dokument - Riksrevisjonen

Dokument 3-serienRiksrevisjonens undersøkelse omhåndtering av farlig avfallDokument 3:7 (2011–2012)

Denne publikasjonen finnes på Internett:www.riksrevisjonen.noOffentlige institusjoner kan bestille publikasjonen fraDepartementenes servicesenterTelefon: 22 24 20 00E-post: publikasjonsbestilling@dss.dep.nowww.publikasjoner.dep.noAndre kan bestille fraBestillinger offentlige publikasjonerTelefon: 55 38 66 00Telefaks: 55 38 66 01E-post: offpub@fagbokforlaget.noFagbokforlaget ASPostboks 6050 Postterminalen5892 BergenISBN 978-82-8229-161-3Forsideillustrasjon: 07 Oslo

Dokument 3-serienRiksrevisjonens undersøkelse omhåndtering av farlig avfallDokument 3:7 (2011–2012)

Til StortingetRiksrevisjonen legger med dette fram Dokument 3:7 (2011–2012)Riksrevisjonens undersøkelse om håndtering av farlig avfall.Riksrevisjonen, 31. januar 2012For riksrevisorkollegietJørgen Kosmoriksrevisor

Innhold1 Innledning 72 Gjennomføring av undersøkelsen 83 Oppsummering av funnene 84 Riksrevisjonens bemerkninger 145 Miljøverndepartementets svar 156 Riksrevisjonens uttalelse 17Vedlegg: RapportSentrale begreper og forkortelser 251 Innledning 292 Metodisk tilnærming oggjennomføring 323 Revisjonskriterier 354 Miljøverndepartementets og Klifsstyring av området 445 Innsamling, deklarering og kontrollav farlig avfall 556 Innsamling fra spesifikkeavfallsstrømmer 697 Håndtering av farlig avfall vedmottaks- og behandlingsanlegg 968 Eksport av farlig avfall 1139 Samlede vurderinger 12410 Referanseliste 130

MiljøverndepartementetRiksrevisjonens undersøkelse om håndtering av farlig avfall1 InnledningFarlig avfall er avfall som ikke hensiktsmessigkan håndteres sammen med forbruksavfall fordidet kan medføre alvorlige forurensninger ellerfare for skade på mennesker eller dyr. Stortingethar forutsatt at praktisk talt alt farlig avfall skaltas forsvarlig hånd om og enten gå til gjenvinningeller være sikret tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet.Det overordnede målet på avfallsområdeter å sørge for at skadene fra avfall blirså små som mulig på mennesker og naturmiljø.Uforsvarlig håndtering av farlig avfall kan haalvorlige miljømessige konsekvenser ved atmiljøgifter spres og akutt forurensning av luft,jord og vann. Uforsvarlig håndtering kan også haalvorlige konsekvenser for arbeids- og lokalmiljø.Det har vært flere tilfeller av alvorlige miljøkonsekvensersom følge av uforsvarlig håndteringav farlig avfall, og flere saker har endt meddomfellelse i rettssystemet.Norge er gjennom EUs forordning om overvåkingog kontroll av avfallstransport innen, inn i og ut avDet europeiske fellesskap (eksportforordningen)forpliktet til å hindre at farlig avfall eksporterestil utviklingsland. Konsekvensene av ulovligavfallseksport kan være at avfallet ikke blir forsvarligbehandlet og dermed forårsaker alvorligeskader på miljø og helse i andre land.Miljøverndepartementet har det overordneteansvaret for at farlig avfall håndteres på en forsvarligmåte. Klima- og forurensningsdirektoratet(Klif) er ansvarlig etat for farlig avfall og gir tillatelsertil behandling og eksport av slikt avfall, ogfører tilsyn med behandlingsanlegg, produsentansvarsordningeneog import/eksport av farligavfall. Fylkesmennene har ansvar for tillatelserog tilsyn med mottaks- og mellomlagringsanleggfor farlig avfall og for tilsyn med blant annethavner og virksomheter som produserer avfall.Klif har ansvar for å styre og veilede fylkesmennenesarbeid på forurensningsområdet og åsamordne fylkesmennenes tilsynsarbeid. Kommunenehar ansvar for innsamling og mottak avfarlig avfall og kontroll med bygg- og anleggsavfall.Sjøfartsdirektoratet skal føre tilsyn med atskipene følger regelverket for levering av avfall ihavner.Formålet med undersøkelsen har vært å vurderemyndighetenes arbeid med å sikre en forsvarlighåndtering av farlig avfall. Følgende fire hovedproblemstillingerer undersøkt:1 I hvilken grad ivaretar Miljøverndepartementetog Klif sitt styringsansvar for å bidratil at farlig avfall blir tatt forsvarlig hånd om?2 I hvilken grad blir farlig avfall hensiktsmessiginnsamlet og deklarert?3 I hvilken grad blir farlig avfall forsvarlighåndtert ved mottaks- og behandlingsanlegg?4 I hvilken grad har myndighetene kontroll medeksport av farlig avfall?Det er lagt vekt på å undersøke forvaltningen avnoen utvalgte typer av farlig avfall:• elektrisk og elektronisk avfall (heretter EE-avfall)fra husholdninger og biloppsamlere• bygg- og anleggsavfall som inneholder PCBeller bromerte flammehemmere• oljeholdig avfall fra havner og biloppsamlere• kvikksølv fra tannlegevirksomhetDisse er valgt fordi de oppstår i store mengderog/eller innebærer en risiko for spredning avprioriterte miljøgifter.Riksrevisjonen har innhentet deler av datamaterialetgjennom et samarbeid med kommunerevisjoneni Oslo kommune, Telemark kommunerevisjonIKS, det interkommunale revisjonsselskapetKomRev NORD og Trondheimkommunerevisjon.Riksrevisjonens rapport fra undersøkelsen følgersom trykt vedlegg. Et utkast til rapport bleforelagt Miljøverndepartementet i brev av 16.september 2011. Departementet har i svarbrevav 14. oktober 2011 avgitt uttalelse til rapporten.Kommentarene er innarbeidet i rapporten og idette dokumentet.7

2 Gjennomføring av undersøkelsenRevisjonskriteriene som ligger til grunn for undersøkelsen,er i hovedsak utledet fra Miljøverndepartementetsbudsjettproposisjoner, stortingsmeldingermed tilhørende innstillinger om avfallsogkjemikaliepolitikken, forurensningsloven,avfallsforskriften og andre forskrifter. Ogsårelevante EU-direktiver og internasjonale forpliktelserer lagt til grunn.Problemstillingene i undersøkelsen er belyst vedhjelp av dokumentanalyse, analyse av statistikkog avfallsstrømmer, observasjoner og intervjuer.Datainnsamlingen foregikk i perioden fra mai2010 til juni 2011.Undersøkelsen bygger på fagrapporter, årsrapporter,utredninger, styringsdokumenter oginterne dokumenter fra Klif. Klifs aksjonsnotaterfor tilsyn, individuelle tilsynsrapporter og oppsummeringerav tilsynsaksjoner rettet mot avfallsprodusenterog behandlings-, mottaks- og mellomlagringsanleggfor perioden 2001–2010 er gjennomgåttog sammenstilt. Rapportene fra kommunerevisjonenedet er samarbeidet med, er ogsåtrukket inn i faktagrunnlaget. Videre er saksmapperfor 11 spilloljeanlegg, 21 behandlingsanlegg,19 mottaksanlegg og 24 eksportsakeranalysert. Undersøkelsen har også gjennomgåttavfallsplaner for 36 havner.Det er sammenstilt statistikk fra Statistisk sentralbyrå,Klifs administrative databaser på avfallsområdetog politiets straffesaksregister. Data fradeklarasjonsdatabasen Norbas har vært særligsentral for å vurdere innlevering og sporbarhetav avfallet. Det er gjennomført en elektroniskspørreundersøkelse for å kartlegge hvordan husholdningenehåndterer ulike typer farlig avfallog småelektronikk. Et landsdekkende utvalg ogi tillegg et utvalg husholdninger i byene Oslo,Skien, Tromsø og Trondheim deltok i spørreundersøkelsen.Svarandelen var 55 prosent.En avfallsstrømanalyse av utvalgte avfallstyperhar bidratt til å beregne mengden EE-avfall ogmengden farlig avfall som oppstår hos tannleger,i havner og i bygg- og anleggsvirksomhet. Det ergjennomført fysisk observasjon av mottaksanleggog refusjonsberettigede spilloljeanlegg, og 218avfallsdeklarasjoner er kontrollert.Det er gjennomført intervjuer med Miljøverndepartementet,Klif, Statistisk sentralbyrå(SSB), Toll- og avgiftsdirektoratet, Økokrim ogFylkesmannens miljøvernavdeling i Oslo/Akershus,Rogaland, Sør-Trøndelag, Telemark og Troms.I tillegg er det gjennomført intervjuer med Norskforening for farlig avfall, Avfall Norge, Norskkompetansesenter for avfall og gjenvinning(Norsas), relevante returselskaper og representanterfra fire bedrifter som håndterer farlig avfall.3 Oppsummering av funneneDet er iverksatt en rekke tiltak fra myndighetenesside for å bidra til at farlig avfall blir tatt forsvarlighånd om. Undersøkelsen viser at det er en nedgangi farlig avfall som går til ukjent håndtering.Klif har de senere årene prioritert området høyt.Særskilte virkemidler som produsentansvarsordningeneog refusjonsordninger har bidratt tiløkt innsamling av farlig avfall. Produsentansvarinnebærer at næringslivet får ansvar for innsamling,behandling og gjenvinning av avfall fra egneprodukter. Avfallsstrategiene som er utarbeidet avKlif, er en operasjonalisering av de nasjonalemålene. Prioriteringene på området er kommuniserti embetsoppdraget til fylkesmannen. Tematisketilsynsaksjoner i samarbeid med fylkesmennenehar resultert i mer målrettede og helhetligetilsyn, og dessuten økt antall tilsyn. I 2010igangsatte Klif en gjennomgang av alle tillatelsenetil behandling av farlig avfall. Gjennomgangenbidrar til at det stilles mer presise krav som kangjøre det enklere å forfølge bedrifter rettslig.Det framkommer imidlertid av undersøkelsen atmange aktører fortsatt ikke følger regelverketsom skal bidra til at farlig avfall håndteres forsvarlig.De viktigste svakhetene ved Miljøverndepartementetsog fagmyndighetenes arbeidmed å sikre forsvarlig håndtering av farlig avfallframstår som:• Det er fortsatt farlig avfall som ikke blir samletinn.• Tilsyn viser ikke en vesentlig bedring i håndteringenved mottaks- og behandlingsanlegg.• Det er utilstrekkelig kontroll med eksport avfarlig avfall.• Miljøverndepartementet har ikke hatt en tilstrekkeligoppfølging av om utviklingen påområdet er tilfredsstillende, og om virkemidlenefungerer etter intensjonen.3.1 Innsamling av farlig avfallI tråd med flere internasjonale avtaler og nasjonaleresultatmål skal Norge bidra til å ta forsvarlighånd om farlig avfall, herunder sørge for atavfallet blir samlet inn. Fra 2004 til 2009 har det8

ifølge Statistisk sentralbyrå vært en nedgang ifarlig avfall som har gått til ukjent håndtering.I 2009 gikk 72 000 tonn avfall til ukjent håndtering,mot 115 000 tonn i 2004. Oljeholdig avfallog tungmetallholdig avfall / forurenset masseutgjorde de største mengdene. Farlig avfall somgår til ukjent håndtering, er avfall som ikke kangjøres rede for gjennom statistikken, men somlikevel kan gå til forsvarlig behandling. Undersøkelsenviser også at farlig avfall som ikkesamles inn, fortsatt kan bidra til miljøgifter inaturen og oljeforurensning. Tilsyn med avfallsprodusentenehar vist at mange bedrifter ikkefølger regelverket for innlevering og oppbevaringav farlig avfall. Det framkommer også at noeavfall havner i restavfallet og blir ulovlig eksporterttil land som ikke kan ta forsvarlig hånd om avfallet.Noe avfall slippes også ut i avløp og i havet.Oppfølging av produsentansvarsordningeneProdusentansvar er et sentralt virkemiddel for ånå målene på avfallsområdet. Det er etablertprodusentansvarsordninger for flere typer farligavfall. Administrasjonen av ordningen blir vanligvisivaretatt ved at bransjen går sammen om åetablere returselskap. Med unntak når det gjelderbatterier, stiller avfallsforskriften konkrete kravtil returordningen og returselskapene. Samlet setthar produsentansvarsordningene god oppslutningog bidrar til høyere innsamling. Det stilles likevelspørsmål i undersøkelsen om Miljøverndepartementetog Klif har hatt en aktiv nok oppfølgingav innsamlingen av EE-avfall i forhold til hvormye avfall som oppstår, og om de har hatt en tilstrekkeligkontroll av hvorvidt returselskapenehar oppfylt sine forpliktelser i avfallsforskriften.Undersøkelsen viser at en stor del av EE-avfalletsom oppstår, ikke blir samlet inn. Avfall som ikkesamles inn, eksporteres ulovlig, lagres eller enderi restavfallet. Avfallsforskriften regulerer returselskapenesplikter for innsamling av EE-avfall,men ikke den totale mengden som skal samles inn.Det framkommer av undersøkelsen at myndigheteneikke har oversikt over hvor mye EE-avfallsom genereres, selv om det foreligger et datagrunnlagfor å kunne beregne dette. Manglendestyringsinformasjon svekker forutsetningene forat innsamlingsordningen kan følges opp på engod måte. Klif opplyser at direktoratet har satt igang et arbeid med å vurdere endringer av regelverketfor EE-avfall for å styrke innsamlingen.For at returordningene skal fungere, plikter alleaktuelle produsenter og importører å være tilsluttetet returselskap og innbetale et gebyr.Klif har ansvar for å følge opp aktører som ikkebetaler, og har reaksjonsmuligheter overfor disse.På alle områder har oppslutningen økt betydelig,men det er en utfordring med nye produkter ognettimport fra aktører som ikke er tilsluttetordningene. Problemet er særlig stort for bilreturordningen.Undersøkelsen viser at Miljøverndepartementetikke har fått på plass avtalermed toll- eller samferdselsmyndighetene somkunne sikre at gebyr blir innkrevd fra flere bilimportører.Ifølge avfallsforskriften skal returselskapene påEE-området kontrolleres av uavhengige sertifiseringsorgan.Undersøkelsen viser at dennekontrollen ikke har avdekket store avvik ved innsamling,rapportering, miljøsanering og eksporthos returselskapene.Oppfølging av regelverket for innlevering avfarlig avfall i havnSkipsavfallsdirektivet bygger blant annet påbestemmelser i MARPOL-konvensjonen sominneholder krav om at det skal foreligge tilstrekkeligemottaksanlegg i havner. Direktivet erimplementert gjennom forurensningsforskriften.Sjøfartsdirektoratet er underlagt Miljøverndepartementeti saker som dreier seg om miljøforholdknyttet til det enkelte skip og vern av detmarine miljø. Det framkommer av undersøkelsenat Sjøfartsdirektoratet i mange år ikke har fulgtopp Miljøverndepartementets oppdrag i tildelingsbrevetom å føre tilsyn med innlevering av avfallfra skip etter forurensningsforskriften, og hellerikke har sørget for å innhente avfallsmeldingenefra skipene. Dette svekker muligheten til åkontrollere om skipene har levert avfall.På bakgrunn av Sjøfartsdirektoratets manglendeoppfølging blir det i undersøkelsen stilt spørsmålom Miljøverndepartementet har fulgt opp direktoratetsoppgaver i tildelingsbrevet med å sikreinnsamling av farlig avfall fra skip.Undersøkelsen viser videre at mange havnermangler avfallsplaner, og at eksisterendeavfallsplaner ikke oppfyller kravene i regelverket.I undersøkelsen blir det pekt på at fylkesmenneneikke i tilstrekkelig grad har fulgt opp havnenesetterlevelse av regelverket. Klif opplever at regelverketer lite tilpasset den norske havnestrukturen.Miljøverndepartementet vurderer høsten2011 behovet for å gjøre endringer i forskriften.9

Oljeholdig avfallUtslipp av olje skal ikke medføre helse- ellermiljøskade eller medvirke til økning i bakgrunnsnivåetav olje eller miljøskadelige stoff over tid,jf. Miljøverndepartementets budsjettproposisjoner.Oljeholdig avfall utgjør den største mengdenfarlig avfall som går til ukjent håndtering. Detkan være vanskelig å avgjøre om oljen er avfalleller produkt, og dermed hvilket regelverk denkommer inn under. Hvilket regelverk som gjelder,er avgjørende for hvordan oljen skal håndteres.Undersøkelsen avdekker ulike oppfatningermellom myndigheter og avfallsaktører. Det stillesi undersøkelsen spørsmål om Klif har bidratt til åavklare den praktiske tolkingen av regelverket.Noen typer oljeholdig avfall er vanskelig å håndtereblant annet på grunn av eksplosjonsfare. Tilsynsmeldingen,jf. Innst. S. nr. 222 (2002–2003)la vekt på samordning av tilsyn som et viktigområde med potensial for forbedring. Direktoratetfor samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) haransvar for eksplosiver og brannfarlige stoffer. Endel oljeholdig avfall faller inn under ansvarsområdettil både DSB og Klif. Undersøkelsen viserat det var lite samarbeid mellom Klif og DSB føreksplosjonsulykken på Vest Tank-anlegget i 2007,men samarbeidet har økt siden 2007. Sett i lys avmålet om at praktisk talt alt farlig avfall skal tasforsvarlig hånd om, blir det i undersøkelsen stiltspørsmål om Miljøverndepartementet i tilstrekkeliggrad har lagt til rette for den nødvendigesamordningen av tilsyn for å bedre kontrollenmed oljeholdig avfall.Utfordringer med innsamling av byggavfallUtslipp av PCB skulle stanses innen 2005, jf.Prop. 1 S (2009–2010) Miljøverndepartementet.Undersøkelsen viser at myndighetene i stor gradhar lyktes med å få inn PCB-holdig avfall. Innsamlingenav avfallet har vært prioritert gjennomprodusentansvar og ved tilsynsaksjoner. AndrePCB-holdige byggematerialer blir i mindre gradlevert inn. Klif gjør i svarbrevet oppmerksom påat det er blitt satt i gang et prosjekt for å avklarehensiktsmessig håndtering av store avfallsmengdermed lave konsentrasjoner av PCB. For avfall sominneholder bromerte flammehemmere, manglermyndighetene tilstrekkelig kunnskap om mengder,konsentrasjoner og tidsrommet ulike produkterhar vært i bruk. For kvikksølv i bygg har myndigheteneikke fulgt opp tiltak som de tidligerehar oppfordret til. Videre er det behov for ateksisterende kunnskap formidles til aktørene.Kommunene har et særlig ansvar for byggavfallgjennom byggesaksbehandling og tilsyn, jf. planogbygningsloven. Undersøkelsen viser atkommunene i ulik grad har fulgt opp regelverketfor bygg- og anleggsavfall. I undersøkelsen blirdet framhevet at det samlet gir store utfordringerfor god miljøsanering og innsamling av farligavfall fra bygg- og anleggsvirksomhet.Innsamling og informasjon i kommuneneKommunene har ansvar for at det er et tilstrekkeligtilbud for levering av farlig avfall fra husholdningeneog mindre næringsdrivende, jf.avfallsforskriften. Det er variasjoner mellomkommunene i hvor mye farlig avfall de samlerinn per innbygger, og det samles inn mindremengder avfall enn det som oppstår.Strategien for farlig avfall som gjaldt for perioden2008–2010, jf. St.prp. nr. 1 (2008–2009) forMiljøverndepartementet, skal bidra til å økekunnskapen om farlig avfall hos forbrukere ognæringsliv. Det er mange som har informasjonsansvaroverfor forbrukere. Informasjonenkommer fra mange aktører og forvaltningsnivåerog er preget av enkeltkampanjer. Informasjonenframstår derfor som fragmentert og lite lang siktig.Veiledningsmaterialet fra Miljøverndepartementetog Klif til kommunene er gammelt og til delsutdatert. I undersøkelsen blir det påpekt at selv omdet i hovedsak er gjennomført hensiktsmessigeinformasjonstiltak, kan det stilles spørsmål omMiljøverndepartementet har sørget for god nokveiledning og informasjon overfor husholdningeneog kommunene.3.2 Tillatelser til anlegg for mottak,mellomlagring og behandlingKlif og Fylkesmannen skal regulere behandlingsanleggog mottaks- og mellomlagringsanlegggjennom tillatelser, tilsyn og regelverk. Med bakgrunni Vest Tank-ulykken har Klif i perioden2010–2011 gjennomgått og oppdatert tillatelserfor behandlingsanlegg. Undersøkelsen viservidere at mange av Fylkesmannens tillatelser tilmottaks- og mellomlagringsanlegg er utdatertemed hensyn til anleggenes nåværende drift, ogdet er ikke kapasitet hos Fylkesmannen til åinitiere oppdateringer. Verken Klif eller Fylkesmannenhar etablert prosedyrer som sikrer attillatelsene er oppdatert.I henhold til ikke lovfestede prinsipper om forsvarligsaksbehandling skal myndighetene legge tilrette for saklighet, objektivitet og likebehandling isaksbehandlingen. Viktige krav som stilles av10

Fylkesmannen til private anlegg som driver ettertillatelse, blir ikke stilt gjennom forskriften somregulerer mindre kommunale anlegg. Undersøkelsenviser at fylkesmennenes tillatelser ikke erutformet på enhetlig måte og kan avvike mye fraKlifs mal. Det stilles forskjellige krav i tillatelsenefor like anlegg som er etablert i ulike deler avlandet, og Klif stiller strengere krav til lagring,behandling og utslipp enn det fylkes mennene gjør.I undersøkelsen blir det framhevet at det resulterer iforskjellsbehandling av aktiviteter med like storforurensningsfare. Det er i seg selv uheldig sett ilys av det ikke lovfestede prinsippet om likebehandling.Det blir også pekt på at det gir en risikofor at ikke alt farlig avfall blir forsvarlig håndtert.Miljøverndepartementet opplyser i sitt svarbrev atdet er satt i gang et arbeid med å forskriftsfestemer enhetlige og tydelige krav til anlegg formottak og mellomlagring av farlig avfall.3.3 Tilsyn med farlig avfallEnergi- og miljøkomiteen har lagt vekt på åintensivere tilsyn med farlig avfall og kjemikalier,jf. Innst. S. nr. 46 (2003–2004) og Innst. S nr. 180(2006–2007). Det påpekes også at tilsynet skalvære helhetlig, systematisk og risikobasert. Undersøkelsenviser at tilsynsaksjonene som er ledet avKlif, har bidratt til et mer helhetlig og systematisktilsyn blant annet ved at det gjennomføres tilsynhos mange kontrollobjekter på kort tid, med etutgangspunkt som skal sikre lik gjennomføringog avviksregistrering. Tilsynsfrekvensen fra Fylkesmannenhar også økt, men flere fylkesmenn gjennomførerikke tilsyn utover deltakelse i Klifstilsynsaksjoner. Samtidig viser under søkelsen attilsynet ikke er fullt ut risikobasert, at tilsynsmetodeneikke er egnet til å avdekke alle typeravvik, og at oppfølgingen av bedrifter med avviker for svak.Flere forhold svekker grunnlaget for å drive etrisikobasert tilsyn:• Manglende vedlikehold og oppdatering avadministrative databaser gjør det vanskeligereå planlegge, gjennomføre og følge oppkontroller.• Mange av anleggene under Fylkesmannensansvarsområde er ikke gitt risikoklasse somangir tilsynsfrekvens.• Dagens system for gebyrfinansiering av tilsynhos Fylkesmannen fører til at kontroller som girhøyest inntekter, i større grad prioriteres.I tillegg til Klifs risikobaserte prioriteringer blirtilsyn gjennomført fordi Klif blir varslet ommiljøkriminalitet gjennom tips. Slike tips kanbidra til å avdekke kritikkverdige forhold ivirksomhetene som ikke avdekkes gjennom denordinære tilsynsvirksomheten. Undersøkelsenviser at Klif ikke informerer på sine nettsider omhvordan tips håndteres, og at direktoratet manglersystematiske rutiner for tipshåndtering.Undersøkelsen viser at Klifs og Fylkesmannenstilsyn gjennomføres ved besøk på anleggene ogvisuell kontroll. Ut over dette er tilsynene i storgrad basert på dokumentgjennomgang og påintervjuer med ansatte på anleggene. Fylkesmannenog Klif etterprøver i liten grad bedriftenesopplysninger om hvorvidt avfallet er riktigmerket, sortert, miljøsanert og behandlet gjennomå sørge for prøvetaking. Det er grunn til å tro atdet medfører at uforsvarlig håndtering av farligavfall ikke blir avdekket i tilstrekkelig grad.Målet med refusjonsordningen for spillolje erå stimulere til økt innlevering til godkjentbehandling, jf. Miljøverndepartementets budsjettproposisjoner.Undersøkelsen viser at mangeanlegg ikke fullt ut følger regelverket blant annetfor prøvetaking, målinger av volum og journalføring.Det fører til at det kan utbetales for høyerefusjonsbeløp. Klif følger opp at refusjonsanmodningeneer i tråd med regelverket, gjennomdokumentkontroll. En del forhold kan imidlertidbare avdekkes ved inspeksjon på anleggene.Etter 2006 har miljømyndighetene valgt å ikkekontrollere spilloljeordningen ved tilsyn. I undersøkelsenstilles det spørsmål om Miljøverndepartementeti tilstrekkelig grad følger opp atordningen ikke misbrukes.Oppfølging av gjennomførte tilsynBedrifter som bryter tillatelsen eller regelverketfor farlig avfall, kan møtes med reaksjoner fraKlif og Fylkesmannen. Reaksjoner på overtredelseav gjeldende regelverk skal innskjerpes,jf. Innst S. nr. 180 (2006–2007). Det framkommerav undersøkelsen at det i tilsynsrapportenesom lages etter utførte tilsyn, ikke har værttydelig kommunisert hvilke avvik som er særligalvorlige. Klif har fra 2010 innført en ny mal fortilsyns rapporter der de alvorlige avvikene synliggjøresbedre. Hos fylkesmannsembetene registreresavvikene på ulik måte. I undersøkelsen blirdet pekt på at oppfølgingspraksisen har redusertbedriftenes evne til å identifisere de alvorligsteforholdene. Undersøkelsen viser videre at desamme bedriftene gjentatte ganger får avvik vedtilsyn.11

Tvangsmulkten skal være så stor at det ikke skallønne seg å fortsette med forurensende virksomhet.Undersøkelsen viser at Fylkesmannen ikkevurderer størrelsen på tvangsmulkten ut fraavviket, men i stor grad bruker standardbeløp.Lang behandlingstid svekker også effekten avvarsel om tvangsmulkt som reaksjon både hosKlif og hos Fylkesmannen. Bruk av tvangsmulktfungerer derfor ikke som forutsatt.Forurensningsmyndighetene har hjemmel til åtrekke tilbake eller endre en tillatelse som reaksjonpå et brudd på regelverket. Undersøkelsen viserat dette er et virkemiddel som ikke benyttes. Vedbrudd på forurensningslovens straffehjemmel kanbedriften anmeldes, og saken kan eventuelt forfølgesi rettssystemet. Selv om det har vært storeavfallssaker i rettssystemet, viser undersøkelsen atalvorlige avvik og politianmeldte forurensningssakeri avfallsbransjen i liten grad resulterer istraffesaker med påfølgende sanksjoner. Detskyldes blant annet at det har vært vanskelig åetterprøve anleggenes tillatelser rettslig, fordi tillatelseneer generelle og det er uklart hva bedriftenehar tillatelse til. Videre skyldes det manglendekompetanse og manglende kapasitet hos lokalepolitimyndigheter. I undersøkelsen blir det påpektat det kan stilles spørsmål om Klif og Fylkesmanneni tilstrekkelig grad utnytter reaksjonsmulighetenede har for å bidra til økt etterlevelseav regelverket, slik Stortinget har forutsatt.3.4 Kontroll med eksport av farlig avfallNorge har sluttet seg til Baselkonvensjonens målom å minimere transport av farlig avfall overlandegrensene, noe som også er tatt opp i eksportforordningen.Farlig avfall skal så langt det erpraktisk mulig, behandles i det landet hvoravfallet oppstår, og så nær opprinnelsesstedetsom mulig. Energi- og miljøkomiteen har bedtregjeringen være restriktiv med å gi eksporttillatelsefor spesialavfall dersom Norge kanhåndtere samme type avfall, jf. Innst. S. nr. 295(2000–2001). Undersøkelsen viser at Klif i litengrad gjennomfører kontroll for å avdekke ulovligeksport av farlig avfall.Undersøkelsen viser at eksport av farlig avfall harøkt. Klif skal behandle søknader om tillatelse tileksport av farlig avfall. Eksportforordningenstiller detaljerte krav til myndighetenes saksbehandlingved søknader om eksporttillatelse.Undersøkelsen viser at Klifs saksbehandling ihovedsak følger regelverket. De fleste eksporttillatelsenegis for farlig avfall som skal behandlesi de andre nordiske landene. Det gis ogsåeksporttillatelser til andre EU-land, også for sluttbehandling.Denne eksporten har også økt.Myndighetene har ikke god oversikt over videreeksportfra landene avfallet først eksporteres til.Dette innebærer en risiko for at norsk avfall kanende opp i land som ikke har kapasitet til åbehandle avfallet forsvarlig.Klif er av den oppfatning at Norge har tilstrekkeligsluttbehandlingskapasitet for alle avfallstyper.Miljøverndepartementet ser i denne sammenhengenNorden som et felles marked for farligavfall i tråd med ministerrådserklæringen fra1994. Norges største anlegg for behandling avfarlig avfall har kapasitet fram til 2024. Etterdet er nasjonal sluttbehandlingskapasitet avhengigav nyetablering av behandlingsløsninger.Eksport av farlig avfall ut av EU/EFTA-områdetfor sluttbehandling er forbudt, jf. eksportforordningen.Noe forordningen derimot ikke stillerkrav om, er tillatelse fra et lands myndigheter vedeksport av produkter eller rene avfallsfraksjonersom skal til gjenvinning i et EU-land. Undersøkelsenviser at en del ulovlig eksport av farligavfall skjer under dekke av å være produkter ellerrene fraksjoner som skal til gjenvinning. Ved atavfallet ikke klassifiseres som farlig avfall, blirkravet om eksporttillatelse fra Klif omgått. Noeav den ulovlige avfallseksporten fra Norge gårtil land utenfor EU/EFTA-området som ikke harkapasitet til å behandle avfallet forsvarlig.Eksportforordningen forplikter Norge til å føretilsyn med grenseoverskridende avfallstransport.Klif har inngått et samarbeid med Toll- og avgiftsdirektoratet,men det er så langt gjennomført fåtilsyn med eksport av farlig avfall. Det er hellerikke implementert tilstrekkelige syste matiskerutiner for å avdekke forsøk på ulovlig eksport.Norge skal i henhold til eksportforordningen fastsetteregler om sanksjoner som gjelder ved bruddpå bestemmelsene i eksportforordningen. Undersøkelsenviser at myndighetene har få sanksjonsmulighetermot ulovlig eksport av farlig avfall.Dette fører til at myndighetene finner det litehensiktsmessig å gjennomføre tilsyn. Miljøverndepartementetopplyser i sitt svarbrev at det erigangsatt et arbeid for å endre forurensningslovenfor å kunne styrke oppfølgingen av blant annetulovlig eksport av farlig avfall.Klif, Sjøfartsdirektoratet, Toll- og avgiftsdirektoratet,DSB og Kystverket har etter VestTank-ulykken utarbeidet et opplegg for samarbeid12

for å bedre kontrollen av ulovlig eksport ogimport av farlig avfall med tank- og bulkskip.Samarbeidet var ikke kommet i gang da datainnsamlingenfor denne undersøkelsen bleavsluttet juni 2011. På bakgrunn av manglenderegelmessig og risikobasert tilsyn stilles det iundersøkelsen spørsmål om Miljøverndepartementeti tilstrekkelig grad har fulgt opp sitt overordnedeansvar for å sikre bedre kontroll medeksport av farlig avfall.3.5 StyringsinformasjonMangler i databaserMiljøinformasjonsloven innebærer at offentligsektor har et hovedansvar for å ha og tilgjengeliggjøremiljøinformasjon. Ifølge § 4 i økonomireglementetskal også alle virksomheter sikretilstrekkelig styringsinformasjon og et forsvarligbeslutningsgrunnlag, slik at fastsatte mål ogresultatkrav oppnås, og slik at ressursbruken ereffektiv.SSBs statistikk over farlig avfall er viktig formyndighetenes prioriteringer av tiltak. For deavfallstypene det er sett nærmere på, viserundersøkelsen at det er store utfordringer med åvurdere både mengder avfall som er samlet innog som oppstår, og dermed også mengden farligavfall som ikke samles inn.Avfallsprodusentene har ifølge avfallsforskriftenplikt til å angi avfallets innhold ved levering.Undersøkelsen viser at mye avfall blir feildeklarert,og at det også gjøres feil ved manuell overføringav data til deklarasjonsdatabasen Norbas. Feildeklareringgir risiko for feilbehandling, noe somkan føre til negative miljøkonsekvenser, arbeidsmiljøproblemerog ulykker ved anleggene.Ifølge St.meld. nr. 46 (1988–89) skal Miljøverndepartementetsikre egnede systemer for overvåkingav miljøtilstanden og resultatrapporteringog -oppfølging. Deklarasjonssystemet for farligavfall er viktig for statistikk og myndighetenesoppfølging av området. Deklarasjonssystemet ersærlig viktig for kontroll med avfallsprodusentenesleveringsplikt. Det er ikke krav om rapporteringav at avfallet har blitt behandlet. Det framkommergjennom undersøkelsen at en del av avfallet ikkekan spores fram til sluttbehandling. Selv ommyndighetene har andre informasjonskilder forå dokumentere forsvarlig behandling, svekkermanglende dokumentasjon av forsvarlig behandlinggjennom deklarasjonssystemet forutsetningenefor effektiv kontroll med innlevert avfall og etrisikobasert tilsyn.I undersøkelsen blir det framhevet at vesentligemangler i Norbas for konkrete avfallsfraksjonerhar konsekvenser for statistikken og myndigheteneskontroll med innlevering og behandlingav avfallet. Som følge av svakheter i deklarasjonssystemeter det for eksempel trolig registrert formye amalgamavfall fra tannleger. Dette gjør detvanskelig å vurdere hvor mye kvikksølv som blirsamlet inn gjennom innsamling av amalgamavfallfra tannleger. Det innebærer en risiko for at enmindre del av dette avfallet blir samlet inn tilforsvarlig håndtering enn det myndighetene harlagt til grunn.Dagens deklarasjonssystem er basert på innleveringav papirskjema. Undersøkelsen viser at etelektronisk deklarasjonssystem vil gi økonomiskebesparelser for både myndighetene og bedriftene,bedre kvalitet på opplysningene som oppgis, ogstørre muligheter for kontroll. Klif har siden 2004arbeidet med å få på plass et elektronisk deklarasjonssystem,men arbeidet er kommet kort. I undersøkelsenblir det påpekt at det kan stilles spørsmålom Miljøverndepartementet har bidratt nokfor å få et mer velfungerende deklarasjonssystemsom kan bidra til bedre styringsinformasjon.Databasen Forurensning anvendes av Klif ogfylkesmannen for å følge opp tilsynsobjektene.Undersøkelsen viser at flere viktige opplysningerom bedrifter og gjennomførte tilsyn ikke erregistrert i databasen, spesielt av Fylkesmennene.Dette gjør det vanskeligere å ha en systematiskoppfølging av området.Klif registrerer dokumentasjon ved godkjenteksport av farlig avfall i databasen Miljødata.Undersøkelsen viser at ikke alt eksportert avfallblir registrert. Det innebærer at statistikken viserfor lav eksport. Klif framhever i svarbrevet atkontrollrutinene er blitt skjerpet de siste tre årene,og at dette har bidratt til at statistikken er blitt myebedre ved at all eksport blir registrert i databasen.I undersøkelsen blir det framhevet at feil i desentrale administrative databasene kan bidra til atmyndighetene tar beslutninger på feil kunnskapsgrunnlag.Mangler i styringsinformasjonensvekker også Klifs grunnlag for kontroll ogprioritering av tiltak.13

Eierskapet til deklarasjonsdatabasenVed salget av det tidligere statlig deleide selskapetNorsas ble ikke eierskapet til den gebyrfinansiertedeklarasjonsdatabasen Norbas avklart av Miljøverndepartementet.Driften av deklarasjons systemeter derfor ikke blitt konkurranseutsatt, og Norsashar fortsatt å drifte deklarasjonssystemet. I undersøkelsenblir det pekt på at det medfører at Miljøverndepartementetikke kan gi andre aktørermuligheten til å tilby en bedre tjeneste.I kontraktene med Norsas har ikke Klif stilt kravtil hvordan Norsas skal skille oppdraget med driftav den statlige refusjonsordningen for spillolje ogdeklarasjonssystemet fra sin øvrige virksomhetsom privat selskap. En konsekvens av dette er ataktørene opplever det som uklart når Norsasopptrer på vegne av miljømyndighetene, og nårselskapet opptrer som privat aktør. Veiledningsmaterialesom er en del av driften av deklarasjonssystemet,er bare tilgjengelig ved Norsas nettsiderog framstår som veiledning fra firmaet. I undersøkelsenblir det trukket fram at uklarheter omhva som er myndighetenes anbefalinger, kansvekke etterfølgelse av regelverket.4 Riksrevisjonens bemerkningerStortinget har forutsatt at praktisk talt alt farligavfall skal tas forsvarlig hånd om og enten gåtil gjenvinning eller være sikret tilstrekkelignasjonal behandlingskapasitet.Riksrevisjonen ser positivt på at det er iverksatten rekke tiltak som har bidratt til at stadig merfarlig avfall blir tatt forsvarlig hånd om, og atvirkemidlene på området i hovedsak fungerergodt. Det er likevel farlig avfall som ikke blirsamlet inn. Det er også innsamlet avfall som ikkeblir forsvarlig håndtert. Dette gir risiko for forurensningav miljøet og skader på mennesker ogdyr. Etter Riksrevisjonens oppfatning er detderfor flere forhold Miljøverndepartementet børgripe fatt i for å bidra til at mer farlig avfall blirtatt forsvarlig hånd om. Det omfatter å sikrebedre styringsinformasjon, å styrke kontrollenmed eksport og å styrke oppfølgingen av innsamlingav farlig avfall fra skip, EE-avfall ogoljeavfall. Det er også viktig å videreutvikle detgode arbeidet som er gjennomført på tilsynsområdetde senere årene.Det er avdekket store svakheter i Sjøfartsdirektoratetsog Fylkesmannens oppfølging og kontrollmed innlevering av farlig avfall fra skipsfart inorske havner. Riksrevisjonen vil i denne sammenhengenminne om at manglende innleveringav farlig avfall fra skip øker risikoen for utslippav olje og kjemikalier i havet. Sjøfartsdirektorateter underlagt Miljøverndepartementet i saker somdreier seg om miljøforhold knyttet til det enkelteskip og vern av det marine miljø. Riksrevisjonenforventer en tettere oppfølging av direktoratetsforpliktelser til å føre tilsyn med innlevering avavfall fra skip.Det framkommer av undersøkelsen at mye EEavfallikke blir samlet inn. Undersøkelsen dokumentererat en del EE-avfall havner i restavfalleteller blir ulovlig eksportert. Dette gir en risiko forat avfallet ikke blir forsvarlig behandlet. Riksrevisjonenforutsetter at Miljøverndepartementetfortsetter sin tette oppfølging av området for åstyrke innsamlingen av EE-avfall.Undersøkelsen viser videre en økning i mengdenoljeavfall som samles inn, og at mindre oljeholdigavfall går til ukjent håndtering. Samtidig viserundersøkelsen at oljeavfall utgjør den størstemengden farlig avfall som går til ukjent håndtering,selv om statistikken er usikker for denneavfallstypen. Det kan være vanskelig å avgjøreom oljen er avfall eller produkt, og dermedavgjøre hvilket regelverk den kommer inn under.Avfallsprodusentene har ansvar for å vurderehvorvidt rester etter produksjonen faller innunder regelverket for farlig avfall. Det er likevelgrunn til å peke på at miljømyndighetene har etansvar for at det foreligger tilstrekkelig praktiskveiledningsmateriale som kan hjelpe bedriftene åfølge regelverket. Klif har også ansvar for å følgeopp området med hensiktsmessige tilsyn.Det er bedriftenes og returselskapenes ansvar åoppgi riktige opplysninger til myndighetene.Samtidig viser undersøkelsen at ved etterprøvingav innrapporterte opplysninger blir det avdekketalvorlige feil og mangler. Riksrevisjonen vilderfor understreke betydningen av at Klif ogFylkesmannen etterprøver opplysningene somblir innrapportert, og videreutvikler effektivemetoder for kontroll og tilsyn.Riksrevisjonen har merket seg at Klif har prioriterttilsyn med farlig avfall høyt de senere årene oghar styrket samarbeidet med andre etater. Det eretter Riksrevisjonens oppfatning spesielt viktig atKlif videreutvikler samarbeidet med Direktoratetfor samfunnssikkerhet og beredskap når detgjelder tilsyn med avfallstyper som faller innunder begge direktoratenes ansvarsområder.14

Riksrevisjonen ser videre positivt på Klifs tilretteleggingav tilsynsaksjoner rettet mot avfallsprodusenteneog anlegg som håndterer farligavfall. Det er viktig at direktoratet fortsetter veiledningenav Fylkesmannen for å sikre et merhelhetlig og risikobasert tilsyn.Riksrevisjonen konstaterer at kontrollen medeksport av farlig avfall er utilstrekkelig. Det ergrunn til å påpeke at det er risiko for at farligavfall blir eksportert videre ut av EU/EFTAområdet.Riksrevisjonen er av den oppfatning atKlif i større grad bør kontrollere om avfallseksportmed myndighetenes tillatelse blir gjennomførti henhold til tillatelsen. Det er videreviktig å framheve at det er gjennomført få tilsynfor å avdekke ulovlig avfallseksport. Etter Riksrevisjonensoppfatning er det positivt at det eretablert et samarbeid mellom Klif og andremyndigheter for å kunne kontrollere ulovligeavfallstransporter. Riksrevisjonen forventer atsamarbeidet resulterer i risikobaserte kontrollersom kan bidra til at flere aktører følger gjeldenderegelverk.Det framkommer av undersøkelsen at det er feilog mangler i de administrative databasene Klifhar ansvar for. Etter Riksrevisjonens oppfatningbidrar feil og mangler i databasene til å svekkemyndighetenes forutsetninger for en effektivkontroll med innlevering og videre håndtering avfarlig avfall. Riksrevisjonen har merket seg atKlif arbeider med å utvikle et elektronisk deklarasjonssystem,og stiller spørsmål om Miljøverndepartementethar bidratt nok til å få et mervelfungerende deklarasjonssystem.Miljøverndepartementet har et overordnet ansvarfor å bidra til at farlig avfall blir tatt forsvarlighånd om. Området er sammensatt, med mangeavfallstyper, en rekke aktører, ulike forvaltningsnivåerog flere virkemidler. Riksrevisjonen menerderfor at Miljøverndepartementet fortsatt må haen bred tilnærming for å nå målene på området.Riksrevisjonen minner også om at Miljøverndepartementethar ansvar for å samordne arbeidetog vurdere om utviklingen på området er tilfredsstillende.Det er særlig viktig at departementet bedrer oppfølgingenav regelverket, spesielt for avfall fraskip, oljeavfall og produsentansvarsordningenefor EE-avfall. Bedre informasjon overfor befolkningen,bedrifter og kommuner er sentralt for åkunne nå målene på avfallsområdet. Det er ogsåviktig at departementet legger til rette for enfortsatt prioritering og videreutvikling av tilsynetmed håndtering og eksport av farlig avfall.5 Miljøverndepartementets svarSaken har vært forelagt Miljøverndepartementet, ogstatsråden har i brev av 18. november 2011 svart:"Jeg viser til brev av 2. november 2011 hvorDokument 3:7 (2011–2012) Riksrevisjonensundersøkelse om håndtering av farlig avfall oversendesMiljøverndepartementet til uttalelse.Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har værtå vurdere myndighetenes arbeid med å sikre forsvarlighåndtering av farlig avfall. Undersøkelsener konsentrert om innsamling, mottak, behandlingog eksport av farlig avfall. Det er lagt vekt på åundersøke noen utvalgte avfallsfraksjoner ogavfallsstrømmer: elektrisk og elektronisk avfallfra husholdninger og biloppsamlere, bygg- oganleggsavfall (PCB, bromerte flammehemmere),oljeholdig avfall som spillolje og slop fra havnerog biloppsamlere, samt kvikksølv fra tannlegevirksomhet.Det nasjonale målet om at praktisk talt alt farligavfall skal tas forsvarlig hånd om og enten gå tilgjenvinning eller være sikret tilstrekkelig nasjonalbehandlingskapasitet ligger til grunn formyndighetenes arbeid med innsamling, mottak,behandling og eksport av farlig avfall, jf. Prop. 1S (2009–2010) Miljøverndepartementet og St.meld. nr. 14 (2006–2007) Sammen for et giftfrittmiljø – forutsetninger for en tryggere fremtid ogInnst. S. nr. 180 (2006–2007).Det er svært viktig å sikre forsvarlig håndteringav farlig avfall. Farlig avfall skal håndteres særskiltfordi det kan medføre alvorlige forurensningsproblemereller fare for skade på mennesker ellerdyr. Miljøvernmyndighetene har iverksatt enrekke tiltak gjennom mange år for å øke innsamlingenog sikre forsvarlig behandling. Miljøverndepartementetpresenterte i St.meld. nr. 21(2004–2005), jf. Innst. S. nr. 228 (2004–2005) enstrategi for farlig avfall. Strategien la opp til ensærlig innsats mot tolv typer farlig avfall. Dissevar prioritert fordi faren for spredning av miljøgiftervar stor, eller fordi det var store mengdersom gikk til ukjent disponering og kunne givesentlig lokal forurensning. Strategien er senererevidert, og i Klima- og forurensningsdirektoratetsstrategi for farlig avfall for perioden 2008–2010har innsatsen særlig vært rettet mot økt innsamling15

av farlig avfall med prioriterte miljøgifter, oginnsats mot ulike fraksjoner av farlig avfall medstørre mengder som går til ukjent disponering.Riksrevisjonen fremhever i sin rapport at det eriverksatt en rekke tiltak som har bidratt til at stadigmer farlig avfall blir tatt forsvarlig hånd om og atvirkemidlene i hovedsak fungerer godt. Det erlikevel farlig avfall som går til ukjent håndtering,og det er etter Riksrevisjonen oppfatning flerefor hold Miljøverndepartementet bør følge oppvidere.Riksrevisjonen peker på Miljøverndepartementetsoverordnede ansvar for å samordne arbeidet,vurdere om utviklingen på området er tilfredsstillendeog bedre oppfølgingen av regelverket.Jeg vil understreke at arbeidet med å sikre forsvarlighåndtering av farlig avfall er høyt prioritertog at Miljøverndepartementet løpende vurdererutvik lingen på området og om virkemidlenefungerer etter intensjonen. Faglige vurderinger ogråd innhentes fra Klima- og forurensningsdirektoratet.Utviklingen på området vurderes i forholdtil nasjonale mål, og på grunnlag av statistikkover innsamlede mengder farlig avfall. Vi er ogsåaktive i utforming og oppfølging av det arbeidetsom skjer i EU og under den globale Baselkonvensjonen.Oppfølgingsbehov som identifiseres,herunder behov for videreutvikling ogendring av virkemidler, følges blant annet oppgjennom tildelingsbrev og oppdrag til Klima- ogforurensningsdirektoratet og Sjøfartsdirektoratet,og i strategiene for farlig avfall. Det rapporteresom status på feltet i Miljøverndepartementetsbudsjettproposisjon og i stortingsmeldinger. Påtilsvarende måte følger Klima- og forurensningsdirektoratetopp fylkesmennenes miljøvernavdelingergjennom det årlige embetsoppdraget,der farlig avfall har vært prioritert de seinere årene.Norge var det første landet i Europa som etablerteen returordning for kasserte elektriske og elektroniskeprodukter, og er blant de land med høyestinnsamlet mengde pr. innbygger. Riksrevisjonenpeker på at det fortsatt er mye elektrisk og elektroniskavfall som ikke blir samlet inn, og forutsetterat Miljøverndepartementet fortsetter sintette oppfølging av området. Dette er i tråd medmin intensjon, høyere innsamling av elektrisk ogelektronisk avfall er blant de viktigste områdenefremover. Det er allerede igangsatt arbeid medendringer i regelverket for å styrke innsamlingen.Jeg har også tatt et initiativ overfor bransjen for åsikre en vesentlig høyere innsamling av småelektronikk.Riksrevisjonen tar opp at det er en økning imengden oljeavfall som samles inn og at mindreslikt avfall nå går til ukjent håndtering, men atdette avfallet samtidig utgjør den største mengdenfarlig avfall til ukjent håndtering, og således er enutfordring. Jeg viser til at økt innsamling av oljeholdigavfall har vært av et av de prioriterteområdene i Klima- og forurensningsdirektoratetsstrategi for farlig avfall 2008–2010, og oppfølgingav dette fortsetter. Informasjon til bransjen ogtilsyn med mottaks- og behandlingsanlegg erstyrket. Klima- og forurensningsdirektoratet ogDirektoratet for samfunnssikkerhet og beredskapsamarbeider om tilsyn på området.Riksrevisjonen understreker at bedre informasjonoverfor befolkningen, bedrifter og kommuner ersentralt for å kunne nå målene på avfallsområdet.Arbeid for å øke kunnskapen om farlig avfall hosforbrukere og næringsliv er en svært viktig del avmyndighetenes arbeid med økt innsamling avfarlig avfall, og videreutvikling av veiledningsmaterialeog informasjonstiltak vil fortsette.Det skal blant annet opprettes et eget nettbasertverktøy for kommunene – miljøkommune.no.Første del kommer våren 2012, og skal bidra tilat kommunale saksbehandlere får veiledning somer direkte rettet mot kommunens behov.Miljøvernmyndighetene har opprioritert tilsynmed farlig avfall gjennom flere år og styrketsamarbeidet med andre etater om slikt tilsyn.Riksrevisjonen peker likevel på et klart behov forå videreutvikle samarbeidet med andre etater ogfortsette veiledningen av Fylkesmannen. Jeg erenig i at videreutvikling av tilsynsarbeidet ogsamarbeidet med andre etater er viktig og dettevil fortsatt bli prioritert.Riksrevisjonen anser at kontrollen med eksportav farlig avfall er utilstrekkelig. Det påpekes iundersøkelsen at det er risiko for at farlig avfallblir eksportert videre ut av EU/EFTA-området ogat det innebærer en risiko for at norsk avfall kanende opp i land uten kapasitet til å behandle detteforsvarlig. Eksport av farlig avfall til land utenforEU/EØS og OECD er forbudt gjennom EUs forordning1013/2006 om grensekryssende transportav avfall. Jeg vil vise til at land vi eksportererslikt avfall til omfattes av det samme regelverket.Et viktig prinsipp i forordningen er at landeneikke uten videre kan avslå eksport av avfall tilgjenvinning, og mye av det avfallet Norgeeksporterer til andre land har gjenvinning somformål.16

Videre mener Riksrevisjonen det er gjort få tilsynfor å avdekke ulovlig avfallseksport. Jeg vil visetil at arbeidet med å avdekke og følge opp ulovligeksport og import av farlig avfall er vesentligstyrket de senere årene, både gjennom tilsyn ogved arbeid med styrking og oppfølging av regelverket.Klima- og forurensningsdirektoratet gjennomførtei 2008 og 2009 aksjoner med kontrollbåde ved de viktigste grensestasjonene oghavnene i samarbeid med Tollvesenet. Det ergjennomført nærmere 200 kontroller på detteområdet disse to årene. Også i 2010 og 2011 erdet gjennomført kontroller blant annet etter tipsfra tollmyndighetene. Klima- og forurensningsdirektoratethar utarbeidet rutiner og opplegg forpraktisk samarbeid med Tollvesenet for å hindreulovlig eksport av farlig avfall, og det er inngåtten formell samarbeidsavtale. I tillegg er eksportav avfall satt opp som fast tema for flere andretyper tilsyn som gjennomføres av miljømyndighetene.Det er avdekket flere tilfeller av ulovligeksport gjennom disse tilsynene. Klima- ogforurensningsdirektoratet behandler hvert år ca300 meldinger om eksport av avfall, og har en tettdialog med de andre nordiske landene om dettearbeidet.Klima- og forurensningsdirektoratet har i samarbeidmed Sjøfartsdirektoratet, Toll- og avgiftsdirektoratet,Direktoratet for samfunnssikkerhet ogberedskap og Kystverket utviklet et opplegg for åbedre kontrollen med ulovlig eksport og importav farlig avfall med tank- og bulkskip. Dettekontrollopplegget testes ut og videreutvikles.I undersøkelsen vises det også til at myndighetenehar få sanksjonsmuligheter mot ulovligeksport av farlig avfall. Jeg er enig i at sanksjonsmuligheteneikke er gode nok, og vil vise til atdet er igangsatt arbeid for å styrke regelverket pådette området.Vi arbeider med en ny avfallsmelding. Videreoppfølging av Riksrevisjonens bemerkninger vilbli vurdert i arbeidet med denne."6 Riksrevisjonens uttalelseDet overordnede målet på avfallsområdet er åsørge for at skadene fra avfall blir så små sommulig på mennesker og naturmiljø. Stortinget harforutsatt at praktisk talt alt farlig avfall skal tasforsvarlig hånd om og enten gå til gjenvinningeller være sikret tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet.Norge skal også hindre ulovligeksport av farlig avfall.Riksrevisjonens undersøkelse viser at stadig merfarlig avfall blir tatt forsvarlig hånd om, og attilsynet på området er blitt forbedret. Det erimidlertid fortsatt farlig avfall som ikke blirsamlet inn. Det er også innsamlet avfall som ikkeblir forsvarlig håndtert, eller som eksporteresulovlig. Dette gir risiko for forurensning avmiljøet og skader på mennesker og dyr. Miljøverndepartementetviser i sitt svar til at det er enløpende oppfølging av området, og at flere tiltaker iverk satt, blant annet styrket tilsyn og informasjontil bransjen, arbeid med endringer i regelverketfor å styrke innsamlingen av småelektronikk,og utvikling av et nytt nettbasert verktøyfor kommunene. Riksrevisjonen ser positivt pådette, og vil vurdere om tiltakene bidrar til at merfarlig avfall samles inn og blir forsvarlig behandletgjennom oppfølgingen av undersøkelsen. Riksrevisjonenforutsetter i denne sammenhengenat kvaliteten på databaser og statistikk blir bedrefor å sikre et godt grunnlag for oppfølging.Riksrevisjonen har videre merket seg at grensekontrollenmed eksport av farlig avfall er blittstyrket, men understreker betydningen av at dettearbeidet styrkes ytterligere gjennom et regelmessigog risikobasert tilsyn for å stanse denulovlige eksporten av avfall. Riksrevisjonen vili denne sammenhengen minne om betydningenav å kontrollere om opplysningene om avfalletog behandlingen av dette er i tråd med eksporttillatelsensom er gitt av miljømyndighetene.I den grad det er hensiktsmessig, kan kontrollenskje i samarbeid med myndighetene i andreland.Miljøverndepartementet viser i sitt svar til atSjøfartsdirektoratet følges opp gjennom tildelingsbrevog oppdrag. Undersøkelsen viser storesvakheter i Sjøfartsdirektoratets kontroll medinnlevering av farlig avfall fra skipsfart i norskehavner. Riksrevisjonen forventer en mer aktivoppfølging av Sjøfartsdirektoratet fra Miljøverndepartementetfor å sikre bedre kontroll påområdet.Riksrevisjonen merker seg for øvrig at Miljøverndepartementetarbeider med en stortingsmeldingpå avfallsområdet og er fornøyd med at17

departementet vil følge opp Riksrevisjonensbemerk ninger i arbeidet med denne meldingen.Saken sendes Stortinget.Vedtatt i Riksrevisjonens møte 13. desember 2011Jørgen KosmoArve LønnumAnnelise Høegh Per Jordal Asmund KristoffersenBjørg Selås18

Rapport: Riksrevisjonensundersøkelse om håndtering avfarlig avfallVedlegg til Dokument 3:7 (2011–2012)

InnholdSentrale begreper og forkortelser 251 Innledning 291.1 Bakgrunn 291.2 Mål og problemstillinger 311.3 Avgrensninger og definisjoner 312 Metodisk tilnærming oggjennomføring 322.1 Miljøverndepartementets og Klifsstyring 322.2 Innsamling av farlig avfall 322.3 Forsvarlig håndtering ved mottaksogbehandlingsanlegg 342.4 Myndighetenes kontroll med eksportav farlig avfall 343 Revisjonskriterier 353.1 Overordnede mål 353.2 Organisering 363.3 Styring og prinsipper formyndighetsutøvelse 373.4 Prinsipper for virkemiddelbruk 373.5 Forurensningsloven 383.6 Bestemmelser om levering av farligavfall og produsentansvar 383.7 Bestemmelser om mottak oghåndtering av farlig avfall 403.8 Tilsyn og kontroll 413.9 Eksport av farlig avfall 424 Miljøverndepartementets og Klifsstyring av området 444.1 Operasjonalisering av mål 444.2 Styringsdialogen 454.3 Organiseringen av Klifs ogFylkesmannens tilsynsarbeid 474.4 Oppfølging av Norsas 494.5 Oppfølging avprodusentansvarsordningene 504.6 Delvurdering 535 Innsamling, deklarering og kontrollav farlig avfall 555.1 Farlig avfall som ikke blir samlet inn 555.2 Avfallsdefinisjonen 585.3 Deklarering 585.4 Mottak og deklarering vedkommunale mottak 635.5 Informasjon om innlevering avfarlig avfall 645.6 Resultater fra tematiske tilsynsaksjoner665.7 Delvurdering 686 Innsamling fra spesifikkeavfallsstrømmer 696.1 EE-avfall 696.2 Oljeholdig avfall 736.3 Farlig avfall fra husholdningene 776.4 Mottak av avfall fra skip i havner 806.5 Bygg- og anleggsavfall 846.6 Kvikksølv fra tannlegevirksomhet 916.7 Kasserte kjøretøy og bilverksteder 926.8 Delvurdering 947 Håndtering av farlig avfall vedmottaks- og behandlingsanlegg 967.1 Innledning 967.2 Konsesjonsbehandling 967.3 Egenrapportering 1027.4 Tilsyn med mottaks- og behandlingsanlegg1027.5 Reaksjoner 1097.6 Delvurdering 1118 Eksport av farlig avfall 1138.1 Innledning 1138.2 Status 1138.3 Nasjonal behandlingskapasitet 1158.4 Oppfølging av eksport medeksporttillatelse 1168.5 Ulovlig eksport 1198.6 Tilsyn og kontroller 1208.7 Reaksjoner 1228.8 Delvurdering 1229 Samlede vurderinger 1249.1 Innsamling av farlig avfall 1249.2 Tillatelser til anlegg for mottak,mellomlagring og behandling 126

9.3 Tilsyn med farlig avfall 1269.4 Kontroll med eksport av farlig avfall 1279.5 Styringsinformasjon 12810 Referanseliste 130TabelloversiktTabell 1.1 Farlig avfall levert til godkjentbehandling i perioden 2004–2009,etter materialtype. 1000 tonn 29Tabell 4.1 Oversikt overprodusentansvarsordningenemed relevans for farlig avfall 50Tabell 5.1 Farlig avfall som gikk til ukjenthåndtering i perioden 2004–2009,etter materiale. 1000 tonn 55Tabell 5.2 Endringer i avfallsstoffnummersom er innført etter 2003 61Tabell 5.3 Forbrukerprosjektets gjennomførteaktiviteter i perioden2007–2010 65Tabell 5.4 Landsdekkende tilsynsaksjonerrettet mot avfallsprodusenter,2004–2011 66Tabell 5.5 Oppsummering av resultater avtilsynsaksjoner rettet mot ulikeavfallsprodusenter 67Tabell 6.1 Oversikt over tilsynsaksjonerrettet mot EE-avfall oghovedfunn ved disse 69Tabell 6.2 Resultater fra Klifs tilsyn medfire returselskaper i 2011 70Tabell 6.3 Generert mengde EE-avfall iNorge for ulike år. Tonn 71Tabell 6.4 Utslipp av olje til naturen fraulike kilder (m 3 ) 73Tabell 6.5 Oppsummering av funn vedinspeksjon av spilloljeanlegg 77Tabell 6.6 Gjenværende PCB i bygg oganlegg, ny og gammelberegning. Tonn 87Tabell 6.7 Oversikt over funn i tilsyn rettetmot PCB-holdige produkter ibygg og anlegg og internkontrollrutiner90Tabell 6.8 Sammenstilling av resultaterfra biloppsamleraksjonen 2005 92Tabell 7.1 Farlig avfall til godkjentbehandling i perioden 2006–2009etter behandling. 1000 tonn 96Tabell 7.2 Vilkår som stilles i tillatelser tilbehandlingsanlegg for farligavfall 98Tabell 7.3 Krav til kommunale og privatemottaks- og lagringsanlegg fraFylkesmannen 101Tabell 7.4 Periodisk risikobasert tilsynsfrekvensog -type 102Tabell 7.5 Tilsynsaksjoner – mottaks- ogmellomlagringsanlegg 108Tabell 8.1 Søknader om eksport av farligavfall spesifisert på mottakerland,antall, mengde godkjent foreksport, rapportert mengde ogtype behandling i perioden2006–2010 114FiguroversiktFigur 1.1 Sentrale aktører og virkemidleri farlig avfall-systemet 30Figur 5.1 Regnskap over PCB i Norge i tonn 57Figur 5.2 Sporbarhet av deklarasjoner.Antall i prosent 59Figur 5.3 Resultater fra undersøkelsen avdeklarasjoner i tre kommuner.Vektet gjennomsnitt av totalt218 deklarasjoner 63Figur 5.4 Antall avfallsprodusenter medett eller flere avvik / én eller flereanmerkninger per kategori avvik/anmerkning 67Figur 6.1 Andel EE-forhandlere i Oslo/Akershus, Troms og Telemarkper antall avvik 70Figur 6.2 Varetilførsel, generert avfallsmengdeog innsamling avEE-avfall. 2007–2010. 1000 tonn 72Figur 6.3 Levering og ukjent håndteringav slopvann 74Figur 6.4 Spillolje som er levert, og spilloljesom går til ukjent håndtering 75Figur 6.5 Mottatt mengde farlig avfall perinnbygger. Unntatt CCAimpregnerttrevirke 78Figur 6.6 Disponering av ulike fraksjonerfarlig avfall i husholdningene.I prosent 79Figur 6.7 Håndtering av EE-avfall i Oslo,Trondheim, Tromsø og Skien.I prosent 79Figur 6.8 Innlevering av farlig avfall fraskipsfart til sjøs 2006–2010.1000 tonn 80Figur 6.9 Avfallsplaner sett i sammenhengmed kriterier i forurensningsforskriften§ 20, vedlegg 1 83Figur 6.10 Husholdningenes håndtering avbygg- og anleggsavfall. I prosent 86

Figur 6.11 PCB-holdig avfall til godkjent ogukjent håndtering. Tonn 87Figur 6.12 Antall tilsyn i bygg- og anleggsbransjeni perioden 2004–2010 89Figur 6.13 Avviksmønster hos biloppsamlere.Antall avvik/anmerkninger perkategori 93Figur 6.14 Avviksmønster hos bilverkstederog tilsvarende verksteder. Antallavvik/anmerkninger per kategori 94Figur 7.1 Antall tilsyn med anlegg formottak og mellomlagring avfarlig avfall 104Figur 7.2 Antall registrerte avvik etterbrudd på avfallsforskriften forperioden 2005–2010 106Figur 7.3 Avdekkede avvik ved tilsyn medbehandlingsanlegg, 2001–2010 107Figur 7.4 Antall tilsyn på behandlingsanleggog antall avvik,2001–2010 107Figur 7.5 Antall varsel og vedtak om tvangsmulktfra Fylkesmannen og Klif iperioden 2005–2010 110Figur 8.1 Eksport av farlig avfall i perioden2005–2009. Sammenstilling avoffisiell statistikk fra SSB og fraKlifs rapportering under Baselkonvensjonen.1000 tonn 113Figur 8.2 EE-avfall behandlet i utlandet iperioden 2006–2010. 1000 tonn 115Figur 8.3 Godkjent eksport av EE-avfallspesifisert for mottakerland ogantall tillatelser i perioden2007–2010 115Figur 8.4 Behandlingsland for EE-avfalli 2010 115Kart 8.1 Fraktruter og påviste mottakerlandfor ulovlig eksport av farligavfall fra Europa 119Faktaboks 5.5 Konsekvenser av feildeklareringav farlig avfall 63Faktaboks 6.1 Beregning av innsamlingsforpliktelsen70Faktaboks 6.2 Kommunal innsamling avfarlig avfall 78Faktaboks 6.3 Levering og mottak av avfallog lasterester fra skip 81Faktaboks 6.4 Isolasjonsmateriale medbromerte flammehemmere 89Faktaboks 7.1 Vest Tank- og Petro Oil-saken 99Faktaboks 8.1 NOAHs anlegg på Langøya 116Faktaboks 8.2 Risikobasert kontroll avulovlige avfallstransporteri Nederland 121FaktaboksoversiktFaktaboks 4.1 Prioriteringer i avfallsstrategien2008–2010 44Faktaboks 4.2 Ulike typer kontroller 47Faktaboks 5.1 Beregninger av farlig avfallsom går til godkjent ogukjent håndtering 56Faktaboks 5.2 Avfallsprodusentenes plikter 60Faktaboks 5.3 Klassifisering av farlig avfall– EAL og avfallsstoffnummer 61Faktaboks 5.4 Systematiske feil veddeklarering av amalgamholdigavfall fra tannleger 62

Sentrale begreper og forkortelserAmalgamAnmerkningAvfall NorgeAvfallsbesitterAvfallsfraksjonAvfallsprodusentAvfallsstoffnummerAvfallsstrømanalyseAvvikBATBromerte flammehemmereAmalgam er en kvikksølvlegering. Sølv-, tinn- og kobberlegeringerhar vært brukt til tannfyllinger. Amalgamholdige tannfyllingerbestår av opptil 50 prosent av miljøgiften kvikksølv.Amalgamavfall omfatter avfall fra amalgam avskillere, vannlåserog avløpsrør og avfall slik som uttrukne tenner, overskudd fratillaging eller engangsfiltreEt forhold som tilsynsmyndighetene mener det er nødvendig åpåpeke, men som ikke omfattes av definisjonen for avvikInteresseorganisasjon for offentlige og private aktører i avfallsbransjenAvfallsprodusent eller en annen aktør (husholdninger, næringsliveller offentlig) som er i besittelse av farlig avfallSærskilt avfallstype, for eksempel oljeholdig slop eller isolerglassruterVirksomhet der det oppstår farlig avfallDen norske klassifiseringen av farlig avfall i henhold til egenskapog/eller kjemisk sammensetningAnalyse av en utvalgt avfallsfraksjon fra innlevering til sluttbehandlingManglende etterlevelse av krav fastsatt i lov eller forskriftBest Available Technology, dvs. at best tilgjengelig teknikkutgjør standard eller kravEn gruppe brannhemmende stoffer som inneholder brom, som ervanskelig nedbrytbare i naturen, og som kan ha alvorlige effekterfor helse og miljøByggenæringens Landsforening (BNL) Interesseorganisasjon for 15 bransjeforeningerDeklarasjonssystemetDifiEAL/EAL-kodeEE-avfallDeklarasjonssystemet for farlig avfall registrerer innlevertemengder og typer farlig avfall i databasen Norbas. Systemetbygger på virksomhetenes deklarasjonsplikt, jf. avfallsforskriften.Direktoratet for forvaltning og IKTDen europeiske avfallslisten, omfatter både farlige og ikkefarligeavfallstyper og er felles for EU- og EØS-området.EAL-koden består av seks siffer.Avfall fra elektriske og elektroniske produkterDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 25

EE-registeretEgenrapporteringFMVAForurensningGratispassasjerGrønt avfallHMSInspeksjonKlif, tidligere SFTMiljøsaneringNasjonal behandlingskapasitetNFFANorbasNorsas ASNærhetsprinsippetPBLPCBProdusentregister for elektriske og elektroniske produkter.Registerets oppgave er å beregne mengden EE-produkter somtilføres det norske markedet, føre statistikk over innsamlet ogbehandlet mengde EE-avfall og veilede produsenter og importørersom plikter å være medlem i et returselskap for EE-avfallBedrifter i risikoklasse 1, 2 og 3 som har utslippstillatelse, erpålagt å rapportere utslippstall og status for beredskapsutviklingtil forurensnings myndighetene.Fylkesmannens miljøvernavdelingKlif og fylkesmannsembetenes interne database for blant annetkategorisering i risikoklasser, registrering av utslippstillatelser,egenrapporter, utslipps- og avfallsmengder, uhell og tilsynImportør eller produsent som ikke er medlem av en returordningslik de er forpliktet tilIkke-farlig avfall til gjenvinning som kan eksporteres utenforhåndsmelding og samtykkeHelse, miljø og sikkerhetKort, uanmeldt eller forhåndsvarslet kontrollbesøk som sjekkerom bestemte aspekter av regelverket blir overholdtKlima- og forurensningsdirektoratet, tidligere StatensforurensningstilsynKartlegging, utsortering og forsvarlig håndtering av farligavfall-fraksjonerMål om behandlingskapasitet for farlig avfall innenfor eget landi tråd med nærhetsprinsippet i BaselkonvensjonenNorsk forening for farlig avfall, bransjeorganisasjon for avfallsnæringenNasjonal database for farlig avfall, driftet av Norsas AS påoppdrag fra KlifNorsk kompetansesenter for avfall og gjenvinning, rådgivingsfirmapå avfallsfeltet, stiftet av Miljøverndepartementet, NHOog Kommunenes Sentralforbund i 1988, solgt i 2000 – er i daget heleid datterselskap av Cowi ASAt avfallshåndtering skal skje så nær kilden som muligPlan- og bygningsloven, lov om planlegging og byggesaksbehandling(2008-06-27)Polyklorerte bifenyler – vanskelig naturlig nedbrytbare industrikjemikaliersom samler seg opp i næringskjeden og medføreralvorlige konsekvenser for helse og miljø26 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

ProdusentansvarReturordningSlopSpesialavfallSpilloljeordningenSSBSTRASAKSystemrevisjonTADTematisk tilsynsaksjonTvangsmulktVaretilførselAnsvar for innsamling og behandling av avfall legges påprodusenten/importøren av en vare. Bransjen går ofte sammenom å etablere et returselskap som administrerer ordningen.System for innsamling, behandling og gjenvinning av enkelteavfallstyperOppstår ved vasking av lager- og transporttanker, og forekommerdessuten som oljeholdig lensevann fra skipsdrift.I tillegg kan oljeholdig slop oppstå ved bearbeiding av metaller,og ved boring og drift av produksjonsbrønner for olje og gass.Avfall som ikke hensiktsmessig kan behandles sammen medannet husholdningsavfall eller næringsavfall pga. sin størrelseeller fordi det kan medføre alvorlig forurensning eller fare forskade på mennesker og dyr (forurensningsloven § 27, punkt 3)Refusjonsordning for innlevert spilloljeStatistisk sentralbyråPolitiets straffesaksregisterOmfattende, forhåndsvarslet tilsyn som varer fra to til fem dagerToll- og avgiftsdirektoratetLandsdekkende eller regional tilsynskampanje rettet mot endefinert bransje eller et prioritert temaTvangsmulkt gis med hjemmel i forurensningsloven § 73 ogbrukes som virkemiddel for å oppnå etterlevelse av regelverket.Tvangsmulkt anses ikke som straff.Innenlands produksjon pluss import minus eksportDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 27

28 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

1 Innledning1.1 BakgrunnStortinget har sluttet seg til at praktisk talt altfarlig avfall skal tas forsvarlig hånd om og entengå til gjenvinning eller være sikret tilstrekkelignasjonal behandlingskapasitet. 1 Målet bygger pågenerasjonsmålet om stans i bruk og utslipp avhelse- og miljøfarlige kjemikalier innen 2020.Generasjonsmålet er utviklet gjennom nordsjøsamarbeidetog vedtatt i OSPARs miljø gift strategifra 1998 og er dessuten et nasjonalt resultatmål. 2Det strategiske målet på avfallsområdet er å sørgefor at skadene fra avfall blir så små som mulig påmennesker og naturmiljø. 3Manglende innlevering og mangelfull oppbevaringog behandling av farlig avfall bidrar til uforsvarlighåndtering. Behandlingen av farlig avfall betalesved innlevering, dvs. før avfallet er behandlet.Det gir aktørene i bransjen insentiver til å reduserebehandlings kostnadene og stor risiko for atde omgår regel verket for å øke den økonomiskegevinsten. Uforsvarlig håndtering av farlig avfallkan ha alvorlige miljø messige konsekvenser vedat miljøgifter spres, og akutt forurensning av luft,jord og vann. Uforsvarlig håndtering kan også haalvorlige konsekvenser for arbeids- og lokalmiljø.Det finnes flere eksempler på at uforsvarligbehandling av farlig avfall har forårsaket alvorligemiljøkonsekvenser, og flere saker har endtmed bøter og fengsels straffer i retts systemet.Norge har gjennom Baselkonvensjonen 4 forpliktetseg til å hindre at farlig avfall blir eksportert tilutviklings land. Konsekvensene av ulovlig avfallseksportkan være at avfallet ikke blir forsvarligbehandlet, og at det dermed forårsaker alvorligeskader på miljø og helse i andre land.1.1.1 StatusIfølge Statistisk sentralbyrå (SSB) ble det levert1,0 mill. tonn farlig avfall til godkjent behand lingi 2009. Mengden har økt hvert år siden 2004,med unntak av 2009, da det var en nedgang på10 prosent, jf. tabell 1.1. 5 SSB antar at lavereaktivitet i industrien er årsaken til nedgangen.Tungmetallholdig avfall og forurenset masse påden ene siden og oljeholdig avfall på den andresiden utgjorde hver 37 prosent av alt farlig avfallsom ble levert til godkjent behandling i 2009.Statistikken sier imidlertid ingenting om giftighet,dvs. at avfallstyper som oppstår i mindre mengder,kan være mer miljøskadelige enn avfall somutgjør store mengder.Tabell 1.1 Farlig avfall levert til godkjent behandling i perioden 2004–2009, etter materialtype. 1000 tonnMaterialtype 2004 2005 2006 2007 2008 2009I alt 898 975 1 103 1 085 1 126 1 017Oljeholdig 226 256 256 287 342 378Løsemiddelholdig 12 27 21 19 25 22Annet organisk 10 33 13 14 15 16Tungmetallholdig avfall og forurenset masse 364 402 551 547 482 380Etsende 208 221 211 175 200 155Annet uorganisk 17 32 26 14 9 9Prosessvann 59 2 20 14 45 32Fotokjemikalier 3 1 3 1 1 1Ukjent 0 0 2 13 7 24Kilde: SSB1) St.meld. nr. 14 (2006–2007) Sammen for et giftfritt miljø – forutsetningerfor en tryggere fremtid, jf. Innst. S. nr. 180 (2006–2007).2) St.meld. nr. 25 (2002–2003) Regjeringens miljøvernpolitikk og riketsmiljøtilstand, jf. Innst. S. nr. 46 (2003–2004).3) Prop. 1 S (2009–2010) Miljøverndepartementet og Innst. S. nr. 228(2004–2005).4) Konvensjon om transport av farlig avfall av 22. mars 1989.5) SSB (2010) Mindre farlig avfall i 2009. Statistikk over farlig avfall.Endelige tall for perioden 1999–2009.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 29

Industrien står ifølge SSB for 57 prosent av avfalletsom blir innlevert til godkjent behandling. Avfallfra bergverk og utvinning utgjør 16 prosent, ogavfall fra tjenesteytende næringer utgjør 11 prosent.Elektrisk og elektronisk avfall (EE-avfall) kaninneholde komponenter som er farlig avfall. EEavfallinngår ikke i statistikken fra SSB, menkompo nenter fra EE-avfall som regnes som farligavfall, er inkludert. Om lag 85 prosent av detfarlige avfallet som gikk til godkjent behandling i2009, tilsvarende 850 000 tonn, ble behandlet iNorge, resten ble eksportert for behandling iutlandet.1.1.2 OrganiseringAnsvarsdeling i forvaltningenMiljøverndepartementet har det overordnedeansvaret for at farlig avfall håndteres på en forsvarligmåte. Ifølge St.meld. nr. 46 (1988–89)Miljø og utvikling innebærer det blant annet etansvar for å samordne arbeidet med å fastsettekvantifiserbare mål og vurdere om utviklingen pået område er tilfredsstillende. Departementet skalogså sikre egnede systemer for overvåking av miljøtilstandenog resultatrapportering og -oppfølging.Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) 6 eransvarlig etat for farlig avfall, og direktoratet girtillatelser til behand ling og eksport av slikt avfallog fører tilsyn med disse områdene.Fylkesmennene har ansvar for tillatelser og tilsynmed mottaks- og mellomlagringsanlegg for farligavfall og for tilsyn med avfallsprodusentene, forbrenningsanlegg,deponier og havner. 7 Fylkesmannenskal også motta rapportering fra havneansvarligom mottaksordningene i havnene. Klifhar ansvar for å styre og veilede fylkesmennenesarbeid på forurensningsområdet og for å sam ordnefylkesmennenes tilsynsarbeid og tilrettelegge forfelles aksjoner. Kommunene har ansvar for innsamlingog mottak av farlig avfall og kontrollmed bygg- og anleggs avfall.For tilsyn med import og eksport av avfall samarbeiderKlif blant annet med Toll- og avgiftsdirektoratet(TAD). Sjøfartsdirektoratet skalføre tilsyn med at skipene følger regel verket forlevering av avfall i havner. Sjøfartsdirektoratetkan om nødvendig pålegge skip å levere avfallog holde tilbake skip til avfall og lasterester erlevert. Direktoratet for samfunns sikkerhet ogberedskap (DSB) har ansvar for tilsyn og regelverkknyttet til eksplosiver, brannfarlige ogreaksjons farlige stoffer, transport av farlig godspå vei og jernbane og for å fore bygge storulykker.SSB har ansvar for å utvikle og utarbeide statistikkover farlig avfall. Klif bidrar økonomisk. Statistikkenomfatter innlevering til godkjent håndtering,behandling, ukjent håndtering og import/eksportav farlig avfall som er gjort med tillatelse framyndighetene.Figur 1.1 gir en oversikt over avfallskjedenmed sentrale avfallsaktører og virkemidler.Figur 1.1 Sentrale aktører og virkemidler i farlig avfall-systemetVirkemiddel Myndighet AktørerFylkesmannenFylkesmannen6) Tidligere Statens forurensningstilsyn (SFT). I denne rapporten er etatenomtalt som Klif også i sammenhenger fra før den skiftet navn18. januar 2010.7) Fylkesmennenes myndighet etter forurensningsloven på områdetspesialavfall. Brev fra Miljøvern departementet til fylkesmennene,30. mai 1994.30 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Produsentansvar er, i tillegg til tillatelser og tilsyn,et viktig virke middel for flere avfallsfraksjoner.Organiseringen av arbeidet i KlifTre avdelinger i Klif har ansvar for myndighetsutøvelsepå området farlig avfall. 8 Seksjon foravfallsgjenvinning og farlig avfall i avdeling formiljøgifter og avfall har blant annet ansvar for åutarbeide strategier for å nå de nasjonale målene,for å identifisere nye typer farlig avfall og dessutenfor avfallsstatistikken. Seksjonen har også ansvarfor regelverket for innsamling, retur ordningeneog eksport.Seksjon for mineralsk og petrokjemisk industri iavdeling for klima og industri har ansvar forkonsesjonsbehandling av behandlingsanlegg forfarlig avfall og for overordnede føringer forFylkesmannens myndighets utøvelse overforindustriell aktivitet.Seksjon for industri- og offshorekontroll i avdelingfor tilsyn og vann (tilsyns avdelingen) har ansvarfor tilsyn med farlig avfall. Lokalmiljøseksjoneni tilsynsavdelingen har ansvar for veiledning ogkoordinering av Fylkesmannens arbeid påforurensnings området.1.2 Mål og problemstillingerFormålet med undersøkelsen har vært å vurderemyndighetenes arbeid med å sikre en forsvarlighåndtering av farlig avfall. Følgende problemstillingerer belyst:Problemstilling 1: I hvilken grad ivaretar Miljøverndepartementetog Klif sitt styringsansvar for åbidra til at farlig avfall blir tatt forsvarlig hånd om?• I hvilken grad er målene hensiktsmessigoperasjonalisert?• I hvilken grad gir Miljøverndepartementet ogKlif hensiktsmessige styringssignaler?• Har Miljøverndepartementet sørget for å sikrepålitelig og relevant styringsinformasjon, ogbruker departementet denne informasjonen?• Er forvaltningen av farlig avfall hensiktsmessigorganisert?Problemstilling 2: I hvilken grad blir farlig avfallhensiktsmessig innsamlet og deklarert?• Hvor mye farlig avfall blir ikke samlet inn?• Blir avfallet riktig deklarert?• I hvilken grad bidrar virkemiddelapparatet tilen høy innsamlingsgrad?8) Jf. Klifs nettsider.Problemstilling 3: I hvilken grad blir farlig avfallforsvarlig håndtert ved mottaks- og behandlingsanlegg?• Blir farlig avfall forsvarlig behandlet på mottaksogmellomlagringsanlegg og behandlings anleggog av virksomheter som omfattes avprodusentansvars ordningene?• Er tillatelsene til mottak og behandling av farligavfall utformet på en hensiktsmessig måte?• I hvilken grad bidrar tilsyn og kontroll tilforsvarlig behandling av farlig avfall?Problemstilling 4: I hvilken grad har myndighetenekontroll med eksport av farlig avfall?• Hvor mye farlig avfall eksporteres?• I hvilken grad sikres forsvarlig sluttbehandlingi utlandet ved eksporttillatelse?• I hvilken grad bidrar myndighetene til å hindreulovlig eksport?1.3 Avgrensninger og definisjonerUndersøkelsen er konsentrert om innsamling,mottak, behandling og eksport av farlig avfall.Det er lagt vekt på å undersøke noen utvalgteavfallsfraksjoner og avfallsstrømmer:• EE-avfall fra husholdninger og biloppsamlere• bygg- og anleggsavfall (PCB, bromerte flammehemmere)• oljeholdig avfall som spillolje og slop 9 frahavner og biloppsamlere• kvikksølv fra tannlegevirksomhetDisse avfallsfraksjonene og -strømmene er valgtfordi de representerer store mengder farlig avfallog/eller innebærer en risiko for spredning avprioriterte miljøgifter. Definisjonen av farligavfall følger av avfalls forskriften 10 : avfall somikke hensiktsmessig kan håndteres sammen medforbruksavfall fordi det kan medføre alvorligeforurensninger eller fare for skade på menneskereller dyr.9) Oljeholdig slop er vann med olje som oppstår blant annet ved vaskingav lager- og transporttanker, og det forekommer dessuten som oljeholdiglensevann fra drift av skip.10) Forskrift om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) av1. juni 2004 nr. 930.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 31

2 Metodisk tilnærming og gjennomføringProblemstillingene i undersøkelsen er belyst vedhjelp av dokument analyse, analyse av statistikk,feltstudier og intervjuer der referatene er verifisertav intervjuobjektene. Datainnsamlingen foregikki perioden fra mai 2010 til juni 2011.Alle problemstillingene er belyst gjennom enstudie av fagrapporter og tidligere utredninger.For å komplettere og verifisere bildet er det gjennomførten rekke intervjuer med represent anterfor myndighetene og aktører i bransjen. Formåletvar å belyse ansvars fordelingen i forvalt ningenog hvordan ulike virke midler fungerer. Følgendemyndigheter ble intervjuet: Miljøverndepartementet,Klif (seksjon for avfalls gjen vinning ogfarlig avfall, seksjon for industri- og offshorekontrollog seksjon for mineralsk og petro kjemiskindustri) og utvalgte fylkesmanns embeter vedmiljøvernavdelingen (FMVA) i Oslo /Akers hus,Roga land, Sør-Trøndelag, Telemark og Troms.Embetene er valgt for å representere fylker medulik næringsstruktur, befolkningstetthet og geografiskbeliggenhet. FMVA ble i tillegg intervjuetom konsesjons behandling, grense oppgangenmellom kommunenes og Fylkes mannens ansvarog tilsyn med avfalls produ senter, havner ogmottaks- og mellom lagrings anlegg. Et intervjumed SSB tok opp statistikk grunnlaget, mensØkokrim ble intervjuet om insentiver til lovbruddi avfalls bransjen, håndheving og sanksjoner.Intervju med avfallsaktører og interesseorganisasjonerga ytterligere informasjon om virke middelapparatetfor innsamling og håndtering av farligavfall og myndighetsutøvelse ved konsesjons -behandling og tilsyn. Følgende er intervjuet:bransjeforeningene (Norsk forening for farligavfall (NFFA) og Avfall Norge), Norsk kompetansesenterfor avfall og gjenvinning (Norsas),retur selskapene for EE-avfall (Elretur, Renas,Euro viron ment, Ragn-Sells elektro nikk retur(nå Elsirk)), Batteriretur/Rebatt, Ruteretur ogAuto retur og repre sentanter fra fire bedrifter somhåndterer farlig avfall (Renor, Veolia Miljø (nåNorsk Gjenvinning), SAR og NOAH).Punktene nedenfor redegjør nærmere for denmetodiske framgangsmåten som er brukt for åbelyse de fire problem stillingene.2.1 Miljøverndepartementets og Klifs styringRelevante stortingsmeldinger, stortingsproposisjonerog komitéinnstillinger er gjennomgått forå vurdere Miljøverndepartementets styring avområdet. Styringsdialogen mellom Miljøverndepartementetog Klif er kartlagt gjennom tildelingsbrev,Klifs årsrapporter, strategier oghandlingsplaner, mens Klifs styringssignaler tilfylkesmannsembetene framkommer av embetsoppdragettil Fylkesmannen og embetenes foreløpigeog endelige årsrapporter. Årsrapporter frareturselskapene og Norsas har gitt innblikk ihvordan innsamlingen av farlig avfall er organisert.Interne dokumenter, kontrakter og brev er gjennomgåttfor å vurdere oppfølgingen av Norsas.2.2 Innsamling av farlig avfallEksisterende statistikk fra ulike databaser eranalysert for å estimere mengden farlig avfallsom er innlevert til ukjent håndtering, og farligavfall som ikke blir tatt forsvarlig hånd om, ogfor å få oversikt over antall tilsynsobjekter.Informasjon fra SSB er sammenlignet med tallfra databasen Norbas, EE-registeret og databasenForurensning. Data fra Forurensning er ogsåbrukt for å analysere tilsynsaktiviteten og registreringenav avvik og anmerkninger.Undersøkelsen bygger på Klifs aksjonsnotaterfor tilsyn og oppsummeringer av tilsynsaksjonerrettet mot ulike kategorier avfallsprodusenter iperioden 2001–2010. Det foreligger imidlertidikke systematiske oppsummeringer av alle tilsynsaksjonene.Over 500 tilsynsrapporter fra defem utvalgte fylkesmannsembetene er gjennomgåttfor å vurdere i hvilken grad regelverket etterleves.Vurderingen av myndighetenes oppfølgingav refusjonsordningen for spillolje er basert påKlifs saksmapper for 11 anlegg og på korrespondansenmellom Norsas og anleggene. For åvurdere direktoratets informasjon og veiledningoverfor aktører og offentligheten er Klifs informasjonstiltakog -materiale gjennomgått.2.2.1 AvfallsstrømanalysenMepex Consult AS har på oppdrag fra Riksrevisjonengjennomført en avfallsstrømanalyse av32 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Betjent mottak av farlig avfall.Kilde: Riksrevisjonenutvalgte avfallsfraksjoner og beregnet mengdenEE-avfall og mengden farlig avfall som oppstårhos tannleger, i havner og i bygg- og anleggsvirksomhet.Sammen med informasjon som erhentet inn fra ulike avfallsaktører, ble data fraNorbas, EE-registeret og miljøsaneringsrapporterfra bygg og anlegg trukket inn i analysen. Påvegne av kommunerevisjonen i tre kommuner ogRiksrevisjonen har Mepex også etterprøvd kvalitetenpå avfallsdeklarasjoner og mottakskontrollenved kommunale anlegg. Mepex kontrollerte 218avfallsdeklarasjoner, besøkte anleggene og intervjuetderes ansatte. I tillegg har Mepex sett påsporbarheten av utvalgte deklarasjoner. Oppdragetomfattet også å undersøke myndigheteneskontroll med spillolje i refusjonsberettigedeanlegg ved inspeksjon av sju anlegg.For å få oversikt over mengdene farlig avfall fraskipsflåten har Mepex laget flere estimater pågrunnlag av nøkkeltall for generering av uliketyper oljeholdig avfall. Nøkkeltallene er hentetfra tidligere beregninger gjort av Det NorskeVeritas og Interconsult. 11 Statistikk over havneanløpog tonnasje for ulike klasser er innhentet11) Det Norske Veritas Industri (1993) Mottak av avfall fra skip. Rapport forSjøfartsdirektoratet, og Interconsult (2002) Avfall fra skip. På oppdragfra Borg Havn IKS, Oslo Havnevesen og Grenland Havn.fra SSB. Det er gjort egne anslag basert på antallfartøyer i fiskeflåten og data fra Hurtigruta.Mepex Consult har spurt sju offentlige havnedistrikterom levering av farlig avfall.2.2.2 Vurdering av avfallsplanerRiksrevisjonen ba om å få tilsendt avfallsplanfra i alt 50 havner hos de utvalgte fylkesmannsembetene.FMVA sendte inn totalt 36 avfallsplaner.19 av disse var fra forespurte havner, og itillegg ble det mottatt 17 avfallsplaner det ikkevar spurt om. For ytterlige ni av de havnene det blespurt om, er det mottatt ulik dokumentasjon sombrevveksling mellom havnene og fylkesmannsembetene,men ingen avfallsplaner. Alle de mottatteplanene er analysert med hensyn til om detilfredsstiller kriteriene i vedlegg 1 til forurensningsforskriften kapittel 20. Sjøfarts direktorateter intervjuet om levering av farlig avfall i havner.2.2.3 Undersøkelser i regi av kommunerevisjonenFor å vurdere hvordan farlig avfall håndteres påkommunalt nivå, inngikk Riksrevisjonen et samarbeidmed Oslo kommune, Kommunerevisjonen,Telemark kommunerevisjon IKS, KomRevNORDog Trondheim kommunerevisjon. Kommunerevisjonenesrapporter belyser utfordringer medDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 33

innsamling, levering, oppbevaring, sortering ogtilsyn på kommunalt eller interkommunalt nivå ihenholdsvis Oslo, Skien, Tromsø og Trondheim.Metodebruken omfatter dokumentanalyse, intervju,observasjoner og statistikk.2.2.4 Spørreundersøkelse om levering av avfallfra husholdningeneEn nettbasert spørreundersøkelse utført av TNSGallup på oppdrag fra Riksrevisjonen har kartlagthvordan husholdningene håndterer ulike typerfarlig avfall og småelektronikk. Undersøkelsenble gjennomført ved hjelp av TNS Gallups nettpanelrettet mot et landsrepresentativt utvalg på2604 personer. Det ble gjort særskilte utvalg ibyene Oslo, Skien, Tromsø og Trondheim. Utvalgetble stratifisert på kjønn, alder og utdanning etteroffentlig statistikk. Alle intervjuene er gjennomførti januar og februar 2011 ved bruk av et elektroniskskjema. For at svarene skal gi et bestmulig bilde av husholdningenes adferd, er devektet på kjønn og alder i henhold til offentligstatistikk. Samlet svarandel er 55 prosent.2.3 Forsvarlig håndtering ved mottaks- ogbehandlingsanleggmalen for tillatelser, og vurdert i hvilken graddisse kan etterprøves rettslig.Betjente og ubetjente mottaksanlegg er besøkt forå få et førstehåndsinntrykk av avfallshåndteringog brukertilrettelegging. Dessuten har revisjonendeltatt som observatør ved to tilsyn i regi av henholdsvisKlif og FMVA.2.4 Myndighetenes kontroll med eksport avfarlig avfallFor å vurdere hvordan regelverket har blitt håndhevet,er det gjennomført en saksmappegjennomgangav 24 søknader om eksporttillatelse i perioden2005–2010. Sakene er valgt ut fra avfallstypenesom er prioritert i undersøkelsen, og med hensyntil spredning av eksportland. Statistikk overeksport av farlig avfall er kartlagt ved hjelp av datafra SSB, data fra EE-registeret, Klifs rapporteringunder Baselkonvensjonen og Klifs administrativedatabase Miljødata. TAD er intervjuet om eksportav farlig avfall. Oppsummeringsrapporter franasjonale og internasjonale fellesaksjoner ergjennomgått for å få indikasjoner på omfanget avulovlig eksport av farlig avfall.Klifs oppsummeringer av tilsynsaksjoner forbehandlings-, mottaks- og mellomlagringsanleggog dessuten 21 saksmapper fra Klif for behandlingsanleggog 19 saksmapper for mottaksanlegg fra defem utvalgte fylkene er gjennomgått. Anleggeneer valgt for å gi en spredning i type avfall somhåndteres, med vekt på avfallsfraksjonene som erprioritert i undersøkelsen. Saksmappene inneholdertillatelser, egenrapportering for samtligebehandlingsanlegg og seks mottaksanlegg, tilsynsrapporterog annen korrespondanse mellomKlif/FMVA og bedriftene i perioden 2000–2010.Miljøvernavdelingen fra samtlige fylkesmenn harlevert oversikt over alle tilsyn på anlegg formottak og mellomlagring i perioden 2004–2010.Data fra Forurensning er vurdert opp mot informasjonfra tilsynsrapportene og politiets straffesaksregisterSTRASAK for å kartlegge myndighetenesbruk av reaksjoner.Problemstillingen er også belyst ved hjelp av Klifsmaler for utforming av tillatelser, veiledninger forgjennomføring av tilsyn og interne evalueringer.Advokatfirmaet Bjerknes Wahl-Larsen har påoppdrag fra Riksrevisjonen gjennomgått et utvalgav tillatelser for behandlingsanlegg og mottaksogmellomlagringsanlegg, og dessuten den nye34 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

3 Revisjonskriterier3.1 Overordnede mål3.1.1 Nasjonale mål og avfallsstrategieneDet strategiske målet på avfallsområdet er å sørgefor at skadene fra avfall blir så små som mulig påmennesker og naturmiljø. 12 Det nasjonale resultatmåleter at praktisk talt alt farlig avfall skal tasforsvarlig hånd om og enten gå til gjenvinningeller være sikret tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet.13Flertallet i energi- og miljøkomiteen uttalte vedbehandlingen av St.meld. nr. 14 (2006–2007) atdet er et overordnet, langsiktig mål i miljøgift- ogkjemikaliepolitikken at utslipp og bruk av helseogmiljøfarlige stoffer ikke skal føre til helseskader,skader på økosystemer eller skader pånaturens evne til produksjon og selvfornyelse.Konsentrasjonen av de farligste kjemikaliene imiljøet skal bringes ned mot bakgrunnsnivået fornaturlig forekommende stoffer og tilnærmet nullfor menneskeskapte forbindelser. 14 Dette overordnedeog langsiktige målet er nedfelt som etstrategisk mål i Miljøverndepartementets budsjettproposisjoner.Det er et mål at utslipp av kjemikaliersom utgjør en alvorlig trussel mot helse ogmiljø, kontinuerlig skal reduseres og utslippenestanses innen en generasjon (dvs. innen 2020), jf.Prop. 1 S (2009–2010) Miljøverndepartementet.Utslipp av PCB skulle stanses innen 2005 (arbeidsmål3.4.1.1). Utslipp av blant annet kvikksølv ogbromerte flammehemmere skulle reduseresvesentlig, senest innen 2010.Operasjonelle utslipp av olje skal ikke medførehelse- eller miljøskade eller medvirke til økning ibakgrunnsnivået av olje eller andre miljøskadeligestoffer over tid, jf. Prop. 1 S (2009–2010) Miljøverndepartementet.Miljømyndighetene skal setil at operasjonelle, akutte og ulovlige utslipp avolje, miljøfarlige stoffer, avfall og fremmedeorganismer til sjø fra skip blir stanset ellerminimert.12) Prop. 1 S (2009–2010) Miljøverndepartementet og Innst. S. nr. 228(2004–2005), Prop. 1 S (2009–2010) Miljøverndepartementet, jf.St.meld. nr. 14 (2006–2007) Sammen for et giftfritt miljø – forutsetningerfor en tryggere fremtid og Innst. S. nr. 180 (2006–2007).13) Prop. 1 S (2009–2010) Miljøverndepartementet, jf. St. meld. nr. 14(2006–2007) Sammen for et giftfritt miljø – forutsetninger for entryggere fremtid og Innst. S. nr. 180 (2006–2007).14) Innst. S. nr. 180 (2006–2007).Strategien for farlig avfall som gjelder fra 2008til 2010, jf. St.prp. nr. 1 (2008–2009), skal bidratil 1) å øke kunnskap om farlig avfall hos forbrukereog næringsliv, 2) å øke innsamlingen avprioritert farlig avfall og sikre en miljømessigriktig behandling og 3) å øke kunnskapen omfarlig avfall som oppstår og identifisere nye typerfarlig avfall. Klif skal særlig rette innsatsen motinnsamling av farlig avfall med prioriterte miljøgifter.Klif skal også øke innsatsen mot ulikefraksjoner av farlig avfall med ukjent disponeringi større mengder.3.1.2 Internasjonale forpliktelserNorge ratifiserte Baselkonvensjonen i 1990. 15Hensikten med Baselkonvensjonen er å beskyttemennesker og miljø mot negative effekter fragenerering, håndtering og deponering av farligavfall i tillegg til å minimere transport av farligavfall over landegrensene. Konvensjonen kreverat importmyndigheten i landet som skal mottafarlig avfall, forhåndsgodkjenner avfallstransportenfør landet som skal eksportere det farlige avfallet,kan gi eksporttillatelse. Medlemslandene skal haet eget regelverk for transport av avfall over landegrensene,og de skal forsikre seg om at eksportertavfall blir forsvarlig behandlet. For å redusereden internasjonale transporten av farlig avfallskal avfallet så langt det er praktisk mulig,behandles i det landet hvor det oppstår (selvhjelpsprinsippet),og så nær opprinnelsesstedet sommulig (nærhetsprinsippet). Norge er også forpliktettil å føre streng kontroll med farlig avfallved lagring, behandling, gjenvinning og sluttbehandling.Londonkonvensjonen omfatter avfall som kanmedføre fare for menneskers helse, skade livet ihavet, skade rekreasjonsområder eller være i konfliktmed legitimert bruk av havet. 16 Norge ratifisertekonvensjonen i 1974 og protokollen underkonvensjonen i 1999. Prinsippet for konvensjonener at dumping av spesifikke avfallstyper erforbudt, og at det kreves tillatelse for å kunnedumpe andre avfallstyper. Londonprotokollen15) Baselkonvensjonen om grensekryssende transport av farlig avfall ogannet avfall og dets behandling ble vedtatt i 1989 og trådte i kraft i1992.16) Londonkonvensjonen om dumping av avfall til havs av 1972 medprotokoll av 1996.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 35

forbyr all dumping av avfall, med unntak avavfallstyper som er eksplisitt tillatt.OSPAR-konvensjonen – Konvensjon om beskyttelseav det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav(Oslo–Paris-konvensjonen) – trådte i kraft i 1998.Norge har gjennom konvensjonen en generell forpliktelsetil å gjennomføre tiltak for å eliminereforurensning og bevare havmiljøet mot skader avmenneskelig aktivitet.Stockholmkonvensjonen 17 er en global avtale somer opprettet for å beskytte helse og miljø mottungt nedbrytbare organiske miljøgifter (POP-er).Norge ratifiserte konvensjonen i 2002. Avtalenforplikter Norge til å fase ut 21 av de farligstemiljøgiftene, blant annet PCB. Norge er ogsåforpliktet til å utvikle strategier for å identifisereprodukter og avfall som inneholder disse miljøgiftene,og ta hånd om dette avfallet på en miljømessigforsvarlig måte. Norge skal bestrebe segpå å identifisere andre artikler som inneholdermer enn 0,005 prosent PCB, og behandle disse itråd med avfallsreglene i konvensjonen.Under UNECE-konvensjonen om langtransporterteluftforurensninger (LRTAP 18 ) er det utarbeidetåtte protokoller; blant dem er en protokoll somregulerer tungmetaller, og en som regulererPOP-er. Begge disse er ratifisert av Norge. Norgeer forpliktet til å sørge for at spesifiserte POP-er(blant andre PCB) destrueres eller disponeres påen miljømessig forsvarlig måte. Norge skal treffevirkningsfulle tiltak for å sikre at disponering avstoffene skjer innenlands, og at det blir tatt miljøhensynunder behandlingen. Tungmetallprotokollenforplikter Norge til å redusere utslipp tilluft av blant annet kvikksølv fra nivået i 1990.3.2 OrganiseringMiljøverndepartementet har det overordnedeansvaret for at farlig avfall håndteres på en forsvarligmåte. Ifølge St.meld. nr. 46 (1988–89)Miljø og utvikling innebærer det blant annet etansvar for å samordne arbeidet med å fastsettekvantifiserbare mål og vurdere om utviklingen pået område er tilfredsstillende. Departementet skalogså sikre egnede systemer for overvåking avmiljøtilstanden og resultatrapportering og -oppfølging.17) Stockholmkonvensjonen om persistente, organiske miljøgifter blevedtatt i 2001 og trådte i kraft i 2004.18) Konvensjonen ble vedtatt i 1979 og trådte i kraft i 1983.Klif har ansvar for iverksettingen av forurensningspolitikkengjennom forvaltning av mål og virkemidlerpå området farlig avfall. 19 Klif forvaltergjeldende lovverk for farlig avfall, inklusivforurensningsloven (se punkt 3.5) og avfallsforskriften.Myndighet til å behandle søknaderom tillatelse til håndtering av farlig avfall er delegertKlif og Fylkesmannen, jf. avfallsforskriften.Fylkesmannen er Kongens og regjeringens representanti fylket og skal arbeide for at Stortingetsog regjeringens vedtak, mål og retningslinjer blirfulgt opp. I henhold til instruks for fylkesmennskal Fylkesmannen arbeide for at det skjer et bestmulig samarbeid mellom kommunene, fylkeskommunenog den lokale statsforvaltningen.Fylkesmannen skal også gi veiledning til kommunenog fylkeskommunen. Her inngår også etansvar for å formidle informasjon til kommunale,fylkeskommunale og statlige organer om forholdsom antas å berøre deres virksomhet. Fylkesmannenfører dessuten tilsyn med kommunenesplikter etter kommuneloven.Kommunene er forurensningsmyndighet påkommunalt nivå, jf. forurensningsloven. Kommunenesansvar er nærmere spesifisert i avfallsforskriften.Ansvaret etter forurensningsloveninnebærer at kommunen skal føre tilsyn medforurensningssituasjonen i sin kommune, vurdereom avfall håndteres lovlig i tråd med gjeldenderegelverk, og følge opp ulovlig avfallshåndtering.Kommunene har også et særlig ansvar forbyggavfall gjennom byggesaksbehandling ogtilsyn, se punkt 3.6.6.Sjøfartsdirektoratet har ansvar for å kontrollerefremmede skip som anløper norske havner, jf.Prop. 1 S (2009–2010) Nærings- og handelsdepartementet.Direktoratet er underlagt Miljøverndepartementeti saker som dreier seg ommiljøforhold knyttet til det enkelte skip og vernav det marine miljø. Sjøfartsdirektoratet har somen av sine hovedmålsettinger å medvirke til atskipsfarten er en miljøvennlig transportform, jf.Prop. 1 S (2009–2010) Miljøverndepartementet.Ved effektivt tilsyn av norske skip og havnestatskontrollav fremmede skip skal direktoratetmedvirke til å hindre at det forurenses.Toll- og avgiftsetaten skal hindre ulovlig inn- ogutførsel av varer og skal kontrollere gods, reisendeog transportmidler og avdekke smugling, jf. Prop.1 S (2009–2010) Finansdepartementet. Etaten19) Prop. 1 S (2009–2010) Miljøverndepartementet, jf. Innst. S. nr. 9(2009–2010).36 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

skal også forvalte regelverk, og under dette inngårå informere og veilede brukere.3.3 Styring og prinsipper for myndighetsutøvelse3.3.1 Mål- og resultatstyringReglement for økonomistyring i staten (økonomireglementet)har blant annet som formål å sikre atstatlige virksomheters fastsatte mål og resultatkravoppnås.Overordnet styringStortinget har gjennom bevilgningsreglementet§ 9 stilt krav til forvaltningen om at den skal hamål- og resultatstyring som styringsform. Forvaltningenhar nedfelt og operasjonalisert dettekravet i økonomireglementet. Miljøverndepartementetskal ha kompetanse og dessuten internestyringssystemer og rutiner slik at underliggendevirksomheter kan følges opp på forsvarlig vis.Det framgår av bestemmelser om økonomistyringi staten at departementet også har ansvar for atvirksomheten gjennomfører aktiviteter i tråd medStortingets vedtak og forutsetninger, og at styringsdialogenmellom departementet og virksomhetenfungerer på en hensiktsmessig måte. Virksomhetensledelse skal planlegge og utarbeide strategier medettårig og flerårig perspektiv tilpasset virksomhetensegenart. Planene skal dokumenteresgjennom interne styringsdokumenter.StyringsinformasjonIfølge § 4 i økonomireglementet skal alle virksomhetersikre tilstrekkelig styringsinformasjon og etforsvarlig beslutningsgrunnlag, at fastsatte målog resultatkrav oppnås, og at ressursbruken ereffektiv. Virksomheten må etablere gode styringsparametresom sikrer at styringsinformasjonengir det nødvendige grunnlaget for å følge aktivitetene,ressursene og resultatene. Videre skal detetableres systemer for rapportering og oppfølgingav virksomhetens resultater.3.3.2 SaksbehandlingI henhold til forvaltningsloven og forvaltningsrettsligeprinsipper skal myndighetene legge tilrette for saklighet, objektivitet og likebehandlingi saksbehandlingen. Disse kravene kan oppfatteså følge av bestemmelser i forvaltningsloven, avikke lovfestede regler for myndighetsutøvelsen ogav ikke lovfestede regler om forsvarlig saksbehandling.Det legges i undersøkelsen til grunnat disse kravene også omfatter forurensningsmyndighetenesforvaltningspraksis ved tildelingav tillatelser og gjennomføring av tilsyn ogkontroll på området farlig avfall.3.3.3 Rett til miljøinformasjonMiljøinformasjonslovens formål er å sikre allmennhetentilgang til miljøinformasjon og dervedgjøre det lettere for den enkelte å bidra til vern avmiljøet, å verne seg selv mot helse- og miljøskadeog å påvirke offentlige og private beslutningstakerei miljøspørsmål. 20 Loven implementererÅrhuskonvensjonen 21 i norsk rett. Miljøinformasjonsloveninnebærer at offentlig sektor har ethovedansvar for å ha og tilgjengeliggjøre miljøinformasjonpå et oversiktsnivå og på en samletog lett tilgjengelig måte, slik at allmennhetenkan skaffe seg oversikt over miljøsituasjonen ogpåvirkningsfaktorer i ulike samfunnssektorer ogmed hensyn til ulike miljøproblemer, jf. Ot.prp.nr. 116 (2001–2002) Om lov om rett til miljøinformasjonog deltakelse i off entlige beslutningsprosesserav betydning for miljøet. Det inkludererfakta om miljøforhold i samfunnssektoren,påvirkningsfaktorer, konsekvenser av vedtak ogpolitikk og utviklingstrender. Virksomheterplikter å ha kunnskap om forhold ved virksomhetensom kan medføre en ikke ubetydeligpåvirkning på miljøet.3.4 Prinsipper for virkemiddelbrukStyrings- og kostnadseffektivitet er sentrale målfor miljøpolitikken. 22 Styringseffektivitet vil si atvirkemidlene skal lede til at de miljøvernpolitiskemålene nås med høyest mulig grad av sikkerhet.Kostnadseffektivitet betyr at virkemidlene skalutløse tiltak der hvor de samfunnsøkonomiskekostnadene er lavest.Sentrale prinsipper for avfallspolitikken ble lagtgjennom Stortingets behandling av St.meld. nr.44 (1991–92) Om tiltak for reduserte avfallsmengder,økt gjenvinning og forsvarlig avfallsbehandling.I innstillingen viser kommunal- ogmiljøvernkomiteen til at prinsippet om at forurenserbetaler, skal legges til grunn for å redusereavfallsproblemene. 23 I avfallspolitikken innebærerdette prinsippet at kostnadene som en vare utgjøri avfallsbehandlingen, skal være reflektert i prisen20) Lov om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesserav betydning for miljøet.21) Konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltakelse ibeslutningsprosesser og tilgang til rettsmidler; saker vedrørende miljø.22) St.meld. nr. 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling,jf. Innst. S. nr. 150 (1997–98) og St. meld. nr. 8 (1999–2000)Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, jf. Innst. S. nr. 256(1999–2000).23) Innst. S. nr. 56 (1992–1993).Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 37

på varen. Et selskap skal ikke bare betale for sineinterne produksjonskostnader, men også for deeksterne kostnadene i form av den påvirkningenselskapets virksomhet har på miljø og samfunn, ogdessuten for eventuelle oppryddingskostnader. 24Kommunal- og miljøvernkomiteen har vist tilprinsippet om "kretsløpstankegang", som går utpå at produsenten av en vare også tar medansvarfor varen etter bruk og for de avfallsproblemenesom oppstår når varen skal kastes. 25 I Innst. S. nr.228 (2004–2005) viser energi- og miljøkomiteentil det ansvaret næringslivet har for avfallet fraegne produkter, og at det for flere typer avfalleksisterer produsentansvarsordninger som harvist gode resultater. Produsentansvar, som går utpå at næringslivet får ansvar for behandling oggjenvinning av avfall fra egne produkter, er enviktig strategi for å bidra til at "forurenserbetaler", og for å nå målene på avfallsfeltet.Ansvaret innebærer at produsenten/bransjen blirstilt overfor avfallskostnaden som er forbundetmed produktet, slik at det stimuleres til øktkvalitet og levetid og enklere gjenvinning. 26Det er viktig å ha en helhetlig tilnærming til virkemiddelbrukenog ta hensyn til at viktige virkemidlerallerede er på plass. I valget mellom ulikealternativer skal den løsningen som innebærerminst ressursbruk for samfunnet, foretrekkes.Videre vil føre-var-prinsippet tillegges stor vektnår foreslåtte tiltak eller virkemidler redusereralvorlige trusler mot økosystemet. 273.5 ForurensningslovenForurensningsloven fastslår at avfall skal tas håndom slik at det blir til minst mulig skade ogulempe. Kostnadene ved å hindre eller begrenseforurensning og avfallsproblemer skal dekkes avden som er ansvarlig for forurensningen elleravfallet. Forurensning og avfallsproblemer somskyldes virksomhet på norsk område, skal motvirkesi samme utstrekning enten skadene ellerulempene inntrer i eller utenfor Norge.Loven (§ 7) slår fast at ingen kan forurense utenat det er lovlig eller det er gitt tillatelse til det. 2824) Innst. S. nr. 180 (2006–2007).25) Innst. S. nr. 150 (1997–1998).26) St.meld. nr. 24 (2000–2001), jf. Innst. S. nr. 295 (2000–2001).27) St.meld. nr. 24 (2000–2001), jf. Innst. S. nr. 295 (2000–2001).28) Det er også unntak etter §§ 8 og 9 for vanlig forurensning fra1) fiske, jordbruk og skogbruk mv.,2) boliger, fritidshus, kontorer, forretnings- eller forsamlingslokaler,skoler, hoteller og lagerbygg o.l.,3) midlertidig anleggsvirksomhet, etter spesielle vilkår.Slik tillatelse er for enkelte virksomheter gitt ilovens § 11 eller i ulike forskrifter om forurensendevirksomhet. 29 Tillatelser skal gis på gitte vilkår,for eksempel krav til behandling og oppbevaringav avfall, at utslipp skal holde seg under visseutslippsgrenser, eller at det iverksettes konkretetiltak for å begrense forurensning. Krav til innholdi søknaden er nærmere angitt i forurensningsforskriften.Når forurensningsmyndighetene avgjør om detskal gis tillatelse til mottak og behandling avfarlig avfall og fastsetter vilkårene i tillatelsen,følger det av forurensningsloven at det skal leggesvekt på de forurensningsmessige ulempene vedvirksomheten sammenholdt med de fordelene ogulempene som virksomheten for øvrig vilmedføre.Virksomheter med tillatelse i henhold til forurensningslovenhar i utgangspunktet selv ansvarfor å forsikre seg om at krav og vilkår i tillatelsenoverholdes. De fleste virksomhetene skal rapportereperiodisk på hvordan de overholder vilkår i tillatelsenog eventuelle avvik. Overholdelse avgjeldende regelverk og krav og vilkår i tillatelsenskal kontrolleres gjennom forurensningsmyndighetenestilsyn og kontroll. På avfallsområdet skalKlif og fylkesmennene føre tilsyn med at bestemmelsenesom gjelder farlig avfall i avfallsforskriften,overholdes.Med hjemmel i forurensningsloven og produktkontrollovener det utviklet en egen forskrift påavfallsområdet: forskrift av 1. juni 2004 nr. 930om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften).Kapittel 11 i avfallsforskriftenomhandler oppbevaring, levering og håndteringav farlig avfall og har som formål å bidra til atfarlig avfall tas forsvarlig hånd om, og at deteksisterer et hensiktsmessig og forsvarlig systemfor å håndtere avfallet.3.6 Bestemmelser om levering av farlig avfall ogprodusentansvarEn rekke EU-direktiver omfatter farlig avfall oger innlemmet i EØS-avtalen. Direktivene erimplementert i Norge gjennom avfallsforskriften:• direktivet om farlig avfall (91/689/EF)• direktivet om spillolje (75/439/EF)• WEE-direktivet (EE-avfall, 2002/96/EF)• batteridirektivet (2006/66/EF)29) Blant annet forurensningsforskriften, avfallsforskriften og produktforskriften.38 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

• direktiv om kasserte kjøretøy (ELV-direktivet,2010/115/EF)Kommunene har ansvar for å sikre at det finnes ettilstrekkelig tilbud for levering av farlig avfall forsmå avfallsbesittere (med inntil 400 kg farligavfall per år). Fylkesmannen skal føre tilsynmed at tilbudet er tilstrekkelig. 30 Kommunenestår fritt til å tilby mottak av inntil 1000 kg avfallper avfallsbesitter per år. Tilbud som drives avkommunen selv innen disse rammene, eller via etinterkommunalt samarbeid, krever ikke tillatelse.Kommunens kostnader skal fullt ut dekkesgjennom det kommunale avfallsgebyret, jf. Klifskommentarer til avfallsforskriften.Virksomheter har plikt til å angi avfallets innholdved levering (deklarasjonsplikt), jf. § 11-12. Deter videre krav til at farlig avfall skal oppbevaresog behandles forsvarlig, jf. § 11-5.Avfallsforskriften inneholder i tillegg en rekkeandre kapitler som er relevant for farlig avfall.For de avfallstypene som er særlig regulert, gjelderdisse særreglene side om side med kapitlet omfarlig avfall. Dersom særreglene avviker, vil disseimidlertid gå foran. 313.6.1 EE-avfallKapittel 1 i avfallsforskriften regulerer mottak,innsamling, gjenvinning og annen behandling avkasserte elektriske og elektroniske produkter(EE-produkter). Bestemmelsen gjelder ikke EEprodukteri transportmidler. Både kommunen ogforhandlere av EE-avfall har plikt til å ta imotEE-avfall, plikt til å informere og plikt til å sørgefor oppbevaring, sortering og videresending avEE-avfall. EE-avfall er omfattet av en produsentansvarsordning,og produsenter plikter å væremedlem av et returselskap som er godkjent avKlif. Produsentene og returselskapet har plikt tilå informere om at EE-avfall ikke skal kastessammen med farlig avfall.Returselskapene plikter blant annet å oppfyllesertifiseringskrav og skal dokumentere detteoverfor Klif gjennom et sertifiseringsorgan.Returselskapet skal hente og motta en andel avtotalt innsamlet mengde EE-avfall som tilsvarermedlemmenes andel av total varetilførsel i hverproduktgruppe i det samme geografiske området.Forskriften stiller også krav til et produsentregisterfor EE-produkter. Klif eller den Miljøverndepartementetbemyndiger, etablerer og eier30) Klif (2004) Kapittel 11: Farlig avfall. Kommentarer til avfallsforskriften.31) Klif (2004) Kapittel 11: Farlig avfall. Kommentarer til avfallsforskriften.Ubetjent mottak av bilbatterier.Kilde: Riksrevisjonenregisteret som skal omfatte alle produsenter avEE-produkter. Returselskapene plikter å rapporteretil EE-registeret. EE-registeret skal blant annetmotta og sammenstille data om EE-avfall somer innsamlet, behandlet og sendt til ulike typerdisponering, hvilke behandlingsanlegg som erbenyttet, hvilke mengder og typer EE-avfall somer behandlet, og i hvilket land behandlingen harskjedd.Fylkesmannen er tilsynsmyndighet for forhandlereog kommuner, mens Klif er tilsynsmyndighetetter de øvrige bestemmelsene i kapitlet.3.6.2 Miljøskadelige batterierVirksomheter har plikt til å levere kasserte blyognikkelkadmium-batterier til forhandlere ellerlovlig mottak for farlig avfall. Produsenter ogDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 39

importører av blybatterier har plikt til å sørge forinnsamling og levering av kasserte blybatteriertil gjenvinning eller miljømessig forsvarlig sluttbehandlingav minst 95 prosent av den mengdende bringer inn på det norske markedet. Produsenterog importører av oppladbare batterier har plikt tilå sørge for at kasserte batterier vederlagsfritt blirhentet.3.6.3 Kasserte kjøretøyKjøretøy er også omfattet av en produsentansvarsordning,jf. avfallsforskriften. Produsenter plikterå være medlem av et godkjent retursystem somskal godkjennes av Klif. Klif fører tilsyn medretursystemet. Alle skal vederlagsfritt kunnelevere ethvert kassert kjøretøy til retursystemet.3.6.4 Kasserte PCB-holdige isolerglassruterHåndtering av PCB-holdige isolerglassvinduer erregulert gjennom kapittel 14 i avfallsforskriften.Kommunen har plikt til å motta inntil 500 kgPCB-holdige isolerglassruter per år per avfallsbesitterfra husholdninger og virksomheter medmindre mengder farlig avfall i kommunen.Kommunen skal vederlagsfritt ta imot kassertePCB-holdige isolerglassruter som er husholdningsavfall.Produsentene plikter å sørge for atenhver avfallsbesitter kan levere kasserte PCBholdigeisolerglassruter til forsvarlig behandlingmot et vederlag som ikke overstiger normalprisfor levering av isolerglassruter uten PCB tilvanlige avfallsmottak. Produsenter skal dekkesine forpliktelser gjennom deltakelse i et godkjentretursystem. Produsenter har også plikt tilå sørge for tilstrekkelig informasjon til avfallsbesitterom at PCB-holdige isolerglassruter inn gåri et retursystem. Produsenter skal uoppfordretinformere kundene sine om hvilke ruter som kantenkes å inneholde PCB. Godkjente returselskaperskal årlig rapportere til Klif om mengder kassertePCB-holdige isolerglassruter som er innsamletog behandlet. Fylkesmannen fører tilsyn med atpliktene for kommunen i dette kapitlet overholdes.Klif fører for øvrig tilsyn med at bestemmelsene idette kapitlet følges.3.6.5 SpilloljeMålet med refusjonsordningen for spillolje er åstimulere til økt innlevering av spillolje til godkjentbehandling, jf. Prop. 1 S (2009–2010)Miljøverndepartementet. Smøreolje er, medunntak av enkelte bruksmåter, pålagt smøreoljeavgift,jf. Prop. 1 S (2009–2010) Skatte-, avgiftsogtollvedtak. Det blir utbetalt refusjon for defleste typer brukt smøreolje og andre brukte oljer(transformatoroljer m.m.) med tilsvarende egenskaper,med unntak av blant annet spillolje frastørre skip i internasjonal sjøfart. Refusjonen skalutbetales til større mottaksanlegg (tankanlegg) medforhåndsgodkjenning fra Klif. I godkjenningen erdet fastsatt en del vilkår som refusjonsmottakerhar plikt til å rette seg etter. Klif skal kontrollerekrav om utbetaling opp mot disse vilkårene. Klifskal følge opp brudd på refusjonsordningen vedå nekte refusjonsutbetaling eller kreve tilbakebetalingav feilaktig utbetalte refusjoner. Strengerereaksjoner, som tilbaketrekking av tillatelse ellermelding til politiet, skal også vurderes i alvorligetilfeller.3.6.6 ByggavfallFor nybygg kreves avfallsplan dersom tiltaketoverstiger 300 m 2 BRA (bruksareal), og forrehabilitering og riving dersom tiltaket overstiger100 m 2 BRA, jf. byggteknisk forskrift fra 1. juli2010 (tidligere avfallsforskriften kapittel 15). Vedrehabilitering og riving kreves i tillegg en miljøsaneringsbeskrivelse.Der det kreves avfallsplaneller miljøsaneringsbeskrivelse, skal sluttrapportsom dokumenterer faktisk disponering av avfallet,vedlegges søknad om ferdigattest. 32 I den nyebygge saksforskriften er det opprettet et tidsavgrensetkrav om tilsyn. I en periode på to år fra1. januar 2011 skal kommunen prioritere å hatilsyn med at avfallsplaner og miljøsaneringsbeskrivelseer utarbeidet og følges.3.7 Bestemmelser om mottak og håndtering avfarlig avfallDen som håndterer farlig avfall, skal påse at avfalletsom mottas fra virksomheter, er deklarert, ogsørge for at deklarasjonsskjema følger avfallet vedviderelevering. Den som først mottar deklareringspliktigfarlig avfall, skal oversende gjenpart avutfylt deklarasjonsskjema til Klif eller den Klifutpeker. Kapittel 12 fastsetter et deklarasjonsgebyrfor farlig avfall.Virksomheter som håndterer farlig avfall, plikterogså å etablere internkontroll for sin virksomhet. 33Gjennom krav om systematisk gjennomføring avtiltak skal internkontrollforskriften fremme etforbedringsarbeid i virksomhetene innen arbeidsmiljøog sikkerhet, forebygging av helseskadeeller miljøforstyrrelser fra produkter eller forbrukertjenesterog vern av det ytre miljø motforurensning og en bedre behandling av avfall32) Forskrift om byggesak (byggesaksforskriften).33) Forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter(internkontrollforskriften).40 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

slik at målene i helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningenoppnås.Det er særskilte bestemmelser knyttet til avfallsfraksjonersom har et eget kapittel i avfallsforskriften:1 For EE-avfall plikter returselskapene å sørgefor sortering, transport, ombruk, gjenvinningog annen forsvarlig behandling.2 For kasserte kjøretøy er det krav til miljøsaneringog behandlingsanlegg. Produsenteneskal sørge for at 85 prosent av deres forholdsmessigeandel av de kasserte kjøretøyenegjenvinnes, hvorav minst 80 prosentpoengmaterialgjenvinnes og resten energiutnyttes.Dette kravet skjerpes til 95 prosent og 85prosentpoeng innen 2015. Den som driverbehandlingsanlegg for kasserte kjøretøy, måha særskilt til latelse fra forurensningsmyndigheten.3 For PCB-holdige isolerglassvinduer er det kravom at retursystemet må kunne dokumenterebehandlingsløsninger for innsamlede isolerglassruter.4 For batterier har produsenter og importørerplikt til å sørge for miljømessig forsvarligsluttbehandling.3.7.1 Farlig avfall fra skip og mottak i havnerNorge har ratifisert MARPOL-konvensjonen 34 ,som har som formål å bekjempe forurensning fraskip. Norge er forpliktet til å ha mottak i land foravfall fra skip.Skipsavfallsdirektivet (2007/71/EF) er implementertgjennom kapittel 20 i forurensningsforskriften.I henhold til dette kapitlet skal havneansvarligsørge for etablering og drift av mottaksordningerfor avfall og lasterester fra skip i havnen. Mottaksordningeneskal være tilstrekkelige til ådekke et normalt behov for levering i havnen,uten at skipene forsinkes unødig. Ved mottak avfarlig avfall fra skip skal havneansvarlig påse atavfallsbesitter har deklarert det farlige avfallet.Avfallsbesitter er selv ansvarlig for at deklareringener korrekt utført. Ved mottak av farlig avfall frafritidsfartøyer skal havneansvarlig deklarereavfallet. Dette avfallet skal være deklarert senestnår avfallet forlater mottaket. Havnene er pålagt34) Den internasjonale konvensjonen om hindring av forurensning fra skipvedtatt i 1973 og protokoll vedtatt i 1978 i tilknytning til denne,MARPOL 73/78 trådte i kraft i 1983.å ha en avfallsplan og plikter å rapportere tilFylkesmannen.Sjøfartsdirektoratet har ansvar for at skipene girmelding om avfall som skal leveres. Sjøfartsdirektoratetkan også pålegge skip å levere avfall.Dersom det er grunn til mistanke om at det ikke ertilstrekkelige mottaksordninger i planlagt leveringshavn,eller dersom denne er ukjent, kan skipetholdes tilbake til avfall og lasterester er levert.Sjøfartsdirektoratet skal føre tilsyn med at skipenesplikter om å levere avfall og lasterester overholdes.3.8 Tilsyn og kontrollVed behandlingen av St.meld. nr. 25 (2002–2003),jf. Innst. S. nr. 46 (2003–2004) poengterte flertalleti energi- og miljøkomiteen betydningen avarbeidet med å intensivere tilsynet med at regleneom farlig avfall etterleves, for å sikre at detteavfallet samles inn og tas forsvarlig hånd om.I St.meld. nr. 14 (2006–2007) Sammen for et giftfrittmiljø – forutsetninger for en tryggere fremtid,jf. Innst. S. nr. 180 (2006–2007) la regjeringen endel nye føringer for tilsyn og kontroll på kjemikalieområdet.Det legges til grunn i undersøkelsenat disse føringene også er gjeldende for områdetfarlig avfall, ettersom farlig avfall inneholderhelse- og miljøfarlige stoffer. Meldingen la vektpå at kontroll og tilsyn med helse- og miljøfarligekjemikalier må styrkes for å sikre at regelverketpå området etterleves. Det vises også til at det ernødvendig å få til et tettere samarbeid mellomberørte forvaltningsmyndigheter på området,inkludert samarbeid mellom forurensningsmyndigheteneog Tollvesenet for å stoppe ulovligeksport og import av farlige kjemikalier. Detpåpekes også at tilsynet skal være helhetlig,systematisk og risikobasert, og at det er ønskeligå komme fram til hensiktsmessige indikatorer forå vise effektiviteten av ulike typer tilsyn. Detvises videre til at tilsynet overfor mindre bedrifterskal være regelmessig for å gi mulighet til å kontrollereom virksomhetene over tid bedrer overholdelseav regelverket. Det ble også understreketat reaksjoner ved overtredelser av gjeldenderegelverk skal innskjerpes.I St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn(tilsynsmeldingen), jf. Innst. S. nr. 222 (2002–2003)ble det lagt vekt på at håndheving av regelverkfortsatt er viktig for tilsynene, men at regelverketbør være mindre detaljert og inneholde mer funksjonellekrav. Det ble også vist til at det er et målDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 41

å avvikle tradisjonelle statlige tilsynsordninger påde områdene hvor slike tilsynsordninger medfordel kan erstattes av eller reduseres ved alternativersom for eksempel akkreditering og sertifisering.Samordning av tilsyn ble også vektlagt somet viktig område med potensial for forbedring.Ved behandlingen av tilsynsmeldingen, jf. Innst.S. nr. 222 (2002–2003), viste flertallet i familie-,kultur- og administrasjonskomiteen til at vektleggingav virksomhetenes egenansvar for ådokumentere at det er etablert systemer som girsikkerhet for at fastsatt regelverk respekteres, inoen grad flytter fokus i noen grad fra tilsynsmyndighetenover på virksomhetenes egne styringssystemer.Flertallet i komiteen konstaterte at detteendrede fokus derved også endrer tilsynsenhetenesrolle fra å være garantister for kvalitet på tjenesterog produkter til i større grad å være garantisterfor at virksomhetene selv holder orden i eget hus.Flertallet i komiteen var opptatt av at denneendringen ikke skulle føre til en byråkratisering ivirksomhetene. De var altså opptatt av at tilsynenei noen tilfeller heller bør prioritere informasjon,veiledning og dialog med tanke på å finneløsninger framfor kontroll og reaksjoner på avvik.Flertallet i komiteen uttalte også at det i enkeltetilfeller fortsatt kan være behov for mer detaljertog hyppig kontrollvirksomhet.3.9 Eksport av farlig avfallFlertallet i energi- og miljøkomiteen minner iInnst. S. nr. 295 (2000–2001) om Regjeringensmiljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand ommålsettingen om at alle skal ta ansvar for egetavfall, og mener derfor at avfall som er produserti Norge, skal tas hånd om i Norge. Flertallet berregjeringen om å gå gjennom regelverket foreksport av farlig avfall og i framtiden være sværtrestriktiv med å gi eksporttillatelse for spesialavfalldersom vi i Norge kan håndtere sammetype avfall. Farlig avfall tillates eksportert baresom råstoff til gjenvinning, eller hvis avfallet ikkekan sluttbehandles på forsvarlig måte i Norge, jf.St.meld. nr. 25 (2002–2003) og Innst. S. nr. 46(2003–2004). Eksport av farlig avfall til sluttbehandlinggir et uttrykk for om den nasjonalesluttbehandlingskapasiteten er tilstrekkelig.I henhold til OECD-vedtak C(92)39/endeligversjon, revidert C(2001)107/endelig versjon, omkontroll av grensekryssende transport av avfall tilgjenvinning, skal OECD-landene kontrolleregrensekryssende transport av avfall som eksporteresfor gjenvinning innenfor OECD-området.Avfallet skal gjenvinnes miljømessig forsvarligi henhold til nasjonal lovgiving i landet hvoravfallet blir behandlet. Farlig avfall skal kontrolleresstrengere enn annet avfall. OECD-vedtaketer gjennomført i EU/EØS gjennom forordning(EU) 1013/2006.Kapittel 13 i avfallsforskriften angir regler forgrensekryssende transport av avfall. Klif er forvaltningsmyndigheti Norge og skal også føretilsyn med at bestemmelsene overholdes. Forskriftenviser til at EØS-avtalen vedlegg XX nr.32c (forordning (EF) nr. 1013/2006 om eksportav avfall, "eksportforordningen") gjelder somforskrift.Eksportforordningen krever skriftlig forhåndsmeldingog -samtykke fra myndighetene foreksport av farlig avfall som skal sluttbehandleseller gjenvinnes. Ved eksport av farlig avfall skalKlif kontrollere opplysninger og dokumentasjoni de obligatoriske meldings- og transportdokumentene.Meldingen skal omfatte transporten avavfallet fra første avsendersted via midlertidigbehandling til gjenvinning eller sluttbehandling.Klif skal også kontrollere at det er inngått enkontrakt mellom melderen (fysisk eller juridiskperson som har til hensikt å eksportere avfallet) ogmottakeren om gjenvinning eller sluttbehandlingav avfallet som skal eksporteres. Kontrakten skalblant annet inneholde plikter om at melderen skalta tilbake avfallet dersom transporten, gjenvinningeneller sluttbehandlingen ikke er fullført slikden var ment, eller dersom transporten har blittutført som en ulovlig transport. Kontrakten skalogså inneholde en plikt om at anlegget skal leggefram en erklæring på at avfallet er gjenvunneteller sluttbehandlet i samsvar med meldingen, devilkårene som er gitt, og kravene i forordningen.All transport av farlig avfall skal være underlagtkravene om en økonomisk garanti som blantannet dekker kostnadene ved transport og gjenvinningeller sluttbehandling. Basert på dendokumentasjonen som foreligger, kan Klif avslåeller gi samtykke til eksport av avfallet, eventueltgi samtykke med vilkår. Grunnlag for innvendingerer blant annet nærhetsprinsippet, at detfinnes nasjonal behandlingskapasitet, eller atsluttbehandlingen ikke vil være i samsvar mednasjonal lovgiving når det gjelder miljøvern,helsevern eller sikkerhet.Gjenvinning eller sluttbehandling av avfalletskal være fullført senest ett kalenderår etter atanlegget har mottatt avfallet. Klif skal trekke42 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

tilbake samtykket dersom det får kunnskap om atsammensetningen av avfallet ikke er slik det ermeldt, de pålagte vilkårene for transporten ikkeer overholdt, avfallet ikke blir gjenvunnet ellersluttbehandlet i overensstemmelse med tillatelsentil det anlegget som utfører arbeidet, eller avfalletikke er behandlet i samsvar med de opplysningenesom er gitt. Ved informasjon om uforsvarligbehandling eller ulovlig eksport skal Klif se til atavfallet blir sendt tilbake til Norge, eller se til atdet blir forsvarlig behandlet i mottakerstaten elleret annet sted.Eksportforordningen fastsetter at all eksport avavfall ut av EU for sluttbehandling er forbudt.Unntaket er EFTA-land som er part i Baselkonvensjonen;for disse landene gjelder tilsvarendekrav som ved eksport til et EU-land. Eksport avfarlig avfall for gjenvinning til stater hvor OECDvedtaketikke gjelder, er også forbudt. Vedeksport av farlig avfall til land hvor OECDvedtaketgjelder, er det fastsatt egne regler ogkrav til dokumentasjon. Klif skal arbeide for åsikre at alt avfall som eksporteres, blir håndtertpå en miljømessig forsvarlig måte. Dersomansvarlige avsender- og mottakermyndigheterikke kan bli enige om klassifiseringen medhensyn til å skille mellom hva som er avfall, oghva som ikke er avfall, skal saken behandles somom det er avfall.Norge skal fastsette regler om sanksjoner somgjelder for brudd på bestemmelsene i eksportforordningen,og treffe alle nødvendige tiltak for åsikre at sanksjonene gjennomføres. Sanksjoneneskal være virkningsfulle, stå i forhold til overtredelsenog virke avskrekkende. Forordningenspesifiserer at Norge skal sørge for tilsyn medvirksomheter og foretak, stikkprøvekontrolleretransporter av avfall eller gjenvinning eller sluttbehandlingtilknyttet transporten. Kontroller kanfinne sted både på opprinnelsesstedet, på mottaksstedet,ved grensekryssing og under transportinnenfor EU. Kontrollene skal omfatte tilsynmed dokumenter, identitetskontroll og, der deter hensiktsmessig, fysisk kontroll av avfallet.Medlemsstatene skal samarbeide, bilateralt ellermultilateralt, med hverandre for å legge forholdenetil rette for å forhindre og oppdage ulovligetransporter. Utveksling av informasjon, deltansvar og samarbeidstiltak mellom EU-medlemslandog tredjeland bør fremmes med sikte på åsikre forsvarlig håndtering av avfall.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 43

4 Miljøverndepartementets og Klifs styring av områdetMiljøverndepartementet gir de overordnedeføringene for området gjennom tildelingsbrevettil Klif. Embetsoppdraget fra Klif gir de sentraleføringene for Fylkesmannens arbeid. Klif harogså ansvar for å følge opp virkemidlene påområdet, slik som tillatelser etter forurensningsloveneller avfallsforskriften, tilsyn, systemet forregistrering av farlig avfall (deklarasjonssystemetfor farlig avfall), spilloljeordningen og produsentansvarsordningene.4.1 Operasjonalisering av målKlif har utarbeidet to strategier for farlig avfallsom angir tiltak, prioriteringer og delmål.Klif opplyser i intervju at direktoratet vurdererstrategiene til å ha bidratt til at konkrete aktiviteternår det gjelder farlig avfall, prioriteres bådeinternt i Klif og i bransjen. Strategiene har ogsåvært grunnlag for prioritering av tilsynsaksjoner.Tiltak i avfallssektoren er også inkludert i strategienefor ulike prioriterte miljøgifter.4.1.1 AvfallsstrategieneMålet i strategien for farlig avfall for perioden2004–2006 var å øke innsamlingen av farligavfall og å redusere mengden farlig avfall somoppstår. Strategien la opp til en særlig innsatsmot tolv typer farlig avfall. Klif opplyser i intervjuat foranledningen for den første strategien varstatistikken som indikerte at mye farlig avfall varpå avveie. Avfallstypene var prioritert enten fordifaren for spredning av miljøgifter var stor, fordidet var store mengder som gikk til ukjent håndtering,eller fordi avfallet kunne gi vesentlig lokalforurensning. Klif har gjort en evaluering basertpå intern informasjon og tallmateriale. 35 Hovedkonklusjonener at målet om økt innsamling ernådd for de fleste av de prioriterte fraksjonene.For andre fraksjoner ble det vurdert at det fortsattvar store utfordringer, mens det for noen ikkevar god nok oversikt til at måloppnåelse kunnevurderes.Den neste farlig avfall-strategien gjaldt forperioden 2008–2010. Ifølge St.meld. nr. 26(2006–2007) Regjeringens miljøpolitikk og riketsmiljøtilstand var hovedmålsettingen i strategien35) SFT (udatert) Evaluering av: Strategi for farlig avfall på avveier 2004–2006.økt innsamling av farlig avfall og reduksjon avmengden farlig avfall som oppstår. Klif uttaler iintervju at den nye strategien tok utgangspunkt ibåde den første strategien, statistikken og annenintern kunnskap i Klif. Innholdet av miljøgifter iavfallsfraksjonene ble tillagt større vekt i strategienfor 2008–2010.Faktaboks 4.1 Prioriteringer i avfallsstrategien 2008–2010Fire delmål• øke kunnskapen om farlig avfall hos forbrukere ognæringsliv, og tilrettelegge for miljøvennlig innkjøp• øke innsamlingen av prioritert farlig avfall og sikre enmiljømessig riktig behandling• øke kunnskapen om mengden farlig avfall som oppstår,og identifisere nye typer farlig avfall• utvikle regelverk og virkemidler som regulerer miljøgiftinnholdeti produkterSju typer farlig avfall• småelektronikk: sparepærer og lysstoffrør med kvikksølv,plast med bromerte flammehemmere, PCB- ogkvikksølvholdige komponenter• isolasjon fra bygg og anlegg: isolasjon med bromerteflammehemmere og skumisolasjon med miljøskadeligeblåsemidler• bygg- og anleggsavfall med PCB: isolerglassruter, fuger,maling og betong• utvalgte organiske løsemidler• PFOS-holdig brannskum brukt av forsvaret og oljebransjen• impregnert trevirke• oljeholdig avfallMålene i strategien er generelt formulert og inneholder44 ulike tiltak. Hvert av tiltakene erknyttet til enten et delmål eller en avfallstype.Det er ikke konkret beskrevet hvordan de enkeltetiltakene skal bidra til måloppnåelsen. Tiltakene istrategien blir evaluert årlig. Klif opplyser i intervjuat etaten har gjort en foreløpig oppsummeringav gjennomførte tiltak, men at etaten ikke harevaluert om målene i strategien er oppnådd.4.1.2 MiljøgifthandlingsplaneneKlif har utarbeidet egne handlingsplaner formiljøgiftene bromerte flammehemmere, PCB og44 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

kvikksølv. Hensikten med disse er å bidra til å någenerasjonsmålet om stans i bruk og utslipp avhelse- og miljøfarlige kjemikalier.Handlingsplanen for bromerte flammehemmereble utarbeidet i 2002, og er revidert i to omganger,sist i 2009. 36 Fem typer bromerte flammehemmereer prioritert. I handlingsplanen vektlegges blantannet innsamling av småelektronikk, isolasjonsmaterialemed bromerte flammehemmere som erbrukt i tuneller, og vurdering av regelendringerved miljøsanering av kjøretøy. Både for EE-avfallog for bygg- og anleggsavfall vektlegger myndighetenetilsyn med bransjen og informasjon.Handlingsplanen for PCB ble fremmet i St.meld.nr. 25 (2002–2003) Regjeringens miljøvernpolitikkog rikets miljøtilstand og ble oppdatert i 2005 og2009. Ifølge handlingsplanen er 90 prosent avPCB-produktene antatt å være ute av bruk vedutgangen av 2008, 630 tonn ble regnet som forsvarligdestruert, mens nesten 150 tonn fortsatt eri bruk i produkter og materialer. Innen utgangenav 2010 skal Klif avklare behovet for tiltak forhåndtering av PCB i stående bygg og anlegg.Regjeringen presenterte i 2005 en handlingsplanfor å redusere utslipp av kvikksølv. Hensikten varblant annet å øke innsamlingen av kasserte kvikksølvholdigelyskilder. Informasjonstiltak og tilsynrettet mot amalgam og tannhelsetjenesten er ogsåprioritert. I januar 2011 ble en oppdatert handlingsplanpresentert. 37 Kvikksølv i produkter ble,med noen unntak, forbudt fra 1. januar 2008.Forbudet omfatter fra 2011 også blant annettannfyllingsmaterialer (amalgam). 38 Kvikksølv ienkelte EE-produkter, som lysstoffrør, sparepærerog batterier, er et unntak.4.2 Styringsdialogen4.2.1 Miljøverndepartementets styring av KlifMiljøverndepartementets tildelingsbrev til Klifskisserer de økonomiske rammene etaten skalforholde seg til, og beskriver prioriteringer,resultatmål og rapporteringskrav. Miljøverndepartementetgir retningslinjer på et overordnetnivå og forutsetter at direktoratet selv prioritererinnenfor de fastsatte rammene. Klif får en deloppdrag fra Miljøverndepartementet gjennom36) SFT (2009) Handlingsplan for reduksjon av utslipp av bromerteflammehemmere. Oppdatert november 2009.37) Klif (2010) Handlingsplan for å redusere utslipp av kvikksølv – 2010.TA-2684.38) Miljøverndepartementet (2007) Forbyr kvikksølv i produkter.Pressemelding 21. desember 2007, produktforskriften.året i tillegg til tildelingsbrevet. Klif opplever atetaten har frihet til å utforme forvaltningen avområdet farlig avfall innenfor de gitte rammene.Arbeidet omfatter mange faste løpende oppgaver,men det er noen enkeltoppgaver og enkeltoppdragknyttet til farlig avfall som styres i større grad.Klif opplever god dialog rundt styringen.4.2.2 Embetsoppdraget til FylkesmannenFylkesmannsembetene blir styrt gjennom embetsoppdragpå ulike områder. Klif uttaler i intervjuat det først og fremst er de lovpålagte oppgavenesom styrer embetsoppdraget, blant annet Fylkesmannensansvar gjennom kapittel 11 i avfallsforskriften,veiledningsansvaret overfor kommunene,arbeid med tillatelser og tilsyn medleveringsplikten for farlig avfall.Andre oppgaver kan tas i embetsoppdraget som etårlig oppdrag. På området farlig avfall har detvært prioritert at Fylkesmannen skal delta på tilsynsaksjoner.Fylkesmannens miljøvernavdeling(FMVA) opplyser i intervju at embetene ikke harkapasitet til å gjøre alt i embetsoppdraget. FMVAopplever imidlertid at Klif generelt er gode til åprioritere og å spisse oppdraget og å holde oppmerksomhetenrettet mot oppdraget over flere år.Likevel kan det å holde oppmerksomheten rettetmot problemområder i tilstrekkelig lang tid væreet problem for forvaltningen av farlig avfallsamlet. FMVA opplever å ha en tett og godstyringsdialog med Klif.Klif opplyser at foreløpig årsrapport er hovedverktøyetfor planlegging av embetsoppdraget.Det er dialogmøter med alle fylkesmennene hvertår, og seks mer omfattende styringsmøter i året,der oppgavene fra Direktoratet for naturforvaltningog Klif tas opp. Foreløpige årsrapporter er oftemer detaljerte enn de endelige, men en gjennomgangav rapporteringen for perioden 2004–2009viser at det er stor variasjon i detaljeringsgradmellom embetene. Klif uttaler i intervju at detkan være vanskelig å tolke rapporteringen, og atdet er en utfordring å få god rapportering fra allefylkesmenn.Fylkesmennene skal også rapportere tillatelser ogtilsynsvirksomhet gjennom databasen Forurensning.Ifølge Difi er miljødatabaser nevnt av fylkesmennenesom et område som er nedprioritert ifylkene. 39 I 2007 og 2008 var det et særoppdrag iembetsoppdraget å kvalitetssikre avfallsdata idenne databasen. FMVA opplyser at databasen er39) Difi (2010) Sammen for et giftfritt miljø? Gjennomgang av organiseringenav kjemikalieforvaltningen. Difi-rapport 2010:6.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 45

nyttig for å planlegge kontroller. Det er imidlertiden stor svakhet at databasen mangler integreringmed saksbehandlingssystemet hos Fylkesmannen.Samme opplysninger må dermed registreres tosteder.I alle midlertidige årsrapporter går det igjen atFMVA er underbemannet eller sårbare forsykdom og permisjoner. Klif opplyser at hvertembete har gjennomsnittlig seks årsverk påforurensningssaker. Det framkommer gjennomintervju med FMVA at det er store forskjeller påhvor store ressurser som brukes på farlig avfall,fra rundt tre ukeverk til ca. tre årsverk. I tillegg tilnasjonale føringer må den enkelte fylkesmannprioritere lokale saker, slik som at Fylkesmanneni Telemark måtte bruke ressurser på Full Cityforliset.Det framkommer av Difi-rapporten Sammen foret giftfritt miljø at fylkesmennene mener at de harfor lite ressurser til å følge opp de oppgavene deer pålagt. Klif opplyser at økonomien er styrketde senere år gjennom innføring av en ny gebyrforskrift,som gir Fylkesmannen anledning til å tagebyrer for arbeid med tillatelser og tilsyn.4.2.3 Klifs veiledning av fylkesmannsembeteneKlif uttaler i intervju at etaten veileder FMVAgjennom veiledningsmateriale, fagsamlinger,kontakt på telefon og dialogmøter. Representanterfor embetene deltar også ofte i arbeidsgruppersammen med Klif ved utvikling av veiledere ogregelverk m.m. Fylkesmennene opplever at veiledningener meget systematisk og god på enkelteområder, men framstår som lite målrettet ogdårlig planlagt på andre områder. 40FMVA uttaler i intervju at veiledningen fra Klifvanligvis fungerer bra i enkeltsaker. Saksbehandlernei Klif kommer generelt raskt med uformelleavklaringer, men det kan ofte være vanskelig å fånødvendige skriftlige avklaringer. Det kan ogsåvære vanskelig å få konkrete avklaringer avpraktisk tolkning av regelverket, og det er enutfordring at ulike avdelinger i Klif gjør forskjelligefaglige vurderinger. Dersom det er uenighetinternt i Klif, tar sakene lang tid, og i noen tilfellerkommer det aldri et svar. Klif opplyser athovedregelen er at direktoratet svarer raskt på defleste henvendelser.4.2.4 Klifs og Fylkesmannens veiledning avkommuneneKlif uttaler i intervju at veiledning av kommuneneer Fylkesmannens ansvar, og at det skal være enårlig kommunedialog. Veiledning skal skje derkommunen er myndighet, er anleggseier ellerhar tilsynsmyndighet. Fylkesmannen veiledergjennom tre hovedkanaler: tilsyn, regionalesamarbeidsfora for avfall og direkte henvendelserfra kommunen. Kontakt med og informasjon tilkommunene er presisert i embetsoppdraget for2004, 2008, 2009 og 2011. Det framkommer avDifi-rapporten Sammen for et giftfritt miljø atFMVA opplever å ha et godt samarbeid medkommunene, men også på dette området opplevesknapphet på ressurser.Både Miljøverndepartementet og Klif utarbeidetveiledningsmateriale på 1990-tallet om kommunenesmyndighet og plikter etter forurensningsloven.41 Klifs kommentarer til kapittel 11, "Farligavfall", i avfallsforskriften gir den mest oppdaterteveiledningen til kommunene. Denne kommentarenhenviser tilbake til veilederen fra 1999. Brukervennlighet,sikkerhet og informasjon er sentralekriterier ved vurdering av om tilbudet er tilstrekkelig.Kommunens kostnader ved etablering og drift avmottaksordninger for farlig avfall fra husholdninger,inkludert videresending og sluttbehandlingav mottatt avfall, skal dekkes gjennom det kommunaleavfallsgebyret. 42 Klif opplyser i intervjuat kravet om at det skal være gratis for husholdningeneå levere farlig avfall, står i kommentarentil forskriften. En del kommuner tar seg likevelbetalt for mottak.Miljøverndepartementet uttaler i intervju atkommunenes kompetanse på miljøfeltet er varierende.For å styrke kompetansen er det etablert etprosjekt for nettbasert veiledning av kommunenepå hele miljøområdet under ledelse av Klif.Dokumentgjennomgangen viser at det ikkeforegår noen standardisert rapportering frakommunene til Fylkesmannen.40) Klif (2010) Myndighetsfordeling etter forurensningsloven mellom Klifog Fylkesmannen. Sluttrapport fra myndighetsfordelingsprosjektet.Notat Klif, 4. mai 2010.41) Miljøverndepartementet (1998) Kommunens myndighet og plikteretter forurensningsloven, rundskriv T-5/98 og SFT (1999) Tilstrekkeligtilbud om mottak av spesialavfall: veileder til kommunene, veiledning99:02.42) Klif Kommentarer til avfallsforskriften. Kapittel 11 farlig avfall.46 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

4.3 Organiseringen av Klifs og FylkesmannenstilsynsarbeidTilsynsarbeidet kan deles inn i tre kategorier:1 tilsyn i regi av Klif alene2 tilsyn som er et samarbeid mellom Klif ogFylkesmannen3 aktiviteter i regi av Fylkesmannen alene 43Hovedtilsynsformene inspeksjoner og revisjonerer beskrevet i faktaboks 4.2.Faktaboks 4.2 Ulike typer kontrollerInspeksjonerEn inspeksjon skal normalt være en planlagt og systematiskgjennomgang av utvalgte risikoforhold i virksomhetenfor å fastslå om virksomheten oppfyller krav gitt imedhold av lov eller forskrift. Inspeksjonene har en gjennomsnittligtidsbruk på 4–8 timer og baserer seg hovedsakeligpå både visuelle og fysiske undersøkelser, dokumentgjennomgangav enkelte tema og også prøvetakingved behov. Inspeksjoner skal være uanmeldte eller varsleskort tid i forveien.RevisjonerRevisjoner er systematisk kontroll av virksomhetenesstyringssystem for å fastslå om aktiviteter og tilhørenderesultater stemmer overens med det som er planlagt, ogom de er effektivt gjennomført og er hensiktsmessige forå oppnå målene. Revisjonen avholdes over 3–5 dager ogskal varsles i forkant. Revisjoner av returselskapene bleavholdt over 2 uker.tilsynsplan i databasen Forurensning overbedrifter som skal ha tilsyn kommende år. Klifgjennomfører tilsyn både i form av aksjoner motflere bedrifter i samme bransje og i form avenkelt tilsyn.Klifs nettsider inneholder ingen egen kanal forinnmelding av tips om ulovlige forhold i virksomhetereller opplysninger om hvordan etatenhåndterer innkomne tips. Klif opplyser at etatenmottar noen tips. Tilsynsavdelingen mottar bådeeksterne og interne tips, men det framkommerikke i undersøkelsen at etaten har etablerte systematiskerutiner for tipshåndtering. Klif opplyserat tips fra ansatte i virksomheter må håndteresmed spesiell varsomhet, da disse personene kanha andre eller flere agendaer. Tips fra seriøseorganisasjoner med kompetanse på områdethåndteres på samme måte som interne tips. Klifuttaler videre at tips kan resultere i tilsyn somkommer i tillegg til dem som er planlagt.4.3.2 Fellesaksjoner med FylkesmannenFylkesmannen skal føre tilsyn med mottaks- ogmellomlagringsanlegg, avfallsprodusenter oghavner. Ifølge embetene kontrolleres virksomhetersom driver uten tillatelse, hovedsakelig iKilde: Klif4.3.1 Klifs egen tilsynsvirksomhetKlif opplyser i intervju at etaten opererer medtreårsplaner for tilsynsvirksomhet og med et egetstyringsverktøy for planlegging av tilsyn. Listenover neste års frekvenstilsyn tas ut fra databasenForurensning. I tillegg til at Klif gjennomførertilsyn i henhold til treårige tilsynsplaner og andrestyringsverktøy, gjør Klif risikovurderinger hvertår. I risikovurderingene trekkes det inn en rekkefaktorer: erfaring fra tidligere tilsynsaksjoner,erfaringer fra tidligere frekvenstilsyn, tilbakemeldingfra fylkene, handlingsplaner for enkeltestoffer, oppdragslisten i tildelingsbrevet fra Miljøverndepartementet,overvåkingsresultater, føringerfra EU og aktuelle temaer. Etter at alle avdelingenei Klif har kommet med innspill, lages det en43) SFT (2004) Veiledning: Til Fylkesmannens miljøvernavdelinger. Hva ertilsynsarbeid? Utarbeidet av prosjektet "FM styrker tilsynet". Utgitt15. desember 2004.Oppbevaring av EE-avfall.Kilde: RiksrevisjonenDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 47

temabaserte aksjoner. Utvelgelse av tilsynsobjektenebaserer seg på bransjeregistre,Brønnøysundregistrene, innleveringsstatistikkentil databasen Norbas eller tips. FMVA oppgir iintervju at de primært ser på avfallsprodusenterfra privat sektor.Landsdekkende og regionale tematiske tilsynsaksjonerer satsinger der Klif har hovedansvar forplanlegging, koordinering og hjelpemidler. Klifutarbeider aksjonsnotater som gir detaljerteinstrukser om gjennomføringen. En gjennomgangav aksjonsnotater viser at disse presenterer temaer,problemstillinger, mål og ofte resultater fra tidligereaksjoner. Notatene gir en oversikt overinvolverte myndigheter, andre relevante aktørerog hvilke aspekter embetene skal konsentrere segom. Klif redegjør for det rettslige grunnlaget ogangir kriterier for anmeldelse og retningslinjer forpraktisering av skjønn og eventuell virkemiddelbruk.Det følger diverse hjelpemidler med aksjonsnotatene,som sjekklister og rapporteringsskjema.Det går fram av aksjonsnotatene at Klif varsler derespektive bransjeforeningene i forveien for atdisse skal informere sine medlemmer om foreståendetilsynsaksjoner, mens den enkelte inspeksjoneni utgangspunkt skal være uanmeldt. Klifoverlater til FMVA å vurdere om tilsynsobjektetskal varsles kort tid i forkant av inspeksjonsbesøket.Det framkommer av aksjonsnotatene at tematisketilsynsaksjoner både har en bevisstgjøringsfunksjonog en kontrollfunksjon. En gjennomgangav tilsynsrapporter viser at disse brukes iet veiledningsøyemed ved at avvik forklares medutdypende kommentarer om faktiske forhold.FMVA benytter i tillegg anmerkninger for åpåpeke forhold som virksomheten kan forbedre.I enkelte tilfeller beskrives hva som skal til for ålukke avvik eller gjøre forbedringer. Avvik erlukket når forholdet som er påtalt, er rettet oppeller på andre måter avklart.Klif opplyser i intervju at tidligere ble planenefor tilsyn lagt for ett år om gangen, men det varmindre tilfredsstillende for fylkenes ressursplanlegging.En mer langsiktig planlegging bidrar tilat fylkesmennene bedre kan tilpasse sin virksomhettil Klifs signaler.4.3.3 Fylkesmannens eget tilsynKlif uttaler i intervju at fylkesmennene har gitttilbakemelding om at tilsynsaksjonene til delsdekker bransjene hvor de skal føre tilsyn. Derforer det ikke så stor utfordring å følge opp enkelttilsynsom opprinnelig antatt. Det framkommerimidlertid i intervju med FMVA at enkelteembeter ikke har ressurser til å gjennomføretilsyn utover de landsdekkende aksjonene.Miljøverndepartementet har delegert kommunenemyndighet etter forurensningsloven til å føretilsyn med at besitter av næringsavfall som ikke iart eller mengde skiller seg vesentlig fra husholdningsavfall,håndterer dette forsvarlig. 44 Det betyrat kommunen gjennom denne bestemmelsen harmyndighet til å kontrollere om næringsdrivendeleverer farlig avfall. Kommunerevisjonenesundersøkelser viser at ingen av de undersøktekommunene benytter seg av denne muligheten.Verken Skien eller Tromsø kommune har vurdertspørsmålet, men Trondheim har vurdert det til enviss grad. Kommunerevisjonen i Oslos undersøkelseviser at Oslo kommune vurderte spørsmåletførst våren 2011.4.3.4 Gebyrfinansiering av Fylkesmannens tilsynTilsynet skal finansieres ved hjelp av gebyrer sombetales av kontrollobjektet. Formålet er at dennefinansieringen skal bidra til økt tilsynsaktivitet.Klif opplyser at fra 2008 til 2010 har tilsynsaktiviteteni fylkene økt tilsvarende tolv årsverksom følge av økte gebyrmidler. Klifs internrevisjonav Handlingsplan for tilsyn 2008–2010påpekte at gebyrsystemet har bidratt til at fylkenehar økt sine tilsynsressurser, men ikke nok til åinnfri Klifs forventninger. FMVA bekrefter iintervju at ordningen med gebyrfinansiering harbidratt til mer tilsyn, spesielt revisjoner. Gebyrinntekteneer godt dimensjonert for revisjoner, entilsynsform som primært retter seg mot tilsynsobjekterplassert i de høyeste risikoklassene –risikoklasse 1 og 2. Inspeksjoner og oppfølging ismåbedrifter som ikke alltid er plassert i risikoklasser,krever mer tid enn det gebyrinntektenegir rom for. FMVA opplever at tilsynet ikke erfullt ut risikobasert. Det er en utfordring atgebyrene er for små til å finansiere den jobbensom faktisk går med til tilsyn, og å dekke deadministrative kostnadene. FMVA i Rogalandopplyser å ha valgt å gjennomføre flere tilsyn påén dag i samme område innen samme bransje.FMVA i Telemark og Sør-Trøndelag påpeker aten annen konsekvens er at de i større grad prioritererarbeid med tillatelsene som gir større inntekter.Klif bekrefter at gebyrsatsene er lave påforurensningsområdet sammenlignet med en delandre områder, og at de ikke er høye nok til å gi44) Forskrift om delegering av myndighet til kommunene etterforurensningsloven av 5. desember 2003 nr. 1909.48 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

eell kostnadsdekning slik at Fylkesmannen kanansette flere folk.4.3.5 Forholdet mellom konsesjons- ogtilsynsmyndighetKlif opplyser i intervju at uavhengigheten vedtilsynet ivaretas gjennom organiseringen. Tilsynsavdelingenopplever i det daglige arbeidet attilsynsarbeidet blir sett på som en uavhengigaktivitet i Klif.Fylkesmannens roller som myndighet for tillatelserog for tilsyn er ikke skilt fra hverandre organisatorisk.FMVA har ulike syn på hvorvidt det eruheldig. Noen mener at det er en reell problemstillingfordi det oppstår et for nært forholdmellom tilsynsmyndigheten og tillatelsesmyndigheten.De som mener at det er en reell problemstilling,er oppmerksomme på dilemmaet og forsøkerå ivareta det innenfor sine rammer. Andremener at det er en fordel at den samme saksbehandlerenhar begge rollene, fordi denne harden nødvendige innsikten og kompetansen for ågjøre gode vurderinger under tilsyn ved bedriften.Hos enkelte FMVA blir arbeidet lagt opp slik atden samme saksbehandleren alltid har ansvar forbedriften. Andre embeter velger i stedet at saksbehandlerenaldri er tilsynsleder på tilsyn medbedrifter hvor vedkommende har saksbehandlettillatelsen, men saksbehandleren kan være med itilsynsteamet.Miljøverndepartementet understreker at forurensningsmyndigheteneikke har egeninteresse inæringer de er konsesjons- og tilsynsmyndighetfor, og at Klif og FMVA er bevisst det vedut øvelse av egne roller. Klif opplyser å ikke hasett noen uheldige utslag av organiseringen. Myeav virksomheten til FMVA er regulert gjennomavfallsforskriften, noe som begrenser påvirkningsmulighetentil hver enkelt saksbehandler.4.3.6 Effekten av tilsynIfølge Klifs handlingsplan for tilsyn skal deprioriterte bransjene ha redusert alvorlige bruddmed minst 60 prosent fra første kontroll/aksjonog før 2011. Klif uttaler i intervju at det er enutfordring å vise at tilsyn gir miljøgevinster.Årsrapportene viser imidlertid at når tilsynetgjentas, er det en forbedring i forhold til der tilsynetikke gjentas. Derfor kan Klif si at tilsynnytter, men det er vanskelig å tallfeste. Atmyndighetene har blitt strengere på håndhevingenav regelverket, gjør det vanskelig å dokumentereeffekten av tilsyn.4.4 Oppfølging av NorsasNorsas AS ble etablert av Miljøverndepartementet,Norges Industriforbund og Kommunenes Sentralforbundi 1988. Selskapets formål var å utvikleog drifte et nasjonalt system for innsamling ogbehandling av spesialavfall. Norsas fungerte somet nasjonalt kompetansesenter for avfall medansvar for blant annet informasjon og drift avdeklarasjonssystemet for farlig avfall. Høsten2000 solgte de opprinnelige eierne selskapet tilet privat selskap. Klif overtok da det overordnedeansvaret for deklarasjonssystemet.Norsas utfører i dag følgende løpende oppgaverpå oppdrag fra Klif:• drift av deklarasjonssystemet• oppfølging av spilloljeordningen• drift av EE-registeretNorsas utfører i tillegg utredninger og ad hocoppdragfor Klif. Norsas har også oppdrag frabåde private og andre offentlige oppdragsgivere,som blant annet omfatter rådgiving, informasjonog opplæring. Norsas drifter også returselskapetRuteretur.Bedrifter og bransjeorganisasjoner opplyser iintervju at de opplever at Norsas har ulike roller,og at det kan være uklart når Norsas opptrer påvegne av myndighetene, og når de opptrer somuavhengige konsulenter.4.4.1 Drift av deklarasjonssystemetDeklarasjonssystemet omfatter registrering ogoversikt over mengder og typer farlig avfall somblir innlevert. Norsas registrerer og lagrer opplysningenei databasen Norbas.Før 2001 måtte aktørene som mottok deklarasjonspliktigavfall, betale et administrasjonsgebyr tilNorsas som skulle dekke utvikling og drift avdeklarasjonssystemet og Norbas. Det framkommergjennom intervjuer med Klif og Norsas ogdokumentanalyse at rettighetene til Norbas ikkeble avklart ved salget av Norsas, og det er i daguklart om det er Klif eller Norsas som har eiendomsrettentil programvaren. Det er imidlertidikke tvil om at Klif har full bruksrett til dataene.Ved årsskiftet 2000/2001 ble det nødvendig meden hasteløsning for å sikre driften i forbindelsemed omleggingen av systemet. Oppdraget ble dagitt til Norsas. Miljøverndepartementet opplysteDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 49

at oppdraget senere ville kunne settes ut påanbud. 45 Oppdraget har blitt konkurranseutsatt éngang. Klif opplyser i intervju at det bare erNorsas som har gitt tilbud, og at det ikke var reellkonkurranse siden andre aktører ikke haddetilgang til Norbas. 46 Neste gang det var aktuelt åkonkurranseutsette oppdraget, konkluderte Klifderfor med at oppdraget faller inn under unntaketi anskaffelsesforskriften § 14-3 c), "ytelsen avtekniske eller kunstneriske grunner, eller for åbeskytte en enerett, bare kan presteres av enbestemt leverandør".4.4.2 Drift av spilloljeordningenDet er etablert en statlig refusjonsordning for innleveringav spillolje, dvs. brukte oljer som ikkelenger kan brukes til sitt opprinnelige formål.Klif uttaler i intervju at ordningen har værtkonkurranseutsatt, og at Norsas alltid har driftetordningen. Klif er kjent med at Norsas har en delrådgiveroppgaver for enkelte spilloljeanlegg. Deter en konsekvens av at miljøet er lite, og at det erfå konsulenter å velge mellom. En gjennomgangav konkurransegrunnlaget og kontraktene viserat disse ikke inneholder bestemmelser om rollekonflikt/habilitetutover at oppdragstaker ikkekan motta refusjon for spillolje, direkte ellerindirekte. Ifølge kontrakten plikter Norsas å ikkebenytte konkurransesensitive opplysninger i egenvirksomhet, men Klif stiller ikke krav til hvordandet skal sikres at slike opplysninger ikke blir brukt.4.4.3 Drift av EE-registeretEE-registeret ble etablert i 2006 og eies i sinhelhet av Klif. EE-registeret har en egen nettside(www.eeregisteret.no). Driften av registeret harvært konkurranseutsatt.4.5 Oppfølging av produsentansvarsordningeneProdusentansvar er et virkemiddel som går ut påat forpliktelsene til å behandle avfallet overførestil produsenten eller importøren av et produkt.Produsentansvaret implementeres normaltgjennom at bransjen etablerer ett eller flere returselskaper.Myndighetene kan regulere produsentansvaretgjennom avfallsforskriften og betingelsersom er gitt i Klifs godkjenning av returselskapene.I tillegg har Miljøverndepartementet inngått frivilligeavtaler med bransjen. Tabell 4.1 viserhvordan returordningene er forskriftsregulert itillegg til bransjeavtalene.4.5.1 FinansieringProdusentansvarsordningene finansieres gjennomet vederlag / en miljøavgift som betales av alleprodusentene/importørene som er medlem/deltakeri returselskapet. 47 I tillegg får returselskapene derdet er mulig, inntekter fra salg av avfall medpositiv verdi (bly, skrapjern mv.).Returselskapene skal finansiere innsamling,miljøsanering og videre behandling av avfallet.Utgiftene til miljøsanering kan være høye fornoen produktgrupper. Aktører har opplyst iintervju at det er eksempler på at det koster merå miljøsanere et produkt enn å kjøpe nytt. Returselskapenehar i ulik grad etablert insentivordningeroverfor sine underleverandører for å sikregod miljøsanering. Ett av returselskapene for EE-Tabell 4.1 Oversikt over produsentansvarsordningene med relevans for farlig avfallEE-avfall Blybatterier Oppladbare batterier /industribatterierIsolerglass medPCBKassertekjøretøyAvtaleår 1998 1993 2000 2002 Ingen avtaleAvtalepart medEE-bransjen AS Batteriretur Batteribransjen 4 bransjeforbund/ Ingen avtaleMiljøverndepartementetforeningerHjemlet i forskrift? Ja Ja, men returordningener ikkedetaljregulertJa, men returordningener ikkedetaljregulertJa, fra 2004Godkjenningsordning? Ja Nei Nei Ja JaReturselskaperFem, derav toideelle jf.bransjeavtalenAS Batteriretur Rebatt AS Ruteretur AS ogVindusretur AS(fra 2011)Autoretur ASog ett somikke er aktivtKilde: Avfallsforskriften og avtalene med MiljøverndepartementetJa45) Miljøverndepartementet (2000) Norsas AS – videreføring av virksomheten.Brev til diverse næringsforeninger, 14. november 2000.46) Klif (2010) Drift av deklarasjonssystemet for farlig avfall i 2010. Vurderingav krav om anbud. Internt notat fra Klif 2010/272.47) Norsas (2009) Videreutvikling av produsentansvaret. Dokument nr.100758.50 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Eksempel på hensatt avfall.Kilde: Trondheim kommunerevisjonavfall har etablert en ordning hvor de betalerunderleverandørene for kostnadene ved avsetningav miljøgiftene som plukkes ut. Dette selskapetfikk færrest avvik i Klifs revisjon av returselskapenei 2010.Det framkommer gjennom intervjuer med returselskapeneat returordningene er økonomiskrobuste. Bilreturordningen er imidlertid følsomfor stålprisene. I 2009 ble det laget en tilleggsavtalemed biloppsamlerne for å sikre økonomieni systemet.4.5.2 EE-avfallOrganisasjonene til produsenter og importører avEE-produkter (EE-bransjen) er gjennom bransjeavtalenmed Miljøverndepartementet forpliktettil å etablere og bygge opp et landsomfattendesystem for innsamling og miljømessig forsvarligbehandling av EE-avfall. Bransjen skal ifølgeavtalen sørge for at minst 80 prosent av henholdsvishvitevareavfallet, elektronikkavfallet ognæringselektronikkavfallet (målt i vekt) samlesinn. Bransjen plikter å samordne sine aktiviteterslik at de innsamlings- og behandlingssystemenesom etableres, blir så enkle som mulig forforbrukere, kommuner og forhandlere av EEprodukterå forholde seg til, samtidig som de girde ønskede miljømessige løsningene til lavestmulig kostnad. Miljøverndepartementet uttaler iintervju at som følge av at forskriften har blittutvidet, har avtalene i dag mindre praktisk betydningenn da de ble inngått. Likevel er det fortsattelementer i avtalene, for eksempel innsamlingsmålene,som ikke er regulert i forskrift.Det er i dag fem godkjente returselskaper, to avdisse er ideelle organisasjoner med basis i avtalenmed Miljøverndepartementet. I tillegg er detetablert tre kommersielle returselskaper. Klifopplyser at det er kravene i kapittel 1 i avfallsforskriftensom benyttes for oppfølging avprodusentene og returselskapene. Det norskeregelverket er basert på WEEE-direktivet(2002/96/EC). Bransjeavtalens krav brukes ikke.Klif uttaler at en konkurransesituasjon stillerstørre krav til regelverket. Det framkommergjennom intervjuer med returselskapene at det erstor misnøye med hvordan ordningen fungerer.Noen ytrer bekymring for om hensynet til forsvarligbehandling av avfallet blir ivaretatt når deter hard konkurranse mellom returselskapene.Miljøverndepartementet opplyser at det er igangsattet arbeid med å endre regelverket for EEavfallfor å styrke innsamlingen.Godkjenning av returselskap for EE-avfallKlifs godkjenning gis på bakgrunn av at returselskapeneer sertifisert etter avfallsforskriften.Det innebærer at de kan dokumentere at de til-Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 51

fredsstiller krav til blant annet organisering,innsamling, mottak, behandling, kompetanse,datainnsamling og rapportering.Det er per i dag to private selskaper som fungerersom sertifiseringsorganer. Ifølge Klif skal dissevære en nøytral tredjepart som skal gjennomføresertifiseringsrevisjoner hos returselskapene.Revisjonen skal være en systematisk og uavhengigundersøkelse for å fastslå om returselskapetkan dokumentere at det tilfredsstiller kriteriene iforskriften. Klif uttaler i intervju at sertifiseringsordningenikke har fungert etter hensikten. Detkan være ulike grunner til det, blant annet uliketolkninger av krav til sertifisering, ulike oppfatningerav hva som er tilstrekkelig dokumentasjon,og at det ikke har vært gjennomført grundigerevisjoner.Intervjuer med returselskapene bekrefter atsertifiseringsordningen ikke fungerer tilfredsstillende:• De fleste av returselskapene opplever at sertifiseringsorganeneikke gjennomfører en reellkontroll. Sertifiseringsorganene manglertilstrekkelig teknisk og faglig kompetanse påfarlig avfall.• Ifølge returselskapene bør Klif bli bedre til åfølge opp sertifiseringsorganene for å sikre atdisse fungerer etter intensjonen.4.5.3 Andre returordningerBatterierAS Batteriretur skal i henhold til avtalen medMiljøverndepartementet organisere og finansiereet landsomfattende retursystem for brukte blybatterier.Minst 95 prosent skal samles inn oggjenvinnes. Batteriretur skal årlig rapportere tilKlif. Det er inngått en egen avtale for oppladbarebatterier og industribatterier, men verken avtaleneller forskriften angir konkrete krav til returandel.Denne returordningen driftes av Rebatt AS, somhar felles administrasjon med Batteriretur.Det er ikke etablert en godkjenningsordning forreturselskaper for batterier. Klif opplyser atutformingen av returordningen for batterier ikkei detalj er regulert i forskrift, men at det ikke harhatt noen praktisk betydning, fordi retursystemetfungerer godt.Isolerglass med PCBBransjen plikter å utarbeide og etablere en returordningfor kasserte PCB-holdige isolerglassvinduerslik at disse samles inn og leveres tilbehandling i henhold til forskriften. Klifs vilkårfor godkjenning av retursystemet er at selskapeneoppfyller kravene i avfallsforskriften.Ruteretur har i sine avtaler med aktørene innarbeideten gradert tilleggsgodtgjørelse som skalbidra til å gjøre det lønnsomt med innsamling ialle deler av landet. Aktørene har igjen inngåttavtaler med en rekke private og kommunalemottaksplasser for innsamling av PCB-holdigeisolerglassruter.Kasserte kjøretøyForskriften forplikter produsenter og importørertil å sørge for miljømessig forsvarlig innsamlingog behandling av kasserte kjøretøy. Utbetalingav vrakpant forutsetter at bilen innleveres til etgodkjent behandlingsanlegg.Det er fastsatt kriterier for å bli godkjent somreturselskap. I godkjenningen av Autoretur stillerKlif krav i tråd med forskriften, og returkravet ersatt til 95 prosent av markedsandelen. Autoreturopplyser i intervju at systemet nå fungerer godt –alle biloppsamlere er med, og det er et landsdekkendeinnsamlingsnettverk.4.5.4 ResultatrapporteringKlif har etablert EE-registeret for å følge oppprodusenter og importører av EE-produkter ogreturselskapene. Rapporteringen omfatter innsamling,behandling, ombruk og medlemmer ireturselskapene. I årsrapporten for 2010 opplyserregisteret at returselskapenes rapportering ikke harvært tilfredsstillende. Mange av rapportene harvært mangelfulle og har inneholdt feil i bådeformat og innhold. Klifs tilsyn med returselskapenei 2010 avdekket flere feil i rapporteringen tilregisteret, se kapittel 6.Det framkommer gjennom intervjuer med deøvrige returselskapene og dokumentanalyse atKlif i varierende grad aktivt følger opp deresrapportering og sjelden gir tilbakemelding. Klifopplyser at direktoratet baserer seg på en forventningtil at bransjen følger forskriftens krav. Klifverifiserer tall som rapporteres inn fra returselskapenegjennom tilsyn.4.5.5 "Gratispassasjerer"Produsenter og importører som ikke følger forskriftenskrav om å være medlem av et returselskap,betegnes som gratispassasjerer. EEregisterethar ansvar for å identifisere gratispassasjererpå sitt område. I perioden 2006–201052 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

har nesten 4000 virksomheter fått ett eller flerebrev fra registeret. 48 I samme periode er detregistrert 3312 nye medlemmer i returselskapene.Klif har ansvar for å følge opp gratispassasjerer.I 2008 ila direktoratet tvangsmulkt på kr 50 000og kr 100 000 til fire virksomheter som ikkehadde meldt seg inn i et returselskap for EEavfall.49 Klif anmeldte i 2008 fem foretak tilØkokrim. Økokrim utferdiget forelegg på tilsammen kr 630 000 mot disse. 50Returselskapene mener gjennomgående at Klif ogEE-registeret har gjort en god jobb for å identifisereog følge opp gratispassasjerer. Returselskapeneframhever at det er viktig å ha bedre kontroll pånye produkter og bransjer med EE-avfallsfraksjoner.Returselskapene tar hånd om dette avfalletnår det blir innlevert, men det innebærer at returselskapenebetaler for behandling av avfallet tilikke-medlemmer.Klif opplyser i intervju at batteriområdet er oversiktlig,og at det ikke er problemer med gratispassasjerer.For å identifisere og innhente gratispassasjererer det opprettet et batteri-importørregister.Det er ikke et krav om å delta, menBatteriretur opplyser at det føres "vennlig dialog"med foretak som ikke er medlem av registeret.For andre typer batterier enn blybatterier er situasjonenmindre oversiktlig, og det antas at gratispassasjerproblemeter større, særlig pga. importav varer via Internett. Batteriretur opplyser at Klifikke har ressurser til å følge opp, men at Klifbistår i større saker.Klif opplyser at gratispassasjerer har vært etrelativt lite problem for rutereturordningen, menat situasjonen er i ferd med å endre seg. Omfangetav direkte import til byggeprosjekter og import avferdighus og bygningselementer øker. Salg skjerogså via Internett. Ruteretur tror ikke at mengdeneer veldig store. Klif har sterkere virkemidler ennRuteretur, fordi aktørene som ikke er medlemmer,bryter forskriften.Klif opplyser at for bilvrakordningen er andelengratispassasjerer på ca. 16 prosent. Autoreturuttaler i intervju at gratispassasjerer er en storutfordring idet ca. 30 000 biler importeres årligav aktører utenfor retursystemet som sjeldenbetaler avgift. Autoretur taper ca. 7,5 mill. kroner48) EE-registeret (2011) Årsrapport 2010.49) SFT (2008) Færre gratispassasjerer i returordning for EE-avfall.Nyhetsartikkel 10. september 2008.50) SFT (2009) Forelegg mot fem elektronikkbedrifter. Nyhetsartikkel29. oktober 2009.per år pga. denne importen, og selskapet haringen virkemidler for å få disse med i systemet.Autoretur opplyser å ha tatt opp problemet medmyndighetene i flere år, og at en god løsning villevære å stille krav til at avgift ble innbetalt vedfortolling eller ved registrering. Klif har foreslåtten endring i kjøretøyforskriften slik at det ikkeblir tillatt å registrere biler uten at det er dokumentertmedlemskap i et retursystem for kassertekjøretøy. 51 Klif anbefaler Miljøverndepartementetå ta dette opp med Samferdselsdepartementet.4.5.6 TilsynI 2010 gjennomførte Klif et tilsyn med EE-returselskapene.Det framkommer gjennom intervjumed returselskapene at de ser positivt på tilsynetfordi det bidrar til å sikre at vilkårene for bransjenblir fulgt opp. Det ble påpekt at tilsyn burde værtunødvendig dersom sertifiseringsordningen haddefungert etter hensikten. Flere av returselskapeneønsker også strengere sanksjonsbruk, særlig vedalvorlige avvik som avdekkes over tid. Klif harikke ført tilsyn med de andre returordningeneetter 2005.4.6 DelvurderingMiljøverndepartementet har det overordnedeansvaret for at farlig avfall håndteres på en forsvarligmåte. Departementet skal blant annetsikre at det finnes egnede systemer for overvåkingav miljøtilstanden og resultatrapporteringog -oppfølging. Klif har ansvar for å iverksettepolitikken. Undersøkelsen viser at styringsdialogenog organiseringen av området i hovedsak erhensiktsmessig, men at det er noen svakheter iMiljøverndepartementets oppfølging av produsentansvarsordningene,deklarasjonssystemet ogveiledning av kommunene.Fylkesmannen er delegert forurensningsmyndighetfor mange virksomheter og har ansvar for åveilede kommuner og føre tilsyn med kommunenesplikter. Fylkesmannen oppgir at Klif ergode til å prioritere i embetsoppdraget og til åfokusere på oppdraget over flere år. Undersøkelsenviser at lite detaljert rapportering fra flere fylkesmannsembetergjør det vanskelig for Klif å tolkerapporteringen.De overordnede målene på området er operasjonalisertgjennom avfallsstrategiene som er utar-51) Klif (2011) Forslag om endring av regelverk for å sikre medlemskap ireturselskap for kasserte kjøretøy. Brev til Miljøverndepartementet,2. mai 2011.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 53

eidet av Klif. Strategiene har dannet en viktigramme for prioriteringer og et langsiktig arbeid.Undersøkelsen viser en hensiktsmessig sammenhengmellom tiltakene i avfallsstrategiene ogmiljøgifthandlingsplanene. Arbeidet med strategienehar vært rettet mot tiltak og aktiviteter, ogtrekker i liten grad inn resultatene av tiltakene.Produsentansvar innebærer at næringslivet fåransvar for behandling og gjenvinning av avfall fraegne produkter. Det er etablert produsentansvarsordningerfor flere typer avfall. Med unntak forbatterier stiller avfallsforskriften konkrete krav tilreturordningen og returselskapene. For de flesteordningene blir produsentansvaret ivaretatt av ettreturselskap. For EE-avfall er det etablert konkurransemellom flere returselskaper. Ifølgeforskriften skal returselskapene kontrolleres avuavhengige sertifiseringsorganer. Undersøkelsenviser at verken Klif eller returselskapene mener atdenne kontrollen har fungert tilfredsstillende.Rapporteringen fra returselskaper under ordningenefor batterier, kasserte kjøretøy og kasserte PCBholdigeisolerglassruter skal følges opp av Klif.Undersøkelsen viser at Klif ikke etterprøvertallene som rapporteres, utover ved enkelte tilsyn.En forutsetning for at returordningene skal fungere,er at alle pliktige produsenter og importører ertilsluttet et returselskap og innbetaler et gebyr.Klif har ansvar for å følge opp gratispassasjererog har reaksjonsmuligheter gjennom avfallsforskriften.Det har ved etableringen av alle returordningenevært problemer med oppslutningen.På EE-området har etableringen av EE-registeretbidratt til å redusere antallet gratispassasjerer.På alle områder har problemet blitt redusert, mendet er en utfordring med nye produkter og nettimportfra aktører som ikke er tilsluttet ordningene.Problemet er særlig stort for bilreturordningen.Undersøkelsen viser at Miljøverndepartementetikke har fått på plass avtaler med andre myndighetersom kan sikre en mer effektiv innkreving avgebyrer.roller, og at det kan være uklart når Norsas opptrerpå vegne av myndighetene, og når selskapetopptrer som privat aktør. Klif har i liten grad stiltkrav om uavhengighet ved konkurranseutsettingav spilloljeordningen. Det er heller ikke stilt kravom at Norsas’ drifting av henholdsvis spilloljeordningenog deklarasjonssystemet skal væretydelig separate oppgaver.Tilsynet overfor mindre bedrifter skal være regelmessigfor å gi mulighet til å kontrollere omvirksomhetene over tid blir bedre til å overholderegelverket, jf. St.meld. nr. 14 (2006–2007) ogInnst. S. nr. 180 (2006–2007). Fellesaksjoner isamarbeid mellom Klif og Fylkesmannen har gittgode resultater, blant annet ved at det gjennomførestilsyn hos mange kontrollobjekter på korttid, med et utgangspunkt som skal sikre lik gjennomføringog avviksregistrering. Undersøkelsenviser at dagens system for gebyrfinansiering harfor lave satser til å finansiere alle kostnadene vedtilsynet. Fylkesmannen tilpasser prioriteringen avtilsyn til gebyrsystemet. Det skaper en risiko forat tilsynsobjekter som ikke er plassert i risikoklasseeller befinner seg i de laveste risikoklassene,blir nedprioritert i tilsynsvirksomheten.Flere myndighetsaktører har ansvar for å føretilsyn med bedrifter uten tillatelse. Kommunalttilsyn med avfallsprodusenter er i de tilfellenesom er undersøkt, ikke iverksatt. Fylkesmannenstilsyn er konsentrert rundt de temabaserteaksjonene. Det er derfor en risiko for at mangeavfallsprodusenter ikke vurderes for tilsyn.Kommunene er forurensningsmyndighet påkommunalt nivå. Mye av materiellet fra miljømyndighetenefor veiledning av kommuneneer utdatert. Det er ikke rapporteringsplikt frakommune til fylke, og fylkesmennene har derforliten kunnskap om resultater av arbeidet ikommunene.Ved salg av det tidligere statlig deleide selskapetNorsas ble ikke eierskap til deklarasjonsdatabasenNorbas avklart. Klif har eierskap til dataene, meneierskapet til programvaren er fremdeles uavklart.Det innebærer at driften av systemet ikke kankonkurranseutsettes.I tillegg til deklarasjonsdatabasen drifter Norsasogså spilloljeordningen på vegne av Klif. Aktøreri avfallsbransjen opplever at Norsas har ulike54 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

5 Innsamling, deklarering og kontroll av farlig avfallAvfallsprodusenter er virksomheter eller husholdningerder farlig avfall oppstår. Virksomhetenekan være ulike typer offentlige ellerprivate tjenesteytende næringer, industribedrifter,småbåthavner m.m. Det er stor variasjon mellomenhetene med hensyn til mengde og type farligavfall som genereres. Klif uttaler i intervju at deviktigste virkemidlene etaten har for å bidra til atavfallsprodusentene innleverer farlig avfall, erregelverket med leveringsplikt, kombinert medtilsyn og reaksjoner ved avvik.5.1 Farlig avfall som ikke blir samlet inn5.1.1 Statistikk over farlig avfall som går tilukjent håndteringHovedmålene med SSBs statistikk over farligavfall er å gi en helhetlig og lettfattelig oversiktover mengdene av farlig avfall som leveres iNorge, og komme fram til årlige tall for farligavfall som går til ukjent håndtering. Beregningsmåtenav farlig avfall som går til godkjent ogukjent behandling, framkommer av faktaboks 5.1.Klif opplyser i intervju at statistikken gir godinformasjon om status for farlig avfall ut fra denasjonale målene. Den er også et viktig verktøyfor å se om gjennomførte tiltak har hatt effekt.Klif foretrekker å bruke begrepet ukjent håndteringheller enn på avveie, som ble brukt tidligere.Avfallet er ikke nødvendigvis på avveie, men deter ikke dokumentert hva som skjer med det. Iundersøkelsen er det brukt avfall som ikke blirsamlet inn, og avfall som ikke blir tatt forsvarlighånd om. Ifølge SSB skal mengden farlig avfallsom går til ukjent håndtering være et mål på hvormye farlig avfall som i verste fall kan ha havnet inaturen, se tabell 5.1.Mengden farlig avfall som gikk til ukjent håndtering,var 72 000 tonn i 2009. Det tilsvarer 7prosent av det som går til godkjent behandling.Mengden har avtatt med 43 000 tonn, eller 37prosent, siden 2004. SSB opplyser at hovedårsakeneer økt innsamling av oljeholdig avfall ogat beregningene viser nedgang i mengden avfallsom oppstår fra kreosotholdig trevirke. SSBmener at den langsiktige nedgangen skyldes øktinnsamling av farlig avfall.De to største avfallstypene som i minst gradleveres til godkjent håndtering, er impregnerttrevirke (klassifisert under "annet organisk")og oljeholdig avfall. Ifølge SSB har impregnerttrevirke lang levetid som gjør det utfordrende åberegne hvor mye farlig avfall som genereres,og noe av avfallet kan gjenbrukes. SSB beregnerogså hvor mye farlig avfall som genereres, menpubliserer ikke disse tallene.Klif opplyser i intervju at det er en utfordring ålage statistikk på grunnlag av de mange datakildeneSSB bruker. Det framkommer av intervjuermed de to største interesseorganisasjonenei avfallsbransjen at de er tvilende til om det kanvære så mye farlig avfall på avveie som statistikkenviser. Metodene som SSB bruker, gir usikreresultater. Statistikken er basert på opprinneligmengde som er deklarert, og tar ikke hensyn tilkorreksjoner som gjøres senere. Hvor mye miljøgiftersom er på avveie gjennom avfallet, framgårikke av SSBs statistikk.Tabell 5.1 Farlig avfall som gikk til ukjent håndtering i perioden 2004–2009, etter materiale. 1000 tonnMaterialtype 2004 2005 2006 2007 2008 2009I alt 115 93 90 77 74 72Oljeholdig 63 45 44 30 37 31Løsemiddelholdig 2 1 1 1 1 1Annet organisk 37 36 30 35 30 29Tungmetallholdig avfall og forurenset masse 9 6 8 8 3 6Fotokjemikalier 2 2 3 2 2 2Ukjent og annet 3 2 3 1 1 2Kilde: SSBDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 55

Faktaboks 5.1 Beregninger av farlig avfall som går til godkjent og ukjent håndteringFarlig avfall til godkjent håndtering beregnes ved å sette sammen data fra ulike databaser. Behandlingsundersøkelsen brukestil å finne mengden farlig avfall som har gått til godkjent håndtering og fordele denne etter materiale og behandlingstype.Grunnlagsdatabasen (Norbas, tall fra batterireturordningen, egenbehandling i industrien og eksport) brukes til å næringsfordeleavfallet, og den brukes som et supplement til behandlingsundersøkelsen.Det er manglende samsvar mellom de ulike datakildene. Mulige forklaringer kan være: at avfall blir lagret hos mottak ogmellomlagre, håndtering ved mottak og mellomlagre som endrer mengden, og feil i innrapporteringen til Norbas ogbehandlingsundersøkelsen. Avviket er blitt redusert siste år.Grunnlags databasenData Dataeier Informasjon Hyppighet PopulasjonNorbas Klif/Norsas Farlig avfall levert til godkjent Årlig Alt innlevert avfall, unntattbehandlingegenbehandlet avfall,batterier og eksportForurensning Klif Industriens egenrapportering Årlig All egenbehandling iav farlig avfall behandlet avbedrifter med tillatelseopphavsbedriftInnsamlede batterier Batteriretur Innsamling av batterier Årlig Alle batterier samlet innImport/eksport- Klif Bruker kun eksport Årlig FulltellingdatabasenBehandlingsundersøkelsenEnergibruk iindustrienAvfallshåndteringsundersøkelsenSSBSkjemabasert spørreundersøkelserettet mot norskeanlegg med tillatelse tilbehandling fra KlifÅrlig Fulltelling. Korrigeres forimport/eksport, lagerendringerved behandlingsanleggene,samt behandlingi flere leddSSB Forbrenning av spillolje Årlig FulltellingSSBBehandling av farlig avfall Årlig Fulltelling. Anlegg for vanligved anlegg for vanlig avfallavfall med tillatelse tilbehandling av visse typerfarlig avfallKilde: SSB5.1.2 Miljøgifter i naturenInnsamling og forsvarlig behandling av farligavfall er viktig for å nå miljøgiftsmål, jf. St.meld.nr. 14 (2006–2007). Miljøgifter i naturen kankomme fra ulike kilder, blant annet fra langtransportertluftforurensning, utslipp til vann ogluft fra industri og fra farlig avfall som ikke blirsamlet inn, eller som ikke blir behandlet forsvarlig.Nedenfor er det gitt en kort overordnet status forde miljøgiftene som er vektlagt i undersøkelsen.KvikksølvKvikksølv som ikke blir samlet inn og håndtertpå en forsvarlig måte, kan spres i naturen.Utslippene av kvikksølv har sunket fra rundt6 tonn i 1985 til 2,5 tonn i 1995 og rundt 0,9 tonni 2008. Utslippene skyldes i hovedsak ulike typerindustri prosesser som smelteverk, krematorier,avfallsforbrenning og deponier. Amalgam forårsakerca. 14 prosent av totale nasjonale utslipp avkvikksølv gjennom krematorier og kommunaltavløpsvann. 52Kvikksølv er en av årsakene til myndighetenesråd (kostholdsråd) om å begrense inntak av ellerikke spise fisk og skalldyr fra ulike fjorder. Hovedårsakener ikke avfall, men langtransportert luftforurensning.Mattilsynet har også innført landsomfattendekostholdsråd for ferskvannsfisk. 53Økt innhold av kvikksølv i ferskvannsfisk er enklar tendens som har blitt observert i Sørøst-Norge og i Sverige. Årsaken er uklar, men skyldesikke atmosfærisk tilførsel, som har avtatt de sisteårene. 5452) Klif (2011) Handlingsplan for å redusere utslipp av kvikksølv 2010.TA-2684.53) Miljøstatus (2011) Kvikksølv. Nettartikkel publisert av Klif 17. januar2011.54) Klif (2010) Meir kvikksølv i aure. Nyhetsartikkel 26. januar 2010.56 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Usortert avfall.Kilde: RiksrevisjonenPCBAv handlingsplanen for reduserte utslipp av PCBfor perioden 2009–2012 går det fram at rundt90 prosent av PCB-produktene i Norge er antattå være tatt ut av bruk ved utgangen av 2008, sefigur 5.1. Det er usikkert hvor mye PCB som harhatt ukjent disponering etter bruk, men anslageter 500 tonn.Figur 5.1 Regnskap over PCB i Norge i tonn630150 Ukjent disponering Forsvarlig destruert Fortsatt i bruk500Kilde: Klif (2009) Handlingsplan for reduserte utslipp av PCB 2009–2012Rundt 70 tonn PCB ligger som forurensning igrunnen i ulike lokaliteter i Norge. Det lekker utom lag 20 kg per år. Målinger av avløpsvann frarenseanlegg viser at innholdet av PCB er redusertbetydelig i de senere år. 55 Fortsatt er det høyePCB-nivåer i sedimentene i et tjuetalls fjorder oghavnebassenger. Over halvparten av kostholdsrådenefor norske fjorder skyldes i hovedsakPCB. 56Bromerte flammehemmereAntatt omsetning av bromerte flammehemmerei Norge var 365 tonn i 2008. 57 Tilførselen avbromerte flammehemmere til miljøet i Norgeskjer i hovedsak ved lekkasjer fra produkterunder bruk og fra avfall. Utslipp fra både diffusekilder og spesifikke punktkilder kan følge vannstrømmerog gjenfinnes i avløpsvann og slam frakommunale renseanlegg. Utslipp av bromerteflammehemmere er om lag 1,9 tonn per år. Rundthalvparten av utslippene antas å gå til luft, mensresten går til vann. Det er påvist høye nivåer avbromerte flammehemmere i flere fjorder ogvassdrag. 5855) Klif (2010) Nasjonale utslipp Prioriterte miljøgifter: Status 2008.TA-2738.56) Miljøstatus (2011) PCB. Nettartikkel publisert av Klif 17. januar 2011.57) Klif (2010) Nasjonale utslipp. Prioriterte miljøgifter: Status 2008.TA-2738.58) SFT (2009) Handlingsplan for reduksjon av utslipp av bromerteflammehemmere. Oppdatert november 2009.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 57

5.2 AvfallsdefinisjonenDefinisjonen av hva som er avfall, er etter Økokrimsoppfatning en stor utfordring. Et uklartskille mellom avfall og produkt er en utfordring istraffesaker. Avfallsdefinisjonen i forurensningslovener ikke helt identisk med den i EUs rammedirektiv.Klif og Miljøverndepartementet jobbernå med å harmonisere definisjonen i forurensningslovenmed den i rammedirektivet, men harvurdert at det ikke har vært et praktisk problemat definisjonene ikke er identiske. I EUs rammedirektivdefineres avfall også som produkter/gjenstander som ikke er kassert, men der hensiktener å kassere. Klif opplyser at definisjonen åpnerfor mer subjektive vurderinger enn den norske.I den norske definisjonen blir en gjenstand avfallnår den kasseres. Det kan likevel være uliketolkninger av hva som er kassert, og hva som erbrukbart, det gjelder spesielt biler og EE-avfall.Klif uttaler at dersom en gjenstand har vært innlevert,skal den regnes som avfall.Begrepet farlig avfall er kun definert i avfallsforskriften– ikke i forurensningsloven. Forurensningslovenbruker det videre begrepet spesialavfall.Etter Klifs syn er ikke definisjonen i forskriftengod, fordi den gir inntrykk av at grensedragningenmellom farlig avfall og annet avfallberor på en skjønnsmessig vurdering av om avfall"hensiktsmessig kan håndteres sammen medforbruksavfall". I realiteten bruker Klif kriterienei avfallsforskriften § 11-4 når direktoratet tarstilling til om avfall er farlig avfall eller ikke.Grenselandet mellom avfall og produkt blir avnoen aktører trukket fram i intervjuer som spesieltproblematisk og noe som bør følges bedre opp avmyndighetene. En av aktørene uttaler at problemeter praktiseringen og fortolkningen av regelverket.Det er mye som burde blitt behandlet som farligavfall, men som ikke blir det. Et eksempel eroppbevaring av kjemikalier i bedrifter. Andreavfallsaktører mener at det i praksis ikke er enutfordring å vurdere hva som er produkt, og hvasom er avfall. Selv om en gjenstand eller et stoffkan ha en verdi som produkt, er gjenstanden ellerstoffet avfall når det er levert til et mottaks- ellerbehandlingsanlegg.5.3 DeklareringDeklarasjonssystemet for farlig avfall ble etablertpå slutten av 1980-tallet for å gi myndighetenenødvendig oversikt og kontroll med farlig avfall.Systemet er papirbasert og består av gjennomslagsarkmed fem kopier. Anlegget som førstmottar avfallet, har plikt til å sørge for at etteksemplar av deklarasjonsskjemaet sendesNorsas (på vegne av Klif) for registrering. Norsasregistrerer skjemaet i databasen Norbas. Antalldeklarasjonsskjemaer som sendes inn, er ifølgeNorsas mer enn doblet siden 1996, i 2010 varantall skjemaer 150 000. 59Noe farlig avfall er ikke omfattet av deklarasjonssystemet:• avfall som egenbehandles i industrien(ca. 210 000 tonn)• avfall som eksporteres direkte fra en avfallsprodusent(ca. 180 000 tonn)• avfall som importeres (ca. 250 000 tonn)• batterier, omfattes av et eget register som driftesav returselskapet (ca. 15 000 tonn)• EE-avfall, men farlige komponenter blirdeklarert av anlegget ved miljøsaneringMepex anbefalte i en rapport til Klif i 2010 at likdeklarasjonsplikt for alt farlig avfall bør vurderes.Det vil gi lik praksis for alt farlig avfall og sannsynligvisbidra til bedre grunnlag for statistikk,bedre oversikt over alt farlig avfall som håndteres,og bedre grunnlag for tilsyn. Klif opplyser iintervju at etaten har et mer omfattende systemenn Norbas for avfall til direkte eksport fraavfallsprodusenten, men at det kunne væreaktuelt å inkludere egenbehandlet avfall.5.3.1 Norbas og sporbarhetKlif uttaler i intervju at Norbas er en viktig kildetil detaljert informasjon om farlig avfall, bådehvor mye avfall som produseres, hvem somproduserer det, og hvor ofte det leveres. Denneinformasjonskilden er det få andre land som har.Informasjonen brukes ved utvelgelse av tilsynsobjekterog forberedelse til tilsyn og inngår iSSBs grunnlagsmateriale for statistikk.De fleste avfallsprodusentene har ikke oversiktover hva som skjer med avfallet etter mottak, ograpportering av endelig sluttbehandling finnerikke sted. 60 Videre er det i dag ingen rapporteringtilbake til Norbas når avfallsaktørene utover ikjeden korrigerer deklarasjonsskjemaene. Økokrimuttaler i intervju at deklarasjonsskjemaet ikkefungerer helt etter intensjonen. Skjemaet skalfølge avfallet fra produsent til endelig behandling,59) Klif (2011) Deklarasjonssystemet for farlig avfall. Årsrapport for 2010.Norsas. TA-2520.60) Mepex (2010) Etablering av nytt elektronisk deklarasjonssystem forfarlig avfall – Forprosjekt. Rapport skrevet på oppdrag fra Klif.58 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

men det har i praksis ikke vært mulig å følgeavfallet. Klif opplyser at det opprinnelig var lagtopp til at sluttbehandleren skulle sende inn gjenpartsom bekreftelse på at avfallet var behandlet,men det ble for tungvint å gjennomføre. Mulighetenetil å spore avfallet fra avfallsprodusentenfram til sluttbehandling ble borte da det ble åpnetfor samdeklarering (deklarasjon der sammeavfallstype fra ulike produsenter slås sammen).Klif mener at en del av manglene fanges oppgjennom rapportering fra virksomhetene ogtilsyn.Både Klif og aktører i bransjen understreker iintervjuer at direkte kontakt mellom avfallsprodusentog behandlingsanlegg bidrar til godsporbarhet. Når det er ett eller flere mellomleddmellom disse, kan det likevel være en utfordringat sporbarheten blir dårligere.I undersøkelsen er 95 deklarasjoner fra 2010gjennomgått for å vurdere om avfallet er sporbart,og om det går til godkjent behandling, og for åvurdere kvaliteten på opplysningene som erregistrert i Norbas. Hver enkelt deklarasjon ersporet fra produsent til mottak, forbehandlingog sluttbehandling. Det er gjort ved å ta direktekontakt med de virksomhetene som har håndtertavfallet. Vanligvis er det tre–fire aktører som erinvolvert i håndteringen av avfallet fram til sluttdisponering.Figur 5.2 viser at 21 prosent av deundersøkte deklarasjonene ikke er mulige å sporeeller har mangelfull sporbarhet. Det utgjør 12prosent av mengden avfall.Figur 5.2 Sporbarhet av deklarasjoner. Antall i prosent9 %49 %30 % Fullstendig eller nær fullstendig sporbarhet God sporbarhet Mangelfull sporbarhet Ikke mulig å sporeKilde: Mepex for Riksrevisjonen12 %Umerket farlig avfall.Kilde: RiksrevisjonenGjennomgangen av deklarasjoner viser at det ervanskeligere å spore avfallet som blir samdeklarert.Det går ikke fram av Norbas at avfallet er samdeklarert.Samdeklarert avfall utgjør 45 prosentav deklarasjonene.5.3.2 Elektronisk deklarasjonssystemI tildelingsbrevet fra Miljøverndepartementet for2004 og 2005 ble Klif bedt om å sørge for at detetableres et elektronisk deklarasjonssystem forfarlig avfall. Det er gjentatt i tildelingsbrevet for2011. Klif gjennomførte et forprosjekt i 2004/2005og en forstudie i 2009. Miljøverndepartementetuttaler i intervju at arbeidet har tatt lengre tidenn først antatt. Klif opplyser at den størsteutfordringen er å velge løsning.Klif uttaler i intervju at dagens deklarasjonssystemfungerer etter hensikten, men at det kanvære en utfordring at det fortsatt er papirbasert.Det er fare for feil utfylling av skjema, og et papirbasertsystem er ressurskrevende for bedrifteneog for Klif som myndighet. Et elektronisk systemskal være en forenkling og kan bidra til å lukeut feil ved innebygget kvalitetssikring. Det erberegnet at et elektronisk deklarasjonssystemvil gi besparelser både for myndighetene og forbransjen. 61 Det framkommer av intervjuer medbedrifter og bransjeorganisasjoner at disse ønskerat dagens papirbaserte deklarasjonssystemerstattes med et elektronisk system.61) Mepex (2010) Etablering av nytt elektronisk deklarasjonssystem forfarlig avfall – Forprosjekt. Rapport skrevet på oppdrag fra Klif.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 59

5.3.3 Avfallsprodusentenes plikterAvfallsprodusentene har en rekke plikter somframgår av avfallsforskriften. Disse pliktene eroppsummert i faktaboks 5.2.Faktaboks 5.2 Avfallsprodusentenes plikterAvfallsprodusentene plikter etter avfallsforskriftenkapittel 11 å:• vurdere om avfallet som oppstår ved bedriften, er farligavfall• oppbevare avfallet slik at det ikke fører til forurensning,søl, spill eller skade på personer• levere avfallet årlig dersom det oppstår mer enn én kilofarlig avfall i året• deklarere avfallet ved leveringKilde: Avfallsprodusentens plikter er oppsummert etter Norsas (2009) Veileder om innleveringog deklarering av farlig avfall utgave 2009Avfallsprodusenten får en gjenpart av deklarasjonensom en kvittering på at avfallet er levert.For de mindre avfallsprodusentene er det vanligat mottaker deklarerer avfallet i samarbeid medeller for avfallsprodusenten. 62 Der en aktør samlerinn avfallet for en kommune, er det vanlig ataktøren gjennomgår og deklarerer avfallet. Deter en praksis som er anbefalt av Norsas. 63 Husholdningenehar ikke deklarasjonsplikt – farligavfall fra husholdningene skal deklareres avmottaker med kommunen som avfallsprodusent.Det skal krysses av i en egen rubrikk på deklarasjonsskjemaetfor å skille avfallet fra annetkommunalt farlig avfall.5.3.4 Kostnader ved levering av farlig avfallEt deklarasjonsgebyr som er fastsatt av Klif,innkreves, med noen unntak, fra den som førstmottar deklarasjonspliktig avfall. Gebyret skaldekke kostnadene ved drift av deklarasjonssystemet.Deklarasjonsgebyret er i 2011 kr 40 per tonnavfall. Det er et tak på gebyret slik at ingenavfallsprodusent skal betale mer enn kr 40 000årlig. I en spørreundersøkelse Mepex gjennomførtepå vegne av Klif i forbindelse med forprosjektettil et nytt elektronisk deklarasjonssystem,gir nesten halvparten av avfallsaktørene uttrykkfor at det ikke er sannsynlig at gebyrkostnadenfører til at aktørene unnlater å rapportere farligavfall til myndighetene, eller at farlig avfall ikkeblir håndtert riktig. Nesten 11 prosent mener atdette er litt eller meget sannsynlig.62) Mepex (2010) Etablering av nytt elektronisk deklarasjonssystem forfarlig avfall – Forprosjekt. Rapport skrevet på oppdrag fra Klif.63) Norsas (2009) Veileder om innlevering og deklarering av farlig avfall.Umerket farlig avfall.Kilde: RiksrevisjonenI tillegg til deklarasjonsgebyret betaler avfallsprodusentenfor å levere avfallet. Prisene er markedsbaserte.Prisen for å levere enkelte avfallstyper,for eksempel refusjonsberettiget spillolje og isolerglassmed PCB, er særskilt regulert for å sikreat kostnaden ikke er til hinder for innlevering.Byggenæringens landsforening opplyser i intervjuat de mener det er for dyrt for byggherren ålevere farlig avfall, og det kan innebære at dissesøker mindre heldige løsninger.5.3.5 Klassifisering av farlig avfall veddeklareringFarlig avfall er definert gjennom vedlegg 1 tilkapittel 11 i avfallsforskriften, den europeiskeavfallslisten (EAL). Avfallstyper på listen som ermerket med stjerne, er farlig avfall. I tilleggkommer annet avfall hvor innholdet av farligestoffer overskrider grenseverdier. Kjemikalieregelverketgir grenseverdiene som avgjør omavfall skal betraktes som farlig eller ikke. Klifopplyser at kjemikalieregelverket oppdateresrelativt ofte i takt med ny kunnskap om stoffeneshelse- og miljøfarlige egenskaper. Ved deklareringav avfallet klassifiseres avfallet med et norskavfallsstoffnummer og EAL-kode, se faktaboks 5.3.60 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Faktaboks 5.3 Klassifisering av farlig avfall – EAL ogavfallsstoffnummerDet er ca. 50 forskjellige avfallsstoffnummer. Disse erangitt på baksiden av del 1 av deklarasjonsskjemaet.Avfallsstoffnummeret er basert på avfallstype eller egenskap(med utgangspunkt i det kjemiske innholdet). Detkan beskrive at en avfallstype inneholder miljøgifter, foreksempel 7210, "PCB- og PCT-holdig avfall". Kodingen sierderimot ingenting om mengden miljøgifter i avfallet.EAL er en liste over avfall som er felles for EØS-området.EAL-kodene består av seks siffer. EAL er bygget opp slikat avfallstypene er sortert etter prosesser som beskriverhvordan avfallet oppsto, eller andre kjennetegn.Kommunalt avfall har et eget kapittel i EAL, kapittel 20.Kilde: Norsas’ nettsider om farlig avfall, vedlegg 1 til avfallsforskriften kapittel 11,intervju med og e-post fra KlifDet går fram av tabell 5.2 at det kan gå flere år fraen avfallstype blir definert som farlig, til den fåreget avfallsstoffnummer. Klif har myndighet til åendre avfallsstoffnummer. Etaten presiserer at denendrer avfallsstoffnummer hvis det er behov forsynliggjøring eller det ikke finnes egnede koder,men at den ikke har plikt til å opprette slike numre.Det er EAL-listen som formelt definerer hva somer farlig avfall. Klif kan også foreslå endringer iEAL-listen, men det må notifiseres til EU. Klifopplyser at hvorvidt det opprettes avfallsstoffnummerfor en ny avfallstype, vil avhenge avbehovet for å synliggjøre avfallstypen spesielt.NFFA uttaler i intervju at det er et problem at detsjelden opprettes nytt avfallsstoffnummer samtidigmed at nye farlig avfall-typer innlemmes iregelverket. Dermed kan det oppstå en forsinkelsepå flere år før en ny avfallstype synliggjøres ideklarasjonssystemet og dermed i statistikkgrunnlaget.Det får også uheldige konsekvenserfor håndteringen av avfallet.Det går fram av årsrapporten fra deklarasjonssystemetat Norsas mottar mange henvendelserom hvorvidt en gitt avfallstype er farlig ellerikke. Klif opplyser i intervju at etaten også mottaren del henvendelser om klassifisering av farligavfall, og fra oljebransjen om klassifisering avenkelte fraksjoner som avfall eller råstoff. På detteområdet mener Klif imidlertid at veilederne fraNorsas og Klif er tydelige. I enkelte tilfeller serKlif at definisjonene likevel kan være vanskeligefor bransjen. Dersom regelverk og veiledningsmaterialefølges, skal det ikke være noe problem.Utfordringen er at bransjen ikke følger regelverket.Klif uttaler i intervju at aktørene må ha enviss kompetanse på kjemikalieområdet for åkunne vurdere det enkelte stoff. Klif forteller atdet er forventninger fra bransjen om at direktoratetskal løse oppgaver som ikke nødvendigvis eretatens oppgaver. Det går blant annet på praktiskespørsmål, for eksempel avklaringer av om noeskal regnes som farlig avfall. Klif kan her barehenvise til kriteriene – virksomhetene må selvforsikre seg om hva avfallet de leverer, inneholder.Avfallsaktørene trekker i intervjuer fram noenpraktiske problemer ved deklareringen knyttet tilnår avfallet skal anses som farlig. Det kan av ogtil være uenighet mellom mottaks-/behandlingsanleggog avfallsprodusentene om klassifiseringenav avfallet. Flere aktører etterlyser bedre praktiskTabell 5.2 Endringer i avfallsstoffnummer som er innført etter 2003Retning Farlig avfall fra Avfallsstoffnummer fra Nr. BetegnelseInn 2003 2003 7098 CCA-impregnert trevirkeInn 2004 2004 7155 Avfall med bromerte flammehemmereInn 1980/2000* 2003 7211 PCB-holdige isolerglassruterInn 2001 og 2005** 2009 7156 Avfall med ftalaterInn 2003 2009 7157 Isolasjon med miljøskadelige blåsemidler som KFK og HKFKInn *** 2011 7158 Klorparafinholdige isolerglassruterInn *** 2011 7159 Klorparafinholdig avfallInn 2011 7261 Gasser i trykkbeholdereSlåttsammen 2011 7051Maling som er farlig avfall, er slått sammen til én gruppe(maling, lim, lakk, løsemiddelbasert)Fra 2011 ble radioaktivt avfall regulert av avfallsforskriften kapittel 16, dette er ikke inkludert i tabellen.* Avfall med PCB-konsentrasjoner over 50 ppm har vært eksplisitt regulert som farlig avfall fra 1980. PCB-holdige isolerglassruter ble egen fraksjon i EAL i 2000, og ble tatt inn i detnorske regelverket i 2003.** Ftalater med ulike grenseverdier ble definert som farlig fra 2001 og 2005, andre er foreløpig ikke klassifisert. Klif informerte i 2009 om at gulvbelegg som inneholder ftalater, er farligavfall.*** Kortkjedete klorparafiner ble klassifisert som farlig fra 2001. Klif informerte i 2009 om at klorparafinholdige isolerglassruter er farlig avfall.Kilde: Klif (2011) Svar farlig avfallsfraksjoner. E-post til Riksrevisjonen 11. og 14. aprilDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 61

veiledning fra myndighetene med konkrete grenseverdier,for eksempel for vanninnhold og innholdav miljøgifter. Veiledningene som utarbeides avmyndighetene eller Norsas, oppfattes ikke somtilstrekkelig spesifikke. En aktør mener Klif harblitt bedre til å avklare problematiske grenseverdier.5.3.6 FeildeklareringNorsas skal returnere et skjema som er mangelfullteller feil utfylt, til den aktøren som har sendtdet inn. De vanligste årsakene til at et skjemareturneres, er: 64• at avfallsprodusenten ikke er identifiserbar• at mengdeangivelse mangler• at det er manglende samsvar mellom avfallsstoffnummerog EAL-kode• at avfall som ikke er farlig avfall etterforskriftens kapittel 11, er deklarertNorsas opplyser at de erfarer at deklarasjonsskjemaeneer relativt godt utfylt, og at avfallsstoffnumreneer godt innarbeidet, men at EAL-kodeneoftere er feil utfylt. Klif framholder i intervju atdata kan bli feil i forbindelse med deklarering avavfallet og ved elektronisk registrering av det somer registrert i deklarasjonsskjemaet. Feildeklarertavfall (i hovedsak feil bruk av koder) skal fangesopp av første aktør, men det varierer om det blirrettet. Klif opplyser at feildeklarering er et temabåde ved tilsyn med leveringsplikten til virksomheterog ved mottaks- og mellomlagre for farligavfall. I tillegg er informasjon og veiledningviktige virkemidler.Faktaboks 5.4 beskriver hvordan feildeklarertkvikksølvholdig amalgam fra tannleger bidrar tilat det registreres for mye innlevert avfall i Norbas.Faktaboksen viser også at tallene i databasener overestimert som følge av måten avfalletdeklareres på.Aktørene på mottaks- og behandlingsanlegg somer intervjuet, opplyser at avfall ofte er feildeklarertnår det mottas. Et behandlingsanlegg viser til atca. 70 prosent av alle deklarasjoner er feil når dekommer inn til anlegget. Feil kan ha konsekvenserfor helse, miljø og sikkerhet, se faktaboks 5.5.Enkelte aktører antar at feildeklarering ogsågjøres for å spare kostnader. Små avfallsprodusentersynes det er vanskeligere å deklarereavfallet enn større avfallsprodusenter. 65Faktaboks 5.4 Systematiske feil ved deklarering av amalgamholdig avfall fra tannlegerGjennomgang av Norbas når det gjelder amalgamavfall fra tannbehandling, viser at databasen ikke er egnet til å angi innlevertmengde amalgamavfall. Det er videre vanskelig å anslå mengden innlevert kvikksølv på grunnlag av tallene, blantannet fordi innlevert mengde amalgamavfall er usikker.I tråd med regelverket er det innlevert mengde amalgamavfall som registreres i Norbas. Det er ikke teknisk mulig å legge innlavere vekt enn 1 kg i Norbas, noe som fører til at vekten på små utskillere i mange tilfeller settes til 1 kg selv om det er enoverestimering. Dette gjelder i overkant av 400 av om lag 740 deklarasjoner fra tannleger i 2009. Ytterligere ca. 100 angir envekt på 2 kilo. De viktigste årsakene til at innlevert amalgamavfall systematisk overestimeres, er at tallene også inkludererinnlevert utstyr.Det er også eksempler på at annet kvikksølvholdig avfall fra industri feilaktig blir registrert i Norbas som amalgamavfall fratannleger. Ved gjennom gangen av Norbas er det funnet feil i en enkelt deklarasjon som medfører at 1568 kilo kvikksølvholdigavfall fra industri er registrert som amalgamholdig avfall fra tannleger.Det framgår av en gjennomgang av Norbas at feilregistreringer sannsynligvis har ført til at det er registrert 1400 prosent formye amalgam avfall i Akershus i 2006. Feilen skyldes trolig at et av dental depotene deklarerte avfallet på nytt da det blevideresendt for eksport.Klif fant ved inspeksjoner hos dentaldepotene i 2010 feil i registrering av avfallets vekt på dekla ra sjons skjema; Klif antok atden reelle mengden var 5–10 prosent av den oppgitte mengden. Det ble også funnet feil som trekker i retning av det bleregistrert for lite avfall. To av dentaldepotene sendte ikke inn noe deklarasjons skjema. Det ble funnet feil i EAL-koder sominne bar at avfallet ikke ble registrert som amalgam holdig avfall.Kilde: Mepex’ undersøkelse for Riksrevisjonen og Klifs nettbaserte oppsummeringsrapport fra tilsyn med dentaldepotene64) Norsas (2010) Evaluering av driften av deklarasjonssystemet for farligavfall i 2009. Notat til Klif 30. april 2010.65) Mepex (2010) Etablering av nytt elektronisk deklarasjonssystem forfarlig avfall – Forprosjekt. Rapport skrevet på oppdrag fra Klif.62 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Faktaboks 5.5 Konsekvenser av feildeklarering avfarlig avfallI intervjuer med bedrifter som håndterer farlig avfall, blirdet fortalt om uhell på anlegget som skyldes at behandlingsoppleggetikke er riktig med tanke på innholdet iavfallet. Årsaken har vært feildeklarering. Slop og borevæskeframheves som problematiske fraksjoner. Det blirblant annet hevdet at avfallsprodusentene på sokkelen inoen grad blander annet avfall i slopen og deklarerer altsom slop. Avfall fra en installasjon kan videre blandes medavfall fra en annen når en supplybåt henter fra flereinstallasjoner. En aktør forteller at en del slop som mottas,er brannfarlig, selv om dette ikke er angitt i veilederen.Aktøren opplever at flammepunkt sjelden er korrektutfylt fra avfallsprodusenten. Riktig informasjon er viktigbåde for sikkerhet og for å sikre forsvarlig behandling. Enaktør opplyser at industriavfall ofte kan være feildeklarertfor innhold av kjemiske stoffer. For dette avfallet er risikoenfor uhell under behandling spesielt stor.En av aktørene forteller om en konkret hendelse der seksplastdunker var deklarert og merket som spillolje. Tre avdisse inneholdt i realiteten syre. Dunkene ble blandet, ogresultatet var en voldsom varmeutvikling og personskade.Saken ble anmeldt, men henlagt av politiet pga. bevisetsstilling.5.4 Mottak og deklarering ved kommunalemottakKommunerevisjonen i Skien, Trondheim ogTromsø har i samarbeid med Riksrevisjonengjennomført en undersøkelse av deklarasjoner ogmottakskontroll ved kommunale anlegg i disse trekommunene. Undersøkelsen viste varierendekompetanse knyttet til sortering og deklarering.I undersøkelsen ble til sammen 218 deklarasjonerkontrollert. Resultatene er gjengitt i figur 5.3.14 prosent av deklarasjonene ble ikke gjenfunneti Norbas til tross for at de har en dato som tilsierat de skulle vært rapportert og registrert i denversjonen av databasen som ble lagt til grunnfor undersøkelsen. Det er ikke grunnlag for åkonkludere med om de manglende registreringeneskyldes feil hos mottaksanleggene eller hos Norsas.For noen av disse deklarasjonene kan mangelenpå registrering skyldes forsinket innsending ellerregistrering.Figur 5.3 Resultater fra undersøkelsen av deklarasjoneri tre kommuner. Vektet gjennomsnitt av totalt218 deklarasjoner8 %5 %14 %59 % Ingen feil Feil i avfallskode eller EAL Dato/signatur mangler Andre feil Ikke registrert i Norbas, deklarasjon finnes hos anleggKilde: Mepex for Riksrevisjonen14 %14 prosent av deklarasjonene vurderes å ha feilEAL-kode eller avfallsstoffnummer, feil i EALkodevar dominerende (12 prosent av deklarasjonene).I mange av disse deklarasjonene var detavfall fra husholdninger med avfallsstoffnummersom tilsier at avfallet skulle vært deklarert med20-serien av EAL.Husholdningsavfall deklareres med innsamlingsellerrenovasjonsselskapet som produsent, og detskal krysses av at det er farlig avfall fra husholdninger.Flere av deklarasjonene har innsamlings-/renovasjonsselskapet oppført som produsent, selvom det ikke framgår av deklarasjonen eller ersannsynlig at dette er husholdningsavfall. Detteavfallet kan for en stor del være næringsavfallsom er mottatt uten deklarasjon, og det kan væreat innsamlings-/renovasjonsselskapet da velger ådeklarere avfallet med seg selv som produsent.Denne praksisen innebærer i så fall et brudd påavfallsforskriften. Det er også mulig at devirksomhetene det gjelder, unndrar seg avgift ogbetaling til mottaksanlegget ved at de leverer underdekke av å være privatpersoner. Kommuneneframhever dette forholdet som et problem i sinkommunikasjon med kommunerevisjonene.Praksisen fører videre til mangelfull sporbarhetav avfallet og mangler i statistikken. Flere av desamme feilene ble funnet i en egen undersøkelseutført av Kommunerevisjonen i Oslo.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 63

5.5 Informasjon om innlevering av farlig avfall5.5.1 Informasjon rettet mot husholdningeneKommunenes informasjon til husholdningerKommunene har ifølge avfallsforskriften plikt tilå informere husholdningene om sortering oglevering av farlig avfall. Klif uttaler i intervju athusholdningenes kunnskap om farlig avfall ihovedsak er avhengig av hvilket system kommunenehar for informasjon og innsamling.Kommunene er ulike med hensyn til hvordan deivaretar sin informasjonsplikt, men Klif opplyserat det fungerer bra i mange kommuner. FMVAopplyser at de fleste kommunene inkluderer farligavfall i sin informasjon til abonnentene.Vanskelig tilgjengelig ubetjent kommunalt mottak.Kilde: KomRev NORDDet går fram av undersøkelsen gjennomført avOslo kommune, Kommunerevisjonen, at det veddeklarering av farlig avfall er tilfeller av feil brukav organisasjonsnummer og produsent, feilavfallskode eller mangelfulle opplysninger. Dekommunale anleggene hadde fått avvik på dissepunktene ved tilsyn av Fylkesmannen i april2010. Kommunerevisjonen i Oslos undersøkelseavdekket tilfeller hvor virksomheten hadde påførtriktig organisasjonsnummer, men der dettenummeret ble rettet til feil hos Norsas. Undersøkelsenavdekket videre flere tilfeller av mangelfullsortering og merking av farlig avfall. Deansatte på gjenvinningsstasjonene hadde mangelfullkompetanse på byggemateriale med farliginnhold. Det ble støttet av konkrete funn påmottakene.Undersøkelsene til kommunerevisjonene viser at dekommunale anleggene har elektroniske systemerfor å registrere deklarasjonene, men sender innutskrifter til Norsas for manuell behandling. I noengrad har kommunene andre data i sine databaserenn de dataene som ligger i Norbas.Videre går det fram at kommunene har internkontrollsystemersom ivaretar behovet for rutinebeskrivelserav kritiske arbeidsoperasjonerknyttet til farlig avfall. Undersøkelsen indikererimidlertid at internkontrollsystemene ikke fullt utoppfyller sin intensjon, og at de dermed kan bliuten virkning. Det viser seg for eksempel ved atavvik ikke blir registrert i avvikssystemet selvom avvikene faktisk oppdages og følges opp.Kommunerevisjonenes undersøkelser viser at deaktuelle kommunene informerer tilstrekkelig omsortering og levering av farlig avfall. Skienkommune har i de senere år prioritert informasjonom kommunens system for sortering avordinært avfall og i liten grad aktivt informertom farlig avfall og EE-avfall spesielt. Trondheimkommune har en egen informasjonsstrategi meddefinerte målgrupper. Revisjonene i Trondheimog Tromsø avdekket manglende informasjon vedubetjente mottak, og flere mottak var ikke merketeller hadde mangelfull merking. Kontrollutvalgeti Tromsø ba i sin behandling av revisjonenselskapet med ansvar for kommunal avfallshåndtering,Remiks, om å utarbeide en informasjonsplani henhold til regelverket. 66Det framkommer gjennom intervjuer at aktørene ibransjen har ulike oppfatninger om kommunenesinformasjonsvirksomhet. NFFA gir uttrykk for athusholdningene har behov for løpende informasjonom innlevering av farlig avfall og om konsekvenseneav farlig avfall på avveie. NFFA menerat kommunene i varierende grad ivaretar sininformasjonsplikt. Ifølge NFFA er farlig avfallofte en marginal fraksjon på de kommunalemottakene, og det bidrar til at kompetansen påområdet er dårlig i kommunene. Avfall Norge ogett av returselskapene er imidlertid av den oppfatningat informasjon til husholdningene har blittforbedret de siste ti årene. Avfall Norge uttaler athusholdningene har god kunnskap om farlig avfall,med unntak av byggavfall. Retur selskaper framheverogså småelektronikk som en utfordring.Statlige myndigheters informasjon til befolkningenInformasjon er et viktig virkemiddel i farlig avfallstrategiene.Klif startet i 2007 et prosjekt for å66) Tromsø kommune, kontrollutvalget. Møteprotokoll 9. juni 2011.64 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Tabell 5.3 Forbrukerprosjektets gjennomførte aktiviteter i perioden 2007–20102007 • Det ble gjennomført brukerundersøkelse for blant annet å kartlegge forbrukernes kunnskap om hva som erfarlig avfall, og hvordan de håndterte dette avfallet.• Det ble holdt seminarer med ulike aktører, blant annet med dagligvarehandelen, for å informere om helse- ogmiljøfarlige kjemikalier og om miljømerking av produkter.• Det ble utviklet en internettbasert forbrukerportal (dagens erdetfarlig.no) om farlige kjemikalier i produkter.2008 • Klif tilrettela og opprustet sine forbrukersider på nettet, produktinformasjonsbanken og arbeidet videre med ålage forbrukerportalen.2009 • Operasjon duppeditt ble gjennomført høsten 2009 67 av Avfall Norge. Klif bidro faglig og økonomisk. Kampanjenhadde som mål å informere om farene med EE-avfall og å øke innsamlingen av denne fraksjonen.2010 • Forbrukerportalen erdetfarlig.no ble lansert. Klif jobbet blant annet med videreutvikling og markedsføring avportalen.styrke informasjonen om helse- og miljø farligekjemikalier i produkter og avfall til forbrukerne,"forbrukerprosjektet", se tabell 5.3. Prosjektetinneholdt en treårig plan for informasjon til forbrukernei samarbeid med en rekke organisasjoner.67Arbeidet omfattet også å utrede tiltak og virkemidlersom kunne gi forbrukere mer informasjonom produkter som ender opp som farlig avfall.De kortsiktige målene var, i tillegg til å informereom helse- og miljøfarlige stoffer i produkter, åinformere om hva som er farlig avfall som ikkeskal kastes i husholdningsavfallet.Avfall Norge uttaler i intervju at foreningen savnerat myndighetene involverer seg sterkere i informasjonstiltakog prioriterer det som er viktigstnasjonalt. Med stadig flere nye produkter, foreksempel sparepærer, oppstår det et kunnskapshull,og kunnskapen i husholdningene må vedlikeholdes.Foreningen ønsker at miljømyndighetenetar et overordnet ansvar og sørger for eneffektiv samordning og gjennomføring av informasjonskampanjeri samarbeid med aktørene ibransjen. Samarbeidet i Operasjon duppeditt bleopplevd som positivt. NFFA mener det er et paradoksat det er så stor informasjonsinnsats rettetmot innlevering av for eksempel melkekartongersammenlignet med farlige fraksjoner.gitt en oversikt over avfallsprodusentenes ansvarmed henvisning til relevant regelverk.Klif samarbeider også med bransjen om informasjon,blant annet med returselskapene og nettverkfor byggavfall. Klif jobber mot NFFA som bransjeorganisasjon.NFFA opplyser at det er en delmindre aktører som ikke er medlem av foreningen.Klif har laget en del informasjonsark rettet motenkelte bransjer, som er tilgjengelige på Klifsnettsider. En del av disse informasjonsarkene erutarbeidet i forbindelse med tilsynsaksjoner, ogKlif og FMVA har delt ut informasjonen i forbindelsemed tilsyn.Det er også utarbeidet mer omfattende veiledningsmateriell.Den mest sentrale veilederen er Norsas’veileder om innlevering og deklarering av farlig5.5.2 Informasjon rettet mot næringslivetMyndighetene har opprettet ulike informasjonskanalerrettet mot næringslivet, slik som nettstedetregelhjelp.no. Under kategorien "Avfallog gjenvinning" finnes relevant informasjonfor bransjen som omfatter innsamling, mottak,lagring, behandling, gjenvinning og annenhåndtering av avfall. Under "Farlig avfall" er det67) SFT (2009) Operasjon duppeditt 1.–8. november 2009. Nyhetsartikkel5. november 2009.Informasjon om farlig avfall.Kilde: RiksrevisjonenDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 65

avfall. Veilederen er tilgjengelig via både Klifs ogNorsas’ nettsider. Det går fram av innledningen atveilederen er utarbeidet på oppdrag fra Klif.Fram sida til veilederen inneholder imidlertid ikkeKlifs logo. Det ble i 2004 utarbeidet en veileder isamarbeid mellom Klif og NFFA. Det framgårikke av nettsidene til Klif om Norsas’ veileder ominn levering og deklarering av farlig avfall erstatterdenne.Norsas har i tillegg utgitt en rekke informasjonsarki serien "Deklarering av farlig avfall på 1-2-3"rettet mot ulike bransjer. Disse er tilgjengelige pånettsidene til Norsas. Det går ikke fram av arkenenår de er utgitt. Klif opplyser at disse er utarbeidetsom en del av kontrakten med Klif om drift avdeklarasjonssystemet.Det går fram av intervju med NFFA at foreningenmener at bedriftene på et overordnet nivå ikke hargod nok kunnskap om innlevering av farlig avfall.Forholdene har blitt bedre de siste ti årene. En avaktørene mener at kunnskapen varierer mellombedriftene, og at det er eksempler på bedrifter somikke følger regelverket selv om de har kunnskap.Byggenæringens landsforening (BNL) framheveri intervju at informasjon må være praktisk rettetog forenklet hvis den skal oppfattes og resultere iendringer. BNL mener det er Klifs ansvar å informerenæringen om eventuelt nye farlige stoffer,og at det er Klif som har best oversikt overmengder og forekomster.5.6 Resultater fra tematiske tilsynsaksjonerKlif har i de senere år gjennomført tematisketilsyn med avfallsprodusentene i form av landsdekkendeaksjoner. Aksjonene framgår av tabell 5.4.Klifs oppsummeringer av tilsynsaksjonene viserat mange virksomheter får avvik for mangelfullhåndtering og innlevering av farlig avfall. Hovedresultateneer vist i tabell 5.5.En sammenstilling av 182 tilsynsrapporter fraulike avfallsprodusenter i fem utvalgte fylker itidsrommet 2005–2010 viser at mellom tjue ogtretti prosent av de kontrollerte virksomhetene fårmellom ett og tre avvik, mens fire avvik forekommerhos ti prosent av avfallsprodusentene. Blantvirksomhetene med avvik er det en rekke konsesjonspliktigeaktører og virksomheter med størreforurensningspotensial.Figur 5.4 viser at avviket "håndtering farligavfall" og avviket "internkontroll" er oppgitt hyppigst."Internkontrollrutiner" inkluderer ogsåforhold som er registrert under "håndtering/substitusjonsvurderingkjemikalier". Virksomhetersom får avvik relatert til "forurensning", gis ofteflere avvik/anmerkninger i andre kategorier. Nåren virksomhet får flere avvik, er det sjelden atinspektørene noterer anmerkninger.Klifs aksjonsnotater foreslår avviksformuleringersom FMVA vanligvis står fritt til å benytte seg av,og definerer reaksjonsformen. Omfattende bruddpå regelverket, sterk klanderverdig opptreden frabedriften eller omfattende potensielle eller faktiskemiljøkonsekvenser skal anses som så alvorligeat forholdet bør følges opp med anmeldelse.Ved gjentatte aksjoner ønsker Klif en skjerpetreaksjonsmåte i forhold til forrige aksjon. Klifanser det å sette søkelyset på alvorlige brudd somen riktig strategi, og anser det dessuten somviktig å sikre en enhetlig tolkning og reaksjon.Klif opplyser at registreringen av avvik i praksis ikkegjøres likt, verken mellom fylkesmannsembeteneTabell 5.4 Landsdekkende tilsynsaksjoner rettet mot avfallsprodusenter, 2004–2011År Tilsynsaksjon2004 Impregnert trevirke, galvano, EE-avfall2005 Biloppsamlere, PCB-aksjon, notvaskeri2006 Kjemikaliebruk og håndtering av farlig avfall i mindre industri og verksteder, PCB-aksjon, skipsverft2007 Kjemikaliebruk og håndtering av farlig avfall i bygg og anlegg, kjemikaliebruk og håndtering av farlig avfall imindre industri og verksteder, PCB-aksjon, fragmenteringsverk2008 EE-avfall, PCB-aksjon, bygg- og anlegg2009 Kjemikaliebruk og håndtering av farlig avfall i bygg og anlegg + PCB, galvano, EE-avfall2010 EE-avfall, innsamlere av amalgamholdig avfall, fiskeoppdrett2011 Biloppsamlere, havner**Klif har planlagt å gjennomføre flere aksjoner i 2011.Kilde: Klif66 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Tabell 5.5 Oppsummering av resultater av tilsynsaksjoner rettet mot ulike avfallsprodusenterÅr Område Tema og omfang Hovedfunn farlig avfall2006 Mindreindustri,verksteder,renserier2007 Mindreindustri,verksteder,renserierHåndtering av farlig avfall,kjemikaliebruk304 virksomheterkontrollertHåndtering av farlig avfall,kjemikaliebruk292 virksomheterkontrollert2009 Galvano Risikovurdering, kjemikaliehåndtering,utslipp til vann,håndtering av farlig avfallKilde: Klifs oppsummeringer av tilsynsaksjoner121 kontroller, hvorav 6utført av Klif20 % mangler oversikt over farlig avfall.20 % leverer ikke farlig avfall til godkjent mottak (noen av disse kanha levert til kommunal miljøstasjon).40 % overholder ikke leveringsplikten.40 % fyller ikke ut deklarasjonsskjema korrekt.45 % lagrer ikke farlig avfall forsvarlig.40 % faremerker/emballerer ikke farlig avfall tilstrekkelig.7 % behandler farlig avfall selv uten tillatelse fra myndighetene.50 % mangler skriftlige rutiner for behandling av farlig avfall.37 % mangler oversikt over farlig avfall.18 % leverer ikke farlig avfall til godkjent mottak (noen av disse kanha levert til kommunal miljøstasjon).32 % overholder ikke leveringsplikten.30 % fyller ikke ut deklarasjonsskjema korrekt.35 % lagrer ikke farlig avfall forsvarlig.31 % faremerker/emballerer ikke farlig avfall tilstrekkelig.3 % behandler farlig avfall selv uten tillatelse fra myndighetene.50 % mangler skriftlige rutiner for behandling.59 % har ingen skriftlig risikovurdering for ytre miljø.25 % overskrider grenseverdiene for tungmetall i avløpsvann.25 % har mangelfull mellomlagring.25 % har mangelfull mellomlagring (forbedret i forhold til 2004).22 % har manglende levering.eller mellom fylkesmannsembetene og Klif.Definisjonen på avvik er brudd på regelverk, meninspektørene foretar en skjønnsmessig vurderingav hvor graverende avviket er. Embetene menerdet ikke er et poeng å tildele for mange avvik isamme tilsynskontroll. Det varierer noe mellomulike aksjoner og har variert over tid om Fylkesmennenegir ett eller flere avvik for de sammeforholdene. FMVA framholder at de foretrekker ågi virksomheten mulighet til å forbedre seg ogheller komme tilbake på oppfølgingstilsyn.FMVA opplever det som en utfordring når virksomhetersom har fått lukket tidligere avvik, pånytt må tildeles avvik, selv om det ikke nødvendigvisgjelder samme forhold. Virksomhetensledelse spiller en viktig rolle i hvorvidt forbedringerimplementeres systematisk i bedriften. Godledelse i bedriftene og sosial kontroll i bransjeneanses som viktige for å skape varig, positiv utvikling.Kunnskapsnivået er generelt lavere hos småvirksomheter, mens store aktører tar pålegg alvorligog handler raskt.Figur 5.4 Antall avfallsprodusenter med ett eller flere avvik / én eller flere anmerkninger per kategori avvik/anmerkning140120100Ett avvik /én anmerkningFlere avvik/anmerkninger806040200Avvik Anmerkning Avvik Anmerkning Avvik AnmerkningTillatelse/avrenning Internkontroll Håndtering farlig avfallKilde: Tilsynsrapporter fra utvalgte fylkesmannsembeterForklaring av hva avvikskategoriene omfatter:Tillatelse/avrenning omfatter avvik fra vilkår i tillatelsen, fare for forurensning og mangelfull drift av oljeutskiller.Internkontroll omfatter mangelfull risikoanalyse og beredskapsplan, manglende rutiner for håndtering av farlig avfall og mangelfull opplæring.Håndtering farlig avfall omfatter manglende innlevering, lagring av farlig avfall i over ett år, utilstrekkelig merking, lagring og deklarering.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 67

5.7 DelvurderingDet nasjonale resultatmålet er at praktisk talt altfarlig avfall skal tas forsvarlig hånd om, jf. Prop.1 S (2009–2010) Miljøverndepartementet. Fra2004 til 2009 har det vært en nedgang i farligavfall som går til ukjent håndtering, men noefarlig avfall blir ikke samlet inn og bidrar tilmiljøgifter i naturen. SSB har ansvar for åutarbeide statistikk over farlig avfall. Klif leggerstatistikken til grunn i sine prioriteringer.Tilsynet overfor mindre bedrifter skal være regelmessigfor å gi mulighet til å kontrollere om virksomheteneover tid blir flinkere til å overholderegelverket, jf. St.meld. nr. 14 (2006–2007) ogInnst. S. nr. 180 (2006–2007). Reaksjoner vedovertredelser av gjeldende regelverk skal innskjerpes.Tilsynsaksjonene ledet av Klif har bidratttil oppmerksomhet rundt prioriterte avfallsfraksjonerog bransjer. Tilsynene har avdekket atmange bedrifter ikke følger regelverket for oppbevaringog innlevering av farlig avfall. Undersøkelsenviser at Fylkesmannen ikke registrereravvik likt, og det gjør det vanskelig å vurderetilstanden på området og den samlede effekten avtilsyn.Ifølge St.meld. nr. 46 (1988–89) skal Miljøverndepartementetsikre egnede systemer for overvåkingav miljøtilstanden og resultatrapporteringog -oppfølging. Deklarasjonssystemet for farligavfall er viktig for statistikk og myndighetenesoppfølging av området. Deklarasjonssystemet ersærlig viktig for kontroll med avfallsprodusentenesleveringsplikt. For at deklarasjonssystemet ikkeskal være for tungvint, er det åpnet for samdeklarering,og det er ikke krav om rapportering av atavfallet har blitt behandlet. Det framkommergjennom undersøkelsen at en del av avfallet ikkekan spores fram til sluttbehandling. Deklarasjonssystemeter dermed ikke egnet til å dokumentereforsvarlig behandling. Selv om myndighetene harandre informasjonskilder for å dokumentere forsvarligbehandling, svekker det forutsetningenefor effektiv kontroll med innlevert avfall og etrisikobasert tilsyn.Dagens deklarasjonsskjema er papirbasert og dyrtå drifte både for avfallsaktørene og for myndighetene.Undersøkelsen viser at et elektroniskdeklarasjonssystem vil bidra til bedre kvalitetpå opplysningene i Norbas og gi myndighetenebedre muligheter for kontroll. Klif har siden 2004arbeidet med å få på plass et elektronisk deklarasjonssystem,men arbeidet har kommet kort.Kommunene har ansvar for å sikre at det finnes ettilstrekkelig tilbud for levering av farlig avfall forsmå avfallsbesittere, og mange kommuner driveregne mottaksanlegg. Fylkesmannen skal føre tilsynmed disse anleggene. Undersøkelsen viser at det ervarierende kompetanse ved de kommunale anleggenenår det gjelder deklarering og sortering avfarlig avfall, spesielt farlig avfall fra bygg og anlegg.Mye avfall blir feildeklarert. Feil kan føre til atavfallet blir feilbehandlet, og det kan føre tilarbeidsmiljøproblemer og ulykker ved anleggene.Feilene har også konsekvenser for statistikken ogmyndighetenes kontroll med innlevering ogbehandling av avfallet. Feil i deklarasjonssystemetgjør det for eksempel vanskelig å ha en god oversiktover hvor mye avfall norske husholdningerog tannleger leverer inn.Undersøkelsen viser at det er flere utfordringerknyttet til praktiseringen av regelverket. Det kanvære praktisk utfordrende å avgjøre hvorvidt avfallskal regnes som farlig. For noen avfallstyper kandet være vanskelig å avgjøre om avfallet er etprodukt, eller om det skal håndteres som avfallifølge regelverket. Aktørene i bransjen og myndighetenehar ulik oppfatning av hvilke spørsmål deter myndighetenes ansvar å avklare ved tolkningav regelverket. Det kan ta flere år fra en fraksjonblir definert som farlig, til avfallet blir synliggjortgjennom et eget avfallsstoffnummer. Det gjør detmer krevende for aktørene å følge regelverket.Strategien for farlig avfall som gjaldt for perioden2008–2010, jf. St.prp. nr. 1 (2008–2009) Miljøverndepartementet,skulle bidra til å øke kunnskapenom farlig avfall hos forbrukere og næringsliv. Klifhar utarbeidet en del informasjon og veiledningrettet mot ulike typer næringsliv, men det er uklartom veiledere som er tilgjengelig på Klifs nettsider,er oppdatert i henhold til gjeldende regelverk.Undersøkelsen viser at mye av veiledningsmaterialetframstår som Norsas’ produkter. Det erderfor fare for at veiledningsmaterialet ikke oppfattessom myndighetenes anbefalinger.Det er mange som har informasjonsansvar, bådeoverfor forbrukerne og overfor næringslivet. Detgjør at informasjonen framstår som fragmentert.Sentrale myndigheters innsats inneholder hensiktsmessigetiltak, men informasjonen er likevelpreget av kortsiktige kampanjer. Det er fare for ateffekten dermed blir kortvarig. Kommunerevisjonenesundersøkelser viser at kommunene prioritererinformasjon om farlig avfall i ulik grad, ogikke alle informerer aktivt om farlig avfall.68 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

6 Innsamling fra spesifikke avfallsstrømmerI kapittel 5 ble det generelle systemet for innleveringog deklarering beskrevet. Dette kapitletgjennomgår de spesifikke fraksjonene og avfallsprodusentenedet er valgt å se nærmere på iundersøkelsen. De spesifikke avfallsstrømmeneer regulert gjennom egne forskrifter og krav –mange av dem er direkte gjennomføringer avEU-direktiv.6.1 EE-avfallEE-avfall er ikke regnet som farlig avfall, meninneholder helse- og miljøfarlige komponenterog skal derfor leveres separat. De farlige komponenteneskilles fra det øvrige EE-avfallet hosspesialiserte virksomheter (miljøsanering), ogleveres og registreres som farlig avfall.I 2010 ble det samlet inn 138 000 tonn EE-avfall.Innsamlet mengde økte med 4 prosent i perioden2006–2010, men det var en nedgang på 10prosent fra 2009 til 2010. Ifølge EE-registeretsårsrapport for 2010 skyldes nedgangen at myeEE-avfall ikke ble samlet inn i 2010, men ble lagrethos en del kommuner. Klif opplyser at en annensannsynlig årsak også kan være feilrapportering i2009, som ble avdekket ved Klifs revisjoner avreturselskapene i 2010.Tabell 6.1 Oversikt over tilsynsaksjoner rettet motEE-avfall og hovedfunn ved disseÅr 2008 2009 2010Antall EE-forhandlere 589 281 206Tar ikke imot EE-avfall 3 % 4 % -Har mangelfullt mottakssystem 12 % 7 % 26 %Overholder ikke informasjonsplikten71 % 39 % 54 %Kilder: SFT (2008) Kontrollaksjon EE-avfall 2008, Oppsummering av tilsynsaksjonen 2008og 2010, Klif (2010) Regional kontrollaksjon EE-avfall 2010, aksjonsnotat, Klif (2010)Refser håndtering av EE-avfall, nyhetsartikkel 18. oktober 2010, SFT (2009)Småelektronikk skal ikke i søpla, nyhetsartikkel 16. juni 2009En gjennomgang av 177 tilsynsrapporter fra Osloog Akershus, Telemark og Troms for 2008–2010bekrefter at få virksomheter får avvik for ikke åta imot EE-avfall. Avviket er først og fremst gitttil forhandlere som ikke primært forbindes medEE-produkter, som leketøys- og dagligvarebutikker.Disse gir samtidig dårlig informasjontil kundene om returmuligheten av EE-avfall.Det bekreftes i intervjuer med returselskapene.6.1.1 Innlevering og henting av EE-avfallVirksomheter som selger EE-produkter, har ihen hold til avfallsforskriften mottaks- og informasjonsplikt.Klifs tilsynsaksjoner rettet mot EEforhandlerehar omfattet mottaksplikt, mottakssystemog informasjonsplikt overfor forbrukerne.Resultatene er gjengitt i tabell 6.1. Oversiktenviser at mange forhandlere ikke overholderinformasjonsplikten, mens færre får avvik formangelfullt mottakssystem. Det er derimot få somikke overholder mottaksplikten. Det bekreftesgjennom intervjuer med avfallsaktører og FMVAat returordningene gjennom butikkene har blittbedre over tid. Returselskapene uttaler i intervjuat forhandlerne kan bli enda flinkere ved aktivt åinformere kundene om mottaksplikten i tillegg tilskilting og merking.Utgått blinkesko til barn.Kilde: RiksrevisjonenDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 69

Rapportene viser at 80 prosent av virksomhetenefikk avvik, de fleste virksomhetene fikk ett avvik,se figur 6.1.Figur 6.1 Andel EE-forhandlere i Oslo/Akershus, Troms ogTelemark per antall avvik100 %90 %80 %70 %60 %50 %40 %30 %20 %10 %0 %Oslo Troms TelemarkFlere avvik 1 avvik 0 avvikKilde: Tilsynsrapporter for 2008–2010 fra de aktuelle fylkesmenneneDet framkommer av tilsynsrapporter og intervjuerat tyverier av EE-avfall fra mottaksområdettil forhandlerne er et problem. Klif påpekte i2009 at resultatene fra kontrollaksjonen viser atoppbevaringen av EE-avfall i mange tilfellergjøres på en slik måte at uvedkommende enkeltkan komme til avfallet. 68 Det er fare for at detteavfallet kan bli eksportert ulovlig ut av landet.6.1.2 Innsamlingsforpliktelse for EE-avfallMengden avfall som et returselskap er pliktig åsamle inn, kalles innsamlingsforpliktelse, somforklart i faktaboks 6.1.Faktaboks 6.1 Beregning av innsamlingsforpliktelsenInnsamlingsforpliktelsen til et returselskap framgår av§ 1-14 i avfallsforskriften. Returselskapet skal hente ogmotta en andel av totalt innsamlet mengde EE-avfall somtilsvarer medlemmenes andel av total varetilførsel i detsamme geografiske området. Hente- og mottakspliktengjelder for hver produktgruppe, jf. vedlegg 1 til kapittel 1i forskriften. Returselskapenes innsamlingskrav for å blisertifisert er nærmere spesifisert i forskriftens kapittel 1,Del C: Kriterier for sertifisering av returselskap, pkt 2.07.Varetilførsel beregnes på bakgrunn av medlemmenesimport – eksport + produksjon av EE-produkter i en gittperiode. EE-registeret anslår innsamlingsforpliktelsen foralle returselskapene basert på foregående halvårs innsamledemengder. Det kan være interne omstendigheterhos medlemmene i returselskapene som gjør at deanslåtte innsamlingsforpliktelsene ikke er korrekte.Slike endringer må returselskapene kunne dokumentereoverfor sertifiseringsorganet og Klif. Klif kan etterspørreslik dokumentasjon ved tilsyn.Kilde: Avfallsforskriften, Klif og EE-registeretKlifs kontroll av EE-returselskapene i 2010 avdekketat ikke alle selskapene har et innsamlingsnettsom dekker alle landets kommuner, se tabell 6.2.Videre fikk selskapene avvik på at de ikkeoppfyller deler av sin innsamlingsforpliktelseTabell 6.2 Resultater fra Klifs tilsyn med fire returselskaper i 2011Avdekkede manglerSelskaper med avvikStørre eller mindre deler av innsamlingsforpliktelsen er ikke oppfylt for perioden 2007–2010 4Mangler i miljøsaneringen av avfallet 4Mangler i internkontrollen 4Eksport uten tillatelse, mangler i følgedokumenter 4Manglende regnskap over innsamlede og behandlede mengder EE-avfall 3Mangler og feil i rapporteringen til EE-registeret 3Kontroll av kontraktspartnere og underleverandører kan forbedres 3Ikke landsdekkende innsamlingsnett 2Ikke dokumentasjon på at alle behandlingsanlegg som benyttes, har tillatelse til behandling ellersamtykke til eksport 2Mangler i informasjonsplikten 1Ikke god nok kontroll på innrapporterte data 1Kilde: Klifs tilsynsrapporter68) Klif (2010) Refser håndtering av EE-avfall. Nyhetsartikkel 18. oktober2010.70 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

(4 av 4), at det er mangelfullt regnskap på innsamledemengder EE-avfall (3 av 4), og at rapportenetil EE-registeret har mangler og/eller feil(3 av 4). Klifs tilsyn avdekket også at internkontrollener mangelfull i alle selskapene.SSB publiserer ikke statistikk over EE-avfall.SSB opplyser i intervju at den totale (genererte)mengden farlig avfall fra EE-avfall blir beregnetved å sammenstille data på varetilførsel og innholdetav farlige komponenter i avfallet. SSBstall inneholder også noe EE-avfall som ikke eromfattet av returordningen.Klif opplyser i intervju at mengden innsamletavfall sammenlignet med hvor mye som genereres,er en del av bransjeavtalen (80 prosent innen2004). Returselskapenes innsamlingsforpliktelsei henhold til forskriften er ikke knyttet til generertmengde EE-avfall. Per i dag har ikke Klif oppdatertetall over generert mengde EE-avfall. Detvil være ressurskrevende og vanskelig å til enhvertid ha oppdaterte tall, men Klif ser gjerne atbransjen går sammen om å beregne dennemengden. Flere av returselskapene har framheveti intervju at det er et problem at mengden EEavfallsom genereres, er ukjent.Mengden EE-avfall som oppstår i Norge, erberegnet i undersøkelsen. Beregningen er basertpå data fra EE-registeret, import- og eksportdatafra SSB og antagelser om levetidsprofiler forulike typer produkter. Beregningene er gjort meden modell utviklet av Mepex for Nordisk ministerråd("Methods to measure the amount of WEEEgenerated") og er korrigert for andel EE-produkteri sammensatte produkter. Tabell 6.3 sammenstillerresultatene med beregninger som er gjortfor tidligere år. Beregningene for 1996–1998 blelagt til grunn i bransjeavtalen med Miljøverndepartementet.Beregningene viser at generertmengde EE-avfall er betydelig høyere enn detsom ble lagt til grunn i avtalen med Miljøverndepartementet.Det er knyttet usikkerhet til beregningen av hvormye EE-avfall som oppstår:• Eventuelle feil i innrapporteringen til EEregisteretfra returselskapene vil kunne gi feili beregningene av avfallsmengder. Ett eksempeler dersom det forekommer lovlig eksport avEE-avfall som ikke er registrert i registeret.• Beregningsmetoden benytter seg av historiskedata for tilførsel av EE-produkter i kombinasjonmed levetidskorreksjon for de samme produktene.Dagens vareliste som brukes av EE-registeret,ivaretar ikke historiske endringer i nomenklatureni perioden 1988 til 2006. Det har derforvært nødvendig å legge til 206 varenumre forå ivareta slike historiske endringer. Uten dissevarene blir den totale avfallsmengden ca.46 000 tonn lavere. SSB har god dokumentasjonpå endringer i varenummer, og det vurderessom relativt lav usikkerhet forbundet med ålegge til de historiske varenumrene.• Produksjonsdataene er usikre. Dataene omfatterikke produksjon fra gratispassasjerer ogvirksom heter som er unntatt regelverket.Produksjonsdata for eldre år hvor det ikkeforeligger rapportering til EE-registeret, erekstrapolert. Ved å endre anslåtte produksjonsdata(dvs. for årene 1988–2005) med pluss/minus 25 prosent endres beregnet mengdeEE-avfall med pluss/minus 7 prosent.• Levetiden i produktene er en viktig faktor iberegningene dersom tilførselen av produkterendrer seg mye i løpet av produktenes levetid.Levetiden er i beregningene uttrykt som levetidsprofilerfor hvert varenummer. Det er bruktfire ulike levetidsprofiler: 1½, 6, 12 og 20 år.Det er gjort følsomhetsanalyser med antagelserom redusert og økt levetid for de ulike levetidsprofilene.Profil 1½ er endret med ett år, profil 6med to år, profil 12 med tre år og profil 20 medfire år. Dette endrer den totale mengden EEavfallmed pluss/minus 7 prosent.• Det er gjort korreksjoner for andelen av sammensatteproduktet som er EE-komponenter.Det er gjort en følsomhetsanalyse hvor andelener variert med pluss/minus 25 % i produktenehvor det er gjort en slik korreksjon. Detteendrer mengden EE-avfall med bare pluss/minus 2 prosent.• Punktene over gir en samlet følsomhet på 16prosent for alle produkter. Dette er ikke etdirekte mål på usikkerhet i dataene, men viserfølsomheten for endringer i grunnlagsdataene.Tabell 6.3 Generert mengde EE-avfall i Norge for ulike år. TonnHjellnes Cowi for Miljøverndepartementet,snitt 1996–1998Hjellnes Cowi, oppdatering for Renas,2003Mepex for Riksrevisjonen,2011I alt 140 060 128 102 247 579Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 71

Figur 6.2 sammenstiller beregnet avfallsmengdemed innsamlet mengde og varetilførsel. Innsamletmengde som andel av beregnet avfallsmengdeutgjør litt over 60 prosent i snitt for perioden2007–2010. Det er tre mulige forklaringer på denlave innsamlingsgraden: a) illegal eksport av EEavfallog EE-produkter, b) EE-avfall som kastesi restavfallet eller i naturen fra husholdninger ognæringslivet, og c) lagring av utgåtte EE-produkter.Effekten av lagring kan være betydelig forprodukter som har kort levetid og høy grad avlagring, men betyr lite for produkter med langlevetid.Figur 6.2 Varetilførsel, generert avfallsmengde oginnsamling av EE-avfall. 2007–2010. 1000 tonn3503002501000 tonn20015010050Innsamlet EE-avfall.Kilde: Riksrevisjonen02007 2008 2009 2010VaretilførselAvfallsmengdeInnsamletKilde: EE-registeret og Mepex for RiksrevisjonenBeregningene indikerer at innsamlingsgraden erhøy for store husholdningsapparater, datamonitorerog fjernsyn og spesielt lav for lyskilder,leker, fritids- og sportsutstyr og røykvarslere.I 2010 varslet det største returselskapet påforbrukerelektronikk stopp i hentingen av EEavfall.Begrunnelsen var at selskapet mente at dethadde innfridd innsamlingsforpliktelsen. En tilsvarendesituasjon oppsto i 2009. Returselskapenehevder at det ikke finnes inntekter til å finansiereinnsamling utover forpliktelsen, og at det ikke ersamsvar mellom innsamlingsforpliktelsen oghvor mye avfall som faktisk oppstår i markedet.Noen av returselskapene hevder at forskriftenikke er utformet for en situasjon med økt konkurransemellom returselskapene. Returselskapeneuttrykker i intervju bekymring for at kommunenepga. hentestopp kan benytte kreative løsninger forbehandling uten miljøsanering. Andre aktører harframhevet at avfallet blir vanskeligere å miljøsanerenår det står ute over lang tid.NFFA uttrykte da ønske om at Klif skulle instrueretil et samarbeid mellom selskapene for å sikrefortsatt landsdekkende innsamling. 69 Foreningenviste til at returselskapene selv ikke makter åetablere et samarbeid. Senere i 2010 ba AvfallNorge om at Klif umiddelbart skulle ta initiativtil å sikre at alt EE-avfall som mottas på kommunalemottak, blir hentet av godkjente returselskaper.I juni 2011 inngikk to av returselskapeneen avtale med Avfall Norge som skal sikrehenting av EE-avfall i samtlige kommuner. 70Klif uttalte at kravene i avfallsforskriften erdekkende for å sikre en effektiv innsamling avEE-avfall. 71 Det er ikke naturlig eller nødvendigat staten detaljregulerer markedet. Det skjer inoen grad av såkalt clearing (utveksling av avfall69) NFFA (2010) Bekymringsmelding vedr. stopp i henting av EE-avfall.Brev til Klif, 13. juli 2010.70) Avfall Norge (2011) Sikret henting av EE-avfall. Nyhetsartikkel10. juni 2011.71) SFT (2009) Vil ikke detaljregulere ordningen for EE-avfall.Nyhetsartikkel 17. november 2009.72 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

med formål om å fordele hentekostnader) mellomreturselskapene. Clearing kan gjennomføres vedat returselskapene lager en avtale seg imellom.Det framkommer gjennom intervjuer med returselskapeneat disse har ulike syn på hensiktsmessighetenav en slik ordning. Klif har tidligereuttrykt at det ikke er direktoratets ansvar åetablere et clearing-system, men uttaler i intervjuat det vil bli vurdert på nytt.Returselskapene legger i intervju vekt på usikkerhetenom klassifisering av avfall i eksportstatistikkenog ved kassering. Denne usikkerheten harstore konsekvenser for beregningen av forpliktelsenefor enkelte varegrupper. Det er ogsåf ramhevet som en utfordring at varene i enkelteproduktgrupper endrer vekt, for eksempel kjøpesdet flere bærbare PC-er, mens det kasseres mervoluminøse stasjonære PC-er, og tilsvarendeerstatter flatskjermer gamle datamonitorer. Videreøker antall PC-er og TV-skjermer i hvert hjem.6.1.3 BatterierStatistikk fra SSB indikerer at er det er stor årligvariasjon i blybatterier og små litiumbatterier somgår til ukjent håndtering, andelen varierer mellom0 og 17 prosent. For kvikksølv- og kadmiumbatterierer tilsvarende tall mellom 40 og 60prosent.Klif opplyser i intervju at i 2009 var innsamlingenav blybatterier ifølge rapporteringen fra Batteriretur98,8 prosent. For nikkel-kadmiumbatteriervar innsamlingen langt høyere enn det som blirimportert og solgt, fordi batteriteknologien fasesut. For bærbare batterier (håndholdte batteriersom ikke er industri- eller bilbatterier) var innsamlingen18,8 prosent.6.2 Oljeholdig avfallOljerester og oljeholdig avfall skal ifølge avfallsforskriftenleveres inn som farlig avfall. For spilloljeer det etablert en refusjonsordning. IfølgeSSB representerer oljeholdig avfall, blant annetoljeholdig slop, den største avfallsfraksjonen somgår til ukjent håndtering, se punkt 5.1.1.6.2.1 Innlevering av oljeholdig avfallOljeutslipp til vannSjøfartsdirektoratet kan gi overtredelsesgebyr tilskip som har ulovlige oljeutslipp. Ifølge Prop. 1 S(2010–2011) for Miljøverndepartementet ble detgjennom Kystverkets system for overvåkingidentifisert 84 ulovlige utslipp fra skip i 2009.Den årlige mengden utgjør om lag 500 m 3 . Detframheves at man regner med store mørketall.Sjøfartsdirektoratet opplyser i intervju at disseoljeutslippene kan være vanskelige å oppdage.Ifølge Miljøstatus Norge har antall akutte oljeutslippvært relativt stabile siden år 2000, mensmengden har økt både fra skip og fra offshorevirksomhet,se tabell 6.4. Sjøfartsdirektoratetopplyser at de ikke har mottatt melding om disseutslippene.Oljeholdig slopOljeholdig slop oppstår ved vasking av lager- ogtransporttanker, og forekommer dessuten somoljeholdig lensevann fra drift av skip. I tillegg kanoljeholdig slop oppstå ved bearbeiding av metaller,og ved boring og drift av produksjonsbrønnerfor olje og gass. Det framkommer av figur 6.3 atinnleveringen av slop har økt vesentlig siden2004. Mengden som går til ukjent håndtering, harvært stabil målt i tonn, men prosentvis har detvært en vesentlig nedgang fra 47 prosent i 2004til 10 prosent i 2009. SSB uttaler i intervju atdrenering av vann fra oljeholdig avfall som slopvannog spillolje, hvor en stor del av avfalletTabell 6.4 Utslipp av olje til naturen fra ulike kilder (m 3 )2004 2005 2006 2007 2008 2009I alt 1 231 1 609 589 5 443 1 111 2 799Skip 360 27 55 668 96 538Offshore 94 385 211 4 509 260 198Bunkersanlegg 84 84 24 69 376 9Industri 614 72 104 118 273 116Landtransport 32 62 43 27 21 102Nedgravde tanker 18 30 48 27 37 18Annet 30 949 105 24 46 1 818Kilde: Miljøstatus NorgeDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 73

Norsas uttaler i intervju at det er komplisert åvurdere innsamlingsgraden for slop. Norsasgjorde i 2007 en kartlegging på vegne av Klifog konkluderte med at det er lite sannsynlig atbetydelige mengder disponeres miljømessiguforsvarlig. Det går fram av undersøkelsen atulike virksomheter ofte betrakter oljeholdig slopsom et råstoff, og ikke som et avfall. 72 Hvor myeslop som faktisk er på avveie, avhenger ifølgeNorsas av om slopen skal betraktes som avfalleller ikke. Dersom slopen som går til ukjenthåndtering, juridisk sett faller inn under definisjonenav avfall, er relativt store mengder påavveie. Det betyr at slopen ikke deklareres ogregistreres i tråd med avfallsforskriften. Aktørersom er intervjuet, framholder at det er uklart omslop skal behandles som avfall når den har enpositiv verdi. Det blir pekt på at Klif manglerinformasjon om dette på sine hjemmesider.SpilloljeMiljøverndepartementet etablerte i 1994 enrefusjonsordning for å øke innsamling og miljømessigriktig disponering av spillolje. Grunnlageter Miljøverndepartementets årlige budsjettproposisjon.Ordningen forvaltes av Klif.Mottak for oljerester og annet farlig avfall.Kilde: Riksrevisjonenbestår av vann, har betydning for regnskapetdersom dreneringen gjøres av mottaks- og mellomlagringsanlegg.Foreliggende datamaterialetyder på en underestimering av mengde oljeholdigavfall som går til godkjent håndtering, på omlag 10 000–20 000 tonn som følge av dette.Når kassert, refusjonsberettiget olje leveres til etgodkjent mottaksanlegg, kan anlegget søke Klifom refusjon. Refusjonsordningen finansieres aven særavgift på import og produksjon av smøreolje.Avgiften bringer inn om lag 100 mill. kronerårlig 73 , mens refusjonsordningen koster om lag40 mill. kroner. Særavgiftsutvalget konkluderte iNOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene medat avgiften fungerer etter hensikten.Figur 6.3 Levering og ukjent håndtering av slopvann1000 tonn1801601401201008060402002004 2005 2006 2007 2008 2009LevertUkjentKilde: SSB72) SFT (2007) Kartlegging av avfallsstrømmen av oljeholdig slop. TA-2275.73) Prop. 1 S (2010–2011) Gul bok.74 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Figur 6.4 Spillolje som er levert, og spillolje som går til ukjent håndtering1 000 tonn25201510Refusjonsolje, innlevertRefusjonsolje, ukjent håndteringIkke refusjonsberettiget olje,innlevertIkke refusjonsberettiget olje,ukjent håndtering502004 2005 2006 2007 2008 2009Kilde: SSBSpillolje som ikke blir forsvarlig behandlet,utgjør en forurensningsfare både ved utslipp avolje til vann og grunn og ved spredning av helseogmiljøfarlige stoffer i naturen. 74 De aller flesteavfallsprodusenter får i dag levert spillolje gratistil godkjente mottaksanlegg eller får noe betaltfor spilloljen, med unntak av avfallsbesittere i dedelene av landet der transportkostnadene overstigerrefusjonen. 75 Figur 6.4 viser at innleveringenav refusjonsolje har vært relativt stabil, samtidighar mengden som går til ukjent håndtering, gåttned. Mengden til ukjent håndtering er ogsåredusert for ikke-refusjonsberettiget spillolje,men andelen som går til ukjent håndtering, er noehøyere enn for refusjonsoljen. Norsas opplyser atsalget av smøreolje samtidig har falt.Det framkommer gjennom intervju med NFFA ogbedrifter at det generelt er tilfredshet med spilloljeordningen.Returandelen av spillolje er høy, ogordningen fungerer – i motsetning til andre returordninger– like godt over hele landet.Anleggene renser spilloljen og selger den somenergi eller som råstoff til smøreolje. Spilloljeskal bare forbrennes på anlegg som er godkjentav forurensningsmyndighetene. Bare noen fåindustribedrifter og avfallsforbrenningsanlegg hartillatelse til å forbrenne spillolje. Forbrenning avspillolje er unntatt CO 2 -avgift. Klif vurderer aten avgift kunne føre til økte mengder spillolje påavveie. 7674) Klif (2011) Refusjonsordningen for spillolje,– Årsrapport 2010.TA-2790.75) Norsas (udatert) Refusjonsordningen for spillolje – Avfallsprodusent.Infoark.76) SFT (2008) Tilrår ikke avgift på forbenning av spillolje. Nyhetsartikkel8. september 2008.6.2.2 Myndighetenes oppfølging og kontrollmed spilloljeordningenIfølge Prop. 1 S (2010–2011) er det ved kontroll itankanlegg de siste årene konstatert mange bruddpå refusjonsordningen. Regelverket for refusjonsanleggeneer beskrevet i et vilkårsdokument fraKlif. 77 Ordningen gjelder for spillolje somstammer fra brukt smøreolje, transformatoroljeog andre foredlede oljeprodukter. Ordningengjelder for skip, men ikke for skip i utenriksfart.Refusjonsanlegg som tar imot oljen, må væregodkjent av Klif og ha egen kalibrert refusjonstank.Oljen skal være deklarert av avfallsprodusenten,og det er særskilte krav til kjemiskinnhold. Klif uttaler i intervju at det er viktig åkontrollere at bedriftenes papirer er i orden, forå sikre at ordningen ikke misbrukes.Vilkårsdokumentet stiller en rekke krav tilmottaksanleggenes håndtering og prosedyrer forkontroll med mottatt olje. Blant annet skal refusjonstankenforsegles når den er full, nivå skalpeiles og loggføres, og det skal tas prøver somsendes godkjent laboratorium. Samtidig skal detfylles ut og sendes inn refusjonsanmodning tilmyndighetene. Når analyseresultatet foreligger,og tidligst etter 48 timer, frigis tanken og kantappes.Klifs godkjenning av refusjonsberettigede anleggKlifs godkjenning forutsetter at anleggene hartillatelse til mellomlagring eller behandling avfarlig avfall. I godkjenningen fastsettes en rekkekrav som skal være oppfylt før refusjon utbetales.Kravene til anleggene er fastsatt for å unngåurettmessig utbetaling av refusjon, og er strengere77) Klif (2010) Refusjonsordningen for spillolje. Vilkår for refusjon/tilskuddfor mottak av spillolje av 15. desember 2010.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 75

enn det som gjelder for andre typer farlig avfall.Anleggene må søke Klif om fornyet godkjenninghvert tiende år. Klif kan imidlertid trekke godkjenningenhvis direktoratet finner mislighold hosanleggene. Klif opplyser i intervju at anleggenemå sende inn en del dokumentasjon som grunnlagfor kontroll. I praksis oppfyller alle som harsøkt, vilkårene for godkjenning, og får dermedfornyet godkjenningen. Det er 20 aktive godkjenterefusjonsanlegg for spillolje.Utbetaling av refusjonerKlif har satt ut oppgaven med å administrererefusjonsanmodninger til Norsas. Dersom Norsasfinner at det er tilstrekkelig dokumentert at oljener refusjonsberettiget, oversendes anmodningenetil Klif med anbefaling om utbetaling. DersomNorsas konkluderer med at spilloljen ikke errefusjonsberettiget, oversendes saken til Klif foravgjørelse. Klif opplyser at etaten da som oftestavslår utbetaling. Ved tvil kontakter Norsasanleggene for å avklare avvikene. Ifølge Norsaser det vanskelig å vurdere opphavet til spillolje.I mange tilfeller må Norsas gjøre grundigereundersøkelser. Det framkommer gjennom intervjuermed bedriftene at disse må stole på avfallsprodusentenesdeklarering av oljen. Bedriftenemener at det bør gjennomføres flere tilsyn medaktørene som leverer og deklarerer spillolje.I 2010 ble det behandlet 368 refusjonsanmodningermed til sammen 16 377 deklarasjoner. Det framkommerav årsrapportene til Norsas at mangeenkeltleveranser blir holdt tilbake pga. muligefeil. Mange av disse blir utbetalt etter avklaringer.Dersom tvilen gjelder en hel tank, oversendesanmodningen til Klif for avgjørelse. Gjennomgangav saksmapper for utvalgte spilloljeanleggbekrefter at Norsas stiller en del oppfølgingsspørsmåltil bedriftene. Saksmappegjennomgangenviser at i enkelte tilfeller er bedrifteneuenige med vurderingene om avslag, men godtarstort sett utfallet. Noen få bedrifter uttrykker atde oppfatter Klif og Norsas som formalistiske.Saksmappegjennomgangen viser at systemet girbedriftene sterke insentiver til å følge regelverket,og Klif ser ut til å være konsekvente. Norsasuttaler i intervju at det er en betydelig sanksjon isystemet ved at tankanlegget mister refusjon fortanken. En stor tank kan ha en refusjonsverdi påkr 180 000.Kontroll og tilsynPå det tidligere spilloljeanlegget Petro Oil bledet avdekket systematisk svindel med spilloljeordningen.Spilloljen ble iblandet annet oljeholdigavfall. Prøvene som ble sendt laboratoriet, ble tattfra en egen tank som ikke var blandet med forurensetolje. Økokrim uttaler i intervju at dereserfaring er at det ikke i tilstrekkelig grad kontrollereshvorvidt spillolje er refusjonspliktig, ellerhvorvidt det blir forsvarlig håndtert. Spilloljeanleggkontrolleres i stor grad ved dokumentgjennomgangog i mindre grad ved reelt tilsynog kontroll. Etter Økokrims oppfatning burde deti større grad vært gjennomført fysiske kontroller.I tilfellet Petro Oil avdekket etterforskingen atbedriften hadde tatt i bruk flere snarveier, blantannet ble farlig avfall dumpet i kommunalt avløp.Risikoen for svindel med systemet bekreftesgjennom intervjuer med enkelte aktører.Klif opplyser i intervju at direktoratet kan sjekkeanleggene ved mistanke om avvik. I slike tilfellerkan Klif også ta prøver. I praksis gjøres detsjelden. Norsas uttaler i intervju at tilsyn ogkontroll med tanker og tankanlegg ikke er en delav Norsas’ kontrakt med Klif.Klif har ansvar for tilsyn med spilloljedelen avanleggene også dersom Fylkesmannen er forurensningsmyndighet.Fra 2000 til 2005 gjennomførteKlif ifølge intervju tilsyn med 12 spilloljeanlegg.Kontrollene avdekket økonomiske avvik,ikke miljømessige. I 2006 vurderte Klif det slikat det var usikkert om søkelys på økonomi (håndteringav statens midler) framfor forurensningsfarevar riktig prioritering for Klif. Klif ønsket åfå inn en annen kontrollinstans knyttet til refusjonsordningen.Tilsyn med spilloljeanlegg harderfor ikke vært prioritert etter 2006.Gjennomgang av saksmapper for spilloljeanleggeneog intervjuer med bedriftene bekrefter at det harvært gjennomført få tilsyn med spilloljeanleggeneetter 2006. De regulære tilsynene har heller ikkesett spesielt på spillolje. Klif opplyser at det erplanlagt tilsyn med spilloljeanlegg i perioden2011–2013, jf. treårs tilsynsplan.Inspeksjon av spilloljeanleggSju spilloljeanlegg er kontrollert gjennominspeksjon på anleggene og kontroll av utvalgtedeklarasjoner for refusjonsanmodninger. Inspeksjoneneog kontrollene ble utført i april/mai 2011.Inspeksjonene var ikke varslet på forhånd.Resultatene er sammenstilt i tabell 6.5. Tabellenviser at mange av anleggene ikke fullt ut følgerregelverket.76 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Tabell 6.5 Oppsummering av funn ved inspeksjon av spilloljeanleggPunkt i regelverketRefusjonsanlegget skal forsikre segom at hver leveranse er refusjonsberettiget.Det skal tas fem prøver av refusjonstankenpå en bestemt måte. Prøveneskal blandes.Før innsending av refusjonsanmodningskal refusjonstanken forsegles.Peilet volum skal bestemmes medgodkjent utstyr.Refusjonstanker skal være påmontertskilt som viser at tanken er forbeholdtrefusjonsolje. Mellomlagringstankerskal være påmontert skilt når dissebrukes til refusjonsolje.Det er en rekke krav knyttet tiljournalføring.Anleggene skal ha et kvalitetsprogrammed skriftlige rutiner som skal sikre atkravene i regelverket overholdes.Funn ved inspeksjon av sju spilloljeanlegg• Praksisen for mottakskontroll varierer.• 5 av anleggene vurderes å følge regelverket.• 2 anlegg tester ikke klor og flammepunkt på mottatt olje, ett av disseanleggene mente at sjekk av oljen er innsamlers ansvar.• Ingen av de kontrollerte anleggene følger regelverket for prøvetaking:• Mange av anleggene tar ikke prøver dypt nok. Konsekvensene er for høyerefusjonsbeløp.• Ett anlegg tar kun fire delprøver.• Ett anlegg rører ikke om for å blande delprøver.• Det er ulik praksis for forsegling av refusjonstanken.• Det er i praksis mulig å tappe på eller av tanken i sperreperioden.• Praksis synes ikke å være i tråd med regelverket.• Anleggene utfører målingene på ulik måte, og med ulik nøyaktighet:• Ett anlegg brukte ikke måleutstyret som er godkjent av Justervesenet.• Bare ett anlegg reduserte usikkerheten ved å gjøre flere målinger.• Ett anlegg peiler ikke bunnvolum og trekker dette fra på refusjonsanmodingen.• Med unntak av det siste punktet bidrar trolig ikke peilefeil til vesentlige feil imålingene.• 2 anlegg hadde mangelfull skilting av refusjonstank.• 4 anlegg hadde mangelfull skilting av mellomlager.• Alle anleggene journalfører mottak i refusjonstank.• 3 anlegg journalfører ikke mottak i mellomlager.• Alle journalfører prøvetaking.• Flere av anleggene journalfører ikke oppvarming og vedlikehold.• Journalføringen gjøres ikke på en slik måte at den er en fullgod forsikring motå skjule endringer og gjøre overstrykninger.• Alle har en skriftlig prosedyre. Ett anlegg har kun Klifs regelverk som prosedyre.• Flere av anleggene har ikke oppdatert prosedyrene til regelverket av 2010.Oppdateringen er trolig ukjent for mange av anleggene.Kilde: Mepex på oppdrag fra RiksrevisjonenStatistikk og deklarasjoner for både refusjonsberettigetog ikke-refusjonsberettiget spillolje ergjennomgått. Det er ikke avdekket klare indikasjonerpå regelbrudd. Gjennomgangen viser endel feil som blir oppdaget av Norsas, men ogsånoen få mulige feil som ikke er oppdaget. Blantdenne typen feil ble det funnet flere deklarasjonermed avfallsanlegg oppført som produsent, uten atdet kan sannsynliggjøres at de aktuelle avfallsanleggeneer opphav til spilloljen. Det er muligdisse feilene gjelder ikke-deklarert spillolje somer mottatt ved anleggene, som deretter blirdeklarert av anlegget. I så tilfelle er det et bruddpå regelverket.Det går fram av tabell 6.5 at flere av anleggeneikke har oppdatert prosedyrene og trolig er ukjentmed oppdateringen av regelverket i 2010. Klifunderstreker i denne sammenheng at alle anleggenehar mottatt oppdateringen av regelverketsammen med fornyet godkjenning i 2010, og atetaten forutsetter at anleggene leser brev og vilkårsom er gitt i de nye godkjenningene.6.3 Farlig avfall fra husholdningeneFarlig avfall fra husholdningene utgjorde 2 prosentav total mengde i 2009. 78 Husholdningene skallevere farlig avfall enten til kommunale mottaksordningereller til andre godkjente systemer, sliksom forhandlernes mottaksordninger. Kommunerevisjonenesundersøkelser viser at kommunene78) SSB (2010) Farlig avfall. Endelige tall 1999–2009. Mindre farlig avfall i2009. Nettartikkel 14. desember 2010.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 77

Trondheim kommune har så høy innlevering, spesielti 2009. Rundt 1 kilo av innlevert farlig avfallper innbygger i Tromsø i 2010 var asbest og isolerglassrutermed PCB. Oslo har lav innleveringav disse fraksjonene, men har også lavest innleveringav farlig avfall per innbygger når asbest ogPCB-holdige isolerglassruter er trukket fra. Kommunerevisjonensundersøkelse viser at Trondheimkommune, som får inn mest avfall via de kommunaleordningene, informerer mer aktivt omfarlig avfall enn de andre kommunene.Figur 6.5 Mottatt mengde farlig avfall per innbygger.Unntatt CCA-impregnert trevirke65Rød boks for innsamling av farlig avfall fra husholdningene.Kilde: Riksrevisjonenhar organisert innsamlingen av farlig avfall frahusholdningene på ulike måter, se faktaboks 6.2.Antall kg per innbygger4321Faktaboks 6.2 Kommunal innsamling av farlig avfallSkien har betjente mottak og en henteordning for farligavfall, såkalt "rød boks". Boksen hentes hver ganghushold ningene setter den ut. Trondheim har betjente ogubetjente mottak, en avfallstaxi og rød boks. I Trondheimhentes rødboksen to ganger i året; det blir informert omdette i forkant. Oslo og Tromsø har betjente og ubetjentemottak. Oslo har også innsamling i låsbare kasser iborettslag der vaktmester har nøkkel, og innsamlingsbiltil alle bydeler en gang i året.Kilde: Kommunerevisjonenes undersøkelserKommunerevisjonenes undersøkelser viser storevariasjoner i innsamlet farlig avfall per innbygger,se figur 6.5. Klif understreker som en kommentartil figuren at variasjonene ikke nødvendigvis bareskyldes ulikheter i innsamlingssystemene, menogså kan skyldes noe ulikt bosettingsmønster.Husholdninger i bygårder genererer for eksempelmindre farlig avfall per innbygger enn husholdningersom bor i eneboliger og gårdsbruk.Figuren viser at for de kommunene undersøkelsenomfatter, samler Oslo kommune inn minst farligavfall per innbygger. Dataene i figuren er kommunenesegne, og forskjeller kan ikke alene tilskrivesfeil i deklarasjonssystemet. Tallene ifiguren inkluderer innlevert asbest og isolerglassrutermed PCB. Innlevert asbest forklarer hvorfor0Oslo Trondheim Tromsø Skien2009 2010Kilde: Telemark kommunerevisjon IKS, KomRev NORD, Trondheim kommunerevisjonog Oslo kommune, Kommunerevisjonen. Mengden avfall per innbygger er beregnet påbasis av oppgitte tall fra den enkelte kommune dividert med antall innbyggere,jf. innbyggertall fra SSBEn analyse gjort av SSB for 2004 viser at 1,1prosent av husholdningenes avfall er farlig avfall,og at 2,2 prosent er EE-avfall. 79 SSBs analyseviser en utsorteringsgrad hos husholdningene på ioverkant av 80 prosent både for EE-avfall og forfarlig avfall. I 2010 kastet hver husholdning424 kg avfall, 80 og det gir 4,7 kg farlig avfall perhusholdning (ikke inkludert EE-avfall).En sorteringsanalyse fra 2006, gjennomført iAgder-fylkene, viser hvilke fraksjoner som blirkastet i restavfallet. Lyspærer, sparepærer, lysstoffrørog ledninger utgjør 39 prosent av EE-avfalleti restavfallet. Det ble funnet elektronikk som PCtastatur,mobiltelefoner, tonerkassetter, barnespill,batterier og små hvitevarer. 8179) Skullerud, Frøyen, Skogesal og Vedø (2010) Estimering av materialfordelingentil husholdningsavfallet i Norge. SSB-rapport 42/2010.80) SSB (2011) Hushaldsavfall, 2010. Mindre avfall til deponi. Nettartikkel24. juni 2011.81) Renovasjonsselskapet for Kristiansandsregionen (2007) Sorteringsundersøkelsen2006 – plukkanalyse av innsamlet husholdningsavfall iAgder.78 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Farlig avfall som ble funnet i restavfallet, inkludertelightere med innhold, maling, isolasjonsskum,spraybokser, rottegift og løsemidler. 82 En analysefra Grenland fra 2010 viste 2,1 prosent farligavfall og 1,5 prosent EE-avfall i restavfallet. 83Skien kommunerevisjon konkluderte på grunnlagav disse tallene med at husstandene i Skien kastetmer farlig avfall i restavfallet i 2010 enn hva deleverte som farlig avfall. Kommunerevisjonen iOslos undersøkelse viser til plukkanalyser der0,9 kg farlig avfall per innbygger ble funnet irestavfallet i 2009 og 1,1 kg i 2010. Undersøkelseav innholdet i avfallskontainere på gjenbruksstasjoneneGrønmo og Haraldrud i Oslo indikererat ca. 255 tonn farlig avfall ble feilsortert i 2010.Figur 6.6 viser resultatene fra en spørreundersøkelseom hvordan husholdningene håndtererulike typer farlig avfall og småelektronikk. Relativtmange kaster de undersøkte avfallstypene ihusholdningsavfallet. Undersøkelsen viser at detvarierer mellom avfallstypene i hvilken grad defaktisk er sluttdisponert, dvs. om gjenstanden erkastet eller ikke. For mobiltelefoner blir 73 prosententen lagret hjemme, gitt bort eller solgt. Enkelteav respondentene har aldri kassert en mobiltelefon(2 prosent), eller kan ikke oppgi hva de har gjortmed den (annet og vet ikke, til sammen 1,8 prosent).De siste kategoriene er ikke inkludert i figur 6.6og i tallene over. Figuren viser at 15 prosent kasterlysstoffrør i søppelet hjemme, mens upublisertetall fra SSB indikerer at over halvparten av lysstoffrørenegår til ukjent håndtering. Her må detimidlertid tas høyde for en betydelig usikkerhet.En sammenstilling av Gallups undersøkelse forRiksrevisjonen i 2011 og resultater fra en undersøkelseDifi gjennomførte i 2007 84 , viser at husholdningenei mindre grad kaster mobiltelefonerog elektroniske leker i avfallet hjemme. Difisundersøkelse viser at 36 prosent lagrer mobilenhjemme, mens i Gallups undersøkelse svarer62 prosent at de lagrer mobilen hjemme. Beggeundersøkelsene viser at eldre aldersgrupper istørre grad enn yngre leverer EE-avfall til forsvarlighåndtering.Figur 6.7 viser at det er variasjoner i avfallsdisponeringenmellom de kommunene som inn gåri undersøkelsen. Signifikant flere i Trondheimleverte til miljøstasjon, miljøbil eller rød boks,og signifikant færre i Oslo gjorde det samme.Figur 6.6 Disponering av ulike fraksjoner farlig avfall ihusholdningene. I prosent9080706050403020100Mobil Leke Lysstoffrør SparepæreAnsvarlig disponeringKastet i søppel hjemmeIkke kastetSpørsmål: Sist gang du/husholdningen sluttet å bruke xxx, hva gjorde du/husholdningenmed den?Kilde: TNS Gallup for Riksrevisjonen82) Renovasjonsselskapet for Kristiansandsregionen (2007) Sorteringsundersøkelsen2006 – plukkanalyse av innsamlet husholdningsavfall iAgder.83) Renovasjon i Grenland (2011) Plukkanalyse 2010 – husholdningsavfalltil optisk sorteringFigur 6.7 Håndtering av EE-avfall i Oslo, Trondheim,Tromsø og Skien. I prosent80706050403020100Oslo Trondheim Tromsø Skien Landetfor øvrigLeverte den til miljøstasjon, miljøbil eller rød boksKastet i søppelet hjemmeLeverte til butikk/forhandlerSpørsmål: "Sist gang du/husholdningen sluttet å bruke (mobiltelefon, elektronisk leke), hvagjorde du/husholdningen med den?" Og "Sist gang du/husholdningen hadde (en sparepære,et lysstoffrør) som var ødelagt, eller som du/husholdningen ikke brukte lenger,hva gjorde du/husholdningen med den/det?". Kategorien "ikke kastet" er trukket ut.Kilde: TNS Gallup for Riksrevisjonen84) Difi (2008) Helse- og miljøinformasjon. Befolkningens behov forinformasjon om helse- og miljøfarlige stoffer. Rapport 2008:6.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 79

I Tromsø har signifikant flere levert til butikk/forhandler for tre av avfallskategoriene.I spørreundersøkelsen oppgir respondentene i litengrad at farlig avfall er lagt på private fyllinger:Kun for et par kategorier svarer over 1 prosent atde har kastet avfallet på privat fylling. Privatefyllinger uten myndighetenes tillatelse kanimidlertid også være knyttet til landbruk og annennæringsvirksomhet. Kommuneundersøkelsen tilKlif og Direktoratet for naturforvaltning i 2008 85viser at svært mange av de undersøkte kommuneneikke har oversikt over forsøplingssituasjonen iegen kommune, og at de heller ikke fører tilsynmed ulovlig avfallshåndtering. Klif uttaler iintervju at etaten ser på farlig avfall i villfyllingersom en mindre utfordring. Spørreundersøkelsenviser også at enkelte brenner farlig avfall, sliksom impregnert trevirke og oljeavfall, selv.6.4 Mottak av avfall fra skip i havnerMyndighetsansvar for å ivareta mottaksordningeri havn er delt mellom fylkesmennene, som haransvar for havnene, og Sjøfartsdirektoratet, somhar ansvar for skipene. Regelverket for mottaksordningeneframkommer av faktaboks 6.3.6.4.1 Mengde og type farlig avfall fra skipsfartI perioden 2006–2010 er det deklarert 111 000tonn farlig avfall fra skipsfarten. Det gir engjennomsnittlig mengde på ca. 22 000 tonn perår. Figur 6.8 viser innleveringen fordelt på ulikeskipstyper. Oljeavfall dominerer, og slop utgjørover halvparten av totalmengden, se punkt 6.2.1.Ikke-oljeholdig farlig avfall utgjør under 10prosent.Det er ikke funnet gode data til å kunne vurderehvor mye oljeholdig avfall som ikke samles innfra skipsfarten. En analyse basert på data fraHurtigruta viser at for passasjerflåten er det godoverensstemmelse mellom beregnet og innlevertmengde oljeholdig avfall. Ifølge tall fra Norbasleveres det inn lite oljeholdig avfall fra fiskeflåteni forhold til mengden som forventes generert utfra aktiviteten til fiskeflåten og nøkkeltall forgenerering. Avviket behøver ikke å innebære atavfallet disponeres uforsvarlig, og det er muligat oljeavfallet blir deklarert på andre aktører.6.4.2 Mottak av avfall fra skip og mottaksordningenei havneneDet går fram av intervju med Klif at det er estimertat det finnes ca. 7000 havneanlegg/havneterminaleri Norge. Klif har prioritert de 450 havnene somregnes som større havner. 86Figur 6.8 Innlevering av farlig avfall fra skipsfart til sjøs 2006–2010. 1000 tonn1000 tonn45403530252015105Annet farlig avfallMaling, lim, lakkAnnet oljeavfallOljeslopSpillolje0Hav- og kystfiskeUtenriks med passasjererInnenriks passasjertrafikkUtenriks godsInnenriks godsSlepebåterForsyning offshoreDrift av havne- og kaianleggTjenester sjøtransportSkipsmeglingKilde: Norbas85) SFT og Direktoratet for naturforvaltning (2009) Kommuneundersøkelsen2008 – oppsummeringsrapport.86) SFT (2007) Svar på oppdrag om videreføring av rapportering påresultatindikatorer om mottaksordninger for avfall fra skip. Brev tilMiljøverndepartementet, 22. juni 2007.80 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Faktaboks 6.3 Levering og mottak av avfall og lasteresterfra skipKapittel 20 i forurensningsforskriften har som formål åverne det ytre miljøet ved å sikre tilfredsstillende mottaksordningerfor avfall og lasterester fra skip. Kapitlet skalogså bidra til at avfall fra skip blir levert til mottaksordningi havn. Kapitlet er en norsk implementering avMARPOL-konvensjonen og skipsavfallsdirektivet.Gjennom forskriften er avgiftssystemet utformet slik atskip ikke har økonomiske grunner til å slippe ut avfall.Det vil si at ethvert skip skal betale avfallsgebyr tilhavneansvarlig uavhengig av om og hvor mye avfall somleveres, "no special fee". Det er unntak for lasterester dergebyret skal betales i henhold til mengde og type somfaktisk leveres. Gebyret skal differensieres ut fra havnenstilbud av mottaks ordninger. Gebyret skal finansieremottaksordningene, men størrelsen på gebyret skal ikkeoverstige omkostningene som er forbundet med mottaksordningene.Havnene ble pålagt å utarbeide avfallsplaner som skulleoversendes til fylkes mannen innen 1. juli 2004. Skipene,med unntak av fritidsbåter og rutegående skip, skal gimelding om at de ønsker å levere avfall, såkalt avfallsmelding.Kilder: Klif, Kommentarer til forurensningsforskriften kapittel 20: Levering og mottakav avfall og lasterester fra skip og Europaportalen 7. desember 2009 Endring av skipsavfallsdirektivet2000/59/EF om mottaksanlegg i havner for avfall og lasterester fra skipImplementering av mottaksordningenI 2005 gjorde Sjøfartsdirektoratet en begrensetevaluering av forskriften. 87 Evalueringen viste athalvparten av lasteskipene hadde problemer medå få levert avfall. Det var størst problemer vedlevering av farlig avfall. De tre havnene somsvarte på direktoratets undersøkelse, haddegenerelt negative erfaringer med forskriften, blantannet knyttet til mye administrasjon, problemermed meldeplikten, uklare regler rundt gebyrfastsettelseog useriøse havner. Sjøfartsdirektorateter etter dette bedt om å følge opp evalueringen. 88I tildelingsbrevene etter 2008 er direktoratet ogsåbedt om å styrke tilsynet i samarbeid med miljømyndighetene.Det er ikke rapportert på oppdrageti direktoratets rapportering til Miljøverndepartementeti perioden 2007–2009. For 2010rapporterte Sjøfartsdirektoratet at det ikke haddevært kontakt mellom Sjøfartsdirektoratet og Klifeller Fylkesmannen på dette området i 2010.87) Sjøfartsdirektoratet (2006) Evaluering av kapittel 20 i forskrift 1. juni2004 nr. 931 (forurensningsforskriften) om levering og mottak av avfallog lasterester fra skip.88) Tildelingsbrev fra Miljøverndepartementet til Sjøfartsdirektoratet2007–2011.Sustainable Management International AS (SMI)har på vegne av Klif gjennomgått mottaksordningerfor avfall og lasterester fra skip. Resultatene visteat forskriften samlet sett ikke var tilfredsstillendeimplementert i Norge. Implementeringen vars pesielt mangelfull når det gjaldt private ogmindre offentlige havner, etablering av mottak oggjennomføring av "no special fee"-gebyret. 89 Klifmente da at det var nødvendig at gebyrordningenble gjennomført og harmonisert for alle havner iet område samtidig, og at dette kunne gjøres veden eventuell presisering i forskriften. 90EMSAs revisjonEuropean Maritime Safety Agency (EMSA) harrevidert gjennomføringen av skipsavfallsdirektiveti Norge. 91 Det kom fram gjennom revisjonen atbare 200 av 450 relevante havner har avfallsplan.Videre viste revisjonen at myndighetene ikke haretablert noen kontrollmekanismer for fritidsbåterog fiskebåter. 92 Miljøverndepartementet uttaler iintervju at tilbakemeldingen fra EMSA er atmange land har utfordringer med implementeringav direktivet. Det går fram av intervju med FMVAat EMSA hadde forventet at ansvaret i havnenevar mer samlet hos én aktør. Revisjonen vistevidere at avfallsmeldingene fra skipene kun ertilgjengelig i havnene, og at Sjøfartsdirektoratetikke har tilgang til disse meldingene. Det medførerblant annet at direktoratet ikke kan tautgangpunkt i disse meldingene når det skalgjennomføre skipskontroller. Ifølge Sjøfartsdirektoratethar ikke deres manglende oppfølgingav meldeplikten ført til at risikoen for at avfallblir sluppet ut i havet, har økt.Revisjon av Trondheim kommunes håndtering avfarlig avfall viser at Trondheim havn ikke vet omskipene som ikke leverer avfall i havnen, faktiskhar levert i andre havner. Havnen har ikke myndighettil å etterspørre dokumentasjon på om skipenehar levert avfall i andre havner, men kan varsleSjøfartsdirektoratet. Trondheim havn vet ikke omSjøfartsdirektoratet følger opp henvendelsene.FMVA uttaler i intervju at det ikke finnes noesystem for å sikre at skipene faktisk leverer farligavfall til en havn.89) Sustainable Management International AS. (2007) Mottaksordningerfor avfall og lasterester fra skip – statusrapportering med resultatindikatorer.90) SFT (2007) Svar på oppdrag om videreføring av rapportering påresultatindikatorer om mottaksordninger for avfall fra skip. Brev tilMiljøverndepartementet, 22. juni 2007.91) EMSA ble etablert i 2003 for å hjelpe EU-kommisjonen med å overvåkegjennomføringen av EUs lovgivning for blant annet skip og skipsavfall.92) EMSA (2010) Subject: Visit to Norway to monitor the overalleffectiveness of the Port Reception Facilities – Directive 2000/59/ EC.Brev til Norges EU-delegasjon i Brussel, 28. september 2010.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 81

egelverket på området er mangelfullt. En gjennomgangav fylkesmennenes årsrapport til Klifbekrefter dette. Rapporteringen viser at enkeltefylkesmenn innhentet en del avfallsplaner i 2005,og at aktiviteten var liten påfølgende år. I 2009rapporterte enkelte fylkesmenn at oppdraget vargjennomført, mens andre rapporterte at arbeidetforeløpig ikke var prioritert.FMVA, som er omfattet av undersøkelsen, opplyseri intervju at de har fått inn avfallsplanenefor de fleste havnene. Embetenes inntrykk er atavfallsplanene har svært varierende kvalitet, og atmange er mangelfulle og dårlige. Større havnerhar bedre planer enn de mindre. Embetene framholderat regelverket er noe uoversiktlig, ogplikten til å levere avfall er vanskelig å følge oppbåde for havnene og for Fylkesmannen. Saksmappegjennomgangenav avfallsmottak i havnviser at kun ett av embetene har gitt havnenetilbakemelding på om innsendte avfallsplaner eri tråd med forskriften.Saksmappene viser at mange av de mottatteavfallsplanene ikke tilfredsstiller kravene som ergitt i forurensningsforskriften. Figur 6.9 sammenstillerfunnene i gjennomgangen. Det framkommerat også mange "bør-krav" i forskriften ikke erimplementert.Farlig avfall fra småbåthavn.Kilde: Kommunerevisjonen i TrondheimSom en oppfølging av EMSAs revisjon ga MiljøverndepartementetKlif og Sjøfartsdirektoratet ijanuar 2011 i oppdrag å gå igjennom forskriften ogpraktiseringen av denne. Punktene direktorateneble bedt om å se nærmere på, var knyttet til bådehavnene og skipene. Sjøfartsdirektoratet gadepartementet tilbakemelding på oppdraget iaugust 2011. Klif svarte på oppdraget oktober2011. Miljøverndepartementet opplyser atdepartementet vurderer å foreslå endringer i forskriften.Klif opplyser at det pågår en vurderingav regelverket også i EU.AvfallsplanerKlif uttaler i intervju at etaten har jobbet med åsikre at havnene har avfallsplaner, gjennom embetsoppdragettil Fylkesmannen, men opp draget harikke vært prioritert høyt nok hos alle fylkesmennene.Noen av dem har rapportert mangelfulltpå oppdraget, mens andre har rapportert tilKlif at de ikke har fått god nok oppfølging påområdet. Enkelte embeter har gitt innspill på atMepex har i oppdraget for Riksrevisjonen vært ikontakt med sju offentlige havnedistrikter.Kontakten med havnedistriktene viser at de storemengdene farlig avfall, som spillolje og oljeholdiglensevann, blir levert direkte til renovatøren.Havnemyndighetene er i liten grad involvert. Litefarlig avfall kommer inn via mottakssystemene ihavnene. Havnenes mottak er små miljøstasjonersom til dels er dårlig tilrettelagt og dårlig drevet.Havnene har hatt problemer med å få skipene tilå sortere avfallet, og har måttet skifte til enkleresystemer med færre fraksjoner. Mange avhavnene har ikke oversikt over om det kommerinn farlig avfall. Mange angir også at skipenealdri leverer farlig avfall.Det går fram av saksmappene at enkelte havnerhar oversikt over avfallsstrømmene i havnen, menav de fleste avfallsplanene framgår det ikke athavnene har en slik oversikt. Sjøfartsdirektoratetuttaler i intervju at mottaksordningene i havnvarierer. Direktoratet er kjent med at det ermisnøye med at det ikke finnes noen samletoversikt over mottakene.82 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Figur 6.9 Avfallsplaner sett i sammenheng med kriterier i forurensningsforskriften § 20, vedlegg 1typer og mengder avfall og lasteresterfra skip som mottas og håndteresprosedyrer for løpende samråd med havnebrukere,avfallshåndterere, terminaloperatører og andreberørte parterBØR INNEHOLDE SKAL INNEHOLDEprosedyrer for innberetning av påstander omutilstrekkelige mottaksanleggen beskrivelse av gebyrsystemeten detaljert beskrivelse av prosedyrene for mottakog innsamling av avfall og lasterester fra skipen beskrivelse av mottaksanleggenestype og kapasitetvurdering av behov for mottaksanlegg på bakgrunn avbehovet til de skipene som vanligvis anløper havnenen beskrivelse av hvordan avfallet og lasterestenefra skip skal håndteres videreen beskrivelse av metoder for registrering avmengdene avfall og lasterester fra skip som mottasen beskrivelse av metoder for registrering avfaktisk bruk av mottaksanleggene i havnenen beskrivelse av eventuelt utstyr og eventuelleprosesser til forbehandling av avfallet i havnenopplysninger om hvem som er ansvarlig(e)for gjennomføring av planenet sammendrag av gjeldende lovgivning ogformalitetene i forbindelse med levering0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 %100 %JaNeiKilde: Riksrevisjonens vurdering og sammenstilling av avfallsplaner for 36 havnerGjennomgangen av saksmapper bekrefter at etfåtall av havnene fullt ut har gjennomførtordningen med "no special fee". Av dem som hargjennomført ordningen, inngår ofte ikke alleavfallsfraksjoner, eller det er uklart hvilke sominngår. Det framgår av intervju med FMVA at"no special fee"-gebyret ofte er innbakt i havneavgiften.Embetene erfarer at havnene har avtalermed kommersielle avfallsaktører, men at skipenelikevel må betale for innlevering av farlig avfall.Enkelte havner opplyser videre at de ikke tar imotfarlig avfall, mens enkelte skip opplyser at deikke produserer avfall. Kontakt med havneneviser at "no special fee" ikke synes å være innførtfor oljeholdig avfall, og bare for mindre mengderfarlig avfall. Det går fram av Trondheim kommunerevisjonsundersøkelse at "no special fee"er innført generelt, men at fartøyene som levererfarlig avfall, likevel må betale særskilt for detteavfallet. Sjøfartsdirektoratet opplyser i intervju at"no special fee" ikke er innført på generelt grunnlagi Norge.Det framkommer gjennom intervju med Sjøfartsdirektoratetog NFFA at kostnadene ved leveringspiller en stor rolle for skipene, og at mangeeuropeiske land har rimeligere mottaksløsningerenn Norge. Norske havner har heller ikke infrastrukturtil å ta imot alle typer avfall, men harbiler som kan ta imot avfallet. SjøfartsdirektoratetDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 83

framhever at det mener kapasiteten er tilstrekkeligdersom skipene er villig til å betale og varslerbehov i tide.SmåbåthavnerKlif og FMVA uttaler at forskriften ikke er tilpassetnorske forhold. Det er ikke hensiktsmessigat marinaer og småbåthavner skal ha en avfallsplan.FMVA påpeker at det ikke bare er kommunaleforetak som styrer havnene, men mangeulike aktører, og det er derfor vanskelig å vitehvem som skal levere en avfallsplan.Trondheim havn mener det er en utfordring at detikke finnes gode nasjonale retningslinjer forhvordan småbåthavner skal bygges, og hvilkemuligheter det skal være for oppsamling av bunnstoff.93 En undersøkelse av Norges GeotekniskeInstitutt (NGI) på vegne av Klif viste at jord ogsjøbunn i småbåthavner er forurenset med bunnstoffog miljøgifter. Noen av miljøgiftene har værtforbudt i mange år.Fylkesmannen i Telemark undersøkte i 2005 60småbåthavner og fant et stort forbedringspotensial– særlig ved håndtering av farlig avfall. De flesteav småbåthavnene i NGIs undersøkelse samlerinn dette avfallet, som hentes regelmessig avprofesjonelle aktører. Det finnes imidlertid ogsåbåtforeninger som kun har et organisert mottakfor ordinært avfall. 94 Gjennomgang av Norbasviser likevel at småbåthavner nesten aldri erregistrert med farlig avfall. Klif opplyser atetatens erfaring fra tidligere kontroller er at endel småbåthavner ikke har organisasjonsnummer.Klif mener at en del av det innsamlede avfalletblir levert som avfall fra privatpersoner ogdermed ikke blir deklarert som avfall fra marinaeller småbåthavn.6.4.3 Tilsyn med skip og havnerFMVA uttaler i intervju at det pga. ressursknapphetikke har vært gjennomført tilsyn medhavnene. Fylkesmannen i Hordaland gjennomførtei 2008 tilsyn med seks større havner. Alle dekontrollerte havnene fikk avvik for mangler vedmottaksordningen, videre fikk fem av seks havneravvik for at de manglet avfallsplan, eller atplanen var mangelfull eller ikke oppdatert. Densiste havnen fikk anmerkning for at planen varmangelfull. Tilsynene viste videre mangler vedinternkontrollsystemene, og det ble gitt avvik for93) Trondheim kommunerevisjon (2011) Trondheim kommunes håndteringav farlig avfall. Revisjonsrapport, 24. mai 2011.94) Klif (2010) Kartlegging av forurensning i utvalgte småbåthavner iNorge. TA-2751 og Klif (2011) Mange småbåthavner er forurenset.Nyhetsartikkel 22. mars 2011.at standardiserte krav til mottak ikke ble overholdt,og for at lager for farlig avfall ikke var tilfredsstillende.Data fra databasen Forurensningog kontakt med FMVA viser at det er gjennomførtnoen tilsyn med småbåthavner, spesielt i2008 og 2009. For disse årene er det registrert29 tilsyn i Forurensning. Klif opplyser at Klif ogFMVA planlegger en tilsynsaksjon rettet mothavner i 2011.Det går fram av EMSA-revisjonen at miljømessigeforhold er inkludert i sjekklistene Sjøfartsdirektoratetbruker ved inspeksjoner av skipene. EMSApåpeker at direktoratets sjekklister ikke inkludertereferanse til forurensningsforskriftens kapittel 20.Sjøfartsdirektoratet rapporterte til Miljøverndepartementet2. august 2011 at sjekklisten erblitt oppdatert med referanse til forurensningsforskriftenskapittel 20.FMVA uttaler i intervju at de ønsker et møtepunktmed Sjøfartsdirektoratet på dette området.Embetene oppfatter at Sjøfartsdirektoratetgjennomfører få tilsyn, og at det sjelden gjennomførertilsyn med norskregistrerte skip. Embetenemener det er en risiko for at avfall ikke blir levertav skipene, men dumpes senere. Avfall kan ogsåbli tatt imot i havnen uten at avfallet blir levert tilforsvarlig behandling.Sjøfartsdirektoratet opplyser i intervju at dagenstilsynsstatistikk ikke gir data på miljøparametere.Klif uttaler i intervju at det kan ha et bedre samarbeidmed Sjøfartsdirektoratet om oppfølging avregelverket for havner.6.5 Bygg- og anleggsavfallDet ble innlevert 15 000 tonn farlig avfall frabygg- og anleggsvirksomhet i 2009. 95 Bygg- oganleggsavfall kan inneholde miljøgifter som PCB,bromerte flammehemmere og kvikksølv.Byggenæringens landsforening (BNL) uttaler iintervju at på bakgrunn av store avfallsmengder ibyggenæringen startet de og andre organisasjoneri næringen i 2001 arbeidet med en handlingsplan.Det er en særlig utfordring at mye ikke-farligavfall er iblandet farlig avfall. Handlingsplanener næringens eget prosjekt, men det har mottattoffentlig støtte. Samarbeidet med Klif har værttett.95) SSB (2010) Farlig avfall. Endelige tall 1999–2009. Mindre farlig avfall i2009. Tabell 5, farlig avfall til godkjent behandling etter kilde.Nettartikkel 14. desember 2010.84 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

6.5.1 Avfallsplaner og miljøsaneringsbeskrivelser1. januar 2008 ble byggavfall innlemmet i avfallsforskriften.Formålet var å fremme en miljømessigog samfunnsøkonomisk forsvarlig håndteringav avfall fra bygge- og rivingsvirksomhet, og åforebygge ulovlig disponering av slikt avfall. Forbygg som var omfattet av forskriften, var det kravom miljøkartlegging og avfallsplan som skulleoversendes til kommunen for godkjenning.Igangsettingstillatelse måtte avvente godkjenning.I etterkant av tiltaket skulle avfallsprodusentenlevere sluttrapport til kommunen.Fra 1. juli i 2010 ble regelverket overført til dennye plan- og bygningsloven, byggteknisk forskriftkapittel 9 og byggesaksforskriften. Klif understrekeri intervju at miljømyndighetene fremdeleshar myndighetsansvar for innsamling og behandlingav avfallet. De viktigste endringene vardisse: 96• Kommunen skal ikke lenger godkjenne avfallsplanog eventuell miljøsaneringsbeskrivelse førde gir igangsettingstillatelse, men dokumenteneskal utarbeides og framvises ved tilsyn.• Sluttrapport, med dokumentasjon på levering avavfall, skal sendes inn til kommunen sammenmed søknad om ferdigstillelsesattest.• Kommunene skal prioritere tilsyn med avfallshåndteringi 2011 og 2012.• Det er innført sentral godkjenningsordning forprosjekterende for området miljøsanering og forutførende for området riving og miljøsanering.I en undersøkelse som Klif utførte i 2009 i 60tilfeldig utvalgte kommuner, svarte ca. 70 prosentat de følger opp kravene i avfallsforskriften.8 prosent av kommunene kjente ikke forskriften.Kommunene som inngikk i denne undersøkelsen,var små kommuner med under 4000 innbyggere. 97Klif opplyser i intervju at etaten ikke vurderermiljøsaneringene og avfallsplanene som godenok. I mange små kommuner er det små aktørersom ofte ikke har like god kunnskap som delandsdekkende foretakene. Klif mener imidlertidat det er økende profesjonalitet i næringen, envurdering som blir støttet av BNL. Analyselaboratorienerapporterer om stor økning i antallprøver av byggavfall.6.5.2 Innleverte og genererte mengder bygg- oganleggsavfallFor å vurdere hvor mye farlig avfall som genereresfra bygg- og anleggsvirksomhet, og hvor mye96) Klif (2010) Nyheter: Kapittel 15 om byggavfall overføres til plan- ogbygningsloven 1. juli 2010. Nyhetsartikkel 30. juni 2010.97) Larsen, Jon F. (2009) Hva er gjort og hvilke utfordringer har vi?Presentasjon fra Klif.som samles inn, legger Klif til grunn statistikkenfra SSB på byggavfall. Foreliggende statistikk erfra 2004, og det farlige avfallet er ikke inndelt ifinere fraksjoner. Deklarerte mengder for de ulikefraksjonene framgår av Norbas.Klif uttaler i intervju at selv om direktoratet haren del kunnskap om hvilke miljøgifter som kanfinnes, og i hvilke produkter disse giftene kanfinnes, mangler det en del kunnskap både ommengder og om når ulike produkter har vært ibruk. Usikkerheten i mengder gjelder ifølge Klifsærlig for den delen av det farlige avfallet frabygg og anlegg som ikke blir deklarert som farligavfall.I strategi for farlig avfall 2008–2010 skriver Klifat obligatoriske avfallsplaner og sluttrapporter frabygg- og anleggsbransjen vil gi ny kunnskap ogtilgang på nytt tallmateriale fra og med 1. januar2008. Klif oppgir i intervju at dette er et statistikkgrunnlagSSB ikke har brukt til nå.Miljøkartleggingsrapporter som er gjennomgått,gir en lavere beregnet mengde farlig avfall medPCB og bromerte flammehemmere enn det somer registrert innlevert i Norbas. Det kan skyldesfor dårlig datagrunnlag, men det kan også skyldesat det deklareres byggavfall som ikke er farligavfall, at det er manglende kompetanse hos miljøkartleggere,og at det oppdages mer farlig avfallnår bygget rives, enn det som har vært kartlagt.Kun et fåtall av de miljøkartleggingsrapportenesom er gjennomgått, har oppgitt kvikksølvholdigeprodukter – de som har gjort det, har oppgittkvikksølv i lysstoffrør. Miljøkartleggingsrapporteneviser at kvikksølv i vannlåser ikke er undersøkt,heller ikke i bygg der det er grunn til å mistenkeat det er kvikksølv i vannlåsene, som skoler ogsykehus. Ingen tannlegekontorer inngår i datamaterialet.6.5.3 Bygg- og anleggsavfall fra husholdningeneKlif uttaler i intervju at direktoratet har dårligkunnskap om avfallshåndteringen når husholdningenepusser opp selv. De kommunale avfallsmottakenesorterer avfallet som kommer dit. Klifmener derfor at mye avfall sannsynligvis blirplukket ut, sortert riktig og deklarert på kommunalemottak. Spesielt innlevering av vinduermed PCB fungerer godt.I spørreundersøkelsen oppga rundt 60 prosent atde hadde pusset opp eller rehabilitert egen boligde siste to årene. Disse husholdningene ble spurthva de i hovedsak gjorde med avfallet etterDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 85

Tabell 6.6 Gjenværende PCB i bygg og anlegg, ny og gammel beregning. TonnKlifs estimat. Nytt estimat.Hvor Periode AvfallssystemData for 2008 Data for 2009Vinduer, isolerglasslim Norske: 1965–1975 Avfallet har egen returordning. 15 15Fugemasser (myke fuger,særlig utendørs)Avrettingsmasse ogmurpussMalingKondensatorer i lysarmaturerKondensatorer i annetelektrisk utstyrStrømgjennomføringermed PCB-holdig oljeUtenlandske: framtil 19801960–1978 Avfallet skal innleveres som farlig avfall.Innhold av miljøgifter kan klarlegges vedprøvetaking.1960–1975 PCB-innholdet i dette avfallet ligger ofteunder grenseverdiene for farlig avfall.Det er fare for kontaminering av betong.Fra 1952 (muligallerede fra førkrigen)PCB-innholdet i avfallet ligger ofte undergrenseverdiene for farlig avfall.22,3 5093,4(betongtilsats)1007,4 301960–1980 Det er krav om utfasing. Det er forbudt åha i bruk kondensatorer i lysarmaturersom inneholder PCB, etter 1.1.2008.8,0 -Fram til 1980 Avfallet skal leveres som EE-avfall. 1,2 -1950–1980 Det er krav om utfasing. Det er forbudt åha i bruk strømgjennomføring med PCBholdigolje etter 1.1.2010.2,3 -Kilder: Klif (2010) Nasjonale utslipp. Prioriterte miljøgifter: Status 2008. TA-2738 (mengdetall). Klif (2007) Strømgjennomføringer med PCB – TA-2346, Nasjonal handlingsplan forbygg- og anleggsavfall (2009) Identifisering av PCB i norske bygg, 4. utgave, revidert mai 2009 og Norconsult (2010) Kartlegging av nyere fraksjoner farlig avfall i bygg – TA-2613.Nytt estimat: Mepex på vegne av RiksrevisjonenFigur 6.11 viser at innsamlingen av ruter som eromfattet av returordningen for PCB-holdige isolerglassruter(7211), har økt betydelig. Gruppen PCBogPCT-holdig avfall (7210) inneholder mangetyper avfall – fra olje og transformatorer medPCB til maling, fuger, murpuss og avrettingsmassemed PCB. Det er avfall som ikke eromfattet av noen egen returordning, og her viserikke tallene noen klar utvikling.Ruteretur oppgir i intervju at usikkerheten er såhøy at det ikke gir mening å beregne returgradenfor isolerglassruter med PCB. Det er forventet atinnsamlingen vil gå ned, men det er usikkert når.300 000–500 000 vinduer er et grovt anslag påhvor mange PCB-holdige isolerglassruter som erigjen i bygg.Figur 6.11 PCB-holdig avfall til godkjent og ukjent håndtering. Tonn35003000250020001500PCB- og PCT-holdig avfall 7210til godkjent håndteringPCB-holdige isolerglassruter 7211til godkjent håndteringPCB- og PCT-holdig avfall 7210til ukjent håndteringPCB-holdige isolerglassruter 7211til ukjent håndtering100050001999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009Kilde: Utarbeidet på grunnlag av data fra SSBDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 87

Norconsult har på oppdrag fra Klif kartlagthvordan PCB-forurenset betong blir disponert,konsentrasjon av PCB i materialene og muligheterfor gjenbruk av PCB-forurensede masser. 101Konklusjonen var at store mengder betong erforurenset langt under grensen for farlig avfall.Massene kan likevel ikke betraktes som rene etterforurensningsforskriften. PCB ble påvist i ca.40 prosent av prøvene av maling, murpuss/avrettingsmasse og betong. Norconsult erfarer atder det har blitt gjort en god miljøkartlegging oglaget en avfallsplan, blir betong med innhold avPCB over normverdien i de aller fleste tilfellerlevert til deponi. I rapporten blir det påpekt at endel prosjekter trolig ikke følger det lovpålagtekravet til miljøkartlegging og avfallsplaner.Norconsult antar derfor at betongmassene fraflere rive- og rehabiliteringsprosjekter har blitthåndtert som rene masser uten at innholdet avPCB har vært undersøkt.BNL uttaler i intervju at næringen over flere århar spurt myndighetene om hva som skal gjøresmed slike masser, men har ikke fått et godt svar.For eksempel er det uklart om og hvor slikt avfallskal leveres. BNL framholder at det fremdeles ermange som skraper bygg på vanlig måte ellerriver veggene med PCB-holdig maling utensanering. BNL mener derfor at det er behov forbedre anvisninger fra Klif. Klif opplyser at de eri gang med et prosjekt for å vurdere hva som erhensiktsmessig håndtering av byggavfall med lavekonsentrasjoner av PCB som opptrer i store mengder.Innlevering av PCB-holdige isolerglassruter.Kilde: RiksrevisjonenLavkontaminerte masser med PCBLavkontaminert avfall kan forstås som avfall somikke kan klassifiseres som farlig avfall, men somheller ikke er å betrakte som rene masser. 1006.5.5 Bromerte flammehemmereDet ble registrert ca. 29 tonn farlig avfall i Norbasi 2006 på avfallsstoffnummer 7155 (bromerteflammehemmere) og EAL-kode 170204 (fra byggog anlegg) og 191204 (plast generelt). 102 Deklarertemengder har gått noe ned i etterkant. Klifuttaler i intervju at det forekommer at noe farligavfall blir levert som restavfall, for eksempel"nyoppdaget" farlig avfall som isolasjon medbromerte flammehemmere og vinylgulv medftalater. Ulike typer isolasjonsmateriale medbrommerte flammehemmere framkommer i faktaboks6.4.100) Wærner, E. et al. (2010) Lavkontaminert avfall. Fraksjoner som kan føretil utlekking av miljøgifter. Rapport utført av Hjellnes Consult AS forMiljøgiftutvalget.101) Norconsult (2011) Kartlegging av disponering av forurenset betong(rapport for Klif).102) SFT (2008) Kartlegging. Bromerte flammehemmere i avfallsstrømmen.TA-2380.88 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Faktaboks 6.4 Isolasjonsmateriale med bromerteflammehemmereEkspandert polystyren (EPS) brukes under gulvstøp og itak. Ekstrudert polystyren (XPS) er ofte brukt i telesikringrundt grunnmur, isolering i parkeringsdekker osv. BådeEPS og XPS finnes i en selvslukkende kvalitet (medflamme hemmer) og i en kvalitet som ikke er selvslukkende.PE-skummatter som inneholdt bromerte flammehemmere,ble brukt i tunellisolasjon fra 1987 til 1998. Mattene kansamlet sett inneholde 30–40 tonn bromerte flammehemmere,men anslaget er svært usikkert.Cellegummi blir brukt som kondensisolering rundt kuldeogklimaanlegg og som termisk isolering rund sanitæranlegg.Cellegummi kan inneholde 5–10 prosent bromerteflamme hemmere. Ved miljøkartlegging defineres ofte allcellegummi i bygninger fra før 2004 som farlig avfall.Det er ofte mange ulike typer cellegummi i en bygning,og de er vanskelige å skille fra hverandre.Kilder: SFT (2008) Kartlegging. Bromerte flammehemmere i avfallsstrømmen. TA-2380.Kartleggingen er utført av COWI AS i samarbeid med Norsas; SFT (2008) Bromerteflammehemmere i isolasjonsmaterialer. NGU rapport 2008.081 Ola A. Eggen og RolfTore Ottesen; Norconsult (2010) Kartlegging av nyere fraksjoner farlig avfall i bygg.Det meste av cellegummi, EPS og XPS som ikkeblir sortert ut på byggeplasser, vil mest sannsynliggå til forbrenning eller deponi. I 2004 gikk223 000 tonn til deponi og 42 000 tonn til forbrenningav i alt 280 000 tonn restavfall fra byggoganleggsvirksomhet. 103 Isolasjonsavfall kanogså inngå i retursystemet for plast. De bromerteflammehemmerne kommer på denne måten tilbakesom ny bygningsisolasjon. 104 Mengden bromerteflammehemmere i avfall som unndras kontrollertinnsamling eller krav til utsortering, er anslått til80–100 tonn. Knapt 70 prosent av denne mengdenantas å befinne seg i EE-avfall på avveie, ca.15 prosent er i isolasjonsavfall som leveres somrestavfall fra bygg- og anleggsvirksomhet, og noeer i tekstiler. 105Kvikksølv i bygg og anleggKvikksølv i bygg og anlegg kan befinne seg ielektriske produkter og i (avleiringer i) avløpsrørmed mulighet for utlekking til avløpsnettet,spesielt knyttet til tannklinikker. I 2004 ble detlaget en prosedyre for kvikksølvsanering av103) SSB (2006) Avfall fra byggvirksomhet, 2004. Foreløpige tall 1,2 millionertonn avfall fra byggvirksomhet. Tabell 2. Disponering/behandling avavfall fra nybygging, rehabilitering og riving. 2004. Tonn. Nettartikkel27. april 2006.104) SFT (2008) Kartlegging. Bromerte flammehemmere i avfallsstrømmen.TA-2380 Utført av COWI AS i samarbeid med Norsas.105) SFT (2008) Kartlegging. Bromerte flammehemmere i avfallsstrømmen.TA-2380 Utført av COWI AS i samarbeid med Norsas.tannklinikker. Klif oppfordret til slik sanering. 106Det er ikke framkommet informasjon i undersøkelsensom viser at noen har gjennomførtdenne saneringen.Det deklareres ifølge tall fra Norbas i gjennomsnittmellom 300 og 500 tonn kvikksølvholdigavfall som kan stamme fra byggavfall, per år.Tallene inkluder avfall fra offshorevirksomhet.Dersom avfall fra offshorevirksomhet tas ut,ligger tallene på 30–150 tonn per år.6.5.6 Tilsyn og kontroll med bygg- oganleggsavfallTilsyn blir gjennomført av både Klif og fylkesmennene.Tilsyn skal gjennomføres årlig for åsikre at gjeldende krav om utfasing og saneringved rehabilitering og riving av PCB-holdigeprodukter og materialer overholdes. 107Figur 6.12 viser at det har vært en vesentligopptrapping av tilsyn etter 2006, på grunn avaksjoner. Etter aksjonene har antall tilsyn falt.Figur 6.12 Antall tilsyn i bygg- og anleggsbransjen iperioden 2004–20101401201008060402002004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Klif tilsynKilde: Databasen ForurensningSamtlige tilsynTabell 6.7 gir en oversikt over tilsynsaktivitetenrettet mot PCB-holdige produkter i bygg oganlegg og internkontrollrutiner. I årene 2005–2009 ble det gjennomført egne PCB-aksjoner, desiste årene var disse aksjonene i stor grad rettetmot bygg- og anleggsbransjen. Tilsynsaksjoneni 2009 viser at hver tredje tiltakshaver fortsatt106) SFT (2004) Vil ha mindre kvikksølv fra tannleger. Nyhetsartikkel25. august 2004.107) Klif (2010) Nasjonale utslipp. Prioriterte miljøgifter: Status 2008.TA-2738.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 89

Tabell 6.7 Oversikt over funn i tilsyn rettet mot PCB-holdige produkter i bygg og anlegg og internkontrollrutinerÅr Kontrollerte virksomheter Tema for aksjonen Hovedfunn ifølge Klif2005 Over 500 kontrollerteoffentlige og privatevirksomheter ogdessuten kontroll avreturselskapene2006 Over 700 kontrollertevirksomheter2007 Over 700 kontrollertevirksomheter, PCBverifikasjonogså som endel av andre aksjoner2007 100 kontroller av byggoganleggsplasser2008 PCB-verifikasjon er ogsågjennomført som en delav andre aksjoner i 2008.Mål: å øke antalletkontroller sammenlignetmed 2007.2008 55 entreprenører og4 byggherrer, i tilleggvar det brev kontroller2009 Kontroll hos hovedkontorettil 5 storeentreprenører av Klif,155 kontrollerUtskifting PCBkondensatorerogkartlegging PCBisolerglassruterOverholdelse avutfasingsfristen31.12.2007 for PCBkondensatorerOverholdelse avutfasingsfristen31.12.2007 for PCBkondensatorerInternkontrollrutiner,substitusjon, kjemikaliebruk,avfall / farligavfall, forurenset grunnKontrollobjekter som sålangt ikke er kontrollert,slik som heissjakter,tilfluktsrom, lysløyper,kirkegårder etc.Internkontrollrutiner,substitusjon, kjemikaliebruk,avfall / farligavfall, forurenset grunnInternkontrollrutiner,substitusjon, kjemikaliebruk,avfall / farligavfall, forurenset grunn25 % av virksomhetene har ikke gjort noen tiltak med hensyntil utfasing av PCB-kondensatorer.25 % av glassmestrene overholder ikke regelverk for PCBholdigeisolerglassruter.33 % av importørene av isolerglassruter er ikke med ireturordningen.Små virksomheter har flest avvik.Alle kommuner har blitt tilskrevet, og 50 % er godt i gangmed utskifting av PCB-kondensatorer.50 % av virksomhetene er i gang med utfasing.20 % av virksomhetene har ikke gjort noen tiltak (17 % avkommunene).17 % av virksomhetene har ikke kartlagt sine bygg for PCBkondensatorer.Små og mindre private virksomheter ligger lengst etter.Avvik er registrert i alle aktørledd.Det er fortsatt økning i mengden innsamlede vinduer.Det er klare forbedringer.Kommunesektoren har økt utfasingstakten sterkt.17 % av virksomhetene har ikke kartlagt sine bygg for PCBkondensatorer.50 % fyller ikke deklarasjonsskjemaet korrekt ut.Det skal ikke lenger gis utsettelse av utfasingsfrist for PCBkondensatorer.Det er fortsatt virksomheter som ikke har fjernet PCB-holdigelysarmaturer, så rundt 200 kommuner, bedrifter og byggeiererisikerer tvangsmulkt på opptil 150 000 kroner og eventuellanmeldelse.Over 50 % har mangelfulle rutiner for håndtering av farligavfall og fyller heller ikke ut deklarasjonsskjemaene korrekt.Det er få avvik på håndtering av PCB-ruter og håndtering avPCB-holdig farlig avfall på byggeplassene.Det er kun to avvik på håndtering av bromerte flammehemmere.33 % av virksomhetene mangler skriftligeinternkontrollrutiner for håndtering av farlig avfall.Kilder: SFT aksjonsnotatene PCB og Bygg og anlegg 2005–2009, SFT PCB Oppsummering 2005, SFT Presentasjon kontrollforum "PCB 2005–2007 Fristen går ut, men fortsatt mye i bruk!",nettside Klif, nyheter og seksjonsartikler. Det er ikke helt tydelig hvorvidt antall kontroller inkluderer brevkontroller; funnene fra 2007 og senere er ikke ordentlig oppsummert på ett sted.hadde mangelfull håndtering av farlig avfall.PCB-aksjonene var i hovedsak rettet mot PCBholdigekondensatorer og isolerglassruter. Somdet går fram av tabell 6.7, fikk stadig færrevirksomheter avvik. I 2005 hadde 25 prosent avvirksomhetene ikke satt i verk tiltak for å fase utPCB-kondensatorer, mens i 2007 var det bare17 prosent av virksomhetene som ikke hadde satti verk slike tiltak. Klif regnet aksjonene somvellykkede. Kontrollene i bygg- og anleggsbransjenble etter hvert utvidet til å omfatte miljøkartleggingog avfallsplaner.Kommunalt tilsyn med bygg- og anleggsavfallStatens bygningstekniske etat (BE) har overtatten del ansvar etter at krav om avfallsplan,miljø saneringsbeskrivelse og sluttrapport bleflyttet til forskrifter i plan- og bygningsloven. BEhar utarbeidet en veileder til det nye regelverketsom ble publisert 1. mars 2011. 108 I veiledereninngår veiledning til kommunenes prioritering avtilsyn fra 1. januar 2011. Det går fram av byggesaksforskriften at kommunene skal utarbeide enstrategi for tilsyn. Strategien skal si noe ommålsetting og rutiner, samarbeid og kompetansebehovog prioriteringer av fagområder, sakstyperog temaer.Det går fram av undersøkelsen til Trondheimkommunerevisjon at kommunen ikke har utført108) Statens byggtekniske etat (2011) Siste nytt. Den nye veiledningen erher – med gratis blanketter. 1. mars 2011.90 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

stedlige tilsyn etter at det nye regelverket var påplass. Kommunen utfører imidlertid dokumentkontrollmed miljøsaneringsbeskrivelser. Byggesakskontoreti kommunen avventet materialet fraBE for å utarbeide prosedyre for stedlige tilsyn.Det går fram av revisjonen at ansvarshavende ikommunen opplever det som utfordrende å fåprioritert tilsynsarbeidet. Trondheim kommunerevisjongikk også gjennom kommunens håndteringav egne prosjekter og fant at ett av seksprosjekter manglet avfallsplan, at to av seksprosjekter manglet deklarasjon på levert avfall, ogat det i ett prosjekt ikke var framlagt dokumentasjonpå miljøkartlegging. Kommunerevisjonene iSkien og Tromsø undersøkte også tilsyn etter planogbygningsloven. Heller ikke i disse kommunenevar det gjort stedlige tilsyn etter regelverket.Kommunerevisjonen i Oslos undersøkelse viser attilsynsstrategien for 2011 ikke var klar per junisamme år. Det ble likevel gjennomført 17 tilsyn medbygg- og anleggsavfall fram til mai. Kommunengjennomførte sju tilsyn med bygg- og anleggsavfalli 2010, men behandlet 1200 saker medavfallsplaner og sluttrapporter i samme periode.Det framkommer gjennom intervju med FMVAat kommunene har varierende kompetanse og iulik grad driver byggetilsyn. Også enkelte storekommuner mangler kompetanse på dette området.Embetene har forståelse for at det er krevendefor små kommuner med få ressurser å skaffe segtilstrekkelig kompetanse på området. Det ble iintervjuet vist til at enkelte har erfaringer med atsamarbeid mellom kommunene resulterer i godkompetanse og systematikk.6.6 Kvikksølv fra tannlegevirksomhetForurensningsforskriften § 15A-6 stiller krav omat ved utslipp av amalgamholdig avløpsvann fratannklinikker og tannlegekontorer skal avløpsvannvære tilkoblet amalgamavskiller. Kravet omamalgamavskiller gjelder også utslagsvask oglignende som mottar amalgam. I løpet av 1990-årene var det en betydelig nedgang i bruken avamalgam som tannfyllingsmateriale. Forbruket i2001 var ca. 260 kg kvikksølv, og det utgjordeca. 15 prosent av forbruket i 1990. 109 Bruk avamalgam som tannfyllingsmateriale er forbudt fraog med 1. januar 2011. Ifølge Klifs handlingsplanfor å redusere utslipp av kvikksølv fra 2010 hartiltak ført til reduserte mengder kvikksølv i109) SFT (2004) Stoff for stoff – kilde for kilde: Kvikksølv i avløpsnettet.TA-2039.avløpsvann og avløpsslam. I 2004 ble mengdenkvikksølv i avleiringer i tannklinikker anslått tilå være 400 kg.Mepex har på vegne av Riksrevisjonen oppdatertKlifs beregning av årlig mengde kvikksølvavfallfra tannleger, jf. Prioriterte miljøgifter i produkter– data for 2007. Mengden i 2009 er beregnet til åvære 425 kg angitt som rent kvikksølv, mens denvar 666 kg i 2007. Beregningene er usikre, og deer følsomme for endringer i forutsetningene. Deter også gjort en ny beregning basert på mengdenkvikksølv som fremdeles finnes i befolkningenstenner, og en antatt lineær utfasningsperiode på50 år, som gir 400–480 kg kvikksølv for 2011.Mellom 250 og 330 kg av dette kvikksølvet er fratrukne tenner og utskiftede plomber.Medianverdien for innlevert mengde amalgamavfallfra tannleger som er registrert i Norbas iperioden 2003–2010, er 2,6 tonn per år. Tallet erkorrigert for åpenbare feilregistreringer i Norbas.I 2009 var registrert innlevert mengde amalgamavfallfra tannleger 2,5 tonn. Basert på to ulikemetoder har Mepex på oppdrag fra Riksrevisjonenberegnet mengden innlevert kvikksølv i amalgamavfallettil mellom 110 og 200 kg for 2009.Beregningene er gjort med utgangspunktet itallene fra Norbas. Dokumenterte data fra en storaktør i dentalbransjen tilsier at mengdene av reeltinnsamlet kvikksølv på landsbasis er 22,5 kilo perår i gjennomsnitt for de siste tre årene, fra annethalvår 2007 til første halvår 2010. Anslagenespriker og er usikre, men ligger alle under bådeKlifs estimat og det nye estimatet på årlig oppståttmengde. Avviket kan ha ulike årsaker, blantannet lavere renseeffekt på amalgamutskillere ennantatt. Samtidig akkumuleres amalgam i ledningerog annet utstyr ved bruk. Når utstyret skiftes, blirdet ikke nødvendigvis deklarert som farlig avfall.Videre kan feil ved deklarering og feil i innleggingeni Norbas gi store utslag for små fraksjonersom amalgam fra tannleger.Mepex fant i sin undersøkelse for Riksrevisjonenikke dokumentasjon eller indikasjoner på atamalgam blir kastet i restavfallet, men flerefaktorer indikerer at noe av dette avfallet ikkeblir forsvarlig håndtert:• Det har ikke vært mulig å verifisere hvordantannleger håndterer uttrukne tenner.• Det er ikke dokumentert noen systematiskinnsamling av utrangerte tannlegeenheter(tannlegestol med vask, lys, slanger og utstyr).• Det ikke dokumentert noen systematiskbehandling for ledningsnett. Tidligere tilsynDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 91

som er gjennomført av Fylkesmannen, viser atamalgamholdig utstyr blir skylt i vask som ikkeer tilkoblet amalgamutskiller, og at noe sliktutstyr kan bli kastet i restavfallet.Undersøkelsen viser at mange tannleger ikke erregistrert med innleverte mengder. Av 32 antattaktive tannleger i Sarpsborg var det bare 4 somdeklarerte amalgam tilnærmet hvert år. Amalgamfra tannleger kan ha blitt deklarert på innsamlerog ikke på tannlegene, som er avfallsprodusent.Tidligere tilsyn fra Fylkesmannen viser at enkeltetannleger oppbevarer amalgam over flere år, ofte iuoriginal emballasje.6.7 Kasserte kjøretøy og bilverkstederReturselskapet Autoretur opplyser i årsrapportenfor 2009 at returgraden av kasserte kjøretøy er93 prosent. Statistikken som Autoretur rapporterer,omfatter også ikke-medlemmer. Autoretur opplyseri intervju at det er vanskelig å beregne returgradenfor kjøretøy. Ikke alle avregistrerte bilerskrotes – noen blir lagret (for eksempel veteranbiler).Det er også en del biler i villfyllinger ogvrak som lagres på egen eiendom. Det er videresannsynlig at det forekommer eksport av bileruten vrakmelding, for eksempel til Afrika.Eksport ut av EU registreres ikke i systemet tilVegdirektoratet.Klif viser i intervju til at returordningen forkjøretøy fungerer godt. Autoretur uttaler at deter en utfordring at brukerne ikke har god nokinformasjon om innlevering av kjøretøy. Det eret krav i konsesjonen å gjøre ordningen kjent.Autoretur har gjennomført flere kampanjer.6.7.1 Håndtering av farlig avfall fra kassertekjøretøyVed bilopphugging skal farlig avfall-fraksjonerutsorteres fra bilvrakene for å unngå at farligestoffer havner i pressvæsken eller følger medpressede bilvrak til fragmenteringsanlegg. I tillegger det forurensningsfare gjennom avrenningtil grunn som skyldes mangel på faste dekkereller oppsamlingssystemer og håndtering av deutsorterte farlige avfallsfraksjonene. Ved biloppsamlingsplassersom ikke har krav til utslippstillatelsefra myndighetene, er kommunen etterforurensningsloven rette myndighet til å følgeopp ulovlige forhold.Klifs landsdekkende tilsynsaksjon av biloppsamlingsplasseri 2005 hadde til hensikt å kartleggebilopphuggingsbransjen og vurdere miljøsaneringen,forurensning til omgivelser og håndteringav farlig avfall. En overordnet målsettingmed aksjonen var å bevisstgjøre bransjen og deenkelte virksomhetene om deres plikter, jf. miljøregelverket.I sitt oppsummeringsnotat betegnerKlif manglende utsortering av kvikksølvholdigekomponenter som et av de mest kritiske funnenei aksjonen.Tabell 6.8 viser Klifs sammenstilling av biloppsamleraksjoneni 2005. Både virksomheter medkonsesjon og virksomheter uten konsesjon blekontrollert. Lagring av farlig avfall karakteriseressom utilfredsstillende hos halvparten av de kontrollertevirksomhetene, mens 15 prosent harTabell 6.8 Sammenstilling av resultater fra biloppsamleraksjonen 2005Tema Mål Resultat Ja % Nei %Miljøsanering Foretas en forsvarlig Er antall vrak på området innenfor tillatelsens ramme? 80 20av bilvrak før miljøsanering avpressing bilene før pressing?Blir fokusfraksjoner fjernet før pressing? 72 28Praktiseres god væskesanering? 62 38Forurensning Skjer det forsøpling Forsøpling utenfor virksomhetens område? 17 83til omgivelser av omgivelser?Har det vært klager – fra naboer eller andre? 17 83Er det forsvarlig oppsamlingBlir pressvæske samlet opp og levert som farlig avfall? 66 34av søl vedvæske håndtering?Finnes faste dekker der det er påkrevd? 45 55Har faste dekker avrenning til lukket tank eller oljeutskiller? 81 19Blir avløpsvann Blir lukket tank / oljeutskiller tømt rutinemessig? 84 16forsvarlig håndtert?Er oljeutskilleren dimensjonert i forhold til de faktiske85 15vannmengder?Farlig avfall Blir farlig avfall Er farlig avfall forsvarlig lagret? 49 51forsvarlig håndtert?Leveres farlig avfall til godkjent innsamler? 85 15Kilde: Klifs oppsummering av tilsynsaksjonen92 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

mangelfull innlevering. Forklaringene bak detteavviket er overskridelse av leveringsfristen på ettår og at ansatte bruker væsker som drivstoff ogspylervæske til eget bruk eller til videresalg. 30prosent av de kontrollerte virksomhetene haddeikke konsesjon. I denne gruppen inngår bildelselgere,skraphandlere og andre som omsetter bildeler.Halvparten av disse virksomhetene viste segå være konsesjonspliktige og drev dermed ulovlig.Det framkommer av oppsummeringsnotatet oggjennomgåtte tilsynsrapporter at det er stor variasjonmellom aktørene: Enkelte har velfungerendesystemer, mens noen virksomheter får mangeavvik. I 42 tilsynsrapporter som er gjennomgått,fikk over en firedel av virksomhetene fire avvik,mens en annen firedel bare fikk ett. Bare 12prosent av virksomhetene fikk ikke avvik.Ifølge Klifs oppsummering ble det utført tilsynhos 106 av potensielt 131 biloppsamlere medtillatelse. Figur 6.13 gir en oversikt over avvikskategorierog anmerkninger. Flest avvik ble tildeltfor utilfredsstillende forhold rundt lagring avfarlig avfall, der dårlig merking, sammenblandingav farlig avfall og vanlig avfall og lagring påutilstrekkelige dekker påpekes. Manglende fastedekker inngår også i avviket "forurensning tilomgivelser". Dette kommer av noe ulik registreringspraksis.Et spilloljeanlegg opplyser at detfra enkelte bilverksteder og bilopphuggere baremottar spillolje i sommerhalvåret. Om vinterenbrenner disse aktørene spilloljen selv i strid medregelverket.Figur 6.13 Avviksmønster hos biloppsamlere. Antall avvik/anmerkninger per kategori35302520156.7.2 EE-avfall fra kjøretøyAvfallsforskriften stiller ikke krav om utsorteringav EE-avfall fra kjøretøy. Analyser av lettfraksjonerfra fragmenteringsverk indikerer atkverning av bilvrak kan gi et høyere innhold avtunge oljefraksjoner og bromerte flammehemmereenn kverning av blandede metallfraksjoner. 110Klif har på oppdrag fra Miljøverndepartementetvurdert samfunnsmessige konsekvenser av å innlemmemiljøsanerte EE-komponenter fra bilene iet retursystem. En sanering vil komme som etsærnorsk tillegg til direktivet. Forsøket Klif harfått gjennomført, viser at utsortering av kretskorthar en kost–nytte-verdi på samme nivå somutsortering av kretskort fra andre EE-produkter. 111I prosjektet ble det også funnet høye verdier avbromerte flammehemmere i setetrekk/tekstiler i20–30 prosent av bilene.EE-returselskapene uttaler i intervju at andelenav plast med bromerte flammehemmere ogkretskort i moderne biler er voksende. Returselskapeneoppfatter regelverket som ulogisk.Autoretur uttaler at biloppsamlerne følger regelverketi EU. Autoretur framhever at informasjonfra produsentene tilsier at nivået av forurensningblant annet etter kverning av avfallet tilsier atsanering ikke er nødvendig ut fra et miljøperspektiv.6.7.3 Bilverksteder og tilsvarende verkstederTilsynsrapporter fra 128 tilsyn hos bilverkstedereller tilsvarende verksteder i fem utvalgte fylkerviser at kun 10 prosent av de kontrollerte virksomheteneikke fikk avvik fra regelverket. 38 prosentav virksomhetene fikk to avvik, mens 28 prosentfikk ett, og 24 prosent fikk tre eller flere avvik.Figur 6.14 på neste side viser oversikten over tildelteavvik og anmerkninger. Avvik for mangelfullinnlevering av farlig avfall blir registrertoftest. Dette avviket er noe overrepresentert pga.forskjeller i regi streringen. Derfor kan avvik vedoppbevaring og deklarasjon være inkludert her.1050MiljøsaneringForurensningInternkontrollInnleveringOppbevaringAvvikAnmerkningKilde: Gjennomgang av 42 tilsynsrapporter fra utvalgte fylkesmannsembeter110) SFT (2008) Prøvetaking høsten 2007. Analyser av lettfraksjon frafragmenteringsverk. TA-2359.111) Klif (2011) Vurdering av behov for nye krav til miljøsanering av kassertekjøretøy. Mepex. Foreløpig rapport.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 93

Figur 6.14 Avviksmønster hos bilverksteder og tilsvarendeverksteder. Antall avvik/anmerkninger perkategori9080706050403020100BruddtillatelsesvilkårAvrenning/oljeutskillerAvvikInternkontrollInnleveringAnmerkningOppbevaringmerkingDeklareringKilde: Gjennomgang av tilsynsrapporter fra utvalgte fylkesmannsembeter6.8 DelvurderingEt felles internasjonalt regelverk med formål åbekjempe forurensning fra skip er implementertgjennom forurensningsforskriften kapittel 20.Sjøfartsdirektoratet har ansvar for å føre tilsynmed og kontrollere at skip som anløper havn,etterlever bestemmelsene. Sjøfartsdirektoratetevaluerte etterlevelsen av regelverket i 2005 oghar etter det fått i oppdrag fra Miljøverndepartementetå følge opp evalueringen. Det er ikkegjort. Sjøfartsdirektoratet har over mange årheller ikke fulgt opp sine forpliktelser til å føretilsyn med skipsavfall. Direktoratet har ikkesørget for å få inn meldingene skipene sender tilhavnene om levering av avfall, og kan dermedikke følge opp om skipene leverer avfall.Fylkesmannen er forurensningsmyndighet forhavner. Fylkesmennene har ikke i tilstrekkeliggrad fulgt opp at havnene har avfallsplaner, ellervurdert kvaliteten på disse planene. Undersøkelsenviser videre at mange havner mangler avfallsplaner,og at eksisterende avfallsplaner harmangler med hensyn til krav i regelverket.Samtidig viser undersøkelsen at det i liten gradblir levert inn avfall fra småbåthavner, og at denfysiske tilretteleggingen av innsamlingen kanvære mangelfull.I Innst. S. nr. 228 (2004–2005) viser energi- ogmiljøkomiteen til det ansvaret næringslivet harfor avfallet fra egne produkter, og at det for flerePCBtyper avfall eksisterer produsentansvarsordningersom har vist gode resultater. Produsentansvar,som går ut på at næringslivet får ansvar forbehandling og gjenvinning av avfall fra egneprodukter, er en viktig strategi for å bidra til at"forurenser betaler", og for å nå målene påavfallsfeltet. Undersøkelsen viser at produsentansvarsordningenei hovedsak fungerer godt ogbidrar til høyere innsamlingsgrad, men at verkeninnsamling eller miljøsanering av EE-avfall ertilfredsstillende.Undersøkelsen viser at en stor del av EE-avfalletsom oppstår, ikke blir samlet inn. Avfall som ikkesamles inn, lagres, eksporteres ulovlig ellerhavner i restavfallet. Forskriften regulerer returselskapenesplikter for innsamling av EE-avfall,men ikke den totale returgraden. Myndighetenehar ikke oversikt over hvor mye EE-avfall somgenereres. Manglende styringsinformasjonsvekker forutsetningene for en god oppfølgingav innsamlingsordningen.Tilsyn med returselskapene viser at EE-avfalletikke alltid blir tilstrekkelig miljøsanert, og avfalletblir dermed ikke forsvarlig behandlet. Det er ikkekrav om at EE-avfall i bilene skal miljøsaneres.EE-avfallet fra biler inneholder de samme miljøgiftenesom annet EE-avfall.Både kommunene og forhandlere av EE-avfall harplikt til å ta imot EE-avfall, jf. avfallsforskriften.Kommunene skal sikre at det finnes et tilstrekkeligtilbud for levering av farlig avfall fra husholdningene.Undersøkelsen viser at det blir samletinn mindre farlig avfall og EE-avfall fra husholdningeneenn det som oppstår. Avfallet somikke blir samlet inn, blir enten lagret, kastet irestavfallet eller ulovlig brent, eller det havnerpå villfyllinger.Målet med refusjonsordningen for spillolje er åstimulere til økt innlevering av spillolje til godkjentbehandling, jf. Prop. 1 S (2009–2010)Miljøverndepartementet. Undersøkelsen viser atrefusjonsordningen bidrar til økt innsamling.Samtidig har det vært tilfeller av svindel medordningen. Klif har fått på plass et detaljert regelverk.Undersøkelsen viser at mange anlegg ikkefullt ut følger disse reglene. Noen av feilenebidrar til at det utbetales for høye refusjonsbeløp.Refusjonsanmodningene blir kontrollert av Klifog Norsas gjennom dokumentkontroll. Imidlertidkan en del forhold bare avdekkes ved besøk påanleggene. Klif har ikke prioritert besøkstilsynetter 2006. Undersøkelsen viser videre at94 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

innsamlingsgraden av oljeholdige avfallsfraksjonerer vanskelig å fastsette.Utslipp av kjemikalier som utgjør en alvorligtrussel mot helse og miljø, skal redusereskontinuerlig, og utslipp av kvikksølv skal reduseresvesentlig, senest innen 2010, jf. Prop. 1 S(2009–2010) Miljøverndepartementet. Undersøkelsenviser at det blir samlet inn mindrekvikksølvholdig amalgamavfall fra tannleger enndet som trolig oppstår. Det er ikke funnet indikasjonerpå at amalgamavfall blir kastet i restavfallet.Undersøkelsen viser imidlertid at det er usikkertom uttrukne tenner, utrangert utstyr og ledningsnettfra tannklinikker som kan inneholde kvikksølv,blir forsvarlig behandlet.Regelverket for bygg- og anleggsavfall skal bidratil en miljømessig og samfunnsøkonomisk forsvarlighåndtering av farlig avfall fra dennenæringen. Undersøkelsen viser at farlig avfall frabygg- og anleggsvirksomhet har vært prioritert.Kommunene har fått ansvar for en toårig satsingpå tilsyn med bygg- og anleggsavfall. Kommunerevisjonenesundersøkelser viser at det bare varOslo kommune av de aktuelle kommunene somhadde stedlige tilsyn i løpet av de førstemånedene i 2011.Utslipp av PCB skulle stanses innen 2005, jf.Prop. 1 S (2009–2010) Miljøverndepartementet.Undersøkelsen viser at mye PCB fra bygg oganlegg er samlet inn, men at det er utfordrende åfå sanert og samlet inn gjenstående PCB. Forflere miljøgifter mangler myndighetene kunnskapom mengder, konsentrasjoner og når ulike produkterhar vært i bruk. Det gjelder spesielt defraksjonene som oppfattes som nye. Videre er detbehov for å formidle eksisterende kunnskap.Samlet gir det ovennevnte store utfordringer forgod miljøsanering og innsamling av farlig avfallfra bygg- og anleggsvirksomhet.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 95

7 Håndtering av farlig avfall ved mottaks- og behandlingsanlegg7.1 InnledningInnsamlet farlig avfall skal leveres til godkjenteanlegg for mottak, mellomlagring og behandling.Farlig avfall kan lagres i opptil ett år på anleggmed tillatelse til mellomlagring før det videresendesfor behandling, gjenvinning eller tildeponi. Ved behandlingsanleggene mottas farligavfall-fraksjoner for å bli forbehandlet, gjenvunneteller sluttbehandlet.Databasen Forurensning har per august 2011registrert tillatelser til 114 mottaks- og mellomlagringsanleggog 59 behandlingsanlegg. Tabell7.1 viser at mengden farlig avfall som er mottatttil behandling, har ligget på et stabilt nivå siden2006. I 2009 ble til sammen 22 prosent av detteavfallet materialgjenvunnet eller energiutnyttet.Resten ble sluttbehandlet, hovedsakelig stabilisertgjennom kjemisk og fysisk forbehandling og lagtpå deponi. Norske bedrifter behandler også farligavfall oppstått i utlandet.7.2 Konsesjonsbehandling7.2.1 Myndighetsfordeling mellom Klif ogFylkesmannenDen som håndterer farlig avfall, skal ha konsesjonfra Klif, Fylkesmannen eller den Miljøverndepartementetbemyndiger. Fylkesmannens miljøvernavdeling(FMVA) er delegert myndighet tilå regulere private og kommunale mellomlagrings-og mottaksanlegg for farlig avfall. Anleggfor behandling av farlig avfall må søke Klif omkonsesjon.Klif uttaler i intervju at det i utgangspunktet er etklart skille mellom mottaks- og behandlingsanlegg.Dersom det farlige avfallet som kommer inntil et anlegg, blir endret ved fysiske, kjemiskeeller biologiske prosesser, skal det regnes sombehandling. Aktørene kan i noen tilfeller haproblemer med å skille mellom disse prosessenei praksis, for eksempel kan skillet mellom oppbevaringog behandling av oljeholdig avfall væreuklart. I utgangspunktet har FMVA ikke myndighettil å regulere behandlingsanlegg for farligavfall. Klif opplyser at etaten tilstreber at densom søker om tillatelse, kun skal ha én forurensningsmyndighetå forholde seg til. Klif kanvideredelegere myndighet i enkeltsaker tilFylkesmannen for anlegg som behandler farligavfall. Slik delegering kan ifølge Klif væreaktuell for aktører som allerede har tillatelse fraFMVA til å ta imot og behandle ordinært avfall,eller hvis behandling utgjør en mindre andel avanleggets aktivitet. Delegering forutsetter atFMVA gir signal om at de kan håndtere saken.Det framkommer i intervju at bedriftene oppleverat det ikke alltid er en tydelig myndighetsfordelingmellom Klif og FMVA. Bedriftene peker blantannet på ulik fortolkning av hva som er mottaksanlegg,og hva som er behandlingsanlegg, ognoen bedrifter har opplevd at FMVA gir tillatelsetil lettere behandling. De opplever at FMVA ikkealltid har god nok kompetanse til å stille strengenok krav til disse anleggene. Enkelte bedriftersøker seg til FMVA som myndighet for å få kravsom er mindre strenge enn de Klif ville ha stilt.I saksmappegjennomgangen er det funnet eksemplerpå anlegg som har søkt FMVA om tillatelsetil drift, hvor søknadsbehandlingen er overtatt avKlif.Tabell 7.1 Farlig avfall til godkjent behandling i perioden 2006–2009 etter behandling. 1000 tonnType behandling 2006 2007 2008 2009Oppstått i Norge, i alt 1 103 1 085 1 126 1 017Av dette til materialgjenvinning 54 94 115 114Av dette til energiutnyttelse 129 91 133 132Av dette til sluttbehandling 945 898 894 855Behandlet av norske anlegg 1 195 1 104 1 239 1 131Kilde: SSB. Avvik skyldes at lagerendringer ikke vises, dvs. at ikke alt avfall behandles samme år som det oppstår96 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Oppbevaring av farlig avfall.Kilde: Riksrevisjonen7.2.2 Tillatelsens varighetEn tillatelse gitt av Klif er i utgangspunktet evigvarende,i den forstand at tillatelsen ikke har noensluttdato. Forurensningsloven slår imidlertid fastat det etter ti år kan gjøres endringer uten annetgrunnlag enn tillatelsens alder. Gjennomgangenav saksmapper viser at før Klif selv initierte åoppdatere alle tillatelsene i 2010, hadde mangebehandlingsanlegg gamle tillatelser. I ett tilfellehadde et anlegg en tillatelse fra 1994 som ikkeregulerte viktige utslippskomponenter. Det bleogså bekreftet gjennom egenrapportering ogtilsyn over lang tid, men oppdatert tillatelse bleikke ferdigstilt av Klif før i 2010. Klif oppsummerteetter sin tilsynsaksjon mot behandlingsanleggi 2008 at flere anlegg hadde tillatelser medforeldede krav. Klif uttaler i intervju at etaten kanta initiativ til å endre tillatelsen på grunnlag avegenrapporteringen eller forhold som er avdekketi tilsyn.Gjennomgangen av FMVAs saksmapper viser atdet finnes mange eldre tillatelser, hvorav flere erover ti år gamle. Det er flere tilfeller hvor Fylkesmannenhar fått overført myndighet til å regulereanlegg som behandler farlig avfall, fra Klif, og harfortsatt å bruke Klifs tillatelse som ble utformetpå 1980- og 1990-tallet. FMVA bekrefter i intervjuat embetene sjelden har kapasitet til å ta initiativtil endringer, og at bedriften søker dersom denplanlegger å øke eller endre produksjonen.7.2.3 Vilkår som stilles til mottaks-,mellomlagrings- og behandlingsanleggeneGjennomgangen av Klifs saksmapper viser atbehandlingsanleggene hovedsakelig gis tillatelsetil fire hovedtyper behandling av farlig avfall.En stor gruppe anlegg behandler avfall sominne holder olje og organiske stoffer fra offshorevirksomhet,for eksempel oljeholdig avfall, hvorbehandlingsprosessene hovedsakelig medførerutslipp til vann. Andre anlegg driver behandlingav fraksjoner som inneholder miljøgifter derbehandling medfører utslipp til luft, for eksempelutslipp av kvikksølv ved gjenvinning av lysstoffrør.Noen anlegg behandler forurenset masse. Deter prosesser som også medfører utslipp av vann.Det finnes også anlegg som behandler syrer ogbaser og andre fraksjoner som organisk farligavfall. Her kan prosessene medføre utslipp tilbåde luft og vann. Saksmappegjennomgangenviser at noen anlegg over tid utvider virksomhetentil å gjelde flere typer behandling.Økokrim uttaler i intervju at de opplever utfordringeri straffesaker på miljøområdet ved atutslippstillatelsene som er gitt av Klif, er generelleog stiller få eksplisitte krav. Økokrim forklarerat de har sett en utvikling fra tillatelsermed tydeligere vilkårsdel til rammetillatelsersom åpner for skjønn. Det gjør regelverket merdynamisk og til fordel for næringslivet, men sluttresultatetkan gi et regelverk som er vanskelig åetterprøve rettslig, og Økokrim har opplevd åDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 97

Tabell 7.2 Vilkår som stilles i tillatelser til behandlingsanlegg for farlig avfallVilkår som skal være uforandret ienhver tillatelse• generelle vilkår, herunder– utslippsbegrensninger– plikt til å overholde grenseverdier– plikt til å redusere forurensning sålangt som mulig– tiltak ved økt forurensningsfare– internkontroll• testing og substitusjon av kjemi kalier• forebyggende og beredskaps messigetiltak mot akutt forurensning• utskifting av utstyr• eierskifte• nedleggelse• tilsynVilkår som skal endres*(eller kan utelates)• produksjonsforhold*• utslipp til luft• utslipp til vann• grunnforurensning og forurensedesedimenter• støy• energi• håndtering av avfall og farlig avfall• utslippskontroll og rapportering tilKlif• overvåking av resipient ograpportering til Klif• undersøkelser og utredningerEgne vilkår i nye tillatelser• lagring• deponi• mottak• krav til økonomisk sikkerhetsstillelsefor avfallet• krav til regnskapsførsel for lagretavfall• krav til kompetanse• krav om avfallsoversikt• krav ved nedleggelse og stans ivirksomhetenKilde: SFT (2006/2009) Behandling av søknader om tillatelse og endringer av tillatelse for landbasert industri (konsesjonsbehandling) og Klif (2010) Mal for tillatelse behandlingsanlegg forfarlig avfallikke få gjennomslag for sitt syn i rettsapparatetsom følge av det.Vilkårene som stilles i tillatelser til anlegg formottak, mellomlagring, behandling og deponi forfarlig avfall, bygger på bestemmelser i sentraleforskrifter og retningslinjer som regulerer miljø,arbeidsmiljø og eksplosjonsfare. Tabell 7.2 viserhvilke vilkår en tillatelse som er gitt av Klif tilbehandling av farlig avfall, er bygget opp av.Vilkår for produksjonsforhold (vilkår 1)Klif uttaler at vilkåret i tillatelsen som gjelderproduksjonsforhold (vilkår 1), er helt sentralt,fordi det angir rammene for mengder og typeravfall som virksomheten kan lagre og behandle.Alle andre vilkår vil basere seg på dette. For åsikre at angivelsen av produksjons-/utslippsforholdi vilkåret blir presis og ikke gir rom forfeiltolkning fra konsesjonshavers side, etter streberKlif klart språk i tillatelsene. Avfallskoder kanbrukes, men ikke alle forhold kan angis med koder.Saksmappegjennomgangen viser at utforming avvilkår 1 i tillatelsene for behandlingsanleggvarierer i presisjonsgrad. For eldre tillatelser ervilkår knyttet til lagring og mottak beskrevet mergenerelt. Eksempelvis ble det funnet én tillatelsetil behandling der mottak og oppbevaring ellerlagring ikke er oppgitt som en del av tillatelsensomfang.Tilsynsrapportene for behandlingsanleggene viserat tillatelser der vilkår 1 også inneholder vilkårfor mottaks- og lagringsforhold, er en kilde tilavvik fra tillatelsen. Enkelte bedrifter lagrer farligavfall, selv om de bare har tillatelse til oppbevaring.Det gir bedriften avvik ved tilsyn, uten at detnødvendigvis framgår tydelig av tillatelsene hvorgrensen går. I tillatelsene som Klif nå oppdaterer,stilles egne vilkår for mottak og lagring og dessutendeponi som punkt 3 og 4 i tillatelsen.Vilkår 1 i tillatelser for anlegg som behandler boreavfall,er i flere tilfeller generelle i beskrivelsenav hva slags avfallsfraksjon som tillates. I noentillatelser brukes begrep som oljeholdig vann,sludgevann, oljeboringsavfall og slopvann utenat de ulike begrepene er presisert nærmere. Detdreier seg om tillatelser av eldre dato, både fra1990-tallet og fra tidlig på 2000-tallet.To straffesaker illustrerer betydningen av presisetillatelser. I Vest Tank-saken (se faktaboks 7.1)ble ledelsen i selskapet frikjent i første instanspå tiltalepunktet om at avsvovlingsavfallet sombedriften tok imot, ikke var innenfor de fraksjonenebedriften hadde tillatelse til å ta imot. Tingrettenkom fram til at begrepene spylevann og sludgevannikke hadde et klart definert innhold, og fordioljeinnholdet i dette vannet kunne variere, kunneman karakterisere avfallet som spylevann ellersludgevann. I ankesaken vurderte imidlertidlagmannsretten avsvovlingsavfallet til ikke å værei overensstemmelse med definisjonen av slop gitti tillatelsen. Derimot ble tiltalte dømt på punktetom behandling av coker gasoline i begge instanser,fordi det var et bensinprodukt og derfor lå utenfordet som lå i tillatelsens ordlyd. I den såkaltePetro Oil-saken (se faktaboks 7.1) anmeldte Klif98 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

edriften for overtredelse av tillatelse til mottakog behandling av fotokjemikalier, men vurdertedet senere slik at beskrivelsen "olje- og kjemikalieforurensetvann" i tillatelsen innebar at bedriftenhadde hatt tillatelse til å behandle fotokjemikalier.Faktaboks 7.1 Vest Tank- og Petro Oil-sakenVest Tank-ulykken i 2007: Bedriften hadde tillatelse til å taimot oljeholdig avfall fra skip. Bedriften inngikk en avtaleom å ta imot andre typer avfall fra petroleumsproduksjon.Avtalen innebar at Vest Tank skulle ta imot forurensetbensin fra tankskip (coker gasoline), rense den for svovel,for så å laste den tilbake på skipene for salg på detafrikanske markedet. Det medførte at bedriften satt igjenmed store mengder avsvovlingsavfall som det ikke forelåtillatelse for å behandle.Bedriften iverksatte en renseprosess for avsvovlingsavfallet.En av tankene på anlegget eksploderte, oginnholdet fra en av nabotankene rant også ut og brantopp. Innbyggerne i området har i ettertid hatt helseplagersom har blitt knyttet direkte til eksplosjonen. Saken endtei rettssystemet, og tidligere daglig leder ble i to rettsinstanserdømt til fengselsstraff.Den såkalte Petro Oil-saken fra 2002: Petro Oil var etanlegg for mottak av oljeavfall. Bedriften slapp olje rettut i naturen fra tanker og rørledningssystemer. Prøver blemanipulert og avfallet ble blandet før det ble solgt tilsluttbehandling. Farlig avfall ble også levert til kommunalsøppelfylling, som ikke hadde tillatelse til å ta imot dette.Daglig leder ble tiltalt for blant annet å ha svindlet statenfor over 22 mill. kroner. Han ble dømt til fengsel og bøter.Kilder: Klif og ØkokrimFor tre av anleggene i saksmappene, som blantannet behandler forurensede masser, fotokjemikalierog syrer, er det i vilkår 1 bruktEAL-koder for å presisere hva det gis tillatelsetil. Tillatelsene referer til EAL-listens kapitler,men ikke til spesifikke avfallskoder. Grupperavfall som faller innenfor kapitlene, beskrives ivilkår 1, uten at listen beskrives som uttømmende.Tillatelsene er fra 2007 og 2008, men deter andre nyere tillatelser som er gitt i samme tidsperiode,som ikke angir EAL-kapitler. Klif opplyserat de har økt oppmerksomhet på vilkår 1.Den nye malen for tillatelser anviser nå at EALkoderskal oppgis i tillatelsene.Eksplosjonen på Vest Tank-anlegget.Kilde: TV2Andre sentrale vilkår – utslipp til luft og vannVilkårene for utslipp til luft og vann og dessutengrunnforurensning er knyttet til behandlingsprosessene.Klifs veileder angir at krav til løsningermed best tilgjengelig teknikk, BAT, for virksomhetersom faller inn under IPPC-direktivet, ivaretasved at det tas utgangspunkt i hva som kanoppnås ved bruk av BAT når det settes grenserfor utslipp til luft og vann. 112Det framkommer gjennom intervjuer medbedriftene at tillatelsene og kravet om bruk avteknologi av BAT-standard er de viktigsteinsentivene til å drive forsvarlig ved mottak ogbehandling av farlig avfall. Forutsigbarhet ikravene er viktig for å gjøre fornuftige investeringsbeslutninger.Enkelte bedrifter opplever atdet ikke stilles BAT-krav til anleggene, og atanleggene generelt ikke benytter BAT.For anlegg som behandler avfall fra oljevirksomheten,stilles det krav til både totale mengder avenkeltkomponenter og grenseverdier for disse.Gjennomgangen viser at det er særlig oppmerksomhetrundt noen komponenter. Disse komponenteneer KOF, olje, TOC og flere typer tungmetaller.113 Tillatelser fra midt på 1990-talletregulerte ikke TOC, og Klif har derfor ikke hatthjemmel for å påpeke avvik for TOC-verdier fordisse tillatelsene. Saksmappegjennomgangenviser at det kan være problematisk for bedrifteneå overholde TOC-grenser. Det bekreftes også avtilsynsrapporter og intervjuer.112) IPPC-direktivet er rammedirektivet om integrert forebygging ogbegrensning av forurensning som er implementert i forurensningslovengjennom forurensningsforskriften kapittel 36. IPPC-direktivet stiller kravtil at aktører skal dokumentere at de benytter BAT ved etablering og drift.113) KOF står for kjemisk oksygenforbruk og er en målebenevnelse forkjemiske reaksjoner som skjer når oksiderbare stoffer tilføres vann.TOC står for total organisk karbon, dvs. mengden karbon som erbundet i organiske forbindelser. KOF og TOC brukes ofte somindikatorer på vannkvalitet. Grenseverdiene angir akseptabelt nivåuten reduksjon i vannkvaliteten.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 99

delen av behandlingsanlegg med nye og forbedredekrav på følgende områder: 115• økonomisk sikkerhet for lagret farlig avfall• regnskapsførsel ved lagring av avfall (ordinærtog farlig avfall)• kompetanse• avfallsoversikt• nedleggelse og stans i virksomhetenKlif uttaler i intervju at de nye vilkårene vil bidratil en mer effektiv regulering av behandlingsanleggeneog holde lagerbeholdningene nede.Regnskapsloven stadfester revisorers plikt til åinkludere avfall på lager som negativ kapital, og detat vilkåret har blitt inkludert i tillatelsene, tydeliggjørdette kravet. Flere bedrifter uttaler at kravet omøkonomisk garanti for avfall på lager er positivtog kan bidra til at de useriøse aktørene forsvinner.Oppbevaring av oljeavfall.Kilde: RiksrevisjonenFor anlegg som benytter seg av forbrenning ibehandlingen av avfallet, stilles det spesielt kravtil utslipp av kvikksølv og PCB. PCB brytes nedved forbrenning. For kvikksølv stilles det kravom at fraksjonen skal sendes videre for sluttbehandling.Klif uttaler i intervju at noen farlig avfallfraksjonerer krevende for anleggene å behandleog derfor spesielt vanskelige å regulere i tillatelsene.Metaller og kvikksølv, for eksempel, kanikke destrueres. Enkelte komponenter er vanskeligeå dokumentere for forurenser, for eksempeldioksiner, blant annet fordi analysene er dyre.Det får innvirkning på krav som prøvetaking ogkvalitetssikring for å dokumentere behandlingen.Klif sendte i 2011 et brev til bedriftene medoppdaterte krav til prøvetaking som skal væreimplementert fra 2012.Nye krav i tillatelsenePå bakgrunn av Vest Tank-saken informerte Miljøverndepartementeti 2010 Stortingets kontroll- ogkonstitusjonskomité om at behandlings- ogmottaksanlegg ble høyt prioritert, og at alle tillatelserved behandlingsanleggene skulle revideres,med skjerping av kravene der direktoratet fant detnødvendig. 114 I 2010 ble det satt i gang et arbeidfor å oppdatere tillatelsene til alle behandlingsanleggmed nye vilkår. Kravene regulerer mottaks-114) Miljøverndepartementet (2010) Svar på brev om tilsynsorganenes rollei forbindelsen med eksplosjonen i Gulen. Brev fra miljøvernministerentil Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité, 2. april 2010.Vilkår i Fylkesmannens tillatelserI tillatelsen for mottaksanlegg stilles det vilkår omrammene for virksomheten og krav til mottak,lagring og eventuelle deponier. Videre stilles detkrav til resipienten. Saksmappegjennomgangenviser at ulike FMVA utformer tillatelsene på ulikemåter, og at kravene utover generelle krav somstilles med hjemmel i forurensningsforskriften,kan variere.Klif uttaler i intervju at Fylkesmannen har en selvstendigmyndighet på dette området, gitt i brevfra Miljøverndepartementet til Klif i 1990. 116 Klifkan ikke instruere FMVA i enkeltsaker sidenetaten er klageinstans. Klif påpeker at Fylkesmannenogså tar lokale hensyn som Klif ikke kanvurdere. Klif viser til sin nye mal for tillatelser tilmottak, lagring og behandling av farlig avfall.Denne er utarbeidet til bruk av Klif, men stillestil disposisjon for Fylkesmannen. FMVA opplyserat de bruker malen, og at de også har benyttettidligere utgaver av denne. Når det likevel erstore forskjeller i utformingen av tillatelsene, kandet skyldes at mange av tillatelsene er gamle.Noen av embetene mener at malen først og fremstfungerer som en sjekkliste.FMVA uttaler i intervju at de ikke har vurdert omde stiller de samme kravene som Klif ved tilsvarendeaktivitet (oppbevaring, lett behandlingmv.), men framhever at det er en del klagesakerhvor Klif opprettholder FMVAs krav. RapportenMyndighets fordeling etter forurensningsloven115) Klif (2010) Informasjon om endring av vilkår til behandlingsanlegg forfarlig avfall. Brev fra Klif til behandlingsanlegg, mars 2010, medvedlegg.116) Klif opplyser at det gjelder brev fra Miljøverndepartement til SFT av5. november 1990.100 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Tabell 7.3 Krav til kommunale og private mottaks- og lagringsanlegg fra FylkesmannenVilkår som stilles eksplisitt til både private ogkommunale anlegg:• mengde og periode for lagring og oppbevaring• skille mellom oppbevaring og lagring• ansvar / skifte av ansvarlig• krav til kompetanse• krav til forebygging mot forurensning• håndtering• beredskap• varsling• krav til drift og egenskap hos mottaket• krav om deklarering• krav om journalføring• krav om tilgang for inspeksjon og kontroll• krav om at lagring ikke skal medføre avrenningtil grunnVilkår som bare er funnet i tillatelsene for private anlegg:• angivelse av hvilke farlig avfall-typer som kan mottas• presisering av hvilke typer farlig avfall-fraksjoner som ikke kanmottas• emballering og merking• omemballering• mottakskontroll, herunder stikkprøver• ev. godkjenning fra DSB for fraksjoner de regulerer• ulike krav om internkontroll og rutiner tilknyttet dette, herunderrisikovurdering• krav om avviksregistrering• presise lagringsvilkår som tett overflate, ringmur, beholdere og sted• sluttdisponering• utslipp til vann• støy og støv• nedlegging, herunder krav om finansiell garanti og driftsstand• overvåking og rapporteringKilde: Saksmappegjennomgang og avfallsforskriftenmellom Klif og Fylkesmannen peker på at det erulik kravstilling innenfor samme bransje, og likevirksomheter behandles ulikt. Det er også en oppfatninghos flere bedrifter som er intervjuet, at detstilles forskjellige krav i tillatelsene for anleggsom er etablert i ulike deler av landet. Bedrifteneopp lever også at Klif og Fylkesmannen stiller forskjelligevilkår for samme aktivitet. Noen avbedriftene gir uttrykk for at det stilles strengerekrav til de store aktørene. Det blir også trukketfram at det finnes tilfeller der det blir gitt tillatelsetil å deponere avfall uten forbehandling, selv omdet er krav til forbehandling for disse avfallsfraksjonene.Bedriftene påpeker at Klif kan gjøremer for å heve kompetansen hos FMVA.Mindre kommunale anlegg er unntatt kravet omtillatelse og reguleres hovedsakelig gjennom kravangitt i vedlegg 2 til kapittel 11 i avfallsforskriften.Tabell 7.3 viser vilkår som stilles til både kommunaleog private mottaks- og lagringsanlegg.Tabellen beskriver vilkår som dekkes både i tillatelserog i forskriften, og krav som bare finnes itillatelser. En gjennomgang av FMVAs tillatelserviser at tillatelsene inneholder krav som ikkeeksplisitt stilles til de kommunale anleggene.Gjennomgangen av Fylkesmannens tillatelserviser at de fleste fylkesmenn angir vilkår omhvilke fraksjoner farlig avfall bedriften kanmotta, og et vilkår om hvilken type farlig avfallbedriften ikke kan motta. Utgangspunktet er atdet er tillatt å ta imot alle typer farlig avfall, menmed visse unntak. Et par tillatelser avgrenserrammen for tillatelsen ved å henvise til EAL,men det henvises da til vedlegg 1 til kapittel 11 iavfallsforskriften, som omfatter alle typer farligavfall. For de kommunale anleggene angisfraksjoner farlig avfall generelt gjennom henvisningentil EAL-listen.Tillatelsene presiserer mengde og hvor lengefarlig avfall kan mellomlagres før det må videresendes.Også i vedlegget til forskriften er det kravtil mengde og lagringstid, som stilles til kommunaleanlegg. For private anlegg som har tillatelse,kan det stilles egne vilkår i tillatelsen om at avfalletskal være emballert og tydelig merket. Tilsvarendevilkår finnes ikke i vedlegget til forskriften,utover generelle vilkår til hånd tering av farligavfall som stilles til begge typer anlegg.I gjennomgangen ble det også funnet en rekkeandre vilkår som ikke finnes eksplisitt i kravenesom gjelder for kommunale anlegg. Det gjelderkrav om mottakskontroll ved anlegget. Som detframgår av tabell 7.3, stilles det krav om at mottaketskal påse at avfallsbesitter har deklarertavfallet. Dette kravet innebærer ikke at det skalforetas kontroll av mottatte fraksjoner utoverdeklarasjonskontrollen. Tillatelsene for de privateanleggene har videre krav til internkontroll ogrisikovurderinger og dessuten krav om avviksregistreringog -rapportering. Videre kan tillatelsenetil de private anleggene inneholdemer presise krav til lagring og vilkår om at detkreves tillatelse fra Direktoratet for samfunnssikkerhetog beredskap, DSB, dersom anleggeneDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 101

mottar avfall som vanligvis reguleres av etaten.Klif påpeker at det bare er kommunale anleggsom driver i begrenset omfang, som ikke behøvertillatelse.Klif informerer i intervju at etaten jobber med åutforme standardkrav til mottak og mellomlagringav farlig avfall, som Klif vil foreslå forMiljøverndepartementet at tas inn i kapittel 11 iavfallsforskriften. For å ivareta lokale hensyn vildet være behov for individuelle vilkår i egne tillatelseri tillegg til i forskrift. Fylkesmannenuttaler at selvbærende forskrift vil bidra til at enstørre andel bedrifter blir regulert, men påpekerat de største bedriftene må ha tillatelse, og at selvom forskriften kan stille minimumskrav, kan det itillatelse stilles tilleggskrav avhengig av resipient.Klif opplyser at det kan være riktig å stille ulikekrav i forbindelse med resipientvurderinger. Deendringer etaten nå vurderer, mener Klif vilivareta en mer entydig kravstilling og mulighetertil å stille spesifikke krav avhengig av resipientforhold.7.3 EgenrapporteringBehandlingsanlegg for farlig avfall leverer årligen egenrapport til Klif for aktiviteten foregåendeår. Saksmappegjennomgangen viser at bedriftenegjennom året rapporterer inn målinger av verdier(eller mengde) for komponentene som er angitt itillatelsene, men at de ikke alltid oppfører alleoverskridelser som avvik, selv om det framgår avrapportene at de målte verdiene er høyere enntillatt. Klif bekrefter dette i intervju. I tilfeller derKlif oppfatter overskridelsene som mindre avvik,svarer etaten at den har mottatt rapporten ommindre avvik. I noen tilfeller viser korrespondansenat Klif oppfatter mangler ved rapporteringen somså alvorlig at etaten ber bedriftene rapportere pånytt. Saksmappegjennomgangen viser at de flestebedriftene mottar standardiserte svar fra Klif. Isaksmappene er det hovedsakelig rapporter hvorKlif ikke vurderer avvikene til å være av en artsom trenger oppfølging.Egenrapporteringen ble kontrollert i Klifs tilsynsaksjonmot behandlingsanlegg i 2009.Oppsummeringen av aksjonen viser at flereanlegg hadde mangler i egenrapporteringen:• manglende opplysninger for flere utslippskomponenter• feil verdi eller feil enhet for flere av utslippskomponentene• for få målinger gjennomført• stort sprik i oppgitt mengde farlig avfall iforhold til hva som er rapportert i NorbasDet varierer hvorvidt anlegg for mottak og mellomlagringav farlig avfall leverer egenrapporteringertil sine respektive fylkesmannsembeter. FMVAuttaler i intervju at rapporteringen varierermellom mottakene, og at profesjonelle aktørerrapporterer godt. Videre vises det til at anleggsom har tillatelse etter forskrift, ikke har krav tilrapportering. Oppfølgingen av egenrapporteringenkan også variere, men flere viser til at de benytteregenrapporteringen ved påfølgende tilsyn. Detblir til dels bekreftet av saksmappegjennomgangen.FMVA opplyser at de vanligste avvikene detrapporteres om i egenrapporteringen, er overskridelserav tillatelse for eksempel mengdemottatt avfall.7.4 Tilsyn med mottaks- og behandlingsanlegg7.4.1 Tilsynsformer og frekvensBåde Klif og Fylkesmannen fører tilsyn medavfallsaktører som har tillatelse, for å kontrollereat regelverket overholdes. Ved konsesjonsbehandlingplasseres bedriftene i risikoklasser basert påforurensningsfare og alvorlighetsgrad ved forurensning.Risikoklassene går fra 1 til 4, hvor 1indikerer mest alvorlig forurensningsfare.Klassifiseringen skal inkludere en vurdering avresipient opp mot den aktiviteten som foregår.Risikoklassene angir tilsynsfrekvens både forTabell 7.4 Periodisk risikobasert tilsynsfrekvens og -typeRisikoklasse Inspeksjonskontroll Systemrevisjon1 Minimum hvert 4. år Minimum hvert 4. år2 Minimum hvert 6. år Minimum hvert 6. år3 Hvert 3.–4. år -4 Etter behov, men veiledende hvert 6.–8. år -Ikke plassert i risikoklasse Etter behov -Kilde: Klif102 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

inspeksjoner og for revisjoner, som angitt i tabell7.4. Ved Klifs oppdatering av tillatelsene tilbehandlingsanlegg besluttet etaten at alle behandlingsanleggskal ligge i risikoklasse 2. Disseanleggene vil få tilsyn minimum hvert tredje år,henholdsvis inspeksjon og revisjon, som hvergjennomføres hvert sjette år.Saksmappegjennomgangen viser at fylkesmennenespraksis ikke er enhetlig. Det er kun tillatelser fraog med 2008 som plasserer mottaksanleggene irisikoklasser. Risikoklasse er spesifisert i sju tillatelsereller oppdateringer av tillatelser. Tillatelsenefordeler seg mellom fire anlegg som erplassert i risikoklasse 2, og tre anlegg som erplassert i risikoklasse 3. Heller ikke alle tilsynsrapporteneangir risikoklasse. I totalt 17 av tilsynsrapportene,av totalt 35 som også inkludererkommunale mottak, var risikoklassen spesifisert.Også Klifs internrevisjon av Handlingsplan fortilsyn 2008–2010 påpeker at mange anlegg liggerinne i databasen Forurensning uten angivelse avrisikoklasse. I intervju med FMVA framkommerdet at det kan være ulik regional praksis medhensyn til Klifs klassifiseringssystem. FMVApåpeker at klassifiseringen burde vært mer ensartet.Intervjuer med bedrifter bekrefter at kriterierfor inndeling i risikoklasser kan oppleves somuklare fordi ulike FMVA vektlegger ulike hensyn.Videre påpekes det at kompetanse og tekniskeløsninger hos bedriftene, som er viktige faktoreri en slik vurdering, ikke blir lagt til grunn vedplassering i risikoklasse.Fellesaksjoner med andre etaterI erfaringsrapporten fra Vest Tank-ulykken framkommerdet at det var lite samarbeid mellom Klifog DSB før og etter ulykken. 117 Saksmappegjennomgangenbekrefter at Klif ikke har samarbeidetmed DSB på tilsyn før 2007. Som oppfølgingav ulykken hadde Klif og DSB en fellestilsynsaksjon på tankanlegg i 2008. I tillegg hardet vært en fellesaksjon med alle HMS-etatenemed tema risikovurderinger i 2009 og en medDSB og Næringslivets sikkerhetsorganisasjonmot industrianlegget på Herøya i 2010.Klif opplever at fellestilsyn med andre etaterbidrar til at tilsynsmyndighetene blir mer samkjørtenår det gjelder gjennomføring. Klif klarerikke å vurdere kontroll av tanker og eksplosjonsfareved anlegg godt nok på egen hånd, og slikeforhold kan derfor kontrolleres bedre gjennomfellestilsyn. Klif påpeker at det er en del koordi-117) DSB (2007) Vest Tank-ulykken. Erfaringer fra myndighetenes samledehåndtering av Vest Tank-ulykken i Gulen kommune.neringsutfordringer med fellestilsyn. De krevermye planlegging, og det tar tid å få rapportene ut.På oppfølgingssiden kan det være positivt medfelles tilsyn fordi det i større grad vil ha en allmennpreventiveffekt. Det blir større grad avoppmerksomhet på området når både Klif ogDSB rapporterer sammen.Økokrim oppgir i intervju å ha sett eksempler påbedrifter med høy risiko for storulykker hvordenne risikoen på tross av tilsyn ikke er avdekket.Myndighetene har oversett vesentlige risikofaktorerved tilsyn. Avfallsbedrifter uttaler iintervju at de etterlyser større oppmerksomhetpå brann- og eksplosjonsfare i tilsynene. Detpåpekes også at avvik etter storulykkeforskriftenikke alltid tolkes likt av alle tilsynsorganer. Detvil derfor være mer hensiktsmessig med flerefelles tilsyn og samordning av tilsynene. Samordningmellom Klif og DSB oppleves som enutfordring, spesielt for bedrifter som feilaktigmottar fyrverkeri og/eller fraksjoner som reguleresi grenseområdet mellom de to etatenes ansvar.FrekvensIfølge databasen Forurensning har det værtgjennomført totalt 149 tilsyn ved behandlingsanleggfor farlig avfall i perioden 2001–2010.Innrapporterte data viser at Klif i den siste tiårsperiodenhar hatt tilsyn ved 39 av behandlingsanleggeneetaten regulerer. Tall fra Forurensningviser at antall tilsyn ved behandlingsanlegg harøkt igjen, etter en nedgang fram mot 2007. Klifstilsynsrapporter viser at økningen i 2008 og 2009blant annet skyldes tilsynsaksjoner med et stortantall kontrollobjekter. Det var også en økning i2010, hvor økt tilsynsfrekvens kan skyldes oppfølgingstilsynetter aksjonene. Klifs oppsummeringerfor de siste årene viser at frekvensbasertetilsyn har holdt seg stabilt i denne perioden(ca. sju per år).Uttrekk fra databasen Forurensning for perioden2005–2010 viser 214 registrerte tilsyn utført avfylkesmannsembetene. Bedrifter som er regulertgjennom forskrift (med unntak av krematorier),slik som kommunale anlegg for mottak og mellomlagringav farlig avfall, blir ikke registrert iForurensning med mindre de har hatt tilsyn.Statistikken fra databasen gir derfor en skjevframstilling av antall tilsynsobjekter underFMVA. Videre avviker tallene fra Forurensningfra antall tilsyn som er funnet gjennom saksmappegjennomgangog rapportering til Riksrevisjonenfra Fylkesmannen.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 103

Figur 7.1 viser antall tilsyn som ble gjennomførtav FMVA ved anlegg for mottak og mellomlagringav farlig avfall, fordelt på anlegg som reguleresetter tillatelse, og anlegg som reguleres etter forskrift.Av figuren framgår det at tilsyn med beggetyper anlegg har høyest frekvens i årene 2004,2006 og 2010, da det ble arrangert aksjoner motprivate, interkommunale og kommunale mottaksanlegg.Tilsyn med anlegg som reguleres gjennomtillatelse, har ellers hatt en årlig stabil tilsynsfrekvens,med tilsyn med i underkant av en tredelav anleggene. Antall tilsyn med kommunale anlegghar gått ned, både i år med aksjoner og i år utenaksjoner.Figur 7.1 Antall tilsyn med anlegg for mottak ogmellomlagring av farlig avfallAntall2502001501005002004 2005 2006 2007 2008 2009 2010PrivateKilde: Rapportering fra FMVA til RiksrevisjonenKommunaleSaksmappegjennomgangen viser at av 35 tilsynsom var utført av Fylkesmannen, ble sju gjennomførtpå Fylkesmannens eget initiativ. FMVAuttaler i intervju at de mener at de har et høytaktivitetsnivå på tilsyn, men at det hadde værtønskelig å øke både tilsynsvolumet og tilsynsfrekvensen,men ikke å endre tilsynsprofilen.7.4.2 Gjennomføring av tilsynI årsrapportene for tilsyn fra Klif kommer detfram at det er viktig å kontrollere håndteringen avfarlig avfall i ulike ledd i avfallskjeden for å økebevisstheten om riktig håndtering og for å unngåat farlig avfall kommer på avveie. Det påpekesdessuten at det lønner seg for bransjen å ha stortlager av avfall, og at Klif derfor må fokusere pådette i tilsynet.Klif opplyser i intervju at i tillegg til å føre tilsynmed behandlingsanleggene har direktoratet prøvdå følge avfallsstrømmene, for å avdekke svakheteri systemet. Det betyr at Klif etter kontrollmed avfallsprodusent forsøker å følge avfalletvidere til mottak og sluttbehandling. Ved dissetilsynene har det kommet fram at det kan værevanskelig for mottaks- og behandlingsanleggeneå nekte å ta imot mangelfullt deklarert avfall frastore kunder. Kontroller har vist at en del avfallsom leveres til et behandlingsanlegg, ikke nødvendigvisblir ferdigbehandlet der, men kan gå tilen konkurrent. FMVA samler også informasjonunder tilsynskontrollene og prøver å finne ut hvoravfallet tar veien videre, men opplyser at det ernoe som er vanskelig å gjøre systematisk, blantannet pga. manglende ressurser.VarslingGjennomgangen av saksmapper hos Klif viserat hovedvekten av tilsynene er uanmeldte. Veduanmeldte tilsyn vet ikke bedriften om tilsynetfør Klif ankommer, eller så er tilsynet varsletkort tid i forveien. For systemrevisjoner varslesbedriftene seks uker i forveien. Klif vurderer detslik at bedriften ikke har mulighet til å rette oppeventuelle avvik innen seks uker. Avfallsbedriftenekan imidlertid endre på enkelte forhold somkan være viktige for kontrollen, derfor er inspeksjoneruanmeldte. Klif påpeker at hvorvidt det erhensiktsmessig å komme uanmeldt, vil avhengeav hvilken type bedrift det skal føres tilsyn med.Det er vanlig å varsle om aksjonene i media iforkant, men bedriftene som blir valgt somkontrollobjekter, blir ikke varslet direkte. Klifopplever at varsling har en effekt også overfor debedriftene som ikke får tilsyn. Det viktigste forKlif er at mangler blir utbedret. Klif opplyser atdirektoratet ikke opplever forskjell på andel funnved varslede og uanmeldte tilsyn. Ofte vilrevisjoner, som er mer omfattende, går overlengre tid og er varslet, ha flere funn enn kortereog ikke varslede tilsyn, men her er det størrevariasjoner avhengig av typen bedrift.Bransjeorganisasjonen NFFA mener det er enriktig balanse mellom varslede og uanmeldtetilsyn, og viser til at varslede tilsyn ofte er meromfattende enn uanmeldte og forutsetter tilgangpå mange data. Noen bedrifter mener at uanmeldtetilsyn er mest hensiktsmessig, mens varsledetilsyn legger stor vekt på papirgjennomgang. Detopplyses også om at erfaringen i bransjen er atdet blir ryddet opp i forkant ved varslede tilsyn.TilsynsmetodikkKlif opplyser i intervju at følgende metoderbenyttes: dokumentgjennomgang, intervjuer104 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

enkeltvis eller i gruppe, plenumspresentasjon ogverifikasjon ute på anlegg eller gjennom dokumentasjon.Klif mener det er viktig å bruke flerearbeidsmetoder på samme tilsyn.Økokrim uttaler i intervju at selv om Klif er meroffensive i etterkant av Vest Tank-saken, er tilsyngenerelt preget av utbredt bruk av egenkontrollog selvdeklarering, og i mindre grad av aktivkontroll og tilsyn. Egenkontroll og selvdeklareringer basert på tillit, aktørene må selv si fra at de hargjort noe galt. Ved pålegg om å ta prøver kanbedriftene selv gjøre analyser som de selv godkjenner.Etter Økokrims oppfatning kan allesystemer omgås, noe forvaltningen må være klarover når den legger opp tilsynet sitt, og forvaltningenmå kunne gjennomføre etterkontroll vedegne prøver.I gjennomgangen av Klifs saksmapper ble detfunnet 11 tilsynsrapporter (av totalt 68) der detdokumenteres at det ble tatt stikkprøver vedanleggene. Sju av disse gjelder for inspeksjonerved to anlegg. Generelt blir det ikke beskrevet omdet blir tatt prøver, og det kan være vanskelig ålese ut fra avvikene som beskrives, hvordan de eravdekket. Fra aksjonen i 2009 rapporterer Klif atdet ble tatt prøver ved fire anlegg, i tillegg tilprøver ved det tidligere Vest Tank-anlegget. Klifpåpeker at prøvene var nyttige for å verifisere deopplysningene som ble gitt under inspeksjonene.Dokumentkontroll er ifølge Klif nødvendig bådeved tilsyn ute på anlegg og ved brevkontroll.Klif påpeker at dokumentkontroll innebærergjennomgang av viktig informasjon, forberedelsetil tilsynsbesøk, verifikasjon og dokumentasjon.Klif informerer om at ved oppfølging av anlegg,der alvorlige avvik allerede er avdekket vedvanlig observasjon eller ved systemrevisjon, gårtilsynet mer i dybden.Klif opplyser at prøvetaking som metode bleytterligere aktualisert etter Vest Tank-saken. Desiste årene har det blitt tatt stikkprøver på flaskerved tilsyn. En annen enkel metode er å lukte påinnholdet i en tank / et anlegg eller lignende, for iførste omgang å kunne avgjøre om det kan væreaktuelt med prøvetaking. Bedriften kan påleggeså ta prøver via uavhengige firmaer eller å taprøver i Klifs påsyn. Prøvene sendes akkreditertlaboratorium for analyse.Saksmappegjennomgangen for FMVA viser atdet vanligvis ikke blir tatt prøver ved tilsynet –verken av avfallet eller rundt anlegget. Detbekreftes av intervju med FMVA, som opplyserat prøvetaking krever kompetanse, ressurser og etsystem for å dekke kostnadene av analyser. I noensammenhenger pålegges prøvetaking utført av etakkreditert selskap. FMVA opplever at prøvetakingsmaterialetfra Klif hovedsakelig kun kanbrukes til en overfladisk sjekk.Intervjuer med bedrifter bekrefter at tilsynet i storgrad er basert på dokumentkontroll, og at detsjelden blir tatt prøver. Tilsynet retter seg primærtmot systemer og avviksbehandling (internkontrollkrav).Økt prøvetaking ville ifølge bedriftenevære hensiktsmessig, for eksempel når det gjelderutslipp til vann. Det blir også påpekt at Klif istørre grad må benytte seg av befaringer påanleggene for å få en riktig forståelse av det helhetligerisikobildet. Bransjeorganisasjonen NFFAuttaler i intervju at Klif i praksis sjelden selv tarinitiativ til at det blir tatt prøver, og påpeker atselv om det brukes et akkreditert laboratorium tilanalyse, kan det trikses med prøvetakingen. Detble gjort for eksempel i Petro Oil-saken.7.4.3 Avvik som avdekkes under tilsynTilsynsrapportene til Klif angir hva som skalregistreres som avvik, og hva som skal registreressom anmerkninger. Klif opplyser at det ikke opplevessom en utfordring å skille mellom de to ipraksis, men der regelverket ikke er tydelig ellergodt nok, kan Klif likevel trekke fram anmerkningog kreve oppfølging av disse fordi de er alvorligefor miljøet. Klif opplever imidlertid den praktisketolkningen av begrepene som ensartet.Klif opplyser at mange av avvikene som registreresved tilsyn, ikke har direkte miljøkonsekvenser,men øker faren for miljøskade. Klif må i hverttilfelle vurdere hva som er alvorlig. Det er viktigå prøve å sikre så lik vurdering som mulig av hvasom er alvorlig, for å få en enhetlig reaksjon påavvik.FMVA opplyser om at det har vært en utviklingmot å vektlegge alvorlige avvik og rangereubetydelige funn som anmerkninger. De fleste serdet som overordnet at virksomheten retter oppforholdene, og tillegger skillet mellom avvik oganmerkning mindre betydning. For noen virksomheterkan det imidlertid være viktig ikke å fåavvik. Det gjelder spesielt for sertifiserte bedriftereller i forbindelse med oppkjøp. FMVA presisererat avvik tildeles uansett motivasjon – manglendekjennskap til regelverket er ingen formildendefaktor.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 105

Figur 7.2 Antall registrerte avvik etter brudd på avfallsforskriften for perioden 2005–2010§ 11-13 Plikter for den som håndterer farlig avfall§ 11-5 Krav til forsvarlig oppbevaring mv. av farlig avfall§ 11-12 Virksomheters deklarasjonsplikt om avfallets innhold§ 11-4 Farlige avfallstyper som omfattes§ 11-6 Tillatelse til håndtering av farlig avfall§ 11-8 LeveringspliktFarlig avfall0 5 10 15 20 25 30Farlig avfall – behandlingFarlig avfall – mottak og mellomlagringKilde: Forurensning. "Farlig avfall" angir brudd på tillatelsen til virksomheten som berører farlig avfallKlif opplyser at etaten benytter seg av et hjelpedokumentom alvorlige avvik på alle områder.Ellers definerer aksjonsnotatene hva som er etalvorlig avvik, i forbindelse med aksjonen, ognotatet veileder fylkesmennene ved tilsyn. Klifsinternrevisjon av Handlingsplan for tilsyn 2008–2010 viser at Klif i hovedsak legger oversikten tilgrunn når det skal vurdere alvorlighetsgraden avet avvik. Hos fylkene som ble forespurt, leggerbare halvparten denne oversikten til grunn.Samlet sett var det bare fire kontrollører sombenyttet seg av de forhåndsdefinerte avviksformuleringene.Figur 7.2 viser registrerte avvik som følge avbrudd på avfallsforskriften for 20 behandlingsanleggog 24 mottaksanlegg i perioden 2005–2010.Figuren viser bare anlegg hvor avvik er registrerti databasen Forurensning. Figuren viser atmottaksanlegg har flere registrerte brudd påregelverket enn behandlingsanlegg. Særliggjelder det for avfallsforskriften § 11-5 om kravtil forsvarlig oppbevaring av farlig avfall og§ 11-8 om brudd på leveringsplikten.BehandlingsanleggKlifs kontrollaksjon mot behandlingsanlegg forfarlig avfall med tankanlegg, arrangert i samarbeidmed DSB i 2008, omfattet 14 anlegg. 118Hovedtemaet for aksjonen var håndtering av oljeholdigvann med varierende innhold av brann-118) Klif (2008) Oppsummering av felles kontrollaksjon av tankanlegg hosbehandlere av farlig avfall 2008. Internt notat.farlige komponenter. Erfaringen fra aksjonenvar at tankanlegg for flere av virksomhetene vardårlige, med brukte, gamle og utslitte tanker. Flestavvik var knyttet til mangelfulle risikovurderinger,manglende tilstandskontroll og vedlikehold påtankanlegg og manglende mottakskontroll foravfallsfraksjoner. Seks anlegg drev ikke i overensstemmelsemed tillatelsene gitt av Klif ogDSB. Fem anlegg hadde dessuten manglendeberedskap. Det ble gjennomført oppfølgingsinspeksjonerhos tre av anleggene som haddedårligst resultater, og inspeksjonene avdekket atdet fortsatt forekom brudd på regelverket. To avanleggene ble ilagt tvangsmulkt.De mange bruddene på regelverket for farligavfall-bransjen førte til at Klif valgte å gjennomføreen aksjon mot behandlingsanleggene også i2009. Denne omfattet 21 inspeksjoner på 19anlegg. Målet for aksjonen var å få oversikt overavfallsstrømmer for offshorerelatert avfall og åfå oversikt over anlegg som mottar avfall fraoffshoresektoren. Mottakskontroll, tanklagring,utslippsforhold og gjennomstrømming blekontrollert.Ved aksjonen i 2009 ble i alt 48 avvik avdekket.Avvik for utilfredsstillende lagring av avfall ogavvik fra utslippskontroll forekom oftest. Fradenne aksjonen rapporterte Klif at flere avanleggene hadde bedret arbeidet sitt med å holdeoversikt over tilstanden for tankanleggene sine.106 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Etaten var imidlertid ikke fornøyd med følgendeforhold:• Bare ett anlegg hadde ikke avvik fra regelverket.• Ved tilstandskontroll av tanker manglet mangeav anleggene dokumentasjon.• Over halvparten av anleggene mottok og lagretfarlig avfall som ikke var i overensstemmelsemed regelverket eller tillatelse.• Det forekom overutslipp til sjø.• Kvaliteten på egenrapportene var ujevn.• Noen avvik var gjentagende siden forrigekontroll.• Utslippstillatelser hadde foreldede, upresisekrav.Saksmappegjennomgangen for behandlingsanleggviser at det er flest avvik av typen som innebærerbrudd på internkontrollforskriften. Somfigur 7.3 viser, er i alt 182 avvik avdekket under68 tilsyn, og 53 av disse beskrives som brudd påforskriften. Det gjelder avvik som manglendemiljø- og risikovurderinger hos anleggene,mangler ved internkontrollen, manglende styringav renseanlegg og manglende beskrivelse avrutiner.Brudd på tillatelsen er den nest største avvikskategorien,og den inkluderer avvik ved mottakskontroll,lagringstid, oversikt over massestrømmer,mengde overskredet og behandling eller oppbevaringav fraksjoner som det ikke er gitt tillatelsetil. Som beskrevet tidligere finnes det tilfellerder bedrifter får anmerkninger i stedet foravvik, fordi tillatelsen har vært av eldre dato ogdet derfor ikke foreligger brudd på regelverket.Figur 7.3 Avdekkede avvik ved tilsyn medbehandlingsanlegg, 2001–20106050403020100utslippskontrollAntall avvikproduksjonsforhold, mottak, oppbevaring og lagringbrudd på §§ i avfallsforskrifteninternkontrolloverutslipp luft/vannbrudd på vilkår om håndtering av avfallannet regelverkdiversebrudd på forurensningslovenKilde: Tilsynsrapporter i saksmapper fra KlifFigur 7.4 viser antall registrerte tilsyn og avvik iperioden 2001–2010 ved behandlingsanlegg forfarlig avfall. Ved de totalt 149 registrerte tilsynenehos behandlingsanlegg som er registrert iForurensning i perioden 2001–2010, er detFigur 7.4 Antall tilsyn på behandlingsanlegg og antall avvik, 2001–20107060504030201002001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Antall tilsyn Antall avvik Gjennomsnittlig antall avvik per kontrollerte anleggKilde: Databasen ForurensningDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 107

Tabell 7.5 Tilsynsaksjoner – mottaks- og mellomlagringsanleggÅr for aksjonen 2006 2010Type virksomhet som 238 kommunale, interkommunale og 123 kommunale og private mottaksanleggble kontrollert private anleggType avvik 40 % hadde mangelfull journalføring. 56 % av anleggene hadde brudd på mottakskontrollen.30 % hadde ikke tilfredsstillende lagringav farlig avfall.20 % hadde ikke god nok emballeringeller merking av farlig avfall.25 % hadde manglende deklarering.48 % hadde brudd på kravene om håndtering av farligavfall.50 % av anleggene hadde ikke tilfredsstillende internkontroll.Kilder: Oppsummeringsrapporter fra Klif for tilsynsaksjoner i 2006 og 2010registrert avvik ved 109, dvs. at det ved ca. 70prosent av de innrapporterte tilsynene er registrertavvik. Dette forholdstallet tilsvarer resultatet somer funnet i saksmappene fra Klif. Figuren viser atregistrert avviksfrekvens øker med registrert tilsynsfrekvens.Antall tilsyn og avdekkede avvikved behandlingsanleggene var ifølge Forurensningstørst i årene 2008–2009.Mottaks- og mellomlagringsanleggTabell 7.5 viser at det gjennomgående er mangeregistrerte avvik ved mottaks- og mellomlagringsanlegg.Det framkommer av saksmappene at12 av 25 mottak har fått avvik på at de ikke håndtertefarlig avfall i henhold til kravene som er satti tillatelsen i perioden 2005–2010. Avvikeneinkluderer dårlig dokumentasjon, uforsvarliglagring, overskridelse av lagringstid og merking.Halvparten av anleggene brøt regelverket forinternkontroll. 11914 av 25 kontrollerte anlegg fikk avvik for ikke åha hindret at farlig avfall-fraksjoner blandes ellerkommer sammen med vanlig avfall. Det er ogsåeksempler på at det blir tatt imot og lagret avfallsfraksjonersom mottaket ikke har tillatelse til å taimot eller lagre. Saksmappegjennomgangen viserdessuten tilfeller hvor anleggene tar imot ellerbehandler avfall uten tillatelse eller komprimereravfallet de mottar, fortløpende uten å sjekke forfarlige fraksjoner. FMVA skal registrere iForurensning hva som er kontrollert uten avvik,men denne registreringen har blitt nedprioritert.Saksmappegjennomgangen av tilsynsrapporterfor kommunale mottaksanlegg viser at åtte av nianlegg har avvik på mottakskontrollen av farligavfall. Det inkluderer at mottakene ikke hindrerfarlig avfall fra å bli blandet med vanlig avfall, atdet er dårlig journalføring av farlig avfall, og at119) Klif (2010) Alvorlige lovbrudd ved anlegg for farlig avfall.Nyhetsartikkel 14. september 2010.det mottas avfallsfraksjoner som mottaket ikkekan ta imot etter avfallsforskriften. Sju av nianlegg håndterer ikke farlig avfall etter de kravenesom gjelder. Åtte av anleggene hadde mangelfullinternkontroll for dokumentasjon av håndteringav farlig avfall.OppfølgingI etterkant av et tilsyn utarbeides det en tilsynsrapportmed frist for oppfølging som oversendesbedriften. Her beskrives registrerte avvik oganmerkninger som er avdekket ved tilsynet.Ifølge Klifs veileder om alvorlige avvik skal detgis avviksformuleringer hvor det presiseres at"svakheten avdekket er av en slik karakter at detkvalifiserer til fornyet kontroll". Av veilederne forgjennomføring av inspeksjon og revisjon framgårdet at det skal gis varsel om tvangsmulkt for allealvorlige avvik. Ved alvorlige avvik skal det gjennomføresoppfølgingstilsyn innen tre månederetter fristen for tilbakemelding.Oppsummeringer av tilsynsaksjoner mot behandlingsanleggviser at Klif har gjennomført oppfølgingstilsynhos bedrifter med særlige avvik. Klifopplyser i intervju at dersom det oppstår uenighetom hvorvidt et avvik er lukket, bes virksomhetenom å framlegge bedre dokumentasjon, eller Klifdrar ut på et kort oppfølgingstilsyn og varslertvangsmulkt. I alvorlige tilfeller vurderes anmeldelse.Tilsynsrapportene viser at en slik oppfølginghovedsakelig gjelder for særlig alvorligeavvik eller i tilfeller der mange avvik avdekkes.Den alminnelige oppfølgingen etter et tilsyn erimidlertid brevbasert. Etter at tilsynsrapporten erendelig og tilsendt bedriften, har bedriften en visstid på å rette opp avvikene. Deretter må bedriftendokumentere overfor Klif at avvikene er lukket.Gjennomgang av denne korrespondansen viser atKlif sjelden etterprøver bedriftens opplysningergjennom annen type verifikasjon enn å gjennomgådokumentasjonen. Klif er i hovedsak tilfreds med108 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

edriftens tilbakemelding. Tilgjengelig dokumentasjoni saksmappene til Klif viser at det er fåoppfølgingstilsyn som gjennomføres innen tremåneder etter at tilbakemelding er mottatt.Det framkommer gjennom intervju med avfallsbedrifterat mange av avvikene som avdekkesunder tilsyn, er små, og at det ikke kommuniseresgodt nok hvilke avvik som er alvorlige. Klif haren egen oversikt over avvik som er avdekket vedkontroll, som kvalifiserer til særskilt oppfølging. 120Saksmappegjennomgangen gir ikke indikasjonerpå at disse avvikene er fulgt opp grundigere ennandre avvik. Tilsynsrapportene viser blant annetat Klif kan avdekke de samme avvikene ved gjentattetilsyn, uten at noe annet enn standard prosedyrefølges. For eksempel viser dokumentasjonfra Klif at et avvik som ble avdekket i 2006, ikkeble lukket før i 2009, og da som følge av "utalligeoppfordringer" fra Klif. Avvik ved utslippskontrollog overutslipp er en annen type avvik somdet ikke framgår tydelig av saksmappegjennomgangenat Klif følger opp på en systematisk måte.Det kan forekomme at Klif gir pålegg om måling,prøvetaking eller utredning på bakgrunn av funn itilsynet. Gjennomgående er det vanskeliggjennom saksmappegjennom gangen å skillemellom hva Klif betrakter som mer alvorligefunn, og hva Klif betrakter som mindre alvorligefunn, basert på oppfølgingen, utover varselet omtvangsmulkt. Klif opplyser at i den nye rapportmalenfra september 2010 skal det på første sideav rapporten framgå hvilke avvik som betraktessom alvorlige. Det er i saksmappene én rapportsom følger denne malen.Klifs internrevisjon av handlingsplanen for tilsyn2008–2010 konkluderer med at oppfølgingenetter tilsyn ikke er tilstrekkelig effektiv hosFMVA på grunn av manglende registreringer iForurensning etter tilsynene. Saksmappegjennomgangenhos FMVA viser at mottakene som fåravvik, raskt iverksetter tiltak for å lukke avvikene.Er avvikene alvorlige, kan Fylkesmannen gjennomføreoppfølgingstilsyn i løpet av tre måneder.I saksmappene er det ett eksempel på at et sliktoppfølgingstilsyn har funnet sted. Ifølge FMVAer oppfølging av tilsyn ofte tidkrevende. Detkrever gjerne flere henvendelser for å få avvikenelukket. Ved alvorlige avvik gir trusselen omanmeldelse størst forbedring. Noen embeter opplyserat de i større grad nå enn tidligere gjennomføreroppfølgingstilsyn innen tre måneder ved120) Klif (2010) Avvik som kvalifiserer til vurdering for politianmeldelse ogsærskilt oppfølging. Siste versjon. Notat.alvorlig avvik eller hvis tilbakemeldingen ikke ergod nok eller uteblir.7.5 Reaksjoner7.5.1 TvangsmulktForurensningsmyndighetene kan fatte vedtak omtvangsmulkt med hjemmel i forurensningsloven.Formålet er at den ansvarlige for den ulovligetilstanden skal få en økonomisk motivasjon for åetterleve de kravene som er fastsatt. 121Fastsetting av tvangsmulktens størrelse beror påen skjønnsmessig helhetsvurdering i det enkeltetilfellet av hva som er et rimelig beløp. Klif hari sin veileder for bruk av tvangsmulkt uttaltfølgende: "Formålet med tvangsmulkt er å gi denansvarlige et økonomisk insitament til å følge dekrav som er stilt. Tvangsmulkten må altså væreså stor at den eliminerer de fordeler som denansvarlige kan ha av en overtredelse. Den måoverfor den ansvarlige utgjøre et reelt oppfyllelsespressmed et rimelig økonomisk påslag." I tilleggåpner Klif for også å ta hensyn til alvorligheten iden konkrete saken og hvor viktig det er å fågjennomført tiltaket. Klif uttaler i intervju atbedriftens økonomiske kapasitet ikke er en faktorsom vektlegges ved vurdering av tvangsmulktensstørrelse. FMVA uttaler i intervju at størrelsen påtvangsmulkten fastsettes ut fra prinsippet om atdet ikke skal lønne seg å la være å sette i verktiltak. Noen embeter uttaler imidlertid at virksomhetenesøkonomiske kapasitet også trekkes inn ivurderingen.Gjennomgangen av tilsynsrapporter fra Klif viserat det ble gitt varsel eller vedtak om tvangsmulkti etterkant av 31 av 68 tilsyn. Det ble hovedsakeliggitt varsel om en mulkt med engangsbeløp, men inoen tilfeller ble det i tillegg gitt varsel om tvangsmulktsom løp fra forfallsdato. I en del tilfeller erdet også gitt generelt varsel uten at beløpet erangitt. I sakene som er gjennomgått, var mulktenei størrelsesordenen kr 30 000–50 000.Klif uttaler i intervju at en løpende tvangsmulkter mer krevende for forvaltningen å håndtere ennen engangsmulkt. Dersom kostnadene ved å gjøreforbedringene ikke er så store, og bedriften er liteprofesjonell, kan én større sum virke mer avskrekkendefor bedriften enn en løpende tvangsmulkt.Klif opplyser at varsel om vedtak om tvangsmulktkan komme i tilsynsrapporten, men også på etsenere tidspunkt. Dersom forholdet ikke blir121) Klif (2011) Bruk av tvangsmulkt. Veileder. TA 2758.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 109

ettet, utsteder Klif eller Fylkesmannen vedtakom tvangsmulkt. Vedtaket inneholder en frist foroppretting. Dersom vedtaket fører til oppretting,blir ikke tvangsmulkten inndrevet. Klif har fattetfå vedtak om tvangsmulkt, og har nesten ikkeinndrevet noen slik mulkt. For 2009 hadde Klifstilsynsvirksomhet 120 varsler om tvangsmulkt,20 vedtak om tvangsmulkt og fire inndrivningerfor alle sektorer.Databasen Forurensning viser at i perioden2005–2010 ble det gitt 87 varsler om tvangsmulktetter tilsyn hvor bestemmelsene for farlig avfallhadde blitt kontrollert. 74 av disse varslene blegitt av fylkesmennene, de resterende ble gitt avKlif. Av de 74 varslene som ble gitt av fylkesmennene,kom 29 fra Fylkesmannen i Rogaland.Figur 7.5 Antall varsel og vedtak om tvangsmulkt fraFylkesmannen og Klif i perioden 2005–2010353025201510501 000–9 999 10 000 10 001–99 999 100 000–Antall varsletKilde: Databasen ForurensningBeløpAntall vedtattFigur 7.5 viser fordelingen mellom varsel ogvedtak om tvangsmulkt, fordelt etter størrelsen påmulkten. 122 Av de 74 varslene om tvangsmulktsom var gitt av fylkesmennene, ble det besluttet åsende vedtak for 27 av dem. Totalt beløp var kr996 500. De fleste beløpene var på kr 10 000 ellermindre.Flere av FMVA er av den oppfatning at det undergraversystemet at inndrivning av tvangsmulkttar lang tid. Det er ulik oppfatning om hvorvidtvarsel om tvangsmulkt har effekt. FMVA iRogaland uttaler at varsel om tvangsmulkt virkerunder forutsetning av at varsel blir gitt medrealistiske og stramme frister for virksomheten tilå ordne opp og raskt følges opp med pålegg om122) Av totalt 87 varsler registrert i Forurensning, hvorav 74 hadde oppgittstørrelse.stadig større mulkt dersom virksomheten ikkeretter avvik. FMVA i Oslo og Akershus viser tilat det er få saker som kommer så langt at det ernødvendig å effektuere tvangsmulkten.7.5.2 StraffForurensningsloven § 78 a) tilsier at den som har,gjør eller iverksetter noe som kan forurense i stridmed loven eller forskrift til loven, kan straffes.Det må foreligge en klar lovhjemmel for å ileggestraff, og tradisjonelle straffebestemmelser istraffeloven er derfor normalt meget presise.I veilederne for gjennomføring av inspeksjonerog revisjoner er det angitt en rekke funntyper ogkriterier for hvor det kan være aktuelt å anmelde. 123Dette gjelder avvik som også ble registrert vedtilsynene som er gjennomgått i saksmappene tilKlif:• Det er grunn til å tro at bedriften med hensikthar gitt villedende egenrapportering.• Utslipp av prioriterte stoffer forekommer.• Betydelige delstrømmer / forurensende utslippgår kontinuerlig utenom renseanlegg og/ellermålestasjon.• Det forekommer betydelige overutslipp til luftog vann.• Det skjer gjentatte brudd på prioritert regelverk.I det nasjonale sentrale straffesaksregisteret(STRASAK) framkommer ikke straffesaker omovertredelse av forurensningslovens og -forskriftensbestemmelser om farlig avfall eksplisitt. Sakerom farlig avfall er statistikkført under ulikesakstyper. Derfor er det vanskelig å lage ensamlet oversikt over saker om farlig avfall som eranmeldt og/eller straffeforfulgt med utgangspunkti STRASAK.For årene 2006–2010 ble det ifølge STRASAKbehandlet i alt 24 saker for brudd på bestemmelsenom håndtering av farlig avfall (STRASAK kode6208). 18 av disse sakene ble henlagt på forskjelligegrunnlag. To saker ble avgjort medpåtaleunnlatelse uten vilkår, og fire saker bleavgjort med forelegg. Det framkommer ikke avSTRASAK om sakene ble anmeldt eller initiertav påtalemyndigheten. Det framkommer hellerikke hvem som har anmeldt saken til politiet.Klifs egne tall på området viser at antall anmeldelserfra Klif har vært stabilt de siste fem årene.Klif uttaler i intervju at det foreligger ca. tianmeldelser per år på hele forurensningsområdet.123) Klif (2005/2010) Gjennomføring av inspeksjoner og Klif (2005/2010)Gjennomføring av revisjoner.110 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Det kan være et problem å anmelde dersompolitiet ikke har kompetanse og/eller kapasitet tilå etterforske forurensningssaker. Økokrim uttalerat lokale politidistrikter skal kunne behandle alletyper saker. Saker som gjelder farlig avfall, vilvære sjeldne og kompliserte og vil være enutfordring. Økokrim opplever at denne typensaker kunne fått en bedre behandling med øktkompetanse i distriktene.7.5.3 Endring og omgjøring av tillatelserForurensningsmyndighetene kan oppheve ellerendre vilkårene i en tillatelse til å drive virksomhetsom kan medføre forurensning, dersomvirksomheten ikke følger lov/forskrift eller vilkårgitt i tillatelser. Forurensningsmyndighetene harikke brukt dette virkemiddelet overfor virksomhetersom ikke følger lov eller forskrift ellervilkår gitt i tillatelser etter 2004.7.6 DelvurderingForurensningsloven fastslår at avfall skal tas håndom slik at det blir til minst mulig skade ogulempe. Ingen kan forurense uten at det er lovligeller det er gitt tillatelse til det, jf. forurensningsloven.Klif og fylkesmannsembetene skal regulerebehandlingsanlegg og mottaks- og mellomlagringsanlegggjennom tillatelser, tilsyn og regelverk.Undersøkelsen viser at det i praksis kan væreuklart om et anlegg skal betraktes som et mottakselleret behandlingsanlegg når det foregår letterebehandling ved anlegget. Fylkesmannen kan blidelegert myndighet til å regulere enkeltanleggsom driver med lettere behandling. Det framkommerat Klif stiller strengere krav til slikeanlegg enn fylkesmannsembetene. Det resulterer iforskjellsbehandling av aktiviteter med like storforurensningsfare.Undersøkelsen viser at mange tillatelser har værtutformet generelt og har inneholdt utdaterte krav,både hos fylkesmennene og hos Klif. Konsekvenseneav dette har vært at det har vært vanskeligfor miljømyndighetene å avgjøre om en aktørdriver i samsvar med tillatelsen, og at tillatelseneikke alltid har vært i samsvar med eksisterenderegelverk. Klif har i løpet av de siste to årenegjennomgått alle tillatelser for behandlingsanleggog oppdatert disse. De nye kravene er mer presiseog er stilt på en måte som vil gjøre det enklere åforfølge bedriften rettslig ved brudd på kravene.I tillegg brukes i større grad EAL-koder forpresist å angi tillatelsens omfang. Verken Klifeller Fylkesmannen har etablert prosedyrer forregelmessig oppdatering av tillatelser.I henhold til ikke lovfestede forvaltningsrettsligeprinsipper skal myndighetene legge til rette forsaklighet, objektivitet og likebehandling i saksbehandlingen.FMVAs tillatelser er ikke utformetpå en enhetlig måte, og de kan avvike mye framalen til Klif. I mange av tillatelsene er det ikkeangitt risikoklasse som indikerer forurensningsfare.Ulike embeter stiller forskjellige krav i tillatelsene.Undersøkelsen viser også at viktigekrav som stilles til private anlegg som driver ettertillatelse, ikke blir stilt gjennom forskriften somregulerer mindre kommunale anlegg. Det kanføre til at sentrale risikoforhold ved aktiviteten påanleggene ikke reguleres tilstrekkelig, noe somkan øke forurensningsfaren.Det nasjonale resultatmålet er at praktisk talt altfarlig avfall skal tas forsvarlig hånd om og entengå til gjenvinning eller være sikret tilstrekkelignasjonal behandlingskapasitet, jf. Miljøverndepartementetsbudsjettproposisjoner. Klif ogfylkesmennene skal føre tilsyn med at bestemmelseneom farlig avfall i avfallsforskriften ogvilkårene i tillatelsene overholdes. Undersøkelsenviser at det avdekkes mange avvik ved kontroll avanleggene. Mange av avvikene er gjentagende fratidligere kontroller. Det blir også avdekket avvikav alvorlig art, slik som manglende mottaks- ogutslippskontroll. Det indikerer at en del mottaksogbehandlingsanlegg ikke håndterer farlig avfallpå en forsvarlig måte. Det er variasjoner mellomfylkesmannsembetene når det gjelder avviksregistrering.Det framgår ikke tydelig av tilsynsrapporteneverken fra Klif eller FMVA hvilkeav avvikene som er mest alvorlige, noe somreduserer bedriftenes evne til å ha oppmerksomhetenrettet mot risikoreduserende tiltak.Tilsyn skal være risikobasert, helhetlig og systematisk,jf. St.meld. nr. 14 (2006–2007) og Innst.S. nr. 180 (2006–2007). Både Klif og Fylkesmannengjennomfører regelmessige tilsyn for åverifisere tilstanden ved anleggene. Tilsyn gjennomføresved besøk på anleggene med visuellkontroll, i tillegg til dokumentkontroll og intervjuer.I enkelte tilfeller blir det tatt prøver. Undersøkelsenviser at metodene som benyttes for åetterprøve om bedriftene overholder tillatelsene,ikke i tilstrekkelig grad avdekker uforsvarlighåndtering av farlig avfall ved anleggene.Tilsynsmeldingen, jf. Innst. S. nr. 222 (2002–2003),vektla samordning av tilsyn som et viktig områdeDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 111

med potensial for forbedring. En del avfallsfraksjonermedfører eksplosjonsfare. DSB haransvar for eksplosiver og brannfarlige stoffer, ogmange fraksjoner befinner seg i grenseområdetmellom de to myndighetene. Kontrollobjekteneetterlyser flere felles tilsyn og opplever ulik regelverksutøvelseved tilsyn. Undersøkelsen viser atdet har vært lite samarbeid mellom Klif og DSB iforkant av Vest Tank-ulykken, og økt samarbeidetter ulykken.I St. meld. nr. 14 (2006–2007), jf. Innst. S. nr. 180(2006–2007), ble det understreket at reaksjonerved overtredelser av gjeldende regelverk skalinnskjerpes. Bedrifter som bryter en tillatelseeller et regelverk, kan gis varsel eller vedtak omtvangsmulkt av Klif og Fylkesmannen. Undersøkelsenviser at lang saksbehandlingstid svekkereffekten av varsel om tvangsmulkt som reaksjon.Forurensningsmyndighetene har også hjemmel tilå trekke tilbake eller endre en tillatelse som reaksjonpå et brudd på regelverket. Undersøkelsenviser at det er et virkemiddel som ikke brukes.Dersom det foreligger brudd på forurensningslovensstraffehjemmel, kan Klif eller Fylkesmannenanmelde bedrifter, og saken kan eventueltforfølges i rettssystemet. Selv om det har værtstore avfallssaker i rettssystemet, viser undersøkelsenat avvik fra regelverket i avfallsbransjen iliten grad resulterer i straffesaker med påfølgendesanksjoner. Det kan blant annet skyldes at det ervanskelig å etterprøve anleggenes tillatelserrettslig, og at det er manglende kompetanse ogkapasitet hos lokale politimyndigheter.112 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

8 Eksport av farlig avfall8.1 InnledningEksport av farlig avfall er regulert gjennomavfallsforskriften, som inkorporerer EUs eksportforordningi norsk rett. Regelverket krever atmyndighetene skal ha oversikt over, og kontrollmed, eksport av avfall, med særlig vekt på farligavfall. En prosedyre med skriftlig forhåndsmeldingog samtykke fra myndighetene skal benyttes foreksport som ikke er forbudt eller uttrykkeligfritatt fra dette kravet.Prosedyren skal benyttes for:• eksport av alle typer avfall til sluttbehandling iEU/EØS/EFTA• eksport av farlig avfall, husholdningsavfall,blandet avfall og ulistet avfall til gjenvinning iOECD og EU/EØS/EFTA• eksport av bestemte avfallsfraksjoner (såkaltgrønt avfall) til gjenvinning i land utenforOECD/EØS/EFTA, samt EU-medlemmenePolen, Slovakia, Bulgaria og RomaniaEksport av avfall til land utenfor EU/EFTA forsluttbehandling er forbudt. Det er også forbudt åeksportere avfall for sluttbehandling til Polen,Slovakia, Bulgaria og Romania. Grønt avfall, dvs.avfall som er en ren fraksjon, ikke har farligeegenskaper og skal sendes til gjenvinning i etEU-land, er unntatt fra krav om forhåndsmeldingog samtykke.Klif uttaler i intervju at det er økende bruk avmeglere ved avfallseksport. Meglere opererer påvegne av avfallsprodusenter, og det skal gå framav søknadsdokumentene hvem avfallsprodusenteneer.8.2 StatusIfølge tall fra SSB ble 15 prosent av innlevertemengder farlig avfall eksportert ut av Norge i2009. Ifølge Miljøverndepartementet gikk seksprosent av alt innlevert farlig avfall i 2009 tilsluttbehandling i utlandet. Figur 8.1 viserstatistikken til SSB over eksportert farlig avfallsammenlignet med rapporteringen fra Klif underBaselkonvensjonen. Figuren viser at tallene somrapporteres til Baselkonvensjonen, er høyere ennSSBs tall. SSB viser i intervju til at avfallsfraksjonersom EE-avfall og blandet husholdningsavfallblir rapportert til Basel. Disse avfallsfraksjoneneregnes ikke som farlig avfall i Norge,og vil derfor ikke være inkludert i SSBs statistikk.Klif uttaler i intervju at SSB bruker data fraMiljødata (Klifs administrative database forimport og eksport av farlig avfall). Årsaken tilforskjeller i tallene kan være at Klif i Baselrapporteringenrapporterer i henhold til klassifiseringensom benyttes av denne konvensjonen,mens SSB henter sine data på bakgrunn av EALkoder.Klif viser også til at eksport av treavfalltidligere har blitt registrert som farlig avfall iBasel-rapporteringen, men ikke hos SSB. Klifopplyser at etaten de siste to årene har kvalitetsjekketinnlagte data i Miljødata og har oppdagetmye feilrapportering. Det kan være årsaken tilstørre avvik foregående år. Ifølge tall fra SSB blirdet importert større mengder farlig avfall enn detsom blir eksportert. Verken Klif eller SSB utarbeiderstatistikk over eksport av grønt avfall somikke er meldepliktig.Figur 8.1 Eksport av farlig avfall i perioden 2005–2009.Sammenstilling av offisiell statistikk fra SSB ogfra Klifs rapportering under Baselkonvensjonen.1000 tonn2502001501005002005 2006 2007 2008 2009SSBRapportering fra Klif til BaselkonvensjonenKilde: SSB og rapporterte tall fra Klif under BaselkonvensjonenKlif opplyser i intervju at tallene som viser økteksport av farlig avfall, kan skyldes forbedringeri statistikken og økt eksport av impregnert trevirketil energigjenvinning ved svenske forbrenningsanlegg.Men det kan også være en reell økning,Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 113

EE-avfall eksportert til utviklingsland.Kilde: Basel Action Networkspesielt for EE-avfall, selv om det er småmengder totalt.Ifølge Klif ble det gitt 559 tillatelser til eksport avfarlig avfall i perioden 2006–2010. Tabell 8.1spesifiserer antall søknader som er godkjent avKlif, mottakerlandet og mengden avfall som ergodkjent og rapportert. Tabellen viser at det erstor forskjell mellom godkjent mengde og hvasom blir innrapportert til Klif. Klif viser til at detkan skyldes at transporten ikke er gjennomført,eller at eksportert mengde ikke er innrapporterttil Klif. Klif opplyser i intervju at dersom detframkommer i søknaden, viser statistikken sluttbehandlingsstedet(endelig eksportland), dersomavfallet blir videreeksportert. Direktoratet presisererat det ikke alltid er tilfellet. 309 tillatelser tileksport av farlig avfall i perioden 2006–2010 blegitt til gjenvinning og 254 til sluttbehandling.Noen tillatelser inkluderer både gjenvinning ogsluttbehandling. De fleste tillatelsene til eksportfor sluttbehandling er gitt til virksomheter iTabell 8.1 Søknader om eksport av farlig avfall spesifisert på mottakerland, antall, mengde godkjent for eksport, rapportertmengde og type behandling i perioden 2006–2010MottakerlandTotalt antallgodkjentesøknaderAntall godkjentesøknadertil sluttbehandlingAntall godkjentesøknadertil gjenvinningGodkjentmengde,i 1000 tonnRapportertmengde,i 1000 tonnSverige 174 18 158 568 137Danmark 138 104 33 739 298Tyskland 81 42 44 240 31Finland 80 78 2 62 8Storbritannia 21 0 21 144 41Nederland 17 6 11 18 337Frankrike 10 2 8 26 0,5Belgia 9 0 9 10 0,5Estland 1 0 2 2 0,1Korea 1 0 1 1 1Spania 7 0 7 26 9Kilde: Klifs database Miljødata. Søknader om sluttbehandling og gjenvinning er forskjellig fra totalt antall godkjente søknader fordi noen søknader inkluderer begge behandlingsmåteneog noen søknader ikke har angitt behandlingsmåte.114 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Norden, men i noen tilfeller er det også gitt tillatelsetil andre EU-land. Det blir i økende gradgitt tillatelser til sluttbehandling utenfor Norden,men tillatte mengder er relativt små.I samme periode ble det gitt 50 tillatelser tileksport av EE-avfall. Basert på innrapporteringtil Klif har eksport av EE-avfall økt fra ca. 6500tonn i 2006 til over 15 000 tonn i 2010. Mengdennorsk EE-avfall behandlet i utlandet ifølge EEregisteret,som vist i figur 8.2, er betydelig høyereenn dataene som er innrapportert til Klif. Klifopplyser at hovedgrunnen til forskjellen ermanglende og feil rapportering i Miljødata.Blant de mest brukte EAL-kodene for EE-avfallmangler ifølge Klif 95 av 152 gitte tillatelserinnrapportering på eksportert mengde de sistefem årene. Klif viser videre til at det også kanvære feil i rapporteringen til EE-registeret, og atnoe eksport av EE-avfall ikke er meldepliktig, ogderfor ikke foreligger i Miljødata. Klif avdekketved tilsyn av fire EE-returselskaper i 2010 enrekke feil og avvik. Dette inkluderte ulovligeksport av farlig avfall som grønt avfall ut avEU/OECD-området.Figur 8.2 EE-avfall behandlet i utlandet i perioden2006–2010. 1000 tonnFigur 8.3 Godkjent eksport av EE-avfall spesifisert formottakerland og antall tillatelser i perioden2007–20109 tillatelser4 tillatelser28 tillatelserSverige Tyskland LitauenKilde: Klifs database Miljødata sammenstilt av RiksrevisjonenFigur 8.4 Behandlingsland for EE-avfall i 201016 %80706026 %58 %1000 tonn504030Sverige EU Utenfor EU20Kilde: EE-registeret10Kilde: EE-registeret2006 2007 2008 2009 2010Figur 8.3 viser hvilke land som var mottakerlandfor eksportert EE-avfall, basert på godkjente søknaderom eksport for gjenvinning. Alle landene erEU-land. Innrapportering til EE-registeret viser at42 prosent av EE-avfallet blir eksportert forbehandling (den største mengden til gjenvinning),og totalt 16 prosent blir eksportert for behandlingi land utenfor EU, se figur 8.4. Klif opplyser atdet kun er EE-avfall som er registrert som grøntavfall som får tillatelse til eksport ut av EU.8.3 Nasjonal behandlingskapasitetDet er et nasjonalt mål å ha tilstrekkelig behandlingskapasitetfor farlig avfall i Norge. Miljøverndepartementetopplyser i intervju at det harkjennskap til enkeltfraksjoner som manglernasjonal behandlingsløsning, og derfor regelmessigblir eksportert til utlandet for behandling.Departementet understreker at målet om nasjonalbehandlingskapasitet kan forstås som et beredskapsmål,og viser videre til at behandlings kapasitetenblir overvåket av Klif. Departementet påpeker atandelen farlig avfall som eksporteres, er liten.Klif uttaler i intervju at det er fornuftig å ha enDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 115

grad av spesialisering på behandlingsanleggmellom land. De nordiske miljøvernministrenehar besluttet at Norden skal fungere som et fellesmarked for behandling av farlig avfall ved vurderingav selvhjelps- og nærhetsprinsippet. 124Klifs oppfatning er at Norge har tilstrekkelignasjonal sluttbehandlingskapasitet for alle farligavfall-fraksjoner. Klif framholder at nasjonalbehandlingskapasitet for nye fraksjoner farligavfall og nye miljøgifter ikke oppfattes somproblematisk. Klif viser til at selv om Norge harforbrenningsanlegg for farlig avfall, kan ikkeanleggene behandle alle fraksjoner. Det gjeldersærlig fraksjoner av de nye typene farlig avfall,som for eksempel plast med bromerte flammehemmere.Sverige, Danmark og Finland harmiljømessig forsvarlige forbrenningsanlegg forfarlig avfall, og noen nye farlig avfall-fraksjonerblir eksportert dit. Det er ikke hensiktsmessig atalle land kan behandle alle fraksjoner. Norgemottar også farlig avfall fra nordiske land somikke har behandlingskapasitet for visse fraksjoner.PCB sendes til destruksjon i Finland. 125 Klif harogså tidligere dokumentert manglende behandlingskapasitetfor tunellmatter med bromerte flammehemmere.126Intervju med avfallsaktørene bekrefter at Norgegenerelt har tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet,men kvikksølv og enkelte andrefraksjoner nevnes som unntak. Imidlertid velgerbedriftene av kostnads- og logistikkmessigeårsaker å eksportere avfall som kunne værtbehandlet i Norge. Det er også en gjeldende oppfatningat det ikke er hensiktsmessig å byggeanlegg for små mengder avfall når det finnesløsninger andre steder i Europa.NOAHs anlegg på Langøya (se faktaboks 8.1) harkapasitet til deponering fram til ca. 2024. Norgevil deretter miste behandlingskapasitet foruorganisk farlig avfall. NOAH opplyser atselskapet ikke er i stand til å etablere et nytt norskanlegg bare for farlig avfall fra Norge. For å værelønnsomt må et nytt anlegg være dimensjonert foret internasjonalt marked, også utover det nordiske.Etter NOAHs vurdering må rammebetingelsenelegges til rette for å kunne drive markedsbasert.Miljømyndighetene har i liten grad etterspurt124) Miljøverndepartementet (1994) Om eksport av spesialavfall i årenefremover. Ministererklæring om Nordisk samarbeid om minimering ogbehandling av farlig avfall fra mars 1994. (92/7764) Brev til SFT,11. mars 1994.125) SFT (2007) Infoark: Utfasing av strømgjennomføringer med PCB.TA-2346.126) SFT (2008) Kartlegging. Bromerte flammehemmere i avfallsstrømmen.TA-2380.innspill på området. Miljøverndepartementetuttaler at departementet har tiltro til at markedetvil finne en løsning, men vurderer løpendeproblemstillingen.Faktaboks 8.1 NOAHs anlegg på LangøyaFor å sikre Norge en forsvarlig sluttbehandlingsløsning forfarlig avfall opprettet myndighetene i samarbeid med nistørre industriforetak selskapet Norsk AvfallshandteringAS (NOAH) i 1991. På anlegget på Langøya i Vestfold blirmiljøfarlig avfall, annet uorganisk industrielt avfall, oppgravdgrunn og sedimenter behandlet og sluttdisponert.I 2002 ble anlegget solgt fra staten til private aktører.Kilde: NOAH8.4 Oppfølging av eksport med eksporttillatelseSom ansvarlig miljømyndighet mottar Klif søknadersom skal inneholde meldings- og transportdokumenter,bankgaranti, prosessbeskrivelse avbehandlingen og kontrakt mellom søker og mottaker.Avtalen mellom eksportør og behandlingsanleggskal forplikte avsender til å ta tilbakeavfallet om det ikke lar seg gjøre å behandle det,eller om det er ulovlig eksportert. Mottakeranleggetforplikter seg til å rapportere når avfalleter ferdigbehandlet.Klif opplyser i intervju at det er lite rom for skjønninnenfor eksportforordningen, men at forordningenåpner for spesielle vurderinger ved behov.Eksempler på det er ifølge Klif nasjonalt regelverksom etaten ønsker å tillegge vekt i saksbehandlingen,som nasjonale restriksjoner påinnhold av miljøgifter i produkter. Kvikksølv ogbromerte flammehemmere tillates ikke eksporterttil gjenvinningsformål. Avfall som inneholderslike miljøgifter, kan eksporteres til gjenvinning,men det er krav om at kvikksølv og bromerteflammehemmere ikke skal gjenvinnes.Klif uttaler at det er sjelden at det ikke gis eksporttillatelsenår en fullstendig søknad foreligger.I perioden 2006–2010 har tre søknader fått avslagfra Klif. 127 Avslagene ble gitt på grunnlag avhenholdsvis deponiforbud mot fraksjonen ogmanglende kontakt med mottakermyndighet. Tosaker har fått foreløpig avslag, men fikk samtykkeetter at det ble gjort korrigeringer.127) Klif (2011) Svar på bestilling av dokumentasjon og data – farlig avfall.Brev til Riksrevisjonen, 14. februar 2011.116 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Klif spesifiserer i intervju at en stor del av arbeidetmed å behandle søknader om eksport innebærerå veilede søker og å sørge for at søknaden inneholdergod nok dokumentasjon. Klif viser til atdet er noen fraksjoner som det er vanskelig åvurdere. Eksempler på slike er bromerte flammehemmereog ozonreduserende stoffer. Det ervanskelig å vurdere hvilke plasttyper som inneholderbromerte flammehemmere.Klif opplyser at søkere alltid må oppgi en begrunnelsefor eksport, og eventuelt utdype dette. Detkan allikevel oppstå behov for å eksportere avfalltil sluttbehandling til andre nordiske land:• Den nasjonale behandlingskapasiteten variererfra tid til tid.• Noen aktører trenger en fleksibel nedstrømsløsningtil for eksempel Danmark i tilfelleaktuelle anlegg i Norge mangler kapasitet.Uten samtykke til eksport kan virksomheter fålagringsproblemer og dermed bryte anleggetstillatelse.• Sluttbehandlingsløsningen i utlandet er bedrefor bestemte typer avfall.8.4.1 Kontroll av meldings- ogtransportdokumenterIfølge eksportforordningen skal eksport av farligavfall varsles til de ansvarlige miljømyndighetenei egne meldings- og transportdokumenter. Allesaksmapper som er gjennomgått, har meldingsdokumenter,og alle saksmappene hvor det erkrav om det, inneholder transportdokumenter.Det framkommer ofte i saksmappene at Klifetterspør ytterligere informasjon etter mangelfullemeldings- og transportdokumenter.8.4.2 Kontroll av bankgarantierEksportør skal stille en bankgaranti som skaldekke kostnadene ved transport eller gjenvinning/sluttbehandling om denne ikke kan gjennomføressom avtalt, eller om sendingen viser seg å væreulovlig. Bankgarantien skal være på et beløp tilsvarendetransportkostnader, behandling oglagring i 90 dager. Miljømyndighetene skal godkjennebankgarantien som er stilt av eksportøren.I intervju uttaler Klif at eksportforordningenstiller generelle krav til bankgarantiene.I saksmappene er det to saker hvor det ikkeforeligger bankgaranti. I to andre saker foreliggerdet bare en avtale mellom partene om å følgeeksportforordningen, og det vises bare til ateksportøren skal framskaffe en bankgaranti.Klif viser til at alle bankgarantier for eksport ogimport av avfall blir oppbevart under en egen sakUlovlig eksport av EE-avfall og bilvrak.Kilde: Klifi arkiveringssystemet. Det kan derfor hende atbankgarantiene ikke ligger i saksmappen.Størrelsen på bankgarantiene varierer fra SEK30 000 til NOK 2 mill. Det er ikke dokumenterthvordan Klif vurderer størrelsen på bankgarantieni forhold til kostnaden ved hjemsending ellerannen behandling.8.4.3 Kontroll av avtale, prosessbeskrivelse ogsluttbehandlingEksportforordningen tilsier at det ved søknad omeksport av farlig avfall skal foreligge avtale mellomeksportør og mottaker. Saksmappegjennomgangenviser at det ved de aller fleste eksporttillatelsenefølger med avtaler som tilfredsstiller eksportforordningenskrav. Der det er avvik, er disse ikkevesentlige.Klif uttaler i intervju at for å godta en søknadmå denne oppgi en kode som angir behandlingsmetodenfor avfallet. Disse kodene følger enklassifisering som er gitt i eksportforordningen,og skiller mellom gjenvinning og sluttbehandling.Den enkelte kode angir behandlingsprosesser foravfallet. Videre kan Klif ved tvilstilfeller, ellerom avfallet krever spesiell oppfølging, kreveen detaljert prosessbeskrivelse. Saksmappegjennomgangenviser at i seks av tolv saker forfarlig avfall foreligger det ikke en slik prosessbeskrivelsei søknaden. Av sju saksmapper foreksport av EE-avfall foreligger det ikke prosessbeskrivelsefor tre av disse. Det varierer ogsåhvor detaljerte prosessbeskrivelsene er.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 117

Klif uttaler i intervju at direktoratet vurdererom det angitte behandlingsanlegget kan ta imotavfallet, men begrenser seg til å undersøke omanlegget har tillatelse til å behandle de angitteavfallsfraksjonene. Det gjøres gjennom kontaktmed mottakerlandets miljømyndigheter.Det foreligger sjelden dokumentasjon på videreeksporti saksmappene. Ved ett tilfelle var detkrav fra miljømyndighetene i mottakerlandet atfraksjoner som gjensto etter behandling, måttevidereeksporteres siden det ikke eksistertebehandlingskapasitet i landet. Noen av fraksjoneneble eksportert ut av EU/OECD-området. Klifviser i intervju til at det ikke alltid oppgis atavfallet skal videresendes, og at etaten da måstole på at utenlandske myndigheter følger oppvidereeksport. I intervju med bransjeaktører blirdet vist til at avfall kan bli eksportert videre tiltredjeland utenfor EU-/OECD-området. Det kanskje uten at det framkommer av opprinneligavtale. Det er ofte enkeltfraksjoner som gjenståretter behandling av EE-avfall, som blir eksporterttil slike tredjeland. Klif viser til at returselskapenefor EE-avfall skal dokumentere endelig sluttbehandling,inkludert eksport. BransjeforeningenNFFA uttaler i intervju at kontrollen til Klifgenerelt ikke er tilstrekkelig, spesielt ikke for EEavfall.I flere tilfeller er prisen for sluttbehandlingav slike produkter i utlandet så lav at det er litesannsynlig at resultatet er forsvarlig behandling.I intervju mener flere aktører i bransjen at Klifhar dårlig kontroll med hvor avfallet ender til slutt.Fraksjoner som blir skilt ut, kan bli eksportert utav OECD-området for gjenvinning, eller så blirde miljømessig mangelfullt behandlet.Saksmappegjennomgangen dokumenterer noeneksempler der Klif etterspør ytterligere dokumentasjonfra mottakerlandets miljømyndigheter.Det er også funnet eksempler der mottakerlandethar etterspurt ytterligere opplysninger. Det ervidere eksempler på kontakt med miljømyndigheterutenfor EU for å få avklart om en avfallsfraksjonskal anses som farlig. Denne kontaktenkom på initiativ fra miljømyndighetene i mottakerlandet.Klif uttaler i intervju at dokumentasjonensom vedlegges en søknad, blir kontrollertut fra de mulighetene etaten har. Klif må stole påsøker, og vil ved tvilstilfeller ta kontakt medsøker. I spesialtilfeller har etaten tett kontakt medmottakerlandets miljømyndigheter for å bekrefteopplysningene i søknaden.Saksmappene inneholder ikke dokumentasjon påsluttbehandling. Klif opplyser i intervju at slikdokumentasjon lagres separat, og den oppbevaresikke i mer enn tre år. Ved saker som blir spesieltfulgt opp, vil denne dokumentasjonen være lagreti saksmappen. Ikke alle eksportsakene som er gjennomgåtti undersøkelsen, kan derfor kontrolleresopp imot denne dokumentasjonen. De tilgjengeligesluttdokumentene viser ikke tilfeller hvor avfalleter avvist fra mottaksanlegget. De viser at avfalletblir ferdigbehandlet innen fristene som er spesifiserti kontrakten, men spesifiserer ikke om avfallet,eller fraksjoner av avfallet (av for eksempel EEavfall),blir eksportert videre. Sluttbehandlingsdokumentenespesifiserer sjelden hvordan avfallethar blitt behandlet, utover den generelle bekreftelsensom ligger i underskriften av dokumentet.Klif uttaler i intervju at direktoratet ikke harkjennskap til kravene som stilles i andre landstillatelser til behandling av farlig avfall. EU harutarbeidet veiledende dokumenter om standarderfor avfallshåndtering. Standardene skal tilleggesvekt når myndighetene fastsetter vilkår i tillatelsen,men vil ikke være direkte avgjørende.8.4.4 Myndighetenes informasjon omregelverketEksportforordningen er ikke oversatt til norsk.Klif opplyser at Utenriksdepartementet har lagetet utkast til oversettelse. Miljøverndepartementetopplyser i intervju at oversettelsen er i departementettil behandling. Klif uttaler at det har småkonsekvenser at forordningen ikke er oversatt tilnorsk, siden engelsk er arbeidsspråket formyndighetene og eksportaktørene.Klif opplyser at direktoratet først og fremst leggervekt på generell informasjon og har holdt mangeforedrag om regelverket. Regelverket er ogsåtema under tilsyn av relevante virksomheter, blantannet returselskapene for EE-avfall og tilsyn avbiloppsamlingsplasser. Klif legger dessuten vektpå bruk av media for å nå bredt ut.Klif utga i 2007 en foreløpig veileder på norsksom informerte om nytt regelverk for eksport ogimport av farlig avfall ved at eksportforordningentrådte i kraft. 128 Veilederen presenterer hva regelverketomfatter, og aktuelle prosedyrer.I 2009 utga Klif en veileder på engelsk, som erutviklet i samarbeid med tollmyndighetene. 129Veilederen gir kortfattet informasjon om regelverketog praktiske kriterier for når noe skalanses som avfall. Veilederen inneholder også128) SFT (2007) Nytt regelverk for eksport og import av avfall. TA-2280.129) SFT (2009) A guide for exporters of used goods.TA-2516.118 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

ilder som eksempler, og er særlig rettet mot EEavfallog kjøretøy.8.5 Ulovlig eksport"Operation Demeter" var en internasjonal aksjongjennomført av Verdens tollorganisasjon (WorldCustoms Organization – WCO) i 2009. Aksjonenvar et samarbeid mellom 65 land i Europa (inkludertNorge), Asia og Afrika. Målet med aksjonenvar å skape oppmerksomhet og forståelse rundtulovlig eksport av avfall gjennom å opparbeidekunnskap om omfanget. 130 56 forsendinger blebeslaglagt i 11 land, de fleste i Nederland, Belgia,Italia og Hong Kong. De beslaglagte forsendelseneinneholdt primært EE-avfall eller metall. Mottakereav EE-avfallet lå primært i Vest-Afrika.De beslaglagte sendingene som inneholdt metall,skulle sendes til Asia. Det er i samsvar med risikokartleggingentil IMPEL (European Union Networkfor the Implementation and Enforcement ofEnvironmental Law), som illustreres i kart 8.1.Den årlige rapporteringen fra Klif til Baselkonvensjonenssekretariat spesifiserte at det iperioden 2005–2009 var 15 tilfeller av at ulovligeksportert avfall ble returnert fra Tyskland tilNorge. Det var også fire tilfeller av at avfall blereturnert eller forsøkt returnert fra Danmark ogNederland i samme periode. Mottakerlandene varoppgitt til å ligge i Vest-Afrika. Toll- og avgiftsdirektoratet(TAD) uttaler i intervju at i 2009 ble19 forsendelser returnert til Norge, blant annet enkonteiner.131 132I Norge gjennomførte Klif og Tollvesenet fellesaksjoneri 2009 og 2010. I 2009 ble det gjennomførtkontroll av 10 konteinere og grensekontrollav over 50 kjøretøy. En konteiner ble holdt igjen,men ble senere godkjent for eksport etter atkasserte kjølevarer var fjernet. 16 forhold bleansett som så graverende at det ble vurdertanmeldelser. 133 Under fellesaksjonen i 2010 bledet gjort en dokumentkontroll av 133 forsendelser,hvor 108 var avfallstransporter. 48 av avfallstransportenemanglet følgedokumenter i henholdKart 8.1 Fraktruter og påviste mottakerland for ulovlig eksport av farlig avfall fra EuropaØst-EuropaVest-AfrikaAsiaKilde: Impel-TFS 131 og WCO 132 sammenstilt av Riksrevisjonen130) World Customs Organization (2009) Operation Demeter – Final report.Customs joint operation to combat illegal transboundary movement ofwaste between Europe, the Asia/Pacific and Africa 23 march–11 may2009.131) Impel-TFS (2006) Impel-TFS threat assessment project: the illegalshipment of waste among IMPEL member states. Project report.132) World Customs Organization (2009) Operation Demeter – Final report.Customs joint operation to combat illegal transboundary movement ofwaste between Europe, the Asia/Pacific and Africa 23 march–11 may2009.133) Klif (2009) Avfall forsøkt fraktet ulovlig ut av Norge. Nettartikkel14. september 2009.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 119

Løpeseddel som oppfordrer til eksport av gamle mobiltelefonertil utviklingsland.Kilde: Riksrevisjonentil avfallsforskriften. Fire konteinere ble stoppet iOslo havn, og ca. 30 kjøretøy ble kontrollert. 134Det ble også gjennomført 12 kontroller ved havnenei Bergen og Stavanger, hvor tre konteinere medavfall ble stoppet. I intervju opplyser TAD atomfanget av eksport av farlig avfall foreløpig erlite kjent og derfor ikke gir grunnlag for å gjennomførerisikovurderinger. Andre nasjoners tolletateropplever kontroll basert på risikovurderingersom å være den mest effektive måten å avdekkeulovlig eksport av farlig avfall på. 135Gamle biler som er uten markedsverdi i Norge,og som er lastet med EE-avfall eller brukte bildeler,går igjen i rapporteringen fra Klif til Baselkonvensjonen.I perioden 2005–2009 ble detrapportert om 12 tilfeller av forsøk på dennetypen eksport. TAD uttaler i intervju at det ikkekan gis konkrete tall på omfanget av ulovligeksport.Økokrim uttaler i intervju at det er vanskelig åskaffe seg et generelt bilde av ulovlig eksport avfarlig avfall. Det har inntil nylig vært lite kontrollav slik eksport fra norsk side; de fleste straffesakenesom involverer ulovlig eksport, oppstårnår det farlige avfallet blir stoppet i utlandet ogreturneres til Norge. Etter Økokrims oppfatninghar ikke havne- og jernbanekontrollen vært godnok, men pga. nytt internasjonalt regelverk hardisse områdene fått økt oppmerksomhet også iNorge.Noen aktører i bransjen framhever i intervju atmye farlig avfall, spesielt EE-avfall, eksporteresulovlig under dekke av å være grønt avfall ellerprodukter. Tilsynsaksjonen til Klif i 2010 motEE-returselskapene avdekket flere tilfeller av134) Klif og TOLL (2010) Oppsummering av aksjon grensekryssendeforsendelser av avfall 2010.135) Inece (2010) International hazardous waste inspection project atseaports: Results and recommendationsEE-avfall som var ulovlig eksportert uten samtykke,noe av dette til utviklingsland. Klif viser tilat det ikke er gjennomført noen risikovurderingerav eksporten av grønt avfall. En internasjonalrapport om farlig avfall i havner stadfester hvordanfeilmerking av farlig avfall er det avviket som oftestavdekkes internasjonalt. 136 Feilmerkingen kan væregjort med hensikt, eller den kan være utilsiktet.Rapporten viser til tre avfallsfraksjoner hvor detinternasjonalt forekommer mest feil merking:• EE-avfall og kjøleskap som inneholder kuldemedier,blir deklarert som brukte varer.• Batterier blir omtalt som plast og metallskrap.• Bilderør fra gamle TV- og PC-skjermer blirdeklarert som metallskrap.8.6 Tilsyn og kontroller8.6.1 Grensekontroll av farlig avfallØkokrim uttaler i intervju at det stilles store kravtil kompetansen til den enkelte toller ved kontrollav avfallseksport. Et av delmålene med sam arbeidskontrollenmellom Klif og TAD i 2009 var å økekompetansen på grensekryssende forsendelser avavfall. Det var også et mål å få etablert et godtsamarbeid mellom Klif, Tollvesenet og politiet. 137I oppsummeringsrapporten etter samarbeidskontrollenvar alle tollregionene som haddedirekte kontakt med Klif, meget fornøyd medsamarbeidet. 138 TAD understreker i intervju atkompetanse må bygges over tid. Farlig avfallinngår nå i opplæringen av nye tjenestemenn.TAD viser også til at det er vanskelig å definerehva som er produkt, og hva som er avfall. Her erdet Klif som har regelverkskompetansen, og dethender at TAD må ha ekspertuttalelse fra Klif forå vurdere dette spørsmålet. I 2011 ble det inngåtten samarbeidsavtale mellom Klif og TAD. Klifopplyser at forut for denne avtalen hadde direktoratetbegrenset mulighet til å gjennomføre kontrollersammen med tollmyndighetenes inspektører.TAD viser i intervju til at det generelt erutfordrende å sikre rask og forutsigbar responstidfra regelverkseier, i dette tilfellet Klif, ved tvilstilfeller.Erfaringsmessig er det vanskelig å få taki ekspertise etter arbeidstid. I samarbeidsavtalener det satt en tidsfrist på 24 timer for å svare påhenvendelser.136) Inece (2010) International hazardous waste inspection project atseaports: Results and recommendations.137) SFT og TOLL (2009) Oppsummering av aksjon grensekryssendeforsendelser av avfall 2009 SFT og TOLL.138) Klif og TOLL (2010) Oppsummering av aksjon grensekryssendeforsendelser av avfall 2010.120 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

TAD opplyser i intervju at etaten lagrer alle tillatelsertil eksport i sitt elektroniske informasjonssystem.Systemet har en rekke automatiskeprosedyrer for å fange opp forhold som børundersøkes nærmere. Slike "masker" har blittbenyttet i samarbeidsaksjoner med Klif, menTAD viser til at det ikke foregår noen systematiskutvelgelse av transporter som kan inneholdeulovlig eksport av farlig avfall. Nederland er eteksempel på et land hvor miljømyndigheter ogtolletater har tett kontakt og har utviklet egnesystemer for å stoppe ulovlig transport av farligavfall, se faktaboks 8.2.Faktaboks 8.2 Risikobasert kontroll av ulovligeavfallstransporter i NederlandI Nederland er miljøtilsynet ansvarlig myndighet for håndhevingav eksportforordningen. Tollvesenet og politiet eransvarlige myndigheter for gjennomføring av kontroll aveksport og import. Hvert år identifiserer miljøtilsynet,politiet og tollvesenet potensielle risikoområder og tiltakfor å møte disse. Risikovurderingene blir så utarbeidet tilrisikoprofiler. Planen for avfallshåndheving og relevanteinspeksjoner blir evaluert, revidert og vedtatt hvert år.Det nederlandske tollvesenet har tre profiler forutvelgelse av risikobasert tilsyn av avfallstransporter:1. Utvelgelsesprofiler: Systemet varsler alltid høyrisikotransporter.Eksempler er båtvrak, asbest og spillolje.2. Generelle prioriteringer – prioriterte avfallsfraksjonerog mottakerland: Tollvesenet bruker denne profilen forå avdekke bevisst administrativ svindel. Eksempler erulogiske kombinasjoner som bananer fra Norge ellerveldig lav verdi på en sending.3. Hasteprofiler på spesifikke sendinger, selskaper osv.:Disse profilene kan bli utarbeidet på kort varsel pågrunnlag av spesifikke hendelser eller indikasjoner.Om en sending blir kategorisert med høy risiko, varslesden ansvarlige tollbetjenten, og sendingen kan bli holdttilbake til den har blitt kontrollert. Sendingen må være isamsvar med de administrative og fysiske kravene som ersatt i eksportforordningen. I tillegg til risikobaserteinspeksjoner gjennomføres også tilfeldige kontroller.Disse er også rettet mot annen ulovlig eksport.Kilde: Den nederlandske riksrevisjonen (Algemeine Rekenkamer)8.6.2 Kjemikalie- og oljetransport med skipIfølge tall fra SSB er det årlig ca. 60 000 skipsanløpi utenriksfart i norske havner. I 2009 varover 17 000 av disse tank- eller bulkskip. Hvormange av disse som inneholder farlig avfall,er ukjent. Årlig gir Klif samtykke til anslagsvis70 søknader om eksport eller import somtransporteres via norske havner. 139 En tillatelsekan medføre flere forsendelser.Etter Vest Tank-ulykken kom det fram at skipetsom leverte farlig avfall til Vest Tank, ikke varblitt undersøkt av miljømyndighetene, selv omnederlandske tollmyndigheter hadde varslet Klifom dette skipet. Klif mottok også melding fraKystverket om at losen som ledet skipet inn tilVest Tank, hadde reagert på sterk svovellukt ombord. 140I 2009 ble det som et tiltak etter Vest Tankulykkenopprettet et samarbeid mellom Klif,TAD, DSB og Kystverket. Målet var å finne framtil et effektivt og samordnet opplegg for kontrollav import og eksport av farlig avfall fra havner. 141Arbeidsgruppen har kommet fram til at kontrolloppleggetbør bestå av følgende tre trinn:1 automatisert grovsiling av skipsanløp2 manuell utvelgelse for fysisk kontroll3 fysisk kontrollSjøfartsdirektoratet har kontrollansvar overfornorskregistrerte skip og dessuten utenlandskeskip som anløper norske havner, men viser iintervju til at direktoratet ikke har kompetanseeller andre virkemidler på området enn å biståforurensningsmyndighetene ved eventuelleaksjoner rettet mot kontroll av lastene om bordpå skipet.Miljøverndepartementet viser i intervju til atdette samarbeidet på departementsnivå har værtforankret i Miljøverndepartementet. Klif holderMiljøverndepartementet orientert om samarbeidet.Departementet gjør ikke egne vurderinger utoverKlifs rapportering. Klif viser i intervju til atprosjektet har hatt mindre framdrift enn forventet,og at status i 2011 er at ingen etater kontrollererdet som befinner seg om bord i skipene. Klif opplyserat det i 2011 ble gjennomført to kontrollermed en skipslast med avfall fra norsk sokkel.Den første kontrollen var etter et tips og denandre, i samarbeid med DSB og Kystverket,etter en eksplosjon på skipet.TAD viser i intervju til at kontroll av skip er noesom er komplekst. Etaten har ikke kompetanse på139) SFT (2009) Opplegg for en mer effektiv kontroll. Ulovlig eksport ogimport av farlig avfall med tank- og bulkskip. TA-2554.140) Knut Lervåg (2010) Vest Tank ulykken – tilsyn uten ansvar. Uni RokkansenteretNotat 5 – 2010.141) SFT (2009) Opplegg for en mer effektiv kontroll. Ulovlig eksport ogimport av farlig avfall med tank- og bulkskip. TA-2554.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 121

området, og må samarbeide med andre kvalifiserteetater for å ta prøver av lasten og gjennomførelaboratorieanalyser. Det finnes ingen totaloversikt over hvor mye som blir kontrollert. Kontrollenskjer primært på tolldeklareringen. Tollvesenetog Kystverket samarbeider om et felles rapporteringssystemfor å få bedre kontroll med skipsom transporterer farlig avfall. TAD framholderat etaten ikke har rutiner for å ta prøver av farligog forurensende last i tank- og bulkskip. Dersomdet skulle være aktuelt å ta prøver av slik last, måarbeidet gjennomføres i samarbeid med Klif ellerandre kontrollmyndigheter.8.7 ReaksjonerØkokrim uttaler i intervju at lovverket på områdeter utfordrende. Brudd på regelverket som følgerav Baselkonvensjonen, er bare straffbart medbøter. Det gir færre verktøy for myndighetene –Økokrim kan for eksempel kun benytte avhørsom etterforskningsmetode. Ransaking ellerandre metoder kan ikke benyttes. En annenkonsekvens av lovverket er at forsøk på ulovligeksport eller import ikke er straffbart.Klif uttaler i intervju at direktoratet oppleverregelverket for eksport og import av farlig avfallsom utilstrekkelig og sanksjonsmulighetene somfor dårlige. Klif påpeker at myndighetene ikkehar noen hjemler til å beslaglegge konteinere medfarlig avfall som blir forsøkt eksportert. Klif kanstoppe utførselen, men forsøk på å eksporterefarlig avfall er ikke straffbart. Eksportøren kanderfor hente sendingen og forsøke å eksportereden ut på nytt. Klif bruker ikke tvangsmulkt, menkostnadene ved tilsyn og eventuell sluttdisponeringav avfall belastes eksportøren. Klif opplyser at énsak om ulovlig eksport er anmeldt. Direktoratetunderstreker at uten bedre sanksjonsmuligheterfår tilsyn med eksport og import liten effekt.TAD bekrefter i intervju at det er få sanksjonsmuligheterknyttet til eksport av farlig avfall. Vedinnførsel av farlig avfall har Tollvesenet mulighettil å ta beslag. Ved eksport kan direktoratet nekteutførsel, eventuelt anmelde forholdet eller beslagleggesendingen om denne ikke er i samsvar meddeklarasjonen, eller om tillatelsen mangler. Envanlig sanksjonsform ved brudd på innførselsreglene,for eksempel avgiftsunndragelse, er åilegge en administrativ tilleggsavgift.Miljøverndepartementet opplyser at departementetarbeider med forslag til endringer iforurensningsloven for å kunne styrke oppfølgingenav ulovlig eksport av farlig avfall. Tilsyn viser atdagens regelverk ikke gir hjemmel til å driveetterforskning av forsøk på ulovlig eksport.8.8 DelvurderingNorge har sluttet seg til Baselkonvensjonens målom å minimere transport av farlig avfall overlandegrensene. Farlig avfall skal så langt det erpraktisk mulig, behandles i landet hvor avfalletoppstår. Stortingets energi- og miljøkomité harbedt regjeringen være restriktiv med å gi eksporttillatelsefor spesialavfall dersom vi i Norge kanhåndtere samme type avfall, jf. Innst. S. nr. 295(2000–2001). Eksport av farlig avfall til sluttbehandlinggir et uttrykk for om den nasjonalesluttbehandlingskapasiteten er tilstrekkelig, jf.St.meld. nr. 25 (2002–2003).Ifølge SSB eksporterte Norge i 2009 15 prosentav innlevert mengde farlig avfall, og eksportenøker. Om lag 6 prosent av den innsamledemengden farlig avfall ble eksportert for sluttbehandling.Mye av dette avfallet behandles i deandre nordiske landene. Det gis også eksporttillatelsetil andre EU-land, også for sluttbehandling.Det er imidlertid vanskelig for myndighetene å haen god oversikt over videreeksport fra landenesom avfallet først eksporteres til.Undersøkelsen viser at Klifs og SSBs statistikkover eksport og import av farlig avfall ikke samsvarer.Klifs rapportering av eksport av EE-avfalltil Baselkonvensjonen er videre betydelig lavereenn det som behandles i utlandet, ifølge EEregisteret.Hovedårsaken er manglende og feilrapportering i databasen Miljødata. Noe avforskjellen kan også forklares med at ikke alleksport av EE-avfall krever eksporttillatelse.Det tyder på at Klif ikke har tilstrekkelig oversiktover eksport av farlig avfall og EE-avfall.Klif er av den oppfatning at Norge har tilstrekkeligsluttbehandlingskapasitet for alle avfallsfraksjoner,men aktører i bransjen mener at dette ikke ertilfelle for enkelte fraksjoner. Miljøverndepartementetser i denne sammenhengen Norden somett felles marked for farlig avfall i tråd medministerrådserklæringen fra 1994. Norges størsteanlegg for behandling av farlig avfall har kapasitetfram til år 2024. Etter det er sluttbehandlingskapasitetenavhengig av nyetablering av behandlingsløsninger.122 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

Eksportforordningen stiller krav til myndighetenessaksbehandling ved søknader om eksporttillatelse.Undersøkelsene viser at Klifs saksbehandling ihovedsak følger regelverket. Få saker har en goddokumentasjon på hvordan avfallet skal behandlesutover de forhåndsdefinerte kategoriene som skalkrysses av i skjemaet. Videre er sluttbehandlingsdokumenteneofte mangelfulle, og det kommersjelden fram om avfallet blir behandlet i henholdtil tillatelsen.Det er ikke krav om eksporttillatelse fra Klif vedeksport av rene avfallsfraksjoner til gjenvinning iet EU-land, jf. eksportforordningen. Undersøkelsenviser at ulovlig eksport av farlig avfall skjer underdekke av at avfallet er rene fraksjoner til gjenvinning.Slik eksport går også til land utenforOECD. Myndighetene har ikke oversikt overomfanget. Ulovlig avfallseksport skjer i tilleggunder dekke av å være produkt. Det dreier segofte om kasserte EE-produkter eller biler som blireksportert til land som ikke har kapasitet til åbehandle denne typen avfall forsvarlig.Norge skal fastsette regler om sanksjoner somgjelder ved brudd på bestemmelsene i eksportforordningen.Undersøkelsen viser at myndighetenehar få sanksjonsmuligheter mot ulovligeksport av farlig avfall. Det svekker effekten avtilsyn.Effektiv kontroll forutsetter samarbeid mellomtoll- og miljømyndighetene. Klif og TAD inngikken samarbeidsavtale i 2011, men det foregår i dagikke et systematisk samarbeid om grensekontrollfor å avdekke ulovlig avfallseksport. Arbeidet erstilt i bero på grunn av mangelfullt regelverk.Klif, TAD, Sjøfartsdirektoratet, DSB og Kystverkethar utarbeidet et opplegg for samarbeidmellom etater for å bedre kontrollen av bulk- ogtankskip. Etatene har ikke kommet i gang meddette samarbeidet.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 123

9 Samlede vurderingerDet overordnede målet på avfallsområdet er åsørge for at skadene fra avfall blir så små sommulig på mennesker og naturmiljø. Stortinget harforutsatt at praktisk talt alt farlig avfall skal tasforsvarlig hånd om, og enten gå til gjenvinningeller være sikret tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet.Målet bygger på generasjonsmålet omstans i bruk og utslipp av helse- og miljøfarligekjemikalier innen 2020, jf. Innst. S. nr. 180(2006–2007).Miljøverndepartementet har det overordnedeansvaret for at farlig avfall håndteres på en forsvarligmåte, og skal vurdere om utviklingen påområdet er tilfredsstillende. Klif har ansvaret foriverksettingen av politikken gjennom forvaltningav mål og virkemidler. Fylkesmannen er delegertforurensningsmyndighet for de fleste avfallsprodusenterog mottaks- og mellomlagringsanlegg.Undersøkelsen viser at det er en nedgang i farligavfall som går til ukjent håndtering. Klif har i desenere år prioritert området høyt. Særskiltevirkemidler som produsentansvarsordningene ogrefusjonsordninger har bidratt til økt innsamlingav farlig avfall. Avfallsstrategiene er en operasjonaliseringav de nasjonale målene. Prioriteringenepå området er kommunisert i embetsoppdraget tilFylkesmannen. Tematiske tilsynsaksjoner i samarbeidmed fylkesmennene har resultert i mermålrettede og helhetlige tilsyn og dessuten fleretilsyn. I 2010 igangsatte Klif en gjennomgangav alle tillatelsene til behandling av farlig avfall.Gjennomgangen bidrar til at det stilles mer presisekrav som kan gjøre det enklere å forfølge bedriftenrettslig.Det framkommer imidlertid av undersøkelsen atmange aktører fortsatt ikke følger regelverketsom skal bidra til forsvarlig håndtering av farligavfall. De viktigste svakhetene ved Miljøverndepartementetsarbeid med å sikre forsvarlighåndtering av farlig avfall framstår som:• Det er fortsatt farlig avfall som ikke blir samletinn.• Tilsyn viser ikke en vesentlig bedring i håndteringenved mottaks- og behandlingsanlegg.• Det er utilstrekkelig kontroll med eksport avfarlig avfall.• Miljøverndepartementet har ikke hatt en tilstrekkeligoppfølging av om utviklingen påområdet er tilfredsstillende, og om virkemidlenefungerer etter intensjonen.Disse forholdene er til hinder for at Stortingetsmål om at praktisk talt alt farlig avfall skal tasforsvarlig hånd om, skal kunne nås. Det er særligviktig at Miljøverndepartementet:• bedrer oppfølgingen av regelverket, spesielt foravfall fra skip og oljeavfall, og oppfølgingen avprodusentansvarsordningen for EE-avfall• i større grad sikrer etterprøving av bedriftenesopplysninger og styrker oppfølging av tilsyn ogbruk av reaksjoner ved brudd på regelverk ogtillatelser• styrker tilsynet med ulovlig eksport av farligavfall• sørger for bedre kvalitetssikring av administrativedatabaser og statistikk9.1 Innsamling av farlig avfallI tråd med flere internasjonale avtaler og nasjonaleresultatmål skal Norge bidra til å ta forsvarlighånd om farlig avfall, herunder sørge for atavfallet blir samlet inn. Fra 2004 til 2009 har detvært en nedgang i farlig avfall som går til ukjenthånd tering. I 2009 gikk 72 000 tonn avfall tilukjent håndtering, mot 115 000 tonn i 2004.Oljeholdig avfall og tungmetallholdig avfall /forurenset masse utgjorde de største mengdene.Under søkelsen viser at farlig avfall som ikkesamles inn, fortsatt kan bidra til miljøgifter inaturen og oljeforurensning. Tilsyn med avfallsprodusentenehar vist at mange bedrifter ikkefølger regelverket for innlevering og oppbevaringav farlig avfall.9.1.1 Oppfølging av produsentansvarsordningeneProdusentansvar, som går ut på at næringslivetfår ansvar for behandling og gjenvinning av avfallfra egne produkter, er et sentralt virkemiddel for ånå målene på avfallsområdet, jf. Innst. S. nr. 228(2004–2005). Det er etablert produsentansvarsordningerfor flere typer farlig avfall. Med unntakav batterier stiller avfallsforskriften konkrete kravtil returordningen og returselskapene. Samlet setthar produsentansvarsordningene god oppslutning124 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

og bidrar til høyere innsamling. Likevel kan detstilles spørsmål ved om Miljøverndepartementetog Klif har hatt en aktiv nok oppfølging av innsamlingenav EE-avfall i forhold til hvor myeavfall som oppstår, og en tilstrekkelig kontrollav hvorvidt returselskapene har oppfylt sineforpliktelser i avfallsforskriften.Undersøkelsen viser at en stor del av EE-avfalletsom oppstår, ikke blir samlet inn. Avfall som ikkesamles inn, eksporteres ulovlig, lagres eller enderi restavfallet. Forskriften regulerer returselskapenesplikter for innsamling av EE-avfall, men ikke dentotale returgraden. Det framkommer av undersøkelsenat myndighetene ikke har oversikt overhvor mye EE-avfall som genereres, selv om detforeligger et datagrunnlag. Manglende styringsinformasjonsvekker forutsetningene for en godoppfølging av innsamlingsordningen.Ifølge avfallsforskriften skal returselskapene påEE-området kontrolleres av uavhengige sertifiseringsorganer.Undersøkelsen viser at denne kontrollenikke har avdekket store avvik ved innsamling,rapportering, miljøsanering og eksporthos returselskapene.For at returordningene skal fungere, plikter alleaktuelle produsenter og importører å være tilsluttetet returselskap og innbetale et gebyr, jf.avfallsforskriften. Klif har ansvar for å følge oppaktører som ikke betaler, og har reaksjonsmuligheteroverfor disse. På alle områder har oppslutningenøkt betydelig, men det er en utfordringmed nye produkter og nettimport fra aktører somikke er tilsluttet ordningene. Problemet er særligstort på bilreturordningen. Undersøkelsen viser atMiljøverndepartementet ikke har fått på plassavtaler med toll- eller samferdselsmyndighetenesom kunne ha sikret en mer effektiv innkreving avgebyrer.9.1.2 Oppfølging av regelverket for innleveringav farlig avfall i havnSkipsavfallsdirektivet bygger blant annet påbestemmelser fra MARPOL-konvensjonen omhvilke former for avfall det er forbudt å slippe uti havmiljø, og krav om at det foreligger tilstrekkeligemottaksanlegg i havner. Skipsavfallsdirektiveter gjennomført gjennom forurensningsforskriftenskapittel 20. Det framkommer avundersøkelsen at Sjøfartsdirektoratet over mangeår ikke har fulgt opp Miljøverndepartementetsoppdrag i tildelingsbrevet til å føre tilsyn medinnlevering av avfall fra skip etter dette regelverket,og har heller ikke sørget for å innhenteavfallsmeldingene fra skipene. Dette svekkermuligheten til å kontrollere om skipene har levertavfall. Det kan stilles spørsmål om Miljøverndepartementethar fulgt opp Sjøfartsdirektoratetsoppgaver i tildelingsbrevet med å sikre innsamlingav farlig avfall fra skip.Undersøkelsen viser videre at mange havnermangler avfallsplaner, og at eksisterende avfallsplanerikke oppfyller kravene i regelverket.Fylkesmennene har ikke i tilstrekkelig grad fulgtopp havnenes etterlevelse av regelverket. Miljøverndepartementetvurderer høsten 2011 behovetfor å gjøre endringer i forskriften.9.1.3 Oljeholdig avfallUtslipp av olje skal ikke medføre helse- ellermiljøskade eller medvirke til økning i bakgrunnsnivåetav olje eller miljøskadelige stoffer over tid,jf. Miljøverndepartementets budsjettproposisjoner.Oljeholdig avfall utgjør den største mengdenfarlig avfall som går til ukjent håndtering. Detkan være vanskelig å avgjøre om oljen er avfalleller produkt, og dermed hvilket regelverk denkommer inn under. Undersøkelsen avdekker ulikeoppfatninger mellom myndigheter og avfallsaktører.Det kan stilles spørsmål om Klif harbidratt til å avklare den praktiske tolkningen avregelverket.Noen typer oljeholdig avfall er vanskelig åhåndtere blant annet pga. eksplosjonsfare. Tilsynsmeldingen,jf. Innst. S. nr. 222 (2002–2003)la vekt på samordning av tilsyn som et viktigområde med potensial for forbedring. Direktoratetfor samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) haransvar for eksplosiver og brannfarlige stoffer.Mye olje holdig avfall faller inn under ansvarsområdettil både DSB og Klif. Kontrollobjekteneetterlyser flere felles tilsyn og opplever ulik regelverksutøvelse ved tilsyn. Undersøkelsen viser atdet har vært lite samarbeid mellom Klif og DSB iforkant av Vest Tank-ulykken, men samarbeidethar økt de senere årene. Sett i lys av målet om atpraktisk talt alt farlig avfall skal tas forsvarlighånd om, kan det likevel stilles spørsmål ved omMiljøverndepartementet har lagt til rette for dennødvendige samordningen av tilsyn for at kontrollenmed oljeholdig avfall skal kunne bedres.9.1.4 Utfordringer med innsamling av byggavfallUtslipp av PCB skulle stanses innen 2005, jf.Prop. 1 S (2009–2010) Miljøverndepartementet.Undersøkelsen viser at myndighetene i stor gradlykkes med å få inn PCB-holdig avfall fra byggsom har vært prioritert med egne virkemidler ogDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 125

ved tilsyn. Andre PCB-holdige byggematerialerblir i mindre grad levert inn. Videre er det behovfor formidling av eksisterende kunnskap tilaktørene. Kommunene har et særlig ansvar forbyggavfall gjennom byggesaksbehandling ogtilsyn, jf. plan- og bygningsloven. Undersøkelsenviser at kommunene i ulik grad har fulgt oppregelverket for bygg- og anleggsavfall. Samlet girdet store utfordringer for god miljøsanering oginnsamling av farlig avfall fra bygg- og anleggsvirksomhet.9.1.5 Innsamling og informasjon i kommuneneKommunene har ansvar for at det er et tilstrekkeligtilbud for levering av farlig avfall fra husholdningeneog mindre næringsdrivende, jf.avfallsforskriften. Det er variasjoner i hvor myefarlig avfall kommunene samler inn per innbygger,og det samles inn mindre mengder avfallenn det som oppstår.Strategien for farlig avfall som gjaldt for perioden2008–2010, jf. St.prp. nr. 1 (2008–2009) forMiljøverndepartementet, skal bidra til å økekunnskapen om farlig avfall hos forbrukere ognæringsliv. Det er mange som har informasjonsansvaroverfor forbrukere, og informasjonenframstår som fragmentert og lite langsiktig.Veiledningsmateriellet til kommunene fra Miljøverndepartementetog Klif er gammelt og til delsutdatert. Selv om det er gjennomført hensiktsmessigeinformasjonstiltak, kan det stilles spørsmålom Miljøverndepartementet har sørget forgod nok veiledning og informasjon overfor husholdningeneog kommunene.9.2 Tillatelser til anlegg for mottak,mellomlagring og behandlingKlif og Fylkesmannen skal regulere behandlingsanleggog mottaks- og mellomlagringsanlegggjennom tillatelser, tilsyn og regelverk. Medbakgrunn i Vest Tank-ulykken har Klif i perioden2010–2011 gjennomgått og oppdatert tillatelserfor behandlingsanlegg. Undersøkelsen viservidere at mange av Fylkesmannens tillatelser tilmottaks- og mellomlagringsanlegg er utdatertemed hensyn til anleggenes nåværende drift, ogdet er ikke kapasitet hos Fylkesmannen til åinitiere oppdateringer. Verken Klif eller Fylkesmannenhar etablert prosedyrer som sikrer attillatelsene er oppdatert.I henhold til ikke lovfestede prinsipper om forsvarligsaksbehandling skal myndighetene legge tilrette for saklighet, objektivitet og likebehandlingi saksbehandlingen. Viktige krav som stilles avFylkesmannen til private anlegg som driver ettertillatelse, blir ikke stilt gjennom forskriften somregulerer mindre kommunale anlegg. Undersøkelsenviser at fylkesmennenes tillatelser ikkeer utformet på enhetlig måte, og kan avvike myefra Klifs mal. Det stilles forskjellige krav i tillatelsenefor like anlegg som er etablert i ulikedeler av landet, og Klif stiller strengere krav tillagring, behandling og utslipp enn fylkesmennene.Det resulterer i forskjellsbehandling av aktivitetermed like stor forurensningsfare. Det er i seg selvuheldig sett i lys av det ikke lovfestede prinsippetom likebehandling, og det gir også en risiko for atikke alt farlig avfall blir forsvarlig håndtert.9.3 Tilsyn med farlig avfallEnergi- og miljøkomiteen har lagt vekt på åintensivere tilsyn med farlig avfall og kjemikalier,jf. Innst. S. nr. 46 (2003–2004) og Innst. S. nr. 180(2006–2007). Det påpekes også at tilsynet skalvære helhetlig, systematisk og risikobasert. Tilsynsaksjonenesom er ledet av Klif, har bidratt tilet mer helhetlig og systematisk tilsyn blant annetved at det gjennomføres tilsyn hos mange kontrollobjekterpå kort tid, med et utgangspunkt som skalsikre lik gjennomføring og avviksregistrering.Tilsynsfrekvensen hos Fylkesmannen har ogsåøkt, men flere fylkesmenn gjennomfører ikketilsyn utover deltakelse i Klifs tilsynsaksjoner.Samtidig viser undersøkelsen at tilsynet ikke erfullt ut risikobasert, at tilsynsmetodene ikke eregnet til å avdekke alle typer avvik, og at oppfølgingenav bedrifter med avvik er for svak, jf.punkt 9.3.1.Flere forhold svekker grunnlaget for å drive etrisikobasert tilsyn:• Manglende vedlikehold og oppdatering avdatabasene Forurensning og Norbas gjør detvanskeligere å planlegge, gjennomføre og følgeopp kontroller.• Mange av anleggene under Fylkesmannensansvarsområde er ikke gitt risikoklasse somangir tilsynsfrekvens.• Dagens system for gebyrfinansiering av tilsynhos Fylkesmannen fører til at kontroller som girhøyest inntekter, i større grad prioriteres.I tillegg til Klifs risikobaserte prioriteringer blirtilsyn gjennomført fordi Klif blir varslet ommiljøkriminalitet gjennom tips. Slike tips kanbidra til å avdekke kritikkverdige forhold i126 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

virksomhetene som ikke avdekkes gjennom denordinære tilsynsvirksomheten. Undersøkelsenviser at Klif ikke informerer på sine nettsider omhvordan tips håndteres, og at direktoratet manglersystematiske rutiner for tipshåndtering.Klifs og Fylkesmannens tilsyn gjennomføresgjennom besøk på anleggene og visuell kontroll,i tillegg til ved dokumentgjennomgang og intervjuer.Utover det som kan observeres visuelt,etterprøver Fylkesmannen og Klif i liten gradbedriftenes opplysninger om hvorvidt avfallet erriktig merket, sortert, miljøsanert og behandletgjennom å sørge for prøvetaking. Det er grunn tilå tro at det medfører at avvik ikke blir avdekket itilstrekkelig grad.Målet med refusjonsordningen for spillolje er åstimulere til økt innlevering til godkjent behandling,jf. Miljøverndepartementets budsjettproposisjoner.Undersøkelsen viser at mange anlegg ikkefullt ut følger regelverket, og at manglende oppfølgingav regelverket fører til at det kan utbetalesfor høye refusjonsbeløp. Klif følger opp og kontrollererat refusjonsanmodningene er i tråd medregelverket, gjennom dokumentkontroll. En delforhold kan imidlertid bare avdekkes ved inspeksjonpå anleggene. Etter 2006 har miljømyndighetenevalgt å ikke følge opp de økonomiskeaspektene ved tilsyn. Det kan stilles spørsmål omhvorvidt Miljøverndepartementet følger opp atordningen ikke misbrukes.9.3.1 Oppfølging av gjennomførte tilsynBedrifter som begår brudd på tillatelse eller regelverketfor farlig avfall, kan møtes med reaksjonerfra Klif og Fylkesmannen. Reaksjoner på overtredelseav gjeldende regelverk skal innskjerpes,jf. Innst. S. nr. 180 (2006–2007).I tilsynsrapportene som lages etter utført tilsyn,har det ikke vært tydelig kommunisert hvilkeavvik som er særlig alvorlige. Klif har fra 2010innført en ny mal der de alvorlige avvikene skalsynliggjøres bedre. Hos fylkesmannsembeteneregistreres avvikene på ulik måte. Oppfølgingspraksisenhar redusert bedriftenes evne til åidentifisere de alvorligste forholdene. Undersøkelsenviser videre at de samme bedriftene fåravvik gjentatte ganger ved tilsyn.Tvangsmulkten skal være så stor at det ikke skallønne seg å fortsette med forurensende virksomhet.Undersøkelsen viser at Fylkesmannen ikkevurderer størrelsen på tvangsmulkten ut fraavviket, men i stor grad bruker standardbeløp.Lang behandlingstid svekker effekten av varselom tvangsmulkt som reaksjon både hos Klif oghos Fylkesmannen. Bruk av tvangsmulkt fungererderfor ikke som forutsatt.Forurensningsmyndighetene har hjemmel til åtrekke tilbake eller endre en tillatelse som reaksjonpå et brudd på regelverket. Undersøkelsen viserat det er et virkemiddel som ikke benyttes. Vedbrudd på forurensningslovens straffehjemmel kanKlif eller Fylkesmannen anmelde bedriften, ogsaken kan eventuelt forfølges i rettssystemet. Selvom det har vært store avfallssaker i rettssystemet,viser undersøkelsen at alvorlige avvik og politianmeldteforurensningssaker i liten grad resultereri straffesaker med påfølgende sanksjoner. Detskyldes blant annet at det har vært vanskelig åetterprøve anleggenes tillatelser rettslig, forditillatelsene er generelle og det er uklart hvabedriftene har tillatelse til. Videre skyldes detmanglende kompetanse og manglende kapasitethos lokale politimyndigheter. Det kan stillesspørsmål om Klif og Fylkesmannen i tilstrekkeliggrad utnytter reaksjonsmulighetene for å bidra tiløkt etterlevelse av regelverket, slik Stortinget harforutsatt.9.4 Kontroll med eksport av farlig avfallNorge har sluttet seg til Baselkonvensjonens målom å minimere transport av farlig avfall overlandegrensene, som også er tatt opp i eksportforordningen.Farlig avfall skal så langt det erpraktisk mulig, behandles i det landet hvoravfallet oppstår. Energi- og miljøkomiteen harbedt regjeringen være restriktiv med å gi eksporttillatelsefor spesialavfall dersom Norge kanhåndtere samme type avfall, jf. Innst. S. nr. 295(2000–2001). Undersøkelsen viser at Miljøverndepartementetog Klif i liten grad gjennomførerkontroll for å avdekke ulovlig eksport av farligavfall.Undersøkelsen viser at eksport av farlig avfall harøkt. Klif skal behandle søknader om tillatelse tileksport av farlig avfall. Eksportforordningenstiller detaljerte krav til myndighetenes saksbehandlingved søknader om eksporttillatelse.De fleste tillatelsene gis til behandling i de andrenordiske landene. Det gis også eksporttillatelse tilandre EU-land, også for sluttbehandling. Denneeksporten har også økt. Myndighetene har ikkegod oversikt over videreeksport fra landene somavfallet først eksporteres til. Det innebærer enDokument 3:7 (2011–2012) Rapport 127

isiko for at norsk avfall kan ende opp i land somikke har kapasitet til å behandle avfallet forsvarlig.Klif er av den oppfatning at Norge har tilstrekkeligsluttbehandlingskapasitet for alle avfallsfraksjoner.Miljøverndepartementet ser i dennesammenhengen Norden som ett felles marked forfarlig avfall i tråd med ministerrådserklæringenfra 1994. Norges største anlegg for behandling avfarlig avfall har kapasitet fram til år 2024. Etterdet er sluttbehandlingskapasiteten avhengig avnyetablering av behandlingsløsninger.Eksport av farlig avfall ut av EU/EFTA-områdetfor sluttbehandling er forbudt, jf. eksportforordningen.På den annen side er det ikke krav ieksportforordningen om eksporttillatelse vedeksport av rene avfallsfraksjoner til gjenvinning iet EU-land eller ved eksport av produkter. Undersøkelsenviser at en del ulovlig eksport av farligavfall skjer under dekke av at avfallet er produktereller rene fraksjoner til gjenvinning. Myndighetenehar ikke oversikt over omfanget. Noe av denulovlige eksporten fra Norge går til land utenforEU/EFTA-området som ikke har kapasitet tilforsvarlig behandling.Eksportforordningen forplikter Norge til å føretilsyn med grenseoverskridende avfallstransport.Klif har inngått et samarbeid med Toll- ogavgiftsdirektoratet, men det er så langt gjennomførtfå tilsyn med eksport av farlig avfall. Det erheller ikke innført tilstrekkelig systematiskerutiner for å avdekke forsøk på ulovlig eksport.Norge skal fastsette regler om sanksjoner somgjelder ved brudd på bestemmelsene i eksportforordningen.Undersøkelsen viser at myndighetenehar få sanksjonsmuligheter mot ulovligeksport av farlig avfall. Det fører til at myndighetenefinner det lite hensiktsmessig å gjennomføretilsyn.Klif, Sjøfartsdirektoratet, Toll- og avgiftsdirektoratet,DSB og Kystverket har etter VestTank-ulykken utarbeidet et opplegg for samarbeidfor å bedre kontrollen med ulovlig eksport ogimport av farlig avfall med tank- og bulkskip.Samarbeidet var ikke kommet i gang da datainnsamlingenfor denne undersøkelsen bleavsluttet medio 2011. På bakgrunn av manglenderegelmessig og risikobasert tilsyn stilles det spørsmålom Miljøverndepartementet i tilstrekkeliggrad har fulgt opp sitt overordnete ansvar for åsikre bedre kontroll med eksport av farlig avfall.9.5 Styringsinformasjon9.5.1 DatabaserMiljøinformasjonsloven innebærer at offentligsektor har et hovedansvar for å ha og tilgjengeliggjøremiljøinformasjon. Ifølge § 4 i økonomireglementetskal også alle virksomheter sikretilstrekkelig styringsinformasjon og et forsvarligbeslutningsgrunnlag, slik at fastsatte mål ogresultatkrav oppnås og ressursbruken er effektiv.SSBs statistikk over farlig avfall er viktig formyndighetenes prioriteringer av tiltak. For deavfallstypene det er sett nærmere på, viser undersøkelsenat det er store utfordringer i forbindelsemed å vurdere både mengder avfall som er samletinn, og som oppstår, og dermed også mengdenfarlig avfall som ikke blir forsvarlig håndtert.Avfallsprodusentene har ifølge avfallsforskriftenplikt til å angi avfallets innhold ved levering.Undersøkelsen viser at mye avfall blir feildeklarert,og at det også gjøres feil ved manuell overføringav data til deklarasjonsdatabasen Norbas.Feil deklarering gir risiko for feilbehandling, noesom kan føre til negative miljøkonsekvenser,arbeidsmiljøproblemer og ulykker ved anleggene.Ifølge St.meld. nr. 46 (1988–89) skal Miljøverndepartementetsikre egnede systemer for overvåkingav miljøtilstanden og resultatrapporteringog -oppfølging. Deklarasjonssystemet for farligavfall er viktig for statistikk og myndighetenesoppfølging av området. Deklarasjonssystemet ersærlig viktig for kontroll med avfallsprodusentenesleveringsplikt. For at deklarasjonssystemetikke skal være for tungvint, er det ikke krav omrapportering av at avfallet har blitt behandlet. Detframkommer gjennom undersøkelsen at en del avavfallet ikke kan spores fram til sluttbehandling.Deklarasjonssystemet er dermed ikke egnet til ådokumentere forsvarlig behandling. Selv ommyndighetene har andre informasjonskilder for ådokumentere forsvarlig behandling, svekker detforutsetningene for effektiv kontroll med innlevertavfall.Vesentlige mangler i Norbas for konkrete avfallsfraksjonerhar konsekvenser for statistikken ogmyndighetenes kontroll med innlevering ogbehandling av avfallet. Som følge av svakheter ideklarasjonssystemet er det for eksempel troligregistrert for mye amalgamavfall fra tannleger.Dette gjør det vanskelig å vurdere hvor myekvikksølv som blir samlet inn gjennom innsamlingav amalgamavfall fra tannleger. Det128 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

innebærer en risiko for at mer av dette avfalletikke blir forsvarlig håndtert enn det myndighetenehar lagt til grunn.Dagens deklarasjonssystem er basert på innleveringav papirskjema. Undersøkelsen viser atet elektronisk deklarasjonssystem vil innebæreøkonomiske besparelser for både myndigheteneog bedriftene, bedre kvalitet på opplysningenesom oppgis, og større muligheter for kontroll.Klif har siden 2004 arbeidet med å få på plasset elektronisk deklarasjonssystem, men undersøkelsenviser at arbeidet har kommet kort. Detkan stilles spørsmål om Miljøverndepartementethar bidratt nok for å få et mer velfungerendedeklarasjonssystem som kan bidra til bedrestyringsinformasjon.og når selskapet opptrer som privat aktør. Veiledningsmaterialesom er en del av driften avdeklarasjonssystemet, er bare tilgjengelig vedNorsas’ nettsider og framstår som veiledning frafirmaet. Uklarheter om hva som er myndighetenesanbefalinger, kan svekke etterfølgelse av regelverket.Databasen Forurensning brukes av Klif ogFylkes mannen for å følge opp tilsynsobjektene.Undersøkelsen viser at flere viktige opplysningerom bedrifter og gjennomførte tilsyn ikke er registrerti databasen, spesielt av Fylkesmennene. Detgjør det vanskeligere å ha en systematisk oppfølgingav området.Klif registrerer dokumentasjon ved godkjenteksport av farlig avfall og EE-avfall i databasenMiljødata. Undersøkelsen viser at ikke alteksportert avfall blir registrert. Det innebærerat statistikken viser for lav eksport.Feil i de sentrale administrative databasene kanbidra til at myndighetene tar beslutninger på feilkunnskapsgrunnlag. Mangler i styringsinformasjonensvekker også Klifs grunnlag for kontrollog prioritering av tiltak.9.5.2 Eierskapet til deklarasjonsdatabasenVed salget av det tidligere statlige deleide selskapetNorsas ble ikke eierskapet til den gebyrfinansiertedeklarasjonsdatabasen Norbas avklart avMiljøverndepartementet. Driften av deklarasjonssystemethar derfor ikke blitt konkurranseutsatt,og Norsas har fortsatt å drifte deklarasjonssystemet.Det medfører at Miljøverndepartementetikke kan gi andre aktører muligheten til å tilbyen bedre tjeneste.Klif har ikke stilt krav i kontraktene til hvordanNorsas skal skille oppdraget med drift av denstatlige refusjonsordningen for spillolje ogdeklarasjonssystemet fra sin øvrige virksomhetsom privat selskap. En konsekvens av det er ataktører i bransjen opplever det som uklart nårNorsas opptrer på vegne av miljømyndighetene,Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 129

10 ReferanselisteStortingsdokumenterStortingsproposisjoner, odelstingsproposisjoner og stortingsmeldinger• St.meld. nr. 46 (1988–89) Miljø og utvikling.• St.meld. nr. 44 (1991–92) Om tiltak for reduserte avfallsmengder, økt gjenvinning og forsvarligavfallsbehandling.• St.meld. nr. 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling.• St.meld. nr. 8 (1999–2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.• St.meld. nr. 24 (2000–2001) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.• Ot.prp. nr. 116 (2001–2002) Om lov om rett til miljøinformasjon og deltakelse i off entligebeslutningsprosesser av betydning for miljøet.• St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn.• St.meld. nr. 25 (2002–2003) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.• St.meld. nr. 21 (2004–2005) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.• St.meld. nr. 14 (2006–2007) Sammen for et giftfritt miljø – forutsetninger for en tryggere fremtid.• St.prp. nr. 1 (2008–2009) Miljøverndepartementet.• Prop. 1 S (2009–2010) Miljøverndepartementet.• Prop. 1 S (2009–2010) Nærings- og handelsdepartementet.• Prop. 1 S (2009–2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.• Prop. 1 S (2010–2011) Gul bok.Innstillinger til Stortinget• Innst. S. nr. 56 (1992–1993) om tiltak for reduserte avfallsmengder, økt gjenvinning og forsvarligavfallsbehandling.• Innst. S. nr. 150 (1997–98) om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, dugnad for framtida.• Innst. S. nr. 256 (1999–2000) om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand og omtilleggsmelding til St.meld. nr. 8 (1999–2000).• Innst. S. nr. 295 (2000–2001) om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.• Innst. S. nr. 222 (2002–2003) om statlige tilsyn.• Innst. S. nr. 46 (2003–2004) om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.• Innst. S. nr. 228 (2004–2005) om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.• Innst. S. nr. 180 (2006–2007) om sammen for et giftfritt miljø – forutsetninger for en tryggere fremtid.Lover• Lov om vern mot forurensninger og om avfall av 13. mars 1981 nr. 06 (forurensningsloven).• Lov om off entlige anskaff elser av 16. juli 1999 nr. 69.• Lov om rett til miljøinformasjon og deltakelse i off entlige beslutningsprosesser av betydning for miljøetav 9. mai 2003 nr. 31 (miljøinformasjonsloven).Forskrifter• Forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften)av 6. desember 1996 nr. 1127.• Forskrift om delegering av myndighet til kommunene etter forurensningsloven av 5. desember 2003nr. 1909.• Forskrift om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) av 1. juni 2004 nr. 930.• Forskrift om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) av 1. juni 2004 nr. 931.• Forskrift om begrensning i bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier og andre produkter(produktforskriften) av 1. juni 2004 nr. 922.130 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

EU-direktiver og -forordninger• Rådsdirektiv 75/439/EF om spillolje av 16. juni 1975.• Rådsdirektiv 91/689/EØF om farlig avfall av 12. desember 1991.• Rådsdirektiv 96/61 EF om integrert forebygging og begrensning av forurensning (IPPC) av24. september 1996.• Europaparlaments- og rådsdirektiv 2002/96/EF om avfall fra elektrisk og elektronisk utstyr (WEEE)av 27. januar 2003.• Europaparlaments- og rådsdirektiv 2006/66/EF om batterier og akkumulatorer og avfall fra batterierog akkumulatorer (batteridirektivet) av 6. september 2006.• Forordning 1013/2006 om endring av Rådsforordning 259/93 om overvåking og kontroll avavfallstransport innen, inn i og ut av Det europeiske fellesskap av 14. juni 2006.• Europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/98/EF EUs rammedirektiv for avfall av 19. november 2008.• Kommisjonens direktiv 2007/71/EF om endring av annex II til europaparlaments- og rådsdirektiv2000/59/EF av 27. november 2000 om mottaksanlegg i havner for avfall og lasterester fra skip(skipsavfallsdirektivet) av 13. desember 2007.• Kommisjonsbeslutning 2010/115/EU som endrer vedlegg II til parlaments- og rådsdirektiv 2000/53/EFom kasserte kjøretøyer (ELV-direktivet) av 23. februar 2010.Brev• EMSA (2010) Subject: Visit to Norway to monitor the overall eff ectiveness of the Port ReceptionFacilities – Directive 2000/59/ EC. Brev til Norges EU-delegasjon i Brussel, 28. september 2010.• Klif (2010) Informasjon om endring av vilkår til behandlingsanlegg for farlig avfall. Brev fra Klif tilbehandlingsanlegg, mars 2010, med vedlegg.• Klif (2011) Forslag om endring av regelverk for å sikre medlemskap i returselskap for kassertekjøretøy. Brev til Miljøverndepartementet, 2. mai 2011.• Klif (2011) Svar på bestilling av dokumentasjon og data – farlig avfall. Brev til Riksrevisjonen,14. februar 2011.• Miljøverndepartementet (1990) Brev fra Miljøverndepartement til SFT, 5. november 1990.• Miljøverndepartementet (1994) Fylkesmennenes myndighet etter forurensningsloven på områdetspesialavfall. Brev fra Miljøverndepartementet til fylkesmennene, 30. mai 1994.• Miljøverndepartementet (1994) Om eksport av spesialavfall i årene fremover. Ministererklæring omNordisk samarbeid om minimering og behandling av farlig avfall fra mars 1994. (92/7764) Brev tilSFT, 11. mars 1994.• Miljøverndepartementet (2000) Norsas AS – videreføring av virksomheten. Brev til diverse næringsforeninger,14. november 2000.• Miljøverndepartementet (2010) Svar på brev om tilsynsorganenes rolle i forbindelse med eksplosjoneni Gulen. Brev fra Miljøvernministeren til Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité, 2. april 2010.• NFFA (2010) Bekymringsmelding vedr. stopp i henting av EE-avfall. Brev til Klif, 13. juli 2010.• Norsas (2001) Rettighetene til databasesystemene for deklarasjon av spesialavfall. Brev til SFT,24. august 2001.• SFT (2001) Rettighetene til databasesystemene for deklarasjon av spesialavfall. Brev til Norsas,22. august 2001.• SFT (2007) Svar på oppdrag om videreføring av rapportering på resultatindikatorer om mottaksordningerfor avfall fra skip. Brev til Miljøverndepartementet, 22. juni 2007.• Tildelingsbrev fra Miljøverndepartementet til Klif for årene 2004–2011.• Tildelingsbrev fra Miljøverndepartementet til Sjøfartsdirektoratet for årene 2007–2011.Rapporter fra kommunerevisjonen• KomRev Nord (2011) Farlig avfall. Tromsø kommune. Forvaltningsrevisjon. Rapport 2011.• Oslo kommune, Kommunerevisjonen (2011) Avfall – Kommunens mottaksordninger for farlig avfall.Rapport 13/2011.• Oslo kommune, Kommunerevisjonen (2011) Avfall – Kommunalt tilsyn med avfallsområdet.Rapport 12/2011.• Telemark kommunerevisjon IKS (2011) Kommunens ansvar for farlig avfall – Skien kommune.Forvaltningsrevisjonsrapport nr.: 706030.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 131

• Trondheim kommunerevisjon (2011). Trondheim kommunes håndtering av farlig avfall.Revisjonsrapport, 24. mai 2011.• Tromsø kommune, kontrollutvalget. Møteprotokoll 9. juni 2011.Veiledninger, informasjonsark og rundskriv• Klif (2010) Avvik som kvalifi serer til vurdering for politianmeldelse og særskilt oppfølging. Interntnotat.• Klif (2010) Gjennomføring av revisjoner. Internt dokument.• Klif (2010) Gjennomføring av inspeksjoner. Internt dokument.• Klif (2010) Refusjonsordningen for spillolje. Vilkår for refusjon / tilskudd for mottak av spilloljeav 15. desember 2010.• Klif (2010) Veiledning til egenrapportering. TA-2606.• Klif (2011) Bruk av tvangsmulkt. Veileder. TA-2758.• Miljøverndepartementet (1998) Kommunens myndighet og plikter etter forurensningsloven.Rundskriv T-5/98.• Nasjonal handlingsplan for bygg- og anleggsavfall (2009) Identifi sering av PCB i norske bygg.4. utgave revidert mai 2009.• Norsas (udatert) Refusjonsordningen for spillolje. Infoark – avfallsprodusent.• Norsas (2009) Veileder om innlevering og deklarering av farlig avfall.• SFT (1999) Tilstrekkelig tilbud om mottak av spesialavfall: veileder til kommunene.Veiledningen 99:02.• SFT (2004) Veiledning: Til Fylkesmannens miljøvernavdelinger. Hva er tilsynsarbeid?Utarbeidet av prosjektet "Fylkesmannen styrker tilsynet".• SFT (2005) Gjennomføring av inspeksjoner. Internt dokument.• SFT (2005) Gjennomføring av revisjoner. Internt dokument.• SFT (2007) Infoark: Utfasing av strømgjennomføringer med PCB. TA-2346.• SFT (2007) Nytt regelverk for eksport og import av avfall. TA-2280.• SFT (2009) A guide for exporters of used goods.TA-2516.• SFT (2009) Opplegg for en mer eff ektiv kontroll. Ulovlig eksport og import av farlig avfall medtank- og bulkskip. TA-2554.Aksjonsnotater og -oppsummeringer• Klif (2010) Aksjon – Revisjon av returselskaper for EE-avfall. Aksjonsnotat.• Klif (2010) EE-avfallsaksjonen 2010. Regional fylkesmannsaksjon med kontroll av forhandlere avsmåelektronikk. Oppsummering.• Klif (2010) Regional kontrollaksjon EE-avfall 2010. Forhandlerkontroll av småelektronikk.Aksjonsnotat.• Klif (2010) Tilsynsaksjoner 2009. Kontroll av bygg- og anleggsbransjen. Nettbasertoppsummeringsrapport. < http://www.klif.no/Tema/Kontroll-og-tilsyn/Kontroll-og-tilsyn/Tilsyn-i-2009/Kontroll-av-bygg--og-anleggsbransjen/>• Klif (2010) Oppsummering av Galvanoaksjon 2009.• Klif (2010) EE-avfallsaksjonen 2009 – Regional fylkesmannsaksjon med kontroll av forhandlere avsmåelektronikk. Oppsummering.• Klif og TOLL (2010) Oppsummering av aksjon grensekryssende forsendelser av avfall 2010.• Klif (2011) Klima- og forurensningsdirektoratet er fornøyd med. Oppsummering av tilsynsaksjoner2010. Nettbasert oppsummeringsrapport. • Klif (2011) Tilsynsaksjoner 2010. Tilsyn med innsamlere av amalgamholdig avfall. Nettbasertoppsummeringsrapport. • SFT (2005) Kontrollaksjon. Biloppsamlernes utsortering av farlig avfall før bilvrakene presses ogsendes til fragmenteringsverkene 2005 (biloppsamlingsaksjonen).• SFT (2005) Kontrollaksjon PCB 2005. Aksjonsnotat.• SFT (udatert) Kontrollaksjon PCB 2005 oppsummering. Presentasjon.• SFT (2006) Kjemikaliebruk og håndtering av farlig avfall i mindre virksomheter 2006. Aksjonsnotat.• SFT (2006) I rute? Lys i tunnelen. Aksjonsnotat PCB 2006 for Sysselmannen og Fylkesmannen.132 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

• SFT (2006) Mottak og mellomlagring av farlig avfall: Oppsummering av landsdekkende aksjon i2006.• SFT (2006) Oppsummering av kontrollaksjonen. Biloppsamlingsplasser 2005.• SFT (2007) Kjemikaliebruk og håndtering av farlig avfall i mindre virksomheter. Oppsummering 2006.• SFT (2007) Kjemikaliebruk og håndtering av farlig avfall i mindre virksomheter. Aksjonsnotat.• SFT (2007) Aksjonsnotat PCB 2007 for Sysselmannen og Fylkesmannen.• SFT (2007) PCB 2005–2007 Fristen går ut, men fortsatt mye i bruk! Presentasjon.• SFT (2008) Kartlegging. Bromerte fl ammehemmere i avfallsstrømmen. TA-2380.• SFT (2008) Kontrollaksjon Bygg og anlegg 2008. Aksjonsnotat SFT og Fylkesmannen.• SFT (2008) Oppsummering 2007. Kjemikaliebruk og håndtering av farlig avfall i mindre virksomheter.• SFT (2008) Oppsummering av felles kontrollaksjon av tankanlegg hos behandlere av farlig avfall2008.• SFT (2008) Tilsynsaksjoner 2007. PCB-kontroller. Nettbasert oppsummeringsrapport.< http://www.klif.no/seksjonsartikkel____42551.aspx,%20lest%205.april2011>. [Hentedato 5.april 2011]• SFT (2008) Tilsynsaksjoner 2007 SFT er ikke tilfreds med følgende kontrollresultater i 2007.Nettbasert oppsummeringsrapport. http://www.klif.no/seksjonsartikkel____42670.aspx• SFT (2009) Galvanoaksjon 2009. Landsdekkende kontrollaksjon av bedrifter med kjemisk/elektrolytiskoverfl atebehandling. Aksjonsnotat til Fylkesmannen.• SFT (2009) Kontrollaksjon Bygg og anlegg 2009. Aksjonsnotat.• SFT (2009) Tilsynsaksjoner 2008. SFT er ikke tilfreds med følgende kontrollresultater. Nettbasertoppsummeringsrapport. • SFT og TOLL (2009) Oppsummering av aksjon grensekryssende forsendelser av avfall 2009 SFT ogTOLL.Handlingsplaner• Klif (2010) Handlingsplan for å redusere utslipp av kvikksølv – 2010. TA-2684.• SFT (2009) Handlingsplan for reduserte utslipp av PCB i 2009–2012.• SFT (2009) Handlingsplan for reduksjon av utslipp av bromerte fl ammehemmere.Oppdatert november 2009.Dokumentasjon og evalueringer• EE-registeret (2006–2011) Årsrapporter.• Klif (2010) Myndighetsfordeling etter forurensningsloven mellom Klif og Fylkesmannen.Sluttrapport fra myndighetsfordelingsprosjektet. Notat 4. mai 2010.• Klif (2011) Deklarasjonssystemet for farlig avfall. Årsrapport for 2010. Norsas. TA-2520.• Klif (2011) Refusjonsordningen for spillolje – Årsrapport 2010. TA-2790.• Klif og DN (2009) Kommuneundersøkelsen 2008 – oppsummeringsrapport.• Norsas (2010) Evaluering av driften av deklarasjonssystemet for farlig avfall i 2009.Notat til Klif 30. april 2010.• NOU 2007:8 En vurdering av særavgiftene.• Sjøfartsdirektoratet (2006). Evaluering av kapittel 20 i forskrift 1. juni 2004 nr. 931(forurensningsforskriften) om levering og mottak av avfall og lasterester fra skip.• SFT (udatert) Evaluering av: Strategi for farlig avfall på avveier 2004–2006. Internt notat fra Klif.• SFT (udatert) Strategi for farlig avfall 2008–2010 – gjennomførte tiltak i 2009. Internt notat fra Klif.Fagrapporter og utredninger• Det Norske Veritas Industri (1993) Mottak av avfall fra skip. Rapport for Sjøfartsdirektoratet.• Difi (2008) Helse- og miljøinformasjon. Befolkningens behov for informasjon om helse- og miljøfarligestoff er. Rapport 2008:6 TA-2428.• Difi (2010) Sammen for et giftfritt miljø? Gjennomgang av organiseringen av kjemikalieforvaltningen.Difi-rapport 2010:6.• Impel (2005) Impel-TFS threat assessment project: the illegal shipment of waste among IMPELmember states. Project report.• Inece (2010) International hazardous waste inspection project at seaports: Results andrecommendations.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 133

• Klif (2010) Kartlegging av forurensning i utvalgte småbåthavner i Norge. Norges geotekniskeinstitutt. TA-2751.• Klif (2010) Prioriterte miljøgifter i 2007. Status og utslippsprognoser. TA-2571/2010.• Klif (2011) Nasjonale utslipp. Prioriterte miljøgifter: Status 2008. TA-2738.• Klif (2011) Vurdering av behov for nye krav til miljøsanering av kasserte kjøretøy. Mepex.Foreløpig rapport.• Knut Lervåg (2010) Vest Tank ulykken – tilsyn uten ansvar. Uni Rokkansenteret Notat 5 – 2010.• Miljøverndepartementet (1998) Elektrisk og elektronisk avfall. Rapport utarbeidet av Hjellnes Cowi AS.• Norconsult (2010) Kartlegging av nyere fraksjoner farlig avfall i bygg. TA-2613.• Norconsult (2011) Kartlegging av disponering av forurenset betong. Rapport for Klif.• Norsas (2009) Videreutvikling av produsentansvaret. Dokument nr. 100758.• Mepex (2010) Etablering av nytt elektronisk deklarasjonssystem for farlig avfall – Forprosjekt.Rapport skrevet på oppdrag fra Klif (ikke offentliggjort).• Renovasjon i Grenland (2011) Plukkanalyse 2010 – husholdningsavfall til optisk sortering.• Renovasjonsselskapet for Kristiansandsregionen (2007) Sorteringsundersøkelsen 2006 – plukkanalyseav innsamlet husholdningsavfall i Agder.• SFT (2004) Stoff for stoff – kilde for kilde: Kvikksølv i avløpsnettet. Rapport i samarbeid medVestfjorden avløpsselskap (VEAS) og Norsk Vann og Avløp BA (NORVAR BA).• Prosjektansvarlig Storhaug, R. Aquateam. TA-2039.• SFT (2007) Kartlegging av avfallsstrømmen av oljeholdig slop. Norsas. TA-2275.• SFT (2008) Kartlegging. Bromerte fl ammehemmere i avfallsstrømmen. COWI AS i samarbeid medNorsas. TA-2380.• SFT (2008) Prøvetaking høsten 2007. Analyser av lettfraksjon fra fragmenteringsverk. TA-2359.• Skullerud, Frøyen, Skogesal og Vedø (2010). Estimering av materialfordelingen tilhusholdningsavfallet i Norge. SSB-rapport 42/2010.• Sustainable Management International AS. (2007) Mottaksordninger for avfall og lasterester fra skip– statusrapportering med resultatindikatorer.• World Customs Organization (2009) Operation Demeter – Final report. Customs joint operation tocombat illegal transboundary movement of waste between Europe, the Asia/Pacifi c and Africa23 march – 11 may 2009.• Wærner, E. et al. (2010) Lavkontaminert avfall – Fraksjoner som kan føre til utlekking av miljøgifter.Rapport utført av Hjellnes Consult AS for Miljøgiftsutvalget. Februar 2010.Nyhetsartikler• Avfall Norge (2011) Sikret henting av EE-avfall. Nyhetsartikkel 10. juni 2011.• Klif (2010) Meir kvikksølv i aure. Nyhetsartikkel 26. januar 2010. • Klif (2010) Alvorlige lovbrudd ved anlegg for farlig avfall. Nyhetsartikkel 14. september 2010.• Klif (2010) Bygg- og anleggsbransje slurver med rutiner for farlig avfall. Nyhetsartikkel 27. januar 2010.• Klif (2010) Nyheter: Kapittel 15 om byggavfall overføres til plan- og bygningsloven 1. juli 2010.Nyhetsartikkel 30. juni 2010.• Klif (2010) Refser håndtering av EE-avfall. Nyhetsartikkel 18. oktober 2010.• Klif (2011) Mange småbåthavner er forurenset. Nyhetsartikkel 22. mars 2011.• Miljøstatus (2011) Kvikksølv. Nettartikkel publisert av Klif 17. januar 2011.[Hentedato 10. august 2011]134 Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport

• Miljøstatus (2011) PCB. Nettartikkel publisert av Klif 17. januar 2011.[Hentedato 9. mars 2011]• Miljøverndepartementet (2007) Forbyr kvikksølv i produkter. Pressemelding 21. desember 2007.< http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/pressesenter/pressemeldinger/2007/Forbyr-kvikksolv-iprodukter.html?id=495138>• SFT (2003) Plan mot bromerte fl ammehemmere. Nyhetsartikkel 9. januar 2003.• SFT (2004) Vil ha mindre kvikksølv fra tannleger. Nyhetsartikkel 25. august 2004.• SFT (2008) Bruk av spillolje på grusvegar. Nyhetsartikkel 26. mai 2008.• SFT (2008) Færre gratispassasjerer i returordning for EE-avfall. Nyhetsartikkel 10. september 2008.• SFT (2008) Miljøslurv i bygge- og anleggsbransjen. Nyhetsartikkel 8. desember 2008.• SFT (2008) Tilrår ikke avgift på forbenning av spillolje. Nyhetsartikkel 8. september 2008.< http://www.klif.no/Aktuelt/Nyheter/2008/September-2008/Tilrar-ikkje-avgift-pa-forbrenning-avspillolje/>• SFT (2009) Avfall forsøkt fraktet ulovlig ut av Norge. Nyhetsartikkel 14. september 2009.• SFT (2009) Forelegg mot fem elektronikkbedrifter. Nyhetsartikkel 29. oktober 2009.• SFT (2009) Småelektronikk skal ikke i søpla. Nyhetsartikkel 16. juni 2009.http://www.klif.no/no/Aktuelt/Nyheter/2009/Juni-2009/Smaelektronikk-skal-ikke-i-sopla/>• SFT (2009) Refser håndtering av EE-avfall. Nyhetsartikkel 18. oktober 2009.• SFT (2009) Operasjon duppeditt 1.–8. november 2009. Nyhetsartikkel 5. november 2009.• SFT (2009) Vil ikke detaljregulere ordningen for EE-avfall. Nyhetsartikkel 17. november 2009.• SSB (2006) Avfall fra byggvirksomhet, 2004. Foreløpige tall. 1,2 millioner tonn avfall frabyggvirksomhet. Nettartikkel 27. april 2006.• SSB (2010) Farlig avfall. Endelige tall 1999–2009. Mindre farlig avfall i 2009. Nettartikkel14. desember 2010. < http://www.ssb.no/spesavf/>• SSB (2011) Hushaldsavfall, 2010. Mindre avfall til deponi. Nettartikkel 24. juni 2011.• Statens byggtekniske etat (2011) Siste nytt. Den nye veiledningen er her – med gratis blanketter.Nettartikkel 1. mars 2011. Andre kilder• Larsen, Jon F. (2009) Hva er gjort og hvilke utfordringer har vi? Presentasjon påbyggavfallskonferansen 2009. < http://www.norsas.no/Kurs-konferanse/Presentasjoner-Byggavfallskonferansen-2009>• OECD (2001) OECD-vedtak C(92)39/endelig versjon, revidert C(2001)107/endelig versjon, Omkontroll av grensekryssende transport av avfall til gjenvinning.• SFT (2004) Kapittel 11: Farlig avfall. Kommentarer til avfallsforskriften.• Styrende dokumenter for tilsyn. Utarbeidet av Arbeidstilsynet, Direktoratet for samfunnssikkerhet ogberedskap, Mattilsynet, Næringslivets sikkerhetsorganisasjon, Petroleumstilsynet, Statensforurensningstilsyn, Statens helsetilsyn og Statens strålevern. Godkjent 1. juni 2011.Dokument 3:7 (2011–2012) Rapport 135

241 344Trykk: 07 Gruppen AS 2012

RiksrevisjonenPilestredet 42Postboks 8130 Dep0032 Oslosentralbord 22 24 10 00telefaks 22 24 10 01postmottak@riksrevisjonen.nowww.riksrevisjonen.no