“Zoals een goed ambtenaar betaamt” Liber Amicorum - CAOP

Liber Amicorum
“Zoals een goed
ambtenaar betaamt”
Onder redactie van:
prof. dr. J.Th.J. van den Berg
prof. dr. E. Verhulp
mr. dr. R. K. Visser
Den Haag, 8 oktober 2010

ter gelegenheid van het afscheid van
prof. mr. C.R. (Ron) Niessen als
bijzonder hoogleraar
‘De overheid als arbeidsorganisatie’
(Ien Dales Leerstoel) aan de
Universiteit van Amsterdam.

Liber Amicorum
“Zoals een goed ambtenaar betaamt”

Liber Amicorum
“Zoals een goed
ambtenaar betaamt”
ter gelegenheid van het afscheid van
prof. mr. C.R. (Ron) Niessen als bijzonder hoogleraar
‘De overheid als arbeidsorganisatie’ (Ien Dales Leerstoel)
aan de Universiteit van Amsterdam.
Onder redactie van:
prof. dr. J.Th.J. van den Berg
prof. dr. E. Verhulp
mr. dr. R. K. Visser
Den Haag, 8 oktober 2010

IV
© 2010, Ien Dales Leerstoel
Idee en begeleiding: Loes Spaans
Vormgeving: Mitsgaders Grafische Vormgeving
Drukwerk: Jan van Gils
ISBN 978-90-79391-02-8
Alle rechten voorbehouden.
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in
een geautomatiseerd gegevensbestand en/of openbaar gemaakt
in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch,
door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder
voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Voorwoord
De instelling van de Ien Dales Leerstoel als bijzondere leerstoel
aan de Universiteit van Amsterdam werd destijds mede ingegeven
door de historische woorden van minister Ien Dales, gesproken tijdens
het congres van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
in 1992: ‘De overheid is óf wel óf niet integer. Een beetje integer
kan niet.’
Integriteit is een onderwerp dat tien jaar geleden, ook in de publieke
sector, actueel werd en als thema nog niets aan actualiteit heeft
ingeboet. Als onderdeel van de brede kwaliteitsdiscussies heeft integriteit
een vaste plaats op de ‘agenda’ verworven, het is ‘tussen
de oren komen te zitten’. De leeropdracht van de leerstoel is breder
dan integriteit ‘alleen’: het behandelt de ‘overheid als arbeidsorganisatie’
en de plaats van de ambtenaar daarin.
Prof. Mr. Ron Niessen is als eerste hoogleraar benoemd op deze bijzondere
leerstoel. Ruim tien jaar heeft hij de leeropdracht vorm en
inhoud gegeven. Met groot enthousiasme, een kritische opstelling
en een duidelijke eigen stijl heeft Ron Niessen de Ien Dales Leerstoel
zichtbaar gemaakt en op de kaart gezet. Door zijn grote kennis
van het ambtelijke en bestuurlijke speelveld, mede in relatie
tot de politieke context, wist hij zijn studenten te boeien met voorvallen
uit het leven gegrepen. Tijdens de vele presentaties, diners
pensant, congressen en workshops is Ron Niessen in staat geweest
het gedachtegoed van Ien Dales vast te houden en tegelijkertijd
te vertalen naar de rol van de moderne ambtenaar als werknemer
in dienst van de overheid als arbeidsorganisatie. Ook als adviseur
heeft hij velen in de publieke sector met raad en daad bijgestaan.
Met dit Liber Amicorum dankt het bestuur van de Ien Dales Leerstoel
Ron Niessen voor zijn jarenlange inzet en zijn persoonlijke
betrokkenheid bij het vakgebied van de Ien Dales Leerstoel. Bijzondere
dank gaat ook uit naar alle schrijvers die de realisering van het
Liber Amicorum mogelijk hebben gemaakt.
Mr. P.G.H. Westerhof
Wnd. voorzitter algemeen bestuur Ien Dales Leerstoel
V

V
1
17
29
33
43
61
73
Inhoudsopgave
Voorwoord
Mr. P.G.H. Westerhof
“De Trotse Ambtenaar en het ongemak van
politieke en ambtelijke modes”
Inleidende beschouwingen
Prof. dr. J.Th.J. van den Berg
Ministeriële en ambtelijke verantwoordelijkheid
“Het ministeriële dilemma”
Mr. dr. R.K. Visser
“De minister en zijn ambtenaren”
H. Wiegel
“On Tap, not on Top”
Prof. drs. E. van Thijn
Ambtenaar in de overheidsorganisatie
“De overheidsorganisatie in verandering –
Tussen regelen en sturen”
Prof. dr. W.L. Buitelaar
“Public Servant”
Prof. mr. R. Bekker
“Wij ambtenaren zijn de kwaadsten niet”
Pleidooi voor eerherstel van de klassieke ambtenaar
J. Schinkelshoek

83
95
109
115
133
149
161
181
193
Ambtelijke deugden en integriteit
“Ethische oefening”
Prof. dr. P.J.M. van Tongeren
“Regels – Over vuilnis, integriteit en de relativiteitstheorie
van Niessen”
Dr. E. Karssing
“Bestuurlijke verantwoordelijkheid: integriteitsbewustzijn”
Prof. mr. K.G. de Vries
“Zou Ron Niessen tevreden zijn?”
Drs. A. Hoekstra en A.F. Belling
De ambtenaar: een bijzondere werknemer?
“This is it?”
Prof. mr. L.C.J. Sprengers
“Waarom gewone werknemers gewone werknemersrechten
moeten hebben”
Drs. X.J. den Uyl
Het Rijk: een bijzondere werkgever?
“De ambtseed als waarborg of als instrument
voor integriteitsbewustzijn”
Prof. dr. M.R. Rutgers
“Wie steekt daar over in de Dapperstraat?”
G.W. Rijnja
“Ruimte voor klokkenluiden is kenmerk van democratie”
Mr. dr. L.A.J. Schut
VII

1.
Prof. dr. J.Th.J. van den Berg
De Trotse Ambtenaar en het ongemak
van politieke en ambtelijke modes
Inleidende beschouwingen
Integriteit tussen recht en moraal
Waarom heb ik zo’n hekel aan verplichte integriteitscodes zoals
die in diverse wetten, waaronder de Gemeentewet, aan Jan en alleman
worden opgedragen?
Voor een groot deel is die weerzin het product van gesprekken
over integriteit met groepen gemeenteraadsleden. Om te beginnen
bleek nogal eens dat zij van geen code wisten, terwijl hun collegae
er in een vorige periode reuze hun best op hadden gedaan. Als zij
er wel van wisten, hadden ze de code niet erg aandachtig bestudeerd.
Als zich een incident in recente tijd had voorgedaan, was
er van de code niet of nauwelijks gebruik gemaakt. Die bleek vaak
niet toepasselijk.
Nu zijn dat allemaal voorbeelden waaruit blijkt dat de codes in de
praktijk niet erg werkzaam zijn. Daarvan zou men kunnen zeggen:
dat ligt niet aan die codes maar aan het niet of slordig gebruik daarvan.
Het probleem ligt echter waarschijnlijk ergens anders. Voor
veel raadsleden is de integriteitscode een korter of langer lijstje
regels die ook al elders te vinden zijn, bijvoorbeeld in de Gemeentewet
zelf, waarin al een aantal geboden en verboden is opgenomen.
(Voor ambtenaren is de situatie niet werkelijk anders.) Die
regels worden allemaal op één hoop geveegd en opgeborgen, voor
het geval dat. Zo gek is dat niet, want de meeste integriteitscodes
die ik onder ogen heb gehad hebben een sterk regelstellend, quasijuridisch
karakter.
1

2
Dat heeft nog een tweede gevolg, dat de weerstand tegen integriteitscodes
sterk kan stimuleren. Stel, iemand heeft iets gedaan of
nagelaten dat ruime morele kritiek ondervindt. Prompt wordt, niet
alleen door betrokkenen maar meer dan eens ook door onderzoekscommissies,
geconstateerd dat de gewraakte handeling noch in de
wet noch in de code is vermeld. En dus gaat de betrokkene ‘vrijuit’.
Hooguit wordt gezegd dat zijn optreden ‘niet handig’ of ‘niet heel
verstandig’ is geweest 1 . (Om toch maar iets te zeggen, denk je dan.)
De integriteitscode heeft gewerkt als alibi, het tegendeel van wat
ermee is beoogd.
Het zijn niet de integriteitscodes (en al helemaal niet de betuttelende
wettelijke verplichting daartoe) die van betekenis zijn, maar
de intensieve discussie over integriteit en het werken eraan. Juist
in het debat zelf, liefst aan de hand van concrete casus, wordt duidelijk
wat een raad of college van B&W echt verstaat onder integriteit.
Daarvan kan een sterke werking uitgaan, mits zulk debat
regelmatig opnieuw wordt gevoerd. Want, om Ron Niessen aan te
halen die de zin in ander maar even toepasselijk verband gebruikte:
“Men moet regelmatig het gras maaien om een mooi gazon
te houden.” 2
De essentiële fout die wordt gemaakt bij discussies over integriteit
en bij het maken van codes is, voor zover ik dat kan zien, dat het bij
integriteit eventueel kan gaan om een aantal regels, bijvoorbeeld
over geschenken aannemen, maar dat het veel meer gaat over morele
vragen. Die doe je niet af met regels, al was het maar omdat
over moraal met reden kan worden getwist en ook wordt getwist.
Als er al codes worden geformuleerd, dan zouden die niet zozeer
regels moeten bevatten, maar handreikingen en gedachtegangen
(‘zoeklichten’ 3 noemt Niessen deze, in navolging van Evelien Tonkens)
waarover moet worden nagedacht en met enige regelmaat
gesproken. In een aantal integriteitscodes gebeurt dat ook en dan
is er juist ruimte voor nadenken en vooral gezamenlijk nadenken.
Een nieuwe raad in nieuwe samenstelling zal het er dus opnieuw
over moeten hebben, doodeenvoudig omdat de personele samenstelling
van het gezelschap is gewijzigd en er dus weer nieuwe
verschillen waar te nemen zullen zijn. Voor ambtelijke instituties,
liefst in niet al te grote eenheden, geldt waarschijnlijk hetzelfde.
En nog iets, daar beschikt ‘de baas’ niet qualitate qua over meer gezag
dan de jongste medewerker.

Integriteit wordt gekoesterd in dialoog, om te beginnen met zichzelf
voor de spiegel, zoals Klaas de Vries in dit boek betoogt. Het is
voorts verstandig het samen met anderen te doen, in een politieke
of in een werkomgeving. Paul van Tongeren laat het verderop goed
zien: deugd moet worden geoefend. Ook integriteit moet dus worden
geoefend. Hij is het dan ook niet helemaal met Ien Dales eens,
die als minister tijdens het VNG-congres van 1992 opmerkte dat
‘een beetje integer’ niet kan. Dat wekt, aldus van Tongeren, de indruk
dat er slechts één niveau van integriteit is, terwijl men er dus
meer en meer in kan excelleren, juist door te oefenen. Het tegendeel
is ook waar: een beetje niet-integer kan, maar als daar niet over
kan worden gesproken, wordt het van lieverlede erg niet-integer.
Ron Niessen zal mijn hekel aan codes begrijpen, want hij heeft er
zelf meer dan eens blijk van gegeven regels niet de oplossing te vinden,
ook al beseft hij en ieder ander dat regels het handelen oriënteren
en voorspelbaar maken. Maar als het om onkreukbaarheid
gaat, gaat het niet meer over regels alleen. Sterker nog, dan dreigen
regels te worden tot verleiding: om zich er niet aan te houden of ze
als alibi te gebruiken. De echte dialoog over integriteit begint pas
waar geen regels meer zijn. Zo begrijp ik ook de vele interventies
erover van Ron Niessen, al dan niet samen ondernomen met Edgar
Karssing 4 , die ook in dit boek waarschuwt voor de verleiding
van de regel. Het betekent overigens dat de dialoog heel zorgvuldig
moet worden gevoerd: met een precieze blik op de feiten en met
een goed oog voor de pluriformiteit van morele maatstaven die
kunnen worden gehanteerd.
Dat neemt niet weg dat er sinds 1992 een complete ‘integriteitsindustrie’
is ontstaan, die aardig wat werkgelegenheid heeft geboden
maar weinig problemen heeft opgelost. De Amsterdamse hoogleraar
Leo Huberts heeft het daarnaast over het ‘integritisme’ waarin
1 Zie bijvoorbeeld de merkwaardige conclusies in:
Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten, ‘Onderzoek
burgemeester Maastricht’, Amersfoort
2010, 63, 65, 67 en 73.
2 C.R. Niessen, ‘Vluchten kan niet meer…. Iets over
beleids- en beheersproblemen en hun oplossing.’
(Oratie UvA) Den Haag: CAOP, 2001, 25.
3 Ron Niessen, ‘Hoe de regering trotse ambtenaren
krijgt’, in: Th. Jansen e.a. (red.), ‘Beroepstrots, een
ongekende kracht’, Amsterdam 2009, 364.
4 Ron Niessen en Edgar Karssing, ‘Geroepen om
het algemeen belang te dienen. Ambtenaren, integriteit
en beroepstrots’, Den Haag: CAOP, 2008.
3

2.
4
discussies over integriteit en het maken van codes kunnen ontaarden.
Meer daarover is te lezen in de bijdrage van Hoekstra en Belling
aan dit boek. Het valt te betwijfelen of dat het is wat Ien Dales
in 1992 heeft bedoeld.
Centrale waarden in de ambtelijke organisatie
Op de avond van 13 juni 1992, toen Ien Dales haar rede voor de
VNG had gehouden, spraken wij elkaar bij een aangename maaltijd
in Scheveningen. Ik wist van de hele rede op dat moment niets
af, maar zij vertelde erover en ook over haar onzekerheid. Had zij er
wel goed aan gedaan het thema ‘integriteit’ zo centraal te stellen?
Zoiets kon immers een averechts effect hebben en ja, de congresgangers
hadden niet allemaal even geestdriftig gereageerd.
Die onzekerheid kon ik mij wel voorstellen: door zo indringend
vragen van integriteit op te werpen, riskeert men dat mensen zich
gaan afvragen of er soms iets ergs aan de hand is, als zij al niet op
zoek gaan. Dat was niet wat de voormalige maatschappelijk werkster
voor ogen stond. Desondanks, na enig nadenken heb ik haar
naar vermogen gerust gesteld (geloof ik).
Ook Nederlanders hebben immers bij tijd en wijle hun problemen
met de moraal, als zij zich al niet, hoe zelden ook, schuldig maken
aan corruptie. Men hoeft niet te behoren tot de ideologen van het
‘topje van de ijsberg’, die roepen dat het heel erg is, juist omdat zich
niet zo dikwijls incidenten voordoen. Het heeft echter ook geen zin
om van mogelijke problemen weg te kijken en het er dus maar niet
over te hebben.
Eigenlijk ligt het nog wel wat breder – daar waren wij het dan ook
over eens op die avond in Scheveningen – omdat het niet alleen
gaat over typische vragen van integriteit of onkreukbaarheid. In
het openbaar bestuur en in de ambtelijke dienst gaat het daarenboven
om behoud en koestering van een aantal samenhangende centrale
waarden. Daar mág niet alleen over worden gesproken, daar
móét met regelmaat over worden gesproken. Om het te formuleren
in de termen van Ron Niessen: meer dan over efficiency en effectiviteit
gaat het in de openbare dienst om ‘ambtelijke verantwoordelijkheid’,
die bestaat uit drie aspecten: verantwoordelijkheid voor
de democratie, voor de rechtsstaat en voor de integriteit.

Het pijnlijke van onze tijd is dat in zowel politieke als in ambtelijke
kring en bepaald ook in de media door een proces van voortdurende
informalisering de verdediging van deze klassieke waarden
snel wordt gezien als formalisme, als verlangen naar behoud
van Dorknoper als het vereiste type ambtenaar. Daargelaten dat
er aan Dorknoper het een en ander valt te verdedigen, zoals Jan
Schinkelshoek in dit boek met sierlijk proza doet, daar gaat het hier
niet om.
Het gaat om het vereiste dat, bij elk publiek handelen, de kernwaarden
van de rechtsstaat en van de democratie buiten ruil en onderhandeling
blijven en dat aan hun volstrekte vanzelfsprekendheid
wordt vastgehouden. Als in een regeerakkoord aan deze grondwaarden
met zoveel woorden aandacht moet worden gegeven is
er iets heel erg mis. Als in visiedocumenten over de rijksdienst te
veel nadruk komt te liggen op bedrijfsmatige werkwijzen en organisatie,
kan ook daar de grondslag voor de eigen plaats en rol als
ambtenaar eroderen.
Nieuwe generaties, die met informeel maatschappelijk verkeer
zijn opgegroeid, hebben het daar waarschijnlijk moeilijker mee
dan de ouderen onder ons. Niet omdat die ouderen moreel superieur
zijn, want dat zijn zij absoluut niet. Maar, omdat het belang van
deze ambtelijke waarden, die algemene publieke waarden zijn, een
jongere generatie vaak minder stelselmatig is ingeprent. In die zin
is het een waardevol initiatief geweest van minister-president Balkenende
om voor waarden en normen, juist in het openbare leven,
uitgesproken aandacht te vragen. Wel weer doodzonde is het, dat
het is gebleven bij ‘fatsoen’ en dat juist in de laatste tien jaar, ook
in Balkenendes kabinetten, de rechtsstaat en de zorgvuldige democratische
omgangsvormen niet de hoogste prioriteit hadden.
Geen wonder dat Ron Niessen, zoals verderop in dit boek opnieuw
zal blijken, niets moet hebben van al wat kan worden beschreven
als ‘new public management’. En evenmin van de verplichte mobiliteit
van ambtenaren zoals die wordt beoefend door de Algemene
Bestuursdienst. Overigens, zoals zo vaak zijn wij het ook daarover
eens, wat gelukkig niet geldt voor elke auteur die in dit boek optreedt.
Er zou dan immers geen debat meer zijn. Ooit immers heb
ik de ABD zelf beschreven als een carrousel waarin leidinggevende
ambtenaren net zo lang worden rondgeslingerd tot zij landen op
een plek waar zij van hun gezond niet meer afweten; dus alleen
5

3.
6
nog maar kunnen ‘managen’. Dat strijdt tegen alles wat Ron Niessen
ziet en voelt als de kenmerken van de ‘trotse ambtenaar’, de
trotse ambtenaar die hij in de eerste plaats zelf is 5 . Over deze trotse
ambtenaar gaat ook het betoog van Wout Buitelaar in dit boek.
De briljantjes van Ron
Het is alweer vele jaren geleden dat ik, dankzij een uitnodiging
van Ron Niessen, kennismaakte met de medewerkers van de afdeling
Constitutionele Zaken (toen, naar ik meen, nog zonder ‘Wetgeving’
erbij) van Binnenlandse Zaken, waarvoor ik geacht werd
een inleiding te houden en in debat te gaan. Ik kende de afdeling al
een beetje, voornamelijk door het contact met Niessens voorganger,
Henk Gritter. Hans Wiegel beschrijft hem verderop treffend als
een ouderwetse sociaal-democraat. Gritter was een geharnaste verdediger
van de constitutionele zeden en tegelijk een lastige maar
constructieve ambtelijk adviseur.
Met hem vergeleken maakte Niessen een zachtmoediger indruk,
meer geneigd tot relativeren. Totdat je ook bij hem op de grenzen
stootte van zijn constitutionele moraal, die niet losser was dan die
van Gritter. In eigen ambtelijk gezelschap gedroeg hij zich niet als
de chef, laat staan als ‘de baas’, maar je kon merken dat hij het wel
was. Om zich heen had hij jonge ambtenaren, allemaal ‘briljantjes’
in het vak en inspirerende gesprekspartners. De meeste hunner
hebben het sedertdien op allerlei plekken ver gebracht. Daar kon je
zien wat Niessen later zou bedoelen als hij het met grote hardnekkigheid
had over leiding geven als ‘investeren in mensen’. Het was
wat hij daar zichtbaar deed.
Hij liet nog iets anders zien. Leiding geven aan gevestigde en aankomende
professionals doe je niet door hiërarchie, niet door bevelen
en niet door prestatieafspraken, laat staan door afrekenen. In
deze kring leiding geven betekent: begeleiden en stimuleren met
behulp van beredeneerde kritiek. Natuurlijk betekent dat tegelijk
verantwoording vragen, maar dan ook echt: gelegenheid geven tot
verklaring en uitleg, van twee kanten trouwens. Het is zoals men
een gezel geleidelijk tot meester maakt.
Leiderschap onder professionals is leermeesterschap.

Daarvoor moet je zelf de generalist zijn die als specialist is begonnen,
zodat je de vakman of vakvrouw zowel begrijpt als een slag
voor blijft, als het gaat om het doorzien van de bredere verbanden.
Geen gemakkelijk leiderschap en ook niet al te veel voorkomend,
maar voor de ontwikkeling van de professionals die ambtenaren
zijn, van beslissende betekenis. Dit is, wat Niessen zelf noemt, ‘investeren
in mensen’.
Al is het misschien de vraag of daar nog voldoende tijd voor bestaat.
Dat is niet alleen een kwestie van de verplichte mobiliteit die
voor dit geduldig leiderschap niet erg geschikt is. Het is ook een
kwestie van nieuwe generaties die het allemaal sneller willen, niet
alleen ‘ten departemente’ maar ook overal elders in de maatschappij.
Van wie ook groter wendbaarheid wordt verlangd dan vorige
generaties hebben geleerd.
De rol van het hoofd Constitutionele Zaken is het om, samen met
zijn medewerkers, de minister te adviseren omtrent constitutionele
kwesties. Om dat adequaat te doen is het van belang zelf bescheiden
te blijven en het beste wat men in huis heeft voor de binnenkamer
te bewaren. Ministers zijn lichtelijk gevoelig als het om
publiciteit gaat, nietwaar? Henk van Maarsseveen is ook pas een
bekend staatsrechtgeleerde geworden toen hij weg was bij Constitutionele
Zaken.
Ron Niessen is nooit een bekend staatsrechtman geworden. Hij is
zich wetenschappelijk immers meer gaan concentreren op de rol
en status van de ambtenaar in Nederland. Dat wil niet zeggen dat
hij geen staatsrechtgeleerde van belang was en is: hoe hadden anders
al die jonge mensen om hem heen de kneepjes van het vak
moeten leren? Er zijn echter niet zo heel veel plekken waar hij zich
echt als constitutionalist heeft gemanifesteerd.
Een van de plekken waar dit wel is gebeurd is in de bundel ‘Gelet
op de Grondwet’, uitgebracht in 1998 ter gelegenheid van de
viering van 150 jaar Grondwetsherziening van 1848 6 . Niet alleen
5 Niessen, ‘Hoe de regering…,’ 362; Idem, ‘Vluchten
kan niet meer’, 16-19.
7

8
levert hij daarin een doordacht betoog over de consequenties van
de Europese integratie voor ons constitutionele bestel, waarvan
het Leitmotiv enige malen wordt beschreven als: ‘Europese zaken
zijn binnenlandse zaken’.
In een uitleidend artikel maakt Niessen er geen geheim van welke
belangrijke wijzigingen hij in de Grondwet voorstaat en die aan
actualiteit (en: hypergevoeligheid) nog niets hebben verloren.
Over Europese verdragswijzigingen zou men (zegt hij, zeven jaar
vóór 2005!) als regel referenda moeten houden, want die dienen
toegelicht en verdedigd te worden. Voor het kiesrecht zou ingezetenschap
maatgevend moeten zijn en niet nationaliteit, want dat
levert toepassing van het beginsel ‘no taxation without representation’
met ijzeren consequentie op. De premier zou verantwoordelijk
moeten zijn voor het Nederlandse beleid met betrekking tot de
Europese integratie en niet langer Buitenlandse Zaken: Europese
zaken zijn immers binnenlandse zaken.
In dit stuk verdedigt Niessen nog eens de klassieke opvatting over
de ministeriële verantwoordelijkheid, zoals in dit boek verderop
ook Van Thijn en Visser zullen doen. Niet toevallig citeert hij de
tongue in cheek geleverde zin van (toen nog) staatsraad J.P.H. Donner
in dezelfde bundel, die als de belangrijkste staatsrechtelijke
vernieuwing zag “dat de minister verantwoordelijk is, totdat hij
zijn excuses heeft aangeboden; daarna zijn de ambtenaren verantwoordelijk.”
Schreef Ed van Thijn niet, samen met zijn Amsterdamse
studenten, een heel boek over de ‘sorry-democratie’? 7
Dezelfde Donner zou het, als minister van Justitie nog zwaar te
stellen krijgen met de ministeriële verantwoordelijkheid. Het kan,
met andere woorden, geen kwaad om in een vriendenboek als dit,
ook de schijnwerper te richten op de staatsrechtman Niessen met
zijn inzicht en zijn overtuigingen. Dit, naast zijn leiderschap van
‘CZ’ (later CZW) dat weliswaar geen speeltuin was, maar wel een
speelse plek waar briljantjes werden geslepen en gepoetst.

4.
Max Weber en de Nederlandse traditie
Ook de Nederlandse ambtenaar is in het algemeen sterk beïnvloed
door het werk van Max Weber die, in zijn beschrijving van de ideaaltypische
bureaucraat, spreekt over strikte politieke neutraliteit
en loyaliteit aan het politieke bestuur. Die ook nog iets anders
zegt: dat de ambtenaar tegenover het politieke idealisme en de
hartstocht van de politicus, maar ook diens neiging tot cliëntèlevorming,
met kracht van argumenten de waarden moet stellen van
rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Loyaliteit is dus iets anders
dan blinde gehoorzaamheid. Daarin zit onmiskenbaar de schoonheid
van de ambtenaar Dorknoper, althans zoals Schinkelshoek
die verderop beschrijft en op een andere manier ook Van Thijn,
Visser en Wiegel. Dat kan uitgesproken dapperheid vergen, zoals
Guido Rijnja betoogt.
Toch is dat niet alles wat over de ambtenaar te zeggen valt.
Xander den Uyl moge in zijn bijdrage denken dat ons ambtenaarschap
teruggaat op Napoleontische opvattingen, ik zou de stelling
willen bepleiten dat ons beeld van de ambtelijke traditie verder
teruggaat en mede wordt bepaald door het optreden van opeenvolgende
pensionarissen van Republiek en steden in de zeventiende
en achttiende eeuw. Temidden van regenten, die amateurs waren
in het bestuur, opereerden de pensionarissen als de professionals,
die daardoor ook zichtbaar en doelbewust politieke invloed uitoefenden
op de gang van het bestuur. Niet door partijpolitiek te opereren
maar door praktische ervaring en inzicht te leveren die de
regenten zelf, dan wel de stadhouder, ontbeerden.
Ook vandaag verlangen wij van de ambtelijke adviseur meer dan
dat hij of zij wijst op de juridische houdbaarheid van oplossingen
of interventies. Tegenover het amateurisme van het democratische
bestuur wordt hij geacht zijn kennis van zaken als professional in
te zetten. Daarop moet hij dan ook worden gewaardeerd en erkend.
6 C.R. Niessen. De Europese integratie: een
uitdaging voor de Grondwet, en: Uitleiding, in:
M.C. Burkens e.a. (red.), ‘Gelet op de Grondwet’,
Deventer: Kluwer, 98-109 resp. 132-169. Zie ook:
‘Vluchten kan niet meer’, 9-12.
7 Ed van Thijn e.a., ‘De SORRY-democratie.
Recente politieke affaires en de ministeriële
verantwoordelijkheid’, Amsterdam: Van Gennep,
1998.
9

10
De tegenspraak van de professional, waaraan ook Niessen zo hecht,
maakt van de kwaliteit van politieke besluitvorming een even belangrijk
deel uit als de vindingrijkheid van de politicus.
Deze professional behoort ook tot de helden van Roel Bekker, zoals
hij die beschreef in zijn oratie 8 en terecht weer terughaalt in
zijn bijdrage aan dit boek, verderop. In die vorm kennen wij ze niet
meer en valt het zelfs te betwijfelen of er nog voldoende plaats
voor hen zou zijn. Desalniettemin zijn het deze trotse ambtenaren
die het best passen in die oude, meer Nederlandse dan Weberiaans-
Pruisische traditie: late navolgers van de raadpensionarissen die,
zonder politicus te zijn of zelfs maar te willen wezen, met gemak
waren opgewassen tegen hun politieke werkgevers. Dat waren zij
doordat zij niet primair manager waren maar op hun eigen terrein
bij uitstek deskundig en daarnaast de noodzakelijke generalist. Het
zou geen kwaad kunnen als dit soort ambtelijk leiderschap, zozeer
product van Nederlandse traditie, niet helemaal in de vergetelheid
zou raken. In de bijdrage van Buitelaar meen ik impliciet een pleidooi
daarvoor te lezen.
Het ligt daarom ook niet voor de hand de ambtenaar arbeidsrechtelijk
geheel te normaliseren, denkt Niessen 9 . Juist zijn professionele
positie als beschermer van rechtsstatelijke en democratische waarden,
ook en desnoods tegenover zijn politieke chefs, brengt met
zich mee hem niet als een ‘normale’ werknemer te beschouwen. De
overheid is een bijzondere werkgever, zoals ook Lydia Schut en Guido
Rijnja verderop laten zien. Daarom is en blijft de ambtenaar een
bijzondere werknemer. Daarvan legt Mark Rutgers in dit boek getuigenis
af met een doorwrochte beschouwing over de ambtseed.
Twee auteurs in dit boek, Den Uyl en Sprengers, denken daar anders
over. In het geval van Sprengers is het echter de vraag of het
verschil als het erop aankomt werkelijk zo groot is. Want, lees ik
zijn betoog goed dan vraagt hij om een ‘normale’ arbeidsrelatie
voor iedere werknemer die treffende gelijkenis zou gaan vertonen
met wat je een ambtelijke arbeidsrelatie zou kunnen noemen. De
protagonisten van de normalisatie willen nu juist aanpassing aan
wat in het bedrijfsleven gebruikelijk is en dat geldt zeker voor de
parlementaire initiatiefnemers met hun wetsvoorstel tot normalisatie,
mevrouw Koser Kaya voorop. Geen wonder dat Sprengers
met dat initiatief de nodige problemen heeft.

5.
Een ambtenaar moet een leven lang leren
In het eerste jaar van deze eeuw – ik was nog werkzaam bij de VNG
– kwam Ron Niessen bij mij praten over het plan een academie
voor wetgeving op te richten. Afgestudeerde juristen die bij een
der ministeries zouden willen werken als wetgevingsambtenaar
zouden een tweejarige (parttime) cursus moeten volgen om zich
het edele ambacht eigen te maken. Niessen vond dat ik daaraan
moest bijdragen.
Niet als iemand met verstand van wetten schrijven, want dat had
ik niet. Als oud-lid van de Eerste Kamer had ik mij hooguit als een
soort commentator met de resultaten van wetgeving beziggehouden
en dat is niet hetzelfde. Wat mij gevraagd werd te doen, was
een deelprogramma opzetten van politiekwetenschappelijke colleges,
waarin de ambtenaren in opleiding vertrouwd zouden worden
gemaakt met de politieke en maatschappelijke context waarin
zij zouden moeten opereren. Niet alleen, om in Niessens terminologie
te blijven, het ‘Sachwissen’ moest worden versterkt maar ook
het ‘Dienstwissen’. Op het belang daarvan wijst verderop ook Buitelaar
in zijn bijdrage.
Dat ik het daarmee eens was, behoeft geen betoog. Ooit hadden wij
in Leiden het elementaire staatsrechtonderwijs nog eens getransformeerd
tot een programma ‘staatkunde’ waarin juridische en politicologische
benaderingen als het ware in elkaar waren geschoven.
Later meenden de juristen in Leiden het weer zonder politiek
inzicht te kunnen stellen, maar gelukkig dacht Niessen daar in het
verband van de wetgevingsacademie anders over. Zijn benadering
zou beklijven, ook toen de academie onder de vaste en geïnspireerde
leiding was komen te staan van Peter van Lochem. Niessen en ik
kijken daar met trots en voldoening op terug, zeker nu de training
van nieuwe wetgevers geaccrediteerd is als masteropleiding.
Er is echter meer gebeurd dat Niessen moet bevallen. In zijn oratie
van 2001 10 bepleitte hij opleidingsprogramma’s voor ambtena-
8 Prof. Mr. R. Bekker, ‘Liaisons Dangereuses. Enige
beschouwingen over de arbeidsverhoudingen bij
de overheid, met name tussen politici en ambtenaren.’
(Oratie UL) Den Haag: CAOP, 2009.
11
9 C.R. Niessen, ‘Grenzen aan de verdere normalisering
van de ambtelijke rechtspositie’, TAR 2005,
nr. 12, 557-563; Idem, ‘Hoe de regering…’, 361.
10 C.R. Niessen, ‘Vluchten kan niet meer’, 24-27.

12
ren die het mogelijk moesten maken periodiek te reflecteren op
hun Sachwissen en Dienstwissen 11 en aldus de ontwikkelingen
bij te houden, maar zich ook weer te bepalen bij hun wezenlijke
opdracht. De ambtenaar zou, net als de advocaat, zijn leven lang
moeten blijven leren.
De wetgevingsacademie is intussen een goed voorbeeld geworden
van wat Niessen daarmee beoogde, omdat naast de initiële programma’s
ook terugkomcursussen worden gegeven en programma’s
zijn ontwikkeld voor gevorderde en leidinggevende ambtenaren.
Voor zover ik weet, is de Academie voor Wetgeving slechts een
voorbeeld, zij het een lichtend voorbeeld, ook door zijn inmiddels
tot stand gekomen Europese verbindingen.
Sommige ontwikkelingen die Niessen helemaal niet bevallen,
gaan snel, maar als politieke en ambtelijke modes gaan ze ook
weer snel voorbij, zoals het geval is met het zogenaamde ‘new
public management’. Andere ontwikkelingen, zoals goed wederkerend
onderwijs aan ambtenaren, heeft nogal wat tijd nodig om
van de grond te komen, maar verdwijnt dan ook niet meer, mits er
grondig in is geïnvesteerd.
De Duitse romanauteur en vakjurist Bernhard Schlink zegt het,
bijna geruststellend, in zijn roman ‘Die Heimkehr’: “Die Geschichte
hat es nicht eilig.” Toch maar goed dat Ron Niessen van Duitse
literatuur houdt, net als trouwens Ien Dales.

6.
De opzet van dit boek
De auteurs die aan dit liber amicorum hebben meegewerkt, volgen
in hun bijdragen grosso modo de indeling in hoofdstukken die Ron
Niessen zelf heeft aangebracht in zijn ‘Ambtenaar in de overheidsorganisatie’
uit 2003 12 . Dat levert voor de hierna volgende beschouwingen
vier hoofdthema’s op:
- ministeriële en ambtelijke verantwoordelijkheid;
- de ambtenaar in de overheidsorganisatie;
- ambtelijke deugden, de integriteit inbegrepen;
- het bijzondere karakter van het werknemerschap van de amb-
tenaar en het bijzondere karakter van het werkgeverschap van
de (rijks)overheid.
11 Max Weber, ‘Wirtschaft und Gesellschaft’,
5. Auflage (1972), Tübingen: Mohr Siebeck,
1972, 854-855.
13
12 C.R. Niessen, ‘Ambtenaar in de overheidsorganisatie’,
Deventer: Kluwer, 2003.

Ministeriële en ambtelijke
verantwoordelijkheid
15

mr. dr. R.K. Visser 1
Het ministeriële dilemma
Het was 1989. Een historisch jaar in veel opzichten. Het was ook
het jaar van de herdenking van het 175-jarige bestaan van het ministerie
van Binnenlandse Zaken, zoals dat toen nog gewoon heette.
Het ministerie had bedacht dat bijzondere jaar speciale luister
bij te zetten. Verschillende grote en imposante evenementen en activiteiten
werden georganiseerd. Temidden van al dat geweld werd
ook iets anders gedaan. Een drietal aparte uitgaven zag het licht
onder de welluidende titel Ambtenu. Drie publicaties in de vorm
van een brochure met op elke voorpagina een foto van een frisse,
ambitieuze, jonge ambtenaar. De inhoud was een geslaagde poging
om het staatsrechtelijk besef in de rijksdienst op te poetsen. Het
totaal was een soort handboek ministeriële verantwoordelijkheid
in een notendop. Een praktische handleiding voor de dagelijkse
ambtelijke praktijk. Het is bovendien met de ogen van nu ook nog
verrassend actueel.
Staatsrecht, ministers en ambtenaren
De staatsrechtelijke kennis in die tijd moest nodig worden bijgespijkerd,
zo was recent gebleken en toegegeven. De parlementaire
enquête Bouwsubsidies (1986-1988) over controle op de uitvoering
en toepassing van de subsidieregelingen in de volkshuisvestingssector,
had geconstateerd dat het met het staatsrechtelijk besef in
het ambtelijk apparaat slecht was gesteld. Dus moest er iets gebeuren.
De verjaardag van de moeder van alle ministeries, het ministerie
van Binnenlandse Zaken, verschafte een goede en welkome
gelegenheid. Aldus kwam deze publicatiereeks tot stand.
1 Mr. dr. R.K. Visser is directeur-generaal Wetgeving,
Internationale Aangelegenheden en Vreemdelingenzaken
bij het ministerie van Justitie.
17

18
In het colofon is een aantal redacteuren vermeld. Bescheiden staat
daartussen de naam van Ron Niessen. Hij was echter de drijvende
kracht achter deze staatsrechtelijke bijscholing. Hij schreef ook
meerdere bijdragen. Nadere beschouwing leert zelfs dat hij het
grootste deel van elke aflevering vulde met een betoog dat doorloopt
over de drie afleveringen. Daarmee is hij de hoofdauteur van
de publicaties. Samengenomen vormt zijn bijdrage een onderhoudende
en leerzame verhandeling over de ambtelijke en ministeriele
verantwoordelijkheid.
Deze publicaties bieden ook een goede gelegenheid om nader te
bekijken wat staatsrechtelijk Nederland op dat moment bezighield
en wat er met de blik van nu over deze onderwerpen valt te zeggen.
Waarop richtte Niessen zich meer in het bijzonder? Hij gaat in zijn
beschouwing in op de uitleg van het begrip ministeriële verantwoordelijkheid
en op de gevolgen die dat heeft voor de ambtelijke
verantwoordelijkheid en het ambtelijk functioneren. Een onderwerp
dat hem sindsdien niet meer heeft losgelaten.
Ministeriële verantwoordelijkheid in verandering
Niessen toont zich een aanhanger van de ‘klassieke leer’ van de ministeriële
verantwoordelijkheid. Ministeriële verantwoordelijkheid
is meer dan persoonlijke verwijtbaarheid, het is een risicoverantwoordelijkheid.
Het betreft vooral gedragingen van de minister
als functionaris. Uiteindelijk gaat het er bij de ministeriële verantwoordelijkheid
om dat het vertrouwen van het parlement in de
minister wordt behouden of herwonnen. Niessen constateert een
recente ommekeer. De cultuur dat ministers konden volstaan met
eenvoudig zeggen dat zij het niet hebben geweten, ligt nu – dat wil
zeggen in 1989 – achter ons. Daarmee kwam ook een einde aan de
periode dat er een premie werd gesteld op het ambtelijk niet informeren
van een minister. Het helpt de minister immers niet meer
om te zeggen dat hij niet wist van een bepaalde situatie.
Kern van het betoog van Niessen zijn de zinnen waarin de overstap
wordt gemaakt van de ministeriële verantwoordelijkheid
naar de ambtelijke verantwoordelijkheid: “Wie (..) minister wil
worden, moet leren leven met de gedachte dat aan hem of haar alles
wordt toegerekend wat er op het ministerie gebeurt. Dit brengt
een grote verantwoordelijkheid voor de ambtenaren mee. Zij moe-

ten de minister informeren over alles wat hem of haar kan helpen
zijn of haar ministeriële verantwoordelijkheid te dragen.” Hiermee
schakelt Niessen over naar het hoofddoel van zijn verhaal, de verantwoordelijkheid
van ambtenaren en het ambtelijke apparaat.
Daarbij komt onder meer het vraagstuk aan de orde van de directe
publieke en politieke aanspreekbaarheid van ambtenaren. Ook
hier toont Niessen zich een aanhanger van de zuivere leer. Politieke
verantwoordelijkheid van ambtenaren zou kunnen gaan werken
als het afweermechanisme voor ministers: laat de ambtenaren
maar zichtbaar worden, dan treft de minister geen blaam meer.
Politieke verantwoordelijkheid van ambtenaren past niet in ons
staatsrechtelijk systeem. Het zou onmiddellijk de vraag doen rijzen
wie de baas is op het ministerie, aldus Niessen. De ambtenaar
is niet democratisch gelegitimeerd om politieke verantwoording
af te leggen. Dat ambtenaren geen politieke verantwoordelijkheid
hebben, beoogt naar twee kanten bescherming te bieden. Het beschermt
de minister tegen ambtenaren die anders, met een eigen
politieke verantwoordelijkheid, ook binnen het ministerie eigen
beleidsbevoegdheden zouden opeisen. Anderzijds beschermt het
de ambtenaar tegen de rol van zondebok terwijl de minister dan
rustig kan blijven zitten.
Maar dit alles betekent wel het nodige voor het ambtelijk handelen.
Ambtenaren dienen zich te realiseren dat zij functioneren binnen
de context van de democratische controle. Zij zijn een instrument
om de minister zijn politieke verantwoordelijkheid te kunnen laten
dragen. Tegelijkertijd moeten zij ook handelen binnen de context
van de rechtsstaat, dus met inachtneming van wet- en regelgeving
en van de beginselen van behoorlijk bestuur, van rechtszekerheid,
rechtsgelijkheid en zorgvuldigheid. Ook de politiek heeft zich aan
de regels van het recht en de rechtsstaat te houden.
Het blijft tobben
Terug naar het heden. Sinds de publicatie van Niessen is inmiddels
ruim twintig jaar verstreken. Twintig jaar waarin bijna twintig ministers
en staatssecretarissen moesten aftreden in verband met hun
ministeriële verantwoordelijkheid. Het leerstuk van de ministeriele
verantwoordelijkheid is in die tijd verder ontwikkeld en verder
19

20
ingekaderd. Maar met de ministeriële verantwoordelijkheid voor
ambtenaren blijft het tobben. Eerst was er het misverstand dat ministeriële
verantwoordelijkheid zich zou beperken tot de persoonlijke
schuld en de persoonlijke verwijtbaarheid van de minister.
Niet bij Niessen, maar wel bij veel anderen in die tijd. Sindsdien
is het algemeen aanvaard dat ministeriële verantwoordelijkheid
betekent dat ook het ambtelijk handelen aan een minister wordt
toegerekend. Dat dit staatsrechtelijk beginsel weer in alle glorie is
hersteld, is alleen maar toe te juichen. Een beter model om tot publieke
verantwoording van het overheidshandelen te komen, is in
ieder geval nog niet uitgevonden.
Op papier is het leerstuk nu duidelijk. Maar wat betekent dit
vervolgens? Hoe moet dit in de praktijk vorm en inhoud worden
gegeven? Wat betekent het dat het handelen van een ambtenaar
aan de minister wordt toegerekend? Wat betekent het om verantwoordelijk
te zijn voor het handelen van iemand anders? We
zagen al dat persoonlijke schuld of verwijtbaarheid hier niet een
bepalend criterium is. Wat is dat dan wel en hoe werkt het dan?
Hoe moet het in de praktijk worden ingevuld dat de minister
voor alles verantwoordelijk is en overal verantwoording over
moet afleggen?
Twee ontwikkelingen in de afgelopen decennia hebben deze
vragen scherper gemaakt. Allereerst is er de toegenomen aandrang
bij velen om bij verantwoording ook direct te denken aan en spreken
in termen van sanctie en veroordeling. Ten tweede is er de
aanzienlijk toegenomen aandacht voor de uitvoering van beleid
en voor de verantwoording over gebreken daarin. Beide ontwikkelingen
tezamen hebben de aandacht voor het ambtelijk handelen
vergroot en de verhouding tussen minister en ambtenaar meer op
de voorgrond gezet. Zeker bij uitvoering gaat het immers vrijwel
altijd om ambtelijk handelen. Het beleid is in Den Haag gemaakt
en de wet staat in het Staatsblad. In de ogen van de Haagse werkelijkheid
is het werk daarmee eigenlijk af. In die andere werkelijkheid,
de werkelijkheid van de uitvoering en de werkelijkheid
van de burger, komt het er dan pas echt op aan. Daar gaat het om
de praktijk van die nieuwe regels en van het nieuwe beleid. Dat
ambtelijk handelen speelt zich vrijwel altijd af buiten het directe
gezichtsveld van de minister. Maar ook dat handelen wordt aan de
minister toegerekend. Hoe kan hij de verantwoordelijkheid daarvoor
dragen en hoe kan hij daarover verantwoording afleggen?

Het ministeriële dilemma
Hier komen we bij de kern van wat het ministeriële dilemma kan
worden genoemd. Een dilemma dat tot verschillende reflexen kan
leiden. Een dilemma dat ook in de kern, daarom is het ook een dilemma,
nooit geheel kan worden opgelost. Vanuit het uitgangspunt
dat al het ambtelijk handelen aan de minister wordt toegerekend,
zou de eerste en meest natuurlijke en menselijke reflex van
een minister zijn om dan ook elke beslissing zelf te willen nemen
en elke handeling die in zijn naam gebeurt, zelf van tevoren te willen
goedkeuren. Dergelijke discussies komen ook daadwerkelijk
voor. Maar, het moge duidelijk zijn dat deze wens niet kan worden
gerealiseerd. De overheidsorganisatie is te groot en te complex. Op
hetzelfde ogenblik, maar op verschillende plaatsen, moet de overheid
beslissingen nemen en handelend optreden. Eén persoon kan
dat nu eenmaal niet alleen en tegelijkertijd doen.
Een tweede reflex zou de wens van de minister kunnen zijn dat
hij dan in ieder geval alles van tevoren wil weten. De wens om alle
standpunten en mogelijke beslissingen vooraf voorgelegd te krijgen.
Ook dat kan natuurlijk niet en wel om precies dezelfde reden.
Bovendien zou dat nog een heel ander risico tot gevolg hebben, namelijk
dat hij alles dat hij niet expliciet zou afkeuren, impliciet zou
goedkeuren. Weten betekent immers ofwel aangeven dat iets niet
akkoord is, ofwel instemmen. Vandaar ook het oude Nederlandse
spreekwoord: wie zwijgt, stemt toe.
Hier doet zich voor de organisatie ook nog een andere complicatie
voor. De informatiebehoefte is ook persoonsgebonden. De
ene minister vindt gedetailleerde informatie tot op onderdelen
onontbeerlijk. Zonder die informatie kan hij of zij zich niet ‘in control’
voelen. Voor de andere minister is een veel beperktere stroom
van informatie voldoende om zich in zijn verantwoordelijkheid op
zijn gemak te voelen en te kunnen accepteren dat hij de verantwoordelijkheid
voor de organisatie kan dragen. De ene minister is
alleen tevreden als hij of zij van ieder incident direct en voortdurend
op de hoogte wordt gehouden, de ander vindt het voldoende
om op hoofdlijnen te worden geïnformeerd.
21

22
Weten is niet de kern
De kern van de hiervoor genoemde punten spitst zich toe op het
begrip ‘weten’. Het lijkt erop dat de minister alles moet weten. Hoe
kan hij immers anders zijn ministeriële verantwoordelijkheid dragen.
Tegelijkertijd is het duidelijk dat alles weten en alles zelf beslissen
onmogelijk is. Zie hier het door velen gevoelde en beschreven
ministeriële dilemma. Aangesproken worden op iets waarvan
iedereen weet dat degene die wordt aangesproken, onmogelijk volledig
op de hoogte kan zijn.
Maar klopt dit wel? Is weten de kern van de ministeriële verantwoordelijkheid?
Nee dat is het niet. Zoals we hiervoor al zagen, is
de ministeriële verantwoordelijkheid tegelijkertijd meer en iets
anders dan persoonlijke verwijtbaarheid en schuld. Toerekenen
en verantwoorden betekent uitleggen, staan voor een genomen beslissing
of voor een handeling, de verantwoordelijkheid op zich nemen
en ergens publieke verantwoording over afleggen. Dat is van
essentieel belang in een democratisch stelsel. Er is publieke macht
en over de toepassing van die publieke macht moet publieke verantwoording
worden afgelegd. Toegespitst op de ministeriële verantwoordelijkheid
voor ambtenaren betekent het: de verantwoordelijkheid
dragen voor het ambtelijk gedrag, verantwoordelijk
zijn voor het ambtelijk handelen, het gedrag van ambtenaren toerekenen
aan de minister. Bezien vanuit de minister en vanuit de
ambtenaar, betekent dat evenwel niet dat elke individuele beslissing
of handeling nauwkeurig en precies datgene moet zijn wat de
minister zelf zou hebben besloten of gedaan. Ook dat is immers
onmogelijk. De essentie van de ministeriële verantwoordelijkheid
voor ambtenaren is dat de minister de beslissing of gedraging van
de ambtenaar moet kunnen verantwoorden en voor zijn verantwoording
kunnen nemen. De minister moet de beslissing of de
handeling kunnen uitleggen en verdedigen als een verantwoorde
en verantwoordelijke beslissing of handeling.

Toch is weten van belang
Vervolgens komt het ‘weten’ toch weer binnen. Maar op een andere
manier. Het weten betreft zowel de minister als de ambtenaar. Het
weten is namelijk een bijzonder element in de ministeriële verantwoordelijkheid
dat zowel voor de minister als voor de ambtenaar
ingrijpende gevolgen heeft.
Allereerst voor de minister. Als de minister iets heeft geweten
dan kan dat persoonlijk weten immers de ministeriële verantwoordelijkheid
verzwaren tot een persoonlijk feit. Dat betekent voor de
minister een echt en direct probleem. Indien de minister iets persoonlijk
heeft geweten, afgewogen en besloten, dan is de verantwoordelijkheid
voor hem ook zeer direct. Hij heeft dan niet alleen
de functionele verantwoordelijkheid als minister, maar ook de persoonlijke
verantwoordelijkheid. In dat geval kunnen ook elementen
als verwijtbaarheid en schuld een rol gaan spelen. Het is dan
letterlijk zijn probleem. Dan nog moet hij kunnen uitleggen dat er
omstandigheden waren die niemand had kunnen voorzien, of dat
er in redelijkheid met de inschattingen en veronderstellingen was
omgegaan, maar dat het anders had uitgepakt. Maar het betekent
wel dat de uitleg en de verantwoording veel directer bij de minister
zelf, bij de minister als persoon komt. Dat geldt daarmee dus ook
voor eventuele onvolkomenheden die hebben plaatsgevonden.
Dat weten van de minister is dus een belangrijk element bij de
parlementaire beoordeling van de verantwoording door de minister.
Kan die omstandigheid ook een onbedoelde werking hebben?
Kan het bijvoorbeeld leiden tot een houding van een minister dat
hij iets niet wil weten? Niessen refereert daaraan in zijn artikelenreeks.
Staat er toch nog steeds een premie op het niet (willen) weten?
Dit is een situatie die voorkomt. Er zijn momenten dat een
minister denkt: “Waarom moet ik dit weten, terwijl ik er nu niets
mee kan?” of: “Ik wil dit helemaal niet weten, want dan moet ik er
iets mee.” Het komt voor dat een minister iets juist niet wil weten.
Dit niet willen weten heeft voor de ministeriële verantwoordelijkheid
op zich geen betekenis. Het helpt een minister uiteindelijk
ook niet. Minister van Defensie Korthals herinnerde zich niet dat
de voorzitter van het College van procureurs-generaal iets tegen
hem had gezegd tijdens zijn vorige functie als minister van Justitie.
Niettemin moest hij eind 2002 aftreden. ‘Wat niet weet, wat niet
deert’, gaat hier niet op. Niet willen weten wat het ambtelijk ap-
23

24
paraat wel weet en ook beschikbaar heeft voor de minister, zal deze
niet helpen als verontschuldiging. Alleen als door ambtelijk handelen
iets bewust van de minister is weggehouden, kan dat van belang
zijn voor de parlementaire beoordeling van de wijze waarop
de minister invulling heeft gegeven aan zijn ministeriële verantwoordelijkheid.
Op dat punt kan weten of niet kunnen weten wel
gevolgen hebben voor de politieke beoordeling van de ministeriele
verantwoordelijkheid. De ministeriële verantwoordelijkheid
zelf verandert daardoor echter niet. De minister moet zich te allen
tijde verantwoorden over wat er is gebeurd. Het is de volksvertegenwoordiging
die vervolgens een oordeel moet vellen over de manier
waarop de minister is omgegaan met zijn verantwoordelijkheid.
Bij dat politieke oordeel kan het weten of niet weten wel een
rol spelen.
De ambtenaar en het weten
Hier zijn we bij de keerzijde van het ministeriele dilemma. Ergens
in de rijksdienst is het weten ingebed, is bekend wat er in de praktijk
is gebeurd. Ergens wordt besloten, gehandeld, uitgevoerd. De
ambtenaar weet, behoort te weten wat het betekent dat de minister
zich moet verantwoorden over al het ambtelijk handelen. Daarom
moet hij zijn werk op een verantwoorde en te verantwoorden manier
doen. Dat bewustzijn moet hem of haar permanent alert houden.
Deze staatsrechtelijke context bepaalt de dagelijkse praktijk
van het ambtelijk bestaan. Dat alert zijn en anderen alert houden
is de dagelijkse uitdaging voor iedere ambtenaar en voor de ambtelijke
leiding. De staatsrechtelijke context heeft directe betekenis
voor elk ambtelijk handelen. Dat geldt ook voor ambtenaren die
ver van Den Haag hun werk doen en zich dit waarschijnlijk in deze
zin niet bewust zijn. Het is dan de taak van de ambtelijke leiding
om het werk zo te structureren dat de relevante informatie toch
tijdig bij de minister komt. Een ambtenaar werkt niet in een neutrale
omgeving, maar in een politieke omgeving met een politiek
verantwoordingssysteem door de volksvertegenwoordiging. Die
externe, publieke verantwoording van al het overheidshandelen is
essentieel onderdeel van het handelen van de rijksoverheid en dus
van al het ambtelijk handelen. De ambtenaar moet daarvan doordrongen
zijn. Het oude adagium: handelen zoals een goed ambtenaar
betaamt, heeft ook daarop betrekking. Dat maakt ook dat de

ambtelijke positie nooit helemaal kan worden gelijkgetrokken
met die van niet-ambtenaren.
Conclusie
Publieke taken en ministeriële verantwoordelijkheid. Het dilemma
zit aan twee kanten: aan de kant van de minister en aan de kant van
de ambtenaar. Beiden moeten hun gedragingen hierop instellen.
Het dilemma van de minister is dat hij moet kiezen tussen alles
persoonlijk zien en goedkeuren, wat onmogelijk is, of dat hij moet
accepteren dat hij per concreet geval de vraag onder ogen moet
zien: wat is tot nu toe het ‘namens mij’ uitgedragen standpunt en
wat heb ik hiervan dus tot nu toe kennelijk gevonden? Een situatie
dus die niet altijd tot dat handelen leidt waartoe de minister zelf
zou hebben besloten. De beantwoording van de vraag naar de ministeriële
verantwoordelijkheid is immers niet wat de minister zelf
in die situatie zou hebben gedaan, maar de vraag of de minister het
besluit, de gedraging voor zijn verantwoordelijkheid kan nemen,
kan verantwoorden en er dus verantwoording over kan afleggen.
Het dilemma voor de ambtenaar is dat hij zich zodanig moet opstellen
dat de minister zijn ministeriële verantwoordelijkheid kan
waarmaken. Dat betekent dat hij voldoende inzicht moet hebben
in het denken van de minister en het beleid dat de minister wil
voeren. Hij moet zijn werk niet alleen op een verantwoorde manier
doen, maar ook op een te verantwoorden manier. En hij moet
dat doen in het overgrote deel van de gevallen zonder dat vooraf
contact en overleg met de politiek verantwoordelijke minister
mogelijk is.
Minister en ambtenaar, een wederzijds afhankelijke relatie.
Zoals bij elke afhankelijkheidsrelatie is daarbij vertrouwen het
kernelement. Vertrouwen betekent het respecteren van ieders eigen
professionaliteit, die van de politicus en die van de ambtenaar.
Uiteindelijk is er maar één manier waarop een relatie een vruchtbare
samenwerking kan zijn en dat is door wederzijds vertrouwen
en respect.
25

26
Tot slot
In het derde deel van de publicatiereeks plaatst Niessen een intrigerende
‘tussen haakjes’: “Waarom schrijven zo weinig ambtenaren
hun memoires? Van de denkbare mogelijkheid dat u in de
toekomst uw gedenkschriften zult gaan publiceren, gaat ook een
zekere mate van bescherming uit: als een minister het u te lastig
maakt, kunt u nog altijd tegen hem zeggen dat u hem zult vermelden
in uw memoires.”
Zo’n passage schept natuurlijk verplichtingen. Met zijn rijke
ervaring en lange loopbaan zijn er in ieder geval gebeurtenissen te
over die op de vaardige pen van Niessen wachten om beschreven te
worden. Wij wachten met ingehouden spanning af.

1.
2.
H. Wiegel
De minister en zijn ambtenaren
Op 8 oktober neemt Prof. Mr. C.R. Niessen afscheid als bijzonder
hoogleraar van de Ien Dales Leerstoel, verbonden aan de Universiteit
van Amsterdam.
Deze eerste zin van mijn bijdrage aan dit liber amicorum roept
veel herinneringen bij mij op:
De universiteit, waar ik in 1959 arriveerde om eerst rechten en
daarna politieke en sociale wetenschappen te studeren. De P.S.F.
was de roodste faculteit van deze universiteit, met markante, voor
een deel marxistische, hoogleraren. Zij kenden mijn politieke
voorkeur en ambities. Nooit heeft mij dat enige nadelige behandeling
doen ervaren. Zo hoort dat natuurlijk ook, zoals dat ook geen
invloed behoort te hebben op de verhouding tussen een minister
en zijn ambtenaren. En vice versa.
De ambtenaar dient, met al zijn kennis en kunde, zijn minister
loyaal te steunen. De minister moet – ongeacht de politieke kleur
van zijn ambtenaren – op hen kunnen èn willen rekenen, hen kansen
geven, stimuleren, bevragen en ervoor zorgen dat hij allen, op
basis van hun kwaliteiten, carrièremogelijkheden biedt.
Naar mijn gevoelen was minister Dales, een van mijn opvolgers
op Binnenlandse Zaken, ook zo gebakken. Voor details had ze weinig
belangstelling, zij lette op de punten waar het echt om ging
en schonk haar vertrouwen aan de ambtenaren aan wie dat toekwam.
Op die manier herinner ik mij ook haar verhouding tot haar
hoogste ambtenaar op Binnenlandse Zaken, secretaris-generaal
Van Aartsen.
Het geldt ook mijzelf. Toen ik commissaris van de Koningin
in Friesland was, moest in de Friese hoofdstad een nieuwe burgemeester
worden benoemd. Sinds de oorlog was dat in Leeuwarden
altijd een lid van de PvdA geweest. Belangrijker was dat die partij
29

3.
30
in de gemeenteraad met alle middelen de macht naar zich toetrok.
Ik vond dat niet in het belang van de stad en wilde dat doorbreken
door de minister een niet-PvdA’er ter benoeming aan te bevelen.
Natuurlijk was minister Dales, vanuit haar eigen politieke
achtergrond en bestookt door haar partijgenoten, daar eerst niet
voor. Ze kwam bij mij langs op het provinciehuis. Of ze toen ook
met haar tas zwaaide weet ik niet meer. Maar ze was – toen ik de
situatie verklaarde – voor rede vatbaar en nam mijn aanbeveling
over om de burgemeester van Veendam, de D’66-er Apotheker, tot
burgemeester van Leeuwarden te benoemen. Ook dit kleine verhaal
zegt iets over ‘de minister en zijn ambtenaren’: wederzijds
open tot elkaar, argumenten uitwisselen, kunnen overtuigen en
overtuigd worden.
Nu professor Niessen. Hem heb ik gedurende mijn ministerschap
leren kennen. Hij werkte op de afdeling Grondwetszaken van Binnenlandse
Zaken. Zijn chef was Mr. H. Gritter, een rechtschapen
sociaaldemocraat van de oude stempel en kenner van de details
der Grondwet. IJverig, de zaak toegedaan. Met de toenmalige regeringscommissaris
voor de herziening van de Grondwet, de liberale
hoogleraar David Simons, vormde Gritter het – bijzondere – paar
dat mij moest bijstaan bij de vorming en verdediging in het parlement
van de wetsvoorstellen voor de Grondwetsherziening.
Later – ik was toen al vele jaren oud-minister (het mooiste
wat er is, zei Hans Gruyters mij eens) – vertelde Mr. Gritter mij
dat hij erg tegen mijn komst had opgezien. Een stevige teksten
sprekende VVD’er, geen echte kennis van de Grondwet, hoe zou
dat gaan?
Voor mij was dat taakonderdeel een van de mooiste die ik heb
mogen vervullen. Die kennis verwerven, het debat in beide Kamers
ook aangaan met doorgewinterde parlementaire specialisten. Die
debatten waren een lust voor het oor. Wij genoten er allemaal van.
En ik had het voordeel dat de mannen van Gritter – onder wie Ron
Niessen – mij fantastisch prepareerden. Een onthulling: ik sprak
sommige delen van de uitvoerige teksten, die mij werden voorgelegd,
niet uit. Gritter toonde zich eerst bedroefd, maar klaarde op
toen ik hem uitlegde dat ik zo ook al de stof klaar had voor mijn
tweede termijn.
Het samenspel tussen de minister en zijn ambtelijke staf heb ik
altijd essentieel geacht voor het voeren van mijn bestuurlijk leiderschap
op het departement.

4.
Ik las dat het overkoepelend thema van dit liber amicorum is: ‘de
status van de ambtenaar’. Laat ik daar tenslotte nog iets niet-professoraals
over noteren. Voor mij wordt die status bepaald door de
inzet, de kennis, de loyaliteit, de openheid en het uitwisselen van
opvattingen tussen de ambtenaren en hun hoogste baas, de minister.
Wederzijdse waardering en vertrouwen.
Korte tweegesprekken tussen een jonge ambtenaar die een
goed verhaal had gemaakt en de minister; de stafbesprekingen; de
voorbereiding van de antwoorden bij de begrotingsbehandeling
tot laat op de avond, waar ik in die rokerige ruimte met sigaar binnenkwam
en even bleef, wetend dat de ochtend daarna de teksten
– goed geordend – op mijn bureau zouden liggen.
Ron Niessen was een van die ambtenaren. Ik zie hem nog bij
onze overleggen zitten. Het ga hem goed.
H. Wiegel,
minister van Binnenlandse Zaken 1977 – 1981
31

Van Thijn
On Tap, not on Top
Dit is de kortste samenvatting van het Weberiaanse model die ik
ken. Met excuses aan al die AIVD-ambtenaren die dachten een uitzonderingspositie
in te nemen.
In Nederland spreken we van het primaat van de politiek. Daar
zijn in de loop der jaren tal van kanttekeningen bij geplaatst (de
verplaatsing van de politiek, het primaat van de samenleving, de
horizontalisering, enz.). In een recent rapport van de Raad voor het
Openbaar Bestuur wordt erop gewezen dat politici – ik vat het in eigen
woorden samen – eigenlijk op een soort wolk zitten, zich koesterend
met de gedachte dat HET primaat bij hen in veilige handen
is, terwijl de maatschappelijke werkelijkheid anders is. Politieke
bestuurders moeten hun gezag elke dag opnieuw veroveren. Geen
eenvoudige opgave in onze Inquisitiedemocratie (De term is van
Paul ’t Hart).
Toch zit het primaat van de politiek bij elke ambtenaar tussen
de oren. In formele zin is het een vanzelfsprekendheid. Het grappige
van vanzelfsprekendheden is dat er nooit over gesproken wordt.
Sterker nog: als het begrip al eens ter sprake komt, is het meteen
goed mis. Het beruchtste voorbeeld is de super-PG-crisis in 1998
toen de minister de baas van het OM, Arthur Docters van Leeuwen,
na ‘muiterij’ (de term is van de toenmalige spindokter van Justitie),
dwong een briefje voor te lezen dat ‘het gezag van de minister niet
ter discussie staat’. Het werd zijn (en haar) doodvonnis.
Voor beleidsambtenaren (goed te onderscheiden van uitvoerende
ambtenaren) is het primaat van de politiek bij voorbaat al een
kwestie van lezen en schrijven. Ook zonder de gebruikelijke cursus
‘bestuurlijke sensitiviteit’ voelt men al aan dat het er tegenwoordig
voor alles om gaat de minister, in deze hectische tijden van mediarellen
en spoeddebatten, zoveel mogelijk in de luwte te houden. Bij
het schrijven van memo’s, notities of beleidsnota’s kruipt men in
de huid van de minister, vermijdt controversiële terminologie en
bedient hem op zijn wenken.
Dat gaat wel eens ten koste van de kwaliteit van de informa-
33

34
tievoorziening. Informeren is nu eenmaal selecteren. Bijna elke
minister heeft een broertje dood aan overvolle loodgieterstassen.
Er was ooit een minister die een instructie uitvaardigde dat hij zo
min mogelijk stukken wenste te ontvangen. Deze tasseninstructie
had – heel toepasselijk – de vorm en lay-out van een kleuterboek.
Ook waren er ministers van wie bekend is dat zij over elke beleidskwestie,
hoe ingewikkeld ook, een A4’tje meer dan genoeg vonden.
Dat dwingt ambtenaren kort van stof te zijn en dat leidt zelden tot
problemen. Maar die enkele keer dat het fout gaat en relevante informatie
sneuvelt in het selectieproces, kunnen de gevolgen, onbedoeld,
groot zijn. Van de andere kant gezien is bij alle grote affaires
van de afgelopen jaren – zo blijkt bijvoorbeeld uit parlementaire en
andere onafhankelijke onderzoeksrapporten – de oorzaak bijna altijd
gelegen in de ontoereikendheid van de informatievoorziening
(een frappant voorbeeld is het rapport van de Commissie Davids
over de oorlog in Irak).
Vooral bij de invulling van de inlichtingenplicht naar het parlement
steken steevast de vijf O’s de kop op: de informatie was Onjuist,
Onduidelijk, Ontijdig, Onvolledig en/of Onzorgvuldig.
Zelf heb ik in dit kader de term ‘informatieparadox’ geïntroduceerd.
De vijf O’s komen niet alleen bij herhaling voor bij grote
incidenten die het hedendaagse politieke debat te veel beheersen,
maar helaas ook bij vrijwel alle langetermijnprojecten, zoals grote
infrastructurele werken (zie het rapport van de Commissie Duyvestein
maar ook het raadsrapport over de Noord-Zuidlijn).
Bij de informatieparadox gaat het vooral ook om een gebrek
aan relevante hoofdzaken, te midden van een overvloed aan ongeordende
informatie. Veel Kamerleden klagen erover dat zij, pal
voor belangrijke debatten, een stortvloed aan stukken ontvangen
waarin zij onmogelijk nog de weg kunnen vinden. Berucht is de
informatievoorziening rondom de JSF. Zo heb ik nog steeds de –
inmiddels verdwenen – staatssecretaris van Defensie (tevens spindokter)
Jack de Vries op mijn netvlies staan die dacht het verwijt
over een gebrek aan relevante informatie te kunnen weerleggen
door met een winkelwagen vol stukken voor de televisiecamera’s
te verschijnen.
Het zijn trouwens de spindokters (een tamelijk nieuw fenomeen
in ambtelijk Nederland) die in toenemende mate de kwaliteit
– lees integriteit – van de informatievoorziening in opspraak
brengen. Het is immers hun taak bewindslieden zonder reputatieschade
door de barre weersomstandigheden van de medialogica

te loodsen door goed nieuws te pluggen (‘framen’ noemt men dat)
en slecht nieuws zoveel mogelijk buiten beeld te houden. Het is
een veeg teken dat op veel departementen de (klassieke) voorlichters
voor wie integriteitscodes golden (de legendarische directeur
van de RVD, Gijs van der Wiel, zei ooit: “Ik lieg bij voorkeur niet”),
vervangen zijn door communicatieadviseurs die letterlijk de vrije
hand hebben.
***
Het primaat van de politiek moge de beleidsambtenaren tussen de
oren zitten, heel anders is het gesteld met de ambtenaren in de uitvoering.
Niet dat deze niet even loyaal (willen) zijn als hun ambtsbroeders
op de departementen, maar hun bestuurlijke sensitiviteit
is per definitie minder ontwikkeld. Hun minister bevindt zich op
te grote afstand om zich in hem (of haar) te kunnen verplaatsen.
Het parlement kennen zij voornamelijk van de televisie. De Haagse
gewoonten en gebruiken zijn hen even vreemd als de omgangsvormen
en rituelen in een ver vakantieland.
Omgekeerd zijn Haagse beleidsambtenaren (om van de politici
nog maar te zwijgen) amper nog vertrouwd met de praktijk van de
werkvloer. Beleid en uitvoering zijn werelden van verschil. Hoezeer
deze werelden uit elkaar zijn gegroeid, maakte een onderzoek
van de Algemene Rekenkamer op acht kerndepartementen in 2004
duidelijk. Hieruit bleek dat deze departementen op 24 cruciale beleidsterreinen,
variërend van het onderwijsachterstandenbeleid
tot de wijkenaanpak in grote steden:
A er niet van op de hoogte waren of het door hen uitgestippelde
beleid daadwerkelijk werd uitgevoerd;
B laat staan of dit beleid naar wens werd uitgevoerd;
C de regie in de verste verte niet (meer) in handen hadden.
Dat betekent dus dat veel van het beleid dat in Den Haag, vaak in
(hijgerige) samenspraak met het parlement, tot stand komt, zich in
het luchtledige afspeelt.
Anders dan de Tweede Kamer, die dit rapport met een korte
Openbare Commissie Vergadering plichtmatig afdeed, is de Eerste
Kamer boven op dit rapport gedoken, beseffend dat hier een open
zenuw in onze democratie werd blootgelegd die de legitimiteit van
het politiekambtelijk handelen in het hart raakt. De Eerste Kamer
35

36
was hier zo alert op omdat het eerder regel dan uitzondering is dat
haar wetsontwerpen bereiken die in de praktijk onuitvoerbaar blijken.
Eenmaal in de Eerste Kamer aangeland is daar weinig meer
aan te doen, omdat het recht van amendement ontbreekt, zodat
het vaak slikken of stikken is.
Tijdens een hoorzitting met uitvoerende ambtenaren uit diverse
beleidssectoren bleek eens te meer hoe algemeen de onvrede met
het Haagse beleidsproces is. Klachten zijn: de grilligheid van de
politiek, de overbelichting van incidenten, de mediagestuurde
bemoeienis met de uitvoeringspraktijk, de werkvloer als sluitpost
bij alle afwegingen, het gebrek aan inspraak van de meest betrokkenen
en, bovenal, de stapeling van beleid, onder andere tijdens
spoeddebatten.
Dit alles leidde ertoe dat de Eerste Kamer in unanimiteit een
motie indiende met een heel simpel voorstel: te bevorderen dat
direct betrokkenen bij de uitvoering al in de eerste fase van het
wetgevingsproces worden gehoord en dat hun bevindingen en de
reactie van de regering hierop, in een aparte bijlage worden toegevoegd
aan elke memorie van toelichting, opdat de Eerste Kamer
deze bevindingen in haar afwegingen kan betrekken. Simple comme
bonjour.
De motie is nimmer op deze wijze uitgevoerd. Er is ook nooit
gezegd dat de motie niet zou worden uitgevoerd. Na jaren van duwen
en trekken kreeg de Eerste Kamer eerst een overzicht van alle
uitvoerbaarheidtoetsen zoals diverse departementen die al sinds
jaar en dag hanteren. Nadere bestudering (met deskundig advies)
leidde tot de conclusie dat het hier voornamelijk om papieren exercities
gaat die de kloof tussen beleid en uitvoering eerder vergroten
dan verkleinen. Dat leidde op de valreep (ik verliet de Kamer in
2007) tot een nadere nota, waarin het voorstel met klem werd herhaald,
deze keer met ondersteuning van de vicepresident van de
Raad van State, de voorzitter van de Algemene Rekenkamer en de
Nationale Ombudsman. Deze nota werd in april 2007 aangeboden
aan de nieuwe minister van Binnenlandse Zaken. Inmiddels heeft
de Tweede Kamer, in haar rapport over parlementaire zelfreflectie,
de aanbeveling opgenomen om te gaan werken met een uitvoeringstoets
ex ante (vooraf).
Intussen heb ik mij afgevraagd hoe het toch kwam dat er, onuitgesproken,
zoveel weerstand bestond tegen deze simpele motie.
Uit gesprekken met politieke ambtsdragers van diverse pluimage
bleek mij dat deze weerstand vooral voortkwam uit de vrees dat

het politieke primaat zou worden aangetast. Door uitvoerende
ambtenaren een stem in het kapittel te geven, zou men vormen
van obstructie kunnen uitlokken bij diegenen die toch primair geacht
worden loyaal het beleid van hun politieke superieuren uit te
voeren. Ik stond versteld van de perfide mentaliteit die hierachter
schuilgaat. Men gaat er dus zonder meer van uit dat uitvoerende
ambtenaren met hart voor hun werkgebied per definitie niet loyaal
zijn en op alle slakken zout zullen leggen om nieuw beleid
de pas af te snijden. Bovendien gaat men ervan uit dat parlementariërs
zich daardoor in de luren zullen laten leggen. Nog treuriger
is het dat Haagse beleidsmakers blijkbaar liever niet willen weten
wat er op de werkvloer leeft.
Hieruit blijkt weer eens ten overvloede dat het primaat van de
politiek tot krampachtige en soms verstikkende verhoudingen kan
leiden. Hoe verstikkend, toont de oekaze van Kok uit 1998 over de
externe contacten van Rijksambtenaren. Daarin wordt het ambtenaren
verboden om, zonder toestemming van de minister, met parlementariërs
te praten. Als men toestemming krijgt (de minister
beslist van geval tot geval) dan dient men zich te beperken tot het
verstrekken van de gevraagde inlichtingen. In geen geval mag men
blijk geven van persoonlijke beleidsopvattingen.
Ik dacht dat deze oekaze, nadat de maker de politiek had verlaten,
een dode letter zou zijn geworden, maar niets bleek minder
waar toen ik op 11 mei jl. mijn televisie afstemde op het mondelinge
vragenuur. Aan de orde was de vraag van Kamerlid Angelien
Eijsink aan de minister van Defensie (die zijn zojuist teruggetreden
staatssecretaris verving) waarom het ambtenaren van Defensie
niet was toegestaan deel te nemen aan een rondetafelgesprek over
een initiatiefwetsontwerp inzake het veteranenbeleid. De staatssecretaris
had, terwijl het om tien genodigden ging, 70.000 ambtenaren
aangeschreven. “Het zou niet zuiver en ook niet wenselijk zijn
dat (militaire) ambtenaren in een positie worden gebracht waarin
zij in een politieke arena standpunten innemen.”
Het politieke primaat, afgedwongen per dienstbevel. Het zijn
vaak de zwakste bewindslieden die het snelst hun toevlucht nemen
tot dit soort machtsmiddelen.
Toen ik in 1967 lid werd van de Tweede Kamer, was het heel
gebruikelijk om, voordat je een schriftelijke of mondelinge vraag
stelde, eerst contact te zoeken met de behandelende ambtenaar.
Meestal kon de vraag dan achterwege blijven. Is de herinvoering
van deze fatsoensregel niet een interessant bezuinigingsvoorstel?
37

38
Zeker het overwegen waard voor al die politici die nu met groot
gemak roepen dat er lukraak bezuinigd kan worden op vele duizenden
ambtenaren maar die zelf niet bij machte zijn om gas terug
te nemen.
Ed van Thijn

Ambtenaar in de overheidsorganisatie
41

1.
Wout Buitelaar
De overheidsorganisatie in verandering
Tussen regelen en sturen
Van homo hierarchicus naar homo professionalis
In zijn oratie hield Ron Niessen een pleidooi voor een antropocentrische
benadering van de overheidsorganisatie 1 : “Elke werkorganisatie,
en vooral de overheid, drijft op de kennis, ervaring en
vaardigheden van de medewerkers, van hoog tot laag. De mensen
verdienen de primaire aandacht, niet de structuren.”
De ambtenaar is daartoe, waarbij hij verwijst naar de Duitse
socioloog Max Weber 2 , uitgerust met twee werkpakketten: Fachwissen
(kennis) en Dienstwissen (‘hoe de hazen lopen’). Maar deze
twee kunnen slechts functioneren met behulp van ambtelijk verantwoordelijkheidsbesef,
“dat het best gedijt in de context van
goed ambtelijk leiderschap”, zo voegt Niessen 3 daar aan toe.
Daaronder moet, in de context van ‘de relativiteitstheorie van
Niessen’ 4 , worden verstaan: een “milde hiërarchie”, waarin leidinggevenden
de creativiteit van professionals de ruimte geven: “Iedere
ambtenaar die er een eer in stelt om met vakmanschap zijn of haar
functie uit te oefenen, is een professional.” Impliciet wordt hiermee
Webers bureaucratiebegrip 5 gemodificeerd van rationele naar
professionele bureaucratie.
De inrichting van de publieke organisatie kenmerkt zich dan
enerzijds door een bepaalde mate van standaardisatie en anderzijds
door een zekere variëteit van en autonomie in de individuele
werkzaamheden . Gevoegd bij het fenomeen ‘projectorganisatie’,
dat het afgelopen decennium ook bij de overheid zijn entree
maakte, als configuratie ‘adhocratie’ geheten, kan er niet meer
worden gesproken over ‘de’ overheidsorganisatie, maar over meng-
1 2001: 23-24
2 Niessen, 2003: 4-5
3 2003: 102
4 2008, 34
5 Weber, ed. 1956: 703-738
43

44
vormen van typen: rationele, professionele, ad hoc of hybride
organisatievormen. 6
De overheid is in beweging. Met name omdat de omgeving: politiek,
maatschappij, markt, EU, G-20, enzovoort, in verandering is.
De hierboven weergegeven relativiteitstheorie van Niessen is met
andere woorden ook een bestuurskundige contingentietheorie 7
geworden.
Ter illustratie het zogeheten Visietraject Organisatie- en Personeelsbeleid
Rijk 8 : “Kern van de visie is dat de Rijksdienst in 2015-2020 de
vorm heeft van een themagestuurde en mensgerichte organisatie,
aantrekkelijk voor medewerkers. De aanpak van maatschappelijke
vraagstukken staat centraal (-). Medewerkers krijgen professionele
ruimte en benutten hun talenten optimaal (-), structuren en procedures
zijn ondersteunend en niet richtinggevend.” Dat betekent
ook dat er grensoverschrijdend gedacht en gewerkt dient te worden
voor wat betreft afdelingen, diensten en departementen. 9 Er
moet ‘concernbreed’ geopereerd worden, zie bijvoorbeeld de enige
tijd geleden opgerichte Interdepartementale Commissie Bedrijfsvoering
Rijksdienst en het nieuwe Directoraat-generaal Organisatie
Bedrijfsvoering Rijk.
Was het Leitmotiv van Niessens oratie: vluchten in de traditionele
hiërarchische organisatie en procedures kan niet meer, die van het
Visietraject kan omschreven worden als: dynamisch organiseren
moet. Anders gezegd, de moderne ambtenaar is een nieuwe mix
van de homo hiërarchicus en de homo professionalis geworden: hij
of zij moet niet alleen anders ‘vinken’, maar vooral ook ‘vonken’.
Als voorbeeld Etienne Mulders (30 jaar), senior beleidsmedewerker
Economische Zaken 10 :
“de ambtenaar van vandaag is een hardwerkende professional,
(-) ook de oudere overheidswerknemers”
“we moeten samenwerken met onze maatschappelijke partners
en het bedrijfsleven”
“mijn rol is om mensen bij elkaar te brengen: ik wil ze energie
meegeven”
“ik heb het begrip Ambtenaar 2.0 geïntroduceerd door te vragen:
hoe gaan we om met sociale media? Hoe milieubewust zijn
we eigenlijk bij EZ?”
“later, als old professional, werk ik bijvoorbeeld als directeur
van een zwakke school.”

2.
Historisch gezien heeft de ambtenaar-professional als beroepsrol
zich in de naoorlogse overheidsorganisatie schetsmatig als volgt
ontwikkeld 11 :
Periode Overheidsorganisatie Rol Trend
1945 - 1985 bouwend taakgericht regulering
1985 - 2000 krimpend bedrijfsmatig deregulering
2000 - heden herschikkend publiekgericht herregulering
In elke periode is een bepaalde combinatie te zien van continuïteit
en vernieuwing. Als Niessen 12 waarschuwt tegen “de schraalheid
van het bedrijfsmatig denken” en pleit voor een “renaissance” van
traditie en professionele identiteit (lees: Dienstwissen), dan is de
waarschuwing eigenlijk: doseer vernieuwing en waardeer een bepaalde
mate van continuïteit.
Over reizen, trekken en pendelen
Wanneer we het in het vervolg hebben over de rijksoverheidsorganisatie
is enige precisering nodig. Het gaat bij de Rijksoverheid om in
totaal 123.000 werknemers. 13 Het grootste deel daarvan, 78 procent,
werkt in uitvoeringsorganisaties, zoals de Kinderbescherming, de
Dienst Justitiële Inrichtingen, de Immigratie- en Naturalisatiedienst
(Justitie), Belastingdienst (Financiën) en Rijkswaterstaat (Verkeer &
Waterstaat). Worden daar defensie, zelfstandige bestuursorganen,
provincies, gemeenten en waterschappen bij opgeteld, dan betreft
het meer dan 450.000 medewerk(st)ers in de publieke sector. 14 We
veronderstellen dat het werken bij de Rijksoverheid en bij andere
overheidsdiensten, zij het met nuances, meer overeenkomsten dan
verschillen zullen vertonen. Gemakshalve echter zal ik verder spreken
over de Rijksoverheid en daarbij dus over de ambtenaar in de
beleidsvoering, -ontwikkeling en -uitvoering.
6 Kuipers & Vermeeren, 2009: 63-68
7 Steijn, Kuipers & De Witte, 2009: 11
8 BZK, 2010: 11
9 BZK, 2010: 14
10 in: De Volkskrant/banen, 29 mei 2010: 9
11 vgl. Steijn & Van der Parre, 2009: 31-41
12 2003: 108-114
13 BZK, 2010: 9
14 Bekker, 2009b: 27
45

46
Een bestuurskundige slag die de diverse overheden in de laatste
twee decennia van de vorige eeuw hebben gemaakt, kan worden
aangeduid als “nieuwe publieke bedrijfsvoering” 15 ; met als hoofdkenmerken:
“ - expliciet kwantificeerbare standaarden en
prestatie-indicatoren;
- een veel meer competitieve omgeving in de
publieke sector;
- opsplitsing in resultaatverantwoordelijke eenheden;
- overname van managementstijlen zoals die voorkomen
in de private sector;
- grotere nadruk op controle van output.”
Deze nieuwe publieke bedrijfsvoering concipieert de overheidsorganisatie
in feite als een onderneming, maar gaat voorbij aan het
feit dat het Rijk geen commercieel bedrijf is. Met andere woorden,
de ambtenaar is geen ondernemer, ook al wordt hij of zij geacht
niet-risicomijdend te werken. Of, zoals Niessen dat kenschetste 16 :
“Je moet de overheid niet als een ‘tent’ willen runnen, het openbaar
bestuur is geen koekjesfabriek.”
Het gaat om meer dan cijfers en meten is niet altijd weten. Echter,
bovengenoemd ‘New Public Management’ introduceerde wel
een creatieve spanning tussen het efficiency- en effectiviteitsdenken,
ofwel: doe je de dingen goed, respectievelijk doe je de goede
dingen? Een spanning die ook is terug te vinden in het in het vorige
decennium geïntroduceerde fenomeen ‘gehaktdag’: de derde
woensdag in mei waarop het kabinet het voorgenomen beleid van
de voorafgaande derde dinsdag in september parlementair verantwoordt
(‘Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording’).
Een derde weg tussen efficiency en effectiviteit bij de overheid,
of combinatie hiervan, wordt thans ook wel het concept van ‘New
Public Service’ genoemd 17 :
“ - dienen is belangrijker dan sturen;
- het algemeen belang is het doel, niet het bijproduct;
- denk strategisch, handel democratisch;
- dien burgers, geen klanten;
- ambtenaren moeten rekening houden met waarden;
- hecht belang aan mensen en dienstbaarheid, niet enkel
aan productiviteit en ondernemerschap.”

Belangrijk is hier dat er een bepaalde synthese plaatsvindt tussen
de autonomie van de professional en de prestatieafspraken met
de betrokken dienstleiding. 18 Ofwel tussen de regelcapaciteit van
de ambtenaar en de stuurcapaciteit van de organisatie. Niessen 19
adviseert in dit verband: “gebruik protocollen en richtlijnen als
zoeklicht, niet als dwangbuis.” In dit citaat ligt eigenlijk ook een
visie op organisatieverandering besloten. Deze wordt ook wel de
ontwerp- respectievelijk de ontwikkelbenadering genoemd 20 .
In het eerste geval wordt een blauwdruk of spoorboekje gehanteerd
om te veranderen. In het tweede geval zijn doel en richting
als kader duidelijk, maar wordt er ook rekening mee gehouden dat
meer wegen naar Rome kunnen leiden (zie citaat Niessen).
Het verschil kan worden geïllustreerd aan de hand van een
voorbeeld 21 :
“Een casus waarin de gemeentesecretaris vanuit een scherp intellectueel
beeld direct en doelgericht wilde interveniëren. Deze
secretaris had al een heel nieuwe structuur ontworpen en wilde
deze doorvoeren door middel van praten en overtuigen. Na een
botsing met de tegenstanders van haar ideeën, had zij de moed en
het geduld om door middel van een rustig en helder proces haar
eigen ideeën ter discussie te stellen.
Deze gemeentesecretaris is met andere woorden, van een reizende
benadering overgegaan tot een benadering waarin ook sterke
kenmerken van trekken vertegenwoordigd waren (-). Ze heeft er
dus verstandig aan gedaan om een combinatie van reizen en trekken
te kiezen: pendelen.”
Een vergelijkbaar proces was te zien bij het nieuwe P&O-shared
service center van het Rijk. Het ICT-ontwerp moest worden bijgesteld:
“met techniek alleen uniformeer je geen processen, daarvoor
is menselijke interactie nodig”. 22
Het omgekeerde gebeurde bij de Belastingdienst 23 , die een decennium
terug begon met ‘verplatting’ van de organisatie in de vorm
van zelfsturende teams. Het veranderingsproces was een organisa-
15 Steijn & Van der Parre, 2009: 40
16 2009a: 362
17 Maesschalck, 2005: 275
18 Steijn, 2005: 141
19 2009a: 364
20 De Witte, Kuipers & Janssen, 2009: 162-175
21 De Witte, Kuipers & Janssen, 2009: 174
22 www.gidsonline.nl, 2009: 38
23 Kuipers & Vermeeren, 2009: 73-74
47

3.
48
tieontwikkelingsproject, gericht op zelfsturing. Geleidelijk bleek
dat deze zelfsturing bijsturing behoefde, de zelfsturende teams
werden ‘eigen wereldjes’ en de integrale coördinatie liet te wensen
over: de beoogde ‘bottom-up’ werd een ‘bottom-under’.
Met het badwater (klassieke bureaucratie) werd ook het kind
(sturing) weggegooid: de regelcapaciteit van teams ging als het
ware ten koste van de stuurcapaciteit van deze specifieke uitvoeringsorganisatie.
Toenmalig staatssecretaris De Jager maakte bij
zijn aantreden in 2007 bekend weer te willen zoeken naar een
nieuw samenspel tussen teamwerk en hiërarchie. Er werd hier dus
gependeld van trekken naar reizen.
Goed ambtelijk leiderschap betekent derhalve in deze context,
wat dynamisch organiseren betreft: voortdurend combineren en
doseren op zoek naar een nieuw evenwicht in:
- standaardisatie en variëteit;
- continuïteit en vernieuwing;
- reizen en trekken.
Lerende bureaucratie
De Japanse bedrijfskundigen Ikujiro Nonaka en Hirotaka Takeuchi
24 stellen dat twee soorten kennis cruciaal zijn bij organisatieverandering.
Expliciete kennis die is vastgelegd in regels,
handboeken, bedrijfsliteratuur en -procedures. Daarnaast is persoonsgebonden
(‘tacit’) kennis te onderscheiden, in de vorm van
praktijkervaringen, metaforen en waardesystemen. Eerder werd
dit ook wel Fachwissen respectievelijk Dienstwissen 25 genoemd.
Er is meer erkenning en waardering gekomen voor de impliciete
kennis, ofwel het Dienstwissen 26 : “daar horen verhalen bij,
beelden van dramatische voorvallen en herinneringen aan de
manier waarop dilemma’s vroeger werden opgelost”. Daarnaast is
gebleken dat het laten interacteren van beide kennissoorten een
belangrijke voorwaarde is voor innovatie.
In de eerder beschreven cases van de gemeentesecretaris en
P-Direkt moest (meer) Dienstwissen worden ingeschakeld. Bij de
Belastingdienst was sprake van een ‘cultuuromslag’ en moest het
Dienstwissen daarna in zekere zin weer worden hervonden en gerevitaliseerd:
er werd wel veel gelopen, maar men wist niet goed
meer wie of waar de hazen waren.

Tevens is het belangrijk om de materiedeskundigheid van werknemers,
dus zowel hun expliciete als persoonsgebonden kennis, in
een wisselwerking te brengen met de specialistische kennis van
experts. In het bedrijfsleven komt dit neer op korte lijnen tussen
bij voorbeeld marketing en productie, bij een justitiële inrichting
op werkcontacten tussen behandelstaf en afdelingspersoneel. Er
vormen zich aldus diverse bouwstenen voor personeels- en organisatieontwikkeling.
Het gaat dan om het vermogen van een organisatie
tot het creëren, overdragen en implementeren van kennis,
waarbij een organisatie wordt opgevat als een leeromgeving. 27
Kennisexploratie en -creatie vormen daarin de variëteit in de
vorm van samenwerkingsverbanden van min of meer tijdelijke
aard. Kennisorganisatie, -overdracht en -toepassing zijn hiervan
een tegenhanger, middels min of meer vaste of standaard organisatieverbanden.
De Rotterdamse hoogleraar strategisch management
Volberda en collega’s 28 typeerden deze combinatie als “de exploratie
van nieuwe kansen in balans met exploitatie van bestaande
routines”. In termen van Nonaka en Tacheuchi komt dit neer op lerende
bureaucratie. Ook bij innovatie ontstaat veelal een bepaalde
synthese tussen routines en vernieuwingen, Jacobs en Snijders 29
duiden deze aan als “de innovatietredmolen”.
We kunnen leerprocessen onderscheiden als ‘adaptief’ of
‘reflexief’ 30 . Het doel van adaptieve leerprocessen is dat actoren gezamenlijk
doelen nastreven en daarbij leren welke middelen daarvoor
het beste geëigend zijn. Zo kunnen nieuwe werk- of adviesprocessen,
zoals ‘slimmer werken’ 31 , gerealiseerd worden binnen
zich wijzigende externe omstandigheden (lees: contingentie).
Als het doel en de toe te passen middelen echter niet bekend zijn
maar open, worden reflexieve leerprocessen belangrijker. In dat
geval worden zowel doelen als middelen inzet van kennisuitwisseling.
Zo is er het project ‘Overheid voor de Toekomst’ als onderdeel
van het programma ‘Vernieuwing van de Rijksdienst’, dat als beleidsagenda
een tiental “uitdagingen” formuleert 32 , zoals:
24 1997: 10-11
25 Weber, ed. 1956: 1085
26 Van den Brink, Jansen & Kole, 2009: 391
27 Shipton, Fay, West, Patterson & Birdi, 2005: 26
28 2005: 6
29 2008: 79-80
30 Van der Meer, Visser, Wilthagen &
Van der Heijden, 2003: 117-123
31 BZK, 2010: 14
32 Sikkel, 2010a: 20
49

50
4.
“ - nagaan hoe goed we zijn als Nederlandse Rijksoverheid;
- van welke landen denkt de Rijksoverheid te
kunnen leren?;
- moeten ambtenaren permanent worden opgeleid?;
- dient er sprake te zijn van sociale innovatie?;
- kennis beschikbaar krijgen en behouden voor beleid;
- versterking van de internationale oriëntatie;
- welk personeelsbeleid is daarbij passend?”
Over deze uitdagingen hebben medewerk(st)ers doorgaans veel
praktische kennis en uitgesproken opvattingen, die voor de overheidsorganisatie
in kwestie van groot strategisch belang kunnen
zijn voor de beleidsvorming. De ambtenaar derhalve in de functie
van kenniswerker met een kennisagenda. 33
Niessen omschrijft de overheid als een kennisintensieve organisatie,
waarin ruimte moet zijn voor “zoeklichtdenken”. 34 Anders
geformuleerd: ruimte voor een veelvoud van toekomstgerichte
adaptieve en reflexieve leerprocessen. Met een zekere nadruk op
de laatste categorie, zoals bovenstaande ‘uitdagingen’ mogen illustreren.
Management is er al met al vooral kennismanagement
geworden, waarbij kennisuitwisseling in het kader van een ‘dienende’
overheid voorop staat en niet de afrekencultuur van een
‘ondernemende’ overheid.
Squidmedezeggenschap
Opvallend is dat in de literatuur over de lerende organisatie weinig
aandacht wordt geschonken aan de betekenis van medezeggenschap.
Het tegenovergestelde gaat ook op: in het debat over
werknemersparticipatie wordt nauwelijks aandacht besteed aan
het leren van en door overlegorganen. 35
De overheid vormt hierop geen uitzondering, waar medezeggenschap
enerzijds wordt ervaren als “drukte” 36 en anderzijds,
meer positief getoonzet, als “tegenmacht” 37 . Bij het begrip werknemersparticipatie
moet een onderscheid worden gemaakt tussen
indirecte en directe participatie. 38
Vertaald naar de overheid , waar sinds 1995 de Wet op de ondernemingsraden
van kracht is, betreft indirecte participatie een on-

dernemingsraad (OR) van een dienst of een departement met daaronder
een of meer onderdeelcommissies. De medezeggenschap bij
het Rijk kent twee uitersten 39 : van één OR bij Buitenlandse Zaken,
een departement dat vele vestigingen in de wereld telt, tot 130
OR’en bij Justitie, met de rest daartussenin. Verder is er het tijdelijke
interdepartementale Medezeggenschapsplatform P-Direct voor
ICT/P&O en het Platform Rijk Ondernemingsraden voor informeel
overleg. Een rijksbrede centrale ondernemingsraad (COR) bestaat
(nog) niet, alhoewel er al wel plannen bestaan voor een dergelijk
koepeloverlegorgaan met een “procesregierol bij departementsoverschrijdende
projecten” 40 . Wel wordt gedacht aan, als voorlopig
alternatief in deze, de instelling van een of meer tijdelijke ondernemingsraden:
de TOR.
Een voorbeeld van een regierol in intradepartementaal verband
is er bij Verkeer en Waterstaat, de departementale OR (DOR) en de
OR Bestuurskern (OR BSK). Deze laatste ontstond uit een fusie van
de drie directoraten-generaal. De OR BSK ‘voedt’ dan, samen met de
andere OR’en van ‘de grote vijf’, de landelijke diensten Rijkswaterstaat,
KNMI, Shared Service Organisatie en Inspectie, de DOR 41 .
Bij directe participatie, met als voorlopers de ideeënbus en het werkoverleg,
moet worden gedacht aan een mozaïek van medewerk(st)
ersparticipatie 42 . Deze arrangementen hebben de hoedanigheid
van tijdelijke of meer permanente kennisuitwisseling zoals: zoekconferenties,
verbeterkringen, brainstormsessies, scenariobijeenkomsten,
ronde tafels, klankbord- en focusgroepen, zelfsturende
teams, projectoverleg, gebruikersgroepen, Web-2.0, online communities
en crowdsourcing. 43
Met ambtenaren als deelnemers zijn aldus diverse vormen van
kennisuitwisseling ontstaan; soms ‘op de hei’, soms in de kantine
of een virtuele vergaderruimte. En niet zelden vindt deze directe
participatie plaats in aanwezigheid van andere betrokkenen of belanghebbenden,
zoals management en/of vertegenwoordigers van
vakbonden, doelgroepen, werkgevers of brancheorganisaties. Daar
33 vgl. Van den Bandt-Stel, 2007: 31
34 Niessen, 2009a: 364
35 Van der Meer & Buitelaar, 2009
36 De Jong, 2008: 18
37 Niessen, 2009b: 61
38 Van het Kaar & Smit, 2007: 41
39 CAOP, 2009: 2
40 De Jong: 2008: 19
41 Den Broeder e.a., 2010: 19-20
42 Drucker, 2003/ Goodijk, 2008
43 Lambregts, 2009: 250
51

52
kan nog aan worden toegevoegd de ‘collegiale consultatie’ vooraf
en toetsing achteraf bij het opstellen van een managementdocument
of beleidsnota. 44
Ten minste drie rijksbrede thema’s zullen in de diverse overlegorganen
centraal komen te staan 45 :
- duurzaam loopbaanbeleid gericht op interne en externe mobiliteit
met veranderlijke en veelvormige loopbaanpatronen:
“protean careers” 46 , interdepartementaal switchen resp. carrièreontwikkeling
in de vorm van “triple ladders”, zoals bij Rijkswaterstaat
47 : als manager, maar eveneens als expert of projectleider;
- het ontwikkelen van één functiegebouw voor het Rijk van
thans “30.000 functieomschrijvingen naar een beperkt aantal
functieprofielen”, rekening houdend met zowel de noodzakelijke
rekrutering van jonge ambtenaren en de vergrijzing: 35
procent van het rijkspersoneel is 50 jaar of ouder, als met afslankoperaties
48 ;
- de organisatieverandering naar één rijksdienst met als vraagstelling:
kan de ambtenaar zich ontwikkelen van ‘werkend bij’
tot ‘werkend aan de publieke dienstverlening’? met, à la Zweden,
kleine kerndepartementen en grote uitvoeringsorganisaties
49 , programmaministers en projectdirecties en daardoor
met een integraal kennismanagement gericht op een kleinere
externe inhuur van de expertise; die thans ongeveer 20 procent
uitmaakt van de rijksloonsom: 1.2 miljard, exclusief uitbesteding
van de catering, beveiliging en schoonmaak 50 .
Elke bestuurseenheid, dienst of instelling heeft een eigen opbouw
en werkwijze van de medezeggenschap, de interne dialoog 51 met
een bijbehorende kennisarchitectuur. Besprekingen in het kader
van de directe participatie in brede zin hebben een ander karakter
dan de indirecte participatie. Bij de overlegvergadering tussen OR
en bestuurder/manager geldt dat met name, waar het accent meer
ligt op ‘countervailing power’. Kenmerkend voor eerstgenoemde
is dat verschil van mening over een thema in één groep, platform
of meeting geen beletsel hoeft te zijn voor consensus in een ander
gremium. Bij een wisselende mix van formaliteit en informaliteit
is niemand per definitie de ‘kennisbaas’, want probleemgebondenheid
overheerst bij de moderne ambtenaar-kennisnetwerker.
Een actuele ontwikkeling is dat combinatievormen worden

5.
gezocht tussen indirecte en directe participatie. Nieuwe voorbeelden
52 zijn klankbordgroepen (Verkeer & Waterstaat), regiogroepen
(Politie Haaglanden), netwerk van contactpersonen (TNT Post) of
een medezeggenschapswerkgroep (Alliander), veelal bestaande uit
OR- en niet-OR-leden. Deze vormen als het ware “een flexibele schil
om de OR” 53 . Er wordt aldus naar gestreefd de medezeggenschap
in de overheidsorganisatie meer procesgericht èn strategischer te
maken, met meer aandacht voor het voortraject (vooroverleg) en
het natraject (terugkoppeling). Er ontstaat derhalve een toekomstgeoriënteerde
mix van twee scenariovarianten van participatie,
toegepast op de overheid: van medezeggenschap in organisatieontwikkeling
èn netwerkmedezeggenschap 54 . De werknemersparticipatie
wordt ook meer hybride. En wel als “Squidmedezeggenschap”
55 , een metafoor voor innovatieve participatie als een “oude
en succesvolle inktvis met veel armen, zuignappen, voedingstentakels
en goed ontwikkelde ogen, (-) zich aanpassend aan de omstandigheden”:
lerende medezeggenschap.
Vijf buffers
Belangrijk is echter dat werknemersparticipatie ook ‘gedragen’
wordt door het betrokken management. De Amerikaanse politicus
en activist James Burnham (1941) introduceerde het begrip ‘managerial
revolution’. Daarmee duidde hij op de vitale rol van het lager
en middenmanagement bij veranderingen. Deze beide managementlagen
fungeren als een belangrijke buffer, lees: (kennis)verbinding
tussen het topmanagement en de werkvloer. Dat was in
ons land, zeker à la Burnham, van toepassing in de periode van de
naoorlogse wederopbouw, zij het soms in de rol van ‘wrijfhoutje’.
De manager als groeps-, afdelings- of diensthoofd kreeg veel
aandacht in de (bedrijfs)literatuur en destijds ontstonden diverse
44 Karssing, 2005: 252-253
45 vgl. BZK, 2010: 11-14, 17-23
46 Groeneveld e.a., 2009: 108
47 Bekker & Sprengers, 2009: 11
48 Groeneveld & Steijn, 2009: 97-98
49 Sikkel, 2010a: 21
50 Bekker, 2009b: 42
51 Van den Brink, Jansen & Kole, 2009: 398-399,
Den Broeder e.a., 2010: 11
52 vgl. Den Broeder e.a., 2010
53 CAOP, 2009: 3
54 Sprengers & Van der Voet, 2009: 14-16
55 Sikkel, 2010b: 17
53

54
vormen van ‘bazentraining’, gericht op leiding geven in verandering.
Opvallend is nu dat deze belangstelling voor het lagere management
de laatste 25 jaar is ingeruild tegen die voor het zogeheten
strategisch management. Ook die laatste vormt een buffer, soms
‘bunker’, tussen overheidsorganisatie, politiek en maatschappij.
Anderzijds is er sedert de eeuwwisseling weer een hernieuwde
belangstelling voor lager en middenkader van de overheid in de
rol van coach, facilitator of coördinator. Ook op deze managementniveaus
boet de traditionele homo hierarchicus aan betekenis in,
kennisaccumulatie overheerst. De ambtenaar fungeert op zijn of
haar beurt eveneens als buffer, soms ‘boksbal’, tussen (lager) management
en afnemer of publiek.
De medezeggenschap vormt hier de vierde buffer, soms ‘eiland’,
tussen management en achterban 56 : “de OR kijkt eigenlijk via de
medewerkers naar de organisatie en de werkgever kijkt veelal via
de organisatie naar de medewerkers”. Directe participatie of werkoverleg
in ruime zin is hierbij een trefpunt tussen medewerk(st)ers
en lager en/of middenkader. De OR of onderdeelcommissie heeft
weer te maken met de bestuurder als representant van de dienst- of
departementsleiding.
HRM-functionarissen ten slotte, zouden daarbij als een speciale
intermediaire buffer, of als ‘draaischijf’ tussen de verschillende
participatieniveaus en -vormen bij de overheid kunnen fungeren 57 .
En wel in de dubbele betekenis van P&O: personeel en organisatie
èn participatie en ontwikkeling 58 . HRM steunt dan de diverse kennisnetwerken
tussen medewerk(st)ers, management en uiteenlopende
interne en externe deskundigen of belanghebbenden.
Deze vijf buffers staan met elkaar in een onderling verband als
“connectors” 59 en hebben elkaar nodig bij het reizen, trekken en
pendelen van de overheid op weg naar de toekomst. Leren vernieuwen
dus 60 , onder het motto: minder verkokering en anders werken
bij de Rijksdienst en, deze tekst samenvattend, rekening houdend
met de kritische succesfactoren:
- handelingsruimte voor de ambtenaar-professional;
- interacterende kennisinfrastructuur;
- lerende overlegcultuur;
- proactief intermediërend HRM;
- faciliterend (pendel)management.
Vluchten hoeft niet meer…

Prof. dr. W.L. Buitelaar, als hoogleraar/fellow bedrijfsorganisatie
en arbeidsverhoudingen verbonden aan de Amsterdam Business
School/Universiteit van Amsterdam, is lid van het Curatorium
Stichting Ien Dales Leerstoel.
56 vgl. Den Broeder e.a., 2010: 10
57 Den Broeder e.a., 2010: 13
58 Emans, 2009
59 Bekker, 2009a: 28
60 vgl. Steijn & Van de Parre, 2009: 43
55

6.
56
Literatuur
Bandt-Stel, J.A. van den (2007), ‘Van “kennis, kennis” naar een
kennisinvesteringsagenda 2006-2016’, in: L. Spaans (red.), Het
publieke domein vernieuwt. Een bespiegeling op de kwaliteit bij overheid
en onderwijs en het belang van kenniseconomie. Den Haag: CAOP, pp.
30-34.
Bekker, R. (2009a), Liaisons dangereuses. Enige beschouwingen over
de arbeidsverhoudingen bij de overheid, met name tussen politici en
ambtenaren. Leiden: CAOP (oratie Albeda leerstoel).
Bekker, R. en L. Sprengers (2009), ‘De Albeda-gesprekken in 2008
en 2009’, in: R. Bekker en L. Sprengers e.a., Nieuwe overheid, nieuwe
arbeidsverhoudingen. Agenda voor veranderende arbeidsverhoudingen
bij de overheid. Den Haag: CAOP, pp. 6-13.
Bekker, R. (2009b), ‘De arbeidsmarkt en de publieke sector’, in: R.
Bekker en L. Sprengers e.a., pp. 26-43.
Brink, G. van den, T. Jansen en D. Pessers (red.) (2005), Beroepszeer.
Waarom Nederland niet goed werkt. Amsterdam: Boom.
Brink, G. van den, T. Jansen en J. Kole (2009), ‘Beroepstrots
als programma. Pleidooi voor een neorepublikeinse
bestuursfilosofie’, in: T. Jansen, G. van den Brink en J. Kole (red.),
pp. 373-409.
Broeder, S. den e.a. (2010), Wie waagt, die wint. Vernieuwende
voorbeelden van medezeggenschap bij het Rijk. Den Haag: A & O
fonds Rijk.
Burnham, J. (1941), The Managerial Revolution. What is happening in
the world. New York: Day Company.
CAOP (2009), Is de medezeggenschap klaar voor de toekomst- (hoe) kan
medezeggenschap blijven (ver) binden? Den Haag: congres 13 oktober
(webverslag).

Drucker, M. (2003), Organisatievernieuwing en medezeggenschap,
De effecten van decentralisatie op de verhouding tussen
ondernemingsraad en directe participatie. Twente: Twente University
Press (dissertatie).
Emans, B. (2009), ‘Gouden tijden, Zware Tijden: een
karakterisering van de positie van HRM in hedendaagse
organisaties’, in: Tijdschrift voor HRM, herfst, pp. 80-99.
Goodijk, R. (2008), Herwaardering van Rijnlandse principes. Over
governance, overleg en engagement. Assen: Van Gorcum.
Groeneveld, S. en B. Steijn (2009), ‘Arbeidsmarkt, werving en
selectie’, in: B. Steijn en S. Groeneveld (red.), pp. 77-101.
Groeneveld, S., B. Steijn, J. van der Voet en M. Vogelaar (2009),
‘Loopbanen en employability’, in: B. Steijn en S. Groeneveld (red.),
pp. 103-127.
Jacobs, D. en H. Snijders (2008), Hoe managers herhaalde innovatie
kunnen stimuleren. Assen: Van Gorcum.
Jansen, T., G. van den Brink en J. Kole (red.) (2009), Beroepstrots. Een
ongekende kracht. Amsterdam: Boom.
Jong, M. de (2009), ‘Medezeggenschapsdrukte bij rijksoverheid:
waarheid of beleving?’, in: OR Informatie, september, pp. 18-19.
Kaar, R.H. van het en E. Smit (red.), W. Buitelaar, R. Colard, M. van
der Meer, J. Popma en F. Tros (2007), Vier scenario’s voor de toekomst
van de medezeggenschap. Delft: Eburon.
Karssing, E. (2005), ‘Goed ambtenaarschap als seculiere roeping’,
in: G. van den Brink, T. Jansen en D. Pessers (red.), pp. 249-258.
Kuipers, B. en B. Vermeeren (2009), ‘Inrichting van publieke
organisaties’, in: B. Steijn en S. Groeneveld (red.), pp. 55-75.
Lambregts, E. (2009), ‘De medezeggenschap is dood. Leve de
medezeggenschap’, in: T. Jansen, G. van den Brink en J. Kole (red.),
pp. 240-251.
57

58
Maesschalck, J. (2005), ‘Ondergraaft New Public Management de
integriteit van de ambtenaar ?’, in: G. van den Brink, T. Jansen en
D. Pessers (red.), pp. 271-280.
Meer, M. van der, J. Visser, T. Wilthagen en P.F. van der Heijden
(2003), Weg van het overleg ? Twintig jaar na Wassenaar: naar nieuwe
verhoudingen in het Nederlandse model. Amsterdam: Amsterdam
University Press.
Meer, M. van der en W.L. Buitelaar (2009), Balancing roles. Bridging
the divide between HRM, employee participation and learning in the
Dutch knowledge economy. Amsterdam: Aias (working paper nr. 69).
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2010),
Sociaal Jaarverslag Rijk 2009. Den Haag: BZK.
Niessen, C.R. (2001), ‘Vluchten kan niet meer…’. Amsterdam:
Amsterdam University Press (oratie Ien Dales Leerstoel).
Niessen, C.R. (2003), Ambtenaar in de overheidsorganisatie.
Deventer: Kluwer.
Niessen, C. R. (2008), ‘De relativiteitstheorie van Niessen’, in: Ron
Niessen en Edgar Karssing (red.), Geroepen om het algemeen belang te
dienen. Ambtenaren, integriteit en beroepstrots. Den Haag: CAOP,
pp. 32-35.
Niessen, C.R. (2009a), ‘Hoe de regering trotse ambtenaren krijgt’,
in: T. Jansen, G. van den Brink en J. Kole (red.), pp. 360-364.
Niessen, C.R. (2009b), ‘Integriteit en de rol van de bestuurder’, in:
A. Hoekstra e.a., OR en integriteit in de (semi-)publieke sector. Den
Haag: CAOP, pp. 58-63.
Nonaka I. en H. Takeuchi (1997), De kenniscreërende onderneming.
Hoe Japanse bedrijven innovatieprocessen in gang zetten.
Schiedam: Scriptum (vert.).
Shipton, H., D. Fay, M. West, M. Patterson en K. Birdi (2005), ‘
Het managen van mensen ter bevordering van innovatie’, in:
Tijdschrift voor HRM, Jrg. 8/ nr. 4, pp. 25-45.

Sikkel, M. (2010a), ‘Medezeggenschap en overheid in de toekomst.
Eén rijksdienst, kunnen we daarmee werken ?’, in: OR Informatie,
mei, pp. 20-21.
Sikkel, M. (2010b), Sociale innovatie en (Squid) medezeggenschap. Den
Haag: CAOP (sheetsbundel).
Sprengers, L.C.J. en G.W. van der Voet (2009), De toekomst van de
medezeggenschap. Aanbevelingen aan de wetgever. Deventer: Kluwer.
Steijn B. (2005), ‘Er leeft onvrede over management in de publieke
sector’, in: G. van den Brink, T. Jansen en D. Pessers (red.), pp. 132-
142.
Steijn, B., B. Kuipers en M. de Witte (2009), ‘Human Resource
Management in een publieke context’, in: B. Steijn en S.
Groeneveld (red.), Strategisch HRM in de publieke sector. Assen: Van
Gorcum, pp. 3-27.
Steijn B. en P. van der Parre (2009), ‘Veranderingen in de publieke
sector in verleden en heden’, in: B. Steijn en S. Groeneveld (red.),
pp. 29-52.
Volberda, H., S. Vaas, J. Visser, F. Leijnse, J.P. van den Toren en
S. Akkerman (2005), Maatschappelijk topinstituut sociale innovatie.
Rotterdam: EUR.
Weber, M. (ed. 1956), Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der
verstehenden Soziologie. Keulen/Berlijn: Kiepenheuer & Witsch.
Witte, M. de, B. Kuipers en T. Janssen (2009), ‘Verandervermogen
van publieke organisaties’, in: B. Steijn en S. Groeneveld (red.), pp.
149-177.
www.gidsonline.nl (2009), ‘P-Direkt brengt P & O’ers ministeries
in beweging’, in: Gids voor Personeelsmanagement, juni, pp. 36-39.
59

Roel Bekker
Public servant
In 1968 trad Ron Niessen in dienst van de rijksoverheid. Het was
het jaar van de grote studentenonlusten in Parijs. Ook in Nederland
was het aan de universiteiten onrustig, minister Veringa van
Onderwijs was met zijn plannen voor een universitaire bestuurshervorming
een welkom object van kritiek. Maar verder was het
vrij rustig. De wederopbouw was goeddeels voltooid, zij het dat de
op de Wederopbouwwet gebaseerde woningcontingentering nog
volop functioneerde. Een systeem waar de rijksambtenaren van
het ministerie van Volkshuisvesting, de hoofdingenieurs-directeur
(of liever gezegd de HID’s) in de provincie, hun machtspositie aan
ontleenden. Naar volstrekt eigen inzicht bepaalden zij welke woningbouwplannen
wel en geen doorgang mochten vinden. Echte
mannetjesputters, onaantastbaar in hun provinciale domein.
Er waren meer machtige ambtenaren. Om machtig te zijn, moest
je wel hoofdambtenaar zijn, een begrip dat in de Succesagenda altijd
scherp werd onderscheiden van gewone ambtenaar. Gewone
ambtenaren waren commiezen, en de hoogste was hoofdcommies.
Maar de hoofdambtenaren begonnen als referendaris en eindigden
als secretaris-generaal (SG). ‘Referendaris ten departemente’ trof
je als epitheton ornans aan achter vele namen in de Haagse telefoongids,
‘commies’ niet. Voor de jonge academische instroom was
een hulprang uitgevonden, referendaris 2 e klasse, een rang die Ron
ongetwijfeld kreeg. Waarmee hij dus hoofdambtenaar was en potentieel
machtig. Je kreeg een kamer met één travee. De travee was
de maat voor de macht, met drie traveeën was je een hele baas, en
vier traveeën was het summum.
Niet alleen de HID’s waren mannetjesputters, elk departement had
wel een of meer van die legendarische figuren. Mannen. Het aantal
vrouwen in hoge functies was op de vingers van een hand te tellen:
juffrouw Prick van de Rijks Psychologische Dienst en juffrouw De
Graaff, de opvolgster van de fameuze juffrouw Tellegen als direc-
61

62
teur van het Kabinet van de Koningin. ‘Juffrouw’ was de gebruikelijke
aanspreektitel, vrouwen moesten ongetrouwd zijn om een
kans te maken in de top terecht te komen. Die vrouwen voldeden
overigens in alle opzichten aan de definitie van mannetjesputter.
Maar topambtenaren waren verder overwegend mannen en vaak
juristen. Van Lennep als thesaurier-generaal, Fock als SG op AZ,
Mulder (met de bijnaam ‘de ijzeren kanselier’) als SG op Justitie,
Van der Flier en Günther, SG’s op respectievelijk VRO en Binnenlandse
zaken. En ingenieurs, eerst alleen uit Delft en werkzaam bij
Verkeer en Waterstaat en Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening,
mensen als Buskens en Tops. En ook ingenieurs uit Wageningen,
zoals Quené, de invloedrijke directeur (later DG) van de Rijks
Planologische Dienst en bedenker van het beleid van gebundelde
deconcentratie. Herweijer van Landbouw, die niet alleen de ruilverkavelingen
runde maar vooral een geweldige luistervink was in
het Haagse en van alles op de hoogte was, zeker als het om personen
ging. Dat soort mensen. Belangrijk kenmerk was dat ze lang op
hun functie zaten, een uitgebreid netwerk hadden en vooral een
sterke persoonlijkheid. Ministers deden er verstandig aan maar
goed naar hen te luisteren en niet al te veel een eigen koers te willen
varen.
De politiekambtelijke verhoudingen waren niet erg gespannen. Er
was enige afstand, maar men ging constructief en met respect met
elkaar om. De minister werd, zeker in het openbaar, consequent
aangesproken met excellentie. Overlegvormen als een ministerstaf
bestonden niet, de minister overlegde met de SG, de DG en een
enkele directeur, en luisterde vooral. Goed bewapend wist hij in de
Tweede Kamer het hoofd meestal zonder problemen boven water
te houden. Waar het er over het algemeen rustig en redelijk aan
toeging. De heftige discussies tussen Kamerlid Van den Doel en minister
Schut, over woningbouw eind jaren ‘60, waren van een toon
die uitzonderlijk was. Politici en ambtenaren deelden tot op zekere
hoogte de macht en deden ook beiden een deel van het bestuur. Politieke
ambtenaren bestonden niet, zij het dat politieke kleur soms
wel een rol speelde bij een benoeming, bijvoorbeeld de benoeming
van de Haagse wethouder Schouten als DG Volkshuisvesting.
Maar, geheel in de geest van dit interbellum tussen de wederopbouw
en de welvaartsstaat van de jaren ’70, waren redelijkheid en
rust de dominante begrippen, met op de achtergrond enig rumoer
van onder andere D66. Veel werk voor juristen, dat wel, veel discus-

sies over de Grondwet. De staatscommissie Cals-Donner had een
groot rapport over grondwetswijzigingen uitgebracht, over zaken
als de gekozen formateur, een districtenstelsel, referenda en volksinitiatieven.
Ron kwam wat dat betreft in een mooie periode bij de
Afdeling Grondwetszaken.
De grote stroomversnelling in het overheidswerk kwam in de
jaren ‘70, met het kabinet-Den Uyl. Voorafgegaan door het maar
anderhalf jaar in functie zijnde kabinet-Biesheuvel, waar onder andere
voor de eerste keer een ontevredenheidspartij aan deelnam:
DS‘70. Tot op zekere hoogte een afscheiding van de PvdA, mensen
die ongerust waren over de linkse koers van die partij. Aangevoerd
door topambtenaar Drees, thesaurier-generaal bij Financiën waar
toen de rijksbegroting nog onder de thesaurie viel. Een voorbeeld
van een serie topambtenaren die in de politiek verzeild raakten: De
Jong, eerder al Luns, Den Toom, Peijnenburg (partijloos, dat wel),
Brinkman, In’t Veld (zij het maar kort), Van Aartsen, Bot, De Graaf,
Zalm. Een nogal grote serie. Er is trouwens ook een serie politici die
ambtenaar werden, zoals Grosheide en veel later De Leeuw alsmede
– vanuit het lokale niveau – de al genoemde Schouten, Viersen,
Riezenkamp, Den Dunnen, Smit en later Van der Vlist.
Het wederopgebouwde land werd in hoog tempo omgezet in een
welvaartsstaat. De term ‘gulzige overheid’ wordt wel eens gebruikt
om de huidige overheid te typeren, maar dat is dan toch vooral
door diegenen die de jaren ‘70 niet hebben meegemaakt. De maakbare
samenleving, met visionaire en hyperactieve ministers. En
veel ministers die vechtend over straat rolden. Ook ministers die
geen enkel probleem hadden met een imago waarop het woord excellentie
niet meer van toepassing was. Beroemd is het interview
van Bibeb met minister Vredeling in Vrij Nederland, een interview
dat wel inzicht gaf in de diepe roerselen van een minister maar het
gezag van ministers niet ten goede kwam. Politiek werd entertainment
en interessant voor de media. De aanspreektitel ‘excellentie’
was ook in korte tijd geheel in onbruik geraakt.
Waren de ministers al visionair, vele ambtenaren waren dat niet
minder. Er ontstond na de wederopbouwers een nieuw soort mannetjesputters,
ambtenaren die met grote inzet en bevlogenheid
hun deel van het werk aan de welvaartsstaat deden en zich bezighielden
met grote nieuwe beleidssystemen. Meijer bij Ontwikke-
63

64
lingssamenwerking, Hendriks, Laansma bij CRM, Van Londen bij
Volksgezondheid, Molkenboer bij EZ, Van den Berg bij SZW, om er
een paar te noemen. Dat ging in de politiekambtelijke verhoudingen
goed, zolang het de politiek uitkwam. Maar de politiek werd
veel minder ontvankelijk voor rationele overwegingen waarom
zaken maar beter niet, althans niet in het gewenste tempo, konden
worden veranderd. Het geduld met de volhoudende, alles beredenerende
ambtenaar was niet groot, zoals toenmalig DG Volkshuisvesting
Floor merkte. Hij had als DG weliswaar een nieuw, ingewikkeld
kostprijssysteem voor woningbouw bedacht dat de om budget
verlegen zittende minister Gruijters, met zijn staatssecretarissen
Schaefer en Van Dam, hadden omarmd. Maar de wijze waarop de
minister met het beleid omging, leidde tot groeiende spanningen
die Floor uiteindelijk de kop kostten. Floor was een precieze rekenaar
die in lange betogen zijn mening en detail uiteenzette. Maar
geen bouwer. En minister Gruijters was van de soms wel heel grote
lijnen en wilde juist bouwen. Dat wrikte. Het was geen kwestie van
partijpolitieke spanning, Floor was lid van de PvdA, maar het zat in
de stijl van werken en vooral communiceren.
Nieuwe terreinen kwamen op, met vooral ook ambtenaren als
trekker. Beleidsonderwerpen als samenlevingsopbouw en volksontwikkeling,
het milieubeleid met Reij en zijn jonge, dynamische
paladijnen Enthoven, Evers, Staatsen en Van Noort, het groeikernenbeleid
met Viersen. Verandering was het grote trefwoord,
en dat ging gepaard met wijzigingen in grote wettelijke systemen.
Het moet genieten geweest zijn voor een jonge jurist als Ron.
De ontwikkeling van grote welvaartssystemen, zoals in de sociale
zekerheid maar ook bijvoorbeeld de individuele huursubsidie, gaf
ook een impuls aan een nieuwe vaardigheid: management. Het
besef brak door dat die systemen en de veranderingen daarin met
managementvaardigheden bestuurd moesten worden. Er was bovendien
veel kritiek op het financiële beheer waardoor de zeer ingrijpende
en kostbare Actie Comptabel Bestel werd gestart. Dat gaf
extra voeding aan de positie van managers bij de overheid. Op SGniveau
leidde dat accent op managementkwaliteiten in de jaren ‘70
tot de opkomst van mensen als Van Wolferen en, later in de jaren
’80, Lemstra en ook De Man en Van Dinter. Ambtenaren die niet zozeer
hun positie ontleenden aan hun beleidsinhoudelijke kennis
(hoewel Van Dinter als vroeger Hoofd Juridische Zaken heel goed

wist waar in de landbouw de hazen liepen) maar vooral aan hun
managementkwaliteiten. Het SG-beraad was in die tijd een zeer
heterogeen gezelschap, met deels nog de langjarig op hun post zittende
inhoudelijke deskundigen en anderzijds de managers waarvan
men kon vermoeden dat ze na afronding van hun ‘klus’ naar
een ander departement zouden gaan. Zoals Van Wolferen, De Man,
Lemstra en Van Dinter ook deden.
De langdurige functievervulling op SG- en DG-niveau zakte een
trede in de hiërarchie van ambtelijk aanzien. Op directeursniveau,
iets in de schaduw van de politieke en publicitaire aandacht, bestond
wel nog steeds het type langjarig op zijn plek zittende ambtenaar.
Daar werd echter wel aan gemorreld. In het begin van de
jaren ‘90 werd de Algemene Bestuursdienst (ABD) opgericht die als
een belangrijk doel had de mobiliteit van ambtenaren te bevorderen.
Die mobiliteit sprak veel ambtenaren aan, maar paste ook in
het politieke streven om de aan een langdurige functievervulling
ontleende machtspositie van ambtenaren enigszins in te perken.
Maar dat was nog wel heel vrijblijvend, directeuren konden rustig
op hun plaats blijven zitten en deden dat vaak. Ook Ron was een
goed voorbeeld.
De ontwikkeling van de allround manager ging gestaag door, zeker
op SG- en DG-niveau. Voor die categorie gold vanaf het begin van
deze eeuw ook de limiet van vijf à zeven jaar (met verlengingsmogelijkheid,
dat wel, daar werd ook later veel gebruik van gemaakt)
voor hun aanstelling. Het aantal mannetjesputters nam af, de
politiek had het ook niet zo op ambtenaren die zelfstandig in de
publiciteit een gezicht kregen. Beroemd is de affaire-Docters van
Leeuwen die in zijn conflict met minister van Justitie Sorgdrager
uiteindelijk op moest stappen. In de kern ging het daarbij enerzijds
om de vraag wie gezien werd als de baas en anderzijds of ambtenaren
een zelfstandige plek in de openbare discussie konden hebben
en een rol mochten spelen die de politiek aan zichzelf wilde voorbehouden.
Docters van Leeuwen had zich in de ogen van de minister
Sorgdrager en van andere leden van het kabinet begeven in
het politieke domein, wat leidde tot steun aan de minister in haar
strijd. Sterker nog: misschien werd er wel druk op haar uitgeoefend
om de strijd aan te gaan en escaleerde mede hierdoor (en door de
media-aandacht) de zaak. Het beroemde oplezen van een verklaring
vanaf een klein briefje door Docters van Leeuwen (“Het gezag
65

66
van de minister staat niet ter discussie”) werd geïnterpreteerd als
insubordinatie en niet toegeschreven (zoals meer voor de hand
lag) aan een combinatie van zorgvuldige (en dus opgeschreven)
woordkeuze en zijn slechtziendheid.
Docters van Leeuwen was overigens niet het enige slachtoffer van
Sorgdrager, nagenoeg de hele ambtelijke top van Justitie was daarvoor
al aan de kant gezet (alleen Demmink bleef zitten), zij het
dat daarbij niet dezelfde overwegingen golden als bij Docters van
Leeuwen. Veeleer was in dat geval sprake van een minister die het
politiek heel lastig kreeg omdat er veel kritiek was op haar beleid
en die het gevoel had dat ze met de zittende ambtelijke staf niet in
het gewenste tempo de gewenste veranderingen kon doorvoeren.
Andere ministers waren, zo bleek uit recente opmerkingen van
toenmalig minister van Defensie De Grave, zelfs jaloers op de wijze
waarop Sorgdrager haar ambtenaren aan de dijk had gezet. Hij had
het gevoel dat hij ook meer generaals had moeten ontslaan dan de
ene generaal die hij zijn congé had gegeven. De politiekambtelijke
verhoudingen stonden behoorlijk onder druk en hard ingrijpen in
de ambtelijke dienst werd gezien als teken van kracht.
Het profiel van de ambtelijke dienst en van de ambtenaren veranderde.
De inhoudelijke deskundigen werden minder gezien, de
managers meer en dan vooral de handige managers die niet alleen
systemen en veranderingen konden managen, maar die ook slim
wisten om te gaan met een steeds zwaarder wordende politieke
druk. Waar vroeger de topambtenaren natuurlijk wel enig gevoel
moesten hebben voor politieke verhoudingen, werd dat bijna een
prioritaire eis voor de topambtenaren. Het element ‘bestuur’ werd
wat naar de achtergrond gedrongen. Van SG’s werd vroeger wel
eens gezegd dat het goede bestuurders waren. Mensen als Mulder
en Van Dinter bijvoorbeeld. Die ook hun functie sterk bestuurlijk
opvatten. De SG van Justitie was bijvoorbeeld ook voorzitter van
het overleg met de procureurs-generaal. Maar dat werd minder, de
politiek claimde zelf die bestuursverantwoordelijkheid en had een
voorkeur voor ambtenaren die politiek meedachten en anticipeerden
op gevaren op het pad, zonder zelf bestuurlijk of publicitair
zichtbaar te worden naar buiten.
Tegenspraak van ambtenaren werd natuurlijk nog wel op prijs gesteld,
maar toch met mate. Was het vroeger een belangrijke kwali-

teit om de waarheid tegen de macht te durven zeggen, speaking truth
to power, dat kreeg geleidelijk een veel minder bedreigende vorm.
Zoals Van Rijn, DG Management en Personeel en later DG Gezondheidszorg
het wel eens zei: “nu even tegendenken”. Tegendenken
als lichte variant van tegenspraak. En dat was dan nog een alom gerespecteerde
ambtenaar als Van Rijn, van menig ander ambtenaar
werd het tegendenken aanzienlijk minder op prijs gesteld. Of men
was voor dat tegendenken al gaan winkelen bij externe adviseurs
aan wie een innovatiever inbreng werd toegedacht.
Politieke opportuniteit werd een criterium bij de benoeming van
topambtenaren: kan ik als politicus met deze ambtenaar goed uit
de voeten, scoor ik met hem of haar? Echt politieke benoemingen,
waarbij het criterium de partijpolitieke steun is, kwamen nog
steeds niet voor of werden zo goed gecamoufleerd dat ze niet erg in
het oog sprongen. In de jaren ‘70 waren de politieke assistenten ontwikkeld,
maar die functie heeft eigenlijk nooit veel meer betekenis
gehad dan van manusje van alles in de relatie tussen de minister en
de partij of fractie. Ontslag van ambtenaren om politieke redenen
kwam wat vaker voor, zij het dat die altijd gebaseerd werden op art.
99 van het ARAR, op grond van incompatibilité d’humeur. De zaak-
Docters van Leeuwen was daarvan een voorbeeld, hoewel dat ook
geen kwestie was van partijpolitiek: Docters van Leeuwen stond
bekend als lid van D66, de partij van Sorgdrager. Zoals hierboven
uiteengezet, speelde daar vooral het afbakenen van het politieke
versus het ambtelijke domein. Nog duidelijker waren (later) de politieke
overwegingen bij de zaak-Van Lieshout. De toenmalige ‘ontevredenheidspartij’,
de LPF, zag Van Lieshout als schoolvoorbeeld
van een staatscentralistische PvdA-adept, ‘de Raspoetin van Vliegenthart’,
die niets op zou hebben met marktwerking. Toenmalig
minister Bomhoff verpakte dat in argumenten van onverenigbaarheid
van karakter, door er met de haren een paar persoonlijke
ervaringen bij te slepen. Hij kreeg uiteindelijk wel zijn zin, Van
Lieshout werd overgeplaatst, maar het Kamerdebat over deze zaak
bracht Bomhoff veel schade toe. Wel leidde dat debat ertoe dat de
minister-president nog eens uitdrukkelijk verklaarde dat politieke
invloed op de ambtelijke dienst ongewenst was.
In dezelfde tijd dat de affaire-Docters van Leeuwen speelde (1998)
kwamen ook de ‘Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren’
tot stand. Daarin was als lijn neergelegd dat het de ambtenaar
67

68
in beginsel verboden was rechtstreeks contact te hebben met parlementsleden
en journalisten. Het politiek primaat was stevig in
deze aanwijzingen verankerd, wellicht ook met de affaire-Docters
van Leeuwen nog in het achterhoofd. In ieder geval leidde die samenloop
in de tijd tot de bijnaam ‘Oekaze-Kok’, omdat vooral de
pers hierin de centraliserende, dirigerende en de ambtenaren op
hun plaats zettende hand van de toenmalige minister-president
zag. De naam ‘oekaze’ is in zijn tsaristische uitstraling overdreven
en er werd ook weer meer achter gezocht dan er achter zat. Want
hoewel de toonzetting van de aanwijzingen enigszins straf is en
weinig nuance laat zien (Ron zou het misschien net iets anders
hebben geformuleerd), waren zij toch niet veel meer dan het nog
eens vastleggen van een bepaalde praktijk, met gezond verstand
als belangrijke leidraad. Maar kennelijk werd dat vastleggen wel
nodig gevonden.
In de sfeer van toenemend wantrouwen ten opzichte van de ambtelijke
dienst kwam ook het begrip integriteit op en werden regels
uitgevaardigd om die integriteit te bevorderen en inbreuken daarop
tegen te gaan. Werd ambtenaren al vanaf het begin van de jaren
‘70 expliciet macht toegedacht, onder andere met het zeer beeldende
begrip ‘vierde macht’ uit de oratie van Crince le Roy, nu kwam
daar een aanvullend beeld bij, te weten dat van ambtenaren die het
niet zo nauw namen met de regels en zich gemakkelijk zouden begeven
in ongewenste sferen of zich schuldig zouden maken aan
belangenverstrengeling. Met name in de bouw bleek een cultuur
te zijn ontstaan waarin ambtenaren en bouwers handjeklap speelden,
in het positieve geval om woningbouw te realiseren maar
in het negatieve geval om over en weer onverdiende voordelen
te genieten.
Inbreuken op integriteit hebben altijd bestaan, sterker nog: met
name de wederopbouwtijd was een grote voedingsbodem voor
ongewenste praktijken. Dat kreeg echter weinig aandacht, zolang
ambtenaren maar productie realiseerden. Maar affaires als de ABPzaak
en de daarop volgende Bouwenquête deden het besef groeien
dat het afgelopen moest zijn met het geheul van ambtenaren met
de bouwwereld. Dat was vervolgens de voedingsbodem voor een
indringend integriteitsbeleid, met als culminatie de speech van
minister Dales op het VNG-congres in juni 1992 (getiteld ‘Om de
integriteit van het Openbaar Bestuur’). Ien Dales, die door haar be-

leid later de naamgever werd van de leerstoel die Ron na zijn afscheid
als ambtenaar zou gaan bekleden.
Hoewel het integriteitsbeleid genuanceerd was (en we, zoals Dales
zei, ‘de zaak niet onnodig moesten dramatiseren’), ontstond toch
het beeld dat de ambtelijke dienst als totaal eigenlijk niet te vertrouwen
was. Dat was een aanvulling op het al langer bestaande
idee dat die ambtelijke dienst machtig was. Machtig maar niet te
vertrouwen. Dat beeld leidde vervolgens tot de voorkeur te kiezen
voor de nuloptie: ambtenaren mogen zelfs niet de schijn van belangenverstrengeling
laten zien. Ja, zelfs informeel contact tussen
ambtenaren en het veld werd met argusogen bekeken en zeker niet
aangemoedigd, wat op den duur soms leidde tot een type ambtenaar
dat niet altijd goed doorhad wat er in de wereld speelde. Het
is een lastig dilemma, waarvoor Ron overigens met zijn werk als
hoogleraar op de Dales Leerstoel nuttige aanknopingspunten heeft
geleverd.
De structuur van de ambtelijke dienst veranderde niet of nauwelijks,
maar het type ambtenaar is, door de jaren van Rons ambtelijke
carrière heen, wel sterk gewijzigd. Met de opkomst van de
allround manager en het terugdringen van de langjarige professionele
expert als belangrijkste veranderingen. Bovendien werden de
omgangsvormen harder, werd ook in de media ten opzichte van
ambtenaren ‘meer op de man gespeeld’ en daalde, door een serie
ontwikkelingen, het aanzien van het ambtelijke vak.
Het was een ontwikkeling waar Ron met enigszins lede ogen naar
moet hebben gekeken. Weliswaar was de organisatie van de overheid
rond 2000 nog ongeveer dezelfde als die in 1968, met dertien
departementen van ongeveer dezelfde soort. Maar de personele
bezetting was geheel veranderd, de werkwijzen waren compleet
gewijzigd. Ook het taalgebruik overigens: veel managementjargon
met vreselijke woorden als ‘aansturen’, ‘doorzettingsmacht’ en ‘scoren’.
Om nog maar te zwijgen van performance indicators, empowerment
en outsourcing. Er was nog wel ruimte voor de professionele
deskundigheid die ambtenaren als Ron hadden opgebouwd, maar
het respect daarvoor was minder geworden. Waar vroeger slechts
bij grote uitzondering een deskundig weerwoord als gezeur werd
afgedaan, nam dat gaandeweg toe.
69

70
Ron heeft het geluk gehad dat hij een fascinerende periode in de
ontwikkeling van de ambtelijke verhoudingen heeft meegemaakt
en daarbij het vaandel van de deskundige ambtelijke jurist succesvol
hoog heeft weten te houden. Bovendien kreeg hij de gelegenheid
om na zijn ambtelijke periode die ervaringen om te zetten
in een wetenschappelijke carrière. Dat gaf hem de gelegenheid te
reflecteren op de ontwikkelingen die hij in het ambtelijke domein
had waargenomen. De integriteit van de ambtelijke dienst was
daarbij een belangrijk thema. Maar op een nog hoger abstractieniveau:
het geloof in de functie van een goed toegeruste overheid,
voorzien van ambtenaren als vaklieden. De groeiende spanningen
tussen het politieke en het ambtelijke domein zullen hem daarbij
een doorn in het oog zijn geweest. Ook het verminderde aanzien
van de ambtenaar zal hem geen genoegen hebben gedaan. Net zo
min als afslanking, privatisering en inhuur van externen. Om nog
maar niet te spreken van voorstellen om de ambtelijke status op
te heffen en ambtenaren te gaan behandelen als normale werknemers.
Ron vertegenwoordigt een type ambtenaar dat weliswaar in aantal
en aanzien aan het verminderen is, maar ook tot in de verre
toekomst nog zeer hard nodig: deskundig, gespecialiseerd in één
bepaald onderwerp, honkvast en toegewijd aan de publieke zaak,
met grote inzet een bijdrage leverend aan het algemeen belang dat
bij hem altijd verre voor het eigen belang ging. Het voorbeeld dat
hij als ambtenaar zelf gaf en zijn vele wijze lessen als hoogleraar
zullen nog lang veel ambtenaren inspireren, ongeacht de vraag of
ze in de toekomst beschikken over een ambtelijke status of niet.
Ron Niessen, een echte Public Servant.

Jan Schinkelshoek
‘Wij ambtenaren zijn de kwaadsten niet’
Pleidooi voor eerherstel van de
klassieke ambtenaar
opgedragen aan Ron Niessen
Gaandeweg zijn ook ambtenaren veel te min over zichzelf gaan denken. Jan Schinkelshoek,
oud-lid van de Tweede Kamer, pleit – tegen de verdrukking in – voor ‘eerherstel
van de klassieke ambtenaar’. Bureaucratie is óók een zegen. “Dorknoper is de
kwaadste niet…”
“Op zijn kantoor in Rommeldam zat de ambtenaar 1e klasse die
middag beleefdheden uit een ambtelijk schrijven te verwijderen.” 1
Nee, niet burgemeester Dickerdack, commissaris Bulle Bas, zelfs
niet Wammes Waggel, laat staan Tom Poes, is mijn favoriet in Marten
Toonders onvolprezen sage over Heer Bommel. Het is de veelzijdige,
hardwerkende en consciëntieuze ambtenaar der 1 e klasse
Dorknoper, iemand die – toegegeven, een tikkeltje saai, fantasieloos
– onverstoorbaar en vooral plichtsgetrouw z’n werk doet. Zonder
onderscheid des persoons. En, zelfs als de burgemeester en andere
bestuurders in paniek dreigen te raken, het hoofd koel houdt.
Dorknoper komt er helaas niet goed af.
Ook zijn geestelijk vader, Marten Toonder zelf, heeft hem een
paar keer onheus bejegend. Hij heeft hem de ‘onsympathiekste’,
zelfs ‘gevaarlijkste’ genoemd van alle typetjes die optreden in
‘Bommel’ 2 . Met name de dienstklopperij wordt hem kwalijk genomen:
“Daar ben ik weer, met politiebegeleiding deze keer.”’
1 Bommelcitaten, verzameld door Pim Oosterheert,
uitgegeven door Ton Paauw, Soest (2006)
2 idem
3 De hupbloemerij (1968)
73

74
Zijn dienstijver krijgt inderdaad bij tijd en wijle iets ongenadigs.
Hij schrikt er niet voor terug – “de voorschriften zijn erg stipt op
dat punt” 4 – om met onbetaalbare belastingaanslagen zijn medeburgers
in de ellende te storten…
Wellicht onder invloed van ‘Bommel’ is Dorknoper in de loop
der jaren uitgegroeid tot het symbool van verstarde, dorre ambtelijke
bureaucratie. “Wanneer men maar zorgt dat de papieren
in orde zijn, staat de overheid een ruime mate van vreedzaam
leven toe.” 5
***
Dorknoper verdient eerherstel.
Ondanks enkele curieuze karaktertrekjes is hij het prototype van
de klassieke ambtenaar. Hij kent z’n zaken – tot in de puntjes. Hij
is veelzijdig, van veel markten thuis. Hij gaat onbevooroordeeld te
werk. Hij is het tegenovergestelde van lui. Hij gaat niet over één
nacht ijs. Hij baseert zich op wetten en regels. Anders gezegd: de
burger weet wat hij aan hem heeft.
Die klassieke ambtenaar heeft het zwaar te verduren.
Het is rond het Binnenhof ‘bon ton’ geworden om met een zekere
nonchalance, soms zelfs grenzend aan dedain, te spreken over de
ambtenaar. Soms krijg je de indruk dat hij meer een sta-in-de-weg
is geworden dan iemand waar geen minister zonder kan. Dat laat
zich misschien wel het duidelijkst aflezen aan het gemak waarmee
Kamerbreed gesproken wordt over afslanking van het ambtenarenapparaat.
Maar het zit dieper dan een oppervlakkige, ietwat getoonzette populistische
afkeer van alles wat riekt naar regelzucht en formalisme.
Het heeft minstens zoveel te maken met de veranderde kijk op
het ambtenaarschap.
In de hitte van een debat heb ik, een tikkeltje losjes ongetwijfeld,
wel eens beweerd dat de ambtenaar gaandeweg is gedegradeerd tot
‘publieke puinruimer’. ‘Hij/zij wordt veel te vaak gebruikt als stoplap,
als manusje van alles, als de loodgieter die alle gaatjes moet solderen.’
6 Dat zei minder over de ambtenaren dan over de politiek. Het
zei vooral iets over het politieke primaat, over politieke zeggingskracht,
over politieke prioriteiten, over politiek die weet wat zij wil.
Als de ambtenarij ergens onder lijdt, is het wel onder politieke on-

helderheid en parlementaire dubbelzinnigheid. Nog steeds zijn politiekbeleidsmatige
prioriteiten niet altijd even helder. Nog steeds
maken ministers onvoldoende duidelijk wat echt moet - en wat
niet. En nog steeds zadelt met name de Tweede Kamer het ambtelijk
apparaat op met tegenstrijdige of zelfs onmogelijke opdrachten.
Iedereen die een tijdje in ‘Den Haag’ heeft rondgelopen, zal het
beeld herkennen.
En dan is er nog het managementdenken. Ook de overheid is in de
greep gekomen van een alsmaar uitdijende ‘controlitus’, een bureaucratische
‘overhead’ die professionals van hun werk houdt via
overleg, registratie, controle en verantwoording. Aan je eigen werk
– het werk waarvoor je bent aangenomen, het werk waarvoor je
bent opgeleid – kom je steeds minder toe.
De overeenkomsten met het onderwijs, de gezondheidszorg
en andere maatschappelijke sectoren zijn te treffend om over het
hoofd te zien. Net zoals de verpleegkundige aanloopt tegen protocollen
en de agent omkomt in papierwerk, is de modale ambtenaar
omgeven door een korst van regels, voorschriften en ‘overhead’ –
gesymboliseerd door de vaak met de meest bijzondere titels uitgedoste
manager, de man of vrouw die, voor geen kleintje vervaard,
vandaag met even groot gemak aan de gang gaat op een ander terrein
dan hij gisteren nog ‘aanstuurde’.
Die managementhausse was een onvermijdelijke reactie op de
toegenomen complexiteit van overheid, politiek en bestuur. En
misschien ook wel de democratisering. Kon je het wel overlaten
aan specialisten, aan witte jassen, aan ‘technocraten’?
Maar die ontwikkeling stuit steeds meer op grenzen. Ook binnen
het bestuur is de leiding overgenomen door managers, mensen
die héél bekwaam zijn (naar Wim Kan), die je best om een
boodschap kunt sturen. Maar van een overmatige affiniteit met
het beheerde beleidsterrein hebben ze geen last.
4 De nozellarven (1959)
5 De kwanten (1958)
6 Discussie voor Centrum Arbeidsverhoudingen
(CAOP), juni 2008
75

76
Dat trekt z’n sporen.
Het declasseert ambtenaren tot uitvoerders, tot klusjesmannen.
Het heeft het zelfvertrouwen aangetast, zeker de superioriteitsgevoelens
van weleer. Het maakt ambtenaren tot een mikpunt,
ook van politiek en zelfs publiek onbehagen. En het raakt
de beroepseer.
Stapje voor stapje is ‘de ambtenaar der 1 e klasse’ – Dorknoper
liet zich zo met trots noemen – van z’n voetstuk gevallen. Wie laat
nog met trots in het telefoonboek zetten dat hij rijksambtenaar is?
Voor de oorlog – kijk er Haagse telefoonboeken maar op na – was
dat niet ongewoon.
***
Vandaar mijn pleidooi voor eerherstel van de klassieke ambtenaar.
Dat begint er mee dat we niet te gewoontjes over ambtenaren moeten
doen. Als ‘dienaren van de publieke zaak’ zijn het geen gewone
werknemers. Alleen al daarom heb ik sympathie voor de bijzondere
ambtenarenstatus, die ook sommigen binnen mijn partij het
liefst zien verdwijnen. Natuurlijk is er best iets voor te zeggen. De
directeur van het Van Gogh Museum doet geen ander werk dan
zijn collega van het Rijksmuseum aan hetzelfde Museumplein
Maar een ambtenaar, dienaar van het algemeen belang, heeft
toch iets bijzonders, iets dat te maken heeft met toegevoegde publieke
waarde. Dat geldt voor de kern van beleidsambtenaren, verbonden
aan de politiek. Maar ook en misschien nog wel meer voor
‘maatschappelijke dienstverleners’ (WRR), zoals onderwijzers, verpleegkundigen
en politiemensen, dan lange tijd verondersteld.
Wat heeft die klassieke ambtenaar te bieden? Hij onderscheidt
zich door liefde voor het vak. Vakbekwaamheid, professionaliteit,
inhoudelijke deskundigheid doen er ook binnen het publieke domein
minstens zo veel toe als nieuwerwetse capaciteiten die te maken
hebben met netwerkvaardigheid en omgevingssensitiviteit.
Het is een cocktail die wordt afgeblust met een vleugje bezieling.
Als parlementariër verkondigde ik binnen en buiten de Tweede
Kamer steevast drie stellingen:
1. Ambtenaren, overheidsdienaren, moeten een bovengemiddelde
liefde hebben voor de publieke zaak. Ja, dat zegt ook iets over
de salarissen. Wie veel wil verdienen, kan het beter proberen bij
een bank of zo.

2. Mijn tweede stelling is dat je – willekeurig voorbeeld – als topambtenaar
van Binnenlandse Zaken je verbonden moet weten
met het binnenlands bestuur. Net zoals een directeur-generaal
Water iets met water moet hebben en een directeur Communicatie
uit ‘zijn’ vak – communicatie, voorlichting, journalistiek,
PR – moet voortkomen.
3. Daarom moet ook een einde worden gemaakt aan het bijna
dwangmatige rouleren van topambtenaren. Nieuwe leus voor
de Algemene Bestuursdienst: ‘Vakmanschap is meesterschap’.
Dat bleek niet altijd vanzelfsprekend. Ook niet voor ambtenaren.
Hetgeen des te meer duidelijk maakt hoe hard zo’n eerherstel nodig
is. Er is gaandeweg een bepaalde, beperkte kijk op de bureaucratie
ingesleten, een kijk die verdacht veel lijkt op onderwaardering. Of
is er iets weggesleten?
***
Eerherstel van de klassieke ambtenaren vereist misschien wel in
de eerste plaats herontdekking van de ‘publieke zaak’ – als iets van
vitaal belang, als iets waar werkelijk iedereen belang bij heeft.
De overheid is geen BV, burgers zijn geen klanten, publieke dienstverlening
is geen ‘product’. Dat stelt ook speciale eisen aan de
ambtenaar. Eisen die te maken hebben met klassiek-weberiaanse
waarden als rechtszekerheid, voorspelbaarheid, zorgvuldigheid en
rechtsgelijkheid.
Ja, dat heeft een prijs. Het gaat gepaard met een zekere traagheid,
misschien wel rompslomp. Maar de burger krijgt er, als het
goed is, wel iets voor terug: vastigheid, betrouwbaarheid.
Het gaat me vooral om het evenwicht.
Natuurlijk heb ik oog voor de nadelen van de klassieke ambtenarij.
Het heeft ook iets van – de uitdrukking is wederom van Weber
– ‘ijzeren kooien’. Een te scherp doorgevoerde taakverdeling, te
strakke hiërarchie en al te objectieve beoordelingscriteria leiden al
te gemakkelijk tot formalisme, het wegduiken voor verantwoordelijkheid,
overbodig papierwerk en een bijna dwangmatige gelijke
behandeling van ongelijke gevallen. Je behoeft Dorknoper maar
oppervlakkig te kennen om te zien dat rechtszekerheid te vaak
vastloopt in eindeloze procedures, voorspelbaarheid verwordt tot
77

78
starheid, zorgvuldigheid hetzelfde blijkt als risicomijdend gedrag
en rechtsgelijkheid uitloopt op uniformering.
En dan begin ik welbewust niet over ‘Schreibtischmörder’…
Die uitwassen van de onberispelijke, correcte bureaucratie zijn te
duidelijk om schouderophalend aan voorbij te gaan. Misschien
zou Weber zelf wel als eerste de ontaarding aan de kaak stellen.
Dat vergt een actualisering van de weberiaanse kernwaarden:
rechtszekerheid, voorspelbaarheid, zorgvuldigheid en rechtsgelijkheid.
Een actualisering die begint bij het treffende, eigenlijk onovertroffen
advies dat diezelfde Max Weber, direct na de catastrofe
van de Eerste Wereldoorlog, aan politici gaf: “Man kan sagen, dass
drei Qualitäten vornehmlich entscheidend sind für den Politiker:
Leidenschaft – Verantwortungsgefühl – Augenmass” 7 – om in de
harde, weerbarstige werkelijkheid je doel te bereiken (“ein starkes
langsames Bohren von harten Brettern”).
Wat maakt een ambtenaar tot een goed ambtenaar? Precies:
passie, verantwoordelijkheidsgevoel en inschattingsvermogen –
een timmermansoog.
***
Dat mag iedereen lezen als een herwaardering van de zo vaak verguisde,
ondergewaardeerde bureaucratie.
Over die waarde wordt veel te vaak met nonchalance gesproken.
Te dikwijls beperkt ook het politieke debat zich tot de schaduwzijden,
de uitwassen van bureaucratie, nadelen die er ook zijn.
Uiteenlopend van ellenlange procedures tot nog onbegrijpelijker
formalisme.
Maar het ambtenarenapparaat levert ook een ordentelijke, geregelde
gemeentereiniging op, het geeft iedereen even veel aanspraak
op huursubsidie en het produceert betrouwbare paspoorten.
Het is de beste garantie tegen corruptie en willekeur. En het
staat er borg voor dat gelijke gevallen in gelijke omstandigheden
ook daadwerkelijk gelijk worden behandeld.
Bureaucratie is ook een zegen.

Nee, ambtenarij is niet altijd even vriendelijk, toegankelijk, doortastend,
de ambtenaar is vaak veeleisend, soms een tikkeltje betuttelend.
“Mijnheer Bommel OB, als ik me niet vergis?”, sprak Dork-
noper. “Mag ik even storen? Blijkens mijn gegevens hebt u vergeten
om te betalen voor uw werkgeversvergunning. De eerste termijn
van uw levensbelasting is trouwens ook vervallen. En mag ik
uw kasteelpermissie even inzien?” 8
Maar diezelfde ambtenaar is ervan doordrongen, zo blijkt uit
hetzelfde verhaal, dat hij en zijn collega’s er zijn om ‘de burgerij
te helpen’, om de publieke zaak te dienen, om – met gevoel voor
verhoudingen – zaakjes soepeltjes af te wikkelen: “Als u de wet gehoorzaamt,
zijn wij de kwaadsten niet.” 9
Ja, dat pleit voor eerherstel van Dorknoper.
Jan Schinkelshoek, oud-ambtenaar van het ministerie van Justitie,
was tot 2010 lid van de Tweede Kamer voor het CDA.
7 Max Weber, Politik als Beruf (1919), heruitgegeven
door Reclam, Stuttgart, 1992
8 De Vuursalamander (1965), aflevering 5386
9 De Vuursalamander (1965), aflevering 5403
79

Ambtelijke deugden en integriteit
81

Paul van Tongeren
Ethische oefening *
Het werk van Ron Niessen is vooral juridisch van aard. Maar recht is
gestolde moraal, en levend recht zal daarom steeds opnieuw vloeibaar
gemaakt moeten worden door ethische reflectie op die morele
ondergrond. De ethiek herinnert daartoe aan het morele besef en
de morele idealen die we proberen tot uitdrukking te brengen en te
verwerkelijken in rechtvaardige regels, procedures en structuren,
en in organisaties die strekken tot het welzijn van zoveel mogelijk
mensen. Nadenken over dat morele besef en die morele idealen
kan op verschillende manieren. Ethiek kan dus op verschillende
manieren beoefend worden, en een van die manieren stelt precies
dat aspect van ‘oefening’ meer centraal. Via een korte aanduiding
van drie vormen van ethiek, ga ik op één daarvan en de rol van
oefening daarbij, nader in.
Waarden, normen, deugden
Verschillende vormen van ethiek stellen verschillende aspecten
van de morele ervaring centraal. Wie zijn uitgangspunt neemt in
de idealen, zal een centrale rol toekennen aan waarden. Waarden
worden nooit helemaal verwerkelijkt: ze blijven altijd aantrekken
en uitdagen. Maar als ze te weinig of helemaal niet verwerkelijkt
worden, trekken ze ook steeds minder aan en worden ze
licht vergeten, of slechts in een meer of minder melancholieke
herinnering bewaard.
Waarden verwerkelijken is niet gemakkelijk, om velerlei redenen:
ze vragen altijd meer dan we kunnen; de werkelijkheid lijkt
ons soms te dwingen om vuile handen te maken; waarden kunnen
* Onderdelen van deze tekst zijn eerder gepubliceerd
in: Paul van Tongeren, ‘Oefening baart deugd’
In: A. Rutgers van der Loeff e.a., Geëngageerd.
83
Ondernemers over hun betrokkenheid. Zoetermeer
(Meinema) 2003, p.9-17.

84
onderling botsen: niet alleen onze eigen waarden sporen niet altijd
met elkaar, we zijn bovendien niet alleen op de wereld maar moeten
met andere mensen samenwerken; mensen die vaak andere
waarden lijken te koesteren. Wat kunnen we doen om te voorkomen
dat we helemaal afdwalen als we de idealen niet meer helder
voor ogen hebben, of als we moeten samenwerken met mensen die
niet dezelfde idealen hebben?
Een van de dingen die we dan soms wel doen is: normen formuleren;
normen die tenminste een minimum aan afspraken vastleggen, en
die – in tegenstelling tot de vrijblijvender waarden – dwingen en
binden. Veel hedendaagse ethieken stellen die normen centraal.
Odysseus wist dat hij zijn doel – thuiskomen bij Penelope – wel
eens zou kunnen vergeten als hij de Sirenen zou horen. Daarom
liet hij zich vastbinden door zijn makkers en gebood hij hen, niet
naar hem te luisteren. Het lukte. Maar alleen doordat die makkers
was in hun oren hadden en de doortocht langs de even verleidelijke
als gevaarlijke rotsen niet al te lang duurde. Stel je voor dat
Odysseus zijn hele tocht, vastgebonden aan de mast had moeten
voltooien! Stel je voor dat een mens, een bedrijf, een organisatie,
een overheidsapparaat of een samenleving het zouden moeten volhouden
met enkel normen!
Waarden zonder de steun van normen worden gemakkelijk vergeten
of blijven krachteloos. Maar normen zonder het zicht op waarden
blijken al gauw waardeloos en houden het in ieder geval niet
lang vol – ook niet met meer controle of strengere sancties. Terecht
worden waarden en normen dan ook doorgaans samen genoemd.
Maar is het voldoende om ze samen te noemen? Het grote probleem
is daarmee niet opgelost: het probleem dat erin bestaat ze samen
te houden.
Een van de redenen waarom de deugdethiek langzamerhand
een steeds grotere rol gaat spelen, zowel in de ethische theorie als
in de toepassing daarvan op allerlei domeinen, ligt hierin. Dat wat
een lange traditie aanduidde met het woord ‘deugd’ is precies de
verbinding van die twee, waarden en normen. Deugden zijn houdingen
waarin – door oefening – het gekoesterde ideaal zich heeft
vertaald in een tweede natuur, die maakt dat de deugdzame ‘als
vanzelf’ handelt in de richting van dat ideaal.
Dat gaat niet een-twee-drie; het is – zoals gezegd – een kwestie
van oefenen. Maar dat is dan ook precies wat de deugdethiek cen-

traal stelt: de oefening. Waar andere ethieken ons kunnen helpen
onze idealen te verwoorden of onze plichten te onderkennen, is de
deugdethiek erop gericht onszelf te vormen, zodat we steeds meer
als vanzelf, en daardoor graag en dus met plezier, daadwerkelijk
handelen in de richting van het ideaal.
In het volgende probeer ik – op zo praktisch mogelijke wijze – iets
meer over de deugdethiek te zeggen aan de hand van drie soorten
oefeningen waarmee we de deugd in de alledaagse praktijk,
ook in die van de ambtenaar en het overheidsapparaat, kunnen
verwerkelijken.
Voorbeelden
Mijn vader hield ervan in zijn vrije tijd te klussen in het huis. In
een periode van vele jaren nam hij kamer na kamer onder handen
en verbouwde zo geleidelijk aan het hele huis. Ik vond het altijd
heerlijke dagen: die zaterdagen en vakantieweken waarin hij met
zijn uitgebreide – en grotendeels weer van zijn vader geërfde – collectie
gereedschap in de weer was. En dat ondanks het feit dat ik, in
tegenstelling tot mijn broers en enkele van mijn zussen, niet mocht
helpen. Ik had namelijk de naam zo onhandig te zijn dat ik alles
verkeerd deed en liet vallen, zodat ik meer kapot maakte dan bijdroeg
aan enig herstel. Ik was daardoor veroordeeld tot toekijken;
en dat heb ik dan ook vele uren en dagen gedaan: op veilige afstand
kijken naar hoe mijn vader het gereedschap hanteerde en de materialen
bewerkte. Toen ik veel later zelf een huis kocht waarin een
en ander opgeknapt moest worden en besloot dat toch maar zelf te
proberen, bleek dat ik het nog niet zo slecht deed. Weliswaar had
ik nog weinig praktische ervaring, maar ik had gezien hoe mijn
vader de beitel vasthield, hoe hij het schietlood gebruikte, hoe hij
stond als hij zaagde, enzovoort. Ik bleek, als vanzelf, de goede houding
aan te nemen bij al die werkzaamheden doordat het beeld
van hoe hij het deed, als voorbeeld in mij gegrift stond. En iedereen
die heeft geleerd op de lijn te zagen, of een spijker niet krom
te slaan, heeft ontdekt dat het geheim van het succes vooral in die
houding zit.
De wijsheid van de meester-gezel-pedagogie ligt hierin: je leert
maar door eerst het voorbeeld na te volgen. Dat geldt voor handenarbeid,
evenals voor andere activiteiten. De schrijver Gerard Reve
85

86
zei eens dat wie zelf, op een eigen wijze wil leren schrijven, moet
beginnen met zo goed mogelijk zijn ideale schrijver na te bootsen:
zijn voorbeeld na te volgen. Je ontdekt je eigen beste stijl door de
navolging van degenen wiens stijl je bewondert. De deugdethiek
stelt dat dat ook geldt voor het domein van de moraal. Als je wilt
proberen goed te handelen, moet je kijken naar hoe voorbeeldige
mensen het doen.
Iedereen kent mensen in zijn omgeving die hij bewondert. Je
vader of moeder of een ander familielid, iemand in de buurt waar
je woont, een collega, een leermeester, desnoods iemand die je kent
uit verhalen, uit wat je van hem of haar gezien of gelezen hebt in
documentaires of (auto)biografieën. Mensen die je bewondert,
voorbeeldige mensen maken op een heel concrete manier zichtbaar
wat goed handelen is. Door je aan hen te spiegelen leer je het
zelf te doen. Wie dat probeert, kan bovendien nog een ander merkwaardig
effect ontdekken.
Iedereen kent waarschijnlijk het zogenaamde rollenspel: een
casus van een dilemmatische situatie of van een conflict tussen
partijen wordt nagespeeld door een groep mensen, in een poging
om door oefening te leren hoe je je daarin zou moeten opstellen.
Bijna altijd hebben zulke gesprekken het volgende verloop: de
verschillende partijen die zijn vertegenwoordigd hebben allemaal
hun eigen belang. Zodra ze met elkaar gaan praten trekken ze zich
terug op hun eigen belang. De kloof tussen de verschillende belangen
wordt veelal in eerste instantie dieper en scherper door het gesprek
waarin ze met elkaar geconfronteerd worden. De conclusie
van een eerste ronde is dan ook doorgaans, ‘dat we er nog eens een
keer over zullen moeten praten’. In vervolggesprekken, en onder
druk van de noodzaak om tot een oplossing te komen, wordt dan
gezocht naar een positie van waaruit de belangen zouden kunnen
worden overbrugd: een neutrale voorzitter, een formele procedure
of eventueel een compromis waarin iedereen een beetje toegeeft.
Het loont de moeite om een dergelijke gang van zaken eens te
doorbreken en de hulp in te roepen van het voorbeeld. In verschillende
trainingen en cursussen zette ik op een gegeven moment de
rollenspel-discussie stop en gaf ik de deelnemers de opdracht zich –
ieder voor zich – te concentreren op een voorbeeldige figuur die zij
kenden uit hun omgeving. Nadat men zich die persoon zo concreet
mogelijk voor de geest had gehaald, vroeg ik hen zich weer in hun
rol te begeven en zich af te vragen hoe die voorbeeldige persoon
zich daarin zou hebben opgesteld. Wanneer het gesprek dan weer

van start ging moest iedereen zich, in de eigen rol en dus ook nog
steeds met de eigen belangen, zoveel mogelijk proberen te richten
naar en te spiegelen aan dat voorbeeld. Tot verrassing van alle
deelnemers bleek keer op keer dat men het eigenlijk over de zaak
zelf veel meer met elkaar eens was, dan tevoren het geval leek. Natuurlijk
bleven er problemen die moesten worden opgelost, maar
de basis voor zo’n oplossing was niet meer alleen het eigen belang
en de noodzaak om eruit te komen, maar een gemeenschappelijke
overtuiging omtrent het goede; en de weg naar een oplossing werd
niet alleen maar gezocht in formele procedures, maar ook in een
inhoudelijk debat.
Ook in de typische dilemma’s en andere conflictsituaties waarin
de ambtenaar verzeild kan raken (loyaliteitsconflicten, fraude,
schending van privacy, omkoping, enzovoort) kan het helpen om
zich bewust te worden van de eigen voorbeeldfiguren en die uitdrukkelijk
als oriëntatie te gebruiken. En voor de morele cultuur
van het ambtelijk apparaat is het van belang, niet alleen de schendingen
van de regels aan de kaak te stellen, maar ook voorbeeldig
handelen in het licht te plaatsen.
Midden
Wat je in een rollenspel kunt oefenen, kun je ook leren door je achteraf
eens af te vragen hoe je je zou hebben opgesteld, wanneer je
de ‘voorbeeldmethode’ zou hebben gehanteerd. Zowel het spel als
de reflectie achteraf geven de mogelijkheid om in een rustiger en
vrijere omgeving uit te proberen wat in de drukte van de dagelijkse
realiteit pas zal lukken als er voldoende geoefend is. Een dergelijke
ruimte van reflectie is ook nodig voor de volgende oefening.
De deugd is volgens de theorie van de deugdethiek altijd een midden
tussen extremen. Nemen we het standaardvoorbeeld van de
moed of de dapperheid. Inzake ons verlangen naar veiligheid en
onze angst voor gevaar, kunnen we gemakkelijk twee extremen
formuleren: iemand kan te weinig angst hebben en te weinig gericht
zijn op veiligheid. Zo iemand zal het niet eens opmerken als
er gevaar dreigt, of hij zal het gevaar alleen maar ervaren als een
uitdaging en zich er gemakkelijk instorten. We noemen zo iemand
roekeloos. Aan het andere uiterste staat degene die te veel angst
heeft voor het gevaar en te veel gehecht is aan zijn eigen veiligheid.
Hij zal gevaar vrezen waar het nog niet eens dreigt en wegrennen
87

88
zodra het zich voordoet. Zo iemand noemen we laf. De deugd van
de moed zien we bij diegene die het juiste midden weet te vinden
tussen de beide extremen.
Nu klinkt dat natuurlijk simpeler dan het is. Het midden is immers
ten eerste geen rekenkundig midden. Het ligt niet voor iedereen
op dezelfde plaats en is niet in elke situatie hetzelfde. Zoals sommige
mensen meer voedsel nodig hebben dan andere, zo kunnen
sommigen meer spanning en gevaar verdragen dan anderen. Maar
dat neemt niet weg dat er voor iedereen zo’n juist midden is, en
misschien kun je er maar het best van uitgaan dat het verder weg
ligt van dat extreem waartoe je het meest geneigd bent, of waarin je
het gemakkelijkst vervalt. Ten tweede ligt het midden niet alleen
tussen te veel en te weinig, maar ook tussen te vroeg en te laat, te
langdurig en te kort, en al die andere manieren waarop extremen
kunnen worden geformuleerd.
De oefening ligt voor de hand. Vraag je af, in een rollenspel of
in een moment van reflectie achteraf of tussendoor, wat de sterkste
emotie of drijfveer is die je ervaart in de situatie waarin je zit:
angst, bezorgdheid, ongeduld, irritatie, verontwaardiging, ambitie,
verlangen naar macht of beheersing, of welke andere streving
dan ook. Zoek vervolgens naar de extremen van die drijfveer: we
kunnen bijvoorbeeld te veel en te weinig ambitie onderscheiden;
we kennen mensen die overmatig bezorgd zijn en anderen die te
zorgeloos leven; we zien mensen die verblind worden door hun
verlangen om de zaak in de vingers of onder controle te krijgen en
anderen die veel te gemakkelijk alles maar laten lopen; we kunnen
te snel verontwaardigd zijn, maar ook te laat of te traag. Vanuit
die extremen kun je dan vervolgens op zoek gaan naar het midden.
Dat kan ofwel door goed naar de extremen te kijken en daarvan op
afstand te blijven en als Odysseus tussen Scylla en Charybdis door
te varen; het kan ook door een begrip te vormen van het midden,
dat voor ogen te houden en daarop af te koersen.
Wie dat probeert zal in ieder geval ook ontdekken dat dit midden
van de deugd radicaal onderscheiden is van de middelmatigheid
die er soms wel van gemaakt is. Door allerlei moralisten is de
deugd soms vertekend tot een kenmerk van de burgerlijke braafheid
die we eerder minachten dan bewonderen. Wat middelmatig
is kan nooit deugdzaam zijn in de zin van de klassieke deugdethiek.
Deugd (latijn: virtus = kracht; Grieks: aretè = voortreffelijkheid)
moet eigenlijk verstaan worden als ‘virtuositeit’ of ‘excellentie’.
‘Deugen’ is niet ‘in orde zijn’, maar ‘heel goed zijn’, ‘excelleren’. Wat

middelmatig is, is onzichtbaar, maar de deugd is – ook letterlijk –
uitstekend: zij steekt boven het gewone uit. De ideale sportman
weet het midden te vinden tussen te veel en te weinig trainen, te
vroeg en te laat pieken, te sterk en te weinig ambitieus zijn, en precies
daardoor steekt hij boven de anderen uit en kan hij een voorbeeld
worden voor anderen. De virtuoze kunstenaar oefent niet te
kort en niet te lang. Op dezelfde manier is het midden van de deugd
een voorbeeldige virtuositeit. De deugdelijke ambtenaar zet zijn eigen
mening niet te veel en niet te weinig buiten spel.
Kardinale deugden
Er zijn veel meer manieren waarop de deugd kan worden geoefend.
Ik noem tot slot nog een voor de hand liggende manier: we kunnen
ons concentreren op de deugden die omschreven zijn in die lange
traditie van de deugdethiek, en proberen ons handelen daaraan
te meten.
Het is tegenwoordig ‘in’ om te zeggen dat en waarop je mag
worden ‘afgerekend’. Op een afgesproken moment mag de rekening
worden opgemaakt: heb je tot stand gebracht wat je beloofd
hebt of waarvoor je was ingehuurd? Zijn de ‘targets’ gehaald? Daar
is niets op tegen wanneer die ‘targets’ voldoende ‘inclusief’ zijn
geformuleerd. Dat wil zeggen: wanneer het te behalen resultaat
niet te abstract is geformuleerd, maar ook de wijze waarop het is
gerealiseerd daarin verdisconteerd is. Maar wie de productiviteit
van zijn organisatie weet te verdubbelen door onverantwoorde risico’s
te nemen, heeft alleen in zeer beperkte en bedenkelijke zin
zijn doelstellingen gerealiseerd. Het spreken in termen van ‘afrekenen’
kan gemakkelijk tot een simplisme worden, dat alles wat
moeilijker meetbaar is niet meer laat meetellen. Het gevolg is dat
iemand de afgesproken resultaten kan behalen, terwijl het toch
niet deugt.
De traditie van de deugdethiek heeft een aantal welomschreven,
standaarddeugdhoudingen opgeleverd die precies bij deze
toets van ‘de wijze waarop’ je handelt, behulpzaam kunnen zijn.
Die standaarddeugden zijn natuurlijk niet de enige die er zijn en
er is geen reden om aan te nemen dat niet elke tijd ook zijn eigen
deugden ontwikkelt. Maar vaak zal blijken dat die eigentijdse deugden
actuele vertalingen zijn van de grondhoudingen die al werden
beschreven in die standaarddeugden. Daarom heten ze ook al sinds
89

90
lang de ‘kardinale’ deugden. Dat komt van het latijnse woord cardo
dat ‘spil’ of ‘scharnier’ betekent. Het zijn de deugden ‘waar het
om draait’.
Sinds Plato al worden ze opgesomd als rechtvaardigheid, verstandigheid,
dapperheid en maat. En een rijke iconografische traditie
heeft ze verbeeld en toont daarmee hoe ze – in verschillende tijden
op verschillende manieren – tot de verbeelding hebben gesproken.
Er is hier geen plaats om ze uitgebreid te bespreken. Ik volsta met
een enkel woord van uitleg.
De dapperheid heb ik al kort genoemd. Het zal duidelijk zijn dat
ze vereist is overal waar gevaar dreigt of waar tegenslagen moeten
worden geïncasseerd.
De rechtvaardigheid zoekt steeds gelijkheid te realiseren: straf
naar de mate van de misdaad, loon naar werken, eer naar verdienste,
enzovoort.
De verstandigheid is de kwaliteit die voorkomt dat men zijn
blik teveel inperkt; het vermogen om, met oog voor de concrete
omstandigheden, tegelijk zicht te houden op het uiteindelijke en
omvattende doel. Een voorgenomen doelstelling staat in het kader
van een groter doel; een dienst maakt deel uit van een organisatie
en die speelt haar rol binnen de samenleving; haar diensten
verwijzen naar de mensen die ze nodig hebben en naar hun leven
en welzijn. Verstandig is degene die dat grotere doel weet te vertalen
in de gegeven condities. Verstandigheid verwijst bovendien
naar zelfkennis, die nodig is om het eigen handelen te sturen en
te voorkomen dat je als vanzelf vervalt in waartoe je nu eenmaal
geneigd bent.
De maat ten slotte is de deugd waarin het besproken principe
van het midden het sterkst tot uitdrukking komt. Men zegt wel dat
het menselijk handelen gedreven wordt door drie verlangens: het
verlangen om (bezit, veiligheid, welzijn) te verwerven, het verlangen
om te kunnen (regelen, zorgen, maken, tot stand brengen), en
het verlangen om te gelden (erkend te worden, gezien te worden,
bemind te worden). Die drie verlangens kunnen gemakkelijk ontaarden
in de drie grote ondeugden van hebzucht, heerszucht en
eerzucht, wanneer ze niet worden getemperd door de deugd van de
maat, die ze vormt tot deugden.
Wie zijn handelen toetst aan deze vier kardinale deugden, zal
ontdekken dat ze niet los verkrijgbaar zijn. Wie probeert rechtvaardig
te zijn zal in de situatie de juiste maat moeten kunnen bepalen;

hij zal daartoe op een verstandige wijze het uiteindelijke doel en de
concrete condities op elkaar moeten betrekken, en hij zal de moed
moeten hebben om ook tegenslagen en tegenwerking te trotseren.
Maar dat betekent ook dat wie zich op een ervan richt, tegelijk ook
met de anderen oefent. En oefening baart niet alleen kunst, maar
ook deugd.
Eigenlijk zijn alle deugden vertalingen van de grondhoudingen
die in deze vier kerndeugden worden samengevat. En we kunnen
nieuwe deugdhoudingen ontdekken door deze vier grondhoudingen
toe te passen op nieuwe gebieden. Zo kun je wellicht ook de
veelbesproken ambtelijke integriteit als een deugd uitwerken, door
de vier kardinale deugden toe te passen op de typische praktijk van
de ambtenaar. In ieder geval zullen we een functionaris niet integer
noemen als hij of zij niet ook moedig, maatvol, rechtvaardig en
verstandig weet te handelen.
Geleidelijke groei
Een laatste opmerking moet hier worden toegevoegd. Een ethiek
die de oefening centraal stelt, is geen ethiek van alles of niets.
Deugden zijn geen absolute grootheden, maar bestaan in kleinere
of grotere volmaaktheid. Zoals lichaamskracht groter en kleiner
kan zijn, zoals intellectuele kwaliteiten in meer of mindere mate
gevormd kunnen zijn, zoals artistieke gaven hoger of lager ontwikkeld
kunnen zijn, zo geldt dat ook voor die morele kwaliteiten die
we ‘deugden’ noemen.
Wanneer we – zoals gesuggereerd – ook integriteit een deugd
noemen, heeft dat een opmerkelijke implicatie. Het betekent namelijk
dat we afstand moeten nemen van de uitspraak van minister
Ien Dales, die in een toespraak voor de VNG in 1992 de discussie
over integriteit in het openbaar bestuur een krachtige impuls gaf.
Zij meende dat het met integriteit was als met zwangerschap: je
bent het of je bent het niet; ‘een beetje integer bestaat niet’. En Ron
Niessen citeert dat met instemming in zijn boek over de Ambtenaar
in de overheidsorganisatie (Kluwer 2003, p. 57).
Toch durf ik te betwijfelen of dat wel klopt. Als het een kwestie
is van alles of niets, kun je er namelijk ook niet beter in worden.
En als je er niet beter in kunt worden, kun je mensen die op voorbeeldige
wijze hebben laten zien wat integer ambtenaarschap is,
ook niet prijzen. Anders gezegd: als we dat wel doen, als we een Ien
91

92
Dales Award (!) uitreiken, en als we – met Ron Niessen – ijveren
voor een versterking van de integriteit in het ambtelijk apparaat,
moeten we toegeven dat die ook geleidelijk versterkt en gevormd
kan worden. Dat ook integriteit een kwestie van oefening is.

“In de discussie werd evenwel een relativering van de relativering van de waarde
van regels en gedragscodes aangebracht: regels en gedragscodes bieden houvast en
bescherming. Houvast voor degene die niet weet wat hij of zij met een bepaalde situatie
áánmoet; bescherming voor degene die gevrijwaard wil blijven van pesten op de
werkvloer, ongewenst (seksueel) gedrag e.d. Althans: regels en gedragscodes beogen
dat houvast en die bescherming te bieden. En daarmee relativeer ik de relativering van
de relativiteit van regels en gedragscodes.”
(Ron Niessen) 2
1.
Edgar Karssing 1
Regels
Over vuilnis, integriteit en de
relativiteitstheorie van Niessen
Inleiding
“Ron Niessen en Edgar Karssing zetten regels bij het vuilnis!” Aldus
Mieke van Tankeren. 3 Niessen en Karssing zouden volgens
haar veel te gemakkelijk regelgeving gelijkstellen aan pervertering
en oneigenlijk gebruik ervan. In haar bijdrage aan de discussie
over integriteit en beroepstrots – met de veelzeggende titel ‘Leve
de regels!’ – neemt ze de twee heren onder vuur omdat regels juist
bescherming bieden en handvatten in een veeleisende beroepspraktijk.
Niessen en Karssing goed kennende (…), meen ik dat Van
1 Edgar Karssing is als universitair hoofddocent
verbonden aan het Instituut voor Bedrijfsethiek
van Nyenrode Business Universiteit. De auteur
dankt Olga Crapels en Sacha Spoor voor hun
commentaar op het concept van deze bijdrage.
Voor reacties: e.karssing@nyenrode.nl
2 R. Niessen, ‘De relativiteitstheorie van Niessen’,
in: R. Niessen en E. Karssing (red.), ‘Geroepen
om het algemeen belang te dienen. Ambtenaren,
integriteit en beroepstrots’, Den Haag, CAOP
2008, blz. 33.
3 M. van Tankeren, ‘Leve de regels! Verantwoording
afleggen als beroepstrots’, in: R. Niessen en
E. Karssing (red.), ‘Geroepen om het algemeen
belang te dienen. Ambtenaren, integriteit en
beroepstrots’, Den Haag, CAOP 2008, blz. 58
95

Tankeren een prikkelende en ook noodzakelijke bijdrage levert aan
de discussie, maar iets te gemakkelijk voorbijgaat aan de nuances
in hun betoog. Al kan ik me goed voorstellen dat ze het er ook wel
een beetje naar hadden gemaakt. Van Tankeren reageert op een lezing
waarin ik in stevige bewoordingen kritiek uit op regels en de
daarbij behorende toezichts- en verantwoordingsarrangementen.
“Regels zorgen ervoor dat mensen ophouden met nadenken. Regels maken vlegels. Er
is sprake van een afnemende arbeidsmoraal wanneer medewerkers het gevoel hebben
dat ze als potentiële criminelen worden behandeld. Ook is er vertraging in besluitvormingsprocessen,
omdat zelfs voor eenvoudige beslissingen verschillende mensen hun
handtekening moeten zetten. Regels en procedures worden een doel op zichzelf. Medewerkers
hebben te weinig bevoegdheden om adequaat hun werk te doen. Ook dit gaat
ten koste van de motivatie van medewerkers. Al die verantwoordingsmechanismen
leiden slechts tot ritualisering, bureaucratisering, blikvernauwing, verstikking, pervertering
en het ondermijnen van verantwoordelijkheid.” 4
Niessen neemt in zijn lezingen en publicaties ook graag regels op
de korrel. Reeds in zijn oratie ‘Vluchten kan niet meer…’ betreurt
hij de “vlucht in nieuwe regels, gedragscodes en procedurele voorschriften”
als reactie op integriteitsincidenten. In de lezing waarop
Van Tankeren reageert, beargumenteert hij dit als volgt:
“Regels en gedragscodes bieden enig houvast, maar ze verleiden ook. Ze verleiden tot
de ontkenning de regel te kennen; tot de stelling dat wat daar niet in staat dus niet
verboden is, én ze verleiden tot niet-verder zelf nadenken”. 5
Wie het thema integriteit en integriteitsbeleid aansnijdt, het thema
waarop Ron Niessen en ik elkaar hebben gevonden, ontkomt
niet aan regels, voorschriften en procedures. Zelf heb ik met regels
altijd een haat-liefdeverhouding gehad. Ik weet dat je ze niet kunt
afschaffen, dat ze een belangrijke functie hebben. Tegelijkertijd
krijg ik er stevige kriebels van. Er is op zich niks mis met haatliefdeverhoudingen,
door betekenisvolle spanningsvelden kun je
je eigen denken verder ontwikkelen. Dan moet je wel een inspanning
leveren. Dat wil ik in dit hoofdstuk doen. Ik zal eerst verschillende
perspectieven op regels neerzetten. In paragraaf 2 laat ik zien
dat regels houvast en bescherming bieden. In paragraaf 3 kijk ik
naar de keerzijde van regels. In mijn slotwoord rond ik af met de
relativiteitstheorie van Niessen.

2.
Houvast en (zelf)bescherming
Regel 6 Plezier
Wie denkt dat werk alleen goed is als je er plezier aan beleeft, is bij ons aan het
verkeerde adres.
Regel 8 Privé-gesprekken
We zijn geen vrienden van elkaar, maar collega’s of chefs. Daarom komen de
privéaspecten onder werktijd op de laatste plaats. Gesprekken van persoonlijke
in plaats van zakelijke aard dienen te worden vermeden. Iemand die dat
werkelijk onmogelijk vindt, wordt verzocht zich tot het wezenlijke te beperken.
Vijf minuten praten over een privéonderwerp wordt gedoogd, voor meer
moet u wachten tot de middagpauze. 6
We moeten regels niet te gemakkelijk bij het vuilnis zetten in een
praktijk waarin rechtmatigheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid
belangrijke uitgangspunten zijn. Deze kernbegrippen van
onze rechtsstaat beschermen de burger tegen de grote macht van
de overheid. Juist regels dragen bij aan de realisering van de uitgangspunten.
Maar regels doen meer. In meer algemene zin:
• bieden ze houvast, want ze geven een richtlijn welk handelen
in een bepaalde situatie gepast is;
• maken ze eenduidig optreden mogelijk, want ze gelden voor
iedereen;
• vereenvoudigen en versnellen ze beslissingen, want het is niet
nodig in iedere situatie opnieuw te bepalen welke handeling
gepast is;
• geven ze duidelijkheid, want iedereen weet waar hij of zij aan
toe is. 7
4 E. Karssing, ‘Integriteit en beroepstrots’, in: R.
Niessen en E. Karssing (red.), ‘Geroepen om het algemeen
belang te dienen. Ambtenaren, integriteit
en beroepstrots’, Den Haag, CAOP 2008, blz. 15.
5 R. Niessen, o.c.: blz. 33.
97
6 J. Mair, ‘Het is mooi geweest. Het kantoor is geen
pretpark’, Schiedam, Scriptum 2003, blz. 70.
7 Ik maak bij de bespreking van regels mede
gebruik van passages uit hoofdstuk 2 van E.
Karssing, ‘Morele competentie in organisaties’,
Assen, Van Gorcum 2000.

Regel 10 Omgang
Leidinggevenden en collega’s worden onder kantoortijd in principe met “u”
en met de achternaam aangesproken. We gaan in principe op een hoffelijke,
vriendelijk-collegiale manier met elkaar om – niet te amicaal. Verder is niemand
verplicht om bijzonder lollig, charmant of onderhoudend te zijn. Een
slecht humeur of stilzwijgendheid wordt getolereerd, zo lang het werk er maar
niet onder lijdt.
Regel 14 Het laatste woord
De meeste beslissingen en taken worden bepaald door de leidinggevenden.
Alle medewerkers hebben zich aan deze beslissingen te houden; ze zijn bindend
en staan niet ter discussie. Lopen medewerkers vast bij beslissingen die
zij zelfstandig moeten nemen, dan kan de leidinggevende de discussie erover
op elk gewenst moment beëindigen door zelf de knoop door te hakken. 8
Regels bieden ook bescherming tegen verleidingen, zoals twee
voorbeelden uit het betoog van Van Tankeren goed illustreren:
“Politiemensen nemen regelmatig waardevolle spullen in beslag of in bewaring, zoals
geld en drugs met hoge straatwaarde. Dat moet de kluis in en daarvoor zijn regels en
procedures. Omdat politiemensen potentiële dieven zijn? Nee. Omdat de gelegenheid
de dief maakt? Ja. De regels en procedures zijn er om te beschermen tegen verleidingen.
En dat is wel zo prettig in je werkomgeving. Bovendien beschermt dat weer tegen valse
aangiftes van diefstal.”
“Politieambtenaren komen regelmatig in aanraking met vertrouwelijke informatie. Ze
hebben ook toegang tot systemen waar tal van vertrouwelijke informatie is opgeslagen
over burgers. Die mogen alleen geraadpleegd worden voor dienstdoeleinden. Logisch
toch? Maar hoe verleidelijk is het niet om die systemen te raadplegen voor eigen gebruik?
Stel je hebt kleine kinderen en er is iemand in de buurt komen wonen waarvan
het gerucht gaat dat het een pedofiel is. Waarom niet even nakijken in de systemen
wat over hem te vinden is? Je puberdochter heeft een vriendje dat jij niet helemaal vertrouwt.
Waarom niet even kijken of hij in aanraking is gekomen met de politie of in
wat voor buurt hij woont? Je buurvrouw wil een tweedehands auto kopen. Waarom
niet even voor haar het kenteken natrekken? Waar ligt de grens? En hoe gemakkelijk
verschuift die grens niet telkens een klein beetje?.” 9

Regels beschermen dus de burger tegen de overheid en de ambtenaar
tegen zichzelf. Daarnaast bieden ze houvast, ze zorgen ervoor
dat je niet in iedere situatie steeds opnieuw moet doordenken wat
gepast handelen betekent. Van Tankeren concludeert: “Regels zijn
nuttig, zo lang ze niet onzinnig zijn. Daarom is het belangrijk om
het verhaal achter een regel te vertellen. Het waarom ervan uit
te leggen. Wie anderen aan regels wil houden, dient zelf verantwoording
af te leggen van het waarom van die regels. Een regel is
er namelijk niet om zichzelf en al helemaal niet voor managers die
uitsluitend hun macht willen doen gelden.” 10 Ik kan het er alleen
maar mee eens zijn. En haar conclusie wordt nog sterker wanneer
ik denk aan wat ik de ‘Mair-waarschuwing’ zou willen noemen.
Judith Mair is de baas van de organisatie waarvoor zij de hierboven
genoemde regels (in de kaders) heeft opgesteld. Ik noem er
nog drie:
“Regel 16 ‘In’ is ‘uit’
We hebben geen tijd voor dingen die in de moderne arbeidsmarkt als ‘trendy’
of ‘hip’ te boek staan. U wilt op de step naar kantoor komen? Step dan maar
direct door naar een andere werkgever.”
“Regel 17 Verboden woorden
In de lijst van verboden woorden staan alle woorden en begrippen die in kantoor
absoluut niet mogen worden gebruikt. Deze lijst pretendeert niet uitputtend
te zijn en kan gewijzigd en aangevuld worden: alstublieft niet de obligate
marketingprietpraat, geen ‘key visual’ op de ‘mood chart’, geen ‘work flow’, en
ook geen ‘deadlines’, ‘briefings’, ‘meetings’ of ‘brainstorms’. Iemand die denkt
een ‘visie’ te hebben is niet helemaal lekker, en ‘creatieve aanzetten’ met ‘toegevoegde
waarde’ gaan in de prullenbak.”
“Regel 20 Minpunten
Iedereen dient zich aan de hiervoor genoemde regels te houden. Zo niet, dan
heeft dat consequenties.” 11
8 J. Mair, o.c.: blz. 70-71.
9 M. van Tankeren, o.c.: blz. 59-60.
10 M. van Tankeren, o.c.: blz. 60.
11 J. Mair, o.c.: blz. 72.
99

100
Toen ik dit overzicht van regels voor het eerst las, in een krantenartikel,
dacht ik: “hah, daar wil ik meer over weten, dit geeft munitie
voor mijn kritiek op regels.” Ik heb meteen haar boek gekocht: ‘Het
is mooi geweest. Het kantoor is geen pretpark’. Het betoog van Mair
bleek tot mijn verrassing – vooroordelen zijn ook mij niet vreemd
– zeer genuanceerd en prikkelend. In het kort. Mair geeft aan dat
de werkplek de afgelopen jaren behoorlijk van slag is geraakt. Het
nieuwe werken vindt overal ingang: 24 uur per dag, 7 dagen per
week, overal ter wereld, kan de werknemer aan de slag en snel en
flexibel reageren. “En dus geldt: weg met de hiërarchie, lang leve
teamwerk. Betutteling en dwang maken plaats voor zelfsturing
en ‘je eigen verantwoordelijkheid nemen’ en de werknemer wordt
niet langer tot in detail op precieze regels gewezen – nee, je moet je
als werknemer tegenwoordig vooral ‘betrokken’ voelen […] Al met
al doemt het beeld op van een wereld waarin mensen in organisaties
excelleren omdat ze hun verantwoordelijkheid nemen en buitengewoon
veel plezier beleven aan wat ze doen, en dus nagenoeg
geen regels, plichten en structureren meer nodig hebben.” 12
Het is geen wereld waar Mair veel plezier aan beleeft; ze meent
ook dat het in de werkelijkheid heel anders uitpakt. In een subtiel
betoog laat ze zien hoe dit nieuwe werken ertoe leidt dat werknemers
hun eigen uitbuiting ter hand nemen en dat dit uiteindelijk
leidt tot de Dictatuur van het Werk: “Met flexibele werktijden,
tekortschietende structuren, veel te ambitieuze doelen en een uitermate
breed takenpakket worden de deuren wagenwijd opengezet
voor werken zonder maat, tot ver voorbij de grens van wat
mensen aankunnen.” 13
Met andere woorden: ik heb op mijn werk geen prikklok en alle
vrijheid om mijn eigen werktijden te bepalen, maar de consequentie
is dat ik ’s avonds en in het weekeinde nog steeds aan het werk
ben. Met haar regels, die op het eerste gezicht op mij in ieder geval
nogal absurd overkwamen, wil Mair dus juist haar medewerkers
beschermen tegen overbelasting. Daarnaast vindt ze dat we niet
naïef moeten zijn. Werknemers en werkgevers hebben niet vanzelfsprekend
dezelfde doelen en belangen en het is dan ook “niet
pijnlijk of onbehoorlijk om deze ‘ongelijkheid’ tot uitdrukking te
brengen in een hiërarchisch gestructureerde verhouding.” 14 Of, zoals
Mair stelt:

“We moeten niet voortdurend over alles onderhandelen. We moeten niet continu rekening
houden met allerlei persoonlijke gevoeligheden. Er moeten gewoon bindende
richtlijnen en regels zijn, waar iedere medewerker zich volledig aan houdt. Regels zijn
nuttig: ze regelen de verhoudingen, zorgen voor duidelijkheid en consequent gedrag,
ontlasten de medewerkers en vereisen van leidinggevenden weer dat ze leiding geven.
Een organisatie met regels en plichten heeft het grote voordeel dat de medewerkers zich
weer kunnen toeleggen op hetgeen waarvoor ze (ooit) zijn aangenomen: hun werk.” 15
3.
Regels zijn nuttig. Daar moeten we niet kinderachtig over doen.
Aldus de ‘Mair-waarschuwing’.
De verleiding van regels
Op regels kun je veel soorten kritiek hebben. Is het bijvoorbeeld
echt nodig dat de maximale snelheid op de snelweg 120 kilometer
per uur is? Waarom mogen niet alle winkels gewoon op zondag
open zijn? Waarom mag je wel een relatiegeschenk van 49 euro
aannemen en niet van 51 euro? De kritiek is dan gericht op de inhoud
van de regel. In deze paragraaf wil ik mij echter richten op
het karakter van regels – op eigenschappen van regels die voor alle
regels in meerdere of mindere mate gelden, ongeacht hun inhoud.
In meer algemene zin geldt dan dat:
• regels noodzakelijkerwijs algemeen geformuleerd zijn en dus
weinig variatieruimte bieden, wat kan leiden tot star en rigide
optreden;
• er altijd meer situaties zijn dan regels, wat betekent dat het niet
mogelijk is om via regels voor alle gevallen te bepalen wat gepast
is;
• regels elkaar kunnen tegenspreken, wat betekent dat er bijvoorbeeld
tweede-orderegels nodig zijn die aangeven welke regel in
een conflicterende situatie voorrang heeft;
• de inhoud van regels niet altijd helder is, zodat onduidelijk is of
de regel in een bepaalde situatie geldt of welke handeling in een
bepaalde situatie wordt voorgeschreven;
12 J. Mair, o.c.: blz. 9-10.
13 J. Mair, o.c.: blz. 17.
14 J. Mair, o.c.: blz. 51.
15 J. Mair, o.c.: blz. 67.
101

102
• regels in een dynamische wereld vaak achterlopen op de ontwikkelingen,
wat betekent dat het handelen van nu wordt bepaald
door de normen van gisteren.
Omdat regels in principe van bovenaf worden opgelegd, worden ze
vaak als sterk moraliserend ervaren en hebben velen het gevoel dat
hen de maat wordt genomen. Regels kunnen al snel als een knellend
keurslijf worden gezien. Dit kan medewerkers stimuleren creatief
op zoek te gaan naar de gaten in de regelgeving en de ruimte
om een regel zo voordelig mogelijk uit te leggen. Dat geldt des te
sterker als zij beschikken over een sterk kritisch vermogen en over
eigen opvattingen ten aanzien van integer handelen. Regels willen
ook nog wel eens misbruikt worden als excuus: “Er is geen regel
die dit verbiedt, dus ik ga ervan uit dat het dan mag.” Alles mag wat
niet expliciet wordt verboden. Of, regels worden juist gebruikt om
zich erachter te verschuilen: “Ik heb deze reis toch aangemeld als
dienstreis? Dan kunnen jullie hem achteraf toch niet aanmerken
als privéreis?”. 16 Met andere woorden: regels maken vlegels!
Niessen mag graag benadrukken dat regels verleiden tot niet nadenken.
Een prikkelende stelling die wel belangrijke vragen oproept:
Is dat zo? En, zo ja, hoe kunnen regels dat doen? Van Tankeren
geeft aan dat regels juist aanzetten tot nadenken, juist “daar
waar het allemaal niet zo ernstig lijkt, of waar mensen zich in eerste
instantie niet bewust zijn van onbedoelde gevolgen die bepaald
gedrag kan hebben.” 17 Wie heeft er gelijk? Ik neig naar het standpunt
van Niessen.
Voor argumenten baseer ik me op Michael Michael. 18 Michael
constateert dat juist een van de meeste gereguleerde sectoren, de
financiële sector, steeds opnieuw in het nieuws komt met schandalen
– hij schreef dit artikel voor de kredietcrisis! – en dat in reactie
op die schandalen steeds opnieuw nieuwe regels worden gemaakt
– de bekende ‘vlucht naar voren’ van Niessen. Hij geeft vervolgens
aan dat juist die regels wel eens een belangrijke – niet de enige! –
oorzaak zouden kunnen zijn van het immorele gedrag. Daarvoor
kijkt hij naar het karakter van regels. Regels zijn er om een bepaald
doel te bereiken, bijvoorbeeld verkeersveiligheid, maar kunnen
dit in de meeste gevallen slechts bij benadering. Een grens aan de
maximale snelheid draagt bij aan verkeersveiligheid, maar verkeersveiligheid
vereist meer dan een begrenzing van de maximale
snelheid. Een verbod op het aannemen van geschenken voorkomt
dat mensen worden omgekocht, maar niet ieder geschenk is een

poging tot omkoping. Met andere woorden: regels geven bijna
nooit precies aan wat van je wordt verwacht want regels zijn bijna
per definitie te veelomvattend (ze verbieden meer dan nodig) dan
wel te weinig omvattend (ze verbieden minder dan nodig), gegeven
het doel waartoe ze zijn opgesteld.
Dat kun je regels nauwelijks kwalijk nemen; ook zou dit niet heel
erg zijn, mits mensen maar blijven nadenken. Echter …, een belangrijk
kenmerk van regels is juist dat ze mensen ertoe verleiden om
niet meer na te denken. Dus, juist op het moment dat nadenken
heel belangrijk wordt, wordt dit ondermijnd.
Eerst zal ik, om precies te zijn, aangeven aan welke twee criteria
nadenken over integriteitsvraagstukken moet voldoen: zorgvuldigheid
en uitlegbaarheid.
Zorgvuldig betekent dat ambtenaren steeds opnieuw kritisch
en systematisch reflecteren op hun kernverantwoordelijkheden
en zich voortdurend vragen stellen als: Hoe doe ik mijn werk
goed? Doe ik recht aan de situatie? Houd ik in voldoende mate rekening
met de rechten, belangen en het welzijn van alle belang-
hebbenden?
Uitlegbaar betekent dat ambtenaren kunnen aangeven hoe hun
handelen past bij hun kernverantwoordelijkheden en kerntaken,
bij de kernwaarden, regels, richtlijnen, wetten en andere bindende
voorschriften van hun organisatie.
Zorgvuldigheid verwijst naar de manier waarop een standpunt
wordt ingenomen, uitlegbaarheid naar de uitkomst, naar het
standpunt zelf.
Michael bespreekt verschillende mechanismen die zorgvuldig en
uitlegbaar nadenken ondermijnen. Ik noem er vijf.
In de eerste plaats leiden regels ons af van het doel van de regels.
Regels vernauwen onze blik. Een begrenzing van de maximumsnelheid
in het kader van verkeersveiligheid zorgt ervoor dat
mensen naar hun dashboard gaan kijken in plaats van naar hun
medeweggebruikers.
16 Dit voorbeeld is ontleend aan R. Niessen,
‘Vluchten kan niet meer…. Iets over beleids- en
beheersproblemen en hun oplossing’, Amsterdam,
Vossiuspers 2001, blz. 20.
103
17 M. van Tankeren, o.c.: blz. 60.
18 M. Michael, ‘Business ethics: the law of rules’, uit:
‘Business Ethics Quarterly’, 2006, vol. 16, iss. 4,
blz. 475-504.

104
In de tweede plaats: door regels te stellen en regelovertreding te
bestraffen, zien mensen niet langer dat een beslissing ook een morele
beslissing is maar zien ze het nog slechts als een economische
afweging: Hoeveel levert regelovertreding op? Wat is de pakkans?
Hoe hoog is de sanctie? Dat is niet de zorgvuldigheid en uitlegbaarheid
die we wensen.
In de derde plaats doen regels vooral een beroep op gehoorzaamheid.
Waar regels vaak bedoeld zijn als een bodem, als het
morele minimum, verworden ze al snel tot een plafond, tot het
maximum. Waarom zou je meer doen dan een regel van je vraagt?
De doelstelling van integriteitsbeleid is dat medewerkers verantwoord
handelen. Daarvoor is het nodig om oog te hebben voor de
noden, de wensen en de waarden van de verschillende belanghebbenden
binnen een specifieke context. De taal van regels schiet
daarvoor tekort.
In de vierde plaats hechten mensen aan hun vrijheid om zelf te
bepalen wat ze willen doen (‘psychological reactance’). Regels beperken
noodzakelijkerwijs deze vrijheid – anders had je geen regels
nodig. De menselijke, o zo menselijke reactie, is dat mensen juist
in de contramine gaan, opstandig worden. We zien dat bij kleine
kinderen, die juist graag doen wat wordt verboden. Deze neiging is
ook volwassenen niet vreemd.
In de vijfde plaats is er sprake van een ‘overjustification effect’:
externe prikkels hollen interne motivatie uit. Michael haalt een
onderzoek aan waarin studenten wordt gevraagd om tijdens een
test niet vals te spelen. Bij sommigen wordt met een sanctie gedreigd,
bij anderen niet. Niemand speelt vals! Enkele dagen later
doen dezelfde studenten aan een ander onderzoek mee. Ook hier
wordt gevraagd om niet vals te spelen, maar nu wordt er geen enkele
sanctie verbonden aan vals spelen. In het tweede onderzoek zijn
er wel studenten die vals spelen; alleen deelnemers uit de groep
die bij de eerste keer met een sanctie werd gedreigd. Toen alle studenten
werd gevraagd waarom ze de eerste keer niet hadden vals
gespeeld, verwezen de studenten die vals hadden gespeeld naar de
sanctie. De groep die in beide gevallen niet vals had gespeeld, naar
intrinsieke overwegingen (‘vals spelen hoort niet’).
Michael concludeert:

“The over- and under-inclusiveness that is part of a rule’s essence renders rules incapable
of applying to all situations, and prompts a need for some other sources of guidance
– including ethics – to help us decide how to act. Ironically, however, the same characteristics
that create this need also undermine our ability to utilize the guidance.” 19
4.
Overigens, wanneer je heel precies bent, zoals de argumenten en
voorbeelden aangeven: regels verleiden niet zozeer tot niet nadenken,
maar tot een bepaald soort nadenken dat vooral ten koste gaat
van de gewenste zorgvuldigheid en uitlegbaarheid. Door regels
kan een vorm van blikvernauwing ontstaat waardoor andere doelen,
achterliggende doelen en andere (andermans) belangen worden
vergeten.
De relativiteitstheorie van Niessen
We moeten regels niet zomaar bij het vuilnis zetten. Maar we moeten
ook goed oppassen met regels: door het karakter van regels
kunnen ongewenste dynamieken ontstaan. Michael waarschuwt
regelmakers. Hij ziet dat veel problemen nog steeds worden opgelost
met regels terwijl een deel van de oorzaak van de problemen
wellicht in de regels zelf ligt. Met zijn oproep nodigt hij regelmakers
uit om ook naar alternatieven te kijken. Eenzelfde waarschuwing
geeft Niessen in zijn oratie als hij kritiek geeft op ‘de vlucht naar
voren’, de vlucht in nieuwe regels en structuren na bijvoorbeeld
een integriteitsincident. Hij biedt ook een alternatief: investeren
in mensen. “Nieuwe regels hoeven niet te worden gesteld, als de
functionaris maar beseft wat zijn of haar eigen verantwoordelijkheid
is.” 20 Niessen geeft aan dat een dergelijke aanpak ook andere
voordelen heeft:
• kennis, ervaring en vaardigheden zitten in mensen, niet in
structuren. De mensen verdienen primaire aandacht, niet de
structuren;
• het succes van een organisatie is gebaseerd op het individuele
succes van haar leden;
19 Michael, o.c.: blz. 497. 20 R. Niessen, ‘Vluchten kan niet meer…. Iets over
beleids- en beheersproblemen en hun oplossing’,
Amsterdam, Vossiuspers 2001, blz. 21.
105

106
• een arbeidsorganisatie die de volle aandacht geeft aan de arbeidende
mens in die organisatie, heeft daarmee een asset waar
nieuw personeel op afkomt;
• evenzo is een goed bedrijfsklimaat een asset voor het behouden
van goede medewerkers. 21
Maar hoe doe je dat? De relativiteitstheorie van Niessen biedt aanknopingspunten
voor een dergelijke aanpak.
“In het algemeen betoog ik dat de waarde van diverse instrumenten van integriteitsbeleid,
in de sfeer van de hard controls zeker niet nul is. Maar integriteit moet niet
alleen door regels, functiescheiding, functieroulatie, controle, inspectie, e.d. worden gehandhaafd.
Integriteit moet tussen de oren zitten/komen. De waarde van hard controls
is relatief. En deze relativiteitstheorie van mij leidt tot de volgende formule: E=mc2
Einstein stelde dat energie gelijk staat aan massa maal het kwadraat van
de lichtsnelheid. Ik transplanteer deze formule graag naar de kwestie van de integriteit
van ambtenaren. E=mc 2 betekent dan, dat er een enorme energie vrijkomt, als je voor
de massa ambtenaren de nadruk in het kwadraat legt op de C van de cultuur van een
organisatie. (Dan ben ik meteen het kwadraat van de lichtsnelheid kwijt, want dat is
wat moeilijk voorstelbaar als het om ambtenaren gaat.)” 22
De formule geeft aan dat niet zozeer regels maar de leidinggevenden
de spil zijn waarom het in het integriteitsbeleid draait. Niessen
noemt de manager als leidinggevende de belangrijkste cultuurdrager:
“De massa van de leden van de organisatie krijgt een energieboost
als de leidinggevende cultuurdrager van de organisatie betrokken
is bij zijn of haar mensen, hen een ruime marge geeft om
zelfstandig te opereren[…]. Veel energie wordt gegenereerd binnen
de massa ambtenaren, als de leidinggevende cultuurdrager het
goede voorbeeld geeft op het punt van integriteit; zich kwetsbaar
durft op te stellen en open staat voor tegenspraak en kritiek.” 23
Concluderend: de cruciale vraag in een integriteitsdiscussie zou
moeten zijn: hoe doe ik mijn werk goed? Hoe ben ik een goed ambtenaar?
En niet: hoe voorkom ik dat ik de regels overtreed? Investeren
in ambtenaren betekent niet dat regels, toezicht en sancties
overbodig worden. Regels geven kaders aan en bieden duidelijkheid
waar dat nodig is. Toezicht en sancties hebben daarnaast ook een
belangrijke wilskrachtondersteunende functie: de wetenschap dat
mensen over je schouders meekijken helpt verleidingen te weerstaan
en weerstanden te overwinnen. Maar enige relativering van

egels zal de ambtelijke praktijk goed doen. Laat dat een belangrijk
legaat van Ron Niessen zijn.
21 R. Niessen, ‘Vluchten kan niet meer…’, blz. 23-24.
22 R. Niessen, ‘De relativiteitstheorie van Niessen’,
blz. 33.
107
23 R. Niessen, ‘De relativiteitstheorie van Niessen’,
blz. 34.

108

Prof. mr. Klaas de Vries
Bestuurlijke verantwoordelijkheid:
integriteitsbewustzijn
In een bundel voor Ron Niessen over integriteit schrijven is een
vermetel project. Het spreekwoordelijke uilen naar Athene dragen
is er niets bij. Ik ken Ron nu een jaar of veertig. Eens, heel lang
geleden, werden wij in hetzelfde jaar ambtenaar. Een gelukkig
toeval heeft ons aan het eind van onze loopbanen een regelmatige
trefkans geboden bij het CAOP, van waaruit hij de Ien Dales
Leerstoel bediende. Ron komt veel waardering toe voor wat hij,
in tal van functies, voor de integriteit van het openbaar bestuur
heeft betekend.
Het aardige van dit liber amicorum is dat de redactie de auteurs
een als suggestie verpakte opdracht heeft meegegeven om hun gedachten
over te laten gaan. Dat noopt tot voor je uit staren in plaats
van op vertrouwd terrein iets bijeengaren en met een nieuwe strik
eromheen feestelijk aanbieden.
Integriteitsbewustzijn van bestuurders? Integriteit is een onderwerp
waaraan ik wel vaker aandacht hebt geschonken. Maar de
specifieke relatie met bestuurlijke verantwoordelijkheid is verrassend.
Integriteit hoort bij de openbare dienst, en gelukkig niet alleen
daar bij. Maar liggen er op dit punt specifieke aandachtspunten
voor bestuurders? En met name bij die bestuurders die geen
ambtenaar zijn maar wel een politiek ambt bekleden?
Het Wetboek van Strafrecht brengt de ambtenaar en de bekleder
van een politiek ambt vrij snel onder één noemer. Maar buiten dat,
in dit verband ietwat extreme, bereik van de strafrechter is er voldoende
ruimte om te reflecteren over bestuurders. Het eerste sleutelwoord
is hier ‘voorbeeldfunctie’. Wie hoog is gezeten dient voor
te leven wat hij predikt.
109

110
Het tweede sleutelwoord is ‘macht’. Een politiek bestuurder heeft
door de bank genomen meer macht dan een ambtenaar om iets wel
te willen en iets anders niet, en om iets te doen of te laten. Met een
buiging naar Crince LeRoy, die al in de jaren ‘60 van de vorige eeuw
de macht van ambtenaren beschreef als de vierde macht, laat ik
hier na deze veronderstelling te relativeren.
Een politiek bestuurder heeft macht, althans zo zegt men dat vaak.
Maar het is natuurlijk beter om te stellen dat hij de macht die aan
zijn politieke ambt verbonden is, gedurende een zekere of – meestal
– onzekere periode mag uitoefenen. De macht komt hem dus niet
persoonlijk toe, maar ontleent hij aan het ambt dat hij bekleedt.
Bovendien is die macht hem toevertrouwd om de publieke zaak
te dienen, niet om zijn eigen persoonlijke belangen te behartigen,
noch die van zijn partij, familie en vrienden.
De politieke ambtsdrager kan dus niet, als een bankier, werken
op basis van de premisse dat hem door anderen kapitaal is toevertrouwd
teneinde hem de kans te bieden zich te verrijken. Het epitheton
‘zakkenvuller’ dat vaak aan een politicus wordt toegekend,
past in dit opzicht dus niet overtuigend bij de gewenste aard van de
ambtsvervulling.
Bij de uitoefening van zijn macht is de politieke bestuurder gebonden
aan geschreven en ongeschreven regels. Hij moet zijn
macht uitoefenen op de wijze die bij het publieke ambt hoort en
die daarom bij uitstek van hem verwacht mag worden. Als een
bestuurder zijn macht moet neerleggen, moet het ambt dat hij bekleedde
dezelfde publieke waardigheid hebben als toen hij daartoe
geroepen werd. En indien dat dreigt mis te gaan, moet hij zeker zijn
ambt neerleggen.
Uit de recente geschiedenis van het openbaar bestuur zijn hier
sprekende voorbeelden van te vinden. Bekend is bijvoorbeeld het
geval van een staatssecretaris die niet schroomde voor de ogen
van zijn personeel, dat hij kort daarvoor de hoogst mogelijke gedragsnormen
had opgelegd, met een van zijn ondergeschikten de
nachtrust te zoeken in een voor hem als slaapverblijf ingerichte
container.
Ook wordt bijvoorbeeld niet oorbaar geacht dat een bestuurder,
ter bevordering van de publieke zaak, met belastinggeld speculeert,
zelfs niet als hij bijna zeker weet dat de publieke zaak daar
veel garen bij zou spinnen. Zelfs het aanhouden van spaartegoeden

met publiek geld bij buitenlandse banken, die weliswaar van De
Nederlandsche Bank een bankvergunning hebben gekregen, maar
desondanks op het eerste gezicht niet solide kunnen zijn, is voor de
publieke bestuurder zeer gevaarlijk terrein.
Dat is dus anders dan bij vele goede doelen waaraan burgers
hun goede geld geven. In veel gevallen belandt dat geld in risicovolle
beleggingen en op optiebeurzen met het nobele oogmerk om
aldus nog meer geld voor de goede doelen te verwerven.
Eigenlijk hebben we hier de twee basisingrediënten van het vak
van publieke bestuurder wel aangeduid. De macht is niet van hem
en hij mag die niet naar eigen goeddunken gebruiken. Maar hoe
weet hij nu dat hij zijn macht op een integere wijze uitoefent? De
makkelijkste manier om daar achter te komen is natuurlijk kennis
te nemen van de talloze geschriften die Prof. Mr. Ron Niessen over
integriteit heeft geschreven. Maar deze vluchtweg zal bij de redactiecommissie
van deze bundel om goede redenen niet hoog scoren.
In de eerste plaats hebben bestuurders geen tijd om al die stukken
te lezen. Bovendien bespreken wij hier in deze bespiegeling integriteitsbewustzijn,
iets dat bij de bestuurder zelf moet leven.
Gelukkig zijn de meeste bestuurders zich wel bewust van de noodzaak
tot integriteit. Maar om dit bewustzijn te activeren is het nuttig
een aantal vuistregels te formuleren die men eenvoudig bij de
hand kan houden.
De eerste is: als je twijfelt of iets integer is, moet je het niet doen.
Het is dan vast niet integer.
De tweede luidt: laat je zo nodig adviseren, maar gebruik
daarvoor geen adviseurs die een belang bij een zaak hebben of
waarvan je niet zeker weet of ze zelf veel van integriteit weten.
De laatste fout noemen we sinds kort een Maastrichts Bulgaartje,
naar een villa die de burgemeester van de Maasstad kocht op
aanraden van een actief bij een beleggingsproject in Bulgarije be-
trokken ambtenaar.
De derde is: probeer voor de spiegel, of via een ‘innere Dialog’,
eens uit te leggen wat je van plan bent te gaan doen. Als dat niet
helemaal bevalt, denk er dan nog even publiek bij, zoals een volksvertegenwoordiging
of een ochtendblad. Je moet er immers van
uitgaan dat je al je gedragingen of handelingen publiek moet toelichten
en verantwoorden.
111

112
Publieke verantwoording is immers de ziel van de democratie
en de bereidheid daartoe het eerste functievereiste voor een bestuurder.
Als je daar geen zin in hebt, is er al een in potentie ern-
stig probleem.
Dit laatste is eenvoudig te illustreren met de opstelling van minister-president
Balkenende in de kwestie Irak. Hij ging zelfs zo ver
om bij de vorming van een kabinet te eisen dat geen parlementair
onderzoek zou worden ingesteld naar het handelen van de Nederlandse
regering bij het verlenen van politieke steun aan de oorlog
tegen Irak. Uiteraard, het zij ter vermijding van misverstanden toegevoegd,
is het toegeven aan zo’n eis een minstens even grote fout
van publieke ambtsdragers.
Verantwoording afleggen en daarbij ook fouten erkennen, siert de
bekleder van het ambt. Maar dit inzicht is niet iedereen gegeven.
Tijdens het parlementair debat over het rapport van de commissie-
Davids, die uiteindelijk door het kabinet werd ingesteld om toch
een onderzoek naar ‘Irak’ te doen, is veel gesproken over het verschil
tussen ‘de kennis van nu’ en ‘de kennis van toen’. Hierbij viel,
voor ons gelukkig, vele malen het woord integriteit.
Alhoewel tussen de feiten van nu en toen in het onderhavige geval
geen verschil bestond, wees de fractieleider van de partij van
de minister-president er veelvuldig op dat de besluitvorming om
politieke steun aan de oorlog te geven bepaald wel ‘integer’ was
geweest. Dit werd door anderen niet weersproken. Dat vindt men
in de Kamer doorgaans ook vervelend, want integriteit is een
zwaarbeladen begrip, vooral als het op een persoon betrokken lijkt
te worden.
Omdat het hier echter over een besluitvormingsproces ging, zou
de indruk kunnen ontstaan dat ‘integriteit’ van besluitvorming in
de politiek iets anders is dan in de wetenschap. Als je in de wetenschap
bewust feiten over het hoofd ziet, ben je natuurlijk niet integer
bezig. In het Irak-debat werd echter de indruk gewekt dat dat in
de politiek anders zou zijn. Hier moet dus nog aan integriteitsbewustzijn
worden geschaafd.

Met de bovengenoemde drie vuistregels komt een bestuurder een
heel eind bij het activeren van zijn latente integriteitsbewustzijn.
Mocht het desondanks fout gaan met zijn loopbaan vanwege een
integriteitsprobleem, dan heeft hij zich wellicht ergens op verkeken.
Dat kan de beste overkomen.
113

114

Alain Hoekstra en Alex Belling 1
Zou Ron Niessen tevreden zijn?
Een kritische beschouwing op het
integriteitsbeleid bij de overheid in de
afgelopen 20 jaar
Toen ons werd gevraagd een bijdrage te leveren aan een liber amicorum
dat Ron Niessen bij zijn afscheid als bijzonder hoogleraar
bij de Ien Dales Leerstoel zal worden aangeboden, voelden wij ons
vereerd. Hij heeft zich namelijk gedurende zeer lange tijd bewogen
op het terrein van integriteit bij de overheid en in zijn toenmalige
functies van chef wetgeving, later directeur en plv. directeur-generaal,
bij het ministerie van Binnenlandse Zaken mede aan de wieg
gestaan van de eerste gedachtevorming over integriteitsbeleid in
de publieke sector.
En heeft hij ook niet een bijdrage geleverd aan de speech uit
1992 waarin wijlen minister Ien Dales van Binnenlandse Zaken
de welbekende uitspraak deed: “Een beetje integer bestaat niet”,
waardoor het thema integriteit in Nederland nadrukkelijk op de
politiek-bestuurlijke agenda werd geplaatst?
Later heeft Ron vanuit de Ien Dales Leerstoel, binnen de kaders van
zijn leeropdracht ‘de overheid als arbeidsorganisatie’, een wezenlijke
bijdrage geleverd aan het debat over integriteit bij de overheid.
Rechtdoend aan zijn lange staat van dienst op het gebied van integriteit
in het publieke domein, hebben wij – mede aan de hand van
een aantal rapporten van de Algemene Rekenkamer – het gevoerde
1 Beide auteurs zijn werkzaam bij het Bureau
Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS).
Eerstgenoemde als bureauhoofd, de tweede als
adviseur.
115

116
integriteitsbeleid gedurende de afgelopen twee decennia tegen het
licht gehouden. Wij menen een aantal trends, maar ook een aantal
probleemgebieden te signaleren. Hieronder zullen wij de meest relevante
daarvan de revue laten passeren. En natuurlijk stellen wij
ons daarbij de vraag: Zou Ron Niessen tevreden zijn?
Van smal naar breed
Het eerste serieuze onderzoek van de Algemene Rekenkamer op dit
beleidsterrein dateert uit 1996. Aanleiding voor de belangstelling
van de Rekenkamer vormde de sterk toegenomen aandacht voor de
integriteit van de openbare sector. Belangrijke ontwikkelingen die
hieraan een bijdrage leverden, waren: het streven naar een op bedrijfsmatige
leest geschoeide overheid, de versterkte aandacht voor
klantgerichtheid en vergaande samenwerkingsvormen tussen de
publieke en de private sector. De overheid kwam dichter bij de burgers
en bedrijven en was in toenemende mate met ze gaan samenwerken.
Alras werd duidelijk dat dergelijke nieuwe werkvormen,
die vaak worden aangeduid met de term New Public Management,
ook risico’s met zich brengen. Bovendien werd een aantal taken en
werkzaamheden (zelfs) aangemerkt als integriteitsgevoelig. Hierbij
kan worden gedacht aan taken als contracten sluiten, subsidies
toekennen, rechtsregels handhaven en beslissen over vergunningen.
Brandpunt van het onderzoek was de vraag op welke wijze de
ministeries vorm hadden gegeven aan een beleid ter voorkoming
van aantasting van de integriteit en in welke mate deze aantastingen
voorkomen. Onder meer werd gekeken naar de eventuele
aanwezigheid van richtlijnen voor het melden van nevenfuncties,
het aannemen en melden van geschenken en diensten en voor de
handelwijze bij vermoedens of concrete aanwijzingen van fraude
of corruptie. Verder had de Rekenkamer aandacht voor het functieroulatiebeleid,
de vertrouwenspersoon voor fraude en corruptie en
gevallen van (vermoedens van) aantasting van integriteit (fraude
en corruptie) en de wijze van aanpak daarvan.
Wanneer wij kijken naar de onderzoeksaandacht van de Rekenkamer
in die tijd, zien we dat zij een smalle integriteitsdefinitie
hanteerde. De Rekenkamer onderzocht de ministeries op maatregelen
die aantasting van de integriteit van het openbaar bestuur
moesten voorkomen, waarbij zij het begrip integriteit primair de-

finieerde als ‘de afwezigheid van fraude en corruptie’. Deze smalle
integriteitsdefinitie past bij de zogenaamde nalevingsstrategie, die
invulling krijgt door regels, richtlijnen en procedures te formuleren,
waarbij normconform handelen wordt bevorderd. De nadruk
ligt op het vergroten van controle en toezicht en het bestraffen van
overtreders. Deze aandacht voor ‘regels en naleving’ van de Rekenkamer
is verklaarbaar door de aard van het instituut Rekenkamer
zelf. Zij richt zich immers op controle van de rechtmatigheid en de
doelmatigheid van het overheidsoptreden. Verder was een dergelijke
benadering niet onbegrijpelijk, aangezien het integriteitsbeleid
van de (centrale) overheid zich op dat moment ook kenmerkte
door een nalevingsstrategie. 2
Door latere ontwikkelingen en gebeurtenissen op integriteitsgebied
bij de overheid veranderde de opvatting over wat onder het
begrip integriteit zou moeten worden verstaan. Mede door de uitkomsten
van het onderzoek van de Parlementaire enquêtecommissie
bouwnijverheid, in december 2002, werd pijnlijk duidelijk dat
het opstellen van regels, procedures e.d. alleen, onvoldoende is om
een integer overheidsapparaat te creëren. 3 Hieraan moet ook worden
toegevoegd dat het bij de betrokken overheidsdiensten eveneens
ontbrak aan adequate handhaving van het integriteitsbeleid.
Voor zover misdragingen werden gesignaleerd en als zodanig gekwalificeerd,
werd daar niet tegen opgetreden.
Dit leidde ertoe dat het bestaande (nalevings)beleid werd aangevuld
met een strategie die meer is gebaseerd op bewustwording en
stimulering. Deze strategie gaat uit van een bredere integriteitsdefinitie
en richt zich op het bevorderen van goed werkgeverschap
2 Hoekstra, A., Belling, A.F., Heide, E. van der,
2008. ‘A paradigmatic shift in ethics and integrity
management within the Dutch public
sector; Beyond compliance’. In: Huberts, L.W.J.C.,
Carole, L., Maesschalck, J (Eds), ‘Ethics and
integrity of governance: perspectives across
Frontiers’, Edward Elgar.
3 Volgens de enquêtecommissie schortte het overigens
veelal niet zozeer aan het integriteitsbeleid
zelf, in termen van nota’s en voorschriften, als
117
wel aan de consequente toepassing daarvan in
het personeelsbeleid. Voorschriften inzake functieroulatie
en de meldingsplicht van geschenken blijken
bijvoorbeeld te vaak een dode letter. Er was
in te veel gevallen sprake van een discrepantie
tussen het beleid op papier (zoals functieroulatie
en meldingsplicht van giften en dergelijke) en de
beleving en naleving ervan in de werkelijkheid.
(TK, 2002-2003, 28 244, nrs. 5-6).

118
en goed ambtenaarschap. De maatregelen die daarbij horen zijn
gericht op het versterken van de (morele) competentie en het bevorderen
van een cultuur van verantwoordelijkheid. De nadruk
ligt op het stimuleren van ambtenaren om op zorgvuldige wijze
de verantwoordelijkheden die samenhangen met hun functie, serieus
te nemen. De overheid ontwikkelde een (beperkt) aantal instrumenten
om bij overheidsmedewerkers de bewustwording van
integer handelen te bevorderen.
Naarmate vorderingen werden geboekt op het gebied van naleving,
en de hard controls die daarbij horen, ontstond er bij de ministeries,
zij het in wisselende mate, geleidelijk aan meer aandacht voor de
beïnvloeding van houding en gedrag van medewerkers. Dit om ervoor
te zorgen dat het thema integriteit ook ‘tussen de oren’ zou
komen. De stimuleringsstrategie, met bijbehorende soft controls,
kreeg meer aandacht, hetgeen zich onder meer uitte in aandacht
voor het bevorderen van een integere cultuur in de organisatie, dilemmatrainingen,
themabijeenkomsten en ook voorbeeldgedrag
van het management.
Voor de Rekenkamer vormde deze ontwikkeling in 2009 aanleiding
om de soft controls expliciet te betrekken in het onderzoekskader
naar integriteitszorg bij de ministeries. Deze ambitie van de
Rekenkamer werd wellicht extra gestimuleerd door de enigszins
krampachtige reactie van de ministeries op de bevindingen van
de Rekenkamer in haar rapport ‘Zorg voor integriteit’ uit 2004. De
ministeries trachtten toen een kritische noot van de Rekenkamer
over lacunes op het gebied van hard controls te pareren door te verwijzen
naar de geleverde inspanningen op het gebied van de organisatiecultuur.
Hoe dan ook, de Rekenkamer heeft in 2009 een eerste stap gezet
om haar onderzoeksobject te verbreden (inclusief soft controls) en
dat lijkt ons een goede zaak.
Overigens zaait de Rekenkamer een beetje verwarring met wat zij
verstaat onder de bredere integriteitsbenadering. In haar ‘Nulmeting
integriteitszorg 2004’ vraagt zij ministeries te kiezen voor een
brede benadering van integriteitsbeleid; een benadering waarbij
niet alleen personeelszorg, maar ook bijvoorbeeld beveiliging en
administratieve organisatie worden betrokken. In onze opvatting
behoren de door de Rekenkamer genoemde ‘verbredingsonderdelen’
tot de eerdergenoemde nalevingsbenadering en derhalve tot
het smalle integriteitsbegrip.

Verbreding of verarming?
Ondanks het feit dat we een dergelijke verbreding van zowel het
integriteitsbegrip als van het -beleid, evenals van de monitoring
daarvan door de Rekenkamer, een positieve ontwikkeling vinden,
zijn we van mening dat we thans het risico lopen om daarin door te
schieten. Zo zien we het begrip inhoudelijk dusdanig ver opgerekt
worden dat bijvoorbeeld ook te laat komen en andere vormen van
ambtelijke onregelmatigheden en disfunctioneren het ‘integriteitspredicaat’
krijgen.
Als integriteit zo breed wordt opgevat ligt, om met de woorden
van Huberts te spreken, het gevaar van ‘integritisme’ op de loer,
waarbij alle onregelmatigheden op de werkvloer ten onrechte
tot een integriteitskwestie worden gemaakt, hetgeen tot angst en
verlamming kan leiden. Dat betekent dat we de neiging van sommigen,
om integriteit voortaan als ‘professionele verantwoordelijkheid’
invulling te willen geven, eerst moeten evalueren op de
mogelijke consequenties daarvan, alvorens het navolging te geven.
Dit om te bezien of de verbreding niet (onbedoeld) tot een verarming
kan leiden.
Huberts uit, naar onze mening terecht, zijn zorgen: “…about the
far reaching definition of integrity as professional responsibility”,
als hij erop wijst dat: “When this distinction is blurred too much,
an organization loses sight of what is morally important and what
is not. Such a blurring can have negative consequences. Employees
become too afraid to take risks or innovate and may become paralyzed,
by the idea that making a mistake will lead to an investigation
questioning their integrity.” 4
De vraag is bovendien of deze hang naar het hanteren van een
andere terminologie (professionele verantwoordelijkheid in plaats
van integriteit) – die oude wijn in nieuwe zakken verkoopt, omdat
deze term soepeler door de mond zou gaan dan het begrip integriteit
(dat in de praktijk toch nog vaak een wat negatieve connotatie
heeft) – niet nog het meest lijkt op een ‘Orwelliaanse’ ingreep. Derhalve
is er veel voor te zeggen om het beestje gewoon bij de naam
4 Huberts, L.W.J.C., Anechiarico, F. & Six, F.E. (redacteuren),
‘Local integrity systems: World cities
fighting corruption and safeguarding integrity’,
Den Haag, 2008. pp. 178-179)
119

120
te blijven noemen en is de uitdaging erin gelegen om integriteit
voortaan op een positieve en constructieve wijze te formuleren.
Naast deze begripsmatige verbreding is ook met enige regelmaat
te horen dat integriteit niet als een ‘apart’ thema binnen de organisatie
geagendeerd zou moeten worden, maar dat het geïntegreerd
moet worden in reguliere bedrijfsvoerings-processen. Hoewel dit
in eerste instantie misschien heel plausibel en ons welgevallig
moge klinken, zijn ook hier nadelen aan verbonden. Indien integriteit
niet als ‘eigenstandig’ thema binnen de organisatie wordt
geagendeerd en georganiseerd, bestaat het risico dat het op den
duur vervliegt, verwatert en uiteindelijk vergeten wordt. Als integriteit
immers (impliciet) de zorg van iedereen is, zal niemand
zich er echt voor verantwoordelijk gaan voelen. Daarom is het van
belang het thema integriteit expliciet te benoemen en te institutionaliseren.
Dat betekent dat het als thema geformaliseerd en gestructureerd
invulling gegeven moet worden. Dat kan overigens
op velerlei wijze, bijvoorbeeld door een integriteitsbureau op te
richten, integriteit projectmatig vorm te geven, of simpelweg door
een centrale integriteitsfunctionaris aan te stellen. Een dergelijke
organisatie bevordert de continuïteit van het thema integriteit, de
implementatie daarvan, de eenduidigheid en samenhang van het
integriteitsbeleid, evenals de accumulatie van specifieke integriteitsgerelateerde
expertise en onderstreept, tot slot, het belang dat
de organisatie hecht aan het onderwerp. 5
Ons streven naar een ‘eigenstandige’ positionering mag echter niet
worden opgevat als een pleidooi voor een ‘geïsoleerde’ aanpak. Integendeel
zelfs. Wij pleiten juist voor meer samenhang, met daarin
een belangrijke rol voor de integriteitsfunctionaris.
Bij overheidsorganisaties is het integriteitsbeleid veelal ‘verkaveld’
over verschillende disciplines en afdelingen die een rol
spelen in het integriteitsbeleid, zoals de afdelingen Financiën, Personeelszaken,
ICT, Bestuurlijk Juridische Zaken, de Auditdienst,
de beveiligingsambtenaar en vertrouwenspersonen. De communicatie
tussen deze actoren laat vaak te wensen over, waardoor de
samenhang vaak gebrekkig is en het integriteitsbeleid nog te veel
een ad hoc- en zelfs incidentgericht karakter heeft gekregen. 6
De aandacht dient dan ook uit te gaan naar het verbeteren van de
interne afstemming tussen deze functionaliteiten. De ambtelijke
leiding kan daartoe een integriteitsfunctionaris aanwijzen die ver-

antwoordelijk is voor de interne afstemming en coördinatie tussen
deze verschillende actoren. Een dergelijke aanpak beslecht
naar onze mening het gefragmenteerde karakter van het integriteitsbeleid,
waarover het blad Binnenlands Bestuur deze zomer
nog publiceerde. 7
Naast deze trends binnen het integriteitsspectrum is ook een aantal
probleemgebieden te onderkennen. Hieronder stippen we de
drie meest in het oog springende kort aan.
Risicoanalyses van kwetsbare gebieden
in organisaties
De problematiek van de georganiseerde criminaliteit eind jaren ‘80,
begin jaren ‘90, waaruit zorgen voortvloeiden over een mogelijke verwevenheid
van onder- en bovenwereld, heeft de toenmalige Binnenlandse
Veiligheidsdienst (BVD), voorloper van de huidige Algemene
Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD), gestimuleerd om sectoren
die de grootste integriteitsrisico’s lopen, systematisch in kaart brengen.
Onder meer de bouw en de vuilverwerkingsindustrie werden
geïdentificeerd als bedrijfssectoren waarin criminelen bij voorkeur
hun illegaal verkregen inkomsten zouden investeren. Daarnaast
werd nadrukkelijk alertheid gevraagd voor inherent kwetsbare handelingen
in het openbaar bestuur, zoals vergunningen verlenen, opdrachten
gunnen en omgaan met vertrouwelijke informatie.
Verder ontwikkelde de BVD, in het verlengde hiervan, midden
jaren ‘90 een eerste kwetsbaarheids-/risicoanalyse-instrument (de
handleiding ‘Een beetje integer kan niet’), waarmee overheden
hun eigen organisatie konden doorlichten. Op basis van opgedane
ervaringen is in 2003 een vernieuwd en geactualiseerd instrument
ontwikkeld: het ‘Handboek Integriteitsonderzoek’. Daarbij bleef
de onderzoeksmethode in essentie onveranderd.
5 Maesschalck, J., ‘Een ambtelijk integriteitsbeleid
in de Vlaamse overheid’, Steunpunt Beleidsrelevant
onderzoek bestuurlijke organisatie,
Leuven, 2005.
121
6 Karssing, E.D., Hoekstra, A., ‘Het gelijk van Ien
Dales’, in: Kok, F., Maas, T, van der, ‘Zuiver op de
graat; Hoe integer is Nederland’, Van Gorcum,
2006.
7 Binnenlands Bestuur, ‘Integriteitsbeleid gemeenten
onsamenhangend’, 11 juni 2010, p.17.

122
Risicoanalyse van kwetsbare gebieden als zelfstandig fenomeen, is
bij de Rekenkamer slechts langzaam tot ontwikkeling gekomen.
In eerste instantie werd dit instrument genoemd als ‘bijproduct’
bij functieroulatie, als een van de maatregelen ter voorkoming van
aantasting van de integriteit, in het bijzonder om te voorkomen
dat beslissingsbevoegde ambtenaren in een te nauw contact raken
met bedrijven of burgers waarmee ze functioneel zaken doen.
Een eerste vereiste is dan dat per organisatie duidelijk is welke
functie als kwetsbaar moet worden aangemerkt. In haar ‘Tussenbalans
integriteitsbeleid’ uit 1998 (onderdeel van Rechtmatigheidsonderzoek
1997) komt de Rekenkamer tot de conclusie dat
een inventarisatie van kwetsbare gebieden en functies bij het Rijk
nog aanzienlijke lacunes vertoont. Twee latere rapportages (de
Nulmeting uit 2005 en de Eenmeting uit 2010) geven helaas geen
rooskleuriger beeld. In de Nulmeting concludeert de Rekenkamer
dat ministeries in vergelijking met eerdere rijksbrede onderzoeken
nog steeds weinig vooruitgang hebben geboekt met een gestructureerde
analyse van integriteitsrisico’s. Uit het meest recente onderzoek
komt naar voren dat bij het uitvoeren van risicoanalyses
slechts beperkte vooruitgang is geboekt.
Dit ondanks het feit dat het Bureau Integriteitsbevordering Openbare
Sector (BIOS) sinds begin 2006 een nieuw en laagdrempelig
risicoanalyse-instrument ter beschikking stelt, het Self Assessment
INTegriteit (SAINT). Daarmee kunnen overheden hun eigen
organisatie op laagdrempelige wijze doorlichten op mogelijk
kwetsbare processen en integriteitsrisico’s. De zorgelijke situatie
bij het Rijk ten aanzien van risicoanalyses is verder merkwaardig
omdat overheden op grond van de Ambtenarenwet vanaf mei 2006
verplicht zijn integriteitsbeleid te voeren. Bovendien noemt de
Memorie van Toelichting op de desbetreffende wet(swijziging) het
doorlichten van de organisatie expliciet als een van de elementen
van het te voeren integriteitsbeleid.
Resumerend kan worden gesteld dat, ondanks de (wettelijke) verplichting
daartoe en ondanks de beschikbaarheid van een effectief
en laagdrempelig instrument, risicoanalyses bij de overheid moeilijk
van de grond komen.

Inzicht in de omvang en aard van
integriteitsinbreuken en de wijze van afhandeling
Geheel in lijn met haar onderzoeksopdracht vraagt de Rekenkamer,
sinds haar eerste integriteitsonderzoek in 1996, aandacht
voor de registratie van aantastingen van de integriteit en de wijze
van afhandeling daarvan. Een goed overzicht over de periode 1990
– medio 1995 kon de Rekenkamer niet verkrijgen, omdat niet alle
ministeries aantastingen van de integriteit adequaat bijhielden.
Soms was er sprake van centrale afhandeling, meestal decentrale,
en uitsplitsing naar soort inbreuk vond niet altijd plaats.
In haar rapporten daarna (1998 en 2004) bleef de Rekenkamer
wijzen op het belang van adequate registratie van integriteitsaantastingen,
omdat: “iedere aantasting het imago van de rijksoverheid
schaadt en, sterker nog, een adequaat functioneren van het
Rijk ondermijnt”.
Naar aanleiding van de ‘Tussenbalans integriteitsbeleid’ (AR, 1998)
zegde Binnenlandse Zaken toe in het najaar 1998 voor het eerst
met een overzicht van geregistreerde aantastingen in de sector Rijk
te zullen komen door publicatie in ‘Mensen en Management in de
rijksdienst’ (vanaf 2001 vervangen door het ‘Sociaal Jaarverslag
Rijk’). Het overzicht van integriteitsinbreuken in die publicatie uit
1998 stelde, zo moet worden geconcludeerd, nog niet zo veel voor.
Het gaf geen reëel inzicht in de stand van zaken van integriteitsinbreuken
binnen de Rijksdienst.
De registratie van schendingen leidde lange tijd een moeizaam bestaan.
Er werd in de genoemde publicaties van het Rijk weliswaar
iets vermeld over het aantal integriteitsinbreuken, maar je kon je
twijfels hebben over de kwaliteit van de verstrekte cijfers. Schendingen
werden immers niet adequaat geregistreerd, zowel over de
volle breedte bij het Rijk als bij de overige geledingen van de overheid.
8 Totdat in 2005 in een relatief kort tijdsbestek twee rapporten
verschenen: de ‘Nulmeting naar integriteitszorg in 2004’ van de
Algemene Rekenkamer en ‘Corruptie in het Nederlandse openbaar
8 Een positieve uitzondering dient te worden gemaakt
voor bijvoorbeeld de gemeente Amsterdam
en de sector Politie, die sinds respectievelijk 1996
en 2003 integriteitsschendingen systematisch
registreren.
123

124
bestuur’ van de Vrije Universiteit Amsterdam. Daarin werden pleidooien
gehouden voor de registratie van integriteitsschendingen,
om een betrouwbaar beeld te krijgen van de omvang, aard en afdoening
ervan. Het tweede rapport veroorzaakte de nodige ophef.
Daaruit zou naar voren komen dat topfunctionarissen in het openbaar
bestuur schatten dat 5,2 procent van de politici en 3,2 procent
van de ambtenaren corrupt zou zijn. Dit leidde tot een groot aantal
Kamervragen.
Deze ophef heeft er mede toe geleid dat de minister van BZK in september
2005 in een bestuurlijk overleg afspraken heeft gemaakt
met de portefeuillehouders integriteit van de diverse koepelorganisaties
en de voormalige Raad van Hoofdcommissarissen (RHC)
om integriteitsschendingen uniform te registreren. Om uiteindelijk
te komen tot een landelijk registratiesysteem voor de afhandeling
van (vermoedelijke) integriteitsschendingen 9 is het project
‘uniforme registratie integriteitschendingen (URI)’ gestart.
Het was de bedoeling dat alle organisaties in de sectoren Rijk,
Politie, Defensie, provincies, gemeenten en waterschappen, een digitaal
registratiesysteem zouden gebruiken, zodat aggregatie van
de data eenvoudig zou kunnen worden gerealiseerd. Dit bleek te
ambitieus. Wel is afgesproken dat deze organisaties voor zichzelf
integriteitsschendingen op een uniform registratieformulier zouden
gaan bijhouden. De sectoren Rijk en Politie aggregeren de data
van de ministeries en de korpsen centraal.. In de overige sectoren
gebeurt dat niet.
Wanneer wij naar al deze gebeurtenissen kijken, kunnen wij
slechts tconcluderen dat de registratie van (vermoedelijke) integriteitsschendingen
en de wijze van afhandeling – met uitzonderingen
van enkele positieve voorbeelden – in de volle breedte, nog
niet structureel van de grond is gekomen. Dat ondanks het feit
dat de Rekenkamer hiervoor al sinds 1996 nadrukkelijk aandacht
vraagt en ondanks dat hier in 2005 in een bestuurlijk overleg concrete
afspraken over zijn gemaakt.

De manager als ‘deus ex machina’ of als
‘Jack in the box’?
Een derde probleemgebied doet zich voor bij de rol van de manager.
Buitengewoon populair (zowel binnen de wetenschap als in
beleidsstukken) is tegenwoordig de opvatting dat integriteit vooral
een aangelegenheid is van de manager, de direct leidinggevende.
Daar is ook veel voor te zeggen omdat deze er vanuit zijn integrale
managementtaak verantwoordelijk voor is om het integriteitsbeleid
op de werkvloer ten uitvoer te brengen. Het vermogen van individuele
managers om integriteit op een goede wijze te managen
is echter problematisch. Het recente rapport van de Algemene Rekenkamer
stelt bijvoorbeeld dat leidinggevenden (vergeleken met
niet-leidinggevenden) een positiever beeld hebben van het integriteitsbeleid
en de kwaliteit van de integriteitszorg dus al gauw overschatten,
terwijl zij de integriteitsrisico’s juist onderschatten. Zo
blijken er in hun werkomgeving meer belemmeringen te zijn voor
managers om integriteit in de organisatie op effectieve wijze vorm
en inhoud te geven. In de volgende tabel zetten we die kort uiteen.
Belemmeringen van en voor de manager om integriteit invulling te geven
Achtergrond:
- onderzoek wijst uit dat weinig aandacht bestaat voor onderwerpen
als ethiek en integriteit in opleidingen en programma’s
die toekomstige managers klaarstomen voor hun werk;
- bovendien worden managers doorgaans geselecteerd op het
klaren van de primaire klus waarbij niet naar integriteitsvaardigheden
wordt gekeken.
Druk:
- managers worden voortgedreven door steeds scherpere targets
en productienormen hetgeen op gespannen voet kan staan met
integriteit;
9 Hierbij gaan wij, vanwege de overzichtelijkheid,
voorbij aan de omstandigheid dat er in het begin
in feite sprake was van twee gescheiden projecten:
één registratiesysteem voor de sector Rijk en één
registratiesysteem voor de rest van de publieke
sector. Het eerste systeem (Rijk) is inmiddels
opgegaan in dat van de publieke sector.
125

Lastig:
- in managementcontracten wordt vaak gestuurd op productienormen,
doorlooptijden en financieel beheer, integriteit komt
daar zelden expliciet in voor;
- de inzet van middelen voor integriteitsmanagement kan, zeker
ten tijde van bezuinigingen en taakstellingen, als een luxegoed
worden opgevat;
- managers worden overvoerd met taken waardoor ze weinig tijd
hebben voor de zorg voor integriteit.
- medewerkers kunnen het agenderen van integriteit zien als
een gebrek aan vertrouwen. Dat maakt het voor managers lastig
om het thema op positieve wijze te agenderen: de manager
als zedenmeester;
- integriteit wordt nog gezien als een subjectief, vaag en ongrijpbaar
concept dat moeilijk te operationaliseren en meetbaar te
maken is;
- veel managers staan er alleen voor en krijgen onvoldoende
ondersteuning van stafafdelingen om integriteit op een goede
wijze invulling te geven.
Niet nodig:
- sommige managers zijn van mening dat aandacht voor integriteit
niet nodig is omdat er geen integriteitsprobleem is: if it ain’t
broke, don’t fix it;
- sommigen zijn van mening dat integriteit niet te managen is,
het zit in het karakter van de medewerker, of niet.
Focus & voorbeeld:
- overheidsmanagers moeten in toenemende mate mobiel zijn
en rouleren, hetgeen kan leiden tot ‘inhoudsloze procesmanagers’
die minder zicht hebben op de concrete werkinhoud en de
risico’s en verleidingen van de werkvloer;
- managers gaan bovendien zelf relatief vaak over de schreef en
geven daarmee niet het goede voorbeeld;
- voortgedreven door productienormen verleiden managers hun
medewerkers nog wel eens tot bending the rules.

Hiermee dringt zich de conclusie op dat de manager niet zonder
meer en van nature kan worden gezien als de meest bekwame
functionaris om integriteit te managen. Daarmee is overigens niet
gezegd dat de manager geen belangrijke rol kan, of zou moeten,
spelen in het bevorderen van integriteit binnen de organisatie.
Wij pleiten ervoor om die rol juist te versterken door haar in een
bredere context te zien. Binnen het model van integriteitsmanagement
dat wij voor ogen hebben, zijn meerdere sleutelfactoren van
de organisatie betrokken. Daartoe behoren onder meer de ambtelijke
leiding, verschillende stafafdelingen, vertrouwenspersonen,
en zeker ook de integriteitsfunctionaris die moet zorgen voor coordinatie
en bij wie een belangrijke rol ligt om het management
direct te ondersteunen bij zijn integriteitstaken. Zo bezien is het
belangrijkste instrument van de manager, om integriteit op een effectieve
wijze invulling te kunnen geven, de bredere ‘integriteitsorganisatie’
waar deze deel van uitmaakt.
Afsluiting
Na deze kritische beschouwing resteert nog de beantwoording van
onze vraag in de titel van deze bijdrage, te weten: zou Ron Niessen
tevreden zijn? Hoewel het natuurlijk niet makkelijk is deze vraag
voor hem te beantwoorden, ontkomen wij er, gezien onze pregnante
vraagstelling, niet aan om op zijn minst een poging te wagen.
Wij denken dat Ron redelijk content zou kunnen zijn met de
verbreding van het beleid. Naast de oorspronkelijk gepraktiseerde
nalevingsstrategie werd vanaf 2003 geleidelijk aan het integriteitsbeleid
binnen de overheid verbreed, waarbij ook aandacht werd
besteed aan het versterken van de stimuleringsstrategie. Wij weten
dat regels in bepaalde situaties houvast geven maar ook negatieve
verleidingen oproepen, waaronder die om niet verder zelf na
te denken.
Waar Ron ook tevreden over zou kunnen zijn, is de omstandigheid
dat langzamerhand een breder besef doordringt dat kwesties
van integriteit in hun benadering ‘integraliteit’ vereisen. Een
adagium dat hij tijdens lezingen niet zelden naar voren brengt.
Voor het oplossen van dilemma’s waarmee wij in de dagelijkse
praktijk worden geconfronteerd, is zonder meer een brede kijk
noodzakelijk.
127

128
Wij denken dat Ron met ons de nodige zorgen deelt over het vasthouden
van de aandacht voor het thema integriteit. Na een aanvankelijk
aarzelende start, gevolgd door een gematigde acceptatie
van integriteit als serieus aandachtsgebied door het management,
dreigt dit onderwerp alweer een beetje weg te zakken. Aangezien
integriteit van het openbaar bestuur een noodzakelijke voorwaarde
is voor een goed functionerende overheid, vergt dit thema permanente
aandacht. Juist in economisch moeilijke tijden waarin
het risico bestaat dat het thema integriteit als ‘luxegoed’ wordt
gezien. Temeer daar zelfs nog een aantal flinke stappen gezet zou
moeten worden om het integriteitsniveau bij de overheid op een
aanvaardbaar peil te brengen.
Tot slot willen wij Ron bedanken voor de collegialiteit die wij van
hem hebben ondervonden. Zijn deskundigheid, maar vooral ook
zijn beschouwende en relativerende benadering van het thema
integriteit, hebben wij zeer gewaardeerd. Verder konden wij vaak
een beroep op hem doen wanneer wij bij een van onze activiteiten
behoefte hadden aan zijn inbreng.
Onze contacten werden intensiever toen BIOS vanuit het ministerie
van BZK werd ondergebracht bij het CAOP, waar de Ien
Dales Leerstoel al gezeteld was. Dit is naar onze mening voor beide
instanties een gunstige ontwikkeling geweest.
Beste Ron, wij wensen jou het allerbeste toe en hopen dat je je
pensioentijd in goede gezondheid zult mogen doorbrengen. Het ga
je goed!

129

130

De ambtenaar: een bijzondere werknemer?
131

132

Prof.mr. L.C.J.Sprengers
This is it?
Beschouwing over het eindstadium van
het normalisatieproces
Inleiding
Toen ik in 1995 begon met het schrijven van mijn dissertatie, over
de vraag of we op weg zijn naar één arbeidsrecht voor ambtenaren
en werknemers, naar aanleiding van de invoering van de WOR bij
de overheid, 1 kwam ik voor het eerst in contact met het werk van
Ron Niessen. Zijn preadvies uit 1982 voor de Nederlandse Juristen
Vereniging 2 maakte mij wegwijs in, naar mij later bleek, de reeds
lang lopende discussie over de toekomst van de ambtelijke status.
Niessen was en is van mening dat de bijzondere status van ambtenaren
niet zou moeten worden gehanteerd als een automatische
belemmering voor verdere discussie over de wenselijkheid van het
al dan niet handhaven van rechtspositionele verschillen, maar dat
elk rechtspositioneel verschil op zijn eigen innerlijke waarde moet
worden beoordeeld.
De Jong, de andere preadviseur, kwam tot de slotsom dat het
aanbeveling verdient de rechtspositionele verschillen niet langer
te handhaven. 3
Bij de eerste kennismaking met het debat over de toekomst van
de ambtelijke status vond ik de argumentatie van De Jong overtui-
1 L.C.J. Sprengers, De Wet op de Ondernemingsraden
bij de overheid (diss. UvA) Deventer 1998.
2 C.R. Niessen, ‘Bestaat er aanleiding de rechtspositionele
verschillen tussen de ambtenaren
en civielrechtelijke werknemers te handhaven?’
Preadvies in Handelingen NJV, Zwolle 1982,
p. 125-239.
133
3 E.P. de Jong, ‘Bestaat er aanleiding de rechtspositionele
verschillen tussen ambtenaren en civielrechtelijke
werknemers te handhaven?’ Preadvies
in Handelingen NJV, Zwolle 1982, p. 5-124.

134
gender dan die van Niessen, hoewel ook deze met de nodige nuance
onderbouwd was.
De vraag die mij het meest heeft beziggehouden in het normalisatiedebat
is: wat wordt gezien als einddoel van dit proces? In het
antwoord op deze vraag lopen Niessens en mijn opvattingen uit
elkaar. Dat zal onder meer reden zijn geweest dat ons bij herhaling
is gevraagd onze verschillende visies in woord en geschrift toe
te lichten.
In de visie van Niessen is het handhaven van een aparte ambtelijke
status een gegeven, het uitgangspunt. De discussie dient
zich toe te spitsen op bepaalde sectoren waar een noodzaak om
de ambtelijke status te handhaven, minder aanwezig is. Of op de
vraag welke materiële arbeidsrechtelijke regelgeving voor zowel
werknemers en ambtenaren van toepassing dient te zijn.
Mij heeft in het normalisatiedebat dus vooral de vraag beziggehouden
wat het einddoel van het normalisatieproces is. In de jaren 80
van de vorige eeuw is gekozen voor een geleidelijk proces om de
ambtelijke rechtspositie te normaliseren, zonder concreet einddoel
voor ogen. Inmiddels is dit proces zo ver gevorderd dat het noodzakelijk
wordt om gedachten over het einddoel te formuleren.
De minister van BZK heeft op 30 oktober 2008 de visie van het
(toenmalig) kabinet verwoord over dit thema. Het kabinet vond
het niet wenselijk de ambtelijke status in zijn geheel af te schaffen.
Het werd echter niet uitgesloten dat in een of meer sectoren,
op grond van sectorspecifieke overwegingen, een andere afweging
gemaakt zal worden.
Bij het afscheid van Ron Niessen kan ik er dan ook niet omheen
om nog eenmaal stil te staan bij het eindstadium van het normalisatietraject.
Mijn vraag aan het kabinet en aan Niessen en anderen
die de mening zijn toegedaan dat het wenselijk is om een aparte
ambtelijke rechtspositie te handhaven is: This is it?
Na de dood van Michael Jackson is deze titel gebruikt voor een
film en cd, maar dan zonder vraagteken. Wat Michael Jackson
betreft weten we inmiddels met zekerheid dat er een eind aan is
gekomen. 5 Wat betreft de toekomst van de bijzondere ambtelijke
rechtspositie, is de discussie nog zeer levend, vandaar dat we met
recht een vraagteken achter deze zin zetten.
Zeker nu recentelijk de D66- en CDA-fracties in de Tweede Kamer
kenbaar hebben gemaakt dat zij een initiatiefwetsontwerp
willen indienen over het gelijkschakelen van het ambtenaren- en
arbeidsrecht, staat deze vraag weer volop in de belangstelling. 6

Opvattingen Albeda-hoogleraren
De bijzondere leerstoel die de Albeda-hoogleraren bekleden, houdt
zich bezig met bestudering van de arbeidsverhoudingen bij de
overheid. Deze leeropdracht brengt haast automatisch met zich
mee dat ook mijn voorgangers het thema hebben beschouwd dat
hier aan de orde is.
Fortuyn heeft zich, in zijn inaugurale rede in 1991, uitgesproken
voor het afschaffen van de ambtelijke status. Hij pleitte voor
een toekomst zonder ambtenaren, maar met gemotiveerde werknemers
in de collectieve sector en overheidswerkgevers die optreden
als goede werkgevers, op de arbeidsmarkt concurrerend met
vele andere, werkgevers. Hij verwachtte veel flexibiliteit van deze
veranderingen. 7
Vonhoff distantieerde zich van deze visie. Hij vond dat een toekomst
zonder ambtenaren tekort doet aan de bijzondere positie
van de overheid. Hij onderbouwde dit met staatsrechtelijke argumenten
die betrekking hebben op de politiekambtelijke verhoudingen.
8
Wilke gaf in zijn inaugurale rede aan dat hij er een groot voorstander
van is om voor de overheidssector dezelfde regels en wetten
te hanteren die ook voor het bedrijfsleven gelden. Hij vindt dat
de eisen op het terrein van onkreukbaarheid, betrouwbaarheid en
onpartijdigheid evenzeer voor ambtenaren als voor werknemers
in het bedrijfsleven gelden. Hij wijst op het voordeel dat het imago
van voorkeursbehandeling voor ambtenaren, bij een gelijkschakeling
van de rechtsposities, kan verdwijnen. Hij schetst als voordeel
voor de wetgever dat die de gewenste beleidsontwikkelingen op
het terrein van de arbeidsverhoudingen niet meer via een apart onderhandelings-
en inspraaktraject tot stand hoeft te laten komen. 9
4 Brief minister BZK aan Tweede Kamer d.d. 30
oktober 2008, kenmerk 2008-000524042.
5 Hoewel niet valt uit te sluiten dat er mensen zijn
die met theorieën gaan komen dat hij nog steeds
in leven is.
6 Zie berichten hierover in NRC 4 mei 2010 en
Volkskrant 6 mei 2010 e
135
7 W.S.P. Fortuyn, ‘Een toekomst zonder ambtenaren’
(oratie EUR), ’s-Gravenhage: CAOP 1991, p.
21-27.
8 H.J.L. Vonhoff, ‘Goddank dat ze weg zijn! Wat
hadden we met ze moeten beginnen?’ (oratie
EUR), s-Gravenhage: CAOP 1996, p. 32.
9 M.L. Wilke, ‘Zijn arbeidsverhoudingen bij de
overheid marktconform?’ (oratie EUR), ’s Gravenhage:
CAOP 1996, p.7-9.

136
Een reeds lang voortdurende discussie
De toekomst van een aparte ambtelijke rechtspositie is een van de
steeds weer terugkerende thema’s op het gebied van het arbeidsrecht
in brede zin.
Bijvoorbeeld in 1958 is hierover al gesproken naar aanleiding
van het rapport van de staatscommissie Kranenburg. Deze commissie
had zich gebogen over de vraag welke redenen er in het
verleden toe hebben geleid dat de rechtspositie van de ambtenaren
werd gekenmerkt door een bijzondere status. Vervolgens ging de
commissie in op de vraag of er nog behoefte was aan een bijzondere
reglementering. De meerderheid van deze commissie vond
van wel. 10
De in het verleden reeds naar voren gebrachte argumentatie
die mij het meest heeft aangesproken, is de opvatting van Mannoury.
In zijn preadvies aan de Vereniging voor Arbeidsrecht en de
Vereniging voor Administratief Recht onderscheidde hij de ‘status
dignitatis’, die de ambtenaar toekomt als vertegenwoordiger van
het openbaar gezag en de ‘status Iuris‘. Mannoury was van mening
dat het in strijd is met de structuur van de moderne democratie,
om maatschappelijke verschillen tot uiting te brengen in een geprivilegieerde
rechtstoestand, ook daar waar de maatschappelijke
verschillen als zodanig worden aanvaard. Een gelijke regeling voor
ambtenaren en werknemers acht hij op zijn plaats, tenzij er een
onbetwistbare noodzaak is om in bepaalde situaties afwijkende regelingen
vast te stellen. 11
Ook het afgelopen decennium is het onderwerp bij tijd en wijle
volop in debat geweest. Zie bijvoorbeeld het congres op 26 oktober
2005 van de Albeda Leerstoel over de vraag: ‘Heeft de ambtelijk status
nog toekomst?’ 12 , naar aanleiding van het IBO-rapport ‘Buitengewoon
normaal’ 13 .
Op 25 februari 2008 organiseerde De Raad voor het Openbaar
Bestuur samen met het Departement Bestuurskunde van de Universiteit
Leiden een symposium onder het motto ‘In dienst van publiek
belang’. Het symposium waaruit mij, meer nog dan ooit daarvoor,
duidelijk werd dat juristen en bestuurskundigen vanuit een
zo verschillende achtergrond redeneren, dat ze elkaars argumenten
moeilijk lijken te begrijpen. Waar binnen het sociaal recht vooral
de vraag de boventoon voert wat de rechtvaardiging en noodzaak
is van twee stelsels van rechtsbescherming die beide beogen gelijkheid
te compenseren, lijken bestuurskundigen het handhaven van

een apart stelsel voor de rechtspositie van ambtenaren eerder als
het middel te zien ter bescherming tegen politieke willekeur. 14
Dit verschil in visie tussen juristen en bestuurskundigen werd recent
nog eens duidelijk uit de bijdrage van Leidse bestuurskundigen
aan de discussie over het initiatief wetsontwerp van D66/CDA.
Zij stellen: “Een werknemer in de private sector kan, behoudens
disfunctioneren, alleen worden ontslagen wanneer dit ‘bedrijfseconomisch
noodzakelijk’ is, een term die per definitie niet toepasbaar
is voor de publieke sector, want overheden dreigen – over het
algemeen – niet failliet te gaan.” 15 Daarmee aangevend dat er maar
beperkte kennis is van de werking van het civiel ontslagrecht. Immers,
ook een bedrijf dat winst maakt maar efficiënter kan gaan
werken via bijvoorbeeld een reorganisatie, kan daardoor overtollig
geworden werknemers, op grond van het civiele ontslagrecht ontslaan.
Het is niet zo dat er alleen in het voorportaal van het faillissement
sprake is van een grond voor (bedrijfseconomisch) ontslag.
Zo zal een overheidswerkgever die kan onderbouwen dat ambtenaren
overcompleet zijn geworden, bijvoorbeeld vanwege een
efficiencyoperatie of vanwege het schrappen van taken door politieke
besluitvorming, ook onder de vigeur van het civiele ontslagrecht
ambtenaren kunnen ontslaan. Naar mijn overtuiging is het
verschil tussen grote en kleine werkgever veel bepalender voor de
mate van materiële rechtsbescherming dan tussen civiele en overheidswerkgever
als zodanig.
Ook bij het 25-jarig bestaan van het Tijdschrift voor Ambtenarenrecht
is in de verschillende bijdrages die deelonderwerpen bestreken,
de nodige aandacht besteed aan de toekomst van de ambtelijke
rechtspositie 16
10 Rapport van de Staatscommissie van Advies
inzake de status van ambtenaren, ’s-Gravenhage:
SDU 1958.
11 J. Mannoury, ‘De status der ambtenaren’, SMA
1960, P.243 E.V.
12 L.C.J. Sprengers (red), ‘Heeft de ambtelijke status
nog toekomst’, CAOP, publicatiereeks overheid en
Arbeid 2005-18.
137
13 Interdepartementaal beleidsonderzoek 2004-
2005, nr. 6.
14 Verslag van de bijdrage in dit symposium is
terug te vinden in Bestuurswetenschappen 2008,
nr. 1.
15 Gerrit Dijkstra, Casper van den Berg, Frits van
der Meer, ‘Behoud ambtelijke rechtspositie van
groot belang’, Volkskrant 15 mei 2010.
16 Jubileumnummer 25 jaar TAR, TAR 2008 nr. 12.

138
1.
Op weg naar één arbeidsrecht voor werknemers
en ambtenaren?
Het aangekondigde initiatiefwetsontwerp van D66/CDA kiest ervoor
om via separate wetgeving het ambtenarenrecht en het arbeidsrecht
gelijk te schakelen. De keuze die daarbij wordt gemaakt
is om het civiele arbeidsrecht als uitgangspunt te nemen en basis
te laten zijn voor de rechtspositie van de overheidswerknemers.
Deze keuze wordt gemaakt om te voorkomen dat de besluitvorming
over de toekomst van de ambtelijke rechtspositie op de lange
baan wordt geschoven. Dit voor het geval dat deze rechtspositie
onderdeel wordt van bredere discussies over hervormingen binnen
het civiele arbeidsrecht.
Het is echter de vraag of de overheid en de ambtenaren met een
dergelijke aanpak gediend zijn. Ik vind het beter, zoals ik in het verleden
reeds meermalen heb bepleit, ook in de vele discussies met
Niessen, om in de eindfase van het normalisatieproces te kiezen
voor een gelijktijdige aanpak van een aantal knelpunten die zich
in het civiele arbeidsrecht voordoen.
Ook in het civiele arbeidsrecht vinden discussies plaats over verschillende
onderwerpen die met grote regelmaat terugkeren. Alles
pleit ervoor om beide discussies samen te voegen om te komen
tot een herzien stelsel: naar één arbeidsrecht voor werknemers
en ambtenaren.
Ik zal hierna een vijftal onderwerpen aangeven die wat mij betreft
daarbij bijzondere aandacht vragen:
1 het ontslagrecht;
2 het cao-recht;
3 advies- en arbitrageregeling;
4 het procesrecht;
5 bijzondere wetgeving voor de positie van de
overheidswerknemer.
Ontslagrecht
Indien de ambtelijke rechtspositie wordt afgeschaft en het civiele
ontslagrecht integraal van toepassing wordt, vinden verslechteringen
plaats in de rechtsbescherming van ambtenaren.
Indien als uitgangspunt wordt genomen wordt dat de ambte-

naren een afdoende rechtsbescherming moeten hebben, maar dat
deze niet meer of minder zou moeten zijn dan die van werknemers,
zou dat uitgangspunt op z’n minst met zich meebrengen dat er dan
ook een aanpassing van het BBA dient plaats te vinden. Op grond
van artikel 2 BBA is het UWV Werkbedrijf niet bevoegd ten aanzien
van de arbeidsverhouding van werknemers bij een publiekrechtelijk
lichaam. Dit zou met zich meebrengen dat een van de
wegen van civiel ontslagrecht, de preventieve ontslagtoets bij het
UWV Werkbedrijf, zonder aanpassing van het BBA niet voor ambtenaren
zou gelden.
Daarbij komt dat in het civiele arbeidsrecht een voortdurende
discussie gaande is over het ontslagrecht. Een discussie die vooral
betrekking heeft op de toekenning van ontslagvergoedingen. De
twee wegen die het civiel ontslagrecht kent, leiden ook naar andere
ontslagvergoedingen. In de ontbindingsprocedure, waarbij hoger
beroep is uitgesloten, wordt een vergoeding door de kantonrechter
in het algemeen bepaald aan de hand van de ‘kantonrechterformule’.
Deze zou ook van toepassing worden op ambtenaren. In de
ontslagprocedure bij het UWVWerkbedrijf wordt geen beslissing
genomen over een vergoeding. Bij een kennelijk onredelijke ontslagprocedure
kan dit daarna eventueel wel aan de orde worden gesteld.
Maar de vergoeding na een kennelijk onredelijk ontslag mag
niet worden bepaald aan de hand van de kantonrechterformule, zo
heeft de Hoge Raad onlangs bepaald. 17
Het onderbrengen van het ambtenarenrecht onder het civiele arbeidsrecht
brengt dus met zich mee dat de verschillen in ontslagvergoeding,
gerelateerd aan de te kiezen ontslagroute, ook voor de
overheid zullen gaan gelden. Daarbij is het nog de vraag of een van
de ontslagroutes open staat voor ambtenaren. Deze zal opengesteld
moeten worden.
Voor de overheidswerkgever komt daar nog bij dat deze eigenrisicodrager
is voor de WW. De overheidswerkgever dient derhalve
na een ontslag de WW-uitkering nog uit eigen budget te financieren.
Dit in tegenstelling tot de civiele werkgever die voor deze
17 HR 27 november 2009, JAR 2009/305 (Van
de Grijp/Stam) en HR 12 februari 2010,
JAR 2010/72 (Rutten/Breed). Zie hierover
G.J.J.Heerma van Voss, J.J.M. de Laat, S.F.Sagel
en E.Verhulp, ‘Begroot, schat, vergoed en
bewonder: de begroting van de kennelijk onredelijk
ontslagvergoeding na 12 februari 2010’,
TRA 2010/47.
139

140
2.
kosten reeds premies aan de UWV heeft afgedragen. De civiele ontslagvergoedingen
zijn dan ook de enige kosten die de werkgever
bij een reorganisatie dient te dragen. De overheidswerkgever dient
zowel de kosten van de WW als van de ontslagvergoeding te dragen.
Ook dit aspect zou in ogenschouw genomen moeten worden.
Daarbij komt dat de bovenwettelijke WW regelingen, die in cao’s
zijn vastgelegd niet automatisch komen te vervallen. Hierover zal
het overleg met de vakorganisaties moeten worden gevoerd.
Genoeg redenen om gelijktijdig keuzes te maken in het kader van
het gewenste ontslagrecht in een bredere context. Daarbij zou het
aan te raden zijn om ook de ervaringen met het ambtelijk ontslagrecht
mee te nemen. Het advies van de staatscommissie Rood heeft
ook enkele kenmerken van het ambtelijk ontslagrecht in zich. 18
Het is de moeite waard om dit advies er nog eens bij te nemen.
Gezocht zou moeten worden naar een voor zowel werknemers
als ambtenaren aanvaardbaar ontslagrecht. Indachtig de woorden
van Mannoury dat in een democratische samenleving maatschappelijke
verschillen niet tot uiting moeten worden gebracht in een
geprivilegieerde rechtstoestand, pleit veel ervoor een nieuw ontslagrecht
vorm te geven dat voor beide sectoren zal gaan gelden.
Cao-recht
Indien het civiele arbeidsrecht van toepassing is bij de overheid,
zullen ook de Wet cao en het stelsel van cao-recht van toepassing
worden. Het overeenstemmingsvereiste dat kenmerkend is voor
het collectief ambtenarenrecht, wordt dan vervangen door de contractuele
relatie.
Dit brengt met zich mee dat de overheidswerkgever meer aandacht
zal moeten besteden aan de binding van overheidswerknemers
aan de cao-afspraken. Met name de binding van de ‘artikel
14-werknemer’, de niet-gebonden werknemer. Dit kunnen ongeorganiseerde
werknemers zijn of werknemers van bonden die een
cao-akkoord niet mee hebben ondertekend. Met een incorporatiebeding
in de arbeidsovereenkomst, dat een bepaalde cao van toepassing
is op de arbeidsovereenkomst, is een (groot) deel van deze
problemen op te lossen.
De juridische problemen met betrekking tot de eenzijdige wijziging
van de arbeidsovereenkomst komen dan echter ook binnen

het bereik van de overheidswerkgever. In discussie in het cao-recht
is of het probleem van de ‘free riders’ moet worden aangepakt. Dit
zijn degenen die geen vakbondslid zijn, maar wel profiteren van de
voordelen van de uitkomsten van het cao-overleg. Op het moment
dat zich nadelen voordoen uit de uitkomsten van het cao-overleg,
kan het zijn dat zij zich daarvan proberen te distantiëren, met de
stelling dat niet namens hen is onderhandeld en zij zich beroepen
op het ontbreken van de wilsovereenstemming die vereist is om de
tweezijdigheid van de arbeidsovereenkomst te kunnen wijzigen.
Grapperhaus heeft in het verleden bepleit om in het cao-stelsel op
te nemen dat de cao geldt voor alle werknemers, indien aan bepaalde
vereisten wordt voldaan. 19 Op die manier zou het probleem van
de art. 14 werknemers opgelost kunnen worden.
In het arbeidsrecht is een discussie gaande over de vraag of het
arbeidsrecht niet meer ingebed zou moeten worden in een institutioneel
stelsel. 20 In een dergelijk stelsel geldt de cao op dezelfde
wijze voor gebonden en niet-gebonden werknemers. De cao heeft
voor alle werknemers dwingende, vervangende en aanvullende
werking. Aan de ordenende functie van de cao wordt dan meer gewicht
toegekend dan in het contractuele stelsel, waar het accent
ligt op de wilsovereenstemming die nodig is voor een wijziging
van de arbeidsovereenkomst.
Een institutioneel stelsel sluit meer aan bij het stelsel dat het
collectief ambtenarenrecht op dit moment kenmerkt. Dit heeft
zijn oorzaak in de eenzijdige rechtsrelatie die de overheidswerkgever
heeft met de ambtenaren. Een ‘CAO’ bij de overheid heeft
geen directe bindende werking. Een cao is daar een afspraak tussen
de overheidswerkgever en de vakorganisaties om op een bepaalde
wijze de rechtspositieregeling te wijzigen, waarna deze
18 Adviescommissie Duaal ontslagrecht, ‘Afscheid
van het duale ontslagrecht’, Den Haag, november
2000.
19 F.B.J. Grapperhaus, ‘De wenselijkheid van
een nieuwe regeling voor de verhouding van
niet-gebonden werknemers tot een cao’, SR
2002-p. 184-190. Zie ook A.Ph.C.M.Jaspers, ‘De
Gordiaanse knoop van de samenlopende cao’s’, SR
2005/71. Binnen de werkgroep Cao-recht van de
Vereniging voor arbeidsrecht vindt op dit moment
141
ook discussie plaats over deze problematiek, waarbij
ook vergelijkbare voorstellen zijn geopperd.
20 F. Koning, ‘Het systeem van het collectieve
arbeidsvoorwaardenrecht’ (diss. Groningen)
Deventer, 1987, p. 128-149, F.B.J. Grapperhaus,
‘De wenselijkheid van een nieuwe regeling voor
de verhouding van niet-gebonden werknemers tot
een cao’, SR 2002-p. 184-190, W.P.J.M. Fase en
J. van Drongelen, Cao-recht, Kluwer Deventer,
2004, p. 216 e.v.

3.
142
rechtskracht krijgt voor alle ambtenaren ongeacht of zij vakbondslid
zijn of niet. In de afspraken over het overlegstelsel bij de overheid
zijn twee kenmerkende elementen opgenomen: ten eerste
het overeenstemmingsvereiste als pendant van de overeenkomst
met bindende kracht in het civiele cao-recht. Ten tweede het meerderheidsvereiste:
er is overeenstemming wanneer de meerderheid
van de vakorganisaties voor is. Het verschilt per overheidssector
of de omvang van de vakorganisatie daarbij relevant is of niet.
Wanneer het 50-50 is, is het aan de werkgever om te beslissen of
hij dat voldoende (draagvlak) vindt om tot overeenstemming
te concluderen. 21
Er is veel voor te zeggen om het civiel arbeidsrecht meer of uitdrukkelijker
kenmerken te geven van een institutioneel stelsel,
om de verschillen bij de overgang van het collectief ambtenarenrecht
naar het cao-recht te verkleinen.
Advies, een arbitrageregeling
Artikel 6 lid 3 ESH schrijft de aangesloten landen voor om te voorzien
in geschillenregelingen bij patstellingen in het collectief overleg.
In Nederland is alleen voor de overheidssector hieraan gevolg
gegeven door advies- en arbitragecommissies in te stellen. Deze
kunnen een functie vervullen op het moment dat het cao-overleg
in een sector in een impasse geraakt. Juist omdat binnen de overheidssector
het stakingsmiddel vaak beperkingen kent, vanwege
de aard van de publieke dienstverdeling, is er veel voor te zeggen
om een dergelijke facultatieve voorziening om een geschil in het
collectief overleg op te lossen, te handhaven.
De vraag kan gesteld worden of dergelijke advies- en arbitragecommissies
ook een toegevoegde waarde zouden kunnen hebben
voor de marktsector.
Het voornemen van het kabinet is om bedrijfscommissies, die
een taak hebben bij geschillen op grond van de Wet op de ondernemingsraden,
als een facultatieve voorziening aan te bieden voor
ondernemingsraden en ondernemers om hun geschillen bemiddeld
te krijgen. 22 Het zou ook een toegevoegde waarde hebben en
aansluiten bij de verplichting van art. 6 lid 3 ESH om ook bij caogeschillen
te voorzien in een advies- en arbitragevoorziening.

4.
5.
Procesrecht
Het onderbrengen van het ambtenarenrecht in het civiele arbeidsrecht
zou ook een goed moment zijn om na te gaan hoe arbeidsgeschillen
in het rechtstelsel beslist moeten worden. Met de komst
van een specifieke sector als de overheid zou er eens te meer reden
kunnen zijn om arbeidsrechtkamers in te gaan stellen, belast met
het beslechten van individuele en collectieve arbeidsgeschillen in
alle sectoren. Arbeidsgeschillen zouden op een snelle, effectieve
wijze, met voldoende rechtsbescherming, opgelost moeten worden
door een rechterlijke instantie met voldoende kennis van arbeidsverhoudingen.
23 In veel andere landen is ervoor gekozen om een
aparte arbeidskamer in te richten als onderdeel van de rechtbank.
Een onderwerp dat ook zeker het overwegen waard is voor de Nederlandse
situatie. Samenvoeging van het civiele arbeidsrecht en
het ambtenarenrecht is een uitgelezen moment om dit te regelen.
Bijzondere wetgeving voor de positie van
de overheidswerknemer
Het is met name de overheidswerkgever die bijzonder is, in vergelijking
met de civiele werkgever, omdat de overheid twee petten
draagt: naast de pet van de werkgever ook die van wetgever.
Bij de introductie van de Wet op de ondernemingsraden is
ervoor gekozen om de WOR, die tot dan toe uitsluitend voor de
civiele sector gold, volledig van toepassing te verklaren op de
overheidssector, met een apart hoofdstuk waarin de bijzondere bepalingen
voor de overheidssector werden opgenomen. Een belangrijke
bepaling is die over het primaat van de politiek. Inmiddels
kan worden geconstateerd dat in de rechtspraak van de Hoge Raad
21 L.C.J. Sprengers, ‘Cao bij de overheid: is er nog
wel reden voor een apart overlegstelsel bij de
overheid?’, in: Nederlands Tijdschrift voor Sociaal
Recht 2005, 10, p. 325-334.
22 Kabinetsstandpunt Medezeggenschap 2009,
Kamerstukken II, 2009-2010, 29818, nr. 32.
143
23 L.C.J. Sprengers, ‘Vergelijking van het ambtenarenrecht
en het arbeidsrecht’, opgenomen in R.
Bekker en L.C.J. Sprengers (red) Congresbundel
‘Nieuwe overheid, nieuwe arbeidsverhoudingen.
Agenda voor veranderende arbeidsverhoudingen
bij de overheid’, publicatie van de Albedastichting
uitgegeven door CAOP Den Haag, oktober 2009,
p. 44-54.

144
de bepaling over de bescherming van het primaat van de politiek
zo ruim wordt uitgelegd, dat heroverweging of dit ook overeenkomt
met hetgeen de wetgever voor ogen stond, op zijn plaats is.
Immers, uit de wetsgeschiedenis blijkt dat primaat van de politiek
bescherming vraagt bij bijzondere politieke besluitvormingsmomenten,
zoals kabinetsformatie en collegeonderhandelingen. De
rechtspraak van de Hoge Raad brengt met zich mee dat de keuze
of bijvoorbeeld de salarisadministratie per departement decentraal
wordt gestructureerd dan wel centraal binnen het ministerie van
BZK, ook is aangemerkt als een besluit dat buiten de medezeggenschapsbevoegdheden
van de ondernemingsraad valt. 24
Indien de wetgever deze uitkomsten van de rechtspraak niet
corrigeert door de wetgeving aan te passen, valt te begrijpen dat
ambtenaren twijfels hebben bij de consistentie van de opstelling
van de overheidswerkgever. Het oorspronkelijke uitgangspunt, dat
er sprake moet zijn van een marktconforme medezeggenschapsregeling
waar alleen van wordt afgeweken als de positie van de overheid
zo bijzonder is dat deze aparte bescherming vereist, is door de
wijze waarop de rechtspraak deze wetsbepaling uitlegt, wel erg ver
van het oorspronkelijke uitgangspunt af komen te staan. Indien de
wetgever zich niet geroepen voelt op dit punt de WOR aan te passen,
wordt daarmee het beeld in stand gehouden dat de wetgever
bij het normalisatieproces de nodige (extra) ruimte voor de overheid
als werkgever wenst te creëren. Dit zal het dan ook moeilijker
maken om de ambtenaren het vertrouwen te geven dat de overheidswerkgever
er niet op uit is zijn eigen positie in het normalisatieproces
te verbeteren, maar ernaar streeft het civiele arbeidsrecht
en het ambtenarenrecht gelijk te trekken.
Het ROP-advies over de toekomst van de ambtelijke status is gekleurd
door de vakbondsachterban omdat het beeld van de overheid
als betrouwbare werkgever sterk geërodeerd is. 25 Indien de
overheid bij het vormgeven van het normalisatieproces de eigen
bijzondere positie aangrijpt om, bij een overgang naar het civiele
arbeidsrecht, voor zichzelf meer vrije (beleids)ruimte te creëren
dan uit de aard van de bijzondere positie van de overheid strikt
noodzakelijk is, zal de ontstane weerstand bij ambtenaren niet snel
wegebben.
Dit alles neemt niet weg dat het zinvol kan zijn om een aantal
bijzondere aspecten te reguleren in een apart hoofdstuk van
het BW (of in de Ambtenarenwet) voor de overheidswerknemers.

Hierbij valt te denken aan de bescherming van de grondrechten
van overheidswerknemers, de doorwerking van beginselen van
behoorlijk bestuur en voorzien in een wettelijk kader van integriteitcodes
en gedragscodes, etc.
Op die wijze kan een bijzondere ambtelijke status ook tot uiting
komen binnen de setting van het civiele arbeidsrecht.
Conclusie
Niessen kan bij het neerleggen van zijn functie als hoogleraar, 28
jaar na het verschijnen van zijn preadvies aan de NJV, constateren
dat er inmiddels veel is veranderd in de ambtelijke rechtspositie.
Het normalisatieproces heeft, vergeleken met situaties in 1982,
de rechtspositie van ambtenaren op vele verschillende deelonderwerpen
aanzienlijk veranderd. Er is echter nog steeds sprake van
twee gescheiden rechtsstelsels. De voortekenen wijzen erop dat in
de komende jaren belangrijke besluiten over de toekomst van de
ambtelijke rechtspositie genomen gaan worden.
De vraag is of er sprake is van een voortzetting van de golfbeweging
in de discussie. In dat geval zal het onderwerp blijven wegebben
en opkomen al naar gelang de (politieke) wind waait.
Indien echter het politieke klimaat voor herziening op dit moment
gunstig is, waar alle voortekenen op wijzen, kan het zijn dat
de komende jaren toch veranderingen worden doorgevoerd. Dat de
laatste stappen in het normalisatieproces gezet gaan worden.
Mijn advies daarbij is: zorg dat deze veranderingen leiden tot
één, op onderdelen nieuw arbeidsrecht, dat ook van toepassing is
op ambtenaren. Zadel de overheidssector niet op met de gebreken
die het huidige civiele arbeidsrecht kenmerken.
Kortom, op weg naar één arbeidsrecht voor werknemers en
ambtenaren: that should be it.
24 HR 20 mei 2005, JAR 2005/156. Zie hierover
L.C.J. Sprengers, ‘Medezeggenschap en primaat
van de politiek: or tussen wal en schip’, Tijdschrift
voor Ambtenarenrecht 2008-4, p. 203-214.
25 ROP-advies, ‘Normalisatie rechtspositie overheid’,
Den Haag, 26 juni 2006, p. 3.
145

146
Hiermee eindig ik deze bijdrage aan het (wetenschappelijk) debat
over de toekomst van de ambtelijke status. Een debat dat ik de afgelopen
jaren vaak en met veel plezier met Ron Niessen heb gevoerd.
Een debat waarin wij er, tot nu toe, niet in slaagden elkaar te overtuigen,
maar waarbij we met veel respect voor elkaars argumenten
de discussie steeds weer zijn aangegaan.

147

148

Xander den Uyl
Waarom gewone werknemers gewone
werknemersrechten moeten hebben
Bij het afscheid van Ron Niessen als bijzonder hoogleraar aan de
Ien Dales Leerstoel kan ik het niet laten toch nog eens in te gaan
op een kwestie die ons beiden de afgelopen jaren meer of minder
heeft beziggehouden. En overigens nog steeds doet, zoals blijkt uit
recente (concept)reacties van Ron Niessen naar kamer en pers over
het onderwerp normalisatie van de arbeidsverhoudingen bij de
overheid.
Normalisatie is een proces dat zich met horten en stoten heeft
voltrokken. In materiële zin zijn de afgelopen decennia de arbeidsverhoudingen
bij de overheid gelijkgetrokken met die in de particuliere
sector. De enige uitzondering lijkt het aanstellings- en ontslagrecht.
Overigens leidt daarbij naar mijn mening het verschil in
formele procesgang niet tot per saldo al te grote materiële verschillen.
De vraag is nog steeds of het proces van normalisatie zich ook
zou moeten vertalen in de ultieme stap: het gelijktrekken van de
rechtsverhouding tussen overheid als werkgever en de ambtenaar,
met de systematiek uit de private sector.
Menig rapport en artikel is geschreven over de vraag waarom overheidspersoneel
nog een aparte juridische status heeft. De argumenten
voor en tegen zijn uitgebreid uitgewisseld. Wat overblijft, is de
constatering dat er een samenhang is in rationele en emotionele
afwegingen. In de discussie lijken de laatste de overhand te hebben.
Dit ondanks pogingen de formeel juridische status wat los te
maken van het beroepseigene en het bijzondere van werken bij de
overheid. De toegenomen aandacht voor beroepstrots en beroepscodes
heeft nog niet geleid tot een helder onderscheid in de beeldvorming
tussen juridische rechtsverhouding enerzijds en ambtelijke
status anderzijds.
149

150
Ik kan het daarom niet laten de problematiek nog eens vanuit mijn
invalshoek op tafel te leggen. Immers, als de politiek en wetenschap
hebben gesproken, zijn er altijd nog de betrokkenen zelf, de
overheidsdienaren die een arbeidsrelatie met hun werkgever zijn
aangegaan.
In het kader van het ROP-advies uit 2006 is gesproken over de mogelijkheid
de laatste stap te zetten. De laatste stap werd gedefinieerd
als: het regime van de ambtenarenwet vervangen door het regime
van het commune arbeidsrecht, in hoofdzaak bepaald door het BW
en de Wet cao. Het conceptadvies van bonden en werkgevers ging
in die richting. De bonden werden echter door de achterban teruggefloten.
Daarbij speelden volgens mij de volgende overwegingen
bij de betrokken vakbondsleden:
- Waarom zouden we het doen, wat is het voordeel voor werknemers
bij de overheid, zeker het ontslagrecht in de private sector
is niet goed geregeld.
- Waaruit blijkt het bijzondere van het werken bij de overheid als
het niet de ambtelijke status is?
- Normalisatie van de rechtsverhouding kan niet gelden voor
uniformdiensten en degenen die belast zijn met de uitvoering
van het geweldsmonopolie van de overheid.
- De overheid wil de ambtelijke status alleen afschaffen om ambtenaren
bij bezuinigingen makkelijker te kunnen ontslaan.
Overigens gebiedt de eerlijkheid mij te melden dat ik sterk de indruk
heb dat het hele gebeuren het gros van de ambtenaren niet
direct interesseert. Toen Abvakabo FNV in 2006 106.000 leden aanschreef
met de vraag of ze wilden instemmen met verdergaande
normalisatie conform het concept-ROP-advies, kwamen er 321
stemformulieren terug, waarvan ruim 250 negatief.
Wel of niet een stap verder. Wat is er voor wat is er tegen?
De inhoudelijke aspecten zijn allemaal prima beschreven in eerdergenoemd
ROP-advies. De discussie wordt onder andere weer
actueel door het aangekondigde initiatiefwetsontwerp van mevrouw
Koser Kaya.
Grofweg is er een aantal motieven voor verdergaande normalisatie
te vinden bij de voorstanders:
- Normalisatie (met name van het ontslagrecht en wachtgeldregelingen)
zou leiden tot besparingen. Dit was de oorspronkelijke
motivatie voor het IBO-onderzoek dat uiteindelijk leidde

tot het eerdergenoemde ROP-advies. Er is op zijn zachtst gezegd
geen eensluidende opvatting;
- Het ambtelijk ontslagrecht is inefficiënt en heeft geen enkele
aantrekkelijkheid voor de jonge ambtenaren die de overheid
nodig heeft. Dit argument wordt onder andere aangedragen
door Ina Sjerps.
- Ambtenaren worden methet ontslagrecht beter behandeld dan
andere werknemers. Dit jaloezieargument lijkt de voornaamste
drijfveer voor Koser Kaya.
- Tenslotte is er nog het motief dat mij aanspreekt: tegenover een
machtige werkgever die in deze rol regelmatig zijn wetgeverspositie
misbruikt, wordt bescherming gezocht. Wordt het overheidspersoneel
beter beschermd door het normale arbeidsrecht
of door een aparte rechtsverhouding?
Bij de tegenstanders zijn er uiteraard tegenovergestelde argumenten
- De vrees voor materiële verslechteringen leeft nog bij sommige
werknemers.
- Het (terechte) wantrouwen van het optreden van de overheid
ten opzichte van zijn werknemers. Dit kwam sterk naar voren
in de discussie over het ROP-advies.
- De principiële stellingname dat de bijzondere positie van de
overheidswerkgever een aparte rechtsverhouding vereist. Dit
was volgens mij ook de motivatie van Ter Horst, maar ook
Niessen volgt deze benadering, wel vertaald naar de noodzaak
om individuele ambtenaren bescherming te bieden tegen het
optreden van de overheid of politieke ambtsdragers.
Ik heb wel behoefte om de overwegingen bij het argument dat mij
aanspreekt, nog wat verder uiteen te zetten. Om dat te kunnen
doen, toch maar even de vraag: waarom hebben we eigenlijk een
aparte ambtelijke rechtspositie? Ons ambtenaarschap hoort bij
het napoleontische staatsbeeld. De staat heeft dienaren nodig die
in feite een verlengstuk zijn van de staat. Geen werknemers, maar
ambtenaren die behoren tot de staat (niet de overeenkomst bindt,
maar de eenzijdige aanstelling). In Zuid-Europese landen is het
model van de voor het leven benoemde ambtenaar als verlengstuk
van de staat, nog heel levend maar in Noord-Europa wordt daar
veel genuanceerder over gedacht.
151

152
Ons denken over de overheid in Nederland is genuanceerd, functioneel,
maar ons denken over ambtenaren in formele zin is nog
steeds archaïsch en past niet bij ons denken over de overheid.
Bescherming tegen de dubbelrol
Uiteindelijk is het de vraag of een aparte ambtelijke rechtsverhouding
ambtenaren nu beter beschermt tegen politieke willekeur
dan opgaan in het normale arbeidsrecht. Je zou kunnen zeggen
dat een eigen rechtsverhouding de ambtenaar beter beschermt,
dat lijkt mij ook het argument van Niessen, maar ik betwijfel dat.
De overheid maakt zich door de aparte rechtsverhouding meester
van de ambtenaar. Niet alleen in de normale gezagsverhouding tot
de werknemer, ook als regelgever. Met andere woorden: de combinatie
van werkgever en wetgever maakt de overheid dubbel zo
sterk ten opzichte van de ambtenaar. Dat leidt in de praktijk tot
het merkwaardige feit dat de rechtsbescherming van de ambtenaar
objectief zeer zwak is. Hij kan immers, anders dan in het private bedrijfsleven,
zonder tussenkomst van een derde ontslagen worden.
De grote effectieve bescherming zit echter enerzijds in langdurige
procedures op grond van de Ambtenarenwet en de Algemene wet
bestuursrecht, anderzijds het eigenrisicodragerschap van de overheidswerkgever
voor de WW en aanvullende wachtgeldrechten
(voor zover aanwezig). In die spagaat vertrouw ik meer op eigen
invulling door sociale partners van algemene wetgeving, dan op
de rol van de overheid bij het vaststellen van specifieke wetgeving.
Immers, de politiek heeft geen geheugen en geen geweten.
Om dat te illustreren het voorbeeld van de krimp van de rijksoverheid.
Onder leiding van Ter Horst moest de rijksdienst verminderen
met 12.700 ambtenaren. Het proces ter uitvoering is volop
gaande. Alsof dat niet is gebeurd, roept de politiek via de verkiezingsprogramma’s
vrolijk op tot een forse krimp van de rijksoverheid.
Het lijkt een ernstige vorm van amnesie, maar het geheugen
van de overheid bestrijkt maximaal vier jaar.
Erger nog, de politiek heeft ook geen geweten. In de jaren tachtig
en negentig heeft het overheidspersoneel zich ontworsteld aan de
knellende greep van eenzijdige besluitvorming over arbeidsverhoudingen.
In dat traject zijn bijzondere regelingen ingeperkt. Het

overheidspersoneel heeft zich vrijgekocht via normalisatie, sectorenmodel,
overeenstemmingvereiste, enzovoort. Alsof dat nooit
gebeurd is, davert de politiek door het overlegstelsel heen, bijvoorbeeld
met de Wet normering topinkomens. Het probleem is niet
dat de politiek de topinkomens wil aanpakken, dat lijkt mij maatschappelijk
op een groot draagvlak te kunnen rekenen. Het probleem
is wel dat er via gelegenheidswetgeving middelen worden
gebruikt, in dit geval materiële wetgeving specifiek voor de ambtenaren,
die je in eerdere instantie hebt afgezworen. Dat geeft aan dat
het doel voor de politiek heilig is en geen middel ongemoeid wordt
gelaten, ook al heb je eerder afgesproken dat je keurig overleg zou
voeren.
Hoe beschermen de ambtenaren zich nu het beste tegen de dubbelrol
van de werkgever/wetgever? Er zijn in mijn ogen twee mogelijkheden.
De eerste is dat het overheidspersoneel zich verschanst in de
burcht van de eigen rechtsverhouding. Hard roepend: “Dit is van
ons en u, politiek, mag hier niet aankomen.” Dat helpt niet want
nu het financieel moeilijk wordt, vergeet de overheid de oude afspraken.
En met formele wetgeving beuk je zo door het overeenstemmingvereiste
heen, zeker als het gaat om initiatiefwetgeving
van de kamer.
De tweede mogelijkheid is verbreding. Een marktconforme
rechtsverhouding maakt het de overheid moeilijker eenzijdig in te
grijpen. De overheid is dan immers gebonden aan de regelgeving
zoals die in de private sector geldt. De bescherming ligt dan niet in
het specifieke maar in het algemene, niet in het bijzondere van de
werkgever maar in het gewone van de werknemer.
Centraal overleg
Naast de individuele rechtsverhouding van de ambtenaar tot zijn
werkgever is er een tweede probleem dat steeds nijpender wordt. Bij
het tot stand komen van het sectorenmodel in 1993, als evenbeeld
van het cao-overleg in de private sector, is er ook een structuur
op centraal niveau gevormd. Na het oplossen van de vutkwestie
(1996) is het Centraal Georganiseerd Overleg voor Ambtenarenzaken
(CGOA) opgeheven en heeft de centrale overlegstructuur vorm
gekregen met de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP).
153

154
De ROP is een orgaan waarin de centrale van overheidspersoneel
en de overheidswerkgevers (VSO) een plaats hebben gekregen. De
afspraak was dat de minister van Binnenlandse Zaken in de toekomst
alleen overleg zou voeren met de ROP, dus met werkgevers
en werknemers gezamenlijk. Probleem is dat de ROP niet functioneert.
Dat heeft twee redenen.
In de eerste plaats is de positie van de VSO verzwakt. Enerzijds
door een interne spanning tussen de kabinetssectoren, waar de rollen
van politieke werkgever en wetgever slecht te scheiden zijn,
anderzijds door de zelfstandige publieke werkgevers (onderwijssectoren
en lagere overheden) die meer afstand hebben tot de landelijke
politiek.
Het niet functioneren van de ROP geeft Binnenlandse Zaken
vrij spel. De verplichting tot overleg met de ROP wordt genegeerd.
Met de VSO wordt afzonderlijk overlegd. De centrales krijgen in
voorkomende gevallen de mogelijkheid om zich te laten horen.
Dat is ongeveer de situatie zoals die gold in het begin van de jaren
vijftig, voordat er sprake was van overleg, laat staan gelijkwaardigheid
in dat overleg. Nu spelen er weinig zaken op centraal niveau
die overleg noodzakelijk maken, maar er zijn er wel een aantal.
Ik geef twee voorbeelden die het falen van het centrale overleg
illustreren.
Het eerste voorbeeld is de invoering van de Zorgverzekeringswet
per 1 januari 2006. Dat was algemene wetgeving, maar met
een bijzondere situatie omdat er eigen regelingen waren voor het
overheidspersoneel: de particuliere verzekering (Ziekenfondswet
niet van toepassing) met een vergoedingsregeling in de kabinets-
en onderwijssectoren en de publiekrechtelijke regelingen in de la-
gere overheden.
Het kabinet was van oordeel dat de bestaande arrangementen
voor gepensioneerden via een overgangsregeling moesten worden
afgebroken en verder kregen overheidssectoren financiële compensatie.
Het overleg speelde zich geheel af tussen VSO en BZK.
De centrales werden zorgvuldig buiten dat overleg gehouden, met
uitzondering van wat informele gesprekken aan het eind, toen het
spel gespeeld was. Van dit gebeuren waren met name de gepensioneerden
de dupe. Strijd tegen de politieke besluitvorming leidde
wel tot een tijdelijke, gedeeltelijke compensatie voor gepensioneerden
uit de rijkssectoren, maar het kwaad was geschied in de zin dat
structurele voorzieningen voor gepensioneerde ambtenaren waren
verdwenen, weliswaar met tijdelijke overgangsregelingen.

De oorzaak was dat BZK en VSO een gemeenschappelijk belang
hadden om het ordentelijk overleg met de centrales van overheidspersoneel
niet te laten plaatsvinden.
Een tweede voorbeeld is de eerdergenoemde Wet normering topinkomens.
Wetgeving die geheel indruist tegen het principe van
vrije onderhandeling. Als de overheid topinkomens aan banden
wil leggen, is de ordentelijke weg: overleg met werkgevers en
werknemers in de betrokken sectoren. De VSO houdt zich afzijdig
en opnieuw ontwikkelt zich een spel waarbij ordentelijk overleg
feitelijk niet mogelijk is.
Deze gang van zaken legt de bijl aan de wortels van het overlegstelsel.
En vraagt om een institutionele oplossing. Overigens, ter voorkoming
van misverstanden, er komen ook heel goede dingen voort
uit samenwerking van BZK, centrales en VSO op centraal niveau.
Het beste voorbeeld is het recente rapport ‘De grote uittocht’.
Over een mogelijke oplossing voor het falen van het centraal overleg
heeft professor Loe Sprengers nog niet zo lang geleden een rapport
opgesteld. Daarin maakt hij duidelijk dat overleg op centraal
niveau eigenlijk vier functies heeft:
- platformfunctie voor dialoog tussen de VSO en de
samenwerkende centrales (SCO);
- overlegorgaan met de minister van Binnenlandse Zaken
over specifieke aangelegenheden die het overheidspersoneel
betreffen;
- adviesorgaan voor het kabinet;
- overlegorgaan voor werkgever en werknemers over de pensioenregeling.
Als je de huidige structuur loslaat, in feite de ROP opheft, is voor
ieder van die functies een oplossing denkbaar:
- ontmoeting tussen organisaties van werkgevers (VSO) en werknemers
(SCO) op centraal niveau: het CAOP is daar een platform
voor. Dankzij de meerjarenagenda van het CAOP, de ROP en de
leerstoelen is daar nu in feite een vorm voor gevonden;
- overleg over de pensioenregeling (de pensioen-cao voor overheid
en onderwijs): de Pensioenkamer fungeert daarvoor goed
en kan worden verzelfstandigd;
155

156
- centraal overleg: een mini-CGOA voor wat er overblijft aan specifieke
centrale regelgeving die de rechtspositie van het overheidspersoneel
betreft, zoals de Wet normering topinkomens;
- adviesrol voor het kabinet: daar ligt een taak voor de SER. Rechtstreekse
toelating tot de SER van overheidswerkgevers ligt niet
voor de hand. Ze kunnen wel worden betrokken bij relevante
commissies van de SER (zoals nu al gebeurt bij arbozaken). Bovendien
is indirecte aansluiting via een centrale werkgeversorganisatie
mogelijk, zoals nu al voor veel werkgeversverenigingen
bij de overheid en het onderwijs geldt.
De discussie over het bovenstaande is weer verzand en dat betekent
dat het huidige stelsel – de ROP als weeskind en door niemand
geliefd – blijft voortsjokken zonder helder perspectief. Ik ben niet
positief over de toekomst hiervan. Ik zie wel een verbetering die
op korte termijn tot stand gebracht kan worden. Immers, een deel
van de problemen vloeit voort uit de dubbelrol van de minister
van BZK als werkgever, coördinerend bewindspersoon en wetgever
voor de specifieke rechtspositie van het overheidspersoneel.
Die petten knellen. Ik ben van mening dat de petten van werkgever
en van wetgever op verschillende ministeriële hoofden horen
te staan. De minister van BZK zou moeten kiezen voor de werkgeversrol.
De wetgevingsrol hoort ergens anders thuis. Ik denk bij
SZW. De werkgeversrol moet bij BZK blijven en de wetgeversrol
moet met grote spoed naar de minister van SZW, die in ieder geval
geen eenzijdige werkgeverspositie heeft.
Ondanks het slecht functioneren van het overleg op centraal niveau
wordt er soms nog wel iets substantieels tot stand gebracht.
Het recente rapport ‘De grote uittocht’ van VSO, SCO en het ministerie
van BZK geeft een heldere analyse van de arbeidsmarktproblemen
in de publieke sector en ook een agenda om de problemen de
baas te worden. Met andere woorden: ook al is het systeem slecht,
partijen weten elkaar wel te vinden en dat geeft hoop.

Ten slotte
Deze bijdrage eindigt niet met een harde conclusie. We staan immers,
als gevolg van de voorgenomen grootscheepse bezuinigingen
op met name het openbaar bestuur, aan de vooravond van
een groots offensief tegen de publieke sector. Waar veiligheid en
onderwijs nog op enige maatschappelijke en politieke steun kunnen
rekenen, staat het openbaar bestuur midden in de vuurlinie.
Hoe minder ambtenaren hoe beter, hoe rechtelozer hoe beter. In
dat geweld zal er weinig aandacht zijn voor het vraagstuk van de
normalisatie, anders dan vanuit de pogingen om de positie van het
overheidspersoneel te verzwakken. En dat is zeker niet de goede
context om die discussie te voeren. Ik heb daarbij de hoop dat Ron
Niessen zijn heldere opvattingen over deze materie nog lang in het
publieke debat te berde mag brengen.
157

158

Het Rijk: een bijzondere werkgever?
159

160

Mark R. Rutgers
De ambtseed als waarborg of als
instrument voor integriteitsbewustzijn?
Inleiding
“Dat we echter in een tijdperk leven van verval van den eed is zeker.” 1
Er lijkt begin 21e eeuw welhaast sprake van een zekere revival
van de ambtseed in Nederland. De aandacht voor de eed is breder
dan de strikte ambtseed voor publiek functionarissen. Minister
van Financiën Wouter Bos bijvoorbeeld, suggereerde najaar 2008,
tijdens het debat over de kredietcrisis in de Tweede Kamer, om
voortaan ook bankiers een eed te laten afleggen. 2 Aandacht voor
een beroeps- of ambtseed is ook internationaal te horen, zo werd
in de Harvard Business Review zelfs een algemene eed voor managers
bepleit. 3 In Nederlandse media zijn talrijke voorbeelden te
vinden van aandacht voor de ambtseed in de afgelopen jaren. Een
week voor de suggestie van minister Bos, bijvoorbeeld, gaf diens
collega minister Hirsch Ballin van Justitie te kennen wel met de
Tweede Kamer mee te willen gaan bij het opnieuw invoeren van
de eed voor taxateurs. 4 Naast deze positieve aandacht zijn er ook
diverse ‘affaires’ geweest, zoals een wethouder die verkeerd was ingezworen
en een raadslid dat onverstaanbaar mompelde: beiden
moesten de eed opnieuw afleggen. Het door miljoenen over de hele
wereld gadegeslagen gestuntel met de eedtekst bij de inauguratie
van de Amerikaanse president Obama is van dezelfde orde: ook hij
heeft de volgende dag de eed opnieuw afgelegd. Brede landelijke
aandacht in de pers kregen protesten tegen het afleggen van de
ambtseed met een islamitische signatuur bij de politie, aanvanke-
1 De Waal Malefijt, 1907: 81
2 Trouw, 23 oktober 2008
3 Khurana & Nohria, 2008
4 Leidsche Courant, 10 oktober 2008
161

162
lijk van de SGP op religieuze gronden, 5 later overgenomen door de
PVV met een meer nationalistische inspiratie. Het meest aansprekende
incident is wellicht de rechtbankaffaire in Den Bosch najaar
2007. 6 Daarbij werd een aantal verdachten van ernstige misdrijven
aanvankelijk op vrije voeten gesteld omdat een rechter niet was
beëdigd en dus niet bevoegd was. Het meest significant voor de
hernieuwde waardering van de ambtseed in de afgelopen jaren is
echter de invoering van de wettelijke verplichting op de ambtseed
voor alle ambtenaren in Nederland sinds voorjaar 2006.
Gegeven deze zichtbaarheid van de eed en de lange traditie van
de ambtseed in het openbaar bestuur is het opmerkelijk dat er zo
weinig aandacht voor de eed is in de literatuur over ambtelijke integriteit.
Vooral ook omdat juist de ambtseed een bijzonder aanknopingspunt
kan bieden voor reflectie op de zo veelbesproken
ambtelijke status. De mogelijke samenhang tussen ambtseed en
-integriteit komt heel even naar voren in Ron Niessens ‘Ambtenaar
in de overheidsorganisatie’ uit 2003. Daarin bespreekt hij onder
andere instrumenten om integriteitsbesef te bevorderen. Naast
meer externe, organisatorische zaken als functieroulatie, functiescheiding,
toezicht en regelgeving, wijst hij op de noodzaak om
ambtelijk verantwoordelijkheidsbesef te verankeren in ‘integriteitsbewustzijn’.
Dat wil zeggen dat het erom gaat dat integriteit
‘tussen de oren’ zit. 7 Dat is noodzakelijk aangezien regelgeving anders
oneindig tot in detail moet worden uitgewerkt; immers, een
geschenk van 25 euro is dat per jaar, per dag, per klant, per handeling?
Ergens moet een beroep worden gedaan op het inschattingsvermogen
en moreel bewustzijn van een persoon. In deze context
maakt Ron Niessen de enige verwijzing naar de ambtseed in zijn
boek. Het marginaliseren van de ambtseed in de (internationale)
literatuur over ambtsethiek is welhaast gebruikelijk. Uitzonderingen
vormen het werk van John Rohr, 8 waarin de ambtseed juist een
sleutelconcept is, en de recentere referentie daarnaar in Donald
Menzel’s ‘Ethics management for public administrator’ uit 2007.
Toch laten de eerdere voorbeelden zien dat de ambtseed volop aanwezig
is in het openbaar bestuur. Ze leren ook dat een ambtseed
(voor de politiek en voor ambtelijk functionarissen) wel degelijk
een serieuze zaak is: de eed onjuist afleggen betekent niet voldaan
hebben aan de vereisten voor een publieke functie. Het geval van
de Bossche rechter laat zien dat dat (voor een rechter) geen symbolische
daad is, maar ernstige consequenties heeft. Het genoemde

SGP-protest laat verder zien dat er verschillende opvattingen over
de eed bestaan. In dit geval ingegeven door de traditionele opvatting
over de eed als een religieuze, in casus christelijke, handeling.
Dat is een standpunt met een lange traditie in Nederland. Het
schijnbaar identieke PVV-standpunt daarentegen behelst, zoals zal
blijken, een breuk met de Nederlandse traditie in de eedaflegging.
Tenslotte is bijvoorbeeld de opname van de ambtseed in een formele
wet weliswaar een novum, maar bij Koninklijk Besluit was
er altijd al een ambtseed in het Koninkrijk der Nederlanden voor
grote groepen ambtenaren.
Als verplichte initiatierite voor de verwerving van een publiek
ambt heeft de eed een zeer lange geschiedenis. In het volgende
wordt eerst ingegaan op die lange geschiedenis tot aan de hedendaagse
ambtseed. Vervolgens wordt, meer abstract, de aard van de
ambtseed geduid, om te besluiten met enige reflectie op de mogelijke
voor- en nadelen van het gebruik van de ambtseed als integriteitsinstrument.
Verleden en heden van de ambtseed
“the countenance of a very remote antiquity” 9
Waar komt de eed vandaan? De eed is een moreel instituut van
alle tijden en culturen. 10 Voorbeelden van eden zijn te vinden in de
oudste teruggevonden teksten; dikwijls eden om verdragen tussen
koningen te bezegelen. De bezweringen, handelingen en locaties
die daarmee gepaard gaan, zijn gewoonlijk sterk ritueel en doordrenkt
van symboliek. Eden werden als zeer gewichtig ervaren en
een gezworen verklaring voor de rechter gold tot in de 7e eeuw
voor Christus niet enkel als bewijs, maar als de waarheid. Daarom
mocht ook niet zonder meer worden gezworen op een verklaring.
Geleidelijk aan wordt dit afgezwakt. Bovendien wacht men niet
langer op goddelijke bestraffing van meineed, maar worden aardse
5 Zie bijvoorbeeld: NRC Next, 12 november 2009,
p.8/9
6 Bron: Rechtbank ’s-Hertogenbosch: 24 oktober
2007
7 Niessen, 2003, p. 65
8 ‘Ethics for Bureaucrats’, 1989
9 Tyler, 1834: 297
10 cf. Friesenhahn, 1928: 3
163

164
straffen ingevoerd. De eed vormde het zwaarste middel om onderling
vertrouwen te verzekeren. Niet alleen de oude Grieken beschouwden
de eed van de burgers daarom als de grondslag van de
democratie 11 , wat als argument nog steeds terug te vinden is in de
moderne tijd, bij John Locke, Jean-Jacques Rousseau en Jean-Paul
Sartre. Vanouds zijn er ook speciale ambtseden voor degenen die
een publieke functie aanvaarden. Rechters, magistraten, soldaten,
belastinginners, enzovoort, moesten zweren de verkregen bevoegdheden
correct en naar eer en geweten uit te oefenen. In de Griekse
Oudheid zwoer men bij de eigen lokale goden. Bij een verdrag tussen
steden was het gebruikelijk dat ook de goden uit de eigen polis
werden aangeroepen om de werking van de eed (de wraking der
goden) te verzekeren.
Het gebruik van eden vormt een doorlopende lijn in de geschiedenis.
Ook de Romeinen bezigden ze volop en ook daar zien we
dat op een gegeven moment de verplichting ontstaat te zweren op
de eigen goden. Dat verplicht iemand immers het meest. Het gewicht
van de eed is enigszins af te lezen aan de opvatting dat ook
gedwongen eden geldig worden geacht. 12 Natuurlijk was er ook bezwaar
tegen eden. Daarbij moet worden aangetekend dat ook de
roep dat eden helemaal niet zo effectief zijn omdat velen helemaal
niet meer in de goden geloven, van alle tijden is (bijvoorbeeld Plato
wijst daar al op). Desalniettemin kan het belang van de eed in (vroegere)
samenlevingen bijna niet worden onderschat. Met name de
verplichte eed van onderdanen en vorsten aan elkaar, in de rechtbank
en voor publieke ambten, blijven door de eeuwen heen van
groot gewicht. De kerkelijke concilies in de vijfde eeuw verklaren
weigering van de eed zelfs tot ketterij. Als basis voor de politieke
gemeenschap en als dwangmiddel in de rechtspraak, maar ook bij
parlementaire enquêtes, blijft de eed tot op heden een fundament.
Eden worden in de middeleeuwen echter nog veel algemener verplicht
gesteld voor de inwoners van de steden (de poorters), gezagsdragers,
molenaars, bierbrouwers, zelfs bordeelhouders. Zodra een
beroep van publieke betekenis werd geacht, kon een eed worden
vereist. Geen eed afleggen, betekende dat je je beroep simpelweg
niet mocht uitoefenen. Eden worden in de economische sfeer
echter wel steeds meer door contractuele afspraken verdrongen
waarmee het rechtstelsel de gewenste zekerheid voor gemaakte
afspraken biedt. In de politieke en publieke sfeer – die het rechtstelsel
weer moet borgen – blijft de eed in zwang. Ook tot ver in de
moderne tijd legt de bevolking – middels representanten – een eed

van trouw af aan de heerser en zweert de heerser de rechten van
de onderdanen te eerbiedigen. Dat laatste is zelfs een belangrijk
argument in de Nederlandse revolte. Willem van Oranje wijst er
in zijn apologie uit 1568 expliciet op dat de Spaanse vorst de door
hem gezworen vrijheden en privileges had geschonden. 13 Willem
van Oranje heeft zich ook persoonlijk ingezet om ervoor te zorgen
dat doopsgezinden geen eed meer hoefden af te leggen, maar met
een belofte mochten volstaan. Zoals aangegeven was het afleggen
van de poorterseed verplicht om een beroep te mogen uitoefenen.
In 1552 stelde Menno Simons echter dat het afleggen van de eed
volgens de bijbel niet mag. Zijn volgelingen (de Mennonieten of
doopsgezinden) kwamen dan ook in de problemen. Willem van
Oranje geeft in 1566 opdracht de Zeeuwse Doopsgezinden vrijstelling
van poorterseed te verlenen “op grond van gewetensvrijheid
(‘conscientie’)”. 14 Op 28 maart 1588 worden de Mennonieten algemeen
van de verplichte eed ontheven en mogen ze een belofte
afleggen. 15 Vrijstelling van de eed werd daarmee voor het eerst ingevoerd.
Maar, zoals zal blijken, betrof dit enkel eedweigering op
religieuze gronden. Bovendien, voor publieke ambten gold een
dergelijke vrijstelling niet. Ook het afleggen van eden door andersgelovigen,
in het bijzonder van joden (conform de religieuze voorschriften
met bedekt hoofd), wordt bijvoorbeeld in 1616 voor het
eerst geregeld in Amsterdam en later overal verplicht gesteld. 16
Eden worden in de publieke sfeer vooral ook gebruikt om corruptie
in te perken. In de 17e en 18e eeuw verschijnen keer op keer
nieuwe plakkaten waarin eden moeten worden afgelegd en gezworen
op correct handelen: vooral waar het gaat om fraudegevoelige
zaken als belasting en accijnzen (vooral op wijn). Dat leidt ook regelmatig
tot protesten en zelfs een enkel oproer. Naast de vele gebruikelijke
eden wordt voor de ambtenaren in dienst van de Republiek
op 24 februari 1656 voor het eerst een algemene ‘Eed van Zuivering
voor die geen die Ampten krygen’ per plakkaat verplicht gesteld:
11 Prodi, 1993: ix
12 Bijvoorbeeld Cicero tracht daarop uitzonderingen
te formuleren. De veel latere katholieke eedsleer
kent een mechanisme om ontheven te worden van
de gedwongen eed en sommige protestantse stromingen
(Doopsgezinden, Quakers, Hernhutters)
verbieden iedere eed met een beroep op de Bijbel.
13 Black, 1993: 44
14 Van Es, 1911: 113
15 Groot Plakkaatboek V, blz. 96
16 Van Es, 1911: 66
165

“Dat sweere ick, dat ick omme te bekoomen, &c niet belooft, ofte ghegeven hebbe, nochte
beloven ofte geven sal, eenige Giften, Gaven, ofte Geschencken, aen eenige Persoonen, ’t
zy buyten, ofte binnen de Regeringe, directelijk ofte indirectelijck, in eeniger manieren.”
166
Dit is primair een eed van zuivering met betrekking tot het eerlijk
verkrijgen van een publiek ambt en tegen corruptie en nepotisme
gericht. Zaken als trouw en de ambtsuitoefening zijn vervat
in meer specifieke eden, zoals bijvoorbeeld de eed van 9 juli 1672,
vastgesteld voor de kapitein-generaal (in casu Willem Hendrik van
Oranje):
“Wy beloven ende sweren de Staten Generaal der Vereenighde Nederlanden (die by de
Unie ende handthoudinge van de Ware Christelijcke Religie so die tegenwoordigh by
publijcque authoriteyt in de Provincien wordt ge-exerceert, sullen blyven) gehouw en
getrouw te wesen.”
Verder belooft hij zich te houden aan de commissie en de instructies,
bescherming van de Republiek en van de religie, “mitsgaders
der selver Landen, Vryheden, Rechten ende Privilegien, sullen bedienen.”
Deze eed wordt afgesloten met het sinds de vroege 16e
eeuw gebruikelijke “Soo waerlijck helpe ons Godt Almachtigh.”
Met de komst van de Bataafse republiek ontstaat een periode met
veel geharrewar over de eed. Aanvankelijk wordt de eed (min of
meer) afgeschaft en vervolgens wordt juist een algemene burgereed
verplicht. Op 11 maart 1796 besluit de Nationale Vergadering
een commissie in te stellen om de eed nader te onderzoeken. Dit
resulteert in het rapport Hahn van 24 juli waarin wordt aanbevolen
de eed te beperken tot het verkrijgen van stemrecht of om lid te
worden van een vertegenwoordigend lichaam in de vorm van een
plechtige verklaring van burgertrouw. De ambtseed en politieke
eed werden vervangen door verklaringen en beloften. In de Constitutie
van 1798 luidt de formule uiteindelijk: “Ik beloof op mijn
Burgertrouw… Dit verklaar ik.” In de Staatsregeling van 1805 is de
politieke eed alweer terug: “Ik belove en zwere, enz. Zoo waarlijk
helpe mij God Almachtig.” Ook in de nieuwe grondwet van het Koninkrijk
der Nederlanden van 1814 staat in artikel 62: “Alle leden
der Staten Generaal doen, ieder op de wijze zijner Godsdienstige
gezindheid den navolgenden eed: Ik zweer, (belove) dat, enz. … Zoo
waarlijk helpe mij God Almachtig.” De ambtseed wordt ook vrij
snel (weer) ingevoerd voor alle ambtenaren. In 1817 voor rechter-

lijke ambtenaren en ambtenaren van het Openbaar Ministerie.
Een Koninklijk Besluit van 2 april 1828 stelt zelfs dat salarissen
van nieuwe ambtenaren pas betaald zouden worden nadat zij de
eed hadden afgelegd. 17
In de loop van de 19e eeuw ontstaan problemen door onder andere
de opkomst van het atheïsme. Ontheffing van de eed was enkel
mogelijk op religieuze gronden. De niet-gelovigen werd echter
verplicht te zweren op God, hetgeen zowel voor de personen in
kwestie, als voor (zeer) gelovigen een gruwel bleek. Vlam in de pan
was een uitspraak van de Hoge Raad van 6 juni 1846 waarin werd
bepaald dat ‘gezindheid’ (zoals vervat in de grondwet van 1814)
moest worden uitgelegd als ‘kerkgenootschap.’ Daarmee zijn we
in de zogenaamde ‘eedskwestie’ aangeland die duurde van 1846
tot 1916. De scheiding van kerk en staat zoals vervat in de nieuwe
grondwet van 1848 biedt hiervoor aanvankelijk geen oplossing.
Getuigen gaan het gevang in als ze op niet-religieuze gronden weigeren
de eed af te leggen, publieke ambten (zoals lidmaatschap van
een schoolcommissie of de advocatuur) worden geweigerd en gekozen
politici worden niet tot de gemeenteraad toegelaten. Het eerste
leidt tot nogal absurde uitspraken zoals in 1869, als een zekere
Kruit senior wordt vrijgesproken (want doopsgezind), maar diens
21-jarige zoon, die nog niet tot het kerkgenootschap is toegetreden,
wordt veroordeeld tot drie dagen cel. 18 Het leidt tot steeds terugkerende,
verhitte Kamerdebatten, krantenartikelen en diverse proefschriften
over de betekenis van de eed. Liberalen en socialisten
bevechten gezamenlijk de gedwongen (religieuze) eed. Langzaam
aan ontstaat overigens een mengelmoes van vrijstellingen en verplichtingen
in verschillende wetten. Zo wordt in de Schoolwet van
1878 de verplichte ambtseed voor leden van schoolcommissies afgeschaft
en ook gerechtelijke vertalers mogen kiezen voor een eed
of belofte. Anderen moeten nog steeds een eed afleggen. Daarom
wordt in 1878 te Stadskanaal zelfs een kerkgenootschap opgericht
voor niet-gelovigen die de eed willen weigeren zodat ze aan de wettelijke
vereiste kunnen voldoen. Een ander voorstel om atheïsten
17 Helaas bleek nogal slonzig met de eed te zijn omgesprongen,
zodat een nieuw KB voorschreef dat
ook werkelijk alle ambtenaren voor het einde van
het jaar een ambtseed moesten hebben afgelegd
(vgl. Van den Doel, 1989).
18 Van Es, 1911: 195
167

168
toch te kunnen laten toetreden tot politieke functies, is om deze
onder de categorie ‘niet-toerekeningsvatbaar’ te laten vallen. Een
uitvoerig en fel Kamerdebat naar aanleiding van een interpellatie
van Heydenrijck over de eed van 5 oktober 1881, laat een breed
scala aan argumenten voor en tegen de eed de revue passeren. Zo
meent Minister Modderman dat atheïsten iedere moraal missen en
verzucht parlementslid Mackay bij het mogelijk toestaan van de
belofte: “Het was mij op dat oogenblik als of ik den Staat op zijn
grondvesten voelde schudden. Men raakte aan een van de hechtste
pilaren die in den Staat te vinden zijn”. 19 Vooral de liberalen
en socialisten pleiten echter voor keuzevrijheid, met name Van
Houten (die van het kinderwetje) mengt zich in deze strijd, onder
andere in 1882 met een geschrift over de zogenaamde Asser eedskwestie
– waarin de burgemeester een raadslid de toegang tot de
raad ontzegt. 20
In de Grondwet van 1887 werd de leden van de Staten Generaal
voor het eerst de mogelijkheid geboden de belofte af te leggen.
Jaren later volgde de Wet-Gerritsen (1896) voor leden van Provinciale
Staten en gemeenteraden. De (meeste) ambtenaren moeten
nog eens 20 jaar wachten tot in 1916 eindelijk ook voor hen het
algemene recht, om in plaats van de religieuze eed een belofte af
te leggen, mogelijk wordt. Dat wil zeggen dat voor de wet voortaan
de eed en belofte gelijk zijn gesteld, maar een toets op de oprechtheid
de eed te weigeren en een belofte te willen afleggen, is
wel verplicht.
Er zijn meerdere veranderingen in de ambtseed in de loop van de
20 e eeuw. De formulieren van begin 19 e eeuw blijven lang gehandhaafd,
maar bij Koninklijk Besluit van 23 augustus 1920 wordt een
nieuwe ambtseed voor alle rijksambtenaren vastgesteld. Ook het
afleggen van de eed op andere religies komt nu en dan aan de orde.
In 1948 bijvoorbeeld wordt de eed op Allah nog bevestigd voor
ambtenaren in overzeese gebiedsdelen. In 1971 wordt de keuze
voor eed of belofte volledig vrij doordat de vereiste toetsing van de
oprechtheid van de bezwaren tegen de verplichte ambtseed werd
opgeheven. In 1998 wordt de formulering van de ambtseed en -belofte
voor Rijksambtenaren opnieuw vastgesteld. Met de nieuwe
Ambtenarenwet van 22 december 2005 tenslotte, wordt de ambtseed
bij formele wet verplicht gesteld voor alle ambtenaren vanaf
1 maart 2006. Waar in de latere 20 e eeuw de formuleringen van de
eed inmiddels uit de wetsteksten waren verdwenen, is wellicht het

meest opmerkelijke aan de huidige wetgeving dat de formulering
van de eed opzettelijk niet is voorgeschreven. De idee daarbij is dat
integriteit zou worden bevorderd als, in het kader van het integriteitsbeleid,
binnen gemeenten in gezamenlijkheid een eedsformulering
wordt vastgesteld. Zoals we aan het begin al zagen is er echter
ook meteen protest tegen eedformules en beloftes die zich niet
beperken tot atheïstische of christelijke formules (hetgeen overigens
in strijd is met de wet, zie hierna). De Ambtenarenwet is zeker
niet de enige plek in recente wetgeving waar eden een rol spelen.
Zo zijn eden ook voorgeschreven in de wetgeving voor de parlementaire
enquête en, zoals aan het begin van dit stuk al geduid,
duikt de roep om (ambts)eden voor allerlei min of meer publieke
functies met enige regelmaat op.
Momenteel zijn er ten minste zes wetten waarin de ambtseed in
Nederland wordt geregeld. Meest recent is de al genoemde herbevestiging
van de ambtseed door deze op te nemen in de Ambtenarenwet.
Daarnaast zijn in de Grondwet eden voorgeschreven voor
koning, ministers en parlementsleden. De wijze waarop de eed
moet worden afgelegd staat in de Wet vorm van de eed van 17 juli
1911. Daar staat:
Hij, die ter uitvoering van een wettelijk voorschrift mondeling
een eed, belofte of bevestiging moet afleggen, zal:
a. indien hij een eed aflegt, onder het opsteken van de twee
voorste vingers van zijn rechterhand, uitspreken de woor-
den: “Zoo waarlijk helpe mij God Almachtig”,
b. indien hij een belofte aflegt, uitspreken de woorden: “Dat
beloof ik”, indien hij een bevestiging aflegt, uitspreken de
woorden: “Dat verklaar ik”,
tenzij hij aan zijn godsdienstige gezindheid den plicht ont-
leent den eed, de belofte of de bevestiging op andere wijze
te doen.
Wat hierbij opvalt is dat er van wordt uitgegaan dat een eed mondeling
wordt afgelegd. Een schriftelijke eed valt buiten het blikveld
van deze wet. Toch zijn deze incidenteel in het verleden zeker ook
voorgekomen, bijvoorbeeld omdat iemand ‘overzee’ was.
De al eerder genoemde eedswet uit 1916 maakte het afleggen
van de belofte op niet-religieuze gronden mogelijk en in 1971
19Mackay in ‘Eedsquestie’, 1881: 99 20 Van Houten, 1882
169

170
werd, zoals al besproken, de oprechtheidstoets op de ‘eedweigering’
geschrapt. Daarmee, kunnen we stellen, werden ambtseed en
ambtsbelofte formeel juridisch echt gelijkwaardig.
Wat is een ambtseed eigenlijk?
“Men miskent waarlijk den aard van den strijd, indien men beweert dat het hier eenvoudig
eene questie van persoonlijke overtuiging geldt.” 21
De algemene vorm van de ambtseed over de eeuwen is dat iemand,
bij de aanvaarding van een publiek ambt, belooft het ambt eerlijk te
hebben verkregen en zijn of haar functies correct, in overeenstemming
met de wetten, rechtvaardig en dergelijke, uit te voeren en bij
het nalaten daarvan de hoogst mogelijke straf, niet enkel juridisch,
maar juist ook moreel en/of religieus, te aanvaarden. 22 Niet voor
niets wordt een eed ook wel een zelfvervloeking genoemd. Een ruime
definitie van de eed is geformuleerd door Jeremy Bentham: “By
the term oath, taken in its largest sense, is universally understood
a ceremony composed of words and gestures, by means of which
the Almighty is engaged eventually to inflict on the taker of the
oath, or swearer as he is called, punishment, in quantity and quality,
liquidated, or more commonly unliquidated, in the event of
his doing something, which he, the swearer, at the same time and
thereby engages not to do, or omitting to do something which he
in like manner engages to do.” 23 De meeste auteurs nemen een dergelijke
religieuze interpretatie als uitgangspunt. 24 Maar niet alleen
is het sociaalwetenschappelijk onbevredigend de eed religieus te
verankeren, zelfs in de oudheid is er al op gewezen dat een beroep
op God of goden niet het wezenlijke van een eed vormt: “... Alles
ist dazu recht, was irgend in des Schwörenden Augen besondere
Würde oder besonderen Werth besitzt.” 25 Het is dan ook beter af te
zien van de meer traditionele religieuze definitie van de eed, al was
het maar omdat sociaalwetenschappelijk gezien, het beperken van
de eed vanuit de ene of de andere levenshouding problematisch
is. 26 Bovendien is het de vraag wat als religieus kan gelden. Het afleggen
van een eed – zweren – is een specifieke taalhandeling om
te verzekeren dat iemand bewust en publiekelijk iets belooft. Het
is de ultieme poging vertrouwen te wekken. De waarborg die de
eed biedt voor een verklaring of belofte, wordt gevormd door de
hoogste autoriteit die een persoon volgens zijn/haar overtuigingen

mag aanroepen. Zoals al aangegeven werd tot 1971 nog getoetst of
iemand die de belofte wilde afleggen daarvoor wel oprechte redenen
aanvoerde en dus niet stiekem een minder zwaarwichtige
belofte trachtte af te leggen. Sindsdien gaan we ervan uit dat een
ieder naar eer en geweten de hoogst mogelijke verzekering geeft
voor zijn/haar belofte. In deze context past de aloude verplichting
om een eed af te leggen conform de eigen (religieuze) opvattingen.
Het afleggen van een als minder zwaar ervaren belofte terwijl de
eigen overtuiging een religieuze eed niet verbiedt, is waarschijnlijk
ingegeven door de wens zich niet zo sterk moreel te willen
verplichten en strikt genomen wellicht bedrieglijk. Vanuit het
hier geschetste perspectief is de (plechtige) belofte op zichzelf echter
geenszins minder betekenisvol dan de religieuze eed. Het zou
aanbevelenswaardig zijn om beide handelingen aan te duiden als
zweren. In Duitsland heeft het Bunderverwaltungsgericht in 1965
bijvoorbeeld bepaald dat ‘ik zweer’ geen religieuze formulering is.
Het verschil tussen de eed als plechtige belofte en de religieuze eed
is daarmee beperkt tot in de afsluitende formulering waarin al dan
niet een godheid wordt aangeroepen. 27 Anders geformuleerd: de
specifieke sociale taalhandeling wordt eenduidig als zweren aangeduid,
ongeacht de ermee verbonden waarborg.
Tenslotte moet nog worden gewezen op een aspect van de eed dat
al naar voren komt in Benthams definitie: een eed omvat niet enkel
een taalhandeling, maar ook altijd specifieke rituelen en gebaren. 28
Dat is in Nederland traditioneel de eed ‘in de handen van’ en met de
correcte gebaren erbij. Dit onderstreept het plechtige en publieke
karakter van de eed en helpt voorkomen dat iemand achteraf afstand
neemt van zijn belofte. Daarom ook is de correcte bewoording
zo belangrijk (en moest Obama de eed opnieuw afleggen). Het
21 Heydenrijck in Eedsquestie, 1881: 152
22 cf. Dittrich, 1968: 94
23 Bentham, 1817/2005: 1
24 Vergelijk bijvoorbeeld: “De eed is eene plechtige
betuiging, bij het afleggen eener verklaring of belofte,
dat men zich daarbij voor oogen stelt Gods
alwetendheid en Zijn toorn over de onoprechtheid”
(De Waal Malefijt, 1907: 30).
25 Hirzel, 1902: 15
171
26 Bovendien is er vanuit het religieuze perspectief
al snel sprake is van een heel specifieke opvatting:
de idee van een persoonlijke God als waarborg.
Deze opvatting delen de meeste gelovigen niet
meer. De religieuze rechtvaardiging van de eed
is voor andersdenkenden ook nooit overtuigend
gebleken.
27 Dittrich, 1968: 96
28 ‘Le discours et le rite’ Gaudemet, 1991: xiii

172
belang van het rituele aspect van de eed vormt integraal deel van
zijn werking als sociaal fenomeen en de psychologische impact op
eedaflegger, eedafnemer en getuigen. 29
De ambtseed kan worden gedefinieerd als: de hoogste garantie die een
persoon kan geven voor de belofte om publieke autoriteit verantwoordelijk
en waarachtig te zullen gebruiken in overeenstemming met diens morele
opvattingen en geweten, bekrachtigd met specifieke rituele formuleringen
en gebaren.
Aan de ambtseed kan ruwweg een drietal functies worden toe-
gekend.
Ten eerste heeft de ambtseed de al geschetste, algemene en brede
functie zekerheid te verschaffen over de waarachtigheid waarmee
een publiek functionaris zijn functie betrouwbaar en oprecht
uit zal oefenen. Daarmee bevestigt hij tevens de legitimiteit van
zijn eigen positie en van de politieke orde. In deze zin heeft de eed
als oogmerk het geweten te binden 30 en een brug te slaan tussen
dit meest private (het geweten) en de meest publieke morele sfeer
(de staat): “The personal aspect of the bond is transformed into the
unpersonal state.” 31 Het impliceert dat de ambtenaar wordt gevraagd
persoonlijke belangen, waarden en mogelijk zelfs morele
overtuiging, terzijde te schuiven in de taakuitoefening. Onder deze
eerste functie is nog een aantal aspecten te duiden. Zo zagen we
dat historisch de ambtseed in Nederland vooral een middel was om
corruptie te bestrijden. De zogenaamde eed van zuivering waarin
men zweert een ambt op eerlijke wijze te hebben verkregen, gaat
ofwel vooraf aan de eigenlijke ambtseed of is er in opgenomen. Een
meer politieke functie van de eed betreft het verzekeren van loyaliteit
aan een regime (de constitutie, wetten en regels) en daarmee
het waarborgen van de legitimiteit van de overheid. Dit is een wederkerig
aspect, immers de functionaris onderschrijft de legitimiteit
van een regime en verleent aldus legitimiteit aan dat regime,
terwijl het handelen van die functionaris middels de eed politieke
legitimiteit wordt gegeven. Aldus heeft de ambtseed een functie in
het in stand houden van de sociale en politieke orde. Het belang
van de ambtseed als drager van de rechtsstaat wordt het duidelijkst
gesymboliseerd door de betekenis van de beëdigde ambtenaar:
zonder de beëdiging is een ambtelijk verbaal niet meer waard dan
de bewijskracht van een willekeurige burger, hetgeen het functioneren
van de overheid ernstig zou bedreigen, juist omdat publieke

functionarissen bekleed zijn met publiekrechtelijke bevoegdheden.
Daarmee zijn we aangeland bij de belangrijkste argumenten
voor de ambtseed: er is een zo hoog mogelijke waarborg nodig voor
de betrouwbaarheid van publieke functionarissen omdat zij de bevoegdheid
krijgen te beschikken over en voor anderen dan de eigen
familie- of vriendenkring (of het nu gaat om gevangenisstraffen,
uitkeringen of vergunningen voor schuttingen). Omdat ze deze bevoegdheden
krijgen en beschikken over (een stukje) staatsmacht,
inclusief de bijbehorende middelen, willen we dat publieke functionarissen
het private belang afzweren. De verplichte ambtseed
vormt de ultieme poging te onderzoeken of we iemand kunnen
vertrouwen en of de juiste motivatie aanwezig is. In weerwil van
de moderne rechtsstaat met al zijn regels en controlemechanismen
willen we ook een zo groot mogelijke waarborg vooraf: de belofte
in de toekomst correct te zullen handelen. Dat heeft ook te maken
met het in de inleiding gesignaleerde probleem dat natuurlijk niet
alles te vatten is in wetten en regels. Sterker nog, aangezien gedrag
in privétijd wellicht formeel juridisch niet tot het ambt behoort,
vormt de eed een aanvulling om ervoor te zorgen dat iemand zich
moreel verplicht 24 uur per dag 32 ambtsdrager te zijn. 33 Vanuit dit
perspectief voldoet een contractuele relatie tussen overheid en
werknemer dan ook niet: de continuïteit en legitimiteit van de
staat zijn te belangrijk, al was het maar omdat de staat de context
is waarin contractuele relaties eerst mogelijk worden. De eed is
“a means by which a person voluntarily assumed duties beyond
those that were legally required.” 34
Ten tweede begrenst de ambtseed het ambtelijk handelen. Dit is een
specifiek argument waarop John Rohr wijst. Hij stelt dat de ambtseed
de werking van het ambt aangeeft en daarmee ook de professi-
29 Hier kan niet worden ingegaan op de psychologische
mechanismen die de werking van de eed
kunnen verklaren. Met name commitment en
de publieke aard van een eed spelen daarin een
centrale rol.
30 cf. De Waal Malefijt, 1907: 31; Hirzel, 1902:
136; Pauley, 1999: 93
31 Prodi, 1993: xx
173
32 cf. Niessen, 2003: 658
33 De tegenwoordig steeds populairdere morele
gedragscodes zijn te beschouwen als, minder
beladen en verplichtende, pogingen integriteit af
te dwingen: een soort ‘verwaterde’ ambtseed die
moreel wellicht minder belastend (en dus minder
verplichtend) lijkt.
34 Miles 2004: 159/160

174
onele onafhankelijkheid van ambtenaren bevestigt. 35 Ambtenaren
hebben op grond van hun eed een eigen verantwoordelijkheid als
publieke functionarissen. Hiermee houdt ook verband dat de ambtelijke
loyaliteit door de eed wordt ingekleurd: dat is een verbondenheid
aan de staat, geen loyaliteit aan een specifiek onderdeel
van de overheid en ook niet aan een specifieke politieke gezagsdrager.
De vereiste loyaliteit is meer abstract aan de staat, de wetten of
het algemeen belang. Ambtelijke loyaliteit is niet aan een persoon,
maar veeleer aan ‘de hiërarchie’ en zelfs dan kan iemand zich niet
verschuilen aangezien de eed persoonlijk is en een eigen morele
verantwoordelijkheid tot uitdrukking brengt. 36
Ten derde kan de eed worden beschouwd in meer instrumentele
zin: als een middel om gewenst gedrag te bereiken. De ambtseed is
dan een management instrument in het kader van integriteitsbeleid.
Het wordt ingezet om het bekende ‘principle agent’-probleem
van asymmetrie in informatie en belangen te overkomen: “the aim
at reducing the risk that public officials will pursue their private
interests at the cost of the public interest”. 37 Enerzijds vormt de
ambtseed een element in een geheel van controlemechanismen
door de principaal (de politiek, de burgers), anderzijds vormt de
ambtseed een middel voor de agent (de ambtenaar) om vertrouwen
te bewerkstelligen bij de principaal. Deze benadering van de
eed staat het verst van de meer morele interpretatie en is vanuit
religieus oogpunt wellicht zelfs verwerpelijk. Maar er zijn andere
redenen om voorzichtig te zijn met een instrumentele benadering
van de ambtseed.
De eed als integriteitsinstrument?
Deze bijdrage begon met een citaat van De Waal Malefijt uit 1907
waarin deze verzucht dat de eed in verval is. Dergelijke uitspraken
kunnen ook worden aangetroffen in veel oudere, maar ook recentere
literatuur. 38 Voor de meeste mensen heeft de ambtseed nog
steeds een bijzondere betekenis. Daarom is deze ongetwijfeld in
2006 in de wet verankerd en zijn er ook telkens weer mensen die
bezwaar maken tegen het afleggen van de ambtseed. Maar er zijn
nadrukkelijk beperkingen aan de te verwachten effecten van een
eed. Daarbij speelt de sterk verminderde bekendheid met de traditionele
betekenis van een eed ongetwijfeld een rol. Tegelijkertijd

figureert de eed telkens weer als een betekenisvolle, symbolische
daad in allerlei contexten: in de film ‘I, Robot’ (uit 2004) 39 bijvoorbeeld,
wordt het vermogen te zweren zelfs als een ultieme indicatie
van menselijkheid neergezet. Maar, door het zweren van een eed
wordt een onbetrouwbare persoon niet ineens integer, tegelijkertijd
moet het effect van rituelen echter ook niet worden gebagatelliseerd.
Juist daarom wordt er door de eeuwen heen door auteurs
op gewezen dat het van belang is de plechtigheid en serieusheid
van de eedaflegging als sociaal ritueel te benadrukken. Dat heeft
bijvoorbeeld geleid tot het beperken van de ambtseed tot een eenmalige
handeling in iemands carrière. Halfhartige of zelfridiculiserende
omgang met de ambtseed (‘kan het ook per e-mail?’) heeft
naar verwachting zelfs een averechts effect: vereisen dat iemand
een ambtseed aflegt en dus in overeenstemming met diens geweten
en religieuze opvattingen een belofte bekrachtigt, maakt ook
dat er verwachtingen worden gewekt. Als bij de eerstvolgende verandering
van beleid iemands functie verdwijnt, ontstaat al snel de
indruk dat de eedafnemer de morele betekenis van het ambt niet
zo serieus neemt. Anders gezegd: het gebruik van een traditioneel
zwaar moreel instrument zoals een eed, als meer opportunistisch
integriteitsinstrument, kan wel eens in zijn tegendeel resulteren.
Het zou onethisch gedrag kunnen legitimeren wanneer het de indruk
wekt dat (plechtige) beloften niet zo serieus zijn bij de overheid.
Dit bezwaar tegen de eed is zeker niet nieuw en staat centraal
in Jeremy Benthams afwijzing van eden in 1817. 40
Natuurlijk is een eed instrumenteel of functioneel voor het tot
stand brengen van vertrouwen. Maar daarmee is niet gezegd dat een
enkel instrumentele benadering gerechtvaardigd is. Integendeel,
de functie van een eed berust juist op de fundamentele waarden
van de eedgever: religie, eer, persoonlijke integriteit en/of geweten.
35 Rohr, 1998: 69-72
36 Hier raakt de eed aan hetgeen Max Weber vatte
onder het begrip ‘ambtseer’. Weber’s roemruchte
‘Sine ira ac studio’ impliceert geen amorele uitvoering
door de ambtenaar, maar de morele keuze
objectief en neutraal te handelen, in overeenstemming
met het recht en het algemeen belang.
37 Behmke, 2009: 15
175
38 bijvoorbeeld Prodi, 1993
39 gebaseerd op het beroemde gelijknamige sciencefictionverhaal
van Isaak Asimov uit 1950.
40 Bentham acht de praktijk van de eed in Engeland
ineffectief in zijn tijd. Geheel anders acht Immanuel
Kant een eed in strijd met de menselijke
waardigheid: liegen mag nooit, beloften moeten
altijd worden nagekomen, ook zonder eed.

176
De eed berust dus op zaken die juist niet als instrumenteel worden
ervaren. In principe is de eed daarom een sterk moreel verschijnsel
en is het zaak eden spaarzaam en zorgvuldig te gebruiken. Het
afleggen van een eed leidt tot verplichtingen van eedaflegger en
eedafnemer. Het vereisen van een eed kan ook ongewenste effecten
hebben. Naast het al genoemde risico bij het terloopse gebruik
van de ambtseed, is er een meer principieel probleem dat voortvloeit
uit Rohrs analyse. Een eed wekt verwachtingen en verschaft
legitimiteit aan iemands handelen. Daarmee wordt bijvoorbeeld
klokkenluiden een opdracht en loyaliteit aan de rechtsorde of het
algemeen belang een zelf te interpreteren vereiste. 41 Het kan ook
leiden tot ontevredenheid als het politieke beleid op gespannen
voet staat met de overtuigingen die iemand heeft. In de beknoptheid
van deze tekst kan daar niet verder op worden ingegaan. Maar
laat duidelijk zijn dat een ambtseed iets bijzonders is en dat het
wringt om enerzijds een eed te vereisen en anderzijds ambtenaren
steeds meer als ‘gewone werknemers’ te beschouwen. Gewone
werknemers stellen hun private belangen voorop, dat is nu net wat
de ambtseed wil voorkomen. Als de ambtseed niet serieus wordt
genomen is het beter deze simpelweg af te schaffen. 42 Maar wellicht
duidt juist het voortbestaan van de ambtseed sinds millennia
erop dat een publiek ambt nu juist wel bijzonder is.

Bibliografie:
Bauer, B. (1884). Der Eid. Eine Studie. Heidelberg: Carl Winter’s
Universitätsbuchhandlung.
Behnke, N. (2008). Public trust, path dependency, and powerful
interest. A model for the emergence of ethics measures. Public
Integrity, 10 (1), 11-36
Bentham, J. (1817/2005). “Swear not at all” containing an exposure
of the mischievousness as well as antichristianity of the ceremony of an
oath. London: Elibron Classics.
De Waal Malefijt, J.J. (1907). De Eed ter beslissing van het geding.
PhD-Dissertation VU Amsterdam,Utrecht: Wentzel.
Dittrich, J. (1968). Die Ordnung des Eides in unserem staatklichen
ämterrecht. In: Niemeier, G (Ed.). Ich schwöre. Theologische und
juristische Studien zur Eidsfrage. München: Kaiser Verlag, 93-102.
Doel, H.W. van den (1989). Geschiedenis van de ambtseed, Bestuur,
8(7), 220-227 Eedsquaestie in de Tweede Kamer : interpellatie
van den Heer Heydenrijck, De (1881), ‘s-Gravenhage: Susan
Ernste, G.W. (1895). Eed of verklaring. Amsterdam: H. Eisendrath
Es, W.J.L. van (1911). Het eedsvraagstuk. Leiden: Eduard IJdo
Friesenhahn, E. (1928/1979). Der politische Eid. Darmstadt:
Wissenschaftliche Buchgesellschaft.
Gaudemet, J. (1991). Ouverture. In: Verdier, R. (Ed.), Le Serment. I.
Signes et fonctions. (xiii-xiv). Paris: Ëditions du Centre National de la
Recherche Scientifique.
41 De analyse van de betekenis van de presidentiële
eed in de USA is in deze interessant (Pauley,
1999). Pauley beschrijft de idee dat president
Lincoln de constitutie terzijde kon schuiven om
de Amerikaanse burgeroorlog te voeren, werd
177
gelegitimeerd door diens presidentiële ambtseed
de constitutie te beschermen; hij staat daardoor in
zekere zin boven de constitutie.
42 vgl. Rutgers, 2009

178
Hirzel, R. (1902). Der Eid. Ein Beitrag zu seiner Geschichte.
Leipzig: Hirzel.
Houten, S. van (1882). De Asser eedskwestie.
Vragen des Tijds, 37-46.
Khurana, R. and Nohria, N. (2008). It’s Time to Make Management a
True Profession. Harvard Business Review, October, 70-77
Menzel, D.C. (2007). Ethics management for public administrators.
Building organizations of integrity. Armonk /London: Sharpe
Miles, S.H. (2004). The Hippocratic oath and the ethics of medicine.
Oxford: Oxford University Press.
Niessen, C.R. (2003). Ambtenaar in de overheidsorganisatie.
Deventer: Kluwer.
Pauley, M.A. (1999). I Do Solemnly Swear: The President’s
Constitutional Oath. Its meaning and importance in the historical oaths.
Lanham/N.Y./Oxford: University Press of America.
Prodi (1993). Der Eid in der europäischen Verfassungsgeschichte.
Zur Einführung. In: Prodi, P. (Ed.) (1993). Glaube und Eid. Treueformeln,.
Glaubensbekenntnisse und Sozialdisziplinierung zwischen
Mittelalter und Neuzeit. (pp. vii-xxix) München: Oldenbough.
Rohr, J.A., Ethics for Bureaucrats , - An Essay on Law and Values, 2e
ed., New York/Basel, Marcel Dekker Inc., 1989
Rutgers, M.R. (2010). The Oath of Office as Public Value Guardian.
American Review of Public Administration, in print
Tyler, J.E. (1834). Oaths; their origins, nature, and history.
London: J.W.Parker

179

180

1.
2.
Guido Rijnja
Wie steekt daar over in de Dapperstraat?
Inleiding
Kon Peter er iets aan doen? Als oud-werknemer van een ingenieursbureau
droeg hij, vers aangetreden als gemeenteambtenaar,
kennis van de zwakke staat van een dijk. Laat de wethouder nou
zijn zinnen hebben gezet op die dijk als fundament voor de tribune
van een uniek roei-evenement. ‘Val hem er maar niet mee lastig’,
had zijn directe chef gezegd toen Peter hem met de risico’s confronteerde,
‘hij ligt al zo onder vuur’. Toen Peter om de afdelingschef
heen bij de wethouder aanklopte, waren de rapen gaar. Zijn proeftijd
heeft nooit de status van een vaste aanstelling gehaald.
Fictief? Ja. Onwaarachtig? Nee. In het openbaar bestuur lopen
meerdere Peters rond en de vraag prangt wat zij nodig hebben om
gesignaleerde misstanden aan te kaarten en verder te brengen. Als
het kan om te beginnen binnenshuis. Twee sessies van de Ien Dales
Leerstoel leiden naar een waslijst van tips die naar meer smaakt.
En deze grondtoon: een beetje organisatie stelt medewerkers in
staat om dapper te zijn. En om door te pakken als dat moet.
Onmeetbaar dus onweetbaar?
Recent onderzoek onder vierduizend Nederlandse ambtenaren
leerde Gjalt de Graaf, universitair hoofddocent van de VU-onderzoeksgroep
Integriteit van Bestuur, dat ‘maar liefst 12,8 procent
van hen de afgelopen twee jaar het vermoeden had gehad van een
ernstige misstand, waarvan tweederde zelfs twee of meer misstanden
direct had gesignaleerd of meegemaakt.’
Het begrip ‘ernstige misstanden’ doet vermoeden dat we met het
topje van een ijsberg te maken hebben. Maar afgemeten staatjes
zijn er niet, zo melden wetenschappers en praktijkdeskundigen
als het CAOP in juni 2010 het dapperheidsthema voor de tweede
keer aankaart. In oktober 2009 scoorde de prelude een soortgelijk
geluid. Verdient de aanwezigheid van twee keer tachtig ambtenaren
in een intens debat de kwalificatie dat we niettemin te maken
181

182
3.
hebben met een onmiskenbaar fenomeen? Ja, onmiskenbaar dienen
morele dilemma’s zich aan. Een ambtenaar neemt binnen het
werkgebied van de organisatie iets waar dat volgens hem potentieel
riskant is voor de organisatie of de omgeving en dus niet door
de beugel kan, en stuit op een interne muur.
Om het in mijn eigen domein te houden: communicatieadviseurs
bij de rijksoverheid hebben een verhoogde kans dat ze te
maken krijgen met schurende belangen op het vlak van loyaliteit,
waarheid en invloed. De loyaliteit van de woordvoerder bijvoorbeeld
bij kritiek op de bestuurder, de waarheid van de opsteller van
een persbericht of vouwblad waarin voor- en nadelen ruimte moet
worden toebedeeld en de invloed die je hebt om de publieke opinie
in een gewenste richting te bewegen.
Wie dilemma’s waarneemt staat voor keuzes en als die keuzes
zich als lastige kluiven aandienen, komt professionaliteit om de
hoek kijken: aan de hand van welke maatstaven kom je tot je beslissing?
Rob van Es 1 heeft erop gewezen dat vier typen maatstaven
daarbij kunnen concurreren: persoonlijke, organisatorische,
publieke en beroepsgebonden toetsstenen van wat deugt. Wie, net
als Peter, stuit op een interne rem, zal keuzes moeten maken. Uit
de verhalen tijdens de twee werkbijeenkomsten blijkt dat daarbij
onvermijdelijk angst om de hoek komt kijken. Dat kan in meerdere
gedaanten zijn: groepsdwang bijvoorbeeld, faalangst, angst een
aanstelling of carrière mis te lopen, moeten overwonnen worden.
Bij het nemen van die horde kunnen anderen helpen, maar komt
het per saldo aan op eigen kracht: dapperheid.
Dapperheid, een deugd?
Is het verwonderlijk dat we in Nederland niet één verklaring voor
het begrip hebben, maar wel een flinke dosis synoniemen? Vind
bij dapperheid: bravoure, durf, heldhaftigheid, kloekmoedigheid,
lef, manmoedigheid, moed, stoutmoedigheid, zelfverzekerdheid…
Zoals de Eskimo’s vele woorden voor sneeuw hebben en wij voor
regen een bonte reeks woorden uit de letterkast kunnen trekken.
‘De dappere is dapper omdat hij iets goeds wil bereiken (algemeen
belang, lange termijn, veiligheid) en daar iets voor over heeft’, zei
ethicus Marcel Becker tijdens een van de sessies in het CAOP-huis
aan het Lange Voorhout. De dappere is zich bewust van de betekenis
van het maken van goede afwegingen, niet om bijvoorbeeld de

4.
carrière van de leidinggevende te beschermen, of om toe te geven
aan een eigen belang, bijvoorbeeld vanuit een psychologisch probleem
of ‘overambitie’. Er is sprake van een intrinsieke motivatie
die ook het primaire gevoel van emotie overstijgt en raakt aan
een opvatting over wat hoort of niet hoort bij het uitoefenen van
een ambacht.
We kunnen het begrip moeiteloos toevoegen aan de reeks
deugden waar we ons op verlaten. Tenminste als we de rekkelijke
uitleg aan dat begrip geven, zoals socioloog Kees Schuyt dat doet 2 .
Anders dan waarden en normen, vestigen deugden de aandacht
op wat we kunnen doen: hoe we het juiste evenwicht kunnen
vinden, niet zwichten voor de verleiding van de overdrijving, het
extremisme of de extravagantie. Het klassieke rijtje – met trouw,
barmhartigheid, eenvoud en tolerantie – volstaat niet meer om de
spreekwoordelijke deugd in het midden te vinden. Schuyt introduceert
vindingrijkheid, speelsheid, goed kijken en nauwkeurig
observeren. En ook deze: verhalen vertellen!
In die suggesties resoneert de verzuchting van emeritus dominee
Nico ter Linden dat de kerken leeglopen omdat ze geen ‘vertelgemeenschappen’
zijn. In lijn met die suggesties past het dapperheid
te zien als een deugdzame houding om in morele onzekerheid
richting én uiting te kunnen geven.
Overheid als risico-omgeving
Misschien begint alles wel met een flink staaltje zelfkastijding. De
wervers afficheren de rijksoverheid graag als een dilemmarijke
werkgever. Posters en filmpjes met puzzelstukjes laten zien hoe
lastig het is om bij te dragen aan ‘de gezaghebbende toedeling van
waarden’ zoals Easton (1971) het fenomeen overheid zo mooi samenbalde.
Voeg hierbij zo u wilt de filmpjes van Defensie of de politie.
Bij de overheid komt het erop aan, de overheid vraagt je alles
eruit te halen wat je in huis hebt. ‘Door ambtenaar te worden ben
je ingetreden in de grote gemeenschap van hen die geroepen zijn,
met inzet van al hun krachten, het algemeen belang te dienen; bin-
1 Rob van Es (redactie) ,‘Communicatie en ethiek.
Organisaties en hun publieke verantwoordelijkheid’,
Boom 2004
183
2 Kees Schuyt, ‘Wees precies, vindingrijk en speels,
dertien praktische nieuwe deugden om direct te
beoefenen’, NRC Handelsblad 29 augustus 2006

184
nen de sfeer van recht en wet hun medeburgers te helpen; mede te
werken aan een maatschappelijke organisatie, waarbinnen groter
menselijk geluk, groter algemeen welzijn mogelijk zal zijn dan in
de tegenwoordige’ diende de bestuurskundige vakvorser G.A. Van
Poelje nieuwkomers via zijn ‘Vademecum voor de jonge ambtenaar’
(1957) nog toe. Maar lees deze woorden wel naast die van Ron
Niessen in de studiepocket die iedereen gelezen heeft en daarom
hier geen bronvermelding behoeft: ‘Niet de ambtenaar is een bijzondere
werknemer, maar de overheid is een bijzondere werkgever.
In die zin dat zij naast werkgever overheid is en blijft, en als
zodanig gebonden is aan bepaalde normen en waarden.’
Zo moet de overheid de grondrechten van haar werknemers in
acht nemen. De rechtspositie van de ambtenaar is inmiddels op
vele punten gelijkgetrokken met die van de ‘gewone’ werknemer
(ambtenaren vallen ook onder de WAO, WW en Ziektewet); de
ambtenaar heeft nog wel een extra ontslagbescherming. De kern
daarvan is de bescherming tegen willekeur, bijvoorbeeld politieke
willekeur, en het waarborgen van een belangrijk Weberiaans beginsel:
de zakelijke en onafhankelijke uitoefening van het ambt.
Die bescherming is uiteraard niet bedoeld om ontslag wegens ondermaats
presteren te voorkomen. Max Weber zag de spanning die
dit legt op de prestaties en de kwaliteit ook, en merkt op: (dit) ’erschwert
naturgemäss die Besetzung der Ämter nach technischen
Zweckmässigkeitsrücksichten und auch die Karrierechancen strebsamer
Anwärter’ 3 . De mogelijkheid om van slecht functionerende
ambtenaren af te komen is inmiddels al lang wettelijk geregeld.
Uitgedaagd door het weekblad Binnenlands Bestuur (mogelijk op
zijn eigen initiatief, hoezo dapperheid?) meldt Niessen dat het dus
een zaak van goed management is om slecht functionerende ambtenaren
bij het arbeidsbureau af te leveren en om met de genoemde
spanning zorgvuldig om te gaan. Een verdere normalisering van
het ontslagrecht zou niet nodig zijn. Integendeel: dit zou een verlies
van waarborgen tegen (politieke) willekeur betekenen en bovendien
erg veel transactiekosten met zich meebrengen 4 . De overheid
is een spannende omgeving of, in de woorden die Bram Peper
me voorhield toen ik begin jaren negentig als zijn woordvoerder
aantrad: ‘democratie is niet voor bange mensen’.

5.
Drie ambtelijke spanningsbogen
Ons onderwerp lijkt daarmee wat zwaar aangezet. Komt dapperheid
in beeld doordat het opereren in een politiek-bestuurlijke omgeving
riskant is?! In een recente studie noteerden we het in iets
plechtiger termen: beleidsambtenaren bij de rijksoverheid gaan gebukt
onder drie ‘spanningsbogen’, die hen voor lastige afwegingen
kunnen zetten 5 :
1) Belangenafweging in het belang van rechtsstatelijkheid
Omdat de overheid bij uitstek een rol moet vervullen waarbij strijdige
belangen en waarden aan de orde zijn, zijn de overheidstaken
uiteindelijk gebaseerd op politieke keuzes; ze hebben dus een subjectieve
grondslag. Daarmee zijn ze fundamenteel omstreden en is
machtsuitoefening en dwang door de overheid onontkoombaar.
Om misbruik daarvan te voorkomen, wordt de overheid zelf ook
gebonden aan eisen van rechtsstatelijkheid, rechtmatigheid en
openbaarheid. Daarvoor zijn binnen departementen de ‘checks
and balances’ georganiseerd in de vorm van juridische onderdelen
en procedures. Vervolgens zijn nadrukkelijk voorzieningen getroffen
waardoor vanuit de samenleving kan worden getoetst en geïntervenieerd.
2) Beheersbaarheid in democratische context
Het feit dat de taak èn de uitoefening ervan fundamenteel omstreden
zijn, maakt ze vaak ook tot een nogal ondankbare opgave. De
negatieve uitgangspositie levert ongemak op: moet ze benoemd
worden, en vooral: hoe moet ze worden benoemd, wat wordt benoemd
en wie, in welke rol en met welke verantwoordelijkheid?
De eerdergenoemde subjectieve grondslag maakt het uitvoeren
van de taak bovendien vaak complex. Een rechttoe rechtaan doel
middels planning voldoet niet; de relatie met burgers, belangengroepen
en de voor de overheid zelf bindende regels, is gecompliceerd.
Het maatschappelijk onderhandelingsproces karakteriseert
3 Max Weber, ‘Wesen, Voraussetzungen und
Entfaltung der bürokratischen Herrschaft’ In:
Wirtschaft und Gesellschaft, pag. 708, Zweitausendeins,
2005
185
4 R.Niessen, ‘Waarom ambtenaren anders zijn’ In:
Binnenlands Bestuur, 21 juli 2006.
5 Guido Rijnja en Hans Wilmink, ‘Beroep beleidsambtenaar:
over ambtelijk besef en professioneel
lef ’, BZK, 2010

186
zich doordat relaties, overeenkomsten en werkwijzen steeds diverser
worden. De hierdoor veroorzaakte beperkte beheersbaarheid
kan op zichzelf geen reden zijn om dan maar van de taak af
te zien. Voor de overheid geldt immers een leveringsplicht, terwijl
over de taakuitoefening wel in het openbaar verantwoording moet
worden afgelegd.
3) Vakmanschap onder ministeriële verantwoordelijkheid
De democratische rechtsstaat bedient zich van gekozen bestuurders,
die voor een bepaalde tijd (hun democratisch mandaat) zijn
aangesteld. In dat verband brengen we het leerstuk van de ministeriële
verantwoordelijkheid onder de aandacht. Ambtenaren werken
onder een functionaris, die onder democratische controle staat
van de volksvertegenwoordiging. Deze constitutionele grondslag
betekent op rijksniveau dat alles wat op een ministerie gebeurt,
kan worden toegeschreven aan de functionaris die op dat moment
de politieke leiding heeft. De minister wordt ondersteund door
professionele ambtenaren; dit betekent dat zij dit beroepsmatig
doen, los van politieke kleur of voorkeur en voor langere (meestal
onbepaalde) duur zijn aangesteld.
De relatie tussen lekenbestuur en professionele ambtenarij
wordt beïnvloed door de verschillende oriëntaties van deze twee.
In de eerste plaats de oriëntatie op de lange termijn (ambtenaar)
ten opzichte van de korte termijn (bestuurder). Spanningen kunnen
ontstaan als bewindspersonen beleidsvoornemens willen effectueren
voor een kortere termijn dan de ambtelijke leiding van
een departementsonderdeel – bijvoorbeeld vanuit overwegingen
van continuïteit – nodig of wenselijk acht.
Ten tweede: de onderscheiden waardenoriëntatie. De bestuurder
is primair georiënteerd op de waarden ‘legitimiteit’ en ‘politieke
steun’; voor de ambtenaren zijn de waarden ‘deskundigheid’
en ‘doelmatigheid’ dominanter 6 . Regelmatig rijzen vragen over de
relevantie van verwantschap van de ambtenaar met de politieke
kleur van de bewindspersoon, en over in hoeverre de ambtenaar
‘zijn’ bewindspersoon bijstand mag verlenen bij partijpolitieke
werkzaamheden.
Ten derde: de bestuurder is weliswaar niet de normale hiërarchische
baas van de ambtenaar, maar bij hem of haar ligt de invulling
van de eerdergenoemde subjectieve grondslag. De bestuurder
bepaalt immers uiteindelijk welke taken worden uitgeoefend en
met welk doel.

6.
Spanningen hanteren: van taxatie naar actie
Voor wie zich onder die spanningsbogen voortbeweegt is de kans
groot dat een situatie zich aandient waarin een moreel dilemma
zich voordoet. Wat doe je en wat kun je van je omgeving verwachten?
Richard Sennett 7 schuift in zijn prachtige studie van ‘de ambachtsman’
vier typen vaardigheden van vakmanschap naar voren.
Je kunt een medewerker de maat nemen naar de mate waarin
hij in staat is tot:
1) ‘herformatteren’: een bestaand instrument of geldende denk
wijze op een andere wijze helpen bezien;
2) koppelen: twee onvergelijkbare domeinen bij elkaar brengen,
zoals de vondst om radio en telefonie te verbinden de mobiele
telefoon voortbracht;
3) verwonderen: onbewuste kennis ophalen naar je bewustzijn om
de koppelingen te maken, en het laten:
4) landen: een idee vormgeven, met beide benen op de
grond staan.
Karl Weick 8 , die veel onderzoek deed naar de wijze waarop mensen
in organisaties ‘betekenis geven’ (‘sensemaking’), voegde daar een
interessante observatie aan toe. Mensen komen vooral in beweging
door een verstoring, verwarring of complexiteit: ‘I suspect that turbulence
throws people back on whatever heuristics for noticing
they know back’ (…) ‘The combination of a lack of clarity and multiple
interpretations produce a shock o that engages sensemaking’.
Wie een spanning op zich af ziet komen, vinkt vervolgens als het
ware drie sleutelvragen af 9 :
6 Zie hiervoor ook: Zeger van der Wal, , ‘Kernwaarden
in openbaar bestuur en bedrijfsleven.
Overzicht van meest genoemde organisatiewaarden
in bestuurskundige en bedrijfskundige literatuur,
gedragscodes en onderzoek’, in: Beleidswetenschap
jrg. 20, nr. 2, pagina 48-63, 2006
187
7 Richard Sennett ‘De ambachtsman, de mens als
maker’, Meulenhoff, 2008
8 Karl Weick, ‘Sensemaking in organizations’,
Sage publications, 1995
9 Gebaseerd op Fishbein en Ajzen, ‘Theorie van
beredeneerd gedrag’, 1975

188
a) Wat wil ik? Het gaat hier in hoge mate om de waarden over goed
en kwaad van het individu: kan ik dit rijmen met wie ik in dit
werk wil zijn?;
b) Wat mag ik? Hierbij is de sociale context van belang, in arbeids
situaties in het bijzonder de sociale steun van collega’s: kunnen
we erover spreken?
c) Wat kan ik? Uiteindelijk telt de ‘eigen effectiviteit’: zie ik mij in
staat om wat ik zelf wil en in mijn omgeving voor mogelijk
houd, van woorden in daden om te zetten?
Aan voorbeelden geen gebrek tijdens de studiebijeenkomsten over
ambtelijke dapperheid van de Ien Dales Leerstoel najaar 2009 en
voorjaar 2010. Ze maken duidelijk dat grofweg drie vormen van
‘coping’ zich voordoen in de praktijk: wegbewegen (‘ik voeg mij
wel’), meebewegen (‘waar zit de ruimte’) en tegenbewegen (‘dat pik
ik niet’). Dapperheid betekent niet per se de laatste beweging, maar
wel de motivatie en de gelegenheid (dat ijzersterke duo uit de veranderkunde)
om het niet bij wegbewegen te laten zitten. Vooral de
sociale steun en de mogelijkheden voor eigen effectiviteit kunnen
dan vleugels geven.
Vanuit de medewerker gezien is het plezierig als de organisatie – om
te beginnen ongevraagd – gelegenheid creëert om risico’s te helpen
identificeren en optionele benaderingen te bespreken en te oefenen.
Het helpt ook als onverschrokken een gewenste cultuur wordt
gepresenteerd die uitnodigt te argumenteren, dilemma’s openbaar
en transparant te maken, elkaar aan te spreken, gedoseerd tegengas
te geven, en durf uitlokt om je eigen weerstand te creëren.
Vanuit de interactie tussen leidinggevenden en medewerkers opent voorbeeldgedrag
van het management meer deuren dan de spreekwoordelijke
open deur van de leidinggevende en helpen ‘antennes’ om
dreigende spanningen te ontdekken en te bespreken. Urgentie kan
ontstaan door druk van buiten, als bijvoorbeeld de integriteit van
een organisatie in het geding is. Een dergelijk proces is niet vrijblijvend
voor alle geledingen, beslaat een lange periode en heeft dus
een lange adem.

7.
Feedback en intervisie leiden tot diepere communicatie, hetgeen
de organisatie opener en transparanter maakt en gevoelig voor
(ook negatieve) prikkels. Ook de ruimte tot ‘opschalen’ van een
probleem is heel wezenlijk (een probleem mag altijd op een steeds
hoger niveau aan de orde worden gesteld); dit is enerzijds afhankelijk
van de individuele medewerker, anderzijds van de ruimte die
de organisatie biedt.
Vanuit de leidinggevende gezien helpt het om een kritisch geluid op
papier te zetten, waardoor het op een hoger niveau kan komen,
omdat het dan deel uitmaakt van de documentatie op het departement.
Het gevolg van dit interne melden is dat functionarissen vanuit
hun verantwoordelijkheid kunnen handelen. Het zou zo moeten
zijn, dat er nooit een excuus zou mogen zijn om niet te melden
(‘continue keuze van opschaling’). Vervolgens is belangrijk, dat het
oordeel bekend wordt, zodat verantwoording kan worden afgelegd
en het dilemma kenbaar is gemaakt. Dat helpt de organisatie ook
om ‘moresprudentie’ te vormen: gestolde wijsheid die kan worden
overgedragen en verdiept en zo de cultuur kan helpen versterken.
Vooral kansrijk als het lukt om van een ‘dissatisfier’ een ‘satisfier’
te maken, omdat dit de organisatie is staat stelt om met dit soort
vraagstukken om te gaan.
Tot slot: alles is veel…
De waslijst is veel langer. ‘Zorg dat bestuurshuizen beschikken
over een robuuste gereedschapskist om dapperheid te kunnen
organiseren’, merkte een bezoeker op tijdens de evaluatie van de
jongste sessie. We zullen aan de bel moeten trekken, willen we niet
louter op klokkenluiders moeten terugvallen om dappere deugdzaamheid
te benutten, in al zijn facetten.
Dat begint bij bestuurders, maar dat hoef je Ron Niessen niet
te vertellen 10 . ‘Want ach!’ – de leerstoelhouder hief de handen ten
hemel toen ondergetekende als dagvoorzitter hem aan het slot
van de laatste bijeenkomst vriendelijk dwong enkele wijze afsluitende
woorden uit te spreken – ‘het bestuurssysteem gaat uit van
10 Zie ook www.caop.nl voor de verslagen van de
bijeenkomsten en vervolgactiviteiten
189

190
‘government by amateurs’. Dit is eigen aan het systeem en juist
daarom moeten bestuurders hun deskundige ambtenaren ruimte
laten om tegenspel te leveren. Hierbij geldt het fenomeen ‘Hoe hoger
men stijgt, hoe minder tegenspraak men krijgt’, en ik zal het
blijven roepen: vrienden, organiseer uw eigen tegenspraak.’
En als duit in het zakje voor de nieuwe generaties en zijn opvolgers
sprak Ron zich uit over het klimaat om anno 2010 ruimte te
geven aan de groei en bloei van dapperheid: (ingehouden somber)
‘Menig politieke partij wil dat de bureaucratie wordt teruggedrongen
en de bezuinigingen op het ambtenarenapparaat worden al
ingeboekt’. (En dan met ironie): ‘Geen bestuurder hoort men zeggen
dat er minder beleid moet komen!’ Het tekent de man met de mengeling,
de duider van het ambtelijk besef van de onontkoombare
beperkingen en het professionele lef om steeds weer doorwaadbare
plaatsen te vinden. Zou Bloem daaraan hebben gedacht toen
hij de regels dichtte: ‘Alles is veel voor wie niet veel verwacht/Het
leven houdt zijn wonderen verborgen/Tot het ze, opeens, toont in
hun hoge staat’? Dat was in 1947, hoe bewust zou de toen vijfjarige
Ron zich toen zijn geweest van de heilzame handreikingen die hij
zou doen om mij en vele anderen de Dapperstraat van de hoge staat
te helpen oversteken?
Guido Rijnja (1960) stak op 1 oktober 2010 over van de Academie voor
Overheidscommunicatie van het ministerie van Algemene Zaken naar de
bestuursdienst van de gemeente Rotterdam.

191

192

Lydia Schut 1
Ruimte voor klokkenluiden is kenmerk
van democratie
‘Onder de ambtelijke rok gaat het hemd van de burger schuil. Het hemd dat als het
erop aankomt nader moet zijn dan de ambtelijke rok’
C.J.G. Olde Kalter 2
1.
Inleiding
In een hoofdstuk over de overheid als bijzondere werkgever mogen
beschouwingen over de notie dat grondrechten ook voor haar
ambtenaren gelden, niet ontbreken. Ron Niessen heeft zich over
dit onderwerp destijds als directeur Constitutionele Zaken en Wetgeving
van het ministerie van BZK en later als hoogleraar en bekleder
van de Ien Dales Leerstoel ook niet onbetuigd gelaten. 3
In deze bijdrage gaat het over de relatie tussen grondrechten en
klokkenluiden en meer specifiek over klokkenluiden in de sleutel
van de vrijheid van meningsuiting. Daartoe zal ik eerst stilstaan bij
enkele klokkenluiderssystemen die op meer abstract, modelmatig
niveau zijn geschetst in de ‘Evaluatie klokkenluidersregelingen
publieke sector’ die is opgesteld in opdracht van het ministerie van
BZK door het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap
van de Universiteit Utrecht. 4 Daarin is het Nederlandse model door
de onderzoekers als ‘het organisatiemodel’ getypeerd. (paragraaf 2)
1 Mw. Mr. L.A.J. Schut is werkzaam bij de Directie
Arbeidszaken Publieke Sector van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Deze bijdrage is geschreven op persoonlijke titel,
De auteur dankt Paul van Sasse van Ysselt voor
het kritisch meelezen en leveren van commentaar.
2 C.J.G. Olde Kalter: De mestproblematiek, Kant en
de Ambtenarenwet, in TAR, bijzonder nummer
193
september 1990, p 435
3 Zie bijvoorbeeld Ambtenaar en Grondrechten,
ofwel: Leve het poldermodel! Annotatie bij
EHRM 2 september 1998, Ahmed en anderen t.
het Verenigd Koninkrijk, NJCM Bulletin, jrg 24
(1999), nr. 7
4 Evaluatie klokkenluidersregelingen publieke sector,
Universiteit Utrecht, Den Haag, april 2008

2.
194
Daarna richt ik de focus op de vrijheid van meningsuiting vanuit
artikel 10 EVRM en op de eerste uitspraak waarin het Europese
Hof voor de Rechten van de Mens zich inhoudelijk uitlaat over het
vraagstuk van de klokkenluidende ambtenaar. 5 (paragraaf 3)
Dan keer ik terug naar de Nederlandse situatie en schets een ontwikkeling
van organisatiemodel naar burgerschapsmodel. Daarbij
zal ik een pleidooi houden voor een regeling van de rechtspositie
van de klokkenluider op nationaal en internationaal niveau. (paragraaf
4).
Enkele afsluitende opmerkingen volgen in paragraaf 5.
Verschillende invalshoeken
In de in april 2008 verschenen Evaluatie klokkenluidersregelingen
publieke sector wordt onder meer gekeken welke lessen uit
het buitenland getrokken kunnen worden. Daartoe is klokkenluiderswetgeving
uit vijf andere landen op hoofdlijnen juridisch en
bestuurskundig vergeleken. Het gaat om Zweden, Noorwegen, het
Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Canada. Dat leverde
drie modellen op:
1. Zweeds model. In dit model zijn de openbaarheid van bestuur
en het recht op vrije communicatie voor overheidswerknemers
de dominante belangen. De vrijheid van meningsuiting staat
voorop. Openbaarheid is in Zweden de regel; geheimhouding
de uitzondering. De werknemer heeft daarbij een zeer grote
keuzevrijheid. Of hij kiest voor de interne of de externe weg is
aan hem, wat past bij de benadering van de problematiek als
een recht van de betrokken ambtenaar.
2. Arbo-model. Dit model treffen we aan in Noorwegen, waar de
klokkenluidersproblematiek primair wordt benaderd als een
conflict tussen werknemer en werkgever dat moet worden
opgelost.
3. Burgerschapsmodel. Het Verenigd Koninkrijk, Canada en de
VS hebben gemeen dat de ambtenaar niet alleen als ambtenaar
wordt benaderd, maar ook als burger. Als er misstanden zijn in
het openbaar bestuur, dan moeten die worden aangepakt en de
ambtenaar heeft daarin een rol. In dat proces moet hij worden
begeleid, maar vooral worden beschermd. Het Engelse model
besteedt aandacht aan de procedures ter begeleiding van het
meldingsproces en garandeert bijvoorbeeld de mogelijkheid

3.
van juridisch advies (proactieve begeleiding) maar biedt de
melder ook bescherming als de werkgever represailles neemt
naar aanleiding van die melding (reactieve bescherming).
Uit de evaluatie kwam naar voren dat de Nederlandse klokkenluidersregelingen
primair gericht zijn op de interne afhandeling
van de melding van misstanden en veel minder op de bescherming
van de melder. Daarmee is noch het perspectief van de werknemer
(Zweden), noch dat van de interne dialoog (Noorwegen) of dat van
de verantwoordelijke burger (Verenigd Koninkrijk) dominant,
maar vooral het perspectief van de organisatie en haar zelfreinigend
vermogen. Het Nederlandse model wordt om die reden het
organisatiemodel genoemd. De evaluatie heeft ertoe geleid dat direct
is begonnen met aanpassing van de bestaande regelingen ter
verbetering van de rechtsbescherming van de klokkenluidende
ambtenaar. Daarover meer in paragraaf 4.
Klokkenluiden en de vrijheid van meningsuiting
Op 5 maart 2010 sprak Geoffrey Hunt, hoogleraar in political philosophy
aan St Mary’s University College, London over ambtenaren
en klokkenluiden ‘civil servants and whistleblowing’ op de
conferentie van het Montesquieu Institute van de Universiteit van
Maastricht. In een politiek-filosofische paper over klokkenluiden
plaatste hij het verschijnsel in het perspectief van de vrijheid van
informatie en de vrijheid van meningsuiting. Hij benadrukt de
nauwe relatie tussen informatievrijheid en klokkenluiden als ‘two
sides of the same coin’. Het gaat hem met name om de meest serieuze
klokkenluiderszaken die volgens hem de kern van de democratie
betreffen. Hunt spreekt over het principe van complementariteit
en bedoelt daarmee te zeggen dat de vrijheid van informatie,
de vrijheid van meningsuiting en klokkenluiden nauw gelieerd
zijn. Een kenmerk van democratie.
Dit principe van complementariteit kan mijns inziens goed worden
geïllustreerd aan de hand van het arrest van het Europese Hof
voor de Rechten van de Mens van 12 februari 2008 (Guja tegen
5 LJN: BD1054, Europees Hof voor de Rechten van
de Mens, 12-02-2008, 14277/04
195

196
Moldavië). In dat arrest geeft het Hof voor het eerst zijn visie op het
verschijnsel van de (ambtelijke) klokkenluider. 6
Het formuleert voorwaarden waaronder het openbaren van interne
stukken beschermd behoort te zijn.
De zaak speelt in Moldavië, dat kampt met ernstige corruptie
van het justitiële apparaat. De klager, Guja, was hoofd voorlichting
van het bureau van de procureur-generaal. Guja heeft twee aan het
OM gerichte brieven aan de pers gegeven en die zijn vervolgens
gepubliceerd. De brieven waren afkomstig van de vice-voorzitter
van het parlement en een staatssecretaris en kennelijk bedoeld
om vervolging van enkele politiefunctionarissen te voorkomen.
Guja’s actie heeft geen succes, want het strafrechtelijk onderzoek
tegen de politiefunctionarissen wordt stopgezet. Hijzelf wordt ontslagen.
Guja vecht zijn ontslag aan tot aan de hoogste rechterlijke
instantie in Moldavië, maar wordt in het ongelijk gesteld.
Het Hof stelt voorop dat art. 10 EVRM, het recht op vrijheid van
meningsuiting, van toepassing is op de werkplek en op de werkplek
van ambtenaren in het bijzonder. Ook overweegt het Hof
dat art.10 het recht omvat om informatie te verschaffen. Het Hof
constateert schending van art. 10 EVRM en kent Guja 10.000 euro
schadeloosstelling toe. Bij de toepassing van art. 10 gaat het speciaal
om de ‘verspreiding van inlichtingen’.
Het Hof geeft geen definitie van klokkenluiden maar verstaat in
casu onder klokkenluiden het naar buiten brengen van interne
(vertrouwelijke) informatie over wangedrag of misstanden in de
organisatie, zonder dat daarvoor toestemming of daartoe opdracht
aan de betrokken ambtenaar is gegeven. Het Hof heeft zes criteria
geformuleerd die in algemene zin moeten worden meegenomen
bij de beoordeling van de proportionaliteit van een inbreuk op art.
10 EVRM jegens een klokkenluidende ambtenaar.
Het eerste criterium betreft de vraag of de ambtenaar een alternatieve
(interne) weg ter beschikking stond. De ambtenaar dient
zich met name eerst te wenden tot zijn meerdere of tot een andere
bevoegde instantie. Alleen als interne melding duidelijk geen begaanbare
weg is (‘clearly inpracticable’), kan de informatie, als laatste
toevlucht, in de openbaarheid worden gebracht. De ambtenaar
mag dan dus zijn toevlucht nemen tot de media en de zaak aan de
grote klok hangen. Bij de toepassing van dit criterium op de onderhavige
casus stelt het Hof onder andere vast dat de Moldavische

wetgeving geen procedure kent voor het melden van misstanden.
Alle omstandigheden van het geval in aanmerking nemend, concludeert
het Hof dat er geen effectief alternatief aanwezig was.
Het tweede criterium betreft de vraag welk openbaar belang
met de openbaarmaking is gediend. Hoewel niet nader wordt geconcretiseerd
wat onder wangedrag of misstand wordt verstaan,
kan hieruit worden afgeleid dat sprake moet zijn van ernstige
zaken. Als uitlatingen ‘matters of public concern’ betreffen, is de
ruimte voor toegestane beperkingen slechts beperkt.
Het derde criterium geldt de vraag of de naar buiten gebrachte
informatie echt (‘authentic’ of ‘genuine’) is. Personen die informatie
naar buiten brengen, zijn gehouden om, althans voor zover mogelijk
is, na te gaan of die informatie ‘accurate and reliable’ is.
De vierde factor betreft de vraag of door openbaarmaking schade
aan het openbaar gezag is toegebracht en of die schade ondergeschikt
is aan het belang van het publiek op kennisneming van de
naar buiten gebrachte informatie.
Het vijfde criterium betreft het motief van de klokkenluidende
ambtenaar. Vastgesteld moet worden of de ambtenaar in kwestie te
goeder trouw was. Hij moet in de veronderstelling zijn geweest dat
de informatie klopte, dat het in het openbaar belang was om deze
te openbaren en dat hem geen andere, meer discrete middelen ter
beschikking stonden.
In de laatste plaats moet worden bekeken welke straf de betrokkene
heeft gekregen en wat daarvan de consequenties zijn geweest.
Het Hof constateert dienaangaande dat Guja de hoogst mogelijke
sanctie, namelijk ontslag, is opgelegd. Het Hof overweegt dat deze
straf niet alleen negatieve repercussies voor de carrière van Guja
heeft, maar ook een ‘serious chilling effect’ kan hebben op andere
ambtenaren en werknemers.
Over de onderlinge weging van de zes factoren valt op basis van
één uitspraak weinig met zekerheid te zeggen. Wel is duidelijk dat
de beschikbaarheid van een (effectieve) interne procedure zeer
zwaar zal wegen. Het Hof zal naar alle waarschijnlijkheid geen
ruimte zien voor externe melding als er een effectieve interne
6 LJN:BD1054, Europees Hof voor de Rechten van
de Mens, 12-02-2008, 14277/04. Databank
EHRM 2008, 67 met noot E. Geurink en Data-
197
bank: NJ 2008, 305 met noot E.A. Alkema. In
deze paragraaf put ik vooral uit de analyses die
de beide annotatoren hebben gemaakt.

4.
procedure bestaat. 7 Dat is ook plausibel en passend in de Neder-
landse situatie.
Klokkenluiden door interne stukken te openbaren, is dus te typeren
als een gekwalificeerde vorm van het gebruik van de vrijheid
van meningsuiting. Dat daarbij andere criteria gelden dan bij gewone
ambtelijke uitingen, laat zich verklaren door het feit dat het
bij klokkenluiden niet gaat om het uiten van persoonlijke of politieke
opvattingen (individuele belangen van het rechtssubject),
maar om het in de openbaarheid brengen van feitelijke informatie
die ‘matters of public concern’ betreft. Daarom dient de meningsuiting
van de zorgvuldig opererende klokkenluider, ter wille van
het goed functioneren van de democratie, krachtig te worden beschermd.
8
Van organisatiemodel naar burgerschapsmodel
Ik keer terug naar de Nederlandse situatie en ga ook ruim tien jaar
terug in de tijd. In een advies van de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid
(ROP) uit 1999 over thema’s die samenhangen met
de bijzondere positie van de overheid als werkgever, gaat de ROP
ook in op klokkenluiden. 9 De ROP typeert klokkenluiden als species
van het genus vrijheid van meningsuiting, waarbij de term
klokkenluiden moet worden gereserveerd voor het publiekelijk
aan de orde stellen van ernstige misstanden, waar de klokkenluidende
ambtenaar enige feitelijke kennis van heeft. Klokkenluiden
kan een bijdrage leveren aan verbetering van de kwaliteit van het
openbaar bestuur en kan daarmee het behoud of herstel van het
vertrouwen van het publiek in de overheid bevorderen. Nadere
bescherming van klokkenluidende ambtenaren is daarom noodzakelijk.
Vanzelfsprekend moet ook aan een aantal voorwaarden
worden voldaan, waarbij intern melden voorop staat.
In 2000 kwam de eerste ‘Regeling procedure inzake het omgaan
met een vermoeden van een misstand’ tot stand voor de sector Rijk.
Inmiddels zijn we een ruim decennium en een evaluatie van de
klokkenluidersregelingen in de publieke sector verder. Op 1 januari
2010 trad het Besluit melden vermoeden van misstand bij Rijk en
Politie in werking. 10 Hierin zijn de uit de evaluatie naar voren gekomen
verbeterpunten verwerkt en is met name de bescherming

van de ambtelijke klokkenluider sterk verbeterd. Daarnaast is de
toegankelijkheid van de regeling vergroot. Ik mag voor de precieze
inhoud van de nieuwe regeling verwijzen naar het Jaarboek Integriteit
2010 waarin de verbeteringen uitgebreid worden besproken.
11 Voor de sector Defensie treedt op 1 januari 2011 een nieuwe
regeling in werking die identiek is aan de regeling voor Rijk en
Politie. In andere sectoren van het openbaar bestuur (Provincies,
Gemeenten) zijn of worden de klokkenluidersregelingen eveneens
ingrijpend verbeterd. En zo is de tweede generatie klokkenluidersregelingen
geboren maar we zijn er nog niet. Het Nederlandse organisatiemodel
heeft weliswaar een belangrijke plus gekregen door
de verbeterde rechtsbescherming, maar dat laat onverlet dat de tijd
rijp lijkt een volgende stap te zetten door een wettelijke regeling te
treffen die ook van toepassing zal zijn op de private sector.
7 Zie annotatie Geurink, onder punt 19
8 Geen klokkenluiden in Europees Hof voor de
Rechten van de Mens, 15 september 2009, nr.
30330/04 Matelly tegen Frankrijk met noot
P.B.C.D.F. van Sasse van Ysselt, EHRC 10-12-
2009, afl. 12, nr. 127; Matelly is commandant
bij de gendarmerie en tevens wetenschappelijk
medewerker bij een onderzoeksinstituut. Hij
publiceert kritisch over de resultaatssturing bij
de gendarmerie en uit zich daarover ook in die
zin tegenover de media. Hij krijgt vervolgens van
zijn baas de opdracht niet meer met de media
te communiceren en van de Franse minister
van Defensie een schriftelijke berisping wegens
overtreding van de militaire voorschriften. Ter
beoordeling ligt de vraag voor of sprake is van
een ongeoorloofde inperking van klagers vrijheid
van meningsuiting. Het Hof verklaart klager
unaniem manifest niet-ontvankelijk. Het Hof
refereert niet aan de zaak Guja t. Moldavië. De
annotator had graag gezien dat het Hof aandacht
had besteed aan de vraag of in casu klokkenluiden
aan de orde kan zijn. Het lijkt nl. om meer
te gaan dan alleen het in de media kritisch uiten
van met het geldende beleid strijdige opvattingen.
De vage grens tussen de informatie verkregen uit
onderzoeksactiviteiten van klager en de informatie
die hem ambtshalve tot zijn beschikking lijkt
te staan, evenals de inhoud van de aantijgingen,
wijst volgens annotator in de richting van klokkenluiden.
9 Advies van de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid
inzake de gevolgen van de veranderde
verhoudingen tussen overheid en samenleving
voor de overheid als arbeidsorganisatie, Advies
nr. 21 Den Haag, 22 december 1999, p 8-9. Ik
meen overigens in dit advies ook de pen van Ron
Niessen te herkennen.
10 Staatsblad 2009, 572
11 Klokkenluidersregelingen: nuttig maar niet
afdoende, Mark Bovens en Gerolf Pikker in
Jaarboek Integriteit 2010, CAOP, Bureau Integriteitsbevordering
Openbare Sector, p 38-47.
Zie voorts: Klokkenluidersregelingen nuttig maar
niet afdoende, een reactie, Alex Belling, p 48-53

200
Als we het erover eens zijn dat klokkenluiden in dienst van het
algemeen belang waardering verdient en we ons rekenschap geven
van het feit dat klokkenluiders grote risico’s lopen, dan zijn goede
garanties nodig die klokkenluiders een stevige rechtspositie bieden.
Dat houdt niet op bij de publieke sector, maar geldt evenzeer
voor de private sector. Natuurlijk heeft men in de private sector
ook niet stilgezeten. De Stichting van de Arbeid heeft in juni 2003
een ‘gedragscode’ voor klokkenluiden opgesteld. Het betreft haar
Verklaring inzake het omgaan met vermoedens van misstanden in
ondernemingen. De Verklaring geeft aan wat de juiste procedure
is bij het melden van vermeende misstanden en is er uitdrukkelijk
op gericht om bij voorkeur op ondernemingsniveau voorzieningen
te treffen. De Stichting is geen voorstander van een wettelijke verplichting
voor bedrijven om een klokkenluidersprocedure vast te
stellen voor alle werknemers. Zij wil dat bedrijven bewust kiezen
voor de invoering van een klokkenluidersprocedure en dat er in de
ondernemingen ook draagvlak voor is. Een wettelijke verplichting
zal op zichzelf niet het klimaat scheppen om vrij en zonder angst
voor represailles misstanden te melden, aldus de Stichting. 12 Toch
wil het met de implementatie van de gedragscode van de Stichting
niet erg vlotten. Daarom heeft de Stichting de Verklaring inzake
het omgaan met vermoedens van misstanden in ondernemingen
en de daarbij gevoegde voorbeeldprocedure nog maar eens onder
de aandacht van haar leden gebracht. Eerder had het kabinet de
Stichting al opgeroepen een volledige implementatie van de gedragscode
te bevorderen, ervan uitgaande dat ook de Stichting het
principe van zelfregulering nog steeds onderschrijft. 13
Zelf ben ik van mening dat van een goede wettelijke regeling een
krachtige impuls zou kunnen uitgaan. Het in de Evaluatie geschetste
burgerschapsmodel biedt daartoe een wenkend perspectief. 14
Ambtenaren of werknemers worden in dit model niet alleen als lid
van de organisatie benaderd, maar ook als burger. Als burger hebben
ambtenaren en werknemers ook een taak bij het beschermen
van de publieke zaak. Als er misstanden zijn binnen organisaties,
die schadelijk zijn voor het algemeen belang, dan is het belangrijk
dat die tijdig worden gesignaleerd en aangepakt. De ambtenaar of
werknemer heeft daarin een eigen verantwoordelijkheid. In dat
proces moet hij worden begeleid en beschermd.

Overigens goed om op te merken dat het Europese Hof voor de
Rechten van de Mens in het Guja-arrest ook enkele malen uitdrukkelijk
de werknemer als potentiële klokkenluider noemt. Alkema
wijst erop dat het arrest in zoverre ook in ons land kan bijdragen
tot meer erkenning van horizontale werking van grondrechten.
Alkema zet bovendien vraagtekens bij de beperking van bescherming
tot degenen die (nog) in dienstbetrekking zijn. Voorwaarde
waaronder de klokkenluider aanspraak kan maken op bescherming
is namelijk in het Guja-arrest onder andere dat het moet gaan
om kennis van de gang van zaken bij de dienst of het bedrijf waar
de klokkenluider werkzaam is, zodat hij bij uitstek in de positie
verkeert om zijn werkgever dan wel een groter publiek te informeren.
Alkema: “De beperking tot één of weinigen en tot degenen
die (nog) in dienstbetrekking zijn lijkt me wat ongelukkig. Het aan
de kaak stellen van wijdverbreide misstanden, zelfs als die een publiek
geheim zijn, kan voor buitenstaanders minstens zo riskant
zijn als voor insiders, terwijl de betrekking tot dienst of bedrijf
niet doorslaggevend behoeft te zijn”. 15 Het lijkt me een belangrijke
constatering waarmee de wetgever rekening moet houden, mocht
het tot wetgeving komen. Maar daarmee is nog niet alles gezegd.
Ik onderstreep het pleidooi van Alkema om de rechtspositie van
klokkenluiders ook op Europees niveau te regelen. Dat zou kunnen
naar analogie van de al vigerende regelingen tegen corruptie.
Zo bepaalt artikel 9 van het Burgerrechtelijk Verdrag inzake Corruptie
dat elke lidstaat die partij is bij het verdrag, erin voorziet dat
werknemers die redelijke gronden hebben om te vermoeden dat er
corruptie plaatsvindt en die hun vermoedens te goeder trouw mel-
12 Klokkenluiders in de publieke en private sector,
advies van de Stichting van de Arbeid d.d. 3 april
2009 aan de minister van BZK.
13 Brief van de minister van BZK van 13 november
2008, Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009,
28 844, nr. 32, p 4,5; Overigens is het voor
Nederlandse beursgenoteerde ondernemingen op
grond van de Corporate Governance code wel
een vereiste om er voor te zorgen dat werknemers
zonder gevaar voor hun rechtspositie de mogelijkheid
hebben om te rapporteren over onregelma-
201
tigheden van algemene, operationele en financiële
aard binnen de vennootschap aan de voorzitter
van het bestuur of aan een door hem aangewezen
functionaris. Vermeende onregelmatigheden
die het functioneren van bestuurders betreffen,
worden gerapporteerd aan de voorzitter van de
raad van commissarissen. De klokkenluidersregeling
wordt in ieder geval op de website van de
vennootschap geplaatst (bepaling II.1.6)
14 Evaluatie 2008, p 78
15 Annotatie Alkema onder punt 2.

5.
202
den aan de verantwoordelijke personen of autoriteiten, op passende
wijze worden beschermd tegen ongerechtvaardigde sancties. 16
Afsluitende opmerkingen
‘Klokkenluiden’ is een vorm van uitoefenen van de vrijheid van
meningsuiting, maar dan pregnanter, aldus Ron Niessen in ‘Ambtenaar
in de overheidsorganisatie’. 17 Alvorens de klok te luiden moet
in de regel eerst de interne weg worden bewandeld. 18 We hebben
met het oog daarop ‘klokkenluidersregelingen’ in het leven geroepen
die de melder van een vermoeden van een misstand daarbij beogen
te helpen. Kernpunt is en blijft dat de zorgvuldig handelende
interne melder/externe klokkenluider wordt beschermd.
De tweede generatie klokkenluidersregelingen in de publieke
sector beschouw ik als een tussenstap op weg naar goede klokkenluiderswetgeving
die zich ook zal uitstrekken tot de private sector
en die wordt geënt op het eerder beschreven burgerschapsmodel.
De Public Interest Disclosure Act 1998 uit het Verenigd Koninkrijk
kan daarbij als voorbeeld dienen. 19
Wat we telkens voor ogen moeten houden in het belang van
de democratie is: ‘Don’t shoot the messenger’. Dat is vooral ook
een kwestie van cultuur. Wetgeving is nuttig, maar inmiddels is
meer dan bekend dat het uiteindelijk gaat om een cultuur waarin
vermoedens gemeld kunnen worden zonder angst voor negatieve
gevolgen. Dat is een niet te onderschatten deel van de opgave. 20

16 Civil Law Convention on Corruption van de
Raad van Europa van 1999, Trb 2005, 78.
17 Deventer 2003, p. 97. Vgl. E. Verhulp, Vrijheid
van meningsuiting van werknemers en
ambtenaren, Den Haag 1996, pp 245-257, over
aangifteplicht van ambtelijke misdrijven kr. Art.
162 WvSv. tot en met de morele plicht om misstanden
te melden.
18 d.w.z. intern melden en eventueel extern bij een
externe commissie of andere meldinstantie.
203
19 Zie Evaluatie klokkenluidersregelingen publieke
sector, Universiteit Utrecht, Den Haag, april
2008, p 77-80
20 De totstandkoming van een advies- en verwijspunt
klokkenluiden in de publieke en private
sector zal daarbij ook een belangrijk hulpmiddel
kunnen zijn. Zie TK 2009-2010, 28 844, nr. 39
(motie-Heijnen c.s.) en nr.40 Brief van de minister
van BZK van 10 december 2009.

204

205

206

207

208