Apólices da Dívida Pública - CNC

A Possibilidade de
Utilização das
Apólices da Dívida Pública
para Quitação de Débitos

A Possibilidade de
Utilização das
Apólices da Dívida Pública
para Quitação de Débitos
R io de Janeiro / 2000

A Possibilidade de
Utilização das
Apólices da
Dívida Pública
para Quitação
de Débitos

CNC Brasília
SBN Quadra 01 Bloco B - n o 14,
15 o ao 18 o andar
Edifício Confederação Nacional
do Comércio
CEP 70041-902
PABX (61) 329-9500 / 329-9501
Web site: www.cnc.com.br
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO
A Possibilidade de utilização das Apólices da dívida
pública para quitação de débitos / Confederação Nacional
do Comércio, Janilton Fernandes Lima, org.
Rio de Janeiro : CNC, 2000.
64 p.
I. Títulos da dívida pública
II. Débitos fiscais. 1. Lima, Fernandes Janilton
CNC Rio de Janeiro
Avenida General Justo, 307
CEP 20021-130
PABX (21) 804-9200
Elaboração: Secretaria Geral / Departamento Jurídico
Projeto Gráfico: SG - DAD - CAA - SDI/UPV

S U M Á R I O
Introdução 7
Utilizações das referidas apólices 14
Para o pagamento de créditos tributários 16
Para a dação em pagamento de
créditos tributários 18
Para a consignação em pagamento de
créditos tributários 23
Suspensão da exigibilidade de
créditos tributários 26
Como garantia do juízo em execução fiscal 28
Processual civil. Execução fiscal. TDAs.
Impugnação do exeqüente 36
Para a compensação com créditos tributários 40
Resumo 49

I ntrodução
Várias questões têm sido levantadas acerca da utilização de
Apólices da Dívida Pública emitidas no início do século para quitação
de débitos fiscais.
As dúvidas mais freqüentes referem-se à prescrição destes títulos,
sua autenticidade, procedimento para atualização destes valores
e as possibilidades de quitação de tributos, seja através de compensação,
consignação em pagamento ou oferecimento em caso de
penhora.
Preliminarmente definiremos o que sejam estes títulos.
No período de 1902 a 1964, o Governo Federal Brasileiro emitiu
apólices com o intuito de angariar recursos para investimentos em
infra-estrutura. As cláusulas contratuais garantiam ao detentor de cada
apólice uma taxa de juro de 5% ao ano, não contemplando, por outro
lado, a correção monetária. Os agentes econômicos compravam estes
títulos que muitas vezes chegavam a ter maturidade de 200 anos, por
ser, na época, um instrumento de poupança de longo prazo de risco
mínimo.
Estes papéis foram descobertos por caçadores de oportunidades,
principalmente internacionais, em meados de 1996, que passaram a
negociar esses títulos depois de conseguirem um parecer da Fundação
Getúlio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro, definindo o valor de face
do papel, lançado em Contos de Réis. As apólices ganharam atrativo
entre um grupo agressivo de administradores de recursos do exterior
pela lógica da equivalência.
Depois do fim do regime comunista em países do Leste Europeu,
foram desenterradas letras referentes a Dívidas Públicas da época
czarista e da República de Weimar. Esses títulos foram sendo res-
7

gatados pelo Governo Alemão Unificado e pela Rússia pós-comunismo,
provocando uma corrida de caçadores de oportunidades por papéis
referentes às Dívidas Públicas passadas de governos ao redor do
mundo.
No caso brasileiro, a descoberta foi dessas Apólices da Dívida
Pública, que foram emitidas para financiar obras de infra-estrutura.
Note-se que o resgate destes títulos nos demais países se deu pela
necessidade de entrar no mercado europeu.
Existe grande discussão sobre a constitucionalidade das apólices.
A tentativa de resgate dos papéis esbarrou no Decreto-Lei
n o 263, de 1967, que determinou prazo de resgate dos títulos e sua
conversão por outros títulos. A medida serviu para liquidar parte da
dívida e, além disso, fez prescrever o lote restante que acabou sem
valor na mão dos detentores. Esse lote é estimado em US$ 2,3 bilhões
pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), e em US$ 4 bilhões pelos
operadores desse mercado em formação.
Os administradores de fundos que compraram esses papéis, além
de bancos estrangeiros que estão comprando títulos para clientes que
desejam participar do programa de privatização, contrataram parecer
de cinco especialistas: Miguel Reali Júnior, Aristides Junqueira, Saulo
Ramos, José Cleber Leite de Castro e Arnoldo Wald que definiram
que o decreto é inconstitucional e concordaram que as apólices representam
Dívida Pública fundada e são passíveis, portanto, de resgate.
Todas as apólices negociadas vêm acompanhadas por parecer pericial
documentoscópico, emitido pelo Instituto Del Picchia, confirmando a
autenticidade das apólices.
8
Abaixo reproduzimos alguns dos pareceres:
Miguel Reale Jr.
“Em 28 de fevereiro de 1967, por força do AI 4 e AI 5, o Congresso
estava em recesso, sendo, portanto, impedido de apreciar
a matéria. Praticamente proibiram que todos os atos do legislativo
baixados pelo Governo militar naquela época fossem contestados

na justiça. Daí, entende-se que os titulares de apólices da dívida
pública interna emitidas pelo Governo Federal têm direito a, no
mínimo, exigir que elas sejam reconhecidas. Assim não poderia,
você possuidor destes papéis, recorrer à justiça pelo simples motivo
de que não havia o estado de direito, sendo tudo resolvido à força.”
(grifo nosso)
Aristides Junqueira Alvarenga
Senão:
“O resgate parcial promovido pelos Decretos-Leis n os 263/67 e
396/68, das Apólices supracitadas, ocorreu de forma irregular, ao
atropelar direitos adquiridos, atos jurídicos perfeitos, leis em plena
vigência à época de suas edições, e, finalmente, ao fulminarem a
própria Constituição Federal.”
O Decreto-Lei n o 263/67 afrontou normas constitucionais então
vigentes, quando, em seu Art. 12, delegou ao Conselho Monetário
Nacional o poder de regulamentá-las. Sendo que tal atribuição
era e continua sendo indelegável e relativa ao Presidente da República.
O Decreto-Lei n o 263/67 é também inconstitucional quando em
seu Art. 3 o , parte final, versa matéria de prescrição, vedada em
Decreto-Lei, consoante o regime constitucional vigente.
Conseqüentemente, de nenhuma valia é o edital do Banco Central
convocando os particulares para o resgate dos títulos da dívida
pública, eis que ausente a vigência da autorização legislativa.
Isto posto, inquestionável, portanto, a validade das apólices da
dívida pública e demais títulos a que se refere o Decreto-Lei
n o 263/67, alterado pelo Decreto-Lei n o 396/68, e, por isso, passíveis
de resgate.” (grifo nosso)
9

José Kleber Leite de Castro
1 0
“É inquestionável que as obrigações do Estado originárias da emissão
das Apólices da Dívida Pública, ao abrigo do Código Civil
(Art. 1.505 e segs.) ou de legislação extravagante, não podem ser
alteradas unilateralmente, colocando-se, pelo contrário, sob ampla
regência dos princípios constitucionais e da lei de introdução
ao Código Civil, relativos ao ato jurídico perfeito e ao direito adquirido.
Ademais, as condições inscritas nas Apólices da Dívida Pública e
nos decretos autorizativos de sua emissão, constituíram relações
jurídicas definitivas e incorporaram direitos ao patrimônio dos
seus portadores, não podendo, então, serem alteradas unilateralmente
pela via de decretos-leis, por consubstanciarem atos jurídicos
perfeitos e direitos adquiridos.
As regras referentes ao prazo de resgate e à prescrição dizem respeito
à substância do ato jurídico perfeito e do direito adquirido;
logo, não poderiam ser vulneradas por legislação superveniente,
cuja retroatividade é vedada pelo texto constitucional.” (grifo
nosso)
Em todos os decretos autorizativos das emissões desses títulos o
Governo assumia pagar o principal na razão de 0,5% (meio por cento)
ao ano, a contar daquele que se seguir ao término ou aquisição de cada
obra financiada. E só pagaria à vista se a cotação do título estivesse
abaixo do seu valor de face. Se, porém, estivesse essa cotação acima
do valor de face, pagaria por sorteio!
Em primeiro lugar, significa um prazo total de pagamento indefinido,
ou seja, sabia-se do prazo inicial de 200 anos – que é quanto se
precisaria para receber 100%, na base de meio por cento ao ano –,
mas não se sabia de quanto seria o período de carência, porque o Governo
não informou ao investidor da conclusão de cada obra financiada,
segundo lhe obrigava cada decreto autorizativo das emissões.
Em segundo lugar, significa dizer que o emprestador do Governo
somente teria duas opções de receber, no prazo, o seu capital de vol-

ta. Primeira: durante o período de 200 anos, com prejuízo, se a cotação
do título estivesse abaixo do valor de face; segunda: sem qualquer
previsão de tempo, se a cotação do título estivesse acima do valor de
face, hipótese em que o pagamento só ocorreria por sorteio. E como
sorteio é loteria, não se pode fazer qualquer previsão de tempo. Até
que o Governo decidiu resgatar os títulos 60 anos já decorridos sem
ter informado aos investidores sobre a conclusão ou aquisição de qualquer
projeto financiado, marco legal indicado do término da carência
e início de pagamento. Fez isso através do Decreto-Lei n o 263, de 28
de fevereiro de 1967, complementado pelo Decreto-Lei n o 396/68.
Na opinião desses respeitáveis senhores da lei:
“O resgate parcial promovido pelos Decretos-Leis n os 263/67 e
396/68 ocorreu de forma absolutamente irregular, ao atropelar
direitos adquiridos, contratos jurídicos perfeitos, leis em plena
vigência à época de suas edições e, finalmente, ao fulminarem a
própria Constituição Federal.”
Assim resume-se o que os respeitados juristas encontraram
de errado:
a. Não ocorreu a prescrição da ação dos titulares das Apólices da
Dívida Pública para exigir a amortização do débito do Estado,
na forma pactuada no negócio jurídico original.
b. Os Decretos-Leis n os 263/67 e 396/68 são inconstitucionais,
por ferirem o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e, por
igual, por tratar de matéria que exorbitava a competência do
Presidente da República.
c. O Decreto-Lei n o 263/67 que expressa apenas autorização
legislativa ao Poder Executivo para resgatar os títulos afrontou
normas constitucionais então vigentes, quando, em seu
Art. 12, delegou ao Conselho Monetário Nacional o poder de
regulamentá-lo, atribuição que era e é indelegável e privativa
do Presidente da República.
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1 2
d. O Decreto-Lei n o 263/67 é também inconstitucional quando
em seu Art. 3 o , parte final, versa matéria de prescrição vedada
em Decreto-Lei, consoante o regime constitucional
então vigente.
e. O Decreto-Lei n o 263/67 ainda não produziu efeitos, ou seja,
ainda não teve início de vigência porque até hoje não foi,
constitucionalmente, regulamentado.
f.O Decreto-Lei n o 396/68 não teve o seu edital publicado, o
que, por si só, já seria bastante para interromper o fluxo do
prazo de prescrição, a partir de dezembro de 1968. E, mesmo
que um novo edital tivesse sido publicado, o mesmo estaria
ineficaz juridicamente porque o Decreto-Lei n o 263/67, por
ele alterado, ainda não estava vigindo e é inconstitucional.
Por fim os eminentes juristas concluíram:
“Inquestionável, portanto, a validade das apólices e demais títulos
da dívida pública a que se refere ao Decreto-Lei n o 263/67,
alterado pelo Decreto-Lei n o 396/68, ainda não liquidados, os quais,
por imperativo de justiça, devem ser resgatados sob total respeito
ao princípio de equivalência, da boa-fé, da moralidade administrativa,
do equilíbrio financeiro dos contratos e da vedação do
enriquecimento sem causa.”
Como se percebe, os juristas apenas concluíram, segundo sua
ótica, que as apólices não estão prescritas, mas não há qualquer referência
a sua possibilidade de utilização no âmbito tributário. Os títulos
vêm sendo comprados por empresas a preços irrisórios de colecionadores
e herdeiros para, em seguida, serem entregues para o pagamento
de dívidas em cobrança judicial. O Governo já decidiu que não vai
pagar os títulos que considera prescritos há 25 anos e, para isso, montou
uma ofensiva judicial, praticamente todas a liminares que permitiam
o uso das apólices foram cassadas.
Foi emitido pelo Dr. Jorge Amaury Maia Nunes, hoje Consultor
do Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio, quando

ocupava o cargo de Coordenador-Geral de Assuntos Jurídicos Diversos
da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, o Parecer PGFN/GAB/
Nº 859, de 5 de junho de 1998. Publicado no Diário Oficial da União
de 6 de julho de 1998 (Seção I, p. 13), com aprovação do Exmo. Sr.
Ministro de Estado da Fazenda (despacho datado de 30 de junho de
1998, reproduzido na p. 122), definindo que a administração pública
federal já firmou posição quanto à imprestabilidade dos títulos em
questão e de não terem as apólices seculares qualquer significado
jurídico atual, porquanto fulminadas pela prescrição.
Com as liminares, os títulos comprados por preços que variam
entre R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 17.000,00 (dezessete mil
reais) podem ser entregues para garantia de dívida de até R$
358.049,43 (trezentos e cinqüenta e oito mil, quarenta e nove reais
e quarenta e três centavos). As liminares acabam sendo cassadas, mas
enquanto permanecem válidas, a dívida não é corrigida, daí o lucro
dos que utilizam tais apólices. Com a taxa Selic, utilizada na correção
de dívidas com o Tesouro Nacional, as dívidas do empresariado dobram
a cada seis meses.
Muito embora a guerra ainda não esteja encerrada, as batalhas
têm sido vencidas pelo Governo. A primeira sentença judicial a favor
de detentores das apólices saiu em São Paulo, em primeira instância
na 12 a Vara Federal. O Governo recorreu e o caso só terá fim quando
chegar ao Supremo Tribunal Federal. A decisão do Ministério da Fazenda
de não resgatar os títulos remonta a um ato dos primeiros anos
dos governos militares, o Decreto-Lei n o 263, de 1967.
O Decreto-Lei determinava a troca de todo o estoque de títulos da
dívida pública por novos papéis. O edital para a troca foi publicado em
julho do ano seguinte, fixando um prazo de seis meses para apresentação
dos títulos, prorrogado por mais seis meses. Quem se sentisse prejudicado
tinha cinco anos para recorrer à justiça, antes que prescrevesse o prazo
recursal, o que ocorreu em 1974. Como nas ações em que a Fazenda
Nacional é ré, as liminares já foram cassadas, os devedores têm utilizado
os títulos como garantia em execuções privadas.
1 3

As apólices voltaram ao cenário nacional por meio da Medida Provisória
n o 1.238, de 1995, sobre o Programa de Desestatização. Um
trecho da MP previa que o Poder Executivo estabeleceria limites de
resgate para títulos citados no Decreto-Lei n o 263/67. Em poucos
dias a MP foi modificada para excluir a referência a tais títulos. A
partir daí se iniciou sua busca de todas as formas possíveis. Sua procura
é anunciada por supostos antiquários e colecionadores.
Apesar de, por sua simples aparência e forma, e como têm sido
tratadas estas apólices, já seria suficiente para lançar sobre as mesmas
uma sombra de desconfiança e de certa incorreção em sua utilização,
apenas para aprofundar o parecer sobre certos aspectos da possível
utilização destes títulos, podemos raciocinar que eles não estão prescritos,
são válidos e podem ser opostos ao emitente e terceiros. Nesta
linha, convém fixar, estarmos diante, para os titulares ou detentores
das apólices, de um crédito contra a União, vencido ou não, dependendo
do raciocínio a ser observado. O título da dívida pública,
como é sabido, pode revestir-se da forma de apólices, bônus, letras
do Tesouro, bilhetes, cupões ou obrigações. Representam obrigações
do Tesouro, em face de empréstimos voluntários ou compulsórios, a
curto ou longo prazo, compondo a chamada dívida flutuante ou
consolidada.
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U tilizações das referidas apólices
É primordial examinar-se a problemática de saber se podem, entre
outros, ser utilizados no campo tributário para: pagamento, dação,
consignação, suspensão da exigibilidade, garantia do juízo em execução fiscal
ou compensação.
Deve ser, antes de tudo, ressaltado um aspecto de ordem geral
aplicável a todas, ou quase todas, as possibilidades analisadas posteriormente.
Diz o Código Tributário Nacional em seus Arts. 97, inciso VI
e 141 que “somente lei fixará as hipóteses de suspensão da
exigibilidade e extinção dos créditos tributários”.

“Art. 97 – Somente a lei pode estabelecer:
(...)
VI – As hipóteses de exclusão, suspensão e extinção de créditos
tributários, ou de dispensa ou redução de penalidades.”
“Art. 141– O crédito tributário regularmente constituído somente
se modifica ou extingue, ou tem sua exigibilidade suspensa ou
excluída, nos casos previstos nesta Lei, fora dos quais não podem
ser dispensados, sob pena de responsabilidade funcional na forma
da lei, a sua efetivação ou as respectivas garantias.”
Estes comandos devem ser interpretados em conjunto com a
Constituição Federal – quando confere autonomia política e administrativa
aos entes estatais – para não se concluir erroneamente pela
impossibilidade do legislador competente dispor de créditos tributários
através de fórmulas legais estranhas ao Código Tributário Nacional.
Portanto, à míngua de lei em sentido material, autorizativa das
utilizações idealizadas, a vontade dos detentores dos títulos, e mesmo
o pronunciamento judicial, não possui o condão de viabilizar as
pretensões alinhadas adiante. Estas últimas considerações estão em
perfeita consonância com o princípio da indisponibilidade do interesse
público pelo administrador:
“A indisponibilidade dos interesses públicos significa que sendo
interesses qualificados como próprios da coletividade – internos
ao setor público – não se encontram à livre disposição de quem
quer que seja, por inapropriáveis. O próprio órgão administrativo
que os representa não tem disponibilidade sobre eles, no sentido
de que lhe incumbe apenas curá-los – o que é também um dever
– na estrita conformidade do que predispuser a intentio legis.”
(...)
As pessoas administrativas não têm portanto disponibilidade sobre
os interesses públicos confiados à sua guarda e realização.
Esta disponibilidade está permanentemente retida nas mãos do
1 5

1 6
Estado (e de outras pessoas políticas, cada qual na própria esfera)
em sua manifestação legislativa” (MELLO, Celso Antônio.
Curso de direito administrativo. 4. ed. São Paulo: Malheiros, [s.d.]).
Este último não é uma mera formulação abstrata ou simples. Trata-se
de um dos dois pilares básicos da construção do edifício do direito
público, em especial, o administrativo e o tributário. Segundo
este notável vetor da cidadela do direito público, somente o legislador
pode dispor diretamente do interesse público – em particular, do
patrimônio público representado por seus créditos a receber – ou
autorizar, sob certas condições, a sua disponibilização pelo administrador
e pelo juiz, agentes aplicadores da lei de ofício e por provocação
no caso conflituoso, respectivamente.
P ara o pagamento de créditos tributários
A doutrina considera o pagamento o meio direto de extinção das
obrigações, ou seja, “a execução voluntária e exata, por parte do devedor,
da prestação devida ao credor, no tempo, forma e lugar previstos
no título constitutivo” (Maria Helena Diniz).
Entre as várias espécies de obrigações encontramos, com o devido
relevo, as pecuniárias. Estas últimas, modalidades de obrigações
de dar, têm por objeto uma prestação em dinheiro onde o pagamento
será feito em moeda corrente, de curso forçado e com poder liberatório.
Um dos exemplos por excelência das obrigações pecuniárias são as
exigências tributárias. Para chegar a esta conclusão basta verificar os
Arts. 3 o e 162, incisos I e II, do Código Tributário Nacional:
“Art. 3 o – Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em
moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua
sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade
administrativa plenamente vinculada.”

“Art. 162 – O pagamento é efetuado:
I – Em moeda corrente, cheque ou vale postal.
II – Nos casos previstos em lei, em estampilha, em papel selado,
ou por processo mecânico.”
Assim, os Títulos da Dívida Pública somente podem ser utilizados
para pagamento de créditos tributários na medida em que a lei
lhes atribua o poder liberatório próprio do dinheiro, da moeda de curso
forçado. Até porque, em relação aos créditos tributários federais, a
rigor estaríamos diante da possibilidade de verdadeira compensação:
“O CTN não contemplou os Títulos da Dívida Pública como
forma de liberação da obrigação tributária. Se fossem válidos
consubstanciariam compensação, regulamentada no Art. 170”
(TORRES, Ricardo Lobo. Comentários ao código tributário
nacional. São Paulo: Saraiva, 1998. v. 2).
Pesquisado o ordenamento jurídico em vigor, concluímos que somente
os Títulos da Dívida Agrária (TDAs), as Letras do Tesouro
Nacional (LTNs), as Letras Financeiras do Tesouro (LFTs) e as Notas
do Tesouro Nacional (NTNs) podem ser utilizados com efeito de
pagamento contra créditos tributários da União. Não há espaço jurídico,
não há autorização legislativa, absolutamente essencial,
para as apólices do início do século serem manejadas na forma
de pagamento.
O Art. 11, inciso I, do Decreto n o 578, de 24 de junho de 1992,
admite o pagamento do Imposto Territorial Rural (ITR), até o limite
de 50% (cinqüenta por cento) da dívida, com Títulos da Dívida Agrária
(TDAs).
O Art. 6 o da Medida Provisória n o 1.763-62, de 13 de janeiro de
1999, admite, desde que vencidas, a utilização de Letras do Tesouro
Nacional (LTNs), Letras Financeiras do Tesouro (LFTs) e Notas do
Tesouro Nacional (NTNs) para pagamento de tributos federais. O
dispositivo em destaque, integrante do diploma legal que consolida a
1 7

legislação sobre o assunto, resulta da convergência de vários comandos
esparsos, a saber: Art. 3 o do Decreto-Lei n o 1.079, de 29 de janeiro
de 1970; Art. 5 o , § 4 o , do Decreto-Lei n o 2.376, de 25 de novembro
de 1987; Art. 30, § 2 o da Lei n o 8.177, de 1 o de março de 1991 e
Art. 3 o da Lei n o 8.249, de 24 de outubro de 1991.
1 8
P ara a dação em pagamento de
créditos tributários
A dação em pagamento, um dos principais meios indiretos de
extinção das obrigações, em tese, poderia ser utilizada pelos detentores
das tais apólices quando diante de créditos tributários do Instituto
Nacional do Seguro Social (INSS), dos Estados, do Distrito Federal
ou dos Municípios.
Cumpre observar, no entanto, os contornos concretos do instituto
no direito brasileiro. Com efeito, o Art. 995 do nosso Código Civil
consagra a dação em pagamento, “ao admitir que o credor consinta em
receber coisa que não seja dinheiro em substituição da prestação devida”.
Vê-se, pois, que não foi acolhido pelo direito pátrio o beneficium
dationis in solutum, figura presente no direito romano, onde, em certos
casos, a dação se impunha ao credor (datio in solutum necessária ou
coativa).
Assim, não basta a vontade do devedor, ou mesmo a situação de
dificuldades financeiras experimentada por este, para viabilizar a dação
em pagamento. É imperioso o assentimento do credor. Em se tratando
de créditos tributários, créditos públicos, parcela do patrimônio
público, a concordância em receber títulos ou apólices no lugar do
dinheiro de contado não reside na vontade do administrador, do agente
público arrecadador.
É absolutamente indispensável a interveniência do legislador conferindo
a autorização devida para o sucesso jurídico dos intentos dos
detentores dos títulos ou apólices em foco. Nesta linha, nos marcos
atuais da ordem jurídica federal, somente identificamos a autorização

contida na Lei n o 9.711, de 20 de novembro de 1998, onde se lê:
“Art. 1o – Até 31 de dezembro de 1999, fica o Instituto Nacional
do Seguro Social (INSS) autorizado a receber, como dação em
pagamento, Títulos da Dívida Agrária a serem emitidos pela Secretaria
do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, por solicitação
de lançamento do Instituto Nacional de Colonização e
Reforma Agrária (INCRA), especificamente para aquisição, para
fins de reforma agrária:
I – de imóveis rurais pertencentes a pessoas jurídicas responsáveis
por dívidas previdenciárias de qualquer natureza, inclusive
oriundas de penalidades por descumprimento de obrigação fiscal
acessória;
II – de imóveis rurais pertencentes a pessoas físicas integrantes
de quadro societário ou a cooperados, no caso de cooperativas,
com a finalidade única de quitação de dívidas das pessoas jurídicas
referidas no inciso anterior;
III – de imóveis rurais pertencentes ao INSS.”
“Art. 4o – A União poderá promover leilões de Certificados da
Dívida Pública mobiliária federal a serem emitidos com a finalidade
exclusiva de amortização ou quitação de dívidas previdenciárias,
em permuta por títulos de responsabilidade do Tesouro
Nacional ou por créditos decorrentes de securitização de obrigações
da União.
§ 1o – Fica o INSS autorizado a receber os títulos e créditos
aceitos no leilão de Certificados da Dívida Pública mobiliária federal,
com base nas percentagens sobre os últimos preços unitários
e demais características divulgadas pela Portaria referida no
§ 5o deste artigo com a finalidade exclusiva de amortização ou
quitação de dívidas previdenciárias, de empresa cujo débito total
não ultrapasse R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais).
§ 2o – Os débitos previdenciários a serem amortizados ou quitados
na forma do § 1o serão considerados pelo seu valor atualizado
1 9

2 0
acrescidos dos encargos legais multiplicado pelo percentual calculado
entre o preço médio do último leilão e o valor de face de
emissão do certificado.
§ 3o – Os Certificados da Dívida Pública mobiliária federal poderão
ser emitidos diretamente para o INSS pelo preço médio homologado
do seu último leilão de colocação, em permuta pelos
títulos e créditos recebidos pelo INSS na forma do § 1º deste
artigo.
§ 4 o – A emissão dos certificados de que trata o caput processarse-á
sob a forma escritural, mediante registro dos respectivos
direitos creditórios em sistema centralizado de liquidação e
custódia.”
Portanto, a menos que a União, legislando para o INSS, os Estados,
o Distrito Federal ou os Municípios, por suas casas legislativas
competentes, consagrem explicitamente a possibilidade de dação em
pagamento de créditos tributários com as Apólices da Dívida Pública
federal emitidas no início do século, este não pode ser um dos caminhos
a serem trilhados pelos seus detentores. Há de se ressaltar que
o INSS não emite nenhum título e não desapropria nenhuma fazenda
para fins de reforma agrária.
Interessante observar a seguinte decisão na qual o STJ entendeu
não ser possível a emissão de Certidão Negativa de Débito (CND)
(ou de certidão positiva com efeito de negativa), pedida por contribuinte
que está discutindo a validade das tais Apólices da Dívida
Pública do começo do século em juízo, exatamente em razão de sequer
vislumbrar uma “aparência de bom direito” nesses “títulos”:
“As requerentes moveram ação de consignação em pagamento contra
a União, sustentando serem credoras desta, sendo este crédito
representado por Apólices da Dívida Pública e devedoras da
mesma União de dívida confessada espontaneamente por elas,
representada por débito de contribuição do PIS e da Cofins. Nesta
aludida ação, pretendem as requerentes provar que referidas apólices
não estão prescritas e são títulos líquidos e certos e exigíveis.

Ajuizaram também medida cautelar incidental contra a União,
pedindo fosse determinado à Receita Federal que emitisse em
seu favor a certidão positiva de débito com efeitos de negativa
(fls. 221/231). A liminar foi indeferida pelo MM. Juiz Federal da
17 a Vara de Belo Horizonte (...) Desta decisão foi apresentado
agravo de instrumento (fls. 160/179) não tendo sido concedido o
efeito suspensivo. Ao agravo regimental interposto foi negado provimento,
à unanimidade, pelo Egrégio Tribunal Regional Federal
da 1 a Região (fls. 63/70), sendo interposto o recurso especial
(fls. 31/60).
(...) As requerentes, na ação de consignação por elas movida contra
a União, como vimos, discutem a existência e a validade de
seus créditos, discutindo se os seus Títulos da Dívida Pública
estão ou não prescritos e confessam ser devedoras da União de
contribuições do PIS e da Cofins (fl. 34). Por isso o MM. Juiz
singular negou a liminar e não determinou a expedição da certidão
(fls. 89/90), por não estarem presentes os requisitos da aparência
do bom direito e do perigo na demora e sua decisão foi
confirmada pelo venerando acórdão proferido no agravo de instrumento
(fls. 63/70). Nesta Medida Cautelar, acontece a mesma
coisa. Não estão configurados estes requisitos do fumus boni
iuris e do periculum in mora, porque estamos diante de alegados
créditos das requerentes sem a devida comprovação de sua existência,
quantidade, validade e exigibilidade (...)
Não estando caracterizados os requisitos da aparência do bom
direito e do perigo na demora, indefiro a liminar” (BRASIL. Superior
Tribunal de Justiça. Medida Cautelar n o 1.509. Relator:
Ministro Garcia Vieira. 12 de novembro de 1998. Diário da Justiça,
Brasília, p. 6, 17 nov. 1998. Seção 1).
É interessante, igualmente, a leitura da seguinte decisão:
“Vistos etc. I [ ] agrava do r. despacho monocrático que, em
sede de execução fiscal, indeferiu a nomeação à penhora de Apólice
da Dívida Pública ao Portador n o 875.400, emitida nos
2 1

2 2
termos do Decreto Federal n o 17.713, de 1925, no valor de
R$ 29.926,00, determinando a expedição de mandado de penhora
e avaliação de bens livres, ao fundamento de que os bens oferecidos
à penhora são Títulos da Dívida Pública que, destarte, não
têm valor econômico traduzível em moeda nacional, e, ainda, que
emitidos no início do século, estariam prescritos, nos termos do
Art. 3 o do Decreto-Lei n o 263/67, alterado pelo Decreto-Lei
n o 396/68.
II – Despicienda a requisição de informações ao MM. Juiz a quo
ante a clareza da decisão arrostada.
III – Nesta fase de cognição sumária, do exame que faço da decisão
agravada, não vislumbro eventual ilegalidade e ou abuso de
poder a viciá-la, motivo pelo qual determino o processamento do
feito independentemente da providência requerida.
Nesse sentido (...)
V – Comprove o agravante o disposto no Art. 526 do CPC” (BRA-
SIL. Tribunal Regional Federal, 3 a Região. Agravo de Instrumento
n o 98.03.05982-5. Relator: Desembargadora Salette Nascimento.
6 de agosto de 1998. Diário da Justiça, Brasília, 20 ago.
1998.)
Outrossim, segundo nos informa o jornal Tribuna do Direito, de
São Paulo (SP), o TJSP foi explícito ao afirmar, em julgado unânime
da 2 a Câmara de Direito Público, que:
“O juiz não está obrigado a admitir a nomeação de Título da Dívida
Pública em penhora, quando inexistente sua cotação em mercado,
sobretudo quando grafado em um conto de réis, no ano de
1912, sem correspondência comprovada na moeda atual. (...)
Muito embora a Lei n o 6.830/80, em seu Art. 11, inclua Títulos
da Dívida Pública em segundo lugar na relação de bens a serem
penhorados ou arrestados, possibilitando sua aceitação pelo juiz,
forçoso reconhecer que é necessária a sua demonstração de

liquidez perante o mercado. Se o título não possui liquidez comprovada,
não estará seguro juízo.
Não basta, nessa linha, parecer emitido por instituição privada a
garantir a autenticidade do título: é necessário, repita-se, comprovar
sua liquidez, ou seja, o seu efetivo valor no mercado” (BRA-
SIL. Tribunal de Justiça de São Paulo. Agravo de Instrumento
n o 080.058-5/8. Relator: Ministro Aloísio de Toledo).
Bem se vê, assim, que a aquisição desses títulos, embora possa até
prometer lucros astronômicos, em prejuízo dos cofres públicos, é um
negócio com pouquíssima possibilidade de êxito.
É importante lembrar que, atualmente, segundo o jornal O Estado
de São Paulo, as Apólices da Dívida Pública estão sendo vendidas
por cerca de 2% a 5% do valor que é apurado segundo os critérios de
correção monetária que seus titulares dizem ser corretos. Porém, em
certos casos é possível pagar tributos com Títulos da Dívida Pública,
desde que os títulos sejam válidos, o que não ocorre com esses títulos
do começo do século, assim como exista concordância da Administração
em recebê-los. Quem pretende pagar dívidas com o INSS, mediante
aquisição de Títulos da Dívida Pública, deve adquirir os Certificados
da Dívida Pública (CDP/INSS) aceitos para pagamento.
P ara a consignação em pagamento
de créditos tributários
Os detentores das apólices emitidas no início do século pretendem
realizar consignação em pagamento de créditos tributários. Para
tanto, utilizam argumentos deste tipo:
“Pacífico e inquestionável é o entendimento de que a consignação
em pagamento é uma ação de execução ao contrário, onde o
devedor, antes de ser executado, manifesta-se, judicialmente com
o objetivo de quitar o débito com Apólices da Dívida Pública da
União, na falta de dinheiro.” (grifo nosso)
2 3

Ocorre que o pagamento por consignação é outro dos meios indiretos
de extinção das obrigações, mediante depósito judicial da coisa
devida, nos casos e formas legais. É a dicção do Art. 972 do Código
Civil:
“Art. 972 – Considera-se pagamento, e extingue a obrigação o
depósito judicial da coisa devida, nos casos e formas legais.”
Deve-se frisar, somente nos casos expressamente previstos em
lei terá lugar a consignação (Art. 890 do Código de Processo Civil):
“Art. 890 – Nos casos previstos em lei, poderá o devedor ou terceiro
requerer, com efeito de pagamento, a consignação da quantia ou
da coisa devida.”
Portanto, se não existir razão legal, não pode o devedor depositar
a prestação devida em vez de pagar diretamente ao credor. No campo
tributário, o Art. 164 do Código Tributário Nacional elenca de forma
taxativa as hipóteses de consignação:
2 4
“Art. 164 – A importância do crédito tributário pode ser consignada
judicialmente pelo sujeito passivo, nos casos:
I – de recusa de recebimento, ou subordinação deste ao pagamento
de outro tributo ou de penalidade, ou ao cumprimento de
obrigação acessória;
II – de subordinação do recebimento ao cumprimento de exigências
administrativas sem fundamento legal;
III – de exigência, por mais de uma pessoa jurídica de direito
público, de tributo idêntico sobre um mesmo fato gerador.
§1o – A consignação só pode versar sobre o crédito que o
consignante se propõe pagar.
§2 o – Julgada procedente a consignação, o pagamento se reputa
efetuado e a importância consignada é convertida em renda; julgada
improcedente a consignação no todo ou em parte, cobra-se o crédito
acrescido de juros de mora, sem prejuízo das penalidades
cabíveis.”

A simples leitura do dispositivo legal, aliada às características do
instituto, como antes destacadas, denunciam a impossibilidade
de depósito judicial das vetustas apólices com o efeito típico da
consignação:
“Se inexistir razão legal, se o devedor, sem que nada o justifique,
depositar a prestação devida em vez de pagar diretamente ao credor
ou a seu representante, será tido como carente da
consignatória, por não haver motivo legal para a propositura da
ação (RT, 430:178)” (DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil
brasileiro. 3. ed. São Paulo: Saraiva, [s.d.]. v. 2).
Ademais, a consignação em pagamento de crédito tributário terá
de ser realizada necessariamente em dinheiro. Deve ser utilizada, no
depósito judicial, a mesma espécie de prestação presente na obrigação
que se pretende adimplir. É exatamente por esta razão que a
consignação extingue o crédito tributário (Art. 156, inciso VIII combinado
com o Art. 164, § 2 o do CTN), como a seguir observamos:
“Art. 156 – Extinguem o crédito tributário:
(...)
VIII – a consignação em pagamento, nos termos do disposto no
§ 2o do Art. 164;
...................................................................................................
Art. 164 (...)
§ 2 o – Julgada procedente a consignação, o pagamento se reputa
efetuado e a importância consignada é convertida em renda; julgada
improcedente a consignação no todo ou em parte, cobra-se o crédito
acrescido de juros de mora, sem prejuízo das penalidades
cabíveis.”
Somente o dinheiro poderá, ao ser convertido em renda, satisfazer
o credor tributário. Mais uma vez as apólices se mostram
imprestáveis. Em suma, para a impossibilidade de consignação em pa-
2 5

gamento de créditos tributários, por via dos títulos emitidos no início
do século, concorrem a ausência de permissivo legal e a imperiosa
necessidade da consignação ser processada em moeda de curso
forçado.
2 6
S uspensão da exigibilidade de
créditos tributários
Na chamada dinâmica de constituição e cobrança do crédito tributário
ocorrem hipóteses ou situações onde a exigibilidade dos valores
a serem embolsados pelo Fisco fica suspensa. Tratam do assunto
os Arts. 97, inciso VI, 141 e 151 do Código Tributário Nacional:
“Art. 97 – Somente a lei pode estabelecer:
(...)
VI – as hipóteses de exclusão, suspensão e extinção de créditos
tributários, ou de dispensa ou redução de penalidades.
...................................................................................................
Art. 141– O crédito tributário regularmente constituído somente
se modifica ou extingue, ou tem sua exigibilidade suspensa ou
excluída, nos casos previstos nesta Lei, fora dos quais não podem
ser dispensados, sob pena de responsabilidade funcional na forma
da lei, a sua efetivação ou as respectivas garantias.”
Este comando deve ser interpretado em conjunto com o Art. 97,
inciso VI do mesmo CTN e com a Constituição Federal – quando
confere autonomia política e administrativa aos entes estatais – para
não se concluir erroneamente pela impossibilidade do legislador competente
dispor de créditos.
“Art. 151 – Suspendem a exigibilidade do crédito tributário:
I – moratória;
II – o depósito do seu montante integral;

III – as reclamações e os recursos, nos termos das leis reguladoras
do processo tributário administrativo;
IV – a concessão de medida liminar em mandado de segurança.
Parágrafo único. O disposto neste artigo não dispensa o cumprimento
das obrigações acessórias dependentes da obrigação principal
cujo crédito seja suspenso, ou dela conseqüentes.”
Nestas ocasiões, a suspensão da exigibilidade implica a impossibilidade,
para o Fisco, de encetar qualquer atitude de cobrança do
crédito. Não é possível a inscrição em Dívida Ativa ou o ajuizamento
da competente ação executiva, por exemplo. Justamente por tolher a
ação fiscal e adiar para um dia incerto no futuro o ingresso de recursos
nos cofres estatais, a Fazenda Pública defendeu a tese de que somente
o dinheiro poderia satisfazer a exigência do Art. 151, inciso II do
CTN. Até porque, superada em favor do Erário a discussão administrativa
ou judicial em que estava envolto o crédito, este seria extinto
através da pertinente conversão do depósito em renda (Art. 156, inciso
VI do CTN):
“Art. 156 – Extinguem o crédito tributário:
(...)
VI – a conversão do depósito em renda...”
A argumentação da Fazenda Pública restou vencedora na letra da
Súmula n o 112 do Superior Tribunal de Justiça, vazada nestes termos:
“O depósito somente suspende a exigibilidade do crédito tributário
se for integral e em dinheiro.”
Derrotadas, de novo, as apólices de ocasião. A pretensão de suspender
a exigibilidade dos créditos tributários a partir delas encontrará
óbices intransponíveis no conjunto normativo regulador da matéria
e na assente jurisprudência pretoriana.
2 7

C
2 8
omo garantia do juízo em execução fiscal
Quando da execução fiscal a ser suportada pela empresa, deve a
mesma pagar o débito ou nomear o bem que satisfaça o montante
devido. Cabe esclarecer que a forma com que é efetivada a penhora
nem sempre atende às necessidades da exeqüente (quer seja do âmbito
municipal, estadual, federal ou autarquia). Ou o bem não cobre o
débito, o que implica em novo mandado de penhora a ser expedido
contra a executada ou o bem excede o débito, o que nem sempre
poderá ser alegado futuramente.
Assim sendo, é forçoso que o contribuinte devedor ofereça um
bem que é seu, vez que a lei lhe faculta tal possibilidade. Não poucas
vezes, há a impossibilidade da oferta, sem comprometer o regular
andamento/funcionamento da empresa, em se ofertando maquinários,
veículos etc., não se afastando do fato de não ter bens que satisfaça
a dívida, recaindo-se por fim em seu faturamento.
Questiona-se sobre outra forma de garantia, qual seja: Títulos da
Dívida Pública. O dispositivo que trata da matéria, Art. 11 da Lei de
Execução Fiscal, determina que:
“Art.11 (...) a penhora ou arresto de bens obedecerá à seguinte
ordem:
I – dinheiro;
II – Títulos da Dívida Pública...”
Abre-se a oportunidade, então, para se ofertar referido bem em
sede de execução fiscal. Todavia, deve-se ter em mente que a utilização
deste bem, como oferta, simplesmente não põe a salvo o devedor
da execução. Diz o Art. 15 da mesma norma que a Fazenda Pública
pode requerer em qualquer fase do processo a substituição dos bens
penhorados por outros, independente da ordem numerada no
Art. 11, bem como o reforço de penhora insuficiente.
Vê-se que a priori nada é garantido em sede de execução, ficando
à liberalidade da exeqüente em requerer a substituição do bem pe-

nhorado. Não obstante, é uma liberalidade moderada, vez que implica
em haver justificativa hábil por parte da credora.
Se é certo que não há entendimento jurisprudencial aceitando o
Título da Dívida Pública como pagamento do débito tributário, há
decisões aceitando-o como garantia. Entre garantia e pagamento há
um universo que o separa. Tendo-se em conta da faculdade da
exeqüente em substituir, em qualquer fase do processo, o bem dado
em garantia, o risco de ver-se substituído Título da Dívida Pública e
outro bem se equivale. Por outro lado, utilizar referidos títulos, estando
consciente que vai pagar o quantum é ainda pura ilusão, o que
não tira da possibilidade de utilização na esfera executória. Apesar
dos sucessivos reveses, os detentores das apólices insistem em buscar
algum proveito na existência das mesmas.
Apenas para ilustrar, verifica-se abaixo quatro decisões contrárias
à utilização das apólices:
“As requerentes moveram ação de consignação em pagamento contra
a União, sustentando serem credoras desta, sendo este crédito
representado por Apólices da Dívida Pública e devedoras da
mesma União de dívida confessada espontaneamente por elas,
representada por débito de contribuição do PIS e da Cofins. Nesta
aludida ação, pretendem as requerentes provar que referidas apólices
(sic) não estão prescritas e são títulos líquidos e certos e
exigíveis.
(...)
Nesta Medida Cautelar, acontece a mesma coisa. Não estão configurados
estes requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora,
porque estamos diante de alegados créditos das requerentes sem
a devida comprovação de sua existência, quantidade, validade e
exigibilidade e de débitos seus para com a União, devidamente
confessados. Seus débitos não estão parcelados e não existe qualquer
dúvida sobre a sua existência, sua validade e sua
exigibilidade”(BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Medida
2 9

3 0
Cautelar n o 1.509. Relator: Ministro Garcia Vieira. 12 de novembro
de 1998. Diário da Justiça, Brasília, p. 6, 17 nov. 1998.
Seção 1).
“Na hipótese dos autos, não há procrastinação nem intuito protelatório.
O que existe é, primeiro, um pseudocrédito ou créditos
oriundos de Títulos da Dívida Pública que foram emitidos no
início do século, a partir de 1903, como uma promessa de pagamento
submetida a uma condição: conclusão de uma obra pública
determinada. Ora, observem os Senhores que esta promessa
de pagamento, descumprida de há muito, nunca foi questionada,
senão agora, passados mais de 80 anos. O que se pergunta é: qual
a urgência em guardar-se um processo de cognição completa,
exauriente para somente após a prova verificar-se a situação adequada
para outorgar a tutela? O outro aspecto a observar diz respeito
à alegação de que os títulos estão prescritos. Tal aspecto há
de ser investigado pelo Poder Público ou pelo Poder Judiciário.
Segundo a alegação da Fazenda Pública, houve chamamento dos
titulares dos papéis para que eles fossem resgatados, mas deixaram
transcorrer in albis o prazo que lhes foi assinalados em decretos.
Sem atentar para as circunstâncias fáticas, o magistrado, num
passe de mágica, em tutela antecipada, declara os decretos de
chamamento nulos de pleno direito. Como terceira vertente, na
argumentação, temos o aspecto da jurisprudência que se desenvolveu
a partir da Medida Provisória n o 1.570/97, transformada
na Lei n o 9.494/97, que determina a não possibilidade de tutela
antecipada ou de cautelar quando tais medidas exaurirem por completo
o interesse da demanda. Tenho proclamado que toda medida
antecipada é satisfativa. O que não se pode admitir é que ela
coloque o perigo de dano irreparável ou de difícil reparação para o
réu, ao retirá-lo do autor. Aí é que reside a impossibilidade. In
casu, temos que, em tutela antecipada, o juiz anulou decretos,
declarou a inconstitucionalidade de lei, determinou a utilização
de títulos, ordenou a compensação de débitos, admitiu o depósi-

to dos títulos etc., fazendo tábula rasa do processo de cognição
perfeita. Daí a incidência da Lei n o 9.494/97 que foi examinada
pelo Supremo Tribunal Federal e considerada de plena
constitucionalidade” (BRASIL. Tribunal Regional Federal, 1 a Região.
Agravo de Instrumento n o 1998.01.00.058971-9/GO.
Relator: Juíza Eliana Calmon. 10 nov. 1998).
“Ao examinar a questão da titularidade dos papéis apresentados
pelo agravante, não há como deixar de se examinar da validade
desses títulos no momento atual. Esse exame levará, inexoravelmente
à conclusão de que esses títulos não têm atualmente
qualquer valia. Todos os títulos antigos anteriores a 1956
foram, pela Lei n o 2.977/56, substituídos, na forma prevista no
Art. 5 o daquela lei. Posteriormente, a Lei n o 4.069/62, em seu
Art. 60, estabeleceu:
‘Incidem em prescrição as dívidas correspondentes ao resgate de
títulos federais, estaduais e municipais, cujo pagamento não for
reclamado decorrido o prazo de cinco anos a partir da data em
que se tornar público o resgate das respectivas dívidas.’
Estabeleceu, ainda, aquela lei que mesmo os títulos emitidos em
substituição e não apresentados em cinco anos sofreriam a incidência
do manto prescricional. Mesmo que admitido fosse que
os títulos, ainda persistissem exigíveis, o que no caso não ocorreu,
não teriam eles resistido à terceira previsão normativa com
força de lei, no sentido da fixação de prazo prescricional, dessa
vez pelo Art. 3 o do Decreto-Lei n o 263/67, que fixou esse prazo
em seis meses. Não há como se acolher eventual argüição de
inconstitucionalidade em relação a esses textos, sobretudo em
relação aos dois primeiros, que mantiveram, inclusive o mesmo
prazo prescricional [geral] para as dívidas da União. Trata-se de
dívida prescrita” (BRASIL. Tribunal Regional Federal. 5 a Região.
Agravo de Instrumento n o 18.317-PE (98.05.18608-3). Relator:
Juiz Francisco Cavalcanti. 10 nov. 1998).
3 1

Apresentam as cártulas, agora com suposta autorização legal expressa,
no curso das execuções fiscais. Pretendem, com aparente fundamento
no Art. 11, inciso II da Lei no 6.830, de 22 de setembro de
1980, ver garantidas as execuções com tais papéis:
“Art. 11 – A penhora ou arresto de bens obedecerá a seguinte
ordem:
(...)
II – Título da Dívida Pública, bem como título de crédito, que
tenham cotação em Bolsa ...”
Num primeiro momento, o raciocínio é atraente. Afinal, os Títulos
da Dívida Pública figuram expressamente em segundo lugar na
gradação legal dos bens penhoráveis em sede de execução fiscal. Entretanto,
afastada a superficialidade da leitura ligeira, verificamos não
poderem, ainda aqui, as apólices vingarem. O primeiro obstáculo à
penhora das Apólices da Dívida Pública emitidas no início do século
reside na ausência de cotação em bolsa de tais papéis. Esta exigência
consta expressamente da lei e tem sido convenientemente omitida
pelos detentores dos títulos e seus advogados.
O sentido moralizador da exigência é extremamente claro. Procurou
o legislador afastar as aventuras de garantias das execuções com
papéis sem valor sério de mercado, como é o caso das apólices em
foco. Neste sentido, há inúmeras e consistentes manifestações
jurisprudenciais:
“O juiz não está obrigado a admitir a nomeação de Título da Dívida
Pública em penhora, quando inexistente sua cotação em mercado,
sobretudo quando grafado em um conto de réis, no ano de
1912, sem correspondência comprovada na moeda atual.
(...)
Muito embora a Lei no 6.830/80, em seu Art. 11, inclua Títulos
da Dívida Pública em segundo lugar na relação de bens a serem
penhorados ou arrestados, possibilitando sua aceitação pelo juiz,
forçoso reconhecer que é necessária a sua demonstração de
liquidez perante o mercado. Se o título não possui liquidez comprovada,
não estará seguro juízo.
3 2

Não basta, nessa linha, parecer emitido por instituição privada a
garantir a autenticidade do título: é necessário, repita-se, comprovar
sua liquidez, ou seja, o seu efetivo valor no mercado” (BRA-
SIL. Tribunal de Justiça de São Paulo. Agravo de Instrumento
n o 080.058-5/8. Relator: Ministro Aloísio de Toledo).
“O TDA não tem cotação em Bolsa e, por isso, não pode ser nomeado
à penhora, exceto no caso da exceção trazida pela Lei n o 9.393/
96, quanto ao ITR” (BRASIL. Tribunal Regional Federal, 3 a Região.
Agravo de Instrumento n o 03094788. Relator: Juiz Mairan
Maia. Diário da Justiça, Brasília, 21 jan. 1998).
“Somente o título com cotação oficial pode garantir a execução”
(José Lázaro Alfredo Guimarães, Juiz do Tribunal Regional Federal/5
a Região).
A Gazeta Mercantil, de 14.12.98, publicou matéria que invoca
acórdão da Segunda Turma do Tribunal Regional Federal, 5 a região
para nele enxergar o que não está dito: que se estaria acolhendo a tese
da validade de Apólices da Dívida Pública emitidas em 1902. Basta
ler o voto condutor e a ementa da decisão para verificar que ali não se
cuida desse tema, mas tão-somente da possibilidade, em tese, de
títulos públicos garantirem a execução fiscal. Essa, aliás, é a dicção
do Art. 11, inciso II, da Lei n o 6.830/80:
“Art. 11 – A penhora ou arresto de bens obedecerá à seguinte
ordem:
(...)
II – Título da Dívida Pública, bem como título de crédito, que
tenham cotação em Bolsa.”
Idêntica é a sistemática adotada na execução comum, apesar de o
Art. 655, inciso III, CPC, não se reportar à cotação em Bolsa, como o
faz o inciso seguinte em relação aos demais títulos de crédito. É que
o Art. 682, ao tratar conjugadamente dos títulos negociais, exige a
prova da cotação oficial do dia.
3 3

Uma interpretação mais elástica poderia admitir a garantia
mediante título público não cotado em Bolsa, desde que houvesse
outro tipo de cotação oficial do dia, permitindo a imediata
quantificação, sob pena de se apresentar uma garantia ilíquida numa
execução que pressupõe a liquidez e certeza do título. Daí se conclui
facilmente que não seria admissível receber como garantia de execução
papel datado de quase um século, expresso em moeda de há muito
não circulante (mil réis), sem cotação em Bolsa e sem mais conversibilidade
ao atual padrão monetário.
Sem qualquer relevância, portanto, no que diz respeito à execução
fiscal, a discussão que se vem travando a respeito da validade
daquelas apólices. Ainda que se admita a sua apresentação para resgate,
isso teria que ser feito ante a instituição que emitiu a apólice, para
conversão em reais, o que, na verdade, se revela materialmente impossível,
pois o Brasil só conheceu a correção monetária a partir de
1965, no Governo Castelo Branco, por iniciativa do então Ministro
da Fazenda, Gouvêa de Bulhões. Até então, havia inflação, mas nenhum
mecanismo possibilitava a atualização do poder aquisitivo da
moeda. Os 50 mil réis de uma apólice emitida em 1902 já nada valiam
em 1964. Tais papéis hoje têm valor meramente histórico. Servem
para ornamentar os baús das casas de famílias tradicionais.
Expediente parecido tem sido usado por alguns advogados para
tentar colocar como garantia de dívida tributária certidões de cessão
de créditos relativos a Títulos da Dívida Agrária-TDA. É claro que os
TDAs devidamente formalizados são hábeis para aquela finalidade,
mas jamais um mero instrumento particular em que o réu em ação
expropriatória cede direitos futuros a receber TDAs. É assim que
vem decidindo, reiteradamente, a Segunda Turma do TRF/5 a Região.
No caso das apólices, é importante advertir para o papel da imprensa,
que vem divulgando notícias e anúncios publicitários que acenam
para a utilização desses papéis para o pagamento de débitos fis-
3 4

cais, para tanto invocando precedentes judiciais, o que, pelo menos
quanto à Segunda Turma do TRF/5 a , é absolutamente inverídico.
Mesmo os que admitem não ser a cotação em Bolsa um requisito
essencial à aceitação dos títulos em garantia da execução destacam a
necessidade dos papéis representarem valor econômico de fácil aceitação,
o que, obviamente, não é o caso das vetustas apólices.
“Os que, não obstante desprovidos de cotação em bolsa, representem
valor econômico de fácil aceitação também são
penhoráveis, tais como os títulos de clube” (PACHECO, José da
Silva. Comentários à Lei de Execução Fiscal. 4. ed. Saraiva, [s.d]).
O segundo óbice à constrição das cártulas em fase de execução
está na farta e correta jurisprudência, oriunda, inclusive, do Superior
Tribunal de Justiça, que aponta a desobediência à gradação legal quando
nomeados títulos pelo devedor:
“Execução Fiscal / Penhora / TDA – Ordem da Lei n o 6.830/80.
A devedora não obedeceu a ordem estabelecida pelo Art. 11 da
Lei n o 6.830/80 porque, em primeiro lugar vem o dinheiro e não
os Títulos da Dívida Pública. A credora e o julgador não estão
obrigados a aceitar os TDAs como garantia. Recurso Improvido”
(BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial
n o 61.008-SP. Relator: Ministro Garcia Vieira. Diário da Justiça,
Brasília, p. 10.401, 24 fev. 1995).
“Execução Fiscal. Penhora. Títulos da Dívida Agrária. Ordem prevista
no Art. 11 da Lei n o 6.830/1980. 1. Não tendo a devedora
obedecido a ordem prevista no Art. 11 da Lei n o 6.830/1980,
visto que em primeiro lugar está o dinheiro e não os Títulos da
Dívida Pública, é lícito ao credor e ao julgador a não aceitação da
nomeação a penhora desses títulos. 2. Precedentes. 3. Recurso
Improvido” (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso
Especial n. 122.169-SP. Relator: Ministro José Delgado. Diário
da Justiça, Brasília, p. 14.389, 22 abr. 1997).
3 5

É certo que a ordem legal qualifica-se como relativa, mas o critério
subjacente às decisões anteriores aponta para a necessidade de se
lançar mão da garantia de mais fácil e célere conversão em dinheiro:
3 6
P rocessual civil. Execução fiscal. TDAs.
Impugnação do exeqüente.
I – Correta a decisão que acatou impugnação da Fazenda Pública
aos bens nomeados à penhora pelo executado TDAs com
exigibilidade diferida no tempo, se o próprio agravado confessa
que dispõe de títulos com prazo de vencimento mais recente. A
dívida para com a Fazenda deve ser garantida de forma mais segura
possível. II – Agravo improvido” (BRASIL. Tribunal Regional
Federal, 1a Região. Agravo de Instrumento no 0113982. Relator:
Juiz Cândido Ribeiro. Diário da Justiça, Brasília, p. 296, 3 abr.
1998).
“A gradação estabelecida para efetivação da penhora (CPC, Art.
656, I; Lei no 6.830/80, Art. 11), tem caráter relativo, já que o
seu objetivo é realizar o pagamento do modo mais fácil e célere.
Pode ela, pois, ser alterada por força de circunstâncias e tendo
em vista as peculiaridades de cada caso concreto e o interesse
das partes, presente, ademais, a regra do Art. 620, CPC” (BRA-
SIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Ordinário em Mandado
de Segurança no 47-SP. Relator: Ministro Carlos Velloso. Diário
da Justiça, Brasília, p. 4.427, 21 maio. 1990).
“Execução Fiscal. Nomeação à penhora de Títulos da Dívida Agrária.
Rejeição. Constrição sobre bem de mais fácil conversão em
dinheiro. Penhora. Títulos da Dívida Agrária. Não é ilegal a decisão
que não aceita a nomeação a penhora de Títulos da Dívida
Agrária, ainda não vencidos” (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça.
Agravo Regimental n o 25.657-SP. Relator: Ministro Ruy Rosado
de Aguiar).
O terceiro empecilho à utilização das apólices nas execuções fiscais
nutre-se do critério explicitado nas considerações anteriores, ou

seja, não se prestam a garantir de forma fácil e segura as dívidas públicas.
Com efeito, o emitente não as reconhece como dívidas suas,
descortinando uma longa e penosa batalha judicial para firmar a conclusão
contrária. Por outro lado, não estão sujeitos à correção monetária
por força de lei e, simplesmente, não há forma e critérios seguros
e definidos para proceder a atualização, se fosse o caso.
Trecho da decisão do Desembargador Federal Fábio Prieto de Souza
(TRF da 3 a Região) que revoga a tutela antecipada deferida no
processo n o 97.62142-1/12 a Vara (Agravo de Instrumento
n o 98.03.089522-2):
“16. A correção monetária foi concedida nos termos do Parecer
Econômico sobre ‘Dívida Pública interna fundada federal, sem
cláusula de correção monetária: valor atual’, da Fundação Getúlio
Vargas (fl. 268).
17. Por primeiro, é duvidosa a participação da Fundação Getúlio
Vargas, como um todo, na elaboração do documento. Na verdade,
o parecer está assinado por um professor da instituição. O que
está, por inteiro, no documento, é o nome impresso da Fundação,
na parte superior das seis páginas componentes do que, não sem
generosidade intelectual e com amplíssima licença ética, denominou-se
parecer (cf. fls. 205/210).
18. Na primeira página, o título do parecer, data e local da elaboração
e o nome do professor. Na sexta e última, saiu o título do
parecer, entrou a assinatura do professor.
19. Na segunda, os termos da consulta. Na terceira, a título de
‘preliminares’, especificações sobre as mudanças do padrão monetário.
20. Na quinta, a tabela com a correção monetária encontrada entre
os anos de 1902 e 1940.
21. Resta a fundamentação: a quarta página do parecer (fl. 208).
Nesta, registra-se o seguinte:
‘A sucessão de corte de zeros acima descrita tornou ainda mais
3 7

3 8
evidente a necessidade de uma criteriosa atualização monetária.
De outro modo, por exemplo, valores significativos em termos
de poder de compra, expressos no que se denominava então de
contos de réis (1 conto de réis sendo igual a $1.000.000,00), no
início do século e até 1940, estariam virtualmente ‘transformados
em pó.’
Em segundo lugar, especificamente, para valores expressos a
preços correntes anteriores a janeiro de 1944, quando a Fundação
Getúlio Vargas passou a compilar e divulgar a sua série denominada
IGP-DI (Índice Geral de Preços no conceito de Disponibilidade
Interna), não existem séries de índices de preço por atacado.
Para períodos anteriores a 1944 estão disponíveis, somente, algumas
séries de índices de preços ao consumidor, construídas de
maneira bastante precária, e uma série derivada com base no conceito
de deflator implícito do PIB (Produto Interno Bruto). Ademais,
somente para o período de 1870-1913, tem-se uma série
de preços, compilada a partir de publicações em jornais da época,
que pode ser tomada como representando preços por atacado.
No apêndice, descrevem-se as características das séries apresentadas
e, com base nelas, constrói-se o índice de preços de melhor
adequabilidade a uma atualização monetária das apólices em questão
(os destaques não são originais).
22. Ao parecer, adicionou-se um ‘Apêndice’ (fls. 211/221). A leitura
deste apêndice revela que, aos três parágrafos da fundamentação
do parecer, acresceram-se escolhas arbitrárias, imotivadas e
desprovidas de qualquer rigor acadêmico – nos aspectos intelectual
e ético de supostos índices de inflação no período de 1902
até os dias de hoje.
23. Quase um século de história econômica inserida em três parágrafos
e um apêndice. Este o fundamento para a imposição da
correção monetária. Abuso judicial flagrante.

23. (sic) Por esses fundamentos, concedo o efeito suspensivo para:
a. revogar a tutela antecipada. (...)
São Paulo, em 11 de janeiro de 1999. Fábio Prieto de Souza.
Desembargador Federal.”
Por fim, o mercado, com sua lógica objetiva e fria, não lhes atribui
mais do que 5% (cinco por cento) do valor alardeado pelos detentores,
o que abre espaço para sucessivos reforços de penhora.
“Especialista diz que Decreto-Lei é inconstitucional. Tais bônus
tiveram uma valorização de 100% e a cotação gira hoje em
torno de US$ 12 mil.
A tentativa de resgate dos papéis esbarrou no Decreto-Lei
n o 263, de 1967, que determinou prazo de resgate dos títulos e
sua conversão por outros títulos. A medida serviu para liquidar
parte da dívida e, além disso, fez prescrever o lote restante, que
acabou sem valor na mão dos detentores. Esse lote é estimado
em US$ 2,3 bilhões pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) e em
US$ 4 bilhões pelos operadores desse mercado em formação.
Os administradores de fundos que compraram estes papéis, além
de bancos estrangeiros que estão comprando títulos para clientes
que desejam participar do programa de privatização, contrataram
parecer de cinco especialistas. Miguel Reali Júnior, Aristides
Junqueira, Saulo Ramos, José Cleber Leite de Castro e Arnoldo
Wald definiram que o decreto é inconstitucional e concordaram
que os bônus representam dívida pública fundada e são passíveis,
portanto, de resgate. A definição jurídica e a emenda do deputado
Roberto Campos (PPB-SP) estimularam o mercado, que passou
a tentar fazer negócios com esses papéis.
Os bônus valorizaram-se em 100% depois que essas informações
foram divulgadas. O preço, que estava em 2% do valor de face,
pulou para 5%. A cotação atual gira em torno de US$ 12 mil. Na
avaliação de um operador, há 35 mil bônus em estoque, dos quais
3 9

4 0
metade em posse de investidores internacionais. O mercado se
forma, ainda, pelo interesse de empresas nacionais que descobriram
que o bônus é aceito pela justiça para quitação de dívidas
atrasadas com o setor público (N.H.)” (O Estado de São Paulo,
São Paulo, 6 jun. 1997).
P ara a compensação com
créditos tributários
A compensação de tributos devidos com créditos do particular
em face do Fisco é permitida em nossa legislação, desde que satisfeitos
certos requisitos para tanto.
Inicialmente, é interessante lembrar que a matéria está prevista
no Código Tributário Nacional, no caput do Art. 170, que fixa os contornos
gerais da compensação no campo tributário. Eis as normas em
questão:
“Art. 156 – Extinguem o crédito tributário: (...)
II – a compensação; (...)”
“Art. 170 – A lei pode, nas condições e sob as garantias que
estipular, ou cuja estipulação em cada caso atribuir à autoridade administrativa,
autorizar a compensação de créditos tributários com
créditos líquidos e certos, vencidos ou vincendos, do sujeito passivo
contra a Fazenda Pública.
Parágrafo único. Sendo vincendo o crédito do sujeito passivo, a
lei determinará, para os efeitos deste artigo, a apuração do seu montante,
não podendo, porém, cominar redução maior que a correspondente
ao juro de 1% (um por cento) ao mês pelo tempo a decorrer
entre a data da compensação e a do vencimento.”
Desde logo se verifica que o CTN é expresso ao afirmar que a lei
poderá permitir a compensação, desde que seja ela feita com a utilização
de créditos líquidos e certos. Não basta, assim, que existam
hipotéticos pagamentos de um tributo posteriormente julgado

indevido: é preciso que exista a certeza do pagamento, bem como o
valor atualizado do seu montante.
Por via de conseqüência, qualquer decisão judicial que autorize a
compensação de créditos ilíquidos ou incertos estará violando o Art.
170 do CTN.
Na medida em que os Títulos da Dívida Pública representam
créditos contra o emitente, exigíveis ou não, dependendo do vencimento,
surge, em tese, a possibilidade destes créditos serem compensados
com as exações tributárias reclamadas ao contribuinte pelo
Erário.
“O CTN não contemplou os Títulos da Dívida Pública como
forma de liberação da obrigação tributária. Se fossem válidos
consubstanciariam compensação, regulamentada no Art. 170”
(TORRES, Ricardo Lobo. Comentários ao código tributário nacional.
São Paulo: Saraiva, 1998. v. 2).
O tema da compensação de créditos tributários tem sido tratado
de forma singular, ao revés da compensação no âmbito do direito privado.
O Código Civil, já em 1916, consagrava em seus Arts. 1.009 e
1.017, respectivamente:
“Art. 1.009 – Se duas pessoas forem ao mesmo tempo credor e
devedor uma das outras, as obrigações extinguem-se, até onde se
compensarem.”
“Art. 1.017 – As dívidas fiscais da União, dos Estados e dos Municípios
também não podem ser objeto de compensação, exceto
nos casos de encontro entre a administração e o devedor autorizados
nas leis e regulamentos da Fazenda.”
J. M. de Carvalho Santos, sintonizado com as normas presentes
no Estatuto Civil, assim discorreu sobre a compensação de créditos
tributários:
“Visa-se impedir, em suma que fiquem paralisadas as fontes de
renda com que conta a administração pública, para satisfazer as
suas necessidades, que são também as da comunidade.
4 1

As contribuições fiscais são para o Estado o que os alimentos são
para o homem. Elementos essenciais para a própria manutenção,
escapam necessariamente a qualquer compensação, porque acima
dos interesses privados estão colocados os interesses superiores
da ordem pública, traduzidos no interesse da própria conservação
do Estado” (Código civil brasileiro interpretado. 13. ed.
Rio de Janeiro: Freitas Bastos, [s.d.]. v. 13)
Na linha da inaplicabilidade da compensação no setor público
figura ainda o comando presente no Art. 54 da Lei no 4.320, de 17 de
março de 1964, norma com status de lei complementar. O dispositivo
estatui:
“Art. 54 – Não será admitida a compensação da obrigação de recolher
rendas ou receitas com direito creditório contra a Fazenda
Pública.”
O Código Tributário Nacional, por sua vez, ao contemplar em
dois dispositivos a compensação, revogou parcialmente o Art. 54 da
Lei no 4.320/64, mas reafirmou seu caráter especial e restrito. Primeiro,
no Art. 156, inciso II consagra o instituto como uma das formas
de extinção do crédito tributária.
4 2
“A revogação foi tácita, porquanto o Art. 170 da lei posterior (Lei
n o 5.172/66) é incompatível com o Art. 54 da lei anterior (Lei
n o 4.320/64), hipótese de revogação prevista no Art. 2 o , §1 o da
Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei n o 4.657, de 4
de setembro de 1942); foi parcial, porquanto, se restringiu à compensação
de créditos tributários, não se aplicando, ipso facto, às
receitas públicas de outra natureza que, malgrado a repulsa da
doutrina e o tradicionalismo histórico, continuam sob a égide do
Art. 54 da Lei n o 4.320/64” (João Luiz de Moraes Barreto, citado
por J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis em A Lei 4.320
Comentada. 24. ed. p. 98).
Não é ocioso evidenciar um dos traços fundamentais da compensação
civil, distanciando-a muitas léguas no terreno jurídico, da

compensação tributária. A nossa compensação legal, tal como esculpida
no Código Civil, independe de convenção das partes e opera
seus efeitos mesmo que uma delas se oponha. Em outras palavras, ela
se processa automaticamente, independente da vontade, no momento
em que se constituem créditos recíprocos entre duas pessoas. Ora,
uma simples leitura do Código Tributário Nacional demonstra não
ter a compensação tributária a marca do automatismo presente no
instituto civilístico:
“A compensação, entre nós, se processa automaticamente, ocorrendo
no momento em que se constituírem créditos recíprocos
entre duas pessoas, já que o Código Civil pátrio preferiu a compensação
legal” (DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil
brasileiro. 3. ed. São Paulo: Saraiva, [s.d.]. v. 2).
Afinal, aquela somente ocorrerá se existir lei autorizativa estabelecendo
as condições e garantias para a operação prosperar. Obviamente,
não pode ser oposta contra esta última característica da compensação
tributária a impossibilidade do instituto sofrer alterações
quando deixa a seara civil e adentra a tributária. Calcados na autonomia
do ramo tributário do direito, inclusive nos Arts. 109 e 110 do
Código Tributário Nacional, temos traços e efeitos específicos para a
compensação tributária, assim como para a prescrição, decadência,
capacidade, confissão de dívida, entre outros.
“Art. 109 – Os princípios gerais de direito privado utilizam-se
para pesquisa da definição, do conteúdo e do alcance de seus
institutos, conceitos e formas, mas não para definição dos respectivos
efeitos tributários.
Art. 110 – A lei tributária não pode alterar a definição, o conteúdo
e o alcance de institutos, conceitos e formas de direito privado,
utilizados, expressa ou implicitamente, pela Constituição Federal,
pelas Constituições dos Estados, ou pelas Leis Orgânicas
do Distrito Federal ou dos Municípios, para definir ou limitar
competências tributárias.”
4 3

Recentemente, por intermédio de lei, veículo apropriado, a compensação
tributária ganhou considerável extensão. Com efeito, o Art.
66 da Lei n o 8.383, de 30 de dezembro de 1991, inaugurou a possibilidade
de compensação de pagamentos indevidos ou a maior de tributos
com outras destas exações da mesma espécie.
4 4
“Art. 66 – Nos casos de pagamento indevido, ou a maior de tributos
e contribuições federais, inclusive previdenciárias, mesmo
quando resultante de reforma, anulação, revogação ou rescisão de
decisão condenatória, o contribuinte poderá efetuar a compensação
desse valor no recolhimento de importância correspondente
a períodos subseqüentes.
§1 o – A compensação só poderá ser efetuada entre tributos e
contribuições da mesma espécie.”
Houve considerável evolução nesta legislação mais recente sobre
a compensação tributária, mas restou fixado na Lei n o 9.250, de 26 de
dezembro de 1995, em seu Art. 39:
“A compensação de que trata o Art. 66 da Lei n o 8.383, de 30 de
dezembro de 1991, com a redação dada pelo Art. 58 da Lei
n o 9.069, de 29 de junho de 1995, somente poderá ser efetuada
com o recolhimento de importância correspondente a imposto,
taxa, contribuição federal ou receitas patrimoniais de mesma espécie
e destinação constitucional, apurado em períodos subseqüentes.”
Trataram ainda de compensação tributária os Arts. 73 e 74 da Lei
n o 9.430, de 27 de dezembro de 1996.
“Art. 73 – Para efeito do disposto no Art. 7 o do Decreto-Lei
n o 2.287, de 23 de julho de 1986, a utilização dos créditos e a
quitação de seus débitos serão efetuadas em procedimentos internos
à Secretaria da Receita Federal, observado o seguinte:
I – o valor bruto da restituição ou do ressarcimento será debitado
à conta do tributo ou da contribuição a que se referir;

II – a parcela utilizada para a quitação de débitos do contribuinte
ou responsável será creditada à conta do respectivo tributo ou da
respectiva contribuição.
Art. 74 – Observado o disposto no artigo anterior, a Secretaria da
Receita Federal, atendendo a requerimento do contribuinte, poderá
autorizar a utilização de créditos a serem a ele restituídos ou
ressarcidos para a quitação de quaisquer tributos e contribuições
sob sua administração.”
Por força destas normas, sempre que o contribuinte tiver direito
a restituição ou ressarcimento de tributos administrados pela Secretaria
da Receita Federal, deverá o órgão efetivar a pertinente
compensação. Estes comandos convivem em harmonia com a sistemática
preconizada pela Lei n o 8.383/91. Debruçadas sobre o
conjunto normativo destacado e seus aspectos jurídicos mais relevantes,
a jurisprudência e a doutrina firmaram majoritariamente
as seguintes premissas:
(a) o Código Tributário Nacional em seu Art. 170, norma com
status de lei complementar, possibilita a lei ordinária autorizar
a compensação de créditos tributários líquidos e certos,
vencidos ou vincendos, do contribuinte contra o Fisco.
O direito subjetivo a este tipo de extinção do crédito tributário
somente surge no momento, na forma e nos casos estabelecidos
em lei ordinária:
“Se a lei apenas autoriza a compensação, esta não será um direito
do contribuinte, oponível à Fazenda Pública. Entretanto, se a lei
estabelece que será admitida a compensação em determinadas
condições, que de logo estabelece, o contribuinte que preencher
tais condições terá direito subjetivo à compensação.”
(b) a Lei n o 8.383/91, e as que lhe seguiram, criaram a efetiva
possibilidade de compensação de créditos tributários a partir
do recolhimento indevido de outros tributos da mesma
espécie;
4 5

4 6
(c) sem lei ordinária autorizativa não é possível a compensação
tributária, posto que a obrigação tributária sendo ex lege está
submetida ao regime jurídico de direito público, claramente
distinto dos ditames presentes na compensação privada.
Vê-se, com clareza, a efetiva impossibilidade de serem utilizados
os créditos retratados nas Apólices da Dívida Pública emitidos no
início do século com o fito de realizar qualquer espécie de compensação
tributária. Falta, para tanto, a absolutamente necessária lei
autorizativa. Ademais, como amplamente demonstrado, não podem
ser reconhecidas as inafastáveis características de liquidez e certeza
aos créditos, em tese, veiculados por tais papéis. Neste sentido, nos
reportamos às considerações realizadas quando tratamos da garantia
do juízo em execuções fiscais.
Procurando contornar a impossibilidade aqui anunciada são levantados
alguns argumentos favoráveis à compensação. Um deles considera
a existência de princípios constitucionais impositores da compensação
tributária, conferindo ao contribuinte um verdadeiro direito
individual derivado diretamente da Constituição. Tal raciocínio
não pode prosperar impunemente. A partir dele, consagramos a
desnecessidade do legislador, instauramos o império da insegurança
jurídica e damos foros de disposição do interesse público as decisões
particulares, estritamente individuais.
Ademais, o argumento esquece a exigência, reclamada pela própria
Constituição, do sistema tributário ser disciplinado por uma lei
complementar de normas gerais, onde os contornos básicos do instituto
da compensação serão traçados. Outro, escudado no princípio da
isonomia, alega que em diversos casos já é permitida a compensação
tributária. Assim, seria tratamento desigual e odioso não admiti-la
para os detentores dos títulos da dívida emitidos no início do século.
Não pode haver distorção maior ao princípio da igualdade. Por
este tortuoso raciocínio procura-se dar tratamento igual aos desiguais,
rumo completamente diverso da essência da garantia constitucional.
Afinal, não podem ser aproximados, equiparados ou igualados quem

ecolhe tributo indevidamente e quem possui papéis absolutamente
desprovidos de qualquer substância, na visão do próprio mercado.
Incorre em erro jurídico profundo aquele que invoca os princípios de
forma abstrata sem se ater para as características e particularidades
do caso concreto, para certas refringências e derrogações nos princípios
genéricos provocadas pela natureza particular do tema examinado
e pela influência de outros princípios de igual ou maior latitude.
Deve, ainda, ser destacado o pífio raciocínio já desmontado no
Parecer PGFN/GAB/n o 859, de 5 de junho de 1998. Publicado no
Diário Oficial da União de 6 de julho de 1998 (Seção I, p. 13), com
aprovação do Exmo. Sr. Ministro de Estado da Fazenda (despacho
datado de 30 de junho de 1998):
“95. Especificamente quanto à pretendida compensação fiscal,
dois aspectos merecem breve consideração. O primeiro pertinente
ao argumento lançado no item 57 da petição de Wald e Associados.
Lá se insinua que o direito dos autores estaria amparado por
decisão do STJ que, por sua Primeira Seção, teria entendido que
‘o juiz pode, independentemente do tipo de ação, declarar que o
crédito é compensável, decidindo desde logo os critérios da compensação
(gr., data do início da correção monetária).’ 96. O aresto
em tela não tem a mais mínima pertinência com o caso em disputa,
não guardando sequer ponto de tangência. Cuida, isso sim,
de tributos sujeitos ao regime de lançamento por homologação
em que o contribuinte, ao invés de antecipar o pagamento, registra
na escrita fiscal o crédito oponível à Fazenda, por pagamento
de tributo de igual natureza, i.e., trata-se de técnica de recolhimento
de tributos indiretos, sem qualquer relação com o caso
concreto.”
O ilustre parecerista, parece-nos estar coberto de razão e foi ao
âmago do problema. O precedente do Superior Tribunal de Justiça
decretou o fim de uma árdua disputa entre a Fazenda Nacional e os
contribuintes acerca da interpretação e aplicação da Lei n o 8.383/91,
com as alterações posteriores. O crédito compensável, a ser declarado
4 7

pelo juiz, como faz referência o decisum, é só, e somente só, aquele
consagrado nas leis referidas: o decorrente de tributo pago
indevidamente, jamais os decorrentes das apólices aqui tratadas. Para
fecho do assunto, não é demais repetir as palavras do Mestre Aliomar
Baleeiro:
4 8
“Processo irregular e condenável de amortização, praticado por
governos sem crédito, consiste na faculdade que o Tesouro acena
aos subscritores de pagarem impostos com títulos públicos, pelo
valor ao par. Uma perda seca para o Fisco, quando os títulos se
acham abaixo do par, é a conseqüência desses expedientes, que
repugnam aos Estados de sadia administração financeira.”
Conclui-se que não há a menor possibilidade jurídica de sucesso
em qualquer das utilizações alinhadas para as Apólices da Dívida Pública
emitidas no início do século. É inexorável, estaremos diante da
ausência de norma competente autorizativa, distorção de institutos
jurídicos sedimentados ou mesmo de contrariedade à pacífica jurisprudência
pretoriana. É certo que existe grande divulgação da utilização
destes títulos, porém, é feito por pessoas que aparentam possuir
interesse na comercialização dos mesmos. O empresário que
ainda assim pretender adquirir tais títulos deve estar cônscio dos riscos
que corre e da utilização que poderá dar. Ainda que a
imprescritibilidade venha a ser confirmada, somente servirá para resgate
dos títulos, mas não para os fins tão divulgados.

R
ESUMO
Ao resumirmos a situação das apólices devemos antes de tudo
ressaltar que nosso sistema tributário impõe que somente lei fixará as
hipóteses de suspensão da exigibilidade e extinção dos créditos tributários, e
também que o administrador público não pode fazer qualquer coisa
sem expressa autorização para tal. Dessa forma, sem autorização legal,
e pelo princípio da indisponibilidade do interesse público pelo
administrador, é certo que não basta a simples vontade de quem quer
que seja para dispor do patrimônio público representado por seus créditos
a receber.
Pagamento de Créditos
Tributários
Os Títulos da Dívida Pública somente podem ser utilizados para
pagamento de créditos tributários na medida em que a lei lhes atribua o
poder liberatório próprio do dinheiro, da moeda de curso forçado, o que
não é o caso, do contrário estaria ocorrendo uma forma de compensação.
E o CTN não contemplou os títulos da dívida pública como forma de
liberação da obrigação tributária.
Dação em Pagamento de Créditos
Tributários
A dação em pagamento necessita de consentimento do credor.
Se não houver anuência do INSS, ela não se efetivará. O INSS aceita
e especifica alguns títulos que servirão para quitar dívidas (ex.: Títulos
da Dívida Agrária), dentre os quais não foram discriminadas as
Apólices da Dívida Pública.
4 9

5 0
C
onsignação em Pagamento de
Créditos Tributários
O pagamento por consignação é meio indireto de extinção das
obrigações, mediante depósito judicial da coisa devida, nos casos e
formas legais. E somente nos casos expressamente previstos em lei
terá lugar a consignação. Portanto, se não existir razão legal, não pode
o devedor depositar a prestação devida em vez de pagar diretamente
ao credor.
No campo tributário, somente é permitido nas seguintes situações,
como vemos no CTN:
“Art. 164 (...)
I – de recusa de recebimento, ou subordinação deste ao pagamento
de outro tributo ou de penalidade, ou ao cumprimento de obrigação
acessória;
II – de subordinação do recebimento ao cumprimento de exigências
administrativas sem fundamento legal;
III – de exigência, por mais de uma pessoa jurídica de direito público,
de tributo idêntico sobre um mesmo fato gerador.”
(grifos nossos)
Além disso, a consignação em pagamento de crédito tributário terá
de ser realizada necessariamente em dinheiro (Art. 156, inciso VIII combinado
com o Art. 164, §2o do CTN).
Suspensão da Exigibilidade de
Créditos Tributários
Diz a Súmula no 112 do Superior Tribunal de Justiça:
“O depósito somente suspende a exigibilidade do crédito tributário
se for integral e em dinheiro.” (grifos nossos)
Tal súmula dispensa a reprodução dos dispositivos do CTN neste
mesmo sentido, em seu Art. 151.

Garantia do Juízo em Execução Fiscal
O dispositivo que trata da matéria, Art. 11 da Lei de Execução
Fiscal determina que a penhora ou arresto de bens obedecerá à seguinte
ordem:
“Art. 11 (...)
I – dinheiro;
II – títulos da dívida pública (...) que tenham cotação em Bolsa;
......................................................................................................................................”
Diz o Art. 15 da mesma norma que “a Fazenda Pública pode
requerer em qualquer fase do processo a substituição dos bens penhorados
por outros, independente da ordem numerada no Art. 11,
bem como o reforço de penhora insuficiente”.
Ocorre que o mercado não atribui aos Títulos da Dívida Pública
mais do que 5% (cinco por cento) do valor, o que abre espaço para
sucessivos reforços de penhora.
Compensação com Créditos
Tributários
O CTN é expresso ao afirmar que a lei poderá permitir a compensação,
desde que seja ela feita com a utilização de créditos líquidos e certos.
Não basta, assim, que existam hipotéticos pagamentos de um tributo
posteriormente julgado indevido: é preciso que exista a certeza do
pagamento, bem como o valor atualizado do seu montante.
Recentemente, por intermédio das Leis n os 8.383/91 e 9.250,
de 26 de dezembro de 1995, a compensação tributária ganhou considerável
extensão que, respectivamente, apresentou a seguinte tábula:
“Art. 66 – Nos casos de pagamento indevido, ou a maior de tributos
e contribuições federais, inclusive previdenciárias, mesmo quando
resultante de reforma, anulação, revogação ou rescisão de decisão
5 1

condenatória, o contribuinte poderá efetuar a compensação desse
valor no recolhimento de importância correspondente a períodos
subseqüentes.
§1 o – A compensação só poderá ser efetuada entre tributos e
contribuições da mesma espécie.”
“Art. 39 – A compensação de que trata o Art. 66 da Lei n o 8.383, de
30 de dezembro de 1991, com a redação dada pelo Art. 58 da Lei
n o 9.069, de 29 de junho de 1995, somente poderá ser efetuada com o
recolhimento de importância correspondente a imposto, taxa, contribuição
federal ou receitas patrimoniais de mesma espécie e destinação
constitucional, apurado em períodos subseqüentes.”
(grifos nossos)
Resume-se que as referidas apólices não possuem utilidade para
pagamento de créditos tributários da União; dação em pagamento de
créditos tributários do Instituto Nacional do Seguro Social, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios; para consignação em
pagamento de créditos tributários federais; na suspensão da exigibilidade
de créditos tributários; não é útil para ser dado em garantia
do juízo em execução fiscal e, tampouco, para compensação com créditos
tributários federais.
5 2