Utredningen fra Oxford Research (2MB) - Regjeringen.no

Fordeling av Norsk Tippings overskuddøremerket humanitære og samfunnsnyttigeorganisasjonerUtredning på oppdrag av Kulturdepartementet

Oxford Research er et nordisk analyseselskap. Vi dokumenterer og utvikler kunnskap gjennom analyser, evalueringerog utredninger slik at politiske og strategiske aktører kan få et bedre grunnlag for sine beslutninger. Vikombinerer vitenskapelige arbeidsmetoder med kreativ idéutvikling for å tilføre våre kunder ny kunnskap. Vårtspesialfelt er analyser og evalueringer innen nærings- og regionalutvikling, forskning og utdanning samt velferds-og utdanningspolitikk.Oxford Research har kontorer i Kristiansand, Stockholm, København, Kotka og Brussel og retter sitt arbeid motdet nordiske og det europeiske markedet.Se www.oxford.no for mer informasjon om selskapetOxford Research:SVERIGEOxford Research ABBox 7578Norrlandsgatan 12103 93 StockholmTelefon: (+46) 702965449office@oxfordresearch.seDANMARKOxford Research A/SFalkoner Allé 20, 4. sal2000 Frederiksberg CDanmarkTelefon: (+45) 33 69 13 69Fax: (+45) 33 69 13 33office@oxfordresearch.dkNORGEOxford Research ASØstre Strandgate 14610 KristiansandNorgeTelefon: (+47) 40 00 57 93post@oxford.noFINLANDOxford Research OYHeikinkatu 7,48100, KotkaFinlandGSM: +358 44 203 2083jouni.eho@oxfordresearch.fiBELGIAOxford Researchc/o ENSR5, Rue Archimède, Box 41000 BrusselsPhone +32 2 5100884Fax +32 2 5100885secretariat@ensr.eu2 © Oxford Research AS

Tittel:Undertittel:Oppdragsgiver:Fordeling av Norsk Tippings overskudd øremerket samfunnsnyttige og humanitæreorganisasjoner.Utredning på oppdrag av KulturdepartementetKulturdepartementetProsjektperiode: Desember 2012 - 15. april 2013.Prosjektleder:Forfattere:Anne Wenche EmblemAnne Wenche Emblem, Karl Henrik Sivesind (ISF), Aase Marthe J. Horrigmo, TorEgil Viblemo, Bjørn Brastad og Tor Borgar Hansen.Kort sammendrag:Foto:Helge Mikalsen / VG / NTB Scanpix© Oxford Research AS 3

ForordI denne utredningen presenteres funn fra kartlegging av tippemidlers andel av samlede driftsinntekter hosmottakende organisasjoner. Videre beskrives aktiviteter som i dag er finansiert av midler over tippenøkkeløremerket humanitære og samfunnsnyttige organisasjoner. Begrepet «humanitære og samfunnsnyttige organisasjoner»diskuteres og det foreslås en avgrensning av dette. Til sist skisseres ulike modeller for fordeling avmidler over til samfunnsnyttige og humanitære formål fra Norsk Tippings overskudd.Vi takker Kulturdepartementet for tildelingen av oppdraget med å gjennomføre denne utredningen. Utredningsarbeideter i sin helhet finansiert av departementet.Det er nedsatt en referansegruppe for dette utredningsarbeidet bestående av Karsten Aak (Blindeforbundet),Elna Berge (Lotteritilsynet), Svein Grønnern (SOS-barnebyer), Jon Langballe (Nasjonalforeningen for folkehelsen),Hans-Christian Lillehagen (ExtraStiftelsen), Oddbjørn Nesje (Røde Kors), Anne-Karin Nygård (Norske KvinnersSanitetsforening), Randi H. Røed (Norsk Tipping) og Elisabeth Sverdrup/Erik Giercksky (Redningsselskapet).Vi ønsker å rette en stor takk til samtlige av gruppens medlemmer for gode og konstruktive innspill og tilbakemeldingerunderveis i dette arbeidet. Referansegruppen har også fått anledning til å kommentere på sluttrapporten.I dette arbeidet har vi gjennomført en rekke intervjuer med sentrale representanter for til sammen 15 ulikeorganisasjoner. Vi vil takke for at de på en så positiv måte har stilt opp og bidratt med mye relevant informasjonom sektoren generelt og egen organisasjon spesielt. Takk også til Norsk Tipping AS og Lotteri- og stiftelsestilsynetfor velvillig bistand, blant annet i form av tallmateriale.Prosjektet er gjennomført av Oxford Research i samarbeid med Institutt for samfunnsforskning (ISF). Prosjektgruppenhar bestått av Anne Wenche Emblem, Karl Henrik Sivesind (ISF), Aase Marthe J. Horrigmo, Tor EgilViblemo, Bjørn Brastad og Tor Borgar Hansen.Karl Henrik Sivesind ved Institutt for Samfunnsforskning har bidratt i hele arbeidet med denne utredningen,men har hatt særlig ansvar for den teoretiske diskusjonen av begrepene humanitære og samfunnsnyttige organisasjoner.Prosjektteamet har hatt stor nytte av hans gode kunnskap om, og erfaring fra, forskning på frivilligsektor.Utredningen og dens anbefalinger er helt og holdent Oxford Researchs eget ansvar.Kristiansand, april 2013Harald FurreAdm. dir.Oxford Research AS4 © Oxford Research AS

Kapittel 7. Modeller for fordeling av midler øremerket humanitære og samfunnsnyttige organisasjoner ........... Feil!Bokmerke er ikke definert.7.1 Utgangspunkt ................................................................................................................................................... 397.2 Noen innledende prinsipielle betraktninger ...................................................................................................... 397.3 Oppsummering ................................................................................................................................................. 41Kapittel 8. Kriterier for inklusjon i fordelingsordning ................................................................................................... 428.1 Innledning ......................................................................................................................................................... 428.2 Styringsstruktur ................................................................................................................................................. 428.3 Ikke-fortjenestebasert virksomhet ..................................................................................................................... 438.4 Type aktivitet .................................................................................................................................................... 438.5 Egenaktivitet og frivillig innsats ......................................................................................................................... 458.6 Landsdekkende ................................................................................................................................................ 468.7 Formålsaktivitet i Norge .................................................................................................................................... 468.8 Oppsummering inklusjonskriterier .................................................................................................................... 47Kapittel 9. Alternative fordelingsmodeller ...................................................................................................................... 489.1 Innledning ......................................................................................................................................................... 489.2 Alternativ 1: Status quo .................................................................................................................................... 499.3 Alternativ 2a: kriterier basert på verdiskapning ................................................................................................ 499.4 Alternativ 2b) Kriterier basert på frivillig innsats og avgrensede driftsutgifter ................................................... 569.5 Alternativ 3: Kriteriebasert modell med skjønnsmessige justeringer ................................................................ 609.6 Alternativ 4: «Hybrid-modell»: kriteriebasertmodell med søknad ..................................................................... 609.7 Alternativ 5: «Hybrid-modell»: Kriteriebasert modell supplert med kontraktmodell .......................................... 609.8 Eventuelle overgangsordninger ........................................................................................................................ 629.9 Oppsummering og anbefaling .......................................................................................................................... 62Kapittel 10. Referanser ....................................................................................................................................................... 64Appendiks ............................................................................................................................................................................... 66TabellisteTabell 1:Tippenøkkel ....................................................................................................................................................................................... 12Tabell 2:Fordelingsnøkler ................................................................................................................................................................................ 13Tabell 3: Fordeling av midler blant 10H ........................................................................................................................................................... 14Tabell 5: Spillemidlers andel av driftsinntekter (eksklusive bistandsmidler) etter ICNPO-kategori. ................................................................ 19Tabell 6: Spillemidlers andel av driftsinntekter (eksklusive bistandsmidler) etter ICNPO-kategori. ............................................... 20Tabell 7: De 10H inndelt etter ICNPO-kategori ............................................................................................................................................... 20Tabell 8: Fordeling av midler øremerket humanitære og samfunnsnyttige organisasjoner (18%), etter ICNPO-kategorier........................... 21Tabell 9: fordeling av midler over 18% øremerket de 10H og midlenes andel av driftsinntekter ................................................................... 23Tabell 10: Fordeling av automatkompensasjon (avgrenset til organisasjoner som i 2011 mottok 500.000 kr eller mer). ............................. 24Tabell 11: Organisasjoner i undersøkelsen grovinndelt etter hovedformål ..................................................................................................... 26Tabell 12: Fordeling av tilskuddet og dets relative betydning for de 10H........................................................................................................ 29Tabell 13: Kategorisering etter hovedformål ................................................................................................................................................... 376 © Oxford Research AS

Tabell 14: Kategorisering etter hovedmål i lys av tildeling av spillemidler i 2011 ........................................................................................... 37Tabell 15: Inklusjonskriterium: andreorienterte organisasjoner ....................................................................................................................... 44Tabell 16: Alternative tildelingsmodeller .......................................................................................................................................................... 49Tabell 17: Fordelingsnøkler ............................................................................................................................................................................. 54Tabell 18: Underkategorier ICNPO.................................................................................................................................................................. 55Tabell 19: Liste over organisasjoner som mottar bistandsmidler.. .................................................................................................................. 66FigurlisteFigur 1: Utvikling i brutto omsetning på automater (i millioner kroner) ............................................................................................................ 12Figur 2: Faser i utredningsarbeidet.................................................................................................................................................................. 15Figur 3: Fordeling av spillemiddelinntekter i 2011 ........................................................................................................................................... 18Figur 4: De fem organisasjonene som mottar mest spillemidler i 2011 (beløp avgrenset til kr 500.000 eller mer) ........................................ 22Figur 5: Avgrensning av organisasjoner som kan inkluderes i ordningen ....................................................................................................... 38Figur 6: Inkluderingskriterier ............................................................................................................................................................................ 47Figur 7: Verdiskapning i ideell og frivillig sektor i Norge .................................................................................................................................. 51Figur 8: Omfang på lønnet og ulønnet årsverk i ulike ICNPO-kategorier ........................................................................................................ 52© Oxford Research AS 7

Kapittel 1.Innledning og sammendragOxford Research i samarbeid med Institutt for samfunnsforskning(ISF) har på oppdrag av Kulturdepartementetutarbeidet denne utredningen. Ambisjonener å gi departementet et godt grunnlag for beslutningenom hvordan overskudd fra spill- og lotterivirksomheteni Norsk Tipping AS øremerket ideellehumanitære og samfunnsnyttige organisasjoner iskal fordeles i framtiden.Arbeidet har vært forankret i Kulturdepartementetsreferansegruppe for utredningen. Samhandling medreferansegruppen har skjedd i samsvar med føringergitt i konkurransegrunnlaget. Oxford Research harhatt til sammen tre møter med referansegruppen ogforeløpig utredningsrapport har vært forelagt referansegruppenfor kommentarer og innspill.Utredningen består av tre hovedbolker, som hversvarer til oppdragsgivers angivelse av hovedproblemstilleri oppdraget.1.1 Del 1: KartleggingI kapittel 3 presenteres funn fra kartlegging av betydningenav spill- og lotteriinntekter for organisasjonersøkonomi. Kartleggingen omfatter organisasjonersom har årlige inntekter fra spill- og lotterivirksomhetpå mer enn kr 500.000 i året og som ikkemottar midler til idrettsformål over tippenøkkelen,eller som utelukkende mottar midler rettet motkulturformål. I kapittel 4 beskrives hvilke aktivitetersom er finansiert av tippenøkkelen øremerket humanitæreog samfunnsmessige organisasjoner. Beskrivelsener basert på informasjon innhentet fra de10H som i dag er faller inn under tilskuddsordningen.Vi har i tillegg innhentet informasjon fra fem organisasjonersom i dag står utenfor ordningen og bedtdem om å angi hvordan de hypotetisk ville ha anvendtet slikt tilskudd.Sammendrag av funn fra kartlegging:Det er organisasjoner med de høyeste driftsinntektenesom mottar de største kronebeløp fra spillemidler.Fordelt på ICNPO-kategorier 1 er det organisasjonerinnenfor kategoriene Helse, Sosiale tjenester ogPolitiske- og interesseorganisasjoner som mottarmest. Det også innenfor disse kategoriene man finnerde største organisasjonene. Organisasjoner somfaller inn under kategorien Natur- og miljøvernkommer relativt dårlig ut i denne sammenheng,både med hensyn til beløp men også i forhold tilsamlede driftsinntekter.Tippemidler øremerket humanitære og samfunnsnyttigeformål er frie inntekter. Dette innebærer atdet er ikke er helt enkelt å utlede hvilke aktivitetersom direkte er finansiert ved hjelp av tilskuddet perse. Det synes å være unisont at midler over tippenøkkelener av stor betydning nettopp fordi det erfrie midler og kan anvendes i henhold til organisasjonensegne prioriteringer. Videre fremheves det atdette er netto-midler, det vil si at det ikke påløperkostnader knyttet til det å få disse. Organisasjoneneselv oppgir at midlene er svært viktig av flere grunner,blant annet ved at de muliggjør aktiviteter somellers er vanskelig å samle inn penger til (eksempelvisstøttefunksjoner), de finansierer andre inntektsgenererendeaktiviteter i organisasjonen, samt finansiererfrivillighet og medlemsaktiviteter. Organisasjonersom står utenfor dagens ordning har i hovedsakanført de samme typer aktiviteter når de erspurt om hvordan de hypotetisk ville anvende tilskuddover tippenøkkelen.1.2 Del 2: BegrepsdiskusjonI kapittel 5 vurderes gjeldende avgrensning av organisasjonersom kan motta midler fra Norsk Tippingsoverskudd øremerket humanitære og samfunnsnyttigeorganisasjoner. Det presenteres en alternativmåte å avgrense begrepene "samfunnsnyttige oghumanitære organisasjoner".Sammendrag og anbefaling:De fleste frivillige organisasjoner kan med en vissrett hevde at de har en virksomhet som er samfunnsnyttig.Ved å anvende begrepet andreorienterteorganisasjoner, vil det være lettere å operasjonaliserebegrepet samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner.Konkret innebærer en avgrensning motandreorienterte organisasjoner følgende ICNPOkategorier:1The International Classification of Non-Profit Organizations (ICNPO) er et systemfor klassifisering av frivillig aktivitet basert på strukturelle og operasjonelle kriterier.Utdanning og forskning8 © Oxford Research AS

Downloaded from oem.bmj.com on 28 June 2007710 Carder, McNamee, Beverland, et al.....................Authors’ affiliationsM Carder, Centre for Occupational and Environmental Health,University of Manchester, Manchester, UKR McNamee, Biostatistics Group, University of Manchester, Manchester,UKI Beverland, Department of Civil Engineering, University of Strathclyde,Glasgow, UKR Elton, Public Health Sciences Section, University of Edinburgh,Edinburgh, UKG Cohen, Emmes Corporation, Rockville, MD, USAJ Boyd, Information and Statistics Division, NHS Scotland, Edinburgh,UKCompeting interest statement: none declared.REFERENCES1 Bowie N, Jackson G. The raised incidence of winter deaths. General RegisterOffice for Scotland, Occasional Paper number 7, 2002.2 Gemmell I, McLoone P, Boddy FA, et al. Seasonal variation in mortality inScotland. Int J Epidemiol 2000;29:274–9.3 Elwood PC, Beswick A, O’Brien JR, et al. Temperature and risk factors forischaemic heart disease in the Caerphilly prospective study. Br Heart J1993;70:520–3.4 Wilmhurst P. Temperature and cardiovascular mortality. BMJ1994;309:1029–30.5 Curriero FC, Heiner KS, Samet JM, et al. Temperature and mortality in 11cities of the Eastern United States. Am J Epidemiol 2002;155:80–7.6 Eurowinter Group. Cold exposure and winter mortality from ischaemic heartdisease, cerebrovascular disease, respiratory disease, and all causes in warmand cold regions of Europe. Lancet 1997;349:1341–6.7 Pattenden S, Nikiforov B, Armstrong BG. Mortality and temperature in Sofiaand London. J Epidemiol Community Health 2003;57:628–33.8 Huynen MM, Martens P, Schram D, et al. The impact of heat waves and coldspells on mortality rates in the Dutch population. Environ Health Perspect2001;109:463–70.9 Keatinge WR, Donaldson GC. Mortality related to cold and air pollution inLondon after allowance for effects of associated weather patterns. Environ Res2001;86:209–16.10 Keatinge WR, Coleshaw SRK, Cotter F, et al. Increases in platelet and red cellcounts, blood viscosity, and arterial pressure during mild surface cooling:factors in mortality from coronary and cerebral thrombosis in winter. BMJ1984;289:1405–8.11 Kunst AE, Groenhof F, Mackenbach JP. The association between two windchillindices and daily mortality variation in the Netherlands. Am J Pub Health1994;84:1738–42.12 Steadman RG. A universal scale of apparent temperature. Journal of Climateand Applied Meteorology 1984;23:1674–87.13 Dominici F, Zeger SL, Samet JM. Combining evidence on air pollution anddaily mortality from the 20 largest US cities: a hierarchical modeling strategy.J R Stat Soc 2000;163:263–302.14 Durbin J, Watson GS. Testing for serial correlation in least squares regressionI. Biometrika 1950;37:409–28.15 Hajat S, Kovats RS, Atkinson RW, et al. Impact of hot temperatures on death inLondon: a time series approach. J Epidemiol Community Health2002;56:367–72.16 Ballester F, Corella D, Perez-Hoyos S, et al. Mortality as a function oftemperature. A study in Valencia, Spain, 1991–1993. Int J Epidemiol1997;26:551–61.17 Mercer JB, Østerud B, Tveita T. The effect of short-term cold exposure on riskfactors for cardiovascular disease. Thromb Res 1999;95:93–104.18 Van Someren EJW, Raymann RJEM, Scherder EJA, et al. Circadian and agerelatedmodulation of thermoreception and temperature regulation:mechanisms and functional implications. Ageing Res Rev 2002;1:721–78.19 Goodman PG, Dockery DW, Clancy L. Cause-specific mortality and theextended effects of particulate pollution and temperature exposure. EnvironHealth Perspect 2004;112:179–85.20 Mackenbach JP, Looman CWN, Kunst AE. Air pollution, lagged effects oftemperature, and mortality: The Netherlands 1979–87. J EpidemiolCommunity Health 1993;47:121–6.21 Braga ALF, Zanobetti A, Schwartz J. The time course of weather-relateddeaths. Epidemiology 2001;12:662–7.22 Neild PJ, Syndercombe-Court D, Keatinge WR, et al. Cold-induced increasesin erythrocyte count, plasma cholesterol and plasma fibrinogen of elderlypeople without a comparable rise in protein C or factor X. Clin Sci1994;86:43–8.23 Williams R, Rankin N, Smith T, et al. Relationship between the humidity andtemperature of inspired gas and the function of the airway mucosa. Crit CareMed 1996;24:1920–9.24 Gill JS, Davies P, Gill SK, et al. Wind-chill and the seasonal variation ofcerebrovascular disease. J Clin Epidemiol 1988;41:225–30.25 Alberdi JC, Diaz J, Montero JC, et al. Daily mortality in Madrid community1986–1992: Relationship with meteorological variables. Eur J Epidemiol1998;14:571–8.26 Kunst AE, Looman CWN, Mackenbach JP. Outdoor air temperature andmortality in the Netherlands: a time series analysis. Am J Epidemiol1993;137:331–41.27 Dixon JC, Prior MJ. Wind-chill indices—a review. The MeteorologicalMagazine 1987;116:1–17.28 Prescott GJ, Cohen GR, Elton RA, et al. Urban air pollution andcardiopulmonary ill health: a 14.5 year time study. Occup Environ Med1998;55:697–704.29 Kappos AD, Bruckmann P, Eikmann T, et al. Health effects of particles inambient air. Int J Hyg Environ Health 2004;207:399–407.30 Schwartz J, Spix C, Touloumi G, et al. Methodological issues in studies of airpollution and daily counts of deaths or hospital admissions. J EpidemiolCommunity Health 1996;50(suppl 1):3–11.www.occenvmed.com

Figur 1: Utvikling i brutto omsetning på automater (i millioner kroner)Kilde: Norsk Tipping / Lotteri- og stiftelsestilsynet.Tallene i figuren over (angitt ved rød søyler) viserkun omsetning på Multix-terminaler og ikke Belagoeller andre automater i bingohaller.2.3 Deling av Norsk Tippings overskudd:TippenøkkelenSom følge av at Norsk Tipping fikk enerett for oppstillingav automater, inngår overskudd fra drift avautomater i det samlede overskuddet til Norsk Tipping.Det ble med virkning fra 1. januar 2006 bestemtat overskudd fra Norsk Tipping skulle fordelesmellom tre, heller enn fram til da: to formål:1. Idrettsformål2. Kulturformål3. Samfunnsnyttige og humanitære organisasjonersom ikke er tilknyttet Norges idrettsforbundog olympiske og paralympiske komité.Andelen som tildeles samfunnsnyttige og humanitæreorganisasjoner ble beregnet med utgangspunkt istørrelsen på automatoverskuddet i 2001. Detteoverskuddet var på 619 millioner kroner, og utgjordeca 18 prosent av det samlede overskuddet til NorskTipping. Størrelsen på formålsandel framgår avpengespilloven § 10 andre ledd:Tabell 1:TippenøkkelTippenøklerandelIdrettsformål 47,9 %Kulturformål 34,1 %Samfunnsnyttige og hum. organisasjoner 18,0 %Sum 100%Midlene til idrettsformål og samfunnsnyttige ellerhumanitære organisasjoner som ikke er tilknyttetNorges idrettsforbund og olympiske og paralympiskekomité, fordeles av Kulturdepartementet. Av midlenetil kulturformål fordeles 19,5 pst av Stortinget og14,6 pst av Kulturdepartementet, jf. Prop. 1 S (2012-12 © Oxford Research AS

13) 2 . Det er Lotteri- og stiftelsestilsynet som harforvaltningsansvar for midlene øremerket humanitæreog samfunnsnyttige formål.Beløpet som skal fordeles fra Norsk Tippings overskuddfastsettes hvert år etter at det er avsatt midlertil fonds og til forskning, informasjon, forebygging ogbehandling i forhold til spilleavhengighet 3 . Størrelsenpå disse avsetningene fastsettes av Kulturdepartementet.2.4 Fordeling av midler øremerket samfunnsnyttigeog humanitære organisasjonerI praksis er det øremerkede tilskuddet til samfunnsnyttigeeller humanitære organisasjoner utformetslik at de ti største organisasjonene som var operativepå automatmarkedet får et tilskudd basert påderes andel av de samlede automatinntektene i2001. Disse ti organisasjonene tildeles midler utensøknad og mottar til sammen 82,9 prosent av detøremerkede tilskuddet.De øvrige organisasjonene tildeles de resterende17,1 prosent av midlene etter søknad. Det er kunorganisasjoner som hadde inntekter fra gevinstautomateri 2001 og som pr 1. januar i søknadsåret ergodkjent som lotteri-verdig organisasjon i Lotteriregisteret,kan søke om tilskudd fra øremerkede midlertil samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner.Organisasjoner tilknyttet Norges idrettsforbund ogolympiske og paralympiske komité er ikke søknadsberettiget.Søknad om tilskudd avgjøres av Lotteriogstiftelsestilsynet. I søknad om midler skal detvedlegges godkjent års-beretning, dokumentasjon avinntekter fra gevinst-automater i 2001, dog ikke hvisorganisasjonen tidligere har fått et foreløpig tilskudds-breveller er tidligere tildelt inntektskompensasjon.Tabell 2:FordelingsnøklerOrganisasjoner %Norges Røde Kors 34,9Redningsselskapet 21,5Handikapforbundet 3,3Kreftforeningen 11,2LHL 1,9Blindeforbundet 3,0Flyktninghjelpen 1,6Redd Barna 1,8Nasjonalforeningen for folkehelsen 1,1Norsk Folkehjelp 2,6Sum 10H 82,9Øvrige tilskudds-berettigede organisasjoneretter søknad 17,1Total 100,0For 2012 utgjorde tilskudd til samfunnsnyttige ellerhumanitære organisasjoner 616,5 millioner kroner.Dette beløpet ble fordelt med 511,08 millioner kronertil de såkalte 10H. Totalt ble det fordelt 48,6millioner kroner etter søknad til totalt 329 organisasDette tilskuddet refereres i noen sammenhenger tilsom automatkompensasjonstilskudd eller som 18%tilskudd.Fordelingen av midler over tippenøkkelen øremerketsamfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner erangitt i tabellen under.2Regjeringen foreslår også at fordelingen av Norsk Tippings overskudd fra og med2015 endres slik at 64 %. skal fordeles til idrettsformål, 18 % til kultur-formål og 18 %til samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner3Inntil 0,5 pst av overskuddet kan gis til arbeid mot spillavhengighet.© Oxford Research AS 13

joner. De gjenværende 56,8 millioner kroner bleoverført til neste års tildeling. Av disse 329 organisasjonene,er de fleste i kategorien musikk/kultur.Tilskuddsbeløp til de 10H er gjengitt i tabellen under(beløp er avrundet til nærmeste million kroner).Tabell 3: Fordeling av midler blant 10H2012 Mill. krNorges Røde Kors 215Redningsselskapet 133Kreftforeningen 69Norges Handikapforbund 20Norges Blindeforbund 18Norsk Folkehjelp 16Redd Barna 11Flyktninghjelpen 10Landsforeningen for hjerte- og lungesyke12Nasjonalforeningen for folkehelsen 7Totalt 10 H 51114 © Oxford Research AS

Kapittel 3.Om oppdraget og utredningsarbeidet3.1 OppdragetVi har fått i oppdrag å:• kartlegge hvor stor andel spillemidlene utgjør avorganisasjonenes økonomi• drøfte definisjonen av begrepet «humanitære ogsamfunnsnyttige organisasjoner» og drøfte alternativemåter å avgrense begrepet.• skissere og drøfte ulike modeller for fordeling avNorsk Tippings overskudd øremerket humanitære ogsamfunnsnyttige organisasjoner.Det er lagt som føringer for utredningen at:• den fremtidige fordelingsordningen skal fremmefrivillig aktivitet og gjøre det mulig for tredje sektor åvidereføre viktige samfunnsoppgaver• ordningen skal være enkelt håndterbar og forutsigbarfor staten og organisasjonene• dagens pengespillpolitikk skal opprettholdes, jf.pengespilloven § 1 annet ledd og lotteriloven § 1a.• fordelingen av midler skal på lengre sikt skje pågrunnlag av den samfunnsmessige verdi av de aktiviteterfrivillige organisasjoner driver.3.2 UtredningsarbeidetArbeidet med denne utredningen har bestått av firefaser, som illustrert i figuren under.Fase 1 ProsjektetableringI oppstart av prosjektet ble det avholdt et oppstartsmøtemed oppdragsgiver i desember. Kulturdepartementetopprettet en referansegruppe forutredningen. Referansegruppen har bestått av KarstenAak (Blindeforbundet), Elna Berge (Lotteritilsynet),Svein Grønnern (SOS-barnebyer), Jon Langballe(Nasjonalforeningen for folkehelsen), Hans-ChristianLillehagen (ExtraStiftelsen), Oddbjørn Nesje (RødeKors), Anne-Karin Nygård (Norske Kvinners Sanitetsforening),Randi H. Røed (Norsk Tipping) og ElisabethSverdrup/Erik Giercksky (Redningsselskapet). Prosjektteamethar avholdt til sammen tre møter medreferansegruppen underveis i utredningsarbeidet.Fase 2 datainnsamling og analyseDet er i arbeidet med denne utredningen lagt vektpå å ha en grundig, åpen og inkluderende prosess.En relativ kort prosjektperiode til tross, så har vivalgt å gjennomføre en omfattende datainnsamling.Vi har avholdt to eksplorative intervju, 15 dybdeintervjuer(heriblant alle 10H) og til sammen 13Figur 2: Faser i utredningsarbeidetKilde: Oxford Research AS© Oxford Research AS 15

workshops (heriblant 9 av de 10H ). Vi har i dybdeintervjumøtt leder og økonomiansvarlig og i workshophar vi møtt flere sentrale ledere i organisasjonene.Dette har i tillegg til informasjonsinnhenting fraårsberetninger og regnskap, gitt oss et stort og godttilfang på informasjon. Vi har i tillegg hentet statistikkfra Lotteri- og stiftelsestilsynet samt andrerelevante aktører (Norsk Tipping, SSB, m.fl.).Fase 3: Diskusjon av begrepene humanitære ogsamfunnsnyttige organisasjoner og forslag til forfordelingsmodellerVi har i denne fasen av arbeidet tatt utgangspunkt inasjonal og internasjonal forskningslitteratur påfeltet, samt tidligere utførte studier av frivillig sektori Norge. Med utgangspunkt i dette og kunnskapsgrunnlagetervervet i den foregående prosjektfasenhar vi skissert til sammen 5 ulike modeller for fordelingav Norsk Tippings overskudd øremerket humanitæreog samfunnsnyttige organisasjoner.Fase 4: Ferdigstilling av utredningUtredningsarbeidet har ledet fram til denne utredningsrapporten.Denne har vært forelagt referansegruppenfor kommentarer og innspill.Utredningen består av tre hovedbolker, som hversvarer til oppdragsgivers angivelse av hovedproblemstilleri oppdraget:1. Kartlegging2. Begrepsdiskusjon3. Alternative fordelingsmodeller.Det har vært vår ambisjon at utredningen samletskal gi Kulturdepartementet et grunnlag for å tastilling til framtidig fordeling av Norsk Tippings overskuddøremerket humanitære og samfunnsnyttigeorganisasjoner.16 © Oxford Research AS

Kapittel 4. Spillemidlers betydning for mottakendeorganisasjoners økonomi4.1 InnledningVi vil i det følgende presentere funn fra kartleggingav hvor stor andel inntekter fra spill- og lotterivirksomhetutgjør av organisasjoners samlede inntekter.I henhold til oppdragsgivers mandat er kartleggingenavgrenset til organisasjoner som mottar midler fraett eller flere av følgende spill: Extra-spillet, Grasrotandelen,lotterier og bingo. I tillegg er midler somtildeles over tippenøkkelen innbefattet i kartleggingen.Kartleggingen omfatter ikke organisasjoner sommottar midler til idrettsformål over tippenøkkelen,heller ikke organisasjoner som utelukkende mottarspillemidler til kulturformål (Frifond 4 ). Det er kunorganisasjoner som mottar 500.000 kroner eller meri årlige inntekter fra spill- og lotterivirksomhet somer omfattet av kartleggingen.4.1.1Beskrivelse av datagrunnlagetKartleggingen baserer seg på informasjon fra Lotteriogstiftelsestilsynet. Datagrunnlaget omfatter midlerover tippenøkkel og som er øremerket samfunnsnyttigeog humanitære organisasjoner, heretter refererttil som 18% tilskuddet. Videre omfatter datagrunnlagetColor Line’s pengespill, entreprenørbingo, ExtraStiftelsen,foreningsbingo, grasrotandel, lotteri ogFrifond. Midler fra ExtraStiftelsen er knyttet opp motprosjekter innvilget etter søknad 5 .Tallene som oppgis er brutto-inntekter, det vil si atdet ikke er gjort fratrekk for de kostnader som organisasjoneneeventuelt har i tilknytning til denne spilloglotterivirksomheten. Dette gjelder dog ikke entreprenørbingo,der tallene er fratrukket den fasteandelen som bingoentreprenørene får.Opplysninger om organisasjonenes driftsinntekter eri hovedsak hentet fra Lotteriregisteret. Disse inntekteneer rapportert av organisasjonene selv. I tillegghar vi innhentet opplysninger fra årsrapporter for destørre organisasjonene. For organisasjoner sommottar bistandsmidler, har vi redusert driftsinntektenetilsvarende det beløp de mottar i bistandsmidler.Tallene for bistandsmidler er hentet fra NORAD.4Frifond-midler via Norsk musikkråd og Norsk teaterråd.5ExtraStiftelsen tildeler etter søknad midler til prosjekter innen forebyggendehelsearbeid, rehabiliterings- og mestringsprosjekter samt forskning. Midlene utbetalesfra overskudd fra Extra-spillet.Det foreligger ikke opplysninger om driftsinntekterfor fem organisasjoner, enten som følge av at disseikke har vært åpent tilgjengelige eller at de ikke harlatt seg innhente på annet vis 6 . Disse organisasjoneneer derfor utelatt fra analysen.Alle organisasjonene er kategorisert etter InternationalClassification of Non-Profit Organizations(ICNPO) . ICNPO deler aktivitet i frivillig sektor inn i12 ulike kategorier og 30 undergrupper. Hver kategorifavner om organisasjoner som har like-artetvirksomhet, og hver kategori er tilordnet et ICNPOnummer.Følgende overordnede ICNPO-kategorier er brukt:Kultur og rekreasjonUtdanning og forskningHelseSosiale tjenesterNatur- og miljøvernPolitiske- og interesseorganisasjonerInternasjonale organisasjonerTros- og livssynsorganisasjoner.4.2 Fordeling av spillemidlerKartleggingen viser at totalt 155 organisasjoner mottok500.000 kroner eller mer i spill- og lotteriinntekteri 2011. Disse 155 organisasjonene mottar tilsammen 974 439 434 kroner i spillemidler. Gjennomsnittsverdienfor spillemiddelinntekter i utvalgeter 6 286 706 kroner, mens medianen er 1 062 137kroner. Dette tyder at det er mindretall av organisasjonenei utvalget som har svært høye spillemiddelinntekter,og som bidrar til å trekke gjennomsnittetopp. Fordelingen av spillemiddelinntekter vises ifigur 1. Det fremkommer i denne figuren at like underhalvparten av utvalget har en spillemiddelinntektsom ligger under medianen. Når spillemidlene sesunder ett, uten å ta høyde for hvor stor andel de6Dette gjelder for: Center for African Mental Health, Knappen – Foreldreforeningenfor barn med spise- og ernæringsproblemer, Norsk OCD forening ANANKE, Landsforeningenfor overvektige og Norsk Dysmeliforening.© Oxford Research AS 17

utgjør av organisasjonenes driftsinntekter, er detmed andre ord en skjevhet i fordelingen.Til sammen 18 organisasjoner har mer enn 10 millionerkroner i spillemiddelinntekter. Dette er i all hovedsakorganisasjoner som mottar penger fra tippenøkkelenøremerket samfunnsnyttige og humanitæreorganisasjoner, dvs. 18% potten. Organisasjonenemed over to millioner kroner i spillemiddelinntekterer samlet sett kjennetegnet ved at storparten harnasjonal virksomhetsområde. Til sammenligning erdet blant dem som har under én million kroner ispillemiddelinntekter et flertall av lokale organisasjoner.For organisasjoner med under fem millioner i spillemiddelinntekter,så utgjør disse inntektene i gjennomsnittrundt halvparten av driftsinntektene. Variasjonener stor, og det er særlig for de lokale organisasjoneneat spillemiddelinntektene utgjør enbetydelig andel av inntektene. For organisasjonermed spillemiddelinntekter over fem millioner utgjørdisse midlene i gjennomsnitt en tredjedel av driftsinntektene.Det dreier seg her om større organisasjonermed en mer variert virksomhet og flere inntektskilder.Figur 3: Fordeling av spillemiddelinntekter i 2011Kilde: Lotteri- og stiftelsestilsynet4.2.1 Fordelingen av de samlede spillemidlene etterICNPO-kategorierI tabell 2 presenteres spillemiddelinntekter fordeltpå ICNPO-kategorier. Det framgår av denne at kategorieneHelse, Sosiale tjenester og Politiske- og interesseorganisasjonerhar størst andel av spillemidlene.Til sammen mottar organisasjoner innenfor dissetre kategoriene hele 85,5 prosent av spillemidlene.Det er imidlertid store forskjeller på hvor mangeorganisasjoner som faller inn under hver av dissekategoriene, og det er variasjon i størrelsen på denenkelte organisasjons spillemiddelinntekter.Innen ICNPO-kategorien Helse er det kun fem organisasjonerog tre av disse fem organisasjonene harspilleinntekter på over 30 millioner kroner. I dennekategorien er det Redningsselskapet som mottarmest: de har 141 millioner kroner i spillemiddelinntekter.Innen ICNPO-kategorien Sosiale tjenester stårNorges Røde Kors alene for rundt 70 prosent avspillemiddelinntektene. Tilsvarende er det også enkeltorganisasjonersom står for store deler av inntekteneinnen ICNPO-kategorien Politiske- og interesseorganisasjoner.Her er Landsforeningen for hjerteoglungesyke som med sine 63 millioner kroner mottarmest. Når man sammenligner de ulike ICNPOkategorienemå man ta i betraktning denne skjevheten.Den fjerde største ICNPO-kategorien målt som andelav samlede spillemidler er Kultur og rekreasjon.18 © Oxford Research AS

Denne kategorien omfatter et flertall av lokale kulturorganisasjonermed spillemiddelinntekter mellom500 000 kroner og 3 millioner kroner. For storpartenav de små kulturorganisasjonene er foreningsbingoen sentral inntektskilde. Det er for øvrig fire nasjonaleorganisasjoner som har spillemiddelinntekter påmellom 7 og 11 millioner kroner: dette er 4H Norge,Den Norske Turistforeningen, Det frivillige Skyttervesen,og Norges Musikkorps Forbund. Disse organisasjonenehar i all hovedsak inntekter fra lotteri ogFrifond, med unntak for Den Norske Turistforening,som også tildeles midler fra ExtraStiftelsen.Selv om det er stor variasjon i inntektene mellomorganisasjoner både innad i og mellom ICNPOkategorier,så synes det å være tydelig at det er noenkategorier som særlig har store spillemiddelinntekter.De organisasjonene som har spillemiddelinntekterpå mer enn 20 millioner kroner befinner seg alleinnenfor de tre største kategoriene: Helse, Sosialetjenester og Politiske- og interesseorganisasjoner.Tabell 4: Spillemidlers andel av driftsinntekter (eksklusive bistandsmidler) etter ICNPO-kategori.ICNPO-kategori Antall org. Spillemidler (kr) Andel av spillemidlene1 Kultur og rekreasjon 55 85 471 896 8,8 %2 Utdanning og forskning 2 3 515 600 0,4 %3 Helse 5 260 786 436 26,9 %4 Sosiale tjenester 23 331 588 761 34,2 %5 Natur- og miljøvern 4 4 997 588 0,5 %6 Politiske- og interesseorganisasjoner 55 237 158 966 24,4 %9 Internasjonale organisasjoner 5 35 145 166 3,6 %10 Tros- og livssynsorganisasjoner 6 12 205 522 1,3 %Totalt 155 974 439 434 100 %Kilde: Lotteri- og stiftelsestilsynet / Institutt for samfunnsforskning / Oxford Research ASOrganisasjonene som mottar mest spillemidler hargjerne en omfattende virksomhet med mange ulikeinntektskilder, slik at spillemiddelinntektene ikkenødvendigvis alene utgjør grunnlaget for deresdriftsinntekter. Det er variasjoner med hensyn tilhvor stort bidrag spillemidlene yter til driftsinntektenetil organisasjonene innenfor ICNPOkategoriene.Tabell 6 søker å gi et bilde av dette vedå vise driftsinntektene for organisasjonene innenforhver kategori sett under ett, samt spillemidler sett iforhold til driftsinntekter.Kategorien Sosiale tjenester skiller seg ut ved at densamlet har høye totale driftsinntekter i absoluttforstand, men også relativt. Denne kategorien stårfor nær 44% av de samlede driftsinntektene for helegruppen organisasjoner som er kartlagt her. De utgjørsåledes en stor kategori målt i form av driftsinntekter.Spillemidler uttrykt som andel av driftsinntekterer for denne gruppen ikke så høy: kun 9,9 prosent.For flere av organisasjonene i denne kategoriener spillemidlene kun én av flere inntektskilder.ICNPO-kategoriene Natur- og miljøvern, Internasjonaleorganisasjoner og Tros- og livssynsorganisasjonerer hver for seg liten uttrykt ved deres andel avsamlede driftsinntekter. For disse utgjør også spillemidleren mindre andel av driftsinntektene. Det kansærlig være verdt å merke seg at organisasjoneneinnenfor Natur- og miljøvern mottar ulike typer spillemidler,men at disse samlet sett utgjør en lav andelav deres driftsinntekter. Innenfor ICNPO-kategorienUtdanning og forskning utgjør spillemidlene 10,1prosent av driftsinntektene, men for de to organisasjonenedet gjelder er det snakk om tilskudd fraExtraStiftelsen. 7Spillemidlene yter et mer substansielt bidrag tildriftsinntektene for organisasjoner innenfor ICNPOkategorieneHelse, Kultur og rekreasjon og Politiskeoginteresseorganisasjoner. Disse organisasjonenehar også andre inntektskilder, men spillemidleneutgjør en større andel av inntektene enn det som ertilfellet i de øvrige kategoriene. Innenfor den enkeltekategori, gjelder dette særlig lokale organisasjonermed lave driftsinntekter (heriblant 35 nærradioer).Spillemidler utgjør eksempelvis en betydningsfullandel av driftsinntektene til de mange lokale kulturorganisasjoneneinnenfor kategorien Kultur og rekreasjon.Dette er også en tendens i datamaterialet:7De to organisasjonene er Studieforbundet FUNKIS og Hest og Helse.© Oxford Research AS 19

at spillemidlene i absolutt forstand yter et størrebidrag til driftsinntektene til lokale organisasjonermed lave driftsinntekter enn det som er tilfellet fororganisasjoner med høye driftsinntekter.Tabell 5: Spillemidlers andel av driftsinntekter (eksklusive bistandsmidler) etter ICNPO-kategori.ICNPO-kategoriDriftsinntekterAndel av totale driftsinntekter(alle 155 organisasjoner)Spillemidler som andelav driftsinntekterKultur og rekreasjon 343 906 735 4,5 % 24,9 %Utdanning og forskning 34 729 581 0,5 % 10,1 %Helse 847 201 508 11,0 % 30,8 %Sosiale tjenester 3 361 278 903 43,7 % 9,9 %Natur- og miljøvern 92 365 086 1,2 % 5,4 %Politiske- og interesseorganisasjoner 1 047 382 121 13,6 % 22,6 %Internasjonale organisasjoner 1 315 135 000 17,1 % 2,7 %Tros- og livssynsorganisasjoner 641 444 411 8,3 % 1,9 %Sum 7 683 443 345 100,0% 13,0 %Kilde: Lotteri- og stiftelsestilsynet / Institutt for samfunnsforskning / Oxford Research AS4.3 Fordelingen av midler øremerket humanitæreog samfunnsmessige organisasjonerover tippenøkkelen.18-prosenten omfatter det som i datagrunnlagetkalles 10H-inntekter og automatkompensasjon, og erde 18 % av Norsk Tippings spillemidler som tildeleshumanitære og samfunnsnyttige organisasjoner overtippenøkkelen.Tabellen under viser de 10H inndelt etter ICNPOkategori.Tabell 6: De 10H inndelt etter ICNPO-kategoriICNPO-kategori10H3 Helse KreftforeningenNasjonalforeningen forfolkehelseRedningsselskapet4 Sosiale Norsk FolkehjelpNorges BlindeforbundNorges Røde Kors7 Interesseorganisasjon Norges Handikap-forbundLandsforening for hjerte- oglungesyke (LHL)9 Internasjonale Redd BarnaFlyktningehjelpenog 48 % av de samlede midlene. Til sammen utgjørdette 87,1 % av 18-prosenten. Dette har sammenhengmed at organisasjonene som omtales som 10Hfaller innenfor disse kategoriene. De 10H mottar iabsolutt forstand de største kronebeløp over 18%potten. Innenfor kategorien Sosiale tjenester gjelderdette Norges Røde Kors, Norsk Folkehjelp og NorgesBlindeforbund, mens det innenfor Helse gjelderRedningsselskapet, Kreftforeningen og Nasjonalforeningenfor folkehelsen.De øvrige 10H-organisasjonene er Landsforeningenfor hjerte- og lungesyke og Norges Handikapforbundinnenfor Politiske- og interesseorganisasjoner, ogRedd Barna og Stiftelsen Flyktninghjelpen innenforInternasjonale organisasjoner. Dette bidrar til atogså disse kategoriene har en relativt større andel av18% enn kategoriene Kultur og rekreasjon og Naturogmiljøvern, hvor man kun finner organisasjonersom mottar midler fra 18% etter søknad. Det er itillegg færre organisasjoner innen disse kategorieneenn i de øvrige.Fordeling av 18% midlene etter ICNPO-kategoriervises i tabell 9.Kategoriene Helse og Sosiale tjenester mottar denstørste andelen av 18%, disse har henholdsvis 39 %20 © Oxford Research AS

Figur 4: De fem organisasjonene som mottar mest spillemidler i 2011 (beløp avgrenset til kr 500.000 eller mer)45,0 %40,0 %35,0 %30,0 %25,0 %20,0 %15,0 %10,0 %5,0 %0,0 %23,7 %34,5 %14,5 %40,5 %7,9 %22,1 %6,5 %31,8 %3,2 %28,1 %Andel av totalespillemidlerAndel avdriftsinntekterKilde: Lotteri- og stiftelsestilsynet / Institutt for samfunnsforskning / Oxford Research AStar fem millioner eller mindre på noen knappe prosentpoeng,og dette er gjennomgående i det laveresjiktet. Størrelsen på disse organisasjonenes driftsinntektervarierer en del. Norges Røde Kors har merenn tre ganger så høye driftsinntekter som Redningsselskapet.Dette må ses i lys av den store breddeni aktiviteter som inngår i Norges Røde Kors. ForNorges Røde Kors utgjør spillemidlene 20,5 % avdriftsinntektene. Redningsselskapets driftsinntekterbeløper seg til 348 374 000 kroner og spillemiddelinntekteneutgjør 40,5 % av disse inntektene. Denneforskjellen kan blant annet ses i lys av at NorgesRøde Kors har flere ulike inntektskilder i tillegg tilspillemidlene enn det som er tilfellet for Redningsselskapet.For Kreftforeningen utgjør spillemiddelinntektene22,1 % av driftsinntektene på 347 443 123 kroner.8 Landsforeningen for hjerte og lungesyke har driftsinntekterpå 63 323 846 kroner, hvorav spillemidleneutgjør 31,8 % av disse. Nasjonalforeningen for folkehelsenhar driftsinntekter på 112 540 724 kroner,hvor spillemidlene utgjør 28,1 %. Disse organisasjonenehar omfattende inntekter i form av innsamledemidler og gaver som står for storparten av inntektene.Det er markante forskjeller i spillemiddelinntektenemellom de fem organisasjonene på topp. I absoluttforstand er disse organisasjonene «vinnere» ved atde får en så stor andel av midlene. Samtidig utgjørikke spillemidlene størstedelen av organisasjonenesinntekter. Disse organisasjonene har en omfattende8Nær 10% av disse spilleinntektene er fra Extra-spillet og er knyttet opp til prosjektervirksomhet og har flere inntektskilder å trekke på.Dette ser ut til å kjennetegne nasjonale organisasjoneri større grad enn de lokale organisasjonene somder spillemidlene i mange tilfeller er største inntektskilde.4.4.2Fordelingen blant de 10HNorges Røde Kors, Redningsselskapet, Kreftforeningen,Norges Handikapforbund, Norges Blindeforbund,Norsk Folkehjelp, Landsforeningen for hjerte- oglungesyke, Redd Barna, Stiftelsen Flyktninghjelpenog Nasjonalforeningen for folkehelsen omtales somgruppe de 10H. I 2011 mottok disse samlet 511 078500 kroner over 18% midlene, hvilket utgjør nærhalvparten av de totale spillemidlene som er kartlagther. Figur 3 viser hvor stor andel disse organisasjonenemottar av de samlede spillemidlene som kartlagther og hvor stor andel disse midlene utgjør avden enkelte organisasjons driftsinntekter.De tre organisasjonene som mottar mest av 18%midlene mottar også mest av det samlede spillemiddelbeløpet:Norges Røde Kors mottar 42,1 % (215158 500 kroner), Redningsselskapet mottar 25,9 %(132 547 500 kroner), og Kreftforeningen mottar13,5 % (69 048 000 kroner). For disse tre organisasjonenestår midler over 18% potten for storpartenav deres totale spillemiddelinntekter, og utgjør mellom90 % og 95 % av disse. Blant de øvrige organisasjonenevarierer andelen de mottar fra 18% pottenfra fire prosent for Norges Handikapforbund til 1,3prosent for Nasjonalforeningen for folkehelsen. ForNorges Handikapforbund, Norges Blindeforbund ogStiftelsen Flyktninghjelpen utgjør 18% midlene mel-22 © Oxford Research AS

lom 70 % og 90 % av organisasjonens samlede spillemiddelinntekter,mens de for Norsk Folkehjelp ogRedd Barna utgjør like over 60 %. Landsforeningenfor hjerte- og lungesyke og Nasjonalforeningen forfolkehelsen skiller seg i så måte ut ved at 10Hinntektenutgjør kun rundt 20 % av deres samledespillemiddelinntekter. Disse to organisasjonene harandre betydningsfulle spillemiddelinntekter i form avtildelinger fra ExtraStiftelsen, bingo og lotteri.For Norges Røde Kors, Redningsselskapet og Kreftforeningensvarer den andelen 18%-inntektene utgjørav driftsinntektene til den andelen spillemidlenesamlet sett utgjør av driftsinntektene. Dette følgerav at midler over 18% utgjør storparten av organisasjonenesdriftsinntekter. Norges Handikapforbundhar det til felles med disse tre organisasjonene atden med sine 23,2 % er i toppsjiktet når 18% midlerses i forhold til driftsinntektene For de øvrige organisasjonenevarierer det mellom 7,6 % for NorgesBlindeforbund og 1,4 % for Stiftelsen Flyktninghjelpen.Med andre ord er det slik at 18% midlene yterstørst bidrag til driftsinntektene for de organisasjonenesom har mottar mest av disse midlene, ogdette skillet er relativt tydelig.Tabell 8: fordeling av midler over 18% øremerket de 10H og midlenes andel av driftsinntekterTildelt over18% -potten(kr)Relativ andel avtotalt beløpforbeholdt 10HDriftsinntekter(kr)Midler tildeltover 18% somandel avdriftsinntekterFordeling av 10HNorges Røde Kors 215 158 500 42,1 % 1 124 648 753 19,1 %Redningsselskapet 132 547 500 25,9 % 348 374 000 38,0 %Kreftforeningen 69 048 000 13,5 % 347 443 123 19,9 %Norges Handikapforbund 20 344 500 4,0 % 87 695 421 23,2 %Norges Blindeforbund 18 495 000 3,6 % 242 509 000 7,6 %Norsk Folkehjelp 16 029 000 3,1 % 816 292 000 2,0 %Landsforeningen for hjerte- og lungesyke 11 713 500 2,3 % 199 430 994 5,9 %Redd Barna 11 097 000 2,2 % 625 115 000 1,8 %Stiftelsen Flyktninghjelpen 9 864 000 1,9 % 1 220 167 000 0,8 %Nasjonalforeningen for folkehelsen 6 781 500 1,3 % 112 540 724 6,0 %Totalt 511 078 500 100,0 % 5 124 216 015 10,0 %4.4.3 Fordelingen av midler over tippenøkkel øremerkethumanitære og samfunnsnyttige organisasjoner-midler fordelt etter søknadDet samlede beløpet som i 2011 ble tildelt organisasjoneretter søknad over 18% potten, utgjorde samletsett 23 868 753 kroner når vi ikke inkluderertilskudd på mindre enn 500.000 kroner. Vi refererheretter til disse midlene som automatkompensasjon.Tabell 10 viser fordelingen blant de 16 organisasjonenei utvalget som mottar slike midler (avgrensettil beløp lik eller større enn 500.000 kroner).Det er fem organisasjoner som mottar to millionerkroner eller mer i automatkompensasjon, noe somtil sammen utgjør 82,9 % av de samlede midlene.Personskadeforbundet LTN mottar den største andelen,etterfulgt av Care Norge, Norsk forbund forutviklingshemmede, Antirasistisk senter og Norgesnaturvernforbund. Det er større forskjeller mellomdisse organisasjonene med hensyn til hvor mye avautomatkompensasjonen de mottar enn det for deøvrige organisasjonene.Når automatkompensasjonen ses i forhold til driftsinntekteneer det ikke noe entydig bilde som tegnerseg. For to lokale organisasjoner med driftsinntekterpå under én million kroner yter automatkompensasjonenet stort bidrag til driftsinntektene, henholdsvisHordaland Samskytterlag og Vestfold fylkeslag avNorsk Dysleksiforbund. Til sammenligning utgjørmidlene 10 % eller mindre av driftsinntektene tilorganisasjonene med driftsinntekter på over 20millioner kroner. Et eksempel er Miljøstiftelsen Bellona,hvor automatkompensasjonen ikke utgjør merenn 0,7 % av driftsinntektene. En annen miljøorganisasjon,Norges Naturvernforbund, er noe bedre stilt,men tendensen er likevel den at spillemidlene kunyter et lite bidrag til organisasjonens inntekter. Blantorganisasjonene som befinner seg mellom disse toytterpunktene er det større variasjon. Personskade-© Oxford Research AS 23

forbundet LTN skiller seg ut som mottaker av størstandel av automatkompensasjon, samtidig som midlenedekker nærmere halvparten av organisasjonensdriftsinntekter.Når automatkompensasjonen ses om del av 18-prosenten er det et helt tydelig skille opp mot 10H,ved at det relativt sett er snakk om ganske små midler.For mange av organisasjonene er automatkompensasjonsåpass liten at den i forhold til de øvrigespillemiddelinntektene utgjør et marginalt bidrag tildriftsinntektene. Samtidig er det et knippe organisasjonersom mottar storparten av automatkompensasjonen,og disse midlene er samlet sett betydelige.Tabell 9: Fordeling av automatkompensasjon (avgrenset til organisasjoner som i 2011 mottok 500.000 kr ellermer). Absolutte tall er angitt i parentesAndel av automatkompensasjon Automatkompensasjon i forhold tildriftsinntekterPersonskadeforbundet LTN 28,9 % (6 888 342) 45,0 % (15 310 708)Care Norge 20,1 % (4 800 720) 7,3 % (65 973 000)Norsk forbund for utviklingshemmede 13,6 % (3 242 332) 17,1 % (19 004 093)Antirasistisk senter 11,3 % (2 702 093) 25,7 % (10 507 000)Norges naturvernforbund 9 % (2 223 750) 7,7 % (28 724 230)Pensjonistforbundet Oslo 4,5 % (1 082 754) 34,0 % (3 183 336)Hordaland Samskytterlag 2,7 % (639 198) 75,7 % (843 877)Vestfold fylkeslag av Norsk Dysleksiforbund2,3 %88,0 % (627 540)(552 529)Noas 1,5 % (369 870) 3,1 % (11 962 391)Ekeberg skoles musikkorps 1,5 % (349 832) 2,3 % (15 526 251)Miljøstiftelsen Bellona 1,4 % (345 281) 0,7 % (49 308 213)Multippel Sklerose forbundet i Norge 0,9 % (219 008) 1,9 % (11 645 405)Organisasjonen Voksne for barn 0,7 % (167 728) 0,5 % (33 875 624)Haugaland hjertelag 0,6 % (147 288) 17,9 % (825 000)MA Rusfri trafikk og livsstil 0,5 % (116 623) 0,7 % (16 572 827)Sandefjord pensjonistbowling 0,1 % (21 405) 2,5 % (871 300)Samlet 100,0% 23 868 753Kilde: Lotteri- og stiftelsestilsynet / ISF / Oxford Research AS4.5 OppsummeringDet er organisasjonene med størst driftsinntektersom også mottar mest spillemidler i absolutt forstand.Eksemplene på dette finner vi i toppsjiktetav spillemiddelmottagerne, så som Norges RødeKors, Redningsselskapet, Kreftforeningen, Landsforeningenfor hjerte- og lungesyke, og Nasjonalforeningenfor folkehelsen. Det er imidlertid relativtstore forskjeller i spillemiddelinntektene mellomdisse organisasjonene. Videre er det også storvariasjon i hvor stor andel av driftsinntektene midleneutgjør. Til sammenligning er forskjellenemindre for organisasjonene med driftsinntekter påunder fem millioner kroner, og blant disse organisasjoneneutgjør spillemidlene også gjennomsnittligen større andel av driftsinntektene.Fordelt på ICNPO-kategorier er det organisasjonerinnenfor kategoriene Helse, Sosiale tjenester ogPolitiske- og interesseorganisasjoner som er «vinnerne».Det her man finner de største organisasjonene,der i blant de fem organisasjonene som er itoppsjiktet med hensyn til spillemiddelinntekter.De ti humanitære faller også innunder disse trekategoriene, noe som gjør at de blåses opp relativttil de øvrige kategoriene.For 18-prosenten fordelt på ICNPO-kategorier erdet Helse og Sosiale tjenester som skiller seg ut, ogdet er særlig som følge av de organisasjoner NorgesRøde Kors, Kreftforeningen og Redningsselskapetfaller inn under disse to. Disse tre organisasjonenemottar til sammen mer enn halvparten av10H-inntektene. Blant organisasjonene som mottarautomatkompensasjon er det på sin side et skillemellom et toppsjikt på noen få organisasjoner og24 © Oxford Research AS

de øvrige. Personskadeforbundet LTN fremstår hersom den soleklare «vinneren», og midlene utgjør itillegg nærmere halvparten av organisasjonensdriftsinntekter.Det kan også være verdt å bemerke at særlig kategorienNatur- og miljøvern faller dårligere ut ennde øvrige. Dette har dels å gjøre med at det kun ertre organisasjoner i denne kategorien, men det erogså slik at disse organisasjonene mottar relativtlite spillemidler. Miljøstiftelsen Bellona mottar foreksempel kun 0,7 % av automatkompensasjonen.Samlet sett utgjør spillemidlene kun en liten andelav både denne og de to andre organisasjonenes –henholdsvis Norges Naturvernforbund og Framtideni våre hender – driftsinntekter.© Oxford Research AS 25

Kapittel 5. Aktiviteter som finansieres av NorskTippings overskudd øremerket humanitære ogsamfunnsmessige organisasjoner.Oppdragsgiver ønsker en beskrivelse av hvilke aktivitetersom i dag finansieres av den delen av NorskTippings overskudd som er øremerket humanitæreog samfunnsnyttige organisasjoner. Vi referererheretter til dette tilskuddet som 18% midlene.5.1 Data og metodeFor å få informasjon om hvordan organisasjonenehar brukt 18 % midlene, har vi gjennomført en omfattendedatainnsamling. Som vist i kapittelet foran,er det til sammen 26 organisasjoner som i dag mottarmer enn 500.000 kroner fra denne potten og somikke mottar midler til idrettsformål over tippenøkkelen,eller som utelukkende mottar midler rettetmot kulturformål. Vi har valgt å innhente informasjonfra samtlige av de såkalte 10H som til sammenmottar 82,9 prosent av det samlede beløpet i18 % potten. I tillegg har vi innhentet informasjon fra5 organisasjoner som ikke mottar midler fra dennepotten.Datainnsamlingen har i hovedsak hatt tre trinn. Fordet første har vi samlet inn årsberetninger og regnskap,samt annen foreliggende dokumentasjon. Fordet andre har vi gjennomført dybdeintervjuer medøkonomiansvarlig og leder i til sammen 15 organisasjoner(10H og fem «utenfor» organisasjoner). Fordet tredje har vi gjennomført workshops med hovedvektenav de 15 organisasjonene.Samlet sett har dette gitt oss et relativt godt bilde avden økonomiske situasjonen i organisasjonene oginnblikk i anvendelsen av midlene øremerket humanitæreog samfunnsnyttige formål i de 10H.Som nevnt ovenfor har vi i tillegg gjennomført intervjuermed fem organisasjoner som ikke mottarmidler fra 18 % potten. Dette primært for å undersøkeom det er vesensforskjeller i deres og 10Hsbehov for frie midler, samt å innhente informasjonom hvordan disse «utenfor» organisasjonene eventueltville prioritere å anvende midler utbetalt overtippenøkkelen. Vi valgte i utgangspunktet 6 organisasjonersom ikke mottar 18 % - midler. Disse bleidentifisert med utgangspunkt i resultatene fra kartleggingenav spill- og lotteriinntekter, der alle disseseks mottar relativt store beløp fra spill og lotteriinntekter(ExtraSpillet, Grasrotandel, lotterier og bingo).Samtlige av organisasjonene takket ja til å være medi undersøkelsen, med unntak av Norsk Revmatikerforbundsom på grunn av manglende kapasitet i denaktuelle tidsperioden takket nei. Det følger av ovenståendeat dette utvalg av organisasjoner ikke errepresentativt for de organisasjoner som i dag fallerutenfor ordningen, hverken med hensyn til organisering,størrelse, type eller aktiviteter.I tabell 11 angir vi hvilke organisasjoner som vi hargjennomført dybdeintervju med. Som det fremgår avdenne, er det en viss grad av overlapp mellom disse iforhold til type formålsaktivitet, samtidig som dedekker et bredt spekter av typer aktiviteter: likemannsarbeid,politisk påvirkning, sjøredning og beredskap.Tabell 10: Organisasjoner i undersøkelsen grovinndeltetter hovedformålHovedtypeaktiviteterUtenfor tippenøkkelMental HelseInteresseorganisasjonSosialeHelseHelse/BeredskapRedningsselskapetInternasjonaleaktiviteterKilde: Oxford Research10HNorges HandikapforbundLandsforening forhjerte- og lungesyke(LHL)KreftforeningenNorsk FolkehjelpNorges BlindeforbundNorges RødeKorsSosiale/helseNasjonalforeningenfor folkehelseRedd BarnaFlyktninghjelpenHørselshemmedeslandsforbundDiabetesforbundetNorske kvinnerssanitetsforeningSOS Barnebyer26 © Oxford Research AS

5.2 Frie inntekterMidler fra Norsk Tippings overskudd øremerket humanitæreog samfunnsnyttige formål er såkalte frieinntekter uten føringer for hvordan disse skal anvendes.Dette innebærer at det ikke er uproblematiskå utlede hvilke aktiviteter som direkte finansiersved hjelp av tilskuddet per se. Det er derfor ikke utenvidere mulig ved hjelp av regnskap eller annen dokumentasjonå utlede direkte hva midlene er brukttil. Vi har derfor vært nødt til utelukkende å basereoss på informasjon som organisasjonene har gitt ossi intervju og workshops.5.1 Generell betydning av midleneEt generelt funn som går på tvers av organisasjonenei 10H-gruppen, er at 18 %- midlene er av stor betydningfordi dette er forutsigbare og frie midler utenkrav til rapportering. I motsetning til de fleste andretyper inntektskilder, er ikke midlene bundet opp tilkonkrete tiltak eller formål. De kan derfor, blantannet, finansiere utgifter som øremerkede og bundnetilskudd gjerne ikke finansierer, slik som inntektsgenererendeaktiviteter, administrasjon og generelldrift av organisasjonen.Generelt opplever organisasjonene at det er vanskeligå samle inn penger til drift og administrasjon. Dethar i intervjuene vært et gjennomgangstema at deter vanskelig å få givere til å donere penger til dennetype oppgaver da givere ofte heller ønsker å gi pengertil organisasjonens overordnede formål.Selv om alle organisasjonene vektlegger verdien avfrie midler, er det noe variasjon i hvor mye de skillermellom frie og bundne midler når det gjelder hvordanadministrasjon finansieres. Som én 10Horganisasjonuttrykker, er deres mål at 80 % av innsamledemidler skal gå til aktiviteter, mens 20 % avmidlene går til innsamlingskostnader og administrasjon.De ulike organisasjonene har naturligvis ulik anvendelseav midlene som gis over tippenøkkelen. Organisasjonenehar ulike formål og type aktiviteter.Imidlertid synes det å være bred enighet om at deter nettopp det faktum at midlene er frie og utenbindinger, som gjør at disse er høyt verdsatt av organisasjonene.I tillegg kommer det faktum at midleneer forutsigbare. Et annet aspekt som framheveser at det ikke kreves noen tilbake-rapportering, noesom ofte er et krav for mange av organisasjonenesandre inntektskilder (eksempelvis knyttet til konkreteprosjekter og tiltak). Søknads- og rapporteringsprosesserer ressurs- og kostnadskrevende.Et annet aspekt som har vært framhevet av organisasjoneneer at midlene er «netto-midler» da detikke er kostnader knyttet til å framskaffe/innhentedisse. I de fleste andre sammenhenger påløper dettil dels betydelige kostnader ved innsamling av ellersøknad om midler. Midler over tippenøkkelen kanogså finansiere kostnader knyttet til innsamling avmidler. På den måten kan midler over tippenøkkelenpå sikt muliggjøre større innsamlings-inntekter.Som vist i diskusjonen foran i forbindelse med kartleggingen,er det ikke bare midler tildelt over tippenøkkelensom er frie inntekter. Flere av organisasjonenemottar også andre inntekter fra spill- og lotterivirksomhet,og der det er få eller ingen bindingeri forhold til bruksområde.5.1.1Generelt: hva brukes midlene til?Organisasjonene er til dels svært ulike med hensyntil organisering og type aktiviteter. De fleste oppgirat de anvender midlene til aktiviteter som støtteropp under deres hovedformål. Konkret hvilke aktiviteterdette er, vil bli kort beskrevet i et seinere avsnitt.Generelt er det dog noen bruksområder somde fleste organisasjoner har angitt i intervju. Detteer:drift og administrasjoninnsamlingmedlemsdemokrati og medlemsaktiviteterformålsaktiviteterDrift og administrasjonSom tidligere nevnt, brukes midlene til å finansiereaktiviteter som det ellers er vanskelig å samle innpenger til. I den forstand støtter midlene opp underformålsaktiviteter på en mer indirekte måte enneksempelvis andre inntekter som er direkte knytte tilformål og aktiviteter.InnsamlingsaktivitetMange organisasjoner opplyser at disse midlene erviktig fordi de muliggjør aktiviteter som har pengeinnsamlingsom formål. En utfordring for mangeorganisasjoner er at det er kostnader knyttet til selvearbeidet med å samle inn midler til organisasjonene.Midlene i 18 %-potten gjør det dermed mulig å samleinn ytterligere pengebeløp, og får dermed størreringvirkninger for organisasjonene som mottar dem.© Oxford Research AS 27

På et overordnet nivå mener organisasjonene atslike midler ville gitt dem større handlingsrom ogmuliggjort økt aktivitet. Enkelte organisasjoner eropptatt av at de kunne brukt noe av midlene på åforsterke kvaliteten i allerede eksisterende aktiviteterog programmer. Andre ser også mulighet for ådrive mer oppsøkende virksomhet, samt forebyggendearbeid.Organisasjonene hevder også at bedre økonomiskhandlingsrom ville kunne innebære større mulighetertil å forbedre inntektsgrunnlaget, eksempelvisgjennom mobilisering på lokalnivå.På samme måte som de 10H-organisasjonene, erogså disse fem organisasjonene opptatt av langsiktigheti organisasjonens økonomi, og de ser 18 % -midlene som en mulighet til å få økt forutsigbarhet iinntekter.5.3 Spesifikt: hvilke aktiviteter muliggjøres?Midlene utbetalt over tippenøkkel øremerket humanitæreog samfunnsnyttige formål har ulik relativbetydning for de 10H. Uttrykt som andel av samlededriftsinntekter pr 2012, varierer dette mellom 0,8prosent for Flyktninghjelpen og 38 prosent for Redningsselskapet,jf. tabellen under. Redningsselskapetfår nest-største kronebeløp blant de 10H (26 pst) ogdisse midlene utgjør en høy andel av organisasjonenssamlede driftsinntekter (38 pst). Norges Handikapforbundmottar 4 prosent av det samlede beløpettil 10H, og disse midlene utgjør 23 pst av organisasjonenssamlede driftsinntekter.Tabell 11:Organisasjoner 10HFordeling av tilskuddet og dets relativebetydning for de 10HAndel avmidleneøremerket10H. 2011Andel avdriftsinntekter2011Norges Røde Kors 42,1 % 19,1 %Redningsselskapet 25,9 % 38,0 %Kreftforeningen 13,5 % 19,9 %Norges Handikapforbund 4,0 % 23,2 %Norges Blindeforbund 3,6 % 7,6 %Norsk Folkehjelp 3,1 % 2,0 %Landsforeningen for2,3 %hjerte- og lungesyke5,9 %Redd Barna 2,2 % 1,8 %Stiftelsen Flyktninghjelpen1,9 %0,8 %Nasjonalforeningen forfolkehelsen1,3 %6,0 %Totalt 100 % 10 %Kilde: Lotteri- og stiftelsestilsynet / ISF / Oxford ResearchDet kan i forlengelsen av dette anføres at midlenesbetydning også vil være ulikt avhengig av hvordanorganisasjonens inntekter ellers er sammensatt.Inntektene kan være direkte knyttet opp til konkreteprosjekter og tiltak, og derfor oppleves som «bundne».Hvilke frihetsgrader organisasjonene derforopplever med hensyn til inntekter, vil følgelig variere.I det etterfølgende gjengis i korte og grove trekkinformasjon som den enkelte organisasjon har gittom hvilke aktiviteter som 18 % midlene muliggjør.Norges Røde KorsRøde Kors anser midlene som fordeles over tippenøkkelensom svært viktig for det frivillige arbeidet.Midlene går til drift og lønn av støttefunksjoner forfrivillige. Disse er i all hovedsak i distrikts-ledd (19kontorer) som koordinerer nær 398 lokalforeningerog fungerer som bindeledd mellom lokalt og nasjonaltnivå i organisasjonen. Det blir ansett som nødvendigå ha ansatte i distriktene som kan organiseredet frivillige arbeidet i det mange er villig til å bidramed frivillig arbeid, men ikke å organisere aktiviteten.Røde Kors oppgir at samlet sett tilsvarer dissekontantoverføringene nær hele beløpet fra NorskTipping. Videre at en reduksjon i midler fra NorskTipping vil følgelig føre til større vanskeligheter medå organisere den frivillige, humanitære aktiviteten ilokalsamfunnene rundt om i landet.RedningsselskapetRedningsselskapet beskriver midlene fra Norsk Tippingsom svært viktig for organisasjonens kjernevirksomhet.Midlene muliggjør at Redningsselskapet kanfungere som en profesjonell beredskapsorganisasjonog drive redningsarbeid til sjøs. De peker på at de erden eneste i sitt slag, og at beredskap til sjøs ersvært viktig for det norske samfunnet. De anserberedskapen som absolutt nødvendig for fiske- ogfritidsflåten og annen kysttrafikk og sjøtransport.Beredskapen er også viktig for å hindre store miljøskadeligeulykker. Redningsskøytene har omfattendeaktivitet og er hvert år med i bergingsarbeid langshele kysten. Dette innebærer både å berge personerog fartøy.© Oxford Research AS 29

Redningsselskapet peker på at en reduksjon i midlervil medføre avvikling av flere fast bemannende skøyter.Videre at en reduksjon av antall skøyter i ordinærdrift vil bety bortfall av inntekter siden drift avskøyter også genererer inntekter for Redningsselskapet.I sin ytterste konsekvens vil beredskapenlangs kysten bli svekket.KreftforeningenKreftforeningen oppgir at midlene fra Norsk Tippinger spesielt viktig for foreningens formålsrettedeaktivitetsarbeid 9 . Tippemidlene er forutsigbare ogfrie inntekter som gjør det mulig å påta seg langsiktigeforpliktelser, samt initiere eller igangsette innovativetiltak som pasienter og pårørende etterspør.Disse midlene har muliggjort eksempelvis etableringav Vardesentre, opprettelse av kreftkoordinatorstillingeri kommunene og langvarig forskningsforpliktelser.Kreftforeningen jobber på både individnivå medaktiviteter og tiltak rettet mot enkeltpersoner, og påsystemnivå for å bedre forholden for pasientgruppen.Dersom foreningen hadde kunne motta et størrebeløp over tippenøkkelen, ville det vært satsetenda sterkere på rekruttering og mobilisering avfrivillige, økt satsing på strategiske forskningssatsingerfor eksempel knyttet til personlig tilpassetbehandling og klinisk forskning. Det ville også muliggjøresatsing på større pasientrettede tiltak rettetdirekte mot ulike pasientgrupper. Et større tilskuddvil også gjøre det mulig å stase på «såkorns-fond»som kan bringe god forskning til konkret pasientnytte.Norges HandikapforbundForbundet oppgir at midlene over tippenøkkelenmuliggjør holdnings- og påvirkningsarbeidet i regi avorganisasjonen, service til medlemmer og andrefunksjonshemmede og deres pårørende på lokalt,regionalt og sentralt nivå, samt verving av nye medlemmer.De jobber for full likestilling av personermed funksjonsnedsettelser i samfunnet og har sommålsetning at personer med funksjonsnedsettelserskal kunne delta i samfunnet på lik linje med alleandre.Av type aktiviteter, peker forbundet blant annet tillobbyarbeid for universell utforming og arbeidet forå få inn dette som elementer i lovgivning og andreregelverk. Videre til arbeid knyttet til begrepet Livs-9Kreftforeningen oppgir følgende seks kjerneområder: kreftforskning, forebyggingstiltak,helseopplysninger og informasjon om kreft, kreftomsorg, politisk påvirkningsarbeidog internasjonalt arbeid.løpsbolig. Dette er begge forhold som gir kvalitetsforbedringikke bare for personer med funksjonsnedsettelse,men også alle andre.Organisasjonen anser tilskuddet som helt nødvendigfor at organisasjonen skal overleve, og eventuellekutt i tilskuddet oppleves som umulig å håndtere. Dehar gjennomført en betydelig nedbemanning i perioden2009-2012, hvilket medført bortfall og nedbyggingav viktige aktiviteter. De anser at et ytterligerebortfall av inntekter vil rasere forbundets virksomhetog service. Forbundet selv anser det som lite sannsynligat de vil kunne finne andre inntektskilder.Dersom forbundet skulle få tildelt mer penger, vil deprioritere å få organisasjonen tilbake på det nivåetden var før det såkalte automatforliket. Veiledningstjenestenville fått spesielt høy prioritet.Norges BlindeforbundForbundet opplyser at de har aktiviteter som kreverøkonomisk langsiktighet og peker på langsiktigeoppgaver som samfunnspåvirkning, livskvalitet forblinde og svaksynte og muliggjøring av yrkesdeltakelsesom noen av deres mest prioriterte oppgaver.Forbundet initierer og drifter tilbud som kreverkompetanse som ikke er lett tilgjengelig (både fagspesifikkog likemannsarbeid).De opplyser at midlene blir brukt i forbundets kjerneaktiviteterlokalt og nasjonalt. Videre anvendesmidlene til finansiering av aktiviteter som offentligtilskudd ikke fullfinansierer, aktiviteter rettet motbarn og unge, samt tilrettelegging i lokalmiljø, blantannet.Landsforbundet for hjerte- og lungesyke (LHL)LHL jobber for en tryggere hverdag for hjerte- oglungesyke, økt kunnskap til de berørte og tiltak somkan bidra til at flere kan komme raskere ut i arbeidog holde seg friskere.Tippenøkkelen finansierer mye av arbeidet i lokallag,likemannsarbeid og rettighetsarbeid. I tillegg kommeren rekke medlemsaktiviteter, samt eksempelviskampanjearbeid og kunnskapsspredning.Norsk FolkehjelpOrganisasjonen opplyser at midlene anvendes ute iorganisasjonen i henhold til dens strategiområdersom blant annet omfatter arbeid med førstehjelp ogredningstjeneste, samt inkluderingsarbeid med særskiltvekt på å engasjere ungdom. Deler av midlenegår til etablering av nye lag, samt til dekning av utgif-30 © Oxford Research AS

ter knyttet til de administrative rammene rundtorganisasjonen.Norsk Folkehjelp understreket at disse midlene ikkebrukes på utlandsprosjekter, men til nasjonal aktivitetsom i all hovedsak drives av frivillige.De påpeker at midlene er av stor betydning og utgjøren betydelig andel av organisasjonens frie midler.Disse midlene finansierer aktivitet i lokallagene. Etbortfall eller en reduksjon i tilskuddet vil medføre ataktivitet, og dermed også mye frivillighet, må kuttes.Dersom organisasjonen skulle få tildelt mer midlergjennom Norsk Tipping vil de styrke arbeidet medetablering av nye lag, styrke lagenes evne til å væreen kraftfaktor i sitt lokalsamfunn, samt rekrutteringog opplæring av frivillige og redningsmannskaper.Dette er en type aktiviteter som de synes det ervanskeligst å skaffe støtte til.Redd BarnaRedd Barna jobber for å skape en bedre hverdag forutsatte barn i Norge, sikre barns rettigheter i Norgeog vekke politisk oppmerksomhet om barnekonvensjonenog barns rettigheter.Tilskuddet fra Norsk Tipping muliggjør finansiering avinfrastruktur– som er forutsetning for å få resultaterav frivillige. Tilskuddet er også med på å finansiereinntektsgenererende aktiviteter. Uten disse midlenemener de at de hadde hatt en vesentlig mindre mulighettil å drive frivillighet og å drifte organisasjonen.Dersom de skulle få mer midler fra Norsk Tippingvil de trappe opp aktiviteten gjennom frivillige iNorge. De peker på at det koster å drive frivillighet,bl.a. påløper det kostnader til rekruttering og opplæringfor å sikre kvalitet.FlyktninghjelpenFlyktninghjelpen arbeider for å beskytte rettighetenetil internt fordreven og sårbare mennesker på flukt.De yter kortsiktig nødhjelp og opplyser at de ikke eren bistandsorganisasjon. Tilskuddet fra Norsk Tippingblir oppgitt å være en viktig inntektskilde, særligfordi dette er frie midler uten føringer, i motsetningtil mange av dens øvrige inntekter.Flyktninghjelpen ønsker å gi nødhjelp til de somtrenger det og med flere midler ville det være muligå handle raskere for i større grad å hindre menneskelignød. Blir støtten redusert, kan det medføre atFlyktninghjelpen må trekke seg ut av områder hvorde i dag er operative.Nasjonalforeningen for folkehelsenForeningen jobber for å bedre folkehelsen. Den finansierergrunnforskning på hjerte- og karsykdommer10 og også noe forskning på demens. Organisasjonensupplerer det offentlige tilbudet til visse pasientgrupperog avlaster det offentlige på noen områder.Foreningen peker på at midlene betyr mye for driftenav det lokale apparatet, særlig koordineringmellom lokalene. Midlene bidrar til finansiering avaktiviteter knyttet til foreningens demokratiske virksomhet,samt lokale aktiviteter. De opplyser at midlenehar stor betydning for arbeidet med å rekrutterenye medlemmer, samt finansiering av administrasjon.Videre muliggjør midlene aktiviteter knyttet tilhjerte- og demensområdet.5.4 Spesifikt: hvilke aktiviteter ville hypotetiskvært muliggjort om organisasjonen fikkmidler over tippenøkkelen?I det etterfølgende gjengis i korte og grove trekkinformasjon som den enkelte organisasjon har gittom hvilke aktiviteter som 18 % midlene muliggjør.DiabetesforbundetDiabetesforbundet trekker fram at et slikt tilskuddville skapt mer forutsigbarhet og langsiktighet i organisasjonensøkonomi. Dersom Diabetesforbundetskulle få tildelt tippemidler vil de styrke og videreutvikleorganisasjonens arbeid, herunder kurs omegenmestring, forebyggende og helsefremmedetiltak, informasjonsarbeid, stimulering til økt forskningpå diabetes, mm. Midlene vil videre kunne gjøredet mulig å nå flere, eksempelvis gjennom oppsøkendevirksomhet.Hørselshemmedes landsforbundForbundet peker på at økte frie inntekter vil muliggjøreflere utadrettede aktiviteter, særlig knyttet tilinformasjons- og forebyggingsarbeid men også kursingog oppsøkende virksomhet eksempelvis oppmot arbeidsplasser og institusjoner (barnehager ogskoler) i forhold til støyforebygging og tilretteleggingav hørselsteknisk utstyr. Videre vil de kunne styrkearbeidet opp mot minoritetsmiljøene, både medinformasjon om det å være hørselshemmet menogså med å rekruttere likemenn med flerkulturell10Dette blir opplyst å utgjøre med om lag 20 millioner i året.© Oxford Research AS 31

kompetanse. Forbundet peker på at aktiv forebyggings-og informasjonsvirksomhet er et ressurskrevendearbeid som vil kunne styrkes gjennom et tilskuddover tippenøkkelen. De peker også på behovetknyttet til rettighetsarbeid i forholdt til hjelpemidler,rehabilitering, opplæring og yrkesliv, og at de kunneønske å prioritere å ansette personer med juridiskkompetanse for å dekke dette behovet.I tillegg vil økte midler styrke påvirknings- og interessepolitiskarbeid i regi av forbundet. Forbundet jobberfor at hørselshemmede skal kunne delta i samfunnetpå lik linje med andre.Mental HelseOrganisasjonen oppgir at de vil anvende et tilskuddover tippenøkkelen til å styrke kjerneaktiviteterknyttet blant annet til opplæring av tillitsvalgte iorganisasjonsarbeid, politisk arbeid inn mot beslutningsmyndigheterog ut mot allmennheten for å økekunnskap om og åpenhet rundt psykisk lidelse. Viderevil de styrke eller igangsette prosjekter eksempelvisknyttet til Hjelpetelefon, Venn1, tlf. arbeidsliv,Verdensdagen for psykisk helse, Erfaringskompetansemm.Norske Kvinners SanitetsforbundSanitetsforbundet mener at deres økonomiske handlingsromville blitt betraktelig større dersom de kunnefå midler over tippenøkkelen. De opplyser at etslikt tilskudd vil kunne bli brukt til å mobilisere ytterligerepå lokalnivå og derigjennom arbeid på individnivåknyttet til eksempelvis integrering og livskvalitet.Videre vil det muliggjøre en styrking av sekretariatetsom i dag oppleves som svært sårbart. Midlenevil også gjøre det mulig å arrangere flere konferanser,seminarer og møter med tema knyttet tilforbundets satsingsområder og prioriterte aktiviteter.Videre nevnes sentre for pårørende av rusavhengige(bemannet med kvalifisert personale). Midlenevil også muliggjøre etablering av inntektsbringendearbeid for organisasjonen.SOS-BarnebyerSOS-barnebyer er en humanitær organisasjon somarbeider for å gi barn et trygt hjem. En SOS-barnebyinneholder programmer innen omsorg, utdanning,helse og styrking av barn rettigheter.Midler over tippenøkkelen blir opplyst å ville kunneutgjøre et betydelig bidrag i form av frie midler. Deangir at dette ville gjøre det mulig å legge ekstramidler inn i flere program og aktiviteter. I tillegg vilde kunne forsterke kvaliteten i allerede eksisterendeprogram slik at de opprettholder et tilfredsstillendenivå. Et slikt tilskudd ville med andre ord gi størrehandlingsrom både på forbedring av eksisterendeaktivitet, og etablering av ny aktivitet. De angir følgendeprioriterte områder: rettighetsarbeid for barni målgruppen, kvalitetsforbedring i eksisterendeprogram og kapasitetsbygging ute i programlandene.5.5 OppsummeringDet er til dels stor variasjon blant 10H organisasjonenemed hensyn til hvordan pengene anvendes.Dette henger ikke minst sammen med at organisasjonenearbeider med forskjellige problemstillingerog formål. Det imidlertid noen anvendelsesområdersom nevnes av de fleste organisasjonene. Dette er ihovedsak knyttet til finansiering av frivillighet, innsamlinger,drift og administrasjon. Det nevnes someksempel at midlene over tippenøkkelen muliggjøransettelse av personer i fylkeslag som kan koordinerelokalt frivillig arbeid. Det blir av mange pekt på atdet er vanskelig å samle inn midler som kan anvendestil å «smøre maskineriet» i organisasjonene,ettersom store deler av innsamlede midler er knyttetopp mot konkrete formål. Det er videre vanskelig åmotivere potensielle givere til å finansiere generelledriftsutgifter.Flere av organisasjonene fremhever i tillegg at de harutgifter knyttet til medlemsaktiviteter og organisasjonsdemokratietsom overstiger det de får inn imedlemskontingent. Midler over tippenøkkelenbidrar da til å finansiere denne type aktiviteter. Itillegg brukes midlene også til del-finansiering avkurs og opplæring av frivillige og til å opprettholdelokallag.Deler av midlene blir videre opplyst å gå direkte tilorganisasjonenes formål, men at det er vanskelig å gikonkrete tall på dette siden spesifikk bruk av dissemidlene ikke rapporters.Det er en fellesnevner hos samtlige organisasjoner,både de faller innenfor og de som faller utenfordagens tippenøkkel-ordning. Dette knytter seg tilfrihetsgrader: dvs. om inntekter er bundet opp tilbestemte prosjekter / formål, eller ikke. Det er avflere av dem vi har møtt blitt presisert at det er frieinntekter som skaper frivillighet og aktivitet i lokalsamfunn.Frie inntekter verdsettes høyt nettoppfordi de muliggjør at organisasjonen selv kan prioritereanvendelsen av disse. De anfører at det opplevessom en demokratisk utfordring dersom midler i32 © Oxford Research AS

økende grad tildeles til spesifikke prosjekter/ formål.Dette fordi det legger skranker for organisasjonenesmulighet til selv å prioritere egne aktiviteter og innsats.© Oxford Research AS 33

Kapittel 6. Begrepet «samfunnsnyttige og humanitæreorganisasjoner»6.1 Den norske pengespillovgivningenEtter norsk rett er det som utgangspunkt forbudt åtilby pengespill, jf. straffeloven § 298, jf § 299. Unntakenefra forbudet er hjemlet i pengespilloven,lotteriloven og totalisatorloven. Spillovene regulererulike spilltyper. Lotteriloven er den generelle reguleringenav pengespill i Norge. Pengespilloven forbeholdervisse spill som etter definisjonen av lotteriville falt inn under lotteriloven til Norsk Tipping AS(heretter Norsk Tipping). Med hjemmel i disse lovenehar det vært gitt begrensede tillatelser til å tilbypengespill i Norge.Det er tre lover som i dag regulerer pengespill oglotteri i Norge:Lov om lotterier av 24.02.95 nr. 11 omfatterde såkalte private lotteriene i forskjelligeformer foruten Extra-spillet som Norsk Tippingopererer. Spill på bingo og lykkehjulblir kallet lykkespill.Lov om pengespill av 28.02.92 nr. 103 regulererspill som Norsk Tipping i dag arrangerer,unntatt Extra-spillet som blir regulert avlotteriloven. Lov om veddemål ved totalisator av07.01.27 nr. 3 regulerer totalisator-spilletsom Norsk Rikstoto arrangerer.Det er en rekke sentrale forskrifter tilknyttet disselovene. I denne sammenheng vil vi se nærmere påen av forskriftene, FOR 2009-06-12 nr 640: Forskriftom tilskudd til samfunnsnyttige og humanitæreorganisasjoner fra spilleoverskuddet til Norsk Tipping.Det er denne som er relevant i vår sammenheng.Vi vil ikke gå nærmere inn på totalisatorloven idet følgende.Det interessante i den sammenheng er hvordan«Humanitære og samfunnsnyttige» er regulert somrettslig begrep i lotteriloven, pengespilloven, i Forskriftom tilskudd til samfunnsnyttige og humanitæreorganisasjoner fra spilleoverskuddet til Norsk Tippingog lotteriloven.6.2 «Humanitære og samfunnsnyttige»som rettslig begrep6.2.1Lov og forskriftDet er to sentrale lover som inneholder begrepene«humanitære og samfunnsnyttige organisasjoner»eller formål. Det ene er lotteriloven og den andre erpengespilloven LOV 1992-08-28 nr 103: Lov ompengespill m.v. (pengespilloven). Videre er forskriftenom tilskudd til samfunnsnyttige og humanitæreorganisasjoner fra spilleoverskuddet til Norsk Tippinghelt sentral.Det fremkommer av lotteriloven at tillatelse til åavholde lotteri i Norge kan bare gis til organisasjonereller foreninger som avholder lotteri til «inntekt foret humanitært eller samfunnsnyttig formål» jf. lotteriloven§ 5 første ledd. Loven bruker her begrepetfor et humanitært eller samfunnsnyttige formål. § 6stiller opp krav til tillatelse og har bestemmelser omkrav til organisasjonen.Etter pengespilloven fordeles overskuddet fra NorskTippings spill med 47,9 % til idrettsformål, 34,1 % tilkulturformål og 18 % til samfunnsnyttige og humanitæreorganisasjoner. Nærmere regler om fordelingener fastsatt i forskrift om tilskudd til samfunnsnyttigeog humanitære organisasjoner fra spilleoverskuddettil Norsk Tipping.Gjeldende avgrensning av organisasjoner som kanmotta tilskudd er fastsatt i §§ 3 og 4 i forskrift av 12.juni 2009 nr 640 om tilskudd til samfunnsnyttige oghumanitære organisasjoner fra spilleoverskuddet tilNorsk Tipping.Etter forskriften § 3 skal 82,9 pst av midlene fordelesdirekte til Røde Kors, Redningsselskapet, NorgesHandikapforbund, Kreftforeningen, Landsforeningenfor Hjerte- og lungesyke, Norges Blindeforbund,Flyktninghjelpen, Redd Barna, Norsk Folkehjelp ogNasjonalforeningen for folkehelsen etter en fordelingsnøkkelangitt i forskriften.Etter forskriftens § 4 fordeles etter søknad de resterende17,1 pst til humanitære og samfunnsnyttigeorganisasjoner som mottok inntekter fra lovlig oppstiltegevinstautomater i 2002, og som var godkjent34 © Oxford Research AS

som lotteriverdig organisasjon av Lotteritilsynetetter tidligere § 10 i lotteriloven jf. lovens § 5.Det finnes ikke noen legaldefinisjon av begrepenehumanitært eller samfunnsnyttig. Likevel kan manslutte noe fra ordlyden og sammenhengen i regelverket.2002 var utviklet i praksis basert på forarbeider ogpraksis etter lotteriloven. Det viser seg at begrepethumanitært formål ikke har bydd på særlige avgrensingsproblemer,men begrepet samfunnsnyttig harderimot vært vanskelig å avgrense. Det vises at noenmomenter er blitt vektlagt for å avgrense kva somskal anses som samfunnsnyttig etter lotteriloven:Tillatelse til å avholde lotteri i Norge kan bare gis tilorganisasjoner eller foreninger som avholder lotteritil «inntekt for et humanitært eller samfunnsnyttigformål» jf. lotteriloven § 5 første ledd.Vilkåret kan derfor ikke oppfylles av utenlandske,eller norske, spillselskaper som tilbyr spilltjenester inæringsøyemed. Det følger av ordlyden at det måvære et humanitært eller samfunnsnyttig formål. Enmulig kategorisering er å kalle dette for formålsvilkåreteller formålsbegrensningen.Vilkåret er etter fast forvaltningspraksis fra Lotterinemndatolket slik at det er organisasjonen selv sommå drive slik selvstendig og lotteriverdig virksomhetgjennom sin egen drift for at det skal kunne gis tillatelse.Formålsbegrensningen vil derfor ikke væreoppfylt om organisasjonens aktivitet består i å samleinn og kanalisere midler til andre organisasjoner somdriver direkte lotteriverdig virksomhet.Videre må lotterivirksomheten skje innenfor Norgesgrenser og inntektene må hovedsakelig gå til norske«humanitære og samfunnsnyttige» formål, jf. § 6.Dette kan ses på som et krav om geografi eller organisasjonsmessiggeografisk tilknytning.Privatøkonomiske tiltak eller tiltak som haret kommersielt tilsnitt, blir ikke regnet for åivareta et samfunnsnyttig formål etter lotteriloven.Typiske offentlige oppgaver som bygging ogvedlikehold og drift av barnehager, skoler,sykehus, aldershjem, rehabiliteringssentre,kirker m.m. blir heller ikke regnet som samfunnsnyttigeformålHobby- og fritidsforeninger for voksne blirsom hovedregel ikke ansett som samfunnsnyttigvirksomhet etter lotterilovenDe fleste idrettslag godkjennes som samfunnsnyttigvirksomhet etter lotterilovenmed vilkår om at lotteriinntektene skal benyttestil tiltak for barn og unge under 18år.I vurderingen av om det skal gis tillatelse tilå avholde lotteri kan det tas hensyn til ensamfunnsmessig forsvarlig fordeling av mulighetenefor inntekter fra lotterivirksomheten6.2.2ForarbeiderForarbeider er meget viktige rettskilder til forståelseog avgrensning i hva som ligger i begrepene humanitæreog samfunnsnyttige.Definisjonen av hva som faller inn under begrepenesamfunnsnyttig og humanitær virksomhet er drøftetnærmere i forarbeidene, i den hensikt å klargjørehvilke organisasjoner som er støtteverdige, se Ot.prp. nr. 58 (1993-1994) punkt 1.6 s. 10 og videreOt.prp. nr. 84 (1998-99) pkt. 5.1-5.3 (s 27-30) 11 , ogOt.prp. nr. 44 (2002-2003) pkt. 5.2 (s 37-39).I kapittel 5 i Ot.prp. nr. 44 (2002-2003) pkt. 5.2 (s 37-39) 12 oppsummeres de retningslinjer som frem til11http://websir.lovdata.no/cgi-lex/wiftinn?00000&krono&/lex/otprp/htprp-199899-084.html12http://websir.lovdata.no/cgi-lex/wiftinn?00000&krono&/lex/otprp/htprp-199899-084.html6.3 Dagens operasjonalisering av begrepenegjennom lovverk og reguleringer.Norsk Tipping har som samfunnsoppdrag å skapeoverskudd til gode formål, i tillegg til å tilby attraktiveog ansvarlige pengespill. Det er ikke konkretiserthva som legges i begrepet gode formål, heller ikkehva som legges i begrepet samfunnsnyttige og humanitæreformål. I alle henseender er det begrepersom er positivt ladet og som de aller fleste organisasjonervil kunne identifisere seg med.Vi vil i det etterfølgende ta utgangspunkt i Lov ompengespill, heretter referert til som Pengespilloven,der det i §10 andre ledd angis at følgende formålskal tilgodesees over tippenøkkelen (18%):«… samfunnsnyttige og humanitære organisasjonersom ikke er tilknyttet Norges idrettsforbund ogolympiske og paralympiske komit黩 Oxford Research AS 35

6.3.1 Gjeldende praksis i forhold til avgrensning avorganisasjoner som kan mota tilskudd.Per i dag er samfunnsnyttige og humanitære formåloperasjonalisert ved at organisasjoner som pr 2002var operative i automatmarkedet (og som ikke ertilknyttet Norges idrettsforbund og olympiske ogparalympiske komite) får tilført midler fra overskuddeti Norsk Tipping.6.4 Forslag til avgrensninger.I det følgende vil vi med utgangspunkt i nasjonal oginternasjonal forskningslitteratur på feltet, foreslåalternativ avgrensning av begrepet.6.4.1 Organisasjonstyper i forskning på frivilligeorganisasjonerMange teorier i sivilsamfunnsforskningen framheverbetydningen av å skille mellom organisasjoner somer orientert mot ulike typer hovedmål, enten de erinstrumentelle eller ekspressive (Edwards & Booth1973), formålstjenlige eller solidariske (Clark & Wilson1961) eller de produserer tjenester eller produkterfor medlemmene (voluntary organization) ellerfor utenforstående (voluntary association) (Pearce1993).Janoski og Wilson bygger på dette, men foreslår entredeling. De skiller mellom (i) egenorienterte organisasjonersom har som mål å fremme medlemmenesegeninteresse, ofte knyttet til materielle og økonomiskeforhold, og (ii) andreorienterte organisasjonersom produserer tjenester eller goder for utenforstående,enten det er en bestemt sosial gruppesom funksjonshemmede, eller det er samfunnet mergenerelt. Slike andreorienterte organisasjoner erviktig for å skape oppmerksomhet og foreslå løsningerpå «problemer» som oppfattes som et samfunnsmessiganliggende. Det kan f.eks. være reduksjonav fattigdom, sikring av generelle politiske rettighetereller oppreisning til en undertrykt gruppe.Dermed kan medlemmene også være i målgruppafor aktiviteten, så lenge formålet blir oppfattet somnoe som angår oss alle og ikke som snever egeninteresse.Den tredje typen er (iii) aktivitetsorienterteorganisasjoner der samvær og underholdning erviktig, og hvor verken samfunnet generelt eller egneøkonomiske eller materielle interesser er det primæremål (Janoski og Wilson 1995; Janoski 1998). Disseaktivitetsorienterte organisasjonene omfatter kulturogfritidsorganisasjoner, og de har som formål åfremme sosiale, fysiske og kulturelle utfoldelsesmuligheterbåde for medlemmer og andre deltakeregjennom idrett, kulturelle aktiviteter, friluftsliv ogsosialt samvær.I forskningen på norsk frivillig sektor har man i tilleggvalgt å betrakte (iv) religiøse og livssynsorganisasjonersom en fjerde kategori, fordi de har som primærtmål å styrke og utbre et bestemt livssyn gjennomopplæring og sosial integrasjon. Noen av disse organisasjonenekan også fremme medlemmenes deltakelsei aktiviteter, og de kan ha sosiale og humanitæremål slik som andreorienterte organisasjoner, mendette er likevel sekundære mål.En slik typologi som beskrevet ovenfor er brukt iflere analyser av den norske frivillige sektoren (sef.eks. Sivesind og Ødegård 2003; Sivesind og Selle2009, 2010; Wollebæk og Sivesind 2010). Da er detimidlertid i tillegg skilt mellom andreorienterte organisasjonerog velferdsorganisasjoner. Hvis vi i likhetmed Lotteriloven utelukker organisasjoner om utførertypiske offentlige oppgaver, blir dette skilletmindre viktig, slik at de gjenværende organisasjonenepå velferdsområdet kan inkluderes i andreorienterteorganisasjoner. Slike typologier fokuserer påorganisasjonenes hovedmål, og det kan oppstå problemermed å plassere organisasjoner med flereformål som faller i ulike kategorier. Det er viktig atklassifiseringen bygger på en faglig vurdering av hvasom er organisasjonenes aktivitetsområde.6.4.2Typologi og ICNPO-kategorierEgenorienterte organisasjoner omfatter arbeidsliv,økonomi og bolig formål. Når det gjelder ICNPOkategorierinngår Yrkes-, bransje- og fagforeninger(ICNPO 11) og Bolig- og lokalmiljø (ICNPO 6).Andreorienterte organisasjoner omfatter politiske,humanitære og miljøorganisasjoner. Der inngår Utdanningog forskning (ICNPO 2), Helse (ICNPO 3),Sosiale tjenester (ICNPO 4), Natur og miljøvern(ICNPO 5), Politiske- og interesseorganisasjoner(ICNPO 7) og Internasjonale organisasjoner (ICNPO9).Aktivitetsorienterte organisasjoner omfatter ICNPOkategorieneKunst og kultur (ICNPO 1.100), Idrett(ICNPO 1.200), Rekreasjon og sosiale foreninger(ICNPO 1.300).Religiøse og livssynsorganisasjoner finnes som egenkategori i ICNPO 10.36 © Oxford Research AS

Tabell 12: Kategorisering etter hovedformålKategori etter type Type hovedmål ICNPO-kategori ICNPO-nummerhovedmåliEgenorientertYrkes- bransje og fagforeninger 11Bolig- og lokalmiljø 6Utdanning og forskning 2Helse 3iiAndreorienterteSosiale tjenester 4Natur- og miljøvern 5Politiske- og interesseorganisasjoner 7Internasjonale organisasjoner 9Kunst og kultur 1100iiiAktivitetsorienterteIdrett 1200Rekreasjon og sosiale foreninger 1300iv Religiøse og livssynsorganisasjoner Tros- og livssynsorganisasjoner 10Kilde: Janoski og Wilson 1995; Janoski 1998; Sivesind og Selle 2010, s. 101-1036.5 Operasjonalisering av hvem dennetilskuddsordningen kan gjelde forHvis vi ser denne firedelingen i sammenheng medtippenøkkelen og lotteriloven, så er det stor grad avsammenfall mellom andreorienterte organisasjonerslik de er definert her, og samfunnsnyttige og humanitæreorganisasjoner slik de i praksis er avgrensetnår det gjelder lotterier og 18-prosenten i tippenøkkelen.Begrepet andreorienterte organisasjoner ogtilhørende ICNPO-kategorier blir slik sett en avgrensingog utdyping av begrepet «samfunnsnyttige oghumanitære organisasjoner slik det følger av Lotteriloven.Dette er også i tråd med dagens praksis mht. fordelingav midler fordelt over tippenøkkelen. Det mesteav midlene tildeles Helse, Sosiale tjenester, Politiskeog interesseorganisasjoner med mange organisasjonerfor syke og funksjonshemmede, samt Internasjonaleorganisasjoner. Natur- og miljøvern som ogsåhører til i de andreorienterte organisasjoner, mottarbare små beløp, antakelig fordi dette er et lite organisasjonsfelti Norge, men også på grunn av historiskeårsaker som har å gjøre med hvilke organisasjonersom hadde automatinntekter i 2001-2002. InnenUtdanning og forskning, som også tilhører de andreorienterteorganisasjonene, finner vi organisasjonersom har inntekter fra andre typer spillemidler somExtraStiftelsen, men ikke fra 18-prosenten.Aktivitetsorienterte organisasjoner får i stor gradspillemidler gjennom tippenøkkelen til idretts- ogkulturformål, men også gjennom spill som fallerunder Lotteriloven når formålet er barn og ungesaktivitet. Dermed overlapper ikke tildelingene tilsamfunnsnyttige og humanitære organisasjoner meddette feltet. Det finnes imidlertid organisasjonerinnen ICNPO-kategoriene Kunst- og kultur (1 200) ogRekreasjon og sosiale foreninger (1 300) som i litengrad får tippemidler, hvis vi ser bort fra mulighetentil å søke om midler fra Frifond. Det kan derfor reisesspørsmål om i hvert fall barne- og ungdomsorganisasjoneri disse kategoriene også bør kunne regnessom samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner.Tabell 13: Kategorisering etter hovedmål i lys av tildeling av spillemidler i 2011Kategorietter typehovedmåliiiEgenorientertAndreorienterteICNPO-kategoriAntall organisasjonersom mottok mer enn kr500.000 i spillemidler fraNorsk Tipping 2011Yrkes- bransje og fagforeninger 0Bolig- og lokalmiljø 0Utdanning og forskning 2Helse 5Sosiale tjenester 23Natur- og miljøvern 4© Oxford Research AS 37

Politiske- og interesseorganisasjoner 55Internasjonale organisasjoner 5iii Aktivitetsorienterte Kultur og rekreasjon 55iiii Religiøse og livssynsorganisasjoner Tros- og livssynsorganisasjoner 6Totalt antall organisasjoner 155Kilde: Lotteri- og stiftelsestilsynet / ISF / Oxford Research ASFigur 5: Avgrensning av organisasjoner som kan inkluderes iordningen6.6 AnbefalingAvgrensningen av begrepet samfunnsnyttige organisasjonerskaper problemer fordi de fleste frivillige organisasjonermed en viss rett vil kunne hevde at de drivermed aktivitet som er samfunnsnyttig, f.eks. ved å gi folkmulighet for sosial, kulturell, fysisk eller religiøs utfoldelse.Ved å bruke begrepet andreorienterte organisasjoner,og de ICNPO-kategoriene som det innbefatter, kan detvære lettere å skille ut de samfunnsnyttige og humanitæreorganisasjonene i fordeling av spillemidlene ipraksis. Fokuset kan da settes på å nå fram til de organisasjoneneinnen denne kategorien som i størst gradproduserer tjenester eller goder for utenforstående,Kilde: Oxford Research ASenten det er en sosial gruppe med bestemte behovsom funksjonshemmede, eller det er samfunnet mergenerelt, f.eks. gjennom redningstjenester. Så kan tilleggskriterier avgrense målgruppen ytterligere for f.eks. ånå fram til organisasjoner som fremmer frivillig aktivitet og derigjennom skaper ringvirkninger som gjør at de ienda større grad kommer utenforstående målgrupper eller samfunnet mer generelt til gode.Når det gjelder spørsmålet om også barne- og ungdomsorganisasjoner bør kunne regnes som samfunnsnyttigeog humanitære organisasjoner, jamfør diskusjon over, så er det mer et politisk spørsmål. I denne utredningenvil vi i det etterfølgende følge det prinsipielle skillet mellom de ulike kategoriene som angitt her.6.7 OppsummeringDet er et betydelig antall organisasjoner som faller inn under benevnelsen humanitære og samfunnsnyttigeorganisasjoner. Det er videre et stort antall av disse som er godkjent som lotteriverdige. I lys av behovet for åoperasjonalisere disse benevnelsene i fordeling av tippemidler, foreslår vi følgende avgrensninger.1. Organisasjonen er godkjent som lotteriverdig og som selv utøver humanitær eller samfunnsnyttigvirksomhet (dvs. har ikke kun pengeinnsamling som formål).2. Organisasjonen faller inn under kategorien andreorienterte (ICNPO 2,3,4,5,7 og 9)Kravet om å være lotteriverdig vil ekskludere organisasjoner som av ulike grunner ikke ønsker å generere inntektervia spill og lotteri. Det er dog i prinsippet ikke forskjell på inntekter generert gjennom spill og lotterigenerelt og inntekter generert gjennom spillvirksomhet i regi av Norsk Tipping.38 © Oxford Research AS

Kapittel 7. Modeller for fordeling av midler øremerkethumanitære og samfunnsnyttige organisasjoner7.1 UtgangspunktDet skal utarbeides forslag til nye modeller for fordelingav midler til humanitære og samfunnsnyttigeorganisasjoner. Vi tar utgangspunkt i at oppdragsgiverønsker at framtidig tildeling i større grad skal skjepå grunnlag av samfunnsmessig verdi, og at det skalvære mulig for tredje sektor å videreføre viktigesamfunnsoppgaver. I arbeidet med å skissere muligefordelingsordninger, har vi lagt til grunn målsettingenesom er angitt i oppdragsdokumentet: nemlig atdisse skal være «… enkelt håndterbar og forutsigbarfor staten og organisasjonene».Andel av Norsk Tippings overskudd fra spill og lotterivirksomhetsom skal fordeles til humanitære ogsamfunnsnyttige formål ligger fast. Årlig kronebeløpsom skal fordeles vil imidlertid variere avhengig avstørrelsen på overskuddet i Norsk Tipping.7.2 Noen innledende prinsipielle betraktninger7.2.1MålsettingerMålsetning for tildeling av tilskudd vil være førendefor utforming av tilskuddsordningen.Oppdragsgiver har i oppdragsbeskrivelsen angitt attilskuddet skal:«… fremme frivillig aktivitet og gjøre det mulig fortredje sektor å videreføre viktige samfunnsoppgaver».Formålet er med andre ord å fremme aktivitet i frivilligsektor, og målgruppen for tilskuddet er vidt definert.Det er ikke eksplisitt anført målsettinger knyttettil resultat eller effekt av den aktiviteten somtilskuddet skal understøtte.Målsettingene er i dette tilfellet ikke veldig eksplisitte,og det er derfor nødvendig å avklare hva som erpolitiske ønsker og mål for frivillig sektor i Norge oghva som skal være dens rolle i samfunnet generelt.Som nevnt ovenfor, har ikke oppdragsgiver en eksplisittmålsetting for verken hvilke type aktivitetersom skal utføres, eller for hvilke effekter/resultatersom ønskes når økonomiske midler tildeles. Måletkan således tenkes å være å legge til rette for ogbidra til at organisasjonene kan utøve sine aktiviteter,heller enn å legge føringer på hvilke effektereller resultater som skal oppnås. I en norsk studieutført av Lorentzen et.al.(2007) finner en at politikkoverfor frivillige er knyttet til målsettinger om:• å bidra til utøvelse av frivillig aktivitet• at frivillige aktivitet skal bidra til produksjon avvelferdstjenester/goder• Å styrke kommunikasjonen mellom politikere/forvaltningog innbyggerne.I St.meld.nr. 39 (2006-2007) Frivillighet for alle blirfølgende fire hovedstrategier for regjeringens frivillighetspolitikkangitt: (1) bedre rammevilkår for sektoren,(2) økt fokus på lokale aktiviteter, (3) inkluderingog integrering samt (4) kunnskap og forskning.Lite konkrete målsetninger vanskeliggjør identifiseringav effektive virkemidler, herunder utforming avtilskudds- og overføringsordninger. Det vanskeliggjørogså vurdering av om virkemidlene er effektive,virksomme og/eller hensiktsmessige.Det er en rekke organisasjoner som per i dag ikkemottar midler. Hvis disse står for virksomhet som detpolitisk sett er viktig å støtte, vil dette være med på ålegge føringer både for formulering av målsetting fortildeling av midler, målgruppe, og utforming av tilskuddsordningen.Oppdragsgiver har lagt som føring at fordelingsmodellpå sikt skal legge til rette for at midler fordeles«..på grunnlag av den samfunnsmessige verdi av deaktiviteter frivillige organisasjoner driver.» Det erimidlertid ikke uten videre enkelt å utlede samfunnsmessigverdi av virksomheten til et relativtstort antall organisasjoner som hver utfører sværtmange ulike typer aktiviteter og som har ulik profilpå disse. Noen organisasjoner ivaretar målsetningerknyttet til demokrati og sosial integrasjon, andreproduserer og yter tjenester (omsorgstjenester,fritidsaktiviteter mm.). Hvilke aktiviteter som særligvurderes som samfunnsnyttig og hvordan man vel-© Oxford Research AS 39

ger å verdsette disse aktivitetene, vil også avhengeav hva som er formålet med tilskuddet: er det åfremme mangfold eller egenart, understøtte vissetyper aktiviteter, kompensere for bortfall av inntektskilder,med mer.Vi tolker vårt utredningsoppdrag dit hen at en på siktønsker en modell der kompensasjon for inntektsbortfallikke lenger skal være formålet. Vi tar utgangspunkti at det er et mål å fortsatt støtte etbredt spekter av frivillige organisasjoner, og at en ivalg av tildelingskriterier tar høyde for at organisasjonersom per i dag ikke tilgodesees gjennom dettetilskuddet kan bli det.Vi legger til grunn at staten i minst mulig grad skal iinngripen med organisasjonenes løpende drift. Statengir gjennom lover og forskrifter og gjennom sinrolle som tilskudds-forvalter, et forutsigbart rammeverksom understøtter de mål staten ønsker at tredjesektor skal bidra til å nå.Vi legger videre til grunn at tildeling av ressurserover tippenøkkelen må innrettes slik at det i størstmulig grad kompletterer det rammeverk staten harvalgt. Samtidig må tildelingssystemet være fleksibeltnok til å kunne ivareta framtidige endringer, blantannet i type organisasjoner og organisasjonsformer.Ved utforming av et tildelingssystem, er det viktig åerkjenne at det alltid vil foreligge målkonflikter. Etnærliggende eksempel er konflikten organisasjonenesautonomi og statens ønske om å prioritere anvendelseav ressurser og etterprøve anvendelsen.Det er viktig å identifisere i hvilken grad ulike modellerfor tildeling kan bidra til å nå prioriterte mål,samtidig det pekes på hvilke målkonflikter som kanoppstå, i hvilken grad.7.2.2StyringsambisjonerUtforming av fordelingsmodell vil avhenge av hvilkestyringsambisjoner som legges til grunn. Per i dag ertildelingen av de øremerkede midlene i hovedsakbasert på et enkelt kriterium (historiske automatinntekter)og midlene utbetales i tillit til at mottakerneforvalter disse på en god og effektiv måte.7.2.3Typer tilskuddGrovt sett kan en skille mellom generelle tilskudd ogøremerkede tilskudd. Førstnevnte tildeles ofte medføringer av mer generell art, og uten spesifikke føringerpå hvordan tilskuddet skal anvendes. Øremerkedemidler derimot, er tiltenkt spesifikke formål.Det vil for sistnevnte type tilskudd typisk også værekonkrete krav til dokumentasjon og rapportering avanvendelse.Øremerking av midler legger føringer for hvordanorganisasjonene skal prioritere å anvende ressursene.Det er med andre ord begrensede frihetsgrader ianvendelsen av tilskuddet. Intensjonen med å øremerkemidler er jo nettopp å stimulere mottakere tilå vri ressursbruken i en bestemt retning. I hvilkengrad organisasjonene vil oppleve denne type vridningseffektersom problematisk, avhenger selvsagtav i hvilken grad føringene er sammenfallende medorganisasjonens egne prioriteringer og kjerneoppgaver.Øremerket tilskudd kan ha uønskede vridningseffektersett fra statens side. Organisasjoner kan eksempelvissom ledd i arbeidet for å få tildelt øremerkettilskudd, velge å nedprioritere annen virksomhetsom staten ønsker at skal videreføres (målkonflikt).Videre kan det oppstå vridningseffekter ved at organisasjonenehar insitament til å fokusere på virksomhetsom er lett målbar og kontrollerbar, på bekostningav det som i mindre grad lar seg synliggjørepå en enkel måte. Sistnevnte kan med andre ordbidra til at ressurser ikke prioriteres ut fra overordnedemålsetninger, men ut fra hva som er målbartog kontrollerbarhet. Dette kan kompenseres for vedå legge bedre til rette for synliggjøring også av virksomhetsom ikke er lett kvantifiserbar.Generelt må det være en målsetning å ikke utformeet system som vrir organisasjonens fokus i retning avå framstå som støtteverdige, heller enn å ha fokuspå verdiskapning. Alle typer støtteordninger elleroverføringer vil påvirke konkurransen og forholdetmellom de ulike organisasjonene og deres målgrupper,og følgelig også hvordan de samlede ressursenei økonomien brukes.Til sist er det viktig at en tildelingsordning ikke virkersementerende både på type organisasjoner, deresvalg av organisasjonsform og ikke minst: tilvekst ellerfrafall av organisasjoner.7.2.4InntektskilderI denne utredningen er fokus plassert på midlerutbetalt fra Norsk Tippings overskudd. Det er imidlertidviktig å ha i mente at mange av de aktuellesamfunnsnyttige og humanitære organisasjoneneogså mottar midler fra andre kilder: private bidrag,tilskudd fra departementer og direktorater, fylkeskommunerog kommuner. Ideelt sett burde en hattet samlet bilde av de samlede inntektskildene til alledisse organisasjonene, da dette vil gi et mer korrekt40 © Oxford Research AS

ilde av deres samlede økonomiske rammebetingelser.Inntekts- og utgifts-sammensetning endres overtid. Noen avvikles, andre endres når det gjelder innretningog/eller betydning, mens andre er uforandret.7.2.5Kriterier for måloppnåelse.I en tilskuddsordning skal det framgå hvilke kriteriereller informasjon som skal legges til grunn for vurderingav om målsetting med tilskuddet er ivaretatteller oppnådd. Dette kan være informasjon på ethøyt eller lavt aggregert nivå, avhengig av hvor presistdefinert målsetningene er formulert.En generell målsetning om å fremme aktivitet i frivilligsektor innebærer følgelig at kriteriene for måloppnåelseogså må være på et overordnet nivå:nemlig å dokumentere at tilskuddet har bidratt tiløkt aktivitet ut over det som normalt ville funnetsted.Kriterier og føringer for hvordan bruken av midlerskal dokumenteres, vil kunne bidra til en mer transparentanvendelse av tilskuddet, og lette et seinereevalueringsarbeid.7.3 OppsummeringEn god fordelingsmodell er enkel å forstå, har intuitiveog transparente fordelingskriterier som ikke ermanipulerbare, er enkel å administrere og er forutsigbar.Fordelingskriterier skal si noe om hvem somer tilskudds-berettiget og hva som tillegges vekt vedfordeling av tilskuddsbeløp. Videre bør det legges tilrette for evaluering av de resultater og effekter somtildelte midler genererer. Uønskede konsekvensersom følge av en eventuell omlegging av fordelingsmodell,ivaretas ved overgangsordninger av begrensettids-varighet.Vi vil i de to etterfølgende kapitler foreslå nye inklusjonskriterierfor tippenøkkelen (Kapittel 8) samtskisser ulike fordelingsmodeller (Kapittel 9).© Oxford Research AS 41

”Målgruppen for ordningen er frivillige organisasjonersom innfrir vilkårene for registrering i Frivillighetsregisteret,jf. frivillighetsregisterloven § 3 og § 4,avgrenset til:a) demokratiske ikke-økonomiske foreningerb) tros- og livssynsorganisasjoner som ikke omfattesav bokstav ac) alminnelige stiftelser […]”Videre er type organisasjoner og virksomhet som giskompensasjon avgrenset i forskriftens § 5 tredjeledd:”Det gis ikke kompensasjon for merverdiavgiftskostnaderi følgende virksomheter:a) virksomhet som er organisert av det offentlige,herunder forvaltningsvirksomhet som er delegert tilfrivillige organisasjoner, og virksomhet som er organisertprivatrettslig, men som det offentlige står bak.b) nærings-, yrkes- og arbeidslivsorganisasjoner,fagforeninger, borettslag og partipolitiske organisasjoner.»De tre forannevnte ordningene avgrenser med andreord type organisasjoner og virksomhet.8.2.2Demokratisk styringsstrukturDet kan alternativ være et krav om at organisasjonener medlems-basert, har en demokratisk styrings- ogbeslutningsstruktur, i tillegg til å ha et etablert styreog godkjente vedtekter, samt revisorgodkjente regnskap.Det finnes imidlertid en rekke frivillige organisasjonersom hverken er medlems-basert eller demokratiskoppbygd. 13 Organisasjonene kan derimot haoppslutning fra enkeltpersoner og grupper, eksempelvisi form av økonomisk bidrag eller støttemedlemskap.Støttemedlemskap gir dog verken formelleller reell innflytelse over organisasjonenes prioriteringer.Denne type organisasjoner vil likevel kunnevære viktige bidragsytere innen samfunnsnyttige oghumanitære formål.8.2.3ForslagBåde frivillighetsregisteret og momskompensasjonsordningenfor frivillig sektor er ordninger som eravgrenset til bestemte organisasjonsformer. Målgruppener nokså lik (med unntak av stiftelser som13Det er i 2012 registrert 427 stiftelser i Frivillighetsregisteret ( kilde: Lotteritilsynet).foretar utdeling), men momskompensasjonsordningenkrever dokumentasjon på at frivillig innsats eren viktig del av virksomheten. Vi foreslår å anvendemålgruppe som angitt i momskompensasjonsforskriften.Dette innebærer at både alminnelige stiftelserog demokratiske organisasjoner er inkludert.8.3 Ikke-fortjenestebasert virksomhetOrganisasjoner som registreres i frivillighetsregisteretkan gå med overskudd fra et år til et annet, menfortjeneste er ikke formålet for driften. Eventueltoverskudd må føres tilbake til driften av organisasjonenog kan ikke utbetales til eiere, medlemmer,styre eller andre.Ot.prp. nr. 55 2006-2007 kapittel 7 omhandler avgrensingskriterierfor registreringsretten som sikrerat enheter som driver fortjenestebasert virksomhetikke kan registres. §4 annet ledd i Lov om register forfrivillig virksomhet slår fast at «Enhet som har adgangtil å foreta utdelinger til fysisk person, eller somforetar slike utdelinger, kan ikke få stilling som registreringsenhet».Stiftelser og aksjeselskap som utelukkendeforetar utdeling til frivillig virksomhet kanimidlertid registreres.8.4 Type aktivitet8.4.1 International Classification of Nonprofit OrganizationsFor å identifisere mulige inklusjonskriterier, vil vi tautgangspunkt i strukturelle og operasjonelle kriteriersom er i tråd med anbefalinger gjort i FNs håndbokom for klassifisering av frivillige organisasjoner. Denneklassifiseringen refereres til som ICNPO: The InternationalClassification of Nonprofit Organizationsog er blant annet anbefalt brukt i satellittregnskap tilnasjonalregnskapet for ideelle og frivillige organisasjoner.ICNPO deler aktivitet i frivillig sektor inn i 12 ulikekategorier og 30 undergrupper. Hver kategori/gruppefavner om organisasjoner som har likeartetvirksomhet, og hver kategori er tilordnet et ICNPOnummer.Første siffer angir innen hvilket områdeaktiviteten utføres, mens andre siffer angir nærmerehvilke type aktiviteter som utføres.Det er organisasjonenes økonomiske hovedaktivitetsom bestemmer hvilken ICNPO kategori den faller© Oxford Research AS 43

inn under. De tolv hovedgruppene som anvendes iden norske versjonen av standarden 14 er gjengitt inedenstående:1 Kultur og fritid2 Utdanning og forskning3 Helse4 Sosiale tjenester5 Miljøvern6 Lokalmiljø og bolig7 Politiske- og interesseorganisasjoner8 Frivillighetssentraler9 Internasjonale organisasjoner10 Tros- og livssynsorganisasjoner11 Yrkes- bransje- og fagforeninger12 AndreICNPO kategori 1: Kultur og fritid, utgjør den desidertstørste gruppen målt i antall organisasjoner registrerti Frivillighetsregisteret. I henhold til en kartleggingav Sivesind (2012) utgjør denne kategorienaleine 66 prosent, mens den nest-største kategorien7: Politiske- og interesseorganisasjoner, utgjorde 10prosent av det samlede antall organisasjoner registrerti Frivillighetsregisteret pr januar 2012.8.4.2AndreorienterteVi tar utgangspunkt i en operasjonalisering av begrepenesamfunnsnyttige og humanitære organisasjonersom angitt i Kapittel 6. Dette innebærer at viforeslår at midler over tippenøkkelen forbeholdesorganisasjoner som faller i kategorien andreorienterte.Konkret innebærer dette at vi som første tilnærmingavgrenser organisasjonstyper som kan falle innunder tippenøkkelen til følgende ICNPO-kategorier:2 Utdanning og forskning3 Helse4 Sosiale tjenester5 Miljøvern14Jf informasjon om statistikken publisert under Satellittregnskapet for ideelle ogfrivillige organisasjoner, SSB.7 Politiske- og interesseorganisasjoner9 Internasjonale organisasjonerDette innebærer en avgrensning til ca 19 prosent avde registrerte organisasjonene i Frivillighetsregisteret.8.4.3Ytterligere finmasking- andreorienterteVi foreslår to avgrensninger av type andreorienterteaktivitet.a) ekskludering av ICNPO kategori 2ICNPO-kategori 2 Utdanning og forskning, innbefatterbarne- og ungdomsskoler, videregående skoler,høgskoler, fagskoler, folkehøyskoler, voksenopplæring,videreutdanning og forskning. Dette er en typevirksomhet som er ulik det som ellers faller inn underbegrepet frivillig sektor. Det er svært få organisasjoneri denne kategorien som er registrert somlotteriverdige. Videre er dette en type aktivitetersom bare i liten grad er basert på frivillig innsats ogsom i seg selv genererer frivillighet. Det finnes dessutenegne støtteordninger for eksempelvis voksenopplæring,studieforbund og folkeakademier, videremottar enkelte utdanningsaktiviteter spillemidlerrettet mot kulturformål.b) ekskludering av ICNPO kategori 7 300ICNPO-kategori 7 Politiske- og interesseorganisasjoner,favner i Norge om to underkategorier: 7 300politiske organisasjoner og 7 900 Interesseorganisasjonerog juridisk tjenesteytingVi foreslår å ekskludere ICNPO-kategori 7300: Politiskeorganisasjoner fra tilskuddsordningen. I henholdtil merverdikompensasjonsforskriftens § 5 tredjeledd gis det ikke kompensasjon for kostnader tilmerverdiavgift for partipolitiske organisasjoner. Detfinnes forøvrig egne støtteordninger for denne målgruppen.8.4.4ForslagSamfunnsnyttige og humanitære organisasjoneroperasjonaliseres til å omfatte organisasjoner somfaller inn under ICNPO-kategoriene 3, 4, 5, 7 (eksklusivepolitiske partier) samt kategori 9.Tabell 14: Inklusjonskriterium: andreorienterte organisasjonerICNPO-nr Kategori3 Helse4 Sosiale tjenester44 © Oxford Research AS

5 Miljøvern7 Politiske- og interesseorganisasjoner, ekskl.politiske partier9 Internasjonale organisasjonerKilde: ISF / Oxford Research8.5 Egenaktivitet og frivillig innsatsDet kan innføres et kriterium om at organisasjonenhar egenaktivitet og at frivillig innsats utgjør en viktigdel av virksomheten. Det er et uttalt mål at midlerover tippenøkkelen øremerket samfunnsnyttige oghumanitære organisasjoner skal fremme frivilligaktivitet.I dette ligger det en avgrensning mot organisasjonersom primært fordeler midler til frivillig virksomhetsom utøves av andre og som selv har liten frivilligvirksomhet i egen regi. En slik avgrensning er i samsvarmed forskrift om merverdikompensasjon forfrivillig sektor, jf §5 i FOR-2011-05-06-577.Frivillig innsats kan ta ulik form og ha ulikt omfang. Iordningen med kompensasjon for merverdiavgift, erfrivillig innsats angitt som at «… noen stiller sin tid tildisposisjon for organisasjonene uten krav om motytelse,betaler medlemskontingent uten vederlageller gir penger/gaver til organisasjonens formål»op.cit. 15 Frivillig innsats kan med andre ord operasjonaliseressom:ulønnede årsverkabsolutt og relativ størrelse på antall medlemmerog medlemsinntekterabsolutt og relativ størrelse på gaver oginnsamlede midler.Med unntak av ulønnede årsverk, er dette størrelsersom organisasjonene kjenner. Organisasjoner somer medlem av Innsamlingsregisteret rapporterer idag medlemsinntekter og innsamlede midler. I prinsippetkan en velge å introdusere alle disse tre målenepå frivillig innsats i en kriteriebasert modell.Det kan for alle disse ulike målene for frivillig innsatsanføres argumenter for og i mot at disse skal brukesi en fordelingsmodell. Ulike organisasjoner vil utvilsomtha svært ulikt potensiale for å få medlemmerog derigjennom medlemsinntekter, samle inn midlerog å motivere for ulønnet arbeidsinnsats 16 .Det er per i dag ulikt i hvilken grad organisasjonerhar en systematisk registrering og rapportering avomfanget av frivillig arbeid i egen organisasjon. Hvilkentype arbeid som utføres av frivillige er også ulikt,noen aktiviteter krever særlig kompetanse og spesielleferdigheter, andre ikke. Flere organisasjoner hari møte med Oxford Research opplyst at de ikke innehareksakt oversikt over omfanget av frivillig arbeid,dels fordi det er vanskelig å motivere frivillige til ådokumentere og rapporterer arbeidsinnsats.I satellittregnskapet for frivillig sektor publiseres tallfor både lønnede og ulønnede årsverk. I momskompensasjonsordningenfor frivillig sektor er det et kravom at organisasjonen skal dokumentere at frivilliginnsats er en viktig del av virksomheten gjennom åbeskrive ulønnet arbeidsinnsats knyttet til organisasjonensaktiviteter. Organisasjonene kan i tillegg angiantall frivillige og antall frivillige årsverk (valgfritt).Det er med andre ord mulig å gi et anslag på omfangav frivillig arbeid gjennom Satellittregnskapet, oggjennom informasjon som Lotteri- og stiftelsestilsynetinnhenter i forbindelse med momskompensasjonsordningen.Imidlertid vil det likefult være begrensningeri forhold til hvorvidt disse tallene gjenspeilerdet reelle omfanget.8.5.1ForslagFrivillig innsasts kan ta ulik form og endres over tid:frivillig arbeid, kontingenter uten vederlag samtpenger og gaver. Pengestøtte og medlemskontingenter lett å dokumentere, mens innsats i form av ulønnetarbeid, engasjement og mobilisering kan værevanskeligere å dokumentere. I dag må organisasjonersom søker om momskompensasjon legge ved enEgenerklæring om frivillig virksomhet. Organisasjonenmå bl.a. angi dens (1) formål, (2) hovedaktivitet(er),(3) antall lønnede årsverk på hhv. sentralt ogregionalt nivå samt (4) beskrive ulønnet arbeidsinnsats.I tillegg må organisasjonen beskrive (5) gaver,kontingenter og lignende som organisasjonen mottaruten krav om motytelse.Det er et politisk spørsmål om samtlige eller bareenkelte av disse ulike typer frivillig innsats skal inngåsom inklusjonskriterier, og hvordan de skal vektlegges.15https://lottstift.no/momskompensasjon/files/2012/03/S%C3%B8knadsskjema-2012-bokm%C3%A5l-spr%C3%A5kvaska-pdf-m-felt.pdf.16Det er særlig internasjonale organisasjoner som er de største aktørene pågivermarkedet i Norge. En kartlegging utført av Deloitte og Stiftelsen Soria Moria(2010) viste at bistandsorganisasjoner dominerer markedet for faste givere/faddere,og at mange av disse har fokus på barn.© Oxford Research AS 45

8.6 LandsdekkendeMed landsdekkende organisasjon menes en organisasjonsom arbeider landsomfattende og/eller medproblemstillinger av nasjonal karakter. Videre atmedlemskap ikke er geografisk begrenset. Lokalefrivillige organisasjoner blir i dag tilgodesett medsåkalte grasrotmidler. Grasrot er en ordning somgjør det mulig for spillere hos Norsk Tipping å gi enandel på 5 prosent av innsatsbeløpet direkte til enlokal frivillig organisasjon. 17Det synes rimelig å anta at organisasjoner som harvirksomhet på regionalt og lokalt nivå, har størrepotensiale for å generere frivillighet enn organisasjonermed kun sentralnivå (sentralledd).En kan derfor velge å ha som inklusjonskriterium atorganisasjonen har et sentralt ledd og / eller regionaltog lokalledd. Dette kan ytterligere fin-maskesved at en differensierer mellom organisasjoner somhar mange, få eller ingen regional- og lokalledd.I forlengelsen av dette, synes det rimelig å ta hensyntil at en rekke lag og foreninger som er registrertsom egne juridiske enheter, men tilknyttet en sentralorganisasjon ikke både kan tildeles midler direkte ogsamtidig inkluderes i inngangskriteriet for sentralledd(dvs. dobbelt telling).I momskompensasjonsordningen er et sentralledden juridisk selvstendig enhet som samordner regional-og/eller lokalledd med felles formål. Pr 2012 vartotalt 183 sentralledd som fikk momskompensasjon.Med utgangspunkt i operasjonaliseringen som erforeslått her (ICNPO-kategoriene 3, 4, 5, 7 og 9) vardet 42 sentralledd som i 2012 fikk momskompensasjon.Enkeltstående organisasjoner kan også søkemomskompensasjon, men bare gjennom dokumentertordning. Totalt 42 enkeltstående organisasjoneri kategorien andreorienterte og operasjonalisert somforeslått her, hadde søkt momskompensasjon i 2012.8.6.1ForslagI frivillighetsregisteret kan det opplyses om tilknytningsforholdmellom sentralledd og eksempelvisregistrerte regional- og lokalledd (jf. Frivillighetsregisterlovens§ 6 og § 4b i forskrift til lov om registerfor frivillig virksomhet). Videre vil det i søknad ommomskompensasjon angis om søker er (1) sentralledd,(2) regionalledd, (3) lokalledd eller (4) enkeltstående.En operasjonalisering av inkluderingskriterium«landsdekkende» vil da kunne innbefatte (1) sentralleddog (4) enkeltstående. Enkeltstående organisasjonerdog avgrenset til organisasjoner med formålsom favner ut over et begrenset geografisk område.8.7 Formålsaktivitet i NorgeTrolig vil organisasjoner som er medlems-baserte ogmed formålsvirksomhet i Norge generere mer frivillighet(innenlands) enn organisasjoner som ikke ermedlems-baserte og hvor hovedaktivitetene foregårutenfor Norges grenser.Det er særlig innenfor ICNPO-kategori 9 Internasjonaleorganisasjoner, at dette spørsmålet vil værerelevant, men også organisasjoner innenfor de andrekategoriene har formålsvirksomhet også utenforNorges grenser.Det vises i denne sammenheng til Lotterilovens § 6om at inntekter fra lotterivirksomhet hovedsakeligmå gå til norske «humanitære og samfunnsnyttige»formål.8.7.1Forslag operasjonaliseringI momskompensasjonsordningen, er det kun kostnaderanvendt i frivillig og ikke-fortjenestebasert virksomhetsom inngår i refusjonsgrunnlaget (der frivillighetfavner bredere enn frivillig arbeid, jfr. diskusjonforan). I dette ligger det at organisasjonen mådokumentere kostnader som gir rett til kompensasjon.Kostnader knyttet til aktivitet utenfor Norgesgrense vil derfor ikke inngå i kompensasjonsgrunnlaget.Det er derfor mulig med utgangspunkt i innrapportertetall for driftsutgifter å anslå hvor stor andel avorganisasjonens driftsutgifter som anvendes til frivilligaktivitet i Norge.Det er imidlertid et politisk spørsmål om, og i hvilkengrad, en ønsker å tilgodese nasjonal virksomhetframfor internasjonal virksomhet i fordeling av overskuddfra Norsk Tipping. Internasjonal virksomhetmottar andre typer overføringer/tilskudd fra andreinstanser og dette bør sees i sammenheng medovenstående. I Norge kanaliseres eksempelvis enstor andel av bistandsmidlene gjennom frivilligeorganisasjoner 18 .17I 2012 utgjorde dette 304 millioner kroner. Ordningen gjelder for alle spill hosNorsk Tipping med unntak av Flax, Extra og Belago.18Jf Rattsø-utvalgets rapport 2006 om «Nye roller for frivillige organisasjoner iutviklingssamarbeidet» utført på oppdrag av Utenriksdepartementet.46 © Oxford Research AS

8.8 Oppsummering inklusjonskriterierTippenøkkel øremerket samfunnsnyttige og humanitæreorganisasjoner forstås operasjonalisert til ågjelde:1. Lotteriverdige organisasjoner2. Andreorienterte organisasjoner avgrensettil å gjelde ICNPO-kategoriene 3, 4, 5, 7(ekskl. politiske partier) og 9.3. Landsdekkende, operasjonalisert som organisasjonermed sentralt nivå og enkeltståendeorganisasjoner med landsdekkendeformålsaktivitet.4. Aktivitet (også) i Norge.Dagens fordeling av tippenøkkelen har sin historiskebegrunnelse. Dog, dersom en ser dagens inklusjonskriterieri lys av ovenstående forslag til nye inklusjonskriterier,er det noen interessante observasjoner.I kartleggingen av hvilke organisasjoner sommottok 500.000 kroner eller mer fra tippenøkkelenøremerket humanitære og samfunnsnyttige formål,fant vi at det var 26 organisasjoner. Av disse er det23, hvorav alle 10H, som vil falle inn under inklusjonskriteriensom diskutert her: andreorienterte,landsdekkende og formålsaktivitet i Norge 19 . Detteunderstøtter målsetning om at fordelingsmodellenskal muliggjøre videreføring av viktige samfunnsoppgaver.8.8.2Til beslutningDet er en politisk beslutning hvilke inklusjonskriteriersom skal anvendes, og også hvordan de skal operasjonaliseresog eventuelt rangeres.Når en har avklart hvilke inklusjonskriterier som skalgjelde og hvordan disse skal forstås, kan en overlateforvaltningen av disse til en annen instans.8.8.3ForvaltningsansvarLotteri- og stiftelsestilsynet avgjør om en organisasjonfaller inn under momskompensasjonsordningen.Dersom en velger å anvende ovennevnte inklusjonskriterier,vil det som en naturlig konsekvens væreLotteri- og stiftelsestilsynet som i praksis avgjør omen organisasjon faller inn under tippenøkkelen øremerkethumanitære og samfunnsnyttige formål.Figur 6: Inkluderingskriterier8.8.1Potensielle utfordringerDersom det er endringer i utviklingen av den frivilligesektoren, vil disse inklusjonskriteriene kunne virkesementerende. Eksempelvis kan det skje en todeling:mellom lokalt organisasjonsliv og nasjonaltorienterte organisasjoner og sterkere oppslutningom nærmiljø og internasjonale lag. Det kan også skjeen frikobling av frivillig arbeid fra formelt organisasjonsmedlemskap,og frivillig innsats kan i økendegrad ta form av pengegaver og engasjement på nettet.For å unngå at bare tradisjonelt organiserteorganisasjoner kan få tildelt midler over tippenøkkelenøremerket humanitære og samfunnsnyttigeformål, bør inklusjonskriteriene med jevne mellomromvurderes i lys av endringer i samfunnet/organisasjonslivet.19De tre mottakerne som faller ut av inklusjonskriteriet er hhv. nærradio, musikkorpsog kulturhus.© Oxford Research AS 47

Kapittel 9.Alternative fordelingsmodeller9.1 InnledningVi vil i det følgende skissere ulike modeller for fordelingav midler øremerket humanitære og samfunnsnyttigeformål over tippenøkkelen. Det tas utgangspunkti oppdragsgivers grunnleggende føringer forutredningen som angitt i mandatet:Den fremtidige fordelingsordningen skalfremme frivillig aktivitet og gjøre det muligfor tredje sektor å videreføre viktige samfunnsoppgaver.Ordningen skal være enkel håndterbar ogforutsigbar for staten og organisasjonene.Dagens pengespillpolitikk skal opprettholdes,jf. pengespilloven § 1 annet ledd og lotteriloven§ 1a.Fordelingen av midler skal på lengre siktskje på grunnlag av den samfunnsmessigeverdi av de aktiviteter frivillige organisasjonerdriver.I utarbeidelsen av modeller har det vært et mål atdisse skal være intuitive og brukervennlige. En fordelingsordningvil ha større legitimitet dersom den erbasert på kriterier og fordelingsprinsipper som erenkle å forstå, akseptere og anvende. Videre vil denlettere la seg implementere dersom den i tillegg erenkel å praktisere og oppdatere.Det er en kjent utfordring at organisasjonene som vilkunne falle inn under tilskuddsordningen er av ulikstørrelse og har til dels svært ulike typer aktiviteter.Deres bidrag til samfunnet er betydelig både i monetæreog ikke-monetære termer. I utarbeidelse avmodeller for fordeling av tippemidler mellom disseulike organisasjonene, må en derfor forenkle ogforsøke å identifisere noen lett dokumenterbare ogetterprøvbare størrelser som vil være gyldig forsamtlige av organisasjonene.Det vil her, som i enhver situasjon hvor en skal utledeen operasjonaliserbar modell, være nødvendig åfokusere på noen forhold/aspekter som er felles fordisse organisasjonene. En slik forenkling innebærerat en ikke fanger opp kompleksiteten og alle relevanteforhold, men gjør det mulig å identifisere noenforhold som gjelder organisasjonene generelt. I anvendelseog fortolkning av en modell, er det derforviktig at en både kjenner og forstår implikasjoneneav disse forenklingene som modellen bygger på.I arbeidet med å identifisere alternative fordelingsmodellerog fordelingskriterier, har vi valgt å fokuserepå modeller som i liten grad vil fordre en særskiltinnhenting av data. Ved å anvende allerede tilgjengeliginformasjon, unngår en kostnader hos bådedem som skal innrapportere og dem som skal innsamledenne informasjonen. I tillegg vil en i størregrad kjenne kvaliteten på data og dermed også muligeforbedringsområder dersom disse også skal anvendesi en modell for fordeling av tippemidler. Brukav allerede eksisterende informasjonskilder sikrerogså at modeller kan implementeres raskere.Modellene som skisseres i det følgende er alle utarbeidetmed sikte på å identifisere noen få enklekriterier. Vi har ikke valgt å beskrive en modell somer utelukkende søknadsbasert. Det er flere grunnertil dette. En fullstendig søknadsbasert modell fordrerat en har en eksplisitt formålsformulering i forhold tilhvilke type organisasjoner og hvilke aktiviteter somer i målgruppen. Videre vil en slik modell kreve enbetydelig ressursbruk både hos søkerorganisasjoneneog ikke minst hos forvalter av tilskuddsordningen.Dersom en i tillegg pålegger en rapporteringsplikt forå sikre at midlene anvendes i henhold til innvilgetsøknadsformål, vil dette binde organisasjonenesressurser på minst to måter: tilskuddet bindes oppmot en gitt type aktiviteter/virksomhet, og organisasjonenmå anvende ressurser for å dokumentere atmidlene er disponert i henhold til avtale.Per i dag er midler utbetalt over tippenøkkelen frie ibetydningen av at organisasjonene kan disponeremidlene i henhold til egne prioriteringer og behov.Oppdragsgiver har i mandat for utredningen forutsattat spillemidlene fortsatt skal være frie midler. Atmidler er frie, betyr imidlertid ikke at myndigheteneikke kan stille krav om tilbakemelding, eksempelvis iform av årsmeldinger, revisorgodkjente regnskapmm.Følgende alternative fordelingsmodeller vil bli skisserti det videre:48 © Oxford Research AS

Tabell 15: Alternative tildelingsmodellerFordelingsmodellAlternativ 1Alternativ 2 a)Alternativ 2 b)Alternativ 3Alternativ 4Alternativ 5Kilde: Oxford Research ASFordelingsmekanismerHistoriske inntekterfra gevinstautomaterKriterier basert påverdiskapningKriterier basert påfrivillighet og avgrensededriftskostnaderKriterier supplertmed skjønnsmessigevurderingerHybrid: kriterier ogsøknadHybrid: kriterier ogkontraktKriteriebasert Kontrakt SøknadXXXXXXXXX9.2 Alternativ 1: Status quo9.2.1InklusjonskriterierI dagens ordning er det ett inklusjonskriterium, nemligat organisasjonen må ha vært operative i gevinstautomatmarkedeti 2002.9.2.2Tildelingskriterier:Tildelingskriteriet er størrelsen på inntekter fra gevinstautomateri 2001. Fordelingsmodellen er kombinasjonav eksplisitte kriterier og søknadDe såkalte 10H mottar 82,9 prosent av midlene somfordeles til samfunnsnyttige og humanitære organisasjonerover tippenøkkelen, og midlene fordelesmellom de 10H i henhold til en fordelingsnøkkel somangitt i forskrift om tilskudd til samfunnsnyttige oghumanitære organisasjoner fra spilleoverskuddet tilNorsk Tipping 20 . Fordelingsnøkkelen er utledet fradisse organisasjonenes andel av de samlede automatinntektenei 2001. Disse ti organisasjonene tildelesmidler uten søknad.De gjenværende 17,1 prosent av midlene fordelesmellom tilskuddsberettigede organisasjoner ettersøknad.Det er kun organisasjoner som hadde inntekter fragevinstautomater i 2001 og som pr 1. januar i søknadsåreter godkjent som lotteri-verdig organisasjon20Forskrift av 12. juni 2009 nr. 640.i Lotteriregisteret som kan søke. Organisasjoner tilknyttetNorges idrettsforbund og olympiske og paralympiskekomité er ikke søknadsberettiget.9.2.3TilskuddsforvaltningDet er Lotteri- og stiftelsestilsynet som forvalterordningen. Midlene utbetales en gang i året.Søknad om tilskudd avgjøres av Lotteri- og stiftelsestilsynet.I søknad om midler skal det vedlegges godkjentårs-beretning, dokumentasjon av inntekter fragevinst-automater i 2001, dog ikke hvis organisasjonentidligere har fått et foreløpig tilskudds-brev ellerer tidligere tildelt inntektskompensasjon. I 2012 vardet 354 organisasjoner som søkte om midler.9.2.4Oppfølgning og kontrollDet er ingen krav til rapportering på anvendelse avmidlene.9.3 Alternativ 2a: kriterier basert på verdiskapningVi vil her foreslå en modell som er utelukkende kriteriebasert.9.3.1InklusjonskriterierNår det gjelder hvilke organisasjoner som kan fallerinn under tilskuddsordningen, tar vi utgangspunkt idiskusjonen i kapittelet foran:© Oxford Research AS 49

lotteriverdige andreorienterte og i ICNPO-kategoriene 3,4, 5, 7 (eksklusive partipolitiske partier) og9.landsdekkendeDet følger av dette at en eventuell avgrensning iforhold nasjonal / internasjonal formålsaktivitet ikkeer problematisert i dette forslaget til modell.Ad. nasjonal virksomhetI modellen her, er det ikke tatt hensyn til at internasjonaleorganisasjoner (ICNPO-kategori 9), samtandre organisasjoner i øvrige kategorier har til delsstor virksomhet utenfor landets grenser. I Norgekanaliseres en stor andel av bistandsmidlene gjennomfrivillige organisasjoner 21 . Dersom det fra samfunnetsståsted er ønskelig at tippemidler i størstmulig grad skal komme til anvendelse innenlands,bør dette tas hensyn til i utforming av fordelingsmodell.Det vises for øvrig til modell 2b som beskrivesseinere i dette kapittelet.9.3.2TildelingskriterierDet er i oppdragsdokumentet for denne utredningenet uttrykt mål at fordeling av midler over tippenøkkelenpå sikt skal skje på grunnlag av den samfunnsmessigeverdi av den virksomheten de frivillige organisasjonenestår for.Samfunnsmessig verdi favner om både monetære ogikke-monetære effekter. Samfunnet verdsetter betydningenav frivillig sektors som skoler i demokrati,sosialiseringsarenaer, involvering og synliggjøring avmarginaliserte grupper, mm. Dette er forhold av høysamfunnsmessig verdi, men som vanskelig lar segkvantifisere.sektor og publiseres årlig (med to års etterslep).Satellittregnskapet utarbeides og publiseres av StatistiskSentralbyrå (SSB).9.3.3Verdiskapning uttrykt ved bruttoproduktIdeelle og frivillige organisasjoner yter i hovedsaktjenester og produserer varer som ikke omsettes i etordinært marked. Verdien på disse varene og tjenesteneer følgelig ikke lett å utlede. I satellittregnskapeter verdiskapningen i ideelle og frivillige organisasjonerangitt ved bruttoprodukt, der bruttoprodukter definert som:Bruttoprodukt = lønnskostnader + produktinnsats +kapitalslit + netto produksjonsskatter.Omfang av frivillig (ubetalt) arbeid i denne sektorener betydelig. SSB publiserer tall for antall årsverk ogverdien av disse, både for lønnet og ulønnet arbeid.Omfang av frivillig ubetalt arbeid er kartlagt gjennomspørreundersøkelse utført av Institutt for Samfunnsforskning(ISF) for årene 1997, 2004 og 2009 (kilde:SSB).Verdien av frivillig ulønnet årsverk er beregnet avSSB ved å anta at lønnskostnader pr årsverk for frivilligarbeid er identisk med lønnskostnader pr årsverkfor lønnet arbeid innen de respektive ICNPOkategoriene.Vi velger her med andre ord å uttrykke frivillig innsatsgjennom omfang og verdi på frivillig arbeid, jfdiskusjon tidligere om hva som ligger i begrepetfrivillig innsats.Verdiskapning inklusive verdien av ulønnet arbeidsinnsatsi ideell og frivillig sektor i Norge er illustrert ifiguren under.Satellittregnskapet for ideell og frivillig sektor iNorgeGitt ovennevnte begrensninger, vil en som førstetilnærming kunne si noe om verdiskapning ved åanvende økonomiske størrelser publisert i nasjonalregnskapssystemet.I Norge vil satellittregnskapet for ideelle og frivilligeorganisasjoner gi verdifull informasjon om sektorensøkonomiske betydning. Satellittregnskapet viserinntekter, kostnader og sysselsetting innen frivillig21Jf Rattsø-utvalgets rapport 2006 om «Nye roller for frivillige organisasjoner iutviklingssamarbeidet» utført på oppdrag av Utenriksdepartementet.50 © Oxford Research AS

Figur 7: Verdiskapning i ideell og frivillig sektor i NorgeI henhold til tall fra SSB utgjorde frivillig arbeid 115.000 årsverk, og utgjorde hele 60 prosent av den samledeverdiskapningen i sektoren året 2010. Samlet sett er det flere frivillige årsverk enn lønnede årsverk i dennesektoren. Dette er illustrert i etterfølgende figur hentet fra Satellittregnskapet (kilde:http://www.ssb.no/orgsat/).Blant de fem ICNPO-kategoriene som vi har foreslått at skal falle inn under fordelingsordningen, er det særliginnenfor Miljø- og naturvern at det er relativt mange frivillige årsverk i forholdt til lønnede årsverk. Innenforkategoriene helse, sosiale tjenester og interesseorganisasjoner er det samlet sett flere lønnede enn frivilligeårsverk. I helse og sosiale tjenester har dette bl.a. sammenheng med at det inngår mange ideelle organisasjonersom utfører velferdstjenester for det offentlige.© Oxford Research AS 51

Figur 8: Omfang på lønnet og ulønnet årsverk i ulike ICNPO-kategorier9.3.4 Fordelingskriterier utledet på grunnlag avverdiskapning uttrykt ved bruttoproduktI Satellittregnskapet framkommer bruttoprodukt(inklusive verdien av ulønnede årsverk) for hver avde angjeldende ICNPO-kategoriene i tidsperioden2006–2010. Videre framkommer antall årsverk, bådelønnede og ulønnede for de angjeldende ICNPOkategorienei tidsperioden 2006-2010.Ved å beregne gjennomsnittlig bruttoprodukt prårsverk (både lønnet og ulønnet) i perioden 2006-2010, innenfor hver av ICNPO kategoriene (3, 4, 5,7,9) og for totalen av disse, kan en utlede en fordelingsnøkkeln pr kategori:der i = ICNPO-kategori 3, 4, 6, 7 og9 hhv.b angir gjennomsnittlig bruttoprodukt i perioden2006-2010 per årsverk (lønnet og ulønnet) i ICNPOkategori i som andel av gjennomsnittlig bruttoproduktfor hele gruppen ICNPO-kategorier som fallerinn under inklusjonskriteriene. Det er her forutsatt athver av de fem inkluderte ICNPO-kategoriene er liktprioritert, dvs. hver av dem er tildelt en vekt 1/5. 22Gjennomsnittlig antall årsverk (lønnet og ulønnet) ihver av kategoriene som andel av gjennomsnittligantall årsverk for hele ICNPO-gruppen som faller innunder inklusjonskriteriene, er angitt ved .( )Dette forklares nærmere her.Fra Satellittregnskapet kan en beregne bruttoproduktper årsverk innen hver av ICNPO-kategoriene.Dette er vist i tabellen under.22Dersom det fra samfunnets ståsted er ønskelig å prioritere en type formålsaktivitet(dvs. ICNPO-kategori), framfor andre, kan det eksempelvis skje gjennom vekting avde angjeldende kategoriene. En slik prioritering bør fortrinnsvis være eksplisitt. Se forøvrig Alternativ 352 © Oxford Research AS

sasjoner som er profesjonelle (ideelle) velferdsprodusenterog der omfanget av frivillighet kan varierebetydelig innad i en og samme ICNPO-kategori. Videreer det i dette tallgrunnlaget inkludert en rekkeorganisasjoner som utfører tjenester på oppdrag avdet offentlige, eksempelvis velferdstjenester (sykehus,rehabilitering) og sosiale tjenester (barnehager,barnevern, rusomsorg). Dette rokker ikke ved detprinsipielle og vil relativt enkelt la seg korrigeres forgjennom en ytterligere finmasking som omtalt iavsnittet over og eksemplifisert ved nedenstående.Tabell 17: Underkategorier ICNPOICNPOkategori3 200 Sykehjem3 900 Sykehus, rehabilitering, psykisk helsevernog andre helsetjenester4 000a Sosiale tjenester. Barnehager4 000b Sosiale tjenester. Barnevern4 000c Sosiale tjenester. Rusomsorg4 000d Andre sosiale tjenester inkludert nødhjelpog støtteKilde: SSBBruttoprodukt innenfor disse ICNPO-kategoriene vilmed andre ord reduseres når denne type virksomhetekskluderes.Når det gjelder kvalitet i tallgrunnlaget for omfangetav ulønnet arbeid, så er det trolig ikke komplett.Dersom det er systematiske forskjeller mellomICNPO-kategoriene i forhold til underrapportering avfrivillighet, så vil ikke den foreslåtte kriteriemodellenfange opp dette. Imidlertid er det etter vårt skjønndet beste tilgjengelige tallmaterialet som viser bådeomfang og verdi på ulønnet arbeid.Tallene for frivillig arbeid har så langt vært basert pårepresentative befolkningsundersøkelser på oppdragav Institutt for samfunnsforskning (ISF). I en slikutvalgsundersøkelse er det ikke mulig å analyserevariasjon innen de 14 ICNPO-kategoriene som inngår.Dersom SSB i framtiden tar i bruk InternationalLabour Organization’s (ILO) “Manual on the measurementof volunteer work” 23 som en del av arbeidskraftundersøkelsene,vil det gis nye muligheter former detaljerte analyser.Mulige vridningseffekterOrganisasjoner er kategorisert i en ICNPO kategoripå bakgrunn av deres hoved formålsaktivitet sommålt i økonomiske termer. En rekke organisasjonerhar imidlertid flere typer aktiviteter, kan således iprinsippet falle inn under flere ICNPO kategorier. Enordning som den beskrevet her vil gi incentiver til åprioritere opp aktiviteter som vil kunne «flytte»organisasjonen over i en annen ICNPO kategori,dersom dette vurderes som fordelaktig i forhold tilmulighet tilskuddsbeløp.Dersom en ved en eventuell innføring av ovennevntekriteriemodell tar utgangspunkt i situasjonen pr31.12. 2012 og lar den ligge fast for en gitt tidsperiode,så vil en unngå «strategisk» tilpasning, i alle fallpå kort sikt. Fordelingsnøklene vil måtte justeres nårtallgrunnlaget endres, hvilket betyr at også endringermellom og innad de angjeldende ICNPO-kategorienevil bli fanget opp.9.3.7LandsdekkendeForhold som må avklaresDet kan anføres argumenter for å skille mellomorganisasjoner basert på om de har formålsaktivitetett eller flere steder (eksempelvis fylkes og lokallag).Trolig vil organisasjoner som har mange lokalogfylkeslag også ha mer frivillig aktivitet enn organisasjonermed få eller ingen slike. Ventelig vil daogså verdiskapning (utover det som synliggjøres iregnskapstall) også være større. Dersom en ønskerå prioritere organisasjoner med aktiviteter i fleregeografiske områder, kan dette eksempelvis skjegjennom å tildele disse en høyere vekt enn andreorganisasjoner i samme kategori. Hvordan en operasjonaliserer(måler) omfang av landsdekkendeaktiviteter, og hvor stor vekt det skal tildeles, børgjøres eksplisitt. Et mulig måte å gjøre dette på ereksempelvis:Regionalledd Lokalledd Tilleggsvektingen 0 0 0 %få 5-7 15-21 x %mange 19 492 x %100 %Kilde: Oxford Research AS23http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@dgreports/@stat/documents/publication/wcms_162119.pdfDette betyr at to organisasjoner innad i sammeICNPO-kategori og med samme nivå på driftskostnader,kan få ulikt tilskuddsbeløp dersom den ene harflere lokallag enn den andre. Det vil her, som i defleste andre typer tilskuddsordninger, være insenti-© Oxford Research AS 55

ver til å tilpasse seg. Hvorvidt netto effekten av enslik tilpasning er positiv eller negativ, er ikke gitt.9.3.8ForvaltningsansvarForvaltningsansvar foreslås tillagt Lotteri- og stiftelsestilsynet.De har i dag ansvar for godkjenning avlotteriverdige organisasjoner og for dagens forvaltningav midler over tippenøkkelen. Den foreslåttekriterie-baserte modellen vil ventelig ikke medførevesentlig merarbeid for tilsynet sammenlignet meddagens tilskuddsordning.En kriteriebasert fordelingsmodell vil innebære atdagens ordning med søknadsbehandling av tilskuddsberettigedeorganisasjoner som hadde gevinstautomatinntekterkan avvikles. Dette vil troligfrigjøre noe ressurser hos tilsynet.9.3.9Oppfølgning og kontrollFor å minimere ressursbruk både for tilskuddsforvalterog organisasjonene i forhold til rapportering o.l.er det viktig å se aktuelle rapporteringskrav i sammenhengmed øvrige registre, slik som Frivillighetsregisteret,Innsamlingsregisteret og Brønnøysundregisteret. For momskompensasjonsordning somforvaltes av Lotteri- og stiftelsestilsynet, er det per idag et krav om at søkere må ha godkjent og signertårsregnskap, årsmelding og revisjonsmelding forforegående år. Det vil videre være i organisasjonensegen interesse å dokumentere omfang av ulønnetarbeid i egen organisasjon. Det har imidlertid i praksisvist seg vanskelig å få gode tall på frivillig, ubetaltfra organisasjoner med aktiviteten spredd geografiskog i mange lokale lag. Befolkningsundersøkelser erventelig mer treffsikre.9.3.10RevisjonDe foreslåtte fordelingskriteriene bygger på offentligtilgjengelig statistikk. Kriteriene kan enkelt oppdateresnår nye tall foreligger.Det er viktig å evaluere ordningen etter en periode,blant annet for å se på mulige vridningseffekter denhar hatt på organisasjonene.9.4 Alternativ 2b) Kriterier basert på frivilliginnsats og avgrensede driftsutgifter9.4.1InklusjonskriterierDet tas utgangspunkt i inklusjonskriteriene som erforeslått i kapittelet foran. Dette er her operasjonalisertved at organisasjonen er:9.4.2lotteriverdigeandreorientertelandsdekkende ogsøker om momskompensasjon.TildelingskriterierI det etterfølgende beskrives en modell med kriterierutledet fra:driftskostnader som er momskompensasjonsberettigedei henhold til momskompensasjonsordningenfor frivillig sektor, ogfrivillig innsats.Ad. driftskostnaderDet er i utgangspunktet et potensiale for å utnytteden informasjonen som innrapporteres i forbindelsemed momskompensasjonsordningen også i en fordelingsmodell.Vi foreslår her å anvende dette tallmaterialeti beregningsgrunnlag for utleding av en kriteriebasertfordelingsmodell.Forskrift om merverdiavgiftskompensasjon for frivilligeorganisasjoner (FOR-2011-05-06-577) angir hvilkekostnader som faller utenfor ordningen. Organisasjonersom søker om momskompensasjon mårapportere driftskostnader i forhold til en nærmereangitt mal. Det kan søkes om momskompensasjongjennom to ulike modeller.Forenklet modellFor sentrale ledd og for enkeltstående organisasjoner(med driftskostnader på 1 million kroner ellermer) og som velger å søke om momskompensasjongjennom en såkalt forenklet modell, skal det gjøresen del fratrekk fra driftskostnader for følgende poster:kontantoverføringer til egen organisasjonog samarbeidspartnere i utlandet56 © Oxford Research AS

lene på frivillig innsats i en kriteriebasert modell.Det kan for alle disse ulike målene for frivillig innsatsanføres argumenter for og i mot at disse skal brukesi en fordelingsmodell. Ulike organisasjoner vil utvilsomtha svært ulikt potensiale for å få medlemmerog derigjennom medlemsinntekter, samle inn midlerog å motivere for ulønnet arbeidsinnsats 26 .Imidlertid, gjennom å anvende driftskostnader vil enindirekte tilgodese organisasjoner som har høyeinntekter, enten som følge av store medlemsinntektereller innsamlede midler. Dette fordi organisasjonermed høye inntekter vil kunne opprettholde høyekostnader.Vi vil derfor i det følgende anvende ulønnet arbeidsinnsatssom et uttrykk for frivillig innsats. Mer bestemtvil vi bruke verdi på ulønnede årsverk somuttrykt i Satellittregnskapet for ideell og frivillig sektor.9.4.3 Fordelingskriterier utledet fra avgrensededriftsutgifter og verdi på frivillig arbeidVi vil i det følgende foreslå en tilnærming der kriterierutledes dels fra produksjon som målt ved momsrefusjonsberettigedekostnader, og dels fra verdi påulønnet arbeid.Vi anvender driftskostnader som rapportert i forbindelsemed momskompensasjonsordningen for frivilligsektor. Videre benytter vi tall for verdi på ulønnetarbeidsinnsats som rapportert i Satellittregnskapetfor frivillig sektor.Det er i dagens momskompensasjonsordning ikke etkrav at organisasjonene skal oppgi antall frivilligeårsverk når de søker om momskompensasjon. For åfange opp også verdien av ulønnet arbeidsinnsats,anvender vi informasjon fra Satellittregnskapet omverdien av ulønnet arbeidsinnsats for de angjeldendeICNPO-kategoriene.FordelingsnøklerVed å beregne den enkelte organisasjons gjennomsnittlige(avgrensede) driftskostnader som andel avgjennomsnittlig totale (avgrensede) driftskostnaderfår en et uttrykk for dens relative produksjonsbidrag.Vi angir denne som .Talleksempel:26Det er særlig internasjonale organisasjoner som er de største aktørene pågivermarkedet i Norge. En kartlegging utført av Deloitte og Stiftelsen Soria Moria(2010) viste at bistandsorganisasjoner dominerer markedet for faste givere/faddere,og at mange av disse har fokus på barn.Organisasjon Momsref.berettigededriftskostnaderAndeldA 30 0,19B 80 0,50C 50 0,31Alle 160 1I tillegg inkluderes en vekt som gjenspeiler gjennomsnittligverdi av ulønnede årsverk i hver av de femICNPO-kategoriene som andel av samlet gjennomsnittligverdi på ulønnede årsverk for de fem ICNPOkategoriene.Denne benevnes .TalleksempelLønnskostnadsekvialent for ulønnet Gj.snitt i mill. varbeid, ICNPO-kategorikr, 2006-201003 Helse 2821 0,3204 Sosiale tjenester 1589 0,1805 Miljøvern 1116 0,1307 Politiske- og interesseorganisasjoner2110 0,2409 Internasjonale organisasjoner 1208 0,1400 Total 8845 1,00Kilde: SSB / Oxford Research.Det understrekes at disse tallene kun er ment som eteksempel. Det vil være nødvendig med en ytterligereraffinering for at tallene skal brukes inn i en fordelingsmodell.Fordelingsnøkkel framkommer da som produktet avde to kriteriene:der j = den enkelte organisasjon som faller inn underinklusjonskriteriene og der i = ICNPO-kategori 3, 4, 6,7 og 9, henholdsvis.9.4.4DiskusjonStyrke og svakheterI forhold til tallmaterialet som innrapporteres i forbindelsemed momskompensasjonsordningen, så vildet være behov for en ytterligere spesifisering avhvilke fradragsposter som skal gjelde for samtligeorganisasjoner, slik at innrapporterte driftskostnaderer sammenlignbare både mellom organisasjoner ogover tid. I dagens momskompensasjonsordning erdet mulig å søke gjennom to ulike modeller. Dissestiller noen ulike krav til hvilke fradrag som skal gjøresog til dokumentasjon. Dette innebærer at inn-58 © Oxford Research AS

apportere driftskostnader ikke uten videre er sammenlignbaremellom de ulike organisasjonene.Det kan i tillegg være feilkilder i datagrunnlaget knyttettil blant annet hvordan fradragsposter blir fortolketav de ulike organisasjonene også innenfor sammesøknadsmodell. Ulik tolkning og praktisering avfradragspostene kan få stor innvirkning på tallgrunnlagetsom kriteriemodellen baserer seg på. Det visesi denne forbindelse til evaluering av merverdiavgiftskompensasjonfor frivillig sektor utført av PricewaterhouseCoopersAS på vegne av Kulturdepartementet(2012). Klare og entydige retningslinjer vilredusere denne type potensielle feilkilder.Over tid vil en også ha et større datatilfang som gjørat en kan basere beregning av kriterier på en lengretidsserie og dermed redusere konsekvenser av tilfeldigevariasjoner.9.4.5Forhold som må avklaresDet er her forutsatt at hver av de fem inkluderteICNPO-kategoriene er likt prioritert, dvs. hver avdem er tildelt en vekt 1/5. Dersom det fra samfunnetsståsted er ønskelig å prioritere en formålsaktivitet(eksempelvis uttrykt ved ICNPO-kategori) framforandre, kan en velge å tildele en annen vekting. Dettebør fortrinnsvis gjøres eksplisitt.I forenklet modell er minstegrensen for å kunne søkeom kompensasjon på kr 300 000 i totale driftskostnaderetter avgrensning og fradrag. I dokumentertmodell er minstegrensen på kr 21 000 i søknadsberettigedemerverdiavgiftskostnader, jf § 8 i Forskriftom merverdiavgiftskompensasjon for frivillige organisasjoner.Det bør imidlertid vurderes om kravenefor å få tippemidler bør legges lavere enn dette.Videre bør det vurderes om det skal innføres et kravom at frivillige årsverk skal rapporteres. I ovenståendemodell har vi vært nødt til å basere oss på offentligtilgjengelig statistikk over ulønnet arbeid publisertav SSB. Disse tallene er oss bekjent kun tilgjengeligpå aggregert nivå (dvs. pr ICNPO-kategori).Dersom det politisk sett er ønskelig å tilgodese norskehumanitære organisasjoner med stor internasjonalvirksomhet, må det gjøres tilpasninger, eksempelvisi form av en kontraktmodell som beskrivesunder Alternativ 4.9.4.6ForvaltningsansvarDet er i dag Lotteri- og stiftelsestilsynet som forvalterdagens ordning med tilskudd øremerket humanitæreog samfunnsnyttige organisasjoner. De har itillegg forvaltningsansvar for lotterigodkjenning ogfor kompensasjon av merverdiavgift til frivillige lagog organisasjoner. Det vil i utgangspunktet være enpraktisk løsning at tilsynet også forvalter en kriteriebasertmodell som skissert i ovenstående. Ettersomdet allerede i dag er rutiner for innrapportering ogbehandling av søknader om momskompensasjon, vildet ventelig ikke medføre mye ekstra arbeid å forvalteogså en kriteriebasert fordelingsmodell som denbeskrevet ovenfor. Imidlertid vil det dersom det vilmåtte foretas skjønnsmessige vurderinger, kunnemedføre behov for noe mer ressurser.En kriteriebasert fordelingsmodell vil innebære atdagens ordning med søknadsbehandling av tilskuddsberettigedeorganisasjoner som hadde gevinstautomatinntekterkan avvikles. Dette vil troligfrigjøre noen ressurser.9.4.7KlageinstansLotterinemda kan ivareta oppgave som klageorganfor ordningen.9.4.8Oppfølgning og kontrollDet kan stilles krav om rapportering av anvendelseav midler, samt hvilke aktiviteter som har vært gjennomførti en gitt periode. Dette kan skje i form av enårsrapport/virksomhetsrapport fra tilskuddsmottakersom viser hvordan midlene er anvendt og hvilkeresultater som er oppnådd. En kan videre stille kravom at organisasjonene leverer regnskap i henhold tilNRS God regnskapsskikk for ideelle organisasjoner.or ikke å lage for tunge formelle krav for de mindrefrivillige organisasjonene, vil en forenklet regnskapsmalkunne brukes, f.eks. som i InnsamlingsregisteretFor momskompensasjonsordningen er det per i daget krav om at søkere må ha godkjent og signert årsregnskap,årsmelding og revisjonsmelding for foregåendeår. Andre pliktige vedlegg vil være avhengigav hvilken søknadsmodell som brukes og organisasjonensstørrelse.9.4.9RevisjonDe foreslåtte fordelingskriteriene kan enkelt oppdateresnår nye regnskapstall foreligger.Det bør legges opp til at en foretar en revisjon avmodellen etter en tidsperiode for å sikre at denfungerer i henhold til intensjonen. Det kan gjennomføreevaluering av tilskuddsordning ved behov.© Oxford Research AS 59

9.5 Alternativ 3: Kriteriebasert modellmed skjønnsmessige justeringerDersom det av samfunnet er særlige formål somprioriteres, kan det begrunne at en forfordeler midlertil denne type aktiviteter. Dette kan eksempelvisskje gjennom at en vekter de ulike formålsgruppenesom angitt ved ICNPO-kategorier, ulikt. I ovenståendeer de fem kategoriene som faller inn under gruppenandreorienterte vektet likt, dvs. 1/5. Denne typeprioritering vil da bli tydeliggjort eksplisitt, og kankommuniseres ut relativt enkelt.Prioritering kan også skje gjennom at noen organisasjonertilgodesees særskilt. En slik prioritering kan dabegrunnes, men kan muligens være vanskeligere åoperasjonaliseres i konkrete kronebeløpOppsummeringSkjønnsmessige vurderinger bør i størst mulig gradgjøres eksplisitte, eksempelvis ved at noen fordelingskriteriertillegges større vekt enn andre. Dettevil sikre nødvendig legitimitet og sikre at fordelingsordningenhar et godt omdømme.9.6 Alternativ 4: «Hybrid-modell»: kriteriebasertmodellmed søknadDet kan også være ønskelig å sikre at nye organisasjonerog nye formålsaktiviteter som er i en etablerings-eller oppstartsfase kan bli særlig ivaretatt. Detkan eksempelvis være innenfor områder hvor det eruløste behov eller hvor det er særlig behov for nyaktivitet. De to kriteriebaserte modellene (2a og 2b)er basert på kriterier vil særlig tilgodese store organisasjoner(som uttrykt i kostnader). Heller enn åjustere på kriteriene i de foreslåtte modellene, kanen i et slikt tilfelle se for seg at det avsettes en summidler som etter søknad hvert år forbeholdes nyeorganisasjoner som faller inn under inklusjonskriteriene.9.7 Alternativ 5: «Hybrid-modell»: Kriteriebasertmodell supplert med kontraktmodellEn kriteriebasert modell som skissert i ovenfor, kansuppleres med en kontraktmodell. Dette kan i praksisutformes slik at en gitt sum, eller en gitt andel, avdet totale beløpet som skal utbetales over tippenøkkelen,forbeholdes en gruppe organisasjoner somsamfunnet mener ivaretar en særlig viktig rolle elleroppgave. Som navnet indikerer, kan tildeling / utbetalingav dette beløpet være knyttet opp mot særligebetingelser som eksempelvis angis i en type kontraktmellom Kulturdepartementet og de angjeldendeorganisasjonene.En type tjenester som kan tenkes å falle inn under enslik kontraktmodell, er beredskapstjenester som ytesav frivillige. Beredskap er en type tjenester som kanbeskrives som kollektive, i det de er ikkeekskluderendeog ikke-rivaliserende.Dersom en ved valg av Alternativ 2b vurderer det slikat internasjonale organisasjoner ikke blir godt noktilgodesett, kan også disse tenkes å kunne bli innbefatteti en kontraktmodell. Det samme kan tenkesom andre typer særlig prioriterte oppgaver.Prinsippene som beskrives i det etterfølgende vilvære gyldig uavhengig av hvilke organisasjoner somer i målgruppen. Vi har som eksempel anvendt beredskapstjenester.9.7.1BeredskapstjenesterFrivillige organisasjoner utgjør en viktig del av dennorske redningstjenesten. Det omtales slik i St.meld.nr. 39 (2006-2007) «Frivillighet for alle»:«For staten er den frivillige innsats svært viktig ogdet er et sentralt ønske om å opprettholde den dugnadsåndsom råder blant de frivillige, motivere forvidere rekruttering samt beholde gruppenes generellehøye kompetanse og beredskap. Dette arbeidetbidrar også til å styrke beredskapen i dagliglivet. Vedå stimulere frivillige organisasjoner på dette områdetstimuleres beredskapen i hverdagen (ved økte kunnskaperom førstehjelp, livredning osv.)»Frivillige organisasjoners redningsfaglige forum(FORF) er en paraplyorganisasjon for mange av defrivillige organisasjonene som bidrar til redningstjenesten.Pr 2012 består FORF av 9 ulike organisasjoner,herunder Redningsselskapets Sjøredningskorps,Norges Røde Kors Hjelpekorps, Norsk FolkehjelpSanitet, Norske Alpine Redningsgrupper, RovernesBeredskapsgruppe, Norske Redningshunder, NorskAero Klubbs Flytjeneste, Norsk Radio Relæ Liga ogNorsk Grotteforbund. Kravene som stilles for å blitatt opp som medlem av FORF er at organisasjonenhar en demokratisk struktur, basert på frivillighet,null-profitt samt dekke en større del av landet.Organisasjoner som potensielt kan falle inn under enkontraktmodell vil favne bredere enn de som erangitt i ovenstående (herunder blant annet Stiftelsen60 © Oxford Research AS

Norsk Luftambulanse). Videre vil ikke alle ovennevnteinkluderes dersom en anvender inklusjonskriterienesom er forslått her: lotteriverdige og andreorienterte.9.7.2Øremerket sum til kontraktmodellEn kan derfor se for seg en modell hvor en avsetteren gitt andel av tippemidlene øremerket humanitæreog samfunnsnyttige formål som forbeholdes frivilligeorganisasjoner som ivaretar funksjoner og oppgaversom samfunnet særlig verdsetter, eksempelvisrednings- og beredskapsoppgaver. Det bør i forkantav en beslutning om hvor store ressurser som skalavsettes til en kontraktmodell, gjøres en kartleggingav de angjeldende organisasjonenes ulike inntektskilder.Enkelte organisasjoner mottar relativt storebeløp fra ulike departement. Det vises for øvrig tilfunn fra kartlegging presentert i kapittel 3 og 4 idenne utredningen.Konkret hvilke organisasjoner som skal falle inn underen kontraktmodell, kan eksempelvis avgjøres avet «ekspertpanel» sammensatt av personer med godkjennskap til sektoren og som ikke representerersærinteresser. Gode habilitetsregler vil ivareta målom størst mulig grad av objektivitet. Det bør være enambisjon å utarbeide retningslinjer og kriterier forhvilke organisasjoner som skal innbefattes og hvordanressursene skal fordeles mellom disse.9.7.3Tilskuddsbeløp og utbetalingerMidlene fordeles mellom organisasjonene basert påen kontrakt mellom staten ved Kulturdepartementetog den enkelte organisasjon der en eksempelvisangir hvilke funksjoner og oppgaver som forventesutført. De ulike organisasjonene har ulik virksomhet,hvilket betinger at innholdet i kontrakten vil måttevære ulikt.Det kan stilles krav til at organisasjonen inneharnødvendig kompetanse og gjennomføringsevne forat den skal falle inn under en kontraktmodell.Kontraktene kan ha en lengre tidshorisont der organisasjonensandel av midlene øremerket kontraktmodellener angitt. Dette vil sikre langsiktighet ogforutsigbarhet som vil øke organisasjonenes mulighettil å foreta langsiktige investeringer eller initiereog drifte langsiktige prosjekter. Størst forutsigbarhetvil oppnås hvis ikke bare tilskuddsandel men ogsåtilskuddsbeløp angis. Dette vil imidlertid ha implikasjonerfor hvor store beløp som det enkelte år vilvære disponibel for fordeling i den kriteriebasertemodell.Ovennevnte aspekter kan anføres som argument forå sikre finansieringen av slike viktige samfunnsoppgavermed direkte offentlige overføringer. Hvorvidten slik løsning bør velges, er dog et politisk spørsmål.9.7.4Til beslutningIdentifisering av hvilke organisasjoner som kan falleinn under kontraktmodell, kontraktenes utformingog ikke minst, tilskuddsbeløp og fordeling mellomorganisasjoner, bør tillegges Kulturdepartementet,og bør sees i sammenheng med ordninger som forvaltesav andre departement, eksempelvis Justis- ogberedskapsdepartementet. Som nevnt tidligere, børdet i forkant av avgjørelse både om hvilke organisasjonersom skal inkluderes og beløp som skal fordeles,gjøres en kartlegging av organisasjonenes ulikeinntektskilder og eventuelle føringer som er lagt påanvendelsen av disse. Når kontrakter er inngått, kanLotteri- og stiftelsestilsynet stå for den praktiskeoppfølgningen av disse.9.7.5ForvaltningsansvarDet er i dag Lotteri- og stiftelsestilsynet som forvalterordningen med godkjenning av lotteriverdigeorganisasjoner og kompensasjon av merverdiavgifttil frivillige lag og organisasjoner. Det vil i utgangspunktetvære en praktisk løsning at tilsynet ogsåforvalter en kriteriebasert modell som skissert iovenstående. Dette vil ventelig ikke medføre myeekstra arbeid i forhold til dagens ordning knyttet tilmerverdiavgiften.9.7.6Oppfølgning og kontrollMidler fordelt over kriteriebasert fordelingsnøkkelkan ta form av frie midler der organisasjonene selvanvender midler i henhold til egne prioriteringer. Detkan dog anføres som krav for utbetaling, at organisasjonenrapporterer regnskapstall i henhold til NRSGod regnskapsskikk for ideelle organisasjoner. Dersomen velger å anvende kriterier utledet på bakgrunnav kostnadstall innrapportert i forbindelsemed momskompensasjonsordningen, anbefales detat det stilles krav til organisasjonene om å dokumentereog rapporterer omfang av ulønnet arbeid. Detteer allerede i dag en mulighet, men ikke et krav, vedsøknad om momskompensasjon.Når det gjelder midler tildelt gjennom en kontraktmodell,kan det stilles krav om rapportering av anvendelseav midler, samt hvilke aktiviteter og resultatersom er oppnådd i en gitt periode. Dette kanskje i form av en egen rapport til Kulturdepartementet,eventuelt gjennom ordinær innrapportering avgodkjent og signerte årsregnskap og årsmeldinger til© Oxford Research AS 61

Lotteri- og stiftelsestilsynet. Det kan i tillegg stilleskrav om at det i årsmeldinger redegjøres for hvordandisse midlene er anvendt og hvilke resultater som eroppnådd.9.7.7Mulige reaksjonsformerTilsagn om tilskudd over kontraktmodellen kan bortfalledersom vilkår for anvendelse av tilskuddet ikkeaksepteres av mottaker, dersom virksomheten avvikles/opphører,eller at midlene anvendes på en annenmåte en forutsatt.9.7.8EvalueringDet bør legges til rette for at denne fordelingsmodellenevalueres etter en viss tid for å validere datagrunnlagog for å sikre at den har ønsket effekt iforhold til målgruppe.9.8 Eventuelle overgangsordningerDet følger av forslag til nye inklusjonskriterier at deter flere og andre organisasjoner som vil kunne nytegodt av spillemidler enn under dagens ordning. Endel av organisasjonene som per i dag kan søke ommidler fra deler av tippemidlene, vil ikke falle innunder inklusjonskriteriene som er forslått her. Dettegjelder i all hovedsak lokale organisasjoner som fallerunder kategorien aktivitetsorienterte, men ogsåmindre lokale organisasjoner som faller inn undergruppen egenorienterte (eks. pensjonistforbund).Samtlige av de ulike alternative fordelingsmodellenesom er skissert her, innebærer at flere organisasjonerkan kunne motta en andel av midlene som per idag er forbeholdt 10H. Dersom overskuddet til NorskTipping ikke øker, innebærer dette at samme summidler skal fordeles blant flere organisasjoner. Hvilkeorganisasjoner som vil oppleve at de får en reduksjoni tippemidler sammenlignet med dagens ordning,og størrelsen på dette, avhenger av hvilke fordelingsmodellen velger å anvende og hvilken konkretutforming denne skal ha.I de tilfeller at en eller flere organisasjon vil oppleveet stort inntektsbortfall, og der konsekvensen avdette fra samfunnets ståsted ansees å være særliguønsket, bør det vurderes om det skal innføres enovergangsordning. Det kan eksempelvis skje ved atdagens ordning gradvis erstattes av ny ordning overen tidsperiode på eksempelvis tre år.Konsekvensene av ny fordelingsmodell for tippenøkkelbør imidlertid sees i lys av framtidig utvikling ioverskudd fra Norsk Tippings spillvirksomhet. Eventuelleendringer i andre ordninger knyttet til overskuddsdelingav Norsk Tippings overskudd vil ogsåvære av betydning når en skal vurdere konsekvenserav en ny fordelingsmodell samt innføring av en eventuellovergangsordning.9.9 Oppsummering og anbefalingDet er i foregående diskusjon om ulike fordelingsmodellertatt utgangspunkt i kvantifiserbare størrelser,og da mer presist kostnader. Det er helt klart enutfordring at det per i dag ikke eksisterer et godtsystem for å synliggjøre verdiskapning i frivillig sektor,og at man må anvende kostnader som et uttrykkfor aktivitet og verdiskapning. Det er et dilemma i atdet i utgangspunktet ikke er ønskelig med en ordningsom premierer høye kostnader, men at det ikkeforeligger alternative mål for den samfunns-nyttesom aktiviteten i frivillig sektor genererer. Organisasjonersom av ulike grunner har god tilgang på inntekter,vil naturligvis også kunne ha et høyere kostnadsnivå.Det er imidlertid ikke gitt at samfunnsmessigverdi er tilsvarende høyt.Som i ethvert system for fordeling av penger, vil detvære insentiver for strategiske tilpasninger. Her kanen klart komme i en situasjon hvor organisasjonenevil bruke ressurser på såkalt «rent-seeking» for å økesin andel av tilskuddet.AnbefalingEn kriteriebasert modell som beskrevet i 2b) anbefalesframfor kriteriebasert modell beskrevet i 2a).Dette fordi førstnevnte i prinsippet har større potensialefor å reflektere kostnader knyttet til aktivitetfinansiert av organisasjonen selv, enn sistnevnte.Dersom en på sikt også kan få bedre informasjon omomfanget av frivillig aktivitet, eksempelvis ved at SSBtar i bruk International Labour Organization’s (ILO)“Manual on the measurement of volunteer work” 27som en del av arbeidskraftundersøkelsene, vil detteforbedre modellens treffsikkerhet. En kriteriemodellsom beskrevet i 2b) vil i utgangspunktet ikke medførestørre administrative byrder verken for forvaltereller organisasjoner. Trolig vil det måtte foretas ennærmere presisering og avgrensning i forhold tilhvilke driftsutgifter som skal rapporteres og anvendesi fordelingsmodellen, jfr. diskusjonen foran.27http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@dgreports/@stat/documents/publication/wcms_162119.pdf62 © Oxford Research AS

Valg av en kriteriebasert modell som eksempelvisbeskrevet i 2b), kan suppleres med kontrakter ellersøknader, som beskrevet under modellalternativ 4og 5.Vi har i samråd med oppdragsgiver valgt å beskrivemodeller og å drøfte mulige implikasjoner av dissepå et generelt nivå. En slik tilnærming muliggjørfokus på det prinsipielle. Modellene som blir foreslåtther, vil selvsagt ha økonomiske implikasjonerfor den enkelte organisasjon. Konkret hvilke beløpsom vil kunne tilfalle hvilke organisasjon, vil avhengeav de vurderinger og avveiinger som beslutningstakergjør med hensyn til valg av prinsipper og konkretutforming av fordelingsmodell. Framtidig utvikling ioverskudd fra Norsk Tippings spillvirksomhet vil ogsåbetydning for de økonomiske implikasjonene av deulike forslagene til fordelingsmodell.© Oxford Research AS 63

Kapittel 10.ReferanserClark, P., & Wilson, J. Q. (1961). Incentive Systems: ATheory of Organizations. Administrative ScienceQuarterly, 6, 129–166.Deloitte og Stiftelsen Soria Moria (2010). Kartleggingav fadder- og fastgivermarkedet i Norge.http://www.stiftelsensoriamoria.no/doc/Rapport%20faddermarkedet.pdfEdwards, J. N., & Booth, A. (1973). Introduction tosocial participation Social participation in urbansociety (pp. vii, 283). Cambridge, Mass.: SchenkmanPub. Co.Gulbrandsen, T. Tilpasninger til endringer i økonomiskerammevilkår. Senter for forskning på sivilsamfunnog frivillig sektor. Rapport 2012:2.Gulbrandsen, T. og G. Ødegård (2011) Frivillige organisasjoneri en ny tid. Utfordringer og endringsprosesser.Senter for forskning på sivilsamfunn og frivilligsektor. Rapport 2011:1.Toepler & R. List (Eds.), International Encyclopedia ofCivil Society (pp. 278-283). Heidelberg: Springer.Sivesind, K. H. & Selle, P. (2010). Civil society in theNordic countries: Between displacement and vitality.In R. Alapuro & H. Stenius (Eds.), Nordic Associationsin a European Perspective (pp. 89–120). Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft.Sivesind, K. H., & Ødegård, G. (2003). Makt i de frivilligehender. Skaper frivillige ungdomsorganisasjonerengasjerte samfunnsborgere? In F. Engelstad & G.Ødegård (Eds.), Ungdom, makt og mening (ss. 121–158). Oslo: Gyldendal Akademisk.St.meld. nr. 39 (2006-2007) «Frivillighet for alle.»Wollebæk, D., & Sivesind, K. H. (2010). Fra folkebevegelsetil filantropi? Frivillig innsats i Norge 1997-2009. Oslo: Senter for forskning på sivilsamfunn ogfrivillig sektor.Janoski, T. (1998). Citizenship and civil society. Aframework of rights and obligations in liberal, traditional,and social democratic regimes. Cambridge,UK: Cambridge University Press.Janoski, T., & Wilson, J. (1995). Pathways to Voluntarism:Family Socialization and Status TransmissionModels. Social Forces, 74(1), 271–292.Lorentzen, H. (2010). Statlige tilskudd til frivilligeorganisasjoner. Rapport 2010:4. Senter for forskningpå sivilsamfunn og frivillig sektor.Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers AS (2012).Evaluering av merverdikompensasjonsordningen forfrivillig sektor. Oppdrag utført på vegne av Kulturdepartementet.Pearce, J. L. (1993). Volunteers.The organizationalbehavior of unpaid workers. London ; New York:Routledge.Sivesind, K. H. (2012). Bruk av ICNPO-kategorier iFrivillighetsregisteret Notat 1-2012. Oslo/Bergen:Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor.Sivesind, K. H., & Selle, P. (2009). Civil Society andSocial Capital in Scandinavia. In H. K. Anheier, S.64 © Oxford Research AS

© Oxford Research AS 65

AppendiksTabell 18: Liste over organisasjoner som mottar bistandsmidler. Oversikten viser kun organisasjoner som i 2011mottok mer enn 500.000 kr i inntekter fra spill- og lotterivirksomhet.Note: Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon har et negativt beløp fordi organisasjonen har tilbakebetalt midlerden har mottatt tidligere. Ettersom beløpet er såpass lite er det negative beløpet med i beregningen.66 © Oxford Research AS

© Oxford Research AS 67

Oxford Research AS, Østre Strandgate 1, 4610 Kristiansand, Norge, Tlf. 40 00 57 93, www.oxford.no