Mythen en legenden van onder de Haagse kaasstolp, deel ... - CAOP

Rede
Mythen en legenden van onder
de Haagse kaasstolp, deel zoveel
C.R. Niessen
Den Haag, 8 oktober 2010

ter gelegenheid van het afscheid van
prof. mr. C.R. (Ron) Niessen als
bijzonder hoogleraar
‘De overheid als arbeidsorganisatie’
(Ien Dales Leerstoel) aan de
Universiteit van Amsterdam.

Rede
Mythen en legenden van onder Haagse kaasstolp,
deel zoveel

Rede
Mythen en legenden van onder
de Haagse kaasstolp, deel zoveel
ter gelegenheid van het afscheid van
prof. mr. C.R. (Ron) Niessen als bijzonder hoogleraar
‘De overheid als arbeidsorganisatie’ (Ien Dales Leerstoel)
aan de Universiteit van Amsterdam.
C.R. Niessen
Den Haag, 8 oktober 2010

© 2010, C.R. Niessen
Vormgeving: Mitsgaders Grafische Vormgeving
Drukwerk: Jan van Gils
ISBN 978-90-79391-03-8
Alle rechten voorbehouden.
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in
een geautomatiseerd gegevensbestand en/of openbaar gemaakt
in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch,
door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder
voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Mevrouw de Rector,
Dames en heren,
Inleiding
Een te goeder naam en faam bekend staande hoge functionaris uit
de rijksdienst schreef ooit eens op zijn weblog over mij, nadat ik
op zijn ministerie in een panel had gezeten: ‘Die man is geen vernieuwer.’
Zelf was hij dat natuurlijk wél, want niet lang daarna liet
hij vrijwel alle directeuren op zijn ministerie van functie wisselen,
in de zoveelste reorganisatie op dat departement.
Ik zou geen vernieuwer zijn? Die man had groot gelijk! Ik behoud
mij namelijk het recht voor om moderniteiten en postmoderniteiten
te bestrijden, waar dat nodig is en waar ik dat kan. Ik behoud
me het recht voor, om anti-cyclische opmerkingen te maken.
Een korte terugblik
Zo bestreed ik in mijn oratie, bijna tien jaar geleden, de vlucht in regels,
in structuren en in verplichte mobiliteit. Naderhand bestreed
ik het toepassen van bedrijfsmatige criteria bij de overheid, zoals
efficiency, effectiviteit en slagvaardigheid, en stelde daar democratie
en rechtsstaat tegenover. ‘Het openbaar bestuur is geen koekjesfabriek’,
en: ‘Het verschil tussen de overheid en het bedrijfsleven is
de moraal’; dat waren de slagzinnen waarmee ik de aandacht op de
democratische rechtsstaat wilde vestigen.
Ik bestreed het denken in alleen processen, en stelde daar het denken
in inhoud tegenover. Om het anders te zeggen: ik bestreed het
denken vanuit de vraag: ‘Doen we de dingen goed?’, en stelde daartegenover
de vraag: ‘Doen we de goede dingen?’
1

Ik bestreed dat de politiek het primaat heeft, en stelde daar het primaat
van het recht tegenover. Ik bestreed generalisme, en stelde
daar de waarde van kennis en van specialisme tegenover. De waarde
van kennis en van specialisme: in de Nota vernieuwing rijksdienst
komt men die waarden ook tegen. Let op het woord ‘vernieuwing’…
In een publicatie van het ministerie van BZK (‘Welkom bij
de rijksdienst van de toekomst’) kom ik een passage tegen met de
inhoud: ‘De rijksdienst van de toekomst is een kennisbedrijf’. Verder
kom ik daarin zaken tegen, zoals individuele opleidingsbudgetten,
studiepunten en aandacht voor ‘cruciale vakmensen’ (wat
ik superspecialisten zou noemen). Men vergelijke dat met wat ik
tien jaar geleden in mijn oratie zei. Er zijn momenten van zwakheid,
waarin ik denk: ‘Ach, misschien ben ik dan toch ergens wel …’
Maar neen, ik ben geen vernieuwer!
Bij integriteitskwesties relativeerde ik de waarde van regels en van
nalevings- en handhavingsstrategieën, en stelde daartegenover
vorming en opleiding en cultuur.
Goed werknemerschap
Ik ben geen vernieuwer, neen. Ik redeneerde vanuit klassieke, basale
noties van wat men van een ambtenaar als individu mag verwachten:
ambtelijk verantwoordelijkheidsbesef. En daarvan zijn
de belangrijkste aspecten: democratisch besef, rechtsstatelijk besef
en integriteitsbewustzijn. U merkt het: Ien Dales’ naam wordt
het meest geassocieerd met integriteit, maar de Ien Dales Leerstoel
gaat om meer dan alleen integriteit. In het vakgebied van de Leerstoel
gaat het – kort gezegd – om de ambtenaar in zijn politiekbestuurlijke
omgeving. En daarbij geldt: geen deugdelijk openbaar
bestuur zonder deugdelijke ambtenaren. En zo’n deugdelijk functionerende
ambtenaar kan alleen maar goed blijven functioneren
onder deugdelijk leiderschap. Een leiderschap dat aan iedere professional
– en dat is in mijn ogen iedereen die met toewijding zijn
functie vervult – ruimte laat. Ruimte voor het inrichten van zijn
eigen werk en het ontwikkelen van zijn creatieve vermogens in
het werk. Een leiderschap dat iedere professional zó motiveert dat
deze beroepstrots ontleent aan zijn eigen functioneren.
2

Goed werkgeverschap
Een leiderschap met een leider die voldoet aan de norm van goed
werkgeverschap. En aan dat laatste moet nog veel aandacht besteed
worden. Niet iedere leidinggevende is van die norm doordrongen,
laat staan de leidinggevende van de leidinggevende. Laat staan de
politieke leidinggevende van de ambtelijke leidinggevenden. Laat
staan de volksvertegenwoordigers als de controleurs van de politieke
leidinggevenden. De volksvertegenwoordiging is te beschouwen
als een Raad van Commissarissen; de commissarissen houden
toezicht op de directie en zijn uit dien hoofde ook werkgever en
dus gebonden aan de norm van goed werkgeverschap. Ook volksvertegenwoordigers
moeten dus ambtenaren motiveren en niet
demotiveren. ‘Bureaucrat bashing’ is dus ook voor volksvertegenwoordigers
uit den boze; het bieden van een veilige organisatiecultuur
is dus ook voor hen een vereiste. Het vergemakkelijken
van het ontslaan van ambtenaren, zoals enkele Tweede Kamerleden
beogen, is in strijd met hun plicht om mee te zorgen voor een
veilige organisatiecultuur.
Het initiatief van deze Tweede Kamerleden is ook dáárom in strijd
met de norm van goed werkgeverschap, omdat in het bedrijfs-
leven deze norm door de rechter ook wel eens is uitgelegd als een
verplichting om zoveel mogelijk ontslagen te voorkomen. Welnu,
als je de ambtelijke rechtspositie geheel gelijk wilt trekken met
die van gewone werknemers, dan moet je ook de norm van goed
werkgeverschap lock, stock and barrel aanvaarden, ook op het punt
van het zoveel mogelijk voorkomen van ontslag. Anders ben je hypocriet
bezig!
Verder is het initiatief van deze Tweede Kamerleden overbodig,
omdat het iets wil regelen dat al geregeld is: een ambtenaar die
echt disfunctioneert, kan meteen ontslagen worden, en krijgt al
die jaren dat hij tegen dat ontslag procedeert, geen salaris.
Het wetsvoorstel gaat gepaard met een memorie van toelichting
die in beginsel slechts de voordelen van verdere normalisering
weergeeft en alleen maar de voorstanders daarvan aan het woord
laat. Tevergeefs zocht ik in die toelichting naar de namen van notoire
tegenstanders van verdere normalisering, zoals een Frits van
der Meer, een Gerrit Dijkstra, een Caspar van den Berg, allen van
3

de Universiteit Leiden, en een Ron Niessen van de Universiteit van
Amsterdam.
Wat me in het initiatief het meest tegenstaat is het volgende. Een
tijd geleden ruzieden sociale partners in het bedrijfsleven over
versoepeling van het civiele ontslagrecht. Zelfs in de meest ‘kapitalistische’
variant die zijdens de werkgevers uit het bedrijfsleven
in de discussie werd ingebracht, was er sprake van de verplichting
van werkgevers om vorming en opleiding van hun werknemers
te financieren. Dit om hen van werk naar werk te helpen. Geen
woord daarover in het initiatiefontwerp en de toelichting zoals ik
die onder ogen kreeg. Als je dan van ambtenaren afwil, wees ook
dán een goed werkgever, en doe dat op een nette manier!
Om al deze redenen focus ik vandaag maar weer eens op het klassieke
vraagstuk van de verdere normalisering van de ambtelijke
rechtspositie. En voor zover u denkt: ‘Hè gèt, neen!’, zeg ik: ‘Bear
with me’, want het is nodig om hieraan aandacht te besteden.
Vooral omdat de initiatiefnemers tegenargumenten niet schijnen
te kennen. En zonder deze tegenargumenten te kennen loopt de
Tweede Kamer weer eens het risico te komen tot ‘non evidence based
policy’. Of om het betoog van Dijstelblom en Holtslag te parafraseren:
als de initiatiefnemers onwelgevallige inzichten buiten de
deur houden, dan wordt niet alleen met de rationele onderbouwing
van het beleid gebroken, maar ook met het idee dat argumenten
voor het beleid publiekelijk ter discussie moeten kunnen staan
om tot redelijke afwegingen en geïnformeerd overleg te komen
(zie Dijstelblom/Holtslag 2010, blz. 31).
Om het u wat aangenamer te maken, behandel ik het vraagstuk
in de vorm van een dialoog. Een dialoog tussen een mijnheer A
en een mijnheer B. Die A staat voor Abolitionist of Afschaffer; die
B voor Behoeder of Bewaker of Beschermer, niet de B van Behoudzuchtig…
En gedurende die dialoog wordt u gewaar, wat ik bedoel met de
titel van mijn afscheidsrede: ‘Mythen en legenden van onder de
Haagse kaasstolp, deel zoveel’.
De eerste keer dat ik de titel: ‘Mythen en legenden van onder de
Haagse kaasstolp’ gebruikte, was in een essay in het Nederlands
4

Juristenblad van 2 december 2005, blz. 2260 e.v. Daarin zette ik mij
af tegen een van de rapporten van de toen bestaande Raad van
Economisch Adviseurs (REA) van de Tweede Kamer, waarin vijf
gerenommeerde onafhankelijke economen zitting hadden. In dat
rapport (Kamerstukken TK 2004/05, 30 123, nr. 2) had de REA op
basis van buitenlands onderzoek gesteld: ‘Rules breed rules’ en:
‘Rule-makers breed rules’. Een andere onafhankelijke econoom
van naam viel de REA bij (zie NRC-Handelsblad van 8 september
2005, blz. 15). Het rapport was natuurlijk bedoeld om het aantal
wetgevingsjuristen te verminderen, waardoor er in de opvatting
van de REA als vanzelf minder regels zouden komen.
In mijn essay toonde ik aan dat het niet de ‘rules’ of de ‘rule-makers’
zijn die ‘rules’ voortbrengen, maar dat ‘Politicians breed policy, and
policy breeds rules’.
Grotere onzin dan ik in het advies van de REA las, ben ik zelden
tegengekomen. Het wordt nog erger: Betty Drexhage ontdekte dat
het buitenlands rapport waarop de REA zich baseerde, de eind-
conclusie bevatte: ‘The growth of rules is not, however, exponential.
Rules do not produce rules’ (Drexhage 2006, blz. 125 e.v.).
Het laatste beetje geloof in economen verloor ik sindsdien. Die
geloofsafval was al begonnen toen menig econoom zich achter
Friedman schaarde (‘Reaganomics’; ‘Thatcherism’). Ik was nog
ouderwets Keynesiaans opgevoed door de toenmalige economieprofessor
J.E. Andriessen, die later minister van Economische
Zaken werd in het kabinet-Marijnen. Ons werd voorgehouden dat
‘the invisible hand’ die volgens Adam Smith de markt zou regeren,
in de praktijk niet werkte. De bankencrisis en de ontluistering van
Alan Greenspan, voorzitter van de FED, die moest toegeven dat hij
teveel vertrouwd had op marktwerking en zelfregulering bij de
banken in de VS, gaven me des te meer aanleiding de beweringen
van economen met een korreltje zout te nemen, vooral ook omdat
zij elkaar vaak en met veel aplomb tegenspreken.
En ik laat mij niet ompraten door Niall Ferguson, geschiedenishoogleraar
van Harvard, die meent dat Keynesianen het nog
steeds niet begrijpen (NRC-Handelsblad van 7 augustus 2010). Hij
spreekt zelfs van beleid dat ‘met succes werd doorgevoerd door de
regeringen van Thatcher en Reagan’.
5

Ik wijs ter ondersteuning van mijn opvatting erop dat zelfs Fukuyama,
kampioen van het neo-liberalisme, zich bekeerd heeft
tot Keynesiaan (zie het vraaggesprek met hem in NRC-Handelsblad
van 11 december 2008).
Viavia liet ik de Tweede Kamer weten dat de REA onzin had neergeschreven
in zijn rapport. Een tijdje na het rapport van de REA
besloot de Tweede Kamer de looptijd van de REA niet te verlengen.
Post aut propter? Wie zal het zeggen?
En dan nu de dialoog die ik beloofd heb.
6

Verdere normalisering van de
ambtelijke rechtspositie. Een dialoog.
Wat is het probleem?
Waar gaan we het over hebben?
Over het streven naar het steeds verder gelijktrekken van de rechtspositie
van ambtenaren met die van gewone werknemers.
Je bedoelt de verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie? Want die
rechtspositie is nog niet in alle opzichten gelijk met die van werknemers uit de
private sector.
Inderdaad: ik bedoel die verdere normalisering.
Wat is het probleem en is het probleem urgent?
Het probleem is, dat de rechtspositie van ambtenaren dreigt te verslechteren.
Er is sprake van een slecht klimaat voor ambtenaren.
Het lijkt wel alsof ambtenaren teveel CO2 uitstoten! En het probleem
is urgent, omdat op het ogenblik aan alle kanten geprobeerd
wordt, de bescherming die ambtenaren hebben tegen gemakkelijk
ontslag, op te heffen. En in de politiek is er altijd de wens om de bureaucratie
terug te dringen door flink te snijden in het aantal ambtenaren.
Dat komt allemaal bij elkaar. Johan Schaberg spreekt in NRC-
Handelsblad van ‘de lompe, hardvochtige manier waarop gesproken
wordt over mensen en hun functies’.
Is snijden in het ambtelijk apparaat dan niet effectief?
Neen. De politiek kan het effectiefst bezuinigen op de bureaucratie
door zelf minder beleid en minder uitvoering te willen.
Mag de politiek dan niet méér willen? Bijvoorbeeld meer veiligheid of zo?
Dat mág de politiek. Maar als ze dat met hetzelfde aantal amb-
7

tenaren willen doen of met minder, dan moet de politiek aanwijzen
welke taken dan niet meer worden uitgevoerd, of welke
taken door anders te gaan werken met minder mensen kunnen
worden uitgevoerd.
Ontslagbescherming
Maar vind je niet dat ambtenaren een veel betere bescherming tegen ontslag hebben
dan gewone werknemers? Is dat gerechtvaardigd? Er zijn Tweede Kamerleden die via
een initiatiefvoorstel die betere ontslagbescherming willen opheffen.
Jaja. Het initiatiefvoorstel –Koser Kaya en –Van Hijum. Ik heb een
eerste concept gezien. Heel rudimentair! Er wordt vrijwel niets in
geregeld. Er wordt alleen plompverloren bepaald dat ambtenaren
gewone werknemers zijn. Dat geldt dan niet voor militaire ambtenaren
en leden van rechterlijke macht. Er wordt verder niets
in geregeld van de consequenties van dat uitgangspunt voor het
huidige systeem van rechtsbescherming voor ambtenaren, voor de
organisatie van de rechterlijke macht, en voor onder meer de regelingen
over ontslag en herplaatsing die in het ARAR en de CAR/
UWO staan. Dat moet de regering dan maar verder regelen, denken
de initiatiefnemers. Als hun wetsvoorstel in beide Kamers is
aanvaard, moet de regering maar met een invoeringswet komen.
Ja, zo kan ik ook wetgeven!
Maar even los van jouw kritiek als wetgevingsjurist, vind je het uitgangspunt
niet juist?
Maar dat kost geld!
Ik vraag me af, of ambtenaren nou werkelijk zoveel bescherming
tegen ontslag hebben, als wel wordt beweerd. Als een werkgever bij
de overheid van een bepaalde ambtenaar af wil, dan lukt hem dat in
het algemeen.
Dat hangt er vanaf. Als er geen bewijs is, dat de betrokken ambtenaar
disfunctioneert, dan gaat dat de werkgever uiteraard geld
kosten om hem weg te krijgen. Maar in het bedrijfsleven is dat niet
anders, als de werkgever geen dossier heeft opgebouwd.
8

Maar een ambtenaar krijgt een hogere ontslagvergoeding, en kan tegen een ontslagbesluit
een bezwaarschrift indienen en vervolgens in beroep gaan. Dat soort rechtsbescherming
heeft de gewone werknemer niet.
Dat is juist. Maar ik beschouw dat als een pleidooi om juist de ontslagbescherming
voor gewone werknemers te verbeteren. Een omgekeerde
gelijktrekking van rechtsposities zogezegd.
Hou toch op! Het gaat erom, dat ambtenaren beter beschermd zijn tegen ontslag dan
gewone werknemers.
Dank je de koekoek! Ambtenaren lopen veel meer risico, ontslagen
te worden uit willekeur, vooral politieke willekeur. Dat is van oudsher
het motief om voor ambtenaren een betere ontslagbescherming
in het leven te roepen. Bescherming tegen de fluctuaties van de
politiek, heette dat. Denk alleen maar aan Bomhoff, die bij zijn aantreden
als minister van Volksgezondheid in het kabinet Balkenende I,
af wilde van de toenmalige directeur-generaal Van Lieshout. En
dat lukte hem ook. Over ‘betere ontslagbescherming’gesproken…
Nou…, tóch een betere ontslagbescherming! Want die directeur-generaal kwam niet
op straat te staan. Hij werd gewoon opgenomen in het systeem van mobiliteit dat
voor alle SG’s en DG’s geldt: de Topmanagementgroep.
Dat was zijn geluk. Maar hoe met een eenvoudige directeur Publieke
Werken met wie zijn wethouder niet door één deur kan? Of met
de voorlichter die niet meer gelust wordt door zijn gedeputeerde?
Of met de secretaresse met wie een nieuwe bestuurder het niet ziet
zitten? In dit soort gevallen helpt het, dat betrokkenen een betere
ontslagbescherming hebben dan gewone werknemers. Dat wil
niet zeggen, dat ze op hun post kunnen blijven. Wel, dat ervoor gezorgd
moet worden, dat ze goed wegkomen, hetzij naar een andere
functie, hetzij met geld.
Maar dat soort ontslagbescherming zou je ook via de CAO kunnen regelen.
Dat begrijp ik nou niet. Eerst gooi je iets dat wettelijk geregeld is,
overboord. Vervolgens probeer je dat terug te winnen bij de CAOonderhandelingen.
Daarbij moet maar worden afgewacht of de
ontslagbescherming algemeen en uniform beschikbaar komt voor
het overheidspersoneel. En als het je lukt, is het uiteindelijke resultaat
dat je toch weer een uitzonderingspositie voor overheidswerk-
9

nemers kweekt. En dat, terwijl je juist naar gelijktrekking van de
rechtsposities van werknemers streefde. Ik vraag me af, waarom
je via de omweg van een CAO iets wil bereiken dat nu al wettelijk
geregeld is.
Die omweg kies ik, om die ontslagbescherming voor te behouden aan bepaalde categorieën
van overheidswerknemers, namelijk voor hen voor wie ontslag uit willekeur een
reëel risico is.
Ik vraag me af hoe je die categorie wilt gaan onderscheiden.
Dat doe je door het te regelen in aparte CAO’s voor die categorieën.
Wat een omslachtige methode! Het is allemaal al geregeld!
Ja, maar doordat die ontslagbescherming onder de huidige regeling algemeen geldt,
kost het jaren voordat je van een ambtenaar áf bent. Want hij kan in bezwaar en
beroep, en meestal duurt het vier jaar, voordat uiteindelijk de hoogste ambtenarenrechter,
de Centrale Raad van Beroep, uitspraak heeft gedaan. En al die tijd moet het
salaris van die ambtenaar worden doorbetaald.
Dat is een argument dat ik ook van mevrouw Koser Kaya hoorde.
Het is een van de hardnekkige mythen en legenden van onder de
Haagse kaasstolp, dat je een ambtenaar nog jaren moet doorbetalen,
als je hem ontslag hebt aangezegd. Als een ambtenaar echt
ongeschikt is voor zijn functie, kun je hem ontslaan, en meteen de
salarisbetaling stopzetten. Dan kan hij in bezwaar en beroep gaan,
maar dat heeft geen – zoals dat heet – schorsende werking. Dat wil
zeggen: het ontslag en het stopzetten van de salarisbetaling wordt
niet opgeschort wanneer betrokkene in bezwaar en beroep gaat.
Toch zijn overheidswerkgevers huiverig om tot ontslag van een ambtenaar over te
gaan. Juist omdat het zolang duurt voordat je van hem af bent.
Overheidswerkgevers die ergens huiverig voor zijn, tonen niet de
daadkracht die in hun functie vereist is. Ik heb het wel eens ordinair
zo gezegd: dat soort huiverige overheidswerkgevers zijn bange
schijterds, en die moeten uit dien hoofde ontslagen worden.
10

Dit soort opmerkingen leidt af van wat er werkelijk aan de hand is: overheidswerkgevers
denken, sterker nog: hebben ervaren dat het moeilijk is om van een ambtenaar af
te komen.
Tja, als je geen dossier hebt opgebouwd over betrokkene, met allerlei
aanwijzingen over diens ongeschiktheid en met diverse
slechte beoordelingen, ja, dan krijg je betrokkene moeilijk weg. En
het blijkt steeds weer dat er in concrete gevallen geen dossier is
over disfunctioneren van de betrokkene. Maar in het bedrijfsleven
is dat niet anders! Ook dáár vinden werkgevers het lastig om een
dossier op te bouwen en betalen ze maar liever.
Nou even los van disfunctioneren. In het bedrijfsleven kent men de ontslaggrond:
‘bedrijfseconomische noodzaak’. Is dat niet een prima grond om, als de ambtelijke
rechtspositie civielrechtelijk zou zijn, in de huidige barre economische tijden ambtenaren
te ontslaan?
Hoezo, ‘bedrijfseconomische noodzaak’? De overheid kan toch immers
niet failliet gaan? Neen, schrijf dan maar meteen als ontslaggrond
voor ambtenaren op dat zij naar willekeur kunnen worden
ontslagen… Of als je dat niet wil, bedenk dan andere ontslaggronden,
die niet met ‘bedrijfseconomische noodzaak’ te maken hebben,
maar min of meer toegesneden zijn op het overheidsgebeuren.
Het gekke is: die lijst van ontslaggronden bestaat al! Hoef je
niks te veranderen!
Eigenrisicodragerschap
Wat wel anders is bij de overheid: de overheidswerkgever moet de kosten dragen van
de WW-uitkering van betrokkene. En ook het bovenwettelijk deel!
Ja, het eigenrisicodragerschap van de overheidswerkgever! Dat is
inderdaad een van de overwegingen om een ambtenaar dan maar
in dienst te houden.
Zou dat eigenrisicodragerschap ook afgeschaft moeten worden in het kader van de
verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie?
Ik hoor hier een vraagteken. En terecht! Als je namelijk het eigenrisicodragerschap
van de overheidswerkgevers zou afschaffen, dan
moet de overheid heel veel geld in de sociale zekerheidsfondsen
11

storten, om het risico te verevenen met het risico dat gewone werkgevers
lopen. Nou, op een verplichting tot dat soort stortingen zit
de minister van Financiën niet te wachten!
Onderwijzend personeel
Toch blijf ik iets gek vinden. In het onderwijs heb je grote groepen met een ambtelijke
rechtspositie, maar ook grote hoeveelheden mensen met een niet-ambtelijke rechtspositie.
En hun functies verschillen niet of nauwelijks.
Je hoort mij niet zeggen dat de ambtelijke rechtspositie koste-wathet-kost
voor iedereen behouden moet blijven. Maar je moet een
kosten/batenanalyse maken: is het de moeite waard om de ambtelijke
rechtspositie voor onderwijzend personeel, voor zover ze die
nog hebben, af te schaffen?
Wat kost dat aan tijd en capaciteit om de betrokken regelgeving te
wijzigen? Wat voor reorganisaties zijn er nodig? En wat brengt het
op? En wat verlies je ermee, bij voorbeeld aan rechtsbescherming?
Voor het overgrote deel van het personeel in het hoger beroepsonderwijs geldt, dat zij
onder het civiele recht vallen.
Maar het eigenrisicodragerschap is voor dat personeel gehandhaafd!
Men hoeft bij verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie het eigenrisicodragerschap
niet over de gehele linie af te schaffen. In elk geval is wat met het HBOpersoneel
is gebeurd een voorbeeld voor ander onderwijzend personeel.
Ik zeg toch al, dat voor mij de ambtelijke rechtspositie niet kostewat-het-kost
voor iedereen behouden moet blijven.
12

Twee systemen in de lucht houden?
Maar beantwoord dan deze vraag: waarom zou je voor onderwijzend personeel twee
systemen in de lucht houden? Eén systeem; dat is toch veel helderder en transparanter?
En goedkoper bovendien?
Omdat de kosten om van twee systemen naar één systeem te komen,
de zgn. transitiekosten, niet opwegen tegen die voordelen
van helderheid en transparantie. Misschien dat voor onderwijzend
personeel de kosten van overgang naar één systeem nog overzichtelijk
zijn. Maar als het gaat om het totale overheidspersoneel helemaal
op nieuwe leest schoeien, dan zijn die transitiekosten gigantisch.
De Stichting Economisch Onderzoek Overheid heeft samen
met een ander bureau uitgerekend dat de kosten liggen tussen 76
mln. en 245 mln. Dat is afhankelijk van de vraag hoe breed je die
overgang wil trekken. En de tijd voor het terugverdienen van de
kosten schatten zij op decennia. ‘Waarom zou je twee systemen in
de lucht houden?’ Dat vind ik zo’n cerebraal argument!
Zouden de transitiekosten niet beperkt kunnen worden, als je militair personeel,
politiepersoneel en leden van de rechterlijke macht buiten de verdere normalisering
van de ambtelijke rechtspositie zou houden? Militaire ambtenaren en politiepersoneel
behoren tot de zwaardmacht van de overheid, en leden van de rechterlijke macht
behoren onafhankelijk te zijn. Deze mogen van mij best hun ambtelijke rechtspositie
behouden. En misschien moeten we ook voor functionarissen die dichtbij de bestuurders
werken, de ambtelijke ontslagbescherming behouden. Want ik zie wel in dat die
functionarissen extra risico’s lopen.
En die risico’s zijn niet verdisconteerd in hun salaris. Iemand
heeft ooit eens gezegd: ‘Als je overheidspersoneel marktconform
gaat behandelen, is de weg open voor een voor hen markt-
conforme beloning’.
Je ziet het in andere landen. Afschaffing van de ambtelijke status
leidde daar tot duurder overheidspersoneel. Ik vraag me af of dat
in Nederland niet ook gaat gebeuren. De Nederlandse samenleving
houdt weliswaar niet van duurbetaalde overheidsfunctionarissen,
maar of dat vol te houden is?
Voorlopig hou ik het erop, dat als ambtenaren echt marktconform
beloond willen worden, zij dan maar moeten uittreden en consultant
worden, dan wel gebruik maken van de ‘opting out’ – moge-
13

lijkheid die het ARAR biedt. Maar ze moeten anderen niet opschepen
met hun verlangen naar een marktconforme behandeling
door verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie.
Neen, laten we de huidige toestand maar behouden. Dat is voor
ambtenaren wel zo veilig. Want je moet een veilige rechtspositie
hebben, wil je als ambtenaar goed tegenspel kunnen leveren aan
je bestuurder.
Oké! Voor een deel van het ambtelijk apparaat behouden we de ambtelijke status. Dat
wil zeggen: voor hen die dichtbij de bestuurder functioneren.
Dan zit je toch weer twee systemen in de lucht te houden! En ik
vraag me af, hoe je die ‘dichtbij’-categorie formuleert, en welke criteria
je daarvoor hanteert. Staat een secretaris-generaal ‘dichtbij’?
Maar ook diens secretaresse? De chauffeur van de minister? De
persoonlijk woordvoerder van de bestuurder?
Nu zit je te difficulteren! Daar komen de regelgevers wel uit.
Als je ze nu niet meegeeft wie wel of niet onder het begrip ‘dichtbij
de bestuurder’ vallen, zwemmen de regelgevers in een zee van
onwetendheid.
Wat ik zei: je zit te difficulteren!
Ik kom nog even terug op het toch weer twee systemen in de lucht
houden. In totaal gaat het om zo’n 30% van het aantal ambtenaren,
‘dichtbij’-ambtenaren, militairen, politie en ambtenaren van
de rechterlijke macht bij elkaar opgeteld. En voor de overige 70%
zou de gehele transitie-machinerie in werking moeten worden gezet.
Niet vergeten: dan gaat het niet alleen om wijziging of intrekking
van regelingen, maar ook om reorganisaties.
B.v. een reorganisatie van de rechterlijke macht omdat niet meer
voor iedereen de gang naar de ambtenarenrechter en de Centrale
Raad van Beroep openstaat.
Bestuursprocesrecht
Dat is toch helemaal niet zo erg? Dat hele bestuursprocesrecht uit de Algemene Wet
Bestuursrecht past toch niet bij de rechtspositie van de overheidswerknemer.
14

Zo’n opmerking heb ik wel eens een overheidswerkgever horen
maken. Zo’n verhaal getuigt van weinig historisch besef. Dat geldt
ook voor de opmerking dat het bestuursprocesrecht te rigide is.
Veel van de mooie dingen uit het bestuursprocesrecht zijn juist
ontwikkeld in het procesrecht voor ambtenaren, dat al sinds
1929 bestaat.
Ik denk aan verscheidene van de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur. En het bestuursprocesrecht is toegankelijker en met
minder formaliteiten omkleed dan het civiele procesrecht. Geen
verplichte procesvertegenwoordiging; het vrijbewijsbeginsel; de
zgn. ongelijkheidscompensatie doordat de bestuursrechter niet
alleen niet lijdelijk is, maar ook bij voorbeeld bewijs kan opdragen
aan de machtiger procespartij: de overheid; bestuursrechters
(vooral die in de Centrale Raad van Beroep) die weten hoe het in
overheidsdienst toegaat, etc.
En dan duurt het lang voordat een ambtenaar helemaal is uitgeprocedeerd.
Klopt! Maar dan valt er misschien te denken aan alternatieve vormen
van geschillenbeslechting, zoals mediation.
Iemand heeft ooit eens uitgerekend dat de gemiddelde kosten van een bestuursrechtelijke
procedure € 33.000,- bedragen, terwijl die van een privaatrechtelijk ontslag
slechts € 17.000,- zijn. (Die kosten bestaan uit: a) administratieve en juridische
kosten; b) improduktiviteitskosten en c) kosten van vergoedingen).
Ik ben daar niet kapot van. Als het kostenplaatje al klopt: het kan
heel goed zijn dat in het bedrijfsleven een werknemer eerder ophoudt
met procederen. Hij moet zijn advocaat betalen en hij heeft
waarschijnlijk lang zoveel geld of tijd niet als zijn werkgever, om
dóór te blijven procederen.
Als het civiele recht van toepassing zou zijn op een ontslagzaak
bij de overheid, zou de (overheids)werknemer in optima forma
geconfronteerd worden met een machtiger werkgever, die over
onuitputtelijke fondsen en zeeën van tijd beschikt, om te blijven
procederen. De (overheids)werknemer heeft dat geld en die tijd
niet, dus hij zal óf niet procederen, óf al snel ophouden. Nou, dat
wordt dan heel goedkoop voor de overheid.
Neen, dan heb ik liever de rechtsbescherming via het bestuursprocesrecht.
15

Blijf nou even met beide benen op de grond! Wees nou reëel: rechtsbescherming tegen
de overheid kost überhaupt veel geld.
Ik wíl niet met beide benen op de grond blijven staan. Want het is
zoals de oude Chinese wijsgeer zegt: ‘Wie met beide benen op de
grond blijft staan, komt geen meter vooruit’. Wat ik wil zeggen, is
dit: een staat die een rechtsstaat wil zijn, calculeert nou eenmaal
niet de mate van rechtsbescherming in het land. Zou dat wel zo
zijn, dan zou de staat al betrekkelijk snel tot de conclusie komen,
dat bij voorbeeld de Nationale ombudsman kan worden afgeschaft;
dan kost de rechtsbescherming minder!
Naar mijn smaak wegen de voordelen van de ontslagbescherming
van ambtenaren tegen willekeurig ontslag, op tegen de kosten
van deze rechtsbescherming. Een rechtsstaat moet dat ervoor over
hebben.
Bezwaarschriftenprocedure
Nu we het toch hebben over over het bestuursprocesrecht, wil ik
opmerken dat ik niet graag de bezwaarschriftprocedure die voor
overheidswerknemers openstaat bij een rechtspositioneel geschil,
zou willen missen.
In sommige CAO’s voor gewone werknemers heb je de bedenkingenprocedure. Die
lijkt daar een beetje op. Bij verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie zou
je de bezwaarschriftprocedure met eventuele veranderingen als die nodig zijn, in de
CAO’s kunnen opnemen.
Nou overdrijf je!
Dat zou kunnen, maar je moet die opneming bij iedere CAO bevechten,
en het is lang niet zeker dat die procedure algemeen beschikbaar
komt voor de overheidswerknemers en dat hij uniform
is. En dan zit je niet twee, maar ontelbaar vele aparte systemen in
de lucht te houden!
16

Uitzendkrachten, ‘interimmers’ e.d.
Bovendien blijf ik jouw opvatting hypocriet vinden.
Je komt in de overheidsdienst heel wat activiteiten tegen die door uitzendkrachten
worden vervuld, zoals secretaressefuncties, of taken die ‘geoutsourced’ zijn, zoals de
beveiliging of de plantsoenendienst. En met de huidige afslankingstaakstellingen of
voor tijdelijke projecten worden er veel ‘interimmers’ ingehuurd. Allemaal niet voorzien
van een ambtelijke rechtspositie.
Klopt. Als je niet aan ombouwen van het gehele systeem wilt beginnen
kan je aan outsourcing denken. Maar alleen voor activiteiten
die zich daarvoor lenen, zoals beveiliging. Maar als het gaat om
‘functionarissen die dichtbij de bestuurder’ functioneren, zal men
toch liever een secretaresse willen hebben met een ambtelijke aanstelling
en een veiligheidsonderzoek achter de rug, en slechts in
hoge nood een uitzendkracht.
Moeten ‘interimmers’ dan ook aan deze criteria voldoen? Het is in bepaalde gevallen
onvermijdelijk om van hen gebruik te maken. In hun tarief is evenwel, als het goed is,
het ontslagrisico al verdisconteerd.
Wat wel nodig is, is dat zij zich enkele aspecten die tot het ambtelijk
verantwoordelijkheidsbesef behoren, eigen maken. Ik denk
daarbij aan democratisch besef (= weten dat je functioneert onder
iemand die onder democratische controle staat), rechtsstatelijk besef
(= weten dat het overheidsbestuur overeenkomstig het recht
moet gevoerd worden, en dat de burger volgens de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur moet worden behandeld) en integriteitsbewustzijn
(spreekt vanzelf).
Eigenlijk zouden de ‘interimmers’ een certificaat op deze punten
moeten hebben. Ik wil ze best les geven hierover! Ik heb straks
toch weinig te doen!
17

De klassieke ambtenaar; de ambtseed
Interimmers moeten de klassieke deugden waarover ambtenaren
moeten beschikken ook hebben.
In dit verband moet me van het hart, dat als men van ambtenaren
vraagt dat zij beschikken over de klassieke deugden, men ze ook
‘klassiek’ moet behandelen.
En moeten die klassieke ambtenaren de ambtseed afleggen? De ambtseed is toch
volkomen uit de tijd?
Dan had je Ien Dales moeten horen in 1992, in haar beroemde
speech: ‘Een beetje integer bestaat niet’. Daarin sprak zij onder
meer over de waarde van de ambtseed. Die was een beetje in de
versloffing geraakt, maar sinds de speech van mevrouw Dales beleefde
de ambtseed een revival.
Dus: ‘uit de tijd’? Hoe kan het dan, dat pas recent de wetgever het
afleggen van de eed of belofte voor ambtenaren verplicht heeft gesteld?
Hoe kan het dan, dat voor bankiers en makelaars wordt bepleit
dat zij ook een ambtseed afleggen? Ik wantrouw meteen het
argument dat iets ‘uit de tijd’ zou zijn.
Deregulering
Ik kom nog even terug op die transitiekosten. Ik ben niet overtuigd van het argument
dat de transitiekosten niet snel terugverdiend kunnen worden. Verdere normalisering
leidt immers tot vermindering van regels: een totstandgekomen CAO hoeft niet meer
vertaald te worden in rechtspositieregelingen als het ARAR of de CAR/UWO. Dat
scheelt tijd en personele capaciteit.
Die besparingen moet je niet overschatten. Zo’n CAO moet toch tevoren
of achteraf in juridische vorm worden gegoten. Verder gaat
iedere organisatie natuurlijk zijn eigen arbeidsreglement maken.
De financiële arbeidsvoorwaarden zullen ook uitgewerkt moeten
worden in regelingen en staatjes met schalen en periodieken. Zoveel
verschil met de huidige situatie zal dat niet geven. Er moeten
gedragscodes worden gemaakt op het gebied van integriteit,
tegengaan van ongewenste omgangsvormen, voor maatschappe-
18

lijk verantwoord ondernemen e.d. Kortom: regulering zal er altijd
wel blijven.
In elk geval hoef je als eenmaal de ambtelijke rechtspositie verder is genormaliseerd,
niet meer wetgeving die voor gewone werknemers bestemd is, dóór te vertalen
in speciaal voor ambtenaren geldende regelgeving. Dat scheelt tijd en capaciteit
qua regelgeving.
Dat vind ik een misleidend argument. Ook nu al kun je algemene
wetgeving maken, die gelijkelijk geldt voor gewone werknemers
en voor overheidswerknemers. Om een voorbeeld te geven: vroeger
had je twee wetten Gelijke behandeling waarvan een voor de
overheid bestemd was. Tegenwoordig heb je één Algemene wet
gelijke behandeling. Met andere woorden: verdere normalisering
leidt niet tot deregulering.
Bovendien: in algemene wetgeving die rechtstreeks van toepassing
is ook op overheidspersoneel, zit ook een risico. Neem nou
de WW; als die naar hoogte en duur wordt beperkt, dan zitten de
ambtenaren daar ook aan vast. En dan moeten de bonden maar
zien hoe ze in het CAO-overleg via het bovenwettelijk traject nog
iets van die beperkingen terug kunnen winnen.
Flexibele arbeidsverhoudingen
Maar daar tegenover staat, dat ondanks de transitiekosten er moderne, flexibele
arbeidsverhoudingen ontstaan bij de overheid. Dat is ook wat waard.
Daar komt de aap uit de mouw! ‘Flexibele arbeidsverhoudingen’
betekent: soepeler ontslagmogelijkheden. En daar heb ik zo-even
tegen geageerd.
Nou en? Dit kan duidelijke besparingen opleveren. Overheidswerkgevers behoeven
zich niet in allerlei bochten te wringen om hun afslankingstaakstellingen te halen.
Wat ik zei: de aap komt uit de mouw! En als je dit gepaard laat gaan
met een verzwakte positie van de ambtenarenbonden, dan zijn de
overheidswerknemers aan de wolven overgeleverd!
Dan is het maar helemaal de vraag of die bonden, als er op soepelere
wijze ambtenaren moeten worden ontslagen, in staat zullen
zijn zich met kracht daartegen te verzetten, of in het ergste geval,
19

in staat zullen zijn een sociaal beleidskader ten behoeve van de
ontslagen werknemers af te dwingen.
Positie ambtenarenbonden: overeenstemmingsvereiste
Hoezo: verzwakte positie van de ambtenarenbonden?
In het stelsel van arbeidsvoorwaardenoverleg bij de overheid moeten
de overheidswerkgevers overeenstemming bereiken met de
meerderheid van de ambtenarenbonden. Dat is het zgn. overeenstemmingsvereiste.
Bij de collectieve onderhandelingen in het bedrijfsleven is het bereiken
van een akkoord met een van de vakbonden al voldoende
voor het bereiken van een CAO.
Zouden we in het kader van verdere normalisering het overlegstelsel
bij de overheid helemaal schoeien op de leest van de collectieve
onderhandelingen in het bedrijfsleven, dan raakt de positie van
de ambtenarenbonden verzwakt. Dan kunnen de overheidswerkgevers
de bonden tegen elkaar uitspelen.
Maar de bonden kunnen toch gezamenlijk een vuist maken?
Ja, gezamenlijk! Er mag dan geeneen bond buiten de boot vallen.
Dit doet een zwaar beroep op hun onderlinge solidariteit. En de
vraag is: zullen zij die solidariteit weten te bewaren, als het er echt
om gaat spannen en als er af te slanken groepen worden aangewezen
waarvoor een of meer van de bonden zich niet de vertegenwoordiger
voelt?
Oké, dan schrappen we het overeenstemmingvereiste niet, als je zo daaraan hecht.
Het overeenstemmingsvereiste; daar hebben indertijd de bonden
voor gevochten. Daar zullen ze niet zo gauw van af willen.Maar als
je dat vereiste handhaaft, behoud je weer een stukje ongelijkheid
tussen werknemers in de publieke, en die in de private sector.
Maar een stelsel van echte CAO-onderhandelingen en echte CAO’s bij de overheid
voldoet meer aan wat de ILO, de Internationale Arbeidsorganisatie eist.
20

Sorry hoor, maar ik heb meegeholpen aan de totstandkoming van
ILO-verdrag 151 over de procedures van totstandkoming van de arbeidsvoorwaarden
in de publieke sector. Dat was in 1977 en 1978.
Dat ILO-verdrag vereist juist niet dat er over de gehele wereld echte
CAO’s tot stand komen in de publieke sector. Wél dat de ambtenarenbonden
zoveel mogelijk in dat proces tot vaststelling van de
arbeidsvoorwaarden voor overheidspersoneel zijn betrokken, en
dat er een geschillenregeling tot stand komt. Dat eerste gebeurt al
jaren en die geschillenregeling kennen wij ook al sinds jaar en dag:
de Advies- en Arbitragecommissie (AAC).
Laat nou niemand aankomen met het argument dat de ILO méér
zou vereisen dan wat ik zo-even schetste. Dan is men bezig met
pure misleiding!
Sectoraal overleg
Die verzwakte positie van de bonden van zo-even, krijg je ook in
het sectoraal overleg, want ook daar zou gelden dat een CAO al
wordt bereikt door een akkoord met slechts een van de bonden.
Als er dan óók geen mogelijkheid meer is voor iets van centrale
input van de zijde van het Ministerie van BZK, dan gaan de arbeidsvoorwaarden
in de verschillende sectoren sterk uiteenlopen. En
dan krijg je ook concurrentie tussen de sectoren. En ook binnen de
sectoren, bijvoorbeeld tussen grote gemeenten en kleinere.
Wie zegt dat BZK geen centrale input meer zou kunnen leveren?
Dat hangt af van de kennis en het gezag dat BZK op arbeidsvoorwaardenterrein
heeft en weet te behouden.
En: via een stelsel van algemeen verbindend verklaring kan de centrale overheid
de uniformiteit van de arbeidsvoorwaarden bij de overheid bevorderen, eventueel
per sector.
Niet dat ik daarop zit te wachten! Er is in de huidige tijd al te veel centrale regie van
BZK op het arbeidsvoorwaardenbeleid bij de overheid. En daarachter staat natuurlijk
de minister van Financiën!
21

Een bijzondere werkgeefster
Het moet je verder toch aanspreken, dat de overheidswerknemer een werknemer
is als ieder ander? Het moet je toch wat waard zijn, dat alle werknemers gelijk
worden behandeld?
Inderdaad; de overheidswerknemer is een werknemer als iedere
andere. Maar de overheid is geen werkgeefster als iedere andere.
En dat brengt mee dat de overheidswerknemer niet gelijk behandeld
kán worden als andere werknemers. Ook al zou men de gehele
ambtelijke rechtspositie privaatrechtelijk maken. De overheid
blijft overheid, ook al is zij werkgeefster en ook al zou zij privaatrechtelijk
werkgeefster zijn.
Om te beginnen is de overheid als overheid en als werkgeefster
gebonden aan verdragen, de Grondwet en de wet. Zij moet dus de
grondrechten van haar werknemers respecteren en hen met inachtneming
van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
behandelen. Zij moet ook het budgetrecht van de volksvertegenwoordiging
in acht nemen als het gaat om de uitgaven voor het
ambtelijke apparaat, met inbegrip van de financiële arbeidsvoorwaarden
van ambtenaren.
Zij moet ook de integriteit van haar werknemers bewaken en bevorderen.
Dat laatste is een plicht die ook voor gewone werkgevers geldt!
Maar bij de overheid nog sterker! Ieder integriteitsincident bij de
overheid tast immers het vertrouwen aan dat iedere burger in de
overheid zou moeten hebben.
Bij banken geldt de plicht tot bewaken en bevorderen van integriteit ook sterk. Ik zie
daar niet zoveel verschil in met de overheid.
Dat komt, omdat ook banken drijven op het vertrouwen dat de samenleving
in deze instellingen zou moeten hebben.
Dat hadden diverse banken voor het uitbreken van de financiële
crisis enigszins uit het oog verloren.
Pure hebzucht en alleen oog hebben voor de aandeelhouderswaarde;
geen financiële afstraffing voor degenen die met duistere pro-
22

ducten wel veel hadden verdiend, maar hun instelling in diskrediet
hadden gebracht; deregulering en marktwerking die verkeerd
uitpakte; allemaal zaken waardoor de samenleving het vertrouwen
in bankiers verloor.
Maar als het bijvoorbeeld gaat om een integriteitsincident bij een
supermarktketen, dan is niet iedereen die bij welke supermarktketen
dan ook werkt, een ‘graaier’ en een ‘zakkenvuller’. Ja, een ‘vakkenvuller’,
maar geen ‘zakkenvuller’.
Kwalificaties als ‘graaier’ en zo liggen, als het om een integriteitsincident
bij de overheid gaat, vóór in de mond. Daarin ligt het verschil
tussen integriteit bij de overheid en bij het bedrijfsleven: het
vertrouwen in de gehele overheid staat dan op het spel. Het is een
gradueel verschil, niet principieel. Maar het is een verschil, want
de samenleving kan wel zonder supermarktketens maar niet zonder
overheid.
Wet op de Ondernemingsraden
Als we de ambtelijke rechtspositie verder gaan normaliseren, gaat de Wet
op de Ondernemingsraden volledig gelden voor de overheid. Dat zou ik toe-
juichen! Nu is er nog een uitzondering op de medezeggenschap van overheidswerknemers,
want bij besluiten waarbij de politiek het primaat heeft, is medezeggen-
schap uitgesloten.
Ik geloof niet dat de WOR over de gehele linie gelijkelijk zal gaan
gelden voor werknemers. Bij Defensiepersoneel al niet, maar bij
‘gewoon’ overheidspersoneel ook niet. De politiek zal het primaat
willen blijven hebben. Medezeggenschap van het personeel bij
de overheid zal blijven afketsen op wat in de WOR heet: ‘de publiekrechtelijke
vaststelling van taken van publiekrechtelijke
lichamen en onderdelen daarvan’ en op ‘het beleid ten aanzien van
en de uitvoering van die taken’. Kort gezegd: het politieke primaat.
Alleen de personele gevolgen van een en ander behoren wel tot het
terrein van de medezeggenschap.
Ik ben er niet van overtuigd, dat het zogenaamde politieke primaat niet zou kunnen
worden geschrapt uit de WOR.
23

Ik wél. Je moet je maar eens voorstellen wat het zou betekenen
voor een kabinetsinformatie of een constituerend beraad vóór de
eerste bijeenkomst van de ministerraad in een nieuwe samenstelling.
Fusies van ministeries, opheffing van organisatieonderdelen,
uitplaatsing van activiteiten met het bijbehorend personeel, afspraken
over afslankingstaakstellingen en dergelijke, zouden allemaal
aan medezeggenschap moeten worden onderworpen. En
dat tijdens het formatieproces en het proces richting eerste kabinetsbijeenkomst.
Ik denk niet dat politici het toch al ingewikkelde
proces van een kabinetsformatie verder zouden willen compliceren!
Dan zouden partijen die geen politieke verantwoordelijkheid
dragen, aan dat proces gaan deelnemen en heel waarschijnlijk dat
proces gaan bemoeilijken. Het is een illusie te denken, dat het politieke
primaat uit de WOR zal kunnen verdwijnen. Ook daarin zie
je de bijzonderheid van de overheid als werkgeefster.
Maar je kunt in de WOR toch een uitzondering op de medezeggenschap opnemen
voor het proces van de kabinetsformatie, tot en met de eerste bijeenkomst van de
ministerraad in nieuwe samenstelling?
Bij de wet kun je veel regelen, maar waar blijft dan de gelijkheid
tussen werknemers in de publieke, en die in de private sector?
Daar streefde je toch naar?
Goed, laten we de WOR zitten. Er blijven genoeg andere punten over waarin de
rechtspositie van overheidswerknemers verder kan worden geharmoniseerd met die
van werknemers in het bedrijfsleven.
Ambtenaar van de toekomst
Neem nou de ambtenaar van de toekomst. De ambtenaar van de toekomst wil helemaal
geen aparte positie als werknemer.
Dan weet hij niet wat goed voor hem is. En als hij dan zo nodig
op zichzelf wil staan, laat hem dan kiezen voor de ‘opting outclausule’.
Dan kan hij zijn eigen arbeidsvoorwaardenpakket uitonderhandelen
met zijn overheidswerkgever, zonder behoud van
de voordelen van de ambtelijke rechtspositie.
24

Het is allemaal niet zo vernieuwend, jouw pleidooi voor behoud van de
ambtelijke status.
Het is zoals de oude Chinese wijsgeer zegt:
‘Het idealiseren van vernieuwing is niet anders dan het najagen
van de maakbaarheidsgedachte, maar dan in vermomming’.
Wat hebben ‘Reinventing Government’ en ‘New Public Management’
of hoe ze allemaal mogen heten, ons voor goeds gebracht?
Alleen maar zoals de Amsterdamse bestuursfilosoof Paul Kuijpers
dat noemt: ‘de schraalheid van het bedrijfsmatig denken’. Het was
een en al efficiency, effectiviteit, flexibiliteit, slagvaardigheid, ondernemend
besturen, marktwerking, de ‘tucht van de markt’, targets,
afrekenen enz., wat werd ‘uitgerold’ over de overheidsdienst.
Termen als ‘democratie’ en ‘rechtsstaat’ klonken maar heel zachtjes.
En dat terwijl de meest efficiëntie overheid vast en zeker niet de
meest democratisch/rechtsstatelijke is, en de meest democratisch/
rechtsstatelijke vast en zeker niet de meest efficiënte. Overheid en
markt hebben nu eenmaal ieder een eigen logica, en de overheid
wordt meer door waarden en moraal gestuurd dan het bedrijfsleven.
Dat dreigen al deze ‘vernieuwers’ te vergeten.
Buitenlandse voorbeelden
Jouw conservatieve opvatting over behoud van de ambtelijke status is ook in strijd
met Europese ontwikkelingen.
Welke dan? Ik weet dat ze in Groot-Brittannië met iets bezig waren,
maar wat het gaat worden zal mede afhangen van de vraag wat
het huidige Britse coalitiekabinet wil.
Alleen in Zweden en Italië hebben ze iets ‘genormaliseerd’. In
Zweden overigens met uitzondering van Defensiepersoneel en
personeel van de rechterlijke macht, en in Italië met uitzondering
van personeel aan de universiteiten en van de politie, defensie en
rechterlijke macht. Ook dáár bleven twee systemen in de lucht.
Om nog even op Zweden terug te komen: de bestuurskernen van
de ministeries zijn daar zo klein, dat men de daarin werkzame
werknemers al bijna kan beschouwen als politieke adviseurs van
de ministers. In Zweden vond men kennelijk een ambtelijke status
daar niet bij passen en kwam men tot contractuele relaties.
Opvallend is dat men deze functionarissen kan beschouwen als te
25

ehoren tot de ‘dichtbij’-categorie die we zo-even voor Nederland
bespraken: voor hen willen sommigen de ambtelijke status juist
wel behouden, en wel om hen te beschermen tegen ontslag op politieke
gronden.
Ik hoorde laatst Roel Bekker, bijzonder hoogleraarop de Albeda Leerstoel, zeggen dat
hij de secretaris-generaal van het Deense ministerie van Financiën was tegen-
gekomen. En die had tegen hem gezegd dat hij de enige was op het ministerie, die nog
een ambtelijke aanstelling had. De rest van zijn medewerkers had een arbeids-
overeenkomst.
Dat zegt me allemaal niets! Volgens de Deense wetgeving mag die
secretaris-generaal niet eens op andere basis worden benoemd,
dan op grond van een ambtelijke aanstelling. De hoofden van de
departementen bevinden zich in dit opzicht in het goede gezelschap
van rechters en priesters van de Deense staatskerk. Die hebben
ook allemaal een ambtelijke status. Bij de medewerkers van de
secretaris-generaal ligt het anders: zij hebben mogen kiezen voor
een arbeidsverhouding op basis van een arbeidsovereenkomst. Die
levert meer geld op! Het gaat hierbij om contracten voor een bepaalde
termijn, maar dat wil helemaal niet zeggen dat aan het eind
van die termijn zo’n contract niet wordt verlengd.
De Deense overheidswerknemers maken gebruik van een regeling
die vergelijkbaar is met de ‘opting-out’-mogelijkheden van het
ARAR. Het Deense voorbeeld zegt dus niets over de wenselijkheid
van verdere normalisering. Wel iets over de onwenselijkheid van
indienstneming van overheidswerknemers op basis van dit soort
contracten. Het systeem heeft de neiging om duurder te worden.
Kijk maar naar Denemarken! Het in de lucht houden van twee systemen
zou dan uiteindelijk wel eens goedkoper kunnen blijken
te zijn! Het is zoals de oude Chinese wijsgeer zegt: ‘Buitenlandse
voorbeelden zeggen alles over het land zelf, en niets ter navolging.
Tenzij men het gehele land mee overneemt.’
Positie werknemers bij privatisering
Mag ik een technisch, maar niet onbelangrijk punt inbrengen? Stel: de overheid
gaat een onderdeel privatiseren. Dan is de EU-richtlijn inzake het behoud van
rechten van werknemers bij overgang van ondernemingen, vestigingen of onderde-
26

len daarvan,niet van toepassing op de ambtenaren die mee moeten gaan met het te
privatiseren onderdeel. Als de ambtelijke rechtspositie genormaliseerd is, heb je dat
probleem niet. Dan is die EU-richtlijn wel van toepassing. Dat moet je toch als voordeel
zien voor het personeel.
Dit verhaal kan me niet boeien! Als de overheid iets wil privatiseren,
moet zij zich in de eerste plaats afvragen, waarom die privatisering
nodig en nuttig is. Marktwerking heeft niet alleen voordelen
gebracht! En bepaalde taken, zoals de levering van gas, water
en elektriciteit zijn zo belangrijk voor de samenleving, dat ze in
mijn ogen in handen van de overheid moeten blijven.
Wat dacht je van de openbaar vervoersbedrijven? Moeten die taken niet Europees
worden aanbesteed?
Wat bedoel je daarmee?
Ik betwijfel of de Europese aanbestedingsregels geheel en al hierop
van toepassing zijn. De Belgen volgen voor het openbaar vervoer
in hun grote steden helemaal niet de Europese aanbestedingregels,
en maken vervolgens het vervoer kosteloos. ‘Belgen doen
het beter!’
Maar stel nu dat de overheid toch overgaat tot privatisering. Moet
dan het personeel van het te privatiseren onderdeel de lasten van
die privatisering dragen? Dat lijkt mij in strijd met de ‘égalité devant
les charges publiques’.
De overheid wil iets, ongetwijfeld in het publieke belang zoals zij
dat ziet. Maar dan moet de last van die beslissing in het publieke
belang, niet gaan drukken op de individuele werknemers.
Dat is onevenredig!
Als ik het goed heb is wettelijk geregeld dat bij de overgang van
een vervoersconcessie van de ene busmaatschappij naar de andere
na Europese aanbesteding, de nieuwe concessiehouder het personeel
van de oude moet overnemen. Hier ligt ook een taak voor
de vakbonden; die moeten erop toezien dat het personeel bij zo’n
overgang er niet slechter van wordt.
27

Vertegenwoordiging in SER en Stichting van de Arbeid
(STAR)
Overheidswerknemers zijn via de vakcentrales betrokken bij de advisering door de
Sociaal Economische Raad en bij sociale akkoorden die door sociale partners en het
kabinet in de Stichting van de Arbeid worden gesloten. Overheidswerkgevers hebben
die lijnen niet. En dat, terwijl nu al vraagstukken van bijvoorbeeld financiële arbeidsvoorwaarden
en de sociale zekerheid van ambtenaren de invloed ondervinden van
die adviezen en akkoorden.
Dat heeft allemaal niets te maken met verdere normalisering van
de ambtelijke rechtspositie. De overheidswerkgevers zouden nu al
aansluiting kunnen zoeken bij de SER en de STAR, ook zonder dat
de rechtspositie van personeel in de publieke sector verder wordt
gelijkgetrokken met die in de private sector.
Dat weet ik ook wel! Maar er is wel een verband: het zou de overheidswerkgevers
gemakkelijker maken om een plaats in de SER of bij de STAR te claimen, als zij erop
zouden kunnen wijzen dat zij over dezelfde soort werknemers ‘gaan’ als die in het
bedrijfsleven.
Maar ook zonder dat – ik zei het al – zouden de overheidswerkgevers
nu al aansluiting bij de SER en de STAR kunnen zoeken.
Maar ik zou als ik hen was, niet streven naar rechtstreekse vertegenwoordiging
bij de SER en de STAR. Dan krijg je namelijk een
soort belangenvermenging. De overheidswerkgever blijft immers
(mede-)beleidsontwikkelaar en (mede-)regelgever, ook voor de arbeidsvoorwaarden
van overheidswerknemers. En die petten kun
je in wezen niet combineren met mede-adviseren via de SER aan
het kabinet, en met het mee-onderhandelen, samen met kabinetsleden
in de STAR.
De overheidswerkgevers zouden zich moeten aansluiten bij de
werkgeversverengingen VNO/NCW of MKB Nederland, en zo net
als de grotere ambtenarenbonden via de vakcentrales indirect vertegenwoordigd
zijn in de SER en bij de STAR.
Ik zeg: de grotere ambtenarenbonden. Want de kleinere bonden
hebben geen vertegenwoordiging via de vakcentrales in de SER
en de STAR. Daar moet nog een oplossing voor worden gevonden.
Want op dat centrale niveau wordt zo niet beslist, dan zeker wel
bedisseld hoe het verder zal gaan met de WW en de sociale zekerheid
waaronder de ambtenaren nu al vallen.
28

Meer bescherming door het commune arbeidsrecht?
Ik begrijp niet, waarom je maar steeds blijft hameren op gelijkheid. Als het om het
ontslag gaat, of om de WOR, of om de bijzonderheid van de overheid als werkgeefster:
steeds zeg je dat absolute gelijkheid van overheidswerknemers en gewone
werknemers niet kan worden bereikt. Nou, dan zál de gelijkheid niet absoluut zijn, so
what ? Het gaat om een groter goed: ik verwacht dat de overheidswerknemers meer
beschermd worden door het commune arbeidsrecht, dan door de huidige rechtspositieregelingen.
Daar geloof ik niks van. Kijk maar naar de ontslagbescherming
voor ambtenaren. Die is – hebben we zo-even aangetoond – beter
dan die voor werknemers in het bedrijfsleven en dat is maar
goed ook!
Je zou het nu geldende stelsel van ontslaggronden voor overheidspersoneel in de
CAO’s kunnen opnemen. Dan heb je hetzelfde resultaat.
Maar eerst heb je al die transitiekosten gehad die ik zo-even heb
genoemd. En uiteindelijk kom je dan tot hetzelfde resultaat dat
je ook zonder die kosten zou hebben gehad. En je moet nog maar
afwachten of je in de CAO-onderhandelingen iets kunt terugwinnen,
wat je bij verdere normalisering hebt weggegeven.
Maar zoals ik zei, het gaat om het grotere goed. We hebben geleerd van 1983. Door
de rechter erkende stakingsacties van het overheidspersoneel werden uiteindelijk door
diezelfde rechter stopgezet wegens belangen van de samenleving.
De belangen van de samenleving zie ik, als de ambtelijke rechtspositie verder wordt
genormaliseerd, niet zo gauw meer als motivering worden gehanteerd door de rechter
voor het verbieden van verdere stakingsacties van overheidspersoneel.
Maar belangrijker is dat toentertijd de overheidswerkgever de bevoegdheid had om
eenzijdig de arbeidsvoorwaarden vast te stellen, met inbegrip van een korting van
eerst 3,5%, later teruggebracht tot 3%.
In het gewone arbeidsrecht kan die eenzijdige oplegging van arbeidsvoorwaarden,
inclusief korting, helemaal niet.
Ik denk dat je op dat punt iets te optimistisch bent. Ook in het
bedrijfsleven geldt, dat bij economisch slecht weer de broekriem
moet worden aangehaald. En dan kan het voorkomen dat in een
bepaalde bedrijfstak of bij een bepaald bedrijf gekort moet worden
op de arbeidsvoorwaarden, om maar te kunnen overleven. Het is
jammer, dat je het overeenstemmingvereiste overeind hebt gehou-
29

den. Anders zou de overheid met één bond al tot een korting op de
arbeidsvoorwaarden kunnen komen.
Maar niet eenzijdig, zoals dat wel kan bij de arbeidsvoorwaarden van overheidspersoneel.
De overheid is in dat opzicht niet te vertrouwen.
Ja zeker.
Is dat dan het grotere goed dat je beoogt met verdere normalisering
van de ambtelijke rechtspositie: een tegenwicht te bieden tegen de
onbetrouwbaarheid van de overheid?
Een veilige werkomgeving voor trotse ambtenaren
Daar stel ik dan tegenover het nog grotere goed van een veilige
werkomgeving voor overheidswerknemers. Ik heb het daar zoeven
over gehad.
Je had het zo-even over een veilige rechtspositie van ambtenaren. Nu heb je het over
een veilige werkomgeving voor overheidswerknemers. Leg eens uit wat je bedoelt.
Ambtenaren moeten goed tegenspel kunnen leveren aan hun bestuurder.
Daarvoor is het nodig dat zij frank en vrij hun opvattingen
kunnen uiten tegenover hun bestuurders; open en openhartig,
maar uiteraard niet in het openbaar.
Voor het kunnen leveren van goed tegenspel is het nodig dat ambtenaren
een veilige werkomgeving hebben. ‘Veilig’ niet in de zin
van de Arbo-wetgeving, maar ‘veilig’ in politiek/bestuurlijke zin.
Een veilige organisatiecultuur.
Voor het creëren of behouden van een veilige organisatiecultuur
is onder meer nodig dat er niet meer gehakt wordt op ambtenaren;
dat er niet steeds gesproken wordt van een steeds uitdijend
ambtelijk apparaat, waaruit best wat miljarden aan bezuinigingen
kunnen worden gehaald, en dat ambtenaren niet gemakkelijker
moeten kunnen worden ontslagen.
30

Hebben we het over gehad. Maar waarom moeten ambtenaren ‘goed tegenspel kunnen
leveren’?
Bestuurders zijn in het algemeen amateurs. Dat is niet erg. In de
gemeentelijke enquête over de Noord/Zuidlijn in Amsterdam zei
burgemeester Cohen dat eens tijdens zijn verhoor. Ik geloof dat
over die opmerking meer mensen vielen, dan over de constatering
dat het gemeentelijk apparaat geen deskundigheid genoeg in
huis had.
Oké: ‘government by amateurs’. Waarom is dat niet erg?
Omdat lekenbestuur – zo vertaal ik dat maar even – meer ge-
legitimeerd is dan bestuur door louter deskundigen. Amateurs
als bestuurder zijn meer geneigd om voeling te houden met wat
er onder de mensen in de samenleving leeft. Daar komen zij immers
uit voort en daaraan ‘beleven’ zij hun legitimatie. Daarnaast
ontlenen zij hun legitimatie aan het feit dat zij zijn aangesteld na
verkiezingen en na een ingewikkeld proces van coalitievorming,
en niet aangesteld omdat ze op een bepaald terrein deskundig zouden
zijn. Trouwens, niet iedereen kan deskundig zijn op het gehele
terrein dat een ministerie of wethoudersportefeuille bestrijkt.
En daarom zijn er deskundige ambtenaren. Die moeten in alle
openhartigheid in een veilige werkomgeving en zonder vrees
voor ontslag hun deskundigheid kunnen leveren aan deze amateurs.
Want die hebben dat tegenspel, eventueel: die tegenspraak
hard nodig.
Een veilige werkomgeving.
Hoe wil je dat doen?
Ik verwacht hier veel inspanning van de superwerkgever, de minister
van BZK. Die moet in de eerste plaats hard optreden tegen
het furieuze gehak op ambtenaren. Volkomen onterecht, maar
het komt steeds meer voor. Ambtenaren zijn de ruggengraat van
het openbaar bestuur. Geen deugdelijk openbaar bestuur zonder
deugdelijk ambtelijk apparaat! Uit een oogpunt van goed werkgeverschap
dient de superwerkgever voor alle ambtenaren te gaan
staan. En als volksvertegenwoordigers zich schuldig maken aan
gehak op ambtenaren, dan moeten die worden gewezen op hun
verplichtingen als goede werkgevers.
31

Want ook zij zijn óf zelf werkgever óf controleur van de overheidswerkgevers.
En volksvertegenwoordigers zijn als controleur van
de bestuurder te vergelijken met de Raad van Commissarissen uit
het bedrijfsleven; die is in bepaalde opzichten ook werkgever.
Ik hoor nog niets over sancties, als deze mensen de verplichting tot goed werkgeverschap
niet nakomen.
We moeten net als bij integriteit, niet uitsluitend denken in regels
en naleven en sancties. De taak die de minister van BZK hier te verrichten
heeft, is die van management by speech.
Hij zou ook moeten rondtoeteren dat hij trots is op het ambtelijk
apparaat. Daarmee steekt hij ambtenaren een hart onder de riem
en maakt hen weer trots op hun beroep.
Wat heeft dit alles te maken met wat we vandaag bespreken?
Al te lang en al te vaak hebben ambtenaren moeten horen dat hun
rechtspositie moet worden gelijkgetrokken met die van gewone
werknemers. Dat geeft geen veilig gevoel voor ambtenaren; ik heb
dat al verteld.
En ik heb al eerder willen zeggen: je hebt het over gevoel. Dat is toch allemaal emotie?
Al te lang en al te vaak wordt er wat dat betreft geen rekening
gehouden met de gevoelens van ambtenaren, namelijk dat zij werkzaam
zijn voor een bijzondere werkgeefster. Wat speciale eisen meebrengt
voor hun toewijding en hun verantwoordelijkheidsbesef.
Geleidelijke invoering?
Je zou er natuurlijk over kunnen denken om geleidelijk steeds nieuwe groepen ambtenaren
onder het civiele arbeidsrecht te brengen.
Dat zou je kunnen doen. Maar aan het uiterlijk kun je niet zien of
iemand een uitzendkracht is, of een arbeidscontract heeft, dan wel
een ambtelijke aanstelling. Dus waarom zou je het doen? Het brengt
toch altijd transitiekosten mee, je blijft twee systemen in de lucht
houden – zij het misschien tijdelijk –, maar het levert weinig inhoudelijks
op en je verliest steeds meer aan ontslagbescherming.
32

Maar als bepaalde groepen het nou zelf willen?
Dan moeten ze het zelf weten, maar ik zou het niemand aanraden.
Bovendien moet je je steeds blijven afvragen: ‘Wat heeft de samenleving
eraan? Of zijn wij hier bezig met normaliseren-om-maar-tenormaliseren?’
Imago ambtenaren
Maar nu even iets over verbetering van het imago van ambtenaren. Als je de ambtelijke
rechtspositie verder normaliseert, dan krijgen ambtenaren tegelijkertijd een beter
imago, want ze zijn dan niet meer ‘apart’…
Had je gedacht! Het is een onbewezen stelling dat het imago van
ambtenaren verbetert, als hun rechtspositie gelijk wordt getrokken
met die van gewone werknemers. Kijk, sinds 1980 is de ambtelijke
rechtspositie steeds meer gelijk geworden aan die van werknemers
in het bedrijfsleven. Om maar wat te noemen: ambtenaren
vallen al jaren onder de WW en de Ziektewet; hun pensioenfonds
heeft sinds lang een gelijke positie als bedrijfspensioenfondsen;
het overleg over de arbeidsvoorwaarden voor ambtenaren lijkt al
bijna helemaal op de collectieve onderhandelingen over CAO’s in
het bedrijfsleven. Maar ondanks al die ontwikkelingen zie ik nergens
iets van verbetering van het imago van ambtenaren.
Dat bewijst alleen maar, dat pas als de rechtspositie van ambtenaren en die van
gewone werknemers nog verder gelijkgetrokken zijn, het imago van ambtenaren
zal verbeteren.
Het blijft een onbewezen stelling! In alle eerlijkheid: het slechte
imago van ambtenaren krijg je met geen spons en zemen lap weg.
Het is bijvoorbeeld weer een van die hardnekkige mythen en legenden
van onder de Haagse kaasstolp, dat er veel ‘raamambtenaren’
zouden zijn, en een menigte ‘spookambtenaren’. Denk ook
maar eens aan het imago van bankiers. Dat is slecht, en zal slecht
blijven ook, wat je ook doet! Wat ik wil zeggen is: je moet geen tijd
verspillen aan het bedenken van maatregelen om het imago van
ambtenaren te verbeteren, want die hebben toch geen effect.
33

Arbeidsmarktpositie van de overheid
Waar het om gaat is, de arbeidsmarktpositie van de overheid te verbeteren. Ik denk
dan vooral aan de periode dat Nederland weer economisch uit het dal klimt. Een
betere reputatie van het begrip ‘overheidswerknemer’, een in beginsel gelijke rechtspositie
van de werknemers bij de overheid en die bij het bedrijfsleven, met voor
allemaal indiensttreding op basis van een arbeidsovereenkomst en met echte collectieve
onderhandelingen: dat alles zal maken dat er één grote arbeidsmarkt ontstaat,
waarin het er niet toe doet wáár iemand gaat werken.
Het merendeel van de mensen gaat niet bij de overheid werken
om dat soort uiterlijkheden. Ze komen op de overheid vooral af uit
ideële motieven. Dat moet ook wel, want veel fysiek inkomen krijg
je bij de overheid niet.
De een wil in het publieke belang werkzaam zijn, de ander denkt
zijn arbeidsvreugde te verkrijgen doordat werken bij de overheid
werken in een turbulente omgeving betekent: door de druk van de
politiek ‘never a dull moment’!
Weer anderen komen bij de overheid werken om – zoals dat heet –
‘het verschil te maken’.
Mobiliteit
Deze mensen zullen kennelijk niet mobiel worden, om vanuit de overheid naar het
bedrijfsleven te verstrekken.
Inderdaad! Zij zullen dat niet snel doen.
Dan zijn ze toch niet mobiel!!?
Voor verdere normalisering van de ambtelijke rechtsverhouding wordt vaak het
argument gebruikt dat het de mobiliteit tussen de overheidsdienst en het bedrijfsleven
zou bevorderen.
Ontken je dat?
Mobiliteit van werknemers is afhankelijk van heel andere zaken
dan de juridische vorm van hun rechtspositie. Bij mobiliteit gaat
het om persoonlijke voorkeuren en de verwachting je te kunnen
verbeteren, niet alleen of uitsluitend qua primaire en secundaire
arbeidsvoorwaarden, maar vooral qua werkinhoud, qua organisa-
34

tiecultuur, qua balans tussen werk en privé, qua opleidingsmogelijkheden
en carrièrekansen e.d.
Is mobiliteit dan niet wenselijk?
Ik ben niet tegen mobiliteit, als die maar vrijwillig is en niet mobiliteit-om-de-mobiliteit.
Er zijn andere prioriteiten
Het is allemaal zo weinig rationeel wat je zegt!
Wat dacht je van jouw eigen argumenten van ‘uit de tijd’ zijn,
en ‘twee systemen in de lucht houden’? Laat ik eindigen met een
rationele opmerking: die bijzondere werkgeefster die de overheid
is, heeft andere, betere dingen te doen dan haar tijd en capaciteit
te besteden aan verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie.
Laat haar maar iets doen aan maatregelen ter verzachting
van de gevolgen van toekomstige afslankingen; iets doen aan de
vergrijzing van het ambtelijk apparaat; aan de arbeidsmarktpositie
van de overheid voor als het economisch weer beter gaat; aan
investeringen in nieuwe manieren van werken; aan veiligstellen
van de ambtelijke pensioenen; aan versterking van de beroepstrots
van ambtenaren; aan de bevordering van een leiderschapsstijl in
de overheidsdienst die leidt tot een veilige organisatiecultuur; de
velden zijn wit om te oogsten.
35

Slot
Dames en heren,
Tot zover de dialoog. Op schrift is hij uitgebreider dan hij nu uitgesproken
is. U kunt hem nalezen, als aan u straks de tekst van deze
afscheidsrede wordt uitgereikt. Dan ziet u dat ik ook aandacht
heb besteed aan zaken als (de onmogelijkheid van) de gelijktrekking
van de WOR voor zowel overheidspersoneel als voor werknemers
in het bedrijfsleven, het overeenstemmingsvereiste, de
overgang van personeel bij overneming van een organisatie enz..
Tot de kern teruggebracht is mijn opvatting de volgende: volledige
gelijktrekking van de rechtsposities van overheidspersoneel
en van gewone werknemers is niet te bereiken, en voor zover dat
wél gaat, is het duur zowel door de conversiekosten als door het
feit dat marktconforme behandeling de wens doet ontstaan naar
marktconforme beloning. Dus waarom zou je eraan beginnen? Dit
nog los van de overweging dat de overheid andere, betere dingen te
doen heeft. Al was het alleen maar de veiligstelling van de ambte-
lijke pensioenen!
Het belangrijkste argument tegen verdere normalisering is voor
mij gelegen in de bescherming die het ambtenarenrecht biedt tegen
ontslag uit willekeur. Ina Sjerps heeft ooit eens in de Volkskrant
zoiets geschreven als dat ontslag op basis van politieke gronden
vaak voorkomt en dat wie daartegen het ambtenarenrecht als
een dam ziet, een naïeve romanticus is. Nou vooruit, dan ben ik dat
maar. Ik was al geen vernieuwer, maar dit kan er ook nog wel bij.
Ik zal me tegen de beschreven soort praktijken blijven verzetten.
De norm van goed werkgeverschap brengt mee dat bestuurders
en hoge ambtelijke leidinggevenden hun onderhebbenden integer
behoren te behandelen. Daar komt bij dat ambtenaren hedentendage
ontslag te vrezen hebben, niet alleen ontslag op politieke
gronden, maar ook op andere dubieuze gronden, zoals religie en
dubbele nationaliteit.
Paul van der Heijden, groot abolitionist voor het aangezicht des
Heren, heeft ooit eens gezegd dat als het niet lukt met verdere normalisering,
het vraagstuk maar diep begraven moet worden. Ik
ben het daar volkomen mee eens! En ik zal dansen op dat graf!
36

Ik heb geaarzeld, of ik de naam zou noemen van de man die in deze
dialoog de rol van mijnheer A, de Abolitionist, vertolkte. Ik dacht
daarbij aan het risico dat u als publiek hem na afloop bij de artiestenuitgang
gaat opwachten om hem, net als de boef in het toneelstuk,
een pak slaag te geven…
Maar ik noem zijn naam tóch! Dames en heren: Tom Fluitsma! Samen
met hem heb ik een aantal keren opgetreden voor de postdoc.
Mastersopleiding in HRM die het Amsterdams Instituut voor
ArbeidsStudies geeft.
Maar misschien is het zo, dat enkelen van u niet de heer Fluitsma,
maar mij bij de artiestenuitgang willen opwachten? Voor iets anders
dan een handtekening?
Aan het eind van de rit passen mij woorden van dank. In de allereerste
plaats aan wijlen Theo Dragt. Die heeft ervoor gezorgd dat
de Ien Dales Leerstoel werd opgericht en aan de Universiteit van
Amsterdam werd verbonden. Hij heeft er ook alles aan gedaan om
mij op de leerstoel benoemd te krijgen. De geruchten gaan dat hij
daartoe gewoon op de toenmalige Rector Magnificus, de meergenoemde
Paul van der Heijden, is gaan zitten…
Theo Dragt. Een onmogelijk mens. Maar God, wat heb ik van hem
gehouden!
Vervolgens dank ik het Curatorium van de Leerstoel en de diverse
leden van het bestuur van de Stichting Ien Dales Leerstoel. Van
hen noem ik met name de voorzitters wijlen Max Rood en wijlen
Dieuwke de Graaff.
Met dankbaarheid denk ik ook terug aan de sponsors van de Leerstoel:
Abp, Loyalis en het CAOP vanuit een subsidie van BZK. Ik zal
mijn werkvertrek op het CAOP missen!
Sprekend over het CAOP: de mensen van het CAOP die met mij
hebben samengewerkt wil ik hartelijk bedanken, en ook de vroegere
Staf van de Academie voor wetgeving. Van hen noem ik met
ere Ineke, Karen, Wendy, Linda, Ellen, Caroline, Loes, Berlanda,
Jooske, Pieter en Mathijs. Ik kijk ook terug op een vruchtbare samenwerking
met het Bureau Integriteitsbevordering Openbare
37

Sector. Op z’n jaren ‘70s ‘leerden wij van en aan elkaar’. Van het
BIOS noem ik Alain. En natuurlijk ook Alex, met wie ik ooit eens,
lang vóór BIOS, met ruzie begon. En net als met Ien Dales, met wie
ik ook met ruzie begon, konden wij het na een tijdje best goed met
elkaar vinden.
Mijn dankbaarheid geldt ook de mensen van de Leerstoelgroep Arbeidsrecht.
Ik ga hen niet allemaal vermelden, maar Evert Verhulp
noem ik hier, en Margreet Kroon. Maar natuurlijk ook Ronald Beltzer,
die zo goed was, af en toe mijn truttentrolley verder te zeulen.
En dan mijn achterban. Hier past stille bewondering. Bewondering
omdat zij beiden het al die tijd met me hebben uitgehouden. Ook
al was ik weer eens mijn gewone knorrige zelf…
En tenslotte wens ik mijn beide opvolgers, Alexander de Becker en
Roel Nieuwenkamp, veel succes! En – wat zij meer nodig zullen
hebben: – veel sterkte! Ik word opgevolgd door twee mensen. Ik
mag dan geen vernieuwer zijn, maar ik tel wel voor twee!
En wij tweeën zeggen allebei: wij hebben gezegd!
Den Haag, 31 augustus 2010
38

Bronnen (een selectie)
R. Bekker, Toespraak, gehouden t.g.v. de start van de Vereniging
Ambtenaren en Recht, op 16 maart 2010.
R. Bekker, Over Heckrunderen, politici en ambtenaren; toespraak t.g.v.
het afscheid als SG Vernieuwing Rijksdienst op 29 juni 2010.
R.M. Beltzer, Privatisering en de privatisering, in: E. Verhulp (red.),
Inleiding Nederlands Ambtenarenrecht, Den Haag 2005- blz.94 e.v.
A.H. Berg, De eigen aard van de overheid, Den Haag 1998.
Buitengewoon normaal. Rapport van de werkgroep ‘Normalisatie
rechtspositie overheidspersoneel’. Interdepartementaal
Beleidsonderzoek 2004-2005, nr.6.
Dijstelblom/Holtslag 2010: H. Dijstelblom en J.W. Holtslag, De
veranderende architectuur van het bestuur, in: H. Dijstelblom
e.a., Het gezicht van de publieke zaak. Openbaar bestuur onder ogen,
Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid 2010, blz. 15
e.v., m.n. blz. 31.
W.S.P. Fortuyn, Een toekomst zonder ambtenaren, oratie Erasmus
Universiteit Rotterdam, Den Haag 1991.
Drexhage 2006: E.C. Drexhage, En alle schuren raakten vol…, in:
L.Heijnis e.a. (red.). Over de streep. Liber Amicorum t.g.v. het afscheid
van Hans Bierman, wetgevingsjurist van de buitencategorie, Den Haag
2006, blz. 125 e.v.
N. Ferguson, Keynesianen begrijpen het nog steeds niet, in NRC-
Handelsblad, 7 augustus 2010.
Fukuyama’s bekering, interview in NRC-Handelsblad,
11 december 2008.
P. Goedkoop, Koser Kaya: vooral borrelpraatjes, Het Parool,
11 mei 2010.
39

P.F. van der Heijden, Ambtelijke status: nuttig, noodzakelijk of
overbodig? In: Bestuurswetenschappen 2008, blz. 30 e.v.
G.J.J. Heerma van Voss, Goed werkgeverschap als bron van
vernieuwing van het arbeidsrecht, Preadvies Vereniging voor
Arbeidsrecht, Deventer 1999.
A.A.M. Horrevorts, Vermijd gratuit snijden in ambtenaren, Het
Financieele Dagblad, 16 april 2010.
ILO-verdrag 151, Trb.1979, nr. 50; inwerkingtreding:
Trb. 1989, nr. 16. Artikel 7 van dat verdrag heeft het over
collectief onderhandelen over de arbeidsvoorwaarden voor
overheidspersoneel, ‘of van zodanige andere procedures
die het mogelijk maken voor vertegenwoordigers van
overheidspersoneel deel te hebben aan het vaststellen van
genoemde arbeidsvoorwaarden’. Zie ook uit de Travaux
Préparatoires van dat verdrag Provisional Record, nr. 25, 64e ILOconferentie
1978, par. 57: ‘The Workers’ members indicated that
negotiation was to be used where it was possible. The alternative
methods which were left deliberately vague, were applicable
where there was no machinery for negotiation. The intention was
to allow organisations to participate equally in both situations’.
Kerncijfers overheidspersoneel, mede op basis van cijfers
van BZK:
• totaal overheidspersoneel, incl. onderwijzend personeel
plm. 955.000
• daarvan is ambtenaar plm. 615.000
• sector Rijk plm. 123.000
• sector provincies plm. 13.000
• sector gemeenten plm. 171.000
• sector waterschappen plm. 10.000
• sector defensie plm. 68.000
• sector politie plm. 62.000
• sector rechterlijke macht plm. 4.000
P. Kuypers, Rooksignalen. Opstellen over politiek en bestuur,
Amsterdam 2001, m.n. blz. 161.
40

F.M. van der Meer, Een toekomst met ambtenaren: de behoefte
aan bijzondere werknemers, in: Bestuurswetenschappen, 2008,
blz. 36 e.v.
B.B.B. Lanting, Sociale zekerheid van ambtenaren en
overheidswerknemers, proefschrift Universiteit van Tilburg,
Apeldoorn/Antwerpen 2009.
C.R. Niessen, Een toekomst zonder ambtenaren: bespiegeling
of luchtspiegeling? in: Openbaar Bestuur, jrg. 1, nr 4, blz.14 e.v.;
herdruk in: Openbaar bestuur 1991 - 2005, Alphen aan de Rijn,
2005, blz.9 e.v.
C.R. Niessen, Ambtenaar in de overheidsorganisatie (Studiepocket
Staats- en Bestuursrecht nr. 42), Deventer 2003, blz. 71 - 101.
C.R. Niessen, Grenzen aan verdere normalisering van de
ambtelijke rechtspositie, in: Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 2005,
nr.12.
Normalisatie rechtspositie overheidspersoneel. Advies van de Raad
voor het Overheidspersoneelsbeleid nr.27, d.d. 26 juni 2006.
J. Schaberg, Bezuinigen op ambtenaren moet geen strafexpeditie
zijn, in NRC-Handelsblad van 24 juli 2010.
C.M. Sjerps, Bijzonder normaal, in: Heeft de ambtelijke status nog
toekomst? Publicatie n.a.v. een congres op 26 oktober 2005, Den
Haag 2005, blz.36 e.v.
C.M. Sjerps, Ambtenarenrecht is schadelijk voor ambtenaren en
overheid, Volkskrant, 3 juni 2010.
E. Snoey en X. den Uyl, Twaalf jaar normalisering: terug naar af?
in: H.J.L. Vonhoff e.a. (red.), Een man van formaat. Bundel opstellen
voor Theo Dragt, Den Haag 2005, blz.73 e.v.
L.C.J. Sprengers, De Wet op de ondernemingsraden bij de overheid.
Op weg naar een arbeidsrecht voor ambtenaren en werknemers?
Dissertatie UvA, Deventer 1998.
41

L.C.J. Sprengers, Op weg naar een arbeidsrecht voor ambtenaren
en werknemers? in: Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 1999,
blz.463-465.
L.C.J. Sprengers, Het ligt eraan waar je zoekt, welk recht je zult
vinden. Over de uitleg van het primaat van de politiek in de WOR,
in: K.M. van Hassel en M.P. Nieuwe Weme (red.), Willems’ wegen.
Opstellen aangeboden aan prof. mr. J.H.M. Willems, Serie vanwege
het Van der Heijden Instituut, Radboud Universiteit Nijmegen, deel 102,
Deventer 2010, blz. 375 e.v.
X.J. den Uyl, Materiële gelijkwaardigheid van rechtspositie moet
uitgangspunt zijn, in: Heeft de ambtelijke status nog toekomst?
Publicatie n.a.v. een congres op 26 oktober 2005, Den Haag 2005,
blz.40 e.v.
Th.A. Velo, Ontslagbescherming ambtenaren is sprookje,
De Telegraaf, 15 juni 2010.
H.J.L. Vonhoff, Goddank dat ze weg zijn! Wat hadden we met ze
moeten beginnen? Oratie Erasmus Universiteit Rotterdam,
Den Haag 1996.
Welkom bij de rijksdienst van de toekomst. Uitkomst visietraject
Organisatie- en Personeelsbeleid Rijk 2009, Ministerie van BZK.
M.L. Wilke, Zijn arbeidsverhoudingen bij de overheid marktconform?
Oratie Erasmus Universiteit Rotterdam, Den Haag 1996.
42