Listín Diario 10-08-2022

SANTO DOMINGO, RD. MIÉRCOLES, 10 DE AGOSTO DE 2022
17
La República
Enfoque
¿Es el Banco de Reservas una
entidad autónoma del Estado?
JULIO CURY
Santo Domingo, RD
La sentencia
TC/0185/22
ha profundizado
la fisura
desde la
que resopla angustiadamente
el Banco de Reservas.
Interpretando de forma
declarativa el art. 2
de la Ley núm. 6133, del
17 de diciembre de 1962,
el Tribunal Constitucional
lo consideró “una entidad
autónoma del Estado”,
irradiando de fuerza
vinculante lo que como
tono de un instrumento
desafinado establecía
el indicado precepto. Columpiándonos
en nuestra
legislación y la doctrina
comparada, demostraremos
que la fisonomía de
dicho banco múltiple entra
en colisión dramática
con la tipología que el colegiado
especializado de
justicia constitucional le
retuvo.
Sabemos que la estructura
y funcionalidad del Estado
dominicano es compleja,
pues los diferentes estadios
de su relación con la sociedad,
fundamentales en la
evolución del derecho administrativo,
han sido un
tanto accidentados. De ahí
que la actividad interpretativa
de una fórmula declamatoria
de hace más de seis
décadas desaconsejase el
método literal o prima facie,
y abogase, en cambio, por
su reconstrucción mediante
la reflexión de enunciados
normativos dispersos en variadas
fuentes. De entrada,
convendría aclarar que la
Carta Sustantiva vigente al
momento de que dicha legislación
fuese promulgada
era la que el Consejo de Estado,
en funciones de Asamblea
Nacional, había proclamado
el 16 de septiembre
de aquel lejano año, la cual
nada preveía –como tampoco
las revisiones que le precedieron-
respecto del tejido
de la Administración Pública.
El régimen legal de entonces
era igualmente mudo en
cuanto a la descentralización
administrativa, por lo que era
muy poco lo que nuestros legisladores
sabían sobre estos
instrumentos de delegación
de la autoridad pública cuando
aprobaron la mal bautizada
“Ley Orgánica del Banco
de Reservas”, variedad que
no reconoció nuestro cuerpo
constitucional sino medio siglo
después. Pero sea como
fuere, lo cierto es que la correlación
entre Estado y sociedad
empezó a esquematizarse
entre nosotros en los
albores de esta centuria, aunque
fue la Carta Sustantiva
del 2010 la que saldó el déficit.
Con muy buen criterio,
su art. 141 ofrece la siguiente
definición:
“La ley creará organismos
autónomos y descentralizados
en el Estado, provistos
de personalidad jurídica,
con autonomía administrativa,
financiera y técnica. Estos
organismos estarán adscritos
al sector de la administración
compatible con su actividad,
bajo la vigilancia de la ministra
o ministro titular del sector…”.
Más tarde, sus rasgos básicos
fueron netamente perfilados
por la Ley núm. 247-12,
cuyo art. 51 formuló los requisitos
de configuración, en
tanto que el art. 52 recalcó la
adscripción:
“Todo ente descentralizado
funcionalmente estará
adscrito al ministerio que
sea rector del sector de políticas
públicas afines a su mi-
sión y competencias. El órgano
de adscripción ejercerá el
respectivo control de tutela
sobre los entes públicos descentralizados
que le estén
adscritos, con el propósito de
garantizar la coherencia política
de la acción de gobierno,
bajo el principio de unidad
de la Administración Pública”.
Como se aprecia, los organismos
autónomos se crean
para la gestión de servicios
públicos concretos del ministerio
que tiene, en el mismo
sector material, implicadas
las competencias. De ahí
su descentralización funcional
que, como bien lo establece el
art. 41 de la Ley núm. 247-12,
reside en “… la transferencia
de competencias a personas
jurídicas de derecho público,
organizadas en forma de organismos
autónomos y descentralizados
del Estado, dotados
de patrimonio propio, autonomía
administrativa, financiera
y técnica…”.
La descentralización, por
consiguiente, implica el endoso
de la titularidad de parte
del conjunto de facultades
y responsabilidades asignadas
al órgano de adscripción,
atributo medular en el que
la doctrina está plenamente
de acuerdo. Para empezar,
cedámosle la palabra al
profesor José A. Gracía Trevijano:
“La descentralización
es un principio de organización
consistente en transferir
competencias decisorias de
la Administración estatal a
las demás personas jurídicopúblicas”.
Nada distinto opina
la argentina Miriam Mabel
Ivanega:
“… [La descentralización]
es desprendimiento de una
actividad del Estado, que deja
de ser ejercida por la administración
central y pasa a ser
atendida por una entidad separada
que se constituye con
ley, autoridades, poderes y
responsabilidades propias”.
De manera, pues, que la
naturaleza de esta o cualquier
otra persona de derecho
público no resulta de la
que el legislador se antoje de
imputarle, sino la que le corresponda
en mérito de su
fórmula de personificación.
Siendo así, nos preguntamos
si el Banco de Reservas
es, como establecía el rescoldo
agonizante de la Ley núm.
6133, un organismo autónomo.
De inclinarnos por la
afirmativa, tendríamos no solo
que convenir en que dicha
entidad financiera ejerce actividades
propias de la administración,
sino también en
que las mismas estuvieron incluidas
en el repertorio competencial
de la otrora Secretaría
de Estado de Finanzas.
Este último rasgo es resaltado
por José Esteve Pardo,
referencia obligada del derecho
administrativo español,
quien señala que las entidades
autónomas realizan
“[f]unciones administrativas,
materialmente similares a
las de la Administración matriz,
pero especializadas en
un sector concreto”. Y en lo
tocante a la adscripción, afirma
que “[e]s una muestra
más de la relación de instrumentalidad
y dependencia
respecto a la Administración
matriz”. Resulta, sin embargo,
que el Banco de Reservas
nunca ha desplegado actividades
que formasen parte
del elenco del hoy Ministerio
de Hacienda. Desde su origen,
su atmósfera competencial
ha sido propia, amén de
que ni entonces ni después
ha ostentado una posición de
poder que se proyecte sobre
el núcleo público o la coloque
dentro del organigrama de la
Administración Pública. Los
autores de este artículo no
desconocen que la Ley núm.
494-06, que organiza al Ministerio
de Hacienda, comprende
en su art. 6 al Banco
de Reservas entre sus “instituciones
descentralizadas y
autónomas”.
Ahora bien, como ya expresamos,
su tipología no es
la que consigne este o aquel
instrumento legal, sino la que
resulte de sus rasgos generales,
o mejor, de su genuina
posición entre Estado y sociedad.
Pero vayamos más
lejos, porque sería torpe perder
de vista que tanto la Ley
núm. 6133 como la Ley núm.
494-06, son no solo anteriores
a la Ley núm. 247-12, sino
también preconstitucionales,
textos con los que los
enunciados de los dos primeros
deben columpiarse.
Riccardo Guastini, desde
la óptica de la sucesión
de normas en el tiempo y la
incompatibilidad que plantea
la diferencia de los niveles
de jerarquía de las fuentes,
abre esta interrogante:
“¿Debe el conflicto ser resuelto
mediante el principio cronológico
y las viejas leyes deben
considerarse derogadas
o, en cambio, mediante el
principio jerárquico y las vie-
jas leyes deben ser declaradas
inconstitucionales? Y con
la fecundidad de su preclaro
talento, responde: “[a]mbos
principios involucrados, lex
posterior y lex superior, son
aplicables y es, por tanto, indiferente
que los jueces comunes
decidan aplicar uno u
otro”.
Cualquiera que sea el
principio elegido para solucionar
la antinomia, perfora
el canal centelleante: ante su
común contrariedad con la
Constitución, ni la Ley núm.
494-06 ni la vetusta Ley
núm. 6133 prevalecen, en
tanto que por aplicación del
principio cronológico, intrínseco
de todo ordenamiento
jurídico dinámico, la una y la
otra resultaron desplazadas
por la Ley núm. 247-12. Consecuentemente,
sus asertos
sobre el Banco de Reservas
son marcadamente insuficientes
para considerarlo como
un organismo autónomo.
Como fuego crepitante
que llamea y arde, se levanta
otra interrogante: ¿es genuinamente
el Ministerio de
Hacienda la administración
matriz del banco estatal? En
lo absoluto, porque además
de que no fue originalmente
creado como un ente instrumental
de las competencias
de ese ministerio, no mantiene
con el mismo relación interactiva
o “de control de tutela”,
requisito que nuestra
Carta Magna y, de forma reiterada,
la Ley núm. 247-12,
reclaman como requisito de
configuración del organismo
autónomo.
Titilando por todas partes
como luciérnagas, pudiésemos
afirmar que el régimen de
fiscalización que consagraba
la brasa agonizante de la Ley
núm. 6133 en sus arts. 33 y 34,
en virtud del cual debía redactarse
“una memoria anual para
el Poder Ejecutivo que será
entregada al Secretario de Estado
de Finanzas… [y] el resumen
de su balance general…”,
fue implícitamente derogado
por la Ley núm. 183-02.
En efecto, su art. 19 le transfirió
a la Superintendencia de
Bancos, órgano integrante de
la triada de la Administración
Monetaria y Financiera que
completan la Junta Monetaria
y el Banco Central, la supervisión
“de las entidades de intermediación
financiera, con el
objeto de verificar el cumplimiento
por parte de dichas entidades
de lo dispuesto en esta
Ley, Reglamentos, Instructivos
y Circulares”.
Lea la historia completa en
www.listindiario.com