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Marc Gjidara: Le contrôle des actes des autorités locales par les tribunaux administratifs en FranceZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 3/2010., str. 551.-578.tenter de s’affranchir des règles définies par l’Etat et son législateur 2 . Le contrôleétant le complément indispensable des responsabilités confiées aux élus locaux, laloi du 2 mars 1982 a posé quelques garde-fous en prévoyant un contrôle exercé aposteriori 3 , car la libre administration locale ne doit pas porter atteinte au principede primauté de l’Etat 4 . Il appartient aux juges et notamment au juge administratif,d’éviter que l’Etat de droit soit « dilué » dans la décentralisation 5 . En application del’article 72 de la constitution, la loi du 2 mars 1982 confie aux préfets l’exercice ducontrôle de légalité des actes locaux, en leur donnant compétence pour déférer auxtribunaux administratifs les actes des autorités locales qu’ils estiment illégaux 6 .Le contrôle de légalité se fonde donc sur trois grands principes :- il s’exerce sur des actes ayant déjà force exécutoire ;- il ne porte que sur la légalité et non sur l’opportunité des actes ;- si le préfet invoque l’illégalité, seul le juge a le pouvoir d’annuler.Désormais, seule une autorité juridictionnelle exerce le contrôle de légalité, tantdes actes locaux que des mesures prises au nom de l’Etat pour engager le contrôlede légalité. La volonté du législateur a été de remplacer un contrôle a priori exercépar le préfet par un contrôle a posteriori exercé par le juge administratif 7 .Sans être au cśur de la décentralisation, le juge administratif n’en est pas moinsl’un des principaux régulateurs. Cela se confirme à travers l’étude d’une part desmécanismes procéduraux du contrôle (I) et d’autre part de sa pratique effective(II).2Voir par exemple, les Rapports du Médiateur de la République pour les années 1991 et 1992.3La loi du 2 mars 1982 n’a donc pas supprimé les contrôles mais les a organisés autrement. L’article72 de la constitution dispose, que les collectivités locales « s’administrent librement … dans les conditionsprévues par la loi ». C’est donc la loi – et elle seule – qui fixe les modalités selon lesquelles l’Etat peutexercer son contrôle.4Dans sa décision du 25 février 1982, sur la loi relative aux droits et libertés des communes, desdépartements et des régions, le Conseil Constitutionnel déclare : « Si la loi peut fixer les conditions dela libre administration des collectivités locales, c’est sous réserve qu’elle respecte les prérogatives del’Etat ». Ce principe a été réaffirmé par le Conseil d’Etat : ex. C.E., 18 novembre 2005, Société fermièrede Campoloro et autres.5Expression utilisée dans un article du journal Le Monde du 13 avril 1996.6L’article 72 de la Constitution dispose, que « Dans les collectivités territoriales de la République,le représentant de l’Etat, représentant de chacun des membres du gouvernement, a la charge des intérêtsnationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ». Des textes de lois (notamment celle du 13 août2004 sur les libertés et les responsabilités locales) codifiées au Code Général des collectivités territoriales,complètent les dispositions constitutionnelles. Une jurisprudence fournie s’ajoute au cadre juridique danslequel s’exerce le contrôle de légalité : ex. C.E., 28 février 1997, Commune du Port, qui rappelle lefondement constitutionnel du déféré préfectoral.7Le contrôle de légalité s’exerce en parallèle avec d’autres contrôles : celui des Chambres régionalesdes Comptes et celui du juge répressif. La loi du 2 mars 1982, complétée par celle du 22 juillet 1982,unifie le régime des contrôles. Alors que dans le système antérieur, celui de la tutelle, la décision finaleappartenait à une autorité administrative (préfet ou trésorier payeur général dans le domaine financier),seule une autorité juridictionnelle peut annuler une décision locale en matière administrative.552
Marc Gjidara: Le contrôle des actes des autorités locales par les tribunaux administratifs en FranceZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 3/2010., str. 551.-578.I - LES MÉCANISMES PROCÉDURAUX MIS EN PLACE POUR LECONTRÔLE DE LÉGALITÉ DES ACTES LOCAUXL’édiction d’un acte juridique est la marque des pouvoirs détenus par les éluslocaux. Mais cet acte reste soumis au contrôle du représentant de l’Etat, qui enapprécie la conformité à la loi et peut en provoquer l’annulation par le juge.Le contrôle de légalité s’applique à l’ensemble des collectivités territorialeset de leurs établissements publics 8 , ainsi qu’à l’ensemble de leurs actes ayantun caractère de droit public 9 , et pris dans l’exercice des compétences propres del’autorité locale et n’agissant pas au nom de l’Etat 10 .§ 1. La distinction entre les actes soumis à transmission obligatoire et lesactes non soumis à cette obligationL’entrée en vigueur des actes des autorités décentralisées sont exécutoires deplein droit, mais dans des conditions qui varient, en fonction d’une distinctionopérée par la loi du 22 juillet 1982, reprise par le CGCT. Celui-ci précise en effet(dans ses articles L 2131-1, L 3131-1 et L 4141-1, à propos des communes, desdépartements et des régions), que leurs actes sont exécutoires de plein droit :- s’ils ont été publiés dans le cas d’actes de portée générale,- s’ils ont été notifiés lorsqu’il s’agit d’actes individuels,- et s’ils ont été transmis au représentant de l’Etat.Les actes qui ne sont soumis qu’aux formalités de publication ou de notificationet exécutoires de plein droit, concernent la gestion courante des services oul’administration interne de la collectivité.8Ainsi les établissements publics de coopération intercommunale, les établissements publics locauxd’enseignement ou de santé. Certaines personnes morales sont exclues du contrôle de légalité. Les Sociétésd’Economie Mixte sont soumises à un contrôle spécifique (loi du 7 juillet 1983 et art. L 1521-1, L 1522-1,L. 1523-2 et - 4, L. 1524-1 et - 2 du CGCT), le contrôle de légalité s’exerçant cependant de manièreindirecte (en vertu de la théorie des actes détachables) sur les délibérations des collectivités localesprocédant à leur création, fixant le montant de la participation au capital social, approuvant les statuts,ainsi que sur les conventions, marchés et contrats passés entre collectivités territoriales et SEML. Toutesces décisions devant être transmises en préfecture sont susceptibles d’être déférées au juge administratif.Il en va de même des décisions prises par les SEML dans l’exercice de prérogatives de puissance publique.Sont également exclues du champ d’application du contrôle de légalité, les associations syndicales depropriétaires, y compris lorsqu’une collectivité locale en fait partie, ainsi que les associations foncièresde remembrement.9Sont donc exlus du contrôle de légalité les actes (notamment les contrats) de droit privé, commeceux pris pour la gestion des biens relevant du domaine privé de la collectivité, et qui ne sont affectés nià l’usage du public, ni à un service public. Mais les actes détachables comme la délibération acceptant ourefusant de louer ou vendre, ou encore le procès-verbal d’adjudication d’un bien du domaine privé, sontsoumis au contrôle de légalité, car ils constituent des actes administratifs (C.E., 19 décembre 1994, Sociétéde chasse en forêt de Seille et Moselle ; C.E., 6 avril 1998, Communauté urbaine de Lyon ; C.E., 12 juin1998, M. Grein). Il en va de même des actes pris pour la gestion des services publics placés sous un régimede droit privé (à caractère industriel et commercial), ou concédés ou affermés.10Sont également exclus du contrôle de légalité, mais soumis au contrôle hiérarchique impliquant unpouvoir de substitution (art. L 2122-34 du CGCT), les actes pris par le maire au nom de l’Etat (en vertudes articles L 2131-4, L 3131-5 et L 4141-5 du CGCT), ou pris en sa qualité d’officier de police judiciaire(art. L 2122-31 du CGCT), ou comme officier d’état-civil (art. L 2122-32 du CGCT), ou à divers autrestitres (art. L 2122-28 et 2122-30 du CGCT).553
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