Evaluation d'une politique publique et mise au point d'une ...

Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
Ecole Doctorale Economie Panthéon-Sorbonne EPS 465
Séminaire SEI « Doctorants 18 mois »
27 mars 2013
Evaluation d’une politique publique et mise au point d’une
méthodologie supplémentant le calcul du « Net Social Benefit » :
cas de la définition et du pilotage de l’expérimentation de la Ville de Paris dans la
mise en place d’une Zone d'Actions Prioritaires pour l'Air (ZAPA).
Satya-Lekh PROAG 1
Sous la direction de Roland LANTNER et Richard LE GOFF
I) Objet de la thèse et questions de recherche
Sous l’impulsion des directives européennes 2004/107/CE et 2008/50/CE, concernant
l’amélioration de la qualité de l’air extérieur en région urbaine (Journal Officiel de l’Union
Européenne, 2004, 2008), de nombreuses agglomérations de l’Union Européenne ont mis en
place des zones urbaines environnementales (« Low Emission Zones »), au sein desquelles les
véhicules qui ne sont pas considérés comme respectueux de l’environnement ne sont plus
autorisés à circuler. Devant la menace de l’Union Européenne d’assigner la France devant la
Cour européenne de justice pour ne pas avoir pris de mesures efficaces pour remédier au
problème des émissions excessives et de non-respect des normes de particules fines en
suspension dans seize des régions du pays (cette action est maintenant en cours d’instruction
depuis avril 2011), la transposition de ces directives en France est réalisée en juillet 2010, au
cours de la loi du Grenelle 2. L’article 182 donne alors naissance aux ZAPA, lorsqu’elle
affirme qu’« une [Z]one d’[A]ctions [P]rioritaires pour l’[A]ir, dont l’accès est interdit aux
véhicules contribuant le plus à la pollution atmosphérique, peut être instituée, à titre
expérimental, afin de lutter contre cette pollution et notamment réduire les émissions de
particules et d’oxydes d’azote » (Journal Officiel de la République Française, 2010). Huit
communes et groupements de communes, dont la Ville de Paris en septembre 2010, se portent
alors candidates pour étudier la faisabilité de la mise en place d’une « Zone d’Actions
Prioritaires pour l’Air (ZAPA) sur son territoire. La Ville de Paris délibère alors du
financement de cette étude de faisabilité en mars 2011 (Conseil de Paris, 2011), le but étant de
diminuer la concentration atmosphérique urbaine de deux polluants locaux : les particules
fines (PM10) et le dioxyde d’azote (NO2) . Après les manifestations d’intérêt européennes,
nationales et parisiennes, c’est le Centre International de Recherche sur le Cancer, (CIRC),
agence de l’Organisation Mondiale de la Santé qui publie, en juin 2012, un rapport énonçant
tous les risques cancérogènes liés à la mauvaise qualité de l'air dans les zones urbaines,
essentiellement due aux émanations des particules en provenance des moteurs diesel
1 satya-lekh.proag@ensta.org
1

(Benbrahim-Tallaa et al., 2012), donnant une justification scientifique supplémentaire à la
lutte contre la pollution atmosphérique en agissant sur le secteur des transports routiers.
Les conséquences sur les politiques publiques françaises sont mitigées. D’un côté, à
l’échelle nationale, le Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable et de l’Energie
(MEDDE) présente en février 2013 au Comité Interministériel de la Qualité de l’Air (CIQA)
son « Plan d’urgence pour la qualité de l’air » (Ministère de l’Ecologie, du Développement
Durable et de l’Energie, 2013), dans lequel la ministre acte « l’échec [du] dispositif [ZAPA],
jugé socialement injuste et économiquement inefficace » tout en dressant un total de 38
mesures à être débattues et éventuellement intégrées par les zones actuellement soumises au
contentieux européen dans leur Plan de Protection de l’Atmosphère (PPA). D’un autre côté, à
l’échelle locale, le Maire de Paris présente quelques mois plus tôt sa communication au
Conseil de Paris de novembre 2012 sur la lutte contre la pollution (Conseil de Paris, 2012), en
mettant notamment l’accent sur l’interdiction progressive des véhicules les plus polluants. La
thèse se place donc dans le cadre de la définition et de l’étude de faisabilité de ce plan de lutte
contre la pollution atmosphérique – une déclinaison parisienne du dispositif national ZAPA –
mais surtout aussi des effets des mesures qui sont proposées et qui seront étudiées. Les
résultats de la thèse permettront également de proposer un outil d’aide à la décision publique
aux deux co-financeurs : l’Agence De l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie
(ADEME) et la Mairie de Paris.
Bien que les effets sur l'environnement des mesures proposées précédemment semblent
aller de soi (cependant, de nombreux autres facteurs influencent la qualité de l’air, et il est
aujourd’hui difficile de faire la part des choses), nous devons encore travailler sur
l’identification des impacts économiques et sociétaux de la mise en œuvre de telles politiques.
Et lorsque des démarches d’évaluation socioéconomique sont menées dans le cadre de ces
expérimentations, elles consistent rarement en une analyse coûts-bénéfices systématique 2 .
Celle-ci procède idéalement en deux temps : établissement d’un scénario d’évolution sans
expérimentation, appelé « scénario de référence », ou « scénario au fil de l’eau », puis suivi
longitudinal des variables socioéconomiques pertinentes pendant l’expérimentation. L’impact
immédiat attendu en est la réduction de l’émission ou de la concentration de gaz et particules
nocifs, conduisant à une meilleure qualité de l’air en milieu urbain.
Enfin, lorsqu’elles sont menées à terme, ces démarches d’évaluation basée sur le calcul du
« Net Social Benefit » (Boardman, Greenberg, Vining, & Weimer, 2006) ne garantissent pas
toujours l’exhaustivité du recensement des facteurs impactants et impactés. C’est précisément
ce qui nous conduit à proposer une transposition de méthodes fondées sur des calculs de
« rente collective », réalisées notamment pour l’ARCEP en 2008 (Le Goff, Lantner, & alii,
2008) et le Département de la Manche en 2000 (Le Goff, 2000) dans le domaine de
l’Economie Numérique.
2 Une analyse menée lors d’un stage de recherche à l’Université TU Delft, aux Pays-Bas (Proag, 2010), a montré
que le développement des zones à faibles émissions polluantes aux Pays-Bas a engendré des bénéfices nets
positifs. De nombreuses autres variables économiques et sociétales mériteraient cependant d’être inclues dans
ce type de démarche, pour affiner cette conclusion et en élargir la portée.
2

II) Démarche de recherche
L’objectif de cette thèse est de supplémenter les travaux précédents en matière
d’évaluation des politiques publiques, plus particulièrement en sciences économiques, et ce en
vue de fournir un outil d’aide à la décision de politiques publiques. Pour réaliser ce travail,
nous proposons une démarche en quatre étapes.
A. Evaluer des politiques publiques – approche suivant l’analyse coûts-bénéfices
« L’évaluation des politiques publiques » a beau être écrit au singulier, il s’agit pourtant
bien là d’une démarche d’évaluation plurielle, recoupant des disciplines diverses : sociologie,
géographie, politologie, économie. Sans forcément vouloir être exhaustif, cette partie de la
thèse a pour but d’identifier les méthodes utilisées actuellement pour mener une évaluation de
politiques publiques, tant au niveau académique qu’opérationnel. Le questionnement initial
concerne en effet la pertinence des méthodes utilisées actuellement pour réaliser une
évaluation. Parmi les nombreuses disciplines qui peuvent effectivement être mobilisées pour
ce travail, il convient de s’intéresser aux différentes méthodes aujourd’hui mises en œuvre et à
en définir le contexte dans lequel elles sont adéquates. Quand est-il plus efficace de recourir à
une méthode plutôt qu’une autre ? Dans quels cas privilégie-t-on une démarche plutôt qu’une
autre ? Y a-t-il complémentarité entre les méthodes ? Le but de cette partie est également de
déterminer les limites de chaque méthode d’évaluation, dans le but de pouvoir choisir la
méthode qui nous paraît optimale au regard des critères liés à l’objet à évaluer et à ceux qui
souhaitent bénéficier de la méthode d’évaluation. Sans négliger les attraits théoriques de ce
travail, la thèse n’a pas pour but de comparer les méthodes d’évaluation de politiques
publiques, mais plutôt de justifier le choix d’une d’entre elles, d’en définir les potentialités et
les limites et, le cas échéant, de tenter de proposer une méthode qui supplémente cesdernières.
Parmi les méthodes étudiées, notre choix s’est porté sur un processus d’évaluation
socio-économique en particulier : l’analyse coûts-bénéfices.
Une fois ce choix effectué, notre démarche consiste en deux étapes. Dans un premier
temps, il a fallu identifier les intérêts et les limites de recourir à cette méthode d’évaluation.
Par la suite, cela nous a permis de proposer des concepts pouvant supplémenter quelques-unes
des limites identifiées (partie B). L’analyse coûts-bénéfices a une méthodologie bien rôdée
puisqu’il s’agit d’un ensemble de méthodes et de règles qui permettent d’évaluer les coûts et
les bénéfices sociaux de politiques publiques alternatives, c’est-à-dire un ensemble d’outils
qui permettent d’aider à la décision (Snell, 1997). Cela permet de promouvoir l’efficacité en
identifiant un ensemble de scénarios possibles qui aboutiraient à la plus grande valeur des
bénéfices nets pour la société (Weimer, 2008). C’est d’ailleurs en s’intéressant à la
méthodologie, que ce soit par l’étude académique de la méthode d’analyse elle-même, ou par
l’analyse des évaluations menées par des praticiens, qu’il nous a été possible de recenser
certaines limites qu’on peut distinguer en deux sections : celles qui interviennent en amont de
la valorisation monétaire, lors de l’évaluation même des effets de la politique, et celles qui
découlent des méthodes utilisées pour effectuer cette valorisation. Concernant la première
section se trouvent, parmi d’autres, l’impossibilité de garantir un ordonnancement social
cohérent des politiques sur lesquelles doit porter le choix (Blackorby & Donaldson, 1990), ni
un ordonnancement social transitif (Arrow, 1963), la difficulté d’identifier la population
concernée (Zerbe, 1999) et les groupes de personnes qui bénéficient ou pâtissent de la
3

politique (Dorfman & Rothkopf, 1996). D’autres limites relatives à la méthode même de
valorisation existent, dont par exemple la définition du taux d’actualisation adéquat (Moore,
Boardman, Vining, Weimer, & Greenberg, 2004), et la difficulté de réduire toutes les
comparaisons à une seule dimension (Dorfman & Rothkopf, 1996). L’identification de ces
limites n’est pas exhaustive, mais cette démarche a été utile pour se rendre compte des
difficultés « en amont » et « en aval » de la méthode d’analyse elle-même.
La partie A est réalisée, mais est susceptible de renforcements au cours des lectures en cours.
B. Proposition d’un concept supplémentant quelques limites endogènes à la méthode
d’analyse coûts-bénéfices actuelle
Les limites « en aval », qui découlent des méthodes de valorisation monétaire,
s’expliquent en grande partie par l’absence de fonctions d’utilité des différents agents
concernés : il est alors nécessaire d’avoir recours à des méthodes de révélation de préférences,
directes par le recours aux consentements à payer ou à recevoir (Stavins, 2008), ou indirectes
grâce aux méthodes de coûts de déplacement (Clawson & Knetsch, 1966) ou de prix
hédonistes (Smith & Huang, 1995), par exemple. Cette littérature est déjà bien fournie,
notamment en économie de l’environnement et, à moins d’avoir recours à des enquêtes
approfondies, il n’aurait pas été pertinent de travailler sur ces limites. Dans le but de proposer
un outil d’évaluation qui supplémenterait l’analyse coûts-bénéfices, nous avons donc choisi
de nous intéresser uniquement aux limites « en amont » – c’est-à-dire celles qui découlent de
la méthode d’évaluation des effets de la politique, avant même toute démarche de
transcription monétaire – et c’est en s’intéressant aux analyses coûts-bénéfices menées
actuellement par des praticiens que nous avons choisi de traiter deux d’entre elles en
particulier : d’une part la prise en compte de la situation d’incertitude dans laquelle se place le
décideur politique au moment de faire son choix et d’autre part l’intégration de
l’interdépendance des politiques publiques et des stratégies privées dans la démarche
d’évaluation.
Nous partons de l’hypothèse où l’individu qui prend une décision est en situation de
rationalité limitée, ou de « rationalité procédurale » (Simon, 1947) : l’analyse coûts-bénéfices
étant alors vue comme une procédure lui permettant d’obtenir une information avant de faire
son choix. Toutefois, en menant cette analyse, les évaluateurs font comme si chaque agent
était en situation de « rationalité parfaite », alors que les choix pris par le décideur politique,
tout comme ceux pris par chaque agent concerné par la politique qui serait mise en place, sont
incertains, au sens où ils relèvent du caractère humain de l’individu. Nous n’essayons donc
pas dans cette partie de traiter de la prise de risque, vue par certains auteurs comme une
incertitude probabiliste, mais bien de l’incertitude, parfois aussi appelée incertitude radicale
(Knight, 1921). En particulier, la durée d’évaluation de la politique publique doit-elle –
comme c’est le cas actuellement – être choisie de façon exogène, c’est-à-dire arbitrairement
(Cabanne, 2010) ou en fonction des caractéristiques financières et techniques de l’objet à
étudier (Boîteux & Commissariat Général du Plan (CGP), 2001), ou bien cette durée
d’évaluation doit-elle, au contraire, être endogène à la politique à évaluer elle-même, c’est-àdire
fondée sur un calendrier des effets ? Ne devrait-elle pas être limitée par des critères
inhérents au caractère humain, donc incertain des décideurs ? Un des apports de la thèse
consiste donc à identifier l’horizon temporel au-delà duquel il devient déraisonnable de
poursuivre l’évaluation.
4

Le deuxième concept que nous souhaitons proposer au travers de cette thèse est la prise en
compte de l’interdépendance des politiques publiques et des stratégies privées dans
l’évaluation même de la politique publique. En effet, les analyses coûts-bénéfices pratiquées
actuellement se limitent souvent à l’évaluation des effets directs de la politique, entendus
comme les effets liés aux actions qui se sont déroulées, ou qui ont été mises en place sans
autre intervention publique. Il est rare de voir les analystes prendre en compte les effets
indirects, même si certains le font, c’est-à-dire ceux liés aux actions qui ont été mises en place
alors qu’elles n’étaient pas visées, toujours sans autre intervention publique (Atkinson, 2007).
La prise en compte de ces effets est-elle suffisante pour conduire une évaluation ? A partir du
moment où la politique publique que l’on souhaite évaluer engendre des effets sur d’autres
politiques publiques et des stratégies privées, qui ne seraient pas apparus sans la politique
initiale, pourquoi ne pas les prendre en compte dans l’évaluation ? Un autre apport de la thèse
consiste donc à proposer une typologie d’effets directs, indirects et induits, tenant compte des
remarques précédentes, et qui pourra être utilisée dans n’importe quelle évaluation de
politique publique. Cette typologie sera proposée, pour avis et commentaires, à différents
partenaires académiques et praticiens, en vue de son amélioration et de garantir – si possible –
son efficacité et son exhaustivité. Même si l’outil est de portée générale, son application au
cours de la thèse est toutefois restreinte à des scénarios de réduction de la pollution
atmosphérique en ville, comme le présente la partie suivante.
La partie B fait, entre autres, l’objet d’un article de recherche en cours de rédaction (finition).
C. Un nouvel outil d’évaluation socio-économique : application à la ville de Paris sur
des scénarios d’amélioration de la qualité de l’air
Cette partie vise à donner une application opérationnelle aux concepts théoriques
développés précédemment. En effet, dans le cadre du plan de lutte contre la pollution
atmosphérique, pour lequel les élus parisiens ont lancé une commande municipale en
novembre 2012, quelques scénarios de prospective de mobilité sont envisagés par les services
techniques de la mairie. L’évaluation complète de ces scénarios n’est toutefois pas encore
réalisée, et ils pourront consister en une application directe de l’outil proposé. Pour cela, un
atelier de travail, regroupant des experts – académiques et praticiens – d’horizons divers, tant
disciplinaires que géographiques, sera organisé en juin 2013 à la Mairie de Paris, dix-huit
mois exactement après le début de la thèse. L’atelier aura pour but d’une part de tester l’outil
proposé sur des scénarios concrets et territorialisés et d’autre part, les avis des experts
présents permettront d’améliorer l’outil, voire de lui donner une validation scientifique. A
l’issue de ce travail, il sera alors possible de comparer les scénarios proposés par les services
techniques de la mairie, ce qui contribuera à rendre à notre proposition le caractère d’outil
d’aide à la décision publique.
Le travail de la partie C est en cours, en même temps que l’organisation de l’atelier.
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D. Joindre la théorie aux données du terrain
Les démarches d’évaluation proposées précédemment sont des évaluations ex-ante ou a
priori : elles interviennent avant la prise de décision. Afin de calibrer l’outil proposé, il serait
utile de le confronter à d’autres scénarios, ou à des valeurs issues de données de terrain. Pour
cela, si le temps politique le permet, nous souhaiterions confronter les évaluations ex-ante
issues de nos propositions avec une analyse concomitante, sur le même terrain. Si cela n’est
pas possible, il faudrait alors essayer de calibrer nos paramètres avec des données issues d’un
autre territoire, en essayant de limiter au maximum les limites dues à la transposition de
territoire. Enfin, une fois ces travaux réalisés, une analyse de sensibilité nous semble
nécessaire pour identifier les paramètres déterminants dans l’outil proposé : une de ses
recommandations sera alors d’encourager les recherches de données (au moyen d’enquêtes
par exemple) qui permettront de réduire l’incertitude sur ces paramètres ainsi déterminés.
La partie D n’a pas encore été traitée.
Au moyen d’une lecture analytique des méthodes d’évaluation basées sur le « Net Social
Benefit », l’objectif de la thèse est donc double : d’une part, il s’agit de proposer une méthode
permettant de supplémenter les analyses coûts-bénéfices actuelles en prenant en compte la
situation d’incertitude dans laquelle se trouve le décideur politique, mais aussi
l’interdépendance des politiques publiques et stratégies privées. D’autre part, dans une visée
opérationnelle pour les services techniques de la Mairie de Paris, l’autre objectif de la thèse
est de tester cette méthode aux données du terrain, en vue de proposer un outil d’aide à la
décision publique.
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III) Difficultés rencontrées et à prévoir
Dans ce travail de recherche, nous avons été confrontés à plusieurs difficultés, et nous en
anticipons déjà quelques autres.
Parmi les difficultés rencontrées, il n’a pas été facile d’être exhaustif sur l’identification
des méthodes d’évaluation de politiques publiques menées actuellement, ainsi que sur leurs
théories sous-jacentes, et encore moins facile d’en définir une typologie. Des renforcements
seront attendus en fonction des lectures en cours, et sans doute grâce à l’atelier de travail en
juin.
Une méthode théorique a bien été proposée pour trouver l’horizon temporel au-delà
duquel nous pensons que continuer à effectuer l’évaluation devient déraisonnable, mais sa
traduction « opérationnelle » doit encore être affinée, et il est peut-être question d’introduire
l’aversion au risque du décideur, ou des probabilités d’occurrence d’événements.
Une difficulté à également surgi en ce qui concerne l’utilisation des méthodes de
valorisation monétaire et du choix du taux d’actualisation actuelles. Ne pouvant recourir aux
fonctions d’utilité des agents économiques concernés, les méthodes d’obtention de données
présentent des limites qui introduisent une incertitude sur la mesure elle-même : cette
incertitude gommerait-elle la prise en compte des effets dus à l’interdépendance des politiques
publiques et des stratégies privées dans la démarche d’évaluation ?
Travailler de concert avec des praticiens en collectivité territoriale a ses avantages et ses
inconvénients, ses bénéfices et ses coûts. Il est parfois difficile de s’inscrire dans le temps
politique, voire électoral. De surcroît, les orientations « politiques » du sujet de la thèse
doivent être séparées de son contenu, et ce travail n’est pas aisé en contexte électoral
(présidentiel ou municipal), que ce soit en première année de thèse en 2012, ou en troisième
année en 2014.
Des difficultés sont également à prévoir, notamment en ce qui concerne la recherche
d’indicateurs nécessaires pour l’évaluation des effets de la politique publique. Certains
indicateurs sont disponibles via des enquêtes nationales (Enquête Nationale Transport – ENT)
ou régionales (Enquête Globale Transport – EGT) : ces indicateurs sont évidemment
sectorisés, et leur méthode d’obtention ne correspond pas toujours à nos attentes. Il est donc
parfois nécessaire de créer des « proxy » afin de pouvoir obtenir une valeur d’évaluation, en
prenant bien soin de détailler les hypothèses prises. Une recherche de données sur des
territoires différents de la ville de Paris nécessitera aussi une mise en forme, de façon à avoir
des données harmonisées avec celles des différents territoires considérés.
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IV) Bibliographie indicative
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