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El Estado mexicano: un Estado débil. Una propuesta para diseñar un SistemaTributario promotor del DesarrolloDr. Ezequiel Avilés Ochoa 1Introducción. El Problema: la debilidad del Estado Mexicano. ¿Porqué esnecesario una Reforma en materia fiscal?En México se registra el gasto público más bajo de los últimos 25 años; en lascomparaciones internacionales tanto el gasto como el ingreso público del país, comoporcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) son de los más reducidos del mundo.La evolución del gasto es significativamente adversa; se tiene el presupuestomás bajo de los últimos veinticinco años. El gasto total presupuestal que en 1980equivalía al 25% del PIB, hoy es de sólo 14.5%. Destaca la reducción del gasto endesarrollo rural que pasa del 3% al 0.87%, respectivamente.Lo mismo sucede con el gasto programable, que en 1981 era de 27.9%, en1994 de 17.5% y en hoy es de 12.3 por ciento.El enflaquecimiento fiscal ha tenido un costo que se refleja en el debilitamientode la infraestructura, insuficiencia de recursos para la promoción industrial, elcombate a la pobreza, educación, salud, seguridad pública, etc.Además, la CEPAL y la OCDE coinciden en señalar que este bajo nivel degasto público es una limitante importante para que el Estado, vía la política fiscalcumpla con su función de pivote del desarrollo.El crecimiento económico está por debajo de su tendencia de largo plazo; enlos últimos tres años el crecimiento promedio es inferior a 1% (0.7%) cuando elrequerimiento es de 6%; se ha registrado una pérdida de más de 450 mil empleosformales, cuando se requieren cerca de un millón por año.Por otra parte, la recaudación tributaria, incluso con las sumas de los ingresosno tributarios, no da suficiencia al gasto público y existen muchos rezagos en materiade infraestructura, de gasto educativo e incluso de mantenimiento y renovación deactivos importantes del sector público. Además, la financiación pública disminuye laoferta de fondos prestables, aumenta las tasas de interés y desalienta la inversión delas micro y pequeñas empresas, que son las de mayor generación de empleos.1 Presidente del Colegio de Economistas del Estado de Sinaloa; Coordinador de la Maestría en Administración dela Universidad de Occidente, Campus Culiacán; y, profesor de cátedra del Tec de Monterrey Campus Sinaloa

2Actualmente, los ingresos tributarios son insuficientes para cubrir lasprincipales obligaciones del Estado. Por ejemplo, la recaudación por Impuesto alValor Agregado (IVA) —que representa el 3.2% del PIB y el 15.2% del total deingresos del sector público federal— no alcanza para cubrir el gasto en educaciónpública básica.La recaudación por ISR (4.3% del PIB) e IVA, no cubre el costo de losprogramas y proyectos de educación, salud, desarrollo urbano, procuración eimpartición de justicia, seguridad, por citar a los más importantes.Los ingresos tributarios representan alrededor el 11% del PIB, uno de los másbajos a nivel mundial. Asimismo, un grupo relativamente pequeño de contribuyentessoporta la carga fiscal más elevada en términos absolutos.La carga fiscal de México, como porcentaje del PIB, es la casi la mitad de laregistrada por los países miembros de la OCDE; mientras la mexicana es de 14.5 porciento, la de la OCDE es de 27.9 por ciento; la mexicana es la más baja de entre lospaíses miembros.La crisis fiscal que se observa en los tres niveles de gobierno, por lainsuficiencia de sus recursos, participaciones e ingresos propios, así como por lasnecesidades crecientes de gasto ha generado un déficit presupuestal y por elimpacto de la política económica sobre el desarrollo regional ha originado lanecesidad de mayores recursos, esto es más gasto, y éste pide más recaudación.En síntesis, tenemos un Estado débil, con pocas capacidades para influir en elcrecimiento económico y atender los crecimientos requerimientos en materia deeducación, salud y seguridad pública, entre otros rubros no menos importantes.La ReformaUna debilidad estructural de la Nación reside en su estructura fiscal, la cualcomprende la recaudación de impuestos y el gasto público.Las reformas del Estado mexicano de los últimos cuatro lustros han reducidoel gasto público como vía principal para lograr el equilibrio en las finanzas públicas y,por ende, un equilibrio macroeconómico. Ello ha afectado la capacidad del sectorpúblico para apoyar las iniciativas privadas y sociales, así como para tener unadecuado nivel de inversión social, en infraestructura y para desarrollo de actividadesy sectores estratégicos.

3El costo fiscal para el servicio de los pasivos del IPAB, los compromisosderivados de las modificaciones a la Ley del Seguro Social, los costos pendientes delrescate de los proyectos carreteros, y los PIDIREGAS, que han sido comprometidosen diversas obras de infraestructura, asciende a poco más de 3% del PIB anual.En la agenda inmediata de política económica, existe un tema que está en elcentro del debate: la reforma fiscal.Las demandas para sacar adelante una reforma fiscal han sido numerosas;desafortunadamente éstas se acompañan de generalidades y lugares comunes y nose proponen alternativas viables que incluyan la opinión consensada de todos lossectores del país.La reforma fiscal, en su vertiente tributaria, quizás sea el tema del que más seha hablado en los últimos 30 años; se ha caracterizado por una suma de monólogos,de falta de consensos y de intereses no conciliados con los otros sectores.Su falta de acuerdos ya está reflejándose en una menor capacidad derespuesta del Estado ante las crecientes demandas sociales. Cada sector social yeconómico plantea su propuesta. Lo propio ocurre con los partidos políticos; cadauno plantea fundamentalmente el aspecto relativo del gasto, sin atender el relativo ala recaudación.El tema de la cuestión fiscal es relevante en el debate nacional. Detrás de lacuestión fiscal está la sustentabilidad económica de cualquier país, y ciertamente, sino se resuelve la cuestión fiscal, no vamos a tener elementos para poder avanzar enla consolidación nacional. De su eficiencia depende en gran medida la atención a lasnecesidades de la población.Por el lado del gasto, la política fiscal normalmente encuentra comprensión yestímulo. En el gasto todos coincidimos o es mucho más fácil encontrar consensos.En cambio, cuando nos preguntamos cómo vamos a hacer para financiar esegasto, a casi todos se nos olvida que prácticamente la única vía que se tiene paracontar con los recursos necesarios a fin de cumplir con esos propósitos es y han sidolos impuestos.Aquí es donde generalmente tenemos disensos, y ésta es la parte de ladiscusión de la política fiscal en la que casi siempre cuesta trabajo coincidir.El tema de la reforma fiscal requiere del consenso social, pero lo relevante esla negociación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo para aprobar el paquetefiscal que incluye ingreso, gasto y deuda pública.

4La reforma fiscal que se adopte y que se traduzca en déficit o superávit y enun mayor endeudamiento o desendeudamiento, tendrá sus efectos en los niveles deahorro e inversión.De ahí el imperativo de formular una política fiscal que mantenga finanzaspúblicas sanas y que en coordinación con la política monetaria, favorezca unambiente estable y siente las bases para un mayor crecimiento.Las propuestas: ¿Qué hacer?El bajo nivel de los ingresos tributarios en México y, el consiguiente, gasto públicoinsuficiente y decreciente, es un elemento central que justifica una reforma integral alsistema tributario del país.Una reforma tributaria se realiza principalmente para darle suficiencia al gastopúblico, porque este último nunca debe ser superior a los ingresos.La reforma tributaria que requiere México no es ya un ejercicio aislado nicoyuntural; no es el caso de bajar la tasa en algunos impuestos; ni aumentarlas enotros, se trata de hacer un ejercicio integral a fin de redefinir la estructura tributariamás adecuada para una nueva etapa de desarrollo económico del país, que revitalicenuestro viejo y frágil pacto fiscal.La Reforma Tributaria contempla la revisión de las tasas impositivas de losdistintos impuestos; eliminación de la evasión fiscal; aumento de la base decontribuyentes; simplificación administrativa; e, Internet como vía para reducir elcosto de transacción en el cumplimiento de las obligaciones fiscalesLa Reforma Fiscal Integral incluye, además de la Reforma Tributaria, losiguiente: reducción de costos de operación de la administración pública y de lasentidades paraestatales; reforma presupuestal orientada a la transparencia y amejorar resultados; evaluación ex ante y ex post de los programas y proyectosgubernamentales; revisión de precios y tarifas; revisión de derechos y sucontraprestación; y, eliminación de subsidios dirigidos a los sectores de poblaciónmás vulnerable.La Reforma Hacendaria contempla, además de la Reforma Fiscal Integral, losiguiente: deuda pública y pasivos del sector público; definición del nuevo papel de labanca de desarrollo; revisión de responsabilidades, potestades tributarias y departicipación de impuestos federales entre los tres niveles de gobierno(federalismofiscal); y, marco de reforma del Estado.Es conveniente encabezar un planteamiento político para que la reforma fiscalno sea simplemente del orden recaudatorio. Es decir, que pueda ascender a lossiguientes tres niveles: tributaria, fiscal integral o hacendaria.

5Se sugiere profundizar en la propuesta del gobierno federal para que ésta noúnicamente sea del orden recaudatorio y se avance hacia una verdadera reformahacendaria, donde los beneficios sean claramente perceptibles.Esta Reforma debe cumplir como mínimo los siguientes objetivos:1. Elevar la recaudación ampliando la base tributaria;2. Simplificar la administración de los impuestos;3. Otorgar generalidad a los impuestos, lo cual implica gravar de igual manera atodas las personas físicas o morales que se encuentren en la misma situación;4. Eliminar las distorsiones y la inequidad social que actualmente debilitan elsistema tributario en materia de IVA;5. Aumentar, únicamente en el corto plazo, mediante el IVA, la proporción deimpuestos/PIB;6. En el mediano plazo, disminuir gradualmente el peso de los impuestosindirectos en la recaudación;7. Establecer una progresividad equitativa de las cargas fiscales, en especial delISR;8. Dar eficiencia, honestidad y trato justo a la administración tributaria; , y,9. Redistribuir las fuentes de tributación fiscal y su administración para fortalecerel potencial recaudatorio de los estados y municipios.ConclusionesDebe quedar claro que la reforma fiscal no prosperará si no parte de la visión de quesólo un gobierno con más recursos podrá cumplir con una gestión presupuestariaeficiente, para atender las demandas de la población.La recaudación no crece lo suficiente en tanto que la población asciende ya acerca de 100 millones de habitantes, lo que implica que las demandas socialesaumenten más rápidamente que la capacidad para atenderlas.Hoy el reto es aumentar el nivel de recaudación respecto al valor de laeconomía, a fin de cubrir el creciente gasto público.La reforma fiscal deberá orientarse a mejorar la eficiencia de la recaudación yno sólo el incremento o reducción de las tasas impositivas.El problema inmediato a resolver es que los que evaden deben pagar y a losque no pagan nada se les debe cobrar.

6¿Cómo construir una reforma fiscal que satisfaga a todos?.La respuesta es sencilla y a la vez compleja: a través de consenso con todos lossectores económicos, políticos, sociales y académicos en una negociación directa yfranca que legitime su aplicación.El objetivo de la Reforma Hacendaria debe ser incentivar la producción, lacreación de un mercado interno vigoroso, facilitar la exportación de los productosnacionales, y aumentar el poder adquisitivo del salario y de las clases másnecesitadas.Se requiere una política fiscal integral que vea ingreso y gasto y donde sepueda dar respuesta asegurando que los ingresos fiscales adicionales pudieran traerconsigo los beneficios de la distribución.Finalmente, es importante destacar que la cuestión fiscal, por su importancia,demanda un debate de altura y trascendente. Sin una política fiscal adecuada no segarantizará la sustentabilidad económica de un país, y sin una adecuada políticaeconómica tampoco se tendrá una sólida política fiscal.