recensioni - Scuola Superiore dell'Amministrazione dell'Interno - SSAI

La partecipazione al procedimento amministrativo
Roberto CARANTA e Laura FERRARIS
Giuffrè, Milano 2000
La monografia affronta le problematiche
della partecipazione al procedimento
amministrativo di cui agli
artt. 7 e seguenti della L. 7 agosto
1990, n. 241, alla luce delle riflessioni
dottrinali e, soprattutto, dell'elaborazione
giurisprudenziale manifestatesi
nel corso di quasi un decennio dall'
entrata in vigore della legge generale
sul procedimento amministrativo.
Il primo capitolo traccia l'evoluzione
dei modelli di amministrazione
pubblica da una forma del procedere
autoritativo ed unilaterale all'amministrazione
partecipata e paritaria introdotta
dalla L. 7 agosto 1990, n. 241.
Il secondo capitolo affronta il
problema dell'individuazione dell' area
di applicazione delle disposizioni di
cui agli artt. 7 e seguenti della legge,
in relazione a previsioni normative
speciali, compresa la legge sugli enti
locali fino alla recente riforma dell'
estate scorsa, e alla disposizione di cui
all'art. 13. Viene analizzata la previsione
che esclude tale applicazione in
relazione agli atti normativi, amministrativi
generali, di pianificazione e di
RECENSIONI
programmazione, nonché in riferimento
ai procedimenti tributari. A
questo ultimo proposito, è discussa la
giurisprudenza circa la possibilità di
accedere ai documenti delle verifiche
fiscali in corso.
Il terzo capitolo è dedicato alla
comunicazione di avvio del procedimento,
chiave di volta dell'amministrazione
partecipata in quanto consente
agli interessati di avere conoscenza
dell'apertura del procedimento.
La trattazione analizza i casi in cui la
comunicazione è stata ritenuta necessaria
e sottopone a critica l'orientamento
giurisprudenziale ormai recessivo,
che escludeva l'applicazione degli
artt. 7 e seguenti della L. 7 agosto
1990, n. 241 ai procedimenti destinati
a sfociare in provvedimenti vincolati.
Esaminato è pure il rapporto della
disciplina generale di cui alla legge sul
procedimento amministrativo con
forme di comunicazione previste da
disposizioni speciali, ed in particolare
con quelle previste per i procedimenti
di occupazione d'urgenza e di espropriazione
per pubblico interesse; in
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tale ultimo contesto, specifica attenzione
è dedicata alla decisione dell'Adunanza
plenaria del Consiglio di
Stato del 15 settembre 1999, n. 14.
Segue l'individuazione dei beneficiari
dell'obbligo di comunicazione, delle
particolari esigenze di celerità che possono
giustificare la mancata comunicazione
dell'avvio del procedimento,
dei provvedimenti cautelari adottabili
dalla pubblica amministrazione, delle
modalità del contenuto della comunicazione,
anche con riferimento alla
figura del responsabile del procedimento.
Infine, vengono analizzate le
conseguenze della omessa comunicazione.
Il quarto capitolo individua i
soggetti che, pur non destinatari della
comunicazione di avvio del procedimento,
sono legittimati ad intervenire
in esso. Particolare attenzione è dedicata
alla problematica della partecipazione
degli interessi metaindividuali,
compresi gli interessi diffusi. Chiude il
capitolo l'esame della dibattuta questione
relativa al rapporto tra la riconosciuta
legittimazione all'intervento
nel procedimento e la legittimazione
al ricorso giurisdizionale.
Il capitolo quinto, primo dei
due capitoli relativi al contenuto par-
278
RECENSIONI
tecipativo, esamina il diritto di accesso
garantito dall'art. 10, anche in rapporto
con l'analogo diritto sancito dagli
artt. 22 e seguenti della L. 7 agosto
1990, n. 241. Discussa la natura giuridica
del diritto d'accesso, ed individuati
i soggetti legittimati all'accesso,
vengono analizzati i documenti oggetto
del diritto di accesso, compresi tra
gli altri gli atti interni, le prove di
esame o concorsuali, gli atti di provenienza
privata. Esaminate le forme e le
modalità di esercizio del diritto di
accesso, specifica attenzione è dedicata
ai limiti al diritto di accesso, in particolare
quelli relativi al segreto, compreso
quello professionale, e quelli
connessi alla tutela della riservatezza.
A questo ultimo proposito, ampia disamina
ricevono la decisione dell'Adunanza
plenaria del Consiglio di Stato del 4
febbraio 1997, n. 5, e la L. 31 dicembre
1996, n. 675, c.d. legge sulla privacy.
Il sesto capitolo è dedicato alla
facoltà di presentare documenti e
memorie, e al corrispondente obbligo
di valutazione imposto alla pubblica
amministrazione. Indagato è il contenuto
dell'obbligo in questione e le
conseguenze, anche sul piano giurisdizionale,
della mancata o inadeguata
presa in considerazione di docu-

menti o memorie.
Nelle conclusioni, pur dato atto
alla prevalente giurisprudenza recente
di essersi indirizzata su linee più
rispettose della lettera e dello spirito
dell'art. 7 L. 7 agosto 1990, n. 241, e
ricordato che la partecipazione è strumento
per consentire il passaggio dall'amministrazione
unilaterale ed autoritaria
all'amministrazione consensuale
e paritaria, un'amministrazione,
dunque, che agisce con accordi,
secondo le previsioni dell'art. 11 della
L. 7 agosto 1990, n. 241, si constata
che in realtà nulla o quasi nulla è
mutato nello "stile" dell'amministra-
RECENSIONI
zione italiana dopo la riforma di un
decennio orsono.
Il lavoro, pur non rinunciando
alla critica di indirizzi dottrinali o giurisprudenziali
non condivisi, si caratterizza
per l'esame aggiornato, analitico
e completo delle sentenze rese dai
giudici amministrativi di primo grado
e di appello, che consente all'operatore
un'immediata percezione delle
anche contrastanti posizioni espresse
su ciascuna questione, nonché delle
motivazioni che sono invocate dai loro
sostenitori.
Stato legale e Stato reale.
Amministrazioni, cittadini e imprese alle soglie del 2000
Stefano SEPE
Il Sole 24 Ore, marzo 2000
Il titolo “Stato Legale e Stato
Reale. Amministrazioni, cittadini e
imprese alle soglie del 2000” richiama
alla mente una osservazione ottocentesca
che rileva la distanza che separa lo
Stato e la Pubblica Amministrazione
dal cittadino.
Al riguardo è percepibile lo scar-
L.F.
to tra gli ideali della Costituzione
repubblicana e la realtà quotidiana dell’azione
dei pubblici poteri. Mentre
nella Costituzione l’individuo è sempre
un cittadino, con diritti e libertà
ampiamente tutelati, le leggi e la prassi
hanno continuato, fino agli anni più
recenti, a tenere l’amministrazione su
279

un gradino più alto dei cittadini.
Il volume di Sepe questa distanza
tra un Paese “legale” contrapposto ad
un Paese “reale”, non meno di uno
Stato “legale” profondamente diverso
dallo Stato “reale”, intende valutare
nell’esaminare le numerose contraddizioni
e i ritardi del Sistema ed
approfondisce in modo semplice e
insieme dettagliato il labirintico universo
dell’Amministrazione pubblica.
Nella sua lucida e sintetica analisi
storica, Sepe classifica il sistema
amministrativo italiano, dal Risorgimento
ad oggi, in quattro fasi distinte:
la prima è collocabile tra la riforma
Cavour del 1853 e la fine del secolo; la
seconda tra l’età giolittiana e gli anni
Trenta; la terza nella stagione che dalle
trasformazioni del periodo fascista arriva
fino agli anni Settanta; la quarta si
configura a partire dall’istituzione delle
Regioni a statuto ordinario.
Il libro infatti analizza i fattori
che nel tempo hanno contribuito al
decrescente rendimento della macchina
pubblica: irresponsabilizzazione e
demotivazione dei funzionari, uso
clientelare dell’impiego pubblico, ingerenza
politica nella gestione amministrativa.
La degenerazione successiva ha
280
RECENSIONI
favorito fenomeni crescenti di corruzione,
culminati, all’inizio degli anni
Novanta, nella crisi di legittimazione
del ceto politico che aveva guidato il
Paese per oltre quarant’anni.
Grande la capacità di Sepe nello
individuare gli snodi, mentre rivela le
cause della scadente qualità delle prestazioni
e dei servizi offerti dalle
Amministrazioni. Nel soffermarsi su
questi aspetti, l’Autore si pone l’interrogativo
di come riuscire a restare in
Europa con un sistema pubblico così
inefficiente. Poiché la qualità dei servizi
pubblici è un elemento decisivo della
competitività del Paese, il libro analizza
i processi di cambiamento, di modernizzazione
e di organizzazione che prevedono
una semplificazione del percorso
procedurale e delle norme di regolazione
all’interno della Pubblica
Amministrazione, alla luce delle riforme
attuate a partire dal “rapporto
Giannini” fino ad oggi, con particolare
riguardo alle “Leggi Bassanini”.
Questo viaggio “imperfetto” che
si snoda sulla strada delle riforme ci
porta inevitabilmente a parlare delle
disfunzioni amministrative (formalismo
esasperato, lentezza delle decisioni,
irrazionalità organizzativa, cattiva
distribuzione geografica degli addetti,

scarsa produttività media), anche se,
giova sottolinearlo, ci sono amministrazioni
che funzionano, per cui non
bisogna generalizzare, ma, come dice
l’Autore, “si possono tenere gli occhi
aperti senza cadere nella sindrome del
disastro ineluttabile”.
Occorre guardare ai modelli,
piuttosto che alle loro degenerazioni.
L’aggancio all’Europa deve trovare fondamento
in un’organizzazione della
P.A. maggiormente orientata ai risultati,
più snella nelle modalità operative,
indirizzate a regolare piuttosto che a
gestire, in concorrenza con gli altri
sistemi pubblici.
L’obiettivo del libro è quello di
mettere in luce alcuni problemi, analizzando
criticamente come sono stati
affrontati e come si è cercato di risolverli.
Questo processo di trasformazione
dell’Amministrazione italiana è un
fatto reale, nonostante le contraddizioni
e i ritardi, e costituisce un passaggio
necessario ed ineludibile alle soglie del
duemila.
La Pubblica Amministrazione
deve sapersi dare “i territori di servizio”,
che non possono e non devono
essere delegati ad altri.
Cambia il “mestiere” dello Stato
RECENSIONI
“paterno”; uno Stato più leggero che
faccia meno cose, facendole meglio, al
quale si deve affiancare un privato
“pesante”; ma nel contempo Stato più
forte nella sua riorganizzazione, con gli
occhi rivolti al sistema pubblico dentro
la Società civile. Ci si chiede, al riguardo,
se sia valida l’equazione tra meno
Stato (che gestisce) e più Stato (che
detta le regole).
L’Autore, pur di fronte a un
sistema pubblico inefficiente, conserva
un forte ottimismo sullo sforzo della
classe politica nonché sulla capacità
della classe dirigenziale pubblica di
migliorare la condizione della Pubblica
Amministrazione e il suo rendimento,
con risultati che si traducono in termini
di qualità di servizi più adeguati sia
ai cittadini sia alle imprese.
La riflessione conclusiva di Sepe è
che per non uscire dall’Europa, occorra
un nuovo patto tra cittadini, amministrazioni
e imprese nel quale, come ha
osservato Stefano Rolando, una
moderna P.A. sia “non un ostacolo, ma
un fattore di connessione”.
Nel concludere, l’Autore indica le
fasi della ricostruzione della macchina
dello Stato, per il recupero di efficienza
e funzionalità: riorganizzazione delle
Amministrazioni centrali dello Stato
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con un loro snellimento a favore degli
Enti locali; semplificazione procedurale,
accompagnata dalla realizzazione di
un’adeguata rete informatica; efficienza
della macchina fiscale, razionalizzazione
di strutture e servizi, migliorandoli
e rendendoli meno costosi, ridisegno
del welfare state con un riordino degli
enti previdenziali e assistenziali.
Tutto ciò, inevitabilmente richiede
un fortissimo ricambio culturale che
passa, in particolare, attraverso la formazione
di dirigenti pubblici qualificati.
Due condizioni devono, pertanto,
essere soddisfatte: una burocrazia più
Il libro che Luciano Vandelli
dedica al potere locale, si colloca nella
collana che la casa editrice “il Mulino"
ha voluto intitolare "Farsi un'idea". Si
tratta di scritti agili ed essenziali che
servono ad introdurre il lettore ad un
argomento fornendogli le coordinate
per poter, eventualmente, compiere in
autonomia degli approfondimenti successivi.
Non è difficile scorgere dietro
l'iniziativa l'intenzione di emulare i
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RECENSIONI
Il Governo locale
Luciano VANDELLI
Ed. Il Mulino, Bologna 1999
preparata e immune dalle pressioni
politiche; un sistema politico che non
pretenda di gestire le pubbliche amministrazioni.
Il tentativo dell’Autore di contribuire
ad alimentare la già ricca riflessione
sull’argomento ci sembra pienamente
riuscito. Al termine del suo
libro, Sepe lascia al lettore la sensazione
che valga la pena di riflettere, al di là
delle idee e delle passioni politiche, sui
mali dell’Amministrazione e sulla
necessità di attuare le leggi di riforma.
G.M.
Que sais-je?, la fortunata collezione
della Presses Universitaires de France,
giunta a stampare diverse migliaia di
titoli.
Visto in questo contesto, il libro
di Vandelli va a tutti gli effetti considerato
un'operazione editoriale riuscita.
Esso non si limita soltanto a presentare
i soggetti dell'amministrazione locale,
a spiegare il funzionamento dei loro
organi, ad illustrare le competenze e le

attività dei differenti enti. Apre anche
degli squarci sul delicato passaggio storico
che nel nostro Paese sta vivendo il
governo locale, indicando terreni d'analisi
e piste per ricerche ulteriori.
In particolare, i temi che Vandelli
sottopone all'attenzione del lettore
sono tre.
In primo luogo, il modificarsi del
rapporto tra il cittadino e l'amministrazione
locale. Si tratta di un aspetto
impossibile da comprendere senza considerare
come si sia modificato e arricchito,
nell'ultimo periodo, il concetto stesso
di cittadinanza. Inevitabilmente, l'allargamento
dell'orizzonte del cittadino
stimolato in particolare dalle nuove tecnologie,
il moltiplicarsi sia dei suoi diritti
che dei suoi doveri, hanno fatto nascere
un bisogno crescente di semplificazione
che ha portato ad enfatizzare il ruolo
dell'amministrazione locale, in quanto
referente più prossimo e concreto.
Il secondo tema sul quale l'autore
si sofferma è l'attuale tendenza verso
un processo di decentramento che non
soltanto ha reso più gravi i compiti e le
responsabilità degli enti locali, ma ha
anche contribuito a indebolire nei fatti
il modello centralistico all'interno del
quale si colloca la tradizione amministrativa
italiana.
RECENSIONI
Questa situazione ha portato a
rimodellare il rapporto tra Stato e enti
locali (si pensi, ad esempio, al rapporto
con il cittadino contribuente).
Se è già possibile affermare che il
bisogno di crescente autonomia ha
avuto la forza di destabilizzare un
modello, non si può invece dire che
esso abbia trovato stabile collocazione
in un nuovo equilibrio.
Riflettendo sulle considerazioni
di Vandelli si è portati a ritenere che gli
enti locali siano diventati veri e propri
laboratori di innovazione politica che
incontrano le medesime difficoltà che
vengono notate a livello politico generale.
È questo il terzo aspetto che l'Autore
prende in esame. Non è certo un
caso che la tendenza a personalizzare la
politica - a scegliere dei volti e delle
storie ancor prima che delle ideologie -
abbia trovato nell'elezione del sindaco
il suo più significativo momento d'esplicazione.
Non è nemmeno un caso
che proprio a livello d'elezioni locali, la
virtuosa tendenza all'alternanza delle
forze al potere abbia già trovato una
sua compiuta realizzazione.
Questa realtà, qui schematizzata
attraverso delle esemplificazioni, aiuta
a definire meglio la fase di transizione
che stanno vivendo i poteri locali. Essi
283

non sono soltanto alla ricerca di nuovi
assetti interni, ma hanno anche bisogno
di definire nuovi equilibri verso
l'esterno che interessano tanto i poteri
quanto i costumi politici.
È auspicabile che questa ricerca
trovi degli sbocchi giungendo a stabilire
dei nuovi equilibri tra le istituzioni
centrali e locali. È altrettanto auspicabile
che le positive innovazioni politi-
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RECENSIONI
che sperimentate a livello locale siano
presto recepite dalla politica nazionale.
In caso contrario, questa nuova
fase storica che gli enti locali stanno
vivendo potrebbe trasformarsi in un
fattore d'endemica crisi per l'intero
ordinamento.
1989. Rifessioni sulla rivoluzione in Europa
Ralf DAHRENDORF
Laterza, Roma-Bari 1999; pp. 1-151
Questo libro di Ralf Dahrendorf
giunge a ricordarci, dieci anni dopo,
che abbiamo vissuto da protagonisti
l’evento che forse più d’ogni altro, nel
corso del XX secolo, ha modificato la
storia dell’umanità: la fine del comunismo.
Il libro riproduce una lunghissima
lettera aperta che circa dieci anni fa
l’autore inviò al presidente polacco
Jaruzelski, uno degli ultimi dirigenti
comunisti ad aver abbandonato la
scena. Si tratta di una lunga riflessione
sul tema relativo al periodo che va dalla
transizione alla democrazia: su come
possa verificarsi il passaggio da un regi-
R.L.
me pianificato ad un moderno sistema
liberaldemocratico, senza che questa
prospettiva presupponga lo smantellamento
d’ogni continuità ed il sorgere
di un conseguente fenomeno di smarrimento
della coscienza storica collettiva.
La riflessione di Dahrendorf si sviluppa
intorno a tre assi tematici, tra loro
complementari: la definizione della
democrazia, l’essenza dell’economia di
mercato e lo sviluppo della società civile.
L’autore non propone nessuna ricetta
certa. Si rifà, più modestamente, ai
valori della società aperta, mettendo in
evidenza come questa sia il risultato
finale delle conseguenze (spesso non

volute) dell’interazione tra i macrofenomeni
sociali e le autonome determinazioni
della società civile. Per tanto
Dahrendorf ritiene che una delle caratteristiche
della società aperta sarebbe
quella di non proporre un necessario
modello di riferimento. Essa si definirebbe,
semplicemente e solamente,
come un ambito nel quale vige lo stato
di diritto: ovvero la certezza ed il dominio
della legge intesa come un insieme
di regole sufficientemente comprensibile,
efficace, condiviso da chi lo deve
subire. Per Dahrendorf, in altri termini,
non c’è alcun percorso obbligatorio
per uscire da un regime di pianificazione
e giungere nel regno della liberaldemocrazia.
Ed anche i punti d’approdo
possono essere molteplici, non esistendo
un paradigma di democrazia che
valga per ogni situazione storica e geopolitica.
Si può senz’altro condividere
quest’approccio. Una specificazione,
però, appare necessaria: anche alla luce
di quanto accaduto in quest’ultimo
decennio, il nesso tra democrazia politica
ed economia di mercato deve
ormai considerarsi inscindibile. Molte
delle ricette di cosiddetta “terza via” tra
pianificazione e capitalismo, a lungo
proposte a guisa di compromesso, si
sono infrante su questo scoglio. Ed
RECENSIONI
abbiamo ormai sufficienti esempi storici
che ci portano ad affermare che
laddove non esiste libertà economica,
la libertà politica risulta nient’altro che
un simulacro.
La parte più interessante - ma
anche la più discutibile - del saggio è
quella che prende in esame l’interazione
tra la spinta nazionalista che è stata
una delle componenti che ha accelerato
il crollo del sistema comunista, ed il
più complessivo fenomeno di globalizzazione
che ha interessato la società
mondiale. L’autore descrive un circolo
vizioso, all’interno del quale il bisogno
d’identità nazionale ha finito con il
creare le pre-condizioni per una progressiva
perdita di significato dello
Stato-nazione. Questa dinamica viene
scorta, in modo particolare, nel caso
dell’ex Germania dell’est, laddove la
fuoriuscita dal comunismo non ha
coinciso con il riappropriarsi, da parte
della società civile, del proprio destino.
Secondo Dahrendorf, però, lo stesso
fenomeno interesserebbe in buona
misura tutte le realtà nazionali.
È abbastanza evidente che l’autore
mostra cautela, e persino timore,
sugli esiti del sempre crescente fenomeno
d’integrazione economica e culturale
al quale stiamo assistendo.
285

Teme, in fondo, che questa evoluzione
possa condurre ad un’omologazione di
posizioni e modi di pensare che finisca
con il depotenziare la democrazia.
Lungo questa linea, giunge ad auspicare
un processo d’integrazione debole,
che non contraddica le spinte autonome
delle società civili ma che, d’altra
parte, salvaguardi le specifiche identità
nazionali. Si tratta di un progetto seducente
ma che, per l’appunto, ha il limite
di essere un progetto. Dahrendorf ha
convincentemente spiegato come la
286
RECENSIONI
società aperta sia, in fondo, l’edificazione
di un ordine non intenzionale. Gli
si potrebbe ricordare, inoltre, che il
processo d’integrazione, oltre a determinare
un’inevitabile omologazione,
produce anche una diffusione di conoscenze
e delle informazioni. Produce,
dunque, più libertà. Perché la libertà e
la democrazia esistono solo laddove la
conoscenza diffusa e consapevole offre
un’effettiva possibilità di scegliere.
R.L.