Réductions ciblées des coûts s - mutual learning programme

Réductions ciblées des coûts salariaux, notamment pour les bas
salaires: évaluation néerlandaise
1 Introduction
Diminuer la charge des coûts salariaux indirects pour les employeurs est une des priorités de
la politique néerlandaise de l'emploi depuis plusieurs années. L'idée est de favoriser la
limitation des salaires et de réduire les coûts de la main-d'œuvre, notamment des travailleurs
peu qualifiés. La main-d'œuvre peu qualifiée constitue l'un des problèmes majeurs des
décideurs politiques car le taux de chômage des travailleurs peu qualifiés est environ deux fois
plus élevé que le taux de chômage moyen. C'est pour cette raison que le gouvernement
néerlandais a mis en œuvre plusieurs mesures spécifiques, dont une, la SPAK 1 , a été étudiée
lors de la première réunion d'évaluation par les pairs.
En vertu de la mesure SPAK, les employeurs ont droit à une réduction des cotisations
patronales pour les salariés qui ne gagnent pas plus de 115 % du salaire minimum légal 2 . Cette
mesure élimine environ 60 % des cotisations patronales ou un peu plus de 10 % de la totalité
des coûts salariaux, au niveau du salaire minimum légal.
Ce rapport de synthèse de l'évaluation comprend un résumé tous les documents préparés avant
la réunion ainsi que des exposés qui ont été faits et des discussions qui ont eu lieu lors de la
réunion. Il décrit tout d'abord le contexte du marché néerlandais du travail pour la maind'œuvre
peu qualifiée et le raisonnement qui a conduit à l'introduction de la mesure de
subvention salariale. Il explique ensuite en détail la conception et le mode d'application de la
mesure. Les résultats des études d'évaluation effectuées jusqu'ici sont résumés dans la section
suivante. Cette section se fonde principalement sur les documents préparés par le ministère
néerlandais des affaires sociales et de l'emploi et par l'expert du bureau central du plan 3 . La
cinquième section du chapitre porte sur les analyses des besoins des pays pairs qui ont
participé à l'évaluation. Dans quelle mesure ont-ils besoin d'une telle mesure vu la situation
actuelle sur leur marché du travail Les documents de réaction des experts de pays pairs ont
servi de fondement à cette section. Le chapitre se termine par une impression générale de la
transposabilité de la mesure en examen.
2 Contexte du marché du travail et considérations politiques
1
2
3
SPAK est l'abréviation néerlandaise de Specifieke Afdrachtskorting (réduction ciblée des impôts sur le salaire et des cotisations sociales).
Pour les salariés qui travaillent au moins 36 heures par semaine, un employeur ne peut demander à bénéficier de la mesure SPAK que si le
salarié ne gagne pas plus de 115 % du salaire minimum légal. Pour les salariés qui travaillent moins de 36 heures par semaine, une fraction
de cette valeur limite maximale est d'application. Supposons qu'un salarié travaille 20 heures par semaine, il n'est éligible pour la SPAK
que si son salaire est inférieur à 20/36 de 115 % du salaire minimum légal.
Cf. la liste bibliographique pour les références.
1

Comme dans la plupart des États membres, les travailleurs peu qualifiés sont un des groupes
les plus défavorisés sur le marché du travail. Les travailleurs dont le niveau d'éducation est
celui de l'enseignement primaire ou secondaire inférieur sont moins susceptibles d'être
employés que les travailleurs ayant un niveau d'éducation plus élevé. En outre, non seulement
le taux de chômage mais la durée du chômage des travailleurs peu qualifiés sont plus élevés
que la moyenne.
La faible position des travailleurs peu qualifiés sur le marché du travail reflète le piège dans
lequel ils sont coincés tant sur le plan de la productivité que du chômage. Le piège de la
productivité est dû au fait que la plupart des travailleurs peu qualifiés ne sont pas
suffisamment productifs pour compenser les coûts salariaux encourus par les employeurs. Par
conséquent, cela coûte trop cher aux employeurs de les embaucher. En outre, les incitations
financières ne sont pas suffisantes pour amener les chômeurs peu qualifiés à chercher
activement un emploi ou à accepter un emploi. Des impôts auxquels s'ajoute le retrait de
d'allocations signifie que l'acceptation d'un emploi ne leur apporte pratiquement aucune
satisfaction en termes d'augmentation du revenu disponible.
Cependant, dans les années 1980, il est devenu clair que le piège de la productivité était la
cause la plus importante du chômage parmi les travailleurs peu qualifiés 4 . À l'époque, la
demande de main-d'œuvre peu qualifiée était nettement insuffisante pour répondre à l'offre.
Deux types de mesure ont été envisagés comme solutions éventuelles. Le premier impliquait
une formation et une éducation en vue d'accroître la productivité des chômeurs concernés afin
qu'ils soient plus employables au niveau de salaire donné. Mais dans la pratique, il est devenu
manifeste que le niveau éducatif de nombreux chômeurs ne pouvait pas être relevé de manière
significative. Le deuxième type de mesure, qui vise à accroître la demande de main-d'œuvre,
a donc été envisagé.
Une mesure qui a souvent été suggérée consistait à réduire les salaires minimaux parce que
ceux-ci étaient responsables, pensait-on, du piège de la productivité des travailleurs peu
qualifiés. Mais la recherche a montré qu'il n'est pas avantageux en termes d'emploi de réduire
le niveau du salaire minimum quand il est gagné par moins de cinq pour-cent de tous les
travailleurs, ce qui était et est actuellement le cas aux Pays-Bas 5 . L'expérience des États-Unis
montre que dans certaines circonstances, l'impact sur l'emploi peut même être négatif. De
toute façon, pour avoir un effet, des salaires minimaux plus bas doivent aller de pair avec des
niveaux d'allocation moindres. Mais l'augmentation des niveaux d'allocation a été nettement
inférieure à la croissance des salaires pendant la dernière décennie, ce qui rend cette option
irréaliste. Des mesures fiscales pourraient, par conséquent, être plus efficaces que des
politiques de salaire minimum pour faire croître l'emploi des travailleurs dont la productivité
est faible et donc réduire le nombre de chômeurs parmi eux. Grâce à ces mesures fiscales,
l'écart entre la productivité et les coûts salariaux minimaux des travailleurs peu qualifiés peut
être comblé afin de rendre ces travailleurs plus attrayants pour les employeurs. Le point à
retenir est donc que la mesure SPAK a été introduite en 1996 et que son introduction a été
suscitée par la situation sur le marché du travail au milieu des années 1990, à une époque qui a
connu plus qu'aujourd'hui une offre excédentaire de main-d'œuvre.
Le gouvernement qui est entré en fonction en 1994 a choisi un allègement fiscal ciblé pour les
travailleurs à bas salaires au lieu d'une réduction fiscale générale. Cet allègement a été
4
5
Il se peut qu'aujourd'hui, la situation soit différente et que le piège du chômage ait plus d'importance. Nous reviendrons sur ce point dans
ce rapport.
Teulings, Vogels et van Dieten, 1998.
2

introduit en plus de la politique générale de modération salariale. Vu le ralentissement de la
croissance économique et la pénurie d'emplois disponibles, une réduction de la charge fiscale
des employeurs a été préférée à un renforcement des incitations pour les chômeurs. La
réduction des cotisations patronales devait rendre plus attrayante pour les employeurs
l'embauche de personnel peu qualifié et donc peu rémunéré.
Ce point de vue a conduit à l'introduction de deux subventions des coûts salariaux qui
concernaient le bas de l'échelle du marché du travail: les travailleurs peu qualifiés. La SPAK
est une réduction des coûts salariaux pour tous les travailleurs à bas salaire, qu'ils soient déjà
des salariés ou qu'ils soient nouvellement embauchés. La mesure VLW offre une réduction
des coûts salariaux pour chaque chômeur à long terme embauché en plus. La SPAK était un
projet entièrement neuf, tandis que l'initiative VLW a été précédée par la loi Vermeend-Moor
et le KRA, qui étaient des mesures comparables. Les deux mesures sont décrites dans la
section qui suit.
Ni la SPAK ni la VLW n'ont été introduites seules. Elles sont soutenues par un large éventail
de mesures qui peuvent être qualifiées de politiques actives du marché du travail, comme
l'orientation professionnelle et la formation par le service public de l'emploi et les emplois
subventionnés (dits emplois Melkert). D'autres mesures avaient été mises en place
précédemment comme le gel du salaire minimum légal et des prestations sociales et
l'abaissement des échelles salariales dans les conventions collectives. Il est à noter que le
gouvernement néerlandais n'a pas d'influence directe sur les salaires, étant donné que les
conventions collectives sont rédigées par les partenaires sociaux. Il existe néanmoins des
possibilités d'influencer indirectement l'évolution des salaires en discutant avec les partenaires
sociaux. Le gouvernement leur demande de fixer les échelles des rémunérations les plus
basses au niveau du salaire minimum ou au moins à un niveau proche. Si ce n'est pas le cas, le
gouvernement peut décider de ne pas étendre les conventions collectives.
Ces dernières années, la situation sur le marché du travail a changé. Aujourd'hui, il faut aussi
stimuler l'offre de main-d'œuvre car elle est parfois inférieure à la demande. Le gouvernement
néerlandais envisage actuellement d'introduire un crédit d'impôt sur les revenus salariaux
parce que les incitations financières à prendre un emploi au niveau du salaire minimum sont
considérées comme trop limitées pour certains chômeurs. Le fait que le niveau des prestations
sociales soit lié au niveau du salaire minimum n'incite pas vraiment à accepter un emploi
faiblement rémunéré. La réduction fiscale envisagée sera offerte à quiconque gagne plus de
50 % du salaire minimum légal. Pour les rémunérations de l'ordre de 50 % du salaire
minimum, la réduction fiscale est de zéro. Elle passe à environ 680 EUR pour les niveaux
salariaux supérieurs au salaire minimum. Donc le crédit d'impôt sur les revenus salariaux est
destiné à rendre le travail payant. Il sera introduit en complément aux mesures telles que
SPAK et VLW.
3

3 Conception et mise en œuvre de la mesure
La SPAK a été introduite le 1 er janvier 1996. Le groupe cible est constitué des travailleurs qui
gagnent au maximum 115 % du salaire minimum légal. Une subvention salariale pour ces
travailleurs est offerte aux employeurs et déduite du précompte professionnel et des
cotisations à la sécurité sociale. Cette réduction peut être demandée pour les travailleurs
nouvellement embauchés ainsi que pour ceux qui travaillent déjà pour l'employeur. Il n'y a pas
de durée limite pour la réduction fiscale.
En 1996, la réduction des coûts salariaux s'est élevée à un maximum de 538 EUR par
personne employée par an 6 . En 1997, elle est passée à 830 EUR et en 1998, elle a encore été
augmentée pour passer à 1 660 EUR. En 1999, les employeurs recevaient une réduction de
1 809 EUR par an pour chaque travailleur adulte à plein temps éligible pour la SPAK. La
réduction totale des coûts salariaux, quand la SPAK est demandée, est de 10 %. Cette année,
le gouvernement néerlandais a dépensé quelque 800 millions d'EUR pour cette mesure de
politique fiscale. Le tableau 4.1 présente la réduction des coûts salariaux au titre de la SPAK.
Tableau 4.1 La réduction des coûts salariaux au titre de la SPAK en EUR (travailleur adulte à
plein temps, 1999)
Salaire minimum Sans la SPAK Avec la SPAK
Revenu net 10 177 10 177
Revenu brut 13 922 13 922
Coûts salariaux 17 040 15 230
Contribution totale 6 862 5 053
Contribution des salariés 3 745 3 745
Contribution des
3 117 1 308
employeurs
% de la SPAK de la
- 58 %
contribution des
employeurs
% de la SPAK des coûts
salariaux
- 10,6%
Source: Ministère des affaires sociales et de l'emploi, 1999.
La SPAK pourrait avoir pour effet négatif de réduire la mobilité fonctionnelle des travailleurs.
Le fait de faire passer le salaire d'un travailleur au-dessus du seuil de 115 % impliquerait que
le travailleur n'est plus éligible pour la SPAK. En vue de réduire les coûts marginaux de la
mobilité vers le haut, une mesure SPAK supplémentaire a été introduite en janvier 1997, qui
est appelée la SPAK transitoire (dénommée t-SPAK). Pour les travailleurs gagnant plus de
115 % mais moins de 130 % du salaire minimum légal, les employeurs peuvent demander la
moitié du montant de la SPAK normale. Cette t-SPAK n'est octroyée que pour les travailleurs
pour lesquels l'employeur a demandé précédemment la SPAK normale et qui sont restés au
6
Ce montant est offert pour les travailleurs à plein temps de plus de 23 ans. Il existe aussi une mesure SPAK pour les jeunes travailleurs de
15 à 23 ans. Plus la personne employée est âgée, plus le montant de la SPAK est élevé mais le maximum est de 538 EUR par an.
4

service du même employeur.
Contrairement à la SPAK normale, la t-SPAK est temporaire et n'est offerte que pendant deux
ans après que l'éligibilité à la réduction SPAK normale a pris fin. Il est à noter que le
pourcentage de travailleurs passant d'un salaire inférieur à 115 % du salaire minimum légal à
un salaire supérieur à ce seuil n'a pas baisé depuis l'introduction de la réduction normale. Le
développement de la t-SPAK n'est donc pas basé sur des preuves empiriques concernant les
barrières des progressions salariales.
En 1998, un autre changement important a été apporté à la SPAK, lequel a eu pour effet
d'appliquer la limite de 115 % du salaire minimum légal aux salariés travaillant au moins 36
heures par semaines au lieu de 32 heures. Pour les salariés travaillant moins d'heures par
semaine, une valeur limite inférieure qui est proportionnelle au nombre d'heures est
d'application. À cause de ce chargement, un grand nombre de travailleurs à temps partiel ayant
des salaires horaires relativement élevés ne rentrent plus dans le champ d'application de la
mesure. Ces critères d'éligibilité plus stricts visaient à prendre plus spécifiquement pour cible
de la mesure les travailleurs à plein temps peu rémunérés.
Pour les chômeurs de longue durée, la SPAK est soutenue par la VLW. Les employeurs qui
embauchent des chômeurs de longue durée 7 se qualifient pour cette subvention supplémentaire
qui réduit encore leurs coûts salariaux. La réduction conjointe s'élève à 23 % de la totalité des
coûts salariaux. La VLW est payée pendant un maximum de quatre ans. La subvention
supplémentaire pour les chômeurs de longue durée est considérée comme une compensation
pour le fait qu'ils ont souvent perdu l'habitude de travailler et ont besoin de temps pour
atteindre à nouveau un niveau normal de productivité.
La procédure administrative de la SPAK a été gardée délibérément simple. Les employeurs
n'ont qu'à réduire le montant de l'impôt dû. La SPAK a été intégrée dans des logiciels standard
pour l'administration des salaires.
De l'avis du ministère néerlandais des affaires sociales et de l'emploi, le système SPAK
présente plusieurs avantages:
Le système est simple en ce sens qu'il n'entraîne pas de frais administratifs supplémentaires
puisque les employeurs n'ont qu'à réduire le montant de l'impôt dû.
Il a un caractère structurel; la durée illimitée de la réduction fiscale présente un avantage, étant
donné que les allègements structurels des coûts salariaux ont, dit-on généralement, un impact
plus grand sur l'emploi que les systèmes temporaires.
Il est d'un bon rapport coût-efficacité parce qu'il s'adresse spécifiquement aux emplois à bas
salaires. Le budget requis pour cette mesure est inférieur celui qui est nécessaire pour les
allègements fiscaux généraux.
Il est non discriminatoire car il s'adresse à tous les travailleurs peu rémunérés.
Les niveaux du salaire minimum et du minimum social ne sont pas affectés par la mesure.
Malgré ces avantages, le système présente aussi des inconvénients que le ministère reconnaît.
Ces inconvénients ont fait l'objet d'une discussion pendant l'évaluation et sont expliqués dans
les sections suivantes.
7
Aux Pays-Bas,, les chômeurs de longue durée sont ceux qui n'ont plus de travail depuis au moins 12 mois.
5

4 Résultats de l'évaluation
Plusieurs études sur la SPAK ont été entreprises 8 . Elles fournissent des informations, entre
autres, sur le pourcentage des groupes cibles touchés et sur les caractéristiques des
participants. À l'heure actuelle, une étude sur les effets nets de la SPAK sur l'emploi,
notamment sur l'emploi des travailleurs peu qualifiés est en cours.
Au total, la SPAK touche environ un million de travailleurs, ce qui représente près de 20 % de
la population active 9 . En 1997, la SPAK touchait 88 % de son groupe cible (cf. tableau 4.2).
Le t-SPAK est demandée pour près de 80 % de son groupe cible.
Tableau 4.2 Couverture de la SPAK et de la t-SPAK dans leurs groupes cibles et par rapport
à la totalité de l'emploi dans le secteur privé en 1997
Mesure
Pourcentage du groupe
cible touché
Pourcentage par rapport à la
totalité de l'emploi
En pourcentages
SPAK 88,3 19,9
t-SPAK 79,2 0,5
Source: Venema, P.M. et R. Spijkerman, “Arbeidsvoorwaardenontwikkelingen in
1997” (Développements des conditions d'emploi en 1997), Inspection du travail,
Ministère des affaires sociales et de l'emploi, 1999.
Dans le tableau 4.3, les travailleurs pour lesquels la SPAK a été demandée sont comparés à la
totalité des travailleurs sur la base de plusieurs caractéristiques socio-économiques et
caractéristiques de l'emploi.
Tableau 4.3
Caractéristiques des travailleurs SPAK et de la totalité des travailleurs, secteur
privé, 1997
Caractéristique socioéconomique
/ de l'emploi
Travailleurs SPAK
%
Totalité des
travailleurs
%
Sexe
masculin 27 59
féminin 72 41
Âge
15-22 ans 20 9
>=23 ans 80 91
Niveau d'éducation
8
9
Van Nes, 1998, Venema et Spijkerman, 1999.
Ces chiffres se rapportent au secteur privé. On ne dispose pas de chiffres comparables pour le secteur public.
6

primaire 19 7
secondaire 53 45
secondaire professionnel 10 26
supérieur professionnel 2 12
universitaire 0 3
inconnu 15 7
Semaine de travail
Temps plein (100%) 24 67
Temps partiel (40-100%) 36 21
Temps partiel (

des travailleurs peu qualifiés qui ont déjà un emploi, ce qui ne réduit évidemment pas le
chômage dans le groupe cible. Par ailleurs, la SPAK ne vise pas seulement à réduire le
chômage en stimulant la création de nouveaux emplois mais aussi à maintenir les emplois
existants pour les travailleurs peu qualifiés en diminuant structurellement les coûts salariaux.
C'est pourquoi, d'après le ministère néerlandais des affaires sociales et de l'emploi, le budget
dépensé pour les travailleurs peu qualifiés qui avaient déjà un travail avant l'introduction de la
SPAK ne peut être entièrement considéré comme pur poids mort. Il faudrait en tenir compte
lors de l'évaluation des effets de poids mort et de déplacement de la SPAK. L'étude évaluation
actuellement en cours fournira des estimations de ces effets.
Outre la perte due au poids mort, la question des effets de déplacement et d'évincement est
aussi importante. Il se pourrait que les chômeurs peu qualifiés soient employés à cause de la
SPAK au détriment d'autres travailleurs qui ne font pas partie du groupe cible. L'éventuel effet
de déplacement de la SPAK implique principalement le remplacement de travailleurs qui
gagnent des salaires dépassant la valeur limite par des travailleurs qui sont prêts à accepter un
salaire inférieur à 115 pour-cent du minimum légal.
Le bureau central du plan (BCP) néerlandais a évalué l'effet potentiel d'une mesure similaire à
la SPAK et d'une subvention générale des coûts salariaux sur la totalité de l'emploi en faisant
appel au modèle MIMIC. Il s'agit d'un modèle d'équilibre général de l'économie néerlandaise.
Certains des effets estimés sont repris dans le tableau 4.4.
8

Tableau 4.4 Estimation des effets macro-économiques de la SPAK et d'une réduction
universelle des coûts salariaux dans le cas où la charge fiscale des employeurs est
réduite de 0,5 % du PIB, financée par une réduction des dépenses publiques.
Effet sur:
Mesure similaire à
la SPAK a)
Réduction
universelle des coûts
salariaux
Pourcentages
Emploi 0,9 0,4
dont Parmi les non
5,4 -0,6
qualifiés
Parmi les peu qualifiés 0,0 -0,4
Parmi les hautement
0,4 -0,4
qualifiés
Offre de main-d'œuvre (en heures) -0,1 0,1
dont Soutiens de famille -0,2 0,0
Partenaires 0,3 0,2
Personnes isolées -0,2 0,1
55+ -0,3 0,0
Changements
absolus
Taux de chômage -0,7 -0,2
dont Parmi les non
-3,6 -0,4
qualifiés
Parmi les peu qualifiés -0,4 -0,2
Parmi les hautement
-0,3 -0,2
qualifiés
Part du chômage à long terme -3,8 -1,2
Nombre d'allocations de chômage (x
1,000)
-37 -16
a) Ces chiffres indiquent les effets d'une réduction des coûts salariaux qui diminue avec
le taux salaire horaire d'un travailleur. Cette réduction diffère de la SPAK qui baisse de
manière discontinue à un niveau de revenu de 115 % du salaire minimum. Ces réductions
discontinues ne peuvent être simulées par le modèle MIMIC pour des raisons techniques.
Le BCP en conclut que les réductions fiscales pour les travailleurs peu qualifiés sont plus
efficaces pour accroître l'emploi qu'une exemption fiscale universelle. Cela est vrai
notamment pour les non qualifiés. La réduction du taux général de chômage est de 0,2 % pour
une subvention pour tous. Mais elle est de 0,7 % avec une réduction ciblée (cf. tableau 4.4).
La différence entre les réductions des coûts salariaux générales et ciblées est encore plus
prononcée quand on tient compte de la diminution du taux de chômage des non qualifiés et
des peu qualifiés.
Mais l'expert néerlandais du BCP attire aussi l'attention sur les inconvénients d'une réduction
fiscale ciblée. Cette réduction pourrait, par exemple, faire obstacle à l'investissement dans le
capital humain des salariés non qualifiés à cause de la charge fiscale marginale élevée. Cette
théorie plausible n'a toutefois pas été confirmée par des résultats empiriques. Au contraire, la
9

part des salariés qui dépassent le niveau limite de 115 % du salaire minimum légal a augmenté
depuis l'introduction de la SPAK: elle est passée de 12 % en 1995 (avant l'introduction de la
SPAK) à 17 % en 1996 et à 15 % en 1997. En réaction à la critique mentionnée par l'expert
néerlandais, le ministère des affaires sociales et de l'emploi a introduit la t-SPAK, comme
nous l'avons précisé dans la section précédente. Un autre inconvénient est le gros effet de
poids mort attendu. Il faut toutefois noter que tout allègement fiscal implique certaines pertes
sèches. Moins l'allègement est ciblé, plus la perte sèche est grande. Par conséquent, la SPAK
est considérée comme générant moins de pertes sèches qu'une exemption fiscale universelle
pour les employeurs.
De plus, la mesure semble attirer une offre supplémentaire de main-d'œuvre de la part de
groupes de travailleurs qui en général n'ont pas droit à des allocations de chômage comme les
femmes mariées et les jeunes. Dans le même temps, les chiffres du tableau indiquent que
l'offre de main-d'œuvre, mesurée en nombre d'heures fournies, diminue en raison de la SPAK.
Ces observations donnent à penser que la SPAK augmente la participation au travail et, quand
le chômage parmi les peu qualifiés reste inchangé, on en déduit que l'emploi au bas de
l'échelle sur le marché du travail a été stimulé, ce qui est l'objectif de la mesure.
5 Évaluation des besoins des pays pairs
Des représentants des gouvernements autrichien, belge, allemand, suédois et finlandais ont
participé à la réunion d'évaluation néerlandaise. Un expert PAMT indépendant de chaque pays
a également pris part à la réunion. Tous les pays ont indiqué s'ils estimaient nécessaire
d'introduire une mesure comparable à la mesure néerlandaise. En gros, les pays peuvent être
répartis en deux catégories. Certains d'entre eux, comme la Belgique, ont déjà mis en œuvre
des mesures similaires, tandis que d'autres ne l'ont pas encore fait. Les représentants et les
experts des deux catégories de pays ont considéré la mesure néerlandaise sous des angles
différents en fonction de leur propre contexte national. Le contexte institutionnel est jugé
particulièrement important.
À part un déséquilibre est-ouest du chômage, la principale ligne de démarcation sur le marché
allemand du travail se situe entre la main-d'œuvre hautement qualifiée et la main-d'œuvre peu
qualifiée d'après l'expert allemand. Le chômage parmi les personnes sans éducation formelle
est trois fois plus élevé que le taux moyen de chômage. La distribution inégale du chômage
parmi la main-d'œuvre peu et hautement qualifiée résulte de l'accent de plus en plus soutenu
mis sur les produits de haute qualité de l'économie allemande qui requièrent une main-d'œuvre
de plus en plus qualifiée. Jusqu'à ces derniers temps, le haut niveau de chômage parmi les
travailleurs peu qualifiés ne posait pas vraiment un problème en termes de coûts de maind'œuvre
car l'Allemagne n'a pas de salaire minimum officiel. De plus, les emplois offrant des
salaires de moins de 630 DEM par mois (appelés geringfügige Beschäftigung) n'étaient pas
soumis à des cotisations sociales.
Cependant, vu les mesures prises pour élargir la couverture du système de sécurité sociale,
l'emploi peu qualifié n'est plus exempté des contributions à la sécurité sociale, ce qui l'a rendu
plus onéreux. Depuis le relèvement simultané du niveau d'imposition des travailleurs qui ont
plus d'un emploi, la demande et l'offre de main-d'œuvre dans ce segment sont en déclin. La
mesure néerlandaise mérite donc d'être prise en considération pour contrecarrer cette
évolution et pour améliorer les perspectives d'emploi des travailleurs peu qualifiés. Le
10

principal obstacle réside dans le financement, vu qu'en Allemagne, la mesure devrait être
financée sans avoir d'incidence sur le budget.
En Finlande, le bas de l'échelle sur le marché du travail pose aussi un problème. Les
employeurs souhaitent vivement minimiser les emplois peu productifs, ce qui engendre en
permanence un nouveau chômage. Les Pays-Bas ont précisément introduit le type de mesure
qui a suscité un vif débat en Finlande. La Finlande pourrait mettre à profit la mesure
néerlandaise pour désamorcer le piège de la productivité. Mais comme l'expert allemand,
l'expert finlandais a soulevé la question du financement. Il a expliqué que l'introduction d'une
mesure comparable à la SPAK en Finlande entraînerait une diminution des emplois
subventionnés car il n'existe pas de moyens budgétaires supplémentaires disponibles. Cela ne
serait acceptable que si les effets combinés des réductions fiscales sur le chômage sont
suffisants. Malheureusement, ces effets n'ont pas encore été clairement prouvés. Mais la durée
illimitée de la SPAK la rend attrayante par comparaison avec la durée limitée des emplois
subventionnés (en général six mois).
De l'avis des experts, une mesure comme la SPAK pourrait représenter une diversification
intéressante de la politique finlandaise. Mais elle devrait concerner plus spécifiquement les
chômeurs de longue durée et les contrats d'emploi à plein temps, vu qu'une mise en œuvre
plus large de la SPAK n'est pas possible en Finlande à cause des restrictions budgétaires. La
SPAK pourrait être utilisée pour promouvoir le développement de régions rurales afin de
ralentir l'exode vers la région urbanisée de la Finlande méridionale. Le niveau salarial
maximum auquel la SPAK est applicable pourrait, par exemple, être plus élevé dans les
régions reculées qu'en Finlande méridionale.
Ce point de vue est en partie partagé par la représentante du gouvernement finlandais mais
elle avait aussi certains doutes quant à la possibilité d'appliquer cette mesure en Finlande. À
son avis, le fait que la mesure diminue les incitations à investir dans l'éducation et les
qualifications représente un inconvénient majeur. Il ne faut pas qu'il en résulte un piège des
compétences. Des études finlandaises ont montré que les réductions des contributions à la
sécurité sociale ont une incidence relativement faible sur l'emploi et qu'elles devraient être
considérables pour relever le niveau de l'emploi de manière substantielle. Mais par rapport à
l'éducation, les effets potentiels à court terme des mesures comparables à la mesure SPAK
sont attrayants.
Le marché autrichien du travail diffère fondamentalement à certains égards du marché
néerlandais du travail. L'Autriche a le taux d'emploi le plus élevé et le taux de chômage le plus
bas de tous les pays de l'UE. De plus, le chômage de longue durée est moindre que dans les
autres États membres et les problèmes du marché du travail ne sont pas concentrés parmi les
travailleurs peu qualifiés. Les raisons de cette position assez favorable de l'Autriche résident
dans le système très différencié des salaires minimaux contractuels et les différences
régionales. De surcroît, des produits de basse technologie sont couramment fabriqués en
Autriche. Par conséquent, il n'existe pas de piège de la productivité mais bien un piège du
chômage. Pour le résorber, l'introduction d'un crédit d'impôt sur le revenu salarial, évoquée
par le gouvernement néerlandais, devrait être envisagée en Autriche. Cela inciterait les
chômeurs à accepter du travail.
Le chômage de longue durée en Autriche touche surtout les travailleurs plus âgés qui
perçoivent en majorité une pension de retraite anticipée ou une pension d'incapacité. Par
conséquent, une mesure comme la SPAK n'est pas vraiment nécessaire, du moins pas une
11

mesure visant la main-d'œuvre peu qualifiée. Mais, bien entendu, l'idée d'une réduction des
coûts salariaux peut s'appliquer à d'autres catégories de travailleurs. La mesure néerlandaise
semble un moyen prometteur pour combattre le chômage (de longue durée) parmi les
travailleurs plus âgés en Autriche. Le piège de la productivité est considérable pour les
salariés plus âgés. Leurs salaires contractuels minimaux sont élevés parce que l'ancienneté
joue un rôle important dans la détermination du salaire. Un abattement fiscal permanent sur
les salaires des travailleurs plus âgés pourrait réduire le piège de la productivité.
L'expert suédois a déclaré explicitement que la position sur le marché du travail des peu
qualifiés est moins problématique en Suède qu'aux Pays-Bas. Pourtant, les travailleurs peu
qualifiés présentent aussi un taux de chômage quelque peu plus élevé en Suède. Mais la plus
grande différence entre les taux de chômage et d'emploi est celle qui existe entre ceux qui ont
un diplôme universitaire et ceux qui n'en ont pas. Vu cet état de choses, la PAMT devrait être
focalisée non seulement sur les peu qualifiés mais aussi sur le groupe des chômeurs de longue
durée en général. Ce groupe comprend des personnes peu qualifiées mais aussi des minorités
ethniques, des handicapés et des personnes âgées. On pense en Suède qu'il est plus important
de réduire le piège du chômage que de diminuer le piège de la productivité.
La philosophie suédoise consiste à dire qu'une participation élevée à la main-d'œuvre est
nécessaire pour donner aux individus une possibilité d'être économiquement indépendant. Les
subventions des coûts salariaux introduites en Suède vise par conséquent à répartir de manière
plus égale le chômage et la durée du chômage dans la population active (c'est-à-dire l'équité
du marché du travail). Les expériences faites dans le domaine des subventions des coûts
salariaux montre que les effets de déplacement de ces subventions sont d'environ 70 %, ce qui
est considérable. Mais quand on réfléchit à l'objectif de ces subventions, les effets de
déplacements sont en fait les bienvenus.
Jusqu'à présent, aucune mesure hautement ciblée relative aux coûts salariaux n'a été introduite
en Suède. Ces mesures spécifiquement ciblées, telles celles pour les chômeurs de longue
durée, devraient faire partie d'un vaste train de mesures PAMT comme, par exemple, les
activités obligatoires de recherche d'un emploi, l'éducation pour éviter les goulots
d'étranglement sur le marché du travail, les subventions à l'activité indépendante et la
formation sur le tas subventionnée. La fonction préventive de l'éducation des jeunes a de plus
été soulignée par l'expert suédois.
La Belgique a mis en œuvre un certain nombre de programmes du marché du travail qui sont
similaires à la SPAK et à la VLW néerlandaises. Le ‘Plan Bas Salaires’ poursuit, par
exemple, les mêmes buts que la SPAK. Il existe néanmoins une différence importante, à
savoir que la réduction est offerte pour les travailleurs dont les salaires se situent dans une
plage allant de 80 à 145 % du salaire minimum général. De plus, le montant de la réduction
est proportionnel au temps de travail. Le plan ‘Avantage à l’embauche’ est, dans une certaine
mesure, comparable au plan VLW néerlandais. En tenant compte des plans du gouvernement,
l'expert belge pense que l'on passera dans un proche avenir des mesures conditionnelles à des
mesures inconditionnelles et plus spécifiquement à des mesures qui ne requerront plus une
augmentation de l'emploi net au niveau de l'entreprise. De plus, le budget relatif pour des
mesures spécifiques pour les peu qualifiés diminuera probablement.
Ce type de mesures étant déjà mis en œuvre en Belgique, l'utilité de l'évaluation par les pairs
de la SPAK réside dans l'échange d'expériences et dans les leçons qui peuvent être tirées d'une
analyse descriptive et d'une analyse d'incidence. Les points importants à prendre en
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considération lors de la mise au point de réductions des coûts salariaux sont le degré de
ciblage, l'introduction d'une réduction conditionnelle ou inconditionnelle, la durée de la
réduction (permanente ou temporaire) et le niveau de la réduction (forfaitaire ou
proportionnelle). Certains de ces points ont été discutés pendant cette évaluation.
6 Discussion
Les discussions ont porté principalement sur la conception et les effets de la SPAK. Une
attention particulière a été accordée au ciblage de la mesure. De plus, la question générale de
savoir si la SPAK est une mesure appropriée à mettre en œuvre dans les pays pairs a été
débattue.
Les représentants de certains pays ont indiqué que le contexte actuel de leur marché national
du travail ne requiert pas une subvention des coûts salariaux similaire à la SPAK qui concerne
spécifiquement les travailleurs peu qualifiés, vu que ceux-ci ne constituent pas un groupe à
problèmes sur le marché du travail. Cela a été dit explicitement par les experts autrichien et
suédois. L'expert belge a signalé qu'une subvention similaire des coûts salariaux avait déjà été
mise en œuvre en Belgique et que, par conséquent, l'introduction d'une mesure supplémentaire
similaire à la SPAK ne s'imposait pas. Les représentants finlandais et allemand voient certains
avantages dans l'introduction d'une mesure du type SPAK dans leur pays mais ils ont des
doutes quand aux exigences budgétaires.
L'idée générale d'une réduction ciblée des coûts salariaux plaisait beaucoup à la plupart des
participants qui ont dit qu'il faudrait en tenir compte lors du développement des politiques
actives du marché du travail. Seuls les participants belges ont mis en doute la nécessité d'un
ciblage, notamment eu égard aux effets macro-économiques. Mais il a été admis par ailleurs
qu'il se pouvait que certaines mesures ne visent pas réduire le chômage global mais à accroître
la flexibilité et l'équité du marché du travail.
Une possibilité qui a été envisagée lors de la discussion sur le groupe cible des subventions
des coûts salariaux consiste à introduire spécifiquement une telle subvention pour les
travailleurs plus âgés. Cette suggestion a été très bien accueillie par la plupart des pays pairs
car ils sont tous confrontés à une société vieillissante et la position sur le marché du travail
des travailleurs plus âgés est problématique dans tous les pays. Prendre les travailleurs plus
âgés pour cible de la réduction des coûts salariaux lisserait les profils salariaux. Il a cependant
été observé que l'introduction d'une telle mesure pour les travailleurs plus âgés devrait être
combinée dans certains pays, comme aux Pays-Bas, avec une réforme des régimes de retraite
anticipée. Ces régimes sont assez attrayants tant pour les employeurs que pour les salariés, ce
qui entraverait le bon fonctionnement d'une réduction des coûts salariaux.
Pour l'Allemagne, il est essentiel de cibler la mesure. Le représentant et l'expert allemands
sont en effet très préoccupés par le fait qu'une réduction des coûts salariaux pourrait attirer
une offre supplémentaire de main-d'œuvre au lieu de diminuer le chômage. Cela pourrait être
évité en prenant les travailleurs plus âgés pour cible de la réduction des coûts salariaux. Cette
suggestion est jugée intéressante, vu que le chômage de longue durée en Allemagne se
concentre dans une certaine mesure parmi les travailleurs plus âgés. Les participants
autrichiens ont aussi vu les avantages certains d'une réduction ciblée des coûts salariaux pour
les travailleurs plus âgés. Une telle mesure pourrait contribuer à fournir des emplois aux
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travailleurs plus âgés et même accroître leurs taux d'activité qui sont faibles en Autriche. Le
représentant suédois a indiqué qu'une réduction ciblée des coûts salariaux, pour les travailleurs
plus âgés par exemple, est préférable à des subventions régulières pour certains secteurs ou
certaines industries.
Mais outre le ciblage des travailleurs plus âgés, un ciblage régional des subventions des coûts
salariaux pourrait aussi être envisagé. Les Pays-Bas et la Belgique ont déjà recours à un
ciblage régional: les critères d'éligibilité pour la VLW et le plan belge de type VLW diffèrent
pour les grandes villes. Dans celles-ci, la réduction peut être demandée pour les travailleurs
qui ont été au chômage pendant six mois, tandis que dans d'autres régions, la durée du
chômage est fixée à douze mois. Cette différence selon les régions pourrait s'avérer
intéressante pour la Finlande et l'Autriche mais il n'existe pas d'avis généralement partagé sur
ce point, bien que de manière générale on estime qu'il ne faut pas mélanger les politiques
régionales et les politiques actives du marché du travail. En Suède, la différenciation régionale
des réductions des coûts salariaux n'a pas donné lieu à des expériences très positives. Cette
approche risque de devenir très opaque et bureaucratique.
En ce qui concerne la conception de la mesure, le fait de savoir si la réduction des coûts
salariaux doit être forfaitaire ou proportionnelle a fait l'objet d'un débat. Une réduction
proportionnelle dégressive présente le gros avantage de réduire la charge fiscale marginale qui
pourrait avoir un effet négatif sur l'investissement dans le capital humain représenté par les
travailleurs pour lesquels la réduction est accordée. L'expérience belge montre que la
réduction proportionnelle dégressive des coûts salariaux est très compliquée et souvent
difficile à comprendre pour les différents employeurs.
Pour terminer, le débat a porté sur le fait que les subventions des coûts salariaux viennent en
complément d'autres mesures politiques comme les incitations et la formation. Le marché
actuel du travail est caractérisé par une demande non satisfaite, notamment la demande qui est
difficile à satisfaire et qui existe parallèlement à un nombre considérable de chômeurs. Dans
une telle situation, la formation et les incitations sont importants pour faire correspondre
l'offre et la demande de main-d'œuvre. L'incitation offerte sous la forme d'un crédit d'impôts
sur le revenu salarial est une mesure qui est jugée prometteuse à cet égard par certains pays
pair. Il faut aussi noter que la formation est considérée comme très importante par tous les
pays participants. Tous les participants reconnaissent néanmoins qu'il n'est pas possible de
‘résoudre tous les problèmes par l'éducation’, comme cela a été dit. Il est donc généralement
accepté qu'il faudrait introduire une réduction ciblée des coûts salariaux conjointement avec
d'autres mesures politiques.
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