinas, baciasde recepção e drenagem e as águas interiorespróximas à costa. É fundamental um maiorconhecimento sobre esses recursos naturais edo uso dos espaços costeiros para subsidiar eotimizar a aplicação dos instrumentos de controlee de gestão. Ciência, Tecnologia e Inovaçãopodem contribuir para elevar a qualidadede vida da população, e a proteção do patrimônionatural. O desenvolvimento sistemáticodo diagnóstico da qualidade ambiental daZona Costeira, identificando suas potencialidades,vulnerabilidades e tendências predominantes,é elemento essencial para o processode gestão. Ele permitiria efetivo controle sobreos agentes causadores de poluição ou degradaçãoambiental sob todas as suas formas,que ameacem a qualidade de vida na ZonaCosteira e a produção e difusão do conhecimentocientífico.Desenvolvimento de Produtos e ProcessosPara enfrentar todos os desafios anteriormentedescritos haverá enorme potencial degeração de produtos e processos que, não sócontribuam para a solução de problemas específicos,mas permitam a expansão das suasaplicações para todo o país de forma bastanteeficiente. Esse item específico de desenvolvimentorefere-se à criação de novas tecnologiasque poderão resultar em produtos comercializáveis,quer sob a forma de softwares e patentes,quer sob a forma de equipamentos.Uma das formas de aumento de produtividadee maior utilização das tecnologias é o decriação de softwares que permitam o gerenciamentohídrico e uma maior transferência detecnologia ao setor produtivo. Além disso, odesenvolvimento desses programas tem umpotencial importante de geração de uma linhade serviços dentro do país em função da suadiversidade de problemas. Como conseqüêncianatural desse processo é possível criar produtospara exportação onde problemas e ambientessemelhantes necessitam de ferramentascomo as que potencialmente podem ser desenvolvidaspara a realidade brasileira. Modelos deoperação de grandes sistemas, sistemas de previsãoe alerta, modelos de operação para a áreade saneamento e drenagem, entre outros, podemestar nessa linha de produção.O mesmo ocorre com a área de desenvolvimentode equipamentos. A área de recursoshídricos se ressente de uma falta de capacidadede aprimoramento tecnológico no desenvolvimentode equipamentos que atendamseus vários setores como: monitoramento hidrológicoe de qualidade da água; equipamentospara a produção de água, saneamento, equipamentospara tornar eficiente o uso e reduziro consumo da água nos meios urbano, rurale na indústria e equipamentos de reduçãoe controle da poluição.Grande parte dos equipamentos hoje utilizadosé importada e, muitas vezes, não atendeà realidade e aos condicionantes naturais dopaís. O investimento atual no setor é pequenoe são grandes os desafios para se criar uma basepermanente de tecnologia para alavancar essetipo de indústria dentro do país.Capacitação de recursos humanosO desenvolvimento e a preservação dos recursoshídricos dependem de profissionaisqualificados para pesquisa, tomada de decisãoe ações no setor. O foco da capacitação é voltadopara: ampliar a capacidade de pesquisa emregiões carentes como o Norte do país paragrupos de pesquisa voltados para as diferentesrealidades brasileiras e pelo menos nos primeirosanos de investimento em capacitação, a formaçãodeve abranger todos os níveis, desde onível técnico até a pós-graduação, passando porprogramas de especialização e de extensão,atingindo profissionais e também os participantesdo processo decisório, como os membrosde comitês e conselhos de recursos hídricos.É imprescindível que essa formação se dêde forma integrada e multidisciplinar e voltadainicialmente para: (a) capacitação de pro-

Tucci, C. E. M.; Cordeiro, O. M.Diretrizes estratégicas para ciência e tecnologia em recursos hídricos no Brasilfissionais que atuem nos Estados ou no GovernoFederal, no gerenciamento dos recursoshídricos de forma mais ampla, denominadocurso de Gerenciamento de Recursos Hídricos; (b)para profissionais que atuem nos municípiose necessitem de um enfoque específico, relacionadocom o gerenciamento dos recursos hídricosmunicipais, denominado de curso deGerenciamento Hídrico Municipal; (c) capacitaçãode membros dos órgãos colegiados dos sistemasde recursos hídricos, para que conheçamas particularidades dos sistemas sobre os quaiseles tomam decisões; (d) ao sistema formal deformação de pesquisadores.O desafio de aumentar e melhor qualificaros quadros profissionais do país é imenso. Oadequado desenvolvimento do setor somentese dará com a formação de equipes integradas,multidisciplinares e treinadas nas váriasespecificidades de sua região.Infra-estrutura de apoio à pesquisae ao desenvolvimentoPor muitos anos, a quantidade de recursosfinanceiros não permitiu o aumento da infraestruturade pesquisa em recursos hídricos.Devido à falta de recursos e à sua intermitênciaao longo do tempo, a infra-estruturapara o setor de recursos hídricos tem ficadodeteriorada e desatualizada, necessitandoapoio significativo para se tornar moderna epoder criar uma base concreta para o desenvolvimentodos projetos das diferentes linhasde pesquisa do Fundo.Os desafios envolvem a modernização de laboratóriosde qualidade da água, de hidráulica,sedimentos, solos, entre outros; laboratóriosde aferição de equipamentos utilizados nomonitoramento e no setor produtivo; monitoramentode áreas-piloto de processos e sistemashídricos.ESTRUTURA DAS ÁREAS PRIORITÁRIASAs áreas prioritárias para financiamento deações pelo CT-HIDRO são baseadas nos desafioscitados anteriormente e organizadas segundoo seguinte:Pesquisa e Desenvolvimento: visam à criaçãode conhecimento para solução de problemasexistentes no gerenciamento dos recursoshídricos para a sociedade;29TABELA 1Áreas Prioritárias para Financiamento de Ações pelo CTHidro (MCT,2001)(continua)

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 21-35, jan./jun. 2004(Tabela 1 – continuação)30Estudos de Base: são pesquisas voltadas parao conhecimento do comportamento dos processoshídricos nos biomas brasileiros sob condiçõesnaturais ou sujeitos a impactos antrópicos;Produtos e Processos: criação de novos produtose processos comercializáveis ou não, quersob a forma de softwares e patentes, quer soba forma de equipamentos;Recursos Humanos: programas que qualifiquemprofissionais para o desenvolvimentode ciência e tecnologia para receberem a transferênciade conhecimento, com ênfase na difusãojunto ao setor produtivo;Infra-estrutura: desenvolver infra-estruturaque permita ampliar o conhecimento científicoe tecnológico, no atendimento dos diferentesprojetos.Na tabela 1 apresenta-se um resumo dessasáreas prioritárias, considerando-se a organizaçãocitada, definidas suas principais característicase seus objetivos.PROSPECÇÃOAs prospecções dentro de recursos hídricosforam realizadas em dois níveis:Prospectar (MCT, 2002): que é uma açãode prospecção em diferentes áreas de C & Tdesenvolvido dentro do MCT com o objetivode validar os temas identificados e verificar atendência junto aos pesquisadores;Prospecções aprovadas no comitê gestor:Dentro do CTHidro foram discutidas e aprovadasseis prospecções de temas identificadoscomo relevantes, mas que necessitavam identificaros focos e mecanismos de investimentos.

Tucci, C. E. M.; Cordeiro, O. M.Diretrizes estratégicas para ciência e tecnologia em recursos hídricos no BrasilProspectarA síntese do projeto PROSPECTAR em RecursosHídricos desenvolvido pelo MCT (2001)é apresentado a seguir. Na 1ª rodada de consultasà comunidade científica e tecnológicado setor, o tema foi subdividido, a partir dalistagem de áreas de pesquisa da PlataformaLattes, do CNPq, em 116 sub-temas, cada umcontendo de um a quatro tópicos, totalizando139 tópicos. Ao final dessa primeira consulta,da qual participaram 1.332 respondentes, foramsugeridos 442 novos tópicos, distribuídosem 97 subtemas. Para a 2ª rodada de consultasà comunidade, as instituições âncoras, auxiliadaspor um comitê de triagem, procuraramconsolidar os resultados parciais, eliminandorepetições de tópicos, tópicos que não diziamrespeito diretamente ao tema, etc., além depropor alguns novos temas. Os 218 tópicos depesquisa resultantes desse processo de consolidaçãoforam redistribuídos em 11 sub-temas,obtidos das áreas prioritárias de pesquisa descritano item anterior. Na 3ª rodada, conformea metodologia Delphi, o mesmo conjuntode subtemas e tópicos foram reapresentadospara as pessoas que responderam na rodadaanterior, para que os mesmos revissem suasrespostas, à luz do conjunto de respostas obtidasna 2ª rodada, confirmando-as ou não. Nesseprocesso, participaram 228 pessoas, resultandodaí um conjunto de respostas sobre 213tópicos de pesquisa.Os 11 subtemas de Recursos Hídricosestão representados nas Figuras2 e 3 por suas posições médias emrelação aos índices de Relevância ede Disponibilidade, bem como aoHorizonte de Realização. Estes índicesforam obtidos a partir da médiadas respostas ponderadas pelo graude conhecimento das pessoas queresponderam sobre os tópicos específicos.O índice de Relevância agregaos três índices de efeito esperadolevantados nos questionários: aumentoda eficiência do sistema produtivo;melhoria da qualidade de vida dapopulação; avanço do conhecimentocientífico e tecnológico. O índicede Disponibilidade agrega os trêsíndices de disponibilidade utilizadosna pesquisa: recursos humanos qualificados;infra-estrutura de pesquisa; capacitação tecnológicano setor produtivo. Estes índices agregadosde Relevância e de Disponibilidade podemvariar de -1 até +1, representando os valoresnegativos uma condição desfavorável naopinião das pessoas que responderam; os valorespositivos, uma condição favorável e o zerouma situação intermediária. O horizonte derealização, por sua vez, estabelece o ano emque, segundo estimativa dos que responderama pesquisa, o sub-tema em média, ou cada tópicode per si, será concretizado.Os sub-temas são apresentados na Figura 2como um gráfico da Relevância (ordenada) emrelação à Disponibilidade (abscissa), no qualo tamanho das esferas é proporcional ao númerode tópicos do sub-tema. Pode-se constatarque os sub-temas de Recursos Hídricos foramem média avaliados pelos respondentesde modo muito favorável quanto a sua relevância.Dez dos onze sub-temas situam-se entre 0,28e 0,39 e o sub-tema “Uso do Solo e os SistemasHídricos” separa-se dos demais com o valor0,50. Esta avaliação favorável parece refletir odestaque que a importância dos recursos hí-FIGURA 2.Os sub-temas de Recursos Hídricosem relação ao índice de Relevância(MCT, 2002)31

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 21-35, jan./jun. 200432dricos como um todo vem recebendo no mundoe na sociedade brasileira. Quanto ao índicede Disponibilidade, a avaliação dos sub-temasfoi mais diferenciada, refletindo uma percepçãode carências em recursos humanos,infra-estrutura e capacitação tecnológica emvárias áreas de pesquisa.Os índices variam entre -0,08 e +0,12, comseis sub-temas em situação desfavorável (valoresnegativos) e cinco em situação favorável (valorespositivos). O número de tópicos por subtemas(tamanho das esferas) revela três sub-temaspreponderantes (“Produtos e Processospara Uso e Conservação da Água” – 47 tópicos,“Gerenciamento de Bacias Hidrográficas” – 34tópicos e “Água e Gerenciamento Urbano Integrado”– 34 tópicos), seguidos de mais dois subtemasintermediários (“Uso Integrado dos SistemasHídricos” – 22 e “Uso do Solo e os SistemasHídricos” – 20). Estes números elevados detópicos refletem, no caso, a diversidade dos usose dos instrumentos de gestão dos recursos hídricos,e de soluções na área dos produtos eprocessos voltados para o uso e gestão. O subtema“Variabilidade Climática e os RecursosHídricos” (com apenas quatro tópicos) é avaliadocom alta relevância (0,39), porém com baixadisponibilidade (-0,08).FIGURA 3Os sub-temas de Recursos Hídricosem relação ao índicede Disponibilidade (MCT, 2002)Na Figura 3 estão representados os mesmossub-temas da figura anterior, relacionando osíndices de Disponibilidade (ordenada) com oHorizonte de Realização (abscissa). O tamanhodas esferas, neste caso, é proporcional ao módulodo índice de Necessidade de CooperaçãoInternacional, ou seja, pode crescer entre zeroe +1 (necessidade crescente de cooperação internacional;esferas mais escuras), ou crescerentre zero e -1 (indicando necessidade decrescentede cooperação; esfera mais clara).Os sub-temas com maior horizonte de realizaçãosão os que têm índice de disponibilidademais desfavorável, e também maior necessidadede cooperação internacional. Por exemplo,Variabilidade Climática e os Sistemas Hídricos, Prevençãoe Controle de Eventos Críticos e, em menorescala, Recursos Hídricos Costeiros e Qualidade daÁgua dos Sistemas Hídricos. O sub-tema Gerenciamentode Bacias Hidrográficas, cuja realização foiestimada para concretizar-se em 2010, tem umíndice de disponibilidade relativamente desfavorável(-0,066), porém sua necessidade de cooperaçãoé relativamente mais baixa (0,038).Uma possível interpretação para este fato é anatureza local, ou mesmo “interna”, dos problemasrelacionados com o assunto. O sub-temacom menor necessidade de cooperação internacionalé Uso do Solo e os Sistemas Hídricos, únicosub-tema de Recursos Hídricos com valornegativo deste índice. Apesar da baixa avaliaçãodo índice de Disponibilidade deste subtema,verifica-se que a maior parte dostópicos são propostos para uso amplo,referindo-se a tecnologias em princípiojá dominadas no país, o que podeexplicar a baixa necessidade de cooperaçãointernacional. Dois sub-temas,Água na Região do Semi-árido eÁgua e o Gerenciamento urbano Integradochamam a atenção pelo horizonte derealização dilatado em relação ao elevadoíndice de Disponibilidade.Prospecções aprovadaspelo comitê gestorO comitê gestor aprovou as seguintesprospecções para serem realizadasem 2003 (concluídos no início de2004): Racionalização da água na

Tucci, C. E. M.; Cordeiro, O. M.Diretrizes estratégicas para ciência e tecnologia em recursos hídricos no Brasilagricultura; Saneamento; Qualidade da ÁguaSuperficial e Subterrânea, Clima e RecursosHídricos e produtos e Equipamentos. Este processose baseia num documento de base preparadopor um ou dois consultores, consulta aespecialistas através de reuniões específicas,revisão e discussão em workshop conjunto noqual são definidos os focos, interfaces e mecanismosde investimentos. O workshop foi realizadoem dezembro de 2003 e o documentofinal foi apresentado em fevereiro de 2004(CGEE, 2004).TABELA 2Projetos aprovados em 2001 e 2002 (CGEE,2002)33(*) total investido de R$ 42,8 milhões, equivalentes a aproximadamente US$ 14,3 milhões; (**) incluídas as bolsas de mestradoe doutorado.PROGRAMAS, MECANISMOSE INVESTIMENTOSDentro do PPA Plano Plurianual de Investimentosforam definidos Programas, que sãoações específicas em setores identificados, prospecçõesonde devem ser investigados os focosde investimentos (ver item anterior). Os programasdefinidos foram: Capacitação, Águasurbanas, Gerenciamento dos Recursos Hídricose Semi-Árido. Os mecanismos de investimentosutilizados foram desde a seleção deprojetos específicos, investimento em rede depesquisa como editais específicos dentro delinhas de pesquisa detalhadas. Na tabela 2 sãoapresentados resumos dos investimentos portema. Deve-se considerar que foi escolhido umtema para cada projeto, mesmo que o mesmoincorpore mais de uma das áreas prioritárias.Por exemplo, no ambiente do semi-árido existemvários investimentos incorporados nasoutras linhas como gerenciamento de recursoshídricos e capacitação.Na figura 4 é apresentada a distribuição dosrecursos por região do país, mostrando a gran-

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 21-35, jan./jun. 2004FIGURA 4Distribuição dosinvestimentos aprovadosaté 2002 (CGEE,2002).34de lacuna que é a falta de projetos e investimentosna região Norte. Em termos legais oCTHidro deve aplicar no mínimo 30% paraNorte, Nordeste e Centro-Oeste. O que se observoué que o investimento se concentroumais no Nordeste, dentro deste grupo.Pode-se observar nos investimentos realizadosque ficaram algumas lacunas em funçãodos seguintes fatores: (i) O pequeno investimentoem algumas linhas se deve principalmenteas áreas em que estão sendo realizadasprospecções como Produtos e Equipamentos,(ii) Qualidade da água; (iii) Uma dasáreas que não possui investimento em prospecçãoe os investimentos são aproximadamentenulos se deve ao ambiente costeiro; (iv)Falta de investimentos na região devido a faltade grupos de pesquisas qualificados na áreade recursos hídricos; (v) Faltam concretizarinvestimentos nos outros ambientes brasileiroscomo: Amazônia, Pantanal, Cerrado e Costeiro(mencionado acima); (vi) Os eventos críticosrelacionados com inundações e secas foramplanejados dentro do programa de climae recursos hídricos, mas os investimentosrealizados se referem a projetos isolados.CONCLUSÕESA promoção de uma forte articulação entreo CTHidro e os Programas do Governo Federalprovavelmente deverá pautar as ações doFundo nos próximos anos. As ações do Fundodeverão unir-se ao esforço governamental embusca de soluções que minimizem a pobrezado país e que apóiem o seu desenvolvimento.Soluções estas que irão passar, muitas vezes,pelo equacionamento de questões ligadas a:ampliação da disponibilidade de água no semiáridobrasileiro, soluções para o saneamentoambiental nas cidades: drenagem urbana, esgotamentosanitário, abastecimento de água(articulação com o Ministério das Cidades ecom a Fundação Nacional de Saúde); otimizaçãodo uso da água na agricultura (Ministérioda Agricultura, Ministério do DesenvolvimentoAgrário).Deverá, ainda, ser fortalecida a articulaçãode ações promovida com a ANA (AgênciaNacional de Águas) e a SRH (Secretariade Recursos Hídricos) ligadas à implantaçãodo Sistema Nacional de Gerenciamento deRecursos Hídricos; com a Agência Nacionalde Energia Elétrica (ANEEL) e com o OperadorNacional de Sistemas nos temas voltadosao monitoramento hidrológico, planejamentode usos múltiplos de reservatórios,dentre outros.Por fim, a combinação de ações e recursosfinanceiros do CTHidro deverá se estender,também, a usuários dos recursos hídricos, fabricantesde equipamentos e empresas de engenharia,a exemplo da Carta-Convite lançadaem 2002. A aproximação entre a iniciativaprivada e a comunidade empresarial é vantajosanão apenas no sentido de ampliar o aportede recursos destinados ao desenvolvimentocientífico e tecnológico, como também no sentidode aproximar pesquisadores e usuários dosresultados das pesquisas.

Tucci, C. E. M.; Cordeiro, O. M.Diretrizes estratégicas para ciência e tecnologia em recursos hídricos no BrasilReferênciasBRASIL. 2000. Lei n. 9.984, de 17 de julho de 2000. Dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Águas –ANA. Brasília: SenadoFederal. 11p.BRASIL. 2001a. Decreto n. 3874, de 19 de julho de 2001. Regulamenta o inciso v do artigo 1 da Lei n.8.001 de 13 de março de 1990, e aLei n.9.993 de 24 de julho de 2000. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Poder Executivo, Brasília, 20 jul. 2001.BRASIL. 2001b. Portaria MCT n.386, de 30/08/2001. Brasília: Ministério de Ciência e Tecnologia. 3p.BRASIL. Ministério de Ciência e Tecnologia. 2000. Fundos setoriais de desenvolvimento científico e tecnológico: uma estratégia dedesenvolvimento. Brasília. 25p.BRASIL. Ministério de Ciência e Tecnologia. 2001. Diretrizes estratégicas do CTHidro. Brasília: Centro de Gestão de Estudos Estratégicos.75p.BRASIL. Ministério de Ciência e Tecnologia. 2002. ProspeCTar: recursos hídricos. Brasília. 120p.CENTRO DE GESTÃO DE ESTUDOS ESTRATÉGICOS. 2002. Relatório CTHidro 2001-2002. Brasília. 80p.35Carlos E. M. Tucci Instituto de Pesquisas Hidráulicas – UniversidadeFederal do Rio Grande do Sul; GWP – South America – Global WaterPartnership - Porto Alegre, RS, Brasil (carlos.tucci@ufrgs.br)Oscar M. Cordeiro UNB Universidade de Brasília - Brasília, DF, Brasil.(omcn@uol.com.br)

The water war: resistance against privatisationof water in Cochabamba, BoliviaRocio BustamanteABSTRACT: The international consortium“Aguas del Tunari” was granted a concession tosupply drinking water and a sewer system to thecity of Cochabamba, Bolivia in September 1999.A month and a half later, the No. 2029 Act forthe regulation of the water and sanitation sectorwas passed, containing a set of rules to legitimisesuch contracts with a strong bias towards privatisationand in addition, including rules thataimed to regulate the use and exploitation ofwater resources.Both events caused popular reactions and ledto mass mobilisation of the population. In urbanareas, the protests were sparked by the proposedexcessive increases in water rates/tariffs,and in rural communities, there was widespreadconcern about the effects of the new law on traditionalrights and access to water for irrigationand domestic uses. Social conflict erupted inFebruary and April 2000, with several days ofintense clashes between the so called “guerrerosdel agua” (water warriors) and the police. Theseclashes culminated in the declaration of a nationalstate of siege.Social discontent was so great that the onlypossible solution was the cancellation of theContract that had been agreed with the ConsorcioAguas del Tunari and the modification ofmore than 30 articles of the No. 2029 Act, whichwould become the new No. 2066 Act. Whathappened in the “guerra del agua” (water war)in Cochabamba had a strong international impactas an example of resistance against theprivatisation of water and of water services, andthe start in the country of a process of widergrassroots participation in the formulation ofregulations and policies concerning water resources.It is in this context that the Consejo Interinstitucionaldel Agua or CONIAG (Inter-institutionalWater Council) has been recently created,as a forum where government representatives,social organizations, the private sector,academic institutions and municipalities participatewith the mission of reaching a consen-RESÚMEN: El consorcio internacional “Aguas delTunari” recibió la concesión para el abastecimientode agua potable y sistema de alcantarillado parala ciudad Cochabamba, Bolivia, en Septiembre de1999. Un mes y medio después, el Acto No. 2029de reglamentación del sector de agua y saneamientofue aprobado, estableciendo un conjunto dereglas para legitimación de esos contratos con unafuerte tendencia hacia la privatización, además deincluir reglas cuyo objetivo era el de orientar eluso y la explotación de los recursos hídricos.Ambos eventos causaron reacciones popularesy llevaron a una movilización masiva de lapoblación. En áreas urbanas, las protestas se originarondebido a la propuesta de aumentos excesivosen las tasas / tarifas del agua, y en lascomunidades rurales, la preocupación dominantese refería a los efectos de la nueva ley sobrelos derechos tradicionales y acceso al agua parairrigación y usos domésticos. Los conflictos socialesexplotaron en febrero y abril del año 2000,con varios días de intensos choques entre los denominados“guerreros del agua” y la policía. Estosenfrentamientos culminaron con la declaraciónde estado de sitio nacional.La disconformidad social era tan grande que laúnica solución posible fue la cancelación del Contratoestablecido con el Consorcio Aguas del Tunari yla modificación de más de 30 artículos del ActoNo. 2029, que se tornó el nuevo Acto No. 2066.Los acontecimientos de la “guerra del agua” en Cochabambatuvieron un fuerte impacto internacional,como ejemplo de resistencia a la privatizacióndel agua y de los servicios a ella relacionados.Además, representaron, en el país, el comienzode un proceso de mayor participación de lasbases en la formulación de reglas y políticas referentesa los recursos hídricos. En este contexto seha creado recientemente el Consejo Interinstitucionaldel Agua, CONIAG, como foro del cual participanrepresentantes del gobierno, organizacionessociales, el sector privado, instituciones académicasy municipalidades, teniendo como misión llegara un consenso en la formulación de una nue-

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○REGA – Vol. 1, no. 1, p. 37-46, jan./jun. 200438sus in the formulation of a new Politica y Ley deAguas para Bolivia (policy and water legislationfor Bolivia).This case study highlights what can go wrongin badly implemented privatisations or waterreforms, but it also illustrates how civil societycan organise to represent their interests, and whyand how representative participation can be encouraged.These are important lessons for organisationsseeking to increase their involvementin integrated water resources managementacross the world, and agencies seeking to improveparticipation and representationKEY WORDS: Policies, legislation, water rights,social organizations, privatisation, participation,water and sanitation.va Política y Ley de Aguas para Bolivia.Este estudio de caso destaca los problemas quepueden originarse de privatizaciones o reformasmal implementadas en el sector de recursos hídricos,además de ilustrar las maneras en que lasociedad civil puede organizarse para representarsus intereses y las razones y maneras comopuede incentivarse la participación representativa.Son lecciones importantes para organizacionesque tratan de aumentar su participación enla gestión integrada de los recursos hídricos entodo el mundo, y agencias que desean mejorarsus formas de participación y representación.PALABRAS CLAVE: Políticas, legislación, derechosdel agua, organizaciones sociales, privatización,participación, agua y saneamiento.INTRODUCTIONThis case study highlights the importanceof social and community participation in thedevelopment of regulations, managementrules, policies and institutions in relation tothe management water resources and the provisionof water and sanitation services, and whatcan go wrong when these processes are absentor flawed. Possibly, the conflict could have beenavoided if the reform process had involvedstrong participation, dialogue and agreementbetween all the parties involved. On the otherhand, the case illustrates how a combinationof negotiation and social mobilization aroundpositive proposals can lead to important changesin politics and legislation at national level.In Bolivia there are marked differences andinequalities in access to water between urbanand rural areas, and between different locations.The city of Cochabamba (the Cercado) (Figure1) has approximately 470,000 inhabitants (76%of the total population in the department), andonly 55% of people are covered by drinkingwater services. According to a study carried byNickson and Vargas (2001), the poorest sectorsof the population are in general the most deprivedof services. The provision of water andsanitation services was (and is now again) a responsibilityof the Servicio Municipal de Agua Potabley Alcantarillado (Drinking Water and SewageMunicipal Service) or SEMAPA, a municipalpublic concern, with autonomous administrationand its own assets.Cochabamba is located in a valley where thescarcity of water has generated conflicts over along period. In fact, some of the first judicialcases during colonial times were related towater disputes. The most recent conflict startedduring the sixties, when the recently establishedSEMAPA carried out the first attemptsto drill water wells in the Central Valley, aimedBACKGROUND

Bustamante, R.The water war: resistance against privatisation of water in Cochabamba, Boliviaat improving the provision of drinking waterfor the city of Cochabamba.Over recent decades the growing water rationingand the total lack of service in severaldistricts of the city made the population resortto alternative means of water provision, such asbulk liquid carriers and private wells that frequentlywere unsafe regarding quality, and toexert political pressure on the government toundertake substantial investments in long-termprojects for water provision (See Box No. 1)A rush to privatisation and reformIn a World Bank’ Report (1999) the countrysituation regarding water services and sanitationwas summarized as follows:“In the early 1990’s, the Government initiated areform process of the water and sanitation sector. Significantprogress has been made, but there have beenlarge and inequitable increases in regional coverage(urban Vs. rural) and with a certain degree of biasagainst the poor. The reforms consolidated institutionsand elevated the hierarchy of the sector. Thecurrent administration has formulated a modernregulatory framework which will promote PSP 1 . Thechallenge ahead lies in implementing the regulatoryframework. Further adjustment are necessary...”According to information provided by theNational Institute of Statistics (INE) in 1997Cochabamba had a total coverage in the provisionof piped water of 66% (82% Urban and46% rural) 2 and a total sanitation coverage of66% (87% urban and 39% rural). These serviceswere mostly provided by the MunicipalWater Company (SEMAPA), who faced a lotof problems relating to efficiency and sustainability.New investments were needed to expandthe network and to find new sources forthe increasing population of the city.The Bolivian government’s answer (underthe strong influence of international cooperationbodies 3 ) was to look for the private sector1Private Sector Participation2Source: INE, November 19973“Municipal Water utility companies are subject to politicalintervention and operational efficiency is low. The Only solutionis to introduce PSP through a concesión or an arm- lengthrelationship such a a management contract.”. Report No.19232 – BO, June 14, 1999Box No 1The Multipurpose Project of Misicuni(energy, drinking water and irrigation)For many decades the Bolivian governmenthas been trying to find alternatives to provide,on a long term basis, water to the cityof Cochabamba. The strategy was mainlybased on groundwater exploitation and theimplementation of the Misicuni project. Thisproject became one of the most constantdemands of the Cochabamba populationwho even organised civil strikes and proteststo push for its prompt implementation.The project attempts to supply water for thecity, for agricultural activities and energy generation.According to a World Bank report(1999) it had an estimated cost of $US 252million for its four main components: a tunnel,water supply, electricity generation andwater distribution. It was linked to the Concessiongranted to the Consortium, under thepremise that if Cochabamba wanted Misicuni,then it will have to pay for it following theprinciple of “full cost recovery”..to provide the necessary investment to restructurethe water and sanitation system. The assumptionunderlying this was that promotingPrivate Sector Participation (PSP) would notonly increase efficiency but liberate publicfunds for investment in rural areas. Thus, inSeptember 1999, fulfilling an agreement withthe World Bank, the privatisation of the publicutility company SEMAPA was arrangedfavouring the multinational consortium “Aguasdel Tunari”. The Contract gave the Companyexclusive rights of exploitation of water resourcesand provision of services in an area thatcomprised almost the total area of Cercado(where the city of Cochabamba is situated).These rights could also be extended to thenearby valleys. This is precisely where severaltraditional organizations of regantes (users ofirrigation waters) and sources for small neighbourhood,communal or municipal services ofdrinking water are located, the rights of whichwere all affected by this clause of the Contract.In addition, a new structure of water tariffsagreed in the Contract had a progressive char-39

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 37-46, jan./jun. 2004404This type of regulation had the approval of financial institutionssuch as the World Bank, which in a report on the countrystated, “(…) in the Bolivian context, it is appropriate for theSuperintendence to award the concessions. In principle thisposes a conflict of interest but the arrangement has workedwell in other sectors…” (WORLD BANK, 1999 xxvii.).acter that classified the users into nine groups.In accordance with this structure, the licensee(concessionaire) was guaranteed a minimumreturn rate of 15% and a maximum of 17% ontheir investment. To obtain these returns, anincrease in the tariffs (charges for water) wasnecessary, which during January 2000 was anaverage of 35%, but reaching at times levels of150%. Furthermore, it was allowed accordingto the Contract that “the value in dollars of allthe rates ... will be adjusted annually... takinginto account cost-inflation in American dollarsexpressed as variations in the Consumer PricesIndex in USA”. (Annex inc, 1.5 of the Contractof AdT). All this, together with irregularitiesin the tender process and in the executionof the Contract caused an immediate reactionfrom several sectors of the populationof Cochabamba.Soon after signing the Contract that privatisedSEMAPA, the No. 2029 Act on the “Prestacionde Servicios de Agua Potable y AlcantarilladoSanitario” (Provision of Drinking Water andSewage Services) was approved. This Act was anational set of rules aimed at regulating thesector, but in addition due to the absence ofrelevant legislation in the country the Act containedstipulations about the use and exploitationof the resource itself. Among other things,through an Interim Section, the Act gave amplefaculties to assign rights over the water resourcesto the sector authority for Basic Sanitation,without establishing any regulation overguidance criteria, limitations, rights and obligationsof the licensee. 4 On the other hand,despite progress in discussions about the acknowledgementof the rights of the indigenousand peasant communities in the process of thedrafting of the new Act, the No. 2029 Act didnot include any stipulation to this respect. Regardingthe provision of services, the No. 2029Act granted special privileges to large companiesand cooperatives, such as exclusive rightsfor providing basic sanitation services and utilisationof water sources for a period of 40 years.More precarious rights were granted to watercommittees, cooperatives, communal systemsetc. with a duration of only 5 years.The exclusive rights to the Concessions,implying a de facto monopoly, were furthercomplemented by other stipulations such as:the prohibition of establishing new abstractionpoints by others in the area of the Concession,the obligation of consumers to be connectedto the system and the prohibition of alternativesystems of provision of services within thearea in concession. The bias of the Act towardsprivatisation was explicit and expressed itselfthrough stipulations seeking economic efficiencywithout regulation to ensure benefits alsopassed to the users, 5 instead of seeking to providea universal, social and equitable access tothe service. There were regulations clearlyaimed at favouring private companies (greaterlegal safeguards and monopoly) and stipulationsdiscouraging a more social and community-orientedmanagement of the service,imposing a never-ending string of limitations,such as the possibility of preventive interventions,for example. This bias was also expressedin the policy of decreasing public subsidies tothe sector, under the principle of “full-cost recovery”expressed in the tariff regime.Both in the awarding of the Contract ofConcession as well as in the process of approvalof the No. 2029 Act, the participation of thepopulation was limited. The government invitedthose that were considered as “stakeholders”but that in reality did not represent thekey sectors of the population. Representationwas formal and legalised, but not necessarilylegitimate. And awarding the service to a privatecompany meant a subsequent reductionin the possibilities for social control and users’participation.A combination of factors including the discontentof the peasant communities concernedabout access to water for irrigation andcommunity managed water supplies, urbanconsumers and social organizations who weredissatisfied with the new tariff regime that the5Under English legislation, companies are obliged to passthe gains in efficiency to the users, so the rates come down.

Bustamante, R.The water war: resistance against privatisation of water in Cochabamba, BoliviaConsortium attempted to impose, and irregularitiesdiscovered in awarding the Contract 6generated the conflict known as “Guerra delAgua” (water war) in Cochabamba in Februaryand April 2000. Social protests were channelledthrough the “Coordinadora Departamentalen Defensa del Agua y de la Vida” 7 , an umbrellaorganization that brought together diverseurban and rural groups around a commondemand: the cancellation of the Contractwith the Consortium “Aguas del Tunari”and changes to the No. 2029 Act. What happenednext is a clear example of what canoccur when primarily economic criteria areused to make fundamental decisions aboutthe administration of resources and servicesthat are fundamental to the life and healthof the community.DESCRIPTION OF THE ADOPTED ACTIONSThe water warIn order to understand what happened inCochabamba during the “Guerra del Agua”, abrief summary of events is necessary, from thebeginning of the conflict, through its developmentand most important stages until its finalresolution.41Chronology of the “Guerra del Agua” in Cochabamba(continua)6Many aspects were questioned about the Contract, regardingtechnical, socio economic and legal issues and also about theformalities that should have been follow (for more details see thedocument written by Crespo, Carlos; 2001). However, specificallyin relation with the bidding and awarding process the mainobservation was that regardless “Aguas del Tunari” -the only proponent-didn’t accomplish with all the conditions asked in the bid,a Commission was formed in order to go on with the negotiationsfor awarding the Contract. This obviously put the company in theposition to impose some conditions to the Bolivian government,modifying in this way the initial conditions for the Contract; thesewere mainly related to accept less guarantees, a reduction onthe invested capital, an increment on the Internal Return Rate,and increases on tariffs (CRESPO, 2001).7The “Coordinadora de Defensa del Agua y de la Vida”, is asocial organization that joints different groups and organizationaround the defense of the rights to “water and life” inCochabamba. It brought together the Comité de Defensadel Agua (Committee for the Defence of Water), the Federacionde Regantes de Cochabamba (Federation of IrrigationWaters Users of Cochabamba), the Federación deFabriles (Federation of Factory Workers), the Federacionde Maestros (Federation of Teachers), the Federacion deComerciantes (Federation of Commerce), the Federacionde Campesinos (Peasants Federation) and others and professionalbodies such as the associations of civil engineers,lawyers and economists.

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 37-46, jan./jun. 2004(continuação)42Sources: Elaborated by the author from newspapers and periodical library, January- April 2000Key factors in successful resistanceAmongst the actions taken during the conflict,the following are considered fundamentalby the author to the outcome described above:Negotiations combined with effectivesocial organisation and pressure. The organizationthat led the demonstrations,the Coordinadora Departamental del Aguay de la Vida, became the legitimate representativeof the demands of the populationof Cochabamba despite the hostilityof the government. The Coordinadoraparticipated through its membersin several negotiations to try to solve theconflict, but when the governmentshowed to be unyielding, it resorted todemonstrations and social pressure.This combination was successful inachieving their aims.Effective technical arguments in negotiations.The social organizations and theCoordinadora were able to effective mobilisetechnical arguments, in contrastwith the political approaches traditionallyemployed by such agencies.Generation of alternative proposals. Afundamental factor was the civil societiescapacity to propose solutions. Not onlydemands were put across, but also alternativesolutions regarding the Contractof Concession, and the changes necessaryto reform the No. 2029 Act. Once

Bustamante, R.The water war: resistance against privatisation of water in Cochabamba, Boliviathe conflict was finished, a propositionon the regulation of the No. 2066 Act wasprepared, whose approval is pending andis part of the current demands of socialorganizations.Technical support of social organisations.The process of generating proposalswas supported by an advisory technicalteam, capable of adequately combiningacademic theory with the demandsmade by social organisations, and basedon a solid knowledge of the water problemsin the country.Alliances and partnership. Another keyelement was the strategic alliance developedbetween urban and rural sectorsthat allowed the consolidation of a strongmovement that was subsequently able toput forward clear and socially legitimatedemands to the government.Direct democracy. This was an importantstrategy that gave legitimacy to theprotest movement. Decisions were takenin open public spaces, where thewhole population without exceptioncould participate. These open meetingsdecided on future steps in a collectiveand inclusive way, thus recovering directforms of democratic participation.Another mechanism employed was thePopular Consultation that put threequestions to the population and obtainedanswers from around 50,000 citizens.IMPACTSPositive achievements of the resistanceThrough an objective assessment, the followingare, in the authors opinion, the mainpositive achievements of the social protests:Restoration of the public character of thewater company SEMAPA, but now with abetter level of social participation andcontrol in its board of directors.Change of the Ley de Servicios de Agua Potabley Alcantarillado Sanitario (Water andSewage Services Act) in 36 of its sections.Among other things the new Act guarantees:respect of small systems for drinkingwater supply; recognition of the rightsof indigenous populations and peasantsto their water sources and drinking watersystems; social control of contractsand charges/tariff reviews.Opening-up of government and internationalfinancial organisations to the processesof dialogue and social consultationthat should be followed in the formulationof laws and regulations on water.This is expressed in the start up of severalconsultation processes, for example,in developing the regulations of the No.2066 Act and Normativa de Riego (set ofregulations on irrigation) as well as thecreation of the Consejo Interinstitucional delAgua or CONIAG (Inter- InstitutionalWater Council) as a “[...] space of dialogueand concertation between the government andthe economic and social organizations to thecurrent legal, institutional and technicalframework on water-related issues, so as to tidyup and regulate the water resources management” (Action Plan, CONIAG).Challenges following the resistanceHowever, there are still many challenges toconfront, since following the water war:The water problem in Cochabamba is notyet resolved and still around 40% of thepopulation has no access to adequateservices. There are extra and easily accessiblewater sources for the short term,except groundwater where large investmentsare needed and not easy to obtain.SEMAPA itself faces some specific challenges.- The Bolivian government has forcedSEMAPA to sign a Contract of Concessionfor 40 years. This Contractbinds the Company to pay the Superintendenciade Saneamiento Basico (BasicSanitation Regulatory Authority)a regulatory rate of 1.5% of its incomeannually.- Additionally, the Contract excludes theCompany from public subsidies availableto the sector. Furthermore, it is43

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 37-46, jan./jun. 200444subject to double regulation, due to itspublic character 8 .- In the National Plan for Water and Sanitation(2001 – 2010), it has been establishedthat SEMAPA has to increasethe coverage from 58% to 90%, mostlythrough the use of new sources likeMisicuni (30% of the drinking watercomponent cost being financed bySEMAPA); increase the sanitation coveragefrom 55% to 70% and to improvethe network and control leakage.- There are also attempts to create a metropolitanarea (joining various municipalitiesnear Cochabamba city) that accordingto the Plan would be managedby SEMAPA under an operation contract.- In order to do all this, recently SEMA-PA has obtained a credit of US$3.9 millionfrom the IADB through the RegionalDevelopment National Fund (FNDR)to implement a project to expand watersupply, study a minimum cost solutionfor sewage treatment and begin a programof institutional development forthe company. Another US$13 million isexpected to be invested once the firstphase of the project is concluded.Another battle in this war will still befought at the International Court on Controversiesand Investments (CIADI) inThe Hague, where the Consortium haspresented a lawsuit for 25 million dollarsas indemnity for breach of Contract 9 . Thecase is going to be resolved by a secretcourt and according to the regular procedureis going to be kept under secrecy.Finally, although demonstrations initiatedmainly from the organization ofregantes (users of water for irrigation) andsmall drinking water systems to defendtheir rights over the water sources thatthey currently use, these rights are stillnot secure as the regulations that wouldallow their legal recognition have not yetbeen approved.CONCLUSIONS: LESSONS LEARNTAND THEIR APPLICABILITY ELSEWHEREThe main conclusions and lessons that canbe learnt from these experiences relate to bothwater resources, and to the provision of waterand sanitation services:With regards to water resources, the Cochabambaexperience shows:How difficult it is to formulate and implementpolicies and legislation on water resourcesmanagement from upper levels(top-down) in a context like Bolivia wherethere has been, for a long time, an autonomousadministration of resources bypeasant communities and social organizationsbased upon what they call “customsand traditions” i.e. rules defined and legitimisedby local communities.8We consider that there is a “double” regulation because, thecompany has to follow the procedures established for thepublic sector regarding management, acquisitions, contracts,etc. so is being regulated in that way and at the same timebecause it has a Concession, has to be also regulated by theSuperintendency of Basic Sanitation (SISAB) under proceduresthat are designed to regulate private companies.9As soon as the presentation of a lawsuit by the companyAguas del Tunari was known, a coalition of several groupswas organised, with the aim of lodging complaints before differentbodies. Members of this coalition include the Coordinadoradel Agua y de la Vida, the Federacion de Regantesand the Fundacion Solon (Solon Foundation) in Bolivia; theDemocracy Center, Public Citizen, International Forum onGlobalisation, Global Exchange and the Institute for PolicyStudies in USA; and X Minus Y in Holland.On 1st July 2002, this coalition obtained its first victory in theUSA. The Directing Board of Supervisors of San Francisco(the highest authority of the municipal government of SanFrancisco, California), approved a Resolution demanding thatthe Corporation Bechtel “immediately withdraw its punitivelegal lawsuit in the international courts against Bolivia and itspeople, and refrain from initiating any other litigation or lawsuitof mediation – in or out of the EEUU borders- against thatSouth American country”. Resolution of the The DirectingBoard of Supervisors of San Francisco, 1st July 2002).On 29 August 2002, several non-governmental organisationssent a letter to the World Bank Group, demanding public accessto the proceedings at ICSID. They are still awaiting a responsefrom this entity, but in a similar previous case, the Courtrejected a legal action against the Federal Government of Tucuman,Argentina that had been filed by another internationalcompany. The Bolivian government has hired a law firm to defendits case, but little information is being made public.

Bustamante, R.The water war: resistance against privatisation of water in Cochabamba, BoliviaThat organisations and the movementrepresenting civil society expressed a totalrejection, during the water war, of theprivatisation of water resources. Theywere against any individual or collectiveappropriation that would allow commercialtransactions of a natural element,which for the local culture is even consideredto be a live being. Both in ruraland urban areas, water was defended asa common good for which managementshould be collective.Finally, that it is not possible to regulatethe use and exploitation of water resourcewith sector-related legislation alone. Thisis and has been attempted in other sectorslike the mining sector, the hydro-electricalsector, and others. That is one of thereasons why it is not possible yet to approvea new Water Law in the country, regardlessthe process started in the 70’s and thatby the year 2000 ended up with 32 differentproposals. That is why the Boliviangovernment is trying to open the discussionsabout a new legislation, but startingfirst with the definition of a national waterpolicy that should be agreed upon ina participative process.Regarding the provision of the drinkingwater and sewage services, we should make severalconclusions:Some basic assumptions of privatisationshould be questioned and qualified. Forexample, it is evident that the participationin reformed service provisionshould not be limited exclusively to privateenterprises, but it should considerother organised bodies, such as the cooperativemovement and other communitybodies as well as possibilities for cooperationbetween the public and theprivate sector.Exceptions to the principle of “full-costrecovery” and a more flexible approachmust be considered in some cases, especiallyin poor countries like Bolivia, wherepublic investment through subsidies andother forms of assistance are necessary.The regulation of the services is an importantissue. Regulations need to bestrengthened and made more efficientas the first step in any privatisation. If thisis not the case, companies will take advantageof the weaknesses of governmentagainst the interests of consumers. It isnecessary to create mechanisms of socialcontrol that allow for more transparency,and therefore less corruption in theregulation of basic services.It is evident that social participation, publicaccess to information, and transparencyin the administration of services andresources are fundamental. The exclusionof the population from the decisionmakingprocess creates a basis for theemergence of problems and conflicts.The constructive participation of everyone,not only a few, in reform processesmust be attempted. In this sense, laws andpolicies should be a social creation andin their elaboration the participation ofthe population should be considered.This is even more important when resourcesand services that are essential forlife and health are at stake.Finally, it is worth investing time, effortand resources in processes of dialogueand agreement as a way of avoiding conflictswhose social and economic costs areincalculable.45ReferencesASSIES, W. 2001. David vs. Goliat en Cochabamba: los derechos del agua, el neoliberalismo y la renovación de la propuesta social enBolivia. T’inkazos, La Paz, v.4, n.8, p.106-134.BOLIVIA. 1999. Ley de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario (ley 2029). Gaceta Oficial de Bolivia, La Paz.BUSTAMANTE, R. 2000a. El difícil camino de la formulación de una nueva Ley de Aguas para Bolivia. Conferencia presentada en elSeminario Taller del Foro Público, Cochabamba, 23-24 feb.BUSTAMANTE, R. 2000b. Apuntes jurídicos sobre el caso “Aguas del Tunari”. http://www.aguabolivia.org

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 37-46, jan./jun. 200446BUSTAMANTE, R. 2002. The water war in Cochabamba. In: ALLOCATING and managing water for a sustainable future: lessons fromaround the world. Boulder: Natural Resources Law Center.CENTRO DE DOCUMENTACIÓN E INFORMACIÓN BOLIVIA. 2000. Guerra del agua. Boliviapress, v.4, n.extraordinario, 7 abr.CRESPO, C. 2001. Aguas del Tunari go home: elementos para una critica del contrato de concesión de agua potable en Cochabamba.Centro de Estudios Superiores. Universidad Mayor de San Simón. http://www.aguabolivia.orgCRESPO, C.; FERNANDEZ, O. 2001. Los campesinos regantes de Cochabamba en la guerra del agua: una experiencia de presiónsocial y negociación. Cochabamba: Centro de Estudios Superiores Universitarios.DALTON, G. 2001. Private sector finance for water sector infrastructure: what does Cochabamba tell us about using this instrument.London: School of Oriental and African Studies. (Occasional Paper, n.37).INTERNATIONAL WATER. 2000. Concession contract for use of water, public potable water and sewer service in the city of Cochabamba.London.KRUSE, T. 2001. Impacto de la privatización del agua y acceso de los consumidores y productores vulnerables: el caso de Cochabamba-Bolivia.La Paz: Centro de Estudios para el Desarrollo Laborial y Agrario.LAURIE, N.; MARVIN, S. 2001. Globalisation, neo-liberalism and negotiated development in the Andes: water projects and regionalidentity in Cochabamba, Bolivia. University of Newcastle. http://www.aguabolivia.orgLEDO, C. 1994. Problemática del agua en la ciudad de Cochabamba: 1993. Cochabamba: Centro de Estudios de Población.NICKSON, A.; VARGAS, C. 2001. The limitations of water regulation: the failure of the Cochabamba concession in Bolivia. University ofBirmingham, School of Public Policy.WORLD BANK. 1999. Bolivia public expenditure review. Washington.Rocio Bustamante Centro-AGUA, UMSS, Cochabamba, Bolivia.(vhrocio@entelnet.bo)

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○Gobernabilidad de los serviciosde agua potable y saneamientoen América LatinaMaría Elena CorralesResumen: El proceso de transformación de losservicios de agua potable y saneamiento (SAPS)en América Latina se viene adelantando desde finesde la década de los ochenta, siguiendo las pautasgenerales que impulsaron los cambios en todoslos servicios por redes y en particular en telecomunicacionesy electricidad. Este proceso, ciertamentecon diversos grados de avance y de éxitoen cada uno de los países de la Región, ha estadocaracterizado por un menor dinamismo frente alos otros servicios y actualmente, es posible detectaralgunas tendencias que de no ser corregidasmantendrán al sector en un verdadero “callejónsin salida”. El presente articulo es un intento poranalizar el proceso de transformación de los serviciosde agua potable y saneamiento desde la perspectivabrindada por el enfoque institucional y utilizandoel concepto de “gobernabilidad” como elementocentral en la definición de los logros, dificultadesy limitaciones identificados.En tal sentido, se evalúa la coherencia y pertinenciadel arreglo institucional que se ha propuestocomo paradigma de modernidad sectorial conla naturaleza de los SAPS, su eficiencia en la superaciónde los problemas más urgentes y las fortalezasy restricciones de las capacidades presentes enlos países latinoamericanos, para superar con eficienciadichos problemas. Por lo menos tres característicaspropias de los SAPS limitan de maneranotoria la aplicación de este arreglo institucional:su condición de monopolio natural, las fuertesexternalidades asociadas a la salud y el limitadonúmero de operadores privados. Los elementosseñalados podría explicar la baja eficiencia delmodelo para resolver algunos de los problemas masnotorios y tradicionales del sector, así como en elhecho de haberse originado un conjunto de nuevosproblemas sectoriales que no encuentran respuestadentro del modelo propuesto.Palabras-claves: Gobernabilidad, agua potable,saneamento, America Latina.Abstract: The process of change in drinkingwater and sanitation services (SAPS-servicios deagua potable y saneamiento) in Latin America hasmade progress since the end of the 1980s, andhas followed the general lines that drove changesin all network services, particularly telecommunicationsand electricity. This process, certainlywith different degrees of progress andsuccess in each of the countries in the Region,has been characterized by less dynamism ascompared to other services, and it is currentlypossible to detect a few tendencies that, unlesscorrected, will keep the sector in a real “ deadend”. This article is an attempt to analyze theprocess of change in drinking water and sanitationservices from the perspective given by theinstitutional focus and using the concept of“governability” as a central element in definingthe successes, difficulties and limitations identified.In this sense, an analysis is performed ofthe consistency and pertinence of the institutionalarrangement that has been proposed as aparadigm of sectorial modernity with the natureof the SAPS, their effectiveness in overcomingthe most pressing problems and thestrengths and limitations of the capacities presentin Latin American countries, to overcomethose problems effectively. At least three characteristicsspecific to the SAPS clearly limit theapplication of this institutional arrangement:its condition as a natural monopoly, the strongexternalities associated with health and the limitednumber of private operators. The elementsmentioned could explain the low efficiencyof the model in solving some of the bestknown problems that are traditional in that sector,as well as the fact that a new set of sectorialproblems arose which do not find an answerwithin the model proposed.Key Words: Governability, drinking water, sanitation,Latin America.

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 47-58, jan./jun. 200448INTRODUCCIONDurante más de quince años se ha promovidoa nivel mundial la implantación de un nuevo arregloinstitucional para la prestación de los serviciospúblicos por redes orientado a introducir ladinámica del mercado como elemento ordenadordel sector, redefiniendo los ámbitos y prácticasde acción tanto del sector público como de lainiciativa privada. Tal transformación ha marcadola agenda sectorial en casi todos los países deAmérica Latina y el Caribe e incluido un amplioproceso de cambio en el modelo de prestacióndel agua potable y saneamiento. Ciertamente loscambios realizados en los diversos países de laRegión han mostrado desiguales niveles de avancey de éxito; pero es indudable que la velocidadde la transformación y sus dificultades han sidomayores a las que presentaron otros servicios, enparticular las telecomunicaciones y la electricidad.El presente articulo es un intento por realizarun balance global de los logros, dificultades y limitacionesdel proceso de transformación de losservicios de agua potable y saneamiento (SAPS)en América Latina, después de más de quince añosde iniciado el proceso. Para ello, intentaremosrealizar un análisis de los cambios desde una perspectivainstitucional, buscando valorar el gradode gobernabilidad alcanzado con la implantacióndel nuevo modelo. A partir de este análisis, se identificaun conjunto de viejos problemas o problemasestructurales que no han podido ser superadosa pesar de los esfuerzos realizados y que demandande nuevas soluciones. Igualmente, el arregloinstitucional bajo construcción ha develadouna serie de nuevos problemas que requieren dela incorporación de ajustes o revisiones en dichomodelo. El objetivo es proponer vías de acciónque permitan relanzar el proceso de modernizaciónde los SAPS mediante el explicito reconocimientode sus particularidades y de las restriccionespropias de los países.AUGE Y CRISIS DEL MODELODE INTERVENCIÓN DIRECTAEl suministro de agua potable ha sido unaactividad que tradicionalmente ha convocadola participación de los poderes públicos y particularmentede los gobiernos nacionales, apesar de que en la gran mayoría de los paísesson los gobiernos locales los que detentan lacompetencia para su prestación. La condiciónde recurso asociado a la vida le ha conferidoal tema del suministro de agua potable unamuy alta valoración social y ha generado unafuerte intervención de factores políticos. Enparticular, mientras las necesidades de suministrode los servicios de agua potable y saneamientono están cubiertas, su amplia repercusiónsocial los transforma en un asunto altamentepolítico, donde los intereses de cortoplazo se privilegian sobre los largos períodosque caracterizan a la industria. Esta ha sido lasituación en la gran mayoría de los países latinoamericanosa lo largo de todo el siglo XX, yen muchos países, continua siendo la constantehoy en día, después de más de quince añosintentando la transformación de los mismos.En efecto, por tratarse de servicios prestadosbajo régimen de monopolio natural con fuertesexternalidades que afectan a toda la sociedad, elmodelo más generalizado de intervención de losgobiernos fue el de la prestación directa o a travésde instituciones o empresas de naturalezapública. Con esta selección se buscaba garantizarel bienestar colectivo en términos de accesouniversal al servicio a bajo costo y de la calidadnecesaria, para preservar y mantener la saludpública. En pocos países (Corrales, 1998) 1 seexploró la modalidad de gestión privada y entodo caso, se mantuvo sujeta a un fuerte controlpor parte de las autoridades públicas.El desarrollo moderno de las redes de aguapotable y saneamiento latinoamericano 2 se1“Modelos de gestión pública con un fuerte apoyo financieropara las inversiones permitieron construir en Europa y en losEstados Unidos, una red de provisión de los servicios, queha mostrado un importante nivel de eficiencia y permitidosuperar las externalidades del servicio. Uno de los pocospaíses que construyó el desarrollo sectorial moderno, apoyándoseen empresas privadas, fue Francia. Esta evoluciónhistórica es lo que ha permitido que las empresas privadasfrancesas de agua potable y saneamiento mantengan unaposición dominante en el mercado internacional”2Sabemos el enorme riesgo de imprecisión que corremos alintentar hacer apreciaciones generales para América Latinay el Caribe. Sin embargo, nuestro esfuerzo de generalizaciónse sustenta en las enormes similitudes históricas quehan caracterizado la evolución de los SAPS en América Latinay busca identificar los rasgos y retos comunes a buenaparte de los sistemas, a pesar de reconocer que siempre hanexistido excepciones a tales generalizaciones.

Corrales, M. H.Gobernabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en América Latinaprodujo entre las décadas del cuarenta y delos setenta bajo el período de sustitución deimportaciones, con un modelo de gestión queevolucionó desde sistemas locales hacia la centralizaciónde las actividades en una entidadnacional de diversa naturaleza (servicio, empresamercantil o instituto autónomo) mayoritariamentede naturaleza pública y dependientede fuertes aportes fiscales no sólo parael financiamiento de las inversiones sino enmuchos casos, también para los costos asociadosa la explotación de los servicios. Duranteestas décadas y con el objetivo básico de atenderlas necesidades de salud pública, la prioridaden la prestación de los servicios fue ampliarla cobertura aún en detrimento de la calidady eficiencia económica de las entidadesoperadoras. Los logros de este proceso fueronimportantes en términos de los aumentos enla cobertura; sin embargo, los niveles alcanzadosfueron insuficientes y muy inferiores a losde países desarrollados que mantuvieron sistemasdescentralizados aunque con fuerte apoyode recursos fiscales para el financiamientode las inversiones.El agotamiento del modelo de sustituciónde importaciones y en particular, la llamadacrisis de la deuda que enfrentaron los paísesdurante la década de los ochenta, encontró ala Región de América Latina y el Caribe, conuna red de infraestructura todavía a medioconstruir; altamente dependiente de los aportesdel presupuesto nacional, tanto para lasinversiones como para los gastos de operacióny mantenimiento, y con muy baja capacidadtécnica y gerencial para resolver los retos planteados.La crisis fiscal y el crecimiento aceleradode las grandes ciudades, no hace más queagravar la situación y aumentar el deteriorofísico e institucional del modelo de prestaciónimplantado durante las décadas anteriores.Ante estos retos, se propusieron cambiosprofundos en las formas de producir y suministrarlos servicios, en los modelos de organizary gestionar las empresas y en los niveles deexigencia de la demanda, dando lugar a unaprofunda revisión de los roles del Estado y delMercado, de las modalidades posibles de participaciónde la iniciativa privada y de los usuariosy, en general, del modelo de gestión asociadoa su explotación. La construcción de estanueva institucionalidad ha implicado unatransformación en los ámbitos políticos, jurídicosy económicos y ha promovido nuevaspautas de conducta de parte de todos: usuarios,empresarios, funcionarios públicos, agentesfinancieros y técnicos, entre otros.A pesar del esfuerzo realizado, la eficienciadel modelo propuesto para superar algunosde los más difíciles problemas sectorialesque presenta la Región no es evidente. Ciertamente,los avances entre los países han sidodistintos y los logros alcanzados en la superaciónde sus problemas también. Sin embargo,es posible detectar algunas tendencias quede no ser corregidas mantendrán al sector enun “callejón sin salida” e impedirán los avancesrequeridos.Al comparar el proceso de transformaciónde los SAPS con el de otras industrias por redesy particularmente de las de telecomunicacióny electricidad, es posible concluir queexisten razones estructurales del propio sectorentrabando la implantación del nuevomodelo. Son las desarmonías existentes entreel arreglo institucional pre-existente y el nuevo;las que podrían estar en el origen de losproblemas de gobernabilidad que está caracterizandola situación de los servicios en muchospaíses latinoamericanos. Dicha crisis será másaguda y más larga en función de la profundidady amplitud de los cambios en curso; lascompetencias y capacidades pre-existentes y suutilidad para enfrentar los retos de la transformación,y en particular, la coherencia del nuevoarreglo institucional vis a vis la naturaleza yestructura social y las posibilidades y restriccionespresentes para asumir, de manera asertiva,las reglas de juego propuestas.ARREGLOS INSTITUCIONALESY GOBERNABILIDAD DE LOS SERVICIOSEl término gobernabilidad comenzó a surgirdurante la década de los noventa innovandoel esfuerzo que se está realizando por entender,analizar y explicar la grave crisis por la cualatraviesan los sistemas políticos, sociales, económicosy administrativos en buena parte delos países y en particular, de América Latina.Si bien la definición de Gobernabilidad, términotomado del Governance inglés, continua sien-49

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 47-58, jan./jun. 200450do elusiva, en general el mismo se encuentraasociado a la implantación y desarrollo de arreglosinstitucionales eficientes y estables quepermitan enfrentar los muy diversos retos queenfrentan las sociedades en diversos ámbitos:social, económico, político y administrativa.Este término se ha aplicado para referirse ala sociedad en su conjunto y particularmente alas sociedades democráticas en las cuales, el logrode niveles de gobernabilidad adecuadosimplica la construcción de un amplio consensosocial y el desarrollo de un sistema de balancesy controles que apoyen el logro de los objetivospautados, propicien el bienestar colectivo y aumentenla cohesión social. Sin embargo, recientementecomienza a explorarse su aplicación alanálisis de situaciones específicas o sectorialescon el fin de poder ampliar la comprensiónanalítica de tales situaciones, detectar las trabassubyacentes a la implantación de los nuevos arreglosinstitucionales y diseñar rutas de acción quepermitan su superación.A los fines del presente análisis, proponemosentender por gobernabilidad:La capacidad de la sociedad para identificarsus problemas y retos, diseñar las solucionesadecuadas e implantar la institucionalidadque permita de manera eficiente, responder ysuperar dichos problemas y retos.Partiendo de esta definición, son condicionesnecesarias para alcanzar niveles apropiadosde gobernabilidad:El que exista un consenso social frente alos problemas, sus soluciones y la distribuciónde los costos y beneficios asociadosa dichas soluciones,Una relación transparente entre Estadoy sociedad que impulse el diseño de políticaspúblicas acordes con los interesesrevelados por la sociedad y que promuevanla cohesión social,El desarrollo progresivo de arreglos institucionaleseficientes y estables, que respondana las necesidades identificadaspor la sociedad, y que impulse solucionesque se apoyen en las competenciasexistentes, superen las limitaciones eimpulsen un proceso creciente de aumentode las capacidades que sustenteel consenso y la cohesión social,Un liderazgo político social que propicie,a largo plazo, la implantación y eldesarrollo del marco institucional.Como bien puede extraerse de esta definición,un elemento central de la gobernabilidades la posibilidad de construir (implantar y desarrollar)arreglos institucionales armónicoscon la naturaleza, competencias, restriccionesy expectativas del sistema o ámbito bajo consideración.En tal sentido, para el análisis de lagobernabilidad del sector de los servicios deagua potable y saneamiento (SAPS), proponemosevaluar la coherencia y pertinencia delarreglo institucional que se ha propuesto comoparadigma de modernidad sectorial con lanaturaleza de tales servicios, su eficiencia enla superación de los problemas más urgentes ylas fortalezas y restricciones de las capacidadespresentes en los países latinoamericanos, parasuperar con eficiencia dichos problemas (Rogers,2002). 3AVANCES EN LA IMPLANTACIÓN DEL NUEVOMODELOLa transformación que se adelante para losSAPS en la Región 4 , constituye una rupturaimportante con la institucionalidad que parael momento se encontraba vigente en la mayoríade los países. El diagnóstico sectorial quesustentó la necesidad de la transformación esque los SAPS se encontraban atrapados en un“circulo vicioso de mala calidad’ según el cualel intervencionismo político, entendido como3“The notion of governance, when applied to water refers to thecapability of a social system to mobilize energies, in a coherentmanner, for the sustainable development of water resources. Thenotion includes the ability to design public policies (and mobilizesocial resources in support of them) which are socially accepted,which have as their goal the sustainable development and useof water resources, and to make their implementation effectiveby the different actors/stakeholders involved in the process. Anadequate level of governance performance is one aspect of thedevelopment of water resources, other aspects being the technical/physicaland the economic.”4Sabemos el enorme riesgo de imprecisión que corremos alintentar hacer apreciaciones generales para América Latina yel Caribe. Sin embargo, nuestro interés se centra en presentarlos rasgos y retos comunes a buena parte de los sistemas deagua potable y saneamiento, a pesar de reconocer que siemprehan existido excepciones a tales generalizaciones.

Corrales, M. H.Gobernabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en América Latinala intervención de actores públicos en las decisionesgerenciales, operativas o económicasde la industria, con fines políticos de corto plazou oportunista, y la confusión de roles delEstado, generaban prácticas de gestión ineficientesen las operadoras de los servicios y propiciabaniveles de tarifas bajos que no garantizabanla sostenibilidad de los servicios a largoplazo. Ambas prácticas repercutían negativamentesobre la calidad y cobertura de los serviciosy reforzaban un mayor intervencionismopolítico.Para lograr la ruptura de este círculo vicioso,se planteó la necesidad de la “desintervenciónpolítica” de los servicios a través de tres instrumentosinterrelacionados. En primer lugar,un nuevo Marco Legal que propiciara la adecuadaseparación de roles asociados a la prestaciónde los servicios dentro de los cuales seincluye los de rectoría, los de regulación y losde operación, y la creación de instancias regulatoriasindependientes que garanticen el cumplimientode las “reglas de juego” establecidas.En segundo lugar, una política y estructura definanciamiento sectorial que pueda garantizarla sostenibilidad económico /financiera de losservicios a través de una política de tarifas ysubsidios acorde con los objetivos sectorialesy, por último, la incorporación de operadoresprivados con el fin de mejorar la eficiencia dela prestación, mejorar la calidad de los serviciosy separar, suficientemente, la operaciónde las funciones rectoras, reguladoras y contraloras,del Estado.51FIGURA 1Círculo viciosode baja calidad.FIGURA 2.Circulo virtuoso demejora de la calidad.

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 47-58, jan./jun. 200452El proceso de desintervención política generaríauna mejora sustantiva en la calidad y coberturade los servicios, sustentado en un procesode inversión liderado por el sector privadoy en mejoras importantes en la eficienciaeconómico financiera de los operadores, alincorporarse la participación del sector privadocomo modalidad de gestión. Tales mejorasgarantizarían a los usuarios la obtención deservicios de calidad al menor costo posible. Asu vez, la satisfacción de los usuarios y los canalesque crea el nuevo arreglo institucionalpara su participación directa, reduce la necesidad,propensión y justificación de “los políticos”a intervenir en la operación y financiamientode los servicios, reforzando la dinámicade transformación y creando un “circulovirtuoso de mejora de la calidad”.La implantación de este arreglo institucionalha orientado las reformas que se han dadoen la mayoría de los países latinoamericanosdurante la última década y ha servido de referenciapara orientar las acciones de transformaciónpautadas. Sin lugar a dudas el esfuerzodesplegado tanto por los países comopor la Banca Multilateral por impulsar el arreglopropuesto, ha sido enorme pero los logrosalcanzados han sido bastante desiguales.En un primer grupo conformado por Argentinay Chile, el proceso de transformación hasido integral si bien con resultados, velocidadesy principios, fundamentalmente distintos.En un segundo grupo se pueden ubicar lospaíses que de manera parcial y no exenta dedificultades, han venido avanzando en la construcciónde tal arreglo, dentro del cual seencuentran: Bolivia, Colombia, Perú, Nicaraguay en menor medida, Honduras, Paraguay,Ecuador, Venezuela y Brasil. En el resto delos países de la región, incluyendo el Caribe,los cambios si bien se han intentado, han sidomás lentos y han estado sujetos a un difícilproceso de concertación nacional. En la siguienteTabla se puede observar los diferentesavances logrados en algunos países seleccionadosde la Región.TABLA 1Avances en la construcción del nuevo arreglo Institucional(continua)

Corrales, M. H.Gobernabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina(continuação)53LOS LÍMITES DEL MODELO APLICADOA LOS SAPSEl arreglo institucional que sustentó en buenamedida la transformación de los serviciospúblicos por redes, es desde una perspectivateórica acertado en relación con el diagnósticorealizado y con las estrategias que podríanser puestas en práctica para lograr una transformaciónen la dirección pautada. Adicionalmente,tuvo la ventaja de ser altamente comprensibley simple, lo cual facilitó su adopcióncomo Modelo o Visión Objetivo del sector.Ciertamente, uno de los problemas centralesque ha tenido la prestación de los SAPS enmuchos de los países de la Región, ha sido laineficiencia, y en algunos casos corrupción, delas instancias públicas responsables por la prestaciónde los servicios y la incapacidad de losgobiernos de generar una dinámica de eficienciaque garantice a largo plazo, el derecho delos usuarios de recibir un servicio de calidadal más bajo costo posible. El arreglo institucionalpropuesto, como hemos indicado, buscarevertir esta situación apoyándose en un enfoquede regulación de las conductas de los operadores,mediante un ente regulador independientey la transformación de los operadoresen empresas eficiente preferiblemente de naturalezaprivada. Sin embargo, se pueden iden-

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 47-58, jan./jun. 200454tificar por lo menos tres características propiasde los SAPS que limitan de manera notoria laaplicación de este arreglo institucional.En primer lugar, la condición de monopolionatural que caracteriza a los SAPS definelas condiciones económicas básicas de esta industria.Esta condición, derivada de la tecnologíade la prestación, no muestra posibilidadesde cambio a mediano plazo. En efecto, enoposición a lo que ha ocurrido con las telecomunicacionese incluso con el sector eléctrico,el proceso básico de prestación de los SAPSha sufrido pocas modificaciones. Obviamente,las prácticas asociadas a la gestión de lasredes y comercialización de los servicios se hanvisto facilitadas por la aplicación de tecnologíasdesarrolladas en otros campos como laelectrónica y el control de procesos. Sin embargo,ello no ha alterado radicalmente la economíade la industria la cual desprovista deun motor tecnológico para la transformaciónque permita aumentar la productividad o quedinamice el desarrollo de nuevos productos,continua siendo un monopolio natural, conmuy alta propensión a la integración vertical yhorizontal, con un fuerte nivel de inversioneshundidas y con niveles de rentabilidad comparativamentebajos y de largo plazo (Velez,2001) . Estas características le confieren unapercepción de riesgo mayor ante fallas de lafunción de regulación, generan fuertes barreraspara la entrada y salida de los agentes sectoriales,impiden las posibilidades de competenciay limitan fuertemente, la sectorizaciónde mercados como mecanismos de adecuaciónde la calidad de los productos a las disponibilidadesde pago de la población.En segundo lugar, las fuertes externalidadesen salud y ambiente asociadas a la industriadel agua potable y saneamiento, determinanel grado de intervencionismo político yen buena medida, las posibilidades de sustentabilidadeconómico financiera de los serviciosa largo plazo. La importancia de tales externalidadesimplica que los SAPS estén sujetos auna triple demanda regulatoria: la de los entessectoriales de la industria, la de los organismosde salud y la ambiental. El desequilibriosostenido en cualquiera de estos tres planos,pone a riesgo el proceso de transformaciónpautado, aunque con plazos de reacción diferentes.En particular, las reacciones socialesante la falta del servicio o surgidas como reacciónante aumentos de tarifas bruscos o noconcertados, ha estado en el centro de las crisismás importantes asociadas a la implantacióndel modelo. La manipulación política del sectorcon fines populistas y electorales de cortoplazo, son también elementos de alto impactosobre dicho proceso.Por último, el relativamente bajo desarrollode empresas privadas para la prestaciónde los servicios implica que existen pocos proponentesen los procesos de incorporaciónde privados con graves consecuencias sobrelas posibilidades de incorporar eficiencia através de la competencia por el mercado, dificultandoaún más la construcción del arreglopautado.La dinámica del proceso de incorporaciónde privados en el sector del agua potable ysaneamiento, ha sido muy lenta y complejaen relación con la que caracterizó, durantela década de los ochenta y noventa, a la privatizaciónde los otros servicios públicos domiciliarios(telecomunicaciones, electricidad,recolección de basura). En un negociocon alta preeminencia de empresas públicas,a nivel internacional, la existencia de empresasprivadas interesadas en participar en laRegión, es reducida, lo que unido al hechode que fuera de las grandes ciudades o aglomeracionesde usuarios, en la Región existenun gran número de sistemas pequeños yde alto riesgo (por las condiciones de disponibilidadde recursos hídricos y por la capacidady cultura de pago de la población), quepodrían no ser atractivos para un operadorprivado internacional.VIEJOS Y NUEVOS PROBLEMASSECTORIALESLos elementos señalados podría explicar labaja eficiencia del modelo para resolver algunosde los problemas mas notorios y tradicionalesdel sector, así como en el hecho de haberseoriginado un conjunto de nuevos problemassectoriales que no encuentran respuestadentro del modelo propuesto. A continuaciónse presentan los más relevantes de dichosproblemas.

Corrales, M. H.Gobernabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en América LatinaLos bajos niveles de cobertura en agua potabley cloacas en la población de mayor pobrezaA pesar del esfuerzo realizado, la regióncontinua presentando un alto grado de exclusiónde los servicios. Lo que es mas preocupanteaún, la velocidad de superación delos problemas de cobertura ha sido inferior yse ha ido consolidando una situación de exclusiónsocial en muchos países de la Región.Una estimación realizada recientemente (Navajas,2001),con base en las cifras de la OPS,concluyó que en la Región existe una cuartaparte de la población, más de 120 millonesde habitantes, que no tienen acceso a conexionesde agua potable mientras que un 46.5%representando cerca de 200 millones de habitantes,no tienen acceso a conexión de alcantarilladoo cloaca. Obviamente, los nivelesde cobertura son muy distintos en funciónde los países, con Chile y Paraguay en los extremosde desempeño en materia de cobertura(mejor y peor, respectivamente). Igualmente,el estudio analizó la relación entrecarencia de cobertura urbana en cloacas ydesigualdad en la distribución del ingreso.Como era de esperar, en todos los países analizados,son los hogares de menores recursos,los que contribuyen decisivamente a los bajosniveles de cobertura de agua y cloacas. Lascifras presentadas indican que: un 72% de loshogares sin cobertura de agua correspondenal 40% más pobre de los hogares. Mientrasque para cloacas, un 62% de los hogares sincobertura pertenecen al 40% más pobre.Este hecho induce una reflexión sobre lasmodalidades de intervención propuestas enel modelo donde se privilegian incentivos demercado para ampliar cobertura y la implantaciónde subsidios directos a la demanda paraatender a la población de menores recursos.Ambos instrumentos se han relevado insuficientespara atender los problemas de exclusiónde los servicios. Por una parte, la implantaciónde subsidios directos eficientes se enfrentaa la debilidad administrativa y la altadiscrecionalidad que ha caracterizado a la acciónpública. Por la otra, los operadores privadosno tienen incentivos económicos paraatender los problemas de exclusión (CasoBuenos Aires, Argentina) a menos que se establezcanmandatos expresos en los contratos(Caso La Paz, Bolivia) o que se dispongade fuentes de financiamiento públicos (CasoCartagena, Colombia) para atender la ampliacióny mejora de los servicios en las zonas demayor pobreza.El rezago en las inversionesLas inversiones promedio requeridas paracubrir el déficit de cobertura en este momento,sin considerar la dinámica demográfica yurbana, ascendería a casi US$36 billones, lascuales representan alrededor del 2,0% adicionaldel PIB para cerrar el déficit actual. Debedestacarse que al ser una parte considerable delos que no tienen cobertura, miembros del 40%más pobre de los hogares, la magnitud de lasinversiones de un programa destinado a cubrirlas necesidades de este segmento serían bastanteconsiderables. Las inversiones requeridaspara la cobertura total de agua y cloacas queatienda al 40% mas pobre de toda la población,ascienden a casi dos tercios de los valores anteriores.Puesto de otro modo, alrededor de dostercios de las cifras presentadas antes, deben sercubiertas por los segmentos más pobres de lospaíses examinados, lo cual da idea de la magnituddel programa de subsidios que se requeriríapara atender tales necesidades.Una de las bondades del arreglo institucionalpropuesto era la posibilidad de contar conrecursos para inversiones provenientes del sectorprivado y de un aumento sostenido de lastarifas y de la eficiencia operativa y comercialde las empresas. En tales circunstancias, la cargasectorial sobre las finanzas públicas podríareducirse considerablemente y contribuir detal suerte, a superar los problemas ya crónicosde déficit fiscal de la región. Esta premisa sinembargo, no ha resultado confirmada por larealidad. En primer lugar, los agentes privadosno han aportado grandes cifras de inversióny cuando lo han hecho, ha sido en las áreasmenos riesgosas del negocio, dejando de ladola resolución de los problemas de exclusiónde los más pobres. En segundo lugar, el aumentode las tarifas y el desmontaje de regímenesineficientes de subsidios, si bien ha logradoavanzar, se ha visto limitado por los problemaseconómicos de muchos países que hanagravado las condiciones de pobreza y aumentadoel porcentaje de la población con necesi-55

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 47-58, jan./jun. 200456dades de subsidios, al mismo tiempo que sedeteriora el frágil equilibrio del sector.Lo que si ha sido cierto, es que los Gobiernoshan reducido los niveles de recursos públicosque dirigen a la atención de las necesidadesde agua potable y saneamiento de lapoblación carenciada. La experiencia de estosdiez últimos años, indica que para superar elenorme rezago de las inversiones será necesariocontar con aportes importantes de fondospúblicos hasta tanto se supere la fase de construcciónde la infraestructura básica y se retomeun camino más sólido de crecimiento quepermita reducir la pobreza en la Región.Las deficiencias estructuralesde los operadores públicosEl proceso de incorporación de operadoresprivados a la prestación de los servicios de aguapotable y saneamiento en América Latina, haavanzado con bastante dificultad. Excepciónhecha de Argentina donde se realizó un rápidoy profundo proceso de incorporación de privadosa la prestación de los servicios, por la vía delas concesiones; y de Chile quien ha procedidodurante los últimos años, a la privatización desus empresas a través de la venta de acciones,en el resto de América Latina la incorporaciónde operadores privados a la prestación de losSAPS, es aun incipiente.Este hecho indica que aun por mucho tiempo,la modalidad operativa mas ampliamenteutilizada en la región, será la de empresas uoperadores de naturaleza pública. Esta circunstanciano encuentra respuesta en el modeloinstitucional propuesto que centra buena partede su éxito en la incorporación de modalidadese incentivos de eficiencia más acordes conla dinámica del sector privado. La búsqueda deopciones o instrumentos que promuevan mayoresniveles de eficiencia de operadores públicosy que propicien o garanticen menores nivelesde intervención política, ha quedado al margende la agenda de los últimos años.La ineficiencia de la mayoríade los sistemas regulatorios implantadosAsegurar la desintervención política de los servicios,por la vía de una función de regulaciónindependiente y eficiente, es una tarea particularmentedifícil, lenta y compleja. Adicionalmente,y para que la función reguladora seaeficiente, el ente regulador de los serviciosdebe insertarse dentro de un sistema regulatoriomás amplio que incorpora organismosespecializados en ámbitos tales como la regulaciónambiental, protección de usuarios odefensa de a la competencia y debe anclarseen un aparato jurídico confiable y eficiente quepueda resultar un árbitro válido en los posiblesconflictos que se presenten. Tal construcciónimplica el desarrollo y articulación decapacidades específicas y novedosas en muchospaíses de la Región. La tarea de construir estascapacidades regulatorias ha resultado particularmentedifícil en ambientes institucionalesfrágiles y distorsionados, con baja tradición yeficiencia en la función pública y con un importantedéficit de recursos profesionales ytécnicos, como es el caso de muchos países dela Región.En el caso específico de los SAPS el desarrollode la función de regulación y controldebe además, poder contrarrestar la situaciónde monopolio y de escasos espacios para lacompetencia que caracteriza a esta industria,apoyándose en la regulación de la conducta,en un sector con elevados costos hundidos eninversiones a largo plazo, con fallas de mercadooriginadas en externalidades ambientalesy con graves desigualdades en la distribucióndel ingreso y por ende, en la capacidad de accesoa los servicios de infraestructura.La revisión de la situación actual de los sistemasregulatorios implantados en la región,permite identificar un conjunto de situacionesque dificultan el ejercicio regulatorio, las cualesdeberían ser tomadas en cuenta en el momentode proponer un arreglo regulatorio másapropiado a la realidad de los servicios en laRegión. Los principales dificultades identificadasen el proceso de construcción de las capacidadesregulatorias, se refieren a:Inadecuación del modelo de regulaciónpor Agencia centralizada con la descentralizaciónde las competencias de losservicios presentes en la mayoría de lospaíses de la RegiónDéficit de capacidades técnicas y de lainformación necesaria para el ejercicioregulatorio.

Corrales, M. H.Gobernabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en América LatinaAsimetrías técnicas y políticas en un mercadofuertemente monopólico, con altapresencia de empresas públicas.Inadecuación de las normas a la situaciónreal de las operadoras y en particular asus deficiencias operativas y gerencialesy a los fuertes rezagos en las inversiones.Inadecuación de un modelo de regulaciónúnico y centralizado frente a la diversidadde modelos de gestión de losservicios.Inadecuación de los instrumentos regulatoriosfrente a la presencia de empresasde naturaleza públicaLa debilidad del Estado para promovery liderar el proceso de transformaciónDurante los últimos veinte años, en la mayoríade los países de América Latina, se hadesarrollado un proceso de desmontaje de algunasorganizaciones públicas sin que hastaahora, hayan sido reemplazadas por otras demayor eficiencia o pertinencia. En particularen el caso de los servicios de APS, si bien lagran mayoría de los nuevos marcos legales establecenla creación de una instancia especializadapara realizar las funciones de diseño eimpulso de las políticas sectoriales, sin embargo,prácticamente en ninguno de los países dela Región, se encuentra creado un organismode tal naturaleza. La transferencia de las competenciaspor la prestación de los servicios alos Gobiernos locales, lejos de reducir la necesidadde un ente nacional, lo hace más complejo.Ello en la medida que las municipalidadesson en una gran mayoría, instancias débilesadministrativamente y con baja capacidadpara movilizar recursos de inversión.El debilitamiento paulatino del Estadocomo factor fundamental de rectoría del quehacerpúblico, ha traído consecuencias negativaspara liderizar procesos de cambio. A pesardel mandato expreso de muchas de las leyesrecientemente aprobadas, el esfuerzo realizadoen construir una instancia rectora delsector ha quedado pospuesto frente a la urgenciae importancia asignada al ente regulador.Más aún en los casos en los cuales hanexistido ambas instancias, se han presentadoproblemas de coordinación y conflictos decompetencia entre ellas (Caso Colombia y enmenor medida, Perú). Producto de esta situación,en la mayoría de los países, no se encuentrainterlocutores válidos con el fin de implantarprocesos de reforma nacional, construyéndoseinstancias ad-hoc que no tienen continuidado asignándolos a instancias oficiales sincompetencias técnicas apropiadas. La necesidadde contar con una entidad de esta naturalezaes tanto mayor en la medida que se vanrevelando la complejidad del proceso propuestoy en particular, el fuerte contenido políticode sus postulados, lo cual requieren de unafuerte voluntad de gerencia pública frente aun sector, en muchos casos atomizados y casisiempre, muy intervenido.ALGUNOS ELEMENTOS PARA RESTABLECERLA GOBERNABILIDADLa superación de los problemas señalados,requiere de un ajuste importante en el arregloInstitucional que se ha propuesto, el cual deberáser lo suficientemente flexible como parapermitir abarcar la diversidad de sistemas y deniveles de desarrollo institucional de los países.En particular creemos necesario ajustar dichomodelo a la luz de las dificultades encontradasen su aplicación, reconociendo las diferenciasimportantes que existen entre los SAPS y otrosservicios públicos por redes. Dentro de las áreasde urgente atención se encuentran:a. Buscar el equilibrio integral del sector atres niveles distintos, interrelacionados, complementariosy no subordinados: económico/ financiero, sociopolítico y ambiental. Entendiendoque el desequilibrio sostenido en cualquierade estos tres planos, pone a riesgo elproceso de transformación pautado.b. Privilegiar la cohesión social confiriéndoleprioridad a la necesidad de incorporar alos servicios a los grupos desabastecidos queson en general, los más pobres. Ello implica:desarrollar e implantar subsidios cada vez máseficientes, promover tecnologías que permitanlas segmentación de mercados y la reducciónde costos y reincorporar los servicios dentrodel complejo tema del desarrollo urbano delas áreas peri-urbanas.c. Replantearse el rol del Estado por lo menosen tres ámbitos: en primer lugar, es nece-57

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 47-58, jan./jun. 200458sario contar con una instancia dentro del estado,especializada en los temas sectoriales y quepueda llevar la rectoría del proceso de unatransformación que se ha revelado compleja yde largo aliento. En segundo lugar, recuperarel rol público en el financiamiento de partede las inversiones necesarias para ampliar coberturaen las zonas pobres y para avanzar enel tratamiento de las aguas residuales, todo ellodentro de un aumento de la eficiencia quepermita el mejor uso de los escasos recursosdisponibles. Por último, es necesario abordarel desarrollo de capacidades regulatorias eficientesdentro de una perspectiva más ampliay de largo plazo que incorpore instrumentosmás sencillos, adaptados a las capacidades nacionalesy que respondan a la estructura ymodelos de gestión existentes, incluyendo losoperadores públicos.d. Redimensionar la contribución de losprivados dentro de lo cual se incluye: la promociónde operadores locales u otras figurasgerenciales que permitan aumentar el númerode oferentes en los procesos licitatorios;generar operadores privados acordes con lasposibilidades y limitaciones de los sistemaspequeños y medianos; reconocer la necesidadde reducir los riesgos del negocio y de buscarfórmulas de cooperación público / privadoque faciliten el financiamiento del aumentode cobertura de los servicios.e. Reinventar la empresa pública con el finde mejorar la eficiencia de los servicios prestados,garantizar su sustentabilidad económicofinanciera a largo plazo, propiciar la transparenciade los gastos y limitar el intervensionismopolítico que hasta ahora la ha caracterizado.Esta tarea es particularmente importantecuando reconocemos que por lo menos duranteun largo periodo, los operadores públicostendrán una responsabilidad importanteen la prestación de los servicios regionales.f. Mejorar la información y transparenciasectorial mediante un activo proceso de difusiónde información relevante y de incorporaciónde la sociedad y en particular de los usuarios,en las actividades de planificación sectorial,diseño de soluciones y la regulación, controly seguimiento de las operadorasLa construcción de una estrategia para losSAPS es todavía una materia pendiente. Laexperiencia ha demostrado que no existensoluciones únicas ni rápidas y que la superaciónde los viejos y nuevos problemas sectoriales,necesariamente demanda del compromisode múltiples actores y de un esfuerzo deconstrucción paulatina. Se trata del complejoproceso de construcción social de una nuevainstitucionalidad y la experiencia de los últimosaños nos pone en evidencia que se tratade un proceso largo en el cual la transiciónresulta tan importante como el puntode llegada. El cambio será necesariamentegradual, comprender su naturaleza multisectorial,las limitaciones y potencialidades decada sistema y los estrechos lazos que se planteanentre dicho proceso y los niveles de cohesiónsocial resulta relevante para que sepreserve o restituya según sea el caso, la gobernabilidadsectorial.ReferênciasCORRALES, M.E. 1998. El reto del agua: cambios institucionales en los servicios públicos por redes. Caracas: GALAC.NAVAJAS. F. 2001. Mirando los niveles de cobertura del servicio de agua potable y saneamiento. Washington: Banco Interamericanode Desarrollo.ROGERS, P. 2002. Water governance. In: ANNUAL MEETING OF THE BOARD OF GOVERNORS OF THE INTER-AMERICAN DEVE-LOPMENT BANK, 43., 2002, Fortaleza. Washington: Inter-American Development Bank.VELEZ, C. 2001. Competencia y regulación en los servicios de redes públicas: semejanzas y diferencias entre sectores. Trabajopresentado en Seminario de Regulación del Sector Agua Potable y Saneamiento Básico, Bogotá.María Elena Corrales Ingeniera Química Diplomada en Economía dela Energía. Paris, Consultora en temas relacionados con servicios públicosénfasis en agua potable y saneamiento (mcorrales@cantv.net)

Gerenciamento integradodas inundações urbanas no BrasilCarlos E. M. TucciRESUMO: O desenvolvimento urbano tem levadoas cidades da América Latina a um cenáriode deteriorização da qualidade de vida e do impactoambiental. Este processo ocorre devido afalta de controle do espaço urbano que produzefeito direto sobre a infra-estrutura de água: abastecimento,esgotamento sanitário, drenagem urbanae inundações ribeirinhas e resíduos sólidos.As inundações urbanas são resultado do uso desolo de risco e/ou da ampliação das cheias na drenagemurbana devido a impermeabilização do solo.Praticamente não existe política de gestão destesproblemas no Brasil e em muitos países da AméricaLatina, e, quando existe, é equivocada. O artigodestaca os problemas, as políticas inadequadas edesenvolve os elementos fundamentais para umapolítica sustentável de gerenciamento das inundaçõesbaseada em mecanismos legais e econômicos.PALAVRAS-CHAVE: Gerenciamento, inundação,urbana.ABSTRACT: Urban development of Latin Americancities has been an unsustainable trend leadingto deterioration of quality of life and increasedenvironmental impact. This process is dueto the lack of control on the urban land usewhich has a direct impact on urban waters facilitiessuch as: water supply, waste control, urbandrainage and flood plains and total solids.Urban floods have been the result of floodplain occupation and/or increased impermeablesurfaces and canalization of natural rivers.No management policy exists for these problemsin Brazil and many Latin American countries,and when it does exist it is not appropriate.This paper presents the problems and unsoundpolicies, and develops sustainable flood managementpolicies based on legal and economicmechanisms.KEY-WORDS: Management, floods, urban.○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ÁGUAS URBANASO desenvolvimento urbano nos países emdesenvolvimento tem sido realizado de formainsustentável com deterioração da qualidade devida e do meio ambiente. Este processo é aindamais significativo na América Latina onde 77%da população é urbana (48% a nível mundial).Existem 44 cidades na América Latina com populaçãosuperior a 1 milhão de habitantes (deum total de 389 cidades do mundo, UNITED,2003). O crescimento das cidades, que ocorreuprincipalmente depois da década de 70 nospaíses em desenvolvimento, tem sido realizadosem um planejamento adequado da ocupaçãodo espaço. A urbanização é espontânea, o planejamentourbano é realizado apenas para aparte da cidade ocupada pela população demédia e alta renda, enquanto que para as áreasde baixa renda e de periferia o processo se dáde forma irregular ou clandestina. Isto é decorrênciade vários fatores, entre os quais: (a) ovalor da propriedade comerciável não é suficientepara implementar a infra-estrutura exigidaou esperada; (b) a população que migra paraas cidades geralmente é de baixa renda e ocupaas áreas de risco de inundação ou de deslizamento,desprezada pelo restante da população;(c) déficit de emprego, renda e de moradia éalto em toda a América Latina; (d) as propriedadesdo Estado (município, Estado ou Federação)são invadidas como forma de pressãosocial e política; (e) legislações equivocadas decontrole do espaço urbano; (e) incapacidadedo município de planejar e investir no desenvolvimentodo espaço seguro e adequado comobase do desenvolvimento urbano; (f) crise econômicanos países e no Estado.

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 59-73, jan./jun. 200460O município consegue apenas controlar asáreas de médio e alto valor econômico comregulamentação do uso do solo, onde estabelecea cidade formal. Mesmo neste ambientede controle do espaço urbano o desenvolvimentoda infra-estrutura é realizado de formasetorial, ou seja, considera apenas o sombreamentodos edifícios e o tráfego no planejamentourbano, sem avaliar o impacto dainfra-estrutura de água, o que tem levado aosseguintes impactos: (a) a falta de tratamentode esgoto: grande parte das cidades da região,não possuem tratamento de esgoto e lançamos efluentes na rede de esgotamento pluvial,que escoa pelos rios urbanos (maioria das cidadesbrasileiras); (b) outras cidades optarampor fazer as redes de esgotamento sanitário(muitas vezes sem tratamento), mas não realizaramo esgotamento pluvial, sofrendo freqüentesinundações com o aumento da impermeabilização(exemplos de partes de Santiago,Barranquilla); (c) ocupação do leito deinundação ribeirinha, sofrendo freqüentesinundações; (d) impermeabilização e canalizaçãodos rios urbanos com aumento da vazãode cheia (até sete vezes) e sua freqüênciae prejuízos devido a inundação; (e) aumentoda carga de resíduos sólidos e da qualidadeda água pluvial sobre os rios próximos dasáreas urbanas.Mesmo dentro do âmbito das áreas urbanas,existe uma visão limitada do que é a gestão integradadeste recurso e grande parte dos problemasdestacados acima foram gerados por umou mais dos aspectos destacados a seguir:falta de conhecimento generalizado sobre o assunto:da população e dos profissionaisde diferentes áreas que não possuem informaçõesadequadas sobre os problemase suas causas. As decisões resultam emcustos altos, onde algumas empresas seapoiam para aumentar seus lucros. Porexemplo, o uso de canalização para drenagemé uma prática generalizada noBrasil, mesmo representando custosmuito altos e geralmente tendem a aumentaro problema que pretendiam resolver.A própria população, quando possuialgum problema de inundação, solicitaa execução de um canal para o controleda inundação. Com o canal a inundaçãoé transferida para jusante afetandooutra parte da população. As empresasde engenharia lucram de forma significativapois estas obras podem chegara uma ordem de magnitude 10 vezes superiorao controle local;concepção inadequada dos profissionais deengenharia para o planejamento e controle dossistemas: Uma parcela importante dos engenheirosque atuam no meio urbano,estão desatualizados quanto a visão ambientale geralmente buscam soluçõesestruturais, que alteram o ambiente, comexcesso de áreas impermeáveis e conseqüenteaumento de temperatura, inundações,poluição, entre outros;visão setorizada do planejamento urbano: Oplanejamento e o desenvolvimento dasáreas urbanas é realizado sem incorporaros aspectos relacionados com os diferentescomponentes da infra-estrutura deágua. Uma parte importante dos profissionaisque atuam nesta área possui umavisão setorial limitada, identificando osaneamento como o abastecimento deágua e esgotamento sanitário, quando oproblema é mais complexo e amplo,onde não se pode desprezar os componentesde inundações e drenagem urbana,resíduos sólidos e saúde;falta de capacidade gerencial: os municípiosnão possuem estrutura para o planejamentoe gerenciamento adequado dosdiferentes aspectos da água no meio urbano.A tabela 1 apresenta uma comparação doscenários de desenvolvimento dos aspectos daágua no meio urbano entre países desenvolvidose países em desenvolvimento. Nos paísesdesenvolvidos o abastecimento de água e o tratamentode esgoto e controle quantitativo dadrenagem urbana estão de forma geral resolvidosatravés de mecanismos de investimentose legislação. Na drenagem urbana e nas inundaçõesribeirinhas foi priorizado o controleatravés de medidas não-estruturais (legais) queobrigam a população a controlar na fonte osimpactos devido a urbanização. O principalproblema nos países desenvolvidos é o controleda poluição difusa devido às águas pluviaisurbanas e rurais.

Tucci, C. E. M..Gerenciamento integrado das inundações urbanas no BrasilTABELA 1Comparação dos aspectos da água no meio urbano (adaptado de Tucci, 2003).61De outro lado o controle nos países em desenvolvimentoainda está no estágio do tratamentode esgoto. Em alguns países, como oBrasil, o abastecimento de água que poderiaestar resolvido, devido à grande cobertura deabastecimento, volta a ser um problema devidoa forte contaminação dos mananciais pelaexpansão urbana e falta de tratamento de esgoto.Devido ao aumento do volume de esgotonão tratado e limitada capacidade de diluição,resultam mananciais contaminados pelaprópria população o que se denominou de ciclode contaminação urbana (Tucci, 2003). Umexemplo deste cenário é a cidade de São Pauloque se encontra no rio Tietê e tem demandatotal de abastecimento da ordem de64 m 3 /s, sendo que mais da metade da água éimportada (33 m 3 /s) da bacia do rio Piracicaba(cabeceiras na serra da Cantareira). Istoocorre porque os mananciais na vizinhança dascidades estão contaminados pelos esgotos daprópria cidade depositados sem tratamento.Atualmente a cidade tem passado todos os anospor períodos de racionamento que devem seagravar com o passar do tempo.Inundações ribeirinhas, drenagem urbanae resíduos sólidos são processos sem políticade gestão nos países em desenvolvimento. Acombinação de todos estes fazem com que osrios e aqüíferos urbanos estejam contaminados,a população sofra freqüentes inundaçõescom conseqüências diretas sobre a saúde, alémda deteriorização ambiental.INUNDAÇÕES URBANASA inundação urbana é uma ocorrência tãoantiga quanto as cidades. A inundação ocorrequando as águas dos rios, riachos, galerias pluviaissaem do leito de escoamento devido a faltade capacidade de transporte de um destessistemas e ocupa áreas onde a população utilizapara moradia, transporte (ruas, rodovias epasseios), recreação, comércio, indústria, entreoutros. Até recentemente as inundaçõeseram consideradas como processos naturais jáque ao inundar as margens dos rios o homemnão tem interferência sobre o processo, apenassofre o efeito por ocupar um lugar de risco.Quando a precipitação é intensa e o solonão tem capacidade de infiltrar, grande partedo volume escoa para o sistema de drenagem,superando sua capacidade natural de escoamento.O excesso do volume que não consegueser drenado ocupa a várzea inundando deacordo com a topografia das áreas próximasaos rios. Estes eventos ocorrem de forma aleatóriaem função dos processos climáticos locaise regionais. Este tipo de inundação é denominadode inundação ribeirinha.Na segunda metade do século passado, como acelerado desenvolvimento das cidades e a

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 59-73, jan./jun. 200462densificação urbana, rios urbanos passaram ainundar com maior freqüência. Este processoocorre devido ao aumento das áreas impermeáveise a canalização que acelera o escoamentoatravés de condutos e canais. A quantidadede água que chega ao mesmo tempo no sistemade drenagem aumenta produzindo inundaçõesmais freqüentes do que as que existiamquando a superfície era permeável e o escoamentose dava pelo ravinamento natural.Esta inundação é devido à urbanização ou àdrenagem urbana.Estes dois efeitos podem ocorrer isoladamenteou combinados, mas geralmente asinundações ribeirinhas ocorrem em bacias degrande e médio e porte (> 500 km 2 ) no seutrecho onde a declividade é baixa e a seção deescoamento pequena, enquanto que as inundaçõesna drenagem urbana ocorrem em pequenasbacias urbanizadas (1 - 100 km 2 , a exceçãosão grandes cidades como São Paulo).Os problemas resultantes da inundação dependemdo grau de ocupação da várzea pelapopulação no primeiro caso e da impermeabilizaçãoe canalização da rede de drenagemno segundo. A inundação ribeirinha tem sidoregistrada com a história do desenvolvimentohumano. A inundação devido à urbanizaçãotem sido mais freqüente nos últimos 30 anos,com o aumento significativo da impermeabilizaçãodas cidades e a tendência dos engenheirosde drenarem o escoamento pluvial o maisrápido possível das áreas urbanizadas (visãoultrapassada, mas mantida nos países em desenvolvimento).IMPACTOSO ciclo hidrológico sofre fortes alteraçõesnas áreas urbanas devido principalmente a alteraçãoda superfície e a canalização do escoamento,aumento de poluição devido a contaminaçãodo ar, das superfícies urbanas e domaterial sólido disposto pela população.Leopold (1968) mostrou que o aumento davazão média de cheia chega a valores de 6 vezesao das condições naturais. Tucci (1996) demonstroueste resultado para uma bacia urbana de42 km 2 com 60% de áreas impermeáveis emCuritiba. Campana e Tucci (1994) estabeleceramuma relação bem definida entre áreas impermeáveise densidade habitacional para macro-baciasurbanas (> 2 km 2 ) com dados deCuritiba, São Paulo e Porto Alegre ondeAI = 0,49 DH (1)onde AI é a área impermeável (%) e; DH é adensidade habitacional em hab/ha (habitantepor hectare). Esta equação é válida até120 hab/ha, quando a curva tende a ser assintóticaao valor de 65%. Esta equação indica queuma pessoa tende a impermeabilizar da ordemde 49 m 2 . Além do evidente aumento das vazõesmáximas, também ocorre aumento do volumede escoamento superficial, redução do escoamentosubterrâneo e da evapotranspiração.O impacto sobre a qualidade da água é resultadodo seguinte: (a) poluição existente noar que precipita junto com a água; (b) lavagemdas superfícies urbanas contaminadas com diferentescomponentes orgânicos e metais; (c)resíduos sólidos representados por sedimentoserodidos pelo aumento da vazão (velocidade doescoamento) e lixo urbano depositado ou transportadopara a drenagem; (d) esgoto cloacalque não é coletado e escoa através da drenagem.A carga de contaminação dos três primeirositens pode ser superior a carga resultantedo esgoto cloacal sem tratamento.No desenvolvimento urbano são observadosalguns estágios distintos da produção dematerial sólido na drenagem urbana, que sãoos seguintes: (a) No estágio inicial: quandoocorre modificação da cobertura da bacia pelaretirada da sua proteção natural, o solo ficadesprotegido e a erosão aumenta no períodochuvoso, aumentando também a produção desedimentos. Exemplos desta situação são: enquantoum loteamento é implementado osolo fica desprotegido; da mesma forma naconstrução de grandes áreas ou quando oslotes são construídos ocorre também grandemovimentação de terra, que é transportadapelo escoamento superficial. Nesta fase existepredominância dos sedimentos e pequenaprodução de lixo; (b) No estágio intermediário:parte da população está estabelecida, aindaexiste importante movimentação de terradevido a novas construções e a produção delixo da população se soma ao processo deprodução de sedimentos; (c) No estágio final:

Tucci, C. E. M..Gerenciamento integrado das inundações urbanas no Brasilnesta fase praticamente todas as superfíciesurbanas estão consolidadas e apenas resultaprodução de lixo urbano, com menor parcelade sedimentos de algumas áreas de construçãoou sem cobertura consolidada.Neste último caso, os sólidos totais que chegama drenagem são devido ao seguinte: (a)Freqüência e cobertura da coleta de lixo; (b)Freqüência da limpeza das ruas; (c) Forma dedisposição do lixo pela população; (d) Freqüênciada precipitação. A produção de lixo médiacoletada no Brasil é da ordem 0,74 kg/hab/diapara um intervalo de 0,5 a 0,8 kg/hab/dia(MONTEIRO, 2001), mas não existem informaçõessobre a quantidade de lixo que fica retidana drenagem. Em San José, Califórnia o lixo quechega na drenagem foi estimado em 4 lb /pessoa/ano. Após a limpeza das ruas resulta 1,8 lb/pessoa/anona rede (Larger et al, 1977). Em paísesem desenvolvimento a quantidade de lixoque chega a drenagem é maior devido a eficiênciados municípios nos itens acima e a educaçãoda população. Segundo Armitage e Rooseboom(1996), na Africa do Sul, estimaram que18% do lixo existente nas ruas chegam a drenagem.ALLISON et al. (1998) na Austrália estimaramque as àreas urbanas podem contribuirda ordem de 20 a 40 kg/ha/ano. Armitage eRooseboom (2000), comparando todos os resultadosobtidos na África do Sul, Austrália eNova Zelândia, concluíram que as taxas de lavagemde lixo parecem variar de 0,53 kg/ha/ano para áreas residenciais em Auckland para96 kg/ha/ano em Springs. Os autores concluíramque o problema é 100 vezes pior na Áfricado Sul do que na Austrália e na Nova Zelândia.A vegetação parece não ser um problema naÁfrica do Sul como é na Austrália.A quantidade de material suspenso na drenagempluvial apresenta uma carga muito altaconsiderando a vazão envolvida. Esse volumeé mais significativo no início das enchentes.Os primeiros 25 mm de escoamento superficialgeralmente transportam grande parte dacarga poluente de origem pluvial (Schueller,1987). Os poluentes que ocorrem na área urbanavariam muito, desde compostos orgânicosa metais altamente tóxicos. Alguns poluentessão colocados para diferentes funções noambiente urbano como o chumbo provenientedas emissões dos automóveis e óleos de vazamentoou de caminhões, ônibus e automóveissão resultados de atividades dentro doambiente urbano. A fuligem é resultante dasemissões de gases dentro do ambiente urbanodos veículos, das indústrias, queima de resíduosque se depositam na superfície e são lavadospela chuva. A água, resultante desta lavagemchega aos rios contaminada.Os principais poluentes encontrados no escoamentosuperficial urbano são: sedimentos,nutrientes, substâncias que consomem oxigênio,metais pesados, hidrocarbonetos de petróleo,bactérias e virus patogênicos.A qualidade da água da rede pluvial dependede vários fatores: da limpeza urbana e suafreqüência, da intensidade da precipitação esua distribuição temporal e espacial, da épocado ano e do tipo de uso da área urbana. Osprincipais indicadores da qualidade da águasão os parâmetros que caracterizam a poluiçãoorgânica e a quantidade de metais.POLÍTICA ATUAL DE CONTROLEA tendência da urbanização é de ocorrerno sentido de jusante para montante, na macro-drenagemurbana, devido às característicasde relevo. Quando um loteamento é projetado,os municípios exigem apenas que oprojeto de esgotos pluviais seja eficiente nosentido de drenar a água do loteamento. Quandoo poder público não controla essa urbanizaçãoou não amplia a capacidade da macrodrenagem,a ocorrência das enchentes aumenta,com perdas sociais e econômicas. Normalmente,o impacto do aumento da vazão máximasobre o restante da bacia não é avaliadopelo projetista ou exigido pelo município. Acombinação do impacto dos diferentes loteamentosproduz aumento da ocorrência deenchentes a jusante. Esse processo ocorre atravésda sobrecarga da drenagem secundária(condutos) sobre a macro-drenagem (riachose canais) que atravessa as cidades. As áreas maisafetadas, devido à construção das novas habitaçõesa montante, são as mais antigas, localizadasa jusante (figura 1).Depois que o espaço está todo ocupado, assoluções disponíveis são extremamente caras,tais como canalizações, diques com bombeamentos,reversões e barragens, entre outras.63

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 59-73, jan./jun. 200464O poder público passa a investir uma parte significativado seu orçamento para proteger umaparcela da cidade que sofre devido à imprevidênciada ocupação do solo.Na macrodrenagem a tendência de controleda drenagem urbana é através da canalizaçãodos trechos críticos. Este tipo de soluçãosegue a visão particular de um trecho da bacia,sem que as conseqüências sejam previstaspara o restante da mesma ou dentro dediferentes horizontes de ocupação urbana. Acanalização dos pontos críticos acaba apenastransferindo a inundação de um lugar paraoutro na bacia. Este processo, em geral, ocorrena seguinte seqüência: (1) a bacia começaa ser urbanizada de forma distribuída, commaior densificação a jusante, aparecendo, noleito natural, os locais de inundação devido aestrangulamentos naturais ao longo do seucurso (figura 2); (2): as primeiras canalizaçõessão executadas a jusante, com base naurbanização atual; com isso, o hidrograma aFIGURA 1Tendência da ocupaçãoe impacto.FIGURA 2Estágiodo desenvolvimentoda drenagem

Tucci, C. E. M..Gerenciamento integrado das inundações urbanas no BrasilFIGURA 3Política de controlee o impacto quantitativoda drenagem urbana(Suderhsa, 2002)65jusante aumenta, mas é ainda contido pelasáreas que inundam a montante (fazem o efeitode um reservatório) e porque a bacia nãoestá totalmente densificada. (figura 2); (3):com a maior densificação, a pressão públicafaz com que os administradores continuem oprocesso de canalização para montante.Quando o processo se completa, ou mesmoantes, as inundações retornam a jusante, devidoao aumento da vazão máxima em funçãoda urbanização e canalização a montante.Neste estágio, são necessárias mais obraspara ampliar todas as seções e a canalizaçãosimplesmente transfere a inundação para jusante(figura 2). Já não existem espaços laterais paraampliar os canais a jusante, e as soluções convergempara o aprofundamento do canal queenvolvem custos altos.Este processo é prejudicial aos interessespúblicos e representa um prejuízo extremamentealto para toda a sociedade ao longodo tempo. A sociedade perde duas vezes aopagar por obra ineficiente e pelo aumentodas inundações.Na figura 3 pode-se observar o conjunto dosprocessos que se origina no uso do solo e culminaçãocom a aceleração do escoamento nadrenagem.Os outros impactos relacionados com a qualidadeda água pluvial, contaminação dos aqüíferose os resíduos sólidos na drenagem nãoexiste nem mesmo agenda para buscar seu controleao longo do tempo. Observa-se que a população,decisores e mesmo profissionais da áreade saneamento desconhecem estes problemas.A gestão municipal é realizada de formatotalmente setorial sem a menor integraçãoentre os diferentes componentes da água nomeio urbano. Geralmente existe um departamentoligado ao planejamento urbano, transporte,água e esgotamento sanitário, limpezaurbana. O Plano Diretor Urbano, obrigatóriono Brasil depois da constituição de 1988, temsido elaborado com base em padrões desatualizadosque contemplam apenas a densificaçãourbana baseada no sombreamento e tráfego.Este cenário apresenta a política de grandeparte da região e os impactos quantitati-

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 59-73, jan./jun. 200466vos resultantes. Os impactos sobre a qualidadeda água não são considerados já que nemmesmo a coleta e tratamento do esgoto possuemcobertura adequada. Na grande maioriadas cidades o esgoto cloacal escoa pelo sistemade esgoto pluvial que é descarregado innatura nos rios.A gestão municipal de todos os componentestem sido realizada desintegrada com muitopouco foco no conjunto da cidade, atuandosempre sobre problemas pontuais e nunca desenvolvendoum planejamento preventivo e indutivo.A visão profissional é pouco integradorae muito limitada, infelizmente os profissionaisque atuam na área são muito limitados navisão de conjunto dos problemas da cidade.GERENCIAMENTO INTEGRADOA visãoA visão moderna envolve o Planejamentointegrado da água na cidade e incorporada aoPlano de Desenvolvimento Urbano (figura 3)onde os componentes de manancial, esgotamentosanitário, resíduo sólido, drenagemurbana e inundação ribeirinha são vistos dentrode um mesmo conjunto e relacionados coma causa principal que é a ocupação do solourbano. Esta visão integrada dentro do espaçogerencial urbano também deve estar ligado aoPlanejamento integrado da bacia, onde a cidadefaz parte como concentração de pessoase de usos de recursos naturais (Marsalek et al,2001). Esta interligação é realizada no espaçoatravés da bacia hidrográfica. No âmbito administrativoe legal pode ser realizado pelocomitê e agência de bacia (tendência de construçãoinstitucional) e pelas legislações municipais,estaduais e federais (figura 4).A atuação preventiva no desenvolvimentourbano reduz o custo da solução dos problemasrelacionados com a água. Ou seja, planejandoa cidade com áreas de ocupação e controleda fonte da drenagem, a distribuição doFIGURA 4Visão integradado planejamentodos aspectos da águano ambiente urbano

Tucci, C. E. M..Gerenciamento integrado das inundações urbanas no Brasilespaço de risco e o desenvolvimento dos sistemasde abastecimento e esgotamento os custosserão muito menores do que quando ocorremas crises onde o remédio passa por custosinviáveis para o município.O desenvolvimento do planejamento das áreasurbanas envolve principalmente: planejamentodo desenvolvimento urbano; transporte; abastecimentode água e saneamento; drenagem urbanae controle de inundações; resíduo sólido;controle ambiental.O planejamento urbano deveconsiderar os aspectos relacionados com a água,no uso do solo e na definição das tendências dosvetores de expansão da cidade.Existe uma forte inter-relação entre os componentesda água no ambiente urbano. Quandoplanejados dentro de cada uma de suas disciplinas,em planos setoriais, certamente resultarãoem prejuízos para a sociedade. Na figura3 pode-se observar a representação do planejamentointegrado dos setores essenciaisrelacionados com os água no meio urbano.Algumas destas inter-relações são as seguintes:(a) o abastecimento de água é realizado apartir de mananciais que podem ser contaminadospelo esgoto cloacal, pluvial ou por depósitosde resíduos sólidos; (b) a solução do controleda drenagem urbana depende da existênciade rede de esgoto cloacal e suas características;(c) a limpeza das ruas, a coleta e disposiçãode resíduos sólidos interfere na quantidade ena qualidade da água dos pluviais.A maior dificuldade para a implementaçãodo planejamento integrado decorre da limitadacapacidade institucional dos municípiospara enfrentar problemas tão complexos e interdisciplinarese a forma setorial como a gestãomunicipal é organizada.Aspectos InstitucionaisA estrutura institucional é a base do gerenciamentodos recursos hídricos urbanos e dasua política de controle. A definição institucionaldepende dos espaços de atribuição daorganização do país, sua inter-relação tantolegal como de gestão quanto a água, uso dosolo e meio ambiente. Para estabelecer o mecanismode gerenciamento destes elementosé necessário definir os espaços geográficos relacionadoscom o problema.Espaço geográfico de gerenciamentoO impacto dos efluentes de esgotamento sanitárioe da drenagem urbana pode ser analisadodentro de dois contextos espaciais diferentes,discutidos a seguir: (a) Impactos queextrapolam o município, ampliando as enchentese contaminando a jusante os sistemashídricos como rios, lagos e reservatórios. Estacontaminação é denominada poluição pontuale difusa urbana. Este tipo de impacto é a resultantedas ações dentro da cidade, que são transferidaspara o restante da bacia. Para o seucontrole podem ser estabelecidos padrões aserem atingidos e geralmente são reguladospor legislação ambiental e de recursos hídricos,federal ou estadual; (b) Impacto dentrodas cidades: estes impactos são disseminadosdentro da cidade, que atingem a sua própriapopulação. O controle neste caso é estabelecidoatravés de medidas desenvolvidas dentro domunicípio através de legislação municipal eações estruturais específicas.A experiência americana no processo temsido aplicada através de um programa nacionaldesenvolvido pela EPA (Environmental ProtectionAgency) que obriga a todas as cidades commais de 100 mil habitantes a estabelecer umprograma de BMP (Best Management Practices).Recentemente iniciou-se a segunda fasedo programa para cidades com população inferiorà mencionada (Roesner e Traina, 1994).As BMPs envolvem o controle da qualidade equantidade por parte do município através demedidas estruturais e não-estruturais. O municípiodeve demonstrar que está avançando ebuscar atingir estes objetivos através de um Plano.Este processo contribui para reduzir a poluiçãodifusa dos rios da vizinhança das cidades.A penalidade que pode ser imposta é a açãojudicial da EPA contra o município.A experiência francesa envolve o gerenciamentodos impactos e controles através do comitêde bacia, que é o Fórum básico para atomada de decisão. As metas nas quais os municípiose outros atores devem ser atingidossão decididas no comitê.LegislaçõesAs legislações que envolvem as águas urbanasestão relacionadas com recursos hídricos,67

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 59-73, jan./jun. 200468uso do solo e licenciamento ambiental. A seguiré apresentada uma análise dentro do cenáriobrasileiro onde existem os níveis Federal,Estadual e Municipal.(a) quanto aos Recursos Hídricos: A constituiçãoFederal define o domínio dos rios e a legislaçãode recursos hídricos a nível federal eestabelece os princípios básicos da gestão atravésde bacias hidrográficas. As bacias podemser de domínio estadual ou federal.A lei federal (lei n. 9.433 de janeiro de 1997)estabelece como uma das outorgas (artigo 12inciso III) os lançamentos em corpo de água deesgotos e demais resíduos. Algumas legislaçõesestaduais de recursos hídricos estabelecem critériospara a outorga do uso da água, mas nãolegislam sobre a outorga relativa ao despejo deefluentes de drenagem. A legislação ambientalestabelece normas e padrões de qualidade daágua dos rios através de classes, mas não definerestrições com relação aos efluentes urbanoslançados nos rios. A ação dos órgãos estaduaisde controle ambiental é limitada devido a faltade capacidade dos municípios em investir nestecontrole. Portanto, não existe exigência e nãoexiste pressão para investimentos no setor.Dentro deste contexto o escoamento pluvialresultante das cidades pode ser objeto deoutorga à partir da lei 9.433, regulamentandoo inciso III do artigo 12. Como estes procedimentosainda não estão sendo cobrados pelosEstados, não existe no momento uma pressãodireta para a redução dos impactos resultantesda urbanização.(b) Quanto ao uso do solo: Na Constituição Federal,artigo 30, é definido que o uso do solo émunicipal. Porém, os Estados e a União podemestabelecer normas para o disciplinamentodo uso do solo visando a proteção ambiental,controle da poluição, saúde pública e dasegurança. Desta forma, observa-se que no casoda drenagem urbana que envolve o meio ambientee o controle da poluição a matéria é decompetência concorrente entre Município,Estado e Federação. A tendência é dos municípiosintroduzirem diretrizes de macrozoneamentourbano nos Planos Diretores urbanos,incentivados pelos Estados.Observa-se que no zoneamento relativo aouso do solo não tem sido contemplado pelosmunicípios o aspecto de águas urbanas comoesgotamento sanitário, resíduo sólido, drenageme inundações. O que tem sido observadosão legislações restritivas quanto à proteção demananciais e ocupação de áreas ambientais. Alegislação muito restritiva somente produz reaçõesnegativas e desobediência. Portanto, nãoatingem os objetivos de controle ambiental.Isto ocorre na forma de invasão das áreas, loteamentosirregulares, entre outros. Um exemplofeliz foi o introduzido pelo município deEstrela (RS) Brasil, onde foi realizado o zoneamentode inundação (Rezende e Tucci,1979). O município permitiu (através de leimunicipal) a troca de áreas de inundação(proibida para uso) por solo criado ou índicede aproveitamento urbano acima do previstono Plano Diretor nas áreas mais valorizadas dacidade Ao introduzir restrições do uso do soloé necessário que a legislação dê alternativa econômicaao proprietário da terra ou o municípiodeve comprar a propriedade. Numa sociedadedemocrática o impedimento do uso doespaço privado para o bem público deve sercompensado pelo público beneficiado, casocontrário torna-se um confisco. Atualmente aslegislações do uso do solo se apropriam da propriedadeprivada e ainda exigem o pagamentode impostos pelo proprietário que não possuialternativa econômica. A conseqüênciaimediata na maioria das situações é a desobediêncialegal.Observa-se que muitos municípios, no seuPlano Diretor Urbano procuram limitar a impermeabilizaçãocom a finalidade de minimizaros impactos ambientais e o aumento doescoamento. Este não é um procedimentomuito eficiente, já que mesmo proporçõespequenas de áreas impermeáveis podem produziraumento significativo do escoamento(Tucci, 2000). O mais eficiente é limitar o aumentoda vazão natural, utilizado pela maioriadas cidades em países desenvolvidos e, noBrasil, pela cidade de Porto Alegre. No entanto,é possível induzir a medidas na fonte atravésdeste mesmo mecanismo.(c) Quanto ao licenciamento ambiental: este licenciamentoestabelece os limites para construçãoe operação de canais de drenagem, reguladopela Lei 6938/81 e resolução CONA-MA n. 237/97. Da mesma forma, a resolução

Tucci, C. E. M..Gerenciamento integrado das inundações urbanas no BrasilCONAMA 1/86 art 2 o , VII estabelece a necessidadede licença ambiental para “obras hidráulicaspara drenagem”. Observa-se que existemmecanismos legais para controle das cidades.No entanto, observa-se nas cidades queenquanto as indústrias são multadas e reduzemo seu impacto, as cidades possuem baixacobertura de tratamento e não obedecem aslegislações ambientais. É comum encontrarbacias hidrográficas onde as cidades controlam5% da carga e as indústrias 95%. As entidadesestaduais de meio ambiente não conseguemimpor a legislação às cidades.(d) Gerenciamento de bacias urbanas compartidas:grande parte das cidades possui bacia hidrográficacomum com outros municípios.Geralmente existem os seguintes cenários: ummunicípio está a montante de outro ou o riodivide os municípios. O controle institucionalda drenagem que envolve mais de um municípiopode ser realizado através de legislaçãomunicipal adequada para cada município;ou através de legislação estadual que estabeleçaos padrões a serem mantidos nosmunicípios de tal forma a não serem transferidosos impactos; ou uso dos dois procedimentosanteriores.GERENCIAMENTO SUSTENTÁVELA gestão sustentável envolve a busca de equilíbrioentre a legislação e um programa de investimentopara uma determinada região (bacia,Estado, ou País) quanto a busca de sustentabilidadena gestão das inundações e dos outroscomponentes das águas urbanas. O processoindutor estratégico deve possuir Políticade Controle, Mecanismos Legais e de Gestãoe o Econômico – Financeiro.PolíticaA política de controle da drenagem urbanaproposta envolve algumas definições como(PORTO ALEGRE, 2000): Objetivos: a obtençãoda sustentabilidade ambiental e a melhoriada qualidade de vida e do meio ambiente;Metas: as metas qualitativas se referem a reduçãodas cargas poluentes que chegam aos rios,através do controle das cargas urbanas e minimizaçãodo impacto das inundações urbanas.Princípios: os principais princípios são: (a) a visãointegrada do esgotamento sanitário, drenagemurbana e resíduos sólidos dentro doambiente urbano; (b) a distribuição dos custospara os responsáveis pelos impactos; (c)participação pública no gerenciamento integrado;(d) o controle ambiental dentro dogerenciamento das alternativas.Quanto ao espaço, existem dois ambientes:externo e o interno à cidade. O externo é oambiente onde o comitê de bacia ou Estadoou ainda a Federação controla as ações domunicípio quanto ao controle de seus impactos(figura 4). Dentro da cidade o município éo agente que desenvolverá os Planos Integradose sua implementação dentro da legislação.Quando existirem mais de um município deuma ou mais bacias urbanizadas o processodeverá ser acordado através do Comitê de Baciaou gerenciado com a interveniência deentidade do Estado.LegislaçãoA legislação envolve também os referidosespaços. Existe uma grande inter-relação entreos elementos de uso do solo, controle ambientale recursos hídricos tanto internamentena cidade como no Plano da Bacia Hidrográfica.Portanto, é proposta uma legislaçãopara o espaço externo à cidade e dentro doPlano integrado, uma legislação para o espaçointerno à cidade. O mecanismo previsto nalegislação brasileira para o gerenciamento externodas cidades é o Plano de Recursos HídricosBacia. No entanto, dificilmente no referidoPlano será possível elaborar os Planosde drenagem, esgotamento sanitário e resíduosólido de cada cidade contida na bacia. O Planodeveria estabelecer as metas que as cidadesdevem atingir para que o rio principal e seusafluentes atinjam níveis ambientalmente adequadosde qualidade da água. O Plano Integradode Drenagem Urbana, EsgotamentoSanitário e Resíduos Sólidos deve obedecer aoscontroles estabelecidos no Plano da bacia noqual estiver inserido.Atualmente a legislação prevê a outorgapara efluentes seja na de Recursos Hídricos,como na ambiental. Desta forma, os aspectoslegais seriam baseados na definição de normas69

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 59-73, jan./jun. 2004FIGURA 5Elementos do sistemade gerenciamento70e critérios para outorga deefluentes que alterem a qualidadee quantidade de águasprovenientes de áreas urbanas.No caso brasileiro, uma dasalternativas é a regulamentaçãodo artigo 12 inciso III da Lei9.433 de 8 de janeiro de 1997 emconjunto com a legislação ambiental.Esta regulamentaçãopode ser na seguinte forma:Art.(?) É de responsabilidadeda (?) a definição de critérios enormas quanto a outorga sobreas alterações na quantidade equalidade da água pluvial provenientede áreas urbanas previstono artigo 12 inciso III daLei 9.433 de 8 de janeiro de 1997.Art (?) A outorga dos esgotos cloacais, pluviaise disposição dos resíduos sólidos dos municípiosdeve ser precedido dos Planos Integradosde Esgotamento Sanitário, ResíduosSólidos e Drenagem Urbana do município visandoo atendimento das exigências do artigo(?) deste decreto.Parágrafo 1º Para as cidades com mais de200.000 (a ser melhor definido) habitantes oPlano deverá ser concluído no máximo em 5anos e mais 5 anos para sua implementação.Para as demais cidades o plano deverá ser concluídoem até 10 anos e mais 5 anos para suaimplementação.Parágrafo 2º O acompanhamento da implementaçãodos Planos ficará a cargo do comitêdas bacias hidrográficas.O texto acima é apenas uma orientação doconteúdo técnico. Existem várias definiçõesque podem ser discutidas e negociadas de acordocom uma avaliação mais detalhada. Porexemplo, o tamanho das cidades e o prazo,além das penalidades relativas. A penalidadepode não estar na lei, mas podem-se utilizarmecanismos de financiamentos. Os municípiosteriam a outorga provisória no prazo acimade acordo com o andamento dos procedimentosdo Plano e sua ação de implementação.FinanciamentoQuanto ao econômico-financeiro, existemdois componentes, o financiamento para odesenvolvimento do Plano e a implementaçãodas medidas, os mecanismos de pagamento dofinanciamento e os incentivos indiretos parase inserir no programa.O financiamento do Plano pode ser realizadopelo comitê de bacia ou um fundo com recursosde menor monta. Maior detalhe sobre osaspectos do Plano de Drenagem e Inundaçõespode ser obtido em Tucci (2002). Os custos deimplementação são muito maiores e exigirãoinvestimentos de infra-estrutura. Os custos estimadospara implementação do controle da drenagemurbana em áreas com alagamento são daordem de US$ 1 - 2 milhões/km 2 , enquanto queplanejando o controle através de medidas nãoestruturais(legislação e controle na fonte) o cus-

Tucci, C. E. M..Gerenciamento integrado das inundações urbanas no Brasilto é praticamente inexistente para a o poderpúblico (PORTO ALEGRE, 2000).Atualmente no Brasil, Porto Alegre adota ocontrole por legislação da ampliação da vazãodevido a urbanização. Desde 2000 nenhumnovo empreendimento tem vazão de saída superiora de pré-desenvolvimento para o tempode retorno de 10 anos. Para isto foi determinadopara a cidade a vazão limite de 20,8 l/(s.ha) e para os que desejarem construir umreservatório o seu volume é estimado para áreasde até 100 ha pela equação:V (m 3 )= 4,15 A. AI (2)onde A é a área em hectares (ha); AI a área impermeávelem %. Geralmente a superfície necessáriapara controle representa de 2 a 3 % daárea total controlada (PORTO ALEGRE, 2000).O programa deveria desenvolver dois fundos:fundo para investimento nos Planos e fundospara implementação das obras. Provavelmentedeverá existir uma parcela de subsídiovisando criar incentivo.Os potenciais elementos de indução para osmunicípios seriam os seguintes: O comitê debacia ou o Estado ou ainda a Federação subsidiariaparte dos recursos para elaboração dosPlanos; Criação de um fundo econômico parafinanciar as ações do Plano previsto para as cidades.O ressarcimento dos investimentos seriamatravés das taxas municipais específicas paraesgotamento sanitário, resíduo sólido e drenagemurbana, este último baseado na área impermeáveldas propriedades. O Plano deveriainduzir a transparência destes mecanismos dentrodo município visando a sustentabilidade delongo período do sistema de cobrança, com adevida fiscalização; Criar fundo para investimentonas obras, que poderia estar integrado aoanterior; Desenvolver condicionantes nos órgãosfederais e estaduais condicionando a obtençãoda outorga e a inserção no programa.GestãoA gestão do desenvolvimento do programaenvolve o seguinte: Desenvolvimento do Programa:Este programa deveria ser desenvolvidodentro de uma entidade federal e cooperaçãocom os Estados; Fiscalização: a fiscalização doprograma pode ser realizada pelo comitê debacia quando houver, pelo Estado (através deórgão ambiental ou de recursos hídricos) embacias estaduais, pelo Governo Federal (tambématravés de órgão ambiental ou de recursoshídricos) para bacias federais. A escolha edefinição da fiscalização devem ser suficientementeflexíveis em função das dimensões dopaís e das diferentes realidades; Desenvolvimentodo Plano Integrado: a implementação do Planointegrado a nível do município e de baciasinseridas dentro de um mesmo município deveser desenvolvida pelo próprio município. Parabacias dentro de mais de um município o comitêda bacia ou Estado devem coordenar estasbacias, procurando estabelecer normas conjuntaspara a área de influência.Na figura 5 pode ser observado um exemplode coordenação na Região Metropolitanade Curitiba. O gerenciamento da cidade é controladoatravés do monitoramento da qualidadeda água a jusante dos efluentes das cidadesou o que a cidade exporta para o restante dabacia. Este controle deve ser normatizadoquanto a metas a serem atingidas na qualidadeda água dos rios através de parâmetros dequalidade da água. Estas normas devem ser asbases legais de indução para as soluções internasdentro das cidades. O processo internodentro da(s) cidade(s) é uma atribuição essencialmentedo município ou de consórcios demunicípios, dependendo das característicasdas bacias urbanas e seu desenvolvimento.CONCLUSÃOO atual desenvolvimento da drenagem urbanae dos outros componentes das águas urbanasé insustentável, a sociedade está perdendoos poucos recursos disponíveis devido a faltade uma organização adequada dos mecanismosde governabilidade do país.O artigo identificou os principais problemas,suas inter-relações setoriais e apresentou umavisão mais integrada e uma proposta institucionale financeira buscando o mínimo de interferênciasno sistema atual de legislação e gestãovisando tornar viável o processo de mudança.As principais dificuldades são: (a) Se nãohouver interferência de governo dificilmentehaverá solução adequada em drenagem71

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 59-73, jan./jun. 2004FIGURA 6Exemplo da interaçãotécnico-financeira(SUDHERSA, 2002)72urbana, pois quemproduz os impactosnão é quem sofre omesmo; (b) Infelizmentea geração deengenheiros hidráulicosque atua na áreaestá muito desatualizadae não compreendea sustentabilidadeambiental e dos recursoshídricos, o queexige uma grandeatualização e uma melhorformação futura dos profissionais; (c)Da mesma forma, a população necessita demais informações, para que possa ter umaefetiva participação pública; (d) São necessáriaslegislações efetivas e penalidades paraos municípios que não participarem do processo,na forma de corte de financiamentosgovernamentais ou induções como a ofertade financiamento adequado ao programa,caso contrário a adesão é mínima.ReferênciasALLISON, R.A.; WALKER, T.A.; CHIEW, F.H.S.; O’NEILL, I.C.; MCMAHON, T.A. 1998. From roads to rivers: gross pollutant removal fromurban waterways. Victoria:Co-operative Research Centre for Catchment Hydrology. 98p.ARMITAGE, N.P.; ROOSEBOOM, A. 1998. The removal of litter from stormwater conduits in the developing world. In: INTERNATIONALCONFERENCE URBAN DRAINAGE MODELLING (UDM’98), 4., 1998, London. Developments in urban drainage modeling: pre-prints.London: IAWQ. p.801-808ARMITAGE, N.P.; ROOSEBOOM, A. 2000. The removal of urban litter from stormwater conduits and streams: paper 1 – The quantitiesinvolved and catchment litter management options. Water South Africa, Pretoria, v.26, n.2, Apr.CAMPANA, N.A.; TUCCI, C.E.M. 1994. Estimativa de área impermeável de macro bacias urbanas. RBE: Revista Brasileira de Engenharia.Caderno de Recursos Hídricos, Porto Alegre, v.12, n.2, p.79-94.LARGER, J.A.; SMITH, W.G.; LYNARD, W.G.; FINNEMORE, E.J. 1977. Urban stormwater management and technology: update anduser’s guide. Cincinnati: Environmental Protection Agency. (EPA 600/8-77-014).LEOPOLD, L.B. 1968. Hydrology for urban planning: a guide book on the hydrologic effects on urban land use. Circular. United StatesDepartment of the Interior. Geological Survey, Reston, n.554, p.1-18.MARSALEK, J.; ROCHFORT, Q.; SAVIC, D. 2001. Urban water as a part of integrated catchment management. In: MAKSIMOVIC, C.:TEJADA-GUIBERT, J.A. (Ed.). Frontiers in urban water management. London: IWA. ch.2, p.37-82.

Tucci, C. E. M..Gerenciamento integrado das inundações urbanas no BrasilMONTEIRO, J.H.R.P. et al. 2001. Manual de gerenciamento integrado de resíduos sólidos. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro deAdmnistração Municipal.PORTO ALEGRE. Prefeitura Municipal. Departamento de Esgotos Pluviais. 2000-2001. Plano Diretor de Drenagem Urbana. PortoAlegre: Instituto de Pesquisas Hidráulicas da UFRGS. 6v.REZENDE, B.; TUCCI, C.E.M. 1979. Análise das inundações em Estrela: relatório técnico. Estrela: Prefeitura Municipal. 30p.ROESNER, L.A.; TRAINA, P. 1994. Overview of federal law and USEPA regulations for urban runoff. Water Science and Technology,Oxford, v.29, n.1/2, p.445-454.SCHUELLER, T.R. 1987. Controlling urban runoff: a practical manual for planning and designing urban BMPs. Washington: MetropolitanWashington Council of Governments. 229p.SUPERINTENDÊNCIA DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS E SANEAMENTO AMBIENTAL. 2002. Plano Diretor deDrenagem Urbana da Região Metropolitana de Curitiba: volume: medidas não-estruturais. Curitiba: CH2MHILL do Brasil.TUCCI, C.E.M. 1996. Estudos hidrológicos-hidrodinâmicos do rio Iguaçu na RMC. Curitiba: Secretaria de Estado do Planejamentoe Coordenação Geral do Paraná. 2v.TUCCI, C.E.M. 2000. Coeficiente de escoamentp e vazão máxima de bacias urbanas. RBRH: Revista Brasileira de RecursosHídricos,Porto Alegre, v.5, n.1, p.61-68.TUCCI, C.E.M. 2002. Gerenciamento da drenagem urbana. RBRH: Revista Brasileira de Recursos Hídricos, Porto Alegre, v.7, n.1, p.5-25.TUCCI, C.E.M. 2003. Águas urbanas. In: TUCCI, C.E.M.; BERTONI, J.C. (Org.) Inundações urbanas na América do Sul. Porto Alegre:Associação Brasileira de Recursos Hídricos. cap.2, p.11-44.UNITED Nations World Water Development Report. Paris: UNESCO. 576p.73Carlos E. M. Tucci Instituto de Pesquisas Hidráulicas – UFRGS; GWPSouth América

Fomento a la inversion privadaen obras menores de riego y drenaje.El caso de ChileNelson PereiraMarcelo Gross FuentesRESUMEN: El documento se refiere a la aplicaciónde la Ley 18.450, de “Fomento a la InversiónPrivada en Obras de Riego y Drenaje”, la que datadel año 1985, y es manejada por la Comisión Nacionalde Riego, un organismo que depende delMinisterio de Agricultura y coordina la acción detodos los ministerios que están vinculados al sectorriego. Esta Ley ha tenido como finalidad incrementarla superficie regada del país, provocarun mejoramiento del abastecimiento de agua enaquellas áreas regadas en forma deficitaria, incentivarun uso más eficiente de la aplicación del aguae incorporar nuevos suelos a la explotación agropecuaria,esto último por la vía de eliminar el maldrenaje o facilitar la puesta en riego predial.La aplicación de esta ley ha permitido la GestiónIntegrada de los Recursos Hídricos fundamentalmentea través del mejoramiento de laeficiencia de aprovechamiento del agua para riego,la cual actualmente en Chile es relativamentebaja; mejorar la productividad del aguaal aprovecharla con fines altamente productivosy rentables e incentivar la utilización de fuentesde agua no tradicionales, tales como aguas subterráneas,manantiales, vertientes y otras.El programa se desarrolla en todo el territorionacional, pero de preferencia en aquellasregiones en donde el riego es más necesario parael desarrollo agrícola.PALABRAS-CLAVES: Inversión privada, riego,legislación.ABSTRACT: This paper refers to the applicationof Law 18,450 on “Development of PrivateInvestment in Irrigation and DrainageWorks”, dating from 1985. This work is managedby the National Irrigation Committee, anagency that depends on the Ministry of Agricultureand coordinates the action of all ministriesconnected to the irrigation sector. Thelaw aimed to increase the irrigated surface ofthe country, to improve water supply in areasthat are insufficiently irrigated, to encouragemore efficient use of water applied, and to addnew lands for agricultural and livestock, thelatter by eliminating bad drainage or makingit easier to irrigate farmlands.The implementation of this law has allowedIntegrated Management of Water Resources,basically by improving the efficiencyof the development of water for irrigationpurposes, which is relatively low in Chile atthis time; to improve the water yield and useit for highly productive and profitable purposes,and encourage the use of non-traditionalsources of water, such as groundwater,springs and others.The program is developed throughout thecountry, but preferentially in the regions whereirrigation is most necessary for agriculture.KEY-WORDS: Private investiment, irrigation,legislation.○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○INTRODUCCIONLa Ley 18.459 de “Fomento a la InversiónPrivada en Obras de Riego y Drenaje” “Ley deFomento” como es a veces denominada, es uninstrumento de estímulo a la construcción depequeñas obras hidráulicas de uso agrícola queviene operando desde su promulgación, el 30de octubre de 1985. Considerada originalmentepara mantenerse en operación sólo duranteocho años, sufrió una modificación en agostode 1994 que, entre otros cambios, amplió

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 75-90, jan./jun. 200476su vigencia hasta el 31 de diciembre de 1999.A poco menos de cumplirse un año de esteúltimo plazo, fue aprobada una nueva prórrogahasta el 31 de diciembre del año 2009, conlo cual la vigencia total sería de 24 años.Esta Ley ha tenido como finalidad incrementarla superficie regada del país, provocarun mejoramiento del abastecimiento de aguaen aquellas áreas regadas en forma deficitaria,incentivar un uso más eficiente de la aplicacióndel agua e incorporar nuevos suelos a laexplotación agropecuaria, esto último por lavía de eliminar el mal drenaje o facilitar lapuesta en riego predial. Tras esas finalidadeshay un objetivo trascendente, cual es mejorarla producción y la productividad del sectoragropecuario, a objeto que los productoreseleven sus ingresos y que los habitantes del áreabeneficiada mejoren su nivel y calidad de vida.La aplicación de esta ley ha permitido laGestión Integrada de los Recursos Hídricosfundamentalmente a través del mejoramientode la eficiencia de aprovechamiento delagua para riego, la cual actualmente en Chilees relativamente baja; mejorar la productividaddel agua al aprovecharla con fines altamenteproductivos y rentables e incentivar lautilización de fuentes de agua no tradicionales,tales como aguas subterráneas, manantiales,vertientes y otras.La Ley de Fomento, por acuerdo del Consejode Ministros de la Comisión Nacional deRiego, es administrada en su aplicación por laSecretaría Ejecutiva de la misma Comisión. ElEstado, a través de esta Ley, maneja un programade obras menores de riego y drenaje queopera mediante un sistema de concursos públicospara que los agricultores puedan optaral subsidio estatal.El subsidio antes señalado, de acuerdo a loestipulado en el Acuerdo de Marrakech de laOrganización Mundial de Comercio, correspondea un apoyo y transferencia para mejorarla productividad de los factores agropecuarios,por lo que es clasificado en la “caja verde”,vale decir, no es considerado discriminatorioni atenta contra las normas del comerciointernacional.En 1990, el Consejo de Ministros consideróque si bien se había cumplido con la orientaciónbásica de la Ley, el sistema no había facilitadola participación masiva del estrato depequeños productores. Efectivamente, dadoque el Estado materializa el pago del subsidiouna vez que la obra está ejecutada, el regantedebe pre-financiar su construcción con mediospropios o recurriendo al sistema financiero.Como el sector campesino no tenía accesoa un financiamiento adecuado, no podía en lapráctica postular al subsidio. Esta constataciónllevó a un importante cambio de política,creándose un Subprograma de Riego Campesino,manejado por el Instituto de DesarrolloAgropecuario, INDAP, organismo dependientedel Ministerio de Agricultura, el cual vino acomplementar la Ley 18.450 prefinanciandola ejecución de las obras y subsidiando el costode la elaboración de los estudios de losproyectos.En 1994, los cambios de política fueron acogidospor el Parlamento dando origen a lamodificación de la Ley 18.450, lo cual ha permitidorealizar concursos separadamente paraempresarios y campesinos u otros estratos deproductores, por zonas, por tipo de obras, etc.En general, ha facilitado la focalización de lossubsidios según las diferentes realidades socioeconómicasde la agricultura nacional.LA LEY 18.450Su contexto e instrumentaciónEn la década de 1820 finalizó la construccióndel Canal San Carlos, obra que transformóel árido Valle de Santiago, marcando un hitoinicial en la historia del regadío en Chile. Posteriormente,la expansión de los mercados triguerosde California y Australia en la segundamitad del Siglo XIX y la construcción de grandesobras desde el río Choapa al río Maule,realizadas por privados con el apoyo de la Cajade Crédito Hipotecario, impulsaron un granauge agrícola en el país.A principios del Siglo XX el Estado asumeel liderazgo en la construcción de las grandesobras, sobretodo a partir de la Ley General deRiego dictada en el año 1929, que creó el Departamentode Riego de la Dirección Generalde Obras Públicas, hoy Dirección de ObrasHidráulicas, (DOH), acción que se prolongóhasta el año 1970.

Pereira, N. Fuentes; M. G.Fomento a la inversion privada en obras menores de riego y drenaje. El caso de ChileCon posterioridad, en los inicios de la décadade los ochenta, el gobierno de la épocadecidió que las obras de regadío serían responsabilidaddel sector privado, dictándose entreotros instrumentos la Ley 18.450 sobre Fomentoa la Inversión Privada en Obras de Riego yDrenaje, que se publica en el Diario Oficial enoctubre de 1985.La reducción de la participación del Estadocondujo a un notable deterioro de las obrasextraprediales a lo largo del país, vale decirobras de infraestructura de uso colectivo, y ala paralización de nuevas obras grandes y medianas,en un período de apertura de la economíadel país, comprometiendo la competitividadde vastos sectores de la agricultura nacional.En 1990 el nuevo gobierno reconoceesta situación y decide apoyar la construcción,rehabilitación y reparación de la infraestructurade riego, bajo el concepto que los agricultoresinteresados se comprometieran en su financiamiento.Nace así una política nacional de fomentoal riego, que continúa hasta la fecha y que seexpresa a través de las siguientes acciones:Mejoramiento, rehabilitación y construcciónde obras de riego a cargo de la DOHdel Ministerio de Obras Públicas, bajo elmarco del D.F.L. 1.123, instrumento legalque norma el financiamiento públicoa obras de infraestructura. En esteámbito surge el Programa de Rehabilitaciónde Obras Medianas y Menores deRiego, (PROMM), el que dispuso de financiamientodel Banco Mundial. Esteúltimo programa se extendió entre losaños 1986 y 2001.Ejecución de obras menores y de riego ydrenaje intrapredial, que se realizan bajolas disposiciones de la Ley 18.450 y sus modificaciones(artículo 40 de la Ley 18.899,artículo 5º de la Ley 18.919 y artículo 1ºde la Ley 19.316), administrada por laComisión Nacional de Riego (CNR).Realización de un programa de inversionesdirectas en riego para pequeños productoresagrícolas y campesinos en general,radicado en INDAP.Las leyes se inscriben en una estrategia globaldefinida desde 1990, que reconoce en lacreatividad de las empresas privadas el principalmotor de crecimiento económico, perotambién define y reconoce un rol activo delEstado en el fomento de la modernizaciónproductiva.Principales contenidos de la Ley 18.450La construcción de las obras se realiza conaportes privados y estatales. El aporte estatalse asigna mediante un mecanismo de concursosy la selección de los proyectos se realiza através de la asignación de puntajes que consideranlas siguientes variables: aporte de dineroofrecido por el concursante, superficie beneficiadacon la obra a construir y el costo dela misma. Los proyectos son seleccionados pororden de prioridad de acuerdo al puntaje obtenidoy cuyas peticiones de aporte fiscal quedancubiertas con el monto de los recursosdisponibles para ese concurso específico. Losproyectos pueden llegar a aobtener un subsidiode hasta un 75% de la obra. El costo máximode los proyectos que se pueden presentara un concurso es de US$ 265 mil, para el casode proyectos que benefician a un solo predioy de US$ 530 mil para proyectos colectivos yde organizaciones de usuarios del agua. Se realizanvarios llamados a concurso a nivel anualy para fines de riego o drenaje específicos.Los cambios más significativos que se hanintroducido a la Ley de Fomento se inician en1990 y son los siguientes:La separación de los concursos de acuerdoal tamaño de la explotación y al tipode los mismos. Dandose origen asi a losconcursos campesinos, empresarial medianoy empresarial;El llamado a concursos especiales, entendiendocomo tales a los que se realizanen áreas donde el Estado ha invertido enobras de riego medianas y mayores, conel propósito de apoyar la puesta en riego,y los destinados a subsanar situacionesde catástrofe como las sequías;Cambio en el monto máximo de las inversiones,(12.000 a 24.000 Unidades deFomento, UF), en los proyectos postuladospor organizaciones de usuarios definidasen el Código de Aguas y que beneficianal conjunto de los usuarios;77

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 75-90, jan./jun. 200478Facultad otorgada a la CNR para asignara INDAP recursos para prefinanciar, hastael monto del subsidio aprobado, loscostos de estudio, construcción y rehabilitaciónde obras de riego y drenaje;Autorización para el inicio anticipado deobras de riego, previo a los llamados aconcurso, si las condiciones climáticas,agronómicas u otras así lo hicieran necesario;Cambios en la ponderación de las variablesde los concursos, de forma de favorecerlos proyectos colectivos y de bajocosto, reduciendo la importancia delaporte propio;Permitir la participación en concursosde predios con dotación excesiva de recursoshídricos, bajo la condición de mejorarla tecnificación del riego a nivelpredial.Es un criterio aceptado en general que lamodificación de mayor trascendencia a la Leyha sido el programa de Riego Campesino. Almargen de los grandes recursos que han sidoasignados a este fin y de los grandes impactosque el riego provoca en la producción, el empleoy los ingresos de los pequeños productores,este es el mecanismo de incremento delpatrimonio campesino de mayor envergaduradesde el reparto de tierra al amparo de la ReformaAgraria (1966-1973).Proceso de aprobación de los beneficiosCorresponde a la CNR la elaboración de lasbases, el llamado a concurso y la revisión delos antecedentes de los postulantes, la admisiónde los proyectos a concurso 1 , la selecciónde los mismos y la adjudicación de las bonificacionesa los proyectos aprobados. La revisióninicial de las obras, su inspección y recepciónla realiza mediante delegación de funcionesa través de las Direcciones Regionales dela DOH y del Servicio Agrícola y Ganadero,(SAG), organismo este último dependiente delMinisterio de Agricultura.La CNR está facultada para aceptar o declarartotal o parcialmente desierto un concurso,si los proyectos presentados no cumplieran lasdisposiciones legales y reglamentarias.Finalizado un concurso, la CNR debe poneren conocimiento público el resultado delmismo, con al menos la siguiente informaciónde cada uno de los proyectos concursantes:nombre del beneficiario, tipo de proyecto, valorde los factores y variables de selección, puntajetotal y orden de prioridad alcanzado. Losinteresados tienen un plazo de 10 días hábilespara apelar ante la CNR por su no admisión alconcurso o por el puntaje obtenido.Proceso Operativo de la aplicación de la LeyEl proceso operativo de la aplicación de laLey, contempla las siguientes característicasprincipales:La postulación de los agricultores se efectúaa nivel regional (Chile se divide en13 regiones, las cuales a su vez se subdividenen provincias y comunas);Se admiten a concurso sólo proyectos quecumplen las bases técnicas y administrativasestipuladas por la CNR; 2La selección de los proyectos se hace enbase a tres factores (aporte de dineroofrecido por el concursante, superficiebeneficiada y costo de la obra), a los quese le asignan determinados puntajes;La construcción de las obras puede iniciarseantes del llamado a concurso, antesde la resolución del concurso o despuésde adjudicado el subsidio.En el casode iniciar las obras con anterioridad a laresolución del consurso, la responsabilidaddel financiamiento es exclusiva delusuario.El plazo máximo para la construcción delas obras, en aquellos proyectos quehayan sido aprobados, es de un año, prorrogablepor causas justificadas por unperíodo similar;El pago del subsidiose efectúa una vezrecibida la obra por la CNR.1Ver ley 18.450 y normas y reglamentos internos de la CNR(Comisión Nacional de Riego- www.chileriego.cl)2idem

Pereira, N. Fuentes; M. G.Fomento a la inversion privada en obras menores de riego y drenaje. El caso de ChileSistema de registro y de controlComo se ha mencionado con anterioridad,para los efectos de participar en la elaboracióny/o construcción de los proyectos de riegobonificados por la vía de INDAP, hay queestar inscrito en los registros del MOP y deINDAP. Dichos registros operan por la inscripciónde los profesionales o empresas interesadas,las que deben aportar antecedenteslegales y financieros además de su curriculumen la materia.Los adjudicatarios de bonificaciones obtenidaspor concurso están obligados a dar lasfacilidades necesarias para que la CNR ya seadirectamente o a través de las instituciones enlas cuales delega funciones, pueda inspeccionarla ejecución de las obras en cualquiera fasede su desarrollo. De las visitas de inspección yde las observaciones que se formulen se debedejar debida constancia. Si el reparo formuladoconsistiere en el incumplimiento de las especificacionestécnicas de las obras, el interesadodeberá subsanarlo antes de continuar eldesarrollo de la obra.Las facultades de control, la CNR las hadelegado en las Direcciones Regionales de laDOH y del SAG.Vinculación con fuentes de financiamientoEn el caso de los concursos campesinos, elprefinanciamiento del 75% de los proyectos,equivalente al subsidio máximo, lo otorga IN-DAP, monto que puede ser recuperado por untraspaso de recursos de la CNR a INDAP. Estemecanismo no ha sido utilizado en la práctica.Normalmente INDAP ha otorgado y estáotorgando un crédito de enlace al pequeñoagricultor, por un valor equivalente al 65-75%del monto del proyecto, el que se respalda conel endoso por parte del campesino de la bonificaciónaprobada por la CNR a favor de IN-DAP. Por el saldo restante del costo de la obra,el pequeño agricultor recibe un crédito complementariode INDAP con un plazo de 6 años,con un año de gracia, reajustable de acuerdoal IPC (índice de precio al consumidor, calculadopor el instituto nacional de Estadística) ycon un interés anual del 6%.En el caso de beneficiarios empresariales,éstos pueden endosar el certificado de bonificaciónque otorga la CNR, como garantía antecualquier institución financiera con la validezde un instrumento fiscal de pago.Vinculación con otros instrumentosde políticaLos proyectos de riego campesinos implementadosa través de INDAP están articuladosa un conjunto de servicios de apoyo que proporcionadicha Institución y que consisten entransferencia tecnológica y créditos de diversotipo.En las áreas donde existen o se construyenobras mayores y medianas de riego al amparodel D.F.L. 1.123, las bonificaciones de la Leyde Fomento son utilizadas como complementopara financiar la construcción de obras ohabilitación de obras de distribución extrapredialde menor envergadura y para el desarrollodel riego intrapredial.Participación de los agentes privadosAl margen del rol activo de los empresariosprivados en la operación de la Ley de Fomento,más presentes que los campesinos y sus organizacionesque operan bajo los estímulos deINDAP, destaca en forma singular la red depequeñas y medianas consultoras que en elnivel regional se han venido especializando enlos estudios y en la construcción de obras intraprediales.En el pasado existió un número reducidode medianas y grandes empresas de ingenieríaque operaban junto a la DOH del MOP enlas grandes obras de riego contratadas por ésta.Sin embargo, a partir de la vigencia de la Ley18.450 y sus concursos, se crea un significativonúmero de pequeñas y medianas consultorasen riego que prestan servicios a empresariosagrícolas y a los pequeños productores agrícolasa través de INDAP.Síntesis cuantitativa de la aplicaciónde la Ley 18.450En los 18 años de funcionamiento de la Leyde Fomento se han aprobado un total de 7.977proyectos, los que han beneficiado a un total de168.337 agricultores. El costo total de los proyectosalcanza a los US$ 496,85 millones, de los cua-79

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 75-90, jan./jun. 200480les US$ 283,74 han sido aportados por el Estado.La superficie total afectada es de 1.376.548 ha.(Cuadro Nº 1), sin perjuicio de lo cual se debeseñalar que el sistema de registro estadístico respectode las superficies presenta algunas duplicacionesque distorsionan en algún grado el resuménde las áreas beneficiadas.Cuadro 1RESULTADOS DEL FOMENTO AL RIEGO(1986-2003)En la Figura Nº 1 se visualiza el aporte estatalanual a las inversiones en riego y drenajedesde el inicio del Programa, el que ha experimentadoun importante y sostenido crecimientoa partir del año 1999, alcanzandoen el año 2003 un desembolso de US$ 37,55millones.Fuente: CNRFIGURA 1Aporte estatal a lainversión en riego ydrenaje, periodo 1993 –2002 (U$ millones)

Pereira, N. Fuentes; M. G.Fomento a la inversion privada en obras menores de riego y drenaje. El caso de ChileEn la Figura Nº 2 se indica la composiciónde la inversión y los gastos operacionalesde la CNR por la aplicación de la Ley 18.450.Es interesante señalar que del total de las inversionesprovocadas por la aplicación de lacitada Ley, un tercio corresponde al Estado,mientras los dos tercios restantesson asumidos directamente porlos agricultores.Es interesante señalar que durantela vigencia de la Ley, de latotalidad de los proyectos que sehan presentado a los diversosconcursos, han sido seleccionadosel 40% de los mismos (7.977proyectos).FIGURA 2Inversion en rego y obrascomplementarias81EVALUACION DEL FUNCIONAMIENTODE LA LEYObjetivos de la evaluaciónLa única evaluación que se ha realizado delfuncionamiento de la Ley 18.450, se le encargóa una empresa consultora, la que fue seleccionadamediante concurso público, y tuvocomo objetivo general “evaluar los resultadosde la aplicación de la Ley 18.450 en el período1986-96, tanto en sus aspectos operativos, comoen los aspectos económicos, sociales, técnicosy ambientales, en el nivel regional y nacional”. 3En términos más específicos, el estudio tuvolos siguientes objetivos:Evaluar el impacto del subsidio al riego,mediante el análisis comparado de los resultadosantes y después de los proyectosbonificados. Estos resultados se examinanbajo el prisma de lo que habría sucedidocon y sin la aplicación del Programade Fomento;Evaluar la eficiencia del programa en términosmonetarios, estableciendo la relacióncosto-beneficio de las inversiones yEvaluar la ejecución del programa defomento, analizando la efectividad de laLey, su operatoria y sus mecanismos. Es-3“Estudio de Seguimiento y Evaluación de los Resultados dela Ley 18.450 en el Período 1986-1996, CNR, Marzo 1999”,Consultorías Profesionales Agraria Ltda.pecial rigor tiene el examen de la Leycomo instrumento promotor del mayory mejor uso del riego y el drenaje, encontraposición a un supuesto escenariosin Ley.En la actualidad, la CNR tiene programadolicitar un estudio para una nueva evaluaciónque comprenda el período 1997 – 2003.Metodología empleada en la evaluaciónPara los efectos de medir los impactos de laLey y de investigar la evolución de los indicadorespreviamente explicitados con y sin Leyde Fomento, existían diversas opciones metodológicas.En definitiva, se adoptó la que pareciómás confiable, y que consistió en el estudiode todos los proyectos beneficiados por laLey, que previsiblemente expresaban cambiosatribuibles a los proyectos de riego bonificadoscon más de un año de vigencia de las obrasterminadas, estableciendo que la situación sinLey era equivalente a la de estos mismosproyectos antes de las obras de riego y con Leya la nueva situación, después de ejecutadas lasobras. En consecuencia, se estudiaron todoslos proyectos beneficiados y en cada uno deellos se reconstruyó, con informantes calificados,la situación productiva y de empleo previay posterior a las obras bonificadas.Con el propósito de eliminar la incidenciade la evaluación global de la agricultura en el

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 75-90, jan./jun. 200482transcurso de los dinámicos 10 años considerados,(1986-96), se restó anualmente a loscambios productivos la tasa media anual corregidade crecimiento de la agricultura chilena(3,6%). Esto significa que si en los proyectosde riego la producción aumentó en un 9%anual después de las obras de riego bonificadas,para efectos de la evaluación económicade estos proyectos sólo se consideró el 5,4%adicional. La corrección indicada no evita queen los resultados de la evaluación efectuadaexistan incidencias de otros programas de fomentoa cargo de otras instituciones. (DFL1123, CORFO, INDAP, entre otros).Algunos impactos positivos de la Ley queno fueron considerados en los cálculos se refierenal comprobado efecto demostrativoque tuvieron las obras de pozos y riego tecnificadobonificados por la Ley y su incidenciaen cientos de obras construidas sin subsidiosde la Ley o el fuerte efecto positivo de lasobras de riego subsidiadas en las áreas afectadaspor extrema sequía, donde se salvarongrandes inversiones existentes.Se estudió la totalidad de los proyectos pagadoscon anterioridad al 17 de diciembre de1996, desde la vigencia de la Ley. De este universo,se evaluaron 1.899, utilizando una encuestaespecialmente diseñada y aplicada poringenieros agrónomos experimentados. Complementariamente,se investigaron 48 casos delos proyectos abandonados y clasificados comono terminados por la CNR, con el objetivo precisode determinar las causas de los mismos.Finalmente, en paralelo a lo anterior, se ejecutaron53 entrevistas a personeros del sectorpúblico involucrados en la dirección y operacióndel programa de riego, tanto a nivel nacionalcomo regional, así como a consultores yconstructores privados y representantes de organizacionesde regantes.Determinación de los impactos de la LeySobre la superficie involucrada.La superficie total intervenida durante los18 años de operación de la Ley, alcanza a unmillón seiscientas mil hectáreas, la que correspondea la sumatoria de la superficie beneficiadacon nuevas obras de riego, reparación deobras, construcción y habilitación de pozosprofundos, tecnificación de regadío, entreotros. Su distribución anual se indica en la FiguraNº 3, en el que puede llamar la atenciónla gran superficie intervenida durante el año2002. Ello se explica por la reparación de grancantidad de obras de infraestructura, con motivode los temporales ocurridos en ese año.FIGURA 3Superficie fisicabeneficiada(proyectos aprobados

Pereira, N. Fuentes; M. G.Fomento a la inversion privada en obras menores de riego y drenaje. El caso de ChileEn los proyectos realizados y evaluados hastadiciembre de 1996 entre la III y X Regiones(el área agricola por excelencia del país), laLey habría incidido aparentemente en el mejoramientode 379.200 ha y en la incorporaciónal nuevo riego de 22.400 ha adicionales,totalizando 401.600 ha, con una inversión de78.443 millones de pesos de mayo de 1998,equivalentes a 172,8 millones de dólares.La evaluación indicó que 76 de estos proyectos,con 95.600 ha correspondían a duplicacionesde otros proyectos que habían recaídosobre la misma superficie y por lo tanto se consideraríansus impactos sólo una vez. Otros 168proyectos, con 84.200 ha, habían contribuidoa mejorar la seguridad de riego, pero no habíangenerado efectos cuantificables sobre laproducción del año 1996-97, aunque probablementehabían evitado la caída de la misma.Adicionalmente, 40.300 ha distribuidas en latotalidad de los proyectos, no habrían sidocultivadas el año de la medición, en razón a laprolongada sequía que había afectado a la zonacentral y norte chico del país, o porque no teníanun destino productivo.Como consecuencia de lo anteriormenteplanteado, la evaluación permitió concluir quelos proyectos bonificados habían influenciadola producción de 181.600 ha donde se registraronimpactos positivos. De éstas, 19.700 hacorrespondían a la ampliación del área irrigada,equivalente al 12% de la superficie regadacon anterioridad en los proyectos bonificados.Las otras 161.900 ha resultaron beneficiadascon el mejoramiento del riego.De los 172,8 millones de dólares invertidosen los proyectos de riego, el 89% (153,2 millonesde dólares) lo fue en los proyectos conimpacto medible.Sobre la producción agropecuariay la productividadEn el período 1986-1996 el incremento dela superficie regada y la profunda reconversiónen el uso del suelo, son las dos variablesque mayor peso relativo han tenido en el cambiopositivo de la producción agregada. Estashan permitido que la superficie de frutalesaumente en 15.500 ha, las hortalizas en 7.600ha y las vides viníferas en 4.700 ha, incrementosque significan un 66,7, 63,6 y 97,4% de lassuperficies anteriores a los proyectos bonificados.Figura Nº 4.83FIGURA 4Intensificacionde la agricultura

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 75-90, jan./jun. 2004FIGURA 5Superficie tecnificada,nuevo riego y drenada84Nota: para el año 2003 aún no se dispone de la información relacionada con lasuperficie de nuevo riego. La superficie drenada en ese año fue de 94 ha.En paralelo a lo anterior, la Ley provocó ciertaampliación de las áreas dedicadas a otrosrubros: chacras 3.800 ha, cultivos industriales700 ha y praderas artificiales 600 ha. Los usosmenos intensivos del suelo disminuyeron susuperficie. Es así como los cereales bajaron en7.500 ha y las praderas naturales en 5.800 ha.Conjuntamente con las dos variables demayor incidencia previamente mencionadas,el desarrollo productivo de las áreas con riegobonificado ha sido beneficiado por los expresivosmejoramientos de la productividad. Enlas principales especies de frutales y hortalizas,los aumentos de los rendimientos medios porel riego se situaron en el rango del 40-50%,con un excepcional crecimiento del 90% enpaltos (aguacate). En vides viníferas esta mayorproductividad fue del orden del 13% y de nivelesmenores en cultivos anuales y praderas.Si se comparan los cambios en el uso delsuelo ocurridos en la agricultura nacional,durante el decenio estudiado, con los experimentadosen los sectores de influencia de laLey de Fomento, se confirma que en estos últimoslos cambios han conducido a una intensificaciónmucho más profunda.La confluencia de las ampliaciones delárea de cultivos irrigada, la reconversión deluso del suelo y el mejoramiento de la productividad,han conducido a un incrementodel valor de la producción agropecuaria anualen el área de influencia de los proyectosde un 94%, que equivale a 353 millones dedólares al año. De acuerdo a las consideracionesmetodológicas establecidas en el estudio,4 de este monto global alrededor de 285millones de dólares, (80,7%) de incrementodel valor de la producción serían atribuiblesa la acción de la Ley 18.450 y el resto,68 millones de dólares, (19,3%), corresponderíaal crecimiento normal (sin Ley), quede acuerdo a las tendencias sectoriales habríaexperimentado el área bonificada duranteel mismo lapso considerado.Por otra parte, es interesante señalar quedurante el período comprendido entre losaños 1993 y 2003, la superficie con riego tecnificadoalcanzó a 68.600 ha, la superficie connuevo riego a 53.000 ha y la superficie drenadaa 20.100 ha. La representación gráfica deesta situación se presenta en la Figura Nº 5.4“Estudio de Seguimiento y Evaluación de los Resultados dela Ley 18.450 en el Período 1986-1996, CNR, Marzo 1999”,Consultorías Profesionales Agraria Ltda

Pereira, N. Fuentes; M. G.Fomento a la inversion privada en obras menores de riego y drenaje. El caso de ChileSobre el tipo de proyectosEn la evaluación del período 1986-1996 seseñala que la ampliación de la superficie conriego, así como el proceso de intensificaciónen el uso del suelo en pro de los rubros conmayor valor económico por unidad de superficie,ha sido generalizada en todo tipo deproyectos. Sin embargo, la envergadura de estastransformaciones y el alcance de la sustituciónde cultivos de menor valor por aquellosmás rentables, es mucho más significativa enlos proyectos de empresarios que en los decampesinos, en los proyectos individuales queen los colectivos, y en las obras nuevas que enlos proyectos de reparaciones.En el análisis por Regiones también se apreciancon claridad estas diferencias. Las RegionesIII, IV, R.M. y X son las que evolucionancon mayor profundidad hacia el uso intensivo,mientras que sólo cambios menores en estesentido se presentan en la VIII y IX Regiones.Una evolución intermedia en el cambio del usodel suelo se presenta en las Regiones V, VI yVII ( siendo las regiones I y II irrelevantes parael análisis).Los mejoramientos de la productividad noson tan claramente diferenciados según el tipode proyectos, como lo han sido los aumentosrelativos de superficie y los cambios en el usodel suelo. Los proyectos de empresarios muestranuna leve tendencia más favorable que lade proyectos campesinos, al igual que lo quesucede de manera más evidente en proyectosindividuales respecto a los colectivos y de formapoco significativa en las obras nuevas encomparación con las reparadas.El examen de la evolución de los ingresosbrutos o variaciones en los valores de producción,evidencian desigualdades muy significativas,como se confirma en los valores relativosde los tipos de proyectos que se indican en elcuadro Nº 2.85CUADRO Nº 2Variación Valores de Producción (ingresos brutos)por Tipo de Proyectos

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 75-90, jan./jun. 200486Los ingresos o márgenes brutos, (antes dededucir impuestos y depreciaciones), de la totalidadde los predios beneficiados por la Ley18.450, durante el período analizado, tuvieronuna variación positiva del 303 % entre el períodoprevio y el posterior a la ejecución de las obras.Este incremento del ingreso bruto equivale a 95,5mil millones de pesos anuales en la etapa de plenodesarrollo de los proyectos de riego e inversionescomplementarias, el que corresponde a 84mil millones de ingresos netos. Esto último implicaun crecimiento algo menor al 300 % sobrelos ingresos netos previos.De los ingresos netos antes indicados, los campesinoshabrían percibido alrededor de 25 milmillones de pesos y los empresarios 59 mil millonesde pesos anuales. Sin embargo, si se consideraque los campesinos sólo fueron beneficiadosdirectos de la Ley a partir del año 1990, la participacióncampesina del 30 % en el incrementoglobal de los ingresos netos provocados por laaplicación de la Ley, es un hecho destacable, sobretodosi se le compara con el 20 a 25 % departicipación que tiene la agricultura campesinaen el Producto Interno Bruto (PIB) sectorial.Sobre las inversiones complementariasEn la mayoría de los proyectos de riego, lasinversiones complementarias (que no son financiadaspor la CNR) forman parte de unproyecto integral de modernización y mejoramientoproductivo, sin que sea posible establecersi primero fue el riego y luego se decidió lainversión complementaria, o viceversa.Las inversiones realizadas por los productoresen el período 1986-1996 con recursos propiosy sin bonificaciones, en forma simultáneao posterior a la ejecución de los proyectos deriego bonificados, ha alcanzado un monto considerable,ascendente a casi 37 mil millones depesos, equivalente a 81 millones de dólares. El70 % de esta inversión se ha destinado a la plantaciónde 14.672 ha de huertos frutales y videsviníferas o pisqueras. Le suceden en importancialas inversiones en riego por goteo, ( 13 %),con 5.138 ha, que se agregan a las 11.853 hade riego tecnificado logradas en proyectos bonificados.Otras inversiones ( 3 %) se destinarona ampliar las extensiones de riego en 1.835ha y a obras de mejoramiento y habilitaciónde suelos ( 6 %) en 13.598 ha.En un 15 % de los proyectos bonificados seconstruyeron instalaciones de procesamiento yembalaje e infraestructura de almacenaje. Todaslas regiones comprendidas entre la III y la VII,con excepción de la VI, realizaron importantesinversiones complementarias, que aparecenmayoritariamente asociadas a proyectos de riegoempresariales, de tipo individual y de obrasnuevas. Se concentran estas inversiones ( 82 %)en proyectos de pozos y de riego tecnificado.Sobre el empleoLas obras de riego construidas en los proyectosbonificados, habrían ocupado entre 1,5 y2,0 millones de jornadas entre 1986 y mayo de1996, equivalentes a 660 empleos anuales. Másimportante aún ha sido la ocupación generadapor las inversiones complementarias realizadaspor los productores, la que alcanza a 4,8millones de jornadas o 1.820 empleos anualesequivalentes.De mayor gravitación que el empleo transitorioprovocado por la implementación de lasinversiones, es la ocupación que se ha generadoen la nueva agricultura surgida de las obrasde riego bonificadas, la que permitió duplicarel número de trabajadores permanentes estimadosen la situación precedente, creando7.739 nuevas ocupaciones. El empleo estacionalen el período de máxima demanda, (diciembrea marzo), se habría elevado en un 182%, abriendo posibilidades a 34.465 nuevos trabajadorestemporeros.Se puede señalar que alrededor del 15 %de los asalariados permanentes y otro tanto delos temporeros que ocupa la agricultura nacional,están empleados en los proyectos bonificadoshasta diciembre de 1996.Casi dos tercios del empleo permanente ytemporal generado por la Ley de Fomento,recae en proyectos de pozos y riego tecnificado,siendo predominante el nivel de crecimientode la ocupación en los proyectos empresariales,individuales y de obras nuevas.Por otra parte, la creación de empleos transitoriosy permanentes entre los años 1998 y2002 se indican en la Figura Nº 6

Pereira, N. Fuentes; M. G.Fomento a la inversion privada en obras menores de riego y drenaje. El caso de ChileFIGURA 6Creacion de empleos873.3.6. Sobre el medio ambienteLos microproyectos intraprediales y las reparacionesde obras de riego de carácter extrapredialpreexistentes, que son los tipos deinversión dominantes implementados por laLey de Fomento, en general no alteran el paisaje,ni la flora ni fauna natural, ni la biodiversidad,ni la topografía de cuencas y microcuencas.Sólo se detectaron algunas consecuenciasnegativas por el mayor empleo de agroquímicosasociados a los cultivos de caráctermás intensivos y por la perforación de pozosen áreas de acuíferos subterráneos sobreexplotados.Por el contrario, se recopilaron antecedentesde impacto ambiental positivo en torno alos proyectos de riego tecnificado, los que redujeronel uso agregado de agroquímicos ycolaboraron al control de la erosión por prácticastradicionales de riego por gravedad. Lacontribución a la reducción de la sequía y sussecuelas de desertificación, también ha sidovalorada en un 40 % de los proyectos.Evaluación económicaLa evaluación económica para el períodoevaluado, (1986-1996), a precios de mercado,es de signo muy positivo. La Tasa Interna deRetorno, (TIR), para el conjunto de los proyectos,se eleva al 33 % y el valor Actualizado Neto,(VAN), asciende a 165 mil millones de pesos,equivalentes a 363 millones de dólares, contrauna inversión inicial de 117 mil millones depesos, equivalente a aproximados 215 millonesde dólares. Estos indicadores de resultadoeconómico a precios de mercado son extremadamentepositivos para cualquier evaluaciónex -post de inversión pública.Las TIR y los VAN de los diferentes tipos deproyectos y de las distintas regiones indicanresultados muy disímiles, vinculados a la inversiónpor unidad de superficie de cada una delas tipologías de proyectos y de regiones.Las TIR de los proyectos de empresarios,individuales y de obras nuevas son muy favorables,pero de valores muy inferiores a las obtenidaspor los proyectos campesinos, proyectoscolectivos y de reparaciones de obras, como seobserva en el Cuadro Nº 3 alcanzando valoresque no son usuales en los procesos de evaluación,y que se explican por los extraordinariosaumentos de producción al pasar de una agriculturatradicional poco eficiente y muchasveces de subsistencia, a una agricultura muytecnificada de tipo empresarial.

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 75-90, jan./jun. 200488Las obras principales de conducción y captaciónson las que expresan mejores resultados,( TIR de 57 y 60 %). Los drenajes ocupanuna posición intermedia, ( 29 %), seguidos delos pozos ( 22 %), riego tecnificado ( 18 %) yobras de acumulación ( 13 %). Los VAN sonmuy positivos para todo tipo de proyectosEstos indicadores, que constituyen un antecedenteimportante para fijar las estrategias ypolíticas de riego, en general confirman quelos cambios introducidos a partir de los años90 a favor de los proyectos campesinos y proyectoscolectivos fueron correctos. Sin embargo,no pueden ser validados como criterios únicosde priorización, en razón a que consideracionesadicionales, como la inversión para crearnuevos empleos, la TIR de la inversión públicao la capacidad de atracción de inversionesprivadas, favorecen a los proyectos individuales,de empresarios y de obras nuevas.LECCIONES APRENDIDASCUADRO Nº 3Tasa Interna de Retorno por Tipo de ProyectoAunque el 78 % de los consultados en elestudio de evaluación tienen una opinión positivaacerca de la institucionalidad y operatoriade la Ley de Fomento, las mayores críticasestán referidas a cuatro puntos:Excesiva tramitación y tiempos prolongadosen las fases de aprobación de concursos,sanción de las proposiciones demodificación de proyectos, recepción delas obras y pago de las bonificaciones;Acumulación deproyectos preparadospara concursar, pero sinoportunidad de participarpor falta de concursos,particularmente enel caso de empresariosmedianos y grandes, yacumulación de proyectosaprobados en concursospretéritos, perosin financiamiento, pordesequilibrios entre lasdemandas y los recursosanuales disponiblespara estos efectos;Excesiva centralizaciónde las funciones operacionales de laCNR, en desmedro de las ComisionesRegionales de Riego. (C.R.R.). Se debeseñalar que este punto se ha ido resolviendo,mediante el traspaso de mayoresfacultades a las CRR.Sistemas de concursos y puntajes. En relacióna estos instrumentos, existen posicionesdiscrepantes, incluso al interior delos grupos de expertos en riego, consultores,funcionarios y productores.Otros problemas detectados son la débilsupervisión y seguimiento de los proyectosdurante la fase de ejecución y mala operaciónposterior de ciertas obras recibidas; irresponsabilidady baja capacidad profesional de algunosconsultores y constructores, entre otros.Respecto a esta situación, se debe señalar quela CNR, a partir del año 2004, tiene consultadala contratación, con cargo a los proyectos,de “asesores de inspección técnica de obras”,con lo que se espera resolver esta falencia.La empresa consultora que efectuó la evaluacióndel programa de la Ley de Fomento,propuso ciertas recomendaciones que puedencentrarse resumidamente en cuatro puntos,según se indica a continuación.a) Hacer más explícita una estrategia deasignación de recursos de la Ley, dondese establezcan criterios de mediano plazo(y revisiones de corto plazo) para ordenarprioridades de concursos segúnregiones o macrozonas, tipo de produc-

Pereira, N. Fuentes; M. G.Fomento a la inversion privada en obras menores de riego y drenaje. El caso de Chiletores (campesinos, empresarios medianosy mayores), tipo de proyectos (extrapredialese intraprediales) o situacionesespeciales de carácter localizado (embalses,drenajes, etc.)b) Establecer una mayor exigencia de informaciónbásica, para conocer la proyeccióneconómica de los proyectos de riegopropuestos, así como sus posibles vínculoscon otros instrumentos de fomentoproductivo. Esta base informativa serviríapara monitoreos y evaluaciones ex -post. A partir del año 1998, la CNR introdujouna encuesta que parcialmente recogela información sugerida.c) Evitar, en lo posible, que las bonificacionesde la Ley sean utilizadas para la conservacióno mantenimiento habitual de lasobras intra o extraprediales, las que sonde cargo de los interesados o de sus organizaciones.Igualmente revisar con mayorrigurosidad la disponibilidad de agua subterráneaen los proyectos de construcciónde pozos y riego presurizado.d) Analizar la estrategia de asignar mayoresrecursos presupuestarios para la bonificacióndel riego en proyectos de campesinosy de las regiones VIII al sur. En elprimer caso, considerando la gran demandainsatisfecha de proyectos de medianosempresarios, de alta rentabilidadesperada y menor aporte fiscal relativo,y teniendo presente que los campesinoscontrolan sólo el 25 % del suelo agrícolay que no tienen disponible una gran carterade proyectos de riego. La segundaestrategia, de corregir vía Ley de Fomentolos desequilibrios territoriales, tienedos restricciones serias: la carencia localde capacidad técnica para formularproyectos y la debilidad de opciones productivasrentables.La experiencia indica que la aplicación dela Ley 18.450 ha sido un elemento dinamizadorde la agricultura chilena y ha tenido unaamplia aceptación y demanda por parte de losproductores de los diversos estratos de tamañode propiedad.El éxito de esta iniciativa legal tiene su origenen la aplicación de una política diferentea la tradicionalmente aplicada en la Región,donde el Estado asume un rol preponderanteen la planificación y ejecución de losprogramas de riego. Es este caso, se destacaque la iniciativa de la ejecución de pequeñasobras de riego se deja en manos de los agricultoresprivados y el estado asume un rol defomento a dicha inversión, en la forma indicadaanteriormente.Otras características que destacan a este instrumentode fomento son las siguientes:los subsidios son focalizados en proyectoseconómica y socialmente rentables enatención a que el privado debe aportarparte del costo total del proyecto y financiartotalmente la ejecución del mismoantes de recibir el subsidio.el sistema se caracteriza por su transparencia,considerando que la asignaciónde las bonificaciones se realiza medianteconcursos públicos debidamente publicitados.Algunos factores que han hecho posible queeste instrumento sea económicamente rentabley haya logrado maximizar sus beneficios,en un marco de desarrollo sustentable, son losque se indican a continuación:el aumento de la eficiencia de aprovechamientodel agua para riego, permitiendode esta forma el ahorro de agua y elincremento de la superficie y de la seguridadde riego.el cambio del uso del suelo desde cultivosmenos rentables a aquellos de altacompetitividad tanto en los mercadosinternos como externos.el aumento de la productividad de loscultivos más rentables.la intensificación de inversiones privadascomplementarias al proyecto de riego telescomo, packings, frigoríficos, bodegasy otros.la utilización de fuentes de agua no convencionales.la focalización de algunos concursos haciagrupos de productores consideradoscomo vulnerables, permitiéndoles su inserciónsocio-económica. En esta situaciónse encuentran algunas etnias y co-89

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 75-90, jan./jun. 200490munas con altos índices de cesantía y pobreza.la implementación de concursos en laperspectiva de los nuevos requerimientosque para la agricultura chilena representasu política de apertura al comerciomundial.el incentivo a la utilización de aguas limpiaspara el riego, tales como las aguasprovenientes de pozos y aguas tratadas;el apoyo a la puesta en riego de aquellassuperficies beneficiadas con la construcciónde grandes obras de riego.la creación y fortalecimiento de las asociacionesde regantes a través de la ejecuciónde proyectos extraprediales y comunitarios.el uso eficiente y expedito de los recursoshumanos del Estado, involucrados enel proceso de administración y asignaciónde los recursos hacia los privados.Marcelo Gross Ing. Agrónomo; consultor externo de la CNR; Santiagode Chile. (margross@vtr.net)Nelson Pereira Jefe de departamento de Estudios y Políticas de Riego,Comisión Nacional de Riego. (nelson.pereira@riegocnr.gob.cl)

20 años del Códigode Aguas de ChileHumberto Peña TorrealbaRESUMEN: El código de aguas de Chile de1981, ha sido motivo de permanente interés yanálisis tanto dentro de Chile como en el exterior,por su orientación marcadamente neoliberaly la incorporación, por primera vez en Latinoamérica,de mecanismos de mercado en laasignación de los recursos hídricos.En el trabajo, se evalúan los resultados de laaplicación práctica de dicha legislación por másde 20 años, a partir de la experiencia directa de laAdministración. En este sentido, muchos análisistienen un carácter descriptivo y no pretenden “demostrar”lo que es el resultado de la casuística adquiridaen el trabajo cuotidiano. Por lo mismo, eneste caso la validez del mensaje y su interés, si lotiene, es inseparable de quién lo emite.El desarrollo del documento se hace desde laperspectiva de los objetivos que tuvieron presentelos creadores de la legislación, los cuales se puedensintetizar en : la generación de derechos deaprovechamiento “sólidos”, la creación de mercados,y la reducción del rol del Estado (“estatismo”).A este respecto se concluye que la existenciade derechos de aprovechamiento con una alta seguridadjurídica ha tenido una positiva influenciaen el mejoramiento de la eficiencia de aprovechamiento.Por su parte la idea de incorporarmecanismos de mercado en la asignación de derechosoriginales a nuevos interesados, prácticamenteno ha operado, generando un proceso decarácter especulativo que actualmente se trata decorregir con una reforma legal. Por el contrario,el uso del mercado como mecanismo de reasignaciónde los derechos existentes, en general seconsidera exitoso y ha permitido la transferenciade derechos a las nuevas demandas en un marcode acuerdo social y eficiencia económica.En relación con la reducción del papel de laAdministración, se estima que ello ha sido, engeneral, negativo, en especial en lo referente a laregulación del funcionamiento de las organizacionesde usuarios, al control de la entrega de de-ABSTRACT: The Chile Water Code, datingfrom 1981, has been a subject of permanentinterest and analysis, both in Chile and abroad,because of its markedly neoliberal orientationand the inclusion, for the first time in LatinAmerica, of market mechanisms in assigningwater resources.In this study, the results of the practical applicationof this law for over 20 years are evaluated,based on the direct experience of the Administration.Many of the analyses for this purposehave a descriptive character, and are notintended to “demonstrate” what are the resultsof the collection of cases acquired in daily work.Equally, in this case the validity of the messageand its usefulness, if any, cannot be distinguishedfrom the one who issues it.The paper is developed from the perspectiveof the objectives that those who created thelaw had in mind, and can be summarized as:generating “solid” development rights, creatingmarkets and reducing the role of the State (“statism”).In this regard it is concluded that the existenceof legally very secure development rightshas had a positive influence on improving theefficiency of development. On the one hand, theidea of incorporating market mechanisms to assignoriginal rights to new interested parties practicallydid not operate, generating a speculativeprocess which one is now trying to correct bylegal reform. On the other, the use of the marketas a mechanism to reassign the existing rightsis generally considered successful, and hasallowed transferring rights to the new demandswithin the framework of a social agreement andeconomic efficiency.As to the reducing the role of the Administration,it is estimated that this has generallybeen negative, especially as regards the regulationof functioning of user organizations, controlof granting development rights to private

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○REGA – Vol. 1, no. 1, p. 91-103, jan./jun. 200492rechos de aprovechamiento a los particulares y ala planificación indicativa del recurso hídrico.Finalmente, el análisis realizado muestra queexisten materias en el Código de Aguas de 1981que se corresponden perfectamente con la culturaprevaleciente en la sociedad y que entregansoluciones adecuadas y eficientes a los desafíosdel sector hídrico. Dichas materias se aplicandiariamente de manera fluida y sin contratiempos.Sin embargo, existen otras que claramenteestán en contradicción con dichas creencias yse percibe por la sociedad que no resuelven losproblemas, lo cual conduce a situaciones de conflictosocial e introducen elevados costos al funcionamientodel sistema institucional.PALABRAS-CLAVE: Código de aguas, Chile, visión.persons and indicative planning of the waterresource.Finally, the analysis performed shows thatthere are issues in the 1981 Water Code thatcorrespond perfectly to the code prevailing insociety and that deliver adequate and efficientsolutions to the water sector challenges. Suchmatters are applied daily without problems. However,there are others that are clearly in contradictionwith these beliefs, and society perceivesthat they do not solve the problems, whichleads to situations of social conflict and introducehigh costs into the functioning of theinstitutional system.KEY-WORDS: Water code, Chile, vision.INTRODUCCIÓNHace 20 años, en el marco de un gobiernoautoritario que inauguraba una nueva ConstituciónPolítica buscando la refundación del paísdentro de un esquema ideológico y económiconeoliberal, se dictó el Código de Aguas de 1981.Consistentemente con la orientación generaldel régimen, esta nueva legislación de aguastenía como propósito, en palabras de uno desus principales inspiradores (Buchi, 1993) : “crearderechos sólidos de propiedad, no sobre elagua misma sino sobre el uso de las aguas, yfacilitar por todos los medios el funcionamientoordenado del mercado”, ya que “el problemava a persistir mientras no se deje funcionaral mercado, para lo cual es fundamental previamenteir al reconocimiento cabal de los derechosde propiedad en el sector y de las reglasdel mercado. Porque en definitiva el problemase reduce a eso, no obstante que la palabra propiedadsea todavía una palabra maldita en muchoscampos. El propio gobierno militar no seatrevió a usar la palabra directamente... Se hablade propiedad sobre el derecho de aprovechamientode aguas, no de propiedad de lasaguas. El temor es absurdo. La propiedad es delejos el sistema que mejor resguarda la funciónsocial y la correcta asignación de los recursos.Eso se acepta en las áreas más institucionalizadasy con mayor tradición privatista. Pero serechaza en las menos formales, que es donde elEstado tiene mayor gravitación. A menor tradición,mayor estatismo, Buchi, 1993” 1 .El objetivo que se ha propuesto este trabajoes evaluar los resultados del nuevo código, considerandola experiencia práctica que ha tenidola administración en su aplicación concretadesde su vigencia. Cabe destacar que porello es el resultado de una reflexión sobre lacasuística acumulada y no pretende “demostrar”determinadas conclusiones . De acuerdoa lo anterior, resulta inevitable que su posiblevalor se relacione fuertemente con su carácterdescriptivo y testimonial. Sin perjuicio de loanterior, en las referencia se incluyen análisismás detallados e información estadística demuchas de las materias desarrolladas.Intentando resumir, en este análisis no seconsiderarán temas hoy día muy relevantes,pero que no estuvieron en la mira de quienespromovieron esta nueva legislación, como son,por ejemplo, el medioambiental, la gestiónintegrada de recursos hídricos, las aguas subterráneasy el manejo de los cauces. Esta tareaquedará pendiente para futuros estudios.De este modo, el análisis se centrará enlos tres elementos orientadores del nuevoCódigo:1Hernán Buchi, Ex Ministro de Hacienda

Torrealba, H. P.20 años del Código de Aguas del ChileLa generación de derechos de aprovechamiento“sólidos”.La creación de mercados, yLa reducción del rol del Estado (“estatismo”).Aunque estos elementos están estrechamenterelacionados, para un mejor ordenamientoserán tratados en forma sucesiva. Asimismo, laevaluación de estas innovaciones se hará desdelos objetivos explícitos que se plantearon alproponerlas, es decir desde criterios de eficaciaeconómica y social, dejando de lado otrasaproximaciones posibles y válidas como pudieranser las medioambientales, de participación,visión integrada, u otras.Finalmente, cabe destacar que, al evaluarun sistema legal desde la perspectiva de susresultados, se está considerando no sólo la coherenciade su articulado, sino que tambiénconfrontando la estructura legal con una realidadsocial compleja, la cual incluye, entreotras, prácticas e ideas dominantes, institucionesy contexto económico, todos los cualesdeterminan en gran medida los resultados finalesde la concepción teórica. En este sentido,junto con identificar los méritos de la estructuralegal instaurada, nos proponemosidentificar sus fallas, incluyendo en éstas tantolas atribuibles al sistema mismo, como al mercadoy al Estado.LA SEGURIDAD JURÍDICA Y EL AGUA COMOBIEN AUTÓNOMO: DERECHOS DEPROPIEDAD SOLIDOSEl objetivo de generar derechos de propiedadsólidos sobre los usos de agua se expresó,en primer lugar, en la propia constitución políticade 1980 (art.19 N°24, inciso final), queestableció que “los derechos de los particularessobre las aguas, reconocidos o constituidosen conformidad a la ley, otorgan a sus titularesla propiedad sobre ellos”. Asimismo, en el nuevoCódigo se eliminó toda posibilidad de caducarpor parte de la administración los derechosde agua, suprimiéndose toda norma quepudiera debilitar la propiedad sobre los mismos,en especial las potestades de la autoridadque pudieran afectarla. Ejemplo de esto últimoera la posibilidad de declarar área de racionalizacióny suspender los derechos existentes(art. 35 C.A. 1967), o restringir los usos máso menos libremente durante los períodos desequía (art. 332). Adicionalmente, la nuevalegislación reinstauró la obligación de registrode los derechos de agua ante los Conservadoresde Bienes Raíces, como forma de asegurarla titularidad de los derechos (art. 309);estableció normas para regularizar los derechosno inscritos (art. 1 y 2 de las disposicionestransitorias); fijo criterios y presuncionespara la determinación de las características delos derechos antiguos ( art. 309, 312 y 313); yentregó a los usuarios la propiedad de las infraestructurasde distribución de las aguas (art.202 y 212).Así, hoy en Chile los derechos a hacer usode agua, derechos de aprovechamiento, puedenser caracterizados de la siguiente forma:a) Son derechos reales, por cuanto así lodispone expresamente el artículo 6° delCódigo de Aguas, definiéndolo comoaquel que “recae sobre las aguas y consisteen el uso y goce de ellas”. Tambiéndicho artículo señala que este derecho“es de dominio de su titular, quien podráusar, gozar y disponer de él en conformidada la ley”. Finalmente, cabe señalarque el Código Civil define los “derechosreales” como aquellos que se tienen“sobre una cosa sin respecto a determinadapersona”.b) Es un derecho real mueble por naturaleza,pero si las aguas están destinadas aluso, cultivo o beneficio de un inmueblese reputarán inmuebles. En la prácticael derecho de aprovechamiento es, en lainmensa mayoría de los casos, lo que endoctrina se denomina inmuebles pordestinación.c) Recae sobre un bien nacional de usopúblico como lo es el agua.d) Se expresa en volumen por unidad detiempo, esto es, litros por segundo, metroscúbicos por año, etc..e) Es un derecho principal, por cuanto tieneuna vida jurídica independiente y nose encuentra subordinado a otro.f) El derecho de aprovechamiento puedehipotecarse. Al respecto, el Código deAguas dispone que los derechos de apro-93

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 91-103, jan./jun. 200494vechamiento inscritos pueden ser hipotecadosindependientemente del inmuebleal cual su propietario los tuviere destinados,y que los no inscritos sólo podránhipotecarse conjuntamente con dichoinmueble. Asimismo, el ordenamientoestablece que la hipoteca de los derechosde aprovechamiento deberá otorgarsepor escritura pública e inscribirseen el Registro de Hipotecas y Gravámenesde Aguas del Conservador de BienesRaíces respectivo.g) Puede ser embargado u objeto de medidasprecautorías.h) Su uso o ejercicio no es obligatorio, por loque, en otras palabras, no existe obligaciónde construir las obras necesarias paraaprovechar el agua a la que se tiene derecho.En definitiva, no existe obligación deutilizar el recurso hídrico de que da cuentael derecho de aprovechamiento.i) No está asociado a usos específicos parael agua. El recurso hídrico de que dacuenta el derecho puede ser utilizado encualquier destino. Esto es, principalmente,lo que permite la “libre transacciónde los derechos de agua”, dando nacimientoa lo que se conoce como “mercadode (derechos de) aguas”.j) No pueden ser caducados por la autoridad,en ningún caso, salvo expropiación.k) Comprende la concesión de los terrenosde dominio público necesarios para hacerloefectivo.l) Conlleva la facultad de imponer las servidumbresnecesarias para su ejercicio,sin perjuicio de las indemnizaciones quecorrespondan.m)La constitución originaria de los derechosde aprovechamiento es gratuita.Estas modificaciones, junto con establecerlas bases para la operación de un mercado,buscaban generar incentivos para el mejoramientode la eficiencia en el aprovechamiento,cuestión que redundaría en beneficio delos propios titulares de derechos.Es importante destacar que estas transformaciones,aún cuando pudieran parecer en primerainstancia como un cambio radical, enaquellas zonas con larga tradición de riego reflejabanideas ampliamente aceptadas y con raícesen los Códigos y normativas anteriores.Además, estas nuevas normas iniciaron su actuaciónen un escenario donde los derechos existentestenían una amplia legitimación social,situación que no se presenta en aquellas zonassin tradición agrícola, donde se generan nuevosderechos de agua que pueden enfrentanserias resistencias y baja aceptación social.En el marco descrito, los resultados observablesde la aplicación del nuevo Código hansido exitosos y concordantes con lo previsto,en especial en aquellas zonas donde el agua esun recurso muy escaso y, por tanto, de alto valor.En efecto, por ejemplo, resulta fácil constatarel elevado grado de eficiencia de aprovechamientodel agua que ha alcanzado el sectorminero; la eficiencia a nivel predial alcanzadaen el uso agrícola en los valles del nortechico; y las cuantiosas inversiones realizadaspor el sector privado para el alumbramientode aguas subterráneas.Existen además otras situaciones, producidaspor las innovaciones, que merecen un comentario.Una de ellas es la aplicación delnuevo Código en zonas donde predominan lasculturas aymáras y atacameñas. En ellas existela concepción del agua como un bien comunitario,adscrita a la tierra, enraizada profundamenteen su cosmovisión. Aunque claramenteno se previó así originalmente, la nueva leyde aguas, complementada con la moderna legislaciónindígena, llevó a la consolidación dela propiedad de los derechos de agua en lascomunidades indígenas y no en los usuariosindividuales.Otro aspecto a considerar se refiere a lasconsecuencias que la “fortaleza” de los derechosde agua tiene en la gestión de los recursoshídricos durante los períodos de sequía.La experiencia al respecto muestra las ventajasde que los usuarios asuman directamentela responsabilidad de sus decisiones de abastecimientodurante dichos períodos críticos. Estose pudo comprobar en la sequía que afectó abuena parte de la zona central durante los años1995/96 y 1998/99, la cual fue resuelta debuena manera con una mínima intervenciónestatal, si se la compara con el manejo de lasequía del año 1968 (aunque es preciso reco-

Torrealba, H. P.20 años del Código de Aguas del Chilenocer que los medios técnicos, financieros yhumanos en ambas oportunidades cambiaronsustancialmente). No obstante lo anterior, tambiénes necesario reconocer que la normativaaplicable en estas emergencias, en su afán dedar solidez a los derechos individuales, introducerestricciones que, en la práctica, la hacenser sobrepasada, imponiéndose el caráctersocial del fenómeno, generándose acuerdosal margen del texto legal. En efecto, es frecuenteque en esas circunstancias las organizacionesasuman la representación de los usuarios,llegando a acuerdos que, en rigor, sólopodrían suscribir los titulares individuales delos derechos. Así, se han suscrito acuerdos quepermiten limitar el ejercicio de algunos derechos;compensaciones económicas para lasorganizaciones; y, otras formas de gestión comunitariano previstas en la legislación.Finalmente, cabe señalar que la gestión dela infraestructura de captación y distribuciónde propiedad de las organizaciones dista muchode ser la esperada. En efecto, aunque setrata de bienes de propiedad de los particularesde suma importancia para la producción,se observa una notoria falta de inversión privadaen su mantención y desarrollo, de modotal que son numerosas las obras que han debidoser atendidas por programas especiales deorigen estatal. En esta materia, no cabe dudaque existe un claro retraso, y que el traspasode la propiedad de estos bienes comunes a losparticulares no ha sido un estímulo suficientepara mejorar su conservación y operación, loque frecuentemente contrasta con la eficienciaalcanzada a nivel predial.LA CREACIÓN DE MERCADOS(TRANSFERIBILIDAD)Diversos estudios han abordado en detallela operación del mercado de derechos de aguaen Chile, analizando sus beneficios, las limitacionespara su funcionamiento y los problemasde diversa índole que pudiera generar, no siendoel propósito de este trabajo entrar en dichoanálisis, sin perjuicio de dar una visión generalde nuestros puntos de vista al respecto.En primer término, es importante destacarque la legislación de aguas previó dos áreasdonde el mercado iba a desempeñar un papelcrucial: a) en la asignación original de los derechosde agua, a través de la incorporacióndel mecanismo de remate para resolver cuandohubieran dos o más solicitudes sobre lasmismas aguas y no existiera suficiente disponibilidadpara todas ellas, y b) en la reasignaciónde las aguas entre particulares.Desarrollo de un mercado para la asignaciónde los derechos de agua originales.Con relación a este tema, después de 20 añosde aplicación del Código, no puede caber dudarespecto de la ineficacia del remate como mecanismode decisión respecto de la asignaciónde los derechos originales, ya que en la prácticase ha comprobado que los supuestos para elmismo no alcanzan al uno por mil de las solicitudesy, en consecuencia, no ha existido otralimitación para la asignación de nuevos derechosque la disponibilidad física del recurso yla no afectación de los derechos de terceros.De acuerdo a la lógica del Código, esta realidadsignificaría que esos recursos hídricos (prácticamentela totalidad de lo concedido a partirde 1981), no tendrían mayor valor, dado queexistió solo un interesado por ellos, cuestiónabsurda e irreal. En fin, la forma de asignaciónoriginal de los derechos ha tenido consecuenciasextraordinariamente negativas, favoreciendoprocesos de restricción de la libre competenciay una distorsión completa en el funcionamientode diversos mercados (en el punto 4se desarrolla más ampliamente esta afirmación).Ahora bien, intentando explicar las causasde este fallo en la legislación, es posible afirmarque ellas están vinculadas básicamente conproblemas de información. En efecto, es irreale ilusorio suponer que los potenciales interesadosen las aguas que está solicitando otropara sí, van a revisar a lo menos dos veces almes las nuevas peticiones que se publiquen enlos periódicos y, además, sean capaces de determinarsi las condiciones de escasez, es decirde oferta y demanda de recursos hídricos, lascuales en ocasiones exigen evaluaciones a nivelde cuencas de miles de kilómetros cuadrados,pueden afectar el desarrollo de su negocioen algún futuro.La conclusión es obvia: en esta materia,el Estado debe cumplir plenamente su rol95

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 91-103, jan./jun. 200496subsidiario y el mercado por sí sólo no es suficiente.Es de interés recordar que además de la figuradel remate aplicada a solicitudes que presentanpor propia iniciativa los particulares, elCódigo previó la posibilidad de una actuaciónproactiva por parte de la Administración, consistenteen el ofrecimiento de derechos en remateabierto de recursos disponibles que nohubieran sido solicitados (art. 146). Esta alternativanunca ha sido utilizada, posiblementepor que la dinámica privada en relación conla solicitud de derechos superó largamente lacapacidad de la Administración de organizaruna actividad de esta naturaleza, que suponeuna concepción clara del desarrollo futuro delas cuencas.Desarrollo del mercado para la reasignación dederechos que ya estaban otorgados.En lo que se refiere al tema de la reasignaciónde las aguas ya otorgadas, el nuevo Código,al establecer la libre transferencia de losderechos de aprovechamiento, así como la independenciadel derecho de un uso específico,estableció las bases para que la reasignaciónde las aguas entre los diversos usos se efectuaraa través del mercado, dejando atrás sistemascentralizados, como lo era la declaraciónde áreas de racionalización.Es importante tener presente que esta opciónse dio en un contexto en el cual la libretransferencia entre titulares de derechos yahabía existido en legislaciones anteriores, y queademás en buena parte del país los derechosya estaban constituidos, surgiendo en consecuenciala necesidad ineludible de establecerun sistema de reasignación que permitieraabrir un espacio al abastecimiento de las nuevasdemandas, ambas condiciones objetivas quefacilitaban el éxito de una iniciativa de estanaturaleza en el país.En este escenario, no cabe duda que el mecanismode mercado ha sido adecuado paraproducir una transferencia de aguas hacia demandasfuertemente crecientes y que presentanun alto beneficio social y económico. Ese esel caso de las nuevas demandas domésticas,mineras e industriales ubicadas de Santiago alnorte. Un reflejo de lo señalado es el hecho deque todas las empresas sanitarias de Santiago alnorte tienen abiertos poderes compradores dederechos de agua. Los vendedores han sido típicamenteusuarios marginales de agua o inclusivederechos sin uso, ello originado en la expansiónde las ciudades u otras circunstancias.Asimismo, en períodos de sequía la libretransferencia se ha mostrado como un procedimientoeficaz para radicar, aunque sea transitoriamente,los recursos disponibles en aquellosusos más rentables, esto cuando existenobras de infraestructura que reducen la incertidumbrehidrológica y sistemas de distribuciónflexibles. Un caso emblemático en este sentidolo constituye el sistema Paloma, en la IVRegión del país, el cual es un ejemplo muypuro de operación de un mercado con granactividad y con una elevada sensibilidad de losprecios a las condiciones de escasez.Ahora bien, en contraste con lo que se observaen las transacciones desde el sector agrícolahacia otros usos consuntivos, al interiordel sector agrícola los ejemplos de transferencias,independientes de la tierra, entre agricultorescon explotaciones intensivas, son muyescasas. De este modo, en general, la actividaddel mercado es muy reducida. Por ejemplo,análisis realizados en el valle del Elqui muestranque el total de las transferencias ha comprometidomenos del 3% de los derechos, delos cuales un 90% correspondían a derechossin uso o utilizados sólo marginalmente (Hearney Easter, 1995).Como resultado de lo anterior, se puedeconcluir que, contrariamente a lo previsto porsus inspiradores, el interés en transferir excedentesmediante el mercado no ha sido unmecanismo inductor de una mayor eficienciaen el uso del agua en el sector agrícola, siendoen cambio muy importante en este aspecto lasgarantías dadas a la propiedad (como se señalóen el punto2).Las principales causas que explican esta bajaactividad del mercado en muchas zonas son:la ausencia de una escasez efectiva de recursoshídricos y/o la existencia de fuentes alternativas(aguas subterráneas); los altos costos detransacción, debidos principalmente a la rigidezde las infraestructuras de distribución; y,la incertidumbre hidrológica asociada a los

Torrealba, H. P.20 años del Código de Aguas del Chilederechos de agua, lo cual conduce a que losusuarios consideren el exceso de disponibilidadcomo una forma de seguro para los períodosde sequía.Por otra parte, un elemento indispensablepara el funcionamiento de un mercado, es disponerde un sistema registral de la propiedady procedimientos que permitan la inscripciónadecuada de los derechos existentes. En estesentido existen en la legislación diversas normasque se orientan a ese propósito ( art. 20-21, 55, 111-112, 114-121). Sin embargo, existebastante consenso en que una limitación importantepara alcanzar un mercado más activo,es la ausencia de bases de datos adecuadas.Desde esta perspectiva el diseño concebido enel Código presenta diversos vacíos, entre loscuales se destacan los siguientes:Existen procedimientos para regularizare inscribir los derechos de agua, pero nohay plazos para que ello se haga efectivo,de modo que después de 20 años, unaparte muy importante de ellos permanecensin inscripción en el registro de aguasde los Conservadores de Bienes Raíces.No se establece la obligación a los Conservadoresde Bienes Raíces de informara la Administración acerca de los cambiosdel registro, lo que hace imposible llevarun registro administrativo actualizado.Esto se está proponiendo cambiar enla modificación del Código en curso.En esta materia, sin embargo, el Código de1981 contiene un artículo de gran interés, comoes el que crea el Catastro Público de Aguas (art.122), el cual constituye la base para generar unregistro administrativo de las aguas y todos losaspectos relacionados con su gestión. Sin embargo,sorprendentemente, sólo en 1998 se dictóel reglamento que permitió su puesta enmarcha. De este modo, dicho catastro, incluyendolas modificaciones legales propuestas, puedeconstituirse en un elemento fundamentalpara agilizar y hacer más informado y transparenteel funcionamiento del mercado de derechosde aprovechamiento de aguas.En síntesis, visto el proceso en perspectiva,su mayor beneficio ha sido la forma fluida y armónicaen que se han podido transferir recursosde agua, generalmente subutilizados, haciaaprovechamientos con mayores beneficios, procesoque habría sido con seguridad extraordinariamenteconflictivo e ineficiente si se hubieraoperado con un sistema centralizado.Finalmente cabe destacar que el aceleradoagotamiento de las posibilidades de abastecerlas nuevas demandas, mediante la explotaciónde recursos hídricos que no estabanasignados, como es el caso de las aguassubterráneas, hace previsible que en los próximosaños una importante activación delmercado ya que la principal alternativa deabastecimiento de las nuevas demandas serála adquisición de derechos, en especial dederechos de agua subterráneas, a otros usuarios.En esta disyuntiva, no cabe duda quehabrá quienes busquen presionar al Estadopara que constituya nuevos derechos, aunqueno exista disponibilidad del recurso (lo queequivaldría a una versión moderna de lasemisiones inorgánicas que en el pasado autorizabael Banco Central), accediendo de esemodo a recursos nominales pero sin respaldo,todo en perjuicio de los titulares con derechosanteriores. Justamente es este el temacentral de la reciente polémica pública respectode las aguas subterráneas.Externalidades asociadas a las transferenciasde derechos de aguas.A diferencia de lo que se observa en otraspartes del mundo, el diseño (y vigencia práctica)del mercado de aguas en Chile se caracterizópor la falta de preocupación por los eventualesproblemas de acaparamiento de derechosy por las externalidades negativas asociadasa las transferencias de los mismos. A continuaciónse hace una breve relación del comportamientopráctico que se observa en estamateria, centrada en los siguientes puntos:(a) Monopolización de derechosCon relación a esta materia conviene señalarque, en general, no se han observado procesosde concentración originados en los mecanismosde mercado, esto es, a través de laadquisición de derechos existentes, como sí hasucedido debido a la forma de asignación originalde los derechos.97

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 91-103, jan./jun. 200498(b) Caudales de retornoEl análisis de las consecuencias que tienensobre los caudales de retorno las transaccionesentre particulares es de la mayor importancia,en especial porque en gran parte del país lasaguas se utilizan sucesivamente (hasta 5 veces)a lo largo del curso de los ríos, en las llamadassecciones, aprovechando las percolaciones yderrames de los terrenos regados aguas arriba,aún cuando legalmente no exista obligación degenerar estos flujos de retorno. Evidentemente,en la base de este problema está la inadecuadaforma de definir los derechos consuntivos,(por lo demás difícilmente se podría haber concebidootra manera de definirlos, considerandola forma en que históricamente se han asignadolas aguas en el país y las dificultades prácticasde intentar otras opciones), ya que se confundeel caudal derivado en la bocatoma con elcaudal efectivamente consumido por el usuario,el cual frecuentemente no representa ni el30% del valor anterior. Un ejemplo de la formacomo este tema ha sido abordado en otros países,lo ofrece la operación del poder compradorabierto por el Estado de California durantela sequía de inicios de los años 90. En ese caso,las compras eran evaluadas a partir del consumoefectivo del vendedor (“agua real”), determinadoa través de una auditoría técnica, e inclusiveexistía un diferencial entre los preciosde compra y venta equivalente al costo de revertirlas externalidades negativas sobre el medioambiente(Macaulay, 1996).En el caso de Chile, en general los usuariosno han manifestado una preocupación especialpor el tema, ya sea porque las transaccioneshan sido poco numerosas, porque los efectosno son inmediatos y evidentes para un usuariocualquiera, o porque no se han hecho estudioshidrológicos en profundidad para evaluarel tema. Sin embargo, en algunas cuencasdel norte chico cuyos usuarios han tomadoconciencia del riesgo, han discurrido una soluciónal margen de las normativas contenidasen el Código: simplemente las Juntas deVigilancia han introducido factores de correcciónal cambio de los derechos de agua de unpunto a otro, lo cual ha sido aceptado por susmiembros. En este caso, nuevamente estamosen presencia de dinámicas que se desarrollanal margen de las normativas y que se muestranefectivas, ello evidentemente mientras no surgenopiniones distintas decididas a hacer valerlos derechos que le asigna el texto legal.No obstante lo anterior, queda la duda acercade los impactos que efectivamente se han producidoy que pudieran no haber sido evaluadospor la falta de investigaciones hidrológicassobre el tema.(c) Sistemas de riegoEn algunas zonas han surgido problemas enla administración de los sistemas de riego, originadosen las transacciones de derechos. Enefecto, las ventas han generado conflictos entrelos compradores (nuevos dueños) que deseanextraer las aguas en otro punto del río yel resto de los usuarios del canal de origen delos derechos, ya que se generan serios problemasde operación cuando un canal queda sobredimensionadorespecto de los caudalesefectivamente conducidos (situación frecuenteen el norte del país). Asimismo, se han presentadoconflictos en la administración de lossistemas de riego en el norte del país por unainadecuada definición de las características delos derechos transados.(d) Externalidades ambientalesEn general, en la mayor parte del país no sehan detectado impactos ni se han desarrolladosituaciones de conflicto en el ámbito ambientaldebidas directamente a la transferenciade derechos de agua. Sin embargo, es necesariodestacar las movilizaciones sociales que sehan producido al comprobarse la paulatinadesaparición de las actividades agrícolas enoasis ubicados en el desierto de Atacama (Calama,Quillagua), lo que contradice en ciertamedida la vocación estratégica de las comunidadeslocales. En estos casos resulta evidentelas limitaciones de la legislación de aguas vigente,para abrir espacios a la solución armónicade este tipo de conflictos.REDUCCIÓN DEL ROLDE LA ADMINISTRACIÓNUno de los elementos claves de la reformadel 81, fue la reducción al máximo del rol dela Administración en materia de aguas, traspa-

Torrealba, H. P.20 años del Código de Aguas del Chilesando funciones al mercado, a las organizacionesde usuarios y a los tribunales de justicia.Al respecto, los principales cambios se relacionancon: la constitución de los derechos originales;las labores de fiscalización de las organizacionesde usuarios y de resolución de conflictos;y, las tareas de planificación y gestiónde los recursos hídricos. A continuación analizaremosseparadamente las nuevas ideas incorporadasy la experiencia práctica de su aplicación,en cada uno de estos tres temas.Constitución de derechos originalesRespecto de esta materia, ya hemos señaladoel fracaso de incorporar conceptos de mercadoen la asignación original, mediante elremate de los derechos cuando no existe suficienteagua para satisfacer las nuevas solicitudes.Nos queda analizar las consecuencias delabandono del procedimiento concesional queconsideraba una asignación provisional y, sóloposteriormente, una vez construidas las obras,la entrega de un derecho definitivo. Esto últimose debe relacionar con las siguientes característicasde la nueva legislación: el peticionariono tiene ninguna obligación de justificarla cantidad de agua pedida, ni de usar elcaudal otorgado; el recurso se otorga en formagratuita; y, finalmente, resulta obligatoriopara la administración otorgar el derecho cuandoexiste disponibilidad de agua y no se afectael derecho de terceros.Una vez que entró en vigencia el nuevoCódigo, el sector que reaccionó con mayorrapidez solicitando derechos fue el hidroeléctrico,logrando constituir en los años 80 unconsiderable número de derechos no consuntivos,que en ocasiones comprometen cuencasenteras. Algo similar sucedió con grupos quetenían un buen nivel de información. Sin embargo,el sector sanitario, en poder del Estado,sólo en los 90 tomó plena conciencia delvalor estratégico de los derechos de agua parasu desarrollo, comenzando a crear unidadesespecializadas en el tema. Lo mismo sucediócon el Fisco en relación con la petición dederechos de agua para la construcción de grandesobras hidráulicas, ya que las políticas degobierno de los 80 no consideraban la construcciónde ese tipo de obras, lo que ha tenidocomo consecuencia que diversos proyectos decarácter público han tenido dificultades paraacceder a los derechos de aprovechamientopor solicitudes anteriores (ejemplo existen enlas cuencas de los ríos Cautín, Maule, Mataquito,Aconcagua y otras). Asimismo, los sectorescampesinos y las comunidades indígenas,carentes de información y apoyo, frecuentementehan descubierto recién en los últimosaños que no disponen de derechos de aguapermanentes para acceder a planes gubernamentalesde desarrollo, como por ejemplo, laLey de Fomento al Riego.En resumen, como era previsible, el resultadodel nuevo diseño significó: la proliferaciónde peticiones para tomar posiciónrespecto de un bien estratégico como lo esel agua; la solicitud de grandes caudales(¡para qué pedir lo que se necesita si se puedepedir todo!); la generación de una escasezjurídica/formal pero no real del recursoen importantes zonas; la creación de obstáculospara el desarrollo de proyectos; y, lageneración de barreras de entrada a determinadosmercados, desincentivando la competenciaen los mismos.Las anteriores afirmaciones han sido documentadasprofusamente, a partir de la experienciapráctica de la Dirección General deAguas, a lo largo del debate en torno a la modificacióndel Código de Aguas. Sólo a modode ejemplo, se puede señalar que:En relación con los usos no consuntivos,se han constituido derechos por más de13.000 m3/s, siendo que actualmenteapenas se utilizan del orden de 2.500m3/s-, situación que ha influido decisivamenteen el desarrollo de las empresasdel sector hidroeléctrico, según eltestimonio de sus propios directivos.En relación con los usos consuntivos, enregiones donde no se habían constituidoderechos de agua superficiales conanterioridad al actual Código, los derechosasignados bajo la nueva legislaciónsólo son utilizados efectivamente en cifrascercanas al 1% y sin embargo ennumerosos cauces en la actualidad ya nose puede acceder a derechos de carácterpermanente, por inexistencia de disponibilidadlegal del recurso.99

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 91-103, jan./jun. 2004100En determinadas zonas la disputa por lasaguas subterráneas, llevadas en ocasionesa los tribunales, tienen evidentementecomo propósito el control del acceso adeterminadas concesiones sanitarias.En síntesis, paradojalmente, el procedimientoestructurado para favorecer el mercado,en la práctica ha significado la concesión deestancos (por cierto sin pago para el Estado) yuna reducción de la competencia en distintosmercados.No cabe duda que situaciones como las descritas,además de ser un claro desincentivo parael pleno aprovechamiento del potencial hídricodel país, resultan inaceptables para el ciudadanocomún, que asigna el agua un fuerte contenidosocial, tienen un impacto negativo desdela perspectiva de la equidad y contribuyenfuertemente a desprestigiar el conjunto de lalegislación de aguas. Del mismo modo, son unademostración de la falta de consonancia entrela legislación de aguas y la naturaleza de los problemasque se presentan en la sociedad.En este escenario, no resulta extraño queen las oficinas de la Dirección General deAguas se deba tratar de explicar, en generalcon escaso éxito, que no es posible constituirderechos para un determinado proyecto deinversión, debido al compromiso de los caudalescon derechos ya concedidos. La situaciónen determinados casos resulta aún más incomprensiblepara el peticionario, cuando sele indica que la solución consiste en negociarcon el titular de un derecho que no está siendoutilizando y que pertenece a una personaajena por completo a la zona.Sin embargo, en ocasiones la situación resultatan violenta, como cuando está en juegoel agua potable de alguna población, que endefinitiva se alcanza una solución entre laspartes al margen de la legislación, a través dela intervención del poder político. Otro casoextremo se dio con relación a la constituciónde un conjunto más de 10 derechos no consuntivos,los cuales comprometían caudales delorden de 14.000 m3/s y afectaban seriamentelas condiciones de competencia del sector hidroeléctrico.En ese escenario, después de unproceso judicial iniciado por el peticionario,la Administración se vio en la necesidad dedenegar dichos derechos por atentar contrael orden económico, solicitando además undictamen de los organismos antimonopolios.El conflicto, en definitiva, condujo a una recomendacióna la Dirección General de Aguaspor parte de la Comisión Preventiva CentralAntimonopolios, en el sentido que se abstuvierade constituir nuevos derechos no consuntivos“mientras no exista un mecanismo legaly/o reglamentario que aseguren el buen usode las aguas, a menos que se trate de proyectosespecíficos de interés general”.Es decir, en estas situaciones la extrema liberalidaddel procedimiento de asignaciónoriginal, paradojalmente ha llevado, en la práctica,a entregar a la Administración poderesextremadamente amplios, en un caso, y, enotro, a la intervención política directa, solucionespor cierto completamente ajenas al espíritude la legislación.Finalmente, cabe destacar que una materiaestrechamente vinculada a la constitución delos derechos originales, que sorprendentementecasi no tuvo atención en el nuevo articulado,es la definición y reglamentación del conceptode disponibilidad, el cual, a pesar de suimportancia, no mereció sino un par de líneas.Esta determinación en la práctica es la únicafunción trascendente que permaneció comoresponsabilidad exclusiva de la Administración.Este hecho, contradictorio con el espíritudel nuevo código, posiblemente refleja la escasaasesoría técnica de carácter hídrico quetuvo la comisión encargada de la reforma, o ladificultad para encontrar un procedimientoalternativo al cálculo de un “funcionario”.Como era previsible, también han existidoposiciones que han buscado relativizar esta facultadde la Administración de determinar loscaudales disponibles, en especial con relacióna la constitución de derechos de aprovechamientode aguas subterráneas. En efecto, hanaparecido alegatos en el sentido de que lasaguas subterráneas son tan abundantes, y estan difícil e incierta su determinación, que noresulta necesario que la Administración se preocupede evaluar su disponibilidad a nivel delos acuíferos, dado que ello sería un atentadoa las posibilidades de desarrollo del país. Noestá de más señalar que ello significa descono-

Torrealba, H. P.20 años del Código de Aguas del Chilecer los instrumentos de que dispone la ingeniería,el nivel de conocimiento disponible enel país, la importancia que tiene el problemade la explotación de los acuíferos a nivel mundialy, finalmente, la amenaza que significapara el concepto mismo de propiedad unaautoridad pública que genere derechos deaprovechamiento sobre aguas inexistentes.Respecto del tema recién reseñado, debemosdejar constancia que, afortunadamente,una reciente sentencia del más alto tribunalde justicia del país ha respaldado la política einterpretación jurídica que desde siempre habíamantenido la Administración en materiade gestión de las aguas subterráneas, y quehabía sido puesta en entredicho. Así, la CorteSuprema ha resuelto que la Dirección Generalde Aguas debe en el futuro, “al resolversobre las solicitudes presentadas respecto dederechos de aprovechamiento de aguas subterráneas,en sectores acuíferos en que existenderechos ya constituidos ..., verificar la disponibilidadjurídica de aguas a nivel de fuenteo acuífero ..., y no limitarse a la constataciónde la mera existencia física del recurso hídricode que se trata”.Fiscalización de organizaciones de usuariosy resolución de conflictosEn esta materia, el nuevo Código restringiódrásticamente el importante rol de tutelaje queentregaba a la Administración la legislaciónanterior (Peña, 2001), dejándole sólo algunasfacultades, que se ejercen a petición de parte,referidas a comprobar la correcta distribuciónde las aguas y materias de índole económica(art.283 y 291). Temas como el cumplimientode las normas referidas a la adecuada informacióna los miembros, el control de laselecciones y otros fueron eliminados. Del mismomodo, se terminó con un procedimientode amparo administrativo de las aguas, cuandoexistían conflictos por alteraciones de ladistribución de las aguas debido a accionesrecientes, y se radicó esa facultad en los tribunales,incluso debilitando el rol de las organizacionesde usuarios en el tema.La situación actual de las organizaciones deusuarios, salvo contadas excepciones, se caracterizapor una gran precariedad operativa, porun incumplimiento generalizado de las normasmínimas de funcionamiento de cualquierorganización y por una baja participación ytransparencia (Peña, 2001), así como por unanotoria falta de adecuación a las nuevas posibilidadesy desafíos en la gestión de los recursoshídricos.En este escenario, con frecuencia los usuariosrecurren a la Dirección General de Aguaspara que ejerza de hecho una labor de árbitroo para lograr acuerdos entre partes en conflicto,función no contemplada en la legislaciónvigente pero que corresponde, por una parte,a la necesidad de tener instancias de resoluciónanteriores a los tribunales y, por otra, a latradicional imagen de imparcialidad que mantienela autoridad pública.Por otra parte, en las ocasiones que un usuarioha entrado en conflicto con la directivade su organización, aún contando con un informefavorable de la Dirección General deAguas y con resultados en el mismo sentido enlos tribunales, ha sido prácticamente imposiblerevertir situaciones en plazos que sean adecuadosa la naturaleza de los problemas planteados.Asimismo, las características de las accionesjudiciales y la falta de preparación especializadade muchos jueces, transforma losjuicios en un evento extremadamente impredecible,lento y de alto costo, contribuyendotodo ello a que los interesados eviten en loposible recurrir a dicha instancia, en especialaquellos de menor poder económico.De acuerdo a lo anterior, se visualiza la necesidadde iniciar una profunda reflexión acercade las formas de resolución de conflictosconsideradas en el Código, pensando en nuevasalternativas (v.gr.: tribunales especiales, sistemade arbitrajes, etc.), (Vergara, 1998), y delrol de fiscalización de la Administración conrelación a las organizaciones de usuarios.Cabe destacar que la no solución de estosproblemas se traduce en ocasiones en una realrestricción al ejercicio de la propiedad.La planificación en materiade recursos hídricosDurante los primeros 10 años de aplicacióndel nuevo código, el tema de la planificaciónestuvo completamente ausente, esto ya que se101

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 91-103, jan./jun. 2004102entendía que la existencia de mecanismos demercado y derechos de agua sólidos hacíaninnecesaria cualquier iniciativa en esa materia,aunque se tratara, como señala el código:“planificar el desarrollo del recurso en las fuentesnaturales, con el fin de formular recomendacionespara su aprovechamiento” (art. 299letra a). Respecto de esta disposición, se puedeseñalar que las visiones dominantes en elGobierno de la época fueron más allá (ó másacá) que la propia ley, dejando su texto comoletra muerta.Esta situación cambió al asumir los Gobiernosdemocráticos, comenzando a realizarseestudios básicos orientados a configuraruna visión de largo plazo del aprovechamientode los recursos hídricos, en un contextode acelerado crecimiento económico. Posteriormente,en forma paulatina, se reivindicóel rol del Estado en la gestación de lasgrandes obras de infraestructura hidráulicapara el desarrollo del riego (la cual, en lapráctica, había sido abandonada) y se comenzóa trabajar en una política de nacionalde recursos hídricos.Finalmente, hoy son evidentes las muestrasde agotamiento de un sistema de gestión, quepretende resolver en forma aislada los distintostemas, y cuyo único mecanismo de negociaciónes el mercado, en un escenario de usointensivo de los recursos y con externalidadesnegativas generalizadas de diversa índole.Considerando lo anterior, en la actualidadse observa que, en distintos actores, se estáabriendo espacio, una visión más integradade la gestión de los recursos hídricos, queaborda en forma combinada temas que losmecanismos de mercado por sí solos son incapacesde resolver, o que definitivamente noestán considerados en los marcos legales. Eneste nuevo escenario, la Dirección General deAguas ha venido realizando un esfuerzo parala formulación y validación de los llamados“planes directores para la gestión integradade los recursos hídricos”, concebidos comoun ejercicio de planificación indicativa y participativa,orientados a coordinar las funcionesreguladoras y de promoción del Estado ya dar señales a los privados, todo con el propósitode maximizar el beneficio económico,social y ambiental del agua.CONCLUSIÓNDespués de 20 años de vigencia del actualCódigo de Aguas, más allá del análisis de aspectospuntuales, cabe hacerse preguntas de fondorespecto de su capacidad de convocar losesfuerzos de la sociedad de manera coherentehacia el objetivo de maximizar los beneficioseconómicos, sociales y ambientales de la gestiónde las aguas, es decir, si el Código hace posiblela gobernabilidad del sector hídrico en laperspectiva del desarrollo sustentable del país.En este sentido, el análisis realizado muestraque existen materias en su articulado quese corresponden perfectamente con la culturaprevaleciente en la sociedad y que entregansoluciones adecuadas y eficientes a los desafíosque se deben superar, en consecuencia, sedesarrollan de manera fluida y sin contratiempos,pero existen otras que claramente estánen conflicto con dichas creencias y no resuelvenlos problemas, lo cual conduce a situacionesde enfrentamiento. En el primer supuestoincluyo medidas como el fortalecimiento dela seguridad jurídica de los derechos. En elsegundo, la forma cómo se constituyen originalmentetales derechos.En términos generales, en opinión del autor,el gran mérito del Código del 81 fue incorporary considerar en forma consistente ladimensión económica del recurso hídrico, incluyendoen ello la definición de derechos depropiedad y la libre transferencia de los derechosde aprovechamiento. Sin embargo, esteesfuerzo en cierta medida no ha dado todossus frutos, e inclusive ha generado conflictosinnecesarios por ciertas deficiencias en su concepciónoriginal. Entre éstas se pueden citarla subvaloración de los problemas generadospor la inevitable falta de conocimiento e informaciónde los actuales y de los potencialesinteresados en los recursos hídricos, así comoel desconocimiento del rol subsidiario que esnecesario que asuma el Estado, debido a lanaturaleza especial de los problemas que presentala gestión de los recursos hídricos.La otra ausencia significativa en la concepcióndel Código de Aguas del año 1981, se refiere,a su extrema simplificación o, dicho deotra forma, la no adecuada consideración delrecurso hídrico como un bien, además de eco-

Torrealba, H. P.20 años del Código de Aguas del Chilenómico, como social, cultural y ambiental, concomplejas interacciones que se generan a nivelde las cuencas, todo lo cual lleva a que nose hayan diseñado estructuras que permitanla gestión integrada de los recursos hídricos,manteniendo las ventajas de los incentivos demercado.Finalmente, es importante señalar que eltema hídrico no ha estado ajeno al prolongadodebate que se ha dado en la sociedad chilenaen torno al rol del Estado desde hace yavarias décadas. Debate que, tratándose delagua, ha sido especialmente negativo, esto yaque ha generado posiciones muy antagónicas,en circunstancias que las lecciones de la historiay de la experiencia mundial llevan a la conclusiónde que justamente es el agua un campodonde la cooperación público-privada esmás necesaria y fructífera. Justamente quizásla clave para avanzar hacia una mejor gestiónen el tema hídrico esta en superar la culturade la desconfianza entre los distintos actores,y su reemplazo por una cultura de la cooperacióny la confianza.103ReferenciasBAUER, C.J. 1993. Los derechos de aguas y el mercado: efectos e implicancias del código de aguas chileno. Revista de Derecho deAguas, Copiapó, v.4.BÜCHI, H. 1993. La transformación económica de Chile: del estatismo a la libertad económica. Santafé de Bogotá: Norma.HEARNE, R.R.; EASTER, K.W. 1995. Water allocation and water markets: an analysis of gains-from-trade in Chile. Washington: WorldBank.INGENIEROS Y ECONOMISTAS CONSULTORES. 1996. Análisis del mercado de recursos hídricos. Santiago: Ministerio de ObrasPúblicas.MACAULAY, S. 1996. Lessons learned in management of water markets in scarcity or drought conditions. In: INTERNATIONAL SEMINARON WATER RESOURCE MANAGEMENT, 1996.Santiago: MOP-FAO.PEÑA, H. 2001. Desafíos a la organizaciones de usuarios en el siglo XXI. Revista de DerechoAdministrativo Económico de Recursos Naturales, Santiago, v.3, n.2, p. 307-312, jul./sep.PEÑA, H. 1997. Water markets in Chile: what they are, how they have worked and what needs to be done to strengthen them? In: INTER-NATIONAL CONFERENCE ON ENVIRONMENTALLY SUSTAINABLE DEVELOPMENT, 4., 1996, World Bank and George WashingtonUniversity. Rural well-being: from vision to action. Washington: World Bank.PEÑA, H.; RETAMAL, U. 1992. Ventajas y limitaciones del mercado en la asignación de derechos de agua. In: ENCUENTRO CIENTÍFICOSOBRE EL MEDIO AMBIENTE, 4., 1992, Valdivia. Gestión ambiental: desarrollo hoy sin arriesgar el mañana. Santiago: CIPMA.VERGARA, A. 1998. Derecho de aguas. Santiago: Editorial Jurídica de Chile. v.2.Humberto Peña Torrealba Ingeniero, Director General de Aguas,Ministerio de Obras Públicas, Chile. humberto.pena@moptt.gov.cl

Mercado de aguas: viabilidad y potencialidadesde un instrumento para la reformade la gestión hídrica en el PerúEduardo Zegarra MéndezRESUMEN: El Perú enfrenta problemas bastanteserios en la gestión del agua, los cuales se haránparticularmente intensos en la próxima décadaen un contexto de crecientes demandas ylimitada oferta del recurso. Estos problemas nopueden ser efectivamente enfrentados con la actualinstitucionalidad, la cual no genera incentivospara la eficiencia, equidad y sostenibilidaden el uso del agua. Existe por esto un crecienteconsenso sobre la necesidad de reformar esta institucionalidad,buscando mecanismos más eficacespara enfrentar los problemas.Uno de los temas claves al respecto es el de laconveniencia de introducir mecanismos de mercadopara la asignación del agua en un nuevoesquema institucional. Los mercados de aguaaparecen como una alternativa interesante paraenfrentar la creciente escasez y las observadaslimitaciones de los mecanismos administrativosvigentes para reasignar el agua en función deuna demanda creciente y cada vez más compleja.Los mercados de agua permiten que los derechosde acceso al recurso puedan ser reasignadosentre usuarios particulares en función desus incentivos económicos, con potenciales impactospositivos en términos de eficiencia. Igualmente,si los mercados están adecuadamenteregulados y se cumplen ciertos requisitos básicos,pueden contribuir a mejorar tanto la equidadcomo el manejo medio ambiental.El propósito de este artículo es evaluar la posibilidadde introducir un mercado de aguas enel esquema institucional peruano en función deun análisis de las condiciones históricas, actualesy perspectivas del manejo del agua en el Perú.En particular, se analizan los problemas con elactual sistema administrativo de acceso al agua yse plantean aspectos conceptuales básicos paraABSTRACT: Peru is facing very serious problemsin water management. These problems willbe particularly intense in the coming decade, ina context of growing demands and limited offerof that resource. These problems cannot be effectivelysolved in the current institutionality, whichdoes not generate incentives for efficiency,equity and sustainability of water use. For thisreason there is a growing consensus on the needto reform this institutionality, seeking more effectivemechanisms to face the problems.One of the key topics in this respect is theusefulness of introducing market mechanismsto grant water according to a new institutionalscheme. Water markets appear as an interestingalternative to face the growing scarcity and thelimitations observed of the administrative mechanismsin force to reassign the water as a functionof a growing and increasingly complex demand.The water markets allow the rights of accessto the resource to be reassigned among specificusers as a function of economic incentives,with positive potential impacts in terms of efficiency.Equally, if the markets are appropriatelyregulated and certain basic requirements arefulfilled, they may help improve both equity andenvironmental management.The purpose of this article is to evaluate thepossibility of introducing a water market in thePeruvian institutional scheme as a function ofan analysis of historical conditions, current conditionsand the perspectives of water managementin Peru. The problems of the current administrativesystem for access to water is particularlyanalyzed, and basic conceptual aspects arepresented for the possible operation of a marketbased on a mobile resource subject to major externalities.Equally, the institutional conditionsAgradezco los comentarios y observaciones de tres revisores anónimos. Errores u omisiones subsistentes son de sola responsabilidaddel autor.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○REGA – Vol. 1, no. 1, p. 105-125, jan./jun. 2004106ja. Los mercados de agua permiten que los derechosde acceso al recurso puedan ser reasignadosentre usuarios particulares en función desus incentivos económicos, con potenciales impactospositivos en términos de eficiencia. Igualmente,si los mercados están adecuadamenteregulados y se cumplen ciertos requisitos básicos,pueden contribuir a mejorar tanto la equidadcomo el manejo medio ambiental.El propósito de este artículo es evaluar la posibilidadde introducir un mercado de aguas enel esquema institucional peruano en función deun análisis de las condiciones históricas, actualesy perspectivas del manejo del agua en el Perú.En particular, se analizan los problemas con elactual sistema administrativo de acceso al agua yse plantean aspectos conceptuales básicos parala posible operación de un mercado sobre unrecurso móvil y sujeto a importante externalidades.Igualmente, se identifican las condicionesinstitucionales que podrían favorecer una adelaposible operación de un mercado sobre unrecurso móvil y sujeto a importante externalidades.Igualmente, se identifican las condicionesinstitucionales que podrían favorecer una adecuadaoperación del mercado en términos deeficiencia, equidad y sostenibilidad en el uso delagua en el contexto particular del Perú.La primera sección describe algunas característicasbásicas de las fuentes y usos del agua, asícomo proyecciones al respecto. La segunda secciónestá dedicada al análisis histórico del marcoinstitucional vigente para el acceso y uso del agua,basado a la legislación de 1969 y sus modificacionesposteriores. La tercera sección describe la crisisdel modelo actual de acceso, asignación y usodel agua en el Perú enfatizando las implicanciasen términos de eficiencia equidad y sostenibilidad.La cuarta sección discute conceptualmentelas características básicas del agua y del mercadode aguas, y la quinta los requisitos y particularidadesque influyen en el diseño y posible operacióndel mercado de aguas en el caso peruano. La sextasección describe los intentos recientes paracambiar la legislación de aguas en el Perú y últimasección presenta las principales conclusiones.PALABRAS CLAVE: mercado de agua, reforma,gestión, Perúthat might favor an adequate operation of themarket is examined for efficiency, equity andsustainability of water use, in the specific contextof Peru.The first section describes a few basic characteristicsof the water sources and uses, besidesprojections on this matter. The second sectionis dedicated to the historical analysis of thecurrent institutional framework for access towater and its use, based on the 1969 Law andits later modifications. The third section describesthe crisis of the current model for access,grants and water use in Peru, emphasizing theimplications in terms of efficiency, equity andsustainability. The fourth section discusses thebasic characteristics of water and the watermarket conceptually, and the fifth the requirementsand specificities that influence the designand possible operation of the water marketin the case of Peru. The sixth section describesthe recent attempts at changing the waterlaw in Peru, and the last section presentsthe main conclusions.KEY WORDS: water market, reform, management,PeruINTRODUCCIÓNEl Perú enfrenta problemas bastante seriosen la gestión del agua, los cuales se harán particularmenteintensos en la próxima década enun contexto de crecientes demandas y limitadaoferta del recurso. Estos problemas no puedenser efectivamente enfrentados con la actual institucionalidad,la cual no genera incentivos parala eficiencia, equidad y sostenibilidad en el usodel agua. Existe por esto un creciente consensosobre la necesidad de reformar esta institucionalidad,buscando mecanismos más eficacespara enfrentar los problemas.Uno de los temas claves al respecto es el dela conveniencia de introducir mecanismos demercado para la asignación del agua en un nuevoesquema institucional. Los mercados de aguaaparecen como una alternativa interesante paraenfrentar la creciente escasez y las observadaslimitaciones de los mecanismos administrativosvigentes para reasignar el agua en función deuna demanda creciente y cada vez más comple-

Méndez, E. Z.Mercado de aguas: viabilidad y potencialidades de un instrumento para la reforma de lagestión hídrica en el Perúcuada operación del mercado en términos deeficiencia, equidad y sostenibilidad en el uso delagua en el contexto particular del Perú.La primera sección describe algunas característicasbásicas de las fuentes y usos del agua,así como proyecciones al respecto. La segundasección está dedicada al análisis histórico delmarco institucional vigente para el acceso y usodel agua, basado a la legislación de 1969 y susmodificaciones posteriores. La tercera seccióndescribe la crisis del modelo actual de acceso,asignación y uso del agua en el Perú enfatizandolas implicancias en términos de eficienciaequidad y sostenibilidad. La cuarta sección discuteconceptualmente las características básicasdel agua y del mercado de aguas, y la quinta losrequisitos y particularidades que influyen en eldiseño y posible operación del mercado deaguas en el caso peruano. La sexta sección describelos intentos recientes para cambiar la legislaciónde aguas en el Perú y última secciónpresenta las principales conclusiones.ALGUNAS CARACTERÍSTICAS BÁSICASDE LAS FUENTES Y USOS DEL AGUAEN EL PERÚEl territorio peruano tiene una extensiónaproximada de 128.5 millones de hectáreas.Se caracteriza por una enorme diversidad climáticay ecológica al poseer más de 80 de losecosistemas existentes en el planeta. El país dedivide en tres regiones naturales de marcadocontraste:La franja costera occidental desértica,con el 10% del territorio;La región andina o sierra, con el 31% delterritorio; yLa selva oriental de montaña y amazónica,con el 59% del territorio nacional.La región de la costa, ubicada entre los 0 y2,000 metros sobre el nivel del mar, se caracterizapor la ausencia total de lluvias durante todoel año 1 . La población urbana y rural de la costa1La aridez de la costa está asociada a la existencia de laCorriente Peruana (o corriente de Humboldt, de aguas templadas;el relieve andino con altitudes superiores a los 5,000msnm y el sistema de circulación atmosférica regida por elanticiclón del Pacífico Sur, y parcialmente por los fenómenosde la hoya amazónica (Eguren, 2003)utiliza el agua de una media centena de ríos derégimen irregular y con un marcado carácterestacional en múltiples actividades agrícolas, deconsumo humano e industriales, los cuales tambiénalimentan las fuentes de agua subterránea.Por su parte, la región sierra tiene precipitacionesestacionales de regular intensidad yel agua se utiliza directamente de la lluvia paralas actividades agropecuarias, además, en ellase ubican los principales proyectos de los sectoresmineros e hidroenergéticos del país.La región selva se caracteriza por periodosde intensas lluvias durante la mayor parte delaño. En la selva el agua es generalmente abundantey los mayores usos son de origen agropecuarioy para consumo humano, en una regiónaún con baja densidad poblacional y limitadaactividad económica por carencias deinfraestructura.El patrón histórico de ocupación territorialde la población, influenciado por la colonizaciónespañola con énfasis en los puertos yciudades de la zona costera, han determinadoque la mayor parte de la población peruana,actualmente estimada en 26 millones de habitantes,el 61%, se ubique en la esta región, especialmenteen la costa norte y costa centro,esta última donde se ubica la capital, Lima, conel 30% de la población nacional. Le siguen enimportancia la sierra con 29% y la selva con10% de la población total.Así la mayor demanda por agua, tanto paraconsumo directo como para actividades económicas,se ubica en la región occidental tanto dela costa como de la sierra, las cuales tienen unamenor dotación relativa de agua. Por ejemplo,se estima que la dotación anual de agua porhabitante en la costa es de sólo 2,530 m 3 , muypor debajo del promedio mundial de 8,500 m 3 .En contraste, en la región selva la dotación porhabitante es de 450,840 m 3 . Igualmente, de ladotación anual de agua de todo el país, la vertienteoccidental sólo tiene el 1%, mientras quela vertiente oriental selvática tiene el 99% (Emanuely Escurra, 2000).La región costa ha tenido durante los últimos50 años el mayor crecimiento poblacionaldebido al intenso proceso migratorio desdezonas rurales a zonas urbanas. Frente a esta tendencia,la respuesta tradicional del Estado pe-107

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 105-125, jan./jun. 2004108ruano fue de una creciente inversión en obrasde infraestructura mayor para mejorar la ofertade agua requerida por el crecimiento poblacionaly de los sectores económicos. Las mayoresobras de infraestructura – básicamente lasde riego – se basan en el trasvase de agua de lavertiente oriental a la occidental, con costos muyelevados. Se estima que el Perú gastó en los últimos40 años aproximadamente US$ 8,000millones en este tipo de inversiones (Zegarra,1998), gasto que de ninguna manera podríavolver a realizarse en las condiciones actuales.Igualmente, para las próximas dos décadasla costa sigue teniendo el mayor crecimientopoblacional proyectado así como la mayorproyección de actividades económicas consumidorasde agua como la agricultura, la industriay el consumo de agua potable y saneamiento.Actualmente se proyecta un déficit deagua en la costa alcanzaría el 30% para el año2010, y un 10% de déficit para la región occidentalde la sierra en el mismo año. En general,las estimaciones actuales indican que conlas tendencias existentes para el año 2020 elPerú tendrá un serio problema de estrés hídricoo desbalance entre oferta y demanda(Emanuel y Escurra, 2000).Esta situación de creciente escasez contrastacon los bajos niveles de eficiencia en el uso delagua en los sectores de mayor consumo. En elcaso de la agricultura costeña, por ejemplo, secalcula que el uso efectivo en promedio es desólo 30% del agua entregada, mientras el restodel recurso se pierde en el Océano Pacífico oen filtraciones (Hatta y otros, 1989).Una parte de los ríos de la vertiente occidentaltiene problemas de contaminación, conalta presencia de metales como cadmio y cobrepor encima de los estándares permisibles(Emanuel y Escurra, 2000). Algunos ríos tienenproblemas particularmente intensos, especialmentelos que tienen alguna operaciónminera de envergadura (Pulgar-Vidal, 2002).Igualmente, se estima que un 30% de las tierrasagrícolas costeñas tienen problemas de salinizacióndebido al mal uso del agua en laagricultura (PERÚ, 2003).En la sierra existen algunas zonas, especialmenteen la sierra sur, en donde ya se observanproblemas de desertificación por efectos del cambioclimático global. Igualmente, en la sierra sepresentan severos problemas ambientales relacionadoscon la actividad minera, muchos de loscuales se manifiestan en conflictos por el uso delagua entre la minería y otros sectores. Además,esta zona enfrenta un proceso de erosión de lossuelos debido a las intensas lluvias estacionales yla marcada pendiente de los terrenos. El escasonivel de forestación de las laderas influye en lapoca capacidad de retención de tierra fértil delos andes peruanos, especialmente en la vertienteoriental. Este problema también es importanteen la vertiente occidental, afectando a su vez alas zonas de ri44ego regulado costeñas en dondelos reservorios que reciben agua con muchossedimentos pierden muy rápidamente su capacidadde almacenamiento.En la selva el mayor problema ambiental provienede la deforestación y la alteración de delicadosespacios ecológicos de la amazonía porla actividad económica del hombre. La proliferacióndel cultivo de la coca en amplios espaciosde la selva alta también está generando seriosproblemas de sostenibilidad ambiental frentea la precariedad de los suelos involucrados.En el contexto de los problemas ambientalesmencionados se encuentran importantesconflictos sociales por el manejo del agua. Enla mayor parte de las áreas en donde existenimpactos ambientales adversos en las fuentesde agua por operaciones mineras, por ejemplo,existen conflictos con otros sectores comoagricultura, acuicultura y consumo urbano. Laotra fuente importante de conflictos es propiamenteel acceso a fuentes de agua para finesalternativos, tanto entre diversos sectores comoentre localidades y regiones 2 .En general, el panorama que presenta lasituación y perspectivas de demanda de aguaen el Perú indica crecientes conflictos y presionespor una oferta limitada del recurso y enun contexto de medios escasos para invertiren costosas obras de infraestructura. Así en lospróximos años el tema de las reglas para la asig-2Hace muy poco el país ha sido testigo de un intenso enfrentamientoentre dos gobiernos regionales por el agua de unacuenca del río Tambo en la zona sur (Moquegua y Arequipa),el cual aún no ha podido ser resuelto totalmente en el contextoactual de fragilidad institucional y vacíos en las recientesleyes de descentralización que crearon gobiernos regionalesa partir del año 2003.

Méndez, E. Z.Mercado de aguas: viabilidad y potencialidades de un instrumento para la reforma de lagestión hídrica en el Perúnación y uso del agua ocupará un crecienteespacio en el debate y las políticas públicas enel Perú, especialmente porque la actual institucionalidadno parece estar preparada paraenfrentar los problemas adecuadamente,como se analiza en la siguiente sección.EL SISTEMA DE ACCESO, ASIGNACIÓNY USO DEL AGUAEl sistema de acceso y uso del agua en elPerú se rige por la Ley de Aguas vigente, aprobadaen 1969 3 , en la cual se adoptó un modelode propiedad estatal sobre el recurso. Convieneal respecto reproducir el primer artículode esta norma:“Artículo 1º.- Las aguas, sin excepción alguna,son propiedad del Estado, y su dominio es inalienablee imprescriptible. No hay propiedad privadade las aguas ni derechos adquiridos sobreellas. El uso justificado y racional del agua, sólopuede ser otorgado en armonía con el interéssocial y el desarrollo del país”Destaca en la ley la fuerte capacidad discrecionaldel Estado sobre el agua, que fue definidacomo un recurso sobre el que explícitamente nopuede haber propiedad privada ni tampoco derechosadquiridos por parte de los usuarios. Eneste caso, los particulares que acceden al aguadeberán someterse a las reglas que fija la propialey y la autoridad administrativa respectiva parapoder hacer uso de ella. Igualmente, no podráninvocar argumentos de uso previo (derechosadquiridos) para legitimar su acceso al agua 4 .3La ley de aguas vigente, aprobada en 1969, se originó en elcontexto de un proceso de cambios sociales y de reforma agraria,los que marcarían a una norma en la que el Estado no sóloaparece como propietario absoluto del agua sino como administradordirecto de ésta. La reforma agraria que se iniciaba enesa época influyó en la aprobación de una ley de aguas conmarcado sesgo agrario, generándose una institucionalidad parael manejo del agua dentro del sector público agrario.4Esta disposición estuvo directamente relacionada con elproceso de Reforma Agraria dentro del cual se aprobó estalegislación, ya que se buscaba impedir que los hacendadosexpropiados puedan reclamar derechos de agua en base aluso previo o histórico. El problema es que se desconoce cualquieruso previo como derecho adquirido, incluyendo el decomunidades campesinas y nativas o el de productores individualesno afectos por la Reforma Agraria.Como es lógico en un régimen de propiedadestatal, el acceso de los usuarios (públicosy privados) al agua superficial y subterránease realiza a través de un esquema de derechosadministrativos 5 . En el reglamento de la normase estableció que la autoridad otorgantede estos derechos administrativos fuera el Ministeriode Agricultura, entidad encargada dela administración y conservación del agua 6 .El sistema de derechos administrativos fijadopor la ley determinó la existencia de trestipos de derecho de acceso al agua:Licencias, que otorgan acceso al agua concarácter permanente pero sujeto a las disposicioneslegales y administrativas correspondientes;Permisos, que son de carácter temporal yse otorgan sobre aguas excedentes respectoa las aguas asignadas por licencias 7 ;Autorizaciones, que se otorgan para la realizaciónde estudios y obras transitoriasy especiales y por periodo determinado.Cabe señalar que las licencias de agua tienenun carácter indefinido en el tiempo encuanto dure el uso para el cual son asignadaslas aguas, mientras que los permisos y autorizacionesson de carácter temporal. Todos los derechosestán sujetos a criterios de aleatoriedaden la oferta frente a la cual la autoridad no asume,comprensiblemente, responsabilidad.Además de este sistema de derechos de agua,la ley fijó un orden de preferencia en el otorgamientode “usos” del agua con condiciones diferencialespara las distintas actividades económicasy sociales cuando existan demandas concurrentesde distintos sectores por una mismadotación de agua 8 . El orden establecido 9 fue:5Salvo el acceso a las aguas destinadas a satisfacer necesidadesprimarias y domésticas, que son de acceso libre y gratuito.6La función sobre la preservación del agua se asignó al Ministeriode Salud, entidad que por ende autoriza los vertimientosde residuos sólidos, líquidos o gaseosos en las fuentes de agua.7Los permisos son mecanismos de acceso al agua pensadosbásicamente para la actividad agraria.8También se pueden otorgar licencias para uso múltiple, es decir,para el uso conjunto de una o más actividades, siempre quese respeten las condiciones para el otorgamiento de licencias.9Este orden puede ser cambiado respecto a los numerales(iii) al (v) para casos especiales.109

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 105-125, jan./jun. 200411010Como su nombre lo indica, estos planes son aplicablesexclusivamente a la agricultura bajo riego, no tienen mayorsentido para la agricultura de secano.Necesidades primarias y poblacional;Cría y explotación de animales;Agricultura;Usos energéticos, industriales y mineros;Otros usos.En el caso de la agricultura se establecieronen la ley usos preferentes al interior de estaactividad así como el condicionamiento delacceso al agua a planes de cultivo y riego (PCR)formulados por la autoridad del distrito de riegocorrespondiente. Estos planes de cultivo yriego 10 tenían (tienen) un doble fin: (a) seguirlas pautas de planificación de la producciónagraria a nivel central y regional; y (b) compatibilizarlas demandas de los cultivos con laoferta de agua proyectada en la zona. En esteesquema, el acceso al agua para riego en cadaaño agrícola estaría en función de lo que losagricultores declararan que van sembrar y tambiéntomando en cuenta las pautas del Estadorespecto a prioridades de siembras en el añorespectivo. Los agricultores deben cumplir conciertos requisitos para ser incorporados en elPCR como estar inscritos en el padrón de usuarios,mantener adecuadamente su infraestructurade riego predial y estar al día en el pagode las tarifas de agua correspondientes.La norma de 1969 contiene un capítuloespecial referido a las aguas subterráneas alas cuales los usuarios pueden acceder previasolicitud y estudio o evaluación técnicaaprobada por la autoridad de aguas correspondientey bajo las condiciones generalesy específicas establecidas en la ley. La autoridadcompetente otorga licencias de uso deagua subterránea y los procedimientos establecidostanto en la ley como en el reglamentoinciden mucho en los aspectos técnicos aser considerados para el otorgamiento deestas licencias así como en evitar que la extracciónafecte a terceros o genere el agotamientode la fuente. En el caso de aguas subterráneaspara uso agrario, se estableció quelos costos incurridos por el agente que realizael alumbramiento serían considerados enel PCR correspondiente, a manera de incentivopara que los agricultores puedan invertiren este tipo de extracción del agua.Un elemento muy importante de la ley deaguas se refiere a las tarifas que deben pagarlos usuarios por el acceso al recurso. Estas tarifasson fundamentales porque financian lasactividades de la administración encargada delrecurso, tanto las de carácter normativo y administrativocomo las de orden técnico. Igualmente,en el caso de zonas con obras de infraestructuraconstruidas por el Estado, las tarifasdeben teóricamente amortizar los gastosincurridos para la recuperación de la inversión.La norma fija sanciones bastante drásticaspor el no pago de tarifas de los usuarios, pudiéndoseperder la licencia en caso de reincidencia.Además, se fijó un sistema de tarifas diferencialespor los usos agrarios y no agrarios.El sistema de acceso al agua a través de estosmecanismos administrativos contiene unaserie de obligaciones y restricciones de los usuariosen consonancia con el carácter estatal dela propiedad sobre el recurso. En general, alser un sistema de acceso administrativo, losusuarios están sometidos a una fuerte dosis dediscrecionalidad de las autoridades otorgantescon escasas referencias a elementos queprotejan su acceso al recurso frente a decisionesde la autoridad. Cabe señalar que cualquierconflicto en cuanto a asignaciones de aguatanto entre usuarios como frente a la autoridades resuelto en primera y última instanciapor la propia autoridad administrativa, que esen definitiva la entidad tutelar del recurso.Por ejemplo, los usuarios agrarios puedenperder su acceso al agua si es que no se sometenal Plan de Cultivo y Riego o si no usan elagua de acuerdo a este mecanismo. Tambiénen este caso el principio del “no uso” se puedeaplicar inmediatamente a un usuario agrarioy su licencia puede ser caducada si es queno usa el agua asignada en el correspondientePCR.En el caso de los usos no agrarios, las licenciasy autorizaciones son otorgados por una entidadsectorial distinta a las de las actividades involucradas,el Ministerio de Agricultura, y dentrode un orden de prelación en donde tanto eluso poblacional como agropecuario tienen precedenciaen caso de demandas competitivas.Esto genera una situación de sesgo en el siste-

Méndez, E. Z.Mercado de aguas: viabilidad y potencialidades de un instrumento para la reforma de lagestión hídrica en el Perú11Por ejemplo, en el sector industrial se creó la comunidadlaboral con participación de los trabajadores en las decisionesde las empresas.ma de acceso al recurso que afecta a estas actividadesfrente a los usos poblacional y agrario.Cabe señalar que en el esquema de la ley, noson posibles las reasignaciones voluntarias entreusuarios de agua. Por ejemplo, si un usuarioagrario decidiera traspasar parte o toda su dotaciónde agua a otro usuario, estaría cayendoinmediatamente en causal de caducidad de sulicencia al probarse que realmente no “necesita”su dotación en el contexto del PCR.De otro lado, toda reasignación de aguarequiere de un acto administrativo específicoen el cual si hay cambio en algún atributo básicode la licencia, como la ubicación, el titularo el uso, se requiere de la emisión de unanueva licencia. Este cambio de licencia, sinembargo, no puede implicar ningún beneficioeconómico para el titular anterior en lamedida que no tiene realmente un “derecho”a apropiarse de este beneficio al no ser propietariodel agua. Es claro que en este contextono puede operar un mercado de aguas, el cualse basa precisamente en que algunos o todoslos atributos del derecho de agua puedan servalorizados y apropiados por los titulares. Estaposibilidad fue implícitamente descartada enel ordenamiento legal derivado de la ley deaguas de 1969 en concordancia con el modeloideológico prevaleciente en la época en uncontexto de reforma agraria y otras intervencionesestatales 11 para regular y limitar la propiedadprivada en el país.Igualmente, el propio esquema de las Planesde Cultivo y Riego genera incentivos perversospara el uso eficiente del agua porquelos agricultores que declaran la instalación decultivos con mayor uso de agua tienden a recibiruna mayor dotación asegurada. Este sistemaes menos eficiente y equitativo que uno endonde cada agricultor tiene una dotación establecida(por ejemplo un promedio histórico)y es en base a ella que decide que sembrar.En general, bajo la actual legislación la autoridadde aguas y sus diferentes instancias tienenamplios poderes para cambiar las condicionesde acceso al recurso en función de criteriosbastante difusos referidos al “interés social”o a criterios técnicos que son costosos demedir o establecer en situaciones concretas.Todo el sistema de acceso al agua y todas lasdecisiones de asignación o reasignación delagua están (teóricamente) mediados por procedimientosadministrativos.EVOLUCIÓN Y CRISIS DEL SISTEMADE ASIGNACIÓN DEL AGUA EN EL PERÚEl modelo de asignación del agua de la leyde 1969 se basó en la capacidad del Estado paraasignarla y administrarla directamente, utilizandomecanismos administrativos y limitandoal máximo la capacidad de los propios usuariospara “decidir sobre el agua” 12 .Es evidente que la capacidad de este sistemapara lograr objetivos de eficiencia, equidady sostenibilidad depende de manera crucialde la calidad y cobertura de la administraciónpública a cargo del recurso. Al respecto,existen ejemplos de modelos con amplio controladministrativo que han tenido buenos resultadosen países como Corea o Taiwán. Enese caso, el control administrativo ha sido adecuadamenteequilibrado con la participaciónde los propios usuarios organizados. En muchosotros casos, sin embargo, este tipo demodelo de control estatal centralista sobre elagua no ha tenido éxito (Wade, 1988).El sistema de asignación del agua empezó atener serios problemas en el Perú desde iniciosde la década de los 1980s, a diez años deaprobada la ley de aguas. El sector donde seevidenciaron mayores problemas fue el sectoragrario, el cual alberga a millones de agricultoresusuarios del recurso. En efecto, el modeloadministrativo creado por la ley de 1969 fuerelativamente viable en la agricultura en lamedida que existían un número relativamentepequeño de unidades productivas (cooperativasy sociedades agrarias de interés socialcreadas por la reforma agraria) a las cuales seles debía otorgar licencias o permisos. A principiosde la década de los 1980s, sin embargo,12Por ejemplo, las organizaciones de usuarios son mencionadasde manera muy escueta en algunos artículos de lanorma y se las entiende básicamente como instancias decolaboración con la autoridad administrativa.111

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 105-125, jan./jun. 200411213Comunicación verbal del Intendente de Recursos Hídricosdel INRENA.se inició un rápido y masivo proceso de disolucióny fragmentación de estas unidades, pasándosea una situación con cientos de miles deunidades productivas individuales que requeríanlicencias y frente a las cuales la administraciónno pudo responder. Se estima actualmenteque no más del 5% de los agricultoresde la costa 13 tienen licencias de agua debidamenteformalizadas, mientras el grueso de losagricultores del país no tiene formalmente estederecho administrativo.De otro lado, el sistema de tarifas creadopor la ley nunca funcionó realmente como sehabía previsto y por ejemplo, durante la mayorparte de la década de los 1970s fue el Estadoel que subsidió la operación de todo el sistematécnico y administrativo, especialmenteasociado a los usos agrarios. El problema vinocuando se iniciaron las profundas crisis fiscalesy de financiamiento externo desde mediadosde la década de los 1970s. Toda la décadade los 1980s estaría marcada por muy severasrestricciones fiscales que implicarían un totalabandono del financiamiento estatal del aparatoadministrativo encargado del agua. Frentea esto, la otra solución sería un crecientefinanciamiento por parte de los propios usuarios,quienes resistían de manera muy fuerteesta opción.Es por esto que en estos años se observó uncreciente abandono de los mínimos criteriosde ordenamiento hídrico por parte de las autoridadesde aguas en el otorgamiento de derechosde uso del agua. En muchos casos eempezaron a otorgar acceso al agua (por elsólo hecho de incorporar nuevos usuarios enlos padrones de regantes) sin mínimos criteriostécnicos y sin que existiera agua adicionalque ofrecer (Guerra, 1993). Esta práctica aumentóel número de hectáreas en valles costeñoscon fuerte escasez del recurso, a costade reducir la cantidad y calidad de agua recibidapor cada regante, reduciendo la productividady aumentando los conflictos.La precariedad de recursos para la administración,a su vez, impidió que se realizaraneficazmente funciones de carácter técnico vitalespara el correcto funcionamiento del marcolegal. Por ejemplo, no se pudieron realizarni estudios de perfiles hidrológicos ni inventariosperiódicos de los recursos hídricos y lainformación disponible de la década de los1970s se fue desactualizando rápidamente durantela década de los 1980s. Esto tuvo implicanciaspara el otorgamiento de derechos deagua. Por ejemplo, durante toda la vigenciade la ley actual no se han otorgado licenciasde uso agrario para agua subterránea, uno delos aspectos más elaborados de la ley de 1969.El alto costo de los estudios parece haber inhibidoque la administración procese este tipode derechos, con lo cual la explotación en elsector agrario se realiza de manera informal.El debilitamiento de la presencia estatalen el manejo del agua no pudo ser suplidode manera rápida por una mayor participaciónde los propios usuarios a través de susorganizaciones formales. En gran medida, elenfoque del manejo del agua con carácterde planificación centralizada de la ley nopermitió un desarrollo significativo de losniveles organizativos y de gestión de las juntasde usuarios, las cuales tuvieron que enfrentarcrecientes problemas para mantenersus sistemas de distribución y asegurar elcumplimiento de normas para el uso ordenadode las aguas.En general, a fines de 1980s la situación enel manejo del agua era totalmente caótica. Através de un dispositivo legal específico (D.S.037-89-AG), y como parte de una pretendidadescentralización administrativa, el gobiernode entonces inició un cambio muy importanteen la normatividad vigente: decidió delegarfunciones estatales de cobro de tarifas, administracióny mantenimiento a las organizacionesde usuarios (básicamente regantes). Unposterior reglamento de tarifas aprobado aprincipios de 1990 estableció un componenteIngreso Junta de Usuarios en las tarifas, paraque estas organizaciones financien sus actividadesbajo ciertos requisitos mínimos.Sin experiencia y con pocos recursos, estasorganizaciones no pudieron enfrentar efectivamentelos complejos problemas existentes demanera inmediata. En muchos casos, las tarifasque establecieron los regantes eran inferioresa las tarifas previas y se mantuvieron fijaspor varios años (pese a que el reglamento es-

Méndez, E. Z.Mercado de aguas: viabilidad y potencialidades de un instrumento para la reforma de lagestión hídrica en el Perútablecía un mecanismo automático de reajusterespecto a la Unidad Impositiva Tributaria).Este conjunto de cambios se profundizaríadurante los primeros años de la década de los1990s cuando se trasladó la responsabilidad deotorgar licencias de agua a los AdministradoresTécnicos de Agua, quienes tenían muy pocosrecursos y capacidades para cumplir con las funcionesasignadas. Igualmente, dispositivos de laépoca debilitaron explícitamente la autoridadde estos administradores técnicos frente a lasorganizaciones de usuarios de riego.Este desenlace afectó a los usos no agrarios,que se sintieron aún más marginados del sistemade acceso al agua al tener que dependerde organizaciones de usuarios con presenciamasiva de un solo tipo de usuarios (regantes) 14 .Esta situación llevó a que los sectores no agrariosempiecen a impulsar normas paralelas yen muchos casos contrarias a la ley de aguasde 1969. El sector saneamiento, por ejemplo,consiguió normas específicas para el manejodel agua de la capital metropolitana en dondela empresa estatal (SEDAPAL) adquirió funcionessimilares a las de una autoridad de aguas.El sector turismo pasó a otorgar directamentelas licencias para aguas minero-medicinales,mientras en el sector energético el Ministeriode Energía y Minas empezó a cobrar las tarifasde agua por uso energético. En general, el sistemaadministrativo centralizado en el Ministeriode Agricultura creado por la ley de 1969empezó a resquebrajarse tanto a nivel sectorialcomo a nivel territorial, en un contexto demayor presión de los usuarios de uso agrario yde las empresas y entidades públicas asociadasa otros usos del agua.Así, durante toda la década de los 1990shubo diversos intentos para cambiar la legislaciónde aguas en el Perú 15 . El sistema de asignacióncreado por la ley de 1969 aparecíacomo crecientemente ineficaz para promoverobjetivos sociales y económicos 16 , y se pensabaque la adopción del “modelo chileno” podríarevertir esta situación. Lamentablemente secometieron diversos errores de forma y fondoen la discusión de la reforma legislativa quellevaron al rechazo de esta reforma por ampliossectores de la sociedad, especialmente porlos agricultores 17 .Sin embargo, de estos intentos se desprendeuna preocupación central por cambiar la lógicadel sistema de asignación del agua y pasar deun esquema puramente administrativo a unoen el cual puedan funcionar mecanismos másflexibles para la asignación del agua como elmercado, es decir, en donde los usuarios tenganderechos de intercambio sobre las dotacionesasignadas. Hay actualmente un crecienteconsenso sobre las limitaciones del sistema administrativovigente para promover inversión enel desarrollo de la oferta hídrica y mejorar laeficiencia en la gestión del agua. Sigue siendopor esto importante evaluar las característicasbásicas del mercado de aguas como instrumentode reasignación del recurso.MERCADO DE AGUAS:CARACTERÍSTICAS BÁSICASEl mercado de aguas se define como el conjuntode intercambios voluntarios de dotacionesde agua entre usuarios con derechos estableci-14Cabe señalar que en las organizaciones de usuarios cadausuario tiene un voto, y por ejemplo una empresa de aguapotable que abastece a millones de habitantes tiene un solovoto frente a los miles de votos de los usuarios agrarios.15Durante la década de los 1990s el Perú atravesó por unprofundo cambio de su sistema económico, pasando de unesquema de intervensionismo estatal en la economía a unmodelo de amplia liberalización y retiro del estado de la interferenciaen el mercado. Dentro de este esquema de liberalizacióneconómica es que se planteó una radical propuestade reforma de la legislación de aguas basada en la privatizaciónde los derechos y la introducción del mercado en suasignación, tomando como modelo la legislación chilena vigenteen ese momento.16Gran parte del problema era su extremada rigidez y dependenciade una administración pública con escaso controlsocial y bajos niveles de profesionalización.17En el caso de la legislación chilena, la apertura del mercadode aguas está asociada a la privatización del agua, esdecir, en el orden legal chileno el agua es un recurso sujeto apropiedad privada. Al querer trasladar esta opción al casoperuano, se obvió el hecho de que la Constitución Peruanano consideraba la posibilidad de apropiación privada de losrecursos naturales. Sin embargo, los reformistas no consideraronla posibilidad de activar un mercado de aguas sin necesidadde privatizarla. En un régimen de dominio públicosobre el agua es posible introducir el mecanismo del mercadopara importantes atributos de los derechos.113

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 105-125, jan./jun. 2004114dos. Los intercambios pueden ser de diverso tipo,se pueden intercambiar dotaciones temporaleso derechos permanentes; el intercambio puedeser al interior de una misma actividad económicao darse entre actividades económicas distintas.Igualmente, las transacciones pueden estarsujetas a diversas formas de regulación por partede un autoridad técnico-normativa, y los propiosderechos de agua pueden establecer atributosque son libremente transables y otros querequieren autorización o simplemente no puedenestar sujetos a transacción.La operación del mercado de aguas no tieneporque basarse en la privatización absolutadel recurso, es decir, en otorgar rango de propiedadprivada a los derechos de agua. Estaopción de privatización absoluta enfrenta limitacionespara establecer un adecuado marcoregulatorio en la medida que cualquier disposiciónde control administrativo es consideradaun atentado a los derechos de la propiedadprivada, generalmente con protecciónconstitucional. El sistema de derechos queparece ser más apropiado para la operacióndel mercado de aguas es el de derechos deaguas condicionados, en donde el Estado o laNación no pierden el dominio sobre el recursopero los titulares de los derechos tienen unconjunto de opciones sobre los derechos quepueden ser valorizadas a través del mercado.Esto da origen a la aparición de un “mercadode aguas condicionado”.El mercado de aguas se distingue de losmétodos administrativos de reasignación delagua en un aspecto fundamental: se acepta elprincipio de que los titulares de derechos deagua puedan recibir beneficio económico delas reasignaciones. En los métodos administrativoscomo el de la ley de 1969 del Perú, estaposibilidad es descartada en la medida que elagua se asigna de acuerdo a criterios pre-establecidosy fijados por la administración. Losusuarios que deseen reasignar su dotación deagua pueden solicitar tal cambio pero no puedenbeneficiarse económicamente de esta reasignación.En este contexto no existen incentivospara que los usuarios de agua reasignenvoluntariamente el recurso.El mercado de aguas se basa en los incentivoseconómicos que los usuarios tienen pararealizar transacciones. Cuando existe heterogeneidaden las demandas de agua (por factorestecnológicos o de mercado), aparecen losincentivos para intercambiar dotaciones y deesta manera lograr beneficios comunes entrelos participantes en la transacción. Un ejemplotípico es el de las distintas demandas deagua en la agricultura frente a una sequía: losproductores con cultivos permanentes demayor valor hundido tendrán una mayor demandade agua que los agricultores con cultivostransitorios para evitar la pérdida de susinversiones. Un intercambio de agua entre estaspartes mejora el bienestar de éstas y la eficienciaeconómica en el uso del recurso. Igualmente,la existencia de fuertes diferencias enla productividad del agua en los sectores económicosgenera incentivos para posibles intercambiosintersectoriales.El mercado de aguas tiene el mayor impactoesperado en la eficiencia del uso del aguaen la medida que se aprovechan los incentivosindividuales para lograr ganancias de eficienciaque pueden pasar totalmente desapercibidaspara una administración estatal. Sin embargo,también es importante considerar losposibles impactos de la operación de este tipode mercado en términos de equidad y manejoambiental. En el primer caso, se hace necesarioconsiderar si las transacciones de agua noafectan a grupos sociales en desventaja, mientrasque en el tema ambiental es preciso evaluarsi el mercado puede favorecer o no decisionesque ayuden al manejo sostenible de losrecursos naturales. Para evaluar los posiblesefectos en eficiencia, equidad y sostenibilidades preciso tener en cuenta tres conceptos básicosen la operación del mercado de aguas: lapresencia de externalidades, los costos de transaccióny las posiciones de dominio.Mercado de aguas y externalidadesEl agua es un recurso especial, cuyas característicasfísicas tiene implicancias para losmétodos de asignación y distribución, tantoadministrativos como de mercado. Una primeracaracterística importante es su naturalezamóvil: su propia configuración física implicauna continua movilidad espacial y una buenaproporción del recurso fluye en el territorioanualmente a través de la red de ríos y acuíferosen interacción con los mares. Junto a la

Méndez, E. Z.Mercado de aguas: viabilidad y potencialidades de un instrumento para la reforma de lagestión hídrica en el Perú18Una parte considerable del esfuerzo humano para accederal agua se orienta a disminuir su variabilidad espacial y temporal,especialmente a través de obras de infraestructura dealmacenamiento y regulación.19El concepto de rivalidad se refiere a que la extracción deagua por parte de un usuario disminuye la cantidad disponiblepara el resto de usuarios de la fuente y red común utilizada.20Sin rivalidad, la situación de interdependencia no tendíamayor relevancia económica.21En términos económicos, una externalidad es relevantecuando los costos sociales de las acciones de los individuosno coinciden con los costos individuales percibidos por éstos.En estas condiciones, las acciones individuales (por ejemplode mercado) pueden reducir la eficiencia agregada (social)en lugar de incrementarla.22Basado en la presentación “Mercado de agua (teoría económicay experiencias empíricas). Andrei Jouravlev, CEPALmarzo del 2004.movilidad espacial también es importante destacarla variabilidad estacional de la oferta deagua: el ciclo hidrológico está fuertementerelacionado a la ocurrencia de lluvias, las quea su vez tienen distinta frecuencia de acuerdoa las estaciones del año. Esta variabilidad estacionaldentro de cada año también se enmarcaen variaciones interanuales en donde la ofertade agua puede diferir marcadamente de unaño a otro 18 .Estas características especiales influyen fuertementeen las condiciones en que el recursopuede ser apropiado y explotado por el serhumano. En la gran mayoría de los casos, esteacceso se produce en condiciones de interdependenciaentre usuarios, es decir, en condicionesdonde los usuarios utilizan una mismafuente y red de distribución de la cual extraenel recurso de manera simultánea y rival 19 . Estacondición de interdependencia y rivalidad 20genera las llamadas externalidades, definidascomo una situación en donde acciones de usuariosindividuales o en grupo afectan a otrosusuarios o grupos 21 .Las externalidades más importantes asociadasa reasignaciones dentro de un sistema deextracción y distribución de aguas son 22 : (i)efectos sobre caudales de retorno; (ii) efectossobre usos no consuntivos; (iii) efectos sobreel área de origen; (iv) efectos ecológicos. Elprimer caso es importante cuando en un sistemaexisten filtraciones aguas arriba que sonutilizadas aguas abajo. Reasignaciones de derechosde agua pueden afectar a estas filtracionesalterando el agua que reciben usuariosaguas abajo. El segundo caso es importantecuando existen una serie de usos no consuntivosdel agua (como recreación o pesca) queson afectados por una reasignación de derechos.El tercer tipo de externalidad se refierea los impactos negativos que una reasignaciónde agua pueda tener en los usuarios del áreade origen, ya sea en la propia gestión del aguacomo en efectos económicos más amplios. Elcuarto tipo de externalidad tiene que ver conefectos ecológicos adversos frente a una reasignaciónde agua, por ejemplo, al poner enriesgo el caudal mínimo que requiere la reproducciónde especies en un río o lago.El manejo y disminución de externalidadeses uno de los retos más importantes para laoperación de un mercado de aguas. Estas tendrándistinta importancia de acuerdo a la realidadespecífica de cada espacio. Por ejemplo,en el caso peruano el tema de los caudales deretorno parece no ser muy importante en lapráctica 23 , siendo mucho más importantes lasexternalidades en las áreas de origen, especialmenteen potenciales reasignaciones de aguaentre zonas de riego o entre riego y otros usosno agropecuarios 24 .Las externalidades también pueden generarproblemas de equidad en la operación deun mercado de aguas. Estas pueden afectarde manera particular a grupos vulnerables ycon escasa capacidad de respuesta frente acambios en las reglas de juego y en las asignacionesde agua que los afectan. Así, una transacciónde agua puede mejorar el bienestarde los socios comerciales, por ejemplo, peroinducir un efecto negativo en el bienestar deotros agentes no participantes sin que esto seaadecuadamente incorporado en la operación.Esto puede ocurrir precisamente porque enun contexto de mercado también se requierenrecursos para oponerse a transaccionesque afectan a terceros, y cuando se afecta alos actores más pobres, son estos precisamen-23Comunicación verbal del Intendente de Recursos Hídricosdel INRENA.24Este parece ser uno de los principales motivos por los cualeslos agricultores peruanos se oponen a la introducciónde mecanismos de mercado en la asignación del agua.115

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 105-125, jan./jun. 2004116te los que tienen menos recursos para oponersea las transacciones 25 .Mercado de aguas, costos de transaccióny situación de dominioEl tema de los costos de transacción se refiere alos recursos necesarios para que el mercado opere,tanto en términos legales como en términosde la información necesaria para las transacciones.Cuando dos agentes deben transar un bien,puede existir información limitada y/o asimétricasobre atributos importantes del bien, y estoafecta los beneficios potenciales del intercambio.Igualmente, los requerimientos legales para lastransacciones pueden ser muy onerosos y tambiéndificultar las transacciones. Así, en un mercadocon altos costos de transacción las potencialesganancias de eficiencia disminuyen y en algunoscasos pueden incluso desaparecer si es queno es posible operar el mercado.El mercado de aguas es un caso típico dealtos costos de transacción por diversos motivos(Young, 1986; Colby, 1990). En primer lugar,el agua es un recurso móvil de medicióncostosa e imperfecta, y por lo tanto se requierenrecursos para conocer con precisión atributosde cantidad y calidad. En segundo lugar,generalmente la situación jurídica del recursoes compleja y se requiere un eficienteaparato técnico-administrativo que establezcaclaros derechos de propiedad y los mantengay actualice en el tiempo. Finalmente, la reasignacióndel agua en un sistema de distribuciónfijo puede requerir alteraciones costosas tantoen la infraestructura como en la operación,elementos que entran como costos de transacciónen cualquier operación de mercado.25Un problema de equidad que aparece muchas veces asociadoa la introducción de mercados de agua se refiere a laasignación inicial de derechos de agua. En muchos contextosparticulares las condiciones de asignación inicial de derechosestá sujeta a la capacidad económica y política de losagentes para acceder a los derechos. Este proceso no tieneporqué ser equitativo y puede llevar a una situación dondeimportantes grupos sociales pierden derechos de acceso alagua por carecer de poder político o económico. Esta posibilidadno está directamente asociada al funcionamiento delmercado de aguas, sino a la asignación de derechos. El mismoproblema enfrentaría una redefinición de derechos queno incorpore la operación del mercado.Finalmente, en un mercado que funcionabien en términos de eficiencia no debeser posible que algunos agentes puedan manipularel mercado en beneficio propio, esdecir, es necesario que existan condicionesde libre competencia o libre entrada. Sólo en condicionesde libre competencia los actores delmercado no están en condiciones de manipularlos precios para mejorar sus beneficiosen detrimento del resto de la sociedad.Este es un problema importante cuando existencondiciones tecnológicas de economíasde escala para la provisión de un bien o servicio,ya que en estas condiciones se generanlos llamados monopolios naturales. Eneste caso el tema central es de regulación delos monopolios, de tal forma de lograr elmayor beneficio social bajo las condicionestecnológicas existentes.CONSIDERACIONES SOBRE EL POSIBLEFUNCIONAMIENTO DEL MERCADODE AGUAS EN EL PERÚEn esta sección analizamos los requisitos yposibles formas de funcionamiento del mercadode aguas en el Perú si es que esta alternativafuera adoptada por un nuevo marco legal.En primer lugar se discutirán los requisitos fundamentalespara que opere el mercado deaguas en el contexto peruano, y en segundolugar se analizan los potenciales impactos dela operación del mercado en los diversos sectoresde la economía.Los requisitos para la operacióndel mercado de aguas en PerúEl primer y obvio requisito para que opereel mercado de aguas es el legal, se requiereuna nueva norma en la cual se establezca laposibilidad de que los usuarios de agua puedanintercambiar bajo ciertas condiciones susderechos de agua (y apropiarse de los beneficios),ya sea en transacciones de carácter temporalo permanente, dentro de un sector oentre sectores. Un marco legal de este tiporequiere a su vez que se genere una institucionalidadcapaz de generar algunos elementosimportantes para la buena operación del mercadode aguas, especialmente para manejar yreducir externalidades, disminuir costos de

Méndez, E. Z.Mercado de aguas: viabilidad y potencialidades de un instrumento para la reforma de lagestión hídrica en el Perútransacción y evitar posiciones de dominio enel mercado.En primer lugar, se hace preciso que se definana nivel agregado e individual los derechosde agua correspondientes, teniendo encuenta algún parámetro objetivo como el usoprevio. Este es un proceso extremadamentecomplejo para el caso de la agricultura, endonde el acceso al agua ha estado muy distorsionadopor grupos de interés y donde no existenregistros adecuados del uso individual ocolectivo del agua 26 . En ese caso será precisorealizar un complejo y delicado trabajo de establecimientodel sistema básico de derechosa asignar, teniendo en cuenta factores técnicos,sociales y hasta políticos. Es evidente quese debe diseñar un modelo participativo, demanera que los usuarios puedan demostrar eluso pacífico y continuo del agua. Este procesode establecer el sistema básico de derechos esdistinto (y previo) al de efectivamente otorgarderechos de agua.Para este segundo tema, el de otorgar losderechos, es necesario crear y mantener un eficientesistema de catastro y registro público delos derechos de aguas de tal forma que los usuariostengan plena seguridad jurídica sobre susderechos y puedan generarse intercambios encondiciones apropiadas. Igualmente, se requiereque la autoridad encargada del otorgamientode los derechos de agua sea capaz de formalizarestos derechos en un tiempo razonabley evitando generar inestabilidad en los derechosadquiridos y a un costo aceptable para los usuarios.Estas tareas, que son de gran envergadurae involucran grandes costos, deberán ser asumidasde manera integral por las autoridadespolíticas y las autoridades especializadas, ya quesin este proceso de titulación y registro de losderechos de agua no es posible que opere eficazmenteun mercado.En el caso de la agricultura peruana, la enormedispersión y cantidad de usuarios señala queno será posible la titulación individual inmediatade los agricultores en el corto o aún medianoplazo. Por ende, lo más recomendable es26En este caso será también importante establecer si existeun tema importante de caudales de retorno en algunas áreasespecíficas. Como ya se señaló (ver nota 22) este tema pareceno ser importante en el caso peruano.iniciar un proceso de generación de derechosformales de agua “en bloque” (por ejemplo, anivel de las comisiones de regantes, que sonunidades menores dentro de las Juntas de Regantes).Los usuarios individuales podrán tenerun derecho individualizado al interior de losderechos en bloque, pero a partir de un procesoorganizado y financiado por las propias Juntasde Regantes. En una etapa posterior se podrángenerar derechos plenamente individuales,los que permiten la mayor eficiencia en laoperación del mercado de aguas, tanto al interiorde la agricultura como con otros sectores 27 .Otro requisito fundamental para la operacióndel mercado de aguas es el esquema regulatorio.Como señalamos, uno de los problemasmás importantes asociados al mercadode aguas es el de las externalidades, es decir,los efectos externos positivos o negativos quepuedan tener las transacciones en agentes noparticipantes. Es preciso, por ende, establecerclaramente las atribuciones de la autoridad deaguas para condicionar las transacciones a nogenerar o a compensar las externalidades, asícomo brindar todas las oportunidades y recursosa los potenciales afectados para poder participaren el proceso de autorización de lastransacciones. Esto además requiere una fuertecapacidad para medir impactos externos porparte de las autoridades, lo cual implica mejoresmecanismos de medición y mayores recursospara la realización de estudios y contrataciónde personal especializado.El tema de las externalidades es especialmentecrítico en el caso de transacciones inter-sectoriales,así como en situaciones en dondeexistan aguas re-utilizadas dentro de unmismo ámbito de uso del agua. En ambos casosse requiere de capacidad técnica para establecery medir los impactos externos, de talmanera que éstos sean tomados en cuenta enel proceso de autorización y negociación detransacciones de derechos de agua.Otro tema básico de regulación se refieren alas reglas para evitar situaciones de dominio enel mercado de aguas. En este caso, un instrumentolegal importante es el de establecer el requerimientode uso efectivo y beneficioso para evi-27Agradezco a uno de los revisores del artículo sobre la importanciade este tema.117

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 105-125, jan./jun. 2004118tar la monopolización y especulación de derechosy generar incentivos para la operación másactiva del mercado de aguas. En el caso peruanoexiste una entidad encargada de combatir lasprácticas monopólicas (INDECOPI), la cual deberíaestablecer parámetros adicionales para evitareste tipo de situaciones en casos particulares.Igualmente, el esquema regulatorio debeconsiderar el tratamiento de los temas ambientales.En este caso, existe en Perú un debatesobre la legislación ambiental y los instrumentosque tiene el Estado para el logro de objetivosambientales. La actual legislación se basaen un esquema en donde los Ministerios son asu vez autoridad ambiental, situación poco propiciapara el logro de objetivos ambientales. Enel caso del agua, los temas más importantes serefieren a los estándares mínimos de calidad yla capacidad real de las autoridades para hacerlosrespetar. Se estima que se requiere un fortalecimientode la capacidad regulatoria en lamateria, generando una sola autoridad de aguasque vele por estos estándares. Un tema adicionalse refiere a la necesidad de establecer caudalesmínimos ecológicos en los ríos, tema queafectaría de alguna manera al establecimientode derechos y a la operación del mercado.Finalmente, cabe señalar que la operaciónde los mercados de agua también tendrá impactossignificativos en los modos de gestióndel agua. Por ejemplo, en el caso de la agriculturase debería eliminar la noción de que elacceso al agua depende de un plan de cultivoy riego o de lo que el agricultor desea sembrar.El paso de este concepto al de que cadausuario tiene una dotación fija por hectáreapor año (por ejemplo, proporcional a la ofertadisponible ese año) implica un cambio muyimportante en la forma como se gestiona elagua en los principales sistemas de irrigaciónde la costa peruana. Esto requerirá un procesode capacitación del personal involucradoen la administración del agua.La posible operación de un mercadointersectorial de aguasLa introducción de mecanismos de mercadoen el sistema de asignación del agua en elPerú tiene un primer espacio posible el degenerar transacciones intersectoriales. Es bastanteclaro que el sector agrario, que consumeactualmente aproximadamente el 85% delagua utilizada en el Perú, es el sector que probablementealimente un mercado de aguasinter-sectorial desde la oferta antes que la demanda.De acuerdo a los precios relativos existentes28 , el sector agrario es que tiene el menorvalor por metro cúbico, y por ende cabríapredecir su reasignación vía el mercado si esque éste empezara a operar 29 . Conviene entoncesevaluar la posible demanda por derechosde agua de los otros sectores.El sector hidro-energético generalmenteaccede al agua en condiciones de un uso compartidocon otros sectores, especialmente conla agricultura 30 . El sistema de derechos actualpermite la explotación multi-uso del agua enlas cuencas respectivas y generalmente el usoenergético no requiere adquirir derechos permanentesde uso del agua sino derechos deuso no consuntivo con parámetros establecidosde retorno de las aguas en calidad, cantidady oportunidad. Esto no limita que este sectorpueda convertirse efectivamente en un28Actualmente, la productividad del trabajo en la agriculturaes equivalente al 25% de la productividad del trabajo en elresto de la economía, ya que en ella opera el 30% de la PoblaciónEconómicamente Activa (PEA) y se produce el 10%del PIB. Con la agricultura produciendo el 10% del PIB y usandoel 85% del agua consumida en el país, su productividadpor metro cúbico sería de solamente el 2% de la productividaden el resto de sectores económicos.29Evidentemente existen importantes costos de transacciónque pueden terminar bloqueando transacciones entre agriculturay otros sectores, aunque algunos de ellos pueden serreducidos por políticas públicas. Además, los costos de transacciónpueden ir perdiendo importancia económica en uncontexto de creciente escasez del agua.30El uso de agua para energía eléctrica tiene la característicaparticular que el uso del agua no es “consuntivo”, es decir,el proceso de generación de energía eléctrica aprovecha laenergía cinética del agua pero el agua no es consumida físicamenteen el proceso de generación. Esto no implica que elsector energético no “consuma” agua como bien económico,ya que al requerirla para el proceso de generación el aguano puede ser utilizada por otros actores en ese momento (eluso no consuntivo se convierte en un consumo rival). En muchoscontextos el uso “no consuntivo” compite efectivamentecon otros usos consuntivos y por ende el uso hidro-energéticotiene un costo de oportunidad y puede ser un demandantede derechos de agua.

Méndez, E. Z.Mercado de aguas: viabilidad y potencialidades de un instrumento para la reforma de lagestión hídrica en el Perúdemandante de derechos de agua de otros sectores,especialmente agricultura, en la medidaque la industria puede requerir usar el aguabajo condiciones de competencia con el usoagrario. Sin embargo, un elemento limitaríaesta posibilidad es el inicio de la explotaciónmasiva del gas en el Perú a raíz del ProyectoCamisea, que convierte al gas probablementeen la principal fuente de energía en el país.En este contexto, son poco probable nuevasen proyectos de energía hidro-eléctrica en elfuturo inmediato.Respecto al consumo de agua para consumohumano y de servicios de saneamiento, seestima que este sector seguirá creciendo demanera sostenida en los próximos años, especialmenteen las ciudades de la costa peruanay en Lima Metropolitana. Es bastante probableque este sector se convierta en demandantede agua de áreas agrícolas específicas y porende dinamizaría la operación de un mercadode aguas. El sector de consumo humanotiene en la actual legislación la preferenciaabsoluta respecto a otros usos y esto lleva a queno tenga mayor interés en promover un esquemade mercado si es que este se establece sinpreferencias entre usos. El esquema preferidopor este sector es el de mantener su ventaja enlas preferencias de otorgamiento, y al mismotiempo permitir la operación del mercado deaguas para enfrentar demandas de corto plazoo muy específicas.En cuanto al sector minero, su consumo esuna muy pequeña proporción del agua en el país,pero lo hace en condiciones que muchas vecesgeneran conflictos con otros usuarios, especialmentepor contaminación. La minería utiliza elagua para sus procesos productivos y tambiénrequiere de derechos de vertimiento para poderdiluir desechos. Este sector es uno de los que másse preocupa por formalizar sus derechos frentea las autoridades, tanto de fuentes superficialescomo subterráneas, y es también el sector quemás paga por las tarifas de uso no agrario. El accesoal agua es estratégico para la actividad mineray la valoración económica del agua por partede esta actividad es una de las más altas. Porende, este sector se convertiría en un demandantepotencial de derechos de agua en casos muyespecíficos, donde el mayor tema de regulaciónse refiere al manejo ambiental.En el caso de la industria, ésta consume generalmenteagua de dos tipos: (i) de alta calidad,cuando el agua es un insumo básico delproducto final (ejemplo: productos lácteos,cervezas o gaseosas); (ii) de baja calidad, cuandoel agua no entra como insumo del productofinal sino que es usada en el proceso yluego desechada. La actividad industrial generatambién desechos y requiere derechos devertimiento para el uso de fuentes en las quese descargan. Este sector no aparece como ungenerador importante de demandas de agua,aunque en algunos casos si puede haber competenciapor el agua en zonas urbanas 31 .La operación de un mercadointra-sectorial en la agricultura 32Si bien la agricultura aparece como el principalofertante potencial de derechos de aguapara otros sectores como agua potable o minería,es quizás el único sector en el cual sí existeun importante espacio para la operación de unmercado intra-sectorial. Los agricultores generalmentetienen distintas necesidades de aguaen función de sus cultivos y acceso a mercados.La posibilidad de poder intercambiar dotacionesde agua entre agricultores con distintas valoracionesespeciales y temporales del agua esuna fuente importante de ganancias económicasen caso de que se pueda organizar un mercadode aguas al interior de este sector.En particular, uno de los elementos que máspuede dinamizar el mercado de aguas es el dela explotación del agua subterránea en la costaperuana, que aparece subutilizada en el actualcontexto. Un esquema en donde los inversionistasque extraigan agua puedan venderlaen el mercado generaría importantesincentivos para desarrollar esta actividad y reducirlas presiones por obras de infraestructurade almacenamiento y distribución de agua.En el caso del valle frutícola de Ica, al sur deLima, actualmente opera ya un mercado informalde aguas por agua subterránea, la prin-31Este es el caso reciente de una empresa cervecera quequiere instalarse en la ciudad de Lima y requiere la extracciónde una cantidad significativa de agua subterránea. Estaposibilidad estaría siendo disputada por la empresa de aguapotable y saneamiento de Lima (SEDAPAL).32Basado en Zegarra (2003)119

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 105-125, jan./jun. 2004120cipal fuente de uso agrario en el valle (Huamán,1995)Un tema crucial en cuanto a la operacióndel mercado de aguas en la agricultura es eldel manejo de las externalidades por parte deautoridades y las propias organizaciones deregantes (Miller, 1987). Este mercado debeestar sujeto a distintos grados de regulaciónadministrativa y su funcionamiento para manejaradecuadamente las externalidades puedeadaptarse a las necesidades de los productoresagropecuarios en cada caso particular.Incluso, introducir el mercado puede ser unadecisión autónoma de las asociaciones de regantes,como en el caso de EspañaUna ventaja interesante del mercado deaguas dentro de la agricultura es que es posiblereducir conflictos por el acceso al aguaentre agricultores en base a negociaciones bilateraleso multilaterales. Mientras en un sistemaadministrativo quien resuelve los conflictoses la administración, con un mercado operandoen base derechos de agua claramentedefinidos, los agricultores en conflicto tienenincentivos para resolver sus disputas en base auna negociación comercial. Esto reduce la presiónsobre el sistema administrativo que debeorientarse más a temas de gestión.También hay que reconocer que la introducciónde mecanismos de mercado en la asignacióndel agua en la agricultura tiene potencialesdesventajas. En primer lugar, el efecto que tengala operación del mercado de aguas en la equidadde un sistema irrigado depende fundamentalmentede la buena o mala operación de otrosmercados como el de financiamiento, así comode la definición inicial de los derechos de propiedad.El punto es que el mercado tenderá aasignar el agua a los agentes con mayor eficienciatécnica y económica y en algunos casos estopuede reflejar otras fallas de mercado antes quediferencias “intrínsecas”.Igualmente, las transacciones de mercadotienden a complicar la gestión de la distribucióndel agua, por lo que generan resistencia enlos administradores del recurso. En general,las transacciones de agua están también sujetasa problemas por externalidades – e inclusopuede agravarlas – las que suelen ser complejasde medir y definir. Sin embargo, tambiénes posible que la operación de un mercado deaguas favorezca una mejor gestión de los sistemasde irrigación. Como vimos, una ventajadecisiva del mercado es que puede acomodarmejor las cambiantes demandas de los agricultores,frente a lo cual cualquier administracióntiene poca capacidad de respuesta en condicionesnormales.LOS INTENTOS RECIENTES DE REFORMARLA LEGISLACIÓN DEL AGUAEN LA ÚLTIMA DÉCADA EN EL PERÚ 33A partir de 1990 se inicia un viraje políticoy económico muy importante en el Perú, virajemarcado por la liberalización económica.En particular a partir del año 1991 se lanzanuna serie de medidas drásticas de liberalizacióneconómica y privatización de los activosestatales, con el objetivo básico de promoverla inversión privada. En los diversos sectoresse generaron medidas específicas orientadas apromover la inversión. Uno de ellos fue el sectoragrario, en donde se aprobó un dispositivolegal (D.L. 653, Ley de Promoción de las Inversionesen el Sector Público Agrario) queintrodujo algunos incentivos para la inversiónprivada en la extracción de agua subterráneaviolando la norma general de 1969. Es en estaetapa que en el gobierno se empieza a plantearla necesidad de aprobar una nueva ley deaguas que sea compatible con la liberalizacióneconómica en marcha.El primer intento: en base al modelo chilenoAsí hacia fines de 1991 el Ministerio de Agriculturadecide contratar un consultor chilenopara generar una propuesta de ley de aguasmuy parecida a la del vecino país, que en 1981había aprobado un código de aguas que privatizabalos derechos e introducía plenamentela operación del mercado.Esta propuesta inicial, sin embargo, fuecomplementada por el Ministerio de Agriculturacon una serie de disposiciones para manteneratribuciones burocráticas dentro del33Este sección se basa fundamentalmente en investigacionespropias hasta 1998, ver Zegarra (1998) y en la experienciadel autor como miembro de la Comisión Multisectorial parala elaboración de una nueva ley de aguas creada por ResoluciónSuprema 122-2002-PCM en el periodo 2002-2003.

Méndez, E. Z.Mercado de aguas: viabilidad y potencialidades de un instrumento para la reforma de lagestión hídrica en el Perúámbito del sector. Por esto es que la normapropuesta apareció como una mezcla de liberalizaciónen los derechos pero de burocratizaciónen la parte administrativa.Pero los problemas de esta primera propuestaeran también de carácter formal. Por ejemplo,era incompatible con la Constitución vigente(de 1979) que declaraba que los recursosnaturales son Patrimonio de la Nación, ypor ende el agua no puede ser privatizada.Además, en esa época se empezaron a levantaralgunos cuestionamientos a la legislaciónchilena, por ejemplo, respecto a los incentivospara la especulación de derechos de partede algunos agentes económicos; el impactonegativo en el acceso al agua de grupos socialesvulnerables (indígenas); su inadecuadomarco institucional para el manejo de los conflictosinter-sectoriales, entre otros. Estos cuestionamientoseran evaluados incluso por elgobierno democrático recientemente llegadoal poder en Chile en el marco de la revisióndel conjunto de legislación previa.Aparte de estos problemas, la propuesta inicialno fue mayormente consultada ni discutidacon diversos actores importantes tanto alinterior del gobierno como entre los usuarios,quienes rechazaron abiertamente el proyecto,especialmente los agricultores. El principalargumento esgrimido por los agricultores fueel del temor a la operación de un mercado deaguas, que era visto como una posibilidad deperder acceso al recurso ante intereses económicos.Pero también se opusieron grupos ambientalistasy administradores de agua alproyecto, que veían con preocupación el debilitamientonormativo de las funciones reguladorasdel Estado en materia de aguas.Segundo intento: algunos cambios al modeloEntre 1993 y 1994 se inicia un nuevo esfuerzopor aprobar una ley de aguas, buscando esta vezsuperar algunas de las limitaciones del intentoprevio. En 1993 se aprobó una nueva Constituciónque mantiene la figura de los recursos naturalescomo patrimonio de la nación, aunque eneste caso indicando que estos serán otorgadosbajo la modalidad de concesión. Además la Constituciónde 1993 señaló que el Congreso debíapromulgar una Ley Orgánica de Recursos Naturalesprevio a la aprobación de leyes para recursosespecíficos como el agua.Con este nuevo escenario, el Ministerio deAgricultura, a su vez presionado por el Ministeriode Economía y Finanzas, decide relanzarsu propuesta de ley de aguas pero esta vez conalgunas modificaciones. Por ejemplo, se decidióincluir un impuesto a los derechos de manerade evitar la especulación. Igualmente, seincorporaron algunas nociones de manejo delagua a través de cuencas y se consideraron algunaslimitaciones a la propiedad del agua enlas fuentes naturales.Este nuevo proyecto tuvo muchas posibilidadesde ser aprobado, especialmente en elperiodo 1995-96. No obstante, en esta etapaaparecieron una serie de adversarios al proyectodel Ministerio de Agricultura dentro delpropio gobierno, especialmente en el área deagua potable y saneamiento, que veía con preocupaciónque el proyecto eliminara las prioridadespreviamente establecidas para el consumode agua potable. Finalmente, el proyectono fue aprobado y ante el cambio de Ministroen el sector agricultura se generaría unnuevo escenario.Tercer intento: una visión más amplia ymultisectorial: 1996-98A raíz de estos antecedentes, el tercer intentopara hacer aprobar una nueva ley deaguas en el Perú se basó en la conformaciónde una comisión multisectorial al interior delgobierno con la participación de los principalessectores interesados, agricultura, agua y saneamiento,energía y minas, economía y finanzas,entre otros. En esta etapa se iría perfilandouna propuesta más integral para la reformade la legislación, en donde se eliminaría lafigura de la privatización de los derechos deagua y se iría a una visión multisectorial delagua, generando una autoridad multisectorialen lugar de la tradicional autoridad dentrodel sector agricultura.Este tercer intento no llegaría a consolidarsefinalmente ante la pérdida de interés en eltema en los sectores de agricultura y de economíay finanzas. El gobierno decidió implementar,a través de Ministerio de Agricultura, un PlanPiloto de funcionamiento del mercado de aguas121

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 105-125, jan./jun. 2004122en tres valles específicos del norte, centro y sur.Este Plan Piloto no fue finalmente aplicado yesto sirvió como pretexto para dejar de discutirel tema en las instancias gubernamentales.En 1997 se aprobó finalmente la Ley Orgánicapara el Manejo Sostenible de los RecursosNaturales, que otorga el marco general enel que se deben generar leyes específicas comola de aguas.Los años 1999 y 2000 estaría marcados poruna muy complicada situación política en lacual el presidente Fujimori intentaba una segundare-elección y el país se había polarizadoseriamente. En estos años no hubieronmayores iniciativas relevantes en materia delegislación de aguas.Las iniciativas del 2001-2003Hacia fines del año 2000 se produce la caídadel gobierno de Fujimori e ingresa un Gobiernode Transición a cargo del Dr. Valentín Paniaguaque duraría hasta mediados del año 2001 cuandoasume el actual presidente Dr. Alejandro Toledoluego de la realización de elecciones generales.Durante el Gobierno de Transición huboun intento de generar una nueva ley de aguaspromovido desde el sector agricultura, con unproyecto de ley de que fue pre-publicado y discutidopor la opinión pública durante variosmeses. Este proyecto tuvo algunos avances interesantes,pero en realidad no llegó a superar elesfuerzo multisectorial de 1997-98 al tener unpropuesta aún un claro sesgo sectorial. Igualmente,en el ámbito de la definición de los derechosde agua, el proyecto tuvo ambigüedades que nollegaban a aclarar el estatus jurídico del recurso.Mediante R.S. 122-2002-PCM el Gobiernodel Presidente Toledo creó la Comisión Multisectorialpara redactar un proyecto de nuevaLey de Aguas. La Comisión incorporó a miembrosde todos los Ministerios y OrganismosPúblicos relacionados al agua, así como a losusuarios privados de los sectores agrario, minero,industrial y urbano, y se instaló en enerodel 2003 trabajando intensamente durantecuatro meses para producir el documento preliminarde Proyecto de Ley de Aguas que fueraprepublicado en mayo de ese año para someterseal debate público, proceso que aúnestá en marcha a la fecha.El proyecto preparado por la Comisión aceptóel principio de que el agua es una sola y quesu aprovechamiento múltiple requiere de unainstitucionalidad equilibrada y con una únicaautoridad técnico-normativa para hacer cumplirla Ley y velar por el recurso en sus fuentesnaturales 34 . El proyecto también formuló unaforma novedosa de articulación de la institucionalidaddel agua dentro del proceso de regionalizaciónen marcha. Se crearían los Consejosde Cuenca a nivel regional y multiregional (dependiendode las características objetivas de lascuencas), como instancias básicas para la gestióndel recurso en los niveles descentralizados.En estos aspectos hubieron algunas discrepanciasiniciales en los miembros de la comisión, lacual finalmente consiguió un adecuado consensosobre estos temas.Sin embargo, el elemento en que la propuestanormativa generó reacciones adversas,especialmente en uno de los sectores usuarios(agricultura), fue el del propuesto nuevo sistemade derechos de aguas en base a la figurade la “concesión” sobre el recurso natural agua,tal como lo señala la Ley Orgánica para el AprovechamientoSostenible de los Recursos Naturalesy la propia Constitución vigente. Las concesionesde aguas otorgarían a sus titulares underecho de usufructo del recurso bajo condicionesestablecidas, más no otorgarían un derechode dominio (propiedad) sobre el agua.Igualmente, en consonancia con los lineamientosde la Ley Orgánica, la propuesta consideróque las concesiones de aguas sí podíanser intercambiadas por sus titulares siempre ycuando se respeten las condiciones originalesde otorgamiento (es decir, siempre y cuandono se cambien atributos importantes de la propiaconcesión). Esto en la práctica equivalía apermitir la operación de un mercado de dere-34El proyecto planteó crear una única Autoridad Nacional deAguas de alto rango administrativo, el Instituto Nacional delAgua, encargado de hacer cumplir las normas, velar por lacalidad y cantidad de las aguas así como otorgar los derechosentre otras funciones importantes. El Instituto Nacionaldel Agua estaría adscrito a la Presidencia del Consejo deMinistros (PCM), dado su carácter multisectorial, pero seguiríalas políticas y lineamientos establecidos en un ConsejoNacional de las Aguas, también de carácter multisectorial ycon participación pública y privada.

Méndez, E. Z.Mercado de aguas: viabilidad y potencialidades de un instrumento para la reforma de lagestión hídrica en el Perúchos de agua, aunque en condiciones distintasa la de la más liberal legislación chilena, esdecir, un mercado podría operar pero bajocondiciones establecidas en el otorgamientode las concesiones respectivas y sin perder eldominio público sobre el recurso.Reacciones iniciales y situación actualLa primera reacción de los usuarios del sectoragricultura—el más importante desde elpunto de vista social y el mayor consumidorde agua—fue adversa al proyecto por considerarlo“un nuevo intento de privatización delagua”. Esta reacción, que a todas luces no apareceen consonancia con la forma y el fondode la propuesta, llevó incluso a una paralizacióndel sector agrario que fue el detonantepara el establecimiento del estado de Emergenciaen el país en el mes de junio del 2003en medio de otras paralizaciones de maestrosy transportistas.En este contexto es que el gobierno decidióotorgar un plazo de seis meses a los usuariosde agua de la agricultura para que preparenuna propuesta alternativa de proyectode ley de aguas. La propuesta preparada porlos usuarios de agricultura fue recientementepresentada ante el Congreso de la República,y se observa claramente un rechazo a laidea de generar un mercado de aguas. Igualmente,la propuesta insiste en una visión sectorialdel agua, en la cual el sector agriculturatiene preeminencia sobre otros sectores.Cabe señalar que este rechazo a la ideade que opere un mercado de aguas se asociacasi directamente al rechazo a la privatizacióndel recurso, siendo que ambos conceptosson distintos, ya que es posible que opereun mercado de aguas sin que los derechosde acceso al recurso tengan los atributos dela propiedad privada 35 .En la actualidad se ha conformado una subcomisióndentro de la Comisión Agraria del35Es decir, la privatización de los derechos de agua no escondición necesaria para que puede introducirse un mercadoen la asignación ya que el intercambio puede establecersepara derechos condicionados como ocurre en lamayor parte de los países desarrollados que tienen mercadosde agua.Congreso que viene revisando todas las iniciativasprevias y cuyo dictamen está previsto para lasegunda legislatura del año 2004. Existe aúnincertidumbre sobre las posibilidades de quepueda aprobarse una nueva ley de aguas en elfuturo cercano debido a la complejidad de losintereses en juego y las frágiles condicionespolíticas que actualmente prevalecen en el Perú.CONCLUSIONESPerú enfrenta retos cruciales en la gestióndel agua en las próximas dos décadas. Su perfilhidrológico y localización poblacional hacencada vez más costosas las inversiones para ampliarla oferta de agua de cara a una crecientedemanda localizada en ciertas áreas del territorio,mientras el actual sistema de acceso y asignacióndel recurso no está en condiciones delograr objetivos mínimos de eficiencia, equidady sostenibilidad en el manejo del recurso.Este sistema de acceso y asignación, basadoen la ley de aguas de 1969, se ha vuelto incongruenteen el contexto de los profundos cambiosen los roles del sector público y privadosufridos por la economía del país en las últimasdos décadas, con la mayor parte de sus conceptosy procedimientos de la norma seriamentedesactualizados u obsoletos. Igualmente, el deteriorode la base normativa ha venido acompañadodel debilitamiento de todo el sistemade gestión creado por ella y de la propia autoridadde aguas, que ha ido perdiendo recursos yatribuciones en un contexto de crecientes conflictossectoriales y territoriales por el agua.Existe, por tanto, un creciente consenso enel país sobre la necesidad de reformar la institucionalidaden el manejo del agua si es que sequiere enfrentar los problemas de los próximosaños. Uno de los ejes de la posible reforma es laintroducción de mejores reglas de juego parael acceso y asignación del agua, que generenincentivos apropiados para la gestión sostenibledel recurso. En este contexto, uno de losinstrumentos más interesantes de una reformade la gestión del agua es la introducción delmercado de aguas, que viene siendo utilizadoen otros países como un espacio que puedecontribuir al logro de objetivos sociales, económicosy ambientales si es que se diseña e implementaapropiadamente (Lee y Jouravlev, 1998).123

REGA – Vol. 1, no. 1, p. 105-125, jan./jun. 2004124En el presente artículo se analizan las característicasbásicas de los mercados de agua y susventajas y limitaciones para la mejora de estosobjetivos. Se reconoce que en el caso de un recursomóvil y complejo como el agua se requieretener muy en cuenta las externalidades, condiferentes impactos e implicancias de acuerdoa las realidades específicas de cada zona. Igualmente,la operación del mercado se ve afectadapor los costos de transacción, y las posiblesposiciones de dominio que se puedan generar.Se concluye que un libre mercado de aguas sinadecuada regulación tendría serios problemaspara mejorar los objetivos buscados.En el transcurso de esta discusión, se haplanteado también que no es necesaria la privatizaciónabsoluta de los derechos de aguapara poder introducir mecanismos de mercado.Es posible, y aún deseable, que los derechosde agua sigan sujetos a un cierto nivel decontrol social y estatal, en la medida que setrata de un recurso natural muy valioso paralas actuales y futuras generaciones. En otraspalabras, es recomendable introducir “mercadoscondicionados” para el agua, en los cualeslos usuarios puedan intercambiar algunos atributosvaliosos del recurso dentro de un contextode reglas básicas (y no asfixiantes) paralas decisiones económicas de los agentes.Por esto, en el adecuado diseño de un mercadode aguas el tema institucional sigue siendofundamental. Esto requiere prestar especialatención a la definición inicial de los derechosde propiedad, especialmente en la agricultura,en donde se deberá establecer un esquemade titulación en bloque ante los elevadoscostos de la titulación individual. De igualo mayor importancia es la necesidad de establecerun eficiente catastro y registro públicoque derechos de agua que genere confianza yseguridad jurídica para las transacciones.No menos importante es establecer un adecuadomarco regulatorio para el manejo delas externalidades, muy importantes en la operaciónde los mercados de aguas, y para evitarla formación de posiciones de dominio poracaparamiento de derechos de agua. Igualmente,se requiere establecer criterios e instrumentosde manejo ambiental más efectivospara el control de la contaminación del agua yel manejo sostenible de los recursos, dándolemayores atribuciones y recursos a un sistemade autoridad especializado en el agua.Así, parte importante de la estrategia de reformaes fortalecer la capacidad técnica de lasautoridades de agua, las que deberán asegurarlas condiciones para el adecuado funcionamientodel mercado. Estas autoridades, a su vez,deberán tener mayores atribuciones y capacidadespara recoger y procesar información sobrelos recursos hídricos, así como para promoveradecuadas formas de gestión. Las propiasorganizaciones de usuarios deberán ser fortalecidasen su capacidad de gestión del agua, en lamedida que seguirán cumpliendo un rol claveen la administración directa del recurso.Si se consideran las actuales condiciones dela economía peruana y el uso del agua, se puedeprever que la apertura de un mercado deaguas generaría algunas ganancias importantesde eficiencia, tanto en términos intersectorialescomo intra-sectoriales. En el primer caso,destacan las mayores demandas de los sectoresde saneamiento y agua potable, minero, energéticoe industrial, los que potencialmente demandaríanagua de la agricultura, el sector conmenor productividad por metro cúbico.Igualmente, en la agricultura se puede preverganancias económicas muy importantes dela operación del mercado de aguas, tanto poraumentar los incentivos para inversiones enriego tecnificado, como por el mejor manejodel riesgo de sequía que un mercado de arriendosde derechos agua permitiría. Igualmente,en este sector el mercado de aguas podríafavorecer la mayor explotación de agua subterránea,un recurso subexplotado en el contextoperuano.Finalmente, la experiencia peruana de la últimadécada en la discusión de una nueva ley deaguas indica que la idea de introducir el mecanismodel mercado para la asignación de losderechos es aún controversial. Esta idea está aúnmuy asociada a la de la “privatización” de losderechos de agua, pese a que son conceptos distintos.El rechazo a la idea se ha concentrado enel sector de usuarios de la agricultura, quienesconsideran que un mecanismo como el mercadoterminaría perjudicando sus intereses, aunquesin una clara articulación de las potencialescausas de esta posibilidad. Frente a esta realidad,es preciso que en el Perú se continúe con un

Méndez, E. Z.Mercado de aguas: viabilidad y potencialidades de un instrumento para la reforma de lagestión hídrica en el Perúdebate profundo sobre las ventajas y desventajasde introducir en una necesaria reforma de lagestión del agua el mecanismo del mercado. Aúnsi se rechaza la idea, es preciso que el rechazosea formulado luego de una discusión sobre labase de adecuada información.ReferenciasCOLBY, B. 1990. Transaction costs and efficiency in western water allocation. American Journal of Agricultural Economics, Worcester,v.72, p.1185-1192, Dec.EGUREN, F. 2003. La agricultura de la costa peruana. Debate Agrario, Lima, n.35, p.1-37.EMANUEL, C.; ESCURRA, J. 2000. Informe nacional sobre la gestión del agua en elPerú. Informe de Consultoría para GWP SAMTAC.GRUPO PERMANENTE DE ESTUDIO SOBRE RIEGO. 1993. Gestión del agua y crisis institucional: un análisis multidisciplinario delriego en el Perú. Lima: Tecnología Intermedia: Servicio Holandés de Cooperación Técnica.GUERRA, J. 1993. Algunas reflexiones en torno al ante-proyecto Código de Aguas para el Perú. Lima. Documento de Trabajo.HATTA, M. et al. 1989. Estudio preliminar del aprovechamiento de los recursos hídricos y las tierras erizas en los valles de la costaperuana. Lima: CEDEP-CEPES. Informe Final.HUÁMAN, M. 1995. Mercado de aguas: alcances y limitaciones en el Valle de Ica. Ponencia al SEMINARIO PERMANENTE DE INVESTI-GACIÓN AGRARIA, 6., 1995, Cajamarca.LEE, T.R.; JOURAVLEV, A. 1998. Los precios, la propriedad y los mercados en la asignación del agua. Santiago: CEPAL. (Serie MedioAmbiente y Desarrollo, n.6).MILLER, K. 1987. The right to use versus the right to sell: spillover effects and constraints on the water rights of irrigation organizationmembers. Water Resources Research, Washington, v.23, n.12, p.2166-2174, Dec.PERÚ. Ministerio de Agricultura. 2003. Política y estrategia nacional de riego en el Perú: una propuesta de política de estado para lospróximos 10 años. Lima.PULGAR VIDAL, M. 2002. Recursos naturales y lucha contra la pobreza: una articulación posible? Una aproximación desde el derechoambiental y concepto de sostenibilidad. In: SEMINARIO PERMANENTE DE INVESTIGACIÓN AGRARIA, 9., 2001, Puno. Perú: el problemaagrario en debate. Lima: SEPIA: Consorcio de Investigación Económica y Social.SOLANES, M.; DOUROJEANNI, A. 1995. Mercados de derecho de aguas. Debate Agrario, Lima, n.21, mayo, p.15-36.WADE, R. 1988. The management of irrigation systems: how to evoke trust and avoid prisioners’ dilemma. World Development, Oxford,v.16, n.4, p.489-500.YOUNG, R. 1986. Why are there so few transactions among water users? AmericanJournal of Agricultural Economics, Worcester, v.68, n.5.ZEGARRA, E. 1998. Agua, estado y mercado: elementos institucionales y económicos. Lima: Pro A Sur.ZEGARRA, E. 2003. Mercado de aguas y desarrollo agrario: explorando límites y posibilidades. Debate Agrario, Lima, n.36, p.104-118, dic.125Eduardo Zegarra Méndez Economista Agrario e Investigador Principaldel Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), de Lima-Perú (www.grade.org.pe).

Presentaciónde artículosChamadade artigosLos artículos pueden ser presentados en español, portuguéso inglés. El resumen deberá ser enviado obligatoriamenteen lo mismo idioma y abstract en ingles (para trabajos enespañol y portugues) y, en español (para trabajos en ingles).FORMATOEl archivo debe ser enviado en medio magnético, acompañadode dos copias impresas. Los archivos deben estaren Word, versión reciente.Configuración de la página: tamaño: A4 (210 x 297mm);márgenes: 2,5 cm en todas las direcciones;Espacio doble, letra Times New Roman 12;Número máximo de páginas igual a 25, incluyendo tablas,figuras, ecuaciones y referencias. Estas deben estarnumeradas de 1 a n. Las tablas y figuras deben tenertítulo. Las figuras deben ser enviadas también en archivoseparado en formato TIF, 300dpi.;Todas las referencias citadas en el texto deben estar listadasen la bibliografía. En el texto del articulo la referenciadebe ser escrita, en minúsculas y entre paréntesis,como apellido y año e. g. (Araujo, 2001). Referencias condos autores serán citadas como: (Araujo y Campos, 2001).Para el caso de mas de dos autores será: (Araujo et al.,2001). En la bibliografía las referencias serán lis-tadasen orden alfabética del apellido del primer autor, el quedebe ser escrito en mayúsculas, e. g. :ARAUJO, J., Campos, E. y Silva, C., 2001. Política deRecursos Hídricos em Pernambuco. Revista Brasileira deRecursos Hídricos. vol. 7, nro 1, p. 232-253. AssociaçãoBrasileira de Recursos Hídricos. www.abrh.org.brCuando sea posible, deberá ser indicada una página deInternet relacionada a la publicación citada, como indicadoen el ejemplo.La numeración de las ecuaciones debe estar a la derechay todos sus términos deben estar definidos en el texto.Todas las tablas y figuras deben estar citadas en el texto.Los interesados en publicar artículos en la revista debenpreparar el mismo de acuerdo con el formato indicado yenviarlo a:María Elena Zúñiga - GWP / South America - CEPALAv Dag Hammarskjold 3477 - VitacuraCasilla 179-D - Santiago - Chilegwpsamtac@eclac.clOs artigos devem ser submetidos em espanhol, portuguêsou inglês. Deverá ser enviado, obrigatoriamente, resumo nomesmo idioma e em ingês (para trabalhos em português eespanhol) e, em espanhol (para trabalhos em inglês).FORMATOO arquivo deve ser enviado por meio magnético, acompanhadode duas cópias impressas. Os arquivos devemestar em Word, versão recente.Configurações da página: tamanho A4 (210 x 297mm);margens 2,5 cm em todas as direções;Espaçamento duplo, tipologia Times New Roman, corpo12;Número máximo de páginas igual a 25, incluindo tabelas,figuras, equações e referências. Estas devem estar numeradasde 1 a n. As tabelas e figuras necessitam tertítulo. As figuras devem ser enviadas também em arquivoseparado, em formato TIF, resolução 300 dpi.Todas as referências citadas no texto devem estar listadasna bibliografia. No texto do artigo a referência deveser escrita em minúsculas e entre parênteses, como sobrenomee ano (Araujo, 2001). Referências com doisautores serão citadas como: (Araujo e Campos, 2001).Na bibliografia as referências serão listadas em ordemalfabética do sobrenome do primeiro autor, que deveser em maiúsculas:ARAUJO, J., Campos,E. e Silva, C., 2001. Política de RecursosHídricos em Pernambuco. Revista Brasileira deRecursos Hídricos. vol.7, n.1, p.232-253. Associação Brasileirade Recursos Hídricos. www.abrh.org.br.Sempre que possível, deverá ser indicada uma páginade Internet, relacionada à publicação citada, como noexemplo acima.A numeração das equações deve estar à direita e todosos seus termos devem ser descritos no texto.Todas as tabelas e figuras devem ser mencionada no texto.Os interessados em publicar artigos na revista devem prepararo mesmo de acordo com o formato citado e submetê-loa:Maria Elena Zúñiga - GWP / South America - CEPALAv Dag Hammarskjold 3477 - VitacuraCasilla 179-D - Santiago - Chilegwpsamtac@eclac.cl