(Zelf)regulering van nummers en domeinnamen - IViR

(Zelf)regulering van nummers en
domeinnamen
Mr. N. Sitompoel
Mr. F. Tonkens
Dr. N.A.N.M. van Eijk
Prof. Mr. E.J. Dommering

Voorwoord
De onderhavige studie is in het kader van het Nationaal Programma
Informatietechnologie en Recht (ITeR) verricht. ITeR is een programma dat
onderzoek naar actuele juridische vraagstukken op het gebied van de
informatietechnologie stimuleert en financiert. ITeR is een samenwerkingsverband
tussen de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek en de
ministeries van Economische Zaken, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
Justitie, Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en Verkeer en Waterstaat.
In deze studie wordt aan de hand van de International Telecommunication Union
(ITU) en de Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) de
aan- en afwezigheid van de overheid in de betreffende reguleringsdomeinen,
respectievelijk de uitgifte van nummers en domeinnamen, onderzocht en wordt
nagegaan op welke wijze in de nationale context inhoud wordt gegeven aan het
internationale kader met betrekking tot nummers en domeinnamen.
Deze studie is afgesloten in november 2000.
Mr. N. Sitompoel
Mr. F. Tonkens
Dr. N.A.N.M. van Eijk
Prof. mr. E.J. Dommering

Inhoud
Inleiding 1
1. Zelfregulering 3
1.1 Inleiding 3
1.2 Definitie en beginselen 4
1.2.1 Definitie 4
1.2.2 Vormen van zelfregulering 5
1.2.3 Voor- en nadelen 7
1.3 Standpunt Nederlandse overheid 8
1.3.1 De Nota Wetgeving voor de elektronische snelweg 8
1.3.2 Het zelfreguleringstoetsingskader uit de Nota 9
1.4 Standpunt Europese Gemeenschap 11
1.5 Standpunt Amerikaanse overheid 12
1.6 Afrondende beschouwingen 14
2. De regulering van telefoonnummers 17
2.1 Geschiedenis 17
2.2 Doelstellingen, taken en instrumenten ITU 23
2.3 Structuur ITU 26
2.3.1 Standardization Sector 28
2.3.1.1 Samenwerking 30
2.3.1.2 Informele consultatie 32
2.3.2 Participatie private partijen 35
2.3.3 Hervorming 36
2.4 Nummerbeleid 37
2.4.1 Nummers 37
2.4.1.1 Historie 37
2.4.1.2 Recommendation E.164 39
2.4.2 Call signs 44
2.4.3 Internet 46
2.4.3.1 Commercialisering internet 46
2.4.3.2 International Ad Hoc Committee 47
2.4.3.3 Memorandum of Understanding 48
2.4.3.4 Internet Corporation for Assigned Names and Numbers 49
2.4.3.5 Resoluties ITU 49
2.4.3.6 Het .int top level domein 51
2.4.4 IP-telefonie 52
2.5 Conclusie 54

3. De regulering van domeinnamen 57
3.1 Geschiedenis 57
3.1.1 Het internet: een oude technologie 57
3.1.2 Het ARPANET 58
3.1.3 Het domain name system 60
3.2 Oude structuur: 1972-1998 67
3.2.1 De eigendom en het beheer van het internet 67
3.2.2 De hervorming van het DNS 69
3.2.3 De White Paper 71
3.3 Nieuwe structuur: vanaf 1998 72
3.3.1 De structuur van ICANN 73
3.4 Domeinnamenbeleid 77
3.4.1 Algemeen 77
3.4.2 NSI, DOC en ICANN 78
3.4.3 Policy authority 80
3.4.4 Uniform Dispute Resolution Procedure 82
3.5 De Europese Unie 84
3.6 Conclusie 86
4. Nationaal beleid nummers en domeinnamen 89
4.1 Beleid en beheer van nummers 89
4.2 Domeinnamen 91
4.3 De Overheid 94
4.4 Analyse 95
5. Analyse en conclusies 99
6. Bibliografie 107
7. Summary 113
8. Register 121
9. Auteurs 123

Lijst van afkortingen
AAP
AC
APNIC
ARIN
ARPA
ASO
Awb
BWG
CCI
CCIF
CCIR
CCIT
CCITT
ccTLD
CWI
DARPA
DCA
DDN-PMO
DISA
DNS
DNSO
DOC
DOD
ERO
ETNS
ETO
Alternative Approval Process
Advisory Committee
Asia Pacific Network Information Centre
American Registry for Internet Numbers
zie DARPA
Address Supporting Organization
Algemene wet bestuursrecht
Boston Working Group
Comité Consultatif International des Communications
Téléphoniques à Grand Distance (International Consultative
Committee on Long Distance Telephone Communications)
Comité Consultatif International Téléphonique (International
Telephone Consultative Committee)
Comité Consultatif International des Radiocommunications of
Comité Consultatif International Techniques des Communications
Radioélectriques (International Radio Consultative Committee)
Comité Consultatif International des Communications
Télégraphique, later: Comité Consultatif International
Télégraphique (International Telegraph Consultative Committee)
Comité Consultatif International des Télégraphique et
Téléphonique (International Telephone and Telegraph Consultative
Committee)
country code top level domain
Centrum voor Wiskunde en Informatica
Defense Advanced Research Projects Agency. DARPA heeft
herhaaldelijk naamswijzigingen ondergaan: het werd opgericht als
Advanced Research Projects Agency (ARPA), in 1972 werd de
naam gewijzigd in Defense Advanced Research Projects Agency
(DARPA), in 1993 werd DARPA weer veranderd in ARPA en in
1996 werd ARPA opnieuw gewijzigd in DARPA.
Defense Communications Agency
Defense Data Network-Program Management Office
Defense Inf ormation Systems Agency
domain name system
Domain Name Supporting Organization
Department of Commerce
Department of Defense
European Radiocommunications Office
European Telephony Numbering Space
European Telecommunications Office

ETSI
EU
FCC
FNC
GAC
GAO
GSA
gTLD
gTLD-MoU
gcp
IAB
IAHC
IANA
ICANN
IETF
IFWP
IPTO
ISI
ISO
ISOC
ISP’s
ITU
ITU-T
MIT
MoU
NIC
NSF
NSI
NTIA
OPTA
PSO
RFC
RIPE-NCC
RIR
RPOA
SIDN
SIP
SO
SRI
TCP/IP
TSAG
TSB
Tw
UDRP
USC
VoIP
European Telecommunications Standards Institute
Europese Unie
Federal Communications Commission
Federal Networking Council
Governmental Advisory Committee
General Accounting Office
General Services Administration
generic top level domain
generic top level domain Memorandum of Understanding
Gateway Control Protocol
Internet Architecture Board
International Ad Hoc Committee
Internet Assigned Numbers Authority
Internet Corporation for Assigned Names and Numbers
Internet Engineering Task Force
International Forum on the White Paper
Information Processing Techniques Office
Information Sciences Institute
International Organization for Standardization
Internet Society
Internet Service Providers
International Telecommunication Union
Telecommunication Standardization Sector
Massachusetts Institute of Technology
Memorandum of Understanding
Network Information Center
National Science Foundation
Network Solutions Inc.
National Telecommunications and Information Administration
Onafhankelijke Post- en Telecommunicatie Autoriteit
Protocol Supporting Organization
request for comments
Regional Internet Registry for Europe Network Coordination
Centre
Regional Internet Registries
recognized private operating agency
Stichting Internet Domeinregistratie Nederland
Session Initiation Protocol
Supporting Organization
Stanford Research Institute
Transmission Control Protocol/Internet Protocol
Telecommunication Standardization Advisory Group
Telecommunication Standardization Bureau
Telecommunicatiewet
Uniform Dispute Resolution Procedure
University of Southern California
Voice-over-IP

WIPO
WRR
WTSA
WTV
WWW
World Intellectual Property Organization
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
World Telecommunication Standardization Assembly
Wet op de telecommunicatievoorzieningen
World Wide Web

Inleiding
In dit onderzoek wordt de verdeling van telefoonnummers, domeinnamen en IPnummers
behandeld aan de hand van de twee belangrijkste organisaties op dit
gebied, de International Telecommunication Union (ITU) en de Internet
Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN). De ITU is gebaseerd op
een publiekrechtelijk model van internationaal overleg, waarin marktpartijen in de
afgelopen jaren een steeds grotere rol in het besluitvormingsproces zijn gaan spelen.
ICANN is gebaseerd op een gedecentraliseerd systeem van privaatrechtelijke
zelfregulering.
Centraal staat de vraag hoe het primair publiekrechtelijke overlegmodel van de ITU
in verhouding staat tot het sterk privaatrechtelijk getinte zelfreguleringsysteem van
ICANN en in hoeverre ITU en ICANN voldoen aan de door de Nederlandse
overheid in de Nota Wetgeving voor de elektronische snelweg geformuleerde eisen
voor zelfregulering. Met deze vergelijking wordt beoogd aan te geven waar zich de
eventuele knelpunten in beide systemen voordoen. In deze studie zal niet opnieuw
de kwestie worden aangesneden of zelfregulering een alternatief kan vormen voor
overheidsregulering.
In hoofdstuk 1 worden allereerst kort de heersende visies ten aanzien van
zelfregulering en de door de Nederlandse overheid in de Nota aan zelfregulering
gestelde vereisten uiteengezet. Aan de hand daarvan wordt een deels normatief,
deels analytisch toetsingskader geformuleerd waaraan de organisaties in het
afsluitende hoofdstuk worden getoetst.
In de hoofdstukken 2 en 3 wordt de geschiedenis en ontwikkeling van de ITU en
ICANN beschreven. Bij de ITU wordt de rol van staten bij haar totstandkoming
behandeld en bij ICANN wordt getracht een zo volledig mogelijk beeld te geven
van de vele organisaties die hebben bijgedragen aan de evolutie van het militaire
onderzoeksnetwerk tot een wereldwijde commerciële communicatienetwerk.
Vervolgens wordt de verdeling van telefoonnummers door ITU en de verdeling van
domeinnamen en IP-nummers door ICANN uiteengezet. In dit verband komt de
bevoegdheid van de staat in relatie tot ITU en ICANN en de bevoegdheid van de
Nederlandse overheid met betrekking tot de door de ITU toegekende internationale
landcode 31 en het door ICANN toegewezen .nl domein aan de orde.
In hoofdstuk 4 wordt nader ingegaan op welke wijze in de nationale context inhoud
wordt gegeven aan het internationale kader met betrekking tot nummers en
domeinnamen.
1

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
In het laatste, vijfde, hoofdstuk worden ten slotte de systemen getoetst aan het in
het eerste hoofdstuk vastgestelde toetsingskader en worden de overeenkomsten en
verschillen tussen beide organisaties aan een nadere analyse onderworpen.
2

1. Zelfregulering
1.1 Inleiding
De geschiedkundige, wetenschapper en politiek-filosoof Alexis de Tocqueville
(1805-1859) heeft zich reeds in de negentiende eeuw sterk gemaakt voor het eigen
recht van vrije verenigingen en organisaties waarin burgers hun maatschappelijke
gelijkheid en vrijheid kunnen realiseren. 1 In zijn omvangrijke werk De la démocratie en
Amérique, waarvan het eerste deel in 1835 en het tweede deel in 1840 verscheen,
geeft De Tocqueville een scherpe analyse van het politieke en sociale systeem
destijds in de Verenigde Staten. De Tocqueville heeft en aantal voor die tijd
opmerkelijke conclusies getrokken met betrekking tot de competentie van de staat
en verenigingen, de verhouding tussen de staat en organisaties en de grenzen die aan
regulering gesteld kunnen worden. 2
De Tocqueville gaat er van uit dat de competentie van verenigingen voortkomt uit
de gedachte dat burgers hun eigen maatschappelijke, politieke, economische en
culturele belangen moeten kunnen behartigen. De staat dient zich te beperken tot
het handhaven van de rechtsorde, de wetten, de vrede en de maatschappelijke
veiligheid en moet zoveel mogelijk ruimte bieden aan organisaties, omdat hiermee
het proces van democratisering gediend is. De aard van de verhouding tussen de
staat en verenigingen wordt volgens De Tocqueville enerzijds bepaald door de
erkenning door de staat van de autonomie en de eigen competentie van
verenigingen en anderzijds door het handhaven van de rechtsorde. De Tocqueville
gaat er van uit dat de overheid grenzen kan stellen aan de door organisaties
opgestelde zelfregulering, indien organisaties hun eigen belangen nastreven ten
koste van het algemeen belang. 3 Hierdoor komen immers de rechtsorde en de
veiligheid in de samenleving in gevaar. Verenigingen kunnen op hun beurt ingaan
tegen overheidsregelgeving indien als gevolg van die regelgeving hun vrijheden
worden aangetast en het gevaar van despotisme dreigt. 4
Reeds in de negentiende eeuw is gewezen op het belang van zelfregulering voor de
democratisering van de maatschappij. Er was echter nog lang geen sprake van
zelfregulering in de vorm zoals wij die tegenwoordig kennen: zelfregulering als
alternatief voor overheidsregulering. Deze vindt zijn oorsprong in het in de jaren
1 De Tocqueville 1840, boek II, hoofdstuk VII.
2 Woldring 1995, p. 62-63.
3 De Tocqueville 1840, boek II, hoofdstuk VIII.
4 De Tocqueville 1835, hoofdstuk XII; De Tocqueville 1840, boek IV, hoofdstuk VI.
3

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
tachtig ingezette beleid van deregulering. Tegenwoordig neemt de betrokkenheid
van (partijen binnen) sectoren in de samenleving zelfs een prominente plaats in
binnen de regulering. Dit volgt met name uit de Aanwijzingen voor de regelgeving,
waarin is bepaald dat alvorens tot het treffen van een regeling wordt besloten,
onderzocht moet worden of de gekozen doelstellingen kunnen worden bereikt door
middel van zelfregulering in de betrokken sector dan wel of daarvoor
overheidsinterventie noodzakelijk is. 5 De overheid treedt dus slechts op voor zover
het zelfregulerend vermogen in de betreffende sector tekortschiet. Indien wordt
besloten tot overheidsingrijpen om een doelstelling te bereiken, moet bovendien
zoveel mogelijk worden aangesloten bij het zelfregulerend vermogen in de
betrokken sector. 6 Indien het zelfregulerend vermogen in een sector tekortschiet,
moet worden beoordeeld of dit vermogen door overheidsmaatregelen kan worden
versterkt. 7
1.2 Definitie en beginselen
1.2.1 Definitie
In de literatuur worden verschillende definities van zelfregulering gehanteerd. Onder
zelfregulering werd eind jaren tachtig door de Sociaal Economische Raad verstaan:
“het verschijnsel dat de opstelling van regels, de uitvoering, controle en de
handhaving ervan (mede) geschiedt door (vertegenwoordigers van) degenen die de
regels moeten naleven.” 8 Eijlander stelt dat van zuivere zelfregulering slechts sprake
is “indien maatschappelijke organisaties geheel zelf verantwoordelijk zijn voor de
regelgeving op een bepaald terrein en tevens voor de uitvoering, controle en
handhaving van die regelgeving.” 9 Volgens Donner is sprake van zelfregulering
“wanneer de betrokken organisaties uitsluitend op eigen gezag en gebruik makend
van algemene privaatrechtelijke rechten en middelen regulerend en ordenend
optreden.” 10 Geelhoed definieert zelfregulering als “een vorm van bindende
normstelling door een representatief kader uit de groep van belanghebbenden.” 11
Deze definitie beperkt zich tot de normstelling zelf en omvat niet de uitvoering,
controle en handhaving daarvan. Van Driel gaat uit van een ruimere definitie.
Zelfregulering kan volgens haar omschreven worden als “niet-statelijke regels die al
dan niet in samenwerking met anderen worden vastgesteld door degenen voor wie
de regels bestemd zijn respectievelijk hun vertegenwoordigers, en waarbij het
toezicht op de naleving mede door deze groepen wordt uitgeoefend.” 12
5 Aanwijzing 7 sub c Aanwijzingen voor de regelgeving.
6 Aanwijzing 8 Aanwijzingen voor de regelgeving.
7 Een en ander veronderstelt echter dat de overheid en marktpartijen dezelfde doelstellingen
nastreven, hetgeen uiteraard niet altijd het geval is.
8 Sociaal Economische Raad, Wettelijke ondersteuning zelfreguleringsafspraken, Rapport 89/20, p. 7.
9 Eijlander 1993, p. 229.
10 Donner 1993, p. 159.
11 Geelhoed 1993, p. 49.
12 Van Driel 1989, p. 2.
4

ZELFREGULERING
De eerste en de laatste definitie laten in tegenstelling tot de overige definities ruimte
voor samenwerking tussen de overheid en marktpartijen op het gebied van toezicht
en naleving. De definitie van Van Driel is echter ruimer geformuleerd dan de
definitie van de SER en is dan ook als uitgangspunt van dit onderzoek gekozen.
1.2.2 Vormen van zelfregulering
Aan de keuze voor zelfregulering liggen veelal dezelfde motieven ten grondslag: de
voortschrijdende technologische ontwikkelingen en inzichten die er toe leiden dat
bestaande wet- en regelgeving niet meer goed toepasbaar is, 13 de toenemende
differentiatie in de maatschappij, bestuurlijke ontwikkelingen en de overbelasting
van het openbaar bestuur. 14 Er bestaat echter een groot aantal verschillende
invalshoeken van waaruit zelfregulering kan worden benaderd. Allereerst kan
onderscheid worden gemaakt tussen: 15
- zelfregulering zonder wettelijk kader;
- zelfregulering met wettelijk kader.
Zelfregulering zonder wettelijk kader vergt nauwelijks inspanning van de overheid.
Er valt een aantal niet-wettelijke vormen van zelfregulering te onderscheiden. De
wetgever kan allereerst ruimte laten voor zelfregulering. De overheid laat in dat
geval het initiatief volledig aan de betrokken groep van belanghebbenden en stelt
zich neutraal op tegenover de inhoud van de overeengekomen regels. De enige
voorwaarde is dat de regels niet in strijd zijn met algemeen geldende rechtsregels.
Dit wordt zuivere zelfregulering genoemd. De overheid kan daarnaast, zonder de
betrokkenen uitdrukkelijk te verplichten, druk uitoefenen om tot zelfregulering over
te gaan. Het initiatief berust dan bij de belanghebbenden, maar de overheid behoudt
zich de mogelijkheid voor wetgeving op te stellen indien beschermenswaardig
geachte belangen niet of onvoldoende door de overeengekomen regels worden
beschermd. Deze vorm wordt aangeduid met de term vervangende zelfregulering.
Naast deze vormen van niet-wettelijke zelfregulering bestaan er vormen van
zelfregulering die wel binnen een wettelijk kader totstandkomen. Deze worden
aangeduid met de term geconditioneerde zelfregulering. Bij deze vormen beperkt de
wetgever zich tot het stellen van enige randvoorwaarden, hebben de betrokkenen
een ruime vrijheid bij de invulling van het wettelijk kader en heeft de overheid de
mogelijkheid het resultaat te controleren. Binnen de geconditioneerde zelfregulering
is een aantal varianten te onderscheiden. De wetgever kan betrokkenen opdragen
om tot zelfregulering over te gaan en daar vervolgens rechtsgevolgen aan verbinden.
Ook komt het voor dat de wetgever betrokkenen de mogelijkheid biedt om via een
bepaalde procedure tot zelfregulering te komen waarbij de door de wet verbonden
rechtsgevolgen ontstaan. In de wet kan tevens worden voorzien in de mogelijkheid
om alsnog met regels te komen voor het geval geen zelfregulering tot stand komt of
13 Zie over de beperkte houdbaarheid van technologiespecifieke regelgeving De Cock Buning 1998.
14 Eijlander 1994, p. 97-99.
15 Van Driel 1989, p. 2.
5

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
het resultaat in belangrijke mate tekortschiet. Dit is de zogenaamde ‘stok achter de
deur’ wetgeving.
Ook kan een onderscheid worden gemaakt naar de wijze van totstandkoming van
zelfregulering: 16
- zelfregulering die eenzijdig is vastgesteld:
- afkomstig van één onderneming;
- afkomstig van een coalitie van ondernemingen;
- afkomstig van een brancheorganisatie;
- zelfregulering die meerzijdig is vastgesteld:
- ad hoc afkomstig van het bedrijfsleven en consumentenorganisaties;
- ad hoc afkomstig van het bedrijfsleven en de overheid;
- geïnstitutionaliseerd met overheidsbemoeienis;
- geïnstitutionaliseerd zonder overheidsbemoeienis.
Met betrekking tot de wijze van handhaving wordt eveneens een aantal vormen van
zelfregulering onderscheiden, dat zelf weer onderverdeeld kan worden: 17
- louter privaatrechtelijke handhaving:
- contractueel met actieve handhaving;
- contractueel met passieve handhaving;
- buitencontractueel met actieve handhaving;
- buitencontractueel met passieve handhaving;
- handhaving met verplichtende overheidsbemoeienis:
- een wettelijke regeling van algemene voorwaarden;
- algemeen verbindend verklaring;
- pbo-verordeningen;
- verwijzing naar zelfreguleringnormen in wetgeving;
- toelatingsregelingen;
- dreiging met wetgeving, het reeds eerder genoemde ‘stok achter de deur’
beleid;
- handhaving met stimulerende overheidsbemoeienis:
- erkenningssystemen;
- keurmerken;
- voorlichting;
- subsidies.
Ten slotte kan zelfregulering worden onderscheiden in:
- een situatie waarin verschillende systemen van zelfregulering mogelijk zijn,
waaruit een keus moet worden gemaakt;
- een situatie waarin slechts één systeem van zelfregulering mogelijk is.
Uit het voorgaande kan een theoretisch kader worden gedistilleerd aan de hand
waarvan in hoofdstuk 4 de casus van de Internet Corporation for Assigned Names
and Numbers, die verantwoordelijk is voor het beheer van het domain name system
16 Dommering e.a. 1993, p. 40, gebaseerd op Van Driel 1989, p. 85.
17 Gebaseerd op Dommering e.a. 1993, p. 40.
6

ZELFREGULERING
(waarover hierna) en gebaseerd is op een systeem van zelfregulering, wordt
geanalyseerd en getoetst. Samenvattend omvat dit kader de volgende onderdelen: de
wettelijke basis van zelfregulering, de wijze van totstandkoming, de wijze van
handhaving en mogelijke alternatieven voor zelfregulering. In paragraaf 1.3.2 wordt
een laatste onderdeel aan het kader toegevoegd: de door de overheid aan
zelfregulering gestelde eisen.
1.2.3 Voor- en nadelen
De voordelen van zelfregulering zijn met name gelegen in efficiency, flexibiliteit, de
grotere prikkel tot naleving en gereduceerde kosten voor de overheid. 18 Zo kunnen
regels sneller en gemakkelijker worden vastgesteld en gewijzigd in vergelijking met
het opstellen en implementeren van wetgeving. Ook wordt bij zelfregulering veelal
gebruik gemaakt van flexibele, open normen, zoals ‘behoorlijk’, ‘gebruik’, etc., in
tegenstelling tot nauwkeurig geformuleerde wetsbepalingen. Aangezien partijen de
regels zelf hebben vastgesteld, is er een grotere bereidheid tot naleving van de
regels. De kosten en uitvoeringslasten voor de overheid zijn lager omdat deze voor
rekening van de industrie komen. De overheid kan wel toezicht uitoefenen, maar de
hieraan verbonden kosten zijn lager dan de kosten die het reguleren van de markt
met zich meebrengt.
Daarnaast beschikken marktpartijen in het algemeen over meer expertise en inzicht
in de aard van de problemen en de haalbaarheid van mogelijke oplossingen dan de
overheid. Eijlander noemt als andere voordelen dat de regels beter aansluiten op het
handelingsperspectief van de betrokkenen, dat er een nauwere band bestaat tussen
het nemen van beslissingen en het dragen van de gevolgen daarvan en dat er een
grotere betrokkenheid van burgers en maatschappelijke organisaties bestaat bij het
desbetreffende onderwerp vanwege de toegenomen mogelijkheid om zelf in ruimere
mate richting te geven aan het gedrag. 19
De nadelen van zelfregulering liggen op het vlak van de kenbaarheid en
duidelijkheid van de regels, de beperkte afdwingbaarheid van de regels en de
rechtsbescherming. Het eerder genoemde voordeel van de grotere technische
expertise van de industrie kan tevens een nadeel zijn. Het risico bestaat immers dat
de industrie haar expertise niet ten behoeve van de algemene belangen aanwendt,
maar teneinde de eigen winsten te maximaliseren. 20 Eijlander wijst op het nadeel dat
door zelfregulering de macht van de sterkste of best georganiseerde marktpartij
toeneemt. 21 Daarnaast wijst hij op de beperkte doordringbaarheid van de
zelfreguleringscollectiviteit of -instantie voor externe impulsen, de daling van het
niveau van regulering, de (soms) onnodige verschillen in regelgeving en de
toenemende uitvoeringslasten voor burgers en maatschappelijke organisaties.
18 Campbell 1999, p. 715-717.
19 Eijlander & Voermans 1999, p. 75.
20 Campbell 1999, p. 717-719.
21 Eijlander & Voermans 1999, p. 75.
7

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
1.3 Standpunt Nederlandse overheid
Als gevolg van de deterritorialisering 22 die de opkomst van de informatie- en
communicatietechnologie met zich meebrengt, vermindert het vermogen van de
overheid om op effectieve wijze te interveniëren, het vermogen om juridisch
bindende en handhaafbare regels op te stellen. De overheid heeft op bepaalde
gebieden niet meer voldoende staatsmacht – hetgeen in de hierna te bespreken
Nota, internationalisering wordt genoemd – zodat bepaalde aspecten niet langer
nationaal geregeld kunnen worden.
De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) meent dat
zelfregulering hier uitkomst kan bieden. De overheid dient een bindend kader vast
te stellen voor het proces van transformatie van het recht als aanvulling op
zelfregulering. 23 Voor de overheid en wetgeving blijft echter een belangrijke rol
weggelegd ter waarborging en gelijkwaardige behartiging van algemene belangen,
zoals de bescherming van privacy, de vrijheid van meningsuiting en de
openbaarheid van informatie. Zelfregulering speelt zich immers af binnen de eigen
kring, zodat voornamelijk vraagstukken van particulier belang centraal staan en er
weinig tot geen rekening wordt gehouden met algemene belangen. Het is van groot
belang dat in de wet in dit verband voorwaarden kunnen worden gesteld ten aanzien
van onder andere de democratische representativiteit en de gelijkwaardigheid van de
betrokken partijen. Daarnaast mogen de belangen van derden die geen directe partij
bij de zelfregulering zijn niet uit het oog worden verloren. De wet kan bovendien
een dwingend kader geven voor de naleving.
Het risico verbonden aan zelfregulering is dat er een spontane nieuwe orde ontstaat,
die vrijwel alleen wordt bepaald door de feitelijke machts- en belangenconstellatie. 24
In dat licht geniet door de wet gebonden zelfregulering volgens de WRR dan ook de
voorkeur boven vrije zelfregulering, omdat bij de eerste vorm de wet de algemene
belangen van derden veilig kan stellen en corrigerend kan worden opgetreden.
1.3.1 De Nota Wetgeving voor de elektronische snelweg
Het door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid voorgestane beleid is
door het kabinet overgenomen in de in 1998 vastgestelde Nota Wetgeving voor de
elektronische snelweg (verder: de Nota), dat een overzicht bevat van de
belangrijkste gevolgen van de elektronische snelweg voor de wetgeving. 25 Met de
Nota wordt beoogd de vraagstukken die de opkomst van de informatiesamenleving
met zich meebrengt, in kaart te brengen en een standpunt te bepalen ten aanzien
van de rol van de wetgever in de elektronische samenleving. De overheid stelt zich
22 Van deterriorialisering is sprake wanneer actor, actie en gevolg van een handeling, die zich
doorgaans op dezelfde plaats bevonden, verspreid raken over verschillende landen en niet meer
eenduidig is vast te stellen binnen welk territoir de actor op een handeling kan worden aangesproken.
Met name kan hierbij gedacht worden aan interacties op internet.
23 WRR 1998, p. 73.
24 WRR 1998, p. 80.
25 Kamerstukken II 1997/98, 25 880, nrs. 1-2.
8

ZELFREGULERING
in de Nota drie hoofdtaken ten doel, die tevens de legitimatie vormen voor
overheidsoptreden: 26
- het waarborgen van een aantal fundamentele normen en waarden van de
democratische rechtsstaat in de elektronische omgeving; 27
- het faciliteren van het elektronisch maatschappelijk verkeer; 28
- het garanderen van de elementaire voorzieningen die nodig zijn voor het
maatschappelijk functioneren van burgers en bedrijven in een
informatiesamenleving.
In de Nota wordt uitgegaan van het standpunt dat hetgeen offline geldt ook online
moet gelden. Indien in de toekomst de elektronische snelweg zich ontwikkelt tot
een niveau waarop traditionele media geheel door nieuwe media worden
verdrongen, zal volgens het kabinet moeten worden overwogen of geheel nieuwe,
speciaal voor het elektronisch domein ontwikkelde normen en kaders nodig zijn.
1.3.2 Het zelfreguleringstoetsingskader uit de Nota
Het kabinet heeft in de Nota een toetsingskader geformuleerd, aan de hand waarvan
regelgeving die verband houdt met ontwikkelingen op het gebied van informatie- en
communicatietechnologie moet worden getoetst. In het kader van het onderhavige
onderzoek voert het te ver om het toetsingskader tot in de details uiteen te zetten,
zodat wordt volstaan met het standpunt ten aanzien van zelfregulering. 29
Zolang er geen verdringing van traditionele communicatie plaatsvindt en er sprake is
van technologische turbulentie 30 dient te worden onderzocht of er alternatieven
bestaan voor overheidsregulering. Vormen van zelfregulering moeten in dit verband
zoveel mogelijk worden gestimuleerd. Zelfregulering dient aan de volgende
voorwaarden te voldoen:
- de betreffende doelgroepen moeten voldoende georganiseerd zijn;
- er moet een gelijkwaardige behartiging plaatsvinden van de relevante
maatschappelijke belangen;
- er moet voldoende binding plaatsvinden van alle partijen;
- de handhaving van de afspraken moet voldoende verzekerd zijn.
26 Kamerstukken II 1997/98, 25 880, nrs. 1-2, p. 175-176.
27 Deze hoofdtaak wordt onderscheiden in de bescherming van grondrechten, het verzekeren van
rechtshandhaving en het bieden van rechtszekerheid.
28 Deze hoofdtaak omvat het bevorderen van marktwerking, het bevorderen van de betrouwbaarheid
van het elektronische verkeer, het wegnemen van belemmeringen in de bestaande juridische
infrastructuur en het stimuleren van ondersteunende voorzieningen, zoals Trusted Third Parties en
standaardisatie.
29 Zie Kamerstukken II 1997/98, 25 880, nrs. 1-2, p. 175-184 voor een uitgebreide beschrijving van
het toetsingskader en Kamerstukken II 1997/98, 25 880, nrs. 1-2, p. 185-187 voor het toetsingskader
zelf.
30 Onder technologische turbulentie wordt verstaan de ontwikkeling dat nieuwe
informatietechnieken en -producten elkaar in hoog tempo opvolgen of tot nieuwe media
convergeren.
9

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Deze door de overheid aan zelfregulering verbonden eisen vormen het normatieve
onderdeel van het eerder geschetste theoretische kader waaraan in hoofdstuk 5
zelfregulering op het gebied van domeinnaamuitgifte wordt getoetst.
Het vervullen van deze voorwaarden zal, gezien het internationale karakter van
internet, soms moeilijk te realiseren zijn. De overheid dient deze voorwaarden
derhalve te waarborgen en kan in dat kader onvoldoende vertegenwoordigde
belangen behartigen, 31 ondersteunende wetgeving opstellen, 32 dreigen met
wetgeving indien de zelfregulering niet aan de voorwaarden voldoet, toezicht
houden of meewerken aan de handhaving.
Het verdient opmerking dat onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds de
door de overheid gestelde voorwaarden waarmee wordt beoogd de zelfregulering
succesvol te laten verlopen en anderzijds de normatieve uitgangspunten waarvan bij
zelfregulering wordt uitgegaan, zoals de essentiële waarden, democratie, etc.
Indien fundamentele normen en waarden van de democratische rechtsstaat in het
geding zijn – zoals de bescherming van klassieke grondrechten van burgers en de
preventie en opsporing van ernstige inbreuken op de rechtsorde en de
staatsveiligheid – kan niet worden volstaan met zelfregulering en is
overheidsoptreden het enige aangewezen instrument. De eerste hoofdtaak van de
overheid kan dan ook niet worden overgelaten aan de private sector. De regering
merkt echter op dat zelfregulering hier echter wel een aanvullende rol kan spelen. Te
denken valt aan het Internet Meldpunt Kinderporno dat de opsporing van strafbare
feiten door de overheid kan ondersteunen. 33
De regering is van mening dat zelfregulering in veel gevallen een geschikt
instrument is om publieke belangen 34 te waarborgen. Bij de uitvoering van de
tweede (publieke) taak van de overheid verdient zelfregulering – ter invulling van
algemene wettelijke uitgangspunten – dan ook de voorkeur. Als mogelijke vormen
31 De overheid kan bijvoorbeeld betrokken zijn bij de onderhandelingen voorafgaand aan de
totstandkoming van zelfregulering. Als het belang van de consument onvoldoende wordt behartigd,
kan de overheid ervoor zorgen dat consumentenorganisaties bij de onderhandelingen worden
betrokken of kan zij zelf het belang van de consument verdedigen. Kamerstukken II 1998/99, 25 880,
nr. 3, p. 17.
32 Bijvoorbeeld het onder omstandigheden toekennen van bewijskracht aan overeenstemming die
door zelfregulering tot stand is gekomen of het neerleggen van zelfregulering in een
standaardregeling als bedoeld in art. 6:124 BW. Kamerstukken II 1997/98, 25 880, nrs. 1-2, p. 181.
33 Kamerstukken II 1998/99, 25 880, nr. 3, p. 11.
34 Het is in dit verband van belang een verduidelijking aan te brengen: maatschappelijke belangen
zijn belangen waarvan de behartiging voor de samenleving als geheel gewenst is en zijn tevens
publieke belangen als ze zonder betrokkenheid van de overheid onvoldoende worden behartigd. De
overheid moet hierbij de marktwerking en de aanwezigheid van concurrentie in aanmerking nemen.
Er wordt van uitgegaan dat publieke belangen bij privatisering als uitgangspunt dienen te fungeren.
Privatisering moet dan opgevat worden als “het overdragen van de operationele
verantwoordelijkheid voor het behartigen van publieke belangen aan private actoren, commerciële
bedrijven of non profit instellingen”. Toezicht en verantwoording zijn in alle gevallen noodzakelijk.
Ook kunnen binnen bepaalde organisaties waarden en normen die nauw aansluiten bij het in het
geding zijnde publieke belang versterkt worden. Dit wordt institutionele borging genoemd. Derksen
& Hoefnagel 2000, p. 437 en 439.
10

ZELFREGULERING
van zelfregulering noemt het kabinet: privaatrechtelijke afspraken tussen aanbieders
van diensten en producten en gebruikers – bijvoorbeeld standaardclausules in
gebruikerscontracten, algemene leveringsvoorwaarden, gebruikersprotocollen en
onderlinge vormen van certificering en normalisatie – en het treffen van
(internationale) arbitrageregelingen. 35
Geconcludeerd kan worden dat het uitgangspunt van de Nota enerzijds is dat
hetgeen offline geldt ook online moet gelden en anderzijds dat, wanneer het niet
gaat om fundamentele rechten, zelfregulering in beginsel de voorkeur verdient
boven overheidsregulering.
1.4 Standpunt Europese Gemeenschap
De Commissie geeft aan dat zij bij de bepaling van de strategie voor de Europese
interne markt voor de periode 2000-2004 zelfregulering zal bevorderen waar dat op
zijn plaats is en er op zal toezien dat hiermee op open en transparante wijze
resultaten worden geboekt. 36 Op Europees niveau wordt al langer het belang van
zelfregulering ingezien, maar vooralsnog is geen invulling gegeven aan het begrip.
Initiatieven van zelfregulering zijn onder andere ontwikkeld op het gebied van
reclame, ter bestrijding van kinderporno op internet, ter bescherming van
minderjarigen in verband met de ontwikkeling van digitale audiovisuele diensten en
ter bevordering van een veiliger gebruik van het internet door het bestrijden van
illegale en schadelijke inhoud op mondiale netwerken.
Uit de resultaten van de openbare raadpleging naar aanleiding van het Groenboek
Convergentie leidt de Raad af dat wordt aanbevolen de regelgeving voor
infrastructuur en de regelgeving voor inhoud te scheiden. De Raad gaat er in dat
verband van uit dat zelfregulering de bestaande regelgeving kan aanvullen en kan
bijdragen aan zowel het bevorderen van de ontwikkeling van open en
concurrerende markten als het waarborgen van doelstellingen van algemeen
belang. 37 Ook in het licht van de toekomstige ontwikkelingen van nieuwe
mediadiensten meent de Raad dat systemen van zelfregulering een nuttige aanvulling
kunnen vormen op regulering en mogelijk ook een bijdrage kunnen bieden aan de
totstandkoming van doelstellingen van algemeen belang. 38 De Raad wijst er in dit
verband op dat de belangen van met name consumenten in acht moeten worden
genomen.
35 Kamerstukken II 1998/99, 25 880, nrs. 1-2, p. 181.
36 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad - De strategie voor de
Europese interne markt, COM (99) 624 def., 24 november 1999.
37 Conclusies van de Raad van 27 september 1999 inzake de resultaten van de openbare raadpleging
over het convergentiegroenboek (in het bijzonder de aspecten in verband met de media en de
audiovisuele sector), PbEG 1999 C 283/1.
38 Conclusies van de Raad van 27 september 1999 inzake zelfregulering in het licht van de
ontwikkeling van nieuwe mediadiensten, PbEG 1999 C 283/3.
11

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Uit art. 16 van de Richtlijn inzake elektronische handel volgt dat de lidstaten en de
Commissie het opstellen van gedragscodes op het gebied van e-commerce moeten
stimuleren. 39 De gedragscodes hebben een vrijwillig karakter en de betrokken
partijen beslissen zelf of zij zich bij dergelijke codes aansluiten. Indien een
gedragscode invloed heeft op de belangen van consumenten, zouden
consumentenorganisaties bij het opstellen en uitvoeren van de gedragscode moeten
worden betrokken. Deze gedragscodes hebben betrekking op de diensten die over
internet worden aangeboden en betreffen derhalve de applicatiesfeer, de tweede laag
in onderstaand figuur.
Gebruikers- en informatiediensten met randapparatuur
Privé-communicatie
Openbare communicatie
Telediensten (telefonie, fax, internettoegang)
Netwerk- of dragerdiensten (kabels, zenders en centrales); routering en overdracht
Spectrum, telecommunicatieadressen en fysieke infrastructuur (aarde en ruimte)
Figuur 1.1 Diensten en infrastructuur 40
1.5 Standpunt Amerikaanse overheid
In het beleidsvoornemen ‘A Framework for Global Electronic Commerce’ van 1 juli
1997 kiest de Amerikaanse overheid voor een non-regulatoire, marktgeoriënteerde
benadering van de elektronische handel teneinde het ontstaan van een transparante
en voorspelbare juridische omgeving te bevorderen. 41 Aan deze benadering ligt een
aantal principes ten grondslag. Ten eerste moet de private sector het voortouw
nemen. De rol van de overheid moet beperkt blijven tot het stimuleren van
zelfregulering. Indien overheidsinterventie of intergouvernementele
overeenkomsten noodzakelijk zijn, moet de private sector zoveel mogelijk bij het
proces van beleidsvorming worden betrokken. Ten tweede moeten beperkingen
39 Richtlijn 2000/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2000 betreffende
bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de
elektronische handel, in de interne markt, PbEG 2000 L 178/1.
40 Bron: E.J. Dommering e.a. 1999a, p. 11.
41 W.J. Clinton & A. Gore, Jr., A Framework for Global Electronic Commerce, 1 juli 1997,
.
12

ZELFREGULERING
voor de elektronische handel zoveel mogelijk worden vermeden. Overheden dienen
zich te onthouden van het opleggen van nieuwe en onnodige regulering,
bureaucratische procedures of het heffen van belastingen op commerciële
handelingen die via internet verlopen. Ten derde moet – indien overheidsingrijpen
noodzakelijk blijkt te zijn, bijvoorbeeld ter bevordering van de concurrentie, ter
bescherming van intellectuele eigendomsrechten en privacy, of om adequate en
doelmatige mechanismen voor geschillenbeslechting vast te stellen – worden
gestreefd naar een minimalistische, consistente, voorspelbare en eenvoudige
juridische omgeving voor de elektronische handel, gebaseerd op een
gedecentraliseerd rechtsmodel. Ten vierde moeten overheden de unieke kwaliteiten
van internet erkennen. Overheden mogen er niet van uitgaan dat de bestaande
regelgevingskaders, zoals deze gelden voor telecommunicatie, radio en televisie,
zonder meer geschikt zijn voor toepassing op internet. Ten slotte moet de
elektronische handel over internet op een wereldwijde basis worden bevorderd. Aan
het juridische kader van de elektronische handel moeten beginselen ten grondslag
liggen die op internationaal niveau voorspelbare resultaten opleveren, ongeacht de
jurisdictie waartoe een partij behoort.
Op het eerste gezicht lijkt het er op dat geconditioneerde zelfregulering sindsdien als
uitgangspunt van het Amerikaanse beleid voor de elektronische snelweg geldt: de
private sector wordt enerzijds volledig vrij gelaten, maar anderzijds – slechts waar
dat nodig blijkt te zijn – ondersteund met behulp van minimalistische regels om de
elektronische handel op een wereldwijde basis te faciliteren. Ook de Nota stelt dat
zelfregulering in de Verenigde Staten inhoudt dat het betreffende onderwerp
volledig wordt overgelaten aan de markt en dat dit impliceert dat er geen of slechts
een absoluut minimum aan kaderwetgeving wordt opgesteld. 42 Dit is niet, dan wel
niet geheel juist. Uit het Framework volgt bijvoorbeeld dat de overheid particuliere
initiatieven op het gebied van domeinnamen ondersteunt. De praktijk wijst
vervolgens uit dat deze initiatieven niet altijd uitsluitend particulier zijn. 43
Bezien tegen de achtergrond van de betrokkenheid van maatschappelijke
organisaties bij regulering in de Verenigde Staten is dit niet vreemd. In het
traditionele Anglo-Amerikaanse recht wordt wel enig belang gehecht aan
maatschappelijke inbreng in de vorm van advies bij de totstandkoming van
regelgeving, maar wordt vrijwel geen belang gehecht aan zelfregulering door
42 Kamerstukken II 1997/98, 25 880, nrs. 1-2, p. 104.
43 Zie U.S. Department of Commerce, ‘Management of Internet Names and Addresses’, Docket
Number 980212036-8146-02, 6 mei 1998, . In dit beleidsstandpunt wordt uitvoering gegeven aan het
voorstel het technische beheer van het domain name system te privatiseren om concurrentie en
internationale participatie op dit gebied mogelijk te maken. Eerst stelt het Department of Commerce
vast dat “it should issue a general statement of policy, rather than define or impose a substantive
regulatory regime for the domain name system.” Verderop in het document valt echter te lezen dat
“The U.S. Government will seek international support to call upon the World Intellectual Property
Organization (WIPO) to initiate a balanced and transparent process (…) to (1) develop
recommendations for a uniform approach to resolving trademark/domain name disputes involving
cyberpiracy (…), (2) recommend a process for protecting famous trademarks in the generic top level
domains, and (3) evaluate the effects (…) of adding new gTLDs and related dispute resolution
procedures on trademark and intellectual property holders.”
13

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
organisaties. 44 Ter illustratie dient de totstandkoming van
telecommunicatieregelgeving en -beleid, dat de Federal Communications
Commission in overleg met de markt vaststelt, het zogenaamde ‘FCC Rulemaking
Process’. 45
In de Verenigde Staten is op het gebied van de uitgifte van domeinnamen recentelijk
een zelfreguleringsinitiatief ontplooid, de Internet Corporation for Assigned Names
and Numbers, dat in hoofdstuk 3 beschreven wordt en in hoofdstuk 5 geanalyseerd
wordt aan de hand van het in dit hoofdstuk bepaalde theoretische kader. In
Nederland geldt voor het toewijzen en registreren van domeinnamen eveneens een
stelsel van zelfregulering. De verantwoordelijke instantie is de Stichting Internet
Domeinregistratie Nederland, die gevormd wordt door vertegenwoordigers van
providers.
1.6 Afrondende beschouwingen
Zelfregulering ontstaat onder invloed van maatschappelijke en politieke
ontwikkelingen. De keuze voor zelfregulering berust veelal op de veronderstelling
dat in democratische maatschappijen een grotere morele autoriteit wordt gehecht
aan zelf opgelegde regels dan aan van hogerhand opgelegde wettelijke regels. De
staat als collectieve regelgever vervult de rol van beschermer van het publieke
belang. Zelfregulering berust op de gedachte dat de staat niet de enige instantie
hoeft te zijn die het publieke belang beschermt en daartoe regelgeving opstelt.
Zelfregulering kan als oplossing dienen voor de overgangsperiode waarin nog geen
overheidsregelgeving is opgesteld. Het komt nogal eens voor dat de wetgever in de
huidige snel veranderende elektronische omgeving niet kan garanderen op tijd
wetgeving opgesteld te hebben om eventuele problemen te ondervangen. 46 Het
vaststellen van zelfregulering is een relatief efficiënt en eenvoudig proces.
Zelfregulering heeft echter met dezelfde dematerialisering, internationalisering en
technologische turbulentie te kampen als overheidsregulering. Zo is het in een
dynamische markt waar voortdurend nieuwe marktpartijen tot toetreden, nauwelijks
mogelijk om een helder overzicht te vormen van de partijen die betrokken moeten
44 Zie Balkenende 1992, p. 225-241 voor een uiteenzetting van enkele algemene achtergronden van
het Amerikaanse rechtsbestel en de rol van maatschappelijke organisaties in de Amerikaanse
rechtspraktijk.
45 Zie FCC, Wireless Telecommunications Bureau, ‘The Federal Communications Commission
Rulemaking Process, laatstelijk herzien 1 oktober 1999,
. Het consulteren van de markt op het gebied
van telecommunicatiebeleid is ook in Nederland aan de orde van de dag, gezien het aanzienlijke
aantal consultatiedocumenten van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en OPTA dat de
afgelopen jaren is verschenen.
46 Gewezen wordt bijvoorbeeld op de vertraagde implementatie van Richtlijn 97/66/EG van het
Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende de verwerking van
persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de telecommunicatiesector,
PbEG 1998 L 24/1.
14

ZELFREGULERING
worden bij de zelfregulering. Bovendien is zelfregulering niet omgeven met dezelfde
waarborgen als overheidsregulering en is het vrijwel onvermijdelijk dat marktpartijen
tevens een commercieel belang nastreven. Het is evident dat commerciële belangen
kunnen botsen met algemene belangen. Dit brengt ons op een belangrijk punt van
zelfregulering: het waarborgen van algemene belangen. Deze mogen onder geen
enkele voorwaarde uit het oog worden verloren bij het nastreven van de eigen
belangen door de betrokkenen. Voor het slagen van zelfregulering is daarnaast
vertegenwoordiging van belang: alle betrokkenen dienen vertegenwoordigd te zijn in
het uiteindelijke resultaat van de zelfregulering. De overeengekomen regels zullen
recht moeten doen aan de gerechtvaardigde belangen van alle betrokkenen, dus
zowel aan de belangen van de gevestigde industrie en nieuwe marktpartijen als aan
die van de gebruikers. Niet uit het oog mag worden verloren dat aanbieders van
diensten en consumenten geen gelijkwaardige marktpartijen zijn. Ook de
handhaving bij zelfregulering verdient aandacht. Deze dient met waarborgen te zijn
omgeven. Deze waarborgen zijn met name terug te vinden in de juridische vorm
van de zelfregulering en de omvang van het aantal betrokkenen dat de regels
onderschrijft. Teneinde rechtszekerheid en rechtsbescherming te waarborgen, dient
effectieve zelfregulering derhalve te leiden tot het vaststellen en definiëren van voor
alle partijen kenbare rechten, plichten en beroepsmogelijkheden in geval er wordt
gehandeld in strijd met de overeengekomen regels.
Ten slotte moet ook het belang van de autonomie van de betrokkenen niet worden
onderschat voor een succesvol resultaat. Bij gebrek aan zelfstandigheid ontwikkelt
de zelfregulering zich tot een substituut van overheidsregulering. Zelfregulering
vereist dus terughoudendheid van de overheid. Een ex post beoordeling van de
resultaten verdient dan ook de voorkeur boven een ex ante benadering.
In de volgende hoofdstukken worden de International Telecommunication Union
en de Internet Corporation for Assigned Names and Numbers beschreven, die in
hoofdstuk 5 langs het in dit hoofdstuk vastgestelde toetsingskader worden gelegd.
15

2. De regulering van
telefoonnummers
In het volgende hoofdstuk wordt de ontwikkeling van de regulering van
domeinnamen uiteengezet en in dat licht de organisatie die verantwoordelijk is voor
het beheer van het internet, de Internet Corporation for Assigned Names and
Numbers (ICANN), beschreven. Zoals zal blijken, vervullen domeinnamen dezelfde
functie als nummers. Het is daarom interessant om – alvorens over te gaan tot het
behandelen van ICANN – na te gaan op welke wijze nummers zijn verdeeld door
de daarvoor verantwoordelijke instantie, de International Telecommunication Union
(ITU). Er zijn meerdere parallellen te trekken. Zowel bij telecommunicatie als bij
internet gaat het om internationale communicatiesystemen door middel waarvan
toegang kan worden verworven tot netwerken en diensten. Een ander punt van
overeenkomst is dat zowel de uitgifte van nummers door ITU als de uitgifte van
domeinnamen door ICANN een verdeelvraagstuk betreft. Bovendien hebben
private partijen bij beide organisaties een niet te onderschatten invloed. Het grootste
verschil tussen beide organisaties is dat ITU oorspronkelijk meer publiekrechtelijk
was georiënteerd en ICANN meer privaatrechtelijk is georiënteerd.
Op basis van dit hoofdstuk en het volgende hoofdstuk wordt in hoofdstuk 5
nagegaan of er ergens in beide trajecten een zelfde vertrekpunt is, en worden de
overeenkomsten en de verschillen tussen ITU en ICANN geanalyseerd, aan de hand
waarvan vervolgens de wenselijkheid van de door ICANN ingeslagen weg en
wellicht de toekomst van ICANN kan worden beoordeeld.
In dit hoofdstuk worden allereerst de geschiedenis, de doelstellingen en structuur
van de ITU uiteengezet. Vervolgens wordt ingegaan op de standaardisatiesector van
de ITU die zich met name bezighoudt met het vaststellen van standaarden en
nummering. Daarna komt de participatie van private partijen en daaraan gekoppeld
de ingezette hervorming van de ITU aan de orde. Nagegaan wordt vanaf welk
moment private partijen proberen door te dringen in de ITU en welk soort
zeggenschap zij claimen. Vervolgens wordt het door de ITU gevoerde
nummerbeleid uiteengezet. Ten slotte wordt de rol die ITU voor zichzelf ziet
weggelegd op het gebied van internet behandeld.
2.1 Geschiedenis
De periode voorafgaand aan de totstandkoming van de International Telegraph
Union wordt gekenmerkt door een groot aantal bilaterale en multilaterale
17

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
overeenkomsten en conventies dat de basis legde voor het wereldwijd koppelen van
telegrafienetwerken. 1 Een mijlpaal was de ondertekening van de International
Telegraph Convention 2 door twintig Europese staten op 17 mei 1865 in Parijs, 3
waarbij de International Telegraph Union werd opgericht en internationale
overeenstemming werd bereikt over de eigenschappen van apparatuur, het gebruik
van de Morsecode en onderlinge verrekening. Dit markeert het ontstaan van de
International Telecommunication Union zoals wij die tegenwoordig kennen. Aan
toetreding tot de Unie werden geen formele barrières opgeworpen; staten konden
zich bij de Unie aansluiten door de Franse overheid – die het initiatief had genomen
voor de conferentie en toezicht hield op het verloop ervan – van het voornemen op
de hoogte te stellen. 4 In de daaropvolgende jaren nam het aantal staten dat lid werd
van de Unie dan ook gestadig toe.
Opvallend is dat private partijen destijds al betrokken werden bij
telecommunicatieaangelegenheden. Na de inwerkingtreding van de Convention en
de aanvullende Regulations 5 in 1866 kwamen de partijen overeen de werking van de
Convention en de Regulations uit te breiden tot private telegrafiebedrijven. Bepaald
werd dat de bepalingen dienden te worden opgelegd aan alle private bedrijven die
op het grondgebied van de aangesloten partijen hun werkzaamheden uitoefenden en
dat met hen onderhandeld diende te worden over wederzijdse tariefsverlagingen. 6
Het werd voor private partijen vervolgens mogelijk toe te treden tot de Convention
en de Regulations. 7 Er gingen zelfs stemmen op om de private partijen een
adviserende rol te geven bij het opstellen van regelgeving, omdat veel telegraaflijnen,
met name kabels, in handen waren van private partijen. In 1872 werd besloten dat
private partijen vertegenwoordigd mochten zijn op de vergaderingen en dat zij het
recht kregen aan de discussies deel te nemen, maar dat zij geen stemrecht hadden. 8
De uitvinding van telefonie in 1867 en de snelle ontwikkeling daarvan leidde er toe
dat op de administratieve conferenties van Berlijn in 1885 en Londen in 1903 in
1 Zie voor een uitvoerige beschrijving Codding 1952, p. 13 e.v.
2 De Convention was een intergouvernementele overeenkomst die slechts kon worden gewijzigd
door de gevolmachtigden van de betrokken staten op periodieke plenipotentiaire
telegrafieconferenties. De Convention werd inhoudelijk aangevuld door Regulations die aanzienlijk
eenvoudiger herzien konden worden. De Regulations konden aangepast worden op administratieve
conferenties, waarvoor slechts deelname vereist was van de Administrations, de overheidsinstanties
of -diensten verantwoordelijk voor het verlenen van ontheffing van de verplichtingen in de
Convention en de Regulations. De Convention en de Regulations traden op 1 januari 1866 in
werking. Zie Codding 1952, p. 21-22.
3 Opmerkelijk is dat Groot-Brittannië niet werd uitgenodigd voor deze conferentie, vanwege het feit
dat de telegrafiediensten in Groot-Brittannië in handen waren van private bedrijven. Codding 1952,
p. 21. Om dezelfde reden namen de Verenigde Staten slechts als observer deel aan de vergaderingen
en zijn zij nooit lid geworden van de International Telegraph Union. Nationalisering of volledige
controle over de telegrafie was altijd een ongeschreven voorwaarde voor lidmaatschap van de Unie.
Groot-Brittannië werd dan ook pas in 1871 lid van de Unie, nadat de telegrafielijnen en -diensten
genationaliseerd waren en onderdeel werden van de British Post Office.
4 Codding 1991, p. 272.
5 Zie noot 2.
6 Art. 61 Paris Telegraph Convention (1865). Codding 1952, p. 22.
7 Art. 66 Vienna Telegraph Convention (1868). Codding 1952, p. 24; Tarjanne 1997, p. 45.
8 Codding 1952, p. 26.
18

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
totaal twintig bepalingen met betrekking tot telefonie aan de Regulations werden
toegevoegd. Op de administratieve conferentie van Parijs in 1924 werd het
International Consultative Committee on Long Distance Telephone
Communications (CCI 9 ) – vanaf 1934 gewijzigd in International Telephone
Consultative Committee (CCIF 10 ) – in de Unie geïntegreerd en een soortgelijke
International Telegraph Consultative Committee (CCIT 11 ) gecreëerd. De comités
hadden tot taak technische en operationele vraagstukken te onderzoeken en op basis
daarvan Recommendations te formuleren. Deze voor staten niet-bindende maar
door de Administrations 12 op grote schaal overgenomen aanbevelingen vormden de
grondslag voor het vaststellen van standaarden. 13 Beide comités stonden open voor
deelname van vertegenwoordigers van private bedrijven, recognized private
operating agencies (RPOA’s) genaamd, zodat de private sector rechtstreeks bij de
standaardisatieactiviteiten van de Unie werd betrokken. 14 De comités bleven tot de
conferentie van Atlantic City in 1947 (waarover hierna) vrijwel onafhankelijk van de
Unie opereren. In 1956 gingen het CCIT en het CCIF op in het International
Telephone and Telegraph Consultative Committee (CCITT 15 ).
De uitvinding van draadloze telegrafie heeft eveneens vergaande consequenties voor
telecommunicatie gehad. Begin twintigste eeuw probeerde Marconi een
monopoliepositie op het gebied van maritieme radiocommunicatie te verwerven.
Om dit te voorkomen, werd in 1906 in Berlijn de International Radiotelegraph
Convention ondertekend waarbij de International Radiotelegraph Union werd
opgericht. De bijbehorende Regulations zijn tegenwoordig bekend als de Radio
Regulations. De radio heeft zich zeer snel ontwikkeld. Rond de jaren twintig maakte
de technische vooruitgang radio-omroep en radiotelefonie mogelijk. Op de
conferentie in Washington in 1927 – waaraan naast meer dan 80 staten, 64 private
bedrijven en internationale organisaties zonder stemrecht deelnamen 16 – werd een
Frequency Allocation Table in de Regulations opgenomen, waarin
radiofrequentiebanden werden bestemd voor bepaalde radiodiensten. Daarnaast
9 Comité Consultatif International des Communications Téléphoniques à Grand Distance.
10 Comité Consultatif International Téléphonique.
11 Comité Consultatif International des Communications Télégraphique, later: Comité Consultatif
International Télégraphique.
12 Onder Administration wordt verstaan: “Any governmental department or service responsible for
discharging the obligations undertaken in the Constitution of the International Telecommunication
Union, in the Convention of the International Telecommunication Union and in the Administrative
Regulations” (1002 Annex). In Nederland vervult het Directoraat-Generaal Telecommunicatie en
Post van het ministerie van Verkeer en Waterstaat de rol van Administration.
13 In de literatuur wordt wel aangenomen dat ondanks de niet-bindende status van
Recommendations, zij als geldend recht worden beschouwd zodra zij op een administratieve
conferentie worden aangenomen en deel uitmaken van de International Telecommunication
Regulations (waarover hierna). Allison 1993, p. 517.
14 Codding 1991, p. 273.
15 Comité Consultatif International des Télégraphique et Téléphonique.
16 Codding 1952, p. 116-117.
19

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
werd het International Radio Consultative Committee (CCIR 17 ) ingesteld, dat uit
experts van Administrations en RPOA’s bestond. 18
Op de conferentie van Madrid in 1932 werd unaniem 19 besloten de International
Telegraph Convention van 1865 en de International Radiotelegraph Convention van
1906 samen te voegen tot de International Telecommunication Convention. Ook
werden Telephone Regulations vastgesteld, die met de Telegraph Regulations en
Radio Regulations als bijlagen aan de Convention werden toegevoegd. Daar de
unies aparte entiteiten vormden, werd een samengaan bereikt door het kiezen van
één voorzitter. 20 De afgevaardigden van de staten en de vertegenwoordigers van
telegrafie-, telefonie- en radiobedrijven mochten deelnemen aan alle discussies op de
conferenties. Vertegenwoordigers van internationale organisaties mochten slechts
deelnemen als ze daartoe waren gemachtigd door het Plenary Assembly. Andere
groepen konden als observer aanwezig zijn, maar mochten niet deelnemen aan de
discussies. 21
Met betrekking tot vertegenwoordiging werd besloten dat deelname in
plenipotentiaire conferenties openstond voor afgevaardigden van staten,
‘telecommunication operating services of the United Nations’ en permanente
organen van de ITU in een adviserende hoedanigheid en, op uitnodiging, voor
observers van staten die niet lid waren van de ITU. Op de conferentie werd een
nieuwe bepaling in het leven geroepen die de deelname van private operating
companies aan administratieve conferenties in een adviserende hoedanigheid
mogelijk maakte. 22 De administratieve conferenties stonden in het vervolg derhalve
open voor afgevaardigden van staten, vertegenwoordigers van recognized private
operating agencies, ‘telecommunication operating services of the United Nations’ in
een adviserende hoedanigheid en, met goedvinden van een meerderheid van de
ITU, observers van internationale organisaties. 23
In 1934 werd de naam van de Unie veranderd in de International
Telecommunication Union (ITU) om aan te geven dat de bevoegdheden betrekking
hadden op alle vormen van telecommunicatie, telegrafie, telefonie en
17 Comité Consultatif International des Radiocommunications of Comité Consultatif International
Techniques des Communications Radioélectriques.
18 Verzet kwam van de VS die aanvoerde dat de instelling van een dergelijk orgaan de ontwikkeling
van radio zou belemmeren door het vaststellen van te starre standaarden. Codding 1991, p. 275.
19 Met als enige uitzondering de Verenigde Staten.
20 Codding 1991, p. 275.
21 Codding 1952, p. 132.
22 Art. 18 lid 4 Convention (1932). Codding 1952, p. 142.
23 Codding 1952, p. 284. De VS stelde voor dat private operating agencies geen individuele
vertegenwoordigingsrechten zouden krijgen, maar slechts deel zouden uitmaken van de
afgevaardigden van de staten. In antwoord hierop werd de term ‘afgevaardigde’ uitgebreid tot private
operating agencies en werd in dit verband bepaald dat private operating agencies geen voorstellen
zouden kunnen indienen zonder medeondertekening door de afgevaardigde van de betreffende staat.
Onder delegate wordt verstaan: “A person sent by the government of a Member of the Union to a
Plenipotentiary Conference, or a person representing a government or an administration of a
Member of the Union at a conference or at a meeting of the Union” (Annex 1006). Members zijn
vrij in de samenstelling van hun delegation (1005 Annex).
20

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
radiocommunicatie. Als ‘contracting governments’ werden aangemerkt de staten die
de Convention en ten minste een van de Regulations hadden ondertekend en
bekrachtigd. 24
Er heeft zich een verschuiving van het internationaal gereguleerde systeem naar een
systeem van vertegenwoordiging voorgedaan. In het onderstaande model is de
verhouding tussen de betrokken partijen sterk vereenvoudigd weergegeven:
ITU
Staat
(Recognized)
private
operating
companies
Figuur 2.1 Verhouding binnen ITU
Naar aanleiding van de drie conferenties in 1947 in Atlantic City deed zich een
aantal ingrijpende veranderingen voor. De ITU werd tot een gespecialiseerde agency
van de Verenigde Naties verklaard en besloten werd het hoofdkwartier in Geneve te
vestigen. 25 Op de conferenties werden voor het eerst de doelstellingen en structuur
in de Convention vastgelegd (waarover hierna), werd met betrekking tot het
stemrecht bepaald dat een staat één stem heeft en werd bepaald dat het
lidmaatschap van de Unie slechts openstond voor volledig soevereine staten. 26
De meest controversiële kwestie op de conferenties was het spectrumbeheer. Er
werden bepalingen aangenomen ten aanzien van de vaststelling van het recht van
lidstaten op gedeelten van het schaars wordende radiospectrum. 27 De periode 1948-
1951 wordt dan ook gekenmerkt door het naar zich toetrekken van de coördinatie
van de bevoegdheden op het gebied van het spectrum door de ITU. 28 Staten kregen
een recht op internationale bescherming tegen harmful interference 29 en de daarmee
24 Codding 1952, p. 208. De Verenigde Staten weigerden in eerste instantie lid te worden van de ITU
omdat de telegrafie- en telefoniediensten in handen waren van private bedrijven, in tegenstelling tot
de andere staten, waar sprake was van staatsmonopolies. Naar aanleiding van het door de VS geuite
bezwaar werd bepaald dat het mogelijk was lid te worden van de ITU door slechts de Radio
Regulations aan te nemen. Nadat de Sovjet-Unie hiertegen bezwaar maakte, werd besloten dat een
staat slechts een van de drie Regulations hoefde aan te nemen. Zie Codding 1952, p. 137-139.
25 Sinds 1868 was het hoofdkwartier van de organisatie gevestigd in Bern.
26 Zie Codding 1952, p. 269-297.
27 Allison 1993, p. 502.
28 Leive 1970, p. 65-66.
29 “Interference which endangers the functioning of a radionavigation service or of other safety
services or seriously degrades, obstructs or repeatedly interrupts a radiocommunication service
operating in accordance with the Radio Regulations” (1003 Annex).
21

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
corresponderende plicht zich overeenkomstig de Convention en de Regulations te
gedragen. In dit kader werd de International Frequency Registration Board
opgericht, die in eerste instantie de verantwoordelijkheid kreeg de Master Frequency
List – de registratie van frequentiegebruik – bij te houden, maar waarvan de
voornaamste taak uiteindelijk het beheer van het spectrum werd. 30 Private bedrijven
werden betrokken bij de vergaderingen van het CCIR. 31
Doordat eind jaren vijftig als gevolg van het aanleggen van de eerste transatlantische
zeekabel intercontinentaal telefoonverkeer mogelijk werd, ontstond in de jaren
zestig de behoefte om op internationaal niveau over uiteenlopende kwesties op het
gebied van telefonie overeenstemming te bereiken. Vanaf die periode begon ITU
zich derhalve bezig te houden met nummering (waarover hierna). Een andere
ontwikkeling in deze periode vormde het groeiende aantal ontwikkelingslanden dat
toetrad tot de ITU. 32 Er werd ingezien dat de ontwikkeling van telecommunicatie
ook in de tot dan toe achtergebleven ontwikkelingslanden moest worden bevorderd.
Naast standaardisatie werd het verlenen van technische assistentie aan
ontwikkelingslanden dan ook een van de voornaamste doelstellingen. Vanaf 1965
lag de nadruk van het door ITU gevoerde beleid op de verdeling van
radiofrequenties ten behoeve van satellietcommunicatie. 33 Een andere ontwikkeling
was de snelle opkomst van telecommunicatietechnologie en de convergentie met
computers, hetgeen leidde tot een intensievere samenwerking met andere
internationale en regionale standaardisatieorganisaties zoals de International
Organization for Standardization en de European Telecommunications Standards
Institute.
In de jaren negentig wordt de telecommunicatieomgeving gekenmerkt door een
groot aantal ontwikkelingen. Zo is er sprake van snelle technologische
veranderingen, kortere innovatiecycli, convergentie van telecommunicatie, omroep,
computer- en informatietechnologie en een explosieve groei van wereldwijde
informatieoverdracht met name via het internet. Als gevolg van liberalisering en
privatisering op de telecommunicatiemarkt is het aantal netwerkaanbieders en
service providers en de onderlinge concurrentie toegenomen en heeft zich een
sterkere groei van nieuwe producten en diensten voorgedaan. Naar aanleiding van
deze ontwikkelingen stond het afgelopen decennium in het teken van modernisering
en hervorming van de ITU. Op grond van een rapport van het High Level
Committee die in het kader van de hervorming was ingesteld, werd de structuur
ingrijpend gewijzigd, werd een Constitution vastgesteld – waarin de permanente
bepalingen van de Convention werden neergelegd – en begon met name de
participatie van private partijen binnen adviserende organen van de ITU een
prominente plaats in te nemen (waarover hierna).
30 In 1993 is de International Frequency Registration Board opgegaan in de huidige Radio
Regulations Board.
31 Codding 1952, p. 390-391.
32 Het aantal ontwikkelingslanden vormde al snel tweederde van het totaal aantal landen dat lid was
van de ITU. Allison 1993, p. 503.
33 Codding 1991, p. 281-282.
22

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
2.2 Doelstellingen, taken en instrumenten ITU
De doelstellingen van de ITU zijn neergelegd in art. 1 lid 1 van de Constitution. 34
De belangrijkste zijn:
- het onderhouden van internationale samenwerking tussen de Member States ten
behoeve van het rationele gebruik van telecommunicatie;
- het bevorderen en vergroten van de deelname van entiteiten en organisaties in
de activiteiten van de Unie en het stimuleren van samenwerking en partnership
tussen de betreffende organisaties en de Member States;
- het stimuleren van de ontwikkeling van technische faciliteiten;
- het bevorderen van het wereldwijd uitbreiden van de voordelen van
telecommunicatie;
- het harmoniseren van de gedragingen van Member States en het bevorderen van
samenwerking tussen de Member States en Sector Members op het gebied van
telecommunicatie;
- het op internationaal niveau bevorderen van een bredere benadering van
telecommunicatievraagstukken door samenwerking met andere wereldwijde
non- en intergouvernementele organisaties die zich bezighouden met
telecommunicatie.
Teneinde deze doelstellingen te bereiken, heeft de ITU onder meer de in art. 1 lid 2
van de Constitution geformuleerde taken:
- het bewerkstelligen van toewijzing van frequentiebanden aan diensten, het
toewijzen van radiofrequenties aan landen of gebieden en de registratie daarvan
teneinde harmful interference tussen radiostations van verschillende landen te
voorkomen;
- het coördineren van pogingen om harmful interference te voorkomen tussen
radiostations van verschillende landen en het verbeteren van het
spectrumgebruik voor radiocommunicatiediensten;
- het tot stand brengen van wereldwijde standaardisatie;
- het bevorderen van samenwerking tussen de Member States en de Sector
Members teneinde zo laag mogelijke tarieven vast te stellen bij een efficiënte
dienstverlening;
- het uitvoeren van studies, het opstellen van regelgeving, het aannemen van
resoluties en het formuleren van aanbevelingen op het gebied van
telecommunicatie;
- het bevorderen van deelname van betrokken entiteiten in de activiteiten van de
Unie en van samenwerking met regionale en andere organisaties voor het
vervullen van de doelstellingen van de Unie.
Op de conferentie in Kyoto in 1994 werd een strategic plan gepresenteerd, waarin
de volgende doelstelling voor de periode 1995-1999 als uitgangspunt werd
genomen: “to establish the Union as the international focal point for all matters
34 Final Acts of the Plenipotentiary Conference (Minneapolis, 1998), Instrument amending the
Constitution of the International Telecommunication Union (Geneva, 1992) as amended by the
Plenipotentiary Conference (Kyoto, 1994).
23

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
relating to telecommunications in the global information economy and society”. 35
Op de conferentie in Minneapolis in 1998 bleek dat de doelstelling echter niet
volledig was vervuld. 36 Er werd een nieuw strategic plan gepresenteerd voor de
periode 1999-2003, waarin een aantal doestellingen van de ITU is aangescherpt. De
voornaamste doelstellingen van het huidige strategic plan zijn:
- het versterken van de multilaterale fundamenten van internationale
telecommunicatie;
- het bevorderen van wereldwijde connectiviteit aan de Global Information
Infrastructure en wereldwijde participatie in de Global Information Society;
- het coördineren van internationale initiatieven op het gebied van het beheer van
schaarse telecommunicatiebronnen;
- het verbeteren van de efficiëntie en effectiviteit van de structuur en activiteiten
van de ITU.
De instrumenten van de ITU zijn achtereenvolgens de Constitution, de Convention
en de Administrative Regulations. 37 De Constitution is het belangrijkste instrument
van de ITU en wordt aangevuld door de Convention. Beide worden aangevuld door
de Administrative Regulations, die bestaan uit de International Telecommunication
Regulations en de Radio Regulations.
De regelgeving geformuleerd in de instrumenten van de ITU is bindend voor alle
Member States. 38 De Member States dienen te waarborgen dat de bepalingen van de
instrumenten worden nageleefd door alle ‘telecommunication offices and stations’
die zij in het leven hebben geroepen of exploiteren, die internationale
telecommunicatiediensten aanbieden of die ‘harmful interference’ met radiodiensten
van andere landen kunnen veroorzaken. 39 Daarnaast dienen de Member States de
noodzakelijke maatregelen te nemen om de inachtneming van de bepalingen te
bewerkstelligen door de operating agencies 40 waaraan de staat toestemming heeft
verleend om telecommunicatie aan te bieden, die internationale diensten aanbieden
of harmful interference met radiodiensten van andere landen kunnen veroorzaken. 41
35 Deze doelstelling zou bereikt moeten worden door middel van de volgende strategieën: 1) to
strengthen the foundations of the Union – by enhancing the participation of Sector Members and
increasing synergy between the activities of the Sectors; 2) to broaden the Union’s activities – by
creating the world telecommunication policy forum and using ITU resources and information
systems more effectively; 3) to increase the Union’s leverage in international affairs – by establishing
strategic alliances with other concerned international and regional organizations, and communicating
more effectively with the public.
36 Zie Resolution 71 (Minneapolis 1998), Strategic Plan for the Union 1999-2003, p. 4.
37 Art. 4 Constitution.
38 Art. 4 lid 3 Constitution.
39 Art. 6 lid 1 Constitution.
40 Onder operating agency wordt verstaan: “Any individual, company, corporation or governmental
agency which operates a telecommunication installation intended for an international
telecommunication service or capable of causing harmful interference with such a service” (1007
Annex).
41 Art. 6 lid 2 Constitution.
24

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
Aangezien de instrumenten van de ITU geen rechtstreekse werking hebben, 42 maar
wel bepalingen bevatten die specifiek gericht zijn op aanbieders van openbare
telecommunicatienetwerken of gebruikers van frequentieruimte, 43 bepaalt art. 18.4
van de Telecommunicatiewet dat de aanbieder van een openbaar
telecommunicatienetwerk over wiens netwerk internationaal openbaar
telecommunicatieverkeer wordt verzorgd, en degene die een vergunning heeft voor
het gebruik van frequentieruimte dat harmful interference kan veroorzaken in de
radiodiensten van andere landen, de verplichtingen uit het verdrag moeten naleven.
Met het oog op de handhaving dienen Member States elkaar op de hoogte te stellen
van en, waar nodig, elkaar te assisteren bij overtreding van de Constitution, de
Convention en de Administrative Regulations. 44
Member States kunnen geschillen met betrekking tot de interpretatie of toepassing
van de bepalingen van de Constitution, de Convention of de Administrative
Regulations beslechten door middel van onderhandelingen, via diplomatieke weg,
volgens de procedures voor geschillenbeslechting die in bilaterale of multilaterale
verdragen tussen de betreffende staten zijn vastgesteld of volgens een andere door
beide overeengekomen methode. 45 Als geen van deze methoden is aangenomen,
staat het een Member State vrij een arbitrageprocedure te starten volgens de
procedure als bepaald in de Convention. Het ‘Optional Protocol on the Compulsory
Settlement of Disputes Relating to this Constitution, to the Convention, and to the
Administrative Regulations’ is toepasselijk indien Member States partij zijn bij dat
protocol.
De arbitrageprocedure verloopt als volgt. 46 De partij die de procedure in gang wil
zetten, brengt de andere partij daarvan op de hoogte. De partijen besluiten bij
overeenkomst of de arbitrage wordt uitgevoerd door individuen, Administrations of
overheden. Binnen drie maanden na ontvangst van de notificatie van arbitrage
dienen de betrokken partijen beiden een arbiter aan te wijzen. Deze arbiters wijzen
gezamenlijk een derde arbiter aan. Het staat de arbiter vrij te bepalen welke rules of
procedure van toepassing zullen zijn. De uitspraak van de arbiter is bindend en
wordt met goedvinden van de partijen bekendgemaakt aan de Secretary-General
voor toekomstige referentiedoeleinden.
In de praktijk zijn deze procedures nooit toegepast omdat geen van de Member
States ooit een beroep op de hier geschetste procedures heeft gedaan. In geval van
een geschil tussen staten vindt in de praktijk meestal ‘friendly settlement’ plaats.
42 Kamerstukken II 1996/97, 25 533, nr. 3, p. 136. Zie ook Dommering e.a. 1999a, p. 226: de Hoge
Raad heeft daadwerkelijk vastgesteld dat art. 22 Convention 1973 en art. 23 Radio Regulations 1979
geen rechtstreekse werking hebben. HR 22 februari 1985, AA 1985/9, p. 474-475.
43 Zoals hoofdstuk V van de Convention (Various Provisions Related to the Operation of
Telecommunication Services) en de Radio Regulations.
44 Art. 39 Constitution.
45 Art. 56 lid 1 Constitution. De dispute resolution bepalingen zeggen niets over regeling op
nationaal niveau.
46 Art. 41 Convention.
25

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
2.3 Structuur ITU
Zoals uit de voorgaande paragrafen blijkt, heeft de ITU sinds haar totstandkoming
steeds meer taken op zich genomen. Als gevolg daarvan is de structuur van de ITU
sinds het ontstaan ettelijke malen gewijzigd. Op een zogenaamde additionele
conferentie in Geneve in 1992 werd de aanzet gegeven tot een ingrijpende wijziging
van de organisatorische structuur, als gevolg waarvan in 1993 drie gespecialiseerde
sectoren werden ingesteld op het gebied van radiocommunicatie, standaardisatie en
ontwikkeling. Daarnaast is de participatie van private partijen binnen de structuur
van de ITU de afgelopen jaren steeds belangrijker geworden.
De ITU is tegenwoordig opgebouwd uit de volgende zeven onderdelen die in de
onderstaande figuur sterk vereenvoudigd worden weergegeven: de Plenipotentiary
Conference, de Council, World Conferences on International Telecommunications,
de Radiocommunication Sector, de Telecommunication Standardization Sector en
de Telecommunication Development Sector en het General Secretariat. 47
Figuur 2.2 Structuur ITU
De Plenipotentiary Conference is het hoogste orgaan van de ITU en bestaat uit
delegaties die de Member States vertegenwoordigen. 48 De conferentie komt elke vier
jaar bijeen. Op grond van door Member States geformuleerde voorstellen stelt de
Plenipotentiary Conference het algemene beleid vast.
De Council is samengesteld uit Member States die door de Plenipotentiary
Conference worden gekozen. 49 In het interval tussen Plenipotentiary Conferences,
treedt de Council namens de Plenipotentiary Conference als besturend orgaan van
47 Art. 7 Constitution.
48 Art. 8 lid 1 Constitution. Member States werden tot 1998 aangeduid als Members.
49 Art. 10 lid 1 Constitution.
26

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
de Unie op, binnen de door de Plenipotentiary Conference gestelde grenzen van
bevoegdheid. De Council is verantwoordelijk voor de implementatie van de
bepalingen van de Constitution, de Convention, de Administrative Regulations en
de besluiten van de Plenipotentiary Conference, en ziet er op toe dat het beleid en
de strategie van de Unie beantwoordt aan de snelle ontwikkelingen die zich op het
gebied van telecommunicatie voordoen.
World Conferences on International Telecommunications komen samen indien en
wanneer de Plenipotentiary Conference dat noodzakelijk acht. Zij wijzigen en
herzien de International Telecommunication Regulations, 50 waarin een raamwerk
van beginselen en bepalingen is vastgesteld dat geldt voor Administrations en
operating agencies voor zover zij internationale telecommunicatiefaciliteiten en -
diensten aanbieden en exploiteren.
Het General Secretariat wordt bestuurd door een Secretary-General, die wordt
bijgestaan door een Deputy Secretary-General. 51 De Secretary-General bereidt het
strategische beleid van de ITU voor en coördineert de activiteiten. De Secretary-
General is verantwoording verschuldigd aan de Council voor de administratieve en
financiële aspecten van de activiteiten. De Secretary-General vertegenwoordigt de
ITU in rechte.
Op 1 maart 1993 zijn drie sectoren ingesteld: de Radiocommunication Sector, de
Telecommunication Standardization Sector en de Telecommunication Development
Sector. Omwille van beperking wordt in dit onderzoek slechts nader ingegaan op de
Standardization Sector. 52
De Telecommunication Standardization Sector (ITU-T) is gecreëerd ter vervanging
van het International Telephone and Telegraph Consultative Committee. De ITU-T
houdt zich bezig met de doelstellingen die verband houden met de standaardisatie
van telecommunicatie, bestudeert in dit verband technische en
tariferingvraagstukken en neemt Recommendations aan met het oog op wereldwijde
standaardisatie op het gebied van telecommunicatie. 53 Recommendations zijn nietbindende
standaarden die op basis van consensus worden vastgesteld in
Telecommunication Standardization Study Groups. Momenteel zijn er meer dan
2600 ITU-T Recommendations van kracht. 54 Hoewel de Recommendations een
niet-bindend karakter hebben, handelen partijen veelal in overeenstemming daarmee
aangezien deze de interconnectie en interconnectiviteit van netwerken en diensten
50 Art. 25 lid 1 Constitution.
51 Art. 11 lid 1 Constitution.
52 De Radiocommunication Sector (ITU-R) is in het leven geroepen ter vervanging van zowel de
International Radio Consultative Committee als de International Frequency Registration Board. De
taken van ITU-R zijn omschreven in art. 12 lid 1 Constitution. ITU-R waarborgt het rationele,
billijke, efficiënte en economische gebruik van het spectrum voor radiocommunicatiediensten, voert
studies uit op het gebied van radiocommunicatie en neemt Recommendations aan. De
Telecommunication Development Sector (ITU-D) heeft krachtens art. 21 lid 2 Constitution als
voornaamste taak het ontwikkelen van telecommunicatie in ontwikkelingslanden.
53 Art. 17 lid 1 Constitution.
54 Stand van zaken op 1 januari 2001.
27

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
garanderen en het mogelijk maken telecommunicatiediensten op wereldwijde schaal
aan te bieden. De ITU-T opereert door middel van: 55
- world telecommunication standardization assemblies (WTSA’s), die het
algemene beleid van de ITU-T vaststellen, Study Groups in het leven roepen en
de door de Study Groups opgestelde ontwerp-Recommendations goedkeuren,
wijzigen of afkeuren;
- telecommunication standardization study groups, die op basis van studies
ontwerp-Recommendations vaststellen. De Study Groups bestaan uit experts
afkomstig uit onder andere de Administrations en private
telecommunicatieondernemingen;
- de Telecommunication Standardization Advisory Group (TSAG), die onder
meer de Study Groups voorziet van richtlijnen en de Director van het
Telecommunication Standardization Bureau (TSB) adviseert. De TSAG staat
open voor vertegenwoordigers van zowel Member States als Sector Members;
- het Telecommunication Standardization Bureau, dat de administratieve taken
van de sector voor zijn rekening neemt, zorgdraagt voor de implementatie van
de relevante bepalingen van de International Telecommunication Regulations
en de besluiten van de Conferences en de nodige ondersteuning verleent aan de
TSAG.
Zoals inmiddels steeds duidelijker wordt, is de participatie van private bedrijven
binnen de structuur van de ITU de afgelopen jaren steeds belangrijker geworden.
Private ondernemingen hebben geen stem in het besluitvormingsproces, maar
worden in de Advisory Groups geconsulteerd. De participatie van private partijen is
het grootst binnen het standaardisatieoverleg.
De complexiteit van de structuur van de ITU is het resultaat van een aantal
factoren. Allereerst komt de geschiedenis van telecommunicatie, en de daarmee
verband houdende technologische ontwikkelingen waaraan de ITU zich heeft
moeten aanpassen, tot uiting in de zich steeds veranderende structuur. Daarnaast
heeft de ITU zich – gezien het enorme aantal Recommendations op uiteenlopende
gebieden – in de loop der jaren geleidelijk steeds meer zeggenschap over bepaalde
beleidsterreinen, zoals telefonie, publieke omroep en satellieten, toegemeten.
In de volgende onderdelen worden de ITU-T en de participatie van private partijen
nader belicht.
2.3.1 Standardization Sector
Telecommunicatiemarkten worden gekenmerkt door een technisch complexe
infrastructuur. Standaardisatie is van groot belang, met name op het gebied van
technische koppelvlakken. De voornaamste taak van de Standardization Sector
(ITU-T) omvat, zoals de naam al aangeeft, de wereldwijde standaardisatie van
telecommunicatie.
55 Art. 17 lid 2 Constitution.
28

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
De ITU-T heeft als leden de Administrations van de Member States en entiteiten of
organisaties die gemachtigd zijn op grond van de bepalingen in de Convention, de
zogenoemde Sector Members. 56 Sector Members zijn onder te verdelen in zes
categorieën: recognized operating agencies, 57 wetenschappelijke instellingen en
industriële organisaties, overige organisaties die zich bezighouden met
telecommunicatieaangelegenheden, regionale en andere internationale organisaties,
regionale telecommunicatieorganisaties en intergouvernementele organisaties die
zich bezighouden met satellietsystemen. De participatie van private partijen is sinds
1995 met bijna 40% toegenomen (waarover hierna).
In het strategic plan van 1998 voor de periode 1999-2003 zijn de prioriteiten van de
ITU-T nader gespecificeerd. Met het oog op de zich snel veranderende
telecommunicatieomgeving dient ITU-T allereerst zijn voorrangspositie op het
gebied van internationale standaardisatie te versterken door in een hoger tempo
marktgeoriënteerde standaarden te ontwikkelen die beantwoorden aan de
technologische ontwikkelingen. 58 Als voorbeelden worden genoemd standaarden die
zowel betrekking hebben op IP-gerelateerde aspecten als op de interoperabiliteit en
convergentie van internet met bestaande netwerkinfrastructuren en standaarden die
betrekking hebben op de verdere ontwikkeling van netwerkinfrastructuren,
bijvoorbeeld op het gebied van netwerktoegang, signalling, interfaces en veiligheid.
Daarnaast dient de participatie van Sector Members in het standaardisatieproces
versterkt te worden en dient hun betrokkenheid in het decision making proces te
worden vergroot. De ITU-T dient bovendien het voortouw te nemen in het
bevorderen van samenwerking tussen internationale en regionale
standaardisatieorganisaties, fora en consortia teneinde een overlapping van
standaardisatieactiviteiten te voorkomen. Gedoeld wordt op organisaties als de
56 Dit geldt eveneens voor de overige sectoren. Tot 1998 werden Sector Members aangeduid als
members.
57 Onder recognized private operating agency wordt verstaan: “Any operating agency (…) which
operates a public correspondence or broadcasting service and upon which the obligations provided
for in Article 6 of this Constitution are imposed by the Member State in whose territory the head
office of the agency is situated, or by the Member State which has authorized this operating agency
to establish and operate a telecommunication service on its territory” (1008 Annex). Uit art. 18.5 Tw
volgt dat slechts een onderneming die een eigen netwerk heeft waarmee internationaal
telecommunicatieverkeer wordt verzorgd of de onderneming die telecommunicatieverkeer verzorgt
met gebruikmaking van radiozendapparaten en wiens uitzendingen schadelijke storingen kunnen
veroorzaken in radiodiensten van andere landen, in aanmerking komen voor de status van erkende
onderneming.
58 Voor 1988 moesten CCITT Recommendations worden goedgekeurd door de CCITT
Plenipotentiary Assembly, die eens in de vier jaar plaatsvond. De termijn voor de
goedkeuringsprocedure werd achtereenvolgens teruggebracht tot twee jaar (1989-1993), achttien
maanden (1993-1996) en negen maanden (1997-2000). Om het hervormingsproces binnen de ITU-T
te versnellen hebben Europese bedrijven in 1997 via de European Public Telecommunications
Network Operators Association (ETNO) gedreigd zich terug te trekken uit het standaardisatieproces
van de ITU. Het proces zou te langzaam zijn vanwege de grote invloed die staten op dit gebied
hebben. ETNO vreest dat wanneer de ITU niet tot hervorming overgaat de positie van meer
industriegerichte Amerikaanse standaardisatieorganisaties wordt versterkt. Al eerder heeft ETNO
geconstateerd dat er binnen de ITU sprake is van het instandhouden van de status quo en dat het
standaardisatieproces van ITU-T te veel tijd in beslag neemt. Zie ETNO, Reflection Document 66
on ITU-R Strategic Objectives and Priorities, in Relation to Overall ITU Strategy, Structure,
Working Methods and Allocation of Work, september 1997.
29

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Internet Engineering Task Force (IETF), de International Organization for
Standardization (ISO) en de European Telecommunications Standards Institute
(ETSI).
2.3.1.1 Samenwerking
Met het oog op de samenwerking met andere standaardisatieorganisaties heeft de
Telecommunication Standardization Advisory Group (TSAG) vanaf 1996 een aantal
Recommendations aangenomen dat de voorgenomen samenwerking moet
vergemakkelijken. De Recommendations regelen onder andere het
communicatieproces en het uitwisselen van informatie tussen de organisaties. 59 In
juni 2000 zijn ITU en ETSI – Sector Member in zowel ITU-T als ITU-R – een
Memorandum of Understanding overeengekomen dat de basis legt voor
samenwerking en onderlinge uitwisseling van informatie op het gebied van de
ontwikkeling van standaarden. 60
De samenwerking in de afgelopen jaren met de IETF is minder soepel verlopen.
Zoals de ITU de belangrijkste standaardisatieorganisatie is op
telecommunicatiegebied, is de IETF dat op het gebied van internet. De IETF is een
in 1986 door de Internet Architecture Board – een technisch adviesorgaan van de
Internet Society, de in 1992 in het leven geroepen internationale organisatie voor
wereldwijde samenwerking en coördinatie op het gebied van internet – opgerichte
open internationale internetgemeenschap die zich voornamelijk bezighoudt met de
standaardisatie en de ontwikkeling van de internetarchitectuur. 61 De IETF kent geen
lidmaatschap, maar staat open voor een ieder. De technische werkzaamheden
worden uitgevoerd in working groups.
Er is gedurende de jaren negentig sprake geweest van grote rivaliteit tussen de ITU-
T en de IETF. 62 Zo hebben sommigen binnen de IETF zich minachtend uitgelaten
over de door de ITU-T ontwikkelde standaarden 63 en heeft de ITU lange tijd
geweigerd IETF-standaarden te erkennen omdat de IETF geen door overheden
erkend standaardisatieorgaan is. Een voorbeeld moge de rivaliteit tussen ITU-T en
59 ITU-T Recommendation A.4, ‘Communication process between ITU-T and Forums and
Consortia’, oktober 1996; ITU-T Recommendation A.5, ‘Generic procedures for including references
to documents of other organizations in ITU-T Recommendations’, juni 2000; ITU-T
Recommendation A.6, ‘Cooperation and exchange of information between ITU-T and national and
regional standards development organizations’, september 1998.
60 Memorandum of Understanding between the International Telecommunication Union and the
European Telecommunications Standards Institute, Geneve 14 juni 2000, .
61 Zie voor een overzicht van de taken en de werkwijze van de IETF RFC 1718, ‘The Tao of IETF.
A Guide for New Attendees of the Internet Engineering Task Force’, .
62 Een bekend voorbeeld is de strijd tussen de ITU en de IETF op het gebied van de door beide
organisaties onafhankelijk van elkaar ontwikkelde standaarden waarop systemen voor IP-telefonie
gebaseerd zouden worden. De ITU heeft een groot succes geboekt met het vaststellen van de H.323-
standaard voor spraak en beeld over pakketgeschakelde netwerken, die door de meeste VoIP service
providers op grote schaal werd gebruikt. De IETF ontwikkelde een soortgelijke standaard, Session
Initiation Protocol (SIP), die het voordeel heeft dichter tegen de HTML-code aan te zitten en zo een
grotere compatibiliteit beweert te garanderen.
63 Foster 1997, p. 202.
30

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
IETF verduidelijken. Begin jaren negentig heeft de ITU-T Open System
Interconnection standaarden vastgesteld, zoals X.400 en X.500 die vergelijkbare
diensten verlenen als het domain name system. Het e-mailprotocol X.400 is eigenlijk
nooit succesvol geweest. 64 Het e-mail TCP/IP-protocol Simple Mail Transfer
Protocol, dat door de IETF is ontwikkeld, heeft wel succes geboekt en vormt het
op grotere schaal toegepaste alternatief.
Er is een aantal verschillen tussen de werkwijze van de ITU-T en de IETF bij het
vaststellen van standaarden. De ITU-T stemt over standaarden. Binnen de IETF
wordt overeenstemming bereikt op basis van consensus. De ITU-T kan standaarden
opstellen zonder voorafgaande implementatie. De IETF vereist twee aparte
implementaties voordat een ontwerp tot standaard wordt verheven. De ITU-T heeft
als belangrijkste leden de Administrations; input is er van grote
telecommunicatiebedrijven en -fabrikanten. Het lidmaatschap van de IETF staat
open voor allen en verzekert betrokkenheid in het standaardisatieproces.
In september 1998 heeft de Telecommunication Standardization Advisory Group
onder grote druk van de industrie uiteindelijk overeenstemming bereikt met de
Internet Society 65 en de Internet Engineering Task Force over de gezamenlijke
ontwikkeling van technische specificaties voor IP-netwerken. 66 Op grond daarvan
zullen de ITU Study Groups de eigen werkprogramma’s herbeoordelen en de
resultaten die de IETF op dat terrein reeds heeft geboekt daarbij in aanmerking
nemen. 67 Voor wat betreft de vertegenwoordiging is overeengekomen dat
afgevaardigden van ISOC en IETF door de Council worden toegelaten deel te
nemen in het werk van de ITU-T en dat afgevaardigden van ITU-T mogen
deelnemen in de werkzaamheden van IETF. 68
Een van de hoogtepunten in de samenwerking tussen beide organisaties is de in juni
1999 vastgestelde H.gcp (Gateway Control Protocol) internetstandaard. 69 Deze
standaard maakt het beheer mogelijk van gateway devices die spraak-, video-, faxen
dataverkeer doorgeven tussen telefonienetwerken en pakketgeschakelde
64 X.500 is een standaard waarmee een elektronisch telefoonboek met de gegevens van personeel
binnen een organisatie kan worden ontwikkeld zodat het deel uitmaakt van een wereldwijd
telefoonboek, dat toegankelijk is via internet. Dit protocol was wel succesvol omdat er geen
alternatief bestond, maar is inmiddels grotendeels vervangen door het Lightweight Directory Access
Protocol, dat de lichte versie is van het Directory Access Protocol, dat op zijn beurt weer deel
uitmaakt van X.500.
65 De Council heeft ISOC in 1995 op voorlopige basis toegelaten als Sector Member met een
voorlopige vrijstelling van het lidmaatschapbedrag. In 1999 werd ISOC toegelaten als permanente
Sector Member.
66 Resolution 101 (Minneapolis, 1998), Internet Protocol (IP)-based networks.
67 Voor gebruikers leidt dit tot een snellere ontwikkeling van nieuwe producten die spraak en data
combineren, aangezien de fabrikanten niet langer de twee verschillende incompatibele standaarden
H.323 en SIP hoeven te gebruiken.
68 Zie RFC 2436, ‘Collaboration between ISOC/IETF and ITU-T’, oktober 1998,
.
69 ITU, Agreement reached on important new standard for the control of Internet voice gateways,
10 juni 1999, .
31

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
netwerken zoals internet. H.gcp behoort tot de familie van H.323 standaarden, die
multimediacommunicatie over internet mogelijk maken.
In maart 2000 werd wederom overeenstemming bereikt over een standaard die het
transport specificeert van IP-gestructureerde signalen over Public Networks
gebaseerd op de Asynchronous Transfer Mode technologie. 70
Een paar maanden later werd een volgende mijlpaal bereikt met de
overeenstemming over de internetgerelateerde standaard H.248, een gateway control
protocol dat gebruikt wordt tussen een media gateway en een media gateway
controller. 71 Deze standaard maakt eveneens de controle mogelijk van gateway
apparatuur die spraak-, video-, fax- en dataverkeer tussen telefonienetwerken en IPnetwerken
doorgeven. Verbindingen door deze poorten maken het mogelijk om
met een gewone telefoon gesprekken te voeren over commerciële
pakketgeschakelde netwerken of internet. H.248 wordt gezien als een belangrijke
toevoeging aan de bovengenoemde H.323 standaarden. Deze standaarden zijn een
grote stap in de richting van integratie tussen telecommunicatienetwerken en IPnetwerken
en internet om de mogelijkheden voor geïntegreerde spraak-, data- en
beeldcommunicatie te verbeteren.
2.3.1.2 Informele consultatie
Zoals gezegd is een intensievere samenwerking met andere
standaardisatieorganisaties niet de enige prioriteit van ITU-T. Ook de participatie
van Sector Members in het standaardisatieproces – en hun betrokkenheid in het
decision making proces – dient versterkt te worden. Eind februari 2000 heeft ITU-T
een zogenoemde informal consultations meeting georganiseerd. Hiermee is
uitdrukking gegeven aan het voornemen zoals verwoord in het strategic plan om de
Sector Members als partners te beschouwen. 72 Het doel van de bijeenkomst was het
in informele sfeer uitwisselen van standpunten over en voorstellen voor de
toekomst van ITU-T en daarmee die van de ITU. Er bestaat immers reële vrees dat
het belang en zelfs het voortbestaan van de ITU-T in gevaar komt als er niet
spoedig een aantal fundamentele veranderingen plaatsvindt.
Een belangrijke conclusie is dat voor ITU-T in de toekomst een aanzienlijke rol
blijft weggelegd op het gebied van standaardisatie. Om deze rol zo goed mogelijk te
kunnen vervullen, is verdergaande hervorming van ITU en ITU-T echter wel een
vereiste. De industrie erkent het belang van de intergouvernementele rol van de ITU
op het gebied van telecommunicatieregelgeving en -beleid en de verhouding met
andere gouvernementele organisaties zoals de World Trade Organization. Het is
echter van belang dat er een duidelijke scheiding wordt aangebracht tussen enerzijds
70 ITU-T, Recommendation Y.1310, Transport of IP over ATM in Public Networks. Zie ook ITU,
ITU agrees on Key IP Standard, 29 maart 2000,
.
71 .
72 “The solution to strengthening the Union lies in treating the Sector Members more as partners in
appropriate work of the Union.”, ITU, Strategic Plan for the Union 1999-2003, Resolution 71
(Minneapolis, 1998).
32

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
de beleids- en overheidskwesties en anderzijds de technische
standaardisatieactiviteiten van de ITU-T; ITU-T moet opereren als een
standaardisatieorgaan en niet als een intergouvernementele organisatie, 73 ITU-T mag
zich volgens de Sector Members dus niet opwerpen als een politiek
besluitvormingsorgaan.
Een andere conclusie is dat de werkstructuur en procedures van ITU-T verbeterd
moeten worden. Het werkprogramma van de ITU-T moet in staat zijn zich continu
aan de veranderende marktomstandigheden aan te passen, zonder gebonden te zijn
aan de vierjaarlijkse World Telecommunication Standardization Assembly (WTSA).
De sleutelwoorden in dit verband zijn flexibiliteit, snelheid, efficiëntie en kwaliteit.
De standaardisatieactiviteiten dienen daarnaast vooral marktgeoriënteerd te zijn en
de juiste omgeving te creëren voor participatie van de industrie. Daarbij dient ieder
lid – ongeacht zijn categorie – een gelijke stem te hebben in het
standaardisatieproces. De procedure voor het vaststellen van standaarden verliep in
grote lijnen als volgt. Op basis van input van de private sector stelden de betrokken
Study Groups ontwerpvoorstellen op die door 70% van de Member States op een
Study Group bijeenkomst dienden te worden ondersteund. Bij de uiteindelijke
goedkeuringsprocedure diende er volledige overeenstemming tussen Member States
te bestaan ten aanzien van het goedkeuren van een Recommendation. Deze
procedure leidde vanzelfsprekend tot veel ongenoegen bij de industrie. Naar
aanleiding van de goedkeuring tijdens de Plenipotentiary Conference van 1998 van
de deelname van de private sector in het decision making proces van standaarden,
heeft TSAG een nieuwe procedure vastgesteld, genaamd Alternative Approval
Process (AAP), die in september 2000 tijdens de WTSA is goedgekeurd. Met de
implementatie van AAP wordt de termijn van goedkeuring teruggebracht tot zes
maanden.
Ten aanzien van de structuur van de ITU-T wordt een vier-niveau-benadering met
een ondersteunende laag voorgesteld die in de onderstaande figuur tot uitdrukking
is gebracht. 74
73 ITU-TSB, Consensus views of Participants, Document 23 Rev., 28-29 februari 2000,
.
74 ITU-T, Improvement of working structure and implementation path, Document 22 Rev.4, 28-29
februari 2000, .
33

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Figuur 2.3 Vier-niveau-benadering
Het hoogste niveau wordt gevormd door het Management Committee dat de
financiën beheert, strategische aangelegenheden bepaalt en de Director van het TSB
benoemt. Een niveau lager staan Operational Committees die de werkprogramma’s
coördineren en het strategische proces beheren. Daaronder bevinden zich Technical
Committees die lopende werkzaamheden verrichten. Het onderste niveau bestaat uit
Task Forces, Project Teams en Workshop Teams die de werkzaamheden uitvoeren.
Het TSB vormt de Supporting Organization die de Sector van administratieve
ondersteuning voorziet, zoals het zorgdragen voor de publicatie van standaarden.
Operationele aangelegenheden en werkmethodes dienen onder de eigen
verantwoordelijkheid van de Sector te vallen.
Ook werd voorgesteld dat op de komende WTSA een aantal taken wordt
gedelegeerd aan TSAG. Het betreft de goedkeuringsprocedures voor ITU-T
processen, de goedkeuring van de structuur en het werkprogramma van ITU-T en
het aannemen van flexibele werkmethoden. 75 De industrie heeft er bij de Member
States op aangedrongen de voorgestelde hervormingen en de spoedige
implementatie daarvan te ondersteunen om te voorkomen dat de positie van ITU-T
(en ITU) verder verzwakt. 76
Een van de bezwaren van de industrie ten aanzien van de standaardisatieactiviteiten
van ITU-T is dat financiële contributies niet evenredig aangewend worden voor
activiteiten van marktpartijen. 77 ITU-T studies worden bekostigd uit de contributies
75 ITU-TSB, Letter to TSAG: Needed changes in the operation of ITU-T, Document 24, 28-29
februari 2000, .
76 ITU-T, Improvement of working structure and implementation path, Document 22 Rev.4, 28-29
februari 2000, .
77 Director TSB, Opening address at the meeting of the TSB Director’s Informal Consultations, 28-
29 februari 2000, . Volgens het General
Secretariat vormen de bijdragen van commerciële aanbieders en fabrikanten slechts 13% van het
34

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
van de leden. Een groot deel van het budget van ITU-T is afkomstig van bijdragen
uit de private sector. Gezien de omvang van het aandeel van hun contributies
menen de private partijen dat zij een doorslaggevende stem zouden moeten hebben
bij het nemen van alle beslissingen op het gebied van technische standaardisatie,
inclusief de goedkeuring daarvan. ITU-T dient bij het bepalen van hun rechten en
verplichtingen ter versterking van hun positie daarmee rekening te houden. Ten
aanzien van de financiën wordt voorgesteld dat ITU-T zelf zijn budget bepaalt en
beheert, zelf controle heeft over de eigen financiële bronnen en dat het budget elke
twee jaar moet worden goedgekeurd.
Naar aanleiding van de consultatie zal de Director van het TSB samen met de
Member States en de Sector Member drie strategieën volgen:
- het vergroten van de efficiëntie en de snelheid van de ITU-T en zijn vermogen
zich aan te passen door het verbeteren van de werkmethoden, het invoeren van
nieuwe financiële regelingen en het versterken van de samenwerking met andere
standaardisatieorganen;
- het versterken van de positie van Sector Members en de participatie van
ontwikkelingslanden in de ITU-T;
- het promoten van het image en de producten van ITU-T. 78
2.3.2 Participatie private partijen
Uit het voorgaande is duidelijk geworden dat er steeds meer belang wordt gehecht
aan de betrokkenheid van private partijen. Op de conferentie in Kyoto in 1994 werd
daadwerkelijk de eerste stap gezet in deze richting met het aannemen van een
resolutie waarin de rechten en verplichtingen van de Sector Members werden
erkend. 79 Op grond van deze resolutie dient de betrokkenheid van de private leden
in het goedkeuringsproces van standaarden vergroot te worden. Op de conferentie
is daarnaast een Review Committee ingesteld dat aanbevelingen dient te formuleren
over de uitbreiding van rechten en verplichtingen van de private partijen. 80 Ook is
het World Telecommunication Policy Forum ingesteld waarin private partijen de
mogelijkheid kregen met staten te discussiëren en zij onderling informatie over
telecommunicatieaangelegenheden – zoals de invloed van technologische
vooruitgang en het bevorderen van de ontwikkeling van infrastructuur – konden
uitwisselen. In 1996 werd een Working Group ITU-2000 ingesteld die het mandaat
kreeg amendementen op de Constitution en de Convention op te stellen door
budget van de ITU, terwijl de activiteiten van de ITU, met name op het gebied van standaardisatie en
spectrumbeheer, voornamelijk ten goede komen aan die aanbieders. Het General Secretariat meent
dat de private sector meer zou moeten bijdragen. Een verhoging van de contributie van private
partijen kan dan worden gebruikt om de bijdragen van Administrations te verlagen. Er zal minder op
contributie worden gefocust en meer op ‘payment for services’.
78 Director of TSB, Standardization Strategies of ITU-T for a New Millennium,
.
79 Resolution 14, Recognition of the Rights and Obligations of all Members of the Sectors of the
Union, Final Acts of the Plenipotentiary Conference Kyoto, 1994.
80 Resolution 15, Review of the Rights and Obligations of all Members of the Sectors of the Union,
Final Acts of the Plenipotentiary Conference Kyoto, 1994. Tarjanne 1997, p. 45.
35

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
middel waarvan de rechten van non-gouvernementele partijen konden worden
versterkt. 81
Op de conferentie in Minneapolis in 1998 is wederom het belang erkend van het
versterken van de rol van de private sector. Aan de Constitution werd een ‘Bill of
Rights’ voor de Sector Members toegevoegd en werden de Constitution en de
Convention geamendeerd teneinde de privileges voor gevestigde aanbieders af te
schaffen en non-gouvernementele bedrijven en organisaties op gelijke voet te
stellen, met dezelfde rechten en verplichtingen. 82 Daarnaast werd een procedure
ingesteld die het mogelijk maakt voor bedrijven en organisaties om zich direct –
zonder tussenkomst van de betreffende staat – bij de Secretary-General als Sector
Member aan te melden. Bovendien wordt de participatie van kleine bedrijven, die
slechts contributie aan één sector of Study Group kunnen voldoen, vergemakkelijkt
door de introductie van een Associate-categorie met gelijke rechten en
verplichtingen. 83
2.3.3 Hervorming
In maart 2000 heeft een Reform Advisory Panel van de Secretary-General het
mandaat gekregen aanbevelingen te doen in het kader van de hervorming van de
ITU. Het panel bestaat uit 27 leden, waaronder CEO’s van de grootste
telecommunicatiebedrijven, een vertegenwoordiger van de Federal Communications
Commission en de voorzitter van de ISOC die de internetgemeenschap
vertegenwoordigt. De conclusie van het panel is dat de ITU in de toekomst nog
steeds een sleutelrol kan vervullen als het bereid is zich volledig aan te passen aan de
huidige telecommunicatieomgeving. 84 De ITU moet een publiek-privaat
samenwerkingsverband worden. Beleid – nu verspreid over de sectoren en het
General Secretariat met als resultaat een gebrek aan coherentie – dient
geconcentreerd te worden. Op het gebied van geschillenbeslechting zou de rol van
de ITU kunnen worden uitgebreid; de ITU kan overheden en de private sector een
neutraal en effectief mechanisme voor geschillenbeslechting bieden. 85 Op het gebied
van internet ziet het panel een duidelijke rol weggelegd voor de ITU, aangezien
internet zich binnen de telecommunicatie uitspreidt via telefonie, mobiele
communicatie en digitale omroep. Het panel meent ten slotte dat aan de Secretary-
General een grotere bevoegdheid en verantwoordelijkheid voor de werkzaamheden
van de ITU moet worden toegekend. Het panel heeft voorgesteld een
gespecialiseerde groep in te stellen die concrete aanbevelingen moet opstellen.
AT&T heeft in het panel aangegeven dat de private sector een gelijke stem zou
moeten krijgen in het beleid van de ITU. Dit zou inhouden dat de Member States
81 MacLean 1999, p. 153.
82 Op het gebied van technische aanbevelingen wordt de beslissingsmacht overgedragen aan de
private sector. MacLean 1999, p. 156.
83 MacLean 1999, p. 154.
84 ITU, Press Release, Major Changes Advocated by High-Level Reform Panel To Re-engineer ITU
For The Future, 10 maart 2000, .
85 Er is nog niets bekend over de structuur van deze geschillenbeslechting. Wellicht komt deze in
grote lijnen overeen met het Uniform Dispute Resolution Process van WIPO.
36

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
binnen de Council voor het eerst in overleg met commerciële bedrijven tot besluiten
dienen te komen. Voorgesteld werd in de toekomst een vertegenwoordiger te laten
deelnemen aan de bijeenkomsten van de Council. De voorstellen van het panel
zullen in overweging worden genomen door de Council.
2.4 Nummerbeleid
2.4.1 Nummers
Nummers hebben verschillende functies. Nummers worden onder andere gebruikt
voor routering van oproepen, voor adressering van eindapparatuur op openbare
geschakelde netwerken en voor tarifering. 86 Een aantal ontwikkelingen heeft er toe
geleid dat het belang van nummers steeds evidenter wordt. Zo hebben de laatste
jaren bijvoorbeeld veel nieuwe telecommunicatieaanbieders de markt betreden, is
het aanbod van mobiele diensten toegenomen, is de vraag naar alfanumerieke
nummers toegenomen en wordt steeds meer randapparatuur aangesloten. Waar
telecommunicatieverbindingen nodig zijn, zijn nummers nodig. Theoretisch is er
geen sprake van nummerschaarste omdat de nummervoorraad in principe oneindig
is. In het verleden heeft men echter voor een bepaalde inrichting van de geschakelde
infrastructuur gekozen, waardoor een bepaald beslag op nummers is gelegd. De
keuze voor geografisch adresseerbare nummers doet hele nummerreeksen afvallen. 87
De noodzaak (combinaties van) nummers voor bepaalde toegangscodes te
gebruiken, kan eveneens nummerschaarste opleveren. De dreigende schaarste van
nummers vormt dan ook een reëel probleem; nummerschaarste belemmert de groei
van diensten en doet innovatie stagneren. Bovendien remt nummerschaarste de
economische ontwikkeling af; nummers – en ook het nummerplan, 88 waarin
toewijzing van nummerreeksen aan geografische gebieden en diensten plaatsvindt –
worden immers beschouwd als natuurlijke hulpbronnen vanwege hun unieke aard
en de beperkte kwantiteit.
2.4.1.1 Historie
Zoals eerder werd beschreven, heeft de ITU vanaf 1948 het spectrumbeheer naar
zich toe getrokken op grond van overwegingen van planmatige verdeling als gevolg
van dreigende schaarste. Het belang van nummering werd destijds nog niet ingezien.
Dit veranderde tegen het eind van de jaren vijftig, toen de eerste transatlantische
zeekabel tussen de Verenigde Staten en Europa werd gelegd waardoor internationaal
telefoonverkeer mogelijk werd. Voor een helder inzicht in de betrokkenheid van
ITU op het gebied van nummering volgt eerst een korte schets van de ontwikkeling
van internationale telefonie.
86 Clarkson e.a. 1999, p. 35-37.
87 Dommering e.a. 1999a, p. 17.
88 Milne 1997, p. 151.
37

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Voor de Eerste Wereldoorlog had Nederland alleen met België (sinds 1895),
Duitsland (sinds 1896) en Frankrijk (sinds 1913) rechtstreekse (door tussenkomst
van telefonistes) handbediende internationale telefoonverbindingen. 89 De eerste
rechtstreekse verbinding tussen Nederland en Groot-Brittannië kwam in 1922 tot
stand. Na 1940 was er als gevolg van de Tweede Wereldoorlog vrijwel geen
internationaal telefoonverkeer meer – met uitzondering van verkeer naar Duitsland
– maar Nederland herstelde zich snel. De eerste semi-automatische internationale
verbinding kwam in 1952 met Groot-Brittannië tot stand: de telefoniste in het land
van aanvraag koos de voor haar automatisch bereikbare abonnee in het land van
bestemming. 90 Vanwege het gebrek aan verbindingen konden abonnees dit niet zelf
doen; de telefoniste moest de gesprekken spreiden. Nummerplannen waren destijds
dan ook nog niet nodig. Toen het aantal lijnen eenmaal zo sterk was uitgebreid dat
abonnees tegelijkertijd konden bellen, werd tot volledige automatisering
overgegaan. 91 Vanaf 1960 werd geleidelijk volautomatisch internationaal
abonneeverkeer ingevoerd, eerst met België en Duitsland. Met het aanleggen van de
transatlantische zeekabel tussen de Verenigde Staten en Europa in 1956 werd naast
intercontinentaal telefoonverkeer via de radioweg, 92 verkeer met de VS via de draad
mogelijk. 93
Deze ontwikkelingen maakten internationale overeenstemming noodzakelijk over
onder andere universele nummering van aansluitingen, centrales, regio’s en landen,
verkeersverdeling en -afwikkeling, schakeling, signaaloverdracht en
transmissienormen, en verklaren de betrokkenheid vanaf die periode van het
International Telephone and Telegraph Consultative Committee (CCITT), dat later
is vervangen door de ITU-T. Het juridische kader hiertoe was gelegen in de
Convention van de ITU die op intergouvernementeel niveau was ondertekend en
het CCITT derhalve een mandaat tot het formuleren van nummerbeleid verleende.
Tot de werkzaamheden van het CCITT behoorden onder meer het formuleren van
een standaardcontract voor overeenkomsten tussen landen voor het onderhouden
van telefoonverkeersdiensten, het opstellen van een internationaal
telefoonreglement, het vaststellen van een patroon voor een toekomstig verkeersnet,
het vaststellen van technische en verkeersnormen en het harmoniseren van
eenheden. 94 Het CCITT maakte op basis van de verkeersdichtheid een prognose
van de toekomstige behoefte aan circuits voor telefonie en stelde in 1960 een
algemeen plan voor een wereldnet op, het Red Book, waarin voor het eerst een
overzicht van landcodes voor internationale telefonie was opgenomen voor Europa
en een aantal landen in het Midden-Oosten. Dit vormde de voorloper van de
toewijzingen van internationale landcodes. Het op het Red Book volgende Blue
89 De verbinding is sinds het ontstaan van telefonie altijd door de nationale PTT’s geregeld.
90 Schuilenga 1981a, p. 28.
91 Wulffraat, Winkelman & De Vries 1981, p. 208.
92 Met de komst van straalverbindingen, satellietcommunicatie en het wereldwijde
kabeltelefoonnetwerk nam het belang van radiotelefonie sterk af en hield het uiteindelijk op te
bestaan. Zie voor een uitgebreid overzicht van radiotelefonie in Nederland Visser 1981.
93 In 1977 is de automatisering van internationaal en intercontinentaal verkeer voltooid.
94 Schuilenga 1981b, p. 253.
38

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
Book uit 1964 gaf het eerste overzicht van landcodes voor internationale oproepen,
gerangschikt naar wereldzones die overeenkwamen met het eerste cijfer van de eentot
driecijferige landcodes. 95 Noord- en Midden-Amerika en Canada vormden zone
1. Afrika werd ingedeeld in zone 2. Europa werd ingedeeld in twee zones, 3 en 4,
vanwege het grote aantal landen dat een tweecijferige landcode nodig had. Zuid-
Amerika vormde zone 5. Zone 6 werd toegewezen aan Australië, Oceanië en
Zuidoost-Azië. De voormalige Sovjet-Unie werd ingedeeld in zone 7. Oost-Azië
vormde zone 8. Zone 9 ten slotte omvatte West-Azië en het Midden-Oosten.
Met de toepassing van het internationale telefoonplan deed zich een aantal
praktische problemen voor. Om internationale telefoonnummers op eenvormige
wijze te kiezen, moesten kiesschijven immers dezelfde karakters dragen. De
kiesschijven verschilden echter per land. Nederland en Duitsland hadden
bijvoorbeeld een kiesschijf met de cijfers 1 tot en met 0, Zweden een kiesschijf met
de cijfers 0 tot en met 9 en Nieuw-Zeeland ging uit van de cijfers 9 tot en met 0. De
telefoon was immers een nationale aangelegenheid en elk land had destijds een eigen
systeem met cijfers of letters gekozen. Ook de verkeerstrajecten vormden een
probleem. Daartoe werd een aantal hoofdpunten in het netwerk aangebracht,
zogenoemde centres de transit. 96 De rol van ITU bij internationale schakeling is
tegenwoordig beperkt tot het vaststellen van technische standaarden en accounting
rates.
De eerste nummerschema’s werden geïmplementeerd door de monopolistische
telecommunicatieadministraties in de verschillende landen. 97 Vanwege de alsmaar
toenemende behoefte aan additionele nummercapaciteit hebben landen hun
nummerplannen regelmatig moeten uitbreiden en herzien. Om wereldwijde
communicatie te waarborgen, dienden landen overeenstemming te bereiken over
internationale nummeringconventies. Hierin was eveneens een belangrijke taak
gelegen voor het CCITT.
2.4.1.2 Recommendation E.164
Sinds de jaren negentig voert de ITU een actief nummerbeleid dat vorm heeft
gekregen met name door middel van ITU-T Recommendation E.164, 98 dat het
nummerplan voor internationale openbare telecommunicatie omvat. Deze
Recommendation wordt overal ter wereld strikt opgevolgd om wereldwijde
95 Dit overzicht staat bekend als Recommendation E.29. Het White Book uit 1968 bevatte enkele
wijzigingen en staat bekend als Recommendation E.161/Q.11, die in 1972 in het Green Book werd
herzien. In het Orange Book van 1976, het Yellow Book van 1980, het Red Book van 1984 en het
Blue Book van 1988 werden meer landen toegevoegd.
.
96 Schuilenga 1981b, p. 262-263.
97 Sharrock 1995, p. 430.
98 ITU-T, Recommendation E.164, The international public telecommunication numbering plan,
Series E: Overall network operation, telephone service, service operation and human factors.
Operation, numbering, routing and mobile services – International operation – Numbering plan of
the international telephone service, mei 1997. Het Blue Book uit 1964 wordt over het algemeen
aangemerkt als het eerste internationale nummerplan voor E.164 nummers.
39

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
communicatie te waarborgen. 99 In het nummerplan is de nummerstructuur en
functionaliteit van drie categorieën nummers bepaald die voor internationale
openbare telecommunicatie worden gebruikt: nummers voor geografische gebieden,
wereldwijde diensten en netwerken. Hieronder zal slechts worden ingegaan op de
nummers voor geografische gebieden en de wereldwijde nummers.
Internationaal telefoneren berust op het gegeven dat ieder land een unieke landcode
heeft die het onderscheidt van andere landen. Landcodes bestaan uit een tot drie
cijfers en gaan vooraf aan nationale nummers. 100 Er bestaan slechts twee eencijferige
landcodes: 1 voor Noord-Amerika en Canada en 7 voor de voormalige Sovjet-Unie.
Dit was een slechte keus; hierdoor was het niet meer mogelijk om twee- en
driecijferige landcodes die beginnen met een 1 of een 7 aan andere landen toe te
wijzen. Momenteel zijn er 45 tweecijferige landcodes voor de geïndustrialiseerde en
bevolkingsrijke landen en 168 driecijferige landcodes in gebruik. 101 Eind jaren
tachtig realiseerde de ITU zich dat de hoeveelheid beschikbare landcodes
ontoereikend was – als gevolg van het toewijzen van tweecijferige landcodes, dat het
onmogelijk maakte bepaalde driecijferige landcodes te gebruiken – en werd besloten
dat er nog slechts driecijferige landcodes worden toegewezen. 102 Er zijn nog 82
driecijferige codes beschikbaar, waarvan 30 voor landen. Met het toenemende aantal
nieuwe soevereine staten en internationale diensten 103 en het geringe aantal
landcodes dat nog beschikbaar is, ziet het er naar uit dat het huidige internationale
nummerplan niet toereikend is.
De structuur van een internationaal openbaar telecommunicatienummer voor
geografische gebieden is als volgt:
abonneenummer
landcode
kengetal
1 tot 3 cijfers
(n)
nationaal nummer
(verantwoordelijkheid staat)
maximaal (15-n) cijfers
internationaal openbaar telecommunicatienummer
voor geografische gebieden
maximaal 15 cijfers
Figuur 2.4 Structuur internationaal openbaar telecommunicatienummer voor geografische
gebieden 104
99 Sharrock 1995, p. 431.
100 7.1 Recommendation E.164.
101 ITU-T, List of ITU-T Recommendation E.164 Assigned Country Codes, 1 juni 2000. De status en
reserveringen van landcodes worden op grond van 6.3.2 en 6.4.1 Recommendation E.164 periodiek
bekendgemaakt door het Telecommunication Standardization Bureau. Deze periodieke overzichten
zijn te beschouwen als de centrale database van landcodes.
102 6.3.3 Recommendation E.164.
103 De code 881 is toegewezen voor het Global Mobile Satellite System, de code 800 voor Global
Freephone, het internationale gratis nummer, en de code 388 voor pan -Europese diensten.
104 Bron: Figuur 1/E.164, Recommendation E.164.
40

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
Landcodes voor geografische gebieden worden toegekend aan een bepaald land,
landen in een geïntegreerd nummerplan (zoals Noord-Amerika, Midden-Amerika en
Canada) of een bepaald gebied. Op grond van Recommendation E.164 is
bijvoorbeeld de code 388 (gevolgd door de eencijferige identificatiecode 3)
toegekend aan de European Telephony Numbering Space (ETNS). De ETNS is in
het leven geroepen om Europese burgers en bedrijven de mogelijkheid te bieden te
profiteren van een Europees nummer voor pan-Europese diensten en om de
Europese identiteit te versterken. 105 Een voordeel van ETNS nummers is dat deze
bij een verhuizing porteerbaar zijn over de grenzen heen. Een ander voordeel is dat
voor tv-reclames niet geadverteerd hoeft te worden met per land verschillende
telefoonnummers, maar dat een ETNS nummer kan worden gebruikt.
De structuur van ETNS nummers is als volgt, waarbij de Europese dienstencode,
die uit een tot vier cijfers bestaat, de specifieke pan-Europese dienst aanduidt:
388-3 Europese dienstencode Europees abonneenummer
Figuur 2.5 Structuur ETNS nummer 106
De European Telecommunications Office (ETO) 107 is verantwoordelijk voor het
beheer van de landcode. 108 Eind 2000 is besloten dat de werkzaamheden van ETO
worden overgedragen aan de European Radiocommunications Office (ERO). Vanaf
1 januari 2001 zullen deze dan ook namens de ETO Administrative Council door
ERO uitgevoerd worden, onder de verantwoordelijkheid van de ERO Director. Het
bestuur ontwikkelt ETNS conventies, die door het bureau worden uitgevoerd. De
toewijzing geschiedt vervolgens door het Amerikaanse bureau Neustar. De uitgifte
van een ETNS nummer aan een eindgebruiker vindt plaats via een erkende ETNS
dienstenaanbieder.
Keren wij terug naar figuur 2.4 dan zien wij dat de landcode wordt gevolgd door een
nationaal nummer dat bestaat uit een kengetal en een abonneenummer, bijvoorbeeld
31 20 5678901. De functie en het formaat van nationale nummers is een nationale
aangelegenheid. 109 Het nationale nummer is een geografisch nummer (020 6789012)
of een niet-geografisch nummer (062 3456789) zonder de nationale toegangscode 0.
105 Zie over de ETNS ETO, Final Report on Management, Routing and Portability Aspects of the
European Telephony Numbering Space (ETNS), 15 juni 1998.
106 Bron: Figuur 1, ETO, Final Report on Management, Routing and Portability Aspects of the
European Telephony Numbering Space (ETNS), 15 juni 1998.
107 Een onderdeel van de European Committee for Telecommunications Regulatory Affairs
(ECTRA), een comité van de European Conference of Postal and Telecommunications
Administrations Conference, dat beter bekend is onder de naam Conférence Européenne des
Administration des postes et des télécommunications (CEPT).
108 CEPT/ECTRA Decision on European Telephony Numbering Space (ETNS) conventions,
ECTRA/DEC(99)04, 2 december 1999.
109 4.8 Recommendation E.164.
41

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Het internationale nummer kan uit maximaal 15 cijfers bestaan, 110 zodat het
nationale nummer uit maximaal 15-n – waarbij n het aantal cijfers van de landcode
is – kan bestaan; in het geval van Nederland, dat landcode 31 toegewezen heeft
gekregen, dus maximaal 13 cijfers. Opgemerkt dient te worden dat hierdoor de
landen met een eencijferige landcode de meeste mogelijkheden hebben om hun
nationale nummers uit te breiden.
Recommendation E.164 bepaalt dat in een nationaal nummerplan – de nationale
implementatie van het E.164 nummerplan 111 – voldoende rekening moet worden
gehouden met de toekomstige groei van abonnees of diensten binnen het nationale
systeem en met de mogelijkheid dat het nationale netwerk op den duur toegankelijk
wordt voor abonnees uit andere landen. 112 Een Administration dient de ITU-T van
belangrijke wijzigingen in het nummerplan op de hoogte te stellen. 113
Een wereldwijde dienst is een internationale dienst – tussen twee of meer landen
en/of geïntegreerde nummerplannen – over het openbare geschakelde netwerk die
door ITU-T wordt gedefinieerd. 114 De structuur van een internationaal openbaar
telecommunicatienummer voor wereldwijde diensten is als volgt:
landcode
wereldwijd abonneenummer
3 cijfers
maximaal 12 cijfers
internationaal openbaar telecommunicatienummer
voor wereldomspannende
diensten
maximaal 15 cijfers
Figuur 2.6 Structuur internationaal openbaar telecommunicatienummer voor wereldwijde
diensten 115
Bij de ontwikkeling van een nummerplan voor wereldwijde diensten dient rekening
te worden gehouden met de mogelijkheid voor abonnees die reeds een nummer
voor een vergelijkbare binnenlandse dienst hebben, om dat nummer als wereldwijd
110 6.1 en 7.2.1 Recommendation E.164. Voor 1997 gold als maximale nummerlengte twaalf cijfers.
111 4.2 Recommendation E.164.
112 7.4.1 Recommendation E.164.
113 7.4.2 Recommendation E.164.
114 4.14 Recommendation E.164. Voorbeelden zijn 800 voor International Freephone Service, 808 is
gereserveerd voor International Shared Cost Service, 878 voor Personal Telecommunication Service
en 979 voor International Premium Rate Service. Overigens is het internationale freephone nummer
weinig succesvol gebleken, met name vanwege de sterke groei die internet de afgelopen jaren heeft
doorgemaakt. Informatie die voorheen door freephone call centers werd verstrekt, is nu online
verkrijgbaar.
115 Bron: Figuur 2/E.164, Recommendation E.164.
42

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
abonneenummer te kunnen gebruiken. 116 Het beheer van de wereldwijde
abonneenummers valt onder het TSB.
De criteria en procedures voor reservering, toewijzing en intrekking van landcodes
zijn geformuleerd in ITU-T Recommendation E. 164.1. 117 Het is niet nodig een
landcode voor een geografisch gebied te reserveren. Voor toewijzing geldt dat het
land door de ITU of de Verenigde Naties erkend moet zijn. 118 Een aanvraag moet
worden ingediend bij de Director van het Telecommunication Standardization
Bureau; 119 het is mogelijk een verzoek in te dienen voor een specifieke landcode,
maar het TSB is hier niet aan gebonden. 120
Net zoals ITU de bevoegdheid heeft landcodes toe te wijzen, kan zij landcodes
intrekken. Het TSB behoudt zich het recht voor de gereserveerde of toegewezen
landcode te controleren; indien de landcode niet in overeenstemming met de
voorgeschreven criteria wordt gebruikt, wordt deze ingetrokken. 121 Bij het ontstaan
van een nieuw land uit een voorheen bestaand land dient de oorspronkelijke
landcode te worden teruggegeven en vindt toewijzing van een nieuwe landencode
plaats. Bij de eenwording van meerdere landen – waaraan voorheen meerdere
landcodes zijn toegewezen – dient de mogelijkheid van teruggave van de voorheen
toegewezen landcodes te worden beoordeeld. 122 Er wordt in principe uitgegaan van
een afkoelingsperiode van minimaal twee jaar. 123
Een landcode voor een wereldwijde dienst dient alvorens te worden toegekend,
gereserveerd te worden. De landcode wordt gereserveerd nadat is vastgesteld dat het
gebruik daarvan een efficiënte en effectieve wijze is om de dienst aan te bieden, dat
de dienst technisch gezien te implementeren is en dat er voldoende wereldwijde
vraag naar de dienst bestaat. 124 Na het overleggen van een schriftelijke verklaring
van een of meer recognized operating agencies van hun voornemen van het
aanbieden van de dienst in minimaal twee landen die geen geïntegreerd nummerplan
hebben en nadat in een Recommendation de dienst is goedgekeurd, wordt de
landcode verleend. 125 Wanneer wordt vastgesteld dat de toegewezen landcode niet
geïmplementeerd is of niet langer in gebruik is, wordt deze ingetrokken door het
TSB.
116 8.4 Recommendation E.164.
117 ITU-T, Recommendation E.164.1, Criteria and procedures for the reservation, assignment, and
reclamation of E.164 country codes and associated Identification Codes (ICs), Series E: Overall
network operation, telephone service, service operation and human factors. Operation, numbering,
routing and mobile services – International operation – Numbering plan of the international
telephone service, maart 1998.
118 6.2.1 Recommendation E.164.1.
119 6.4.1 Recommendation E.164.1.
120 6.2.2 Recommendation E.164.1.
121 5.10 en 5.13 Recommendation E.164.1.
122 6.3 Recommendation E.164.1.
123 5.5 Recommendation E.164.1.
124 7.1.2 Recommendation E.164.1.
125 7.2 Recommendation E.164.1.
43

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Het internationale nummerplan wordt aldus beheerd door de ITU. Zoals hierboven
uiteengezet is, wijst ITU op grond van dit nummerplan een landcode toe aan een
nationale staat die de landcode vervolgens onder zijn beheer krijgt. De bevoegdheid
tot verdere invulling van de nationale nummerplannen berust dus bij de staat zelf,
die verantwoordelijk is voor de planning en de inrichting van het nationale nummer
achter de landcode. Bij de traditionele telefonie werd het nummeruitgiftebeleid door
de nationale PTT’s gevoerd. Als gevolg van de liberalisering van de
telecommunicatiemarkt is de verantwoordelijkheid voor nummering overgegaan
naar de nationale toezichthouder op de telecommunicatiemarkt, de Onafhankelijke
Post en Telecommunicatie Autoriteit, onder auspiciën van de minister van Verkeer
en Waterstaat. 126 De procedure voor toekenning van nummers op nationaal niveau
is geregeld in hoofdstuk 4 van de Telecommunicatiewet. 127 De nationale overheid
heeft in dit verband een beperkte soevereiniteit op het gebied van nummers. Zo
dienen, zoals eerder aangegeven, nationale nummerplannen binnen de volgens
Recommendation E.164 overeengekomen internationale nummersystemen te
passen.
2.4.2 Call signs
Een ander (landen)adresseringssysteem dat van bovenaf, universeel en geografisch is
geregeld, is de adressering voor radiofrequentiestations. De Radio Regulations
bepalen dat alle transmissies, zoals bijvoorbeeld omroepdiensten en
amateurdiensten, identificeerbaar dienen te zijn. 128 Een station is te identificeren
door middel van een zogenoemde call sign (stationcode). Call signs hebben een
drievoudige functie: ze identificeren de nationaliteit van het station, het type station
en het individuele station.
Alle stations die openstaan voor internationale openbare communicatie,
amateurstations en andere stations die harmful interference kunnen veroorzaken,
hebben call signs uit de internationale series – als vermeld in de Table of Allocation
of International Call Sign Series – die door ITU aan de betreffende Administrations
worden toegewezen. 129 De verdere toewijzing geschiedt op nationaal niveau. Zo
mogen Member States zelf bepalingen opstellen voor de identificatie van stations
die voor veiligheidsdoeleinden worden gebruikt; zo mogelijk zullen hiertoe echter
als zodanig herkenbare call signs worden gebruikt die de onderscheidende letters
van de nationaliteit bevatten.
126 In Nederland doet zich op het gebied van nummering een ontwikkeling voor waarbij private
belangen een steeds grotere rol spelen en waarbij de oorspronkelijk universele en geografische
adresseringssystemen worden ‘geontgeografiseerd’. Zie Dommering e.a. 1999b.
127 Zie paragraaf 4.1.
128 Art. S19 Radio Regulations.
129 Appendix S42. Voor Nederland gelden de call signs series PAA-PIZ. Als de beschikbare call sign
series niet meer toereikend zijn, kunnen nieuwe call sign series worden toegewezen in
overeenstemming met het bepaalde in Resolution 13 (Rev.WRC-97), Formation of Call Signs and
Allocation of New International Series, .
44

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
In de perioden tussen Radiocommunication Conferences is de Secretary-General
bevoegd ten aanzien van kwesties over de toewijzing van call sign series. Eventuele
besluiten worden op de eerstvolgende conferentie bevestigd. Administrations kiezen
de call signs van de internationale series die zijn toegewezen en stellen de Secretary-
General daarvan op de hoogte. 130
Call signs kunnen bestaan uit letters of een combinatie van letters en cijfers. De
eerste twee karakters in de internationale series zijn twee letters of een letter gevolgd
door een cijfer of een cijfer gevolgd door een letter. De eerste twee karakters
vormen de nationaliteit van het betreffende station. Voor landstations geldt: twee
karakters en een letter of twee karakters en een letter gevolgd door maximaal drie
cijfers, behalve de cijfers 0 en 1 wanneer het cijfer een letter opvolgt. Voor
amateurstations geldt: een karakter en een cijfer gevolgd door maximaal drie letters
of twee karakters en een cijfer gevolgd door maximaal drie letters.
In de Verenigde Staten worden call signs als volgt toegewezen. Op grond van
internationale overeenstemming is sinds 1927 het alfabet over landen verdeeld voor
het gebruik van call signs. De VS kreeg de letters N, K en W toegewezen als
beginletters voor het exclusieve gebruik van de eigen radiostations. De letter A deelt
de VS met een aantal andere landen. De toewijzing van A- en N-blokken is bestemd
voor overheidsgebruik. A is toegewezen aan de land- en luchtmacht, N aan de
marine en kustwacht en K en W aan plaatselijke overheids- en nietoverheidsstations.
131
Krachtens de Communications Act is de Federal Communications Commission
(FCC) bevoegd call letters toe te wijzen aan alle radio stations in de VS. Dit gebeurt
op een ‘individual station basis’. 132 Stations mogen specifieke call signs aanvragen.
De voorkeur gaat uit naar namen, plaatsen of slogans, zoals WNYC (New York),
WACO (Waco, Texas), WGN (Chicago) voor World’s Greatest Newspaper, KAGH
(Crossett, Arkansas) voor Keep Arkansas Green Home, WIOD (Miami) voor
Wonderful Isle of Dreams en KFDR (Grand Coulee, Washington) voor Franklin D.
Roosevelt. Als een station geen specifiek verzoek indient, krijgt het een willekeurige
call sign toegewezen door de FCC. 133 Met de komst van FM -radio en televisie in
1941 werden niet voor al deze stations nieuwe call signs toegewezen, maar werd ‘-
FM’ of ‘-TV’ aan de call signs van de AM -stations toegevoegd omdat de FM- en
130 Dit geldt niet voor call signs die worden toegewezen aan amateurstations.
131 Zie voor de vereisten van de FCC voor de identificatie van radiostations Code of Federal
Regulations, titel 47, hoofdstuk I, deel 2, 2.302 Call signs,
.
132 Toen het aantal radiostations in de jaren twintig toenam, kon niet meer worden volstaan met de
drielettercodes die daarvoor werden toegewezen en werd een vierde letter aan de station call
toegevoegd. De call signs die beginnen met een K worden toegewezen aan stations ten westen van
de Mississippi rivier, de call signs die vooraf worden gegaan door een W aan stations ten oosten van
de Mississippi rivier. De enkele uitzonderingen op deze regel stammen uit de periode voor het
toewijzingsplan was aangenomen, bijvoorbeeld station KDKA in Pittsburgh, Pennsylvania.
133 Sinds 1946 garandeert de FCC geen toewijzing van specifieke call signs voordat een
bouwvergunning kan worden overhandigd.
45

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
televisiestations vrijwel zonder uitzondering onder hetzelfde beheer vielen als de
AM-stations.
Voor amateurradiostations wordt een systeem van vanity call signs gehanteerd. 134
Zendamateurs communiceren onderling door middel van deze call signs.
2.4.3 Internet
Om haar toekomst zeker te stellen heeft de ITU verwoede pogingen gedaan haar
domein uit te breiden tot het internet. In dit kader veel aangehaalde argumenten
luiden dat het openbare geschakelde telefonienetwerk de infrastructuur voor
internet en IP-gerelateerde diensten vormt en dat het telefonienetwerk gebruikers de
mogelijkheid biedt toegang tot internet te verkrijgen, zodat telecommunicatie en
internet onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. 135 Voor een helder overzicht volgt
nu eerst een beknopte uiteenzetting van het verloop van de belangrijkste
gebeurtenissen in dit verband; 136 een meer uitvoerige beschrijving volgt in het
volgende hoofdstuk.
2.4.3.1 Commercialisering internet
De commercialisering van internet begin jaren negentig veroorzaakte een grote druk
op het domain name system (DNS), met name op de generic top level domains
(gTLD’s) zoals .com, .net en .org., maar ook op de country code top level domains
(ccTLD’s), zoals .nl voor Nederland, .be voor België en .fr voor Frankrijk die
gebaseerd zijn op de ISO 3166 standaard. 137 Door middel van een zogenoemde
cooperative agreement tussen enerzijds de National Science Foundation (NSF), die
de Amerikaanse overheid vertegenwoordigde, en anderzijds Network Solutions Inc.
(NSI), werd overeengekomen dat NSI vanaf 1 januari 1993 het beheer over de
gTLD’s zou krijgen. 138 Vanwege het exponentiële aantal registraties in de
daaropvolgende jaren stond NSF in 1995 aan NSI toe een bedrag van $50 – dat later
werd verlaagd tot $35 – te vragen voor de registratie van domeinnamen in een
gTLD. 139 Als reactie op het vermeende monopolie in gTLD domeinnaamregistratie
stelde de Internet Assigned Numbers Authority (IANA) – een op basis van een
contract tussen de Amerikaanse overheid en de University of Southern California
administratief orgaan van de Amerikaanse overheid – een aantal voorstellen op
waarmee werd beoogd concurrentie mogelijk te maken. Voorgesteld werd nieuwe
134 Zie FCC, Wireless Telecommunications Bureau, ‘Amateur Station Vanity Call Sign System’,
.
135 Zie bijvoorbeeld ITU Council, Activities of General Secretariat and ITU Sectors Underway with
Regard to IP-Based Networks and Cooperation with Other International Organizations, 10 mei
1999, .
136 Zie ITU, Council 2000, Report by the Secretary-General, Management of Internet Domain
Names and Addresses, Part II of Council Document C2000/27-E.
137 ISO 3166-1:1997, Codes for the representation of names of countries and their subdivisions, Part
1: Country codes.
138 National Science Foundation, Cooperative Agreement No. NCR-9218742,
.
139 National Science Foundation, Cooperative Agreement No. NCR-9218742, Amendment 4,
.
46

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
gTLD’s in het leven te roepen en deze te laten beheren door nieuwe partijen, op
dezelfde wijze als NSI: als registry (controle over de database) en als registrar (naar
de aanvragers toe). Technisch gezien is het relatief eenvoudig nieuwe gTLD’s aan de
bestaande toe te voegen, maar de voorstellen gaven aanleiding tot een aantal
complexe vraagstukken, zoals wie het internet root server systeem beheert, wie de
policy authority heeft tot het toevoegen van namen aan het root server systeem en
hoeveel nieuwe gTLD’s zouden moeten worden toegevoegd.
De verhouding tussen domeinnaamregistratie en merkrechten vormde een
belangrijk twistpunt, aangezien veel merkrechthouders tegen de toevoeging van
nieuwe gTLD’s waren totdat er geschillenregelingen in het leven werden geroepen
ter bescherming tegen inbreuk op hun merkrechten door domeinnaamregistratie.
2.4.3.2 International Ad Hoc Committee
In 1996 werd het International Ad Hoc Committee (IAHC) opgericht door
vertegenwoordigers van de Internet Society (ISOC), de IANA, de Internet
Architecture Board (IAB), de Federal Network Council (FNC), de ITU, 140 de
International Trademark Association en de World Intellectual Property
Organization (WIPO). Begin 1997 gaf het IAHC een rapport uit getiteld
‘Recommendations for Administration and Management of gTLDs’, 141 waarin werd
voorgesteld een neutrale centrale registry en 28 onderling concurrerende registrars
in te stellen die de domeinnamen in de bestaande en de nieuwe gTLD’s zouden
toewijzen, en een uniforme geschillenregeling ten aanzien van intellectuele
eigendomsrechten op te stellen.
Op grond van het voorstel van het IAHC heeft de toenmalige Secretary-General
van de ITU gesteld dat ITU de leiding zou moeten nemen bij het mogelijk oplossen
van de dreigende schaarste op het gebied van domeinnamen. Hij wees daarbij op
een van de doelstellingen van de ITU: het op wereldwijde schaal (“to all the world’s
inhabitants”) verspreiden van de voordelen van technologie. Dit houdt wereldwijde
standaardisatie in om de uitbreiding van internet te bevorderen tot landen en
gebieden die momenteel geen toegang hebben tot internet en informatie. De
Secretary-General wees op de zorg die binnen de internetgemeenschap heerste dat
het domain name system in meerdere roots zou uiteenvallen. Dit zou een situatie tot
gevolg hebben soortgelijk aan het kiezen van een bepaalde landcode, waarbij de
gebruiker de ene dag wordt gerouteerd naar een bepaald land en de volgende dag
naar een willekeurig ander land. Ook wees de Secretary-General op de
onvermijdelijke convergentie van pakket- en circuitgeschakelde netwerken.
Bovendien vreesde de Secretary-General dat wanneer ITU niet het voortouw zou
nemen, het risico zou worden gelopen dat het beheer over internet
gemonopoliseerd wordt door de Amerikaanse overheid en de private sector.
140 Volgens eigen zeggen op verzoek van ISOC en IANA, zie ITU Council, Activities of General
Secretariat and ITU Sectors Underway with Regard to IP -Based Networks and Cooperation with
Other International Organizations, 10 mei 1999, .
141 International Ad Hoc Committee, Final Report of the International Ad Hoc Committee:
Recommendations for Administration and Management of gTLDs, 4 februari 1997,
.
47

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Er is veel kritiek geleverd op de pogingen van de Secretary-General strategische
initiatieven te ontplooien om verreikende verantwoordelijkheden op het gebied van
het beheer van internet te verkrijgen. 142 De algemene kritiek luidt dat aangezien
internet een privaat karakter heeft, de rol van ITU zich dient te beperken tot het
faciliteren van beschikbaarheid van onderliggende telecommunicatienetwerken en -
diensten tegen kostengeoriënteerde tarieven. Bovendien heeft de Secretary-General
niet eens de bevoegdheid om zelfstandig initiatieven te ontvouwen. Op de
conferentie van Wenen in 1868 werd het voorstel tot instelling van een Secretariat
aangenomen, maar daarbij werd benadrukt dat de Director daarvan “no decision to
make, no means to impose his ideas” zou hebben. 143 In 1947 werd eveneens
besloten dat de Secretary-General slechts de secretariële functies van de ITU zou
vervullen en geen zelfstandige bevoegdheid zou hebben. 144
2.4.3.3 Memorandum of Understanding
De voorstellen van het IAHC werden nader uitgewerkt in het Generic Top Level
Domain Memorandum of Understanding (gTLD-MoU). 145 In de MoU werd
uitgegaan van het beginsel dat de naamruimte in het top level domain een public
resource is en om die reden elk beheer, gebruik en ontwikkeling van de ruimte een
publieke aangelegenheid is. 146 Het woord ‘public’ gaf aanleiding tot kritiek; public in
de context van telecommunicatie rechtvaardigt sinds 1865 immers de bevoegdheid
van en regulering door de overheid. 147 Een ander punt van kritiek vormde het feit
dat de ondertekening door slechts de IANA en ISOC de MoU in werking deed
treden. 148 Dit heeft vragen opgeroepen ten aanzien van de juridische bevoegdheid
van beide organisaties een intergouvernementele overeenkomst te ondertekenen en
dus indirect de vraag over de juridische waarde van de MoU. De IANA die slechts
een administratieve functie van de Amerikaanse overheid vervulde op grond van
een contract tussen de Amerikaanse overheid en de University of Southern
California, en ISOC, een non-profit organisatie, waren juridisch gezien niet bevoegd
tot ondertekening van de MoU of het overdragen van de bevoegdheden ten aanzien
van het DNS zoals omschreven in de MoU.
142 Zie bijvoorbeeld A.M. Rutkowski, Before the U.S. Department of State, Bureau of Economic
Affairs, Office of Telecommunications and Information Policy. Position of the U.S. administration
regarding ITU involvement in internet domain name matters, 15 oktober 1997,
.
143 Codding 1952, p. 49.
144 Art. 9 Convention 1947, overeenkomend met het huidige art. 11 Constitution en art. 4
Convention.
145 Establishment of a Memorandum of Understanding on the Generic Top Level Domain Name
Space of the Internet Domain Name System, 28 februari 1997, .
146 Section 2 sub a en b gTLD-MoU.
147 Zie A.M. Rutkowski, Before the U.S. Department of State, Bureau of Economic Affairs, Office
of Telecommunications and Information Policy. Position of the U.S. administration regarding ITU
involvement in internet domain name matters, 15 oktober 1997, .
148 “This MoU shall enter into force from the date that it has been signed by both the Internet
Assigned Numbers Authority (IANA) and the Internet Society (ISOC).” Section 11 sub b gTLD-
MoU.
48

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
De Secretary-General van de ITU werd als depository van de MoU aangewezen. De
taak van de depository omvat het verspreiden van de MoU onder de relevante
publieke en private partijen, het aanmoedigen tot ondertekening van de MoU en het
faciliteren van verdere samenwerking bij de implementatie van de MoU.
De MoU heeft veel kritiek losgemaakt, vooral bij het Amerikaanse State
Department en de Europese Commissie, die niet lid is van de IAHC. Zij meenden
dat er meer en bredere consultatie bij het proces van totstandkoming had moeten
plaatsvinden.
Als antwoord op de MoU gaf de Amerikaanse overheid in 1998 een Green Paper uit
op grond waarvan het Department of Commerce (DOC) vijf nieuwe registries zou
machtigen. Op het Green Paper volgde een White Paper waarin de beginselen en
procedures werden uiteengezet voor de overgang naar een Amerikaanse non-profit
organisatie. 149 In dit paper gaf de Amerikaanse overheid duidelijk te kennen dat
“neither national governments acting as sovereigns nor intergovernmental
organizations acting as representatives of governments should participate in
management of Internet names and addresses”.
2.4.3.4 Internet Corporation for Assigned Names and Numbers
In oktober 1998 is de Internet Corporation for Assigned Names and Numbers
(ICANN) opgericht, volgens eigen zeggen “to assume responsibility for the IP
address space allocation, protocol parameter assignment, domain name system
management, and root server system management functions previously performed
under U.S. Government contract by IANA and other entities”. 150 Vervolgens is een
Memorandum of Understanding ondertekend door het Department of Commerce
en ICANN 151 en werd ICANN door het DOC aangewezen als de organisatie zoals
omschreven in het White Paper. 152
2.4.3.5 Resoluties ITU
Rond dezelfde tijd werd op de conferentie in Minneapolis een tweetal resoluties
aangenomen, Resolution 101 die betrekking heeft op IP-netwerken en Resolution
102 waarin het beheer van domeinnamen en internetadressen is geregeld. 153 Met
name Resolution 101 ontmoette stevige kritiek van de internetgemeenschap. In deze
resolutie besluit de ITU dat zij “shall fully embrace the opportunities for
telecommunication development that arise from the growth of IP-based services;
149 US Department of Commerce, ‘Management of Internet Names and Addresses’, Docket No.
980212036-8146-02, 5 juni 1998, .
150 .
151 Memorandum of Understanding between the U.S. Department of Commerce and Internet
Corporation for Assigned Names and Numbers, .
152 .
153 Resolution 101 (Minneapolis, 1998), Internet Protocol (IP)-based networks en Resolution 102
(Minneapolis, 1998), Management of Internet domain names and addresses.
49

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
(…) shall clearly identify, for its Member States and Sector Members and for the
general public, the range of Internet-related issues that fall within the responsibilities
incumbent on the Union under its Constitution; (…) shall collaborate with other
relevant organizations to ensure that growth in IP networking delivers maximum
benefits to the global community, and participate as appropriate in any directly
related international initiative”. De Plenipotentiary Conference gelast de Secretary-
General met input van de Member States, de Sector Members en de Sectors een
rapport op te stellen voor de Council, waarin een overzicht wordt gegeven van de
activiteiten die ITU – al dan niet in samenwerking met andere organisaties – uitvoert
ten aanzien van IP-netwerken. Op basis van dit rapport dient de Secretary-General
andere internationale organisaties te raadplegen omtrent de noodzaak voor ITU om
additionele samenwerkingsactiviteiten op het gebied van IP-netwerken te starten.
Door middel van Resolution 102 wordt de Secretary-General opgedragen actief deel
te nemen aan de internationale discussies en initiatieven op het gebied van het
beheer van domeinnamen en internetadressen, waarbij het voortouw genomen
wordt door de private sector. De Plenipotentiary Conference baseert de
bevoegdheid van de ITU op de volgende doelstellingen: het op internationaal niveau
bevorderen van een bredere benadering van telecommunicatievraagstukken, het
bevorderen van de aan nieuwe telecommunicatietechnologieën verbonden
voordelen en het harmoniseren van de gedragingen van Member States op het
gebied van telecommunicatie.
Een Working Group van de conferentie in Minneapolis had overeenstemming
bereikt ten aanzien van de zojuist geschetste actieve rol die de Secretary-General bij
internationale discussies en initiatieven op het gebied van domeinnamen en
internetadressering zou gaan vervullen, maar de Amerikaanse overheid kon zich hier
niet in vinden. De National Telecommunications and Information Administration
(NTIA) – het uitvoeringsorgaan van het Department of Commerce dat
internationale contacten op het gebied van telecommunicatie onderhoudt, het door
de overheid gebruikte deel van het spectrum beheert en een adviserende rol heeft
op het gebied van binnenlands telecommunicatiebeleid – intervenieerde en wilde de
rol van de Secretary-General beperken tot een zetel in het Governmental Advisory
Committee (GAC) van de ICANN, een adviserend comité dat onder andere bestaat
uit vertegenwoordigers van nationale overheden en verdragsorganisaties, zoals de
EU en de WIPO. De taak van het GAC is “to consider and provide advice on the
activities of the Corporation as they relate to concerns of governments, particularly
matters where there may be an interaction between the Corporation’s policies and
various laws, and international agreements.” Het GAC rapporteert zijn bevindingen
en aanbevelingen aan de ICANN Board. Het GAC heeft ITU, een Accredited
Representative van het GAC, verzocht deel te nemen aan het opstellen van de
‘Principles for the Delegation and Administration of Country Code Top Level
Domains’. 154 Hierin wordt er van uitgegaan dat de “ultimate public policy authority
for the administration of ccTLDs rests with governments and public authorities”.
154 ICANN, GAC, ‘Principles for the Delegation and Administration of Country Code Top Level
Domains’, 23 februari 2000, .
50

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
Op 14 juli 1999 ondertekenden de ITU, ICANN, ISOC, het World Wide Web
Consortium en ETSI een MoU, waarmee de ICANN Protocol Supporting
Organization (PSO) is opgericht. Dit is een adviserend orgaan dat zich bezighoudt
met standaardisatie. De samenwerking die op grond van de MoU mogelijk wordt
gemaakt, maakt duidelijk dat het gelijkwaardige belang van internet en openbare
geschakelde telecommunicatienetwerken door alle betrokken partijen wordt erkend.
De VS heeft opgemerkt dat ITU binnen de PSO vertegenwoordigd moet worden
door een expert met de nodige technische kwalificaties. 155 Mogelijk treedt ITU-T in
de toekomst ook toe tot de Domain Name Supporting Organization en de Address
Supporting Organization van ICANN. 156
De Raad van de Europese Unie heeft in een resolutie van 28 september 2000
benadrukt voorstander te zijn van een actieve rol van de ITU in internationale
discussies en initiatieven betreffende de organisatie en het beheer van internet, met
name over kwesties die verband houden met internetadressen en protocollen. 157
2.4.3.6 Het .int top level domein
Op verzoek van IANA heeft ITU ingestemd met de overdracht op grond van een
cooperative agreement tussen beide organisaties van het beheer van het .int top level
domein. 158 Dit top level domein is bestemd voor internationale verdragsorganisaties
en internationale databases die de functies van de openbare internetarchitectuur
ondersteunen. 159 De Council buigt zich over de vraag of ITU de registraties binnen
het .int top level domein dient te verzorgen. De Council heeft aangegeven dat
toepassing van het principe van cost-recovery wenselijk is. 160 De VS meent dat elk
akkoord tussen ITU en IANA op dit gebied aan de Council moet worden
voorgelegd.
Er is tot nu toe weinig voortgang geboekt in de gesprekken met ICANN en de
Amerikaanse overheid over de implementatie van de overdracht. 161 Het grootste
probleem vormt het bestaan van internetinfrastructuur gerelateerde domeinnamen
in het .int domein, hetgeen afstemming met de Internet Architecture Board
noodzakelijk maakt. De IAB en de Amerikaanse overheid hebben besloten dat het
155 ITU Council, Record of the Sixth Plenary Meeting, 22 juni 1999,
.
156 Zie de presentatie van Houlin Zhao, Director TSB, van 14 juli 1999, te raadplegen op
.
157 Council of the European Union, ‘Council Resolution on the organisation and management of the
Internet’, 28 september 2000.
158 Dit lijkt op een pragmatische oplossing, zoals het .mil top level domein dat bij de Amerikaanse
overheid is ondergebracht.
159 Het .int domein werd voorheen uitgegeven door de Internet Assigned Numbers Authority
(IANA). IANA verzorgt nog steeds de registraties binnen het .int domein. Zie ITU, ‘INT Top Level
Domain Name Registration Services’, Policy Statement Version 0.9, 15 januari 1999,
.
160 ITU Council, Record of the Sixth Plenary Meeting, 22 juni 1999,
.
161 ITU, Council 2000, Report by the Secretary-General, Management of Internet Domain Names
and Addresses, Part II of Council Document C2000/27-E.
51

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
.arpa domein, een weinig gebruikt top level domein, gereserveerd wordt voor
toekomstige internetinfrastructuur doeleinden en dat IANA het beheer over het
.arpa domein zal voeren. 162 Er zal dus een migratie van dergelijke domeinnamen van
het .int naar het .arpa domein plaatsvinden, alvorens het beheer van het .int domein
uiteindelijk aan ITU wordt overgedragen.
2.4.4 IP-telefonie
Een nummer wordt in Recommendation E.164 als volgt gedefinieerd: “(a) string of
decimal digits that uniquely indicates the public network termination point. The
number contains the information necessary to route the call to this termination
point.” 163 Gezien deze definitie zou de ITU een gerechtvaardigde claim kunnen
hebben om zich bezig te houden met IP-adressering. IP-adressen vallen immers
onder de door de ITU gehanteerde definitie; het betreft een serie cijfers die het
eindpunt op een netwerk aangeeft.
De volgende stap is dan ook adressering voor IP-telefonie. IP-telefonie houdt
interoperabiliteit in tussen openbare telecommunicatienetwerken en internet. Het
begrip internet telefonie is nergens officieel gedefinieerd. In het algemeen wordt
hiermee de spraaktransmissiedienst met gebruik van internettechnologie bedoeld.
ITU onderscheidt IP-telefonie in internet telefonie en Voice-over-IP (VoIP). Het
verschil is gelegen in de aard van het onderliggende IP-netwerk. Internet telefonie
maakt gebruik van het openbare internet en bij VoIP zijn de transmissienetwerken
private IP-netwerken. Op uitnodiging van de Secretary-General werd in juni 2000
een IP Telephony Workshop gehouden om de economische en regulatoire
implicaties van IP-telefonie en de impact daarvan op de Member States en de Sector
Members te bespreken. De meningen liepen allereerst sterk uiteen over de aard van
IP-telefonie. Op de workshop werd onderscheid gemaakt tussen internet telefonie
dat gebruik maakt van het openbare internet en VoIP dat zowel over private IPnetwerken
als over het openbare internet gaat. Daarnaast bestond er geen eenduidig
standpunt ten aanzien van de vraag of VoIP als een spraakdienst of als een
toepassing moet worden beschouwd. 164 Enerzijds wordt VoIP aangemerkt als de
vorm van IP-telefonie die qua aard het meest lijkt op een spraakdienst. Anderzijds is
aangetoond dat er een oneindige reeks variaties van real-time en niet-real-time
spraak in andere toepassingen zijn ingebouwd, zoals messaging en browsing. Dit
duidt er op dat VoIP als applicatie moet worden beschouwd. Bovendien hield een
aantal regulatory authorities rekening met de kwaliteit van de dienst en de vertraging
om onderscheid te maken tussen IP-telefonie en gewone telefonie.
Overeenstemming bestond over de constatering dat er wellicht verschillende
definities vereist zijn voor verschillende marktomstandigheden en dat het vanwege
de snelle technologische veranderingen raadzaam is om gedetailleerde definities te
162 IAB Statement on Infrastructure Domain and Subdomains, 10 mei 2000,
.
163 4.1 Recommendation E.164.
164 Zie ITU, Background Issues Paper IP Telephony Workshop, IPTEL/03, 29 mei 2000,
.
52

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
vermijden. Het is duidelijk dat een en ander een complex reguleringsprobleem
oplevert.
De Europese Commissie heeft zich in 1998 op het standpunt gesteld dat internet
telefonie 165 niet onder de definitie van spraaktelefonie valt omdat er geen sprake is
van real-time. 166 Er zou niet voldaan zijn aan de criteria inzake betrouwbaarheid en
spraakkwaliteit die normaal gesproken voor spraaktelefonie gelden. Dit houdt in dat
internet telefonie mag worden aangeboden op een commerciële basis, dat slechts
het vereiste van een machtiging maar geen vereiste van een individuele vergunning
mag worden gesteld, dat er geen universele dienstvergoedingen mogen worden
berekend en dat aanbieders van internet telefonie niet onder de
Interconnectierichtlijn vallen. In een mededeling 167 heeft de Commissie voorgesteld
de belangrijkste conclusies van de eerdere mededeling te handhaven. Naar
aanleiding van de mededeling heeft de Commissie een openbare
consultatieprocedure ingesteld die de betrokken partijen de mogelijkheid geeft hun
standpunt naar voren te brengen.
Er wordt voorgesteld een speciale landcode met wereldwijde dekking voor IPtelefonie
toe te wijzen die overal ter wereld kan worden gekozen, net zoals bij
internationale gesprekken. 168 Eerder werden E.164 nummers toegewezen voor
Universal International Freephone Numbers (800) en Global Mobile Personal
Communication Services. ITU-T Study Group 2 (network and service operation)
onderzoekt de mogelijkheid om een internationale landcode aan te wijzen voor IPtelefoniediensten.
169
165 De Commissie gebruikt de term IP-telefonie als algemene term voor de verschillende wijzen
waarop spraak, fax en data over pakketgeschakelde IP-netwerken worden verstuurd. IP -telefonie kan
worden onderscheiden in internet telefonie en Voice-over-IP. Het verschil tussen beide vormen ligt
in de aard van het onderliggende IP-netwerk. De term VoIP wordt gebruikt voor de mogelijkheid
spraak zodanig te coderen en te comprimeren dat het via internet kan worden verstuurd naar
internetabonnees die dezelfde of interoperabele software gebruiken en via gateways naar gewone
telefoons.
166 Mededeling van de Commissie - De status van spraak op Internet overeenkomstig het
gemeenschapsrecht, en inzonderheid overeenkomstig Richtlijn 90/388/EEG, PbEG 1998 C 6/4. In
de mededeling werd internet telefonie aan de criteria van de definitie van spraaktelefoniedienst – in
art. 1 van Richtlijn 90/388/EEG van de Commissie van 28 juni 1990 betreffende de mededinging op
de markten voor telecommunicatiediensten, PbEG 1990 L 192/10: “de commerciële exploitatie ten
behoeve van het publiek van direct transport en schakeling van spraak in real-time van en naar
aansluitpunten van het geschakelde openbaar netwerk, waarvan iedere gebruiker van op een dergelijk
aansluitpunt aangesloten apparatuur gebruik kan maken om met een ander aansluitpunt te
communiceren” – getoetst om te beoordelen of de aanbieders van internetdiensten die dialoutdiensten
aanbieden voor any to any telefoonnummers, krachtens het Gemeenschapsrecht als
aanbieders van spraaktelefonie kunnen worden beschouwd. De criteria werden als volgt
geïnterpreteerd: internet telefonie moet op commerciële basis, ten behoeve van het publiek en van en
naar aansluitpunten op het geschakelde openbare telefoonnet worden aangeboden en bij het
aanbieden moet gebruikt worden gemaakt van direct transport en schakeling van spraak in real-time.
167 Consultatieve mededeling van de Commissie inzake een herziening van de bekendmaking van de
Commissie van 1998 over de status van spraak op Internet overeenkomstig het Gemeenschapsrecht,
en inzonderheid overeenkomstig Richtlijn 90/388/EEG, 22 juni 2000, PbEG 2000 C 177/4.
168 Zie over de toewijzing van een E.164 nummer voor IP -telefonie Sugino 1999.
169 Het E.164 nummer 878878 wordt tijdens een vaste proefperiode hiervoor gebruikt.
53

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
E.164 nummering wordt gebruikt voor circuitgeschakelde netwerken, zoals
openbare telecommunicatienetwerken. IP-adressen worden gebruikt voor internet.
Om de interconnectie tussen beide soorten netwerken mogelijk te maken, dient het
adresseringssysteem voor IP-telefonie te voorzien in een vertaalslagmechanisme
tussen E.164 nummers en IP-adressen. Wanneer E.164 nummers worden
opgeslagen als domeinnamen kunnen ze door middel van het DNS vertaald worden
in IP-adressen voor IP-telefoniediensten. Binnen de IETF is voorgesteld een
e164.int subdomein te creëren en E.164 nummers vast te leggen in de vorm van
domeinnamen in de e164.int naamruimte. 170 Een E.164 nummer heeft precies de
omgekeerde structuur van een domeinnaam. Qua opbouw is de domeinnaam van
een E.164 nummer dan ook een E.164 nummer in omgekeerde volgorde. Het E.164
nummer +31 20 5678901 wordt dan vastgelegd als 1.0.9.8.7.6.5.e.164.int. 171
Aangezien ITU-T de E.164 nummers beheert en ICANN de IP-adressen, is voor
het adresseringssysteem voor IP-telefonie een nieuwe vorm van beheer vereist om
de consistentie van gegevens voor de vertaalslag te waarborgen.
IETF heeft aangegeven hoe het DNS gebruikt kan worden om beschikbare
diensten, die aan een bepaald E.164 nummer gekoppeld zijn, te identificeren. 172
IETF heeft IANA om delegatie van het E164.ARPA domein verzocht. Namen in
dit domein moeten aan partijen worden toegewezen volgens ITU Recommendation
E.164.
2.5 Conclusie
De ITU was oorspronkelijk gebaseerd op internationaal overleg tussen staten.
Private organisaties werden echter al vroeg bij de activiteiten van de ITU betrokken.
Private belangen gingen echter een steeds grotere rol spelen. Naar aanleiding van de
ontwikkeling en implementatie van nieuwe telecommunicatietechnologieën en als
gevolg van de liberalisering, privatisering en deregulering op
telecommunicatiegebied, hebben zich de afgelopen jaren steeds meer verschillende
partijen op het speelveld van de ITU begeven. Hoewel de beslissingen binnen de
ITU nog steeds door de staten worden genomen, wordt de basis van de ITU niet
langer gevormd door de nationale overheden. Deze waren tot voor kort de grootste
aanbieders van de nationale telecommunicatienetwerken en -diensten, maar
vervullen tegenwoordig in de vorm van regulators de rol van bewakers van het
algemeen belang. Op de huidige competitieve en dynamische
telecommunicatiemarkt neemt de private sector het voortouw. Dit proces is als
170 IETF, Internet-Draft ‘E.164 number and DNS‘ (draft-faltstrom-e164-05.txt), 25 januari 2000,
.
171 Zie Sugino 1999, hoofdstuk 6 over het vertaalmechanisme tussen E.164 nummers en IPadressen.
172 IETF, Internet-Draft ‘E.164 number and DNS’ (draft-ietf -enum-e164-dns-03), 2 augustus 2000,
. IETF heeft in dit verband
een working group genaamd Telephone Number Mapping (enum) ingesteld die op het DNS
gebaseerde architectuur en protocollen zal definiëren voor het toewijzen van E.164 nummers aan
domeinnamen. Zie .
54

DE REGULERING VAN TELEFOONNUMMERS
volgt verlopen: de rechten en verplichtingen van Sector Members werden
achtereenvolgens erkend, uitgebreid en versterkt en uiteindelijk kregen nongouvernementele
bedrijven en organisaties dezelfde rechten en verplichtingen. Dit
heeft een verschuiving in de structuur van ITU in gang gezet – de voorheen
publiekrechtelijke structuur verschuift langzaam maar zeker richting een
privaatrechtelijke – als gevolg waarvan de feitelijke invloed van Sector Members
zodanig is (en wordt) versterkt dat vrijwel sprake is van gelijkwaardigheid aan
Member States. In de onderstaande figuur komt dit tot uitdrukking:
Figuur 2.7 Feitelijke structuur ITU
Met name de participatie binnen adviserende organen neemt een steeds
prominentere plaats in. Met de jaren is duidelijk geworden dat marktpartijen in het
bijzonder zeggenschap claimen in het proces van standaardisatie; in de ITU-T is de
vertegenwoordiging van de private sector dan ook het grootst. Standaardisatie is
politiek; de centrale vraag is of de markt kan worden afgebakend van andere
markten. Industrie- en strategische belangen spelen hierbij vanzelfsprekend een
grote rol. Binnen ITU-T is dan ook het belang erkend van een grotere participatie
van de private sector.
Met de in 2000 georganiseerde informal consultations meeting is uitdrukking
gegeven aan het voornemen Sector Members als partners te beschouwen. De
private sector heeft aangegeven dat ITU-T zich moet opstellen als een
standaardisatieorgaan en zich moet onthouden van politieke besluitvorming. Tevens
dient ITU-T haar werkstructuur en procedures te verbeteren. Ook wordt de
noodzaak ingezien van een intensievere samenwerking met andere
standaardisatieorganisaties; de samenwerking met de IETF heeft reeds geleid tot een
aantal belangrijke internetstandaarden. Om een sleutelrol te blijven vervullen, dient
ITU-T bovendien in een hoger tempo marktgeoriënteerde standaarden te
ontwikkelen die beantwoorden aan de technologische ontwikkelingen, zoals
standaarden die zowel betrekking hebben op IP-gerelateerde aspecten als op de
interoperabiliteit en convergentie van het internet met bestaande
55

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
netwerkinfrastructuren. Het ziet er naar uit dat ITU-T veel waarde hecht aan deze
standpunten en haar beleid overeenkomstig aanpast.
Het internet heeft zich de laatste jaren duidelijk gemanifesteerd als alternatief voor
de traditionele diensten die door de telecommunicatie-industrie verleend worden.
Gezien het belang van de infrastructuur en de diensten die betrokken zijn bij het
internet, willen staten hun invloed daarop zeker stellen. Vandaar dat een groot
aantal intergouvernementele organisaties betrokken is bij cruciale vraagstukken met
betrekking tot het internet. Zo ook de ITU en met name de Secretary-General. De
ITU heeft zich de afgelopen jaren een niet te onderschatten positie weten te
verwerven op het gebied van het beheer van internet, en ten aanzien van het .int
domein en de adressering voor IP-telefonie lijkt zelfs een onbetwistbare rol voor
ITU in het verschiet te liggen. Delen van de internetgemeenschap – met name ISP’s
– verzetten zich hevig tegen een dergelijke rol van de ITU. Gezien de potentiële
concurrentie tussen ISP’s en telefoniebedrijven is de vrees van ISP’s over de
hoeveelheid macht die telefoniebedrijven hebben in de ITU niet geheel ongegrond.
Ook de Amerikaanse overheid probeert grip op het beheer van internet te houden
en de rol van de ITU in te perken. De Amerikaanse overheid heeft steeds benadrukt
dat intergouvernementele organisaties geen rol mogen vervullen in het beheer van
domeinnamen en IP-adressen. Opmerkelijk is dan ook dat het Reform Advisory
Panel, waarvan de Federal Communications Commission deel uitmaakte, in het
kader van de hervorming van de ITU heeft aangegeven een belangrijke rol voor
ITU weggelegd te zien op het gebied van internet.
Het Reform Advisory Panel heeft tevens aanbevolen dat ITU een publiek-privaat
samenwerkingsverband moet worden, dat het beleid geconcentreerd moet worden
en dat de rol van ITU op het gebied van geschillenbeslechting uitgebreid zou
kunnen worden. Na een ingrijpende herziening van haar structuur begin jaren
negentig, is de ITU nu opnieuw gedwongen haar rol op de internationale
telecommunicatiemarkt in heroverweging te nemen.
Op het gebied van spectrumbeheer en telecommunicatieontwikkeling zal ook in de
toekomst een belangrijke rol voor de ITU zijn weggelegd. De ITU zal zich echter
op het gebied van standaardisatie en internet moeten aanpassen aan de huidige
telecommunicatiemarkt en zal rekening moeten houden met de sterke invloed van
de private sector en regionale standaardisatieorganisaties, wil zij niet het risico lopen
fors aan belang in te boeten of zelfs in haar voortbestaan te worden bedreigd.
56

3. De regulering van domeinnamen
3.1 Geschiedenis
3.1.1 Het internet: een oude technologie
Het Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) 1 werd in 1958
opgericht als reactie op de lancering van de Sputnik in 1957 door de Sovjet Unie.
De missie van DARPA was “to assure that the U.S. maintains a lead in applying
state-of-the-art technology for military capabilities and to prevent technological
surprise from her adversaries.” 2 In 1962 richtte DARPA het Information Processing
Techniques Office (IPTO) op, dat het onderzoek op het gebied van
computerisering van luchtdefensie moest uitbreiden tot andere militaire
controlesystemen. De voornaamste taak was het bouwen van een onkwetsbaar
elektronisch netwerk dat gekoppeld kon worden aan belangrijke netwerken van het
Department of Defense. Joseph Licklider, verbonden aan het Massachusetts
Institute of Technology (MIT), werd benoemd tot hoofd van het IPTO. In 1963
financierde Licklider het Project MAC, een onderzoeksproject van MIT, waarin de
mogelijkheid werd bestudeerd om op afstand elektronische relaties tot stand te
brengen. Licklider’s concept van een wereldwijd netwerk 3 van computers waarover
een ieder zich op snelle wijze toegang zou kunnen verschaffen tot data en software,
vormde de basis voor toekomstig onderzoek dat tot de ontwikkeling van internet
leidde.
De MIT-onderzoekers Lawrence Roberts – een opvolger van Licklider – en
Thomas Marill realiseerden, om het netwerkconcept verder te onderzoeken, in 1965
het eerste wide area computer network door met behulp van een gewone
telefoonlijn de TX-2 computer van het Lincoln Laboratory van het MIT in
Massachusetts en de Q32 computer van de System Development Corporation 4 in
1 DARPA heeft herhaaldelijk naamswijzigingen ondergaan: het werd opgericht als Advanced
Research Projects Agency (ARPA), in 1972 werd de naam gewijzigd in Defense Advanced Research
Projects Agency (DARPA), in 1993 werd DARPA weer veranderd in ARPA en in 1996 werd ARPA
opnieuw gewijzigd in DARPA.
2 Defense Advanced Research Projects Agency, ‘Darpa Over the Years’, .
3 Licklider 1960; Licklider & Clark 1962; Licklider 1968.
4 De System Development Corporation (SDC) kwam voort uit de Systems Development Division
van de RAND Corporation, een non-profit organisatie die in 1948 in het leven is geroepen als
resultaat van de samenwerking tussen technici en militairen tijdens de Tweede Wereldoorlog. De
System Development Division werd in 1955 opgericht voor het opstellen van trainingsprogramma’s
57

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Californië op elkaar aan te sluiten en met elkaar te laten communiceren. Hoewel dit
experiment slaagde, werd duidelijk dat het circuitgeschakelde telefoonnetwerk –
waarin voorafgaand aan een gesprek een verbinding wordt opgezet en de
toegewezen capaciteit exclusief voor die verbinding ter beschikking staat – niet
geschikt was voor de korte, intensieve communicatiestoten die karakteristiek zijn
voor computercommunicatie. Een techniek die beter geschikt was voor deze vorm
van communicatie was packet switching, door middel waarvan de te verzenden
informatie wordt opgedeeld in pakketten van data die over verschillende routes naar
de plaats van bestemming worden verstuurd om daar te worden samengevoegd tot
de oorspronkelijke boodschap. 5 Roberts vertrok in 1966 naar DARPA en
ontwikkelde het plan voor het pakketgeschakelde ARPANET, dat het eerste
netwerk van het internet zou worden.
3.1.2 Het ARPANET
In september 1969 installeerde het bedrijf Bolt Beranek and Newman de eerste
packet switches (Interface Message Processors) bij het Network Measurement
Center van de University of California at Los Angeles, waar de eerste host computer
werd aangesloten en dat het eerste knooppunt van het ARPANET zou vormen. 6
Binnen een paar maanden werden knooppunten toegevoegd bij het Stanford
Research Institute (SRI), de University of California, Santa Barbara en de University
of Utah. Deze vier knooppunten vormden de basis van het ARPANET, waarop in
de daaropvolgende jaren vele computers werden aangesloten. Het publiek maakte
voor het eerst kennis met het ARPANET tijdens een demonstratie op de
International Computer Communication Conference in 1972. In hetzelfde jaar werd
electronic mail (e-mail) geïntroduceerd, de eerste grote applicatie van het internet.
Het ontwerp van het ARPANET had twee belangrijke functies. Ten eerste kon het
Pentagon, dat indertijd over de grootste computerinfrastructuur ter wereld
beschikte, 7 zijn computers met elkaar laten communiceren. Ten tweede kon het
netwerk, wanneer een of meer links tussen de ARPANET-computers uitvielen, om
een verloren link heen werken, zodat de computers via een andere weg werden
bereikt. In het pakketgeschakelde ARPANET was, anders dan bij het hiërarchische
circuitgeschakelde telefoonnet, geen enkele link tussen twee computers noodzakelijk
voor de integriteit van het netwerk, omdat het ARPANET geen centraal
controlepunt of single point of failure had.
voor het Semi-Automatic Ground Environment systeem en het onderzoeken van de interactie en de
samenwerking tussen mens en machine. In 1956 werd de divisie afgestoten en voortgezet onder de
naam System Development Corporation. De voornaamste taak van het SDC was “to work in the
public interest on research, development, and application of information technology and the system
sciences associated with computers.”
5 Dommering e.a. 1999a, p. 88. Packet switching werd voor het eerst beschreven in Kleinrock 1961.
6 Internet Society, ‘A Brief History of the Internet’, ; R.H. Zakon, ‘Hobbes' Internet Timeline v5.1’,
.
7 Ferguson 1999, p. 42.
58

DE REGULERING VAN DOMEINNAMEN
Het technische principe van internet is open architecture networking, waarbij de
keuze voor een bepaalde netwerktechnologie niet gedicteerd wordt door de
architectuur van het netwerk waarmee gecommuniceerd wordt, maar vrijelijk een
netwerktechnologie kan worden gekozen. 8 Dit houdt in dat communicatie tussen
netwerken met onderling uiteenopende technische karakteristieken mogelijk is
zonder dat netwerken zich intern moeten aanpassen. Een computer die is
aangesloten op een telefoonnetwerk kan hierdoor probleemloos communiceren met
een computer die is aangesloten op bijvoorbeeld een kabelnetwerk. De
communicatie over de verschillende netwerken geschiedt volgens het end to end
principe: het netwerk waarover de communicatie plaatsvindt is ‘dom’ en verandert
niets aan de pakketten informatie; het netwerk levert de pakketten slechts af bij de
plaats van bestemming. 9
De communicatie tussen de verschillende netwerken van het internet wordt
mogelijk gemaakt door een onderliggende laag: het door Vinton Cerf en Robert
Kahn ontworpen Transmission Control Protocol/Internet Protocol (TCP/IP). 10
Het TCP/IP zorgt er simpel gezegd voor dat een stuk te verzenden informatie
wordt opgedeeld in een serie pakketten, dat deze pakketten de plaats van
bestemming bereiken en dat deze pakketten daar weer worden samengevoegd tot
het originele stuk informatie. Een cruciale rol in dit systeem is weggelegd voor
internetadressen, zogenaamde IP-nummers, en routers. IP-nummers vervullen in
essentie dezelfde rol als telefoonnummers in een telefoonnetwerk. Iedere computer
die is aangesloten op een netwerk heeft een uniek IP-nummer, waarnaar informatie
kan worden gezonden. De routers zorgen ervoor dat de pakketten van informatie –
die worden verzonden zonder dat van tevoren vaststaat welke route zij zullen
afleggen naar het netwerk en de computer van bestemming – uiteindelijk de plaats
van bestemming bereiken. De routers beslissen onder andere aan de hand van
verkeersgegevens welke route de pakketten volgen.
De architectuur van het internet is in de circa dertig jaar dat het bestaat niet veel
veranderd. Het TCP/IP en het principe van open architecture networking vormen
nog altijd de basis van het internet. Dankzij het ontwerp van het TCP/IP, dat zoals
gezegd slechts de communicatie tussen computers en netwerken verzorgt, is het
mogelijk geweest een scala aan nieuwe en niet te voorziene toepassingen en
protocollen te ontwikkelen, die dankzij een gelaagde protocolstructuur nog steeds
op TCP/IP draaien. Voorbeelden hiervan zijn het HyperText Transfer Protocol,
ontwikkeld door Tim Berners-Lee van het Conseil Européen pour la Recherche
Nucléaire, dat het World Wide Web (WWW) mogelijk maakt. 11 Het internet moet
niet verward worden met de verschillende applicaties die op het internet draaien,
zoals het WWW en e-mail; het internet is een infrastructuur van talloze autonome
8 Internet Society, ‘A Brief History of the Internet’, .
9 Huizer 2000, p. 8.
10 V. Cerf & R. Kahn, ‘A Protocol for Packet Network Intercommunication’, mei 1974,
.
11 Zie voor de totstandkoming van het World Wide Web Berners-Lee & Fischetti 1999.
59

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
geïnterconnecteerde netwerken die de toepassing van deze applicaties op
wereldwijde schaal mogelijk maakt.
3.1.3 Het domain name system
Het idee om computers makkelijk te onthouden namen te geven, ontstond in
1971. 12 Peggy Karp, verbonden aan MITRE, 13 stelde de eerste hosts.txt file op, een
lijst van toegewezen namen en nummers, de voorganger van de huidige root file
(waarover hierna). In 1972 droeg zij deze file over aan het Stanford Research
Institute (SRI). Tot medio jaren tachtig werd de hosts.txt file bijgehouden door
achtereenvolgens het SRI Network Information Center (NIC), het Defense Data
Network NIC en het Defense Information Systems Agency (DISA) NIC. 14 Het SRI
NIC vervulde tegelijkertijd ook de functie van domain name registrar en registry
voor de meeste generic top level domains (waarover hierna). 15
De hosts.txt file werd door middel van het File Transfer Protocol, telkens in zijn
geheel door de verschillende hosts bij het NIC opgehaald. Vanwege de explosieve
groei van het internet werd de file onhandelbaar groot, waardoor het gecompliceerd
werd om deze telkens in zijn geheel op te halen. Deze ontwikkeling en het gegeven
dat steeds meer lokale netwerken op het internet werden aangesloten – waarvan de
hosts zelf de namen en IP-adressen binnen deze netwerken verdeelden, maar het
moment moesten afwachten waarop deze veranderingen in de hosts.txt file werden
opgenomen voordat de wijzigingen kenbaar zouden zijn aan de rest van de
internetgemeenschap – leidden tot de ontwikkeling van een nieuw adressysteem. 16
Het domain name system (DNS), waarvan het eerst melding wordt gemaakt in
1983, 17 koppelt makkelijk te onthouden namen aan IP-adressen. Dankzij het DNS
kunnen wij www.ivir.nl intypen in plaats van het IP-adres 194.109.200.66. Het IPadres
van een computer en de daaraan gekoppelde domeinnaam moeten uniek zijn
om communicatie met één bepaalde computer mogelijk te maken. Dit maakt een
vorm van centrale coördinatie van het verdelen van domeinnamen en nummers
noodzakelijk.
12 P. Karp, ‘Standardization of Host Mneumonics’, RFC 226, september 1971,
. Communicatie tussen wetenschappers en technici over
de te gebruiken standaarden en dergelijke verliep door middel van requests for comments (RFC’s).
13 Het is onduidelijk of MITRE een afkorting is van MIT Research of van MIT, RAND and
Engineering, waarbij RAND voor Research and Development staat, een non-profit instelling die
beleid en decisionmaking verbetert door onderzoek en analyse. MITRE werd in 1958 opgericht om
het Semi-Automatic Ground Environment luchtverdedigingssysteem van de Amerikaanse
luchtmacht te integreren, het eerste digitale elektronische controlesysteem om het Amerikaanse
luchtruim in real-time te monitoren.
14 S. Williamson & L. Nobile, ‘Transition of NIC Services’, RFC 1261, september 1991,
.
15 Froomkin 2000, p. 51-52.
16 P. Mockapetris, ‘Domain Names – Concepts and Facilities’, RFC 1034, november 1987,
.
17 P. Mockapetris, ‘Domain Names – Concepts and Facilities’, RFC 882, november 1983,
.
60

DE REGULERING VAN DOMEINNAMEN
Het DNS is meer dan alleen een lijst van aan namen gekoppelde nummers. Een veel
gebruikte metafoor voor de structuur van het DNS is die van een omgekeerde
boom. De wortel, de root, 18 staat boven aan dit systeem, waarin de bladeren worden
gevormd door de domeinnamen. De instantie die een tak, een zone, van deze boom
beheert, beheert ook alle extensies aan die tak. De root hoeft in dit systeem niet alle
extensies aan alle takken te kennen, maar herkent een tak en verwijst naar deze tak
die op zijn beurt voor de verdere verwijzing zorgt. De weg die wordt afgelegd van
de root naar een van de bladeren is de volledige domeinnaam van een website. De ‘.’
geeft steeds aan dat, van rechts naar links gelezen, een stap lager in de hiërarchie
wordt gedaan. Na het top level domain volgt het second level domain, dat weer
gevolgd wordt door het third level domain, etc. Een ander is weergegeven in de
onderstaande figuur.
Figuur 3.1 Domeinnamen 19
In een iets versimpelde versie werkt het DNS als volgt: als men bijvoorbeeld de
domeinnaam jur.uva.nl opvraagt, 20 vraagt een programma, een name resolver, aan
de lokale name server het IP-adres van jur.uva.nl, de fysieke locatie op het internet.
Als deze name server de domeinnaam niet kent dan zal de name server de name
18 Het root domein wordt vaak aangeduid als het ‘.’ domein. Deze ‘.’ zou eigenlijk achter iedere
domeinnaam moeten worden geschreven om aan te duiden dat de root de hoogste tak in de
domeinnaamhiërarchie is. De volledige domeinnaam van het IViR zou dan ook www.ivir.nl. moeten
zijn. Gemakshalve wordt de laatste ‘.’ echter weggelaten.
19 Bron: Dommering 1999a, p. 112.
20 In dit voorbeeld worden technieken zoals caching, waarbij een name server informatie onthoudt
die hij in een vorige zoektocht heeft gevonden, buiten beschouwing gelaten.
61

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
resolver doorverwijzen naar een hoger in de hiërarchie gelegen name server. 21 De in
de hiërarchie hoogst gelegen name server is de root. De name resolver vraagt aan de
root waar hij informatie kan vinden over het .nl domein. De root verwijst de name
resolver vervolgens door naar de name server die over de complete informatie over
het .nl domein beschikt. Deze name server wordt de authority voor het .nl domein
genoemd. Deze name server verwijst vervolgens weer door naar de authority van
het second level .uva domein, dat op zijn beurt weer zal doorverwijzen naar de
authority van het third level .jur domein. Deze laatste computer heeft het IP-adres
van jur.uva.nl. Met dit IP-adres kan vervolgens verbinding worden gemaakt met de
desbetreffende computer.
Centraal staat het belang van de controle over de root file of root zone file, het
gegevensbestand dat de lijst van top level domeinnamen bevat en op een computer
van Network Solutions Inc. (NSI) in Herndon, Virginia is opgeslagen. Deze lijst
geeft voor elke naam het internetadres aan van de computer die de lijst heeft van
degene die de domeinnamen in dat top level domain heeft geregistreerd. De root file
bevat momenteel 252 TLD’s en de daarin geregistreerde adressen. De dertien root
name servers verkrijgen hun gegevens van de root file en alle op het internet
aangesloten computers verkrijgen hun gegevens van een van deze root name
servers.
Zolang de twaalf root servers op het onderliggende niveau in de hiërarchie van het
DNS uitgaan van de door de Amerikaanse overheid gecontroleerde root server als
bron voor de master DNS root file, blijft de controle die het Department of
Commerce over de inhoud van de root file heeft van belang. De root bepaalt welke
TLD’s zichtbaar en toegankelijk zijn voor de internetgebruikers en het beheer over
de root is daarom vanuit economisch en politiek oogpunt bezien van onschatbare
waarde.
De fysieke vorm van de root is een gedistribueerde database met dertien root
servers. 22 Men spreekt over een gedistribueerde database omdat er geen enkele
name server is die het gehele DNS kent. 23 Van deze dertien root servers staan er
tien in Amerika – die toebehoren aan de Amerikaanse overheid of een contractpartij
van de VS – waaronder de belangrijke A root server. Slechts drie root servers
bevinden zich buiten de VS: in Tokio, Londen en Stockholm. De root servers
beschikken niet over een complete lijst van alle aan namen gekoppelde nummers,
maar beschikken slechts over de root zone file. In deze root zone file staan alle
authorities van de second level domains van de generic top level domains en de
authorities van de country code top level domains (waarover hierna). Deze
authorities verwijzen op hun beurt weer door naar de authorities die lager in de
hiërarchie staan.
21 Als een name server de domeinnaam wel kent, is de zoektocht logischerwijs afgelopen en worden
de hiërarchisch hoger gelegen name servers niet geraadpleegd, de zoektocht wordt dan binnen een
tak, zone, van het DNS afgehandeld.
22 Zie voor een uitgebreide en relatief simpele uitleg van de technische werking van het DNS
.
23 Dommering e.a. 1999b, p. 77.
62

DE REGULERING VAN DOMEINNAMEN
De vele dagelijkse wijzigingen van het DNS worden ingevoerd in de A root server
die deze vervolgens kopieert naar de andere root servers. De instelling die deze root
servers beheert heeft “a kind of life-or-death power” over het internet. 24 Een
domein dat niet wordt opgenomen in de root is onvindbaar en daardoor
onzichtbaar voor de wereld. Zo konden in juli 1997 veel mensen in Europa geen e-
mail zenden naar .com en .net domeinen, omdat door een menselijke fout de
Europese root server de betreffende informatie was kwijtgeraakt.
Er bestaan geen contractuele verhoudingen tussen de beheerders van de diverse
name servers en de beheerder van de root. Er bestaat derhalve ook geen
verplichting voor een name server om naar de root server of een andere name
server te verwijzen. Alle name servers staan vrijwillig gericht naar hiërarchisch hoger
gelegen name servers, zoals de root. Het functioneren van het DNS hangt dan ook
in grote mate af van de bereidwilligheid van de lokale netwerkbeheerders om het
DNS en de root servers te erkennen. Het is zonder meer mogelijk om buiten de
beheerder van de root om andere top level domains in te voeren en nieuwe root
servers te introduceren. De bereikbaarheid van nieuwe top level domains hangt dan
echter af van de bereidheid van de lokale netwerkbeheerders om hun name servers
te richten op de nieuwe root servers.
Nadat via het DNS het IP-adres is achterhaald dat achter een bepaalde domeinnaam
schuilgaat, moet de te zenden informatie via het internet terechtkomen op de plaats
van bestemming. Aan een IP-adres zelf is in principe geen geografische betekenis
toegekend. De IP-adressen worden hiërarchisch verdeeld door de Internet
Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN, waarover hierna) aan de
drie Regional Internet Registries (RIR’s), die de IP-adressen vervolgens
onderverdelen aan de vele Internet Service Providers (ISP’s). De ISP’s proberen op
hun beurt de IP-adressen zo te verdelen dat de routeringsinformatie over deze
adressen kan worden samengevoegd om zodoende de routeringstabellen, waarin
staat waar IP-adressen zich bevinden, in grootte te kunnen beperken. De routers
hoeven dan niet te weten waar elk IP-adres zich bevindt, maar kunnen aan de hand
van het nummerblok de ISP afleiden waar het IP-adres vandaan komt. Deze IPadressen
worden provider aggregatable genoemd. Het is echter ook mogelijk om
provider independent IP-adressen te verkrijgen. Deze IP-adressen komen niet uit
het nummerblok van een van de ISP’s en informatie over deze IP-adressen kan ook
niet worden samengevoegd met andere IP-adressen. Provider independent IPadressen
moeten dan ook apart in de routeringstabellen worden opgenomen. 25 Het
verdelingstraject is in onderstaand figuur weergegeven.
24 ‘Gordian Knotwork’, The Economist 31 juli 1999,
.
25 Zie RIPE NCC , en RIPE, ‘European
Internet Registry Policies and Procedures’, .
63

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Figuur 3.2 Het verdelingstraject van IP-nummers
Het IP-adres van het IViR bijvoorbeeld is een niet-onafhankelijk IP-adres. Als dit
IP-adres wordt opgevraagd bij de who is database van de regio waarin Nederland
zich bevindt, is het resultaat van deze zoekopdracht dat het IP-adres 194.109.200.66
behoort tot het nummerblok 194.109.200.0 - 194.109.200.255 dat wordt gehost
door XS4all. 26
In 1984 stelde Jon Postel met collega Joyce Reynolds een officiële beleidsverklaring
van de Internet Architecture Board (IAB) – een privaat standaardisatieorgaan – en
het Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) op, waarin de huidige
TLD’s zijn vastgesteld. 27 Daarin wordt een onderscheid gemaakt tussen geografisch
ingedeelde country code Top Level Domains (ccTLD’s) en generic Top Level
Domains (gTLD’s), die een afspiegeling vormen van de verschillende
gebruikersgroepen van het internet. Ten tijde van de totstandkoming van het DNS
in 1984 was het internet een bijna geheel strikt Amerikaanse aangelegenheid. 28 Bij de
oorspronkelijke verdeling van domeinnamen werd dan ook geen onderscheid
gemaakt tussen Amerikaanse en niet-Amerikaanse gTLD’s. Dat een aantal gTLD’s
alleen voor Amerikaanse (overheids)instellingen werd opengesteld, is het gevolg
geweest van beslissingen van de registrerende organen, de registries, van de
betreffende top level domains.
26 Zie RIPE who is database, .
27 J. Postel & J. Reynolds, ‘Domain Requirements’, RFC 920, oktober 1984,
, waarbij moet worden aangetekend dat bij het in gebruik
nemen van het DNS generic TLD’s echter nog niet zo werden genoemd. In RFC 920 is ook de
mogelijkheid opengelaten voor zogenaamde multiorganisaties om een eigen top level domain aan te
vragen: “A multiorganization may be a top level domain if it is large, and is composed of other
organizations; particularly if the multiorganization can not be easily classified into one of the
categories and is international in scope.” Tot op heden is echter geen gebruik gemaakt van deze
mogelijkheid. Bij lezing van RFC 1591 lijkt het er op dat deze mogelijkheid weer is ingetrokken als na
een opsomming van de bestaande gTLD’s en ccTLD’s gesteld wordt dat “It is extremely unlikely
that any other TLDs will be created.”, . Zie over top
level domains ook J. Postel, ‘Domain Name System Structure and Delegation’, RFC 1591, maart
1994, .
28 De eerste niet-Amerikaanse netwerken werden in 1973 op het internet aangesloten. Dit waren het
Noorse netwerk NORSAR en het netwerk van de University College in London.
64

DE REGULERING VAN DOMEINNAMEN
Oorspronkelijk zijn er vijf gTLD’s in gebruik genomen:
- .arpa, deze afkorting stond oorspronkelijk voor ARPANET, maar staat
tegenwoordig ook voor Address and Routing Parameters Area. De registraties
in dit domein worden uitgevoerd door de Internet Assigned Numbers
Authority (IANA). Tegenwoordig is nog slechts een sublevel domain actief. De
Internet Architecture Board is echter van plan dit domein nieuw leven in te
blazen door nieuwe infrastructuur domeinen in dit TLD in te passen. 29
- .gov (government). De registraties in dit domein werden oorspronkelijk
uitgevoerd door het Network Information Center (NIC) van DARPA. In
oktober 1997 werd de bevoegdheid om domeinnamen in te schrijven in dit
domein door de National Science Foundation (NSF) overgedragen aan de
General Services Administration (GSA), beide leden van de Federal
Networking Council (FNC). 30 Volgens het reglement, dat is uitgegeven door de
FNC, staat dit domein alleen open voor de Amerikaanse federale overheid. 31
- .mil (military). De registraties in dit domein werden oorspronkelijk uitgevoerd
door het Defense Data Network-Program Management Office (DDN-PMO).
Tegenwoordig wordt dit top level domain uitgegeven door het Department of
Defense NIC (DOD NIC). Het .mil top level domain staat alleen open voor
het Amerikaanse leger. 32
- .edu (education). Dit domein was oorspronkelijk bedoeld voor alle
universiteiten. De registraties werden ten tijde van oprichting van dit domein
uitgevoerd door het NIC van DARPA. Tegenwoordig verzorgt Network
Solutions Inc. (NSI) de registraties. Het .edu top level domain wordt alleen
uitgegeven aan vierjarige, degree granting colleges en universiteiten. Dit domein
staat ook open voor niet-Amerikaanse universiteiten. 33
- .com (commercial). De registraties in dit domein, oorspronkelijk bedoeld voor
commerciële bedrijven, werden eerst uitgevoerd door het NIC van DARPA. In
1993 is deze bevoegdheid overgedragen aan NSI. Er zijn geen specifieke
registratievereisten voor dit domein. 34
- .org (organization). Dit top level domain was oorspronkelijk bedoeld voor
organisaties die niet in een ander gTLD thuishoorden en de registratie werd
uitgevoerd door het NIC van DARPA. Tegenwoordig wordt het .org top level
domain uitgegeven door NSI en worden er geen specifieke registratievereisten
gehanteerd.
Naast deze vijf top level domains zijn op een later tijdstip nog twee top level
domains ingesteld:
29 IAB, ‘Statement on Infrastructure Domain and Subdomains’, 10 mei 2000,
. Zie paragraaf 2.4.3.6.
30 NIC, ‘About GSA’, .
31 FNC, ‘U.S. Government Internet Domain Names’, RFC 2146, mei 1997,
.
32 IANA, ‘Generic Top-Level Domains’, .
33 Dit blijkt uit e-mail contact met NSI en uit informatie op de NSI website – zie
– en is in
tegenspraak met de informatie op de IANA website, zie .
34 NSI, .
65

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
- .net (network). Dit top level domain was bedoeld voor netwerkgerelateerde
organisaties, zoals het Network Information Center en network providers.
Tegenwoordig wordt dit domein uitgegeven door NSI. Er zijn geen specifieke
registratievereisten. 35
- .int (international). Het .int top level domain was oorspronkelijk bedoeld voor
internationale verdragsorganisaties en werd uitgegeven door de IANA. Het
door de IANA gehanteerde criterium voor registratie was dat het verdrag
waarop de organisatie gestoeld was, door de IANA moest kunnen worden
opgevraagd in de online database of treaties van de Verenigde Naties. 36 Het .int
top level domain wordt nog steeds door de IANA uitgegeven aan internationale
verdragsorganisaties en aan internationale databases die ‘public Internet
architecture functions’ ondersteunen. 37 Mogelijk zal in de toekomst de
International Telecommunication Union dit domein uitgeven en worden de
internationale databases opgenomen in het .arpa domein. 38
De country code top level domains (ccTLD’s) zijn vastgesteld op basis van ISOstandaard
3166. 39 Deze domeinen zijn niet vooraf ingesteld, maar dienen te worden
aangevraagd. In principe wordt een ccTLD aan de eerste aanvrager uitgegeven. De
aanvraag voor een ccTLD dient in principe afkomstig te zijn van een gemachtigde in
het land van aanvraag, maar dit is geen absoluut vereiste. Om bijvoorbeeld
ontwikkelingslanden te hulp te schieten is het mogelijk dat de registry van een
ccTLD zich in een ander land bevindt dan het land waarvoor het ccTLD wordt
aangevraagd. Ook de tweeletterige landcode op de ISO-lijst vormt geen absoluut
vereiste. Zo is bijvoorbeeld het ccTLD van het Verenigd Koningrijk .uk terwijl dit
volgens de ISO-lijst .gb had moeten zijn. 40 De voornaamste reden om gebruik te
maken van de ISO-lijst is om betrokkenheid van de registry van ccTLD’s, de root
beheerder, in internationale geopolitieke discussies te voorkomen. Nadat de
ccTLD’s zijn uitgegeven, zijn de registries verantwoordelijk voor het te voeren
beleid ten aanzien van het betreffende ccTLD. Zowel de gehanteerde prijzen als de
registratievereisten voor de circa 250 verschillende ccTLD’s verschillen dan ook
aanzienlijk. 41 Er bestaat geen contractuele relatie tussen de beheerder van de root en
de registry van een ccTLD.
Postel stelde in 1994 het beleid en de procedures vast voor de toewijzing van
domeinnamen. 42 Voor ccTLD’s gold een first come, first served systeem.
35 Dommering e.a. 1999b, p. 76.
36 IANA, ‘The .int Domain’, .
37 ITU, ‘INT Top Level Domain Name Registration Services’, Policy Statement Version 0.9, 15
januari 1999, .
38 Zie paragraaf 2.4.3.1.
39 ISO 3166-1:1997, Codes for the representation of names of countries and their subdivisions, Part
1: Country codes.
40 Mueller 1998, p. 93.
41 Zie voor een willekeurig overzicht van ccTLD’s en de registratiekosten
.
42 J. Postel, ‘Domain Name System Structure and Delegation’, RFC 1591, maart 1994,
.
66

DE REGULERING VAN DOMEINNAMEN
3.2 Oude structuur: 1972- 1998
3.2.1 De eigendom en het beheer van het internet
Zoals eerder beschreven werd, vormde het Stanford Research Institute (SRI) het
tweede knooppunt dat in 1969 op het ARPANET werd aangesloten. 43 SRI vervulde
de functie van Network Information Center (NIC) en hield als zodanig de lijst van
aan namen gekoppelde nummers bij, die in 1972 door Peggy Karp aan SRI was
overgedragen. 44 In 1975 werd het operationele beheer van het ARPANET en de
daarop aangesloten netwerken overgedragen aan het Defense Communications
Agency (DCA), tegenwoordig het Defense Information Systems Agency (DISA). In
1983 werd het ARPANET door zijn eigenaar, het Department of Defense (DOD),
voornamelijk om veiligheidsredenen gesplitst in twee netwerken: het MILNET voor
militaire doeleinden en het ARPANET voor de ARPA-onderzoekers. De central
authority voor het ARPANET was het SRI NIC. De managing agency van het NIC
was het DCA. Na de invoering van het DNS in 1984 droeg het DCA in 1985
formeel de verantwoordelijkheid voor het beheer van de DNS-root en de
uitbreiding van de naamruimte over aan het Information Sciences Institute (ISI) van
de University of Southern California (USC).
De praktische verantwoordelijkheid voor het coördineren van veranderingen in
standaarden en het beleid was omstreeks 1977 in handen van Jon Postel gekomen,
destijds een student aan UCLA. Hij onderhield de lijst van host namen, adressen en
requests for comments (RFC’s) 45 – die beschikbaar werden gesteld aan de
internetgemeenschap onder het toeziend oog van SRI op grond van een contract
met DARPA en later DCA – en nam de toewijzing van IP-nummers op zich. Postel
besliste welke gTLD’s en ccTLD’s in het leven werden geroepen en bepaalde welke
personen namen in de ccTLD’s konden registreren. Met de groei van het internet
nam ook het aantal toegewezen namen en nummers exponentieel toe tot het punt
dat het Postel te veel werd om het zelf te beheren. Om deze reden delegeerde Postel
in 1985, inmiddels werkzaam bij het ISI, met toestemming van DARPA enkele
administratieve taken met betrekking tot het beheer van het DNS, zoals de
bevoegdheid om de NIC-registraties in het DNS uit te voeren, 46 aan SRI, maar bleef
zelf de eindverantwoordelijke. Na een reorganisatie in 1988 nam ISI, onder leiding
van Jon Postel, op grond van de daartoe door het Department of Defense
gedelegeerde bevoegdheid een aanvang met de uitvoering van de coördinatie van
beheers- en beleidsfuncties die bekend staan onder de naam Internet Assigned
43 Zie paragraaf 3.1.2.
44 Zie paragraaf 3.1.3.
45 Requests for comments zijn memo’s waarin procedures zijn neergelegd die door de Internet
Engineering Task Force, een onafhankelijke internationale standaardisatieorganisatie die openstaat
voor een ieder, worden aangenomen. Hoewel RFC’s niet-bindende internetstandaarden zijn, hebben
ze een grote invloed binnen de internetgemeenschap en worden ze ook vrijwel door alle betrokkenen
in acht genomen.
46 R.H. Zakon, ‘Hobbes' Internet Timeline v5.1’, .
67

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Numbers Authority (IANA), 47 een administratief onderdeel van ISI. IANA werd
bekostigd uit financiële bijdragen van het Department of Defense aan de USC en
heeft dus altijd onder contract van de Amerikaanse overheid gestaan. 48 De status
van IANA is geformuleerd als de daartoe door de Internet Society (ISOC) en de
Federal Networking Council (FNC) aangewezen centrale coördinerende instantie
voor de toewijzing van unieke parameterwaarden voor internet protocollen. 49
Merkwaardig genoeg bestond IANA lang voordat de ISOC in het leven is geroepen
en mist ISOC de betreffende bevoegdheid. 50
Het ARPANET stond slechts open voor de ARPA-onderzoekers. Om ook andere
onderzoekers toegang tot het internet te verschaffen werd in 1986 door de National
Science Foundation (NSF) het NSFNET opgericht. Dit netwerk was zo succesvol
dat in 1990 de infrastructuur van het ARPANET ophield zelfstandig te bestaan en
geheel werd opgenomen in het NSFNET. In 1993 creëerde de NSF InterNIC voor
het NSFNET, een geïntegreerd netwerkinformatiepunt voor .com, .net en .org,
waarvoor Network Solutions Inc. (NSI) de registraties verzorgde. Op de NSFNET
backbone, het gedeelte waar het meeste internetverkeer over wordt gevoerd, werd
door NSF een Acceptable Use Policy gehandhaafd, op grond waarvan het verboden
was van de backbone gebruik te maken voor “purposes not in support of Research
and Education”. 51 De gedachte achter de Acceptable Use Policy was de industrie te
stimuleren om eigen commerciële netwerken op te zetten, die de backbone functie
van internet konden overnemen. Zo geschiedde het dat op 30 april 1995 de
backbone functie van het internet door NSF werd overgedragen aan commerciële
geïnterconnecteerde private netwerk providers en het NSFNET weer een netwerk
voor onderzoekers werd. Vanaf dat moment was commercieel verkeer over het
internet mogelijk, hetgeen het instappunt voor vele grote bedrijven zoals Microsoft
en Netscape markeerde. 52
Parallel aan het voorgaande liep een andere ontwikkeling. In 1990 verloor DISA
(voorheen DCA) het NIC contract aan Government Systems Inc. die het
ondercontracteerde aan NSI. Begin 1992 begon NSI met de uitvoering van NIC.
Tegen die tijd zag DISA in dat de funding en het beheer van het niet-militaire
gedeelte van het internet niet thuishoorde bij het Department of Defense. Tussen
1986 en 1995 heeft NSF een aantal cooperative agreements met private sector
partijen aangegaan op basis waarvan internetonderzoek en -ontwikkeling werd
bekostigd. Deze overeenkomsten waren gebaseerd op een ‘technology transfer
expectation’, waarin de resultaten van het onderzoek mogelijkerwijs eigendom van
de betrokken partij zouden worden. 53 In 1993 verving NSF het Department of
Defense als financierder van NIC. Op grond van een cooperative agreement met
47 Froomkin 2000, p. 53.
48 Froomkin 2000, p. 54.
49 J. Postel & J. Reynolds, ‘Assigned Numbers’, RFC 1700, oktober 1994, .
50 Froomkin 2000, p. 57.
51 ISOC, ‘A Brief History of the Internet’, .
52 Ferguson 1999, hoofdstukken 2 en 6.
53 Froomkin 2000, p. 55.
68

DE REGULERING VAN DOMEINNAMEN
NSI, nam NSI de domeinnaamregistratie voor het niet-militaire deel van het internet
over. De overeenkomst gaf NSI het operationele beheer over het DNS en een
monopolie (tot september 1998) op registraties in het .com domein. In de
overeenkomst werd echter bepaald dat NSI bij de uitvoering van haar
werkzaamheden wel gebonden was aan de beleidsinstructies van IANA. Aangezien
IANA gefinancierd werd door het Department of Defense werd via deze bepaling
de uiteindelijke controle door de Amerikaanse overheid over de root veilig gesteld.
In de daaropvolgende jaren nam als gevolg van de commercialisering van het
internet de druk op het DNS toe en werd de controle van de Amerikaanse overheid
over de root meermalen ter discussie gesteld.
Er bestaan verschillende benaderingen ten aanzien van het beheer van het DNS.
Een daarvan is dat, hoewel de VS een aantal root servers bezit en contracten heeft
met partijen die een sleutelrol in het DNS vervullen, zij niet het gehele DNS bezit.
Daar staat tegenover de benadering dat de VS de root file bezit die zich aan de top
van de DNS hiërarchie bevindt, gezien het feit dat deze beheerd wordt door NSI op
grond van een contract met de Amerikaanse overheid. In 1998 heeft het
Department of Commerce zelfs het vereiste van schriftelijke goedkeuring voor
wijzigingen in de root file in het contract geëxpliciteerd. 54 Het DOC beslist dus wat
er in de root file wordt opgenomen en wat niet. Hoewel de macht van de
Amerikaanse overheid over de root file contractueel is vastgelegd, bezit NSI de
computer waarop de root file zich bevindt.
3.2.2 De hervorming van het DNS
De commerciële doorbraak van het Internet veroorzaakte een grote druk op het
DNS, in het bijzonder op de beschikbare domeinnamen en IP-adressen. Allereerst
bleek er een enorme vraag te ontstaan naar het .com domein. Hoewel het .com
domein oorspronkelijk bedoeld was voor commerciële bedrijven, 55 registreerden
Amerikaanse bedrijven en particulieren zich massaal in dit domein in plaats van in
het Amerikaanse ccTLD .us. Hoewel er van absolute schaarste geen sprake hoeft te
zijn – voor .com zijn 254 karakters mogelijk 56 – is er wel sprake van relatieve
schaarste. Het aantal beschikbare aantrekkelijke en makkelijk te onthouden
domeinnamen neemt snel af. Zo werd in november 1999 7,5 miljoen dollar betaald
voor de domeinnaam business.com. 57
Momenteel is er nog geen sprake van schaarste op het gebied van IP-adressen. Het
huidige adressysteem IPv4 staat echter maar het gebruik van 32 bits toe. Aangezien
elk web enabled device een eigen IP-adres nodig heeft om aangesloten te kunnen
54 Amendment 11 Cooperative Agreement No. NCR-9218742, 6 oktober 1998,
.
55 J. Postel & J. Reynolds, ‘Domain Requirements’, RFC 920, oktober 1984,
.
56 P. Mockapetris, ‘Domain Names – Concepts and Facilities’, RFC 882, november 1983,
.
57 Dalton & Evans 1999.
69

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
worden op het internet – en in de nabije toekomst dankzij het Wireless Applications
Protocol en technologieën zoals Bluetooth van Ericsson 58 niet alleen iedere mobiele
telefoon, maar ook auto, ijskast, fotolijst en lichtknop op het internet kunnen
worden aangesloten – dreigt ook op dit gebied schaarste te ontstaan. Deze schaarste
kan ondervangen worden door over te stappen op het adressysteem IPv6 59 dat 128
bits aan ruimte toelaat, grofweg 50.000 IP-adressen per vierkante centimeter
aardoppervlakte. 60
Om de druk op met name het .com domein te doen afnemen, werd voorgesteld het
DNS te hervormen. In mei 1996 kwam Jon Postel met een eerste voorstel om
ongeveer 150 exclusieve TLD’s te laten uitgeven door verschillende nieuwe
registries, het zogenaamde Postel-voorstel. 61 Hoewel het plan, enigszins aangepast,
werd gesteund door de Internet Society (ISOC), leverde het na lang debat in de
internetgemeenschap geen consensus op.
Vertegenwoordigers van onder andere de ISOC en de IANA riepen vervolgens in
1996 het International Ad Hoc Committee (IAHC) in het leven. 62 Begin 1997 gaf
het IAHC een rapport uit, waarin onder meer werd gepleit voor een uitbreiding van
het aantal gTLD’s en het instellen van een geschillenregeling voor domeinnamen. 63
Het rapport legde de basis voor een Memorandum of Understanding (gTLD-
MoU), 64 dat door tachtig internetorganisaties ondertekend werd en tot het opheffen
van het IAHC leidde. 65 Ook dit voorstel kreeg echter veel kritiek te verduren: zowel
het Policy Oversight Committee, de organisatie die de uitvoering van de MoU voor
haar rekening zou nemen, als het proces van totstandkoming van de MoU zouden
niet democratisch geweest zijn. Een andere kwestie betrof de juridische waarde van
de MoU. De MoU trad in werking door de enkele ondertekening door IANA en
ISOC. 66 Het is de vraag of beide organisaties de bevoegdheid hadden een
intergouvernementele overeenkomst te ondertekenen. De IANA vervulde slechts
een administratieve functie van de Amerikaanse overheid op grond van een contract
tussen de Amerikaanse overheid en de University of Southern California. Ook
ISOC, een non-profit organisatie, was juridisch gezien niet bevoegd tot
ondertekening van de MoU of het overdragen van de bevoegdheden ten aanzien
van het DNS zoals omschreven in de MoU.
58 Zie voor informatie over Bluetooth .
59 S. Deering & R. Hinden, ‘Internet Protocol, Version 6 (IPv6) Specification’, RFC 1883,
.
60 Huizer 2000, p. 11.
61 .
62 De overige oprichters waren de Internet Architecture Board, de Federal Networking Council, de
International Telecommunication Union, de International Trademark Association en de World
Intellectual Property Organization. Zie paragraaf 2.4.3.2.
63 International Ad Hoc Committee, Final Report of the International Ad Hoc Committee:
Recommendations for Administration and Management of gTLDs, 4 februari 1997,
.
64 Zie paragraaf 2.4.3.3.
65 Zie voor informatie over de gTLD-MoU .
66 “This MoU shall enter into force from the date that it has been signed by both the Internet
Assigned Numbers Authority (IANA) and the Internet Society (ISOC).” Section 11 sub b gTLD-
MoU.
70

DE REGULERING VAN DOMEINNAMEN
De Amerikaanse overheid bleef ondertussen, al dan niet via universiteiten en
agencies zoals DARPA en NSF, een zeer belangrijke rol spelen op het gebied van
het beheer van het DNS. Het besef groeide echter dat het niet langer gepast was dat
zij het internet, dat steeds internationaler en commerciëler werd, bleef subsidiëren.
Op 1 juli 1997 gaf president Clinton, als onderdeel van ‘A Framework for Global
Electronic Commerce’ opdracht om concurrentie en internationale participatie op
het gebied van het DNS te stimuleren en het DNS te privatiseren. 67 Het
Department of Commerce (DOC) gaf een request for comments over het beheer
van het DNS uit. 68 Begin 1998 gaven het DOC en de National Telecommunications
and Information Administration (NTIA) een voorstel voor de hervorming van het
DNS beheer uit, dat bekend is geworden als de Green Paper. 69 Dit voorstel
ontmoette veel kritiek en als gevolg daarvan werd medio 1998 een niet-bindende
beleidsverklaring uitgegeven, beter bekend als de White Paper. 70
3.2.3 De White Paper
De White Paper verschilt in belangrijke mate van de Green Paper. Waar de Green
Paper uitging van vergaande overheidsregulering op onder andere het gebied van
lidmaatschap van de nieuwe organisatie 71 en voorstelde het aantal top level domains
uit te breiden en een domeinnamengeschillenregeling in te voeren, pleit de White
Paper voor een systeem van zelfregulering: “(t)he U.S. Government is prepared to
recognize, by entering into agreement with, and to seek international support for, a
new, not-for-profit corporation formed by private sector Internet stakeholders to
administer policy for the Internet name and address system. Under such
agreement(s) or understanding(s), the new corporation would undertake various
responsibilities for the administration of the domain name system now performed
by or on behalf of the U.S. Government or by third parties under arrangements or
agreements with the U.S. Government.”
Het DOC nodigt de industrie in de White Paper uit om samen te werken en tot de
oprichting van een nieuwe, particuliere, not-for-profit organisatie te komen, die het
beheer van het DNS op zich zal nemen. Er wordt nadrukkelijk op gewezen dat de
Amerikaanse overheid zich bij haar beslissing om het beheer van het DNS aan een
nieuwe organisatie over te dragen, zal laten leiden door de volgende principes en dat
67 W.J. Clinton & A. Gore, Jr., A Framework for Global Electronic Commerce, 1 juli 1997,
.
68 Request for Comments on the Registration and Administration of Internet Domain Names,
Docket No. 970613137-7137-01, .
69 Department of Commerce, ‘A Proposal to Improve Technical Management of Internet Names
and Addresses’, 30 januari 1998, .
70 Department of Commerce, ‘Management of Internet Names and Addresses’, Docket. No.
980212036-8146-02, .
71 In zowel de Green Paper als de White Paper is nog niet bekend welke organisatie het beheer van
het DNS toegewezen zal krijgen. In beide papers wordt deze organisatie daarom aangeduid als “the
new corporation”.
71

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
zij daarbij tevens in aanmerking zal nemen op welke wijze en in welke mate de
organisatie deze principes ondersteunt:
- Stability; de overgang naar een nieuw systeem van DNS beheer mag de stabiliteit
van het internet niet in gevaar brengen, noch een systeem instellen waarin
meerdere rootsystemen naast elkaar bestaan. Tijdens en na de overgang moet
de stabiliteit van het internet de belangrijkste prioriteit binnen het DNS beheer
zijn.
- Competition; het succes van het internet is grotendeels te danken aan de
gedecentraliseerde aard van het internet. Waar mogelijk, moet het
marktmechanisme de basis voor het beheer van het DNS vormen.
- Private, Bottom-Up Coordination; een systeem van zelfregulering verdient de
voorkeur boven overheidsregulering, omdat zelfregulering flexibeler is en
sneller kan reageren op de in rap tempo veranderende behoeften van het
internet en de gebruikers. Dit zelfreguleringproces dient voor zover mogelijk
een bottom up structuur te krijgen, omdat dit de ontwikkeling van het internet
tot nu toe karakteriseert.
- Representation; de ontwikkeling van een eerlijk en op brede schaal geaccepteerd
beleid voor het beheer van het DNS hangt af van de inbreng van de brede en
groeiende groep internetgebruikers. De management structuur dient een
afspiegeling te vormen van de functionele en geografische diversiteit van het
internet en de gebruikers. Daarnaast moeten er mechanismen worden gecreëerd
die internationale participatie op het gebied van besluitvorming verzekert.
Volgens het Department of Commerce dient de nieuwe organisatie de bevoegdheid
te krijgen om de volgende functies met betrekking tot het beheer van het DNS uit te
voeren:
- het vaststellen van beleid voor en het in juiste banen leiden van de toewijzing
van IP-nummerblokken aan regionale registratieorganen;
- het beheren van het root server systeem;
- het formuleren van beleid voor het vaststellen van de voorwaarden waaronder
nieuwe TLD’s aan het root systeem mogen worden toegevoegd;
- het coördineren van de toewijzing van andere technische parameters die
noodzakelijk zijn om de wereldwijde interconnectiviteit van het internet te
waarborgen.
3.3 Nieuwe structuur: vanaf 1998
Als reactie op de White Paper werd het International Forum on the White Paper
(IFWP) 72 opgericht. Deze ad hoc coalitie organiseerde een aantal wereldwijde
bijeenkomsten om consensus te bereiken over de manier waarop de White Paper
moest worden geïmplementeerd. De IANA en Network Solutions Inc. (NSI)
publiceerden op 17 september 1998 gezamenlijk een voorstel voor de Internet
Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN). Dit voorstel kon echter
niet rekenen op algehele steun van alle leden van het IFWP. Jon Postel en de IANA
72 Het is onduidelijk of deze organisatie International Forum on of for the White Paper heet.
72

DE REGULERING VAN DOMEINNAMEN
kwamen daarop op 28 september 1998 met een eigen voorstel 73 zonder deelname
van NSI, dat resulteerde in het ondertekenen van een MoU tussen de Amerikaanse
overheid en ICANN op 25 november 1998. 74 Hoewel dit voorstel volgens Postel
gestoeld was op de consensus van het IFWP kon ook dit voorstel niet op algehele
steun rekenen. Zo diende onder andere de Boston Working Group (BWG), ook
afkomstig uit het IFWP, zelf ook een voorstel voor de nieuwe organisatie in bij het
DOC. 75
In de MoU komen de partijen overeen om een testperiode aan te gaan waarin,
volgens de principes zoals uiteengezet in de White Paper, ICANN het beheer van
het DNS op zich zal nemen. Deze testperiode, het DNS-project, is bedoeld om de
mogelijkheden hiertoe te beoordelen. Tevens dient het DNS-project er toe bij te
dragen dat de overgang van het beheer van het DNS van de Amerikaanse overheid
naar ICANN soepel zal verlopen.
De Amerikaanse overheid en ICANN zullen in het DNS-project gezamenlijk
invulling geven aan de taken ter uitvoering van het beheer van het DNS die zijn
neergelegd in de White Paper. Als deze test – die oorspronkelijk uiterlijk tot 30
september 2000 zou duren maar verlengd is met een jaar 76 – succesvol blijkt te zijn,
zal het beheer van het DNS overgaan op ICANN volgens de regels en procedures
zoals die worden ontwikkeld in het DNS-project. 77
3.3.1 De structuur van ICANN
Het bestuur
De structuur van ICANN is vastgelegd in de ICANN Statuten en de Articles of
Incorporation. 78 Het beslissende orgaan binnen ICANN is het bestuur dat na het
interim-bestuur zal bestaan uit achttien Directors en een President. 79 Het bestuur
van ICANN moet bestaan uit personen afkomstig uit verschillende geografische
regio’s om het internationale karakter van het internet en ICANN te benadrukken
en om te voorkomen dat een werelddeel een meerderheid in het bestuur kan
verkrijgen. 80 Van de achttien leden zijn er negen ‘At Large’ leden, die direct gekozen
73 De begeleidende brief bij dit voorstel, waarin ook de interim-bestuursleden worden voorgedragen
is alleen ondertekend door Jon Postel, . Vlak voor het presenteren van de Statuten
van ICANN is Jon Postel echter overleden. Hij heeft daarom nooit kunnen toelichten waarom hij
voor de huidige samenstelling van het interim-bestuur heeft gekozen.
74 Memorandum of Understanding between the U.S. Department of Commerce and Internet
Corporation for Assigned Names and Numbers, .
75 BWG, Letter of Submission to Ira Magaziner, 28 september 1998,
.
76 ICANN, Announcement ICANN and U.S. Government Agree to Extend Agreements, 4
september 2000, .
77 Zie voor een kritische beschouwing van ICANN: Froomkin 2000, waarin geconcludeerd wordt
dat ICANN onconstitutioneel moet worden geacht.
78 Zie voor een beknopt overzicht van ICANN: Kleinwächter 2000.
79 Art. V, section 4 Statuten, .
80 Art. V, section 6 Statuten.
73

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
worden door ICANN’s At Large members (waarover hierna). De overige negen
leden van het bestuur zijn afkomstig uit de drie Supporting Organizations. 81
De eerste negen leden van het sinds 1998 zittende interim-bestuur en de voorzitter
zijn aangesteld door Jon Postel. De overige negen leden zijn door de drie
Supporting Organizations gekozen. Volgens het tijdschema zouden voor november
2000 vijf bestuursleden vervangen moeten worden door vijf door de At Large leden
gekozen bestuursleden. Op 10 oktober 2000 zijn dan ook vijf Directors gekozen
door de At Large leden. In 2002 worden de overige vier At Large leden van het
bestuur gekozen. 82
Supporting Organizations
ICANN kent drie adviesorganen, de zogenaamde Supporting Organizations (SO’s)
voor de drie deelgebieden waarvoor ICANN beleid moet vaststellen, te weten:
- De Address Supporting Organization (ASO). Deze is ingesteld krachtens art.
VI-A Statuten en geeft advies over het te voeren beleid inzake IP-adressen. Deze
SO is opgericht door de drie regionale registratieorganen: het Asia Pacific Network
Information Centre (APNIC), de American Registry for Internet Numbers (ARIN)
en de Regional Internet Registry for Europe Network Coordination Centre (RIPE-
NCC). Deze regionale registratieorganen wijzen onder andere blokken IP-adressen
die zij van ICANN krijgen, toe binnen hun regio. De ASO is verantwoordelijk voor
het ontwikkelen van regels voor de distributie en registratie van IP-adressen. Uit de
MoU op grond waarvan de ASO is opgericht, valt af te leiden dat de ASO het
ontwikkelen van beleid grotendeels overlaat aan de regionale registratieorganen. 83
Blijkens het IP-nummerplan van de IANA moeten IP-adressen uniek zijn en
worden zij verdeeld volgens drie beginselen. 84 Ten eerste worden IP-adressen
verdeeld op noodzaak; het oppotten van IP-adressen moet worden voorkomen. Ten
tweede worden IP-adressen hiërarchisch verdeeld, zodat zoveel mogelijk informatie
over routering kan worden samengevoegd. Ten derde moet geregistreerd worden
aan wie welke IP-adressen zijn toegewezen. Tussen ICANN en de RIR’s bestaan
nog geen contractuele relaties waarin de RIR’s worden verplicht om een gedeelte
van de kosten van ICANN te financieren. ICANN heeft een Ad Hoc Group on
Numbering and Addressing ingesteld waarin het IP-adressenbeleid wordt
bestudeerd. 85
- De Domain Name Supporting Organization (DNSO). Deze is ingesteld
krachtens art. VI-B Statuten en geeft advies over het te voeren beleid inzake het
DNS. Vanwege de heikele punten waarover de DNSO advies geeft, zoals het
uitbreiden van het aantal TLD’s, heeft deze SO het meest beladen karakter. Dit is
81 Art. V, section 4 Statuten.
82 ICANN, Second Status Report Under ICANN/US Government Memorandum of Understanding,
30 juni 2000, .
83 Art. 4b Memorandum of Understanding ICANN Address Supporting Organization,
.
84 K. Hubbard e.a., ‘Internet Registry IP Allocation Guidelines’, RFC 2050, november 1996,
.
85 .
74

DE REGULERING VAN DOMEINNAMEN
dan ook de SO met de meest complexe structuur. De DNSO bestaat uit een Names
Council die is opgebouwd uit gekozen vertegenwoordigers uit de verschillende
constituencies, waaruit deze SO is opgebouwd en een General Assembly, waar een
ieder toegang tot heeft. De Names Council benoemt op voordracht van de General
Assembly de drie leden van het bestuur. De voordracht van de General Assembly
moet echter wel gesteund worden door de helft van leden van de Names Council. 86
De verschillende constituencies behartigen de belangen van onder andere ccTLD’s,
gTLD’s, merkgerechtigden en Internet Service Providers. Er bestaat geen aparte
constituency voor particulieren. 87
- De Protocol Supporting Organization (PSO). Deze is ingesteld krachtens art.
VI-C Statuten en adviseert het bestuur over de toewijzing van parameters van
internetprotocollen. De MoU op basis waarvan de PSO is opgericht, 88 is naast
ICANN ondertekend door de vier belangrijkste Standards Development
Organizations, te weten de Internet Engineering Task Force (IETF), 89 het World
Wide Web Consortium, de International Telecommunication Union en het
European Telecommunications Standards Institute. In een aparte MoU die ICANN
met de IETF is overeengekomen, wordt ICANN aangewezen om de protocol
parameters vast te stellen die voortvloeien uit de standaarden van de IETF. 90
Het beleid dat ICANN vaststelt, wordt voornamelijk ingegeven door de SO’s die
dat op hun beurt doen door delegatie van de beslissingen. Zo wordt het beleid van
de ASO vastgesteld door de RIR’s – die op hun beurt regels vaststellen in overleg
met de ISP’s binnen hun regio – en is de bevoegdheid om het beleid voor de diverse
ccTLD’s vast te stellen, gedelegeerd aan de respectievelijke registries. Afgezien van
het feit dat dit de bottom up structuur van het internet kenmerkt, gebeurt dit ook
vanwege het feit dat ICANN geen contractuele relaties onderhoudt met de RIR’s,
de ISP’s en de ccTLD registries, zodat ICANN moeilijk beslissingen kan afdwingen.
Het DNS is nu eenmaal gebaseerd op consensus en de wetenschap van de diverse
deelnemers dat deze afspraken interconnectiviteit garanderen.
De beslissingen die het bestuur van ICANN tot nu toe heeft genomen, zijn niet
altijd in goede aarde gevallen. Het voorstel van ICANN om $1 per jaar te berekenen
voor iedere geregistreerde domeinnaam om het geldtekort aan te zuiveren, heeft zij
na een storm van protest moeten intrekken. Ook heeft ICANN het voorstel om de
At Large leden niet rechtstreeks bestuurders te laten kiezen, maar om een
kiescollege in te stellen dat op zijn beurt bestuurders zou kiezen, moeten intrekken.
86 Art. VI-B, section 2 sub e Statuten.
87 Er is weliswaar een Non-Commercial Domain Name Holders Constituency (NCDNHC) die
opkomt voor de “noncommercial speech and activity on the Internet”, maar deze constituency staat
volgens de lidmaatschapscriteria slechts open voor organisaties, .
88 ICANN, Protocol Supporting Organization (PSO) Memorandum of Understanding, 14 juli 1999,
.
89 Niet ICANN maar de Internet Engineering Task Force zal de protocol parameters toewijzen.
90 IETF-ICANN Memorandum of Understanding Concerning the Technical Work of the Internet
Assigned Numbers Authority, 1 maart 2000, .
75

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Advisory Committees
Naast de Supporting Organizations zijn er verschillende Advisory Committees
(AC’s) die het bestuur adviseren bij het nemen van beslissingen. Het bestuur is
echter noch gebonden aan de adviezen van de AC’s noch aan die van de SO’s. 91 Uit
de op 16 juli 2000 geamendeerde versie van de Statuten volgt dat er minimaal twee
AC’s moeten zijn, te weten: 92
- een Governmental Advisory Committee (GAC), ingesteld krachtens art. VII,
section 3 sub a Statuten. Dit AC bestaat uit vertegenwoordigers van nationale
overheden, multinationale overheidsorganisaties en verdragsorganisaties. Het
GAC geeft advies over die aangelegenheden waar de activiteiten van ICANN
botsen met die van de bovengenoemde organisaties. Tot dusver heeft zich nog
geen situatie voorgedaan waarin ICANN en het GAC van mening verschilden
en waarin de bereidheid van de regeringen om op dit gebied een secundaire rol
te spelen op de proef werd gesteld. 93
- een DNS Root Server System Advisory Committee, ingesteld krachtens art. VII,
section 3 sub b Statuten. Dit AC geeft advies over de veelal technische aspecten
van het root server system. Tevens wordt er in dit AC naar gestreefd om in
samenwerking met het DOC en ICANN de verhoudingen tussen ICANN en
de beheerders van de dertien root servers in formele contracten neer te
leggen. 94
In eerdere versies van de Statuten waren ook andere AC’s verplicht, zoals de
Advisory Committee on Membership, 95 die adviseerde over de wijze waarop het At
Large membership van ICANN moest worden uitgewerkt. Dit AC werkt samen met
het Berkman Center for Internet and Society van de Harvard Law School. 96
Daarnaast bestond er een Advisory Committee on Independent Review, dat advies
gaf over een in te stellen orgaan dat eventuele betwiste beslissingen van ICANN
onderzoekt op strijd met de Statuten en de Articles of Incorporation. Dit AC heeft
op 10 maart 2000 een rapport uitgebracht, waarin wordt voorgesteld een panel op te
richten dat uit van ICANN onafhankelijke juristen bestaat. Dit panel is nog niet
ingesteld. Naast deze AC’s kan het bestuur van ICANN een onbeperkt aantal
committees instellen op ieder gebied waarvoor zij dat nodig acht. 97
Het At Large membership
Het mechanisme waarmee ICANN internationale participatie van internetgebruikers
wil bewerkstelligen, is het At Large membership. Het At Large lidmaatschap staat
91 Art. VI, section 2 sub e jo. g Statuten.
92 Art. VII, section 3 Statuten.
93 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament - The
organisation and management of the Internet - International and European policy issues 1998 - 2000,
COM(2000)202 final, 11 april 2000.
94 ICANN progress report juni 2000, status of progress on task 5:
.
95 .
96 De studie van het Berkman Center ‘Representation in Cyberspace’ over het At Large membership
is beschikbaar op .
97 Zie voor een overzicht van alle aan ICANN verbonden committees:
.
76

DE REGULERING VAN DOMEINNAMEN
open voor personen van 16 jaar en ouder met een geldig e-mailadres en is
vooralsnog kosteloos. De At Large leden van ICANN kunnen via een online
procedure rechtstreeks leden van het ICANN bestuur kiezen. Een At Large lid
stemt op een kandidaat in de regio waar hij woont, zodat kandidaten alleen door
inwoners van de eigen regio gekozen kunnen worden. Een kandidaat is verkiesbaar
als hij is genomineerd door het Nominating Committee van ICANN of door de At
Large leden. Wil een kandidaat genomineerd worden door de At Large leden dan
moet hij 2% van de stemmen uit zijn regio verwerven uit ten minste twee
verschillende landen binnen zijn regio.
In de eerste verkiezing op 10 oktober 2000 hebben de At Large leden vijf
bestuursleden gekozen, verdeeld over de vijf geografische regio’s, zoals omschreven
in de Statuten. Het At Large verkiezingsproces zal grondig worden bestudeerd,
waarna in november 2002 de overige vier bestuursleden zullen worden gekozen.
Het Committee of the Board on Reconsideration
Art. III, section 4 sub a Statuten stelt dat: “(a)ny person affected by an action of the
Corporation may request review or reconsideration of that action by the Board.”
Het orgaan dat in het leven is geroepen om aan deze plicht te voldoen, is het nietonafhankelijke
Committee of the Board on Reconsideration. Dit orgaan dat uit drie
bestuursleden van ICANN bestaat, kan blijkens de Reconsideration Policy het
bestuur aanbevelingen doen over de wijze waarop met een klacht moet worden
omgegaan. Het bestuur is niet verplicht om deze aanwijzingen op te volgen en
beslist uiteindelijk zelf over de te volgen strategie. 98
3.4 Domeinnamenbeleid
3.4.1 Algemeen
De discussie over het verdelen van domeinnamen betreft voornamelijk de
commercieel interessante en schaarse domeinen waarvoor geen registratievereisten
gelden, de zogenaamde open gTLD’s .com, .net en .org. Samenvattend werden de
.com, .net en .org domeinnamen, voordat ICANN werd opgericht, als volgt
verdeeld. De Amerikaanse overheid had via de National Science Foundation (NSF)
een Cooperative Agreement met Network Solutions Inc. (NSI) afgesloten. NSI
mocht volgens deze Cooperative Agreement domeinnamen verdelen op een first
come, first served basis voor $35 per jaar. 99 Domeinnamen konden direct bij NSI
worden geregistreerd, de registrar functie van NSI, of konden verkregen worden via
tussenpersonen die op hun beurt de domeinnamen registreerden bij NSI, de registry
functie van NSI.
98 .
99 De rechten en plichten die voortvloeiden uit het contract met NSI zijn in 1998 door de NSF
overgedragen aan het DOC.
77

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Met de privatisering van het DNS wilde de Amerikaanse overheid concurrentie op
het gebied van het verdelen van domeinnamen bewerkstelligen. Hiertoe is het
noodzakelijk dat NSI, als monopolist op het gebied van het verdelen van de .com,
.net en .org domeinen, wordt gesplitst in een registry en een registrar. De registry zal
een Shared Registration System beheren, waarin alle registrars, waaronder NSI zelf,
domeinnamen kunnen registreren in de .com, .net en .org domeinen. De eventuele
nieuwe TLD’s zouden dan bij een andere registry kunnen worden geregistreerd. In
de White Paper laat de Amerikaanse overheid een lichte voorkeur blijken voor het
creëren van concurrerende registry systemen, maar laat het aan ‘de nieuwe
organisatie’ om daarover een beslissing te nemen. 100
Voor de overige zogenaamde gesloten gTLD’s gelden strikte registratievereisten,
waardoor deze commercieel gezien niet of nauwelijks interessant zijn. Deze
domeinen zijn dan ook niet betrokken geraakt bij de discussies over de privatisering
van het DNS. De ccTLD’s worden bij ICANN geregistreerd en hoewel deze
domeinen wellicht commercieel interessant zijn, rust de verantwoordelijkheid voor
de ccTLD’s bij de nationale overheden en bij de nationale registrerende instanties.
Ook deze domeinen vallen buiten de discussie over de privatisering van het DNS.
Op 25 april 1986 is de bevoegdheid om registraties in het .nl domein uit te voeren
door de beheerder van de root gedelegeerd aan het Centrum voor Wiskunde en
Informatica (CWI). Op 1 februari 1996 droeg het CWI deze bevoegdheid over aan
de Stichting Internet Domeinregistratie Nederland (SIDN). 101
Zoals eerder uiteengezet, bestaan er niet of nauwelijks contractuele verhoudingen
tussen de registries van ccTLD’s, ICANN en de nationale overheden. De behoefte
hiertoe wordt echter wel vanuit zowel ICANN als de nationale overheden en de
ccTLD registries gevoeld. ICANN wil dat de ccTLD registries een bijdrage leveren
aan haar begroting, de nationale overheden willen meer invloed in de verdeling van
de ccTLD’s en de ccTLD registries willen duidelijkheid over de delegatie en
management principes die ten aanzien van de ccTLD’s worden gehanteerd. 102 In dit
opzicht is de op handen zijnde beoordeling door de Nederlandse overheid van
SIDN in het kader van de Nota Wetgeving voor de elektronische snelweg en de
machtsstrijd die zich op dit gebied voordoet, exemplarisch te noemen.
3.4.2 NSI, DOC en ICANN
Een van de voorwaarden voor het eerder beschreven systeem is dat Network
Solutions Inc. (NSI) een overeenkomst aangaat met ICANN, waarin NSI, als
registrar, ICANN erkent. In deze overeenkomst geeft NSI feitelijk haar monopolie
op en schaart zij zich tussen de, in theorie, vele andere registrars. Bij NSI bestond
weinig animo voor deze erkenning en zij heeft dan ook lange en moeizame
100 White Paper, Comments and Response.
101 SIDN, .
102 Zie voor een overzicht van de diverse discussiepunten: ICANN, ICANN Yokohama Meeting
Topic: ccTLD Delegation and Administration Policies, .
78

DE REGULERING VAN DOMEINNAMEN
onderhandelingen gevoerd met zowel het DOC als ICANN. In deze
onderhandelingen heeft NSI goed gebruik gemaakt van de machtspositie die zij
bekleedde als monopolist registrar/registry.
Op 28 september 1999 kwamen het DOC, ICANN en NSI tot een serie van vijf
overeenkomsten waarin aan de geschilpunten tussen deze drie partijen tegemoet
werd gekomen. De belangrijkste punten uit deze overeenkomsten zijn: 103
- NSI erkent ICANN en wordt voor vier jaar als registry aangewezen door
ICANN onder een registry agreement. Deze periode wordt met vier jaar
verlengd als NSI de registry en registrar functie binnen achttien maanden
scheidt.
- NSI zal haar baten als registry niet aanwenden om haar registrar functie te
ondersteunen.
- NSI zal zolang de Cooperative Agreement van kracht is, geen alternatieve root
server systemen ontwikkelen.
- Als een andere registry dan NSI wordt aangewezen door ICANN of als ICANN
veranderingen wil invoeren in de registry agreement heeft zij hiervoor
toestemming nodig van het DOC.
- ‘ICANN’s authority to set policy for the registry’ kan onder andere worden
beëindigd als het DOC zijn erkenning van ICANN intrekt. Het DOC zal in dat
geval deze taak en alle andere bevoegdheden en contractuele rechten en
verplichtingen van ICANN overnemen.
- NSI blijft de A root server beheren in overeenstemming met de richtlijnen van
het DOC. Op enig tijdstip in de toekomst kan deze verantwoordelijkheid
worden overgedragen van NSI naar ICANN. Het DOC heeft echter geen
plannen om de policy authority over de A root server over te dragen (waarover
hierna).
- NSI zal per 15 januari 2000 $6 per jaar per domeinnaam berekenen als registry
en mag als registrar zelf haar prijs bepalen voor het registreren van
domeinnamen. 104
- De financiering van ICANN moet worden goedgekeurd door registrars die
tweederde van het totale bedrag betalen. NSI zal niet proberen een funding
policy tegen te houden zolang zij niet meer dan $2.000.000 per jaar aan ICANN
moet betalen. NSI zal als registry maximaal $250.000 betalen. Als van NSI een
hoger bedrag wordt gevraagd, zal dit moeten worden goedgekeurd door
registries die tweederde van het totale bedrag betalen. 105
In dit systeem zal NSI concurrentie krijgen als registrar, maar niet als registry. NSI
heeft tevens een belangrijke rol voor zichzelf weten zeker te stellen inzake de
financiering van ICANN als enige registry; als verreweg de grootste registrar kan zij
103 Deze punten zijn grotendeels ontleend aan de NTIA Fact Sheet,
. Bijna alle
documenten kunnen worden ingezien op .
104 Voorheen was NSI als registrar gebonden aan een prijs van $35 per jaar op grond van de
Cooperative Agreement.
105 Mueller 1999; Chandrani 2000.
79

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
immers funding policies tegenhouden. ICANN werd gedwongen tot deze
toezeggingen doordat zij halverwege 1999 nog nauwelijks financiële middelen had
en haar krappe tijdschema het niet toeliet verder te onderhandelen met NSI. Het
DOC blijft ook een belangrijke rol spelen door de hierna te bespreken, en niet in
deze serie contracten gedefinieerde, policy authority. Tevens is de toestemming van
het DOC vereist voor belangrijke beslissingen van ICANN en kan het DOC
ICANN buiten spel zetten door zijn erkenning van ICANN in te trekken. Het
DOC zet ook de Cooperative Agreement met NSI voort, waarin het DOC aan NSI
zijn eigen eisen kan stellen.
Met het ondertekenen van deze overeenkomsten heeft ICANN een aantal
belangrijke mijlpalen bereikt, zoals de erkenning van NSI en het oplossen van haar
financiële problemen. De prijs van deze overeenkomsten is dat het systeem van
zelfregulering zoals dat is voorgesteld in de White Paper geweld is aangedaan
doordat de zelfstandigheid van ICANN onder druk staat. ICANN heeft enerzijds te
maken met het DOC dat ICANN op allerlei punten onder druk kan zetten en
dwarsbomen en anderzijds met NSI, die een solide grip heeft op de
inkomensstructuur van ICANN.
3.4.3 Policy authority
Toen de Amerikaanse overheid in 1996 de elektronische handel onder de loep nam,
waren er twee bestaande contractuele mechanismen door middel waarvan zij zich
bemoeide met het beheer van het domain name system. De eerste was de
Cooperative Agreement tussen de National Science Foundation (NSF) en Network
Solutions Inc. (NSI), waarin NSI de gTLD’s registreerde. De tweede was de
overeenkomst van DARPA met het Information Sciences Institute (ISI), waarin een
aantal management taken met betrekking tot het DNS was geregeld, beter bekend
als de Internet Assigned Numbers Authority (IANA). Op 1 juli 1997 werd het DOC
in ‘A Framework for Electronic Commerce’ opgedragen om het beheer van het
DNS te privatiseren. Het DOC sloot daarop in september 1998 een overeenkomst
af met de NSF, waarin de verantwoordelijkheden uit de Cooperative Agreement met
NSI aan het DOC werden overgedragen. Het DOC liet in de Cooperative
Agreement opnemen dat “(w)hile NSI continues to operate the primary root server,
it shall request written direction from an authorized USG [US Government] official
before making or rejecting any modifications, additions or deletions to the root
zone file.” 106
Het contract van DARPA en het ISI over de IANA functie is nog steeds van
kracht, maar de IANA krijgt op basis van dit contract geen geld meer. De IANA
functie is in december 1998 officieel overgedragen aan ICANN in de USC/ICANN
transition agreement. Het DOC sloot op 8 februari 2000 het sole source contract af
met ICANN, op grond waarvan ICANN de IANA functies mocht uitvoeren. In dit
sole source contract liet het DOC de clausule opnemen dat de administratieve
106 Amendment 11 van de Cooperative Agreement, .
80

DE REGULERING VAN DOMEINNAMEN
functie, die geassocieerd wordt met het beheer van de root, wordt overgedragen aan
ICANN, maar dat “(t)his function, however, does not include authorizing
modifications, additions, or deletions to the root zone file or associated information
that constitute delegation or redelegation of top-level domains.”
Het DOC heeft in de twee contracten met NSI en ICANN de zogenaamde policy
authority ingebouwd, waarmee de uiteindelijke zeggenschap over het beheer van de
root wordt behouden. Het DOC heeft aangegeven dat het niet van plan is om deze
policy authority over te dragen aan ICANN of wie dan ook: “(t)he Department of
Commerce has no plans to transfer to any entity its policy authority to direct the
authoritative root server”. 107
Figuur 3.3 Het verdelingstraject van domeinnamen
Tijdens een onderzoek door de General Accounting Office (GAO) van de
Amerikaanse senaat naar de verhouding tussen DOC en ICANN is de vraag aan de
orde gekomen of het DOC wel de bevoegdheid heeft om de policy authority over te
dragen. In het rapport stelt de GAO dat het onduidelijk is of het DOC deze
bevoegdheid heeft, omdat het onduidelijk is of bij de overdracht eigendom van de
Amerikaanse overheid is gemoeid. De GAO heeft zich echter niet uitgebreid
beziggehouden met deze kwestie, omdat het DOC door middel van een brief heeft
laten weten geen plannen te hebben om de policy authority over te dragen. 108
Voordat het DOC zich begon te bemoeien met het internet, was nauwelijks een
formele lijn in de structuur van het beheer van het internet te herkennen. Dit is
deels te danken aan de stijl van het beheer die het internet groot heeft gemaakt. Jon
Postel, de directeur van de IANA, wordt op zijn in memoriam website als volgt
beschreven: “Jon was an authority without bureaucracy. No silly rules! Jon’s
authority was not derived from any management structure. It was due to his
107 Zie NTIA Fact Sheet, onder Management of the Authoritative Root Server,
.
108 GAO, Letter Department of Commerce: Relationship with the Internet Corporation for
Assigned Names and Numbers, 7 juli 2000, .
81

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
personality, his dedication, deep understanding, and demanding technical taste and
style.” 109
3.4.4 Uniform Dispute Resolution Procedure
De merk- en handelsnaamrechtelijke aspecten van domeinnamen vormen een
ingewikkeld vraagstuk dat is behandeld in de Green Paper en de White Paper. 110 De
oplossingen die in de Green Paper werden aangedragen voor domeinnaamgeschillen
– variërend van het verplicht stellen van Amerikaans merkenrecht tot een
minimumregeling waaraan de verschillende registries zich zouden moeten houden
en die zij zelf zouden kunnen aanvullen met additionele regelgeving – werden in de
White Paper van tafel geveegd. In de White Paper ziet de Amerikaanse overheid,
zoals al eerder gesteld, af van een strak regulerend kader dat van overheidswege is
opgelegd en probeert zij de internationale gemeenschap bij het beheer van het
domain name system te betrekken door middel van zelfregulering.
In de White Paper stelt de Amerikaanse overheid dan ook geen regelgeving vast,
maar stelt zij dat zij internationale steun zal zoeken om aan de World Intellectual
Property Organization (WIPO) advies te vragen. In het bijzonder zal aan de WIPO
gevraagd worden “to develop recommendations for a uniform approach to
resolving trademark/domain name disputes involving cyberpiracy (as opposed to
conflicts between trademark holders with legitimate competing rights)”.
De WIPO hield daarop een aantal internationale consultaties dat resulteerde in de
publicatie op 30 april 1999 van haar rapport ‘The Management of Internet Names
and Addresses: Intellectual Property Issues’. 111 In dit rapport stelde de WIPO een
Uniform Dispute Resolution Procedure (UDRP) voor. Deze UDRP was toegespitst
op cybersquatting, het te kwader trouw deponeren van een domeinnaam. In het
geval van cybersquatting werd het noodzakelijk geacht om met een snelle, goedkope
en efficiënte regeling te komen, waarmee rechthebbenden op een merk- of
handelsnaam een gelijkende domeinnaam konden terugvorderen zonder dat dit
werd bemoeilijkt door uiteenlopende jurisdicties of tijdrovende procedures. De door
de WIPO voorgestelde UDRP is onder minimale wijzigingen overgenomen door
ICANN. 112 De UDRP is geïncorporeerd in de registratieovereenkomst tussen een
domeinnaamhouder en de registrar van de open gTLD’s, de .com, .net en .orgdomeinen,
en geldt in beginsel niet voor ccTLD’s. De nationale registrerende
instanties kunnen de UDRP echter wel op hun ccTLD van toepassing verklaren. 113
109 D. Cohen, ‘Remembering Jonathan B. Postel’, .
110 Voor een uitgebreide bespreking van deze problematiek zie Dommering e.a. 1999b.
111 Het rapport is beschikbaar op .
112 ICANN, Uniform Domain-Name Dispute -Resolution Policy, .
113 Een lijst met ccTLD’s die de UDRP van overeenkomstige toepassing hebben verklaard is
beschikbaar op .
82

DE REGULERING VAN DOMEINNAMEN
Een domeinnaamhouder is verplicht om zich te onderwerpen aan deze
administratieve procedure als een derde een geschil aanbrengt bij een door ICANN
goedgekeurde dispute resolution service provider. 114 De eiser zal moeten bewijzen
dat:
- een domein gelijk is aan of verwarrend veel lijkt op een merk of handelsnaam
waarop de eiser een recht heeft, en
- de houder van de domeinnaam geen rechten of legitieme belangen heeft met
betrekking tot de domeinnaam, en
- de domeinnaam te kwader trouw is geregistreerd en wordt gebruikt.
Als voorbeelden van bewijs van registratie en gebruik te kwader trouw volgt een
niet-limitatieve opsomming van een aantal omstandigheden, waaronder:
- omstandigheden die aangeven dat de domeinnaam is geregistreerd voornamelijk
om de domeinnaam met winst te verkopen of te verhuren aan de eigenaar van
een handels- of merknaam, of
- dat de domeinnaam is geregistreerd om een concurrent te dwarsbomen, of
- dat de domeinnaam wordt gebruikt om internetgebruikers aan te trekken door
opzettelijk aan te haken bij de bekendheid van een merk of handelsnaam.
Om aan te tonen dat de houder van een domeinnaam een legitimate interest heeft,
worden de volgende, wederom niet-limitatieve, omstandigheden in acht genomen:
- dat voordat het domeinnaamgeschil werd aangebracht de domeinnaamhouder te
goeder trouw gebruik maakte van de domeinnaam, of voorbereidingen daartoe
trof, om diensten of waren aan te bieden, of
- dat de domeinnaamhouder, persoonlijk of zakelijk of anders gewoonlijk bekend
stond onder de domeinnaam, ook al heeft de domeinnaamhouder geen merkof
handelsnaamrechten op deze naam, of
- dat de domeinnaamhouder legitiem en niet-commercieel gebruik maakt van de
domeinnaam zonder het oogmerk op commercieel gewin of op misleiding van
consumenten van de betreffende merk of handelsnaam. 115
Als de eerstgenoemde drie elementen bewezen zijn bevonden door de dispute
resolution service provider zal deze vonnis wijzen, waarbij opgedragen wordt dat de
domeinnaam overgedragen wordt aan de eiser of dat de domeinnaam moet worden
teruggenomen door de registry. Een dispute resolution service provider kan geen
schadevergoeding toewijzen. NSI, de grootste registry, brengt het vonnis echter niet
tot uitvoering als de domeinnaamhouder deze beslissing binnen tien werkdagen
aanvecht bij een rechtbank. 116
114 Een lijst van de aangewezen dispute resolution service providers is beschikbaar op
. De criteria die ICANN hanteert om een
dispute resolution service provider aan te wijzen zijn nog niet uitgekristalliseerd en zijn beschikbaar
op .
115 Dit is een niet-officiële vertaling van de Engelse tekst van de UDRP. De Engelse tekst is
beschikbaar op .
116 Art. 4 sub k Uniform Domain Name Dispute Resolution Policy, .
83

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
De UDRP is ontworpen om binnen 45 dagen tot een uitspraak te komen. Het panel
dat de beslissing zal nemen, bestaat in principe uit één persoon, maar op verzoek
van een van de partijen kan dit worden uitgebreid tot drie personen. De kosten voor
de procedure zijn in beginsel voor de eiser en bedragen bij een panel bestaande uit
een persoon gemiddeld $750. Als de eiser een volledig panel van drie personen
wenst, zijn de kosten gemiddeld $2500. Als de beklaagde drie panelleden wenst,
dienen zowel de beklaagde als de eiser de helft van dit bedrag te betalen.
De UDRP kent geen hoger beroep noch is er een mechanisme ingebouwd waardoor
eenheid van rechtspraak zou kunnen worden bewerkstelligd. De dispute resolution
service providers hoeven zich niets van elkaars uitspraken aan te trekken en
uiteenlopende vonnissen in gelijksoortige zaken zijn daarvan een gevolg.
Desalniettemin geniet de UDRP een groot succes. Alleen al bij het WIPO
arbitration and mediation center zijn in 2000 1841 zaken aangebracht. 117 Het feit dat
de verschillende dispute resolution providers concurrenten van elkaar zijn, levert
niet alleen verschillende prijsstellingen op, maar zou ook kunnen leiden tot
gunstigere beslissingen ten aanzien van de eisers. Zij maken immers de keuze bij
welke provider een geschil aanhangig wordt gemaakt. Tot nu toe is 83% van de
klagers dan ook in het gelijk gesteld. 118 ICANN zal op 24 oktober 2000, als de
UDRP een jaar is geïmplementeerd, de UDRP onderwerpen aan een onderzoek.
In juli 2000 heeft de WIPO aangegeven dat zij, op verzoek van een groot aantal
landen waaronder de Verenigde Staten en de Europese Unie, een tweede rapport
over domeinnamen zal uitgeven waarin zij domeinnaamgeschillen zal behandelen
waarin geen sprake is van een merk of handelsnaam. 119
3.5 De Europese Unie
De inmenging van de Europese Unie (EU) met het beheer van het internet is
feitelijk pas op gang gekomen met de consultatieronden die de Amerikaanse
overheid hield naar aanleiding van de Green Paper. Sinds die tijd heeft de EU zich
min of meer lijdelijk opgesteld ten aanzien van dit proces en haar goedkeuring
verleend aan het proces rond de vorming van ICANN. 120 Recentelijk is er vanuit de
Europese Commissie ook kritiek gekomen op dit proces. De Commissie is met
name niet te spreken over de invloed die de Amerikaanse overheid houdt op de
besluitvorming van ICANN. De policy authority die de Amerikaanse overheid heeft
over de root en de vele contractuele afspraken van het DOC met ICANN en NSI
117 Zie WIPO, Case Filings in 2000, .
118 L. Ferguson, ‘Geographic Domains on Shaky Grounds’, The Standard 11 augustus 2000,
.
119 Press Release PR/2000/235 (Geneve, 10 juli 2000), WIPO to Probe New Issues Relating to
Domain Name Abuse. In te zien onder press room, onderdeel press releases,
.
120 Twee belangrijke documenten op dit gebied zijn: Green paper on a numbering policy for
telecommunications services in Europe, COM(1996)590 en The 1999 Communications Review,
COM(1999)539.
84

DE REGULERING VAN DOMEINNAMEN
zijn de Commissie een doorn in het oog. De Commissie dringt daarom ook bij de
Amerikaanse overheid aan om haar invloed terzake te beperken en om het
noodzakelijke overheidstoezicht op ICANN op multilaterale basis uit te oefenen via
het GAC.
De Europese Commissie stelt in een mededeling aan het Parlement van 11 april
2000 dat het DOC aan haar heeft meegedeeld dat het de controle op de
internetinfrastructuur functie zal laten varen, waarop de Commissie aan de
Amerikaanse overheid heeft bevestigd dat de door het DOC voorbehouden
bevoegdheden betreffende ICANN inderdaad moeten worden ingetrokken zoals
voorzien in het White Paper. 121
Er lijkt hier sprake van een babylonische spraakverwarring. De interpretatie van de
Commissie van de toezeggingen van het DOC is duidelijk een andere dan die van de
GAO. Het lijkt er op dat tussen de vele managing authorities en policy authorities,
de bomen en het bos rijkelijk door elkaar worden gehaald. Als de Commissie echter
wil dat het DOC zijn bevoegdheden intrekt zoals voorzien in de White Paper, komt
de Commissie wellicht bedrogen uit. In de White Paper uit 1988 staat dat “(w)e are
not (…) proposing to expand the functional responsibilities of the new corporation
beyond those exercised by IANA currently.”
In PGMedia Inc./Network Solutions 122 is door de rechtbank van het Southern
District of New York uitgemaakt dat de National Science Foundation (NSF) onder
de NSF Act, the High Performance Computing Act uit 1991 en de Scientific and
Advanced Technology Act uit 1992, de bevoegdheid had om nieuwe TLD’s aan de
root toe te voegen. NSF heeft deze bevoegdheid daarop gecedeerd aan NSI in de
Cooperative Agreement. Deze bevoegdheid is echter teruggeven door NSI aan het
DOC, als rechtsopvolger van de NSF in de Cooperative Agreement, in Amendment
11 van de Cooperative Agreement. Wat hier ook van zij, IANA had in ieder geval
deze policy authority niet ten tijde van het uitkomen van de White Paper. Het
systeem van DNS beheer zoals dat in de White Paper is neergelegd, voorziet dan
ook niet in het geven van de policy authority over de root aan ICANN. 123
Een ander belangrijk probleem dat de Commissie signaleert, is de asymmetrie in het
internetverkeer. De Commissie geeft als belangrijkste reden voor deze asymmetrie
aan dat de eerste ontwikkeling van het internet in de meeste landen was gebaseerd
op het tot stand brengen van verbindingen tussen de regionale netwerken en het
Amerikaanse internet. Het ontwikkelen van een Europese backbone is hierdoor
achterwege gebleven, met als gevolg dat het merendeel van het trans-Europese
internetverkeer wordt gerouteerd via Amerika. Volgens de Europese Commissie is
dit een onwenselijke ontwikkeling met het oog op de economische gevolgen en de
121 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament - The
organisation and management of the Internet - International and European policy issues 1998 - 2000,
COM(2000)202 final, 11 april 2000.
122 PGMedia Inc./Network Solutions Inc., 51 F.Supp.2d 389 (SDNY 1999).
123 Zie het GAO rapport.
85

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
afhankelijkheid van veiligheid en betrouwbaarheid van de transatlantische
verbindingen en het Amerikaanse internet. 124
De Raad heeft in een resolutie van 28 september 2000 125 gewezen op de volgende
onopgeloste kwesties: de wijze van toezicht door nationale overheden op
activiteiten van ICANN, regels ten aanzien van generic top level domains, met name
de eigendom van de database en de scheiding van de taken van de registries en
registrars, de verhouding tussen registries met de nationale overheden enerzijds en
met ICANN anderzijds en de overdracht van het beheer van het root server
systeem door het Department of Commerce aan ICANN onder toezicht van
nationale overheden. De Raad dringt dan ook aan op de implementatie van de door
het Governmental Advisory Committee aangenomen beginselen en de coördinatie
van beleid op het gebied van internetbeheer.
3.6 Conclusie
Het systeem van zelfregulering van ICANN bevindt zich nog in een
ontwikkelingsfase. Het interim-bestuur heeft de moeilijke taak een internationale
organisatie op te bouwen, die snel moet kunnen reageren op de problemen die het
beheer van het DNS met zich meebrengt, maar tegelijkertijd democratisch en
doorzichtig te werk moet gaan. Tot dusver heeft het interim-bestuur van ICANN
veel kritiek te verduren gehad, vooral over het ondemocratische en ondoorzichtige
karakter van ICANN. Langzamerhand heeft het interim-bestuur zich hier iets van
aangetrokken en heeft het, zeker wat betreft het At Large membership, belangrijke
stappen gezet in de goede richting. Door de internetgebruikers direct bestuursleden
te laten kiezen, is de invloed van de internetgebruikers aanzienlijk vergroot en lijkt
het dreigende democratisch tekort, althans in theorie, te zijn verdwenen.
In de praktijk schort er echter nog het een en ander aan het At Large membership.
Tegen de tijd dat de At Large members in november 2002 negen bestuursleden
hebben gekozen, zullen naar alle waarschijnlijkheid de belangrijkste beslissingen die
ICANN moet nemen, zoals de uitbreiding van de Universal Dispute Resolution
Procedure, de uitbreiding van het aantal top level domains 126 en de overstap van
IPv4 naar IPv6, reeds genomen zijn. Bij het nemen van deze belangrijke beslissingen
zijn de internetgebruikers dan nog steeds ondervertegenwoordigd. Als dan ook het
lidmaatschap van ICANN geld gaat kosten, zou het dan ook niet vreemd zijn als in
november 2002 de overige vier At Large bestuursleden helemaal niet worden
gekozen, zoals welingelichte bronnen reeds te verstaan hebben gegeven. ICANN zal
124 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament - The
organisation and management of the Internet - International and European policy issues 1998 - 2000,
COM(2000)202 final, 11 april 2000.
125 Council of the European Union, ‘Council Resolution on the organisation and management of the
Internet’, 28 september 2000.
126 In november 2000 nam ICANN het besluit op in principe zeven nieuwe top level domains in te
voeren, .
86

DE REGULERING VAN DOMEINNAMEN
tegen die tijd uit de publiciteit zijn verdwenen en een teruggetrokken leven leiden als
technische coördinator van het DNS.
Aan het democratisch gehalte van ICANN moeten ook niet te hoge verwachtingen
worden gesteld. ICANN heeft een louter technisch mandaat en zal zich naar alle
waarschijnlijkheid na bovengenoemde beslissingen niet meer met hete hangijzers
hoeven te bemoeien. Hoe democratischer en transparanter men van ICANN
verwacht dat zij te werk gaat, hoe trager en logger zij zal worden. Belangrijk is wel
dat er een mechanisme is dat ICANN aan haar technische mandaat houdt en dat
een correctiemogelijkheid biedt als ICANN buiten dit mandaat treedt; ICANN bezit
immers een machtige positie in het DNS. Een effectieve en onafhankelijke
rechtsgang die openstaat tegen de besluiten van ICANN lijkt hier noodzakelijk. Het
nog niet ingestelde Committee on Independent Review zou op dit gebied een
belangrijke rol kunnen vervullen.
Het systeem van zelfregulering van ICANN en haar beoogde onafhankelijke positie
is veel geweld aangedaan door de uitkomst van de onderhandelingen met NSI en
het DOC. NSI beheerst feitelijk de inkomensstructuur van ICANN en het DOC
kan door het intrekken van zijn erkenning van ICANN, ICANN op elk willekeurig
moment buiten spel zetten. Door de machtspositie die de Amerikaanse overheid ten
opzichte van ICANN inneemt, de policy authority van het DOC over de root en de
gecontinueerde contractuele relatie met NSI, blijft de Amerikaanse overheid na de
privatisering van het technische beheer van het internet, een zeer invloedrijke en
machtige partij. Wellicht is hier een rol weggelegd voor de Europese Commissie om
de inbreng van de Amerikaanse overheid op de verschillende vlakken verder terug te
dringen, maar de Commissie moet dan niet vergeten ICANN op een andere manier
aan banden te leggen. Het GAC lijkt in theorie wellicht een goede keuze daarvoor,
maar een van de oprichtingsvoorwaarden van ICANN was dat de nationale
overheden slechts een adviserende rol zouden krijgen om de groei van het internet
niet te dwarsbomen door langzame politieke besluitvorming.
De Europese Commissies ziet zich een moeilijke taak toebedeeld als zij de
Amerikaanse inbreng in het technische beheer wil nullificeren. Het is immers
onduidelijk in hoeverre met deze terugtreding, overdracht van Amerikaans
overheidsbezit bewerkstelliged wordt, en of de diverse instanties wel de
bevoegdheid hebben om van deze eigendommen afstand te doen. Tevens is het
systeem van zelfregulering zoals dat in de White Paper is uiteengezet slechts
voorzien in de privatisering van de IANA, die het technische beheer van het DNS
verzorgde. In de White Paper wordt geen nieuwe internet regering voorgesteld,
zoals overenthousiaste lieden dachten.
87

4. Nationaal beleid nummers en
domeinnamen 1
De Telecommunicatiewet (Tw) omschrijft een nummer als ‘cijfers, letters of andere
symbolen, al dan niet in combinatie, die bestemd zijn voor toegang tot of
identificatie van gebruikers, netwerkexploitanten, diensten, netwerkaansluitpunten
of andere netwerkelementen’. 2 Deze definitie is niet uniek voor Nederland maar is
afgeleid van het begrippenkader van de International Telecommunication Union
(ITU) en is terug te vinden in de meeste nationale telecommunicatiewetten. Door de
ruime omschrijving vallen ook domeinnamen, die immers dienen ter identificatie
van netwerkgebruikers, onder de definitie. Voor zover daarover nog twijfel zou
bestaan kan worden verwezen naar de behandeling van de Telecommunicatiewet. 3
Meerdere malen is duidelijk aangegeven dat domeinnamen nummers zijn en dat
daarmee niet bij voorbaat wordt uitgesloten dat de Telecommunicatiewet op
domeinnamen van toepassing is. 4
4.1 Beleid en beheer van nummers
Het beleid en beheer van nummers – waaronder respectievelijk worden verstaan het
opstellen van nummerplannen en het toekennen/intrekken, etc. van nummers – was
oorspronkelijk een overheidsaangelegenheid, die was ondergebracht bij het
staatsbedrijf der PTT. Bij de privatisering van de PTT (en de omvorming in KPN)
zijn de bevoegdheden met betrekking tot nummers meegegaan. Deze kwamen
daarmee in private handen. Een en ander werd niet bezwaarlijk gevonden omdat
KPN toch een monopolie bezat op basis van de aan haar verstrekte exclusieve
concessie, zoals toentertijd bepaald in de Wet op de telecommunicatievoorzieningen
(WTV). Bij de invoering van de zogenaamde ‘interim-wetgeving’ werd de
uitgangssituatie van beheer in overheidshanden hersteld. 5 De noodzaak daartoe
deed zich voor omdat KPN met de invoering van de interim-wetgeving zijn
monopoliepositie verloor. ‘In de onderlinge concurrentieverhoudingen vormen de
nummerblokken immers een strategisch goed. Daarom kan het beleid en het beheer
met betrekking tot nummerplannen niet langer aan één van de marktpartijen, zelfs
1 In eerdere versie gepubliceerd: N.A.N.M. van Eijk, ‘Domeinnamen zijn nummers!’, Mediaforum
2000-11/12, p. 360-363.
2 Artikel 1.1, sub t Tw.
3 Zie onder andere Kamerstukken II 1996/97, 25 533, nr. 3, p. 74-75 en p. 86; Kamerstukken II
1997/98, 25 533, nr. 5, p. 68-69.
4 Zie voor kritiek op dit uitgangspunt Wefers Bettink & Gilhuis 2001.
5 Stb. 1996, 320 en Stb. 1996, 219.
89

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
de grootste marktpartij, worden overlaten’, aldus de memorie van toelichting. 6 Bij de
toelichting op het betreffende artikel in de WTV wordt hier aan toegevoegd: ‘(h)et is
van belang dat de minister de verantwoordelijkheid voor de inrichting van deze
nummerplannen op zich neemt, aangezien het gebruik van nummers een spil kan
zijn bij het liberaliseren van de markt’. 7 In eerste instantie kwamen zo het beleid en
beheer van nummers weer bij de minister. Met de invoering van de Wet
Onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit 8 zijn de beheerstaken
ondergebracht bij de Onafhankelijke Post- en Telecommunicatie Autoriteit
(OPTA).
De basis voor het beheer van nummers wordt gevormd door een door de minister
vast te stellen nummerplan. Alleen nummers die in een nummerplan worden
opgenomen zijn onderworpen aan de beheersregels van hoofdstuk 4 van de
Telecommunicatiewet. In het nu geldende nummerplan zijn met name ‘gewone
telefoonnummers’ opgenomen, zoals regionale nummers, informatienummers, etc. 9
Voor deze nummers gelden beperkingen ten aanzien van de toekenning en
eventuele reservering (tenzij anders aangegeven wordt hierna onder toekenning
tevens reservering begrepen). In beginsel worden nummers aan de aanbieders van
telecommunicatienetwerken en -diensten toegekend, maar hierop zijn
uitzonderingen mogelijk. Zo worden informatienummers (0800- en 09XYnummers)
ook aan gebruikers toegekend. De toekenning – die gelijk is aan een
vergunning 10 en daarmee een typisch publiekrechtelijk karakter heeft – geschiedt
door de telecommunicatietoezichthouder OPTA. Deze verdeelt de nummers uit het
nummerplan in beginsel op basis van volgorde van binnenkomst. 11 Echter, de wet
kent ook de optie dat nummers worden geveild of verloot. Toepassing van veilen of
loten staat open in het geval er sprake is van meerdere aanvragen om toekenning
van hetzelfde nummer en er een gelijke voorkeur voor het betreffende nummer
wordt uitgesproken. OPTA kan nog geen gebruik maken van de veiling of loting
omdat de Telecommunicatiewet een algemene maatregel van bestuur vereist waarin
regels worden gesteld over de te volgen procedure. Momenteel wordt de noodzaak
voor een dergelijke AMvB bezien. Hoe OPTA nu omgaat met gelijktijdig
ingediende aanvragen is niet bekend.
6 Kamerstukken II 1994/95, 24 163, nr. 3, p. 11.
7 Kamerstukken II 1994/95, 24 163, nr. 3, p. 54. Zie tevens Kamerstukken II 1995/96, 24 163, nr. 10, p.
21-22.
8 Stb. 1997, 320.
9 Zie onder andere Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten, Stcrt. 1999, nr. 14, laatstelijk gewijzigd
Stcrt. 2000, nr. 164.
10 Maar bijvoorbeeld een termijn ontbeert. Bij de toekenning van nummers wordt, anders dan
gebruikelijk, niet aangegeven voor hoelang de vergunning wordt verleend. Dit impliceert een lager
niveau aan rechtszekerheid bij de adressanten.
11 Het is niet officieel bekend hoe dit beginsel door OPTA in de praktijk wordt ingevuld. Mondeling
is de toelichting verstrekt dat gelijktijdigheid zich voordoet wanneer twee aanvragen op dezelfde dag
binnenkomen. Afgezien dat een dergelijke regeling arbitrair kan zijn (is binnenkomen van een
ingevuld aanvraagformulier gelijk aan een inzending per fax, die nog gevolgd moet worden door een
inzending van het formulier) is er in vergelijking met in het buitenland en inzake domeinnamen
gebruikelijke systemen wel een erg ruime periode gekozen.
90

NATIONAAL BELEID NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Door toekenning ontstaat een gebruiksrecht (en dus niet een eigendomsrecht). Dit
gebruiksrecht is niet absoluut. OPTA beschikt over in de wet neergelegde
mogelijkheden tot het weigeren en intrekken van aanvragen. Zo kunnen aanvragen
worden geweigerd wanneer het de kennelijke bedoeling is om de bij de aanvraag
gevraagde nummers te verhandelen (artikel 4.3, lid 2d Tw). Handel kan ook een
reden zijn tot intrekking (artikel 4.7, lid 4b Tw). Het verbod op verhandelbaarheid –
een initiatief van de Tweede Kamer 12 – laat overigens onverlet dat nummers kunnen
worden overgedragen (artikel 4.6 Tw). Het onderscheid zit onder meer in het feit
dat bij overdraagbaarheid nummers bijvoorbeeld onderdeel zijn van de normale
bedrijfsactiviteit, terwijl bij verhandelbaarheid het nummer als zodanig (uitsluitend
dan wel vrijwel uitsluitend) onderwerp is van de transactie.
Andere belangrijke gronden voor OPTA om in de toekenning in te grijpen zijn
wijziging van het nummerplan, het vervallen van de redenen voor toekenning en het
doelmatig gebruik van nummers in het algemeen maatschappelijk en economisch
belang. Het laatste criterium wordt door OPTA onder meer gebruikt om het aantal
nummers dat aan één partij wordt toegekend te beperken. 13 Alleen wanneer er
nadrukkelijke redenen aanwezig zijn, worden grote aantallen nummers toegekend.
Dit zal bijvoorbeeld het geval zijn bij een aanvraag van een mobiele operator die
nummers in gebruik geeft bij abonnees of wanneer het gaat om een call center.
Daarentegen is OPTA bij de toekenning van informatienummers niet snel genegen
om veel nummers toe te kennen. Dit laatste is vooral ingegeven door het feit dat
dergelijke nummers schaars zijn en mede daarom een hoge commerciële waarde
kunnen vertegenwoordigen, zeker wanneer zij alfanumeriek worden gebruikt (het
zogenaamde naambellen: 0800-BLOEMEN als equivalent van 0800-2563636). 14 Bij
de aanvraag van nummers dient overigens alleen te worden opgegeven of een
nummer alfanumeriek gebruikt gaat worden. De alfanumerieke betekenis als
zodanig hoeft niet te worden aangegeven. Hierdoor is de toekenning van nummers
voor alfanumeriek gebruik niet erg transparant. Eerder is al aanbevolen om ook het
beoogde alfanumeriek gebruik te registreren. 15
Besluiten van OPTA over het toekennen, reserveren, intrekken en weigeren van
nummers zijn normale administratieve rechtshandelingen, waarop de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) van toepassing is. Dit betekent dat voorzien is in een beslis- en
beroepsgang die met specifieke waarborgen is omkleed.
4.2 Domeinnamen
Ofschoon domeinnamen volgens de Telecommunicatiewet nummers zijn, gelden de
bepalingen uit hoofdstuk 4 Tw niet. Immers, domeinnamen zijn niet opgenomen in
12 Kamerstukken II 1987/98, 25 533, nr. 33.
13 Een expliciet geformuleerd beleid in deze ontbreekt.
14 Zie over dit fenomeen Van Eijk 1999. Eveneens .
15 Zie Van Eijk 1999, p. 223. Deels kan registratie van alfanumeriek gebruik er toe bijdragen dat
geschillen met een merkenrechtelijke achtergrond worden voorkomen (zie onder andere Pres. Rb.
Utrecht 6 juli 1999 (Rentokil Initial B.V. vs FBS Freecall Business), Mediaforum 1999-9, nr. 46).
91

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
een nummerplan. Dit is ook de bedoeling van de wetgever geweest. In de memorie
van toelichting bij de Telecommunicatiewet wordt in dit verband opgemerkt: ‘(t)en
aanzien van nummers die niet in een van deze besluiten zijn opgenomen, betekent
dit dat de minister het (nog) niet tot zijn taak rekent terzake nummers te beheren.
Het gaat dan om activiteiten waarvoor in beginsel naar eigen inzicht nummers
mogen worden gebruikt zoals bijvoorbeeld thans voor Internetadressering’. 16
Domeinnamen worden voor wat betreft het .nl domein toegekend door de Stichting
Internet Domeinregistratie Nederland (SIDN). 17 De operationele werkzaamheden
van de SIDN worden uitgevoerd door KEMA te Arnhem. Inmiddels heeft de
stichting al meer dan 400.000 domeinnamen geregistreerd. 18 De SIDN kent een
bestuur dat in beginsel via coöptatie tot stand komt ofschoon een raad van
deelnemers een niet-bindende voordracht kan doen voor een meerderheid van de
bestuursleden. 19 Voor de raad van deelnemers, die momenteel zo’n 1000 leden
heeft, kennen de statuten geen bijzondere voorwaarden. Het reglement van de raad
van deelnemers stond tot voor kort uitsluitend toe dat ondernemingen en
instellingen ervan deel uitmaken. Met ingang van 15 november 2000 kunnen alle
particulieren, instellingen en bedrijven lid worden van de raad van deelnemers, aldus
de SIDN.
Voor de toekenning van domeinnamen hanteert de stichting regels die zijn
neergelegd in een reglement. Dit reglement, dat mede in zijn uitwerking gezien kan
worden als een privaat ‘domeinnamennummerplan’, is onlangs herzien, het nieuwe
reglement is in werking getreden per 15 november 2000. Domeinnamen kunnen –
zoals voorheen – niet alleen aan ondernemingen en instellingen, maar ook aan
particulieren worden toegekend. Voor particulieren is een speciale groep namen
gereserveerd, waarbinnen per persoon slechts één toekenning mogelijk is. In feite
gaat het om een vorm van subadressering waarbij personen een nummer achter hun
naam krijgen (voorbeeld: wjansen.777.nl). 20 De redenen voor registratie in een third
level domain zijn gelegen in schaalbaarheid en het onderscheid dat gemaakt moet
worden tussen bedrijven en particulieren. Er is wel gesteld dat dit in strijd zou
kunnen zijn met de ‘Principles for Delegation and Administration of ccTLDs’ zoals
aangenomen door het Governmental Advisory Committee (GAC) op 23 februari
2000. In dit document stelt het GAC dat de regeringen de uiteindelijke
verantwoordelijkheid hebben om er voor te zorgen dat de ccTLD’s op een
transparante en non-discriminatoire wijze worden verdeeld. 21 Er is trouwens het
16 Kamerstukken II 1994/95, 24 163, nr. 3, p. 86.
17 . Data die in deze paragraaf worden vermeld zijn afkomstig uit een
presentatie van P. Morée (bestuurslid SIDN), gehouden tijdens het SIDN-congres ‘Zelfregulering:
vrijheid in gebondenheid’, Den Haag, 11 oktober 2000.
18 Er gaat het nodige geld om in de SIDN. Door de explosieve toename van de registraties werd in
1998 en 1999 een omzet gerealiseerd van respectievelijk f. 2.896.000,= en f. 7.775.000,=. Voor 2000
geldt een omzetverwachting van zo’n f. 20 miljoen. Met het registratieproces dat grotendeels is
ondergebracht bij de KEMA zijn 24 fte gemoeid (4 bij de SIDN en 20 bij KEMA).
19 Momenteel zijn de vijf bestuursleden vrijwel allemaal uit de marktsector afkomstig.
20 Dergelijke systemen zijn onder meer bekend bij boten (de Johanna II) en koeien (Bertha 23).
21 ICANN, Principles for Delegation and Administration of ccTLDs Presented by the Governmental
Advisory Committee, 23 februari 2000, onder 5.2, .
92

NATIONAAL BELEID NUMMERS EN DOMEINNAMEN
nodige verzet tegen dit systeem voor particuliere domeinnamen, zowel uit eigen
kring als daarbuiten. Zo vraagt men zich af waarom ‘gewone’ domeinnamen niet
eveneens voor particulieren toegankelijk worden gemaakt. De SIDN ziet zelf de
subadressering voor particulieren als een experiment en lijkt daarmee niet al te hoge
verwachtingen te hebben.
In alle gevallen is het zo dat er geen rechtstreekse aanmelding bij de SIDN mogelijk
is, maar gebruik moet worden gemaakt van de deelnemers (ISP’s) die vervolgens de
registratie bij de SIDN regelen. De rol van deze intermediairs is nauwelijks aan
regels gebonden. Op grond van het reglement is er een beperkt aantal weigeringsc.q.
intrekkingsgronden. De SIDN kan na een toekenning aan een houder het
gebruik ontzeggen en de inschrijving doorhalen wanneer verplichtingen niet zijn
nageleefd, er sprake is van fraude of misleiding bij de aanvraag, er strijd is met de
openbare orde of de goede zeden en wanneer bij particuliere domeinnamen er aan
de betreffende persoonsdomeinnaamhouder al eerder een naam is toegekend.
Verder vindt doorhaling of overdracht plaats op basis van een daartoe strekkend
vonnis in gewijsde. 22
Ook het aantal toe te kennen domeinnamen per aanvrager is niet beperkt. In
combinatie met het feit dat handel in domeinnamen evenmin aan beperkingen
onderhevig is, is het niet verwonderlijk dat zich in Nederland – in navolging van het
buitenland – regelmatig problemen voordoen als gevolg van ‘domain name
grabbing’ c.q. ‘cyber squatting’. Recentelijk was het nodige te doen rond de
onderneming NameSpace die ruim 43.000 domeinnamen reserveerde. 23 In België is
daarentegen handel in domeinnamen niet toegestaan (zoals het in Nederland ook
het geval is met nummers). 24
De relatie tussen de SIDN en de geregistreerde is puur privaatrechtelijk van aard en
is een overeenkomst. Daarmee verschilt het systeem fundamenteel van de – op een
wettelijke basis gestoelde – toekenning van nummers door OPTA. Hetgeen
overigens niet wegneemt dat in beide gevallen vermogensrechtelijke aspecten in het
geding zijn. 25
De SIDN kent een college van beroep dat kan oordelen over geschillen op grond
van het reglement. In het college van beroep hebben geen bestuursleden zitting,
maar onafhankelijk geachte deskundigen. In de praktijk blijkt dit beroepscollege
vooral uitspraken te doen over gevallen van misleiding. Behoudens het college van
beroep, bestaat er voor betrokkenen – inherent aan een privaatrechtelijke relatie –
uitsluitend de mogelijkheid om een beroep te doen op de gewone rechter.
Presidenten van de rechtbank hebben zich veelvuldig moeten uitspreken over
geschillen waar ‘domain name grabbing’ in het geding was. 26
22 Dit betekent dat een beslissing van de president van de rechtbank in kort gedinggeschillen –
immers geen beslissing in de hoofdzaak – in deze niet of nauwelijks betekenis toekomt.
23 Zie onder meer de persberichten van de SIDN hierover: .
24 .
25 Chavannes 2000; Reeskamp 2000.
26 Zie .
93

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
4.3 De Overheid
De wijze waarop uit hoofde van het nummerplan nummers worden toegekend staat
bij de overheid niet ter discussie. Wel worden de werkzaamheden van OPTA in
meer algemene zin geëvalueerd. Daarvoor is een tender uitgeschreven door het
ministerie van Verkeer en Waterstaat. 27
Voor wat betreft domeinnamen is hiervoor al geschetst dat bij de totstandkoming
van de Telecommunicatiewet er (nog) geen reden werd gezien om domeinnamen in
te passen in het bestaande wettelijk regime. Dit standpunt – zij het minder stellig –
is ook te vinden in de nota’s Wetgeving op de elektronische snelweg 28 en
Netwerken in de digitale Delta. 29 Daarin wordt ook aangegeven dat een nadere
evaluatie zal plaatsvinden van de wijze van verdeling van domeinnamen in
Nederland. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat is in dit verband een evaluatie
gestart naar de werkwijze van de Stichting Internet Domeinregistratie Nederland
(SIDN). Nagegaan wordt in hoeverre wordt voldaan aan de criteria die de overheid
hanteert voor een goed functionerende zelfregulering. Daarbij worden actuele
ontwikkelingen met betrekking tot domeinnamen meegenomen.
Uit een voorlopig standpunt van het ministerie van Verkeer en Waterstaat,
besproken tijdens een workshop, 30 komt een aantal onderwerpen naar voor waaruit
blijkt dat de overheid verandering wil in de werkwijze van de SIDN. Zo wil de
overheid een breder maatschappelijk draagvlak. De SIDN heeft hierop
geanticipeerd – zie hiervoor – door de toegangsdrempels voor de raad van
deelnemers te verlagen. Een tweede punt van kritiek betreft de toekenning van
domeinnamen als zodanig. Anders dan de SIDN wil de overheid dat er wel een
ruimere toetsingsmogelijkheid is om domeinnamen in te trekken of niet toe te
kennen. Bepalend criterium zou de functionele passendheid van domeinnamen
moeten zijn. Ook wil de overheid handhaving van de negatieve lijst. Hierop
bevinden zich domeinnamen die niet voor uitgifte in aanmerking komen (met name
generieke termen) en domeinnamen waaraan een voorkeursrecht is toegekend (zoals
gemeentenamen). Op een nieuwe – door de overheid te bepalen – negatieve lijst
zouden onder meer de namen van gemeenten, provincies, waterschappen en
deelgemeenten moeten voorkomen. Voorts is nog gesuggereerd dat het aanvragen
van veel domeinnamen zou moeten worden beperkt door de kostendrempel hoger
te leggen naarmate er meer namen worden aangevraagd en door het aantal per
aanvrager toe te kennen domeinnamen te limiteren. 31 Mede ingegeven door een
27 Supplement Publ. d.d. 10 augustus 2000. Zie ook .
28 Kamerstukken II 1997/98, 25 880, nrs. 1-2.
29 Kamerstukken II 1999/2000, 26 643, nr. 6.
30 Workshop werkwijze SIDN, d.d. 21 augustus 2000, Den Haag. De presentatie van de overheid en
het verslag van de workshop zijn beschikbaar op .
31 Het beperken van het aantal toe te kennen domeinnamen en het verbod op handel zullen het
aantal rechtszaken fors doen verminderen. Veel van de huidige zaken betreffen domain name
grabbers, die onbeperkt hun gang kunnen gaan, maar ernstig gehinderd zouden worden wanneer
beide beperkingen – die van toepassing zijn op nummers – ook voor domeinnamen zouden gelden.
94

NATIONAAL BELEID NUMMERS EN DOMEINNAMEN
recente resolutie van de Europese Raad, 32 stelt het ministerie van Verkeer en
Waterstaat zich bovendien op het standpunt dat een formalisering van de relatie met
de SIDN gewenst is. Over de wijze waarop deze relatie gestalte zou moeten krijgen
is nog geen standpunt geformuleerd. 33
4.4 Analyse
Ofschoon telefoonnummers en domeinnamen in juridisch opzicht aan elkaar gelijk
zijn, blijken er veel verschillen te zijn met betrekking tot beleid en beheer. Deze
verschillen bevinden zich deels op het regelings- en uitvoeringsniveau (verschil in
verdeelmethode, rechtstreekse registratie dan wel registratie via intermediairs, bij
telefoonnummers is registratie mogelijk door particulieren, de wijze van registratie,
de omvang van het aantal toekenningen, de regels inzake overdracht en handel in
nummers c.q. domeinnamen), deels zijn zij fundamenteel van aard. In alle gevallen
heeft de overheid geen of geen afdoende verklaring voor de verschillen, terwijl over
problemen van samenloop, zoals telefonie via internet (‘Voice-over-IP’, VoIP), geen
helder standpunt wordt ingenomen. Hooguit worden pragmatische argumenten
gebruikt (‘het gaat zo toch goed’, ‘de overheid kiest voor zelfregulering van
domeinnamen’). Daarmee kan niet worden volstaan. De overheid kan haar
activiteiten niet alleen op pragmatisme baseren, maar dient minstens zo zeer
consistent te zijn. Zo is niet vol te houden dat de overheid voor zelfregulering kiest
wanneer dat tot gevolg heeft dat binnen de omschreven categorie van nummers
bepaalde nummers door de OPTA als zelfstandig bestuursorgaan worden
uitgegeven, terwijl dat bij domeinnamen door een private stichting gebeurt.
De fundamentele verschillen komen primair voort uit het feit dat domeinnamen
beheerst worden door het privaatrecht en nummers door het publiekrecht. Het zijn
met name deze verschillen die gezien het feit dat het gaat om hetzelfde fenomeen –
nummers – moeilijk te rechtvaardigen zijn. Een nummertoekenning is een
vergunning, een domeinnaam exploiteren is gebaseerd op een overeenkomst met de
SIDN. Waar de rechtsbescherming in het publiekrecht de burger als zwakkere partij
beschouwt en hem daarom bijzondere rechten en bescherming toekent, is daarvan
in het privaatrecht geen sprake. Uitgangspunt is gelijkwaardigheid tussen de
contracterende partijen. In de praktijk is hiervan geen sprake. De SIDN is een
monopolist en de domeinnaam-zoekende heeft geen andere keus dan met de SIDN
– op de door de SIDN gestelde voorwaarden – in zee te gaan. Een publiekrechtelijk
traject biedt in deze meer rechtsbescherming doordat het stelsel van de Awb
onverkort van toepassing is.
Vooralsnog lijkt de overheid te willen volstaan met een marginale toetsing van de
SIDN. Wanneer de SIDN aan een aantal randvoorwaarden voldoet, zal de overheid
32 Council resolution on the organisation and management of the internet, Brussel, 28 september 2000, zie voor
de tekst .
33 Aldus Dr. G.A.A.M. Broesterhuizen, ministerie van Verkeer en Waterstaat in een toespraak tijdens
het SIDN-congres ‘Zelfregulering: vrijheid in gebondenheid’, Den Haag, 11 oktober 2000.
95

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
de SIDN ‘erkennen’. Dit zou betekenen dat de Overheid tot een formalisering van
de relatie met de SIDN komt via een soort van ‘verklaring’, waaraan ieder
uitgewerkt wettelijk kader ontbreekt. Een dergelijke besluitvorming is arbitrair.
Immers, zonder verdere onderbouwing wordt een monopolie in stand gehouden.
Het zou ten minste verstandig zijn nadrukkelijk aandacht te besteden aan de
mededingingsrechtelijke aspecten van de verdeling en registratie van domeinnamen.
Om te kunnen vaststellen of de SIDN de meest voor de hand liggende partij is, zou
het niet misstaan om een openbare tender uit te schrijven. 34
Nu de Telecommunicatiewet zich uitstrekt over domeinnamen kan bovendien
worden betwijfeld of de overheid wel buiten het kader van deze wet om tot
‘afspraken’ over de toekenning van domeinnamen kan komen. De inmenging die
men zoekt, heeft onder meer betrekking op hetgeen normaal gesproken in een
nummerplan zou zijn opgenomen. De overheid wil bijvoorbeeld bepaalde
domeinnamen in het algemeen belang voorbehouden (de genoemde namen van
gemeenten, provincies, etc.). Door dit via een onderhandse afspraak te regelen
wordt de mogelijkheid ontnomen om reguliere publieke rechtsmiddelen in te zetten
teneinde bezwaar te maken tegen wat de facto een nummerplan is. 35 Daarmee is het
beoogde overheidshandelen in strijd met de staande opvattingen in het kader van de
zogenaamde ‘twee-wegenleer’. 36 Immers, het gebruik van een dergelijke
privaatrechtelijke weg doorkruist de publiekrechtelijke regeling voorzien in
hoofdstuk 4 van de Telecommunicatiewet met betrekking tot de vaststelling van
nummerplannen. 37
Toepassing van hoofdstuk 4 Tw is overigens niet problematisch. Al eerder is
aangegeven dat het eenvoudig is om domeinnamen onder de bepalingen van
hoofdstuk 4 Tw te laten vallen. Door een nummerplan voor domeinnamen op te
stellen, 38 activeert de minister hoofdstuk 4 Tw. Ofschoon het hoofdstuk niet is
geschreven met domeinnamen in gedachte, lijkt het er niet op dat zich in dit
onderdeel van de wet bepalingen bevinden die volstrekt niet toepasbaar zijn op
domeinnamen. In veel gevallen is er de ruimte om bij AMvB of via beleid van
OPTA nuanceringen aan te brengen. Met de invoering van een
domeinnaamnummerplan op grond van artikel 4.1 Tw zou OPTA bevoegd worden
om domeinnamen uit te geven en te administreren. Om het eenvoudig te houden,
kan OPTA overwegen (of dit kan per AMvB worden bepaald) dat deze taken via
een tenderprocedure moeten worden uitbesteed, waarbij de SIDN de betreffende
opdracht toegekend kan krijgen. Ook zou OPTA de activa van de SIDN kunnen
overnemen en in de eigen organisatie kunnen incorporeren. Wel zal nog zorgvuldig
moeten worden gekeken naar enige overgangsaspecten zoals de omzetting van de
34 De vraag of in deze wellicht een openbare aanbesteding verplicht is, laat ik hier onbesproken.
35 Bij wijzigingen van het nummerplan wordt telkens nadrukkelijk gewezen op het feit dat bezwaar
kan worden gemaakt. Zie onder meer de laatste wijziging van het Nummerplan telefoon- en ISDNdiensten,
Stb. 2000, 164.
36 Zie HR 26 januari 1990, NJ 1991, 393 (Windmill).
37 Zie in dit verband Hins 1999.
38 Dat behoeft geen ingewikkelde zaak te zijn. Het betreffende nummerplan omschrijft nader het
fenomeen en bevat bijvoorbeeld een negatieve lijst (dat wil zeggen geeft aan dat bepaalde
domeinnamen voor bepaalde categorieën van gebruikers zijn gereserveerd).
96

NATIONAAL BELEID NUMMERS EN DOMEINNAMEN
SIDN-overeenkomsten naar vergunningen. Gezien de voordelen verbonden aan
een vergunning, lijkt het geen probleem om een praktische oplossing te vinden.
Als mogelijk alternatief kan worden overwogen om de SIDN de status van
bestuursorgaan toe te kennen, waarmee in ieder geval wordt bereikt dat de
rechtsbescherming van de Awb van toepassing is. Dat zou een substantiële
verbetering betekenen ten opzichte van de huidige situatie. Echter, wetswijziging zal
noodzakelijk zijn aangezien de SIDN de betreffende bevoegdheden moeten worden
toegekend en het stelsel van de Telecommunicatiewet wordt doorbroken.
Bovendien is het niet zinvol dat twee bestuursorganen – OPTA en SIDN –
identieke taken uitvoeren.
Ten slotte, mocht de overheid toch van mening zijn dat het huidige stelsel van
toekenning van domeinnamen de ware oplossing is, dan kan de consequentie slechts
zijn dat voortaan de SIDN of een andere private organisatie ook telefoonnummers
gaat uitgeven. Hoofdstuk 4 van de Telecommunicatiewet kan dan grotendeels
worden geschrapt en OPTA kan zich op andere taken concentreren.
97

5. Analyse en conclusies
In deze studie is zowel de International Telecommunication Union (ITU) als de
Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) beschreven. In
dit afsluitende hoofdstuk worden de overeenkomsten en verschillen tussen beide
organisaties aan een nadere analyse onderworpen en worden de systemen, voor
zover mogelijk, getoetst aan de in hoofdstuk 1 geformuleerde aspecten van
zelfregulering en de door de Nederlandse overheid daaraan gestelde eisen.
De reden voor het oprichten van de ITU, 135 jaar geleden, was de behoefte aan
internationale coördinatie op het gebied van telegrafie. ITU is een initiatief van
staten. ITU heeft zich dan ook altijd gekenmerkt door publiekrechtelijke regulering.
In de loop der tijd heeft ITU zich echter ontwikkeld van een internationaal
gereguleerd systeem tot een systeem van vertegenwoordiging, waarbij naast staten
ook marktpartijen zijn betrokken. Door de toegenomen invloed van de private
sector kan binnen het ITU-kader meer met de belangen van deze sector rekening
worden gehouden. Een en ander laat dus onverlet dat binnen de ITU en de
doorwerking naar de nationale kaders primair sprake is van een publiekrechtelijke
context.
ICANN is in 1998 in het leven geroepen in het kader van de door de Amerikaanse
overheid ingezette privatisering van het domain name system. ICANN wordt
gepositioneerd als een zelfreguleringsinitiatief. Daarbij dient dan wel te worden
aangetekend dat er direct dan wel indirect sprake is van een duidelijke
betrokkenheid van de Amerikaanse overheid en van een organisatie die in veel
opzichten sterke binding heeft met de Verenigde Staten. De behoefte aan
representatie c.q. maatschappelijke legitimatie binnen het voornamelijk
privaatrechtelijke systeem van ICANN wordt steeds groter. Doordat organisaties als
de ITU, de WIPO en bijvoorbeeld de Europese Commissie zich steeds meer
begeven op het terrein van ICANN – en dus de overheidsinvloeden toenemen – is
er een trend ontstaan waarbij ICANN naar meer officiële vormen van regulering
wordt getrokken.
De overeenkomst tussen de organisaties is de verschuiving van het zwaartepunt; bij
de ITU langzaam maar zeker richting meer betrokkenheid van private partijen, bij
ICANN richting een formalisering van de verhoudingen, waarin de rol van
overheden en internationale verdragsorganisaties meer en meer toeneemt en
verhoudingen worden gereguleerd.
Teneinde wereldwijde communicatie te waarborgen moeten nummers uniek zijn.
Om deze reden moeten toekenningen onderling afgestemd worden, zodat de
toewijzing van nummers vanuit een centraal punt moet plaatsvinden. Het beheer
99

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
van de internationale nummerruimte – een verdeelvraagstuk – is een van de
belangrijkste taken van de ITU en zal dit ook in de toekomst zijn. Hetzelfde geldt
voor ICANN ten aanzien van de verdeling van domeinnamen en IP-nummers,
eveneens een verdeelvraagstuk.
ITU voert sinds de jaren zestig een actief nummerbeleid, dat onder meer tot
uitdrukking komt in het toekennen van landencodes. De door de ITU gehanteerde
toekenningsprocedure voor landcodes is eenvoudig. Landcodes zijn gerangschikt
naar wereldzones die overeenkomen met het eerste cijfer van de een- tot
driecijferige landcodes. Op aanvraag krijgt een land uit een bepaalde wereldzonde
een overeenkomstige landcode toegekend. Landcodes zijn vergelijkbaar met
ccTLD’s die door het betreffende land bij ICANN kunnen worden aangevraagd.
Zowel ITU als ICANN heeft de bevoegdheid landcodes respectievelijk ccTLD’s in
te trekken. De E.164 code 800 voor de Global Freephone Service is de tegenhanger
van het .com domein. Het is een universeel nummer zonder nationale kenmerken.
In dit opzicht komen bij het internationale 800 nummer dezelfde
routeringsproblematiek en beleidsvraagstukken aan bod als bij de gTLD’s, zoals het
.com-domein.
De bevoegdheid van de nationale overheid voor wat betreft nummers is beperkt tot
het binnen de ITU bepaalde kader van onder meer de landencodes. Het ministerie
van Verkeer en Waterstaat stelt – na overleg met OPTA – nummerplannen vast die
de telefoonnummers achter de landcode 31 betreffen. Een vergelijkbare rol is er –
vooralsnog – niet met betrekking tot domeinnamen. Het beheer van het .nl domein
is – al dan niet stilzwijgend – in de jaren tachtig overgelaten aan het Centrum voor
Wiskunde en Informatica dat het later heeft overgedragen aan de Stichting Internet
Domeinregistratie Nederland (SIDN). De bevoegdheid van de SIDN strekt zich
enkel uit tot het opstellen van een IP-nummerplan ter invulling van het .nl domein
en het uitgeven van domeinnamen in dit domein. De SIDN heeft haar eigen
bevoegdheden, zoals het beperken van de registratie van .nl domeinennamen door
bedrijven en instellingen. Er is echter een trend ingezet waarin de overheid zich
meer met het domeinnaamtraject – niet met het IP-adressentraject – van de SIDN
wil bezighouden. Zo wil de Nederlandse overheid bepaalde domeinnamen voor
zichzelf reserveren.
Een groot voordeel van de ITU is gelegen in de intergouvernementele aard van de
organisatie en het grote aantal leden: meer dan 185 Member States en meer dan 540
Sector Members (met name private organisaties). Binnen de ITU is altijd uitgegaan
van strikte modellen zodat er in de loop der jaren een stabiel, rechtszeker
beleidsterrein is gecreëerd. De keerzijde van het hanteren van een publiekrechtelijk
en strikt systeem is inflexibiliteit. Besluitvorming binnen de ITU kon/kan zeer veel
tijd nemen.
Ofschoon het bij de ITU niet in de eerste plaats gaat om zelfregulering, wordt toch
voldaan aan veel van de eisen die in de Nota Wetgeving voor de elektronische
snelweg aan zelfregulering worden gesteld. Volgens de Nederlandse overheid dienen
de betreffende doelgroepen voldoende georganiseerd te zijn, dient er een
100

ANALYSE EN CONCLUSIES
gelijkwaardige behartiging van de relevante maatschappelijke belangen plaats te
vinden, dient er voldoende binding van alle partijen plaats te vinden en dient de
handhaving van de afspraken voldoende verzekerd te zijn.
Twee van de drie betreffende doelgroepen – Member States, Sector Members en
eindgebruikers van telecommunicatie – zijn binnen het institutionele kader van de
ITU voldoende georganiseerd. Het behoeft geen toelichting dat staten goed
georganiseerd zijn, invloed hebben in het besluitvormingproces en voor hun
belangen kunnen opkomen. Vrijwel hetzelfde geldt voor de Sector Members. De
kleine eindgebruikers zijn niet georganiseerd, maar hun belangen worden, gezien de
doelstellingen van de ITU, wel degelijk vertegenwoordigd. 1 Het is echter wenselijk,
zeker gezien de grote invloed van private partijen, dat ook eindgebruikers
rechtstreeks vertegenwoordigd worden.
Het in de Constitution, de Convention en de Administrative Regulations bepaalde is
bindend voor alle Member States. Gezien de in de Constitution en de Convention
neergelegde, nauwkeurig geformuleerde en met vele waarborgen omgeven
verkiezings- en besluitvormingsprocedures is ook de binding van de organen van de
ITU aan de eigen instrumenten voldoende gewaarborgd. De handhaving is
gegarandeerd door de bepaling dat Member States elkaar op de hoogte dienen te
stellen van overtredingen van en inbreuk op de Constitution, de Convention en de
Administrative Regulations; uit de instrumenten valt echter niet af te leiden of de
ITU in dergelijke gevallen bevoegd is tot het treffen van sancties. De Constitution
en de Convention bevatten wel bepalingen over geschillenbeslechting en arbitrage.
De binding van Sector Members heeft een vrijwillige aard. Recommendations
hebben een niet-bindend karakter, maar worden door alle betrokken Sector
Members volledig overgenomen omdat zij wereldwijde interconnectiviteit en
interoperabiliteit van netwerken en diensten garanderen. Sector Members benadelen
zichzelf door zich niet te conformeren aan de door ITU opgestelde standaarden. In
die zin kan gesteld worden dat, voor wat betreft de Recommendations, garanties
voor naleving zijn ingebouwd.
Als wij het systeem van ICANN aan een nadere beschouwing onderwerpen en het
toetsen aan de in hoofdstuk 1 beschreven aspecten van zelfregulering en aan de
eisen die de overheid aan zelfregulering stelt, levert dat de volgende conclusies op.
Ten aanzien van de wettelijke basis van zelfregulering kan worden vastgesteld dat
ICANN niet is opgericht binnen een wettelijk kader. De White Paper van de
Amerikaanse overheid, die mede aan de oprichting van ICANN ten grondslag ligt, is
immers “not a substantive rule, does not contain mandatory provisions and does
not itself have the force and effect of law”. 2 De Memorandum of Understanding
tussen ICANN en het Department of Commerce levert evenmin een wettelijk kader
1 De Nederlandse Vereniging van BedrijfsTelecommunicatie Grootgebruikers is bijvoorbeeld via de
International Telecommunications User Group, die een Sector Member is in de categorie ‘Regional
and Other International Organizations’, in tegenstelling tot consumenten wel verzekerd van
vertegenwoordiging binnen de ITU.
2 White Paper, onder ‘Administrative Law Requirements’.
101

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
op. De MoU is slechts “an agreement between the U.S. Department of Commerce
(…) and the Internet Corporation for Assigned Names and Numbers”, 3 een gewone
overeenkomst met een schriftelijke opzegtermijn voor beide partijen van 120
dagen. 4 Bovendien heeft de Amerikaanse overheid druk uitgeoefend op de
betrokken partijen om tot zelfregulering over te gaan en bevat de White Paper een
uitgebreide opsomming van vereisten waaraan ICANN moet voldoen om het
beheer van het domain name system toegewezen te krijgen. ICANN kan dus
worden aangemerkt als vervangende zelfregulering. Toch is er ook een ‘stok achter
de deur’ element van wettelijke zelfregulering: het DOC kan de erkenning van
ICANN intrekken als het resultaat tekortschiet.
ICANN is tot stand gekomen door eenzijdige vaststelling. Hoewel de Amerikaanse
overheid heeft aangegeven aan welke vereisten ICANN diende te voldoen, heeft zij
formeel geen rol gehad in de totstandkoming van ICANN. Zij heeft slechts een
‘keuze’ gemaakt uit de voorgedragen vormen van zelfregulering. Het “DOC has
determined that this [DNS] project can be done most effectively with the
participation of ICANN”. 5 Het zogenaamde International Forum on the White
Paper (IFWP) heeft in belangrijke mate bijgedragen aan de totstandkoming van
ICANN, maar ICANN kan niet worden gezien als een direct product van dit
proces. Er zijn immers meerdere voorstellen uit het IFWP proces voortgekomen die
onderling verschillen. Het voorstel voor ICANN zelf is uiteindelijk afkomstig
geweest van de Internet Assigned Numbers Authority (IANA) – die eigenlijk niet
als een onderneming of een rechtspersoon moet worden aangemerkt, maar als een
verzameling van taken – voorzien van de handtekening van Jon Postel. 6 De
Amerikaanse overheid is vervolgens door middel van een als eenzijdig te
omschrijven rechtshandeling met ICANN een relatie aangegaan.
ICANN heeft geen sanctiebevoegdheid gekregen in de Memorandum of
Understanding, de Statuten of de Articles of Incorporation. Evenmin is er sprake
van een verplichtende of stimulerende rol van de overheid op het gebied van
handhaving. ICANN is – behoudens de hiervoor beschreven relatie met de
Amerikaanse overheid – ingebed in een systeem van louter privaatrechtelijke
verhoudingen. In dit privaatrechtelijke systeem bezet ICANN de top van het
hiërarchische DNS, waardoor zij over een sterk wapen beschikt; zij kan een partij
die een overeenkomst niet nakomt uit het DNS weren.
Op het gebied van het beheer van het DNS is geen alternatief beschikbaar voor
ICANN; ICANN heeft een monopolie. Hoewel de mogelijkheid bestaat dat er in de
toekomst concurrerende root servers in het leven worden geroepen, zal dit in de
praktijk niet snel gebeuren. Het opzetten van een nieuw root system zal immers
grote investeringen vergen en het is duidelijk dat de Amerikaanse overheid, die
hiervoor toestemming zou moeten verlenen, hier niets voor voelt: “(t)he
3 MoU DOC-ICANN, onder ‘Parties’.
4 MoU DOC-ICANN, onder ‘Period of Agreement and Modification/Termination’.
5 MoU DOC-ICANN, onder ‘Purpose’.
6 Ballon 1998.
102

ANALYSE EN CONCLUSIES
introduction of a new management should not (…) create competing root
systems.” 7
Bij toetsing van ICANN aan de vereisten van de Nederlandse overheid moeten
allereerst de betrokken doelgroepen worden vastgesteld. Grofweg kan een
tweedeling worden gemaakt tussen de internetindustrie en de internetgebruikers. De
industrie is binnen ICANN vertegenwoordigd in bijna alle verschillende
constituencies van de Domain Name Supporting Organization (DNSO) en daarmee
lijkt de industrie voldoende georganiseerd te zijn. De groep van internetgebruikers is
daarentegen in het algemeen niet of nauwelijks georganiseerd. Er zijn weliswaar
organisaties die stellen dat zij opkomen voor het belang van de internetgebruikers,
maar het ontbreekt deze organisaties aan een grote (lees: representatieve)
achterban. 8 Vanwege de lage organisatiegraad van de internetgebruikers heeft
ICANN het At Large Membership gecreëerd. At Large leden hadden aanvankelijk
slechts de bevoegdheid om een kiescollege te kiezen, maar na een storm van protest
hebben At Large leden de bevoegdheid gekregen om in 2000 vijf en in 2002 negen
bestuurders te kiezen voor het bestuur van ICANN dat uit negentien bestuursleden
bestaat. ICANN heeft met het At Large Membership het democratisch tekort dat
dreigde te ontstaan, gepoogd te compenseren; ICANN heeft immers geen echte
leden en ook zijn de internetgebruikers niet vertegenwoordigd in een eigen
‘individual’s constituency’ in het DNSO. 9 Kortom, de internetindustrie lijkt goed
georganiseerd, maar het is de vraag of er ondanks het instellen van het At Large
Membership, wel kan worden gesproken van een representatieve
vertegenwoordiging van de internetgebruikers.
De vraag of er een gelijkwaardige behartiging van de relevante maatschappelijke
belangen plaatsvindt, hangt direct samen met de organisatiegraad van de betrokken
doelgroepen. Een onvoldoende georganiseerde doelgroep kan immers slecht zijn
belangen behartigen. De industrie is via de verschillende constituencies in het
DNSO binnen ICANN ruim vertegenwoordigd. Met de invoering van het At Large
Membership kunnen de internetgebruikers in beperkte vorm voor het eerst direct
invloed uitoefenen op de samenstelling van het bestuur. Behoudens de eerder
gemaakte kanttekening bij het representatieve karakter van het At Large
Membership, vindt er tot het moment waarop de door middel van het At Large
Membership gekozen vertegenwoordigers van de internetgebruikers een zetel
hebben in het bestuur geen gelijkwaardige behartiging van de relevante
maatschappelijke belangen plaats. Voorts past in dit verband nog de kanttekening
dat het At Large Membership nooit een meerderheid van het bestuur kan vormen.
7 Revised Policy Statement, onder ‘Stability, White Paper’.
8 Voorbeelden van organisaties die het belang van de internetgebruikers behartigen, maar niet over
een (grote) achterban beschikken, zijn te vinden op en
.
9 Het Non-Commercial Domain Name Holders Constituency, een van de constituencies van het
DNSO, komt weliswaar op voor “noncommercial speech and activity on the Internet”, maar staat
volgens de lidmaatschapscriteria slechts open voor organisaties en dus niet voor individuele
internetgebruikers, .
103

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Om de vraag te kunnen beantwoorden of er voldoende binding van alle partijen
plaatsvindt, moeten allereerst de drie relevante partijen worden onderscheiden. Dit
zijn ICANN, de internetindustrie en de internetgebruikers. Er is sprake van
voldoende binding van deze partijen als zij de onderling overeengekomen afspraken
vastleggen in een contract. ICANN is een Amerikaanse onderneming en het
nakomen van contracten kan via de civiele rechter worden afgedwongen. De
binding van ICANN aan haar eigen Statuten en Articles of Incorporation vormt het
grootste probleem. De enige manier om ICANN daaraan te binden, is door een
beroep te doen op het Committee of the Board on Reconsideration. Dit comité
heeft echter een bijzonder beperkte bevoegdheid en het bestuur besluit zelf of de
door het comité geformuleerde aanbevelingen worden opgevolgd. Daarnaast kan
krachtens art. XII Statuten en art. 9 van de Articles of Incorporation een tweederde
meerderheid van het bestuur de Statuten of de Articles of Incorporation
amenderen. 10 De binding van ICANN aan haar eigen Statuten en Articles of
Incorporation is derhalve slecht gewaarborgd.
De handhaving van de afspraken tussen de betreffende partijen is afhankelijk van
toetsing via een eventuele gang naar de civiele rechter. Zoals zojuist uiteengezet, valt
het bestuur van ICANN echter niet aan te spreken op de mogelijke
onverenigbaarheid van de activiteiten van ICANN met de Statuten of de Articles of
Incorporation. De ‘leden’ van ICANN hebben slechts de rechten zoals
geformuleerd in de Statuten 11 en daarin is niets bepaald omtrent een eventuele
aansprakelijkheid van het bestuur.
Kort samengevat is de ITU ondanks haar oorspronkelijk staatsgebonden karakter
een systeem waarin de betrokken partijen zijn vertegenwoordigd, hun belangen
worden behartigd en de binding aan de instrumenten verzekerd is. ICANN is een
niet-wettelijke, eenzijdig vastgestelde vorm van zelfregulering die privaatrechtelijk
wordt gehandhaafd en waarvoor geen alternatief bestaat. De industrie is goed
vertegenwoordigd en haar belangen worden dan ook voldoende behartigd. Er is
slechts een beperkte vertegenwoordiging van gebruikers. Het At Large Membership
krijgt pas meer gewicht in 2002 wanneer alle At Large members zitting zullen
hebben. Tegen die tijd zullen de belangrijkste beslissingen waarmee ICANN
momenteel wordt geconfronteerd reeds zijn genomen. Het is van belang dat voor
die tijd een mechanisme wordt gecreëerd waarmee ICANN aan haar technische
mandaat kan worden gehouden en bij overschrijding van dit mandaat kan worden
teruggefloten.
Uit de gemaakte studie blijkt dus dat er substantiële formele verschillen zijn tussen
de internationale kaders van nummers en domeinnamen. Deze komen vooral tot
uitdrukking in het publiekrechtelijke karakter van de ITU-structuur en de
civielrechtelijke insteek van ICANN. Echter, tegelijkertijd valt te constateren dat er
10 Art. 9 van de Articles of Incorporation bepaalt weliswaar dat de leden van ICANN een eventueel
amendement moeten ratificeren met een tweederde meerderheid, maar ICANN heeft krachtens art.
1, section 1 Statuten geen leden in de zin van de California Nonprofit Public Benefit Corporation
Law die een beroep op deze bepaling zouden kunnen doen.
11 Art. II, section 1 Statuten.
104

ANALYSE EN CONCLUSIES
veel overeenkomsten zijn en beide modellen naar elkaar toegroeien. De ITU is al
lang niet meer een ivoren overheidstoren; ICANN is een private organisatie die zich
aan de overheidssfeer onttrekt. Wel moet tegelijkertijd geconstateerd worden dat op
onderdelen als democratische legitimatie, juridische structuur en waarborgen de ITU
een beter kader kent dan ICANN.
Met het oog op toekomstige convergentievraagstukken zoals IP-telefonie en de
introductie van ENUM kan niet langer worden voorbijgegaan aan de gesignaleerde
verschillen. Om de interconnectie tussen openbare telecommunicatienetwerken –
waarvoor E.164 nummering wordt gebruikt – en internet – waarvoor IP-adressen
worden gebruikt – mogelijk te maken, dient het adresseringssysteem voor IPtelefonie
te voorzien in een vertaalslagmechanisme tussen E.164 nummers en IPadressen.
Gezien het feit dat ITU-T de E.164 nummers beheert en ICANN de IPadressen
is voor het adresseringssysteem voor IP-telefonie een nieuwe vorm van
(wellicht gezamenlijk) beheer vereist om de consistentie van gegevens voor de
vertaalslag te waarborgen.
Daarmee is tevens aan de orde of deze verschillen in alle opzichten handhaafbaar
zijn dan wel of een van beide modellen de voorkeur verdient. Wordt strikt gekeken
naar de juridische dimensie dan lijkt ongewijzigde handhaving van het huidige
ICANN-model geen optie. De bewegingen die (internationale) overheden maken in
de richting van ICANN (de positie van de EU kan in dit verband als illustratie
dienen) wijzen ook in die richting. Tevens kan worden geconstateerd dat het ITUdraagvlak
verbreedt. Ofschoon het nog wel enige tijd zou kunnen nemen, ligt het
voor de hand om te veronderstellen dat beide structuren op termijn verder in elkaar
schuiven, waarbij eventuele zelfreguleringsaspecten sterk in een regelgevend kader
zullen zijn ingebed.
Op nationaal niveau doet zich een situatie voor die vergelijkbaar is met de
internationale context. Nummers zijn volledig ingebed in een publiekrechtelijk
kader. Domeinnamen worden in een privaatrechtelijke context toegekend door de
SIDN. De Nederlandse overheid evalueert momenteel de positie van de SIDN. Het
is waarschijnlijk dat deze evaluatie leidt tot een verdere formalisering van de
verhoudingen tussen de SIDN en de overheid. Tegelijkertijd claimt de overheid een
hogere betrokkenheid bij de toekenning van domeinnamen. Zo wordt gesteld dat
bepaalde domeinnamen exclusief voor de overheid zouden moeten worden
bestemd. Dit laatste vertoont grote overeenstemming met vergelijkbare taken die de
overheid heeft bij de bestemming van nummers door deze op te nemen in een
nummerplan. Ook op nationaal niveau ligt de veronderstelling voor de hand dat
beide beheers- en verdelingssystemen (voor nummers en domeinnamen) naar elkaar
toe zullen groeien, dan wel meer en meer zullen overeenstemmen. Daarbij zal
zelfregulering mogelijk een mindere dan wel andere rol gaan spelen dan tot op
heden het geval is.
105

6. Bibliografie
Allison 1993
A.L. Allison, ‘Meeting the Challenges of Change: The Reform of the International
Telecommunication Union’, Federal Communications Law Journal 1993/3, p. 491-539.
Balkenende 1992
J.P. Balkenende, Overheidsregelgeving en maatschappelijke organisaties, Alphen aan den
Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink 1992.
Ballon 1998
I.C. Ballon, ‘Selected Issues in the Emerging Law of the Internet’, Legal Works ’99,
LLP, november 1998, nr. 16.
Berners-Lee & Fischetti 1999
T. Berners-Lee & M. Fischetti, Weaving the Web. The Original Design and Ultimate
Destiny of the World Wide Web by its Inventor, San Francisco: Harper 1999.
Campbell 1999
A.J. Campbell, ‘Self-Regulation and the Media’, Federal Communications Law Journal
1999/3, p. 712-771.
Chandrani 2000
R. Chandrani, ‘ICANN - Now Others Can’, Entertainment Law Review 2000/3, p. 39-
42.
Chavannes 200
R.D. Chavannes, ‘Stichting Internet Domeinregistratie: verlicht despoot of slordige
monopolist. De vermogensrechtelijke en regulatoire status van domeinnamen’,
Mediaforum 2000-10, p. 331-333.
Clarkson e.a. 1999
T. Clarkson e.a., ‘Mechanismen voor de verdeling van telecommunicatienummers’,
in: E.J. Dommering (ed.), Telecommunicatienummers en domeinnamen, ITeR nr. 15,
Deventer: Kluwer 1999, p. 25-179.
Cock Buning, de: De Cock Buning 1998
M. de Cock Buning, Auteursrecht en informatietechnologie. Over de beperkte houdbaarheid van
technologiespecifieke regelgeving, Amsterdam: Otto Cramwinckel Uitgever 1998.
107

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Codding 1952
G.A. Codding Jr., The International Telecommunication Union. An Experiment in
International Cooperation, Leiden: E.J. Brill 1952.
Codding 1991
G.A. Codding Jr., ‘Evolution of the ITU’, Telecommunications Policy 1991/4, p. 271-
285.
Dalton & Evans 1999
G. Dalton & J. Evans, ‘ECompanies Buys Business.com Name’, The Standard 30
november 1999, .
Derksen & Hoefnagel 2000
W. Derksen & F.J.P.M. Hoefnagel, ‘Het borgen van publiek belang’, ESB
26/5/2000, p. 437-439.
Dommering e.a. 1993
E.J. Dommering e.a., Regulering van technologie, in het bijzonder de moderne biotechnologie in
de voedings- en genotmiddelenindustrie, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken
1993.
Dommering e.a. 1999a
E.J. Dommering e.a., Handboek Telecommunicatierecht. Inleiding tot het recht en de techniek
van de telecommunicatie, Den Haag: Sdu Uitgevers 1999.
Dommering e.a. 1999b
E.J. Dommering, ‘Het adres in cyberspace heeft geen plaats’, in: E.J. Dommering
(red.), Telecommunicatienummers en domeinnamen, ITeR nr. 15, Deventer: Kluwer 1999,
p. 1-24.
Donner 1993
J.P.H. Donner, ‘De relativiteit van zelfregulering’, in: Ph. Eijlander, P.C. Gilhuis &
J.A.F. Peters (red.), Overheid en zelfregulering, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1993, p.
155-166.
Driel, van: Van Driel 1989
M. van Driel, Zelfregulering. Hoog opspelen of thuisblijven, Deventer: Kluwer 1989.
Eijk, van: Van Eijk 1999
N.A.N.M. van Eijk, ‘Toekenning van servicenummers met alfanumerieke betekenis’,
in: E.J. Dommering (red.), Telecommunicatienummers en domeinnamen, ITeR nr. 15,
Deventer: Kluwer 1999, p. 183-226.
Eijk, van: Van Eijk 2000
N.A.N.M. van Eijk, ‘Domeinnamen zijn nummers!’, Mediaforum 2000-11/12, p. 360-
364.
108

BIBLIOGRAFIE
Eijk, van: Van Eijk 2001
N.A.N.M. van Eijk, ‘Reactie op Reactie’, Mediaforum 2001-1, p. 10.
Eijlander 1993
Ph. Eijlander, De wet stellen. Beschouwingen over onderwerpen van wetgeving, Zwolle: W.E.J.
Tjeenk Willink 1993.
Eijlander 1994
Ph. Eijlander, ‘Zelfregulering in soorten en maten’, in: Ph. Eijlander e.a. (red.),
Wetgeven en de maat van de tijd, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1994, p. 93-104.
Eijlander & Voermans 1999
Ph. Eijlander & W. Voermans, Wetgevingsleer, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1999.
Ferguson 1999
C.H. Ferguson, High St@kes, No Prisoners. A Winner’s Tale of Greed and Glory in the
Internet Wars, New York: Random House 1999.
Foster 1997
W.A. Foster, ‘Registering the Domain Name System: An Exercise in Global
Decision-Making’, in: B. Kahin & J.H. Keller (ed.), Coordinating the Internet,
Cambridge, MA: The MIT Press 1997, p. 194-207.
Froomkin 2000
A.M. Froomkin, ‘Wrong Turn in Cyberspace: Using ICANN to Route Around the
APA and the Constitution’, Duke Law Journal 2000, Vol. 50/1, oktober 2000, p. 17-
184.
Geelhoed 1993
L.A. Geelhoed, ‘Deregulering, herregulering en zelfregulering’, in: Ph. Eijlander,
P.C. Gilhuis & J.A.F. Peters (red.), Overheid en zelfregulering, Zwolle: W.E.J. Tjeenk
Willink 1993, p. 33-51.
Hins 1999
A.W. Hins, ‘Het rechtskarakter van het frequentieplan’, Mediaforum 1999-9, p. 218-
223.
Huizer 2000
E. Huizer, ‘Het ongewenste einde van end-to-end internet?’, I&I 2000/2, p. 8-14.
Kist 2000
B. Kist, ‘Domein registratie versoepeld: marketeer krijgt zijn speeltje’, IER 2000/1,
p. 8-10.
109

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Kleinrock 1961
L. Kleinrock, ‘Information Flow in Large Communication Nets’, RLE Quarterly
Progress Report, Massachusetts Institute of Technology, juli 1961.
Kleinwächter 2000
W. Kleinwächter, ‘ICANN between technical mandate and political challenges’,
Telecommunications Policy 2000, p. 553-563.
Leive 1970
D.M. Leive, International Telecommunications and International Law: The Regulation of the
Radio Spectrum, Leiden: A.W. Sijthoff 1970.
Licklider 1960
J.C.R. Licklider, ‘Man-Computer Symbiosis’, IRE Transactions on Human Factors
in Electronics, volume HFE-1, maart 1960, p. 4-11,
.
Licklider 1968
J.C.R. Licklider, ‘The Computer as a Communication Device’, Science and
Technology, april 1968, .
Licklider & Clark 1962
J.C.R. Licklider & W. Clark, ‘On-Line Man Computer Communication’, augustus
1962.
MacLean 1999
D.J. MacLean, ‘Open doors and open questions: interpreting the results of the 1998
Minneapolis Plenipotentiary Conference’, Telecommunications Policy 1999/2, p. 147-
158.
Milne 1997
C. Milne, ‘The Design and Management of Numbering Systems’, in: W.H. Melody
(ed.), Telecom Reform. Principles, Policies and Regulatory Practices, Lyngby: Den Private
Ingeniørfond, Technical University of Denmark 1997, p. 149-163.
Mueller 1998
M.L. Mueller, ‘The battle over Internet domain names. Global or national TLDs?’,
Telecommunications Policy 1998/2, p. 89-107.
Mueller 1999
M.L. Mueller, ‘ICANN and internet governance. Sorting through the debris of “selfregulation”’,
Camford december 1999, p. 497-520.
Reeskamp 2000
P.L. Reeskamp, ‘De .nl domeinnaam in het .nl vermogensrecht’, Computerrecht
2000/6, p. 275-283.
110

BIBLIOGRAFIE
Schuilenga 1981a
J.H. Schuilenga, ‘Voorwaarts mijnheer! Kroniek van honderd jaren’, in: J.H.
Schuilenga e.a. (red.), Honderd jaar telefoon 1881-1981, ’s-Gravenhage: Staatsbedrijf der
PTT 1981, p. 17-32.
Schuilenga 1981b
J.H. Schuilenga, ‘Over de grenzen. Internationaal samenspel’, in: J.H. Schuilenga e.a.
(red.), Honderd jaar telefoon 1881-1981, ’s-Gravenhage: Staatsbedrijf der PTT 1981, p.
249-264.
Sharrock 1995
S. Sharrock, International Telecommunication Union. Celebrating 130 years 1865-1995,
London: International Systems and Communications Ltd. 1995, p. 430-438.
Sociaal Economische Raad 1989
Sociaal Economische Raad, Wettelijke ondersteuning zelfreguleringsafspraken, SER
Adviezen nr. 1989/20, Den Haag: Sociaal Economische Raad 1989.
Sugino 1999
I. Sugino, Addressing System for Internet Telephony, Massachusetts: Massachusetts
Institute of Technology 1999, .
Tarjanne 1997
P. Tarjanne, ‘The Limits of National Sovereignty: Issues for the Governance of
International Telecom’, in: W.H. Melody (ed.), Telecom Reform. Principles, Policies and
Regulatory Practices, Lyngby: Den Private Ingeniørfond, Technical University of
Denmark 1997, p. 41-50.
Tocqueville, de: De Tocqueville 1835
A.C.H.M.C. de Tocqueville, De la Democratie en Amérique, Volume I, geciteerd
wordt de Engelse vertaling: P. Bradley (ed.), Democracy in America, The Henry Reeve
Text, New York: Vintage Books 1955.
Tocqueville, de: De Tocqueville 1840
A.C.H.M.C. de Tocqueville, De la Democratie en Amérique, Volume II, geciteerd
wordt de Engelse vertaling: P. Bradley (ed.), Democracy in America, The Henry Reeve
Text, New York: Vintage Books 1955.
Visser 1981
J.G. Visser, ‘Radiotelefonie’, in: J.H. Schuilenga e.a. (red.), Honderd jaar telefoon 1881-
1981, ’s-Gravenhage: Staatsbedrijf der PTT 1981, p. 109-128.
Wefers Bettink & Gilhuis 2001
W. Wefers Bettink & K. Gilhuis, ‘Domeinnamen zijn geen nummers!’, Mediaforum
2001-1, p. 9-10.
111

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Woldring 1995
H.E.S. Woldring, ‘Competentie en competitie: de verhouding tussen staat en
maatschappelijk middenveld in de politieke filosofie van Alexis de Tocqueville’, in:
T.J. van der Ploeg, H.J. de Ru & J.W. Sap (red.), In plaats van de overheid. Recht scheppen
door particuliere organisaties, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1995, p. 53-68.
WRR 1998
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Staat zonder land. Een verkenning
van bestuurlijke gevolgen van informatie- en communicatietechnologie, Rapporten aan de
Regering nr. 54, Den Haag: Sdu Uitgevers 1998.
Wulffraat, Winkelman & De Vries 1981
C.J. Wulffraat, H.W. Winkelman & C. de Vries, ‘Ik zal u doorverbinden. De
dienstverlening per telefoon’, in: J.H. Schuilenga e.a. (red.), Honderd jaar telefoon 1881-
1981, ’s-Gravenhage: Staatsbedrijf der PTT 1981, p. 200-224.
112

7. Summary
This study portrays both the International Telecommunication Union (ITU) and the
Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN). This last
chapter takes a closer look at the analogies and the differences between the
organisations. It also aims to determine if both organisations comply with the
aspects of self -regulation depicted in Chapter 1, as well as the requirements imposed
by the Dutch government.
The ITU was founded 135 years ago as a result of the requirement to co-ordinate
telegraphy internationally. The ITU is a state initiative that has always been
governed by public law. Over time, the ITU developed from an internationally
regulated organisation into a delegate organisation in which markets, in addition to
states, are also represented. The increasing influence of the private sector enables
the ITU to consider their interests more closely. The ITU’s internal procedures and
their effect on the national organisations clearly show that the ITU operates in a
public law environment.
ICANN was founded in 1998 when the American government privatised the
management of the domain name system. ICANN is positioned as a self-regulating
organisation. However, it should be noted that the American government is directly
or indirectly involved and that the organisation has strong ties with the United
States. The need for representation and/or social legitimacy within ICANN’s mainly
private law organisation is constantly increasing. Because organisations such as the
ITU, the WIPO and the European Commission are moving in on ICANN’s
territory – and thus increasing the level of government involvement – ICANN
started to move towards more official forms of regulation.
The agreement between the organisations documents the shift in focus; the ITU is
slowly but surely moving in the direction of increased private sector involvement,
and ICANN is moving towards more formal relationships that increase the role of
governments and international treaty organisations and regulate the relationships.
In order to guarantee worldwide communication, assigned numbers must be unique.
For this reason, it is essential that the parties reach an agreement that enables
numbers to be assigned from a central location. Managing the international number
space – which is a question of distribution – is, and will remain, one of the ITU’s
most important activities. The same applies to ICANN with regard to the
distribution of domain names and IP numbers – yet another question of
distribution.
113

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Since the 60’s, the ITU has been applying a numbering policy that includes country
codes. ITU’s country code assignment procedure is fairly simple. Country codes are
grouped into regions that consist of the first number of the one to three number
country codes. Upon request, a country is assigned the country code that
corresponds to its region. Country codes are comparable to ccTLDs, which ICANN
assigns to requesting countries. Both ITU and ICANN are authorised to withdraw
country codes and ccTLDs respectively. The E.164 800 Global Freephone Service
code is equivalent to the .com domain. 800 numbers are universal and have no
country-specific characteristics. In this respect, the same routing problems and
policy issues that apply to the gTLDs such as the .com domains are valid for the
international 800 numbers.
As far as the numbers are concerned, a national government’s authority is limited to
the framework defined by the ITU, which includes the country codes. The Ministry
of Transport and Public Works draws up – in agreement with OPTA – numbering
schemes for the telephone numbers that belong to the country code 31. There is no
comparable function – yet – for domain names. In the 80’s, .nl domain management
was – more implicitly than anything else – left to the National Research Institute for
Mathematics and Computer Science in the Netherlands (Centrum voor Wiskunde
en Informatica, CWI), who later transferred it to the Foundation Internet Domain
Registration the Netherlands (Stichting Internet Domeinregistratie Nederland,
SIDN). SIDN’s authority is limited to creating an IP numbering scheme for the
purpose of filling the .nl domain, and to issuing domain names within that specific
domain. SIDN also limits the number of .nl domains that companies and
institutions are allowed to register. However, the government wants to become
more involved in SIDN’s domain name strategy – not its IP address strategy. The
Dutch government is also interested in reserving specific domain names for itself.
One of the ITU’s biggest advantages is its intergovernmental nature and large
number of members: it has more than 185 Member States and more than 540
Sector Members (mainly private organisations). The ITU has always worked with
strict models, enabling it to create a stable and legally secure policy over the years.
The downside of being governed by public law and adhering to strict processes is
inflexibility. It can take a long time before a decision is made within the ITU.
Although the ITU is not primarily concerned with self-regulation, it does adhere to
a number of the self-regulation requirements that were passed in the electronic
superhighway legislation. According to the Dutch government, the concerned target
groups must be sufficiently organised, equally interested in protecting the relevant
social interests, must have sufficient common interests and ensure that the
agreements are adhered to.
Two of the three target groups – Member States, Sector Members and
telecommunication end-users – are sufficiently organised within the ITU’s
institutional framework. It goes without saying that states are well organised, are
able to influence the decision making process and can defend their interests. The
same pretty much applies to Sector Members. Although the end-users are not
114

SUMMARY
organised, their interests are, considering the ITU’s objective, well represented. 1 It
is, however, desirable, especially considering the influence of the private sector, that
end-users be directly represented.
The rules and regulations that are stipulated in the Constitution, the Convention and
the Administrative Regulations are binding for all Member States. ITU’s organs are
bound to their own procedures by the voting and decision-making processes that
are formulated in detail in both the Constitution and the Convention. The
adherence to these regulations is guaranteed by the provision that Member States
are obliged to inform each other of violations to the Constitution, the Convention
and the Administrative Regulations; it is not clear from the procedures if the ITU is
authorised to apply sanctions in the event of non-compliance. The Constitution and
the Convention contain provisions for arbitration and the settlement of disputes.
The Sector Members are ‘voluntarily’ bound to the rules and regulations. Although
recommendations have a non-binding character, they are fully accepted by all of the
concerned Sector Members because they guarantee the global interconnectivity and
interoperability of networks and services. Sector Members would only harm
themselves by not accepting and complying with ITU’s standards. In this case,
acceptance and compliance with the recommendations is a given.
In order to determine if ICANN complies with the aspects of self-regulation
depicted in Chapter 1, as well as the requirements imposed by the government, it is
necessary to look at ICANN under a slightly different light. We reached the
following conclusions:
With regard to the legal basis of self-regulation, we can conclude that ICANN was
not established within a legal framework. The American government’s white paper,
which formed part of the basis on which ICANN was established, is “not a
substantive rule, does not contain mandatory provisions and does not itself have the
force and effect of law.” 2 The Memorandum of Understanding between ICANN
and the Department of Commerce does not provide a legal framework either. The
MoU is just an “agreement between the U.S. Department of Commerce (…) and
the Internet Corporation for Assigned Names and Numbers,” 3 thus a normal
agreement that has a bilateral termination period of 120 days. Termination must be
submitted by both parties in writing. 4 The American government put pressure on
the concerned parties to switch to self-regulation. The white paper contains a
detailed list of the requirements that ICANN must comply with in order to obtain
the right to manage the domain name system. ICANN can be considered a
substitute self-regulating organisation. However, there is a catch to legal self -
1 As opposed to the consumers, the Dutch Association of Major Business Telecommunications
Users (Nederlandse Vereniging van BedrijfsTelecommunicatie Grootgebruikers), a sector member in
the category ‘Regional and Other International Organisations’, has the guarantee that its interests will
be represented within the ITU by the International Telecommunications User Group.
2 White Paper, under ‘Administrative Law Requirements’.
3 MoU DOC-ICANN, under ‘Parties’.
4 MoU DOC-ICANN, under ‘Period of Agreement and Modification/Termination’.
115

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
regulation: the DOC can withdraw ICANN’s nomination if performance is not up
to par.
ICANN was established as the result of a unilateral enactment. Although the
American government clearly specified the conditions with which ICANN must
comply, it did not formally play a role in establishing ICANN. The government only
‘selected’ one of the proposed forms of self-regulation. The “DOC has determined
that this [DNS] project can be done most effectively with the participation of
ICANN.” 5 Although the so-called International Forum on the White Paper (IFWP)
played an important role in establishing ICANN, ICANN is not a direct result of
this process. The IFWP resulted in a number of different proposals. ICANN’s
proposal actually came from the Internet Assigned Numbers Authority (IANA) –
which should not be considered as a legal body, but as a group of tasks – and was
signed by Jon Postel. 6 The American government subsequently entered into a
relationship with ICANN by means of a unilateral legal act.
In the Memorandum of Understanding, the Statute of the Articles of Incorporation,
ICANN was not given the authority to apply sanctions. There is also no mention of
government involvement – mandatory or other – to ensure that the regulations are
adhered to. ICANN is – with the exception of the previously described relationship
with the American government – embedded in a system of private law relationships.
In this private law system, ICANN is at the top of the DNS hierarchy, which
provides it with a powerful weapon: ICANN can exclude any party that violates an
agreement from the DNS.
In the area of DNS management, there is no alternative to ICANN; ICANN has
the monopoly. Although there are plans to set up competing root servers in the
future, nothing is expected to happen any time soon. New root systems are capital
intensive and require substantial investments. Moreover, it is fairly obvious that the
American government, which has to approve the process, is not in favour of it:
“(t)he introduction of a new management should not (…) create competing root
systems.” 7
Before we can determine if ICANN complies with the requirements imposed by the
Dutch government, we must first take a look at the concerned target groups. A
distinction needs to be made between the internet industry and the internet users.
Within ICANN, the industry is represented in almost all of the different
constituencies of the Domain Name Supporting Organization (DNSO) and thus
appears to be sufficiently organised. The group of internet users, on the other hand,
is hardly or not even organised at all. Those organisations that set out to defend the
interests of internet users have little to no backing. 8 ICANN created the At Large
Membership to accommodate the low level of internet user organisation. At first, At
5 MoU DOC-ICANN, under ‘Purpose’.
6 Ballon 1998.
7 Revised Policy Statement, under ‘Stability, White Paper’.
8 Examples of organisations that defend the interests of internet users but that have no to little
backing can be found at and .
116

SUMMARY
Large members were only able to elect an electoral college. Following heavy
protests, At Large members were able to directly elect five of ICANN’s 19 directors
in 2000, and will be electing nine of its directors in 2002. ICANN used the At Large
Membership to compensate the lack of democracy; after all, ICANN doesn’t have
any real members and its internet users are not represented by their own
‘individual’s constituency’ in the DNSO. 9 In short, the internet industry appears to
be well organised. However, and despite the creation of the At Large Membership,
the question of an illustrative representation for internet users remains to be
answered.
The question if the relevant social interests are being defended equally is directly
tied to the target groups’ level of organisation. It is not easy for a badly organised
target group to defend its interests. The industry is well represented within ICANN
by the DNSO’s constituencies. With the creation of the At Large Membership,
internet users have limited but direct influence on the constitution of the board of
directors. With the exception of the comment previously made on the
representative character of the At Large Membership, there will be no equal
representation until the internet users’ representatives have been elected to the
board of directors. One should also note that the At Large Membership will never
have a majority on the board of directors.
In order to determine if all of the parties are sufficiently bound to their contracts
and agreements, we must first define who these parties are. The parties consist of
ICANN, the internet industry and the internet users. The parties are sufficiently
bound if they document the agreements they reach in a contract. ICANN is an
American company that can be forced to respect a contract by a civil court. The
biggest problem is getting ICANN to respect its own Statutes and Articles of
Incorporation. The only way to bind ICANN to them is by appealing to the
Committee of the Board on Reconsideration. However, the committee has limited
authority and the board of directors decides if the committee’s recommendations
are followed. In addition, the board of directors can amend the Statute or the
Articles of Incorporation according to Article XII of the Statute and Article 9 of the
Articles of Incorporation if they have a two third majority. 10 There is little guarantee
that ICANN will respect its own Statutes and Articles of Incorporation.
The concerned parties may have to be bound to their agreements by a civil court.
As we have just seen, ICANN’s board of directors cannot be held responsible for
any actions that may be in contradiction with its Statutes and Articles of
9 The Non-Commercial Domain Name Holders Constituency, one of the DNSO’s constituencies,
defends “non-commercial speech and activity on the internet”, but according to the membership
criteria, is only open to organisations, thus not to individual internet users (see
).
10 Article 9 of the Articles of Incorporation determines that ICANN members must have a two third
majority in order to ratify an amendment. However, according to Article 1, Section 1 of the Statute,
ICANN has no members in the sense of the California Non-Profit Public Benefit Corporation Law
that could appeal to this provision.
117

(ZELF)REGULERING VAN NUMMERS EN DOMEINNAMEN
Incorporation. ICANN’s ‘members’ only have the rights that are stipulated in the
Statutes 11 , which do not determine the board of director’s liability.
In summary, we can say that, despite its original State-bound character, the ITU is
an organisation wherein all of the concerned parties are represented, their interests
defended and ITU’s binding is guaranteed. ICANN is a non-statutory, unilateral
form of self-regulation that is governed by private law and for which there is no
alternative. The industry is well represented and its interests well defended. User
representation is limited. The importance of At Large Membership will increase in
2002 when all of the At Large members have a seat on the board of directors. By
this time, ICANN will have passed decisions on the issues that it is currently
confronted with. A mechanism must be put in place that binds ICANN to its
technical mandate and penalises ICANN if it doesn’t.
The study shows that there are substantial formal differences between the
international number and domain name frameworks. They are mainly expressed by
ITU’s public law character and ICANN’s civil law character. However, at the same
time, we can establish that the models show substantial similarities and that they are
moving towards each other. The ITU is no longer a government ivory tower and
ICANN is a private organisation that is trying to lose its government character. At
the same time we can establish that the ITU has the better framework when it
comes to democratic legitimacy, legal structure and guarantees.
Looking towards future convergence issues such as IP telephony and the
introduction of ENUM, the stated differences can no longer be ignored. In order to
enable communication between public telecommunication networks – for which
E.164 numbering is used – and the internet – for which IP addresses are used – the
IP telephony addressing system must be able to translate both types of numbers.
Considering that ITU-T manages the E.164 numbers and that ICANN manages the
IP addresses, the IP telephony addressing system will need a new form of (joint)
management to guarantee that the numbers are conform the pattern that is required
to translate them.
We must now determine if these differences can be maintained under all
circumstances or if either of the models would be preferable. From a purely legal
perspective, applying ICANN’s current model as is, is not an option. The waves that
(international) governments are sending in ICANN’s direction (the EU’s position is
a perfect example) are transmitting the same message. We can also establish that
ITU’s base is increasing. Although it may take some time, we can safely assume that
both organisations will continue to move more towards each other, and that any
self-regulating aspects will be embedded in a regulatory framework.
The national situation is similar. Numbers are entirely embedded in a public law
framework. Domain names are assigned by the SIDN within a private law
framework. The Dutch government is currently evaluating SIDN’s position. It is
11 Article II, Section 1.
118

SUMMARY
possible that this evaluation will further formalise the relationship between SIDN
and the government. At the same time, the government is becoming more involved
in domain name assignment, and claiming the exclusive right to certain domain
names. The latter resembles activities that the government performs when assigning
numbers by entering them in a numbering scheme. At a national level we can also
safely assume that both management and distribution systems (for numbers and
domain names) will grow towards each other or at least become more and more
similar. Self-regulation will play a less important or a different role altogether than it
does today.
119

8. Register
Zie de definitieve versie, te verschijnen in de ITeR-reeks.
121

9. Auteurs
Mr. N. Sitompoel
Nirmala Sitompoel is als projectonderzoeker verbonden aan het Instituut voor
Informatierecht van de Universiteit van Amsterdam.
Mr. F. Tonkens
Flip Tonkens was ten tijde van het onderzoek als projectonderzoeker werkzaam bij
het Instituut voor Informatierecht van de Universiteit van Amsterdam.
Dr. N.A.N.M. van Eijk
Nico van Eijk is werkzaam bij het Instituut voor Informatierecht van de Universiteit
van Amsterdam. Daarnaast is hij als adviseur verbonden aan Rabobank
International en Nauta Dutilh.
Prof. mr. E.J. Dommering
Egbert Dommering is als directeur verbonden aan het Instituut voor
Informatierecht van de Universiteit van Amsterdam. Hij is tevens compagnon bij
Stibbe Simont Monahan Duhot te Amsterdam.
123