Horizonwetgeving: effectief middel in de strijd tegen ... - Portill.nl

Horizonwetgeving: effectief middel in de strijd tegen toenemende
regeldruk?
Een onderzoek naar de functie van werkingsbeperkingen in wetgeving ter
vermindering van regeldruk.
Prof. Dr. Ph. Eijlander en dr. R.A.J. van Gestel
1

Inhoudsopgave
Woord vooraf
1. Aanleiding voor het onderzoek
2. Probleemstelling en onderzoeksvragen
3. Invalshoek en methode van onderzoek
4. Begrippen
4.1 Tijdelijke regelingen
4.2 Noodwetgeving
4.3 Evaluatiebepalingen
4.4 Experimenteerbepalingen
5. Korte geschiedenis
5.1 Op zoek naar de ‘roots’ van horizonwetgeving
6. Definitie van het begrip horizonwetgeving
7. Actualiteit van het onderwerp horizonwetgeving
7.1 Europese invloed
7.2 België en Duitsland
7.3 Overzeese impressies
8. Gebruik van tijdelijke regelingen in de wetgevingspraktijk
9. Motieven voor ‘sunsetting’
10. Verband met deregulering
11. Bevindingen
12. Aanbevelingen
Bijlage 1 Leden begeleidingscommissie
2

Woord vooraf
In mei 2005 heeft de Raad van Economische Adviseurs (REA) aan de Tweede Kamer
een advies uitgebracht over bureaucratisering en overregulering 1 . Reden voor dit
advies was het aanpakken van bureaucratisering en regeldruk om de productiviteit in
Nederland te verhogen. In het advies suggereert de REA onder meer met
horizonbepalingen (sunset-clausules) in wetgeving te werken, tenzij een expliciet
besluit tot het tegendeel wordt genomen.
Voordat horizonbepalingen breed ingevoerd kunnen worden, zoals de REA voorstelt,
is het belangrijk om eerst een discussie te voeren het nut van het wel of niet in
wetgeving opnemen van horizonbepalingen. De vraag is in hoeverre
horizonbepalingen daadwerkelijk een oplossing zijn voor regeldruk. Daarom hebben
wij vanuit het project Minder Regeldrukte van de directie Constitutionele Zaken en
Wetgeving (CZW) en het bureau Strategische Kennisontwikkeling (SKO) aan de
heren Philip Eijlander en Rob van Gestel, verbonden aan de Onderzoekschool voor
wetgevingsvraagstukken van de Universiteit van Tilburg, gevraagd de mogelijkheden
en beperkingen van deze suggestie van de REA te onderzoeken.
Al in 1984 is in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties een onderzoek uitgevoerd door de Katholieke Universiteit
Nijmegen, waaruit blijkt dat de horizonbepaling een politiek gevoelig instrument is en
dat er zowel argumenten voor als tegen zijn 2 . In het onderzoek werd geconcludeerd
dat de horizonbepaling in bepaalde gevallen goed bruikbaar is, maar zeker niet in alle
gevallen. De onderzoekers van het onderhavige rapport komen tot een gelijksoortige
conclusie. Nadenken over mogelijkheden tot deregulering blijkt vooral een proces te
zijn dat voorafgaand aan en tijdens het wetgevingproces zou moeten plaatsvinden.
Achteraf, bijvoorbeeld door middel van een horizonbepaling, is in de meeste gevallen
veel minder effectief.
Met dit onderzoek willen we een bijdrage leveren aan de zoektocht naar
mogelijkheden in het wetgevingsproces om in het kader van ontbureaucratisering en
deregulering de regelgroei tegen te gaan.
Het hoofd SKO
De directeur CZW
Meine Henk Klijnsma
Harke Heida
1 Bureaucratisering en overregulering. Tweede Kamer, 2004-2005, 30 1233, nr. 2.
2 Horizonwetgeving en wetsevaluatie: Ervaringen in de Verenigde Staten en in Nederland. Red. A.F.A. Korsten. – Nijmegen.
Katholieke Universiteit Nijmegen, 1984. Rapport opgesteld in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. p. 158
3

1. Aanleiding voor het onderzoek
Directe aanleiding voor het onderzoek door het Centrum voor
Wetgevingsvraagstukken van de rechtenfaculteit van de Universiteit van Tilburg naar
de voors en tegens van horizonwetgeving vormt het advies van de Raad voor
Economisch Advies (REA) van 19 mei 2005, getiteld Bureaucratisering en
overregulering. In dit advies, dat het nodige stof heeft doen opwaaien, doet de REA
drie concrete voorstellen om het dereguleringsproces in ons land te ondersteunen en
versnellen:
1. Een ‘sunset-clausule’ wordt opgenomen in alle nieuwe wet- en regelgeving,
die de geldigheidsduur van wetten en regels beperkt, tenzij een expliciet
besluit tot het tegendeel wordt genomen.
2. Ieder voorstel voor nieuwe wet- en regelgeving zou voortaan gepaard moeten
gaan met een voorstel voor meer dan evenredige afschaffing van bestaande
wet- en regelgeving. 3
3. De minister-president wordt verantwoordelijk gemaakt voor deregulering.
Onder de verantwoordelijkheid van de minister-president worden externe
departementale taakevaluaties gemaakt. Op basis daarvan kunnen taken
worden afgestoten en informatieverplichtingen worden afgeschaft. Voor
sommige departementen blijven zo weinig taken over, dat zij kunnen worden
opgeheven. De resterende taken kunnen beter naar elders worden
overgeheveld. 4
Het onderhavige onderzoek ziet in het bijzonder toe op de implicaties van het
eerstgenoemde voorstel. Dat voorstel lijkt nogal vergaande consequenties te hebben
voor ons nationale wetgevingsbeleid. Vergeleken met het onder punt 2 genoemde
voorstel dat uitgaat van een soort compensatiegedachte (‘een nieuwe wet voor een
oude wet’), lijkt de introductie van horizonbepalingen in iedere nieuwe wet op het
eerste gezicht eenvoudig door te voeren. Bij het standaard opnemen daarvan hoeft
men immers geen criteria te bedenken omtrent wanneer de keuze voor een
horizonclausule op zijn plaats is. Bij de vraag of sprake is van een ‘meer dan
evenredige afschaffing’ van wettelijke regels rijst immers direct de vraag of dat louter
een kwestie van tellen is? Zou ook niet gekeken moeten worden naar het soortelijke
gewicht van de regels die zijn verdwenen ten opzichte van de nieuwe die zijn
verschenen? De ene regel beperkt de handelingsruimte van burgers en bedrijven
immers veel meer dan de andere. Een puur kwantitatieve benadering kan zo zijn doel
geheel voorbij schieten.
Ook voor wat betreft de eerste aanbeveling van het REA-advies rijst de vraag
of de soep in de Haagse praktijk wel zo heet zal worden gegeten als dat die wordt
opgediend. Op voorhand lijkt het namelijk tamelijk twijfelachtig of het wel zinvol en
haalbaar is om werkelijk in iedere nieuwe wet een horizonbepaling op te nemen.
Sommige wetten, zoals begrotingswetten, zijn bijvoorbeeld uit de aard der zaak reeds
van tijdelijke aard, zodat een beperking van de geldingsduur weinig toevoegt. In
andere gevallen zal de wetgever daarentegen juist bewust langjarige zekerheid willen
3 Een variant op dit voorstel vindt men in een nota van de Vlaamse Kenniscel Wetsmatiging,
Toepassing van de compensatieregel voor administratieve lasten, Brussel 16 december 2004. De nota is
te vinden via: http://www.wetsmatiging.be/home/index.cfm.
4 Kamerstukken II, 2004–2005, 30 123, nr. 2, p. 1.
4

verschaffen aan uitvoeringsorganisaties, burgers of bedrijven, ter zake van hun
(rechts)positie. Ook dan ligt de inzet van horizonbepalingen minder voor de hand.
Denk slechts aan wetten tot wijziging van onze grondwet of andere organieke wetten.
Meer in het algemeen lijken werkingsbeperkingen eerder aangewezen bij
modificerende dan bij codificerende wetgeving. 5 Codificerende wetten beogen
immers om bepaalde in de samenleving gegroeide gewoonten en gebruiken te
bestendigen door ze na verloop van tijd om te zetten in geschreven regels.
Modificerende wetten zijn er daarentegen juist gericht op het veranderen van – al dan
niet ingesleten – gedrag met behulp van regels. Daarbij is niet zelden onzekerheid
over de daadwerkelijke realisering van de beoogde effecten; hetgeen reden kan zijn
voor een wetsevaluatief onderzoek of voor een ‘ingebouwde’ beperking in de
werkingsduur van de wettelijke regeling.
2. Probleemstelling en onderzoeksvragen
Dit verkennende onderzoek is bedoeld om meer inzicht te krijgen in de mogelijkheden
en beperkingen van het gebruik van horizonbepalingen in de Nederlandse wetgeving.
Het gebruik van horizonbepalingen zal ook worden afgezet tegen andere, min
of meer vergelijkbare, manieren om tot een heroverweging van wettelijke regels te
komen. Daarbij kan worden gedacht aan soorten van wetsevaluatie,
experimenteerbepalingen en zogenoemde ‘valbijlconstructies’ bij kabinetswisselingen
ten aanzien van wetsvoorstellen die zijn ingediend door een vorige regering. 6 De
vraag is hoe deze ‘heroverwegingsvarianten’ zich verhouden tot het werken met
horizonbepalingen en onder welke omstandigheden de ene of de andere aanpak de
voorkeur verdient.
Het advies van de REA suggereert dat horizonclausules in wetgeving een
belangrijke bijdrage kunnen leveren aan het dereguleringsstreven van het kabinet. Om
die reden menen wij dat het onvermijdelijk is om ook iets te zeggen over het begrip
deregulering. Dat is nodig omdat deregulering niet louter hoeft te worden gezien als
een vermindering en vereenvoudiging van regelgeving met het oog op het bevorderen
van marktwerking. De laatste jaren wordt deregulering namelijk ook wel beschouwd
als het verlichten van de ‘regeldruk’ voor burgers, bedrijven én overheden in het
algemeen. Operationalisering van dit begrip veronderstelt, zoals we hierna nog zullen
laten zien, een kwalitatieve benadering van (over)regulering, waarbij het om meer dan
uitsluitend economische gezichtspunten gaat. Naast de kosten en baten die gepaard
gaan met regelgeving gaat het bijvoorbeeld ook om de hinderbeleving van een
(vermeende) overvloed aan regels. 7
Ten slotte is aan ons de vraag gesteld om een blik over de grenzen te werpen
om te zien in hoeverre het werken met horizonbepalingen ook in andere landen
actueel is. Gelet op de beperkte looptijd van dit onderzoek kan het hierbij om niet
meer dan een ‘quick scan’ gaan. Daarbij zullen we in het bijzonder op zoek gaan naar
concrete voorbeelden van en eerdere ervaringen met horizonclausules in wetgeving.
Bij die ervaringen hoort bijvoorbeeld aandacht voor vragen als: hoe vaak en in welk
5 T. Koopmans, De rol van de wetgever, in Honderd jaar rechtsleven, Zwolle, Tjeenk Willink 1970.
6 Zie over deze laatste vorm J.A. van Schagen, L.F.M. Besselink en H.R.B.M. Kummeling, De valbijl
in het wetgevingsproces, Den Haag 1996.
7 Zie bijvoorbeeld de website van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen op:
www.ocwontregelt.nl.
5

type wetgevingscomplexen komen horizonbepalingen voor en in hoeverre is het zo
dat de werkingsduur van wetten, waarin ze voorkomen, uiteindelijk toch worden
verlengd?
3. Invalshoek en methode van onderzoek
Onze benadering van de probleemstelling is primair bestuurlijk-juridisch. Dit wil
zeggen dat we door de bril van degene die zijn betrokken in het proces van wetgeving
proberen te kijken naar vooronderstellingen, functionaliteit en werking van
horizonwetgeving in de praktijk. Door deze insteek te kiezen wordt het namelijk
mogelijk om ook wat te zeggen over de betekenis van horizonwetgeving, ‘sunsetlegislation’
oftwel ‘Befristung von Gesetzen’ voor het zogeheten primaat van de
wetgever. Dit primaat houdt in dat de wetgever zelf de voornaamste (rechtspolitieke)
keuzes over de inhoud van het recht in wettelijke regelingen behoort te maken, en die
keuzes niet moet overlaten aan anderen, zoals het bestuur of de rechter. 8 De vraag is
of dit primaat wordt aangetast of juist versterkt door de keuze voor horizonwetgeving.
Enerzijds krijgt de wetgever in een dergelijk geval vaker de keuze of hij een bepaalde
reguleringsaanpak wenst te continueren of bij te stellen. Anderzijds kan doordat er als
het ware voortdurend een ‘zwaar van Damocles’ boven de regels hangt, de
bestendigheid van wetgeving en daarmee het gezag van de wetgever in het geding
raken.
Hier raakt de discussie bijvoorbeeld aan literatuur over incident- of
gelegenheidswetgeving. 9 Volgens sommigen zou de wetgever zich namelijk te
gemakkelijk laten overhalen om (overhaaste) regels te stellen naar aanleiding van
berichten in de media, waarin ‘dé politiek’ wordt opgeroepen om actie te ondernemen.
De keuze voor het gebruik van horizonbepalingen in wetgeving beoogt daaraan
tegenwicht te bieden doordat een drempel wordt opgeworpen tegen het al te
gemakkelijk uitvaardigen en laten voortbestaan van regels, ondanks het gevaar van
het achterwege blijven van de beoogde resultaten. De valbijl in het wetgevingsproces,
die met de horizonbepaling wordt geïntroduceerd, wordt geacht tot bezinning te
leiden. Keerzijde daarvan is echter dat een horizonbepaling niet noodzakelijk tot een
‘bezint eer gij begint’ leidt. Bij een verkeerd gebruik kan de interpretatie ook zijn:
‘begint eerst en bezint later’.
In dit laatste geval wordt de horizonclausule als een excuus gebruikt voor het
uitvaardigen van nieuwe regels, waarvan de beoogde werking en de daarmee
verbonden lasten voor uitvoeringsorganisaties, bedrijven of burgers, vooraf in feite
onvoldoende duidelijk zijn. 10 De bepaling dient dan om twijfelaars in het parlement
over de streep te trekken onder het motto dat zij op een vooraf bepaald tijdstip in de
8 Ph. Eijlander en W. Voermans, Wetgevingsleer, Den Haag 2000, p. 42.
9 Zie R.A.J. van Gestel, De wetmatigheid van wetgeving, Rechtsgeleerd Magazijn Themis 2005/5, p.
282-292. Ph. Eijlander, Gelegenheidswetgeving, een rechtsstaat onwaardig?, AA 2004, p. 486 e.v.
10 § 2.1 van de Aanwijzingen voor de regelgeving omtrent terughoudendheid met wetgeving en de
noodzaak tot het uitvoeren van voorafgaand onderzoek alvorens tot wetgeving wordt over gegaan
dreigt dan met andere woorden te worden uitgehold.
6

toekomst de gelegenheid zullen krijgen om de wet alsnog ter discussie te stellen 11 ,
wanneer de beoogde positieve effecten onverhoopt zijn uitgebleven. 12
Voor wat betreft de onderzoeksaanpak hebben wij ervoor gekozen om de
nadruk te leggen op een literatuurstudie. Om de risico’s van vooringenomenheid op
grond van een te nationale oriëntatie te beperken hebben wij ervoor gekozen om het
onderwerp te verruimen tot in wetten (in formele zin) ingebouwde
werkingsbeperkingen om te voorkomen dat deze een te brede, langdurige en mogelijk
verstarrende werking hebben. Horizonbepalingen vormen daarbij één van de opties,
maar ook andere technieken zijn mogelijk van belang, zoals: evaluatiebepalingen,
experimenteerbepalingen en lokatie- of adressaat gebondenheid. Daarbij hebben we
een quick scan verricht van relevante buitenlandse literatuur. In dat kader hebben we
om te beginnen gekeken naar de VS, omdat het fenomeen horizonwetgeving daar is
ontstaan. Verder is o.a. gekeken naar Engeland en Duitsland, omdat in deze beide
landen, het werken met horizonbepalingen ook een rol speelt in de discussie over
‘regulatory reform’ en vermindering van regeldruk.
Daarnaast hebben we een jurist-informatiespecialist, die o.a. de Tilburg
Internet Law Library beheert, een kwantitatief onderzoek laten doen naar het
voorkomen van horizonclausules in onze nationale wetgeving om uit te vinden wat de
‘state of the art’ is voor wat betreft het gebruik van deze wetgevingstechniek in
Nederland. Hij heeft o.a. onderzocht hoe vaak tussen 1 januari 2000 en 31 december
2005 sprake is geweest van een tijdelijke regeling in een wet of AMVB. 13 Om meer
inzicht te krijgen in de raakvlakken tussen juridische en economische gezichtspunten
op horizonwetgeving (o.a. de problematiek van ‘transactiekosten’ bij het nemen van
beslissingen op markten en ideeën over ‘zero-based budgetting’) hebben wij een
gesprek gearrangeerd met twee deskundigen die werkzaam zijn bij TILEC (het
Tilburgse Law and Economics Centre), te weten Prof.dr. E.E.C. van Damme en Dr. P.
de Bijl. Tussentijds hebben we bovendien een gesprek gehad over onze eerste
bevindingen met een panel van ambtelijke deskundigen. Dit gesprek heeft
plaatsgevonden op 7 februari 2006 en is georganiseerd door het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Op 13 april 2006 hebben we een tweede
gesprek met het panel van deskundigen gehad, waarin het concept-eindrapport is
besproken. Ten slotte is het rapport gepresenteerd op een interdepartementale
bijeenkomst op 18 mei 2006 over dit onderwerp.
4. Begrippen
Er worden in de literatuur verschillende omschrijvingen gegeven van het fenomeen
horizonwetgeving. Met name het onderscheid met tijdelijke regelingen,
noodwetgeving, evaluatiebepalingen en experimenteerbepalingen is niet altijd even
helder. Niettemin menen wij dat er wel een rode draad te ontdekken valt in de
literatuur.
11 Zie ook Ph. Eijlander en W. Voermans, Wetgevingsleer, Den Haag 2000, p. 362-363, die erop wijzen
dat ook evaluatiebepalingen wel worden gebruikt als ‘smeermiddel’ om politieke consensus te bereiken
over de (versnelde) totstandkoming van wetgeving.
12 A.F.A. Korsten en H. Engel, Om de kwaliteit van wetgeving, Namens 1986/4, p. 198, spreken hier
van horizonwetgeving als ‘aflaat’ voor een minder zorgvuldige afweging van doelstellingen, effecten
en beleidskosten bij de totstandkoming van een regeling.
13 Zie voor de kwantitatieve resultaten en de daarbij gehanteerde onderzoeksmethode bijlage I.
7

4.1 Tijdelijke regelingen
Het komt ons voor dat horizonbepalingen een speciës van het genusbegrip tijdelijke
regeling zijn. Een horizonclausule zorgt ervoor dat een wet, of delen daarvan, een
tijdelijk karakter krijgen, maar met de nadrukkelijke bedoeling van het
bewerkstelligen van een moment voor heroverweging met de mogelijkheid van
verlenging. Veelal zal dit oogmerk van de wetgever moeten worden afgeleid uit de
memorie van toelichting, waarin dan tot uitdrukking wordt gebracht wat de gedachte
achter de tijdelijkheid van de regeling is geweest. Soms zien we ook dat de wetgever
expliciet in de wettekst tot uitdrukking brengt dat het gaat om een horizonwet of
horizonbepaling.
Een interessant voorbeeld van een horizonbepaling, zoals die bij amendement
is voorgesteld ten behoeve van de herziening van het Wetboek van Strafvordering in
verband met de invoering van de OM-afdoening, betreft de beoogde de invoering van
het volgende artikel in de Wet OM-afdoening:
Art. XXIIA
1. Titel IVA van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafvordering vervalt 6 jaar
na het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet.
2. In afwijking van het eerste lid kan bij koninklijk besluit worden bepaald dat Titel
IVA van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafvordering vervalt op een bij dat
besluit te bepalen tijdstip. Een besluit als bedoeld in de vorige volzin wordt niet
eerder genomen dan vier weken nadat het voornemen daartoe aan de beide kamers
der Staten-Generaal is medegedeeld.
De toelichting bij dit amendement vermeldt dat de bedoeling van deze
horizonclausule is om de Staten-Generaal en de regering de mogelijkheid te geven
binnen zes jaar te bezien of de OM-afdoening naar behoren functioneert, waarna de
wet eenvoudig door middel van een Koninklijk Besluit, voorzien van een
voorhangprocedure, zou kunnen worden verlengd. 14 Het amendement heeft het
uiteindelijk echter niet gehaald.
4.2 Noodwetgeving
Ook tijdelijke wetten zijn er overigens in soorten en maten. Eén situatie waarin vaak
wordt gekozen voor tijdelijke wetgeving is bijvoorbeeld de situatie van een noodwet,
welke een reactie beoogt te zijn om een plotselinge, onvoorziene gebeurtenis. Een
noodwet maakt in een dergelijk geval doorgaans een uitzondering om een algemeen
wettelijke regime totdat de noodsituatie is opgeheven of de algemene wet is
aangepast. Het is mogelijk om in een noodwet een horizonclausule op te nemen, maar
vaak gebeurt dat niet, bijvoorbeeld omdat de wet uit de aard der zaak reeds een
tijdelijk karakter heeft waardoor een valbijlconstructie, al dan niet gekoppeld aan een
evaluatiebepaling, overbodig is. Denk in dat verband slechts aan het voorbeeld van de
Deltawet grote rivieren. 15 Deze wet zag op het in snel tempo versterken van een aantal
dijkvakken als gevolg van de kort overstromingen in het rivierengebied die kort
daarvoor hadden plaatsgevonden. Omdat urgentie geboden was, werd een tijdelijke
uitzondering gecreëerd op bestaande algemene regels op het gebied van milieu en
ruimtelijke ordening. Van een daadwerkelijk gevaar voor het onnodige voortbestaan
van dit wettelijke uitzonderingsregime was echter geen sprake. In de wet was
14 Kamerstukken II, 2004–2005, 29 849, nr. 29, p. 1.
15 Wet van 13 april 1995, Stb. 1995, 210.
8

duidelijk aangeven op welke dijkvakken het uitzonderingsregime van toepassing zou
zijn en het doel van de Deltawet werd bereikt op het moment dat de geplande
dijkversterkingen zouden zijn gerealiseerd.
4.3 Evaluatiebepalingen
Daarnaast is het van belang om een horizonbepaling te onderscheiden van het vaker
voorkomende fenomeen van de evaluatiebepaling. Een horizonbepaling beoogt tot een
omkering van de bewijslast voor diegenen die de wet willen verlengen. De werking
van de regeling dient namelijk te worden bewezen alvorens tot een verlenging kan
worden besloten. Anders dan bij een evaluatiebepaling gaat het dus om een nee, tenzij
en niet om een ja, mits. Ook in het Mandelkernrapport ziet men dat dit onderscheid
wordt gehanteerd. 16 Bij de wijziging van het Wetboek van Strafvordering, het
Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten ter verruiming van de mogelijkheden
tot opsporing en vervolging van terroristische misdrijven heeft Minister Donner het
onderscheid tussen horizonbepalingen en evaluatiebepalingen helder verwoord.
‘De aan het woord zijnde leden stelden vervolgens de vraag of ik bereid ben het
wetsvoorstel aan te vullen met een evaluatie- of horizonbepaling. In antwoord op deze
vraag zou ik graag voorop willen stellen dat een evaluatiebepaling van geheel andere
orde is dan een horizonbepaling. Een horizonbepaling beoogt de werkingsduur van
een regeling aan een bepaalde periode te verbinden. Daartoe zie ik bij wettelijke
maatregelen op het gebied van terrorismebestrijding geen aanleiding. Bij gelegenheid
van de schriftelijke en mondelinge behandeling van het wetsvoorstel afgeschermde
getuigen (Kamerstukken II 2004/05, 29 743, nr. 27) heb ik mij reeds op dit standpunt
gesteld. Een horizonbepaling kan in de rede liggen, wanneer wordt voorzien dat de
verschijnselen die tot indiening van dit wetsvoorstel hebben geleid van snel
voorbijgaande aard zijn. Dat is bij het internationaal terrorisme helaas niet het geval.
Gaat het er omdat dit wetsvoorstel, nadat het tot wet is verheven en in werking is
getreden, op termijn wordt geëvalueerd, dan zeg ik deze leden gaarne toe een
evaluatie-onderzoek te willen laten verrichten. Daarvoor is echter niet nodig, dat het
wetsvoorstel wordt aangevuld met een daartoe strekkende bepaling.’ 17
In de discussie over de nota Bruikbare rechtsorde is het voorstel van de REA om
iedere wet standaard te voorzien van een horizonbepaling ook met minister Donner in
de Tweede Kamer besproken. Daarbij kwam eveneens de aard van de horizonbepaling
aan bod. Donner stelde in dat verband dat een horizonbepaling – waarmee de
maximale geldingsduur van een regeling van meet af aan is vastgelegd – op dit
moment veelal wordt toegepast om de (politieke) wil tot uitdrukking te brengen dat de
regeling slechts gedurende een concreet aangegeven looptijd zal gelden. Een
dergelijke bepaling zou onder omstandigheden ook nuttig zijn om het ongemerkt
aanslibben van regels te voorkomen. Dat is echter alleen goed denkbaar bij regels
waarvan van te voren voorzienbaar is dat ze na ommekomst van die termijn met
zekerheid gemist kunnen worden. Regelgeving waarvan de noodzaak aanwezig blijft,
zou dan opnieuw vastgesteld moeten worden vóór het verloop van de termijn. Dat zou
een grote werklast meebrengen voor de wetgever met een onzeker rendement.
Bovendien zou de rechtszekerheid van de burger hiermee niet gediend worden. Een
experiment in die richting achtte Donner daarom niet aangewezen. 18
16 Mandelkern group on better regulation, Final Report, 13 November 2001, p. 17
17 Kamerstukken II, 2005–2006, 30 164, nr. 7, p. 4.
18 Kamerstukken II, 2003–2004, 29 279, nr.12, p. 17.
9

De kern van de redenering van minister Donner is dat niet geëxperimenteerd
zou moeten worden met horizonbepalingen, vooral niet wanneer er vooraf geen reden
is te veronderstellen dat de informatiepositie van de wetgever na ommekomst van de
vooraf gestelde termijn een andere zal zijn.
4.4 Experimenteerbepalingen
Een variant die veel op de horizonclausule lijkt is de experimenteerbepaling.
Daaromtrent bevatten de Aanwijzingen voor de Regelgeving enkele handvatten voor
de wetgevingsjurist. Kern van de typering in de Aanwijzingen is dat het gaat om een
beoogde tijdelijke afwijking van een algemene regeling, hetgeen bij
horizonbepalingen niet per definitie het geval hoeft te zijn. De aanwijzingen geven
daarbij aan (Awr 10b) dat bij een experimenteerbepaling steeds dient te worden
aangegeven hoe de evaluatie van de werking van de regeling zal geschieden. In de
modelbepaling van Awr 10b wordt aangegeven dat experimenteerbepalingen voorzien
in een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van het experiment in de
praktijk en de voortzetting van de maatregel anders dan als experiment. Hier geldt met
andere woorden een positieve grondhouding ten aanzien van verlenging, waarbij
horizonbepalingen uitgaan van een nee, tenzij.
Volgens de toelichting bij de zo-even genoemde Aanwijzing gaat het bij een
experiment om het proefondervindelijk vaststellen of een bepaald instrument een
bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem:
‘Het uitgangspunt van aanwijzing 10 laat onverlet dat soms behoefte bestaat aan
regelingen met een experimenteel karakter. In bepaalde gevallen moet de wetgever tot
het nemen van maatregelen kunnen besluiten ook zonder dat geheel kan worden
overzien wat de effecten daarvan zullen zijn. Het kan aangewezen zijn om, terwijl een
wet in hoofdzaak blijft gelden, in bepaalde regio’s dan wel ten aanzien van bepaalde
groepen personen of instellingen een ander dan het in de wet neergelegde beleid te
voeren met het oog op een eventueel te overwegen wijziging van de wet. Gelet op de
aard van een experiment dient aan die regeling een tijdelijk karakter te worden
gegeven. Zie in dat verband de aanwijzingen 181 tot en met 183. Tot een
experimentele regeling moet, mede gelet op mogelijke strijdigheid met het
gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, niet te snel worden overgegaan.
De verwachting moet bestaan dat op het betrokken terrein zinvolle experimenten
mogelijk zijn.’
Ook bij experimenteerbepalingen moet uiteraard na het aflopen van het experiment
bepaald te worden wat het vervolg is. Moet er bijvoorbeeld een algemene wettelijke
regeling komen of dient tot verlenging van de tijdelijke experimenteerregeling te
worden besloten? 19 Inhoudelijk zullen er bovendien waarborgen moeten zijn omtrent
de beoordeling van de vraag hoe de evaluatie van het experiment zal worden verricht
en wanneer het al dan niet als geslaagd mag worden aangemerkt.
19 Rapport ‘Het proberen waard’, eindrapport van het Interdepartementaal wetgevingsberaad inzake
experimenteerbepalingen, namens het kabinet aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief van de
Minister van Justitie 4 augustus 2000.
10

5. Korte geschiedenis
Dat het onderhouden van ‘historisch besef’ bij het onderwerp deregulering geen
kwaad kan blijkt al uit het feit dat het REA-advies niet de eerste poging is om de
gedachte van horizonwetgeving op brede basis ingang te doen vinden in het
Nederlandse staatsbestel. Bij de algehele grondwetsherziening van 1983 werd
namelijk vanuit de Eerste Kamer het oordeel aan de regering gevraagd over de
invoering van ‘sunset-wetgeving’ waardoor wetten in de toekomst na een bepaalde
periode als het ware vanzelf achter de horizon verdwijnen. In de Van Eijkeren-bundel
valt daarover te lezen:
‘De toenmalige bewindspersonen hadden weinig woorden nodig om hun gedachten
erover te uiten. Zij vermochten niet te zien dat een dergelijke gang van zaken voor
alle wetten zinvol en doelmatig zou zijn. Daarvoor was huns inziens de inhoud van de
wetgeving te verscheiden. Zij gaven er de voorkeur aan steeds ad hoc te bezien in
welke gevallen een bepaalde vorm van evaluatie gewenst is (...) Bij de mondelinge
behandeling gaf de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken Wiegel te kennen dat
hij zich nauwelijks een voorstelling kon maken wat de toepassing van het principe van
‘sunset-wetgeving’ op de Nederlandse wetgeving zou gaan kosten in termen van tijd
en mankracht. Volgens hem zou het gigantisch veel zijn.’ 20
Eerste kamerlid W.F. de Gaay Forman wees er in het debat met de regering bij de
grondwetsherziening op dat het fenomeen horizonwetgeving ten tijde van de
crisiswetgeving uit de jaren dertig van de 20 e eeuw veelvuldig voorkwam, o.a. in
amvb’s op grond van de Landbouwcrisiswet. Deze zou destijds tot een enorme
belasting van het ambtelijke apparaat hebben geleid, omdat de amvb’s standaard een
geldingsduur van een jaar kregen. Dit betekende in de praktijk dat de laatste maanden
van het jaar vaak werden besteed aan het formuleren van nagenoeg gelijkluidende
nieuwe besluiten. 21 Blijkbaar konden veel van deze regelingen uiteindelijk toch niet
worden gemist.
Niettemin zijn er in de loop van de jaren tachtig diverse wetten geweest,
waarin horizonclausules voorkwamen, zoals de Uitvoeringswet verdrag biologische
wapens, de Wet adviescommissie mensenrechten buitenlands beleid en de Wet
melding buitenlandse boycotmaatregelen. In artikel 10 van laatstgenoemde wet was
bijvoorbeeld geregeld dat de wet drie jaar na zijn inwerkingtreding automatisch zou
komen te vervallen, tenzij voordien zou worden besloten tot verlenging. 22
Een ander voorstel tot het gebruik van horizonbepalingen in deze tijd is gedaan
door de toenmalige regeringscommissaris voor de reorganisatie van de rijksdienst
H.D. Tjeenk Willink. Zijn suggestie was om adviesorganen – anders dan te doen
gebruikelijk – voortaan niet meer voor onbeperkte tijd in te laten stellen bij wet.
Adviescolleges zouden namelijk altijd wel voor een bepaalde belanghebbende partij
bestaansrecht hebben, waardoor de opheffing ervan in de praktijk uiterst lastig
bleek. 23 Door de bewijslast ten aanzien van het voortbestaan van adviescolleges om te
20 A. Kors, Bekenmaking, inwerkingtreding, overgangsrecht, in J.A.M. van Angeren, C. Fasseur,
E.M.H. Hirsch Ballin en J.J. Wiarda, Kracht van wet, Zwolle, Tjeenk Willink 1984, p. 106.
21 Algehele grondwetsherziening 1983, Eerste lezing, Deel VA Wetgeving en bestuur, p. 199.
22 Kamerstukken II, 1982-1983, 16 432, nr. 13, p. 3.
23 H.D. Tjeenk Willink, Adviesorganen en het primaat van de politiek, in: A. Th. van Delden en J.
Kooiman, WRR-voorstudie, Adviesorganen in de politieke besluitvorming, Den Haag 1983, p. 21.
11

keren (nee, tenzij) zou de regering een krachtiger positie krijgen ten opzichte van
belangenorganisaties.
Aardig is dat ruim 20 jaar geleden, tijdens de hoogtijdagen van de
dereguleringsoperatie van het eerste kabinet Lubbers, ook al eens een onderzoek is
uitgevoerd naar de betekenis van de figuur van de horizonwet. 24 Ook toen is die
onderzoeksopdracht verstrekt door het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties. Directe aanleiding daartoe was destijds onder andere de volgende
passage in het regeerakkoord:
‘Voorts dient bij voorbereiding van wetgeving de mogelijkheid overwogen te worden
de nieuwe wet een beperkte werkingsduur te verlenen.’ 25
In de loop van het jaar 1983 zijn er twee wetten van een horizonbepaling voorzien, te
weten: de al eerder genoemde Wet melding buitenlandse boycotmaatregelen en de
Wet periodieke autokeuringen. Het voorstel om deze wetten van een horizonclausule
te voorzien bleek echter al direct controversieel. Zowel de Commissie Van der
Grinten als de Commissie Geelhoed, die beiden adviseerden over het nut en de
noodzaak van vermindering en vereenvoudiging van regelgeving, hadden namelijk
geadviseerd om deze (voorstellen van) wetten in te trekken. Dat stuitte destijds op fel
verzet in de Tweede Kamer, hetgeen ertoe leidde dat de regering bij wijze van
compromis besloot om te kiezen voor het verbinden van een horizonbepaling aan de
betreffende regelingen.
Met name de Commissie Geelhoed toonde zich bezorgd over de figuur van de
horizonbepaling. Zo vermeldt het Eindbericht van die dereguleringscommissie dat het
twijfelachtig is of bijvoorbeeld binnen de gestelde horizon van vijf jaar in de Wet
periodieke autokeuringen vastgesteld kan worden of de regeling de beoogde positieve
effecten op de verkeersveiligheid heeft gehad. Daarbij waarschuwde de commissie
bovendien voor mogelijke nalevingsproblemen, wanneer vooraf reeds wordt
aangekondigd dat de werkingsduur van de regeling in beginsel tijdelijk is. 26 Meer in
het algemeen bleek de Commissie Geelhoed in horizonwetgeving geen oplossing te
zien voor het tegengaan van regelverdichting. Het eindbericht van de commissie stelt
te dien aanzien onder andere:
‘Ook al beantwoorden de resultaten van een bepaald beleid niet aan de aanvankelijke
bedoelingen van de wetgever, de maatschappelijke en bestuurlijke belangen die zich
na verloop van korte tijd om de wettelijke regeling uitkristalliseren, belemmeren ieder
versobering of vereenvoudiging van de wet naderhand.’ 27
In zijn publicatie over de ‘Interveniërende staat’ heeft Geelhoed nader toegelicht
welke bezwaren er kunnen kleven aan het werken met horizonbepalingen. 28 In
navolging van Camps, Kickert en Korsten 29 , noemt hij als eerste bezwaar dat degene
die belang hebben bij continuering van de regelgeving betrokken zich doorgaans
24 A.F.A. Korsten (red.), Horizonwetgeving en wetsevaluatie: Ervaringen in de Verenigde Staten en
Nederland, Nijmegen, Oktober 1984.
25 Staatscourant van 28 oktober 1982, nr. 208, p. 3.
26 De gedachte was kennelijk dat een regeling waarvan de werkingsduur al van tevoren (onder
voorwaarden) wordt beperkt door de normadressaten wel eens minder serieus genomen kan worden.
27 Eindbericht commissie Deregulering van overheidsregelingen, Den Haag 1984, p. 64.
28 L. Geelhoed, De interveniërende staat, ’s-Gravenhage 1983.
29 Th.W.A. Camps, W.J.M. Kickert en A.F.A. Korsten, Horizonwetgeving, Bestuur: tijdschrift voor
overheidskunde 1982/4, pp. 10-14 en 16-20.
12

waarschijnlijk gepassioneerder zullen opstellen dan de zijdelings betrokkenen 30 ,
hetgeen aan een evenwichtige evaluatie in de weg kan staan. Een tweede bezwaar is,
aldus Geelhoed, dat vertegenwoordigende organen vaak gefocust zijn op nieuwe
wetgeving en minder oog hebben voor waardering of herwaardering van bestaande
regels. Ook daardoor zou de evaluatie die hoort bij horizonbepalingen mogelijk te
weinig aandacht krijgen. Het derde bezwaar van Geelhoed is dat bij het op grote
schaal werken met horizonclausules in regelgeving, de wetgevingskanalen verstopt
zouden raken door het grote aantal continueringsbeslissingen, wetswijzigingen en
intrekkingen. Als vierde en belangrijkste bezwaar noemt Geelhoed ten slotte dat de
beoogde tijdelijkheid van een wettelijke regeling averechtse effecten kan hebben ten
aanzien van de zorgvuldigheid vooraf bij de afweging van doelstellingen, effecten en
kosten van regelgeving. Dit bezwaar berust op de gedachte dat de aanwezigheid van
een ‘valbijlmoment’ in de toekomst ertoe kan leiden dat de inwerkingtreding van
regels, die vooraf onvoldoende doordacht zijn, door critici wordt geaccepteerd, omdat
er later toch nog een expliciete mogelijkheid komt om de balans op te maken ten
aanzien van de bereikte effecten.
In hun studie uit 1984 naar het fenomeen horizonwetgeving komen Korsten
c.s. uiteindelijk tot voorzichtige conclusies. Zo stellen zij vast dat het werken met
horizonbepalingen beschouwd moet worden als een leerproces en daarom altijd
geleidelijk (en niet over de hele linie) ingevoerd dient te worden. Ook zou er beter
nagedacht moeten worden over het omgaan met bezwaren, zoals de kans op
politisering van de evaluatieresultaten. De auteurs meenden dat sommige van deze
bezwaren afgezwakt zouden kunnen worden (bijv. door de instelling van een
‘advocaat van de duivel’ die ervoor zorgt dat gepassioneerde en georganiseerde
voorstanders van behoud van de regels voldoende tegenwicht krijgen), maar zij
wijzen er ook op dat er nog meer ervaring met dit instrument moet worden opgedaan
alvorens daarover harde uitspraken kunnen worden gedaan.
Alles afwegende komen Korsten c.s. tot de conclusie dat de introductie van
horizonbepalingen vooral aanbeveling verdient wanneer de met wetgeving te
corrigeren maatschappelijke ontwikkelingen van voorbijgaande aard zijn en/of
aannemelijk is dat de wettelijke doelen na afloop van een overzienbare termijn
gerealiseerd zullen zijn. Bij lokale regelgeving (in het bijzonder gemeentelijke
verordeningen) zou het succes van horizonbepalingen sterk samenhangen met de
bestuurskracht en financiële positie van de lokale overheid. Verder achten zij het op
termijn stellen van allerlei adviesorganen weinig problematisch. Naarmate de
financiële en personele gevolgen van bepaalde wetgeving echter groter zijn en er meer
belangengroepen bij betrokken zijn, zou de kans op een effectieve inzet van het
instrument horizonwetgeving afnemen. 31
5.1 Op zoek naar de ‘roots’ van horizonwetgeving
Anders dan het voorgaande wellicht suggereert liggen de wortels van het fenomeen
horizonwetgeving niet in Nederland, maar in de Verenigde Staten. Volgens sommigen
is de basisgedachte achter sunset-legislation terug te voeren op een brief van Thomas
Jefferson (de derde president van de VS) aan James Madison 32 (wetgevingsjurist,
30 Die gepassioneerdheid zou o.a. in de vorm van het pleiten voor behoud c.q. verlenging van de
regeling tot uitdrukking kunnen komen.
31 Zie A.F.A. Korsten (red.), Horizonwetgeving en wetsevaluatie: ervaringen in de Verenigde Staten en
in Nederland, Nijmegen 1984, p. 158-159 en A.F.A. Korsten en H. Engel, Om de kwaliteit van
wetgeving, Namens 1985/4, p. 199-200.
32 C. Mooney, A short history of sunsets, Legal Affairs, January/February 2004.
13

grondlegger van de Amerikaanse constitutie en protégé van Jefferson, die later zelf
president werd) waarin hij o.a. schreef:
‘Every constitution, then, and every law, naturally expires at the end of nineteen
years. If it be enforced longer, it is an act of force, and not of right. It may be said,
that the succeeding generation exercising, in fact, the power of repeal, this leaves
them as free as if the constitution or law had been expressly limited to nineteen years
only. In the first place, this objection admits the right, in proposing an equivalent. But
the power of repeal is not an equivalent. (…) The people cannot assemble themselves;
their representation is unequal and vicious. Various checks are opposed to every
legislative proposition. Factions get possession of the public councils, bribery
corrupts them, personal interests lead them astray from the general interests of their
constituents; and other impediments arise, so as to prove to every practical man, that
a law of limited duration is much more manageable than one which needs a repeal.’ 33
De gedachte van Jefferson om wetten in beginsel slechts een werkingsduur van één
generatie te geven hield verband met het feit dat hij sterk bevreesd was voor een
uitdijende overheid. Deze angst was ingegeven door de ervaring dat de overheid haar
oren vaak teveel zou laten hangen naar belangengroepen die aandringen op wetgeving
met het doel om hun achterban, en dus een deelbelang en niet het algemeen belang, te
beschermen.
In de jaren zeventig van de vorige eeuw werd de idee van Jefferson nieuw
leven in geblazen door T.J. Lowi in zijn boek ‘The end of liberalism’. 34 Daarin pleitte
Lowi voor terugdringing van de macht van de Federal Agencies, die een belangrijk
deel van de bestuursrechtelijke wetgeving in de VS voor hun rekening nemen. Dit zou
volgens hem moeten gebeuren door het voortbestaan van deze ‘agencies’ te koppelen
aan een evaluatie na vijf tot tien jaar, waarbij zij hun nut zouden moeten bewijzen.
Lowi beoogde met de vaste evaluatietermijn een ‘guillotine-effect’ te bewerkstelligen,
waarbij het hem er niet zozeer om ging dat ‘agencies’ per definitie zouden ophouden
te bestaan na de afgesproken datum, maar wel dat de balans zou worden opgemaakt
van hun regulerende activiteiten. Een evaluatie van hun functioneren zou bijvoorbeeld
aanleiding kunnen geven tot een reorganisatie of zelfs het opheffen van dergelijke
organisaties.
Aanvankelijk vond de gedachte van Lowi weinig steun, maar na het fameuze
Watergate-schandaal, waarbij President Nixon ten val kwam als gevolg van een
spionage-affaire met het oog op het manipuleren van de verkiezingen, veranderde dit.
Een actiegroep onder de naam ‘Common cause’ lanceerde de term sunset-legislation
als complement van het begrip ‘sunshine-legislation’, dat erop gericht was regels te
stellen voor het vergroten van de transparantie binnen het overheidsbestuur.
Onderdeel van ‘good governance’ zou moeten zijn dat beleidsinstrumentele
wetgeving, afkomstig van de agencies, niet langer op oncontroleerbare wijze zou
uitdijen. De voorman van Common cause, Bruce Adams, ontwikkelde tien principes
voor succesvol gebruik van het instrument sunsetting, variërend van het tegelijkertijd
evalueren van agencies die actief zijn op hetzelfde gebied om synergie-effecten te
bewerkstelligen, tot en met garanties voor de openbaarheid van evaluatieprocedures
en participatiemogelijkheden voor het publiek in de vorm van hoorzittingen. 35
33 Thomas Jefferson to James Madison, 1789. ME 7:459, Papers 15:396.
34 T.J. Lowi, The end of liberalism: ideology, policy, and the end of public authority, New York 1969.
35 B. Adams, Sunset: a proposal for accountable government, Administrative Law Review 1976, p.
511-542.
14

Hoewel president Carter sympathiseerde met de ideeën van Common cause,
bleek het aanvankelijk niet mogelijk om te komen tot federale sunset-legislation. Het
Amerikaanse congres was weliswaar voor een systematische evaluatie van agencywetgeving,
maar tegen een automatisch aflopen van allerlei wetten en
beleidsprogramma’s, omdat deze maatregel te rigide zou zijn. Op het niveau van de
deelstaten kreeg de idee van sunset-legislation echter wel voeten aan de grond.
Colorado was de eerste staat die het voortbestaan van zijn agencies koppelde aan een
‘sunset-clause’ en vele staten volgden. In 1980 waren er al ongeveer 35 staten met
horizonwetgeving.
Eind jaren zeventig, begin jaren tachtig, ontstond in de VS echter ook de eerste
kritiek op het gebruik van sunset-legislation. The New York Times publiceerde in
1978 een spraakmakend artikel, waaruit bleek dat de Colorado sunsets tot op dat
moment meer dan 200.000 dollar hadden gekost, maar dat slechts drie kleine agencies
als gevolg daarvan waren verdwenen. Bovendien zou er van besparing van
overheidsgelden als gevolg daarvan nauwelijks sprake zijn geweest. 36 In 1982
verscheen bovendien het kritische boek van Calabresi, A common law for the age of
statutes. Daarin trekt de auteur ten strijde tegen de inertie van het wetgevingsproces,
waarbij gevestigde belangen er vaak in slagen om intrekking van overbodig geworden
wetten tegen te houden, ondanks de aanwezigheid van sunset-clausules. Vandaar dat
Calabresi pleitte voor een versterking van de rol van de rechter bij het intrekken van
achterhaalde wetgeving. Tegenstanders beweerden echter dat dit afbreuk zou doen
aan de doctrine van de ‘separation of powers’. Volgens Mc Kinley zouden individuele
rechters, indien Calabresi zijn zin zou hebben gekregen, niet langer bepalen ‘what the
law is, but what they think the law should be’. 37
Hoewel de praktijk op deelstaatniveau doorging met het toepassen van
horizonclausules in wetgeving, duurde het op federaal niveau tot 1995 tot er een
nieuwe poging werd ondernomen om te komen tot een voorstel voor een ‘Regulatory
sunset and review act’. De doelstelling van deze wet was vierledig, namelijk:
‘(1) To require agencies to regularly review their regulations and make
recommendations to terminate, continue in effect, modify, or consolidate those
regulations.
(2) To require agencies to submit those recommendations to the Administrator of the
Office of Information and Regulatory Affairs and to the Congress.
(3) To provide for the automatic termination of regulations that are not continued in
effect after such review.
(4) To designate a Regulatory Review Officer within each agency, who is responsible
for the implementation of this Act by the agency.’ 38
Onder andere de democraten in het Huis van Afgevaardigden waren tegen de wet,
omdat zij vonden dat deze zou leiden tot onnodige bureaucratie (o.a. door de brede
reikwijdte van de wet) en rechtsonzekerheid doordat wanneer een agency niet zou
slagen in het voltooien van een review-procedure binnen de gestelde (arbitraire)
termijnen, allerlei regels die rechten voor burgers in het leven roepen automatisch
zouden komen te vervallen. 39 Het duurde vervolgens tot na de aanslagen van 11
36 Mooney a.w., p. 2.
37 V. Mc Kinley, Sunrises without sunsets: can sunset laws reduce regulation, Regulation 1995, nr. 4, p.
2 (internetversie: www.cato.org/pubs/regulation/reg18v4d.html).
38 Section 2 van het voorstel voor een Regulatory Sunset and Review Act 1995, H.R. 1995, 994.
39 http://www.house.gov/judiciary_democrats/dlv40019.htm.
15

september 2001 alvorens er uiteindelijk toch een belangrijke federale wet met (en dus
niet over) horizonclausules tot stand kwam, te weten de befaamde USA Patriot Act. 40
Deze wet, die voorzieningen beoogt te treffen om terroristische aanslagen in de VS
tegen te gaan, bevat werkingsbeperkingen die er onder andere voor beogen te zorgen
dat allerlei onderzoeksbevoegdheden voor de inlichtingendiensten, welke beperkingen
op grondrechten van burgers mogelijk maken, aan een termijn zijn gebonden die
afliep op 31 december 2005. 41
De horizonbepalingen in de Patriot Act zijn destijds afgedwongen door het
Huis van Afgevaardigden om op termijn een aantal mogelijk noodzakelijke
aanpassingen in deze verstrekkende anti-terrorismewet tot stand te kunnen brengen.
Dit alles in de hoop dat het politieke klimaat op dat moment wat zou zijn geluwd
waardoor met meer afstand en rust gekeken zou kunnen worden naar de noodzakelijke
balans tussen de behoefte aan een versterking van nationale veiligheidsmaatregelen
versus het belang van het voorkomen van een verzwakking in de bescherming van
bepaalde grondwettelijke belangen op gebied van bijvoorbeeld de vrijheid van
meningsuiting en het recht op privacy. 42
Inmiddels is de Patriot Act met zes maanden verlengd, omdat voor een
langduriger ‘reauthorization’ voorlopig geen meerderheid in de Senaat te vinden was.
Een van de redenen daarvoor is dat onder andere de Amerikaanse Civil Liberties
Union (ACLU) zich met kracht tegen verlenging van de horizonbepalingen verzet,
omdat men een sluipende inperking van grondrechten van burgers wil tegengaan
onder het motto: ‘van uitstel komt afstel’. 43
6. Definitie van het begrip horizonwetgeving
Het begrip horizonwetgeving vormt een speciës van de bredere begrippen
beleidsbeëindiging en werkingsbeperkingen van wetgeving (naar tijd, object/plaats en
adressaat). 44 Binnen de categorie van de werkingsbeperkingen naar tijd vormt het op
zijn beurt een variant op de veel vaker voorkomende figuur van de “tijdelijke
regeling”. Korsten en Engel hebben horizonwetgeving eerder omschreven op een
wijze die ons aanspreekt, namelijk door te stellen:
‘Formeel gezien houdt horizonwetgeving in dat in een wet een eindtermijn is
opgenomen. De wet houdt na verloop van tijd op te bestaan en verliest rechtskracht,
tenzij de wetgever de werkingduur verlengt of voor een aangepaste nieuwe wet zorgt.
In het proces van wetgeving zal de wetgever zich afgevraagd hebben welke
40 De term Patriot Act is een acroniem. De volledige titel van de wet luidt: ‘Uniting and Strengthening
America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism’, Public Law
nr. 107-56.
41 Zie voor een overzicht van de sunset-clauses C. Doyle, USA Patriot Act Sunset Provisions That
Expire on 31 december 2005, Congressional Research Service, June 2004.
42 Vgl. bijv. J. Podesta, USA Patriot Act. The Good, the Bad, and the Sunset, Human Rights Magazine,
Winter 2002, internetversie. Te vinden via de website van de American Bar Association. Zie:
http://www.abanet.org/irr/hr/winter02/podesta.html.
43 Zie http://www.aclu.org/.
44 Zie over de relatie tussen horizonwetgeving en beleidsbeëindiging A.F.A. Korsten, Dynamisch
bestuur: Beleidsbeëindiging, opvolging en vernieuwing, in: P. van der Knaap, A. Korsten, K. Termeer
en M. van Twist (red.) Trajectmanagement, Liber Amicorum voor Prof.dr. R.J. in ‘t Veld, Lemma,
Utrecht 2004, p. 231 e.v.
16

eindtermijn geschikt is. Dient de werkingsduur vijf jaar of bijvoorbeeld tien jaar te
zijn? Bij horizonwetgeving is die termijn in principe variabel, maar een keuze is
vereist. Horizonwetgeving impliceert verder altijd evaluatie. Voor de valbijl formeel
valt, zal de wetgever willen weten hoe de wet is uitgevoerd, welke de eventuele
knelpunten zijn en welke mate van (in)effectiviteit bereikt is.’ 45
Hiermee heeft men naar onze mening de kern van het fenomeen horizonwetgeving
inderdaad wel te pakken. Het gaat om: 1) een voorwaardelijke werkingsbeperking van
(onderdelen van) een wettelijke regeling in de tijd, 2) die in beginsel tot beëindiging
van de regeling beoogt te leiden (voor verlenging geldt een ‘nee, tenzij’), maar
waarvan 3) de definitieve beslissing tot beëindiging of verlenging afhankelijk is
gemaakt van 4) een expliciete heroverweging op grond van een evaluatie van de
werking van de regeling.
Zoals Korsten en Engel eerder hebben opgemerkt kan het resultaat van de aan
de horizonbepaling gekoppelde evaluatie tot verschillende resultaten leiden, te weten:
beëindiging van de regeling of onderdelen daarvan, omdat deze wel of niet het
beoogde effect heeft gehad 46 ; voortzetting van de regeling in gewijzigde vorm met
een nieuwe horizon (de evaluatie noopt tot bijstelling van de regeling en de
tijdshorizon); voortzetting van de regeling in gewijzigde vorm zonder nieuwe horizon
(de effecten zijn grotendeels bereikt en een nieuwe evaluatie zal geen andere
gezichtspunten meer opleveren); voortzetting van de regeling in ongewijzigde vorm
met een nieuwe horizon (dit zou alleen aan de orde moeten zijn wanneer de periode
voor evaluatie achteraf te kort blijkt te zijn, zodat de effecten nog niet behoorlijk
gemeten kunnen worden) en voortzetting van de regeling met schrapping van de
horizonbepaling (de regeling voldoet en voor het aflopen ervan bestaan achteraf
gezien toch geen goede redenen). 47
7. Actualiteit van het onderwerp horizonwetgeving
7.1 Europese invloed
Geconstateerd kan worden dat er ook in Europa hernieuwde belangstelling bestaat
voor het fenomeen horizonwetgeving. Een belangrijke aanleiding daarvoor vormt het
zogeheten Mandelkernrapport, dat door een groep van experts is opgesteld in opdracht
van de Raad van Minister van de EU met als opdracht:
‘To set out by 2001 a strategy for further co-ordinated action to simplify the
regulatory environment, including the performance of public administration, at both
national and Community level.’ 48
Een van de aanbevelingen uit het rapport luidt dat met het oog op de verbetering van
de wetgevingskwaliteit in Europa (zowel op het niveau van de Unie als dat van de
45 A.F.A. Korsten en H. Engel, Om de kwaliteit van wetgeving, Namens 1986/4, p. 195.
46 Wanneer een wet met een horizonbepaling wel het beoogde effect heeft gehad zal dat als het goed is
vaak betekenen dat het beoogde resultaat binnen de gestelde termijn is verwezenlijkt. De afstand tot de
horizon is dan met andere woorden bij het opstellen van de regeling goed inschat.
47 Idem p. 195-196.
48 Mandlkern Group on Better Regulation, Final Report, Brussels, 13 november 2001. Het integrale
rapport is te vinden op: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs/mandelkern.pdf.
17

lidstaten) wetgeving regelmatig geëvalueerd zou moeten worden. Horizonbepalingen
zouden daarbij behulpzaam kunnen zijn, aldus de werkgroep. 49 Ook lichtere varianten
worden in het Mandelkernrapport besproken, zoals een evaluatiebepaling in
wetgeving, welke niet gekoppeld is aan een vervaldatum of het (niet-juridisch
bindende) politieke commitment om het effect van een wet of delen daarvan in de
praktijk te zullen onderzoeken.
Een belangrijk voordeel van het werken met horizonbepalingen is, aldus de
werkgroep, dat het de wetgever dwingt om na verloop van tijd opnieuw te kijken naar
het nut en de noodzaak van een bepaalde regeling. Door systematische toepassing zou
bovendien een voortdurend proces van evaluatie worden gecreëerd, dat de kans biedt
om achterhaalde of anderszins overbodig geworden regels uit bestaande wetten te
verwijderen. Nadelen die in het Mandelkernrapport worden genoemd zijn dat een
brede toepassing van horizonclausules kostbaar is in de zin van tijd en geld.
Bovendien zou het een onpraktisch kunnen zijn wanneer complete
wetgevingscomplexen na een vervaldatum opnieuw en ongewijzigd tot leven moeten
worden gewekt door de wetgever. In het bijzonder op Europees niveau zouden
horizonbepalingen bovendien ook misbruikt kunnen worden als een obstructiemiddel
om vooruitgang tegen te houden. Ten slotte zou in bepaalde omstandigheden
rechtsonzekerheid kunnen worden veroorzaakt, die ten koste gaat van het
investeringsklimaat voor bedrijven en het vertrouwen van burgers in de
waarborgfunctie van wetgeving. Dit zou met name het geval kunnen zijn wanneer
wetten belangrijke nieuwe investeringen verlangen van ondernemers of rechten
bieden aan burgers, welke vervolgens simpelweg (kunnen) komen te vervallen.
Om deze laatstgenoemde reden adviseert het Mandelkernrapport om op
bepaalde terreinen, zoals de bescherming van grondrechten, niet met
horizonbepalingen te werken. In andere gevallen zou het daarentegen wel de moeite
van het overwegen waard zijn. In het vervolg komen we nog terug op het
afwegingskader dat het rapport op dit punt biedt.
7.2 België en Duitsland
In België heeft men (nog) geen beleid inzake de toepassing van horizonclausules in
wetgeving. Daaruit mag echter niet worden afgeleid dat het onderwerp niet leeft. In
het Vlaamse regeerakkoord van 2004, getiteld ‘Vertrouwen geven,
verantwoordelijkheid nemen’ valt bijvoorbeeld te lezen:
‘we onderzoeken de idee van de decreten met vervaldatum, gekoppeld aan een
grondige evaluatie van de decreten op het vlak van effectiviteit, efficiëntie en
handhaafbaarheid’ 50
Eerder al had Staatsraad en hoogleraar Marnix van Damme in een van Franqui-lezing
aan de KU-Brussel over ‘Macht en onmacht van de wetgever’ gewezen op het
mogelijke nut van het uit Amerika overgewaaide idee van ‘sunset regulation’ in het
49 Zie p. 37 van het Mandelkern rapport. Een horizonclausule wordt in het rapport overigens
gedefinieerd als: ‘a provision in regulation that sets a time limit on a new piece of regulation such that
it actually expires, in whole or in part, after a fixed period.’
50 http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/regeerakkoord/vlaamsregeerakkoord2004.pdf. Het citaat kunt u
vinden op pagina 60.
18

kader van de – ook in België hoog op de politieke agenda staande – herijking van
wetgeving. 51
In de Bondsrepubliek Duitsland leeft de gedachte dat horizonwetgeving een middel
kan zijn in het kader van de ‘Bürokratieabbau’ en het terugdringen van ‘Normenflut’
al wat langer. Zo heeft de Sachverständigenrat ‘Schlanker Staat’ al eens een voorstel
gedaan in de richting van het vaker toepassen van sunset-technieken in het
wetgevingsbeleid. 52 Dit idee is vervolgens in 2000 opgepikt door de voormalige
minister van Binnenlandse Zaken Otto Schily in het kader van het programma
Moderner Staat-Moderne Verwaltung. 53
Binnen de Duitse regering bleek echter niet iedereen even enthousiast over een
algemene invoering van horizonclausules in nieuwe wetgeving. Voormalig minister
van Justitie Brigitte Zypries verklaarde bijv.:
‘Eine weitere Möglichkeit besteht darin, Gesetze von vornherein zu befristen, z. B. in
Fällen, in denen noch keine sicheren Prognosen über die Auswirkungen einer
Regelung gemacht werden können. Wir haben das im Bereich der
Kronzeugenregelung oder bei der Telefonüberwachung praktiziert. Eine generelle
Verfallsautomatik von Gesetzen habe ich allerdings immer wieder aus guten Gründen
abgelehnt. Denn die Frage, ab welchem Zeitpunkt und für welchen Zeitraum ein
Gesetz gelten soll, hängt vom Ziel und Zweck des jeweiligen Gesetzes ab. Und: Da
viele Gesetze auch nach Ablauf der Befristung weiter benötigt werden, wäre eine
Unkultur der Verlängerungsgesetzgebung zu befürchten. In manchen Fällen - zum
Beispiel bei der Umsetzung von Europarecht – sind Befristungen sogar rechtlich
unzulässig. Befristungen können daher nur gezielt einzusetzende Mittel sein. Eine
generelle Verfallsautomatik hilft niemandem, sondern beeinträchtigt die
Verlässlichkeit der Rechtsordnung.’ 54
Niettemin wijzen Wegrich, Shergold, Van Stolk en Jann, in een studie in opdracht van
de Bertelsmann Stiftung er op dat vrijwel alle Duitse politieke partijen tijdens de
verkiezingscampagne in 2005 voorstellen hebben gedaan om de werking van wetten
in de tijd te beperken opdat ze niet oneindig blijven voortbestaan. De woorden
‘Befristung von Gesetzen’ en ‘sunset legislation’ oftewel ‘Sonnenuntergangsgesetzgebung’
keren daarbij voortdurend terug. 55 Uit de Duitse literatuur blijkt dat de
meningen omtrent de vermeende (on)mogelijkheden tot deregulering door middel van
horizonwetgeving uiteenlopen. Nergens zijn wij in de Duitse literatuur evenwel de
gedachte tegen gekomen om het werken met horizonclausules tot algemene standaard
voor nieuwe wettelijke regelingen te verheffen.
7.3 Overzeese impressies
De actualiteit van het fenomeen horizonwetgeving is niet beperkt tot onze directe
buurlanden. In Groot Brittanië heeft het Cabinet Office beleid ontwikkeld met
51 Zie M. van Damme, Macht en onmacht van de wetgever. Beschouwingen omtrent het moderne
wetgevingsbedrijf, Franqui-lezing KU-Brussel, 24 februari 2003, p. 23. De lezing is integraal te vinden
via: http://cwrl.be/nl/pdf/fra.pdf.
52 Sachverständigenrat ‘Schlanker Staat’, Abschlußbericht, Bonn 1997, Band 2, p. 203.
53 Zie over dat programma: http://www.staat-modern.de/.
54 Zie haar lezing van 24 juni 2004, Das Wesentliche verständlich regeln: Weze zu einer besseren
Gesetzgebung: www.bmj.de.
55 K. Wegrich, M. Shergold, C. van Stolk en W. Jann, Wirksamheit von Sunset Legislation and
Evaluationsklauseln, Ein Gutachten im Auftrag der Bertelsmann Stiftung, Oktober 2005.
19

etrekking tot het gebruik van horizonclausules. Daar wordt sunsetting overigens
omschreven als:
‘a way of ensuring that legislation is reviewed, kept up to date, and not left on the
statute book after it has served its purpose. It requires a law to be removed
automatically after a fixed period unless something specific is done to keep it in place.
It can be applied to the whole legislation or just to particular clauses and powers.’ 56
Met name de Better regulation taskforce heeft op dit punt een belangrijke rol vervult.
In het jaarverslag over 2000-2001 wordt te dien aanzien opgemerkt dat ‘sunsetting’
nooit een excuus mag zijn voor de invoering slecht doordacht beleid. Bovendien
wordt daarin aangetekend dat horizonbepalingen niet altijd toegevoegde waarde of
anderszins op hun plaats zijn. Zo zouden wetten ter implementatie van Europese
richtlijnen niet altijd van horizonbepalingen mogen worden voorzien. Bovendien
zouden dit soort clausules niet moeten worden toegepast in het geval een wet langetermijn-zekerheden
voor bedrijven beoogt te bewerkstelligen. In andere gevallen
zouden ze juist bijzonder aangewezen zijn, zoals bij:
1. regels die een invulling geven aan het voorzorgsbeginsel, waarbij significante
wetenschappelijke onzekerheid bestaat over het resultaat van een bepaald
beleid;
2. regels die worden gesteld in een reactie op een bepaalde crisis of mediadruk,
waarbij dan later in meer rust nut en noodzaak van de regels kunnen worden
beoordeeld;
3. regels voor de regulering van nieuwe markten, zoals de electriciteitsmarkt,
waarbij aanzienlijke onzekerheden bestaan omtrent kosten en baten van de
regels;
4. regels voor onderwerpen of terreinen waarin (technologische) innovatie
buitengewoon snel gaat en in regels gestold beleid al snel achterhaald dreigt te
worden;
5. regels die op aanzienlijke politieke tegenstand kunnen rekenen, zoals in het
geval van beperking van grondrechten, maar waarbij tegenstanders overtuigd
kunnen worden door ze een reële mogelijkheid voor te spiegelen dat de regels
worden ingetrokken wanneer ze onnodig blijken te zijn of niet werken;
6. regels voor het in het leven roepen van ‘reserve-bevoegdheden’ die wellicht
overbodig zijn of instellingen in het leven worden geroepen, waarvan het
onzeker is of ze daadwerkelijk in actie zullen hoeven komen. 57
De website van het Cabinet office bevat ook een aantal concrete voorbeelden van
Britse horizonclausules in wetgeving, zoals:
• Section 16(4) of the Electronic Communications Act 2000. 58
• Section 5 of the Football (Disorder) Act 2000 which had to be renewed
annually but was amended by the Football (Disorder) Amendment Act 2002 to
extend the period to five years. 59
56 http://www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/ria/ria_guidance/post_implementation_review.asp.
57 Better regulation task force, Annual report 2000-2001, London 2001, p. 21. Zie
http://www.brc.gov.uk/downloads/pdf/ar2001.pdf.
58 http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2000/20000007.htm.
20

• Section 15(3) of the Criminal Justice and Police Act 2001. 60
• Section 2 of the Education Act 2002. 61
• Fire Services Act 2003. 62
Recentelijk heeft het Adam Smith Institute gepleit om Britse wetgeving ter aanvulling
en/of aanscherping van EU-regelgeving, welke kosten voor bedrijven met zich brengt,
per definitie zou moeten worden voorzien van een sunset clause met de looptijd van
maximaal één jaar. Wanneer een langduriger voorziening nodig wordt geacht zou het
verantwoordelijke departement door middel van het uitvoeren van een regulatory
impact assessment, de toegevoegde waarde daarvan aan moeten tonen. 63
Ook in Australië is het fenomeen horizonwetgeving bekend. De deelstaat Victoria
bestaat bijvoorbeeld reeds sinds 1984 een praktijk waarin sunset clauses worden
verbonden aan nieuwe wetgeving in het kader van het binnen die staat gehanteerde
‘regulatory reform program’. 64 In de Guide to regulation van het Australische Office
of Regulation Review komen we bijvoorbeeld de volgende passage tegen:
‘A sunset clause in legislation is a ‘use-by-date’ for the legislation. It results in the
legislation expiring after a certain time, for example five years. Prior to expiry, the
regulation can be reviewed and re-enacted if it is still required. Sunset clauses can be
an effective means of keeping the overall burden of regulation on the community at an
acceptable level and of reducing the number of outdated regulations still in force. A
sunset clause is particularly suitable for regulation that has been established to deal
with an unexpected emergency or with temporary problems, such as measures aimed
at providing drought relief.’ 65
Op de website van de Australische Senaat treft men bovendien ook een passage over
‘de ideale wetgever’. 66 Daarin wordt onder andere gesteld dat met name gedelegeerde
regelgeving de neiging heeft om voort te blijven bestaan, lang nadat deze haar
werking heeft verloren. Als een methode om dat te doen wordt het verbinden van
sunset clauses aan gedelegeerde regelgevingscomplexen genoemd. Als voordeel
daarvan wordt door de Senaat beschouwd dat gedelegeerde regelgeving na een
bepaalde vervaldatum in beginsel automatisch afloopt, tenzij er voor de vervaldatum
wordt besloten tot verlenging. Een regelmatige operatie tot opschoning van
achterhaalde regelgeving wordt ook als een mogelijkheid gezien door de Senaat, maar
daarbij zou het initiatief – in geval van gedelegeerde regelgeving – bij het bestuur
liggen, terwijl bij het werken met sunset-clauses, welke door de formele wetgever zelf
worden verbonden aan gedelegeerde wetgeving, deze zelf het initiatief in eigen
handen houdt.
59 Respectievelijk: http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2000/00025--a.htm en
http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2002/20020012.htm.
60 Zie http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2001/10016--c.htm.
61 Zie http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2002/20020032.htm.
62 Zie http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2003/20030036.htm.
63 T. Ambler en K. Boyfield, Route Map to Reform: deregulation, Adam Smith Institute 2005, p. 21.
64 Zie http://www.parliament.vic.gov.au/lawreform/Regulatory_Efficiency/relr/chapt2.html.
65 Office of Regulation Review, Guide to regulation, Second edition, December 1998, p. D 18.
66 http://www.aph.gov.au/Senate/pubs/hamer/chap09.htm.
21

8. Gebruik van tijdelijke regelingen in de wetgevingspraktijk
De vraag is hoe vaak de wetgever in de praktijk gebruik maakt van tijdelijke
regelingen en meer in het bijzonder van horizonbepalingen. Om daarop meer zicht te
krijgen hebben we een ‘kwantiteitsscan’ laten uitvoeren. Deze scan beslaat het tijdvak
2000-2005 en omvat regelingen die in het Staatsblad zijn gepubliceerd. Dit impliceert
dat het gaat om wetten in formele zin en algemene maatregelen van bestuur.
Ministeriële regelingen zijn niet in deze scan betrokken.
De uitkomst is dat er in deze tijdsperiode 83 tijdelijke regelingen zijn
vastgesteld met een behoorlijke spreiding over de verschillende departementen. Met
14 tijdelijke regelingen was het ministerie van BZK ‘koploper’, terwijl het ministerie
van Buitenlandse Zaken met 4 tijdelijke regelingen de rij sluit. Er lijkt geen sprake te
zijn van bepaalde onderwerpen of beleidsvelden die sterk onder- of
oververtegenwoordigd zijn in het bestand van tijdelijke regelingen.
De meeste tijdelijke regelingen zijn tijdelijk vanwege de aard van de materie
of de speciale omstandigheden. Zo is het Tijdelijk besluit compensatie provinciale
opslagen omroepbijdrage (Staatsblad 2004, nr. 303) niet meer dan een
overbruggingsregeling. Het overzicht bevat meer van dit soort
overbruggingsregelingen, waarbij niet aan de orde kan zijn dat ze langer gelding
krijgen. Ook zijn er nogal wat tijdelijke regelingen die overgangsrecht bevatten of de
invoering van de ene regeling ten opzichte van de andere regarderen. Ik noem als
voorbeeld van deze categorie tijdelijke regelingen de Wetswijziging Overige fiscale
maatregelen 2005 (Staatsblad 2004, nr. 654).
We hebben maar weinig voorbeelden aangetroffen van werkelijke
horizonwetgeving, waar het gaat om regelingen die in principe aflopen, maar waar de
mogelijkheid wordt opengelaten dat op grond van nieuwe feiten en omstandigheden
toch wordt gekozen voor een langere of zelfs onbeperkte looptijd van de regeling. Een
voorbeeld waar dit juist wel het geval is, is de wijziging van het Transactiebesluit
milieudelicten (Staatsblad 2003, nr. 145). Uit de tekst van de nota van toelichting bij
deze algemene maatregel van bestuur blijkt dat het ging om een horizonregeling, die
nu wordt verlengd:
‘Dit besluit beoogt de werkingsduur van het Transactiebesluit milieudelicten te
verlengen. Het besluit heeft tot doel om – bij wijze van experiment – voor eenvoudige
en veel voorkomende overtredingen en misdrijven op het terrein van het milieu, een
strafrechtelijke transactiebevoegdheid in handen te leggen van het bestuur. (…)
Omdat het hier gaat om een experiment, heeft het Transactiebesluit een tijdelijk
karakter. Het besluit vervalt met ingang van 1 mei 2003. De werking in de praktijk is
door onafhankelijke onderzoekers geëvalueerd. Uit deze evaluatie blijkt dat het
experiment ten dele aan de verwachtingen heeft voldaan. In de ogen van de
onderzoekers zijn voldoende positieve gevolgen waar te nemen om door te gaan met
het experiment. Zij bevelen aan het experiment voort te zetten onder wijziging van
enkele randvoorwaarden, onder andere in het Transactiebesluit milieudelicten’.
Dit voorbeeld toont aan dat de precieze grens tussen experimentwetgeving en
horizonwetgeving in de praktijk soms moeilijk te trekken valt. Uit de woorden van de
nota van toelichting bij het Transactiebesluit lijkt te moeten worden afgeleid dat het
hier om een experimentele regeling gaat. Tegelijkertijd roept diezelfde toelichting de
vraag op of het Transactiebesluit wel een tijdelijke afwijking van een algemene
22

egeling behelst of dat het hier in feite gaat om het in het leven roepen van een
volledig nieuwe rechtsfiguur (de bestuurlijke transactie)? Is de grondhouding ten
aanzien van het experiment positief (we gaan er in beginsel mee door) of juist niet (de
vervaldatum van 1 mei 2003)? Het is met andere woorden een kwestie van
interpretatie of hier de nadruk ligt op het horizonkarakter van de regeling of juist op
het experimentele karakter daarvan. Eén ding lijkt wel zeker, namelijk dat de tijd hier
het antwoord zal bieden. Bij experimenteerbepalingen ligt herhaaldelijke verlenging
namelijk niet voor de hand. Hier zal eerder een keuze moeten worden gemaakt tussen
opname in een algemene regeling of beëindiging dan bij horizonwetgeving, die heel
goed op zichzelf kan blijven bestaan.
Een ander voorbeeld van een horizonregeling is het Besluit tot instelling van
de Raad voor ruimtelijk, milieu- en natuuronderzoek (Staatsblad 2000, nr. 509). Dit
besluit vervalt met ingang van 15 mei 2006, behoudens verlenging bij koninklijk
besluit. De vraag is of deze adviesraad dan nog functioneel is en bestaansrecht heeft.
Maar al met al is het aandeel werkelijk horizonbepalingen in het totale bestand
van tijdelijke regelingen erg beperkt; ze kunnen – zo is onze indruk – op de vingers
van een hand worden geteld.
9. Motieven voor ‘sunsetting’
Welke motieven voor het gebruik van horizonbepalingen zien we in de literatuur en in
de kamerstukken nu vaak terug? In onze quick scan, die zich uitstrekt over een
langere tijdsperiode dan onze zogenoemde ‘kwantiteitsscan’, komen wij tot de
volgende categorisering, waarbij horizonbepalingen gebruikt worden als:
1. Onzekerheidsreductie variant. Er is sprake van compensatie voor het omgaan
met onzekerheden: voorbeeld is het verbieden van een bepaalde stof die
gevaarlijke eigenschappen heeft, waarbij onzekerheid bestaat over bijv. de
milieugevolgen. Dan geldt op grond van het voorzorgsbeginsel vaak een nee,
tenzij benadering. De stof mag niet op de markt gebracht worden zolang er
significante wetenschappelijke onzekerheid bestaat. In een dergelijk geval kan
dit verbod echter open gebroken worden met behulp van nieuwe informatie na
verloop van tijd. Dit is functioneel en rationeel indien de informatiepositie van
het parlement tegen de bewuste tijd ook verbeterd is. M.a.w. dit veronderstelt
altijd koppeling aan evaluatie. Verschil met evaluatie is guillotine-effect. In
feite is hier de omgekeerde situatie ten aanzien van het gebruik van
experimenteerbepalingen van toepassing. Experimenteerbepalingen zijn
immers bedoeld om onder bepaalde randvoorwaarden ervaring op te kunnen
doen met bijv. een nieuwe technologie. (De technisch-wetenschappelijke
rationaliteit prevaleert hier).
2. Onderhandelingsvariant. Wanneer een horizonbepaling wordt gebruikt in de
onderhandelingsvariant gaat het dikwijls om een controversieel onderwerp.
Bijv. anti-terrorismewetgeving. In de hitte van het democratische debat geven
voorstanders dan wat weg aan tegenstanders, bijv. omdat een wet die
beperkingen mogelijk maakt op grondrechten van burgers erdoor te krijgen.
Tegenstanders kunnen daarmee soms akkoord gaan vanwege de
heroverwegingsruimte die door de horizonclausule wordt geboden.
Disfunctionaliteit heeft te maken met de vraag of er t.z.t. wel daadwerkelijk
23

een andere informatiepositie zal zijn. Horizonwetgeving dient hier als politiek
wisselgeld/symboliek. (De politieke rationaliteit prevaleert).
3. Uitzonderingsvariant. Het gaat in dit geval bij sunsetting om een
‘reservebevoegheid’ voor het bestuur om op te kunnen treden in buitengewone
omstandigheden (bijv. crisissituaties), maar omdat niet zeker is of de
bevoegdheden nodig zullen zijn, wordt hun werking in de tijd beperkt. Denk
aan een wettelijke grondslag voor snelrechtprocedures of zoiets als
bestuurlijke ophouding ten behoeve van de organisatie van een bepaald
evenement, zoals een EK-voetbal. De vraag is overigens of de
werkingsbeperking hier altijd in de tijd moet worden gezocht. (De bestuurlijkinstrumentele
rationaliteit prevaleert).
4. Ontmantelingsvariant. Met name bij instituties, zoals bij adviesorganen, kan
sunsetting voor een omkering van de bewijslast zorgen. Een bij wet gecreëerde
institutie blijft dan alleen voortbestaan indien de toegevoegde waarde,
objectief aantoonbaar is. Dit is wat sterker dan een reguliere evaluatiebepaling.
(De maatschappelijke rationaliteit wordt boven de politieke geplaatst).
5. Marktreguleringsvariant. Sunset clauses worden gebruikt als
interventiemechanisme in een onvolkomen markt. Een regulator is nodig, bijv.
om toezicht te houden op oude staatsmonopolies. Na verloop van tijd zou
vertrouwd moeten kunnen worden op de goede werking van de markt en het
reguliere mededingingstoezicht. Economische rationaliteit prevaleert. (risico is
dat er geen fit is tussen het tempo van veranderingen in de markt en de
arbitrair gekozen termijn van de sunset clause. Sunsetting kan soms te rigide
zijn en juist onzekerheid vergroten). 67
9.1 Voorbeelden
Onzekerheidsreductie variant
De Embryowet beoogt onder andere de ‘productie’ van embryo’s speciaal ten
behoeve van wetenschappelijk onderzoek te verbieden doch geconditioneerd op
termijn wellicht toe te staan. De regering acht dit medisch, ethisch en juridisch
verdedigbaar en beargumenteert deze keuze vanuit het zwaarwegende doel: het
perspectief dat wellicht ernstige ziekten en handicaps zullen kunnen worden genezen.
Om die reden is op advies van de Raad van State in art. 32 van de Embryowet een
horizonbepaling opgenomen. Volgens de in die bepaling aangebrachte wijziging zal
in ieder geval binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van het verbod – zijnde de
termijn waarop naar verwachting over nieuwe ontwikkelingen voldoende
duidelijkheid zal zijn ontstaan – een voordracht worden gedaan voor een besluit tot
vaststelling van de datum waarop het algehele verbod komt te vervallen en wordt
vervangen door een beperkte toelating van speciaal het tot stand brengen van
embryo’s ten behoeve van wetenschappelijk onderzoek. 68
Onderhandelingsvariant
Deze variant speelt ook in Nederland (vgl. de eerder genoemde discussie over de
Amerikaanse Patriot Act) bijvoorbeeld een rol op het gebied van de
antiterrorismewetgeving. Zo heeft D66 in de Tweede Kamer een voorstel gedaan om
67 Zie http://www.intug.net/views/europe/framework.html.
68 Embryowet, Kamerstukken II, 2000–2001, 27 423, nr. 1-2.
24

te komen tot een horizonbepaling in Europese wetgeving om ervoor te zorgen dat
controversiële bevoegdheden in de sfeer van Europese antiterrorismewetgeving niet
nodeloos blijven voortbestaan en daardoor wellicht ten onrechte een permanent
karakter krijgen, temeer daar het voor lidstaten extra lastig is om de gevolgen van
Europese wetgeving later weer ongedaan te maken. 69 Soortgelijke argumenten
speelden ook een rol in het debat over het wetsvoorstel inzake de wijziging van het
Wetboek van strafvordering in verband met een regeling van het verhoor van
afgeschermde getuigen. 70
Uitzonderingsvariant
Een goed voorbeeld van deze variant betreft de Tijdelijke wet noodcapaciteit
drugskoeriers. 71 Deze wet strekt tot buiten toepassingverklaring van de Penitentiaire
beginselenwet en de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) voor de duur van
een jaar ten behoeve van de insluiting van drugskoeriers. Daarvoor in de plaats trad
een zeer afgeslankte, aan de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) ontleende, wet met
een soberder regime. De voorzieningen in de wet zijn het resultaat van het ontstaan
van een noodsituatie die ontstond naar aanleiding van een plotselinge toename van het
aantal gearresteerde drugskoeriers op de luchthaven Schiphol in 2001. Deze wet had
een geldingsduur van één jaar, welke termijn echter later nog een keer is verlengd.
Aanvankelijk was het voorstel om de tijdelijke wet met twee jaar te verlengen 72 , met
de optie om deze nog weer verlengd kunnen worden indien tijdig een nieuw voorstel
van wet bij de Tweede Kamer aanhangig zou zijn gemaakt. 73 Uiteindelijk is de
tijdelijke wet noodcapaciteit drugskoeriers slechts met één jaar verlengd.
Ontmantelingsvariant
APK-keuringsverplichting. De effectiviteit van de APK-keuring in ons land is
beoordeeld in studies door bureau DHV in 1987 en door de Raad voor de
Verkeersveiligheid in 1993, beide met een neutrale tot positieve uitslag. Deze
rapportages zijn destijds aan de Tweede Kamer gezonden en hebben toen aanleiding
gevormd om de zogenaamde horizonbepaling. De minister moest aantonen dat de
APK nuttig was, anders zou de APK-verplichting na vijf jaar vervallen. 74
Ook in de sfeer van de bestuurlijke vernieuwing, via de introductie van zogeheten
‘plusregio’s’speelt het debat over horizonbepalingen in de vorm van een potentiële
ontmantelingsvariant een belangrijke rol. In de Tweede Kamer benadrukken
verschillende partijen het belang van het garanderen van de tijdelijkheid van deze
regio’s opdat deze hun toegevoegde waarde zouden moeten bewijzen ten opzichte van
de bestaande situatie. Indien blijkt dat die toegevoegde waarde er niet is zouden de
plusregio’s het veld moeten ruimen. 75
Marktreguleringsvariant
Een van de zeldzame voorbeelden van een horizonbepaling in de marktreguleringsvariant
bevat de Wet van 25 januari 1996, houdende regels voor de
69 Kamerstukken II, 2005-2006, 29 754, nr. 48.
70 Kamerstukken I, 2005-2006, nr. 29 743 C, p. 22.
71 Wet van 6 maart 2002, Stb. 2002, 124.
72 Zie Kamerstukken II, 2001–2002, 28 201, A, p. 3.
73 Kamerstukken II, 2002–2003, 28 627, A 2.
74 Kamerstrukken II, 2003–2004, 29 467, nr. 1, p. 3.
75 Kamerstukken I, 2004–2005, 27 008 en 29 532, E, p. 7. Zie ook Handelingen I, 2005-2006, nr. 6, p.
233-270.
25

vaststelling van maximumtarieven voor geneesmiddelen. 76 Deze wet bepaalt in artikel
2, eerste lid dat bij ministeriële regeling voor een geregistreerd geneesmiddel,
waarvan de beschikbaarheid voor een ieder naar het oordeel van Onze minister door
de overheid dient te worden gewaarborgd, een maximumprijs worden vastgesteld.
Artikel 19 van deze wet bepaalde dat de wet vervalt met ingang van de eerste dag van
het vijfde kalenderjaar nadat voor het laatst een regeling ingevolge artikel 2, eerste lid
heeft gegolden. Hiermee krijgt deze horizonclausule met andere woorden een wel erg
zachte werking.
Een combinatie van de markreguleringsvariant en de onzekerheidsreductievariant is
aan de orde in het Belastingplan 2006. Over de wijze waarop differentiatie van het
BPM-tarief naar het brandstofverbruik van de auto kan worden gerealiseerd, is
namelijk overleg gevoerd met organisaties in de autobranche. Daarbij is gebleken, dat
de branche kan instemmen met dit voorstel voor een belastingvermindering op
hybride auto’s. Om uitvoeringstechnische redenen zal het differentiatiestelsel pas in
werking kunnen treden op 1 juli 2006. De belastingvermindering van € 3000 voor
hybride auto’s uit de energie-efficiëntieklasse B treedt per 1 januari 2006 in werking.
Een horizonbepaling begrenst daarbij de tariefdifferentiatie voor hybride auto’s,
elektrische auto’s en auto’s op waterstof tot 1 juli 2008, omdat technische en
commerciële ontwikkelingen een hernieuwde beoordeling van dit fiscale regime
wenselijk kunnen maken, aldus de memorie van toelichting bij het belastingsplan. 77
Op Europees niveau speelt de discussie over horizonbepalingen in de
marktreguleringsvariant een belangrijke rol bij de tijdelijke beperkingen van de
concurrentie in de telecommunicatiesector. Daar wordt namelijk wel erkend dat
sectorspecifieke regelgeving alleen geleidelijk kan worden afgeschaft na een
overgangsperiode op weg naar een volgroeide markt met werkelijke concurrentie.
Daarom zou een van de hoofddoelstellingen van een overgangsregeling moeten zijn
dat in een vroeg stadium concurrentie op de markt wordt bewerkstelligd. Het
algemene standpunt is dat tijdens de overgangsperiode speciale regels voor
bijvoorbeeld prijzen, normen, interoperabiliteit en tijdelijke knelpunten geleidelijk aan
soepeler zouden worden, afhankelijk van de ontwikkeling van de concurrentie. Veel
deskundigen beschouwen flexibiliteit en de mogelijkheid van lidstaten om naar eigen
inzicht te handelen als essentieel in dit proces, aangezien het niveau van de
concurrentie per lidstaat verschilt, en ook gezien de aard van de overgang op een op
concurrentie gebaseerde aanpak. Deze zou niet noodzakelijkerwijze op één specifiek
tijdstip plaatsvinden, maar gekoppeld zijn aan het bereiken van bepaalde situaties of
drempels. 78
10. Verband met deregulering
De REA lijkt een nogal kwantitatieve invulling te geven aan het begrip deregulering
(vgl. met name ook het voorstel voor invoering van een compensatiebeginsel, waarbij
alleen nieuwe wetgeving mag worden tot stand gebracht bij intrekking van bestaande
76 Stb. 1996, nr. 90.
77 Kamerstukken II, 2005–2006, 30 306, nr. 3, p. 19.
78 Zie bijv. COM(1999) 108 def.
26

egels). 79 Wij menen echter dat het verband tussen horizonbepalingen en deregulering
niet vanuit een dergelijke één op één benadering kan worden gelegd. Nog afgezien
van het (kwanitatieve) feit dat horizonbepalingen niet automatisch leiden tot een
definitieve beëindiging van regels (heroverweging kan ook tot verlenging leiden), lijkt
ons dat een kwalitatieve invulling van het begrip deregulering meer inzicht verschaft.
De kern van deregulering is dat de handelingsalternatieven voor de normadressaten
toeneemt. Dat kan zijn doordat er minder regels ontstaan (en daardoor meer ruimte
voor private initiatieven), maar ook doordat de regels die er zijn minder ingrijpend
zijn voor wat betreft de keuze- en beslissingsvrijheid die aan de rechtsgenoten wordt
gelaten. We zien deze kwalitatieve benadering de laatste tijd ook terug in discussies
over het fenomeen ‘regeldruk’. In dat verband worden als regeldrukverminderende
factoren, naast afname van het aantal regels, vaak genoemd: de mate van detaillering,
de mate van vervlechting (Vernetzung), doorzichtigheid, wijze van uitvoering, aard
van het toezicht dat op de naleving wordt gehouden, de sanctionering en de uit de
regels voortvloeiende informatieverplichtingen (administratieve lasten). 80
Opvallend is dat thans de nadruk wordt gelegd door de REA en anderen op het
verband tussen horizonwetgeving en deregulering. Wanneer we echter naar de boven
besproken varianten en voorbeelden uit de wetgevingspraktijk kijken, is er zeker niet
in alle gevallen een verband met deregulering te leggen. Wel is duidelijk dat in de
onmantelingsvariant, het de bedoeling is om het onnodig laten voortbestaan van
instituties tegen te gaan. In dat opzicht kan worden gesproken van
debureaucratisering. Vergelijkbare zaken zien we in de marktordeningsvariant waarbij
de tijdelijkheid van bepaalde regulators aan de orde is. In de marktordeningsvariant
komt daar nog bij dat sunsetting alleen dan tot deregulering zal leiden indien bij een
werkingsbeperking naar de tijd, die gekoppeld is aan een evaluatie ook de criteria
waaraan wordt getoetst vooraf vast staan.
Ook in de literatuur is er kritiek gekomen op het REA-advies. Barendrecht en
Van Damme hebben bijvoorbeeld gewezen op het feit dat, anders dan de REA
beweert, uit het onderzoek van Olson niet mag worden afgeleid dat lage economische
groei in veel gevallen wordt veroorzaakt door een teveel aan regels. Bovendien wijzen
zij erop dat de REA helemaal geen aandacht schenkt aan de positieve (economische)
gevolgen van regels op het verminderen van transactiekosten door reductie van
onzekerheden bij het nemen van beslissingen. 81 Een horizonbepaling kan als
ongewenst neveneffect hebben dat de goede werking van de markt juist wordt
verstoord doordat onzekerheid in het vooruitzicht wordt gesteld omtrent de vraag of
bepaalde spelregels op de markt na de vervaldatum die wordt genoemd in de
horizonbepaling alsnog zullen blijven gelden (zie Wet op het Notarisambt in verband
met het vrijlaten van tarieven). 82 Dit feit kan op zichzelf tot nieuwe onzekerheid en
marktverstoring leiden.
11. Bevindingen
Om te beginnen is het goed om vast te stellen dat het voorstel van de REA om iedere
wettelijke regeling voortaan standaard van een horizonbepaling te voorzien weinig
79 Kamerstukken II, 2004-2005, 30 123, nr. 2.
80 Kamerstukken II, 2004-2005, 29 279, nr. 24.
81 J.M. Barendrecht en E.E.C. van Damme, Wees wijs met regels, ESB 29 juli 2005, p. 332-334.
82 Kamerstukken II, nr. 23 706.
27

zinvol is. Deze ‘oplossing’ om regeldruk tegen te gaan schiet zijn doel voorbij en kan
– met name bij codificerend wetgeving – zelfs averechts werken. Deze conclusie
wordt gesteund door het feit dat ook in andere landen – voor zover wij dat hebben
kunnen nagaan – nergens de keuze is gemaakt om horizonbepalingen als algemeen
recept voor te schrijven aan de wetgever. Dit is op een goede manier verwoord door
de voormalige Duitse minister van Justitie Zypries, die er terecht op gewezen heeft
dat het gebruik van horizonbepalingen bij wetgeving ter omzetting van Europese
regelgeving soms niet toegestaan zijn en dat de rechtsorde zou worden verstoord
wanneer horizonbepalingen leiden tot rechtonzekerheid of een cultuur van
automatische verlenging van als tijdelijk beoogde regelingen. Ook in de Verenigde
Staten lijkt de aanvankelijke positieve stemming ten aanzien van ‘sunsetting’ bekoeld
en wordt er meer nuchter en zakelijk gekeken naar de kosten en baten van dit
fenomeen.
Dit neemt niet weg dat in bepaalde omstandigheden horizonbepalingen wel
degelijk nuttig kunnen zijn. De REA heeft vooral gedacht aan maatregelen tegen
bureaucratisering en overregulering van markten. Daarbij valt op dat
horizonbepalingen in de ‘marktreguleringsvariant’ nog weinig voorkomen in ons land.
Een mogelijke reden daarvoor is dat ook vanuit het perspectief van een goede werking
van de markt wel kritische kanttekeningen te plaatsen zijn bij het effect van
horizonbepalingen. Kern van de zaak daarbij is dat het vast leggen van een tijdstip
waarop een bepaalde concurrentiebeperkende regel (bijv. een maximumtarief) vaak
geen recht doet aan de dynamiek op de markt. Zo is het moeilijk te voorspellen hoe de
concurrentieverhoudingen op markten zich ontwikkelen en kan een horizonbepaling
bovendien ook strategisch gedrag uitlokken. 83 Daarbij veroorzaken horizonbepalingen
mogelijk ook nieuwe vormen van bureaucratie, aangezien een onafhankelijke ‘sunset
review commissie’ in het leven geroepen dient te worden voor de beoordeling of
verlenging van de regeling al dan niet wenselijk is. 84
Uit het oogpunt van debureaucratisering lijkt de door ons als
‘ontmantelingsvariant’ aangeduide constructie kansrijker. Kern van de zaak is hier dat
nieuwe commissies, adviesorganen, toezichthouders e.d. worden gebonden aan een
vooraf vastgestelde beperkte tijdsduur. De ervaring leert immers dat het geen
vanzelfsprekendheid is dat dit soort organisaties, wanneer zij zichzelf moeten
evalueren snel zullen ophouden te bestaan. Daar komt bij dat er vaak wel
belangenorganisaties zijn te vinden die baat hebben bij de instandhouding van dit
soort instituties. Daarom is het organiseren van tegenkrachten in beginsel geen
verkeerde zaak. Om daarbij uit te gaan van een soort van bewijslastomkering kan de
zaak op de juiste spanning zetten.
Ook buiten de context van deregulering en debureaucratisering kunnen
horizonbepalingen een toegevoegde waarde hebben. Zo kan het door ons als
‘onzekerheidsreductie variant’ aangeduide type nuttig zijn in situaties waarbij het uit
voorzorg verstandig lijkt om gelet op een informatietekort op het moment van het
uitvaardigen van een regeling, na verloop van tijd te bezien of de verwachte en
beoogde effecten van een wettelijke regeling ook daadwerkelijk optreden. Dit lijkt ons
een verantwoord gebruik van horizonbepalingen. Voorwaarde is wel dat te
verwachten valt dat er na het vervallen van de in de horizonbepaling genoemde
termijn meer en/of andere informatie beschikbaar is omtrent het object van regulering.
83 P. de Bijl en M. Peitz, Regulation and entry into telecommunications markets, Cambridge University
Press 2003 p. 245 e.v.
84 Zie ook A. Freytag en K. Winkler, The economics of self-regulation in telecommunications under
sunset-legislation, Jenaer Schriften zur Wirtschaftswissenschaft 2004/17, p. 6.
28

Bovendien zal men in het politiek-bestuurlijk circuit open moeten staan voor deze
informatie. Uit het onderzoek van Korsten en anderen in de jaren tachtig blijkt echter
reeds dat de politieke rationaliteit bij de inzet van horizonbepalingen in wetgeving een
zeer belangrijke is. De kans op een sterke politisering van evaluatieresultaten lijkt
allerminst denkbeeldig. Daar zal bij de vormgeving van het instrument dan ook
terdege rekening mee moeten worden gehouden (zie hierna onze aanbeveling van een
onafhankelijke ‘wetgevingskamer’).
De door ons als ‘onderhandelingsvariant’ aangeduide werkingsbeperking van
wetgeving lijkt eerder ingegeven vanuit de politieke rationaliteit, waarbij de
tijdelijkheid als wisselgeld wordt gebruikt om de regeling ten opzichte van
(potentiële) tegenstanders over de streep te trekken. De vraag is of de situatie na
afloop van de termijn anders ligt; anders dreigt een herhaling van zetten en
standpunten.
Verder hebben wij nog aandacht geschonken aan horizonclausules die tijdelijk
een bijzondere regeling in het leven roepen. De bestuurlijk-juridische rationaliteit
prevaleert hier doorgaans. Hier rijst bovendien de vraag of een werkingsbeperking in
de tijd altijd de meest voor de hand liggende optie is. In het door ons besproken
voorbeeld van de bestuurlijke ophouding van het EK-voetbal zou eerder gedacht
kunnen worden aan een beperking in de reikwijdte van de regeling waar het gaat om
de omstandigheden waarin dergelijke ingrijpende dwangmiddelen mogen worden
toegepast.
De keerzijde van een frequent gebruik van de uitzonderingsvariant is dat het
gevaar van incidentalisme op de loer ligt en dat bovendien te gemakkelijk wordt
afgeweken van een algemeen juridisch regime, ook wanneer daarvoor geen goede
redenen meer bestaan.
Belangrijk is om in het wetgevingsbeleid een weloverwogen keuze te maken
tussen diverse vormen van tijdelijkheid van regelingen, te weten:
experimenteerbepalingen, (echte) tijdelijke regelingen, evaluatiebepalingen en
horizonbepalingen. Hét kenmerkende verschil qua toepassing tussen een
experimenteerbepaling en een horizonclausule lijkt ons te zijn dat in het eerste geval
er een positieve grondhouding bestaat ten aanzien van de wenselijkheid van een
bepaald wettelijk regime. De bedoeling is om uit te vinden in hoeverre dat vermoeden
wordt bevestigd en geleerd kan worden van de praktijk opdat het experiment
uiteindelijk verankerd kan worden in een algemene wettelijke regeling zonder
tijdhorizon.
Bij een horizonclausule geldt de omgekeerde benadering. Het vermoeden
bestaat dat het wenselijk is om een bepaald wettelijk regime, maar voor een beperkte
tijdsduur te laten gelden, maar daarbij wordt optie opgehouden dat het tegendeel
bewezen kan worden op grond van een onafhankelijke evaluatie van de praktijk (het
is m.a.w. ja tenzij, versus nee, mits). Bij een ‘normale’ evaluatiebepaling bestaat er –
als het goed is – geen vooropgezet idee over de werking van de regeling in de tijd. Het
onderzoek is niet meer en niet minder dan een momentopname waarin de
functionaliteit van de regeling tegen het licht wordt gehouden. Ook hier dient wel
steeds een afweging te worden gemaakt over de kosten en baten van een uit te voeren
evaluatie, aangezien evaluatie nooit een doel in zichzelf mag zijn. Het moet een
middel blijven om uit te vinden of een wettelijke regeling voldoet aan de
verwachtingen.
Sommige regelingen zijn verder tijdelijk uit de aard der materie, nog afgezien
van de ontwikkeling in bijvoorbeeld de stand der techniek of van de effecten in de
praktijk. Te denken valt aan subsidieregelingen die bedoeld zijn om een bepaalde
29

organisatie financiële steun te verlenen in de opstartfase Uit onze kwantitatieve scan
over de tijdsperiode 2000-2005 blijkt dat dergelijke reguliere tijdelijke regelingen veel
vaker voorkomen dan de werkelijk horizonregelingen, zoals door ons omschreven.
Het ging in die periode om ruim 80 tijdelijke regelingen, met maar enkele
voorbeelden van een horizonregeling.
12. Aanbevelingen
Omdat wetgeving door sommigen als een ‘rijdende trein’ wordt gezien die tijdig
gestopt moet kunnen worden voordat het station – en dus het reisdoel – is gepasseerd,
kan het aantrekkelijk lijken om in de vorm van een horizonbepaling als het ware een
stootblok op de rails te plaatsen die een trein kan tegenhouden waarvan de remmen
volledig los zijn geslagen. Het opwerpen van een dergelijke blokkade kan soms
wellicht nuttig zijn, zoals hiervoor is geconstateerd. In de metafoor van de ‘rijdende
trein’ mag echter niet vergeten worden dat het vaak ook best mogelijk is om
tussenstations en wissels in te bouwen waardoor het treinverkeer beter geregeld
wordt. Zo is het in dit geval ook met het rechtsverkeer.
Voorafgaand aan en gedurende de looptijd van een wet zijn er diverse
mogelijkheden om de werking daarvan te onderzoeken, te volgen en te evalueren.
Enkel naar de horizon turen om het eindpunt van een regeling te kunnen bepalen kan
gemakkelijk het zicht belemmeren op andere mogelijkheden om de oplopende
regeldruk te beperken. Het verdient daarom aanbeveling om in het bijzonder in de
sfeer van de ex ante evaluatie van wetgeving nader onderzoek te verrichten naar de
vraag in hoeverre en op welke wijze ‘werkingsbeperkingen’ en tussentijdse
evaluatiemomenten in wetgeving nuttig en nodig zijn. Daarbij is de beperking naar
tijd, slechts één van de mogelijke opties. Denkbaar is ook dat beperkingen worden
aangebracht in het object van regulering of de groep van normadressaten.
Nader onderzoek naar de functie van werkingsbeperkingen in wetgeving kan
voorkomen dat de keuze voor een horizonbepaling tamelijk willekeurig wordt
gemaakt. 85 Inbouwen van evaluatiemomenten voor, tijdens en na afloop van
wetgeving past bovendien bij de gedachte van een ‘lerende overheid’. Leerprocessen
vertonen in de praktijk namelijk vaak een circulaire beweging (denk aan de beroemde
‘Deming circle’ in de kwaliteitszorg van: plan, do, check, act, evaluate). Het lijkt om
die reden onverstandig om bij het tegengaan van regeldruk alle kaarten te zetten op
één leermoment in de keten (beleidsontwikkeling, wetsvoorbereiding, parlementaire
behandeling, uitvoering, handhaving, ex post evaluatie etc.).
Niet alleen de overheid is namelijk een lerende organisatie, datzelfde geldt
voor burgers en bedrijven. 86 Ook zij zullen hun gedrag gedurende de looptijd van een
regeling aanpassen aan veranderde omstandigheden. Van Gunsteren heeft er daarbij
eerder op gewezen dat het leervermogen van de overheid van nature achterloopt bij
dat van de burger. In het bijzonder de wetgever hoort altijd een belangenafweging uit
algemene gezichtspunten te verrichten. 87 De burger mag daarentegen in principe zijn
eigen belang maximaliseren zolang hij daarbij geen schade aan anderen berokkend
85 Bijvoorbeeld omdat er geen goed zicht bestaat op mogelijke alternatieven.
86 Ook wetten die vooral bevoegdheidsnormen in plaats van gedragsnormen bevatten en zich tot
uitvoeringsorganisaties richten hebben te maken met lerende organisaties.
87 H.R. van Gunsteren, Het leervermogen van de overheid, in: M.A.P. Bovens en W.J. Witteveen (red.),
Het schip van staat, Zwolle 1985, p. 71.
30

en/of onrechtmatig handelt. Burgers zijn alleen al daardoor flexibeler in het aanpassen
van hun gedrag aan veranderende omstandigheden.
Ook dit laatste benadrukt nog eens het belang van ‘leermomenten’ en
‘werkingsbeperkingen’ in het wetgevingsproces. In Duitsland heeft Schneider in dat
verband gepleit voor het instellen van een onafhankelijke ‘Gesetzgebungsrat’. Deze
raad zou: 1) jaarlijks een ‘staat van de wetgeving’ kunnen opmaken, 2) zelfstandig
belangrijke wetgevingsprojecten vanaf hun vroegste ontstaan moeten begeleiden en
volgen en 3) een periodieke selectie van wetten dienen te maken, waarvan de werking
door middel van empirisch onderzoek in kaart wordt gebracht. Daarbij zou door
middel van het beperken van de werking van wetgeving naar tijd, plaats of adressaten,
ervaring kunnen worden opgedaan met nieuwe regelingen door ze te testen op hun
werking in de praktijk alvorens ze duurzaam van toepassing te verklaren. 88
De instelling van een dergelijke ‘wetgevingskamer’ zou in de Nederlandse
context een rol kunnen vervullen zowel bij de beoordeling van de noodzaak van het
opnemen van horizonbepalingen alsook bij het verrichten van het onderzoek in het
kader van de eventuele verlenging van de tijdsduur. Deze kamer zou eveneens een
meer systematische rol kunnen vervullen bij evaluatie van wetgeving en het
terugdringen van regeldruk. In navolging van Schneider zouden wij daarbij willen
pleiten voor een gemengde samenstelling van een dergelijk orgaan, waarvan dan
zowel vertegenwoordigers van Parlement, Raad van State, wetenschap en
bedrijfsleven deel zouden kunnen uitmaken.
De kern van de zaak is en blijft dat bij de vaststelling van wettelijke regelingen
sprake is van een zorgvuldige en grondige belangenafweging uit algemene
gezichtspunten die niet wordt verstoord door incidentele of tijdelijke factoren en
omstandigheden. Waar er sprake is van overwegingen met een mogelijk tijdelijke
betekenis of bijzondere omstandigheden kan het verbinden van een horizon aan een
regeling verstandig zijn. Dit mag er echter niet toe leiden dat een dergelijke regeling
wordt uitgevaardigd, terwijl in feite daarvoor geen goede gronden bestaan.
88 H.P. Schneider, Meliora Legalia, Zeitschrift führ Gesetzgebung 2004, p. 105-121.
31

Bijlage 1 Leden begeleidingscommissie voor dit onderzoek
Daphne de Groot - Ministerie van BZK, Bureau Strategische Kennisontwikkeling
Suzanne van Melis - Ministerie van BZK, Directie Constitutionele Zaken en
Wetgeving
Mariette Lokin - Ministerie van Justitie, Directie Wetgeving
Herman Scholten - Ministerie van BZK, Programma Andere Overheid
32