Download PDF-bestand van document - Onderwijserfgoed

Advies niet-ambtelijke adviescommissie
WOB.
Aan de minister van onderwijs
en wetenschappen,
de heer dr. ir. J.M.M. Ritzen,
Postbus 25000,
2700 LZ Zoetermeer.
Ons kenmerk Uw kenmerk
OR 93000189/1 P PO/MN-93051322
d.d. 12 juli 19
JvN/AK en PO/MN-93055470
Onderwerp d-d- 29 juli 19
Programma's van eisen 1994
voor het BO en het (V)S0.
In antwoord op uw verzoek om advies over de programma's
van eisen voor het basisonderwijs en het (voortgezet)
speciaal onderwijs voor 1994 bericht de Afdeling primair
onderwijs van de Onderwijsraad u, mede na kennisname van
het advies van de Adviesgroep Vergoedingsstelsel Primair
Onderwijs van 17 juni 1993, als volgt. Daarbij gaat zij,
behalve op de voorgenomen wijzigingen van de programma's
van eisen waarover de Onderwijsraad op grond van de wet
moet worden gehoord, tevens in op een aantal overige
opmerkingen van de Adviesgroep.
A. De voorgenomen wijzigingen.
Met de twee eerstgenoemde wijzigingen, te weten het
opvoeren van een afzonderlijk zichtbaar gemaakt bedrag per
leerling onder de noemer "bezwarencommissie functiewaardering"
als onderdeel van het programma van eisen administratie,
beheer en bestuur (BBA), alsmede de wijziging met
betrekking tot het leegrekenen van dislocaties kan de
Afdeling zich verenigen.
Over het korten op de totale MI-vergoeding ten behoeve
van de ziekenhuisschool in het Radboudziekenhuis in Nijmegen
heeft de Afdeling in haar advies over de programma's van
eisen voor 1993 (OR 92000136/1 P d.d. 6 augustus 1992)
reeds gevraagd of overleg is gepleegd met het schoolbestuur
en wat de gevolgen zullen zijn voor het onderwijs in deze
school. Aangezien u daaromtrent geen opheldering heeft
verschaft, gelden de gestelde vragen onverminderd.
Vermeld bij beantwoording
van een brief kenmerk en datum
)3
Ï3
Onderwijsraad
Nassaulaan 6
2514 JS 's-Gravenhage
Telefoon 070-3637955
Telefax 070-3561474
's-Gravenhaqe.
5-üravennage,
26 augustus 1993

B. Uw reactie op het advies van de Adviesgroep.
1. Bestuur, beheer en administratie (B.B.A.).
Het door de Adviesgroep op 17 juni jl. uitgebrachte
afzonderlijke advies over de bijstelling van dit programma
van eisen zou, wanneer u dat overneemt, leiden tot een
meeruitgave van ƒ 144 miljoen. De Afdeling kan zich voorstellen
dat dit niet op korte termijn haalbaar is, gelet op de
door u aangegeven precaire financiële situatie. Het advies
geeft echter wel aan hoezeer de huidige vergoeding te kort
schiet in vergelijking met wat thans als (minimale) norm
zou dienen te gelden om een school verantwoord te kunnen
besturen en te beheren (± 50%). Dit betekent in feite dat
voor andere zaken die de leefomstandigheden in de school
dan wel het onderwijs zelf direct raken, minder kan worden
uitgegeven dan noodzakelijk is te achten. Immers, het geld
zal ergens vandaan moeten komen.
Gelet op het bovenstaande acht de Afdeling het verdedigbaar
het pve B.B.A. voor 1994 met bij voorbeeld 10% te
verhogen. Een verdere verhoging kan dan met ingang van 1995
worden gerealiseerd. Dat biedt enige ruimte om de voorstellen
ter zake van de Adviesgroep op hun mérites te beoordelen
(inclusief de uitkomsten van het vervolgonderzoek inzake de
zogenaamde bijkomende kosten) en voor de daaraan verbonden
financiële consequenties een passende oplossing te vinden.
2. De rentesalderingsregeling.
De Adviesgroep adviseert u de rentesalderingsregeling
af te schaffen daar deze naar haar mening niet in het
Londo-stelsel thuis hoort. Zij heeft hierover eveneens een
afzonderlijk advies uitgebracht op 16 juni jl. De financiële
consequenties hiervan bedragen i ƒ 61 miljoen gulden.
In de adviesaanvraag wordt slechts opgemerkt dat de
Adviesgroep op de hoogte is gebracht van het besluit om dit
voorstel niet over te nemen.
De Afdeling kan deze mededeling niet op de juiste
waarde schatten. Zij heeft het desbetreffende advies van de
Adviesgroep niet ontvangen. Evenmin is zij op de hoogte van
uw argumenten om dat advies naast u neer te leggen. Mocht u
een mening van de Onderwijsraad over dit onderdeel op prijs
stellen dan wel nodig achten, dan ontvangt de Afdeling
gaarne alsnog de voor haar oordeelsvorming nodige stukken.
C. Ombuigingsmaatregelen.
In uw brief van 29 juli jl. stelt u een aantal ombuigingsmaatregelen
in de programma's van eisen voor 1994 voor
ter dekking van het verschil dat is ontstaan door het
Kabinetsbesluit om voor dat jaar aan de ministeries geen
prijscompensatie uit te keren.
Alvorens op de specifieke voorstellen in te gaan,
heeft de Afdeling er behoefte aan daarover enige algemene
opmerkingen te maken.
Niet duidelijk is hoe u tot juist deze keuze bent
gekomen. Welke zijn de criteria aan de hand waarvan de
voorgestelde maatregelen tot stand zijn gekomen? Ziet u

voor de komende jaren nog meer bezuinigingsmaatregelen? Zo
ja, welke zijn dat dan? De Afdeling vraagt dit met name
omdat zij in eerdere adviezen al heeft uitgesproken dat het
niveau van de r ijksvergoeding in de loop der jaren naar
haar mening (ver) beneden het niveau van een in normale
omstandigheden verkerende basisschool is terechtgekomen.
Dit beeld wordt door de Adviesgroep bevestigd, gelet op het
eerder aangehaalde advies over het programma van eisen B.B.A.
Verder vraagt de Afdeling zich af of over deze voorstellen
de Adviesgroep is gehoord. Indien dit zo is, waarom is
dan het advies niet aan de Onderwijsraad overgelegd? Niet
voor niets schrijft de wet voor dat het advies aan de
Adviesgroep wordt gevraagd voorafgaand aan het horen van de
Onderwijsraad (zie artikel 90, zevende lid WBO en artikel
88 j, zevende lid ISOVSO).
Ten slotte stelt de Afdeling een tegenstrijdigheid
vast tussen de wet die voorschrijft dat de prijsbijstelling
van de pve's wordt gebaseerd op de te verwachten prijsmutatie
ingevolge de Macro Economische Verkenning en het besluit
van het kabinet geen prijscompensatie uit te keren. De
wettelijke waarborg voor een aanpassing van de pve's aan de
loon- en prijsontwikkeling blijkt weinig echte garanties
tegen ingrepen te bieden.
Wat de specifieke ombuigingsmaatregelen zelf betreft,
merkt de Afdeling het volgende op.
1. Aanpassing pve tuinonderhoud.
De aan deze ombuiging ten grondslag liggende argumentatie
getuigt naar het oordeel van de Afdeling van weinig
realiteitszin. Er zullen weinig of geen scholen te vinden
zijn die hun tuin uitsluitend met gras hebben ingericht.
Bovendien schuilt er weinig logica in de redenering dat het
grasmaaien van 20 x per jaar naar 12 x per jaar kan worden
teruggebracht, terwijl de oppervlakte van de grasmat een
uitbreiding zal moeten ondergaan wanneer rozen, borders en
heesters verdwijnen. De Afdeling vermoedt dat dit zal
leiden tot ondermaats onderhoud. De gevolgen daarvan zijn
voorspelbaar. Het is algemeen bekend dat (te) weinig
onderhoud uitnodigt tot vandalisme. Ten slotte vraagt de
Afdeling zich wat dit voorstel betreft af waaruit de scholen
de verandering van inrichting van de tuin moeten bekostigen.
2. Staken vergoeding schoolzwemmen voor SO-LOM en SO-MLK.
Al in 1988, ter gelegenheid van haar advies over de
programma's van eisen (v)so 1988 (OR 1/1572 P, 13 januari
1988), heeft de Afdeling zich afgevraagd of het belang van
het vak lichamelijke oefening voor de ontwikkeling van
kinderen nog wel voldoende wordt onderkend (blz. 4).
De verschraling van het bewegingsonderwijs wordt thans
onverdroten voortgezet, niet alleen als gevolg van deze
bezuinigingsmaatregel, maar ook maatregelen die hierna aan
de orde komen (afschaffen vergoeding sportdag en het niet
meer betrekken van de schoolscore bij de vaststelling van
de grondslag voor het aantal klokuren gymnastiekonderwijs).

Voor kinderen in deze leeftijdsgroep is goede en veelvuldige
beweging noodzakelijk. Bovendien hebben juist de kinderen
in het speciaal onderwijs behoefte aan een regelmatige
afwisseling van de cognitieve vakken met andere activiteiten
zoals onder andere bewegingsonderwijs. Schoolzwemmen is in
het (voortgezet) speciaal onderwijs een wezenlijk onderdeel
van de therapeutische behandeling van leerlingen, die vaak
lijden onder emotionele stress en veelal zijn behept met
een verzwakte motoriek. Niet vergeten mag voorts worden dat
ouders van deze leerlingen nogal eens de geldmiddelen
ontberen om het (school)zwemmen uit eigen zak te bekostigen.
Eveneens ontbreekt vaak de energie om hun kinderen buiten
schooltijd van en naar het zwembad te vervoeren.
Het gegeven dat er in het kader van Weer Samen Naar
School toenadering tussen LOM/MLK en basisonderwijs plaatsvindt,
is voor de Afdeling volstrekt geen reden om de
specifieke behoeften van de kinderen in het speciaal
onderwijs te negeren. Zij tekent verzet aan tegen deze vorm
van misbruik van het WSNS-proces.
3. Aanpassing bedrag culturele vorming BO en (V)SO.
In haar advies over het Londo-stelsel van 12 april
1985 (OR UI/100467 LO) uitte de Afdeling al haar zorg over
het haars inziens te lage normbedrag voor de kosten van de
culturele vorming (blz. 13). Zij stelde daarin dat, zeker
gelet op de doelstellingen van de basisschool, zoals
geformuleerd in artikel 8 van de Wet op het basisonderwijs,
waarin het verwerven van culturele vaardigheden uitdrukkelijk
wordt genoemd, verwacht wordt dat de beschikbaar te stellen
bedragen zodanig zijn dat daarin in ieder geval geen
belemmering wordt gevonden om die doelstelling te vertalen
in activiteiten die duidelijk dienen te worden omschreven
in het schoolwerkplan.
Uit praktijkgegevens is de Afdeling gebleken dat de
realiteit haar gelijk heeft gegeven. Nu is het al zo dat
een school slechts zeer beperkt een theater-, muziek- of
dansgroep in de school kan laten optreden dan wel kan
bezoeken. De kosten zijn te hoog om de frequentie daarvan
op te voeren. Wanneer deze uitgaven nog eens met een kwart
worden teruggebracht, blijft er bijna niets meer over voor
culturele vorming, of worden de kosten daarvoor afgewenteld
op de gemeente en/of de ouders. Dit is volkomen in strijd
met het in de wet neergelegde principe zoals hierboven
aangehaald.
4. Aanpassing programma van eisen overige uitgaven.
Aanpassing van dit programma van eisen kan plaatsvinden,
aldus luidt de motivering, omdat het activiteiten omvat
zonder welke het onderwijs toch doorgang kan vinden.
Voorgesteld wordt de kosten schoolkrant en sportdag te
schrappen.
Over dat laatste (sportdag) heeft de Afdeling bij de
bespreking van ombuigingsmaatregel 2 (schoolzwemmen) al
zijdelings een opmerking gemaakt in het ruimere kader van

het belang van het bewegingsonderwijs. Zij wil daaraan
toevoegen dat een sportdag een stimulans kan zijn om kinderen
aan bewegingsactiviteiten te laten deelnemen. Bovendien mag
niet worden voorbijgegaan aan de sociaal-emotionele functie
die zo'n schoolgebeuren voor de vorming van de kinderen
heeft. Sociale vorming is een van de belangrijke uitgangspunten
van de Wet op het basisonderwijs.
Wat de schoolkrant betreft, wil de Afdeling de aandacht
vestigen op het feit dat deze in het huidige onderwijs een
belangrijk communicatiemiddel vormt tussen school en ouders.
Zonder zo'n blad kunnen de vele activiteiten die er op de
school ontplooid worden niet onder de aandacht van ouders
worden gebracht en zal de zo noodzakelijke en ook door u
gewenste betrokkenheid van de ouders bij het onderwijs aan
hun kinderen afnemen. Of het schoolfonds ruim genoeg zal
blijken te zijn om daaruit deze kosten te betalen hangt
geheel van de specifieke schoolsituatie af. Dit werkt
derhalve ongelijke situaties in de hand die gedicteerd
worden door de omvang van het betreffende fonds.
Afgezien van bovengenoemde bezwaren is de Afdeling van
mening dat ook hier sprake is van een willekeurige keuze.
Enige specifieke onderbouwing ontbreekt. Het hanteren als
criterium: "activiteiten zonder welke het onderwijs toch
doorgang kan vinden", baart haar in dat verband ernstige
zorgen. Een andere keuze was evenzeer denkbaar geweest.
Immers, ook zonder t.v. en computers kan les worden gegeven.
De Afdeling is van oordeel dat u met deze wijze van
bezuinigen het vergoedingssysteem ondergraaft. In dat
systeem wordt immers uitgegaan van minimale eisen, gebaseerd
op programma's van eisen. Aan de totstandkoming daarvan is
een zorgvuldig onderzoek voorafgegaan, uiteindelijk resulterend
in het huidige Londo-stelsel. Met één pennestreek
wordt daaraan afbreuk gedaan.
5. Ingreep in het programma van eisen technische en functieverbeterende
aanpassingen.
Zoals u in de eerste alinea betreffende dit onderdeel
terecht opmerkt, is het oogmerk van dit pve permanente
lesgebouwen tussentijds aan te passen aan de eisen van de
tijd. Daarvoor is een niet-limitatieve lijst opgesteld van
22 kleine activiteiten. Deze lijst van voorzieningen kan
worden uitgebreid als gevolg van uitspraken in beroep, zij
het dat de financiële consequenties daarvan gedragen moeten
worden door de gemeenten.
De nu door u voorgestelde beperking tot twee hoofdactiviteiten
zal in de praktijk betekenen dat de gemeenten in
nog ruimere mate voor de overige aanpassingen zullen moeten
opdraaien, tenzij de rechter het limitatieve karakter
hiervan zo interpreteert dat overige aanpassingen niet meer
mogelijk zijn. Dit laatste kan de Afdeling zich niet goed
voorstellen. Evenmin mag het naar haar mening zo zijn dat
de gemeentelijke overheid deze kosten grotendeels voor haar
rekening neemt. De financiële zorg voor het primair onderwijs
is opgedragen aan het rijk. Deze maatregel is daarmee niet

in overeenstemming.
De Afdeling is voorts van mening dat deze ingreep in
het pve weinig of niets heel laat van de doelstelling
daarvan. Immers, het aanbrengen van voorzieningen voor het
toegankelijk maken van het gebouw en terrein voor gehandicapten
is niet zozeer te beschouwen als een aanpassing aan de
eisen van de tijd als wel als één die onterechte belemmeringen
opheft. Ook de "activiteit" verhuizing van de school
naar een bestaand lesgebouw kan moeilijk worden aangemerkt
als een technische en/of functieverbeterende aanpassing.
Het is "slechts" een aanduiding van een kostenonderdeel
waarvoor een vergoeding gerechtvaardigd is. Dit onderdeel
zou in een ander pve wellicht meer op haar plaats zijn.
6. Verbruiksartikelen (V)SO meer in lijn brengen met BO.
Hierover wil de Afdeling het volgende opmerken.
Voorbijgegaan wordt aan het feit dat in het speciaal
onderwijs nog meer dan in het basisonderwijs veel behoefte
is aan (dure) individuele hulpmiddelen en er noodzakelijkerwijs
veel aandacht wordt gegeven aan handvaardigheid, wat
veel geld kost. Het materiaal slijt bovendien relatief
snel, omdat er door de kinderen doorgaans minder behoedzaam
mee om wordt gegaan dan in de reguliere basisschool.
De stelling dat de bedragen voor de algemene interne
schooladministratie en kantoorbehoeften gehalveerd kunnen
worden is niet onderbouwd. In de wetenschap dat de administratie
in het (v) so ingewikkelder is dan die in het
basisonderwijs (denk bij voorbeeld aan het vergaren van
inlichtingen/onderzoeksresultaten van de diverse leerlingen)
is doorvoering van deze bezuiniging op deze wankele basis
niet verantwoord.
7. Schoolscore niet meer betrekken bij de vaststelling
grondslag klokuren gymnastiekonderwijs.
Deze maatregel zal in de praktijk tot gevolg hebben
dat scholen delen van klassen af zullen moeten splitsen om
met andere groepen samen te gymmen. Organisatorisch zal dit
op grote problemen stuiten, zeker omdat ook bij modern
bewegingsonderwijs - conform de centrale opdracht van de
WBO: aansluiten bij de individuele ontwikkelingsgang - veel
in groepjes wordt gewerkt en is geïndividualiseerd.
Zoals hierboven bij 2. (schoolzwemmen) is opgemerkt,
is ook deze maatregel een te betreuren volgende stap op de
weg van verschraling van het bewegingsonderwijs.
D. Overige opmerkingen.
De Afdeling acht het opvallend dat u aan de adviezen
van de Adviesgroep van 17 juni bijna geheel voorbijgaat en
dat u daarvoor, behoudens het hierboven becommentarieerde,
nauwelijks of geen argumenten aandraagt.
De Afdeling vestigt met name de aandacht op de verlaging
van het pve schoonmaakonderhoud met 0,68%. Dit klemt te
meer nu nog vorig jaar is geconstateerd dat het kengetal
schoonmaakonderhoud te laag is. Dit onderdeel vormt al

jaren - ook voor de Afdeling - een bijzonder knelpunt. Niet
voor niets heeft de Tweede Kamer een bedrag van negen
miljoen gulden aan dit pve toegevoegd.
Een tweede, naar de mening van de Afdeling niet te
verontachtzamen onderdeel van het advies van de Adviesgroep
betreft de kosten van bodemonderzoek in verband met de
zogenaamde "schone grond verklaring", alsmede de door u in
1993 doorgevoerde (niet gemotiveerde) verandering van de
grondslag voor de berekening van de grondkosten (kostprijs
sociale woningbouw in plaats van de werkelijke kostprijs
per m 2 ).
In zijn algemeenheid is de Afdeling met de Adviesgroep
van mening dat indien wettelijke verplichtingen kosten voor
het onderwijs met zich mee brengen die kosten op basis van
de programma's van eisen voor vergoeding in aanmerking
moeten worden gebracht.
E. Slotopmerking.
De Afdeling maakt zich in toenemende mate zorgen over
de vergoeding van de kosten van het onderwijs en dan met
name over de vergoeding van de kosten van de materiële
instandhouding in het primair onderwijs. Het uitgangspunt,
kostendekkende vergoeding, dat na jarenlang onderzoek via
het Eindadvies van de werkgroep Londo in 1985 door de
wetgever is overgenomen en vastgelegd in de Wet op het
basisonderwijs en vervolgens in 1988 in de Interimwet op
het (voortgezet) speciaal onderwijs, is al lang niet meer
haalbaar als gevolg van de talloze jaarlijkse bezuinigingen,
ombuigingen of hoe deze aanpassingen van het (sobere)
kwaliteitsniveau van het onderwijs ook mogen worden aangeduid.
Het primair onderwijs zou volgens de begroting 1993
in dat jaar en komende jaren zoveel mogelijk worden ontzien.
De Afdeling vraagt zich af wat daarvan terecht zal komen,
mede gelet op de terzijde geschoven adviezen van de Adviesgroep
.
Ten slotte nog een opmerking van procedurele aard.
De laatste jaren is het gebruik geworden om de Onderwijsraad
steeds in de vakantieperiode om advies te vragen.
Dit heeft alles te maken met de procedure voor de vaststelling
van de pve's die thans in de wet is neergelegd. Tot nu
toe is de Afdeling er steeds in geslaagd hiervoor met enig
kunst- en vliegwerk een oplossing te vinden. Mede gelet op
de in 1992 ingevoerde - uiterst krappe - fatale wettelijke
termijn van maximaal vier weken na de adviesaanvraag,
verzoekt de Afdeling u aan deze gang van zaken nog eens
zorgvuldig aandacht te besteden. Een eerdere inschakeling
zou zij zeer waarderen.
(mr. W.G.G.M, van Holsteijn, coördinerend secretaris).