Onderzoeksopzet governance Wmowerkplaats Groningen Drenthe

Voorstel verkenning governanceaanpak in de Wmo praktijkenF. Wester, STAMM CMOAssen, augustus 2010

Inhoudpag.1. Inleiding 22. Overheidssturing en governance 23. Onderzoeksopzet 44. Uitwerking vraagstelling 6BijlageOverheidssturing en governance 91. Wat is governance 92. Governancemodellen 10Onderzoeksopzet governance Wmo werkplaatsen 1

1. InleidingEen van de taken van de Wmo werkplaats is het doen van aanbevelingen voor devormgeving van de bestuurlijke relaties (governance strategieën) op lokaal en regionaalniveau en de invulling van opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap ter uitvoeringvan de Wmo (Theo Roes, 'Werkplaatsen Wmo, versie 5'; 'Projectaanvraag WmoWerkplaats Groningen Drenthe'). Vandaar dat door de verschillende werkplaatsen eenverkenning wordt uitgevoerd naar de aansturing door de overheid van de Wmopraktijken, c.q. projecten die onderdeel vormen van de Wmo werkplaatsen.De voorliggende onderzoeksopzet is een combinatie van twee eerdere voorstellen,namelijk een eerste (verkennende) voorstel voor het governance onderzoek van de Wmopraktijken in de Wmo werkplaats Groningen Drenthe 1 en een voorstel voor het landelijklectorenoverleg 2 , waar het erom ging de vraagstelling concreet uit te werken (inaanvulling op het onderzoeksvoorstel van het Verweij-Jonker Instituut). Hetlectorenoverleg verklaarde zich akkoord met deze opzet voor gebruik in de anderewerkplaatsen.In dit onderzoeksvoorstel worden beide eerdere voorstellen in elkaar geschoven. Hetinhoudelijke stuk over overheidsturing en governance uit het eerste verkennendevoorstel is in aangepaste vorm als bijlage opgenomen. Daarmee vervangt dit stuk debeide eerdere stukken.Deze opzet is bedoeld voor een verkenning op het niveau van de afzonderlijkewerkplaatsen. De ervaringen hieruit kunnen tot een gezamenlijke publicatie leiden.Wellicht komt daarbovenop nog een onderzoek van het Verweij-Jonker Instituut dat isgericht op het totaal van de gezamenlijke werkplaatsen.2. Overheidssturing en governance 3GovernanceDe Wmo nodigt gemeenten nadrukkelijk uit burgers en maatschappelijke organisaties bijhet beleid te betrekken, niet alleen door hen bij de voorbereiding van het beleid tebetrekken maar ook door hen de mogelijkheid te gunnen voorstellen voor het beleid tedoen. Organisaties en burgers doen dus mee aan de ontwikkeling en uitvoering vanbeleid. De Wmo vraagt lokale overheden te vertrouwen op de maatschappelijke partnersen burgerschap (de civil society), hun kennis, inzichten en netwerken. Daarnaast wordtde gemeente geacht over het ontwerp Wmo beleid advies te vragen aan devertegenwoordigers van organisaties van vragers (de Wmo raad). Kortom:samenwerking is een belangrijk punt in de Wmo.Door de bundeling van een aantal wetten (Welzijnswet, Wvg, een deel van de AWBZ) ishet nu ook mogelijk om integraal beleid te voeren. Daarnaast heeft de Wmo alsparticipatiewet raakvlakken met de Wwb, Wsw en de WIJ, wetten die de participatie opde arbeidsmarkt stimuleren. Dit integrale beleidsaspect stimuleert eveneens totsamenwerking.Voor een definitie van governance sluiten we aan bij de definitie van het Verweij-JonkerInstituut 4 : governance is de organisatie van een op samenwerking gericht model vansturing. In deze definitie wordt de samenwerking voorop gezet (zoals de Wmo beoogt),de overheid doet het niet meer alleen.1234Ferry Wester, Voorstel verkenning governance aanpak in de Wmo praktijken, Groningen, april 2010Ferry Wester, Governance in de Wmo werkplaatsen, Groningen juni 2010In de bijlage 'Overheidssturing en governance' wordt uitgebreider ingegaan op de sturings- engovernancemodellen.Trudi Nederland, Astrid Huygen, Hans Boutelier, Governance in de Wmo. Theorie en praktijk vanvernieuwende governance modellen, Utrecht okt. 2009Onderzoeksopzet governance Wmo werkplaatsen 2

Modellen van overheidssturingVan Hout e.a. onderscheiden drie belangrijke sturingsconcepten, zoals weergegeven inonderstand overzicht:Sturingsconcept Rol overheid InstrumentenKlassiekeoverheidssturingDirigentWet- en regelgeving (met toezicht enhandhaving van overheidswege),financiële instrumenten,communicatieve instrumentenGedecentreerde sturing:- zelfregulering- interactiefwetgeven/coreguleringFacilitator/stimulatorOverlegpartner/onderhandelingspartner(wettelijk) geconditioneerdezelfregulering.convenanten, bestuursakkoordenMarkt Marktmeester Informatie over werking markt,regelgeving, toetsingskader voor(toezicht op) marktwerkingBron: Van Hout e.a. 2006Governance . met z'n hybride aansturings- en samenwerkingsvormen zit duidelijk in hetmiddensegment van gedecentreerde aansturing.Het Verweij-Jonker Instituut heeft in de genoemde studie naar governance in deWmo een aantal governancemodellen onderscheiden aan de hand van de volgende vierelementen:1. Wie is in het project verantwoordelijk voor Wmo beleid en uitvoering.(zie voor een uitgebreidere uitleg de bijlage).2. De sturingsrol van de overheid.3. Kennisbron, d.w.z. de herkomst van de kennis waar het beleid op voortbouwt.Bepalend daarvoor is in welke netwerken bij de beleidsvorming wordt samengewerkt.Beleidsnetwerken spelen in publieke governance een belangrijke rol.4. Mate van burgerparticipatie, de mate waarin burgers zijn betrokken bijbeleidsontwikkeling en beleidsuitvoering.Sturingsmodellen in schemaHieronder zijn de net beschreven governancemodellen in schema weergegeven.Samenwerking speelt in de governancemodellen een grote rol. Twee sturingsconceptenuit het Tilburgse onderzoek zijn vanuit analytische overwegingen toegevoegd aan ditoverzicht: aan de bovenkant de 'klassieke overheidssturing', die weinig verschilt van hetmodel 'integrale beleidssturing'. Het verschil is, dat de eerste niet op samenwerkinggericht hoeft te zijn, terwijl er evenmin een adviserende rol voor de burger hoeft te zijnweggelegd. Aan de onderkant is het sturingsconcept 'markt' toegevoegd, dat dicht bij de'expertsturing' staat. Het marktmodel behoeft niet op samenwerking te zijn gericht,terwijl 'expertsturing' ook met gesubsidieerde partijen kan.Alles bij elkaar gevoegd komen we dan tot de volgende 7 modellen van overheidssturing,waarvan er twee (het eerste en het laatste) niet onder de gehanteerde definitie vangovernance vallen. In de gemeentelijke praktijk kunnen ze echter wél voorkomen.In het onderzoek zullen we proberen de aansturing door de gemeente te herleiden naardeze sturings-, resp. governancemodellen.Onderzoeksopzet governance Wmo werkplaatsen 3

Modellen van overheidssturingSturingsmodellenScenario Rol overheid Kennisbron burgerparticipatieklassiekeoverheidsgemeente verantwoordelijkdirigent ambtenaren informeren ofgeensturingintegrale gemeente verantwoordelijkregelaar ambtenaren adviserenbeleidsturingKetensturing gemeente verantwoordelijkregisseur professionals raadplegenVraagsturing indiv. burgerbemiddelaar burgers zelfbestuurverantwoordelijkFrontlijnsturingburger en professionalsverant-woordelijkonderhandelaarburgers enprofessionalscoproductie/meebeslissenExpertsturingmarktgemeente aan het roer,maar legt deverantwoordelijkheidbij expertsgemeente aan het roer,maarverantwoordelijkheidbij marktpartijen die inopdracht van degemeente werkenregelaarexperts,'marktpartijen'informerenmarktmeester marktpartijen informeren3. OnderzoeksopzetDoel van de verkenningDe verkenning wil zicht krijgen op de huidige aansturing en bestuurlijke relatie tussengemeente en andere betrokken partijen in de Wmo praktijken, eventuele knelpunten engewenste verbeteringen daarin, gezien vanuit de Wmo doelstelling om de burgers enmaatschappelijke organisaties meer te betrekken en de participatie te bevorderen.VraagstellingDe verkenning moet een antwoord geven op de volgende vragen:1. Hoe geven de gemeenten vorm aan de sturingsrelatie met de actoren die de Wmouitvoeren, met name de organisaties die de projecten uitvoeren in het kader van dewerkplaatsen? Interessante vraag in dit verband is, wat volgens de Wmo de idealeaansturingsrelatie is tussen gemeente en maatschappelijke organisaties en burgers(als een soort referentiekader voor de praktijk van governance).2. Beschikken instellingen en professionals over voldoende beleidsruimte enmogelijkheden voor de uitvoering van de projecten in de Wmo Werkplaatsen, de Wmopraktijken.3. Hoe zijn de burgers bij de projecten betrokken: in de fase van beleidsvoorbereiding,bij de uitvoering en later bij de afronding?4. Hoe kijkt de gemeente aan tegen de aansturingsrelatie? Kan het zo blijven of moet hetanders? Heeft men daar ideeën over? Wat ziet men zelf als een goedegovernancestrategie (geredeneerd vanuit de Wmo doelstellingen)?5. Welk(e) governancemodellen passen het meeste bij de manier van aansturing door degemeente(n)?Deze vraagstelling zal aan het einde van dit voorstel worden uitgewerkt in een aantalconcrete vragen die bij de informatieverzameling kunnen worden gebruikt.Onderzoeksopzet governance Wmo werkplaatsen 4

Wijze van informatieverzamelingDe benodigde informatie wordt langs drie wegen verzameld:1. Documentenanalyse: gemeentelijk Wmo beleidsplannen, relevante stukken m.b.t. deWmo praktijk.2. Gesprekken met betrokken partijen: gemeentelijke ambtenaren, medewerkers van delokale organisatie die hoofduitvoerder is van het project, als nodig: anderebetrokkenen. Het betreft open gesprekken aan de hand van van te voren opgesteldevragen. Om de tijdsinzet binnen de perken te houden, wordt het aantal gesprekken zoveel mogelijk beperkt tot de hoofduitvoerders van de Wmo praktijken. In geval vanmeerdere organisaties kunnen de gesprekken ook met meerdere informanten tegelijkworden gevoerd.3. Voorlopige bevindingen, conclusies en aanbevelingen worden met betrokken partijenbesproken, met als doel aanvullen van de rapportage en creëren van draagvlak encommitment.Stappenplan verkenning 5Activiteit wanneer capaciteitsplanningVoorbereidingsept./okt 2010 8 uur opzetten vragenlijsten criteria 'ideale 'governancemodel ofwel de 'ideale'aansturingsrelatie, gezien vanuit de WmoUitvoering analyse Wmo beleidsplannen 4 betrokkengemeenten en evt. relevante andere documenten opzaken als doelen (bij welk scenario passen ze) en derol van de gemeente bepalen wie relevante informanten zijn gesprekken met gemeenteambtenaren (4 à 6gesprekken)sept./okt.sept.sept./okt.12 uur16 à 24 uur(incl.voorbereidingenverslag) gesprekken met vertegenwoordigers van debelangrijkste betrokken organisaties (4 à 6gesprekken) exploreren relevante ervaringen van elders (alsnodig): informatie uit andere Wmo werkplaatsen,Verweij-Jonker instituut: in samenwerking metandere Wmo werkplaatsensept./nov.nov./okt.16 à 24 uurpmAnalyse en rapportage voorlopige rapportage en bevindingendec./jan.2011 30 bespreken hiervan met betrokken partijen (ookvertegenwoordiging burgers?): gericht op verbeterenvan onjuistheden, maar vooral ook op evt.jan./febr. 8verbeteringen en aanbevelingen bespreking in de Werkplaatsraadmaart 2011 pmOplevering eindrapport maart 2011 4onvoorzien 105Bij de concrete stapsgewijze invulling is uitgegaan van de situatie in de Wmo werkplaats GroningenDrenthe. Dat kan voor de andere werkplaatsen dus een iets andere invulling geven (bij. in Groningen issprake van 4 gemeenten, dat kan bij de andere werkplaatsen anders zijn).Onderzoeksopzet governance Wmo werkplaatsen 5

CapaciteitsplanningDe capaciteitsplanning komt uit op 120 uur. Dat is een schatting en kan voor een andereWmo werkplaats met een andere situatie anders uitpakken. Men kan er ook voor kiezenmeer gesprekken te voeren en meer tijd te investeren. Dat levert meer informatie op.We hebben er hier voor gekozen met name naar de aansturing van de projecten te kijkendie onder de Wmo werkplaats vallen.Organisatie en uitvoeringUitvoering van de verkenning door adviseur STAMM, waar mogelijk in samenwerking metde onderzoekers/docenten. Organisatie en uitvoering kunnen per werkplaats verschillendzijn.4. Uitwerking vraagstellingIn deze paragraaf wordt de vraagstelling uitgewerkt naar concrete vragen die als leidraadkunnen dienen voor de informatieverzameling. De vragen zijn bruikbaar bij openinterviews met beleidsambtenaren van gemeente en managers en professionals van bijde Wmo praktijk betrokken instellingen. De vragen kunnen naast onderstaandeaandachtspunten ook dienen als leidraad bij documentstudie.DocumentenanalyseBij de analyse van Wmo beleidsplannen en evt. andere beleidstukken gaat het om devolgende aandachtspunten:1. Hoe ziet de gemeente de verdeling van verantwoordelijkheid tussen gemeente zelf,uitvoerende maatschappelijke organisaties en de burgers?2. Hoe ziet de gemeente haar eigen rol:- vooral als dirigent/regelaar (sterk sturend, vanuit eigen beleidsdoelen en eigendeskundigheid van de gemeente),- regisseur (regisseren vanuit eigen beleidsdoelen, met oog voor de inbreng, visie enaanpak vanuit de maatschappelijke organisaties),- onderhandelaar (de overheid stelt wel doelen en prioriteiten, maar anderen mogendat ook: dat kan leiden tot een gezamenlijke doelbepaling)- bemiddelaar (de overheid stelt geen doelen vooraf, het gaat er slechts om dat ereen oplossing komt; maatschappelijke organisaties en burgers zijn zelfverantwoordelijk, de gemeente legt verbindingen en faciliteert als nodig;vraagsturing).- marktmeester: de gemeente bepaalt, maar legt de verantwoordelijkheid voor deuitvoering bij marktpartijen).3. Hoe wil de gemeente de burgers betrekken bij het Wmo-beleid en de uitvoeringdaarvan?Vragen voor gesprekkenEen paar vragen verwijzen naar het algemenere Wmo beleid van de gemeente, maarmeestal gaat het om de sturing rond de Wmo praktijk(en) die in de Werkplaats zijningebracht. Daarbij focussen we ons vooral op hoe het in de praktijk toegaat, niet zo zeerop hoe het zou moeten (behalve de eerste vraag).A. Voorbereiding, doelbepaling van het project, c.q. de Wmo praktijk1. Welke opvattingen heeft de gemeente t.a.v. haar rol bij het gemeentelijke Wmo beleidin het algemeen en de uitvoering daarvan?Onderzoeksopzet governance Wmo werkplaatsen 6

2. Wie nam het initiatief tot het project? Gemeente of instelling?Welke rol speelde de gemeente daarbij, welke rol speelde de instelling?Zijn de burgers bij het eerste initiatief betrokken? Hoe?3. Speelde de gemeente een rol bij het bepalen van het aan te pakken probleem en bijde doelbepaling van het project? Hoe?Kun je spreken van een gezamenlijke probleembepaling en doelbepaling met degemeente, of is de gemeente daarin bepalend of juist vooral de instelling?4. Maakt de gemeente hierbij gebruik van de kennis van instellingen? Hoe?5. Zijn de burgers betrokken bij probleem- en doelbepaling? Hoe?6. Speelde de gemeente een rol bij het proces om te komen van eerste initiatief naaruitvoering? Hoe?7. Is bij de opzet van het project bewust gestreefd naar het werken volgens de Wmoprincipes? (zelfredzaamheid en eigen kracht, participatie, de vraag achter de vraag,erop af, resultaatgericht, integraal, ruimte voor de professional). Hoe? Waaruit blijktdat?8. Streeft de gemeente in het Wmo beleidsplan in het algemeen naar het invoeren vande nieuwe Wmo werkwijze? Hoe?Ook concreet t.a.v. andere projecten?B. Uitvoering1. Welke partijen voeren het project/Wmo praktijk uit?2. Wat is de rol van de diverse partijen bij de uitvoering (regisseur, (mede)uitvoerder,(mee)beslisser over de uitvoering, adviseur, inbrengen van visie, gesprekspartner.'meedenker', afnemer, deelnemer)? Antwoord toelichten.- gemeente: …- instellingen: …- burgers: …3. Hebben de instellingen voldoende mogelijkheden om de nieuwe werkwijzen in tevoeren?4. Hebben professionals voldoende ruimte om te handelen volgens hun kennis enervaring?5. Zijn professionals voldoende toegerust om volgens de nieuwe Wmo werkwijze tewerken?C. Typering van de samenwerkings- en sturingsrelatie1. Hoe is de samenwerking tussen gemeente en instelling geregeld bij de uitvoering vanprojecten? Is er een stuurgroep, een overlegplatform of iets dergelijks? Zo ja, wat isde taak, c.q. bevoegdheid daarvan?Is dat ook zo bij deze Wmo praktijk?2. Is er een duidelijke relatie opdrachtgever - opdrachtnemer? Beschrijf deze.3. Is er een duidelijk projectplan waarin o.a. doel en beoogd resultaat en de aanpak isneergelegd?4. Op welke manier stuurt de gemeente:- bepalend en sturend vanuit het vigerende beleid- via uitdragen van visie en overtuigingskracht- via gelijkwaardig overleg, als partner- via gezamenlijke afspraken over input, te behalen resultaten en maatschappelijkeeffecten- via subsidierelatie of aanbestedingToelichten.5. Stelt de gemeente zich op als gelijkwaardige gesprekspartner of als opdrachtgever dieafrekent op het resultaat?Onderzoeksopzet governance Wmo werkplaatsen 7

6. Hoe zou je de rol van de gemeente kunnen omschrijven:Welke aspecten komen het sterkst voor in de gemeentelijke rol?- vooral als dirigent/regelaar (sterk sturend, vanuit eigen beleidsdoelen en eigendeskundigheid van de gemeente),- regisseur (regisseren vanuit eigen beleidsdoelen, met oog voor de inbreng, visie enaanpak vanuit de maartschappelijke organisaties),- onderhandelaar (de overheid stelt wel doelen en prioriteiten, maar anderen mogendat ook: dat kan leiden tot een gezamenlijke doelbepaling)- bemiddelaar (de overheid stelt geen doelen vooraf, het gaat er slechts om dat ereen oplossing komt; maatschappelijke organisaties en burgers zijn zelfverantwoordelijk, de gemeente legt verbindingen en faciliteert als nodig;vraagsturing).- marktmeester (de gemeente bepaalt, maar legt de verantwoordelijkheid voor deuitvoering bij marktpartijen).Antwoord toelichten.7. Wie is verantwoordelijk voor het eindresultaat? Wie legt verantwoording af aan wie?Hoe verhoudt de verantwoordelijkheid van gemeente, instelling en burger zich?8. Is de gemeente tevreden over de huidige sturingsrelatie of wil zij deze aanpassen?Wat werkt goed en wat werkt niet goed? Wat zou eventueel anders moeten?Wordt hierover binnen de gemeente unaniem gedacht of zijn er verschillen tussenbijv. wethouders en ambtenaren, of tussen ambtenaren onderling?Hoe denken betrokken instellingen hierover?Hoe denken burgers hierover?9. Zijn er belemmerende factoren in de samenwerking tussen gemeente en de bij deWmo praktijk betrokken instellingen? Toelichten.10 Zijn er bevorderende factoren? Toelichten.11 Zijn gemeenteambtenaren voldoende toegerust om hun werk in dit kader goed tekunnen doen? Welke competenties hebben gemeenteambtenaren hiervoor nodig?Alles bij elkaar genomen12 Welk governancemodel is het meeste van toepassing op de aansturingsrelatie van degemeente met de Wmo praktijk? En de aansturing door de gemeente van lokale Wmoprojecten in het algemeen?Onderzoeksopzet governance Wmo werkplaatsen 8

BijlageOverheidssturing en governanceIn deze bijlage wordt nader ingegaan op de inhoud van governance, sturingsmodellen engovernancemodellen.1. Wat is governanceWat is governance?Er zijn veel definities van governance. `Corporate governance` is de Engelstalige termvoor ondernemingsbestuur. Binnen de bedrijfskunde gebruikt men de term om aan teduiden hoe een onderneming goed, efficiënt en verantwoord geleid moet worden. Hetomvat vooral ook de relatie met de belangrijkste belanghebbenden van de ondernemingzoals de aandeelhouders, werknemers e.d. Het gaat vaak om 'good governance': goed enfatsoenlijk bestuur van een onderneming. Veel branches sluiten tegenwoordig eengovernance code, waarin regels voor goed bestuur en het toezicht daarop wordenvastgelegd (o.a. de zorg, woningcorporaties, welzijn). Vier onderling samenhangendeelementen komen vaak terug: toezicht, verantwoording afleggen, sturing en beheersing.Deze benadering past in de sfeer van 'corporate governance' en 'good governance'waarbij het gaat om de sturing van organisaties.Governance in de publieke sfeerOok in de publieke sfeer van de overheid duikt de term governance op. Er is steeds meersprake van bestuur gericht op samenwerking, waarbij andere actoren dan de overheiddeelnemen aan de beleidsvorming. Dit wordt vaak aangeduid als een proces vangovernment naar governance. In de governance benadering verschuift de aandacht vande klassieke overheidsregulering (government) naar sturing en regulering door allerleisemipublieke, private en/of publiekprivate organisatievormen, zoals maatschappelijkeorganisaties, ZBO's, samenwerkingsverbanden, commissies. Er treedt een zekerehybridisering op. Deze mix omvat centrale en decentrale, hiërarchische en horizontale,op dwang én op overreding berustende sturingsvormen 6 .Het Verweij-Jonker Instituut 7 wijst er op dat governance in de publieke sfeer te makenheeft met de groeiende verwevenheid tussen overheid en samenleving en een nieuwediversiteit aan patronen van interactie tussen overheid, markt en samenleving. Dat sluitgoed aan bij de net genoemde hybridisering van de overheidsregulering. De Wmo is tebeschouwen als een innovatie in het besturen van maatschappelijke opgaven. De bovengesignaleerde verschuiving van government naar governance wordt hier actiefnagestreefd in de vorm van het bevorderen van samenwerkingsrelaties tussen publieke,private en hybride organisaties en burgers.Governance in de WmoDe Wmo nodigt gemeenten nadrukkelijk uit burgers en maatschappelijke organisaties bijhet beleid te betrekken, niet alleen door hen bij de voorbereiding van het beleid tebetrekken maar ook door hen de mogelijkheid te gunnen voorstellen voor het beleid tedoen. Organisaties en burgers doen dus mee aan de ontwikkeling en uitvoering vanbeleid. De Wmo vraagt lokale overheden te vertrouwen op de maatschappelijke partnersen burgerschap (de civil society), hun kennis, inzichten en netwerken. Daarnaast wordtde gemeente geacht over het ontwerp Wmo beleid advies te vragen aan devertegenwoordigers van organisaties van vragers (de Wmo raad). Kortom:samenwerking is een belangrijk punt in de Wmo.Door de bundeling van een aantal wetten (Welzijnswet, Wvg, een deel van de AWBZ) ishet nu ook mogelijk om integraal beleid te voeren. Daarnaast heeft de Wmo alsparticipatiewet raakvlakken met de Wwb, Wsw en de WIJ, wetten die de participatie op67Zie Eelco van Hout, Mirjan Oude-Vrielink, Kim Putters, Governance van lokale zorg- en dienstverlening,Tilburgse School voor Politiek en Bestuur, Tilburg 2006Trudi Nederland, Astrid Huygen, Hans Boutelier, Governance in de Wmo. Theorie en praktijk vanvernieuwende governance modellen, Utrecht okt. 2009Onderzoeksopzet governance Wmo werkplaatsen 9

de arbeidsmarkt stimuleren. Dit integrale beleidsaspect stimuleert eveneens totsamenwerking.Definitie governanceIn de genoemde studie van het Verwey-Jonker Instituut komt men tot de volgendedefinitie van governance: governance is de organisatie van een op samenwerking gerichtmodel van sturing. In deze verkenning sluiten we daarbij aan.2. GovernancemodellenIn het geciteerde paper van Van Hout e.a. worden verschillende sturingsconceptenonderscheiden en de bijbehorende rollen en instrumenten van de overheid.Sturingsconcept Rol overheid InstrumentenKlassieke overheidssturing Dirigent Wet- en regelgeving (mettoezicht en handhaving vanoverheidswege),financiële instrumenten,communicatieveinstrumentenGedecentreerde sturing:- zelfregulering- interactiefwetgeven/coreguleringFacilitator/stimulatorOverlegpartner/onderhandelingspartner(wettelijk)geconditioneerdezelfregulering.convenanten,bestuursakkoordenMarkt Marktmeester Informatie over werkingmarkt, regelgeving,toetsingskader voor(toezicht op) marktwerkingBron: Van Hout e.a. 2006Het governancemodel zoals dat nu onder Wmo ontstaat, lijkt in het midden te liggen,gedecentreerde sturing dus, met vaak een duidelijke regierol van de gemeente, d.w.z.toch een zekere menging met het model van de klassieke overheidssturing. In de praktijkkomen mengvormen voor. Er komen ook marktvormen voor, immers waar dienstenaanbesteed worden.GovernancemodellenIn hun studie ontwikkelt het Verwey-Jonker Instituut een aantal governancemodellen,met name aan de hand van de volgende elementen:1. Wie is in de praktijk verantwoordelijk voor Wmo beleid en uitvoering. De visie van degemeente op de verdeling van verantwoordelijkheid, zoals dat blijkt uit de doelstellingvan het Wmo beleid. Dit wordt gerelateerd aan de scenario's m.b.t. de rol van deoverheid, zie hieronder.2. De mogelijke sturingsrollen van de overheid en de mate waarin burgers zijn betrokkenbij beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering.3. Kennisbron, d.w.z. de herkomst van de kennis waar het beleid op voortbouwt.Bepalend daarvoor is in welke netwerken bij de beleidsvorming wordt samengewerkt.Beleidsnetwerken spelen in publieke governance een belangrijke rol.4. Mate van burgerparticipatie.1. Scenario's m.b.t. de rol van de overheidDe Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) heeft een aantal scenario;'sontwikkeld om de discussie over de inhoud van de Wmo te stimuleren. Deze vormeneen goede ingang om de doelstelling van het Wmo beleid te kenschetsen.Onderzoeksopzet governance Wmo werkplaatsen 10

Daarbij beweegt het beleid zich tussen twee polen: enerzijds het accent opbeschermen van burgers vanuit behoefte aan stabiliteit en zekerheid, anderzijdsondersteunen van vitaliteit en organiserend vermogen vanuit het besef dat denetwerksamenleving zichzelf kan organiseren.Drie scenario's:- de gemeente aan het roer: een krachtige gemeente is verantwoordelijk. De nadrukligt op ondersteuning van kwetsbare burgers. Dit scenario zit aan de beschermendekant van het continuüm. De gemeente ontwikkelt beleid op voorheen gescheidendomeinen en verlaagt daarmee voor burgers de drempels die hen belemmerenvolwaardig aan de maatschappij deel te nemen.- stuurman van je eigen leven: individuele burgers zijn verantwoordelijk voor deuitvoering van de Wmo. De nadruk ligt op de toegang tot zelfgekozenarrangementen. Centrale thema's zijn het vergroten van competenties voorzelfregie. De Wmo-loketten worden hier centra voor zelfregie.- de civil society, 'de burger en zijn verbanden', staat centraal. Belangrijk element indit scenario is de eigen kracht van de burger en de onderlinge steun van burgersaan elkaar. De gemeente beweegt zich hier tussen beschermen en bevorderen vanvitaliteit in, maar legt wel de nadruk op eigen verantwoordelijkheid. Het initiatiefligt bij (groepen) burgers. De gemeente kan burgers daartoe stimuleren envoorwaarden creëren, o.a. via wijkbudgetten. Het succes van dit scenario is medeafhankelijk van de aanwezigheid van nieuwe professionals. De burger is niet langerobject, maar coproducent van maatschappelijke ondersteuning.2. De sturingsrol van de overheid- dirigent en regelaar: een sterk sturende overheid met ambtenaren die vertrouwenop eigen deskundigheid.- regisseur: de overheid stelt eigen doelen en oplossingsrichtingen vast en stuurtvervolgens het particulier initiatief aan op het leveren van diensten en hetaandragen van oplossingen. De overheid kent de maatschappelijke behoeften enrekent uitvoerende organisaties af op hun resultaten.- onderhandelaar: de overheid streeft naar een win-win situatie. Zowel de overheidals maatschappelijke groeperingen (particulier initiatief: profit en non-profit)signaleren problemen en kansen. De overheid stelt prioriteiten als bewaker van hetalgemeen belang en daagt andere . Het beleid komt tot stand in interactie tussenactoren en zijn van te voren niet vast te stellen. De overheid stelt wel doelen, maardie kunnen tijdens het proces verschuiven.- bemiddelaar: het gaat de overheid slechts om, dàt er een oplossing komt, niet omde inhoud daarvan. Maatschappelijke organisaties zijn zelf verantwoordelijk bij hetoplossen van problemen. De overheid legt verbindingen als partijen daar zelf niettoe in staat zijn en heft blokkades op die belemmerend werken voor partijen omhun verantwoordelijkheid te nemen. In geval van vraagsturing neemt de overheiddeze rol.- marktmeester: de overheid bepaalt, maar legt de verantwoordelijkheid voor deuitvoering bij marktpartijen.3. Kennisbron, d.w.z. de herkomst van de kennis waar het beleid op voortbouwt.Bepalend daarvoor is de manier waarop in netwerken wordt samengewerkt, ofwel deverschillende netwerktypen:- bij netwerken voor beleidsvorming speelt de sturing zich af binnen degemeentelijke structuur (dat kot overeen met het eerste scenario)- sturing in netwerken voor dienstverlening en beleidsvoering: vergelijk deketenbenadering. Belangrijke partijen zijn hier naast ambtenaren ook professionalsvan deelnemende partijen.- in governancenetwerken gaat het erom waarden te verbinden vanuit eengemeenschappelijke probleemvinding en om het gezamenlijk oplossen vanmaatschappelijke vraagstukken. Naast professionals van samenwerkendeorganisaties zijn burgers hier ook een belangrijke partij.Onderzoeksopzet governance Wmo werkplaatsen 11

4. De mate waarin burgers zijn betrokken bij beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering.Dat loopt van informeren (is minimaal) tot zelfbestuur (maximaal). Dit laatste zal inde praktijk niet veel voorkomen.Op basis van deze 4 ingrediënten worden vijf governancemodellen onderscheiden. Hetgaat om ideaaltypen die vanuit bepaalde kenmerken zijn afgeleid. In de praktijk komenmengvormen voor.1. Integrale beleidssturingIn dit sturingsmodel speelt de samenwerking zich alleen af tussen ambtenaren binnen deverschillende afdelingen van de gemeente. De kennis die gebruikt wordt ligt bij deambtenaren en vooral bij het samenbrengen van de (verkokerde) kennis vanuit deverschillende afdelingen.De gemeente draagt de verantwoordelijkheid en speelt een sturende, regelende rol.Burgers zijn via geïnstitutionaliseerde adviesorganen zoals de Wmo-raad betrokken endat heeft een adviserend karakter. De meerwaarde van dit model is de toegenomensamenhang in de beleidsontwikkeling en meer transparantie voor de burgers.2. KetensturingBij ketensturing ligt het accent op netwerken van dienstverlening en beleidsvoering,waarin professionals van maatschappelijke organisaties met elkaar samenwerken met alsdoel het realiseren van een keten van voorzieningen. De kennis van de professionals vande uitvoerende instellingen is de basis van het beleid.De gemeente heeft ook hier de verantwoordelijkheid. Als regisseur is de gemeentegericht op het verbinden van de partners in de uitvoering en stuurt zij de keten vandienstverlenende organisaties aan. De burgers worden via de inspraakorganen van deverschillende organisaties bij de ketensturing betrokken, zij worden geraadpleegd. Demeerwaarde van dit model is de stroomlijning die op een bepaald terrein ontstaat, wat deeffectiviteit van beleid ten goede komt.3. VraagsturingHet accent ligt hier op de behoeften en vragen van de burgers. Er zijnsamenwerkingsverbanden met burgers en een of meer maatschappelijke organisatiesrond bepaalde onderwerpen. De burger als individu heeft hier de verantwoordelijkheid(het scenario 'stuurman van je eigen leven'). De gemeenten heeft een bemiddelende roltussen diverse partijen, zoals bijv. burgers en maatschappelijke organisaties. Deoverheid stimuleert de burger om de eigen verantwoordelijkheid te nemen. Deervaringskennis van de burgers is hier een belangrijke bron voor het beleid. Demeerwaarde van dit model is dat het leven van burgers centraal staat en dat zijvoorzieningen naar hun eigen maat kunnen aansturen.4. FrontlijnsturingBurgers en professionals werken met elkaar samen in een netwerk rond het ontwikkelenen uitvoeren van beleid. Het beleid maakt gebruik van de kennis van zowel professionalsals burgers. Burgers en hun verbanden, de civil society, staan hier centraal.De gemeente heeft hier voorla de rol van onderhandelaar, want burgers en professionalssignaleren immers ook problemen en kansen. De overheid stelt wel prioriteiten als debewaker van het algemeen belang, de anderen doen dat vanuit hun deelbelangen.De inbreng van de burgers is hier meebeslissen.De meerwaarde is het benutten van de kracht van betrokken partijen.5. ExpertsturingIn dit model vindt samenwerking plaats tussen gemeente en maatschappelijke of privatepartijen rond een specifiek vraagstuk. Hier geldt weer het scenario 'de gemeente isverantwoordelijk' maar legt deze bij de experts van de uitvoerende partijen. De lokaleoverheid heeft de rol van regelaar, dirigent, 'wie betaalt, bepaalt'. Dit model staat dichtbij het marktmodel. De expertkennis is kennisbron voor het beleid. De burger isnauwelijks betrokken, wordt hooguit geïnformeerd. De meerwaarde van dit model ligt inde specialistische expertkennis.Onderzoeksopzet governance Wmo werkplaatsen 12

Sturingsmodellen in schemaHieronder zijn de net beschreven governancemodellen in schema weergegeven.Samenwerking speelt in de governancemodellen een grote rol. Twee sturingsconceptenuit het Tilburgse onderzoek zijn vanuit analytische overwegingen toegevoegd aan ditoverzicht: aan de bovenkant de 'klassieke overheidssturing', die weinig verschilt van hetmodel 'integrale beleidssturing'. Het verschil is, dat de eerste niet op samenwerkinggericht hoeft te zijn, terwijl er evenmin een adviserende rol voor de burger hoeft te zijnweggelegd. Aan de onderkant heb ik het sturingsconcept 'markt' toegevoegd, dat dichtbij de 'expertsturing' staat. Het marktmodel behoeft niet op samenwerking te zijngericht, terwijl 'expertsturing' ook met gesubsidieerde partijen kan.Alles bij elkaar gevoegd kom ik dan tot de volgende 7 modellen van overheidssturing.Modellen van overheidssturingSturingsmodellenScenario Rol overheid Kennisbron burgerparticipatieklassiekeoverheidsgemeente verantwoordelijkdirigent ambtenaren informerenof geensturingintegrale gemeente verantwoordelijkregelaar ambtenaren adviserenbeleidsturingKetensturing gemeente verantwoordelijkregisseur professionals raadplegenVraagsturing indiv. burgerverantwoordelijkbemiddelaar burgers zelfbestuurFrontlijnsturingExpertsturingmarktburger enprofessionals verantwoordelijkgemeente aan hetroer, maar legt deverantwoordelijkheidbij expertsgemeente aan hetroer, maarverantwoordelijkheidbij marktpartijen diein opdracht van degemeente werkenonderhandelaarregelaarburgers enprofessionalsexperts,'marktpartijen'coproductie/meebeslisseninformerenmarktmeester marktpartijen informerenOnderzoeksopzet governance Wmo werkplaatsen 13