Revista RI 10 - 2009-2.pmd - Unicuritiba

Walace Ferreira 1 

RELAÇÕES 

INTERNACIONAIS 

NO MUNDO ATUAL 

ENTIDADE MANTENEDORA: 

ADMINISTRADORA EDUCACIONAL NOVO ATENEU 

ISSN 1518-9368 

Relações Internacionais no Mundo Atual Curitiba a. 9 n. 10 p. 1-197 2009-2 

Relações Internacionais no Mundo Atual, Curitiba, n. 10, p. 9-32, 2009-2.

2 

EXPEDIENTE 

RELAÇÕES INTERNACIONAIS NO MUNDO ATUAL é uma publicação do 

UNICURITIBA 

Endereço: Rua Chile, 1.678 – CEP 80220-181 – Curitiba, PR – Brasil 

Telefone: (41) 3213-8700 

Site: www.unicuritiba.edu.br 

E-mail: npea@unicuritiba.edu.br 

UNICURITIBA 

Reitor: Eric David Cohen 

Pró-Reitor Administrativo: Jamil Abdanur Júnior 

Comissão Editorial: Cristina Luiza C. Surek, Fábio Tokars, Marlus Vinicius Forigo, 

Nilson Cesar Fraga, Olga Maria Coutinho Pépece, Benedito Costa Neto Filho. 

Revisão: Antonio Carlos Amaral Lincoln 

Diagramação: Tatiane Andrade 

Impressão: Administradora Educacional Novo Ateneu (AENA) 

Tiragem: 300 exemplares 

Data: 2009 

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) 

Biblioteca do Centro Universitário Curitiba 

Relações internacionais no mundo atual / UNICURITIBA – Centro Universitário 

Curitiba. – A. 1, n. 1, (2000) . – Curitiba: UNICURITIBA, 2000 – . 

24 cm. 

Anual. 

A partir do a. 4, n. 4, 2004, a revista sofreu reformulações quanto à padronização. 

Continuação de: RIMA: relações internacionais no mundo atual. 

ISSN 1518-9368 

1. Relações internacionais – Periódicos. 2. Ciência política – Periódicos. 

3. Relações econômicas internacionais. I. UNICURITIBA 

CDD (21. ed.) – 327.05

COMISSÃO EDITORIAL 

Cristina Luiza C. Surek 

Fábio Tokars 

Marlus Vinicius Forigo 

Nilson Cesar Fraga 

Olga Maria Coutinho Pépece 

Benedito Costa Neto Filho 

CONSELHO CIENTÍFICO 

Angela Moreira 

Carlos Magno Esteves Vasconcellos 

Cíntia Rubim de Souza Netto 

Claudio José Luchesa 

Gilvan Damiani Brogini 

Juliano Da Silva Cortinhas 

Nilson Cesar Fraga 

Rafael Pons Reis 

Renato Augusto Carneiro 

Wilson Maske 

CONSELHO EDITORIAL 

Antônio Carlos Lessa (UNB) – Brasília, DF 

Henrique Altemani de Oliveira (PUC) – São Paulo, SP 

Israel Roberto Barnabé (UFRGS) – Porto Alegre, RS 

José Luis da Costa Fiori (UFRJ) – Rio de Janeiro 

Luiz Otávio Pimentel (UFSC) – Florianópolis, SC 

Marcos Wachowicz (UFSC) – Florianópolis, SC 

Paulo Roberto de Almeida (Instituto Rio Branco-MRE e Uniceub) – Brasília, DF 

Raquel Bezerra Cavalcanti Leal de Melo (UEPB) – João Pessoa 

Ricardo Antônio Silva Seitenfus (UFSM e FADISMA) – Santa Maria, RS 

Shiguenoli Miyamoto (UNICAMP) – Campinas, SP 

EDITOR 


3

APRESENTAÇÃO 

O periódico Relações Internacionais no Mundo Atual, nº 10, refe- 

rente ao segundo semestre de 2009, publicação do Centro Universitário 

Curitiba (UNICURITIBA), tem a grata satisfação de tornar públicos alguns 

dos muitos trabalhos de pesquisa científica de interesse para a área das 

Relações Internacionais. Com a iniciativa não somente contribuímos para 

a divulgação do conhecimento, mas também estimulamos a realização 

de novas pesquisas, ao reconhecer o mérito dos pesquisadores por meio 

da publicação de seus estudos. 

Dezenas de artigos foram enviados a esta Editoria, e o trabalho de 

seleção não foi tarefa fácil, dada a qualidade dos textos. Infelizmente não 

podemos publicar todos, o que torna ainda maior o valor dos que foram 

escolhidos para compor esta edição. 

Este décimo número é composto de sete artigos e duas resenhas. 

Quatro dos artigos resultam de pesquisas realizadas por doutorandos, 

caso de Walace Ferreira, em Sociologia; Cláudio Júnior Damin, em Ciên- 

cia Política; Marcelo M. Valença, em Relações Internacionais, e André 

Luís Nascimento dos Santos, que, apesar de ser doutorando em Adminis- 

tração, produziu um artigo de interesse para os internacionalistas. 

Para os mestrandos Pascoal Teófilo Carvalho Gonçalves, Caroli- 

na Dantas Nogueira e Mariana Pimenta Oliveira Baccarini, em Relações 

Internacionais, tomando-se por referência a qualidade de seus artigos, 

não resta dúvida de que o Doutorado será apenas uma questão de tem- 

po. Comentários semelhantes podem ser extensivos aos autores das re- 

senhas: Renata Tavares Henrique, mestranda, e Rafael Rosa Cedro, 

mestre em Direito e Políticas Públicas. 

A leitura e estudo dos trabalhos aqui apresentados são a melhor 

forma de comprovar as afirmações feitas por esta Editoria. 


EDITOR 

5

SUMÁRIO 

DUAS REGIÕES E DUAS POLÍTICAS EXTERNAS: 

ESPECULAÇÕES SOBRE APROXIMAÇÕES E 

DISTANCIAMENTOS DAS POLÍTICAS 

EXTERNAS DE FHC E LULA EM RELAÇÃO 

À AMÉRICA DO SUL E ÁFRICA 

Walace Ferreira ...................................................................................... 9 

A CRÍTICA NEOCONSERVADORA AO PROGRAMA 

DE PESQUISA REALISTA: RELAÇÕES ENTRE 

IDEOLOGIA, POLÍTICA E CIÊNCIA 

Cláudio Júnior Damin ............................................................................ 33 

O TRATAMENTO DE FATORES ECONÔMICOS 

PELAS TEORIAS DE SEGURANÇA INTERNACIONAL: 

UMA DISCUSSÃO SOBRE POSSIBILIDADES 

Marcelo M. Valença ............................................................................... 63 

REGIMES INTERNACIONAIS E MEIO AMBIENTE 

Carolina Dantas Nogueira ..................................................................... 91 

SEGURANÇA COLETIVA E REGIMES DE SEGURANÇA 

Mariana Pimenta Oliveira Baccarini .................................................... 107 

POTÊNCIAS MÉDIAS NA ECONOMIA POLÍTICA 

INTERNACIONAL: PARÂMETROS ANALÍTICOS 

DA ESCOLHA RACIONAL 

Pascoal Teófilo Carvalho Gonçalves ................................................... 125 

7

8 

BANCO MUNDIAL E AGENDA DE REFORMA DO 

JUDICIÁRIO LATINO-AMERICANO: UMA BREVE 

ANÁLISE DO BINÔMIO RETÓRICA-AÇÃO 

André Luis Nascimento dos Santos .................................................... 147 

SEÇÃO DE RESENHAS 

CONSTRUTIVISMO 

Renata Tavares Henrique .................................................................... 173 

CHUTANDO A ESCADA 

Rafael Rosa Cedro .............................................................................. 181 

NORMAS EDITORIAIS ...................................................................... 191


DUAS REGIÕES E DUAS 

POLÍTICAS EXTERNAS: 

ESPECULAÇÕES SOBRE 

APROXIMAÇÕES E 

DISTANCIAMENTOS DAS 

POLÍTICAS EXTERNAS DE FHC 

E LULA EM RELAÇÃO À 

AMÉRICA DO SUL E ÁFRICA 1 

WALACE FERREIRA 

___________________________________________________________ 

Doutorando em Sociologia 

(Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro – IUPERJ), 

Professor Substituto na Faculdade de Ciências Sociais da UERJ. 

1 Este artigo é fruto do meu projeto de Doutorado, o qual diz respeito a uma abordagem 

das políticas externas de FHC e Lula em relação à América do Sul e a África. 


10 

Duas Regiões e Duas Políticas Externas: Especulações sobre... 



RESUMO 

As especulações levantadas neste artigo tratam da política externa brasileira 

dos governos Fernando Henrique Cardoso (1995 - 2002) e Luiz Inácio 

Lula da Silva (2003 – 2010). Ao fim da Guerra Fria e passados os difíceis 

primeiros anos da década de 90, ambos os governos marcam um novo 

rumo para a política externa brasileira, principalmente no que se refere à 

solidez de propostas. A despeito das aproximações e diferenças, tratadas 

aqui, ao executarem 16 anos de mandato, os dois são determinantes para 

a evolução do modelo brasileiro de inserção internacional na passagem 

do século XX para o XXI. 

Palavras-chave: Política externa, De FHC a Lula, inserção internacional, 

aproximações e diferenças. 


12 


ABSTRACT 

The venture raised at this article represents Brazilian foreign policy 

administration of Fernando Henrique Cardoso (1995 - 2002) and Luiz Inácio 

Lula da Silva (2003 - 2010). At the end of the Cold War and after the 

difficult first years of the 90s, both governments mark a new direction to 

Brazilian foreign policy, especially as regards the soundness of proposals. 

Despite the similarities and differences, signed here, at about 16 years in 

office, both are crucial to the evolution of the Brazilian international insertion 

at the turn of the twentieth to the twenty-first century. 

Keywords: Foreign Policy; FHC to Lula; international integration; 

similarities and differences. 



1 INTRODUÇÃO 

As especulações levantadas neste artigo focalizam-se na política 

externa brasileira dos governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), 

em dois mandatos, e Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010), também em 

dois mandatos – o último ainda em andamento. Dessa forma, procura-se 

dar conta de um período recente de nossa política externa, a qual se 

insere num momento de profundas transformações internacionais que se 

sucederam ao fim da guerra fria no final da década de 80 e início da 

década de 90. 

O triunfo do capitalismo sobre o socialismo soviético, em 1989, deu 

impulso a uma nova dimensão da globalização. Segundo Cervo e Bueno 

(2008), três fatores influíram sobre o reordenamento das Relações Internacionais, 

a saber: a ideologia neoliberal, a supremacia do mercado e a superioridade 

militar dos Estados Unidos, decorrente de terem sido os reais 

vencedores da era bipolar. Nesse rumo, a globalização engendrou uma 

nova realidade econômica, marcada pelo aumento dos fluxos financeiros, 

por uma readequação dos processos de produção e por um flexibilização 

regulatória dos Estados. Ao lado desses aspectos, avançou a tendência de 

formação de blocos econômicos, de maneira a garantir o fortalecimento 

das regiões diante da competitividade internacional. 

No pós-guerra fria, as relações em torno do poder modificaram-se 

consideravelmente, tornando-o mais flexível e cambiante, com geometrias 

variáveis que se fazem e desfazem a cada momento, de acordo com o 

tema da agenda. A superação do conflito bipolar removeu a rigidez das 

alianças e o congelamento em torno do poder mundial. Atualmente, as 

relações entre Estados Unidos e União Europeia, por exemplo, ora são 

de convergência e aproximação, ora são de conflito e afastamento. Os 

países em desenvolvimento, por sua vez, ora unem seus esforços na 

promoção de objetivos comuns, ora se afastam na defesa de interesses 

particulares. Quanto à união de esforços, pode-se mencionar o acrônimo 

dos BRICs 2 , composto de Brasil, Rússia, Índia e China, grupo dos quatro 

maiores emergentes da atualidade, que têm juntado esforços para reivin- 

2 Este BRIC é a designação do grupo, criado em novembro de 2001 pelo economista Jim 

O´Neill, do Grupo Goldman Sachs, para designar os quatro principais países emergentes 

(Brasil, Rússia, India e China) no relatório “Building Better Global Economic Brics”. 

Usando as últimas projeções demográficas e modelos de acumulação de capital e crescimento 

de produtividade, o Grupo Goldman Sachs mapeou as economias dos países 

BRICs até 2050, especulando que esses países poderão tornar-se a maior força na 

economia mundial. Segundo Lacerda (2007), o destaque de tais emergentes no cenário 


14 


dicar voz nos fóruns de decisão. Quanto ao afastamento, pode-se mencionar 

o caso em que a China se recusou a apoiar a ampliação do número 

de assentos permanentes no Conselho de Segurança da Organização 

das Nações Unidas (ONU), em 2005, indo contra um interesse amplamente 

defendido pelo Brasil; ou ainda o caso recente, de julho de 2008, 

na Rodada de Doha, em que o Brasil era favorável ao acordo proposto 

pelos países mais industrializados, mas Índia e China não o aceitaram, 

levando a rodada ao fracasso. 3 

Muitas têm sido as leituras diante do rearranjo geopolítico internacional. 

Uma delas é a de Zakaria (2008), que, falando antes da crise econômica 

atual e olhando de dentro dos Estados Unidos, acredita que estamos 

vivenciando o terceiro grande deslocamento de poder da história moderna. 

O primeiro teria sido a ascensão do Ocidente, por volta do século XV, a 

qual resultou na formação da estrutura moderna tal como a conhecemos, 

composta do desenvolvimento da ciência e da tecnologia, do comércio e 

do capitalismo, além de todas as grandes revoluções, entre as quais a 

internacional não ocorre sem motivos. O autor nos informa que, no ranking dos dez 

maiores países segundo PIB (produto interno bruto) por paridade de poder de compra 

(PPC), encontram-se todos os BRICs. Conforme dados do FMI, com base no ano de 

2007, a China está em segundo lugar, com um PIB-PPC de US$ 6,9 trilhões, logo após 

os EUA. A Índia, com um PIB-PPC de US$ 2,9 trilhões aparece em quarto lugar, vindo 

depois do Japão e antecedendo a Alemanha. Em sexto lugar está o Brasil, com PIB-PPC 

de 2,8 trilhões. Em seguida vem o Reino Unido e, depois, a Rússia, com PIB-PPC de 

pouco mais de 2 trilhões. Para verificar a listagem completa, assim como a lista elaborada 

também pelo Banco Mundial e pela CIA World Factbook, ver . Acesso em: 

10 jan. 2010. Embora os BRICs não sejam propriamente um grupo institucionalizado, o 

acrônimo BRIC possibilita que seus países se articulem – como já tem ocorrido em 

determinadas negociações – por maiores reivindicações políticas na agenda internacional, 

tendo em vista a pujança econômica que detém e que tende a se ampliar conforme 

as previsões. 

3 No pacote apresentado aos países emergentes, os EUA, entre outras coisas, se comprometeram 

a estabelecer um limite de US$ 14,5 bilhões por ano para o subsídio doméstico 

a seus agricultores. Atualmente, esse limite é de US$ 40 bilhões, mas a redução 

teria pouco valor prático, pois o valor total do subsídio pago nos EUA em 2007, por 

exemplo, foi de US$ 8 bilhões. A União Europeia, por sua vez, aceitou reduzir 80% de 

seus subsídios domésticos para um limite máximo de US$ 36 bilhões por ano. Em 

contrapartida, os países ricos pediam uma maior abertura dos mercados emergentes 

para seus produtos industrializados (com corte médio de tarifas em torno de 54%) e para 

os setores de bens e serviços públicos. A troca, no entanto, não foi considerada vantajosa 

pela maioria dos países que compõem o G-20, uma vez que não se garantia a 

competitividade de seus produtos nos mercados dos países ricos. Pelo contrário, poderia 

desproteger milhões de agricultores russos e chineses. (Disponível em: . Acesso em: 10 jan. 2010). 



agrícola e a industrial. O segundo ocorreu no fim do século XIX com a 

ascensão dos Estados Unidos como grande potência ocidental, o que a 

despeito dos momentos de crise, como a de 1929, permaneceu firme por 

grande parte do século XX. Esse período, denominado “Pax Americana”, 

em que a economia global se acelerou drasticamente, seria a mola propulsora 

por trás do terceiro grande deslocamento de poder, traduzida pelo fim 

da “Pax Americana” e pela ascensão dos demais países e de novas arenas 

de poder – o que o autor considera “ascensão do resto”. 

Em outro sentido, Haass (2008, p. 1) entende que o mundo atual 

não é mais dominado por uma ou mais potências. Em sua ótica, o cenário 

contemporâneo é influenciado por dezenas de protagonistas, estatais e 

não estatais, que exercem diversos tipos de poder, bem diferente do período 

da guerra fria, em que duas nações eram os atores principais, ou da 

maior parte do século XX, em que alguns Estados foram os protagonistas. 

Em suas palavras: The principal characteristic of first-century 

international relations is turning out to be nonpolarity. 

Três fatores ocasionaram, em sua visão, essa não-polaridade. Em 

primeiro lugar, alguns Estados teriam conquistado poder à medida que suas 

influências econômicas cresceram; em segundo, a globalização teria enfraquecido 

o papel dos Estados, permitindo que outras entidades acumulassem 

um poder substancial; em terceiro, a política externa norte-americana 

teria acelerado o declínio relativo dos EUA em relação aos outros 

Estados, tendo em vista tomada de medidas externas equivocadas. 

Para Haass, além das sete grandes potências mundiais (Estados 

Unidos, Japão, Alemanha, Reino Unido, França, Itália e Canadá), o antigo 

G-7, que passou a ser acompanhado da Rússia, formando o G-8, são 

numerosas as potências regionais, sendo forças importantes Brasil e 

México, na América Latina; Nigéria, África do Sul e Egito, na África; Irã, 

Israel e Arábia Saudita, no Oriente Médio; Paquistão, no Sul da Ásia; 

Austrália, Indonésia, Coreia do Sul, na Oceania e no Leste Asiático. Com 

essas forças, encontram-se os próprios blocos regionais, como Mercosul, 

Nafta, União Europeia, União Africana, Liga Árabe, Associação Sul-Asiática 

para a Cooperação Regional, entre outros. Em seu artigo, Haass 

menciona como centros de relevância internacional as organizações internacionais, 

tais como a ONU, além de grandes corporações financeiras, 

como Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional; importantes 

organizações funcionais, como a Agência Internacional de Energia, a Organização 

dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP), a Organização 

de Cooperação de Xangai e a Organização Mundial da Saúde. Por fim, 

outras entidades merecedoras de inclusão global, segundo o autor, concorrem 

para demonstrar um mundo não polar, seriam as redes de comu- 


16 


nicação de grande repercussão internacional (Al Jazeera, BBC e CNN); 

milícias de grandes causas regionais (Hamas, Hezbollah, Exército Mahdi, 

Talibã), organizações terroristas (como a Al Qaeda) e algumas ONGs internacionais 

(Fundação Bill e Melinda Gates Foundation, Médicos Sem 

Fronteiras, Greenpeace e Cruz Vermelha). 

Como alerta Amaral (2008), a capacidade de entender o processo 

global e seu rumo, antecipar decisões e políticas, dar uma resposta adequada 

às novas realidades é, em boa medida, o que distingue o êxito do 

fracasso, a capacidade de liderar ou ser objeto dessas transformações. 

Diante da globalização, os países que souberam se guiar na direção dessas 

transformações puderam colher vantagens, ao passo que nações que 

se viraram contra essa lógica passaram por graves dificuldades. Nesse 

sentido, a maior justificativa para se pensar o período proposto neste artigo 

encontra-se em compreender o rumo tomado pelo Brasil ao longo de 

dezesseis anos de governos FHC e Lula, que ao longo desse tempo puderam 

imprimir feições bastante peculiares à nossa política exterior. 

2 POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA AO FIM DA GUERRA FRIA 

Diante do cenário internacional que se descortinava ao fim da era 

bipolar, a política exterior do Brasil adaptou-se de maneira não simples, 

segundo análise de Cervo e Bueno (2008). Inicialmente, pareceu ter perdido 

o rumo que por 60 anos era marcado por uma política externa que 

ajudasse na promoção do desenvolvimento nacional. 

Entre 1990 e 1995, cinco ministros ocuparam a pasta das Relações 

Exteriores, o que revelava a ausência de um projeto contínuo por 

parte do Itamaraty. Essa ausência de rumo, no entanto, foi resultado das 

dificuldades políticas e econômicas que o Brasil enfrentou na época, caracterizada 

pela inflação descontrolada e pelas acusações de corrupção 

em relação ao governo Fernando Collor de Mello e sua consequente cassação 

(1992), o que o levou a ser sucedido pelo seu vice, Itamar Franco 

(1992-1994). Passados esses primeiros anos da década de 90, os governos 

Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva, marcam, 

sem dúvida alguma, um novo rumo para a política externa brasileira, principalmente 

no que tange à solidez de propostas. A despeito das diferenças, 

ao executarem 16 anos de mandato, os dois serão determinantes 

para a evolução do modelo brasileiro de inserção internacional na passagem 

do século XX para o XXI. 

O governo FHC, cuja diretriz ideológica se alinhava com os valores 

do neoliberalismo, teve como primeiro chanceler Luiz Felipe 



Lampreia 4 (1995-2000). Muitas foram as críticas em relação à Lampreia 

enquanto esteve a frente do Ministério das Relações Exteriores, principalmente 

no sentido de que ele teria defendido um “alinhamento automático” 

do Brasil às principais potências do mundo. De qualquer forma, nesse 

momento histórico, a globalização financeira comportou duas exigências 

dos países avançados sobre as economias emergentes. A primeira foi o 

fluxo de capitais, e a segunda a abertura do sistema financeiro. Resultado 

disso foi a política de privatizações, consumada pelo governo FHC, com 

vistas a sanear as contas das estatais e acumular dólares para amenizar as 

dívidas externas. Entretanto, esse governo teve de enfrentar relevantes 

crises financeiras que abalaram a economia brasileira (México em 1994- 

1995, Ásia em 1997-1998, Rússia em 1998 e Argentina em 2001), influenciando 

consideravelmente suas ações de adesão às propostas do FMI. 

Deve-se considerar que esse modelo de inserção neoliberal produziu 

efeitos nocivos para as relações internacionais do Brasil, mas também 

promoveu importantes conquistas (CERVO; BUENO, 2008). Entre 

os efeitos negativos estiveram a abertura sem contrapartida do mercado 

de consumo nacional, gerando déficit no comércio exterior; endividamento 

externo; a alienação de ativos de empresas brasileiras; a submissão a 

consensos e conselhos do centro do capitalismo; a obediência às regras 

de governança global traçada pelos ricos em seu benefício; o sacrifício 

das relações com os países emergentes em favor do primeiro mundo. Por 

outro lado, a abertura econômica resultou na modernização; no desenvolvimento 

industrial; e no aumento da competitividade sistêmica global 

da economia brasileira. Além disso, o liberalismo provocou a diminuição 

do Estado e a ascensão da sociedade na distribuição de responsabilidades 

sobre o crescimento e o desenvolvimento econômico, bem como favoreceu 

uma ampliação da ação externa brasileira em relação à expansão 

das relações com outros países, especialmente no campo comercial. 

Com o governo Lula, a ação multilateral foi eleita como meio de 

países como Brasil, desprovidos de poder efetivo nos foros internacionais, 

participarem das decisões internacionais. Imediatamente após suas 

posses, Lula e Amorim 5 declararam ser necessário reinterpretar as pre- 

4 Luís Felipe Lampreia deu lugar no Ministério à Luiz Felipe de Seixas Corrêa, que ocupou 

o cargo interinamente em janeiro de 2001 até passar a gestão da pasta para Celso Lafer, 

que controlou a pasta até o fim do governo FHC (2001 e 2002). 

5 A própria indicação de Amorim como ministro de Relações Exteriores manifestava a 

prioridade da área externa no governo Lula. Celso Amorim é diplomata de carreira e 

sempre defendeu uma postura autônoma do Brasil nos foros multilaterais, o que não 

significa isolamento do País, mas uma negativa à adoção acrítica de um alinhamento 

automático com qualquer outra nação. 


18 


missas clássicas da política externa brasileira, dando a elas novo sentido. 

O objetivo seria garantir a sustentação de uma estratégia de inserção 

internacional do País, diferente daquela presente na maior parte do governo 

FHC e que fosse mais adequada à percepção do papel a ser ocupado 

pelo Estado brasileiro no mundo, voltando-se à inserção periférica 

dos países em desenvolvimento (OLIVEIRA, 2005). A diplomacia brasileira 

sob o governo Lula aprofundou a correção de rota iniciada em fins do 

segundo mandato de Cardoso, especialmente com Celso Lafer na gestão 

da pasta de Relações Exteriores. Daí entendermos que o discurso referente 

a se dar maior voz aos países pobres e em desenvolvimento já 

aparece no governo FHC, principalmente sob a intermediação de Lafer à 

frente do MRE. Contudo, é relevante em meu entender que tal 

posicionamento não esteve presente durante grande parte do governo do 

PSDB. 

Segundo Almeida (2004), a diplomacia do governo Lula reflete com 

considerável expressão o discurso do Partido dos Trabalhadores (PT) e 

essa nova linha de pensamento de sua política externa aparece já em 

2003, na Conferência Mundial do Comércio (OMC), em Cancún. Os países 

em desenvolvimento costumavam assistir as negociações, cabendolhes 

cumprir as regras estabelecidas. Desde Cancún, a proposta brasileira 

e dos emergentes era a de que, ou esses países se tornavam parte na 

confecção das regras, que se tornariam legítimas e justas, ou a produção 

dessas seria paralisada. De modo a criar um contrapoder, a diplomacia 

brasileira e dos outros emergentes formaram uma coalizão com o Sul, 

sendo a mais importante o G-20 6 , grupo de países organizados por conta 

da Conferência de Cancún. Outra mensagem de destaque da política 

6 O G-20 é um grupo de países em desenvolvimento criado em agosto de 2003, na fase 

final da preparação para a V Conferência Ministerial da OMC, realizada em Cancún. O 

grupo concentra sua atuação em agricultura e tem uma vasta e equilibrada representação 

geográfica, sendo atualmente integrado por 23 membros – 5 da África (África do Sul, 

Egito, Nigéria, Tanzânia e Zimbábue), 6 da Ásia (China, Filipinas, Índia, Indonésia, 

Paquistão e Tailândia) e 12 da América Latina (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Cuba, 

Equador, Guatemala, México, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela). Depois da falta de 

resultados concretos no encontro de Cancún, o G-20 dedicou-se a intensas consultas 

técnicas e políticas, visando injetar dinamismo nas negociações. Foram realizadas diversas 

reuniões ministeriais do grupo, além de frequentes reuniões entre chefes de delegação 

e altos funcionários dos países. O grupo promoveu, ainda, reuniões técnicas 

com vistas a discutir propostas específicas no contexto das negociações sobre agricultura 

da OMC e a preparar documentos técnicos, em apoio à posição comum adotada pelo 

grupo. A legitimidade do G-20 está, sobretudo, na importância de seus membros na 

produção e comércio agrícolas, representando quase 60% da população mundial, 70% 

da população rural em todo o mundo e 26% das exportações agrícolas mundiais. 



externa de Lula foi realizada logo em seu primeiro ano de Presidência, no 

Fórum Econômico Mundial de Davos, em 2003, em que o presidente falou 

abertamente da sua discordância diante do modelo neoliberal. Partilhando 

dessa ideia, Celso Amorim, seu chanceler desde o início do governo, 

tem insistido na idéia segundo a qual a fé cega na abertura dos 

mercados e na retração do Estado é incapaz de induzir o desenvolvimento 

e a igualdade entre as nações. 

Dessa maneira, ganha corpo, no governo, segundo Cervo e Bueno 

(2008), o conceito de “multilateralismo da reciprocidade” 7 , que deveria 

ser aplicada não só no comércio internacional, mas também em outras 

áreas, como segurança, questões ambientais, saúde e direitos humanos. 

Segundo esse conceito, a reciprocidade se estabelece quando as regras 

do ordenamento multilateral beneficiam todas as nações e não a apenas 

algumas. Um exemplo prático da aplicação do multilateralismo da reciprocidade 

tem aparecido exatamente no empenho brasileiro em formar 

coalizões ao Sul. É nesse sentido que surgiu o grupo de cooperação IBAS 

(ou IBSA), iniciativa de Índia, Brasil e África do Sul como resultado das 

discussões entre seus chefes de Estado na reunião do G-8, ocorrida em 

Evian, em 2003. 8 

A construção de um mundo multilateral, nesse sentido, tem-se 

mostrado estratégia de grande relevância para a política externa do governo 

atual. Verifica-se, nesse período, o esforço de aproximação não só 

com os países mencionados, mas também com países árabes e especialmente 

os da África. As relações com os países do Mercosul e outros 

projetos em relação à América do Sul também merecem atenção especi- 

7 O conceito envolve dois pressupostos: a existência de regras para compor o ordenamento 

internacional sem as quais irá prevalecer a disparidade de poder em benefício das grandes 

potências, e a elaboração conjunta dessas regras a fim de garantir reciprocidade de 

efeitos para que não realizem interesses de uns em detrimento de outros. 

8 Em julho de 2006, em Brasília, os ministros das Relações Exteriores dos respectivos 

países (Nkosazana Dlamini Zuma, da África do Sul; Celso Amorim, do Brasil; Yashwant 

Sinha, da Índia) lançaram o Fórum de Diálogo IBAS, formalizando o grupo com base na 

“Declaração de Brasília”. Os objetivos principais do Fórum do Diálogo IBAS são: a) 

promover o diálogo Sul-Sul, a cooperação e posições comuns em assuntos de importância 

internacional; b) promover oportunidades de comércio e investimento entre as três 

regiões das quais os países fazem parte; c) promover a redução internacional da pobreza 

e o desenvolvimento social; d) promover a troca de informação trilateral, melhores 

práticas internacionais, tecnologias e habilidades, assim como cumprimentar os respectivos 

esforços de sinergia coletiva; e) promover a cooperação em diversas áreas, como 

agricultura, mudança do clima, cultura, defesa, educação, energia, saúde, sociedade de 

informação, ciência e tecnologia, desenvolvimento social, comércio e investimento, turismo 

e transporte. (Disponível em: . Acesso em: 10 jan. 2010.) 


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al, dada a prioridade do governo em relação à região vizinha, o que também 

ocorria com a administração FHC. No entanto, como destaca Amorim 

(2005), são impostas, com Lula, inovações conceituais e diferenças práticas. 

Nesse espectro, Amorim considera a política externa do governo de 

que é participante “ativa e altiva”, o que significa possuir uma postura 

mais assertiva, de afirmação e defesa da soberania nacional e da igualdade 

entre as nações. E vai além, defendendo a ação diplomática do 

governo atual como relevante instrumento de apoio ao projeto de desenvolvimento 

social e econômico do País. 

3 POLÍTICA EXTERNA DE FHC E LULA COM RELAÇÃO 

À AMÉRICA DO SUL 

O Brasil faz fronteira com quase todos os países sul-americanos, 

excetuando-se Equador e Chile. Entretanto, a combinação de uma proximidade 

geográfica inescapável com a assimetria no tamanho econômico 

gerou uma síndrome de desconfiança entre o Brasil e os países da região, 

alimentada pelas diferenças de língua, trajetórias sociopolíticas e 

características culturais. No plano político, todavia, partilham o fato de 

terem saído de ditaduras militares e retornado a ordem democrática na 

década de 80. Desde então, por exemplo, foi permitido um contato mais 

próximo do Brasil com a Argentina, embora haja forte crítica brasileira em 

relação às dificuldades impostas pela Argentina no funcionamento do 

Mercosul. 

Do ponto de vista institucional, com exceção do Chile, os países 

do Sul estão integrados em dois blocos, o Mercosul 9 (Brasil, Argentina, 

Paraguai, Uruguai e “Venezuela”) e o Pacto Andino (Bolívia, Colômbia, 

Equador e Peru). Isso torna as relações mais fáceis, pois se resumem, de 

certa maneira, a uma correspondência entre o Mercosul e o Pacto Andino 

(JAGUARIBE, 2008). Positivamente, existe a vontade de esses países se 

integrarem, facilitando as negociações em bloco. Por outro lado, como 

9 O Mercosul consiste numa união aduaneira entre os cinco países partes, embora devamos 

ressaltar que a participação definitiva da Venezuela depende da aprovação de seu 

ingresso no bloco pelo Congresso brasileiro, que tem relutado em fazê-lo, alegando a 

ausência de democracia plena no governo de Hugo Chávez. As discussões para a constituição 

de um mercado econômico regional para a América Latina remontam ao tratado 

que estabeleceu a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), desde a 

década de 60. Esse organismo foi sucedido pela Associação Latino-Americana de 



Jaguaribe aponta, a marcante assimetria econômica entre os países da 

região consiste no problema estrutural mais sério para uma efetiva 

integração, o que acaba exigindo medidas compensatórias para os países 

mais pobres. Outra dificuldade reside na escolha dessas medidas, o 

que depende do tipo de ressalvas protecionistas das economias mais 

débeis, que devem ser, por um lado, satisfatórias para elas e, por outro 

lado, aceitáveis pelos países maiores. 

Cervo (2003) entende que a política externa de FHC geriu com 

senso realista o processo de integração posto em marcha no Cone Sul do 

continente. Com o regionalismo, pretendia-se realizar compensações econômicas 

e reforçar o poder político. Na prática, tal posicionamento obteve 

resultados positivos, como a empatia entre as inteligências brasileira e 

argentina, a criação de uma zona de paz regional, a expansão vertiginosa 

do comércio intrabloco, a elevação do Mercosul à condição de sujeito de 

Direito Internacional e a produção de uma imagem externa acima de sua 

própria realidade. Todavia, o processo de integração evidenciou, por outro 

lado, algumas fragilidades, como a não-convergência das políticas 

exteriores de todos os seus membros, a recusa em sacrificar a soberania 

em dose adequada, a adoção de medidas unilaterais perniciosas para os 

parceiros, a dificuldade em se enfrentar adequadamente as assimetrias e 

a incompatibilidade das políticas cambiais. 

Integração, na década de 80. À época, a Argentina e o Brasil fizeram progressos na 

matéria, assinando a Declaração de Iguaçu (1985), que estabelecia uma comissão bilateral, 

à qual se seguiram uma série de acordos comerciais no ano seguinte. O Tratado 

de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, , assinado entre ambos os países em 

1988, fixou como meta o estabelecimento de um mercado comum, ao qual outros países 

latino-americanos poderiam se unir. Com a adesão do Paraguai e do Uruguai, os quatro 

países se tornaram signatários do Tratado de Assunção (1991), que estabeleceu o Mercado 

Comum do Sul, uma aliança comercial visando dinamizar a economia regional, 

movimentando entre si mercadorias, pessoas, força de trabalho e capitais. Inicialmente 

foi estabelecida uma zona de livre comércio, em que os países signatários não tributariam 

ou restringiriam as importações um do outro. A partir de 1995, essa zona converteuse 

em união aduaneira, na qual todos os signatários poderiam cobrar as mesmas cotas 

nas importações dos demais países (tarifa externa comum). No ano seguinte, a Bolívia e 

o Chile adquiriram o status de associados do Mercosul. 4 No plano doméstico, grupos se 

digladiam denunciando que as pressões sobre a questão ambiental tem outros objetivos, 

inquietando sobretudo os defensores da preservação da região. Insatisfeitos com 

as políticas adotadas pelo governo, os ambientalistas têm-se oposto aos 

desenvolvimentistas que demonstram poucos cuidados com a Amazônia. O caso mais 

recente desse confronto resultou na queda de Marina da Silva do Ministério do Meio 

Ambiente, em 2008. 


22 


Passando para uma análise da importância do Mercosul para a 

região, esse bloco econômico tem sido o principal foco da diplomacia 

brasileira na América do Sul, estratégia que perpassa os dois governos. 

Conforme entende Almeida (2004), os temas econômicos e comerciais 

tiveram, para FHC, prioridade sobre os demais na agenda do Mercosul, 

enquanto para Lula o social e o político parecem ter assumido a precedência 

no processo de integração. Os progressos, em todo caso, têm 

sido mais proclamados do que efetivos, em vista de dificuldades econômicas 

persistentes em cada um dos países. A falta de recursos financeiros 

pode representar um impedimento para a realização de muitas das 

iniciativas vinculadas à integração física, porém o mais importante parece 

ser a fragilidade econômica atual dos países membros, o que torna difícil 

a derrubada das barreiras comerciais entre os países. Outro aspecto que 

pode prejudicar o processo de integração consiste nas ásperas divergências 

entre o Brasil e seus vizinhos, simpáticos a posicionamentos mais 

radicais. São exemplos: a proposta do novo presidente do Paraguai, 

Fernando Lugo, de rever o tratado de Itaipu com o Brasil 10 ; as atitudes 

antidemocráticas de Chávez, a despeito da recente aprovação pelo Congresso 

Brasileiro acerca da sua entrada no MERCOSUL; o recente incidente 

entre a empresa brasileira Odebrecht e o governo equatoriano 11 ; e 

por fim, o incidente da Bolívia sob a presidência de Evo Morales, que em 

2006 nacionalizou a exploração de petróleo e gás, ocupando as empresas 

estrangeiras responsáveis por tal exploração, dentre elas a Petrobrás. 

Apesar de todos os problemas existentes, diversos especialistas nacionais 

defendem o Mercosul, exatamente pela expansão que o bloco pro- 

10 Paraguai e Brasil anunciaram no dia 25 de julho de 2009, em Assunção, um acordo que 

chamaram de “histórico” sobre a exploração da hidrelétrica de Itaipu: o Brasil passará a 

pagar ao Paraguai uma compensação anual de US$ 360 milhões pela energia consumida, 

contra US$ 120 milhões atualmente, satisfazendo antigas exigências paraguaias. Com 

o acordo, o Brasil praticamente triplicou a quantia que paga ao vizinho pela energia 

elétrica com a qual o Paraguai abastece a região sudeste brasileira. O acordo também 

permitirá que o governo de Assunção venda energia ao mercado brasileiro sem a mediação 

da estatal Eletrobrás, uma antiga reclamação paraguaia. Porém, essa medida entraria 

em vigor a partir de 2023. A justificativa do presidente Lula é que não interessa ao 

Brasil ter como vizinho e parceiro no Mercosul um país em condição econômica inferior. 

11 Nesse caso, o governo de Rafael Correa expulsou a empresa brasileira e ainda recorreu 

à arbitragem internacional ameaçando não pagar o empréstimo de US$ 243 milhões, 

vinculado ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Como 

reação, o governo do Brasil fez algo raro, ao chamar para consulta seu embaixador no 

Equador, Antonino Martes Porto, até a resolução do caso. Em janeiro de 2009, o Equador 

pagou parte da dívida com o BNDES, e o embaixador brasileiro voltou ao Equador. 



porcionou para diversos setores da economia brasileira. Nesse sentido, 

as análises acerca das vantagens e desvantagens do regionalismo tendem 

a pesar para o lado da aceitação da integração como a melhor escolha 

que a política externa tem optado ao longo de todo esse período, de 

FHC a Lula. 

Ação concreta nesse rumo pode ser evidenciada na formação da 

União das Nações Sul-Americanas (UNASUL), uma comunidade formada 

por doze países sul-americanos (Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai, 

Bolívia, Colômbia, Equador, Peru, Chile, Guiana, Suriname e Venezuela), 

cujo objetivo principal é propiciar a integração entre os países da América 

do Sul, respeitando determinadas particularidades que impedem a todos 

de se unirem no projeto Mercosul, por exemplo. Essa integração deverá 

ocorrer nas áreas econômica, social e política. Dentro desse objetivo, 

espera-se uma coordenação e cooperação maior em segmentos como 

educação, cultura, infraestrutura, energia, ciências e finanças. Além disso, 

tem-se a expectativa de avançar em pontos extremamente relevantes 

para a região, como na criação de um Conselho de Defesa da América do 

Sul, de um Parlamento Único, de uma moeda única e de um banco central 

para a comunidade (SUAPESQUISA.COM/ UNASUL, 2008). 12 

4 ENVOLVIMENTO DA POLÍTICA EXTERNA DE FHC E 

LULA EM RELAÇÃO À ÁFRICA 

A inclusão de novos atores nas Relações Internacionais é um passo 

decisivo para a afirmação do multilateralismo. É com essa leitura que 

se pode verificar um aumento recente das relações brasileiras com o 

Continente Africano. Mas nem todos analistas veem essa proximidade 

positiva, como é o caso de Amaral (2008). Para ele o Brasil se encontra a 

meio caminho entre pobres e ricos, entre subdesenvolvidos e desenvolvidos, 

e as relações com a África são reflexo da falta de continuidade de 

12 O primeiro passo para a criação dessa união ocorreu em 8/12/2004, na cidade de Cuzco, 

no Peru, quando foi realizada a 3ª Reunião de Presidentes da América do Sul. Nessa 

ocasião, foi redigido um documento (Declaração de Cuzco) que criou as bases para a 

UNASUL. O projeto criado recebeu o nome de Casa (Comunidade Sul-Americana de 

Nações). Em 2007, durante a 1ª Reunião Energética da América do Sul (realizada na 

Venezuela), o nome foi modificado para UNASUL. Contudo, somente em 23/5/2008, em 

Brasília, representantes dos doze países assinaram efetivamente um tratado para criála. 

Ressalte-se que esse tratado ainda precisa ser ratificado pelos Congressos dos países 

membros. 


24 


nossa política externa ao longo das décadas, visto que a atenção com 

esse continente é esporádica e os resultados questionáveis. Fato é que o 

Brasil ampliou suas relações diplomáticas com a África, de tal forma que 

foram criadas, nos últimos anos, novas embaixadas no continente (CAM- 

POS, 2008). 

Nos quatro primeiros anos do governo Lula, para se ter uma idéia, 

o Brasil abriu embaixadas desativadas no governo FHC e inaugurou novas 

representações diplomáticas e um consulado-geral, totalizando 13 

novos postos. A presença brasileira na África saltou de 18 para 30 embaixadas 

ao longo do governo Lula 13 , e dois consulados-gerais. Por outro 

lado, despertou-se o interesse de países africanos na abertura de postos 

diplomáticos no Brasil (Benin, Guiné-Conacri, Guiné Equatorial, Namíbia, 

Quênia, Sudão, Tanzânia, Zâmbia e Zimbábue), de modo que entre 2003 

e 2006 o número de embaixadores africanos por aqui saltou de 16 para 

25 (RIBEIRO, 2007a). 

A despeito do discurso da política externa atual de que o Brasil 

deve resgatar a integração com a África pelas proximidades históricas 14 , 

o motivo mais plausível para essa aproximação é a busca por apoio na 

campanha brasileira por um assento permanente no Conselho de Segurança 

da ONU, o que pode ser facilitado pela maior cooperação internacional. 

Segundo o discurso do governo brasileiro, é necessário reformar a 

ONU e seu Conselho de Segurança, que deverá contar com novos membros 

permanentes vindos da Ásia, África e América Latina. Nesse rumo 

de integração, o Brasil tem buscado incentivar a cooperação sul-americana 

com a África e tem atuado no fortalecimento do diálogo político e da 

integração econômica com essa região, como aparece no acordo de co- 

13 Como resultado, o Itamaraty ampliou consideravelmente o número de vagas em seu 

concurso público anual. 

14 A relação entre Brasil e África começa no século XVI com a escravidão negra. A implantação 

do trabalho escravocrata no Brasil contribuiu para um desenho bastante peculiar 

na estrutura social brasileira. Hoje, o país possui a segunda maior população negra do 

mundo, só estando atrás da Nigéria. Segundo o IPEA, em 2006 eram negros no Brasil 

49,5% da população. Sabendo-se que em 2006 o Brasil tinha aproximadamente 187 

milhões de habitantes, a população auto-declarada negra equivale a quase 93 milhões 

de brasileiros. Podemos mencionar ainda que, desde o fim dos anos 1980, tem crescido 

na África a penetração da televisão brasileira, em especial com as telenovelas, com as 

igrejas evangélicas e com o estabelecimento ilícito de redes de contrabando, tráfico de 

drogas, armas e lavagem de dinheiro. Aspectos culturais e de segurança, assim, se 

tornaram agendas comuns no relacionamento entre as duas margens do Atlântico Sul. 

Além disso, o Brasil também tem recebido refugiados e imigrantes do continente africano, 

provenientes de guerras em pontos críticos da região. 



mércio preferencial do Mercosul com a União Aduaneira da África Austral 

(SACU). Esse organismo trata da cooperação econômica do Continente 

Africano, envolvendo África do Sul, Botswana, Lesoto, Namíbia e 

Suazilândia. Contudo, a África do Sul responde por mais de 95% do PIB 

da SACU. Segundo Ministério das Relações Exteriores do Brasil, entre os 

950 itens incluídos pela SACU no Acordo de Comércio Preferencial estão 

150 itens do setor de alimentos (principalmente processados) e mais de 

200 itens do setor de máquinas, aparelhos e materiais elétricos. Há, atualmente, 

conversações no sentido de iniciar-se a negociação de um acordo 

de livre comércio entre o Mercosul, a Índia e a SACU (NEGOCIA- 

ÇÕES COMERCIAIS MERCOSUL-SACU/MRE, 2009). 

Apesar de sua posição crítica, o próprio Amaral (2008) reconhece 

que, se programado em médio prazo e tendo foco e continuidade, o contato 

com a África poderá trazer retornos para o Brasil. Afinal, já há algumas 

parcerias com os países africanos de língua portuguesa (Angola, 

Cabo Verde, Guiné-Bissau, Guiné Equatorial, Moçambique e São Tomé e 

Príncipe), tanto no campo econômico quanto em cooperação técnica. Em 

função da proximidade cultural e do diálogo político, algumas nações africanas 

oferecem atraentes oportunidades de investimentos para o Brasil, 

entre elas a ampliação do mercado de etanol, seja para o consumo, seja 

para o auxílio técnico na produção. Com tal incentivo, o Brasil e esses 

países podem vir a atuar no desenvolvimento de um mercado mundial 

para essa nova commodity. 

Fazendo um sintético levantamento histórico recente, com o governo 

Sarney, pode-se verificar algum contato brasileiro com o Continente 

Africano, mas a ascensão de Fernando Collor de Mello à Presidência e 

a adoção do neoliberalismo como política econômica abriram uma fase 

de distanciamento em relação à África, o que se acirrou depois que se 

criou o Mercosul, em 1991. Em 1993, Itamar Franco reativou a Zona de 

Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS), que tem o objetivo do 

uso pacífico do hidroespaço atlântico pelos Estados ribeirinhos. A 

ZOPACAS havia sido criada em 1986, mas estava desativada. Além disso, 

realizou o Encontro de Chanceleres de Países de Língua Portuguesa, 

em Brasília, e apoiou bilateral e multilateralmente – via ONU – o processo 

de paz e reconstrução de alguns países do continente (CAMPOS, 2008). 

Já no governo FHC (1995-2002), o lugar da África na política externa 

brasileira continuou modesto, tendo havido algumas iniciativas de 

destaque. A partir de 1995, o Exército Brasileiro participou ativamente das 

missões de paz da ONU em Angola e em alguns outros países. Em 1996, 

o Presidente Fernando Henrique Cardoso visitou Angola e África do Sul, 


26 


firmando acordos em várias áreas, e, em 1998, Nelson Mandela, presidente 

sul-africano, visitou o Brasil, de maneira que a nova África do Sul 15 , 

pós-apartheid, emergia como parceira importante para a política brasileira. 

No mesmo sentido, a cooperação no campo das políticas públicas 

cresceu bastante entre o Brasil e o Continente Africano, o que aparece na 

luta brasileira por quebrar os direitos de patente dos medicamentos contra 

a Aids, epidemia que assola a África austral. Quando o presidente, no 

contexto da crise do real, começou a criticar a “globalização assimétrica”, 

passou a haver uma maior convergência entre Brasil e África na diplomacia 

mundial. (VISENTINI; PEREIRA, 2008). 

Já com o governo Lula o Continente Africano passou a ser encarado 

como uma das áreas de maior investimento em termos diplomáticos, 

de modo que tanto Lula como Celso Amorim realizaram um roteiro de 

visitas, acompanhados de empresários, estabelecendo acordos sem precedentes 

em termos comparativos. Durante seu primeiro mandato, Lula 

realizou 4 viagens ao Continente Africano, visitando um total de 17 países 

em pouco mais de dois anos. Em novembro de 2003, esteve em São 

Tomé e Príncipe, Angola, Moçambique, Namíbia e África do Sul. Em dezembro 

desse mesmo ano foi ao Egito e Líbia. Em julho de 2004, visitou 

São Tomé e Príncipe, Gabão e Cabo Verde; em abril de 2005, Camarões, 

Nigéria, Gana, Guiné-Bissau e Senegal. Em fevereiro de 2006, foi à Argélia, 

Benin, Botsuana e África do Sul. 

No plano das ações, a política externa brasileira para a África tem 

sido caracterizada pelo reiterado esforço do Itamaraty na promoção não só 

de viagens oficiais do executivo, mas também com vistas à implementação 

e renovação de projetos bilaterais e o estabelecimento de acordos de cooperação 

de âmbito multilateral, pelos quais se deduz a possibilidade de 

abertura e ampliação de acordos e mercados (RIBEIRO, 2007a). 

Nesse contexto de integração, o Brasil desenvolveu com países 

africanos da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) 16 , 

15 A África do Sul é um país com muitas riquezas naturais. Segundo Dupas (2006), possui 

40% das reservas mundiais de ouro, 25% das reservas de diamante, além da quase 

totalidade das de platina, manganês, cromo e vanádio. No início da década de 80, o 

acirramento das sanções em represália ao regime de segregação racial dificultou as 

condições econômicas do país. Somente no início da década de 90, com o fim do apartheid 

em 1992 e as eleições de Nelson Mandela para a Presidência, a África do Sul vai retomando 

aos poucos os contatos estratégicos com outros países fora do continente. 

16 A CPLP, criada em 1996, envolve uma população de 240 milhões de pessoas em vários 

continentes, sendo seus componentes: Brasil, Portugal, Timor Leste, Guiné-Bissau, Cabo 

Verde, São Tomé e Príncipe, Moçambique e Angola. Eles têm buscado cooperação nas 

áreas de segurança, negócios, saúde e educação. 



que é composto em grande parte de países africanos, fortes programas 

de cooperação bilateral. Entre os mais significativos estão a abertura de 

centros brasileiros de ensino técnico em Timor Leste (que fica na Ásia) e 

em Angola, e a disposição de urnas eletrônicas para o pleito de Guiné- 

Bissau, que acabou adiado por conta da tentativa de golpe militar ocorrido 

neste país em 2008. Foi negociada, ainda, em Moçambique, a instalação 

de uma fábrica de medicamentos antirretrovirais, trazendo grande 

entusiasmo aos integrantes da Comunidade. Também em Moçambique, 

a Companhia Vale está presente desde 2004 em Moatize, norte do país, 

após ganhar concurso internacional para a realização de pesquisas, naquela 

que é considerada uma das maiores reservas carboníferas do mundo 

(@VERDADE, 2007). 

Em Angola, a interação política tem favorecido enormemente as 

relações comerciais e os investimentos brasileiros no país. O atual governo 

brasileiro ampliou as linhas de crédito ao Estado angolano, de modo a permitir 

a conclusão da hidrelétrica de Capanda, as exportações de automóveis 

e viaturas de polícia, além da contratação de novos projetos nas áreas 

de infraestrutura, saneamento e agricultura (RIBEIRO, 2007b). Faz-se relevante 

mencionar, ainda, que as empresas brasileiras respondiam, em 2007, 

a 10% do PIB angolano, conforme informação do embaixador brasileiro em 

Angola, Afonso José Sena Cardoso (SENADO FEDERAL, 2009). 

A Petrobras, por sua vez, já está presente em sete países do continente 

– Nigéria, Angola, Guiné Equatorial, Líbia, Tanzânia, Moçambique 

e Senegal –, trabalhando com empresas locais e estrangeiras na 

prospecção em águas profundas e no segmento de exploração e produção. 

Por outro lado, existe a participação de empresa privada angolana 

na exploração de hidrocarbonetos no Brasil. A Somoil venceu disputa para 

explorar petróleo e gás na Bacia do Recôncavo, tornando-se a primeira 

empresa petrolífera angolana a trilhar o caminho da internacionalização 

(REVISTA O PETRÓLEO/ ANGOLA, 2007). 

6 CONCLUSÃO 

De Cardoso a Lula a política externa passa por mudanças substanciais, 

e aqui reside o argumento central deste artigo, apesar da breve 

explanação dos argumentos. Trata-se de uma pesquisa inicial que tenho 

desenvolvido, a qual pretende emergir nos discursos oficiais e na 

constatação dos dados que marcam as duas políticas externas no tocante 

às duas regiões estratégicas para o Brasil. 


28 


Tendo em vista, no entanto, o que foi apresentado, podemos assumir 

algumas conclusões. A primeira é que o governo Fernando Henrique 

Cardoso desenvolveu uma política externa condizente com uma lógica 

de cunho neoliberal, o que estava de acordo com a conjuntura externa da 

época em que governou, com as exigências do FMI e do Consenso de 

Washington – que propunha reformas para a América Latina. Portanto, a 

política externa de grande parte do governo FHC seguia-se na esteira 

internacional diante da vitória norte-americana na guerra fria. Seu governo 

encarou as reformas como necessárias ao País, obtendo alguns sucessos 

e também fracassos, como os vínculos de dependência externa e 

de fragilidade na construção de uma autonomia nacional. 

Por outro lado, o governo Lula parece trabalhar por uma afirmação 

da identidade nacional, com uma política externa mais voltada para a 

plataforma ideológica do PT, logo mais próxima de uma esquerda moderada. 

No discurso de Lula, percebe-se uma diplomacia voltada aos interesses 

nacionais costumando ser mais enfático que seu antecessor nas 

decisões diplomáticas e propondo que o Brasil e outras nações sejam 

reconhecidos como agentes internacionais de grande expressão. Daí 

seu discurso voltar-se à defesa do multilateralismo, do desenvolvimento 

das coalizões ao Sul, de reformas institucionais, do combate às assimetrias 

e da aproximação com a África – a despeito da inegável existência de 

proximidades culturais. 

Em segundo lugar, devemos destacar que as transformações 

geopolíticas têm sido profundamente dinâmicas. No contexto do governo 

Fernando Henrique, as assimetrias internacionais eram mais acirradas, e 

o discurso de aceitação a elas no mundo era maior, pois havia pouco 

tempo depois do fim da guerra fria, e muitas eram as dúvidas acerca do 

futuro das Relações Internacionais. Na conjuntura do governo Lula, os 

países emergentes ganharam força política, principalmente pela importância 

que atualmente possuem no comércio internacional. Além disso, 

com a participação dos Estados Unidos em questões de terrorismo e guerras, 

houve um distanciamento político em relação à América do Sul – 

principalmente após o 11 de Setembro, abrindo brecha para a ampliação 

da influência brasileira na região, o que tem sido explorado pela diplomacia 

do governo Lula. 

Em terceiro lugar, o apoio à integração com a América do Sul, em 

especial no Mercosul, parece um ponto de aproximação entre os governos 

FHC e Lula, embora com o governo atual o Mercosul esteja enfrentado 

novos desafios, o que nos leva a pensar inclusive sobre a viabilidade 

de seu futuro. A região tem padecido de esquerdas com discursos radi- 



cais e de medidas internas excessivamente populares que parecem refletir 

a falta de enfrentamento de problemas estruturais que definem seu 

subdesenvolvimento. Apesar disso, o Brasil tem privilegiado sua região, 

defendendo na maioria das vezes uma política de cooperação, respeitando 

as autonomias dos países e buscando acordos ainda incipientes, mas 

ambiciosos, como o caso da UNASUL. 

Em quarto lugar, as estratégias comerciais são diferentes nos dois 

períodos. Para além do Mercosul, o período FHC buscava maior aproximação 

com a Europa e os Estados Unidos, enquanto o governo Lula não 

abriu mão desse tipo de relacionamento, mas buscou maior contato com 

outras partes do globo, entre elas a África. Esse continente aparece como 

interessante aproximação da política externa do governo Lula, o que marca 

destacada diferença política, econômica e diplomática entre sua política 

exterior e a de seu antecessor. 

Por fim, ressalte-se a diferença em relação à ambição pelo poder 

internacional verificado nos dois governos. A assunção do papel do Brasil 

como líder era vista, por FHC, como o resultado da gradual preeminência 

econômica do País, o que deveria, em princípio, ser restrito à região, 

tendo em vista a limitação dos recursos efetivamente disponíveis para a 

ação externa do Estado. Para o governo Lula, a busca por maior presença 

internacional parece tratar-se de um dos grandes objetivos políticos, 

não necessariamente limitando-se à região. Enquanto FHC modulava esse 

objetivo em função das percepções dos parceiros regionais, Lula parece 

acreditar que esse papel pode ser conquistado com o ativismo diplomático 

e as alianças estratégicas que estão sendo desenvolvidas com os parceiros 

em várias partes do mundo. FHC tinha consciência dos limites estratégicos 

e da real capacidade econômica do Brasil, ao passo que para o 

governo Lula não parecem existir limitações estruturais a tal pretensão. 

Daí, verificarmos a expansão de críticas à nossa política externa atual: 

termos mais discurso do que propriamente ação. 

A política exterior do governo Lula é peculiar pelo momento histórico 

em que está inserida. Tem relevante marca diplomática na valorização 

das coalizões ao Sul. Tem um discurso favorável à redução das 

assimetrias internacionais, mas precisa estar atenta aos interesses da 

população interna, que deve ser o alvo de toda a ação externa. Só o 

tempo nos permitirá novas interpretações acerca das ações diplomáticas 

tomadas atualmente e só assim conheceremos o futuro do multilateralismo 

como estratégia pretensamente exitosa da nossa política externa. 


30 


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Recebido em: junho de 2009. 

Aprovado em: agosto de 2009. 


Cláudio Júnior Damin 33 

A CRÍTICA NEOCONSERVADORA 

AO PROGRAMA DE 

PESQUISA REALISTA: 

RELAÇÕES ENTRE IDEOLOGIA, 

POLÍTICA E CIÊNCIA 

CLÁUDIO JÚNIOR DAMIN 

___________________________________________________________ 

Mestre em Ciência Política (UFRGS), 

Doutorando em Ciência Política (UFRGS) 


34 

A Crítica Neoconservadora ao Programa de Pesquisa... 



RESUMO 

O artigo tem o objetivo de estabelecer as principais críticas do pensamento 

neoconservador em relação ao programa de pesquisa realista em relações 

internacionais. O neoconservadorismo, influência ideológica da política 

externa norte-americana da administração George W. Bush (2001- 

2009), possui similitudes com a teoria realista, mas, por outro lado, suas 

principais premissas chocam-se frontalmente com muitas das assertivas 

do “núcleo duro” realista. Analisando as diferenças, discute-se a possibilidade 

do neoconservadorismo ser tratado como um novo programa de 

pesquisa, aos moldes lakatosianos, aplicado às relações internacionais. 

Palavras-chave: teoria das Relações Internacionais, neoconservadorismo, 

realismo, metodologia dos programas de pesquisa 


36 


ABSTRACT 

The article aims to establish the main criticisms of neocon thinking in relation 

to realistic research program in international relations. Neoconservatism, 

ideological influence the foreign policy of the U.S. George W. Bush 

administration (2001-2009), has similarities with the realist theory, but on 

the other hand, its main assumptions collide head-on with many of the 

assertions of the “hard core” realistic. Analyzing the differences, we discuss 

the possibility of neoconservatism be treated as a new research program 

in the mold Lakatosian, applied to international relations. 

Keywords: Theory of International Relations, Neoconservatism, Realism, 

Methodology of Research Programs 




O artigo tem o objetivo de estabelecer as principais críticas do 

pensamento neoconservador em relação ao programa de pesquisa realista 

de Relações Internacionais. Inicialmente iremos identificar as 

discordâncias dos neoconservadores em relação à postura realista, estabelecendo, 

assim, diferenças e similitudes dos dois pensamentos; em 

seguida, pretendemos analisar teoricamente se o neoconservadorismo 

pode ser considerado como um novo programa de investigação científica 

aplicado às Relações Internacionais. 

Dividimos o artigo em três partes: na primeira, tecemos breves 

considerações acerca da classificação de realismo e neoconservadorismo; 

na segunda, expomos as principais críticas dos neoconservadores ao programa 

de pesquisa realista; por fim, expressamos algumas considerações 

sobre a possibilidade de o neoconservadorismo ser denominado 

novo programa de pesquisa lakatosiano. 

2 REALISMO E NEOCONSERVADORISMO: CONSIDERAÇÕES BÁSICAS 

Antes de apresentarmos as críticas neoconservadoras ao programa 

de investigação científica realista é importante que, mesmo que brevemente, 

façamos uma caracterização preliminar do realismo e do 

neoconservadorismo. 

O primeiro passo é responder à seguinte questão: 

Como podemos classificar o realismo e o neoconservadorismo? 

As alternativas são várias e se dispersam desde a classificação 

de teoria, ideologia e doutrina até justificativa ou prática política. Tomar 

conhecimento sobre o que estamos tratando será essencial para, especialmente 

na parte final do artigo, estabelecermos as possibilidades ou impossibilidades 

de o neoconservadorismo ser considerado como um programa 

de pesquisa em Relações Internacionais, sob pressupostos da teoria 

lakatosiana. 

Em relação ao realismo, Pecequilo (2005, p. 115) classifica como 

a “corrente teórica ainda dominante das relações internacionais”, sendo 

que a “elaboração da teoria realista” teria sido iniciada com os trabalhos 

seminais de E. H. Carr (Vinte anos de cirse) e Hans Morgenthau (A política 

entre as nações), mesmo que suas origens “pré-históricas” se deem 


38 


com as contribuições da obra clássica de Tucídides 1 , na Grécia Antiga e 

dos escritos de Nicolau Maquiavel (O príncipe e A arte da guerra) e Thomas 

Hobbes (O Leviatã). 

Já Baracuhy (2006, p. 359) acredita que “o realismo não é uma 

teoria.” Este seria uma “tradição político-filosófica das relações internacionais.” 

O autor não nega, no entanto, o caráter teórico do realismo, ao 

afirmar (Id., p. 360): “A tradição realista abrange e confere unidade a diferentes 

teorias, que procuram oferecer um olhar analítico sobre a realidade 

internacional.” 

Acreditamos que o debate acerca da classificação do realismo como 

uma teoria ou não das Relações Internacionais está superado. O realismo 

consolidou-se como uma teoria cujas vertentes buscam a explicação de 

múltiplos e diferentes fenômenos, e a vasta produção científica gestada 

nas universidades é um traço importante para essa consolidação. 

O realismo, depois de Morgenthau, viveu momento de profícuo 

debate teórico, seja com a estruturação do neorrealismo por Kenneth Waltz, 

do realismo neoclássico de Scheweller, do realismo ofensivo de 

Mearsheimer, entre outros. Todas as variantes do realismo mantiveram o 

“núcleo duro” de proposições básicas da teoria realista . 

Mas, além de uma teoria, o realismo foi usado por governos como 

doutrina política, especialmente nos Estados Unidos, durante a guerra 

fria, com suas concepções de balança de poder e dissuasão. Ao nos referirmos 

à doutrina, estamos tratando da “[...] enunciação formal da parte 

do chefe do Estado, ou de um homem político, responsável por uma linha 

política que seu país terá que seguir numa determinada área das relações 

internacionais.” (BINETTI, 1992, p. 382). Portanto, assumimos que, 

além de uma teoria, o realismo pode ser aplicado ao mundo real, gerando 

doutrinas de política externa. 

O mesmo consenso que cerca o realismo e sua classificação como 

uma teoria das Relações Internacionais não é encontrado quando o objeto 

de discussão é o neoconservadorismo, já que, a exemplo do anarquismo, 

ele não se reivindica como uma teoria da política. 

Em linhas gerais, o neoconservadorismo teve início durante a década 

de 60 (século XX), quando os Estados Unidos estavam envolvidos 

na Guerra do Vietnã e no movimento da contracultura. Intelectuais de 

esquerda, em geral com histórico familiar judaico, ex-trotskistas e 

1 A Guerra do Peloponeso, que, segundo Pecequilo (2005, p. 116), “analisa as origens, 

motivações e dinâmica do relacionamento entre Atenas e Esparta, elaborando os princípios 

do equilíbrio do poder.” 



anticomunistas não assimilaram as críticas às atitudes norte-americanas 

na guerra, a florescência do relativismo cultural e, num momento posterior, 

as políticas estatais de bem-estar. O rompimento com os liberais de 

esquerda e a aproximação com a direita era, pois, apenas uma questão 

de tempo. Durante os anos 80, a maioria dos intelectuais, preocupados 

com as questões morais da sociedade norte-americana, já havia migrado 

para a direita ou para o neoconservadorismo. Dentre os grandes nomes 

do neoconservadorismo, destacaram-se Nathan Glazer, Norman 

Podhoretz, Jeane Kirkpatrick, Daniel Patrick Moynihan, Allan Bloom, 

Gertrude Himmelfarb e Irving Kristol, considerado o pai-fundador do 

neoconservadorismo (FRACHON; VERNET, 2006; KRISTOL, 1995; 

EASTON, 2002). Conforme destaca Cantell (2007), essa primeira geração 

de intelectuais neoconservadores manteve o foco de suas análises e 

estudos na moralidade da sociedade. 

Durante os anos 80 e principalmente durante os 90, houve uma 

inflexão neoconservadora para os temas de política internacional. E nesses 

temas destacam-se Robert Kagan, William Kristol, Charles 

Krauthammer, além de inúmeros intelectuais. O neoconservadorismo adquiriu 

grande influência durante os anos da administração de Ronald 

Reagan, em intensidade menor no governo de George H. Bush e desapareceu 

dos círculos de decisão durante os dois mandatos de Bill Clinton, 

vindo a ressuscitar com os atentados de 11 de setembro de 2001, durante 

o mandato de George W. Bush (FRACHON; VERNET, 2006; MURAVCHIK, 

2007). 

O dissenso sobre a classificação do que seria o 

neoconservadorismo é um dos grandes problemas que prejudicam o próprio 

desenvolvimento desse pensamento. Para Irving Kristol (2005, p. 

164-165), o neoconservadorismo não pode ser chamado de um “movimento”, 

mas de uma “persuasão”. Já Boot (apud CANTELL, 2007, p. 46) 

refere-se a “movimento” para tratar a organização da primeira geração de 

neoconservadores. Além disso, o próprio Irving Kristol afirma categoricamente 

que “[...] não há um conjunto de princípios neoconservadores 

concernentes à política externa, apenas um conjunto de atitudes derivadas 

da experiência histórica.” (KRISTOL, 2005, p. 167, tradução nossa). 

Fukuyama (2006, p. 25) vai além e conceitua o neoconservadorismo como 

“um conjunto coerente de ideias, argumentos e conclusões oriundos da 

experiência, que devem ser julgados com base na identidade étnica ou 

religiosa daqueles que adotam essas ideias”, mesmo que Cantell (2007) 

considere que o autor não explicita satisfatoriamente qual seria esse “conjunto 

coerente de ideias”. 


40 


Para fins deste artigo, iremos classificar o neoconservadorismo 

como uma ideologia especificamente aplicada à política externa. E entendemos 

ideologia como um conjunto de ideias que tratam de como “o poder 

pode ser organizado na sociedade” (HOOVER apud CANTELL, 2007, 

p. 49, tradução nossa). Mais claro é este conceito de ideologia: 

A ideologia é um conjunto lógico, sistemático e coerente de representações 

(ideias e valores) e de norma ou regras (de condutas) que 

indicam e prescrevem aos membros da sociedade o que devem pensar 

e como devem pensar, o que devem valorizar, o que devem sentir, 

o que devem fazer. Ela é, portanto, um corpo explicativo e prático 

de caráter prescritivo, normativo e regulador, cuja função é dar aos 

membros de uma sociedade dividida em classes uma explicação 

racional para as diferenças sociais, culturais e políticas, sem jamais 

atribuir tais diferenças à divisão da sociedade em classes. (CHAUÍ, 

1985, p. 113) 

Ainda segundo Chauí (1985, p. 106), “a ideologia é uma das formas 

da práxis social”, ou seja, “[...] aquela que, partindo da experiência 

imediata dos dados da vida social, constrói abstratamente um sistema de 

ideias ou representações sobre a realidade.” Já Ander-Egg (1995, p. 48, 

tradução nossa) salienta a existência de laços que ligam ciência, ideologia 

e práxis. Para o autor: 

Se ideologia e ciência não se separam, tampouco há divisão entre 

ideologia e práxis: não é possível conceber uma ação sem um “projeto”, 

uma “ideia”, um “modelo” que guie essa ação. [...] A teoria, a 

investigação e a práxis estão impregnadas e apoiadas em uma ideologia. 

Bobbio (2000, p. 74) identifica que, para uma pesquisa ser considerada 

científica, entre outros quesitos, faz-se preciso que ela não tenha 

“[...] a pretensão de emitir qualquer juízo de valor sobre as coisas das 

quais se ocupa deduzindo em seguida prescrições imediatamente úteis à 

práxis.” Tal concepção deita raiz na noção weberiana da objetividade do 

conhecimento, que pregava que, mesmo que houvesse valores definindo 

a escolha de determinado tema de pesquisa, tal condição não inviabilizaria 

a realização de uma pesquisa científica objetiva, ressalvando que o resultado 

da pesquisa não poderia justificar os valores. 

Para fins deste artigo – e longe de oferecer uma afirmação categórica 

–, entendemos que a ideologia se faz diferente da ciência não apenas 

porque aquela se baseia em crença e emite “juízo de valor” sobre 

seus objetos, mas também porque parece haver uma capacidade 



popperiana de as teorias científicas serem falsificáveis. E, nesse sentido, 

classificamos o neoconservadorismo como uma ideologia. 

Mais precisamente, consideramos a ideologia como o produto de 

circunstâncias sociais de um período delimitado, minada de crenças e 

pré-conceitos acerca da realidade social, constituída de valores que nos 

auxiliam a julgar o mundo em que vivemos, oferecendo sentido à realidade 

a partir de uma “visão de mundo” que tende a gerar um conhecimento 

ilusório marcado pelo mascaramento dos conflitos sociais existentes. 

Ideologia, nesse sentido, distancia-se da teoria, justamente porque 

a primeira se constitui em um conhecimento não científico e tem preocupação 

com a tradução das crenças em ação política, ao passo que a 

teoria é conhecimento científico útil para explicar e analisar a realidade 

observada, devendo-se afastar de pré-noções ou julgamentos de valor. 

Seliger (apud CANTELL, 2007, p. 51, tradução nossa) destaca que 

“nem todas as ideologias são lógicas e nem todas são estruturas completamente 

ilógicas” e que “não há política sem ideologia.” Essa questão 

levantada é das mais importantes, já que, além de uma ideologia, consideramos 

o neoconservadorismo como uma prática política e um modo de 

justificação de atos de governos, especialmente a estratégia antiterrorista 

da administração de George W. Bush. 

Se Hobbes “havia escrito o seu De cive para defender o absolutismo 

a que aspirava Carlos I” e “O ensaio sobre o governo civil, de Locke, é 

a justificação doutrinária da revolução inglesa de 1688” (MOSCA; 

BOUTHOUL, 1975, p. 191-193), foram os neoconservadores que ofereceram 

a justificativa para o comportamento e a ação norte-americana pós- 

11 de Setembro, mesmo sem haver uma obra que condense toda a ideologia 

neoconservadora. 

Skinner (1993, p. 10) assevera que, se estudarmos as ideologias 

e considerarmos sua importância, veremos que “as explicações do comportamento 

político dependem do estudo das ideias e dos princípios políticos”, 

advogando a tese de que há um vínculo entre ideologia e prática 

política. Por isso é que o autor recomenda a reflexão sobre “o que os 

autores estavam fazendo ao escrever” (Id., p. 11), pois bem poderiam 

estar engajados na luta política como protagonistas da defesa do status 

quo ou, ainda, como ferrenhos opositores de uma dada situação social. 

Nesse sentido é que, para Thomson (1973, p. 16, tradução nossa), o pensamento 

político, para ser entendido, necessita ser relacionado “[...] com 

seu tempo, com o ambiente, o lugar em que foi produzido e a personalidade 

de quem o concebeu e desenvolveu.” 


42 


Temos claro, portanto, que a ideologia pode gerar subsídios para 

a prática política e a justificativa das atitudes de governos. Referindo-se 

especificamente ao neoconservadorismo, é interessante notar o trabalho 

desenvolvido pelo Project for the New American Century’s (PNAC), um 

think thank neoconservador que tentou “influenciar a política externa norte-americana 

na década de 90” (CANTELL, 2007, p. 47) e que, sem dúvida 

alguma, realizou um trabalho ideológico, até que, com os atentados 

terroristas de 2001, suas principais premissas, como a política agressiva 

contra os rogue states e o exercício da “hegemonia benevolente”, foram 

“adotados” pelo governo de plantão. Ou seja, o que era ideologia se transfigurou 

para o campo da prática e da justificação política. 

Em termos gerais, a ideologia neoconservadora é nominada como 

a “doutrina Bush”, um conjunto de argumentos que formatou a política 

externa norte-americana pós-2001. Não é objetivo do artigo entrar em 

detalhes acerca da “doutrina Bush”, mas é preciso salientar que ela é o 

produto direto da influência da ideologia neoconservadora em Washington 

e que, conforme Jervis (2003), defende a importância do regime interno 

dos Estados (leia-se democracia) para uma transformação da política 

internacional, a guerra preventiva contra grandes ameaças à segurança 

norte-americana, o unilateralismo, quando necessário, e a crença de que 

a paz e a estabilidade serão conseguidas com a primazia norte-americana 

nas Relações Internacionais. 

Resta saber que uma das primeiras conclusões que podemos assumir 

é o fato de realismo e neoconservadorismo possibilitarem reflexões 

em níveis diferentes sobre o sistema internacional. Isso significa que, 

enquanto o realismo pode ser tratado como uma teoria, portanto dotado 

de credibilidade científica, o neoconservadorismo ainda não adquiriu esse 

status, sendo considerado por nós como uma ideologia e mais preocupado 

com a ação política do que com a compreensão “objetiva” da realidade. 

Tal fato, no entanto, faz surgir ainda mais indagações sobre a relação 

existente entre as premissas realistas e neoconservadoras, já que, mesmo 

que consideremos o realismo como uma teoria e o neoconservadorismo 

como uma ideologia, ambas correntes de pensamento possuem premissas. 

E uma dessas indagações, que será tratada no artigo, é se as críticas 

neoconservadoras ao programa de pesquisa realista em Relações 

Internacionais possibilitam considerarmos o neoconservadorismo como 

um novo programa de investigação científica. 



3 A CRÍTICA NEOCONSERVADORA AO PROGRAMA DE 

PESQUISA REALISTA EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS 

Realismo e neoconservadorismo comungam dos mesmos preceitos, 

quando se trata de Relações Internacionais? Seria o 

neoconservadorismo uma variante da escola realista? 

Se observarmos que os realistas criticaram a Guerra contra o Iraque, em 

2003, fomentada por ideais neoconservadores, poderemos dizer que realismo 

e neoconservadorismo são como “água e azeite” e que não se misturam. 

Mas o debate acerca das diferenças de uma e outra forma de pensamento 

em Relações Internacionais deve ir além daquilo que presenciamos 

desde os atentados de 2001 nos Estados Unidos. As conclusões de 

diferença entre realismo e neoconservadorismo baseadas no fato de que 

quase todos os realistas se opuseram à doutrina Bush é, certamente, um 

grande indício de que há contradições importantes; todavia, por outro lado, 

pode mascarar as similitudes e aproximações dos dois pensamentos. 

Neste artigo, iremos expressar as principais críticas que os intelectuais 

neoconservadores empreendem contra a tradição realista, em 

um esforço que objetiva verificar se podemos tratar o neoconservadorismo 

como um apêndice do realismo ou como algo significativamente 

dissonante. 

E se o propósito deste artigo é identificar as principais críticas dos 

neoconservadores à escola realista, precisamos radiografar o que se entende 

por “realismo”. Acreditamos que o que se tem “não é uma teoria 

realista, mas teorias realistas” (DOUGHERTY; PFALTZGRAFF, 2001, p. 

63, tradução nossa). Diversas teorias que se arrogaram o adjetivo “realista” 

avançaram nos objetos de estudo dessa escola de pensamento, 

complexificando conceitos, estabelecendo denominações próprias para a 

teoria de cada autor e criando, nos debates atuais, certa confusão sobre 

o que, enfim, poderia ser considerado como um pensamento eminentemente 

realista. Autores como Feng e Ruizhaung (2006), por exemplo, se 

esforçaram para classificar as diferentes variantes do realismo tendo em 

vista alguns critérios. 

Respondendo à indagação de como podemos identificar as críticas 

neoconservadoras ao realismo, se ele se apresenta tão “gelatinoso”, 

pode-se utilizar a teoria de Lakatos (1978), quando se refere ao “núcleo 

duro” dos programas de investigação científica, ou seja, suas “premissas 

fundamentais”, que, se modificadas, acabam resultando na modificação 

do programa de investigação científica (ELMAN; ELMAN, 2003). 


44 


Nesse sentido, Dougherty e Pfaltzgraff (2001) conceituam o realismo 

clássico em cinco premissas básicas, a saber: a) o sistema internacional 

tem no Estado sua peça fundamental; b) a política internacional é 

baseada no conflito, com a existência da anarquia no sistema internacional, 

portanto com Estados lutando para garantir sua sobrevivência; c) 

Estados possuem diferentes níveis de capacidades objetivas, produzindo, 

por consequência, Estados fracos e fortes; d) Estados são atores racionais 

que baseiam suas escolhas com fundamento no interesse nacional; 

e) o poder é o conceito que melhor explica e prevê o comportamento 

dos Estados. 

Mearsheimer (2001), por sua vez, afirma que o realismo possui 

três postulados básicos. Por primeiro, os realistas acreditam que os Estados 

são os principais atores do sistema internacional; em segundo lugar, 

os realistas assumem que o comportamento dos Estados é influenciado 

principalmente por questões externas, não por suas características internas, 

ou seja, “a estrutura do sistema internacional formata” 

(MEARSHEIMER, 2001, p. 17, tradução nossa), em grande medida, a 

política externa dos Estados. Disso resulta o fato de que os realistas não 

desenham um mundo dividido entre “bons” e “maus” Estados, porque “[...] 

todos os grandes poderes agem de acordo com a mesma lógica, apesar 

de sua cultura, sistema político, ou como funciona o governo” (Id., p. 18, 

tradução nossa). Por último, os realistas acreditam que os Estados são 

dominados por cálculos de poder, o que acaba produzindo competição 

por poder no sistema internacional. 

Além dessas características básicas, Mearsheimer (2005) identifica 

que os realistas tendem a defender que vivemos em um mundo com 

balança de poder e que “[...] quando um Estado coloca seus punhos na 

face de outro, o Estado alvo geralmente não lança suas mãos para o alto 

e se rende” (MEARSHEIMER, 2005, tradução nossa). O que o Estado faz 

é procurar meios para defender-se e para isso teria grande predisposição 

para perseguir uma balança de forças – articulando alianças, por exemplo 

– contra o Estado ameaçador. 

Tais premissas podem ser utilizadas para identificar o que podemos 

ou não denominar “pensamento realista” de Relações Internacionais. 

Esse “núcleo duro” lakatosiano propiciou que fossem levados em 

conta diversos realismos: neorrealismo, realismo neoclássico, realismo 

ofensivo e outros. Esses realismos, filiando-se às premissas básicas, fazem 

parte dos programas de pesquisa realistas em Relações Internacionais. 



No artigo, defendemos que a crítica neoconservadora ao realismo 

reside em três questões fundamentais: em primeiro lugar, a crença realista 

de que o comportamento dos Estados é ditado por questões externas e 

não por fatores domésticos, o que possibilita o equilíbrio de poder no 

sistema internacional; em segundo, a premissa de que os Estado competem 

por poder, relegando o papel da moralidade e da ideologia na ação 

dos atores fundamentais do sistema; em terceiro, a visão realista acerca 

do interesse nacional definido em termos de poder, com a quantificação 

do poder dos Estados usando critérios geopolíticos e infraestruturais. 

Para cada um desses postulados realistas, os neoconservadores 

possuem uma visão alternativa que, como veremos a seguir, propõe inserir 

a moralidade e a ideologia dentro da análise das Relações Internacionais. 

3.1 BALANÇA DE PODER E UNIPOLARIDADE 

Realistas e neoconservadores convergem na mesma caracterização 

do sistema internacional como essencialmente hobbesiano e anárquico. 

Ambos acreditam, como o neorealista Waltz (1979, p. 81, tradução 

nossa), que a “política doméstica é hierarquicamente ordenada”, mas que 

a política internacional não é ordenada por nada equivalente a instituições 

e agências que detêm o monopólio da força e que garantem a ordem 

e a estabilidade interna de cada Estado nacional. 

Neoconservadores como Kagan e Kristol (2000), por exemplo, denunciam 

os malefícios de um hipotético “governo mundial” e descarregam 

suas críticas a instituições de cunho universalista, como a Organização 

das Nações Unidas (ONU) e seu Conselho de Segurança. Para os 

neoconservadores, para sobreviver num mundo anárquico, as grandes 

potências, mais especialmente a potência hegemônica (para eles, atualmente 

os Estados Unidos) deve garantir sua sobrevivência e dominação 

a partir do exercício militar. 

Mas, para o objetivo deste artigo, precisamos verificar as 

consequências, para a teoria realista, da anarquia do sistema internacional. 

Mearsheimer (2001) destaca que a anarquia não significa que o sistema 

internacional seja caótico, afirmando que a ausência de uma estrutura 

formal que governe e coordene todos os Estados faz com que o objetivo 

dos Estados no sistema seja o de manter a sobrevivência. 

Ao defender o que ficou conhecido como realismo ofensivo, 

Mearsheimer (2001) caracterizou o sistema internacional como um espaço 

em que a “sobrevivência é o principal objetivo dos grandes poderes”, 

em especial “para Estados que procuram manter a integridade de seu 


46 


território e a autonomia da política doméstica” (MEARSHEIMER, 2001, p. 

31, tradução nossa). A sobrevivência também é um dos seis princípios da 

teoria realista de Morgenthau, e todas as nações seriam compelidas a 

proteger “sua identidade física, política e cultural contra a invasão de outras 

nações” (MORGENTHAU apud DOUGHERTY; PFALTZGRAFF, 2001, 

p. 76, tradução nossa). 

Essa incerteza da sobrevivência possui implicações importantes para a 

teoria realista. A fim de garantir a sobrevivência, os Estados seriam encorajados 

a valorizar os atributos militares como condição de garantir a sobrevivência. 

Segundo Waltz, “[...] entre homens, assim como entre Estados, a 

anarquia, ou a falta de governo, é associada com a ocorrência de violência” 

(WALTZ, 1979, p. 102, tradução nossa). De forma natural, os Estados 

tenderiam a uma balança de poder para não permitir que um Estado 

dominasse os demais ou um grupo deles. E esse “estado de guerra” velado 

entre os Estados impõe limites para a cooperação entre as unidades, 

justamente por causa da estrutura internacional, em que permeia a insegurança 

e a busca por sobrevivência. 

Essa situação anárquica e competitiva entre os Estados, que habita 

o sistema internacional, teria influência direta sobre o comportamento 

dos Estados, ou seja, os fatores externos acabam formatando as atitudes 

das unidades nacionais, e uma dessas atitudes é a busca da balança 

de poder (WALTZ, 1979). 

Segundo Wohlforth (2004, p. 214, tradução nossa), a teoria da 

balança de poder destaca que, por causa da anarquia do sistema internacional, 

os Estados têm interesse em garantir sua sobrevivência “considerando 

perigoso concentrações de poder (‘hegemonia’)”, e, por isso, com 

estímulo para desenvolver “suas próprias capacidades (‘balanço interno’)” 

ou agregar “suas capacidades com outros Estados a partir de alianças 

(‘balanço externo’)”. 

A balança de poder, baseada na premissa de que o comportamento 

dos Estados é produzido com apoio em condicionantes intrínsecos ao 

sistema internacional, indica que a teoria realista destina pouca atenção 

para os fatores domésticos, ou melhor, que eles não são determinantes 

para o comportamento dos atores dentro do sistema, o que, como veremos 

adiante, choca-se frontalmente com os postulados neoconservadores. 

E se os neoconservadores, como dissemos, concordam com os 

realistas em relação ao caráter hobbesiano e anárquico do sistema internacional, 

questões como a balança de poder e o desprezo pelo nível doméstico 

são criticadas pela ideologia neoconservadora aplicada às Relações 

Internacionais. 



Normativos, os neoconservadores estabelecem que o melhor para 

o sistema internacional não é a balança de poder, mas o bandwagoning e 

a supremacia dos Estados Unidos como a potência hegemônica. Mesmo 

durante o período da guerra fria, intelectuais neoconservadores defendiam 

uma atitude mais proativa em relação ao confronto Leste-Oeste, já 

que postulavam a vitória sobre o “império do mal” e a redenção do poder 

norte-americano. 

Criticando a noção de multipolaridade e balança de poder, Robert 

Kagan (1998, p. 31, tradução nossa), na tentativa de desqualificar a abordagem 

realista, argumenta que: 

É suficiente notar que durante o suposto auge da multipolaridade – 

século XVIII –, guerra entre grandes potências era um acontecimento 

regular, com conflitos maiores ou menores, globais ou locais explodindo 

quase que de década em década. 

Tal assertiva, vinda de um neoconservador, já denota que, para 

esses pensadores, a balança de poder é um indício não de estabilidade, 

mas de instabilidade provocada pela competição militar e por poder que 

existiria entre as potências, sem que houvesse um “árbitro” ou uma força 

maior que se apresente para impor sanções à busca desenfreada por 

poder. E para os neoconservadores, essa potência maior deveria ser 

hegemônica embebida de moralidade e ideologia. 

Na sequência de sua crítica sobre as pretensões multipolares da 

Europa, Robert Kagan (1998) afirma que os europeus não estariam preparados 

para pagar o preço de um mundo multipolar. E, para ele, as potências 

europeias desejariam uma “multipolaridade honorária”, o que, em 

outras palavras, significa dizer que os europeus anseiam influência no 

sistema internacional, mas sem pagar o preço do multipolarismo, tornando-se 

como que free riders do poder norte-americano. 

Charles Krauthammer (2002), no início dos anos 90, escreveu artigo 

defendendo a unipolaridade do sistema internacional depois do fim 

da guerra fria. Pouco mais de uma década depois, o autor defendeu mais 

uma vez sua previsão acerca da unipolaridade do sistema que, para ele, 

iniciou a “era unipolar” (KRAUTHAMMER, 2002, p. 17, tradução nossa). 

O que se tem visto, especialmente depois dos atentados de 11 de 

Setembro, para os neoconservadores, não é o enfraquecimento dos Estados 

Unidos como a potência hegemônica, mas o enfraquecimento dos 

outros poderes em detrimento do crescimento do poder norte-americano. 

O crescimento do poder teria ocorrido com o incremento do orçamento 

militar e o exercício do poder bélico norte-americano, um novo tipo de 


48 


força baseada na união, mobilização e ação em prol da guerra contra o 

terrorismo e a aceleração do realinhamento das grandes potências à política 

de Washington contra as redes terroristas mundiais 

(KRAUTHAMMER, 2002). 

Na visão neoconservadora: 

Nossa experiência com hegemonia historicamente mostra que inevitavelmente 

cria-se uma coalizão de países fracos que contrabalança 

a potência hegemônica, mais recentemente contra a França 

napoleônica e Alemanha (duas vezes) no século XX. Ainda durante 

a primeira década da unipolaridade americana nenhum 

contrabalanceamento ocorreu. (Id., p. 8, tradução nossa). 

Pelo contrário, os neoconservadores entendem que os grandes 

poderes se alinharam aos Estados Unidos na guerra contra o terrorismo, 

mencionando-se frequentemente o caso do Paquistão, da Índia, Rússia e 

China, consideradas grandes potências. Mas, se para os 

neoconservadores a balança de poder é algo perigoso demais, a 

hegemonia também o seria. 

Por que, então, eles aceitam a hegemonia norte-americana como 

condição para a estabilidade do sistema internacional? 

Eis outra questão fundamental do pensamento neoconservador 

em Relações Internacionais: o caráter “benevolente” da hegemonia norte-americana, 

ligado ao princípio do excepcionalismo. “Um mundo sem a 

primazia americana poderia ser um mundo com mais violência e desordem 

e menos democracia e crescimento econômico”, diz Samuel 

Huntington (apud KAGAN, 1998, p. 26, tradução nossa). 

Destaca Kagan (1998, p. 26, tradução nossa): “Se há de ter um 

único superpoder, é melhor para o mundo que este poder seja o dos Estados 

Unidos.” A noção de “hegemonia benevolente” é partilhada pelos 

neoconservadores, constituindo-se naquilo que se poderia denominar “núcleo 

duro” lakatosiano do neoconservadorismo aplicado às Relações Internacionais, 

se, obviamente, considerássemos o neoconservadorismo 

como um programa de pesquisa. 

Essa “hegemonia benevolente” é a peça-chave, no pensamento 

neoconservador, para a estabilidade do sistema internacional. Não basta 

que haja um hegemon, é preciso que esse ator superior esteja ciente de 

suas responsabilidades e missão no mundo sem balança de poder. E os 

norte-americanos, ao assumirem o comando do sistema e por serem considerados 

como uma força do “bem”, estariam auxiliando o sistema a caminhar 

rumo ao progresso da liberdade, que comumente os neoconservadores 

associam à extensão da democracia entre os Estados. 



Nesta discussão, cabe relembrar que, na Doutrina de Segurança 

Nacional, publicada em 2002, é flagrante a noção de que a única balança 

de poder a ser perseguida pelo governo norte-americano seria a “de poder 

que favoreça a liberdade humana” (WHITE HOUSE, 2002, p. 1, tradução 

nossa). 

Mearsheimer (2001), quando estruturou o realismo ofensivo, mostrou 

que a própria estrutura do sistema internacional encoraja os Estados 

a buscar a hegemonia, justamente porque o sistema é baseado no medo 

entre os grandes poderes. Segundo o autor, a busca do poder apenas 

cessa quando a hegemonia é conquistada, mas os outros poderes lutariam 

para contrabalançar as pretensões hegemônicas de outro Estado. O 

argumento central de Mearsheimer (2001, p. 41, tradução nossa), no entanto, 

é que “é virtualmente impossível para qualquer estado conquistar a 

hegemonia global”, seja pelo poder parador da água, seja pelas limitações 

logísticas, o que faz com que o autor considere os Estados Unidos 

não como uma potência hegemônica global, mas um regional hegemon. 

As limitações do poder norte-americano são consideradas por 

Robert Kagan. O neoconservador tenta diferenciar predominância de onipotência, 

afirmando que “[...] apenas porque os Estados Unidos têm mais 

poder do que qualquer um, isso não significa que ele pode impor suas 

vontades a qualquer um” (KAGAN, 2007, tradução nossa). 

Na tentativa de visualizar mais claramente as diferenças acerca 

da balança de poder realista e da unipolaridade neoconservadora, podese 

pensar a “guerra global contra o terrorismo” levada a cabo pelo governo 

norte-americano a partir de 2001 e que tem na invasão ao Iraque uma 

de suas estratégias. Para os neoconservadores, ao derrubar o regime de 

Saddam Hussein, ocorreria uma política de bandwagoing, em que os vizinhos 

dos Estados com pretensões a avançar seus programas nucleares 

ou desenvolver armas de destruição em massa acabariam sendo 

demovidos pelo medo de serem atacados, como o Iraque foi, pela potência 

hegemônica. Haveria uma espécie de efeito cascata no Oriente Médio, 

inclusive com a democratização de alguns países. 

A dissuasão realista é criticada, nesse sentido, pelos 

neoconservadores, que não conseguem visualizar uma estratégia da potência 

hegemônica baseada na negociação diante de rogue states que 

poderiam minar o poder do sistema unipolar. Para Krauthammer (2004, 

tradução nossa): 


50 


No mundo bipolar da Guerra Fria, com um adversário estável e não 

suicida, a disuassão poderia funcionar. Disuassão não funciona contra 

pessoas que anseiam pelo paraíso. [...] Em um mundo de terroristas, 

Estados terroristas e armas de destruição em massa, a opção 

pela preempção é especialmente necessária. 

Conforme Mearsheimer (2005, p. 4, tradução nossa), os realistas 

alertaram que nem Irã nem Coreia do Norte iriam abdicar de seus programas 

nucleares em função do ataque norte-americano ao Iraque, “[...] mas 

iriam trabalhar mais do que nunca para adquirir uma disuassão nuclear 

para imunizar-se contra o poder americano.” A concepção 

neoconservadora do “alinhar-se ao mais forte”, somada ao conceito de 

“hegemonia benevolente” acabariam, para os realistas, com consequências 

contrárias às pretendidas. 

A crítica neoconservadora à balança de poder realista é baseada, 

sobretudo, numa visão negativa de vários grandes poderes tendo as mesmas 

responsabilidades, o que tenderia a gerar crises e luta por poder 

traduzida em conflitos bélicos. Neoconservadores, portanto, criticam os 

realistas justamente porque estes não vislumbram que, numa situação de 

equilíbrio de poder, nenhum Estado consiga impor-se perante os outros. 

Pelo contrário, seria preciso uma força maior e benevolente comandando 

o sistema internacional e não permitindo o caos e o desequilíbrio. 

3.2 PODER E IDEOLOGIA 

Krauthammer (2002, p. 13, tradução nossa) escreveu que, “[...] 

para os realistas, o determinante mais importante para os mais básicos 

elementos da vida internacional – segurança, estabilidade e paz – é o 

poder.” Um dos princípios da teoria realista de Morgenthau é que os 

governantes agem em termos de interesse definido como poder, e esse 

poder deve-se à necessidade de garantir, prioritariamente, a sobrevivência 

e a segurança diante de um sistema internacional anárquico. 

Essa busca pelo poder é criticada pelos neoconservadores, para 

os quais o poder, por si só, não poderia ser considerado como um ponto 

positivo na relação entre as nações. Segundo o neoconservadorismo, os 

realistas “possuem todos os meios e nenhum fim”, o que faz referência ao 

fato de que os realistas não consideram que o poder deve ser usado e 

buscado no sentido de favorecer algum valor ou alguma ideologia. Os 

neoconservadores, ao contrário, pensam o poder em termos ideológicos, 

como um instrumento para a expansão da democracia no sistema internacional, 

revelando a afinidade entre o poder e a ideologia. Krauthammer 



(2004, tradução nossa) resume a premissa quando afirma que o 

“globalismo democrático 2 considera que o engenho da história não é o 

desejo pelo poder, mas o anseio pela liberdade” e que o poder deve ser 

maximizado não tão somente para sobreviver à anarquia, mas também 

para propiciar, ao mundo, os benefícios que os neoconservadores enxergam 

no modelo democrático norte-americano. 

Da crítica neoconservadora resulta o fato de os neoconservadores 

considerarem o pensamento realista e sua premissa sobre o poder como 

algo desprovido de uma concepção ideológica e moral. O poder, para os 

neoconservadores, não faz parte de um jogo neutro. Pelo contrário, consideram 

o poder como um mecanismo que deve favorecer a realização 

de um objetivo claro, definido pela potência hegemônica e julgado em 

termos morais e ideológicos. A prática do poder pelo poder, nesse sentido, 

seria reprovada pelos neoconservadores. 

Não está o sistema internacional, pois, para os neoconservadores, 

permeado pela competição de poder, mas pela competição ideológica. 

Teria sido assim durante a guerra fria, quando se combateu o comunismo 

e seria agora com a ameaça inédita da conjunção de rogue states, armas 

de destruição em massa e fundamentalismo islâmico ameaçando a “era 

unipolar” (KRAUTHAMMER, 2002). 

É, certamente, discutível essa visão ideológica neoconservadora 

a respeito do exercício do poder, tendo em vista questões ideológicas, já 

que, se formos dominados por essa lógica, guerras e conflitos poderão 

ser justificados em decorrência de um bem maior que, no caso, é o avanço 

da democracia no sistema internacional. Se o exercício do poder, sob 

o pensamento realista, não é “contaminado” de ideologia ou moralidade, 

poder é importante para as duas correntes, mas são os objetivos que se 

distanciam. Enquanto realistas propõem utilizar-se do poder para manter 

a sobrevivência e maximizar segurança, neoconservadores entendem que 

o poder deve ser utilizado com apoio em finsa partir de fins ideológicos 

muito claros, em geral consoantes com os princípios da potência 

hegemônica do sistema unipolar, o que revela a crença arraigada na força 

das ideias influenciando o comportamento dos Estados. 

3.3 INTERESSE NACIONAL E VALOR 

A última crítica neoconservadora sobre o núcleo das ideias realistas 

refere-se ao conceito de interesse nacional. Mais uma vez a distinção 

2 É assim que o autor se refere ao neoconservadorismo. 


52 


entre as interpretações se dá com base no poder e na ideologia que, ao 

que parece, favorece o argumento para uma diferenciação inconciliável 

entre o programa de pesquisa realista em Relações Internacionais e o 

neoconservadorismo. 

O realismo admite, em seu seio teórico, o interesse nacional como 

definido em termos de poder. Assim, as ações dos Estados no exterior 

baseiam-se, prioritariamente, levando em conta o poder desvinculado das 

qualidades morais dos regimes. Tal situação seria o reflexo das próprias 

características do sistema internacional que formata, para os realistas, o 

comportamento dos atores e estes, por sua vez, deveriam agir no sentido 

de sobreviver mantendo ou maximizando poder e(ou) segurança. 

Interesse nacional fundamentado em cálculos de poder requer que 

pensemos na ausência de julgamentos ideológicos acerca da natureza 

doméstica dos regimes, uma vez que ela é preterida em razão dos 

condicionantes externos. Por essa razão, os realistas mensuram o poder 

dos Estados de forma quantitativa, com base em questões materiais e 

não de forma qualitativa ou ideológica. Waltz (1979, p. 99, tradução nossa) 

esclarece esse ponto de vista realista, ao considerar que: 

Nós [os realistas] não perguntamos se Estados são revolucionários 

ou legítimos, autoritários ou democráticos, ideológicos ou pragmáticos. 

Nós abstraímos todos os atributos dos Estados, exceto suas 

capacidades. 

O poder militar é especialmente associado para medir o poder dos 

Estados no sistema internacional. Interpretando o pensamento de Waltz, 

Krieger e Roth (2007) expressam a noção de que um Estado garante 

poder e segurança quando dispõe de capacidade de realizar um segundo 

ataque nuclear para manter sua posição no sistema internacional, caso 

esta esteja sob ameaça de uma outra nação ou bloco de poder. Essa 

noção corrobora as próprias palavras de Waltz (1979, p. 98, tradução 

nossa), para quem o “poder é estimado pela comparação das capacidades 

de um número de unidades” ou seja, a partir das capacidades dos 

outros Estados. 

Waltz (1979, p. 183, tradução nossa), no entanto, acredita que a 

classificação das grandes potências no sistema internacional não pode 

ser feita apenas com a posse de armas nucleares, “[...] mas também porque 

seus imensos recursos possibilitam gerar e manter poder de todos os 

tipos, militar e outros, em níveis táticos estratégicos.” 

Essas considerações realistas são duramente criticadas pelos 

neoconservadores. Para os adeptos da doutrina Bush, o interesse nacio- 



nal não pode estar apoiado em questões de poder objetivo, mas em questões 

ideológicas. Krauthammer (2004, tradução nossa), referindo-se ao 

neoconservadorismo salienta que ele é “uma política externa que define 

o interesse nacional não como um poder, mas sim como valores”, identificando 

“um valor supremo, o que John Kennedy denominou “o sucesso 

da liberdade”. 

Cantell (2007, p. 39, tradução nossa) identifica uma distinção dos 

neoconservadores em relação ao interesse nacional. Segundo o autor, 

interpretando o postulado neoconservador: 

Para uma grande potência, o “interesse nacional” não é, principalmente, 

uma condição geográfica como parece ser o caso para Estados 

com tamanho limitado. Nações grandes em território têm interesses 

mais amplos e, uma vez que suas identidades são ideológicas, 

possuem interesses ideológicos associados as suas preocupações 

materiais. 

Irving Kristol (2005, p. 168, tradução nossa) é claro ao salientar 

que, para os neoconservadores, o interesse nacional é alicerçado em 

interesses ideológicos e que, por isso, “complicados cálculos geopolíticos 

de interesse nacional não são necessários.” 

As estratégias de alianças, as ações no sistema internacional e o 

comportamento das nações, para os neoconservadores, deveriam ter base 

num julgamento moral acerca das condições internas dos Estados, em 

especial o seu regime político. Este deveria ser, por consequência, o critério 

que definiria o comportamento da potência hegemônica dentro de 

um sistema internacional unipolar. Para neoconservadores, o poder que 

as grande potências possuem – e o Estado hegemônico tem em abundância 

– deve ser usado com o propósito último de exportar o regime 

democrático para outros países. Contudo, o próprio exercício da 

“hegemonia benevolente” que, em última análise, faz parte do conceito 

de interesse nacional para os neoconservadores, requer que as condições 

materiais, como número de efetivos militares, armamento e condições 

de logística sejam levados em conta. Mas neoconservadores criticam 

realistas justamente porque eles não possuiriam a “visão” necessária 

– diremos, “messiânica” – para afirmar a democracia no mundo liberal 

e unipolar. Por isso é que há uma noção de amoralidade do realismo por 

parte dos críticos neoconservadores. 

Diferenciar, portanto, um Estado democrático de outro não democrático, 

é condição fundamental, segundo os neoconservadores, para 

exercitar ou não o interesse nacional a partir, por exemplo, do uso da 

força militar. Segundo Fukuyama (2006, p. 114), a importância destinada 


54 


ao tipo de regime político pelos neoconservadores reside no fato de que 

“[...] as democracias liberais tendem a respeitar os direitos humanos básicos 

de seus cidadãos e externamente são menos agressivas do que as 

ditaduras.” Dessa percepção nasce o grande objetivo dos 

neoconservadores, “[...] libertar os povos da tirania e promover a democracia 

em todo o mundo, atingindo os Estados por dentro e moldando 

suas instituições básicas.” 

Para neoconservadores, intervir militarmente em regimes não democráticos 

é um serviço à expansão da democracia, e não um ato que 

viola inclusive a soberania dos Estados, já que especialmente a potência 

hegemônica teria a missão de estabelecer-se como um remédio à anarquia 

do sistema internacional. Krauthammer (2004, tradução nossa) afirma 

isso sem meias palavras: 

Se alguém invadir sua casa, você chama a polícia. Quem você chama 

se alguém invadir seu país? Você liga para Washington. Num 

mundo unipolar, a coisa mais próxima de uma autoridade central, 

aquela que faz cumprir as normas, é a América – o poder americano. 

Por princípio, a escola realista, quando traduzida em doutrinas de 

política exterior, não assume a existência de Estados “bons” ou “maus” 

na estrutura do sistema internacional, uma vez que o que importa são 

suas condições materiais objetivas e o quanto eles podem interferir no 

equilíbrio de poder e na sobrevivência de Estados que se sentem ameaçados 

por seu poder ou por suas estratégias dentro do sistema. 

Neoconservadores professam que essa não-distinção entre as unidades 

do sistema é inconcebível, visto que a ideologia e os valores são excluídos 

da análise do comportamento dos Estados. 

Não é por acaso que, por influência neoconservadora, primeiro 

Ronald Reagan criou a pecha de “império do mal” para a União Soviética 

e, mais recentemente, George W. Bush cunhou a expressão “eixo do mal” 

para identificar Irã, Iraque e Coreia do Norte. Exercitar o poder a partir do 

interesse nacional, do ponto de vista neoconservador, significa agir como 

que messianicamente contra as não-democracias e a favor da liberdade 

para os povos, identificada como o regime democrático procedimental, 

tendo como parâmetro o exemplo norte-americano. 

Se o realismo carece de ideologia ou de julgamento moral, o 

neoconservadorismo superestima qualquer expectativa. Acreditar na força 

das ideias e submeter o poder com base em critérios geográficos ao 

poder da ideologia é mais uma das grandes diferenças que não conduzem 

a uma aproximação fácil do neoconservadorismo com o realismo. 



Entretanto, identificar discordâncias pontuais não significa que possamos 

classificar o neoconservadorismo como um programa de investigação científica 

das relações internacionais. E, por quê? Porque o 

neoconservadorismo é limitado em questões metodológicas e científicas, 

o que pode fazer com que as críticas ao realismo possuam pouca 

credibilidade científica, tornando-se, no limite, críticas ideológicas e 

apologéticas de outra forma de pensamento, de uma ideologia simplesmente. 

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS: NEOCONSERVADORISMO 

COMO PROGRAMA DE PESQUISA INDEPENDENTE? 

Realismo e neoconservadorismo podem ser considerados como 

dois programas de investigação científica aos moldes lakatosianos? 

Essa é uma questão controversa, passível de discussões prolongadas, e, 

neste artigo, pretendeu-se apenas lançar reflexões para estudos posteriores. 

A preocupação principal de Imre Lakatos (1978), ao propor a 

metodologia dos programas de investigação científica, era estabelecer o 

critério que diferencia a ciência da pseudociência. Se para Popper o avanço 

do conhecimento e a “boa ciência” era aquela passível de falsificação, 

para Lakatos são os programas de investigação científica. 

Segundo o autor, cada programa de investigação científica é composto 

de um hard core, um núcleo fundamental, que estabelece o axioma 

do programa de investigação (ELMAN; ELMAN, 2003, p. 19). É esse núcleo 

o responsável pela singularidade de um programa de pesquisa e sua 

mudança acarreta modificações importantes para a ciência, com o 

surgimento de um novo programa. 

Um programa possui um “cinturão protetor de hipóteses auxiliares”, 

que pode ser conceituado como proposições que, pelo olhar sobre a 

realidade, são testadas e reajustadas. A mudança no “cinturão protetor”, 

com a adição de uma nova hipótese de um objeto empírico proporciona a 

criação de intraprogramas de investigação. Além disso, segundo Lakatos 

(1978, p. 31), há um conjunto de sugestões que resultam no desenvolvimento 

de teorias específicas dentro do programa, ou seja, uma “heurística 

positiva”, que 

“[...] define os problemas, esboça a construção de uma cintura de 

hipóteses auxiliares, prevê anomalias e transforma-as vitoriosamente 

em exemplos, tudo de acordo com um plano preconcebido.” 


56 


Lakatos propugna que os programas de investigação científica 

são os mais indicados para a diferenciação entre ciência e não-ciência, 

destacando o autor o caráter progressivo ou degenerativo dos programas 

científicos. O progresso da ciência seria julgado com base na capacidade 

dos programas de prever fatos novos, constituindo, portanto, uma teoria 

progressiva. Em sentido oposto, a teoria ou programa que não prevê fatos 

novos e que apenas explica os fatos, é considerada por Lakatos (1978) 

como uma teoria degenerativa, e o destino dela é ter a influência diminuída 

pelos programas progressivos com poder de predição. Disso resulta 

que, para o autor, as revoluções científicas ocorrem quando há a substituição 

de um programa que se tornou degenerativo por outro que prediz 

fatos novos. 

Lakatos escreveu especialmente a respeito das revoluções científicas 

das ciências naturais, não das ciências humanas. Segundo Elman e 

Elman (2003a, p. 45, tradução nossa): “Lakatos certamente não foi um fã 

das ciências sociais.” 

Há, nesse sentido, muitas críticas acerca da aplicação da 

metodologia de Lakatos às Relações Internacionais. Dessler (2003, p. 

383, tradução nossa), por exemplo, realiza três críticas pontuais à 

metodologia lakatosiana. Em primeiro lugar, ao escrever, por exemplo, 

sobre “núcleo fundamental”, “heurística positiva”, cinturão protetor”, Lakatos 

caracteriza esses elementos de forma geral, mas “[...] ele não oferece 

nenhuma orientação sobre o processo pelo qual um analista pode de forma 

não arbitrária definir um programa de pesquisa particular.” A segunda 

crítica está centrada no fato de que a discussão acerca da predição de 

“fatos novos”, a condição para o caráter progressivo do programa de pesquisa, 

seria minado de “ambiguidades e inconsistências”, ou seja, seria 

necessária uma definição mais clara sobre o que se pode definir como 

um “fato novo”. 

E a última crítica de Dessler afirma que Lakatos possui um “preconceito 

seletivo” nos aspectos científicos utilizados para formular a 

metodologia dos programas de investigação. Segundo o crítico, a investigação 

científica possui duas dimensões: a teórica e a histórica. O preconceito 

de Lakatos está em utilizar apenas o lado teórico da investigação, 

ignorando os aspectos históricos. 

Já Schweller (2003, p. 313-314) não acredita que Lakatos possa 

ser aplicado às Relações Internacionais e identifica quatro principais insuficiências 

da metodologia lakatosiana: a) há pouco consenso acerca 

das causas dos fatos nas Relações Internacionais, inclusive dentro dos 

programas de pesquisa; b) há discordâncias sobre o que constitui um 

programa de pesquisa de Relações Internacionais; c) há dúvidas sobre o 



que pode ser ou não ser considerado como um “fato novo” na teoria de 

relações internacionais; d) como decidir se um programa é progressivo 

ou degenerativo e qual o ator ou estrutura que decide isso. 

A despeito das críticas à metodologia lakatosiana, acreditamos que 

ela pode ser aplicada às Relações Internacionais, mesmo que possua 

algumas dificuldades. Neste artigo, houve um esforço no sentido de estabelecer 

o hard core do realismo e, aos moldes lakatosianos, conceitualizálo 

como um programa de investigação científica. Vimos que o programa 

de pesquisa realista deu origem a outros programas de pesquisa dentro 

do programa realista e a variantes como o neorrealismo, o realismo 

neoclássico, além de outros programas de pesquisa. 

O artigo destacou que há contradições significativas entre 

neoconservadorismo e realismo, as quais acabam afastando o primeiro 

do segundo. Logo, é preciso saber se essas diferenças podem produzir 

um novo programa de pesquisa nas Relações Internacionais, com núcleo 

fundamental bem definido e com pretensões de prever fatos novos. 

Exercitando, poderíamos visualizar o hard core neoconservador 

aplicado às Relações Internacionais como a crença na unipolaridade e 

“hegemonia benevolente”, ênfase na competição ideológica e inserção 

da moralidade e da ideologia na conceituação de interesse nacional. Além 

disso, afirma-se que o neoconservadorismo, com base nos escritos de 

seus intelectuais, talvez não tenha previsto a pretensa ameaça existencial 

do terrorismo religioso fundamentalista conjugado com os rogue states 

e armas de destruição em massa, porém, de certo modo, criado tal ameaça 

com sua maximização desmesurada, construindo, assim, uma profecia 

autocumprida. O exercício é de difícil equacionamento analítico, pois 

não temos elementos mais sólidos para crer no neoconservadorismo como 

um programa de pesquisa científica. 

O neoconservadorismo, conforme qualificado no início deste artigo, 

não é uma teoria, mas uma ideologia que inicialmente tratou das questões 

sociais morais dos Estados Unidos e que, nos anos 80, a partir de 

Reagan, ganhou projeção na área da política externa. Irving Kristol, por 

exemplo, não possui um livro específico que trata de uma “política externa 

neoconservadora”; aliás, seus livros são compilações de artigos escritos 

em revistas e jornais. E essa parece ser uma escolha dos escritores 

neoconservadores, ou seja, escrever para a massa com linguagem acessível, 

textos curtos e em periódicos de grande penetração nos Estados 

Unidos. 

As dificuldades de empregar o termo “programa de investigação 

científica” ao neoconservadorismo residem mais em questões materiais 


58 


não resolvidas do que propriamente na capacidade cognitiva de seus 

autores. Mesmo que muitos dos autores neoconservadores tenham formação 

acadêmica, seus artigos, por vezes, carecem de uma metodologia 

mais científica, inclusive respeitando as premissas básicas daquilo que 

conceituamos ciência. Seus artigos são defesas de um ponto de vista, de 

uma ideologia, e não há um livro ou um autor que tenha sistematizado o 

corolário neoconservador para as relações internacionais. 

Há, também, um problema de duração do neoconservadorismo. O 

tempo pode fazer surgir um intelectual que, observando o rigor científico, 

acabe reunindo o conhecimento já produzido acerca dos postulados 

neoconservadores e produza uma tese que unifique e defenda o 

neoconservadorismo como mais um programa de investigação científica 

nas Relações Internacionais, desvinculado do realismo. Há, no entanto, 

que se refletir se o caráter ideológico do neoconservadorismo não pode 

acabar prejudicando a construção de uma “teoria neoconservadora”. Cabe 

salientar que ideologias costumam tornar-se objetos de estudo e que, no 

caso da ideologia marxista e liberal, mostraram seu potencial científico. 

Charles Krauthammer (2004a), um dos maiores expoentes do 

neoconservadorismo dos anos 90, na década seguinte acabou desdenhando 

o caráter universalista democrático dos neoconservadores e iniciou 

a defesa do “realismo democrático”, que propõe intervir onde é estrategicamente 

interessante para a potência hegemônica. Um caso mais 

emblemático de deserção é o de Francis Fukuyama (2006), que rompeu 

com o neoconservadorismo para defender o “wilsonianismo realista”, destinando 

maior importância à diplomacia e criticando a pretensa ameaça 

existencial do fundamentalismo islâmico. Depois dessas situações intelectuais, 

fica a questão a seguir. 

Na verdade, o neoconservadorismo não seria uma anomalia do 

programa de pesquisa realista? Ou a própria degeneração do programa 

realista? 

Note-se que tanto Krauthammer quanto Fukuyama, ao tentar um 

afastamento da ideologia neoconservadora, recorrem ao “realismo” para 

sustentar suas visões especiais. E os dois rompem – Fukuyama numa 

intensidade bem maior – com a noção de “hegemonia benevolente”, central 

para o neoconservadorismo. 

Nesse sentido, permanece a questão: haveria condições da consolidação 

do neoconservadorismo como um programa de pesquisa ou as 

defecções de seus autores acabarão levando-os aos braços do programa 

realista e seus cinturões protetores. 



Não há, por hora, uma resposta satisfatória para isso, e o que 

concluímos é que o neoconservadorismo, mesmo que tenha discordâncias 

em relação à teoria realista, não pode ser considerado nem como teoria 

nem como programa de investigação científica. 

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Marcelo M. Valença 63 

O TRATAMENTO DE 

FATORES ECONÔMICOS 

PELAS TEORIAS DE 

SEGURANÇA INTERNACIONAL: 

UMA DISCUSSÃO SOBRE 

POSSIBILIDADES 

MARCELO M. VALENÇA 

____________________________________________________________ 

Doutorando em Relações Internacionais (PUC-Rio), 

Mestre em Relações Internacionais pela PUC-Rio, 

Coordenador do Grupo de Trabalho sobre Paz e Segurança Regional 

do Grupo de Análise de Prevenção de Conflitos Internacionais 

(GAPCon) 


64 

O Tratamento de Fatores Econômicos pelas Teorias de Segurança... 



RESUMO 

O artigo analisa o tratamento de fatores econômicos nos debates teóricos 

de segurança internacional, levantando as possibilidades de diálogo entre 

essas teorias, a prática nas relações internacionais e o impacto desses 

fatores. Explorando a ideia de que fatores econômicos são necessários 

na própria realização das proposições teóricas do campo da segurança 

internacional, percebe-se que a possibilidade de trabalhar com fatores 

econômicos neste debate exige a politização do próprio conceito de 

segurança, para identificá-lo como um processo relacional, contínuo e 

em constante revisão. 

Palavras-chave: segurança internacional, fatores econômicos, teorias de 

Relações Internacionais. 


66 


ABSTRACT 

This article discusses the impacts of economical factors on the theoretical 

debates of International Security, in order to verify the possibilities of dialogue 

between this area of research and these factors. By proposing that 

economical factors are necessary elements to the fulfillment of the 

propositions of security studies theories, the article concludes that the 

concept of security should be gain a political dimension. In that fashion, 

this concept should be treated as a relational process, dynamic and 

constantly revised, in order to maintain its relevance. 

Keywords: international security, economical factors, theories of 

International Relations. 




Este trabalho tem como objetivo perceber o tratamento de fatores 

econômicos nos debates de segurança internacional, inquirindo as possibilidades 

de diálogo e influência daqueles nestes. Para perceber essa 

conexão, exploraremos a hipótese de que fatores econômicos, ainda que 

marginalizados no debate de segurança internacional, oferecem a possibilidade 

de realização das teorias desse campo, proporcionando as condições 

nas quais a definição de segurança é concebida pela conexão 

estabelecida entre economia e política. Teorias tradicionais vão explorar 

fatores econômicos, à medida que tais fatores colaborem para assegurar 

a capacidade e legitimidade do Estado de agir, privilegiando a política em 

detrimento da economia; os liberais romperão com a submissão da economia 

à política, mostrando os efeitos daquela nesta; teorias críticas, por 

sua vez, tomarão os fatores econômicos como parte integrante da proposta 

emancipatória que sugerem. 

Nossa pesquisa se baseia na proposta de que teorias de segurança 

internacional andam de mãos dadas com teorias de Relações Internacionais 

(RI), recebendo influência direta dos avanços e debates da área. 

Nosso argumento se divide em três partes. Na seção 2, exploraremos 

brevemente a polêmica em torno do conceito de segurança, especialmente 

a partir da década de 1990. Isso nos permitirá analisar o debate 

entre três grupos de estudos 1 de segurança: tradicionalistas, 

ampliacionistas – divididos em liberais e a Escola de Copenhague – e os 

estudos críticos de segurança 2 , que exploraremos na seção 3. Na seção 

4, apresentaremos nossa conclusão. 

Faz-se necessário, antes de entrarmos em nosso argumento, traçar 

a distinção que este trabalho faz entre fatores econômicos e segurança 

econômica. Não entendemos as duas expressões como sinônimas, 

mas como elementos distintos, porém complementares, que permitem a 

estabilização de um determinado sistema. Enquanto a segurança econômica 

se volta para a manutenção de um sistema, internacional ou domés- 

1 TANNO, Grace. A contribuição da Escola de Copenhague aos estudos de segurança 

internacional. In: Contexto Internacional n. 25, v. 1, p. 47-80, 2003. 

2 Steve Smith aponta uma série de divisões teóricas nos estudos de segurança, ressaltando 

as contribuições pós-modernas, feminista, construtivista e de outras posições críticas. 

Acreditamos, entretanto, que essas posições possam ser alocadas dentro da divisão 

tripartite sugerida. SMITH, Steve. The contested concept of security. In: BOOTH, 

Ken. (Ed.). Critical security studies and world politics. Londres: L. Rienner, 2005. p. 27- 

62. 


68 


tico, os fatores econômicos são variáveis, de origem doméstica ou internacional, 

e permitem explorar impactos econômicos na esfera política. 

2 CONCEITO DE SEGURANÇA 

O conceito de segurança é tido como de difícil estabelecimento 

pelas características que assume. Steve Smith, ao afirmar que qualquer 

conceito de segurança assume valores normativos por se prender a uma 

teoria 3 , dialoga com McSweeney, para quem o termo assume proporções 

morais que impedem sua conceituação objetiva. 4 Haftendorn crê que não 

haja um consenso quanto ao que é segurança, impedindo sua concepção 

e a definição das perguntas de pesquisa relevantes para a área 5 , corroborando 

Buzan que afirma que o conceito, ainda que muito debatido, é pouco 

desenvolvido, porque é um conceito derivado que em si mesmo não 

apresenta significado e pressupõe algo a ser segurado ou porque o resultado 

dos debates recairia sobre questões empíricas, não conceituais 6 . 

Baldwin concorda que o termo é complexo, não por causa de suas múltiplas 

possibilidades, mas porque justamente é visto como vago e relacional, 

criticando Buzan 7 . Essa polêmica mostra que o analista deve ter consciência 

do que é seu objeto de estudo para evitar questionar a própria disciplina, 

uma vez que a indeterminação levaria à imprecisão teórica. 

O medo de imprecisão conceitual e deterioração teórica basearam 

os estudos tradicionais de segurança, que buscavam proporcionar 

um caráter científico à disciplina 8 . Durante a Guerra Fria, os estudos de 

segurança tiveram como objeto exclusivamente aspectos militares, pois 

era mais fácil apontar consenso e atrair as atenções para ameaças vindas 

de fora, reais ou imaginárias e que deveriam ser combatidas com o 

uso da força, refletindo a prática política norte-americana, exportadas essas 

3 Ibid., p. 28. 

4 MCSWEENEY, Bill. Security, identity and interests: sociology of international relations, 

New York: Cambridge University, 1999. p. 83. 

5 HAFTENDORN, Helga. The security puzzle: theory building and discipline-building in 

international security. International Studies Quarterly, n. 35, p. 3-17, 1991. 

6 BUZAN, Barry. People, states and fear: an agenda for international securities in the 

post-cold war era. Londres: Harvester Wheatsheaf, 1981. 

7 BALDWIN, David A. The concept of security. Review of International Studies, n. 23, 

p. 5-26, 1997. 

8 WALT, Stephen. The renaissance of security studies. International Security Quarterly, 

v. 35, n. 2, p. 211-239, 1991. 



diretrizes para outros países 9 e consolidando essa forma de pensar, mesmo 

depois do fim desse “conflito”. Ademais, os conceitos de segurança 

remetiam constantemente à “segurança nacional” 10 , associando a garantia 

de segurança do Estado como elemento necessário para a preservação 

da comunidade política dentro dele. 11 

Uma das primeiras tentativas de expansão do conceito veio por 

Richard Ullman, que sugeria que as necessidades do ator deveriam ser 

consideradas na definição de segurança. Ullman busca superar as limitações 

da prática política norte-americana, mas esbarra na dificuldade de 

conceber segurança de maneira precisa e coerente. Contudo, seu esforço 

permitiu que novas ameaças surgissem nas agendas políticas, ainda 

que de forma difusa. 

Diante dos questionamentos à visão militarista, Stephen Walt realizou 

um estudo defendendo que a perspectiva tradicional de segurança 

se mostrava adequada e englobava, coerente e cientificamente, as ameaças 

relevantes para a política e academia. Ele relaciona o objeto de 

estudo da segurança ao fenômeno da guerra e à prática do statecraft 12 , 

refletindo a imagem realista predominante na política internacional. Sua 

perspectiva busca variáveis manipuláveis, compatíveis com a ideia de 

Estado unitário, egoísta e autointeressado em sua sobrevivência na política 

internacional. Essa delimitação no escopo da segurança exclui elementos 

políticos de natureza não militar como meio ambiente, saúde e 

pobreza, sob a alegação de que essa ampliação excessiva do campo 

levaria à destruição da coerência intelectual da área e dificultaria a busca 

por soluções para a sobrevivência estatal. Entretanto, Walt não nega importância 

a essas questões, pois apenas o poder militar não garantiria o 

bem-estar. Esses “problemas” deveriam ser tratados por outras áreas do 

conhecimento, pois não ameaçariam a sobrevivência do Estado. 

A lógica de Walt se sustenta na lógica realista, já que seu argumento 

segue uma progressão linear que pretende gerar uma forma de 

conhecimento além do tempo e da história, buscando leis causais objetivas 

que governam o fenômeno humano, garantindo uma definição mais 

pragmática e preocupada com a coerência na delimitação do conceito. 

Posição semelhante assume David Baldwin, que se preocupa em enten- 

10 BUZAN, 1981, p. 81. 

11 Alan Collins (2007, p. 3) apresenta uma série de conceitos que reforçam essa posição. 

12 WALT, op. cit., p. 212. 


70 


der segurança dentro de um conceito coerente que possa ser teorizado e 

aplicado. 13 

Concordando com Walt, Baldwin sugere o foco nos custos políticos 

empregados pelo Estado para atingir sua sobrevivência, separandoa 

da ideia de elemento vital: por tornar a definição excessivamente ampla 

e imprecisa, Baldwin opta por analisar custos, percebendo o quanto a 

sobrevivência afetaria as capacidades dos Estados na arena internacional. 

Ambos veem a segurança como ligada à capacidades do Estado, 

logo elementos que não garantissem os interesses estatais não poderiam 

ser tomados como segurança. Para ele, a crítica ampliacionista estaria 

mais preocupada em expandir o campo de atuação da segurança do que 

explorar a ampliação do conceito. 14 

A proposta de ampliação da segurança veio acompanhada não 

apenas das mudanças na política internacional, mas também dos debates 

teóricos de RI 15 . Apesar de o debate crítico ter chegado a RI durante 

a década de 80, essa teoria se aproximaria dos estudos de segurança na 

década seguinte. Mas contribuições como a de Ullman e Buzan permitiram 

o início das discussões nos mesmos termos realista e estadocêntrico 

dos tradicionalistas. 

Ullman trouxe um novo conjunto de ameaças para os estudos de 

segurança, porém sua contribuição pecou por uma ampliação de temas 

relacionados aos aspectos militares 16 , mas o impulso inicial fora dado e, 

com ele, uma série de proposições surgiria, buscando rever não só o 

conceito de segurança, como seus atores e a área de atuação. E, na 

esteira dessa revisão conceitual, novas ameaças passariam a entrar na 

definição de segurança, à medida que RI e estudos de segurança passavam 

a dialogar. 

A posição tradicional, associada à obra de Walt, se tornou alvo 

das críticas dos ampliacionistas. Se os tradicionalistas viam a segurança 

como uma propriedade dos objetos, as críticas demandavam o reconhecimento 

de que a segurança exigia uma perspectiva política, pois definir 

ameaça ao agente é tarefa contínua e dinâmica, não algo congelado no 

tempo e replicado indefinidamente. Diferentemente da visão tradicional, 

que separa a política doméstica da internacional, os ampliacionistas de- 

13 BALDWIN, op. cit., p. 6-7. 

14 Ibid., p. 5. 

15 TANNO, op. cit., p. 71. 

16 SHEEHAN, Michael. International Security: an analytical survey. Londres: Lynne Rienner, 

2005. p. 46. 



fendem que doméstico e internacional não podem ser facilmente separados, 

pois definir como ou o que proteger é tarefa essencialmente política 

17 . Críticas semelhantes a essas surgiam às teorias mainstream de RI, 

questionando as premissas realistas e propondo novos rumos para a disciplina. 

18 

Barry Buzan foi particularmente importante para essa crítica, por 

sistematizar de maneira coerente setores de análise diferentes que não 

poderiam ser considerados isoladamente em relação aos demais, evidenciando 

a inter-relação e a sobreposição de áreas antes ignoradas. Se 

os teóricos de segurança inclinados para uma perspectiva realista consideravam 

a capacidade dos Estados como essenciais para a segurança, a 

análise setorial proporcionava claras linhas de ação para se entender não 

só que capacidades eram essas, mas também seus impactos em escalas 

diferentes em várias áreas das sociedades. 

No que tange aos atores envolvidos, críticas liberais e pós-modernas 

em RI ao Estado como ator central contribuíram decisivamente para 

a discussão sobre ampliação do conceito de segurança, visto que não 

mais apenas a perpetuação do Estado estava na agenda política: movimentos 

nacionalistas começavam a ganhar corpo na política internacional 

e chamar a atenção dos policymakers 19 . Quanto aos temas que deveriam 

ser segurados, a interdependência proporcionada pelos processos 

de globalização fazia com que questões nacionais não pudessem ser separadas 

de discussões regionais e globais, aumentando a proximidade 

entre os processos decisórios em Estado e os impactos noutro 20 . Indivíduos 

e comunidades não estatais passaram a ser considerados na análise 

de segurança, trazendo novas questões ao debate. Não era mais suficiente 

pensar apenas em fenômenos militares, nem tampouco o paradigma 

realista se mostrava capaz de suportar essas mudanças. 

17 FIERKE, K. M. Critical approaches to international security. Cambridge: Polity Press, 

2007. p. 13. 

18 Uma dessas críticas pode ser encontrada em Rob Walker, que questiona as fronteiras 

entre o estudo do doméstico e do internacional e a separação das áreas de Ciência 

Política e Relações Internacionais como campos distintos, em razão do local onde a 

política se encontraria. Para ele, tal separação não deveria existir, sugestão que pode 

ser apreendida do próprio título de seu livro. Ver WALKER, R. B. J. Inside/outside: 

international relations as political theory. Cambridge: Cambridge University, 1993. 

19 Sobre o tema, ver MCWILLIAMS, Wayne C.; PIOTROWSKI, Harry. The world since 

1945: a history of international relations. Londres: Lynne Rienner, 2005. p. 496-502. 

20 BUZAN, Barry; WÆVER, Ole. Regions and powers: the structure of international security. 

Cambridge: Cambridge University, 2004. 


72 


A articulação de novas ameaças a novos atores requeria, portanto, 

um novo referencial teórico e não um alargamento do mainstream 21 . O 

debate fazia o conceito de segurança transitar entre os níveis individual, 

estatal e internacional, que influenciariam o debate na área e a maneira 

como a política e seus componentes atuavam sobre os atores, ao mesmo 

tempo em que um debate de mesma natureza afetava o campo de RI. 

3 REVISÃO DOS ESTUDOS DE SEGURANÇA: PERCEBENDO O 

TRATAMENTO DE FATORES ECONÔMICOS. 

Apesar das propostas de Ullman e Buzan nos anos 1980, foi na 

década seguinte que houve o aumento nas propostas ampliacionistas impulsionadas 

pela revisão de literatura e fechamento do campo de estudos 

de segurança feitos por Walt. Ainda contribuíram as mudanças políticas e 

os debates teóricos na área de RI, que questionavam a predominância 

realista na disciplina e a separação entre o doméstico e o internacional, 

bem como a posição central assumida pelo Estado nas teorias que eram 

construídas. Revisaremos aqui alguns dos debates sobre segurança que 

se apresentaram nas últimas três décadas. Para organizar nosso argumento, 

utilizaremos a classificação tripartite de tradicionalistas, 

ampliacionistas e críticos 22 , que nos oferece, em linhas gerais, o status do 

debate sobre segurança nas últimas décadas 23 . 

Visando responder à pergunta proposta no início deste trabalho, 

apresentaremos o argumento central trazido por essas posições e como 

este se relacionaria com o tratamento de fatores econômicos. Em 3.1 

trabalharemos com o debate tradicionalista. O debate ampliacionista foi 

dividido em duas partes, ainda que ambas sejam críticas do tradicionalismo. 

Em 3.2 abordaremos as esferas liberal e da escola de Copenhague do 

ampliacionismo, dado que esses grupos realizam suas críticas dentro da 

possibilidade do Estado. A seção 3.3 discutirá os estudos críticos de segurança, 

os quais defendem a ideia de emancipação e segurança huma- 

21 WALKER, Rob. The subject of security. In: KRAUSE, K.; WILLIAMS, M. C. (Orgs.). Critical 

security studies, Minnesota: Minnesota University, 1997. p. 61-81. 

22 TANNO, op. Cit., p. 50. 

23 Steve Smith (2005) aponta uma série de divisões teóricas nos estudos de segurança, 

ressaltando as contribuições pós-moderna, feminista, construtivista e de outras posições 

críticas. Acreditamos, entretanto, que essas posições possam ser alocadas dentro 

da divisão tripartite sugerida. 



na, pensando na ampliação para além do Estado. Buscando associar essas 

posições com os debates teóricos em RI, mostraremos que o tratamento 

dispensado a questões econômicas por esses debates consiste na realização 

de suas propostas teóricas. 

3.1 POSIÇÃO TRADICIONALISTA 

O tradicionalismo é comumente sintetizado na revisão de literatura 

promovida por Stephen Walt 24 , que buscou apontar os méritos de uma 

análise de segurança baseada em pressupostos neorrealista para explicar 

o campo. Segundo ele, mesmo a incapacidade dessa teoria de prever 

o fim da guerra fria não afetaria o poder explicativo de sua análise. 

A lógica tradicional de segurança define o objeto e o ator de referência 

da segurança de modo preciso. Os estudos de segurança se concentram 

no estudo da ameaça, uso e controle da força militar, e o poder 

militar constitui a fonte mais séria, mas não a única, da segurança, incluindo 

o statecraft, i.e., o controle de armamentos, diplomacia e administração 

de crises, estabelecendo uma relação direta com a probabilidade e 

caráter da guerra 25 . Estudos de segurança consistiriam nas práticas políticas 

dos Estados para se prevenir, preparar ou entrar em guerra, analisando 

as condições nas quais o uso da força se torna provável e como 

esse uso afetaria indivíduos, Estados e sociedades: whether a state 

survives or not depends on its capacity to perform the security roles that it 

alone can execute 26 . Fenômenos não militares não seriam considerados 

na concepção de segurança, sendo tratados, quando o caso, por teorias 

de guerra e paz. 

Em função da natureza das ameaças, o estudo da segurança não 

comportaria sua ampliação para outros atores, tampouco outros setores 

de atuação 27 . Encaixando-se confortavelmente no paradigma realista, os 

tradicionalistas buscam nessa tradição os pressupostos que guiariam sua 

linha de pesquisa, mantendo sua coerência intelectual. 

24 WALT, op. cit. 

25 Ibid., p. 222 

26 KOLODZIEJ, Edward. Security and international relations. Cambridge: Cambridge 

University, 2005. p. 129. 

27 “The material capacity of a state constitutes its ability to decisively influence not only the 

behavior of other states but the system or balance of power prevailing between states 

itself. Other forms of power or influence, including scientific, technological, and economical 

power, are viewed as subordinated to, and in the service of, the use or threat of force.” 

(KOLODZIEJ, 2005, p. 129-130, grifo nosso). 


74 


No realismo, o Estado é encarado como ator central nas relações 

internacionais. Com a separação entre as esferas doméstica e internacional, 

a política ocorre apenas dentro do Estado, enquanto, fora dele, haveria 

apenas relações de poder baseadas no uso da força 28 . Nessa lógica 

hobbesiana, a relação entre Estados dar-se-ia, assim, por meio da guerra, 

que ameaçaria a existência dos Estados e faria com que esses buscassem 

sua sobrevivência de maneira autointeressada e egoísta 29 . A permanência 

do Estado no cenário internacional está vinculada à sua capacidade 

de se impor aos demais, donde decorreria a ideia de que a segurança 

é intimamente conectada ao desenvolvimento de condições que 

aumentem suas capacidades sobre os demais e/ou impeçam que os adversários 

cresçam e modifiquem a distribuição de capacidades no sistema: 

a state’s effective power is ultimately a function of its military forces 

and how they compare with the military forces of rival states. 30 

Diante disso, como se dá o tratamento de fatores econômicos pelas 

teorias tradicionais de segurança? 

A lógica que guiará essa abordagem é a manifestada por Walt, 

imbuída no pensamento neorrealista e que prevê o Estado agindo de 

maneira a garantir sua posição no sistema internacional. O Estado é visto 

como um ator unitário assemelhado a uma bola de bilhar, e os fatores 

domésticos não são levados em consideração para sua atuação internacional. 

Com isso, o impacto de atores domésticos na construção do conceito 

de segurança é eliminado, visto que sua participação no plano internacional 

é irrelevante. 

A questão a se levantar é: sob que aspectos os fatores econômicos 

podem ser considerados para o desenvolvimento das capacidades 

do Estado? 

Justamente por serem os Estados iguais funcionalmente, 

desconsidera-se a análise de elementos de ordem doméstica. Torna-se 

coerente afirmar que problemas de bem-estar não fazem parte da agenda 

de segurança porque não contribuem para as capacidades do Estado. 

A variável mais importante de análise no realismo é o poder, representado 

pela força ou capacidades militares. John Mearsheimer acrescenta 

que a capacidade de um Estado reflete a dimensão demográfica e 

28 WIGHT, Martin. A política do poder. Brasília: Ed. da UnB, 2002. p. 1. 

29 KOLODZIEJ, 2005, p. 135 

30 MEARSHEIMER, John J. The tragedy of great power politics. New York: W. W. Norton, 

2001. p. 55. 



a dimensão econômica (grifo nosso) do poder 31 . Fatores econômicos só 

seriam considerados relevantes pelos estudos de segurança, uma vez 

que afetem o desempenho do Estado em sua capacidade de usar a força 

militar ou caso se tornasse uma razão em potencial para os conflitos internacionais 

ou, ainda, diminuísse as possibilidades de conflito diante de 

sanções econômicas aplicadas na esfera diplomática. Logo, Walt reconhece 

que questões econômicas podem importar desde que afetem o 

desempenho militar do Estado 32 : 

[…] wealth is important because a state cannot build a powerful military 

if it does not have the money and technology to equip, train, and 

continually modernize its fighting forces. 33 

A junção entre segurança e economia se daria, apenas e tão somente, 

quando esta penetrasse no campo da guerra e das políticas estatais 

para lidar com esse fenômeno, visto que afetaria a habilidade do Estado 

de se valer da força ou de exercer seu poder de coerção por meio de 

vias diplomáticas. Quanto maior o desenvolvimento econômico de um 

Estado maiores são suas capacidades de mobilização para a guerra. 34 

Em suma, fatores econômicos serão abordados pelas teorias tradicionais 

de segurança, uma vez que importem para potencializar as capacidades 

do Estado perante os demais, influenciando a escolha de políticas 

a serem seguidas. Há a submissão da economia à política, logo 

fatores econômicos serão meramente instrumentos que conduzirão ao 

aumento das capacidades de um Estado. Em qualquer outro caso, como 

para o bem-estar de sua população, tratar-se-á de outro tema, mas não 

segurança: o paradigma realista não se preocupa com elementos domésticos 

para a condução da política internacional, logo tampouco as teorias 

tradicionais de segurança. 

31 Ibid., p. 61. 

32 WALT, op cit., p. 229. 

33 MEARSHEIMER, op.cit., p. 61 

34 O que corresponde ao que Kaldor descreve como economia centralizada de guerra: os 

esforços econômicos são destinados para o aumento da capacidade do Estado perante 

seus adversários e têm como objetivo maior a produção de uma força maciça que possibilite 

a vitória militar e a consequente superação do estado de guerra. Ver KALDOR, 

Mary. New & old wars: organized violence in a global era. Stanford: Stanford University. 

2001, p. 90-91. 


76 


3.2 DEBATE AMPLIACIONISTA 

A posição ampliacionista é marcada por uma variedade grande de 

autores e tendências, todos críticos ao tradicionalismo, que sugerem – 

cada qual a seu modo – a dilatação do conceito de segurança, de sua 

agenda de pesquisa e dos sujeitos envolvidos 35 . Esse movimento busca 

– em maior ou menor extensão – romper com a dominância política e 

intelectual do realismo nos estudos de segurança, questionando para o 

que e a quem o conceito de segurança aponta. Perguntas como o que é 

segurança, como estudá-la e qual seu objeto devem ser feitas pelas teorias. 

No ampliacionsimo, separamos três grandes grupos. 

O primeiro, de inspiração liberal, promove a ampliação dos estudos 

de segurança com a inclusão de elementos de ordem social, quebrando 

o ente estatal e mostrando que este é formado por diferentes grupos, 

com interesses distintos, que promoveriam pressões para atingir seus 

objetivos. Dessa maneira, a segurança decorreria da estabilização das 

relações socioeconômicas dentro e fora do Estado. 

A segunda corrente é formada pelos teóricos da escola de Copenhague 

(EC) 36 . Liderada por Barry Buzan e Ole Wæver, a EC lida com as 

dinâmicas sociais da política mundial e com as formas nas quais a segurança 

é percebida por meio do significado e da natureza das práticas de 

segurança. A ampliação de seus domínios permitiria que outras áreas – 

os setores – fossem explorados, além da tradicional segurança militar. 

Esses setores seriam interligados e sobrepor-se-iam uns aos outros, com 

prioridade variável conforme a ameaça promovida. O objetivo da EC é 

desenvolver uma abordagem abrangente para os estudos de segurança 

a partir da inclusão, ou não, de novos temas de forma coerente, levando 

a sério as críticas levantadas por Walt. 

O terceiro grupo é formado pelos estudos críticos de segurança, 

que assumem posições pós-positivistas 37 no debate teórico de RI e bus- 

35 Cabe ressaltar que a expressão “críticos” tem duplo significado: o primeiro é o de teóricos 

críticos ao realismo; o segundo, do conjunto de pensadores de teoria crítica que 

buscam a emancipação humana (WILLIAMS, Paul. Critical security studies. In: BELLAMY, 

Alex (Ed.). International society and its critics. Oxford: Oxford University, 2005. p. 135- 

150. 

36 O nome é atribuído em razão do Centro de Pesquisas para a Paz, de Copenhague. 

37 Utilizando o termo proposto por Lapid (1989), entendemos como estudos críticos de 

segurança a corrente apontada por Steve Smith, que reúne diferentes correntes teóricas 

insatisfeitas com os padrões tradicionais de se pensar segurança e que buscam uma 

nova agenda para o campo (SMITH, 2005, p. 41). 



cam a ruptura com os padrões tradicionais de política, questionando seu 

lócus e buscando alternativas para os problemas de exclusão produzidos 

pela modernidade, especialmente quanto à emancipação. Os estudos 

críticos consideram a visão tradicional como pertencente aos estudos 

de segurança, compondo uma subárea, os estudos estratégicos 38 . 

A coerência buscada por Walt se encontraria satisfeita naquela categoria, 

visto que a mudança de estudos estratégicos para estudos de segurança 

conduz à expansão de categorias e áreas de análise além da 

visão tradicional. 39 

3.2.1 Posição Liberal 

A posição liberal rompe com o Estado como ator unitário e central 

em RI e nos estudos de segurança, questionando seu papel não só em 

relação aos demais Estados, como também em face dos grupos dentro 

dele. O pensamento liberal critica a imutabilidade realista, propondo novos 

padrões de ação com base na racionalidade humana. A ameaça militar 

deixa de ser a única a pairar sobre o Estado, que deve se preocupar 

primeiramente em satisfazer as necessidades daqueles que legitimariam 

sua autoridade. 

Edward Kolodziej 40 crítica Walt diretamente, afirmando que o foco 

no Estado é apenas uma das diversas possibilidades que existem na segurança. 

Mesmo não respondendo aos problemas de coerência trazidos 

por Walt, Kolodziej identifica falhas em sua compreensão e propõe uma 

compreensão de segurança conceitualmente mais rica, teoricamente mais 

inclusiva e politicamente mais relevante. Sugere que o foco dos estudos 

de segurança deveria ser nas guerras civis, pois levantariam problemas 

fundamentais de segurança, inclusive quanto à legitimidade do Estado 

como autoridade capaz de usar a força. Ressalta que, diante de um cenário 

de crescente interdependência, a legitimidade de um regime particular 

38 KRAUSE, Keith; WILLIAMS Michael C.. From strategy to security: foundations of critical 

security studies”. In: KRAUSE, K.; WILLIAMS, M. C. (Org.). Critical security studies. 

Minnesota: Minnesota University, 1997. p. 33-60. 

39 Como ensina Collins (2007, p. 2), […] [t]he absence of threats is sufficiently far-reaching 

that security studies encompasses dangers that range from pandemics […] and 

environmental degradation through to the more readily associated security concerns of 

direct violence, such as terrorism and inter-state armed conflict. The latter, which so 

dominated the discipline that during the cold war it became synonymous with security 

studies, is actually a sub-field of security studies and is known as strategic studies. 

40 KOLODZIEJ, 1992. 


78 


se torna uma questão crítica de segurança. Assim, é necessário que os 

estudos de segurança abram a caixa-preta do Estado para analisar como 

esse proporcionaria a proteção à sua população. Se a segurança deriva 

da condição de cidadão, logo o que se questiona não é apenas a 

centralidade do Estado nos estudos de segurança, mas a forma como ele 

resolveria o problema da ordem diante do surgimento de novas entidades 

políticas e da expansão das conexões de interdependência. A segurança 

do indivíduo não pode ser separada das reivindicações do grupo e de 

estruturas coletivas em que se insere, tornando possível a adoção de 

uma identidade e de projetos coletivos, pois tais elementos estariam vinculados 

à legitimidade do Estado. Mais do que se conectar às capacidades 

do Estado de sobreviver internacionalmente, a segurança assume 

aspectos ideacionais – travestidos em legitimidade política – que não excluem 

a importância de elementos materiais no exercício do papel de 

Estado. 

Percebe-se a importância da legitimidade da autoridade política 

por sua população, independentemente das capacidades desse Estado. 

Se a visão tradicional toma essa legitimidade preestabelecida, Kolodziej 

problematiza esse aspecto. Afirma que nenhum Estado ou governo pode 

resistir ou ignorar as demandas populacionais por progresso material com 

base na alegação de um bem maior voltado para o crescimento econômico 

do Estado ou seu desenvolvimento técnico-científico. 41 

Para a perspectiva liberal, como se poderia entender o impacto de 

fatores econômicos? 

Inicialmente, é preciso deixar evidente que o Estado assume dimensão 

plural, portanto seu interesse se torna ambíguo ou, ao menos, 

indeterminado. O conceito de interesse nacional passa a ser determinado 

por diferentes grupos em diferentes questões, em diferentes tempos, sem 

que haja hierarquia de objetivos 42 . Há menor chance de se ver o Estado 

como unido ou coerente no trato com seus pares, porque se comportarão 

buscando o compartilhamento de interesses e não mais a defesa de seu 

interesse nacional, apresentando-se, assim, multifacetados. 

41 O caso soviético ilustra bem essas possibilidades, já que o poder central teve de ceder 

às pressões sociais que punham em xeque sua legitimidade e promover uma reforma 

fundamental do sistema de bem-estar (KOLODZIEJ, 1991, p. 424-426). 

42 KEOHANE, Robert; NYE, Joseph. Realism and complex interdependence. In: VIOTTI, 

Paul; KAUPPI, Mark. International relations: realism, pluralism, globalism and beyond. 

Boson: Allyn and Bacon, 1999. p. 307-318. 



Os liberais associam segurança do Estado à sua capacidade de 

oferecer bens e serviços à população, reconhecendo os impactos produzidos 

pela economia e sociedade no Estado. Fugindo do dogmatismo 

realista, a política deixa de prevalecer sobre as demais esferas sociais. A 

garantia de bem-estar e desenvolvimento social funcionará como os elementos 

que promoverão a segurança que será reforçada pelos laços de 

interdependência entre os Estados: questões de economia passam a assumir 

a agenda internacional e deixam a ameaça militar em segundo plano 

43 . Os mesmos fatores que eram desconsiderados pela abordagem tradicional 

passam a ser elementos-chave para a consolidação da segurança. 

Fatores econômicos causariam impacto no bem-estar das comunidades 

políticas na medida em que influenciariam a distribuição e a satisfação 

dos bens políticos esperados por parte da autoridade estatal. O colapso 

soviético é apenas um dos exemplos que podem ser resgatados 

para evidenciar o impacto desses fatores. 44 

Com os Estados constrangidos por seus grupos domésticos, a submissão 

da economia ao militar é enfraquecida. Estados até podem considerar 

a conexão entre esses dois temas, mas o recurso à força será cada 

vez menor. De forma a garantir o apoio dos grupos domésticos, devem 

ser oferecidas condições de bem-estar para garantir a estabilidade. Como 

a militarização perde força, Estados mais poderosos utilizarão menos desse 

aspecto para se manterem predominantes, voltando-se para elementos 

que permitam seu desenvolvimento econômico. Por outro lado, Estados 

mais fracos verão menos risco em valer-se da força. Tendo menos a perder, 

podem-se valer de recursos que os fortes não têm. A utilidade da 

43 Id., 1990. 

44 O próprio campo de estudos dos conflitos demonstra essa tendência. Afastando-se da 

expectativa do Estado como ator exclusivo na guerra, as discussões teóricas sobre a 

natureza dos conflitos internacionais contemporâneos demonstram como o impacto de 

fatores econômicos corrobora o argumento desenvolvido por Kolodziej e os 

ampliacionistas. Mary Kaldor (2001), ao tratar das novas guerras, mostra como essas 

se iniciam por questões ideacionais, mas se perpetuam em razão de elementos econômicos 

que fragmentam a legitimidade do Estado e remetem a formas alternativas de 

promover a sobrevivência de comunidades políticas. Na mesma área, K. J. Holsti discute 

as implicações da legitimidade econômica do Estado – vertical e horizontalmente – na 

preservação de sua capacidade de governança e a consequente prestação de bens 

políticos e serviços para sua população. Havendo o questionamento a essa legitimidade, 

especialmente em Estados recentes e cuja autoridade política não é integralmente 

legitimada, tem-se um cenário propício para a eclosão do que Holsti denominaria guerras 

de terceiro tipo (HOLSTI, Kalevi J. The state, war, and the state of war. Cambridge: 

Cambridge University, 1996). 


80 


força declina, mas a necessidade de oferecer condições de desenvolvimento 

estável aumenta, afetando a vulnerabilidade dos Estados vis-à-vis 

sua legitimidade doméstica. 

A proposta liberalizante, em razão da quebra de hierarquia entre 

objetivos estatais e da maior observância a questões econômicas, traz 

padrões políticos que não são percebidos pelo realismo, o mesmo ocorrendo 

nos estudos de segurança. Novos fatores passam a incorporar o 

campo da segurança que não podem ser explicados da maneira tradicional 

45 , com a presença de fatores econômicos de origem e atuação eminentemente 

domésticos sendo alguns deles. 

3.2.2 Escola de Copenhague 

A EC é conhecida pelas contribuições de Barry Buzan e Ole Wæver 

na ampliação dos debates de segurança, tanto no nível de análise quanto 

nos setores em que as ameaças são postas 46 , contribuindo para sanar as 

propostas ampliacionistas, como a de Ullman. A crítica ampliacionista 

ganhou novos ares com essa contribuição, uma vez que definir ameaça 

existencial tornou-se contingente não apenas ao sujeito, mas também ao 

tempo e ao local analisados. 

Levando a sério as críticas de Walt, Buzan e seus colegas 47 mostram-se 

conscientes de que a ampliação dos estudos de segurança gera 

riscos de incoerência intelectual, pois uma agenda de pesquisa ampla 

aumenta a gama de conhecimento e compreensão necessários para análise. 

Contudo, defendem que coerência não implica confinamento da segurança 

às questões militares, mas exploração da lógica da segurança 

em si, para encontrar o que diferenciaria segurança do meramente político, 

aplicando a preocupação com segurança militar a outros setores. 48 

45 KOLODZIEJ, 1992, p. 434. 

46 SHEEHAN, 2005, p. 47 

47 BUZAN, Barry; WÆVER, Ole; DE WILDE, Jaap. Security: a new framework for analysis. 

Boulder: Lynne Rienner, 1998. 

48 Buzan, Wæver e De Wilde assumem, implicitamente, o pressuposto realista de separação 

entre política e assuntos de segurança. Para eles, enquanto a política é essencialmente 

doméstica, a questão de segurança deveria ser tratada como além da sociedade. 

Ao mesmo tempo em que, se por um lado, algumas das proposições podem encaixar-se 

na abordagem crítica dos estudos de segurança que busca alternativas à ortodoxia realista 

e estadocêntrica; por outro, não há nenhum compromisso a priori com as posições 

antiestadocêntrica e antirrealista. 



Os estudos de segurança devem observar três elementos quanto 

a seu escopo: a segurança internacional tem agenda distinta do âmbito 

doméstico; diz respeito à ameaça existencial de um agente de referência, 

entendido tradicionalmente como o Estado; por ameaçar a sobrevivência, 

gera uma condição de emergência que deve ter prioridade sobre os demais 

assuntos políticos, exigindo e justificando o uso de medidas extraordinárias 

para lidar com elas. Suas propostas de ampliação são pautadas, 

portanto, por duas questões. A primeira é reconhecer que a função política 

da expressão “segurança” causa a mobilização estatal 49 para um maior 

número de ameaças. O segundo envolve desconsiderar a segurança 

como um tipo universal de bem a ser alcançado, para o qual todas as 

relações deveriam se mover: segurança não é uma coisa boa, mas algo 

que ameaça a sobrevivência. O ideal é restringir o uso do termo “segurança”, 

ao mesmo tempo em que se permite mobilidade para que cada 

agente defina sua própria agenda. 50 

A divisão em setores faz parte da estratégia de se buscar o objeto 

referente para a segurança além do Estado, ao evidenciar a demanda por 

outros grupos e atores na análise das ameaças. Isso permite desagregar 

um objeto para exame, selecionando padrões distintivos de interação que 

não existiriam de maneira independente: a divisão por setores pode identificar 

padrões distintos, mas estes setores permanecem inseparáveis do 

todo. O objetivo desse movimento é, ao restringir o escopo da pesquisa, 

reduzir o número de variáveis, permitindo sua manipulação e seu controle 

e apontando o relacionamento entre elas que ocorrerá em três arenas 

distintas: o privado, o político e a segurança. 

A maioria dos temas está localizada na esfera privada, mas isso 

não é uma regra. Pela própria dinâmica social, um tema pode transitar – 

dependendo da sociedade – do privado para o público e de lá para a 

segurança. Entre os problemas colocados na esfera pública, poucos 

impactam a segurança, logo essa esfera conteria menos temas que as 

demais. Isso mostra o caráter dinâmico da segurança, variando conforme 

49 Portanto, quando se refere a atores não estatais participando da política, fala-se necessariamente 

de coletividades políticas organizadas, pois a atividade política pressupõe a 

organização social de indivíduos: indivíduos isolados poderiam ser o objeto a preservarse, 

mas entendidos dentro de um ambiente social. Fala-se, portanto, não de ameaças à 

existência, mas ameaças sociais à existência (BUZAN, 1991, p. 19), já que os perigos 

são tomados a partir da relação do objeto com outros agentes (BUZAN; DE WILDE; 

WÆVER, 1998, p. 10). 

50 SHEEHAN, 2005, p. 54 


82 


a sociedade e o momento analisados: um mesmo tema pode relacionarse 

à segurança de um ator, enquanto outro não. 

O processo pelo qual esses assuntos são levados para a esfera 

da segurança é securitização, quando ocorre um movimento que leva o 

tema em foco para além da política e o coloca como um tipo especial de 

política ou como algo acima dela, tornando o processo de securitização 

uma versão extrema da politização 51 . Esse processo assume dimensões 

intersubjetivas, pois pressupõe que um ator perceba uma ameaça e produza 

um discurso de securitização voltado para essa questão, enquanto 

uma audiência se torna alvo do discurso e o aceite 52 . A lógica da 

securitização aplicada à análise setorial ajuda a ampliar a agenda e 

percebê-la como instrumento de superação da preocupação estritamente 

militar na segurança do Estado, abarcando outras esferas sociais e permitindo, 

inclusive, notar a relação de interdependência e superposição 

entre os diferentes setores. 

Nesse cenário, como pensar o tratamento aos fatores econômicos? 

Uma leitura inicial poderia nos dizer que a atenção aos elementos 

integrantes do setor econômico permitiria identificar quais são as ameaças 

à segurança. Mas essa não é a solução apresentada por Buzan et al: 

torna-se imperativo perceber que atores promovem a securitização, concebendo 

daí quais são e qual a natureza das ameaças. 

A análise do setor econômico é controversa, pois assume um nível 

alto de politização: ao mesmo tempo em que se estuda os impactos 

das ameaças nesse setor, é necessário perceber que as ameaças existenciais 

remetem a inter-relação com outros setores de análise, pois aquelas 

não se referem necessariamente a fatores econômicos per si, 

[…] [t]he idea of economic security is located squarely in the 

unresolved and highly political debates about international political 

economy concerning the nature of the relationship between the political 

structure of anarchy and the economic structure of the market. 53 

51 WÆVER, Ole. Securitization and desecuritization. In: LIPSCHUTZ, Ronnie D. (Ed.). On 

security. Nova York: Columbia University, 1995. p. 46-86. O movimento reverso, quando 

um tema deixa de ser relativo à esfera da segurança, denomina-se “dessecuritização” e 

também é trabalhado por Wæver. 

52 BUZAN et al, 1998, p. 34-36 

53 Ibid., 1998, p. 95. 



Buzan et al afirmam existir uma relação entre a forma como o sujeito 

que promove o discurso de securitização enxerga a relação entre 

política e economia e as ameaças no setor econômico 54 . No debate contemporâneo 

sobre segurança, há a predominância dos liberais, o que faz 

com que os objetivos econômicos sejam privilegiados e que os demais 

setores sociais promovam as condições necessárias para que o mercado 

funcione de maneira livre e independente. 55 

Os atores nessa esfera seriam de diferentes níveis, desde indivíduos 

e classes até a figura abstrata do mercado. Cada um deles atuaria 

em uma dinâmica própria, enquanto suas ações influenciariam os demais 

atores, mas apenas duas lógicas de securitização se aplicariam aqui: micro, 

relacionada a indivíduos e empresas que se veriam afetados por ameaças 

decorrentes de fracassos econômicos, e a macro, envolvendo políticas 

governamentais destinadas a solucionar questões de nível micro 56 . O 

governo deve promover medidas para solucionar essas ameaças e garantir 

a sobrevida das empresas, principais atores em uma economia liberal. 

Mas Buzan et al não afirmam que a securitização ocorre em razão 

do setor econômico ou do impacto causados em outros setores, especialmente 

o político-militar. 

Voltando-se à busca das ameaças, entende-se que a insegurança 

é inerente à lógica mercadológica. As ameaças são dirigidas a cada ator 

envolvido na securitização, causando impactos distintos em cada um deles 

57 . Mas essas ameaças não podem ser legitimamente invocadas pelos 

liberais como ameaças existenciais, não ameaçando o setor econômico, 

o que não se pode dizer do impacto causado por essas ameaças em 

outros setores. A securitização de fatores econômicos leva o analista a 

promover uma confusão com temas de economia política internacional, 

provocando o spill-over da economia sobre outros setores. 

Somente em níveis básicos a lógica de sobrevivência é restrita ao 

setor econômico (BUZAN et al, 1998, p. 115). Dentro do panorama político 

liberal, o setor econômico se torna inseparável dos demais setores 

sociais, porque seus fracassos e sucessos impactam diretamente prática 

política desenvolvida em outros setores (BUZAN et al, 1998, p. 116), 

54 Mercantilistas e neomercantilistas priorizariam a política em detrimento à economia; no 

caso dos liberais, a prioridade seria inversa. Socialistas, por sua vez, orbitam entre esses 

dois extremos (Ibid., 1998, p. 95-96). 

55 Ibid., 1998, p. 97 

56 Ibid, 1998, p. 100-101. 

57 Afinal, não se pode falar em ameaça à sobrevivência do Estado, quando a ameaça é de 

falência: o Estado continuará existindo, mesmo que suas capacidades estejam em risco 

(Ibid., 1998, p. 105). 


84 


[…] [t]his overspill quality means that much of what is talked about as 

“economic security” has in fact to do with logics of survival in other 

sectors and not the economic one. 

Logo, nessa vertente do ampliacionismo, os fatores econômicos 

servem – mais do que elementos em qualquer outro setor – para indicar 

como as diferentes esferas sociais estão integradas e conduzem a um 

pensamento holístico para melhor compreender as dinâmicas de segurança 

que afetam os atores. 

3.3 ESTUDOS CRÍTICOS DE SEGURANÇA 

Defendendo a idéia de que o Estado não deve ser visto como fonte 

última de segurança, mas como potencial agravador da insegurança, 

os estudos críticos de segurança 58 (“ECS”) buscam superar não apenas a 

limitação de definir segurança em termos militares, mas também privilegiar 

o indivíduo, isolado ou organizado socialmente: “security must make 

sense at the basic level of the individual human being for it to make sense 

at the international level”. 59 Localizados na perspectiva pós-positivista nas 

RI 60 , este grupo questiona não só a disciplina, como também a própria 

política. Buscando a reconceitualização da segurança, os ECS realizam 

três movimentos: aprofundar o conceito, entendendo-o como contingente 

aos diferentes meios e referentes que ele assume; ampliar seu entendimento, 

mostrando que a força militar não é a única, nem a mais importante, 

forma de promover segurança; e focar a teoria e a prática em propostas 

de emancipação. 61 

No primeiro, percebe que a visão tradicional está longe de ser um 

panorama neutro dos estudos de segurança: Walt cria uma hierarquia 

epistêmica, definindo uma leitura particular do significado e evolução da 

história dos estudos de segurança, concebendo daí um argumento de 

autoridade disciplinar. 62 Entretanto, há uma série de argumentos basilares 

que são apresentados como fatos não problematizados. O mais impor- 

58 Estudos críticos de segurança neste trabalho “consists of alternatives for security studies 

o that offered by the mainstream. It is explicit in its rejection of realism, but it does not add 

up an alternative theory” (Smith, 2005, p. 45). Usaremos nessa seção teóricos de orientação 

pós-moderna, adeptos da Teoria Crítica e afiliados aos Estudos de Paz – todos 

críticos ao realismo – para desenvolver nosso argumento. 

58 McSweeney, 1999, p. 16. 

60 Ver nota 3937. 

61 Williams, 2005, p. 138. 

62 Krause e Williams, 1997 



tante deles – e que torna o conceito de segurança etnocêntrico 63 – diz 

respeito à centralidade do Estado como sujeito da segurança, excluindo 

questões que não se encaixam na esfera militar. Para os ECS, questões 

que levem à reflexão sobre quais são as condições nas quais é possível 

pensar, falar e fazer argumentos de autoridade sobre segurança têm como 

respostas os diferentes graus em que as versões modernas de segurança 

articulam a relação entre as estruturas e práticas estatais. 

O segundo movimento ambicionado pelos ECS foca-se nos limites 

colocados pelos tradicionalistas, que não apenas geram argumentos 

de autoridade, mas também restringem a imaginação política contemporânea, 

tomando o Estado como resposta para os desafios da modernidade 

quando, na verdade, ele seria uma resposta meramente satisfatória às 

perguntas sobre o caráter e o lócus da vida política. 64 A reformulação 

proposta pela perspectiva crítica aconteceria de duas formas principais, 

dirigindo-se ao número e à qualidade das ameaças e também ao objeto 

da segurança. 65 No primeiro caso há uma demanda por uma compreensão 

mais ampla do que a segurança envolve, o que significa ser seguro e 

do que se está seguro. Tenta-se definir a segurança a partir de processos 

sociais, culturais, econômicos e ecológicos, além da preocupação tradicional 

com a segurança física decorrente de ameaças militares. Assim, 

junto ao conceito da segurança tradicional viriam idéias como violência 

estrutural, 66 ampliando o entendimento de ameaças. 

Quanto ao objeto, o aumento da interdependência mundial implica 

pensar em uma concepção mais ampla de segurança, não apenas na 

condição de cidadão, mas como atributo do indivíduo inserido em comunidades 

políticas. A segurança dos Estados é predominante marginalizando 

outras vozes pela operacionalização política: a segurança residiria 

na política e a política reside no Estado, logo o binômio segurança-Estado 

é inseparável. Entretanto, os argumentos do Estado soberano são 

uma articulação histórica específica de relações de universalidade/particularidade. 

Fugindo desse panorama, os ECS pensam em formas além do 

Estado a para entender a segurança. Se o argumento tradicionalista critica 

o alargamento por englobar tudo dentro do Estado, perdendo a coe- 

63 Fierke, 2007. 

64 Walker, 1997. 

65 Walker, 1997; Fierke, 2007. 

66 GALTUNG, Johan. “Violence and Peace”. In: A Reader in Peace Studies, Nova York: 

Pergamon Press, 1990, p. 9-14. 


86 


rência, e os defensores da securitização são acusados de estender comportamentos 

militares para a esfera social, os ECS apontam que alargar o 

conceito de segurança não é o problema: as dificuldades surgem com o 

tipo de alargamento que se busca, já que as tentativas são feitas visando 

à adequação do Estado como sujeito das mudanças. O significado da 

segurança é apreendido das práticas a ele incorporadas. 67 

Dessa forma, quando pensamos em sujeito de segurança, a primeira 

coisa a fazer é perguntar como este é constituído e a que tipo de 

segurança se refere. Estas reflexões oferecem desafios à própria ordem 

estabelecida, como o da estabilidade do sistema de Estados como garantidor 

de segurança aos indivíduos: 68 “only a project of emancipation can 

make the prospect of security more likely”. 69 

Entendemos emancipação como “freeing people from those 

constraints that stop them carrying out what freely they would choose to 

do, of which war, poverty, oppression, and poor education are a few”. 70 

Identificamos os seus ideais com as propostas de segurança humana 71 e 

acreditamos que os fatores econômicos podem ser abordados a partir da 

conjunção desses dois conceitos, pois segurança e emancipação são duas 

faces da mesma moeda. 72 Além disso, ambos os conceitos exigem definição 

contingente ao objeto e o tempo da análise, bem como sugerem a 

mudança do foco da análise do Estado para os indivíduos e implicam a 

ausência de qualquer tipo de violência, inclusive a estrutural, 73 de modo a 

assegurar a liberdade de querer e a libertação do medo. 74 Com isso, 

como perceber os fatores econômicos? 

67 McSweeney, 1999. 

68 OSTERGAARD, Geoffrey. “A Gandhian Perspective on Development”. In: A Reader in 

Peace Studies, Nova York: Pergamon Press, 1990, p. 206-209. 

69 Smith, 2005, p. 42. 

70 Booth, Ken. “Security in Anarchy: utopian realism in theory and practice”. International 

Affairs (2001) n. 67, v. 3, p. 527-545 apud TARRY, Sarah. “‘Deepening ‘ and ‘Widening’: 

an analysis of security definitions in the 1990s”. Disponível em < http://www.jmss.org/ 

1999/article3.html>. Acesso em: 13 de junho de 2008. Publicado em 2000?. 

71 Sobre o tema, HUMAN SECURITY CENTRE. “What is Human Security”. Acesso em: 12 

de junho de 2008. Disponível em: < http://www.humansecurityreport.info/ 

index.php?option=content&task=view&id=24&>. 

72 Booth, 1991 apud Tarry, 2000?, sp.. 

73 O conceito de violência estrutural é definido por qualquer elemento que promova a 

assimetria entre o potencial de realização de um indivíduo e o aproveitamento real de 

suas capacidades (Galtung, 1990). 

74 No inglês, em original, “freedom from want and freedom from fear” (Fierke, 2007:145). 



Os ECS não abordam explicitamente esses fatores. Das propostas 

de emancipação e de segurança humana decorre a idéia de que não 

pode haver ameaças ou impeditivos para que o pleno potencial individual 

se realize. Mas o que seriam esses impeditivos? Como as duas propostas 

pressupõem análise contingencial, não se podem estabelecer bases 

delimitadoras destes projetos, logo a definição de elementos impeditivos 

deve ser percebida caso a caso. 

Os ECS buscariam prolongar os limites da não-violência para que 

as condições que impeçam o desenvolvimento do indivíduo sejam extirpadas 

e um conceito mais amplo de segurança – e, conseqüentemente, 

bem-estar social – possa ser vislumbrado. 75 O tratamento dessa corrente 

crítica aos fatores econômicos tenderá, portanto, a perceber o impacto 

que produzirão no bem-estar e nas condições do indivíduo e das comunidades 

políticas, tornando-se problemático e fonte de insegurança uma 

vez que impeçam o projeto emancipatório ser concluído. 

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS 

Nosso trabalho buscou demonstrar como fatores econômicos são 

tratados pelas teorias de segurança internacional, investigando as possibilidades 

existentes de se traçar uma análise envolvendo esses fatores e 

o desenvolvimento dos estudos de segurança. Para tanto, apresentamos 

o conceito de segurança, ressaltando as dificuldades em tomar uma definição 

consistente e consensual. Exploramos, na seção seguinte, o debate 

teórico de segurança em três correntes e tentando relacioná-los, ainda 

que marginalmente, aos debates na área das RI, para entender como os 

fatores econômicos são abordados. 

Para os tradicionalistas, centrados na figura do Estado e inspirados 

pelo paradigma realista, elementos econômicos se tornam importantes 

na medida em que contribuem para aumentar as capacidades dos 

Estados de utilizar a força militar, melhorando a posição estatal no sistema 

e/ou perante seus pares. Sua abordagem para a esfera doméstica é 

irrelevante, pois não contribuiria para desenvolver as capacidades estatais. 

Walt explora as possibilidades de seu estudo em um cenário pós- 

Guerra Fria nessas condições, ignorando eventuais contribuições para o 

bem-estar social. 

75 CARTER, April. “Nonviolence as a Strategy for Change”. In: A Reader in Peace Studies, 

Nova York: Pergamon Press, 1990, p. 210-216. 


88 


Os ampliacionistas, por sua vez, constituem um grupo amplo e 

diverso, mas que compartilha certos princípios. Assim, dividimos o grupo 

em três subdivisões e exploramos a idéia liberal, a EC e os ECS, cada 

qual com suas particularidades. 

Os liberais, rompendo a centralidade do Estado, associam segurança 

à estabilidade promovida pelas relações de interdependência entre 

grupos domésticos e internacionais, apontando que questões de legitimidade 

devem estar na pauta dos estudos de segurança. São esses elementos 

que põem à prova o papel do Estado, que deve se preocupar em 

garantir as condições demandadas pelos grupos de pressão no seu interior, 

fazendo com que guerras civis motivadas por questionamento à sua 

autoridade se tornassem alvo da segurança. O Estado pluralista seria 

responsável por atender os pleitos sociais e, com isso, garantindo sua 

sobrevivência. Não se trata aqui de fatores econômicos especificamente, 

mas de bem-estar lato senso. 

A EC, com uma análise setorial e baseada em elementos 

contextuais, mas guardando peculiaridades do tradicionalismo – talvez 

para manter a coerência proposta por Walt – acusa a política internacional 

de ser dominada pela leitura liberal, dificultando a percepção de como 

os fatores econômicos são impactados pelas teorias de segurança. Dividindo 

o Estado em setores e reconhecendo diferentes grupos dentro dele, 

Buzan et al sucumbem ao pluralismo liberal e admitem que questões econômicas 

são de difícil trato, pois confundir-se-iam com e sobrepor-se-iam 

às ameaças existenciais pertinentes a outros setores, graças à 

interdependência existente entre esses setores sociais. Ao mesmo tempo 

em que alega que as ameaças são socialmente construídas pelos atores 

securitizadores, a EC flerta com o liberalismo por creditar a grupos 

domésticos a definição da agenda política e, assim, permitir ver o Estado 

como ente multifacetado e cujos interesses são contingentes ao momento 

analisado e aos grupos de maior repercussão política. 

Os ECS, por sua vez, carrega a crítica aos modelos tradicionais, 

propondo a saída do foco político do Estado, alojando-o nos indivíduos 

e comunidades políticas. Os projetos visando à segurança humana e à 

emancipação defendem que a segurança, para fazer sentido no nível 

estatal, carece ser pensada primeiramente no nível individual, garantindo 

a plena potencialidade dos indivíduos no trato social e político. Com 

isso, qualquer elemento que produza violência estrutural é considerado 

impede o projeto de emancipação e, conseqüentemente, o alcance da 

segurança humana. Nesta teoria, fatores econômicos devem ser tratados 

tendo aqueles ideais em mente e, mesmo não explicitados pelos 

ECS, podemos extrapolar o seu argumento propondo que se tornarão 



parte dos estudos de segurança uma vez que sejam considerados violência 

estrutural. 

Desta síntese, percebemos que fatores econômicos per si são 

negligenciados pelas teorias de segurança internacional, mas são elementos 

subjacentes a elas, permitindo a sua própria realização. A 

maneira como os elementos econômicos são tratados garante a 

concretização dos seus objetivos, adequando-se – mais ou menos 

confortavelmente – aos princípios que procuram defender. Teorias 

buscam a adequação de seu escopo aos seus postulados, 

problematizando em maior ou menor escala determinados elementos, 

conforme justifiquem seus argumentos centrais, enquanto outros são 

tomados como dados e, por isso, afastados do debate político. O modo 

como a política e outros setores se relacionam nas teorias é fundamental 

para que estas se concretizem, pois define o seu escopo e os sujeitos 

que dela participam. Uma análise mais restrita, como a tradicionalista, 

submete à política todos os demais temas, tornando-os uma função 

daquela. Visões amplas tratam essa relação como de 

interdependência, rompendo a hierarquia de temas e sujeitos. 

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340, 2003. 

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and future of security studies. In: COLLINS, Alan (Ed.). Contemporary 

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Contemporary security studies. Oxford: Oxford University, 2007. 


90 


FARREL, Theo. Constructivist security studies: portrait of a research 

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de pesquisa. Cena Internacional, ano 6, n. 2, p. 119-143, 2004. 

GALTUNG, Johan. Violence and peace: a reader in peace studies. New 

York: Pergamon, 1990. 

HUMAN SECURITY CENTRE. What is human security. In: Human 

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jun. 2008. 

MORGENTHAU, Hans. A política entre as nações: a luta pelo poder e 

pela paz. Brasília: UnB, 2003. 

OSTERGAARD, Geoffrey. A gandhian perspective on development: a 

reader in peace studies. New York: Pergamon, 1990. 

PARIS, Roland. Human security: paradigm shift or hot air? International 

Security, n. 26, v. 2, p. 87-102, 2001. 

Recebido em: agosto de 2009. 

Aprovado em: setembro de 2009. 


Carolina Dantas Nogueira 91 

REGIMES 

INTERNACIONAIS 

E MEIO AMBIENTE 

CAROLINA DANTAS NOGUEIRA 

____________________________________________________________ 

Mestranda em Relações Internacionais (PUC Minas) 

Relações Internacionais no Mundo Atual, Curitiba, n. 10, p. 91-105, 2009-2.

92 

Regimes Internacionais e Meio Ambiente 



RESUMO 

O uso diferenciado do meio ambiente acarreta conflitos globais. O problema 

gera a institucionalização de arenas de diálogo internacional. Procurou-se 

compreender o processo de formulação de políticas e a estruturação 

de diretrizes internacionais no nível doméstico. Apresentou-se a questão 

da ação coletiva, o debate sobre os regimes internacionais e a questão 

da heterogeneidade de atores, percebendo a sua importância e a necessidade 

de se discutir suas implicações e consequências para as negociações 

políticas. Percebeu-se a necessidade de incluir as questões locais 

no debate internacional e a importância dos regimes internacionais. 

Palavras-chave: ação coletiva, heterogeneidade, regimes internacionais, 

cooperação internacional. 


94 

ABSTRACT 


The different use of the environment causes global conflicts. The problem 

generates the institutionalization of international arenas for dialogue. The 

paper sought to understand the process of policymaking and the structuring 

of international guidelines on the domestic level. We also presented the 

collective action problem, the discussion about international regimes and 

the problem of the heterogeneity of actors. We realized its importance and 

the urge to discuss its implications and consequences for political 

negotiations. It was perceived the necessity to include local issues in the 

international debate and the importance of international regimes. 

Keywords: collective action, heterogeneity, international regimes, 

international cooperation. 




A temática ambiental torna-se cada vez mais objeto de estudo das 

Relações Internacionais. Para Porter (2000) a questão ambiental adquiriu 

destaque na agenda internacional, quando pontos como segurança deixaram 

de ser principais, principalmente depois dos 80, com o fim da guerra 

fria. O movimento ambientalista começou a divulgar internacionalmente 

diversas questões. Como demografia, necessidade de recursos, energia 

e suprimentos, desmatamento e desertificação, e iniciou-se um processo 

de busca por melhorias de alcance global. 

Entretanto, por causa do uso diferenciado dos recursos ambientais 

nos diferentes países, ocorre uma descaracterização do meio ambiente e 

dos conflitos na área, muito embora os danos consequentes sejam sentidos 

por todos. Para Porter (2000), esse problema interliga os diferentes 

atores em diálogos multilaterais e atinge a questão econômica nos processos 

de barganha política. O entendimento da dimensão propriamente 

política da temática ambiental impulsiona a institucionalização de arenas 

de diálogo, locais em que as decisões políticas e orientações debatidas 

são assimiladas pelos Estados em suas políticas domésticas. Diante disso, 

a discussão da temática ambiental à luz das abordagens teóricas das 

Relações Internacionais, especialmente dos regimes internacionais, se 

faz necessária, a fim de se compreender o processo de formulação de 

políticas ambientais e a convergência e estruturação de diretrizes internacionais 

no nível doméstico. Nesse contexto, a questão da 

heterogeneidade entre os atores envolvidos em tal processo é importante, 

pois, pela pluralidade deles, problemas de escala ou metodológicos 

podem dificultar a aplicação de regras e normas acordadas no regime. 

Para tanto, apresenta-se a questão da ação coletiva na arena doméstica, 

o debate sobre os regimes internacionais no sistema internacional 

e a questão do grau de heterogeneidade de atores; identificando os 

elementos abordados pelos autores, contribuições e possíveis problemas 

observados no debate. Em seguida, apresenta-se a conclusão do estudo 

bem como sugestões de pesquisa identificadas ao longo do trabalho. 

2 REGIMES INTERNACIONAIS E A QUESTÃO DA HETEROGENEIDADE 

O estudo da política internacional é importante quando se considera 

a reflexão sobre a ação de um determinado Estado ou a relação 

entre os Estados no sistema internacional. O desafio parece estar em 

como organizar essas ações, de modo que os Estados sigam uma deter- 


96 


minada diretriz, ou diretrizes, em uma temática específica. Ao incluir-se a 

dinâmica doméstica, a análise perpassa pelo dilema de ação coletiva. 

O dilema de ação coletiva, tema bastante debatido nos estudos 

em Ciência Política, refere-se à discussão do comportamento do indivíduo 

e das coletividades, além dos mecanismos necessários à manutenção 

ou perpetuação da sociedade. Dentro da temática ambiental, questões 

da esfera doméstica mesclam-se à esfera internacional, portanto uma 

análise que englobe os dois níveis se faz necessária. 

Garret Hardin (1968) discute o dilema da provisão de ordem e de 

bens públicos. O autor argumenta que se todo indivíduo agisse tendo em 

vista seu próprio interesse, ter-se-ia a depredação dos bens. Em função 

do crescimento populacional, da necessidade de socialização e 

consequente regulamentação das coletividades, o que antes funcionava 

como lógica individual passa a ser trágico para o coletivo. 

Russel Hardin (1997) argumenta que, quando as interações se 

expandem para mais de dois indivíduos ou jogadores, em uma arena qualquer, 

torna-se mais fácil uma apropriação unilateral das vantagens percebidas 

em uma dada situação. Então, a inserção de componentes 

normativos neste contexto se faz necessária. 

Ao se discutir as vantagens da aquisição de pequenos benefícios 

em oposição a uma grande rede de benefícios, tem-se que a provisão 

coletiva teria vantagens sobre a provisão individual desses benefícios. 

Apresenta-se, assim, um problema de natureza coletiva (pública), qual 

seja, a necessidade de políticas para a preservação da ordem pública. 

Fábio Reis (1984) aprofunda essa discussão argumentando que é 

objeto da política o conjunto de preferências ou objetivos, cuja realização 

afeta ou envolve outras pessoas, ou ainda, as que só se realizam por meio 

da cooperação com outros, o que ele denomina problema constitucional: 

[...] entendido como o problema de minimizar as externalidades que 

o comportamento de uns acarreta para os outros e envolvendo por 

definição aspectos de cooperação (comunicação) em jogo com aspectos 

de luta e divergência de interesses, ou aspectos estratégicos 

em sentido estrito. (REIS, 1984, p.115). 

Nessa linha de pesquisa, Mancur Olson (1999) apresenta a discussão 

sobre a dificuldade de cooperação entre os indivíduos racionais e 

os problemas relacionados à obtenção do bem público. Afirma que os 

indivíduos são egoisticamente motivados e não agiriam em função do 

coletivo ou da natureza do bem público. Indivíduos racionais 

maximizadores de ganhos tendem a não cooperar para a obtenção dos 



objetivos grupais ou coletivos, a menos que sejam coagidos a fazê-lo ou 

que obtenham bens privados ou incentivos seletivos. 

Essa maximização de objetivos pessoais dos indivíduos é explicada 

pela teoria da escolha racional, sistematizada por Guy Peters (1999), em 

que seu enfoque interpreta as instituições como um 

[...] conjunto de regras e incentivos que fixam as condições para a 

racionalidade restritiva e estabelecem um espaço político dentro do 

qual podem funcionar muitos atores interdependentes. (PETERS, 

1999, p.72). 

As ações maximizadoras dos indivíduos estariam restritas pelo 

conjunto de regras de uma ou mais instituições em que atuam. Assim, os 

indivíduos escolhem racionalmente, movidos pelo interesse de maximizar 

seus benefícios individuais, embora estejam restritos por sua filiação às 

instituições. É possível, então, considerar as instituições como um conjunto 

de motivações positivas (incentivos) e negativas (regulamentações) 

para os indivíduos, sendo a maximização do benefício individual a fonte 

da dinâmica do comportamento. 

Nessa linha, o institucionalismo de escolha racional afirma que a 

interação entre o indivíduo e a instituição se tornaria bidirecional, pois tanto 

as estruturas institucionais exteriores ao indivíduo modelariam sua conduta 

como os indivíduos modelariam os comportamentos das instituições e seriam 

considerados causa das atividades institucionais. Como tomadores de 

decisão, os indivíduos tratam de maximizar seus benefícios, modificando 

assim as instituições, mas tendo suas decisões moldadas pelas escolhas 

institucionais anteriores. Dessa forma, os seres humanos desenham e criam 

as instituições, sendo logo constrangidos por elas. 

Terry Moe (2006) argumenta que as instituições políticas podem ser 

entendidas como estruturas de cooperação voluntária que resolvem problemas 

de ação coletiva, beneficiando tanto os indivíduos quanto a coletividade. 

Todavia, seriam estruturas de poder, uma vez que seriam criadas em 

benefício de alguns grupos por meio da imposição de sua vontade e interesses. 

Para ele, o dilema está em como se originam estruturas de cooperação 

entre atores sociais que estão em busca da realização de seus interesses 

particulares em um contexto de escolha voluntária. 

Moe (2006) destaca os processos cooperativos e conflitivos no 

tempo. Os processos cooperativos e a consequente criação de instituições 

ocorrem quando há vontade das partes, expectativas de benefícios 

mútuos e condições sociais favoráveis. Entretanto, quando o quadro social 

é desfavorável, imerso por interesses e benefícios divergentes, ocor- 


98 


rem disputas de poder, em que um grupo sobressai, criando-se regras e 

instituições favoráveis a esse grupo e as impondo aos demais segmentos 

da sociedade. Em ambos os processos, todavia, ocorre uma produção de 

regras e instituições sociais. 

Para Lisa Martin e Beth Simmons (1998), é preciso pesquisar sobre 

como as instituições importam em moldar o comportamento de atores 

importantes na política mundial. Desde os anos 50, a ideia de que instituições 

internacionais podem influenciar o comportamento dos Estados pela 

ação de políticas domésticas esteve presente nas análises. Contudo, percepções 

recentes passaram a incluir o reconhecimento de que a natureza 

do sistema político internacional provê um contexto para a efetividade 

de instituições internacionais, podendo ser esse um objeto de investigação 

científica. 

Em meados da década de 70, o estudo sobre regimes internacionais 

cresceu e esse movimento representou um esforço para substituir o 

entendimento de organizações internacionais para o entendimento de 

governança internacional mais ampla. As autoras sintetizam que, ao se 

tratar os Estados como atores unitários racionais com preferências e benefícios 

fixos, negligenciam-se os meios nos quais outros atores em política 

internacional podem usar as instituições e os meios nos quais a natureza 

ou interesse do Estado são eles mesmos potencialmente mudados 

pela ação das instituições. Assim, um dos meios mais fundamentais em 

que instituições podem alterar o comportamento dos Estados, para elas, 

é substituindo práticas domésticas, a partir do momento em que políticas 

domésticas são formuladas no nível internacional. 

As autoras apontam que ao se aceitar que as instituições são simultaneamente 

causas e efeitos, sendo ambas objeto de escolha e 

consequência de um Estado, novos programas de pesquisa foram surgindo, 

como as teorias em regimes internacionais e o construtivismo, que 

incluíam cada vez mais o lado local ou micro nas análises. 

Keohane (1982) trata da demanda por regimes internacionais. Para 

ele, os regimes podem ser entendidos como artifícios para reduzir os riscos 

substantivos na política internacional, uma vez que criam regras, normas, 

procedimentos e princípios que auxiliam na superação de eventuais 

falhas de mercado que poderiam desencorajar acordos. A demanda por 

regimes dependerá do interesse dos Estados em firmar acordos e da capacidade 

dos regimes em facilitar a produção desses acordos, bem como 

da capacidade de garantir benefícios a seus integrantes. 

Para Keohane (1982), as principais condições para a demanda 

por regimes seriam a ausência de uma estrutura internacional legal e 

clara que gere confiabilidade, as informações imperfeitas existentes acer- 



ca dos recursos disponíveis e os custos de transação positivos, pois os 

benefícios de sua criação seriam maiores que seus custos. 

Keohane (1984) procurou conceituar os regimes internacionais como padrões 

de cooperação em âmbito internacional, sendo essa cooperação 

entendida como um processo de barganha política, que envolve disputas 

ou conflitos de objetivos e interesses. Destaca a dificuldade de se definir 

regimes, em função da multiplicidade de componentes a ser analisados, 

porém a formação de regimes, para ele, não altera a dinâmica do sistema 

internacional, que se mantém pautado pela soberania dos Estados e pelo 

comportamento autointeressado. 

Entretanto, os regimes podem afetar o interesse, expectativas e 

valores dos atores envolvidos. O autor alerta para o fato de que a ação 

racional é constrangida pela distribuição de poder no sistema internacional, 

bem como pelos padrões de conduta. Concorda com o argumento de 

barganha política e afirma que o estabelecimento dos regimes ajuda a 

criar padrões de cooperação internacional. 

Young (1994) discute a barganha institucional como um modelo 

alternativo para se analisar o processo de formação de regimes, particularmente 

o estágio de negociação. Para ele, a formação de regimes internacionais 

visa alcançar acordos nos termos de providências satisfatórias 

e mutuamente aceitas, expressas na forma de documentos que são tratados 

como contratos constitucionais. Argumenta que o processo de formação 

de regimes centra no estabelecimento de um conjunto de regras que 

pretendem guiar o comportamento daqueles envolvidos em áreas 

temáticas relevantes. 

No caso do regime de mudança climática, por exemplo, o autor 

comenta que a negociação teve início com a primeira sessão do Comitê 

Intergovernamental de Negociação, em fevereiro de 1991, e terminou com 

a assinatura da Convenção de Mudança do Clima, no Rio de Janeiro, em 

junho de 1992. Esse modelo de barganha institucional enfatiza a barganha 

entre partes autointeressadas que procuram colher ganhos conjuntos, 

ao se criar arranjos institucionais para evitar ou superar problemas 

de ação coletiva. 

Stokke (1997), discute sobre duas críticas comuns às análises de 

regimes que afirmam que o conceito não é claro e que a teoria é basicamente 

conservadora, pois focaliza-se na ordem, na estabilidade e na 

centralidade dos Estados em administrar as relações mundiais. Sobre os 

processos em análises de regimes, introduz a discussão dos mecanismos 

causais como explicação para o desenvolvimento dos regimes. Para 

ele, a mudança do foco analítico para seus processos não é problemática 

e lembra que é um fenômeno recente na teoria de regimes. 


100 


O autor aborda a importância dos processos domésticos e dos 

atores não estatais no desenvolvimento internacional. Lembra que a teoria 

de regimes criticou o estatismo desde o início, mas a forma como as 

instituições e a interdependência eram trabalhadas foi pouco discutida 

até meados de 1980 e ainda é pouco abordada. 

Para ele, o desafio importante é combinar as percepções e generalizações 

baseadas no Estado-unitário com modelos mais sofisticados 

sobre como o comportamento externo dos Estados é formado, e conclui 

que a tendência na teoria de regimes é o alerta para possíveis caminhos 

analíticos sobre mecanismos causais em que os regimes internacionais 

estão inseridos. 

Desse modo, as análises referentes à temática ambiental merecem 

atenção tanto no que se refere aos problemas de ação coletiva discutidos 

na ciência política quanto aos problemas de cooperação no sistema 

internacional discutidos pela teoria dos regimes internacionais. 

Para Keohane e Ostrom (1995), o problema de Hardin (1968) estaria 

superado pelo próprio compartilhamento do uso de um bem, uma 

vez que o resultado irracional se modificaria com o uso. Assim, superado 

o uso irracional, afirmam que a construção de regimes, tanto locais quanto 

globais, seria capaz de resolver os problemas dentro da temática 

ambiental de common pool resources (CPRs) ou bens comuns, pois seriam 

acordos de organização para o bem comum, aproximando-se da teoria 

da escolha racional. 

Ao avaliar os princípios que pensam o local e que são analisados 

para o global, Susan Buck (1998) argumenta que o problema está no 

controle dos pequenos agentes na regulação dos CPRs e na adoção de 

regras e normas definidas por regimes internacionais. Os CPRs caracterizam-se 

como espaços abertos, difíceis de serem preservados localmente 

por meio de incentivos como limpeza para o bem de todos ou preservação 

da biosfera para gerações futuras. 

Para Susan Buck (1998), os recursos são aqueles utilizados para 

satisfazer as necessidades de um organismo, possuem domínios ou dimensões 

espaciais fixas em que podem ser encontrados e que possuem 

direitos de propriedade, definidos como o conjunto de direitos de acesso, 

exclusão, extração, venda, transferência ou herança. Assim, os regimes 

de propriedades seriam os conjuntos de regras que definiriam os direitos 

de propriedade. Logo, os CPRs podem ser encontrados em domínios comuns, 

compartilhados por vários atores, como o Mar Mediterrâneo, por 

exemplo, e domínios de acesso comum, como o espaço sideral. 


Carolina Dantas Nogueira 101 

Os regimes internacionais, para ela, estariam relacionados à articulação 

de diversos fatores como as preocupações nacionais, as informações 

científicas existentes, a influência de organismos internacionais 

e organizações não-governamentais, as condições de ratificação de acordos 

internacionais e os incentivos à cooperação entre os atores. Poderiam, 

ainda, priorizar determinados usos dos recursos disponíveis. 

Dessa forma, o ingresso em um regime internacional definiria as 

regras, e o passo seguinte seria o de como aplicar tais regras definidas 

globalmente no nível local. Para a autora, o contexto histórico é indispensável 

para se tentar entender as decisões políticas relacionadas à gestão 

de bens de CPRs, e a sustentabilidade ecológica e institucional seria a 

baliza mais adequada e legítima para se analisar as metas e objetivos 

relacionados aos global commons, sendo o padrão no qual os regimes 

deveriam ser medidos. 

Todavia, Keohane e Ostrom (1995) apontam que toda formulação 

teórica precisa reconhecer a existência de muitas variáveis importantes 

que em conjunto afetam os resultados das análises, principalmente em 

regimes internacionais. Em especial, destacam o número de atores envolvidos, 

questões de identidade e como isso afeta interesses e o grau de 

heterogeneidade entre os atores. Utilizando o viés da escolha racional e 

ação coletiva, procuram analisar principalmente o impacto do número de 

atores envolvidos, tanto nas questões de CPRs quanto nas Relações Internacionais, 

e o grau de heterogeneidade desses atores envolvidos. 

Sobre a heterogeneidade, para eles não se pode deixar de analisar 

dois fatos importantes, quais sejam, os recursos ou capabilities de um 

ator e suas preferências. Além disso, as informações e crenças, bem como 

as estruturas de tomada de decisão e autoridade doméstica, são igualmente 

importantes. Nas questões de CPRs, apontam que as discussões 

tendem a definir a heterogeneidade como inibidora de cooperação e, com 

relação às Relações Internacionais, sugerem que a heterogeneidade pode 

facilitar a cooperação. 

Os autores entendem a heterogeneidade nas questões de CPRs 

como uma dificuldade por causa da pluralidade dos atores, seus interesses 

e entendimentos. Discutem, porém, a questão do ponto de vista do 

Estado como caixa-preta, sem discutir jogos de dois níveis. Assim, ocorre 

o problema de como aplicar modelos desenhados para o local no nível 

global, pelas questões de escala e metodologia envolvidas. 

Para eles, a questão é analisar em quais condições a 

heterogeneidade inibe ou auxilia ações coletivas efetivas. Argumentam 

que os problemas metodológicos envolvem estruturas de preferências, 




custos de monitoramento, interesses dos indivíduos, redes de comunicação, 

mapeamento, informação, custos e benefícios distributivos. Assim, o 

alto número de atores envolvidos no CPR local é um dificultador pelas 

várias assimetrias existentes. Já no nível global, o número de atores é 

menor e isso se torna um facilitador no processo, pois, para eles, o ator 

mais interessado aceitaria arcar com os custos, em função dos benefícios 

almejados, como pretende a teoria da estabilidade hegemônica. 

Em síntese, afirmam que a concentração de recursos em alguns 

atores pode facilitar a provisão de bens comuns ou CPRs, mas apenas se 

esses atores se beneficiarem significativamente de tais provisões. A 

heterogeneidade das preferências pode levar a ganhos de trocas, por 

isso possibilita a cooperação. Por outro lado, a heterogeneidade de informações 

particulares pode ser um grande empecilho nas negociações de 

acordos sobre os CPRs. 

Lisa Martin (1995) afirma que a assimetria de interesses e de poder 

entre os atores nem sempre implica agravamento dos conflitos de 

interesses, uma vez que as diferenças relacionadas aos recursos e interesses 

colocam a heterogeneidade como uma das principais variáveis da 

cooperação internacional. Para ela, a decisão sobre qual instituição será 

adotada resulta de um processo de barganha e reflete as preferências 

dos mais poderosos. Mesmo que o poder estivesse distribuído de maneira 

mais equitativa, o processo de cooperação em si criaria heterogeneidade 

pela diferenciação funcional, gerando então um padrão alternativo de soluções 

institucionais. 

A autora aponta que a heterogeneidade de recursos afeta a resolução 

de problemas de cooperação e a heterogeneidade de preferências 

aumenta a demanda por conexões temáticas. Dessa forma, os incentivos 

à defecção podem ser minimizados por meio da ação institucional com 

vistas à solidificação dessas conexões e do fomento à cooperação entre 

Estados heterogêneos. 

A presença da heterogeneidade, para ela, sugere a adoção de um 

novo padrão de cooperação entre os Estados, com base em acordos de 

self-enforcing, padrões hierárquicos de autoridade e diferenciação 

institucional por meio do desenho institucional. Além da heterogeneidade 

na distribuição de poder entre os atores envolvidos, a intensidade das 

preferências pode ser heterogênea para Martin (1995). O peso atribuído 

pelos atores a cada questão favorece a utilização das conexões temáticas, 

aumentando as possibilidades de cooperação, uma vez que amplia o conjunto 

de possíveis acordos. Assim, Estados heterogêneos tenderão a criar 

instituições com maior delegação no nível operacional do que no nível 

decisório. 



Snidal (1995) concorda que um grande número de atores pode 

limitar ou dificultar a cooperação, ou seja, nas relações internacionais 

quanto maior o número de atores mais difícil serão as negociações. Todavia, 

argumenta que a heterogeneidade é bem vista, pois será o desenho 

institucional que determinará a relevância ou não dos atores envolvidos. 

Tanto o número de atores envolvidos quanto a heterogeneidade entre os 

mesmos parecem ser variáveis dependentes e independentes no processo 

ao mesmo tempo. 

Em relação ao CPRs, todavia, quanto maior homogeneidade melhor, 

já que será dada em função dos usuários e, dessa forma, diminuirse-ão 

os problemas de assimetrias. Para o autor, as regras de 

pertencimento é que diferenciarão os problemas enfrentados nos CPRs 

locais e nas Relações Internacionais, uma vez que as regras são 

endógenas ao processo e os critérios acabam sendo majoritariamente 

políticos. Snidal (1995) argumenta que é possível se criar homogeneidade 

ou heterogeneidade pelas próprias regras, possibilitando a cooperação 

entre os atores. Tanto o nível local quanto o global são comparáveis para 

ele, porque ambos levam a problemas de ação coletiva. Portanto, o problema 

está em como provocar um comportamento cooperativo de partida 

nos atores envolvidos. 

3 CONCLUSÃO 

Este estudo teve por objetivo apresentar a questão da ação coletiva 

na arena doméstica, o debate sobre os regimes internacionais no sistema 

internacional e a questão da heterogeneidade de atores, identificando 

os elementos abordados pelos autores, contribuições e possíveis problemas 

destacados no debate. 

Sobre a questão da ação coletiva na arena doméstica, percebeuse 

a importância do debate e a necessidade de incluir as questões locais 

no debate internacional, tanto pelos problemas de aplicação das regras 

internacionais no nível local quanto pelos ligados aos interesses e preferências 

dos atores locais envolvidos. 

Sobre o debate acerca dos regimes internacionais no sistema internacional, 

percebeu-se a importância dele, da formação e perpetuação 

de um regime, além de algumas lacunas, como a dificuldade metodológica 

dos regimes e a falta de debates e pesquisa nessa área mais prática dos 

regimes. 

Sobre a questão da heterogeneidade de atores envolvidos, percebeu-se 

a importância dessa questão e a necessidade de se discutir as 




implicações da heterogeneidade e suas consequências para as negociações 

políticas. As questões de capabilities, preferências, informações, 

crenças e autoridade doméstica precisam ser efetivamente incluídas nas 

análises internacionais, ainda que os programas de pesquisa priorizem a 

estrutura decisória estatal como ponto de referência nos debates internacionais, 

para que a cooperação ocorra. 

A discussão em jogos de dois níveis pode auxiliar no problema de 

como aplicar os modelos locais no nível global, pois dessa forma as questões 

metodológicas passariam a integrar as questões correntemente debatidas. 

As instituições internacionais como variáveis causais e 

intervenientes ampliariam igualmente o campo de discussão e poderiam 

auxiliar na estruturação dos acordos efetivados. 

Percebeu-se que a importância dos estudos teóricos, para as 

análises de cenário e previsões, é inconteste. É possível ampliar o conjunto 

de opções teóricas com base nos exercícios de análise e testes 

empíricos, contribuindo para a evolução dos estudos e construção da 

área do conhecimento em questão. Debates ainda no campo da teoria 

de regimes internacionais das Relações Internacionais tentam ampliar 

a discussão, e os debates construtivistas surgem igualmente como alternativas 

analíticas. 

REFERÊNCIAS 

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1998. 

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experience. London: MIT, 1997. 

YOUNG, Oran R. International governance: protecting the environment 

in a stateless society. London: Cornell University, 1994. 

Recebido em: maio de 2009. 

Aprovado em: julho de 2009. 


Mariana Pimenta Oliveira Baccarini 107 

SEGURANÇA COLETIVA E 

REGIMES DE SEGURANÇA 

MARIANA PIMENTA OLIVEIRA BACCARINI 

____________________________________________________________ 

Especialista em Estudos Diplomáticos 

pela Faculdade Milton Campos, 

Mestranda em Relações Internacionais (PUC Minas) 

O presente trabalho foi realizado com o 

apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento 

Científico e Tecnológico (CNPq). 

Relações Internacionais no Mundo Atual, Curitiba, n. 10, p. 107-124, 2009-2.


Segurança Coletiva e Regimes de Segurança 


Mariana Pimenta Oliveira Baccarini 109 

RESUMO 

Este artigo pretende analisar a evolução do conceito de segurança coletiva 

e do que é denominado regime de segurança, ilustrando de que forma 

esses conceitos são reflexos do que foi observado desde sua primeira 

experiência, o Concerto Europeu, ao que atualmente se encontra na Organização 

das Nações Unidas, no antes e no pós-guerra fria. Dessa forma, 

objetiva-se demonstrar que não há um consenso entre os autores do 

que significa a segurança coletiva, apresentando cada corrente teórica 

um diferente entendimento sobre o assunto. 

Palavras-chave: segurança coletiva, regimes de segurança, Concerto 

Europeu, Liga das Nações, Organização das Nações 

Unidas. 


110 


ABSTRACT 

This paper aims to analyse the evolution of the collective security concept, 

and of what is named security regimes, illustrating how these concepts 

are reflections of what is observed since the first experience, the European 

Concert, to what today we meet in the United Nation Organization, during 

and in the post-cold war. Then, we aim to demonstrate that there is no 

consensus between the authors of the significance of Collective Security, 

presenting, each theoretical approach, a different explanation about the 

subject. 

Keywords: collective security, security regimes, European Concert, League 

of Nations, United Nations Organization. 


Mariana Pimenta Oliveira Baccarini 111 


Vários foram os autores e as tentativas de se estabelecer um conceito 

para segurança coletiva, aproximando-o ora do observado durante 

o Concerto Europeu, ora da Liga das Nações ou da Organização das 

Nações Unidas (ONU). A falta de um conceito final, capaz de dar continuidade 

a uma teoria da segurança coletiva é o foco deste artigo, que pretende 

fazer uma compilação de alguns conceitos já levantados e ampliar 

o conhecimento sobre o assunto. Dessa forma, a conexão de cada um 

desses conceitos com seu momento histórico é relevante ao demonstrar 

que, apesar do ideal envolvido na segurança coletiva, não só por parte 

dos Estados como também da população mundial, ainda não conseguimos 

visualizar um corpo integrado de proposições, ou uma teoria, capaz 

de cobrir todos os modos de conduta e predizer padrões futuros de comportamento. 

2 CONCEITO DE SEGURANÇA COLETIVA 

Roland N. Stromberg (1956) afirma que, qualquer que seja o conceito 

exato de segurança coletiva, esse está ligado a uma crença de que: 

a) todas as disputas internacionais estão sujeitas a resoluções pacíficas; b) 

a maioria das nações é inclinada à paz e não à guerra; c) a guerra é resultado 

da culpabilidade de um lado em tomar uma ação deliberadamente 

agressiva; d) dessa forma, o agressor deve ser contido logo nas primeiras 

etapas, para não gerar uma agressão ainda maior com o decorrer do tempo; 

e) todos os Estados têm interesse em uma guerra, não importa onde 

ela ocorra, devendo todos ajudar a suprimi-la (STROMBERG, 1956, p. 255). 

Assim, acredita-se, com base nesses princípios, na possibilidade 

de uma ordem mundial final e justa com a existência de um status quo 

estável e razoável que agrade a todos. A guerra, nessa ordem mundial, 

seria causada por um agressor, apesar de que nem a Liga das Nações, 

nem a ONU, chegaram a uma definição de agressão, sendo esta sempre 

condicionada a opiniões morais e subjetivas. Stromberg (1956) critica essa 

visão afirmando que o conflito é real e constante no mundo, não devendo 

ser considerado um desvio irracional por ser racionalmente fundamentado 

em fatos econômicos, etnológicos e culturais, e não há lado certo ou 

errado. 

Para o autor, deve-se abandonar o próprio conceito de segurança 

coletiva e a crença de que todas as guerras se alimentam e são indivisíveis, 

pois, mesmo que em algumas situações isso tenha sido observado, como 


112 


na Primeira e na Segunda Guerra, a maioria não se constitui dessa forma. 

Ainda, para o autor, somente em algumas situações excepcionais em 

que houve o desenvolvimento de uma segurança coletiva para conter um 

Estado poderoso insaciável, esse conceito pode ser aplicado, como o 

ocorrido nas Guerras Napoleônicas. Mesmo na ONU, o que guia os Estados 

a tomarem suas decisões são os interesses nacionais, pautados no 

nacionalismo, que, coincidentemente, podem ter a mesma direção em 

uma determinada situação. 

Já Ernest B. Haas (1955), em seu artigo Types of collective security: 

an examination of operational concepts, aponta para dois possíveis entendimentos 

acerca do conceito de segurança coletiva: as “obrigações 

morais universais” e o concerto entre as grandes potências. O primeiro 

seria característico da Liga das Nações, o segundo referente à ONU. 

Nas “obrigações morais universais” governaria a regra da unanimidade 

da tomada de decisão, ou um consenso global a respeito da democracia 

e da autodeterminação nacional, ou ao menos a preferência 

pela paz e estabilidade em detrimento da guerra e anarquia. 

Já no concerto entre as grandes potências, a tomada de decisão 

deveria ser feita por intermédio do Conselho de Segurança, em que atualmente, 

se faz necessária a unanimidade entre os membros permanentes 

(grandes potências) e o voto afirmativo de quatro membros não permanentes 

(antes dois). Além disso, o poder de veto das grandes potências 

garante que nenhuma decisão será tomada em oposição a seus interesses, 

ou seja, o concerto funciona para questões que não estejam em 

disputa entre as grandes potências, pressupondo uma identidade política 

geral ou expectativa de que diferenças entre elas possam ser resolvidas 

privadamente. 

A esses dois conceitos, dois novos são apresentados pelo autor, 

ainda na guerra fria, pois seriam mais capazes de explicar a 

operacionalização da segurança coletiva. O primeiro seria o permissive 

enforcement, conectado à política e aos valores anticomunistas norteamericanos. 

O segundo conceito seria o de balanceamento, representando 

a tensão entre os membros da ONU. 

O permissive enforcement, diferentemente do concerto entre as 

potências pode ser direcionada contra uma das garantidoras da segurança 

coletiva, supondo uma mobilização dos membros da ONU contra estratégias 

expansivas de qualquer membro da organização, mesmo que 

este seja um membro permanente do Conselho de Segurança. Dessa 

forma, em caso de paralisação do Conselho, a Assembleia-Geral será a 

responsável por administrar a segurança coletiva, recomendando medidas 

coletivas contra um agressor em casos de atos de agressão, amea- 



ças à paz ou ruptura da paz, por meio do Uniting for Peace Resolution, de 

1950. Essa resolução constituía numa ação norte-americana para tornar 

o permissive enforcement o conceito dominante de segurança coletiva, 

levando um novo papel para a Assembleia-Geral das Nações Unidas. Por 

não ter caráter obrigatório, e sim recomendatório, o enforcement é considerado 

permissivo. Muito utilizado pelos Estados Unidos durante a guerra 

fria, o permissive enforcement é considerado por Haas um conceito 

que incita a luta e não a negociação. Assim, uma grande potência, como 

os Estados Unidos, poderia justificar medidas econômicas e militares contra 

um suposto agressor, justificando uma política nacional em termos de 

símbolos globais por deter, mesmo ambiguamente, o aval da ONU. No 

entanto, o conceito necessita de um sentimento de urgência ou emergência, 

uma identidade global com os interesse anticomunistas norte-americanos, 

o que não foi acatado por muitas nações importantes, como Estados 

árabes e asiáticos e mesmo alguns dissidentes da OTAN. O permissive 

enforcement teve então como maior função acalorar o debate e o 

surgimento do conceito de balanceamento. 

O balanceamento, por sua vez, pressupõe a utilização da ONU 

como uma agência de conciliação e mediação para amenizar a guerra fria 

e induzir as superpotências a aceitarem soluções de comprometimento. A 

balança de influência e de poder entre as superpotências leva em consideração 

o bloco não comprometido com nenhum dos lados para não se 

indispor com os aliados ou ofender algum Estado neutro importante. A 

mediação e a conciliação seriam conduzidas pelo bloco árabe-asiático, 

consistente com a política indiana de neutralismo dinâmico. Membros dissidentes 

da OTAN também poderiam realizar esse papel de balanceador, 

de alguma forma se opondo à liderança norte-americana. Além disso, era 

esperado um comportamento de retenção por parte das superpotências, 

os Estados Unidos não querendo ser taxado de unilateralista, e a ex- 

União Soviética não querendo ser considerada uma agressora. Dessa 

maneira, o conceito permite uma maior negociação entre os opositores 

do que o oferecido pelo permissive enforcement. 

Para Haas, esses conceitos se mantêm ligados a condições específicas 

mundiais, não podendo ser generalizados a ponto de ser considerados 

uma teoria de segurança coletiva. No entanto, o autor aponta a 

relevância do conceito de balanceamento por transcender o conflito entre 

realismo e idealismo, sendo capaz de transformar a ONU em um local 

para mediação por um balanceador neutro, favorecendo a conciliação, 

tréguas e plebiscito, que podem ser tornar práticas padronizadas. Então, 

a ONU se transformaria no próprio balanceador. 


114 

3 REGIMES DE SEGURANÇA 


Andrew Bennett e Joseph Lepgold (1993) apresentam uma nova 

visão baseada na teoria de regimes. Para os autores, o conceito de segurança 

coletiva pode se fundamentar em duas formulações distintas: uma 

que considera a segurança coletiva um regime, elaborado para sustentar 

um determinado status quo; outra que busca garantir que as mudanças 

ocorram de forma pacífica e a força seja utilizada para autodefesa. 

O primeiro conceito se aproxima do de Stromberg (1956) e do apresentado 

por Haas de “obrigação moral universal”, em que qualquer 

agressor pode ser confrontado pelas sanções coletivas, o que requer uma 

definição comum de agressão e a disposição de agir onde quer que a 

agressão ocorra. 

No segundo conceito, não existe uma declaração explícita do que 

seja agressão, mas é ele amparado pela evolução da “Carta das Nações 

Unidas”, por suas provisões e pelo seu uso na Guerra do Golfo. Nessa 

interpretação, a Carta não limita a autoridade do Conselho de Segurança 

a atos específicos de agressão; o Conselho age quando julga necessário 

preservar a paz. 

No entanto, esses conceitos são diferentemente considerados pelas 

várias correntes teóricas. Para os realistas, por exemplo, a questão da 

autoajuda e o número de grandes potências afetariam ou impediriam a 

segurança coletiva. Assim, seria necessário um concerto entre as potências 

para derrotar um aspirante à hegemonia, se dissolvendo quando interesses 

entrassem em conflito. Os autores retomam a teoria dos jogos e 

dos jogos iterativos, comparando-os com os concertos, pois há uma alteração 

de preferências dos Estados pela mútua cooperação em detrimento 

da mútua defecção. Desse modo, a cooperação seria possível, principalmente 

se o sistema se tornasse multipolar, visto que diminuiria o medo 

de exploração por parte de uma grande potência na existência de instituições 

confiáveis. Contudo, essa cooperação ocorreria até que os pay offs 

retornassem a seus valores usuais. 

Outras variáveis seriam importantes para a ocorrência da cooperação. 

A “sombra do futuro” deve ser bastante longa, para que as interações 

futuras sejam consideradas mais valorosas do que as atuais, e deve haver 

disponibilidade de informação sobre a ação dos outros. No campo 

militar, um desarmamento parcial seria necessário, a fim de que os custos 

de barrar um agressor não sejam muito altos. Além disso, uma distinção 

entre armas ofensivas e defensivas deveria ser feita, pois a tecnologia 

pode tornar mais difícil ou mais fácil tomar e manter um território. 



Os liberais, por sua vez, apontam duas condições para a segurança 

coletiva. Primeiramente, as afinidades e antagonismos ideológicos, 

étnicos e culturais entre os Estados não devem evitar a cooperação ou o 

enforcement entre eles. Por fim, o relacionamento entre segurança internacional 

e governança interna deve ser acordado entre os Estados, havendo 

um comprometimento com um tipo de regime político, ou seja, a 

democracia. 

Na visão institucionalista, o impacto de definições compartilhadas 

de problemas no comportamento dos Estados, as expectativas convergentes 

e os constrangimentos e ferramentas institucionais são aspectos 

relevantes. O comportamento orientado por regras pode tornar-se uma 

variável interveniente. A questão que é levantada então é se os ganhos 

absolutos podem ser adquiridos por meio da segurança coletiva em detrimento 

do foco nos ganhos relativos. Os institucionalistas acreditam que a 

segurança coletiva poderá ser “[...] consistente com os pressupostos egoístas 

sobre os interesses dos Estados, se o valor da manutenção do regime 

for maior do que o da defecção em um dado caso.” (BENNET; 

LEPGOLD, 1993. p. 221, tradução livre). 

A preocupação com a reputação que, se perdida em um determinado 

regime, pode afetar outros, o aumento de transparência e a diminuição 

dos custos de transação fazem com que as instituições afetem a 

disposição dos Estados para cooperar em longo prazo. Assim, caso acreditem 

que medidas coletivas não os colocarão em uma posição competitiva 

pior, tendem a não tomar medidas preventivas. Por fim, 

[...] se os ganhos conjuntos podem ser realizados através de um 

concerto em base global, a previsibilidade que isto gera pode fazer 

com que o comportamento cooperativo se torne mais crível. (BENNET; 

LEPGOLD, 1993. p. 222., tradução livre). 

Isso ocorreria, principalmente, se as instituições facilitassem ações 

coletivas que de outra forma seriam impossíveis. 

Robert Jervis (1962), por sua vez, levanta a dificuldade em se vencer 

o dilema do prisioneiro, por causa do dilema de segurança, em que o 

aumento da segurança de um Estado automaticamente diminui a segurança 

do outro. Por isso, para o autor, os regimes de segurança seriam 

valiosos e difíceis de serem alcançados. Seriam valiosos, porque ações 

individualistas podem ser custosas, perigosas e difíceis, pois o medo da 

violação dos entendimentos comuns é um grande incentivo para que os 

atores abandonem o regime, mesmo querendo que este prospere. A diferença 

entre questões de segurança e outras, como econômicas, por exem- 


116 


plo, se devem à maior competição entre os atores nessa área; à indiferença 

de comportamento entre motivos de segurança ofensivos ou defensivos; 

à segurança ser o objetivo mais valioso para o Estado, podendo, mesmo 

em caso de pequenos erros, gerar grandes consequências; à dificuldade 

de detectar o que os outros estão fazendo ou medir sua própria segurança 

(incerteza). Dessa forma, os regimes de segurança, que clamam por 

limitações e restrições mútuas, raramente atraem os Estados. 

Assim, Jervis (1956) aponta algumas condições para a formação 

de um regime de segurança: a) as grandes potências desejam estabelecêlo, 

ou seja, o interesse por um ambiente mais regulamentado, o que pressupõe 

uma satisfação razoável com o status quo; b) os atores acreditam 

que os outros valorizam da mesma forma a cooperação e a segurança 

mútua; c) nenhum ator acredita que sua segurança é mais bem garantida 

a partir de expansão; d) a guerra e a busca individualista pela segurança 

devem ser vistas como custosas; e) em relação às armas e políticas ofensivas 

e defensivas, a condição mais propícia para a formação de um regime 

se refere a casos em que estas são distinguíveis, mas as ofensivas 

são mais baratas e efetivas que as defensivas, ou quando elas não são 

distinguíveis ou quando seja mais fácil defender do que atacar. 

4 CONCERTO EUROPEU 

Para Jervis (1982), o Concerto Europeu prevaleceu fortemente de 

1815 a 1823 e, de forma atenuada, até a Guerra da Crimeia, tendo os 

atores moderado suas demandas e comportamento, levando em consideração 

os interesses uns dos outros. A guerra e o conflito não foram 

banidos, mas regulados. No entanto, não se pode negar que os Estados 

continuavam colocando em primeiro lugar sua segurança e seu bem-estar, 

porém o autointeresse (self-interess) teve seu sentido alargado. Assim, 

os Estados acreditavam que estariam mais seguros, se os outros 

também estivessem. A menos que houvesse fortes razões contrárias, seus 

interesses seriam respeitados. 

O concerto foi apoiado pelos Estados, em função da vontade de se 

evitar a guerra, da série destrutiva de guerras enfrentadas para combater 

Napoleão e da necessidade de se controlar a instabilidade interna. Conservadores 

temiam que as guerras levassem à revolução, liberais às associavam 

com a autocracia, e todos temiam por sua segurança. A Revolução 

Francesa tinha ensinado que evoluções se espalham e causam guerras. 

Havia o risco da caída de um país levar à caída dos outros. No entanto, 



[...] para que este sistema funcionasse, cada estado deveria acreditar 

que os sacrifícios atuais trariam benefícios de longo prazo, e que 

os outros não iriam renegar seus comprometimentos implícitos quando 

se encontrassem em posições tentadoras. Isto implica em uma crença 

de que os conflitos de interesses poderiam ser limitados e contidos 

por interesses comuns, inclusive o interesse em manter o regime. 

(JERVIS, 1982, p. 364, tradução livre). 

Segundo o autor, mais importante ainda é notar que, após as condições 

iniciais se atenuarem, o regime se perpetuou por influenciar no 

comportamento dos Estados. Para Jervis, foram quatro as razões: a) as 

expectativas da continuação do regime ajudaram a mantê-lo por meio de 

dinâmicas familiares, fazendo com que os atores investissem no regime 

pela perspectiva da manutenção da paz; b) o concerto desencorajava 

movimentos expansionistas por exercer grande oposição à mudança do 

status quo, garantindo a um Estado que, ao atuar em coalizão para impedir 

o revés de um outro Estado, teria mais chance de ser apoiado, se 

virasse alvo de predação; c) pela norma de reciprocidade que codificava 

os relacionamentos de cooperação, os Estados poderiam cooperar mesmo 

em situações em que não o fariam na ausência da norma, podendo 

fazer concessões sem medo de serem vistos como fracos ou alimentarem 

expectativas de novas concessões, o que valorizava ainda mais o 

concerto, ou seja, havia uma diminuição dos custos do comportamento 

cooperativo; d) o regime se tornou um fator independente ao ter ao menos 

um grau limitado de institucionalização. 

A partir de 1823, o regime começou a decair por causa do esquecimento 

da devastação ocasionada nas Guerras Napoleônicas, por diminuição 

do medo do desassossego doméstico e seu contágio, conectado 

às guerras, e por desavenças entre os Estados. O controle das revoluções 

se tornou ponto de discussão entre França e Grã-Bretanha de um 

lado, por permitirem maior liberdade doméstica, e Prússia, Áustria e Rússia 

de outro. Além disso, surgiram suspeitas de que o concerto estava sendo 

usado para interesses nacionais competitivos. Cada Estado pensava estar 

pagando mais e recebendo menos do que os outros pela manutenção 

do regime que, por não ser totalmente institucionalizado e não ter desenvolvido 

lealdades supranacionais, começou a ruir. O mundo já não parecia 

tão perigoso, e o regime não tinha mais motivos para se desenvolver. 

Por fim. a busca por ganhos individuais diminuiu a expectativa da duração 

da moderação e da reciprocidade, dando ainda mais incentivos para 

uma perspectiva de curto-prazo. 


118 

5 LIGA DAS NAÇÕES 


Para Andrew Bennet e Joseph Lepgold (1993), em oposição ao 

Concerto Europeu, à Liga das Nações faltava um consenso entre as grandes 

potências, pois Japão, Alemanha e Itália se opunham ao status quo. 

O Tratado de Versalhes fora altamente punitivo, não permitindo um concerto 

de interesses. 

Ronald N. Stromberg (1956), por sua vez, acreditava que a própria 

ideia de segurança coletiva era um “símbolo místico”, idealizado por jornalistas, 

moralistas, políticos populistas e pela própria população, principalmente 

anglo-saxônica. No entanto, a Primeira Guerra havia aumentado 

o nacionalismo, apesar de apelos à possibilidade da segurança coletiva 

transformar a guerra em obsoleta. Para o autor, a ideia remetia às 

comunidades na ausência de um sistema organizacional de direito e policial, 

assim, os próprios cidadãos saiam em busca do criminoso. Além 

disso, havia a ideia da mediação compulsória, em que uma maioria, amante 

da paz, exerceu coerção sobre uma minoria amante da guerra. Dessa 

forma, a comunidade internacional definiu a existência de um ato de agressão 

e seus membros se uniram para suprimir este ato. 

No entanto, a Liga das Nações falhou em prevenir a deterioração 

e a guerra. Os Estados Unidos se mantiveram fora da organização, e a 

Grã-Bretanha se uniu, porém com grandes reservas. Esses Estados não 

se comprometeriam a ir à guerra onde quer que esta ocorresse. A França 

era a maior entusiasta, mas por medo de uma recuperação alemã. Para o 

autor, na frase a seguir, de Arnold Toynbee, podemos substituir “a Liga” 

por “a política externa dos Estados Unidos e Grã-Bretanha, e “a Convenção” 

por “sua oposição à Alemanha e ao Japão”: 

1 Survey of International Affairs.In: The World in March 1939 (1952) apud STROMBERG, 

1956, p. 253. 

The reason why the League failed (to prevent World War II) was that 

the enforcement of the Covenant had been backed by insufficient 

armed power and insufficient resolution to use such power as was 

available. 1 (STROMBERG, 1956, p. 253). 



6 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS 

6.1 PÓS-SEGUNDA GUERRA E GUERRA FRIA 

Já a Organização das Nações Unidas, para Stromberg (1956), 

aceitou o fato de que a segurança coletiva não funciona em relação às 

grandes potências. Com a instituição do poder de veto, tornou-se necessário, 

em oposição à Liga das Nações, a aquiescências dos membros 

permanentes do Conselho de Segurança, considerados grandes potências, 

na crença de que, o consenso entre elas inibiria uma grande guerra. 

Para Ernest B. Haas (1955), ao contrário da Liga das Nações Unidas, que 

se baseava nas “obrigações morais universais”, a ONU, com seu Conselho 

de Segurança, era uma nova forma de concerto entre potências que 

só funcionaria quando, por razões quaisquer, as grandes potências, membros 

permanentes do Conselho de Segurança, se posicionassem no mesmo 

lado de um determinado conflito. Caso isso não ocorresse, principalmente 

em decorrência da guerra fria e da bipolarização, o que se observava 

era a paralisação do Conselho de Segurança por meio do poder de 

veto. Esse conceito de segurança coletiva com base no concerto de poder 

entre as grandes potências 

[...] permanece analiticamente relevante em situações que não envolvem 

diretamente os interesses das superpotências e relacionadas 

com áreas não comprometidas com a guerra fria ou não afetadas 

por esta. (HAAS, 1955, p. 47). 

Em outras situações, segundo o autor, o observado era situações 

de permissive enforcement, como, por exemplo, com a decisão pela intervenção 

na Coréia, em 27/6/1950, e as primeiras fases da intervenção 

nesse país e na União pela Resolução de Paz. Com a decadência do 

permissive enforcement por causa de pressões sofridas pelos Estados 

Unidas pela Índia, pelo bloco árabe-asiático e por dissidentes da OTAN, 

observou-se a prevalência do conceito de balanceamento, ilustrado já na 

busca pela trégua do conflito na Coreia desde 1951. 

Robert Jervis (1982) argumenta que a questão sobre se o regime 

de segurança regulamenta as relações entre as superpotências, durante 

a época em que escreve, é tão complexa que fica difícil saber se os interesses 

imediatos, autocentrados foram removidos para a construção de 

um regime. Para o autor, o fato de que houve uma cooperação para manutenção 

da paz entre Estados Unidos e ex-União Soviética não significa 

a emergência de um regime, pois as restrições a seus comportamentos 


120 


foram resultados de autointeresses estreitos e de curto prazo por medo 

de confrontação direta e destruição própria. O respeito às esferas de influência 

não significa expectativas de reciprocidade ou desenvolvimento 

de interesse em relação à segurança do outro, 

[...] significa meramente que cada um é capaz de proteger o que 

considera mais valioso e que cada um pode ver que ameaçar as 

maiores preocupações do outro envolve custos maiores do que os 

ganhos esperados. (JERVIS, 1982, p. 371, tradução livre). 

Além disso, não há uma explicitação de quais atividades são permitidas, 

e os Estados mudam e rompem a regra de acordo com mudanças 

em seus interesses. Uma das condições necessárias para a emergência 

de um regime é que as potências prefiram o status quo e suas 

possibilidades de alteração por forças políticas não coercitivas, à busca 

individualista por ganhos e possíveis perdas – condição não observada 

durante a guerra fria. Para Robert Jervis (1982, p. 374, tradução livre), 

“[...] se a Rússia se sente segura somente na medida em que os Estados 

Unidos estão fracos e inseguros, as prospectivas para um regime de segurança 

são ofuscadas.” Mesmo que os dois polos tivessem concepções 

parecidas de interesses de segurança, as doutrinas militares e tecnológicas 

se constituiriam em impedimentos para a formação do regime. A doutrina 

de que a segurança provém da “capacidade do segundo ataque”, com a 

certeza da destruição mútua, escapa da lógica do regime de segurança, 

pois está será garantida mesmo que as potências não considerem os 

requerimentos de segurança do outro, se preocupem com o longo prazo 

ou desenvolvam regras e expectativas de restrição. Não se faz necessário 

o desenvolvimento de entendimentos cooperativos. 

No entanto, segundo o autor, os norte-americanos nunca seguiram 

a Mutual Assured Destruction (MAD), sendo mais ofensivos, assim 

como as políticas declaratórias e a postura militar russas pareceram negar 

a lógica do MAD, apresentando como contrapartida a crença de que 

sua segurança requeria a insegurança do outro. Para Jervis, os russos 

estavam mais próximos de fazer com que os norte-americanos adotassem 

suas ideias do que o oposto. Assim, apesar de passarem a ter a 

mesma doutrina, não haveria espaço para políticas coordenadas. Outra 

possibilidade seria a observância pelos russos de sua incapacidade de 

competir com os Estados Unidos, levando-os a buscar acordos mais atrativos 

do que as políticas individualistas irrestritas. 

Para Jervis (1982, p. 378, tradução livre), 



6.2 NO PÓS-GUERRA FRIA 

[...] é duvidoso que haja fortes pressões políticas em favor de um 

regime a menos que haja uma dramática evidência de que as políticas 

de segurança individualistas estão levando a um desastre. 

Os rearranjos da distribuição internacional de poder e a queda da 

ex-União Soviética possibilitaram a emergência de um concerto liberal 

que inclui as potências da Eurásia e os Estados Unidos. A proliferação 

das tecnologias nuclear e balística torna ainda mais difícil a estruturação 

da segurança coletiva a custos aceitáveis, assim como os conflitos préanunciados 

(BENNETT; LEPGOLD, 1993). 

Segundo esses autores, haveria então três interpretações: a realista, 

a liberal e a institucionalista. Para a corrente realista, a difusão de 

poder entre as potências e a grande diferença entre eles tornam mais 

difíceis um consenso entre as grandes potências. Os autores apresentam 

opiniões divergentes sobre se a mudança da bipolaridade para a 

multipolaridade leva a mais ou menos conflitos. Para Waltz (BENNETT; 

LEPGOLD, 1993) a bipolaridade seria mais estável que a multipolaridade 

e menos propensa ao conflito, enquanto para Gilpin (BENNETT; LEPGOLD, 

1993) por exemplo, a multipolaridade induz a um comportamento de 

balanceamento mais fluido, e as incertezas quanto ao comprometimento 

das alianças ajuda a deter o uso da força. 

Em relação à balança ofensiva-defensiva, os realistas são otimistas, 

mas acreditam que 

[...] o esforço coletivo será mais difícil se as forças ofensivas locais 

favorecerem os agressores regionais mas as forças defensivas locais 

dominarem contra as grandes potências distantes. (BENNETT; 

LEPGOLD, 1993, p. 225, tradução livre). 

No entanto, global ou localmente, pela tecnologia, pela diferença 

de terreno e pelo tamanho dos atores, as armas ofensivas ou defensivas 

podem ser mais potentes em relação uma a outra. 

Por fim, para os realistas, apesar do fim da guerra fria, existe uma 

falta de incentivo normativo para mudanças no status quo, utilizando-se a 

força, norma, aliás, que vem sendo reforçada. Para Andrew Nennett e 

Joseph Legpold, a renovação dos antagonismos étnicos pode promover 

o conflito e essa norma. Apesar de não impedir a desintegração de Estados, 

é capaz de conter os efeitos externos dessas implosões e legitimar o 

esforço coletivo do Terceiro Mundo. No entanto, “[...] as perspectivas de 

um concerto de interesses entre as grandes potências é melhor agora do 


122 


que em qualquer momento desde 1945.” (BENNETT; LEPGOLD, 1993, p. 

227, tradução livre), e Estados Unidos e Rússia podem pressionar ainda 

mais forte por seus interesses comuns, como o desencorajamento da proliferação 

nuclear, já que não mais disputam por aliados do Terceiro Mundo. 

Para os liberais, a OTAN, “vencendo” a guerra fria, facilitou a continuação 

da cooperação ao perdurar os efeitos da desintegração soviética 

e da unificação alemã. Contudo, a democratização soviética proporcionou 

uma dinâmica diferente, pautada não pelo medo, mas pela segurança 

compartilhada, interesses políticos e econômicos que incluíam o antigo 

hegemona. Assim, os incentivos do mercado, a aproximação dos interesses 

e o fim da autarquia reverteram os antigos métodos da política 

externa, aumentando os ganhos da mútua cooperação e os custos da 

defecção mútua. 

Para institucionalistas, a possibilidade de ganhos mútuos e a possibilidade 

de adaptação das normas das Nações Unidas como veículo da 

segurança coletiva se somariam às condições apresentadas por realistas e 

liberais. Na opinião desses autores, as instituições ajudam a regularizar os 

interesses dos Estados se envolvendo no início da disputa e minimizando 

os incentivos para o escalonamento de ambições ou do medo. Por isso, os 

acordos pacíficos das disputas e o enforcement estão relacionados e quanto 

mais confiança os Estados têm de que as decisões do Conselho de Segurança 

serão impostas é mais provável que essas sejam estabelecidas pacificamente. 

Todavia, para os institucionalistas, o aumento no número de atores 

complica a cooperação entre o grupo das grandes potências; por outro 

lado, se dois atores que prefiram a mútua defecção nunca cooperaram, em 

um número grande com interesses harmoniosos haverá cooperação. Por 

fim, regimes podem monitorar e compartilhar informações “[...] de forma 

não vista antes de 1945 e não inaceitável durante a guerra fria.” (BENNETT; 

LEPGOLD, 1993, p. 229, tradução livre). 

Em resumo, 

[...] realistas enfatizam que a segurança coletiva deve se basear em 

um concerto entre as grandes potências, que estes Estados devem 

concordar entre si sobre o que é necessário para preservar a paz e a 

ordem em casos específicos, que estes devem preferir a cooperação 

mútua a mútua defecção, e que interajam repetidamente. Liberais 

salientam a falta de ligações no nível nacional fortes o suficiente 

para impedir o enforcement e a potência entre democracias de mercado 

para uma comunidade de segurança pluralista. Institucionalistas 

enfatizam a capacidade do regime de minimizar os custos para Estados 

de cooperação não requerida. (BENNETT; LEPGOLD, 1993, p. 

233, tradução livre). 



Assim, as perspectivas de uma segurança coletiva são mais promissoras 

hoje do que nunca. Para os autores emergem então cinco temas 

para orientar a literatura: a) os novos links entre peacekeeping, 

enforcement e prevenção de conflitos; b) a inclusão ou não de novos 

membros no Conselho de Segurança e, dessa forma, nas decisões referentes 

à segurança coletiva; c) a diluição do poder de veto; d) o atrelamento 

entre eficácia e legitimidade da segurança coletiva e a não-imposição do 

forte sobre o fraco de soluções, destacando-se o papel das organizações 

regionais; e) a definição de condições para limitar às jurisdições nacionais. 

7 CONCLUSÃO 

Não há uma conceitualização exata do que se pode denominar 

segurança coletiva acordada entre os diversos teóricos de RI. Alguns a 

consideram enquanto concerto entre potências, como “obrigações morais 

universais” e um balanceamento entre os principais atores. Mas o 

que se observa é uma relativização do conceito, dependendo do momento 

histórico e político em que é aplicado. Assim, os diversos conceitos são 

modelados e alterados, caso se refiram ao Concerto Europeu, à Liga das 

Nações e à ONU, como no pós-Segunda Guerra, durante a guerra fria e 

no pós-guerra fria. 

Essa maleabilidade dificulta o estabelecimento e o desenvolvimento 

de uma teoria capaz de prever e mesmo descrever o que, em diversos 

momentos, vem recebendo o nome de segurança coletiva. Dessa maneira, 

as principais correntes teóricas de Relações Internacionais apresentam 

seu entendimento a respeito do que seria a segurança coletiva, sua 

função, condições e implicações, tornando-a dependente de pressupostos 

teóricos já estabelecidos pelas teorias. 

Apesar dos apelos da população mundial e dos interesses dos 

povos em manter e assegurar a paz e a segurança internacionais, a forma 

com que isso é feito não pode ser definida pelo que se denomina 

segurança coletiva, visto que o próprio conceito é indefinido. Isso posto, 

faz-se necessário um esforço teórico para atingir ao menos um mínimo 

denominador comum, facilitando o próprio entendimento entre os teóricos, 

a fim de desenvolver não só o conceito, mas também as próprias 

bases para uma teoria de segurança coletiva. Caso contrário, depararnos-emos 

com uma miscelânea teórica que tende mais a confundir do 

que a esclarecer a relação entre os Estados. 


124 


REFERÊNCIAS 

BENNETT, Andrew; LEGPOLD, Joseph. Reiventing collective security after 

the cold war and gulf conflict. In: Political Science Quarterly, v. 108, 

Issue 2, p. 213-237, 1993. 

HAAS, Ernst B. Types of collective security. The American Political 

Science Review, v. 49, Issue 1, p. 40-62, March 1955. 

JERVIS, Robert. Security regimes. International Organization, v. 36, Issue 

2, p. 357- 378, Spring 1982. International Regimes. 

STROMBERG, Roland N. The idea of collective security. In: Journal of 

History of Ideas, v. 17, Issue 2, p. 250-263, April 1956. 


Aprovado em: julho de 2009. 


Pascoal Teófilo Carvalho Gonçalves 125 

POTÊNCIAS MÉDIAS NA 

ECONOMIA POLÍTICA 

INTERNACIONAL: 

PARÂMETROS ANALÍTICOS 

DA ESCOLHA RACIONAL 

PASCOAL TEÓFILO CARVALHO GONÇALVES 

____________________________________________________________ 

Mestrando (PUC Minas) 


126 

Potências Médias na Economia Política Internacional: Parâmetros... 



RESUMO 

O presente trabalho tem por objetivo estabelecer parâmetros para análise 

de países médios em desenvolvimento e suas coalizões na economia 

política internacional contemporânea. Destacamos, assim, os principais 

aspectos teóricos, que dizem respeito à definição desses países e ao 

estudo do comportamento de tais Estados. Discutimos os aspectos regionais 

inerentes à análise desses países, e tratamos os principais conceitos, 

modelos e correntes teóricas nas Relações Internacionais ligadas ao 

tema. Em último lugar, consideramos as abordagens que nos permitem 

um entendimento de suas coalizões em agendas multilaterais. 

Palavras-chave: Potências médias; economia política internacional; escolha 

racional 


128 


ABSTRACT 

The present paper aims to establish the conceptual framework necessary 

for the analysis of developing middle powers and their coalitions in 

contemporary international political economy. Thus, we present the main 

theoretical aspects concerned to the definition of these countries and to 

the study of their behavior. Then, we discuss the regional aspects necessary 

to analyze the middle powers, particularly the concepts, models and 

theories in International Relations linked to the subject. Finally, we consider 

the approaches that allow us to understand these countries’ coalitions in 

multilateral agendas. 

Keywords: Middle powers; international political economy; rational choice 




Os Estados intermediários não se confundem com as grandes 

potências dominantes ou com a grande massa de países pequenos ou 

pouco expressivos no sistema internacional. Caracterizadas por um peso 

significativo no ambiente regional no qual estão inseridas, as potências 

médias possuem, por um lado, peso suficiente na esfera multilateral para 

não serem desconsideradas e, por outro, não possuem a capacidade de 

influenciar o sistema como as grandes potências. 

O presente trabalho tem por objetivo estabelecer parâmetros para 

análise de países médios em desenvolvimento e suas coalizões na economia 

política internacional contemporânea. Por meio de uma revisão 

bibliográfica sobre o tema, apresentaremos os principais conceitos e teorias 

necessárias para discutirmos esses países isoladamente, em suas 

respectivas regiões, ou em conjunto, em coalizões internacionais. 

Apesar de a maior parte da literatura sobre o tema dar preferência 

a potências médias industrializadas, como o Canadá, França ou mesmo 

Japão, ainda é incipiente a pesquisa voltada para países médios do mundo 

em desenvolvimento, notadamente os países que, como o Brasil, se 

industrializaram a partir da Segunda Guerra Mundial. Dessa maneira, este 

trabalho parte do conceito de potência média recém-industrializada, desenvolvido 

por Lima (1986) e apresentado por Sennes (1998), em que os 

principais aspectos e referenciais teóricos, que dizem respeito à definição 

e o estudo do comportamento desses países, são destacados. Posteriormente, 

passamos à discussão acerca dos aspectos regionais inerentes 

ao estudo desses países, e destacaremos os principais conceitos, modelos 

e correntes teóricas nas Relações Internacionais ligadas ao tema. 

Apresentam-se, inicialmente, as teorias sistêmicas, posteriormente as 

abordagens que focalizam o impacto da interdependência regional e, finalmente, 

as teorias que enfatizam a importância de fatores domésticos, 

conforme a análise de Hurrell (1995). 

Passaremos, então, às abordagens que nos permitem um entendimento 

conjunto desses países médios recém-industrializados, 

notadamente suas coalizões. A respeito desse aspecto, apresentar-se-ão 

as principais explicações e os modelos teóricos desenvolvidos para a 

análise de coalizões tipo IBSA (Índia, Brasil e África do Sul). 


130 


2 POTÊNCIAS EMERGENTES: CONCEITOS E AÇÕES 

Sennes (1998, p. 396), depois de uma revisão bibliográfica de seis 

conceitos distintos utilizados para classificar potências médias, conclui 

que o ponto comum de todas as abordagens revisadas é uma posição 

intermediária no sistema internacional global, na condição de Estado que 

afeta o sistema internacional, e uma participação expressiva nos sistemas 

regionais e sub-regionais em que estão inseridos. Segundo o autor, 

é pela combinação dessas duas características que as potências médias 

se destacam como atores relevantes, atuantes e estruturantes do sistema 

internacional. 

Entretanto a preocupação da maior parte da bibliografia sobre o 

tema é com potências médias industrializadas, como Canadá, Suécia e 

Austrália, deixando de fora países médios em desenvolvimento ou recém-industrializados, 

como Brasil, Índia e México. Notadamente, o comportamento 

destes Estados passou a ser mais autônomo, ao passo que, 

a partir de meados do século XX, o rápido crescimento econômico e a 

industrialização os levaram a uma nova forma de inserção internacional. 

Mesmo que ainda condicionadas, suas capacidades de negociação, ou 

seus poderes relativos, na esfera internacional aumentaram assim como 

suas respectivas integrações à economia mundial. Observou-se, porém, 

que o comportamento dos Estados recém-industrializados se fracionou 

em duas formas distintas. Uma parte permaneceu totalmente alinhada 

com as grandes potências e os países desenvolvidos, projetando um tipo 

de ação internacional de baixo impacto. Por outro lado, outros passaram 

a buscar uma posição de liderança política, tanto no nível regional como 

no global, defendendo reformulações no ordenamento político e econômico 

internacional (SENNES, 1998). 

Lima (1986), por sua vez, propôs um modelo de análise capaz de 

captar e explicar as múltiplas opções estratégicas desses países, admitindo 

que elas variam de acordo com um conjunto de condicionantes e 

possibilidades internas e externas. Para a autora, o traço mais marcante 

das ações externa de tais países é o comportamento de natureza 

multifacetada, ou seja, em razão de sua condição intermediária e recémindustrializada 

comportam-se ora como países fortes, ora como países 

fracos, ora autônomos, ora dependentes, por isso desenvolvem formas 

compostas de ação internacional. 



Lima (1986) utiliza o instrumental da ação coletiva para atribuir à 

diversidade de estratégias adotadas por esses países o fato de estarem 

perseguindo ações externas simultaneamente distributivas e expansivas. 

Estabelecem estratégias para se beneficiar das possibilidades abertas no 

sistema internacional – free riding – e buscam, ao mesmo tempo, um 

remodelamento desses últimos, a fim de que todos os países do Terceiro 

Mundo sejam beneficiados. A necessidade de adotarem uma multiplicidade 

de estratégias externas seria derivada do jogo cruzado de pressões que 

os países recém-industrializados sofrem em diversos campos do sistema 

internacional e do desequilíbrio de seus recursos de poder, gerando capacidade 

e vulnerabilidades variadas de acordo com o campo de ação. A 

multiplicidade de ações desses atores políticos pode ainda ser compreendida 

pela motivação de seus interesses individuais e pelo uso da 

racionalidade estrita. 

Embora a perspectiva da escolha racional afaste o modelo de Lima 

de uma abordagem sistêmica para compreender a ação dos Estados segundo 

suas configurações específicas e individuais, a análise da autora 

ganha em flexibilidade e em capacidade de explicação ao admitir e 

estruturar coerentemente o comportamento multifacetado dos países recém-industrializados 

(SENNES, 1998). 

Três elementos devem ser considerados em análises de ações 

multifacetadas: o grau de presença internacional do país estudado, o peso 

e a efetividade da presença regional e a tendência a compor um quadro 

acentuadamente variado de estratégias internacionais. O primeiro elemento 

envolve a ponderação de um conjunto mínimo de dados empíricos 

acerca de presença física, econômica, populacional comercial, diplomática 

e militar em relação aos demais atores do sistema internacional, assim 

como o teor da agenda externa, de posturas diante dos acordos e tratados 

multilaterais, do perfil dos laços econômicos, comerciais, financeiros 

e qualquer outro indicador da capacidade de ação internacional do ator 

(SENNES, 1998). 

A inserção regional pode ser aferida por meio de dados sobre a 

presença geográfica do país na região e do grau de prioridade que os 

temas regionais ocupam em sua agenda externa – tipos de ação diplomática, 

acordos e tratados regionais, laços econômicos, comerciais, financeiros 

e teor das disputas políticas ocorridas entre seus membros 

(SENNES, 1998). 

Finalmente, a multiplicidade de estratégias internacionais é fruto 

da condição simultânea de vulnerabilidade e de autonomia que esses 

países tendem a demonstrar. Dessa maneira, a aparente incoerência de 


132 


ação externa das potências médias decorre de seu padrão não uniforme, 

que possui um componente estrutural, e que não pode ser atribuída à 

deficiente racionalidade dos condutores dessas políticas (SENNES, 1998). 

Em relação aos padrões de comportamento das potências médias, Sennes 

distingue na literatura as relações multilaterais, bilaterais em relação às 

grandes e pequenas potências e no âmbito regional. Em relação à 

multilateralidade são observadas duas tendências: a) as potências médias 

tendem a atuar nos fóruns multilaterais e apoiar instituições internacionais 

a estabelecerem relações bilaterais que envolvam as grandes potências; 

b) as potências médias tendem a buscar alianças e ações coletivas 

para viabilizar o acúmulo de poder necessário e se fazerem presentes 

no cenário internacional (KEOHANE, 1969 apud SENNES, 1998). 

No âmbito bilateral, no que tange às grandes potências, as potências 

médias buscam manter-se livres de influência direta em relação aos 

assuntos internos e regionais. Quanto às pequenas potências, por outro 

lado, as potências médias buscam exercer ao máximo sua capacidade de 

influência e suas relações vantajosas, enfatizando, assim, as relações 

bilaterais e não buscando evitá-las (MARES, 1988 apud SENNES, 1998). 

No âmbito regional, as potências médias agem como potências regionais 

hegemônicas constituindo o espaço referencial do engajamento político 

internacional das potências médias e a arena em que veem seus interesses 

mais diretamente envolvidos. Assim, por um lado, as potências médias 

buscam reforçar sua influência e presença regional e, por outro, evitam 

que potências extrarregionais interfiram ou incrementem sua presença 

e influência na região (SENNES, 1998). 

3 ASPECTOS REGIONAIS 

O ponto de partida para entendermos “região” e “regionalismo” é a 

proximidade geográfica, que, embora nos diga pouco acerca do sentido 

desses termos, nos informa minimante sobre organizações não globais. Os 

problemas derivam, em grande medida, da atenção acadêmica despendida 

nas décadas de 60 e 70, que buscou analisar o regionalismo em termos de 

coesão social, econômica e organizacional, e da ideia de interdependência 

regional. Entretanto, as tentativas de se delimitar o campo “cientificamente” 

produziram pouco e incertos resultados (HURRELL, 1995). 

Os fatores que podem estar relacionados com o crescimento do 

regionalismo são amplos e incluem as dimensões econômicas, sociais, 

políticas, culturais e históricas, mas o debate contemporâneo nos lembra 

que regiões “naturais”, definições de “região” e indicadores de 



regionalidade variam de acordo com o problema ou questão particular 

sob investigação. O ponto crítico é, então, como os atores políticos percebem 

e interpretam a ideia de região, pois todos as regiões são socialmente 

construídas e, assim, politicamente contestadas (HURRELL, 1995). 

3.1 MODELOS DE REGIONALISMO 

Lima e Coutinho (2006) apontam para a existência de dois modelos 

fundamentais de regionalismo: o modelo aberto e o regionalismo geográfico. 

O primeiro, decorrente do Consenso do Washington, dominou a 

orientação e a legitimação dos processos de regionalização na década 

de 90; o segundo passou, ou voltou, a imperar a partir dos primeiros anos 

do século XXI. 

O liberalismo aberto diz respeito à ideia de abertura de mercados 

e globalização financeira e produtiva e um regionalismo não exclusivo, ou 

seja, uma modalidade de integração regional que seria criadora de comércio, 

sem provocar seu desvio para fora da região. Assim, a visão de 

regionalismo que predominava nos anos 90 era estritamente comercial, 

em que acordos de livre comércio fixavam as iniciativas de abertura comercial 

que a periferia estava implementando (LIMA; COUTINHO, 2006). 

Os acordos de livre comércio levaram a duas consequências no 

campo da cooperação internacional: a distância geográfica deixou de ser 

impeditiva de colaboração comercial e a formação de áreas de livre comércio 

com grandes assimetrias entre os parceiros. Os acordos de livre 

comércio, de toda forma, ocorreram e se expandiram mais rapidamente 

em economias já relativamente integradas e complementares, e seu 

aprofundamento costuma causar maiores graus de oposição doméstica, 

pois o conflito distributivo gerado pelo deslocamento de setores econômicos 

e a respectiva mão-de-obra são capazes de politizar a cooperação 

regional (LIMA; COUTINHO, 2006). 

O regionalismo aberto deu lugar, a partir dos anos 2000, à noção 

de região como espaço geográfico, tal como era tradicionalmente entendida. 

Isso ocorreu em função da valorização política e física das regiões, 

decorrente, em primeiro lugar, dos atentados de 11 de setembro de 2001, 

o que levou a uma reavaliação da segurança internacional e à alegada 

ameaça provocada por Estados “fracos” ou “falidos” que passaram a potenciais 

hospedeiros de redes terroristas internacionais. Em segundo lugar, 

há a preocupação da comunidade internacional em criar capacidade 

institucional e política nas áreas periféricas, mirando os Estados com 

maiores capacidades e recursos e propondo o aumento da 

representatividade das regiões nos espaços de decisão global. Assim, as 


134 


regiões periféricas passaram de mercados emergentes e áreas potenciais 

de livre comércio para a condição de atores políticos, ocultos pelo 

processo de globalização. O fim da guerra fria e a regionalização voltaram 

à questão de integração física e social (LIMA; COUTINHO, 2006). 

Existe um caráter distintivo entre os dois modelos de regionalismo 

no que se refere aos mecanismos operacionais para a construção regional. 

O regionalismo aberto exige menor capacidade operacional do Estado 

e depende mais dos agentes econômicos do mercado, ao passo que, 

além de depender de maior coordenação dos Estados, a integração física 

demanda a existência de poder infraestrutural suficiente, uma vez que 

supõe uma visão estratégica de região, e atores com capacidades estratégicas 

como são os Estados e não os atores de mercado (LIMA; 

COUTINHO, 2006). 

3.2 ASPECTOS TEÓRICOS: REGIONALISMO E 

RELAÇÕES INTERNACIONAIS 

As explicações teóricas para o regionalismo na política mundial 

serão tratadas da seguinte maneira: primeiramente serão consideradas 

as teorias sistêmicas, notadamente o neorrealismo e a interdependência 

estrutural; posteriormente, serão tratadas as abordagens que focalizam o 

impacto da interdependência regional, o neofuncionalismo e o 

institucionalismo neoliberal; finalmente, as teorias que enfatizam a importância 

de fatores domésticos (HURRELL, 1995). 

As teorias sistêmicas estão voltadas para a importância de estruturas 

políticas e econômicas dentro das quais estão imersos os arranjos 

regionais que produzem impactos e pressões externas nas regiões. Tomando 

o neorrealismo em primeiro lugar, essa teoria nos chama a atenção 

para os constrangimentos do sistema internacional anárquico e a 

importância da política de poder competitiva. Nesse sentido, a cooperação 

regional sempre constituiu um desafio ao realismo (HURRELL, 1995). 

Para neorrealistas, as políticas de regionalismo e o surgimento de 

alinhamentos regionais têm muito em comum com formação de alianças. 

O regionalismo é entendido pela observação externa da região e pela 

análise do local ocupado por essa região no sistema internacional mais 

amplo. Agrupamentos regionais se formam em resposta a desafios externos 

e não há diferenças essenciais entes regionalismo econômicos e políticos. 

Por essa perspectiva, os objetivos econômicos da integração regional 

derivam da relação estreita que existe entre riqueza econômica e 

poder político e da “inerente” preocupação estatal com ganhos e perdas 

relativas (HURRELL, 1995). 



Segundo o entendimento realista, a existência de uma hegemonia 

pode estimular o regionalismo e a criação de instituições regionais de diversas 

maneiras. Primeiramente, grupos sub-regionais geralmente se formam 

em resposta à existência de um poder hegemônico constituído ou 

potencial. O regionalismo pode surgir da tentativa de restringir o livre exercício 

do poder hegemônico mediante a criação de instituições regionais. 

Uma terceira consequência de um poder hegemônico para o regionalismo 

seria o fenômeno bandwagoning, no qual Estados fracos buscam se acomodar 

com o hegêmona local, a fim de receberem recompensas especiais. 

Finalmente, o surgimento da cooperação e a criação de instituições internacionais 

podem ser associados a uma hegemonia em ascensão, interessada 

na construção de instituições regionais (HURRELL, 1995). 

O neorrealismo, portanto, dá pouca atenção para regionalização, 

ou integração econômica regional. A teoria é útil ao apontar para como 

constrangimentos externos e a estrutura do sistema internacional moldam 

as opções regionalistas dos Estados, especialmente dos pequenos. Também 

é um bom referencial ao apontar a lógica da interação estratégica, 

quando a identidade dos atores e a natureza de seus interesses são conhecidas 

e compreendidas. Por outro lado, o neorrealismo é limitado no 

que se refere ao caráter da cooperação regional, uma vez estabelecida, e 

as formas nas quais hábitos de cooperação mantidos através do tempo 

podem envolver estruturas institucionais muito diferentes das ideias tradicionais 

de coalizão, aliança ou organizações internacionais tradicionais. O 

funcionamento de tais instituições pode levar a novas definições de interesse 

e, talvez, a novas concepções do self dos atores (HURRELL, 1995). 

A forma como o neorrealismo caracteriza o sistema internacional 

não leva em conta a forma como a natureza da competição política e 

econômica e, consequentemente, a definição de interesses estatais, são 

afetados por mudanças no sistema econômico global. A interdependência 

sistematizada na obra de Nye e Keohane, na década de 70, surgiu e 

cresceu tendo em vista essas limitações da teoria realista. Entretanto, o 

foco estrutural ou sistêmico desenvolvido por esses autores passou a se 

concentrar nas ligações entre interdependência e poder estatal e na natureza 

do papel desempenhado pelos regimes na gerência da 

interdependência dentro de uma área temática específica. A preocupação 

inicial com novos atores foi substituída por um forte viés estatocêntrico 

(HURRELL, 1995). 

A globalização se tornou um importante tema no pós-guerra fria, 

e, embora careça de uma conceituação teórica, o termo é uma significativa 

metáfora para uma gama de processos universais que interconectam 

e geram interdependência entre Estados e entre sociedades. Os argu- 


136 


mentos contemporâneos principais em favor do termo “globalização” dizem 

respeito ao aumento da densidade e da profundidade da 

interdependência econômica; a revolução nos meios de informação tem 

desempenhado um papel destacado na difusão de conhecimento, 

tecnologia e ideias; no fato de que Esses desenvolvimentos criam a 

infraestrutura material para fortalecer a interdependência social que, com 

a influência integradora e homogeneizadora das forças de mercado, facilitam 

fluxos crescentes de valores, conhecimento e ideias, favorecendo 

grupos com ideias similares, para que se organizem através das fronteiras 

nacionais, criando uma sociedade civil transacional que inclua tanto 

comunidades políticas transnacionais como movimentos sociais 

transnacionais; e que isso tem levado a uma crescente, e inédita, 

conscientização de problemas globais e de pertencimento a uma única 

comunidade humana (HURRELL, 1995). 

Em relação ao regionalismo, essas ideias têm consequências a 

favor e contra. Contra o regionalismo pesam, primeiramente, os níveis de 

interdependência econômica, que paralelamente ao surgimento de questões 

globais, criaram uma poderosa demanda por instituições internacionais 

globais e não regionais. Em segundo lugar, a expansão da 

interdependência econômica e o desenvolvimento da cooperação política, 

econômica e de segurança através do mundo pela OCDE (Organização 

para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) criaram elementos 

poderosos de coesão ocidental e não especificamente regional. A balança 

ente globalização e regionalização da atividade econômica é complexa. 

Embora exista uma mudança para o lado da regionalização, há 

muita ambiguidade nos dados e há forças integrativas poderosos, especialmente 

quando tendências no comércio são consideradas ao lado de 

desenvolvimentos nas finanças globais e de estruturas de produção globais 

envolvendo alianças entre Estados e firmas que transpassam regiões 


Por outro lado, acerca de fatores que pesam a favor da globalização 

em relação ao regionalismo temos, em primeiro lugar, que 

aprofundamentos na integração levam a problemas de ação coletiva e a 

formas particulares de administração de regulamentação desses problemas 

que são intrínsecos aos assuntos domésticos e às prerrogativas de 

soberania dos Estados. Assim sendo, o ambiente regional favorece a viabilidade 

política dessas instituições em detrimento do ambiente global, 

uma vez que semelhanças culturais, histórica, a homogeneidade de sistemas 

sociais e de valores, a convergência de interesses políticos e de 

segurança e as características das coalizões domésticas facilitam a aceitação 

da regulamentação externa (HURRELL, 1995). 



Em segundo lugar, o caráter global de muitas questões é exagerado. 

A maioria dos temas possui efeitos em determinadas regiões, sendo 

nestes locais que interesses e incentivos devem pressionar por respostas 

políticas. Em terceiro, há um forte argumento que sustenta que o regionalismo 

representa o nível mais viável para reconciliar o mercado o mercado 

integrativo e as pressões tecnológicas a favor da globalização e 

integração de um lado, e a igualmente visível tendência a favor da fissão 

e fragmentação do outro lado (HURRELL, 1995). 

A integração global pode atuar como um forte estímulo para o regionalismo 

econômico, na medida em que altera e intensifica padrões de 

competição econômica mercantilista. Mudanças associadas à 

globalização, como nas telecomunicações, tecnologia ou no mercado global, 

impactaram a forma como os governos definem os dois objetivos 

mais importantes de política externa: desenvolvimento econômico e autonomia 

política, assim como o arranjo de trade-offs aceitáveis entre eles 


A globalização significa que os Estados enfrentam fortes pressões 

a favor da homogeneização de políticas econômicas no intuito de atrair 

tecnologias e investimentos estrangeiros. Isso leva a pressões no sentido 

de políticas liberais de comércio tanto no nível local como no global. Por 

outro lado, a natureza da competição pressiona a favor da formação de 

grandes unidades para maior eficiência econômica e no sentido de assegurar 

o poder político necessário para barganhas efetivas sobre regras e 

instituições que governam o mundo econômico (HURRELL, 1995). 

Com relação às abordagens que focalizam o impacto da 

interdependência regional, temos o neofuncionalismo, o institucionalismo 

neoliberal e o construtivismo. Em contraste às abordagens que tomam o 

sistema com um todo, este segundo arcabouço de teorias vê uma ligação 

estreita entre regionalismo e interdependência regional (HURRELL, 1995). 

O neofuncionalismo, principal corrente desenvolvida na construção 

teórica do processo europeu de integração, sustenta que níveis altos 

ou crescentes de interdependência desencadeariam um contínuo processo 

de cooperação que levaria eventualmente à integração política. A hipótese 

central dessa teoria é que integração se torna autossustentada e a 

metáfora central é o spill-over. Existem dois tipos: spill-over funcional, no 

qual os primeiros movimentos no sentido da integração criariam problemas 

que somente poderiam ser resolvidos por uma cooperação posterior; 

spill-over político, no qual a existência de instituições supranacionais 

em um processo de autorreforço de construção institucional e o 

gerenciamento da interdependência complexa requerem administração 

tecnocrata centralizada (HURRELL, 1995). 


138 


Entretanto, o neofuncionalismo concentra-se mais no papel das 

instituições do que nos fatores que explicam o nascimento do regionalismo. 

A hipótese acerca do declínio gradual do Estado em relação a instituições 

centrais diverge radicalmente da orientação estatocêntrica da maioria 

dos arranjos regionais fora da União Europeia. A teoria se concentra 

demasiado nas instituições e isso limita sua efetividade diante da maioria 

dos esquemas regionais que possuem baixo nível de institucionalização 


Por sua vez, o institucionalismo neoliberal se fundamenta em três 

argumentos principais: a) níveis crescentes de interdependência levam a 

demandas crescentes por cooperação internacional. Instituições são entendidas 

como soluções propositais para diferentes tipos de problemas 

de ação coletiva; b) o Estado é o principal ator caracterizado como egoísta 

racional e que enfrenta dilemas de ação coletiva que podem levar à 

cooperação, pressuposto que mantém as premissas básicas do realismo; 

c) as instituições importam em razão dos benefícios que elas proveem e 

por causa de seus impactos nos cálculos dos atores e forma como os 

Estados definem seus interesses (HURRELL, 1995). 

Apesar da força do institucionalismo neoliberal, sua maior fraqueza 

está na não-percepção de que a regionalização extensiva e a cooperação 

regional constante podem minar o caráter monolítico do Estado, 

levando à criação de alianças burocráticas intergovernamentais, a jogos 

de múltiplos níveis e jogadores e à formação de novos tipos de identidades 

acima e abaixo dos Estados territoriais. Esses elementos são 

notadamente difíceis de incorporar ao modelo de escolha racional e perspectivas 

e barganhas estatais que dominam o debate (HURRELL, 1995). 

As teorias construtivistas se apoiam em noções como regional 

awareness e “identidade regional” – no senso compartilhado de 

pertencimento a uma comunidade regional específica – e “regionalismo 

cognitivo”. Ao invés de se apoiarem exclusivamente em incentivos materiais, 

os construtivistas enfatizam a importância de conhecimentos, aprendizados, 

forças ideacionais e estruturas normativas e institucionais compartilhadas. 

Assim, o entendimento de estruturas intersubjetivas nos permitiria 

traçar as formas nas quais interesses e identidades mudam ao 

longo do tempo e como novas formas de cooperação e comunidade podem, 

assim, emergir. Neorrealistas e racionalistas sugerem, entretanto, 

que as teorias construtivistas superestimam a importância de identidades 

regionais e discursos sobre região e regionalização. Dessa maneira os 

críticos apontam que conflitos violentos geralmente ocorrem dentro de 

comunidades altamente integradas que compartilham valores e crenças 




Existem ainda as teorias que se focam no papel de atributos ou 

características domésticas compartilhados. Há três formas genéricas em 

que podemos relacionar fatores domésticos com o regionalismo contemporâneo. 

Primeiramente, temos a relação entre regionalismo e a coerência 

estatal. Cooperação regional e integração são dependentes da coerência 

e viabilidade dos Estados e suas estruturas. A falta de Estados 

viáveis torna o processo de regionalização difícil ou impossível. Esse problema 

é o principal obstáculo para o desenvolvimento de regionalismos 

efetivos em lugares como África, Oriente Médio e Sul da Ásia. Os exemplos 

de regionalismos mais elaborados (como UE, Nafta, Asean e Mercosul) 

são de regiões nas quais as estruturas dos Estados se mantiveram relativamente 

fortes e em que a legitimidade de fronteiras e regimes não é 

recorrentemente questionada (HURRELL, 1995). 

Em segundo lugar, há o tipo de regime e democratização. Democracia 

faz uma diferença fundamental nos processos de regionalização e 

manutenção da paz. A possível existência de uniões pacíficas regionais é 

de fundamental importância para o entendimento das dinâmicas do regionalismo 

contemporâneo. Desde meados da década de 90 qualquer teoria 

de integração tem considerado a relação entre instituições utilizadas 

para gerenciar a interdependência e questões de representação, responsabilidade 

e legitimidade política (HURRELL, 1995). 

Finalmente, as teorias de convergência entendem as dinâmicas 

da cooperação regional e, principalmente, integração econômica regional 

em termos de convergência de preferências políticas domésticas entre 

Estados em uma região. Nesse sentido, integração não seria almejada 

como parte de um grande projeto de ir além do Estado-nação, mas como 

o melhor meio de abrigar ou proteger um projeto doméstico particular 

construído em torno do bem-estar econômico e social keynesiano, bem 

como de arranjos sociais corporativos (HURRELL, 1995). 

4 IMPLICAÇÕES INSTITUCIONAIS PARA O REGIONALISMO: 

NÍVEL DOMÉSTICO 

Moravcsik (1993), buscando avançar nas abordagens 

neofuncionalistas, toma a União Europeia como caso para estudo e sugere 

que o bloco pode ser analisado como um regime intergovernamental 

exitoso, que visa administrar a interdependência econômica pela coordenação 

política negociada. Apesar do foco em um bloco regional caracterizado 

por potências médias já industrializadas, o autor lança luz sobre o 

papel dos arranjos institucionais regionais e sobre a política doméstica 


140 


dos países envolvidos. Consideramos, assim, que o autor contribui teoricamente 

para a análises de outros blocos. 

A teoria de regimes funcionalista vê as instituições internacionais 

como um conjunto de regras passivas, redutoras de custos de transação. 

Dessa forma, a teoria entende as instituições da UE como um arcabouço 

para a negociação de decisões maiores. As instituições promovem a cooperação 

provendo um fórum negociador com instituições burocráticas que 

disseminam informações e ideias políticas. Constituem um local para a 

representatividade e discussão de interesses convergentes de diversos 

tipos de atores, tais como os de negócios, partidos políticos, burocracias 

nacionais e grupos de interesses. As instituições também constituem um 

conjunto comum de normas legais e políticas e ajudam no monitoramento 

e definição de aquiescência nacional, de forma que maior informação e 

previsibilidade reduzem os custos de barganha e os riscos de não aquiescência 

unilateral (MORAVCSIK, 1993). 

Entretanto, ao voltarmos nossa atenção do processo decisório constitucional 

maior para o processo legislativo corriqueiro, administração e 

aquiescência, a UE parecerá bem menos uma instituição internacional 

comum. O autor destaca dois pontos de divergência com outros regimes 

internacionais, a saber: acumulando soberania nacional por meio de regras 

de votação com base em maioria qualificada e delegando poderes 

soberanos à instituições centrais semiautônomas (MORAVCSIK, 1993). 

A fim de entendermos as condições nas quais os Estados membros 

abdicarão de decisões ad hoc sob uma regra de unanimidade em 

favor de um acordo comum para acumular ou delegar soberania, deve-se 

ampliar o entendimento da teoria de regimes. O autor sugere, então que 

tomemos a análise da escolha coletiva (public choice analyses) de escolhas 

domésticas constitucionais. A teoria intergovernamentalista entende 

a decisão de se adotar uma votação baseada em maioria qualificada ou 

delegação a instituições comuns como o resultado de uma análise de 

custo-benefício do curso de decisões substantivas futuras esperadas de 

arranjos institucionais alternativos (MORAVCSIK, 1993). 

Para os membros individuais se valerem de tal cálculo custo-benefício, 

a decisão de delegar ou acumular soberania aponta para a vontade 

de os governos nacionais aceitarem um risco político maior de serem, individualmente, 

voto vencido ou sobrerregrados em qualquer questão específica 

em troca de maior eficiência no processo de tomada de decisão coletiva. 

Dessa maneira, ações além de votação unânime e negociações ad hoc 

para uma classe de decisões podem ser entendidas como um meio de 

encorajar deliberadamente linkages implícitos por meio de várias questões 

dentro de um jogo interativo entre governos (MORAVCSIK, 1993). 



A teoria tradicional de regimes focaliza-se no papel deles na redução 

de custos de transação e no processo de tomada de decisão de governos 

nacionais. Moravcsik (1993) sugere então que as instituições da 

UE desempenham uma segunda função, que seria alterar o peso das 

iniciativas e influências domésticas. Comparativamente, essa alteração 

fortaleceria a autonomia política dos governos nacionais às custas de 

grupo específicos. Nesse sentido, onde interesses domésticos são fracos, 

as instituições da UE foram deliberadamente construídas para auxiliar 

os governos nacionais a superarem oposições domésticas. Governos 

nacionais empregam as instituições da UE como parte de uma estratégia 

tipo “jogo de dois níveis” com o intuito de superar oposições domésticas 

com mais eficácia. 

Putnam (1988), principal teórico de análises em dois níveis, rejeita 

o pressuposto do Estado unitário adotado pelas principais teorias das 

Relações Internacionais. Apesar de localizar sua perspectiva dentro do 

institucionalismo de escolha racional, o autor enfatiza a importância do 

papel desempenhado por aspectos políticos domésticos, que incluem 

partidos, classes sociais, grupos de interesse (tanto econômicos como 

não econômicos), legisladores e mesmo a opinião pública e as eleições, 

e não apenas chefes de governo e arranjos institucionais. Esses atores e 

condicionantes serão, segundo o autor, determinantes nas negociações 

internacionais que levarão eventualmente à adoção de uma determinada 

política. 

As negociações internacionais devem ser entendidas com base 

em dois níveis de análise: as negociações no nível nacional e internacional, 

que se influenciam mutuamente. No nível nacional, os grupos de interesse 

exercem pressão sobre os governos, e os partidos políticos formam 

coalizões com esses grupos na busca pelo poder (PUTNAM, 1988). 

No nível internacional, os governos nacionais buscam maximizar sua própria 

capacidade de satisfazer as pressões domésticas, ao mesmo tempo 

em que minimizam as consequências adversas dos desenvolvimentos 

exteriores. Cada líder político nacional estaria presente nas mesas de 

negociação internacionais e nacionais. No âmbito internacional, as negociações 

ocorrem com líderes estrangeiros, sob os olhares de diplomatas 

e outros conselheiros. No âmbito doméstico, o líder nacional interage com 

seus conselheiros políticos e demais atores que compõem os grupos domésticos, 

tais como figuras do partido e do Parlamento, porta-vozes de 

agências domésticas e representantes de grupos de interesse. Os resultados 

de ambas as negociações só podem ser analisados considerandose 

suas interações mútuas, uma vez que o que é racional em uma instância 

pode encontrar resistências políticas em outra (PUTNAM, 1988). 


142 


O processo de negociação entre dois ou mais atores estatais no 

âmbito internacional pode, segundo Putnam (1988), ser analiticamente 

decomposto em duas fases: 

a) nível I – barganha entre os negociadores no âmbito internacional, 

que levam a acordos provisórios (fase de negociação); 

b) nível II – discussões dentro de cada grupo de constituintes sobre 

a ratificação ou não de um acordo (fase de ratificação). A 

ratificação inclui procedimentos formais e informais para 

implementação dos acordos firmados no nível I. 

A interação entre esses dois níveis constitui o “jogo de dois níveis”. 

No nível II, o acordo deve ser aceito ou rejeitado “por inteiro”, não 

sendo permitidas emendas, as quais levariam o acordo novamente à mesa 

de negociações do nível I. As negociações ocorridas neste nível, por seu 

turno, dependem do tamanho dos win-sets dos respectivos países. Winset 

é definido como o conjunto de todos os acordos possíveis no nível I, 

que poderiam ser aprovados no processo de ratificação ocorrido no nível 

II. Dessa definição, deduz-se que: win-sets maiores elevam a possibilidade 

de ocorrência de um acordo, ceteris paribus, favorecendo a convergência 

mútua em um ou mais pontos; o tamanho relativo dos win-sets 

respectivos no nível II afeta a distribuição de ganhos conjuntos derivados 

da barganha internacional (PUTNAM, 1988). 

5 POTÊNCIAS MÉDIAS E COALIZÕES 

Andrew Hurrell (2006) distingue quatro razões para tomarmos países 

como China, Rússia, Índia e Brasil conjuntamente. Primeiramente, 

todos possuem recursos de poder (econômico, militar e político), alguma 

capacidade de contribuir na produção da ordem internacional (regional 

ou globalmente) e algum nível de coesão internacional e capacidade para 

efetiva ação estatal. Índia e China se destacam pelos altos níveis de crescimento 

econômico e pelas projeções sobre seus desenvolvimentos econômicos 

futuros e as possíveis implicações geopolíticas e geoeconômicas. 

Por outro lado, Brasil é tido como um dos dez maiores mercados emergentes, 

ao lado de Índia e China, que estão adquirindo poder suficiente 

para mudar economia e política globais. 

Em segundo lugar, esses países compartilham a crença de que 

devem desempenhar um papel mais influente nos assuntos mundiais. 

Desafios à legitimidade da ordem internacional raramente derivam de pro- 



testos dos fracos; ao contrário, geralmente decorrem dos Estados ou pessoas 

com a capacidade e organização política para requerer uma revisão 

da ordem e das normas estabelecidas, de forma que reflitam seus próprios 

interesses, preocupações e valores. Embora a possibilidade de confronto 

entre grandes potências tenha diminuído, a questão do reconhecimento 

tem-se acirrado pelo crescimento da ideia de que a sociedade internacional 

busca a promoção de valores e propósitos compartilhados da 

simples coexistência e manutenção do conflito em níveis mínimos 


A terceira razão decorre do desenvolvimento de relações entre 

eles. Podemos mencionar a criação do G-20 dentro da OMC e o 

estreitamento de relações, promovido por Brasil e Índia, com África do 

Sul, com a formação IBSA. Finalmente, Hurrell (2006) nos aponta que 

esses países se diferenciam ainda de outros middle powers, já que, tanto 

no caso brasileiro como no indiano, esses países se mantiveram críticos 

e, ao menos no nível retórico, afastados do bloco ocidental que emergiu 

no pós-Segunda Guerra Mundial. Os casos chinês e russo foram marcados 

pelo afastamento radical do Ocidente em função dos processos revolucionários. 

Um dos temas mais importantes neste debate está relacionado à 

capacidade de esses países se engajarem em coalizões que exercem 

pressões sobre os fóruns internacionais multilaterais. Nesse sentido, a 

OMC constitui o maior campo de estudo acerca de tais coalizões e sobre 

o papel dos middle powers nas negociações multilaterais. 

Narlikar e Tussie (2004) abordam essa temática sob aspectos teóricos. 

Para as autoras, a ação dos países em desenvolvimento na reunião 

ministerial de Cancún foi imprevista e inovadora, conseguindo resultados 

efetivos pela coalizão G-20 no âmbito das negociações sobre agricultura. 

Apesar de não ser a primeira tentativa de coalizões no âmbito da OMC, o 

alinhamento EUA-União Europeia forçou os principais países em desenvolvimento 

a se engajarem em coalizões nas negociações sobre algodão, 

a agenda Cingapura, produtos estratégicos e mecanismos de salvaguardas 

e a agricultura. 

O G-20 tem sua origem na Declaração de Brasília, de 2003, entre 

Brasil, Índia e África do Sul, e constituiu uma resposta ao alinhamento 

entre EUA e UE nas negociações sobre agricultura. Responsáveis por 

69% da produção mundial de alimentos e com nada menos de 2/3 da 

população mundial, o G-20 aproximou países extremamente distintos e, 

segundo as autoras, constituiu uma nova fase na diplomacia proativa de 

seus principais fundadores, conseguindo efetivar-se como um novo ator 

nas negociações (NARLIKAR; TUSSIE, 2004). 


144 


O arcabouço teórico examinado pelas autoras aponta para dois 

problemas centrais em relação às coalizões de países em desenvolvimento: 

peso mínimo, uma vez que em geral os países são pequenos na 

economia global; risco de fragmentação, pois dependem da coalizão em 

si, dos interesses dos países envolvidos, das estratégias de negociação 

e das outras partes (NARLIKAR; TUSSIE, 2004). 

Primeiramente, o peso pequeno pode ser superado de três maneiras: 

a) reorganizando a coalizão com economias maiores, com ocorreu 

no Grupo de Cairns, que contava, por exemplo, com Austrália; b) coalizões 

de países pequenos e fracos podem aumentar seu poder de barganha, 

apoiando-se em membros maiores, que aumentam o tamanho do 

mercado, a legitimidade da agenda e, principalmente, a recusa de acordos 

sub-ótimos; c) países pequenos podem também promover uma pesquisa 

profunda sobre o objeto em negociação e encontrar uma posição 

comum (NARLIKAR e TUSSIE, 2004). 

Por outro lado, o risco de fragmentação é maior em coalizões de 

países em desenvolvimento, por causa da menor capacidade de esses 

países resistirem às pressões, das diferentes prioridades dos membros, 

da diversidade de questões, da estratégia negocial dentro da coalizão 

(estratégia distributiva) e do risco de free riding dos membros menores 

(NARLIKAR; TUSSIE, 2004). As autoras distinguem dois tipos de coalizões: 

tipo bloco e alianças em temas. O primeiro deriva de razões ideológicas 

e fatores relacionados à identidade. Ocorre entre países like minded, 

que busca adotar posições coletivas através do tempo e de áreas 

temáticas. O segundo tipo, as alianças em temas, se assenta em razões 

instrumentais, geralmente se formam direcionadas a ameaças específicas 

e se dissipam logo após o encaminhamento da questão. 

As coalizões tipo bloco dominaram os arranjos terceiro-mundistas 

até meados da década de 80. As alianças em temas vieram com a Rodada 

Uruguai, da OMC. O fato de o G-20 ter sobrevivido a Cancún aponta 

para os mais de 20 anos de experiência desses países na formação de 

blocos e congrega, ao menos na percepção das autoras, elementos dos 

dois tipos de coalizões. As coalizões de Doha e Cancún se caracterizam 

pela presença de países em desenvolvimento, pela perpetuação das questões 

em foco, pela operação através de temas (across issues) e pelo 

compartilhamento da ideia de que o mundo em desenvolvimento possui 

problemas em comum e necessita de ações coletivas para resolvê-los. 

Resulta disso uma abertura para outras coalizões em oposição aos modelos 

anteriores de “nós” contra “eles”, assim como foco maior em um 

menor número de questões. Isso se constitui em coalizões de terceira 

geração (NARLIKAR; TUSSIE, 2004). 



No caso do G-20, os três maiores membros, Brasil, Índia e China, 

tiveram um papel decisivo na manutenção da coerência dos interesses e 

na redução das deserções dos membros menores. A coesão do grupo 

perante interesses muito divergentes, como, por exemplo, o caso do interesse 

protecionista indiano na agricultura, diante do ímpeto liberalizante 

brasileiro e argentino, o que foi equacionado por meio de pesquisa e análise, 

prévias e cuidadosas, sobre a proposta da coalizão, quando foi possível 

revelar as divergências e superá-las (NARLIKAR; TUSSIE, 2004). 


A revisão aponta, de forma geral, para a necessidade de termos 

em mente a questão regional e o conceito de potências médias em desenvolvimento, 

assim como os aspectos teóricos relacionados à 

regionalização, que estão ligados às teorias de Relações Internacionais, 

à formação de coalizões e aos conceitos estabelecidos e desenvolvidos 

pela literatura. A despeito do desenvolvimento teórico existente para abordarmos 

o tema, muita pesquisa empírica ainda se faz necessária para 

sustentar várias conjecturas racionalistas presentes na bibliografia, como, 

por exemplo, interdependência e regionalização no contexto da 

globalização. Apesar dessa carência, o âmbito regional é inevitavelmente 

o principal ambiente para a projeção internacional de qualquer país, sendo 

especialmente sensível para as potências médias. 

A abordagem em “jogos de dois níveis” talvez seja um dos maiores 

campos para investigação dentro da economia política contemporânea. A 

perspectiva teórico-metodológica apresenta avanços expressivos para as 

teorias baseadas na escolha racional, pois oferece uma ferramenta para 

tratarmos os Estados de forma mais complexa do que simplesmente “caixas-pretas”. 

A abordagem oferece instrumentos para expandirmos o entendimento 

e análise da formação das preferências dos Estados, obviamente 

em perspectiva diferente daquelas construtivistas, mas que contribui decisivamente 

para o institucionalismo de escolha racional. 

Finalmente, a formação de coalizões pelas potências médias é, 

sem dúvidas, um dos temas que mais vêm recebendo atenção tanto acadêmica 

como midiática. O papel dos países médios recém-industrializados 

nas negociações da OMC foi decisivo, tal como apontado no decorrer 

do texto. Mas, além do regime de comércio, outras agendas, como o regime 

de mudanças climáticas e até o G-20 proposto pelos Estados Unidos 

para lidar com a crise das hipotecas norte-americanas, constituem-se em 

instigante campo de investigação para os estudiosos interessados. De 


146 


toda forma, a investigação empírica ainda é incipiente em relação às coalizões. 

REFERÊNCIAS 

HURRELL, Andrew. Explaining the resurgence of regionalism in world 

politics. Review of International Studies, (21: 4), 1995. 

______. Hegemony, liberalism and global order: what space for would-be 

great powers? International Affairs, v. 82, n. 1, 2006. 

______; NARLIKAR, Amrita. A new politics of confrontation?: developing 

countries at Cancún and beyond. Global Society, v. 20, n. 4, 2006. 

LIMA, M. R. Soares de. The political economy of Brazilian foreign 

policy: nuclear energy, trade and Itaipu. Ph.D. Dissertation in Political 

Science – Vanderbilt University, 1986. 

______; COUTINHO, M. V. Integração Moderna: análise de conjuntura. 

Observatório Político Sul-Americano.jan. 2006. 

MORAVCSIK, A. Preferences and power in the European Community: a 

liberal intergovernmentalist approach. Journal of Common Markets 

Studies, v. 31, n. 4, 1993. 

NARLIKAR, Amrita; TUSSIE, Diana. The G20 at the Cancúm ministerial: 

developing coalitions in tne WTO. Oxford; Buenos Aires: Blackwell, 

2004. 

PUTNAM, Robert. Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level 

games. International Organization, v. 42, n. 3, 1988. 

SENNES, Ricardo Ubiraci. Potência média recém-industrializada: 

parâmetros para analisar o Brasil. Contexto Internacional, v. 20, n. 2, 

1998. 




André Luis Nascimento dos Santos 147 

BANCO MUNDIAL E AGENDA 

DE REFORMA DO JUDICIÁRIO 

LATINO-AMERICANO: 

UMA BREVE ANÁLISE DO 

BINÔMIO RETÓRICA-AÇÃO 

ANDRÉ LUIS NASCIMENTO DOS SANTOS 

____________________________________________________________ 

Mestre em Administração pela UFBA, 

Doutorando na Escola de Administração, 

Especialista em Direito do Estado pela UFBA, 

Pesquisador do Laboratório de Análise 

de Política Mundial (LABMUNDO), 

Professor de Teoria das RIs da UNIJORGE e 

no Curso de Especialização em 

Relações Internacionais da UFBA(CERIA) 


148 

Banco Mundial e Agenda de Reforma do Judiciário Latino-Americano... 



RESUMO 

No âmbito da agenda neoliberal de reforma do Estado para a América 

Latina, sobretudo na década de 90 (século XXI), destaca-se a plataforma 

dirigida especificamente aos Judiciários latino-americanos. Sob a justificativa 

de que o fortalecimento das instituições judiciais seria de fundamental 

importância para a consolidação da ordem democrática, a garantia 

dos direitos humanos e a sustentação do desenvolvimento econômico, 

uma série de atores internacionais (agências de cooperação, organizações 

internacionais, instituições financeiras, Estados, ONGs, etc.) desprendeu 

esforços para a consecução dessa reforma. Diante dessa conjuntura, 

diversos documentos publicados a partir do final da década de 90 

alegavam que, de um modo geral, as instituições judiciárias da América 

Latina e Caribe não satisfaziam as crescentes necessidades do setor privado, 

do público e, em especial, a necessidade dos pobres. O presente 

artigo, fruto de nossa dissertação de Mestrado, buscará analisar o papel 

do Judiciário na condução da governabilidade democrática latino-americana 

e os interesses implícitos e explícitos das organizações internacionais 

(OIs), em especial do Banco Mundial, analisando, assim, as estratégias 

e discursos desse ator em prol da referida agenda para os Judiciários 

da região. A partir dessa análise, buscaremos refletir sobre os desdobramentos 

dessa agenda na condução dos processos de integração latino-americana, 

via padronização de procedimentos jurídicos. 

Palavras-chave: reforma do Estado, reforma do Judiciário, América Latina, 

neoliberalismo, Banco Mundial. 


150 


ABSTRACT 

The neoliberal agenda of state reform in Latin America, especially in the 

90th (century), stands a platform aimed specifically for Judiciary Latin 

America. The justification that the strengthening of judicial institutions would 

be fundamental importance for the democratic order, human rights 

guarantees and support economic development. A great number of 

international actors (agencies, financial institutions, governments, NGOs, 

etc.) made efforts to achieve this reform.Various documents published since 

the late 90 claimed that, in general, the judicial institutions of Latin America 

and the Caribbean didn´t meet the private sector’ needs, the public sector´s 

needs and, in particular, the poor’s needs. It was necessary structure a 

reform plan that would privilege the judicial independence of judges, the 

efficiency of the courts, the speeds of processes, the changes in procedurals 

law, access to justice, among other sensitive issues in the conduct of the 

Judiciary. Among the major agencies that defend these discourses can be 

highlighted as a priority, the World Bank which, in the 90s, published three 

papers focused entirely on the Judiciary Latin America and their respective 

agenda of reform. Thus, between 1995 and 1996 were published two very 

important papers: the numbers 280 and 319 World Technical paper, the 

first brings the diagnoses made on the situation of the judiciary in Latin 

America and the second, one propose. In the same documents, the World 

Bank has proposed a prescription for reform of the Judiciary and assessed 

the experiences of reforms in two countries in the region. In the other 

hand, other international agencies such as the IDB, UNDP, US-AID, and 

even the UN itself and advocating the need for reform of judiciary, especially 

during the 90s. However, none of them reached the level of articulation 

and the ability rhetoric presented by the World Bank. This bank is also the 

agency with greater capacity to influence the field of development in the 

90’s. In this paper, the result of our research masters, we intend to examine 

the role of the judiciary in the conduct of democratic governance in 

Latin America, the implicit and explicit interests of International 

Organizations and their strategies and discourses emanating from the 

World Bank in support of that agenda for the Judiciary in the region. Finally, 

we seek to reflect the possible implications World Bank’s rhetorical strategy 

of action in the process of catalysis Latin American’s integration. 

Keywords: State reform, judicial reform, Latin America, neoliberalism, 

World Bank. 




No âmbito da agenda neoliberal de reforma do Estado para a América 

Latina, sobretudo na década de 90 (século XXI), destaca-se a plataforma 

dirigida especificamente aos Judiciários latino-americanos. Sob a 

justificativa de que o fortalecimento das instituições judiciais seria de fundamental 

importância para a consolidação da ordem democrática, garantia 

dos direitos humanos e sustentação do desenvolvimento econômico, 

uma série de atores internacionais (agências de cooperação, instituições 

financeiras, Estados, ONGs, etc.) desprendeu esforços para a consecução 

dessa reforma. 

Diante dessa conjuntura, diversos documentos publicados a partir do 

final da década de 90 alegavam que, de um modo geral, as instituições judiciárias 

da América Latina e Caribe não satisfaziam as crescentes necessidades 

do setor privado, do público e, em especial, a necessidade dos pobres. 

Portanto, era necessário a estruturação de um plano de reforma judicial 1 que 

privilegiasse a independência dos juízes, a eficiência dos Tribunais, a 

celeridade dos processos, a alteração das leis processuais, o acesso à Justiça, 

entre outros temas sensíveis na condução desses Judiciários. 

Dentre as principais agências defensoras desses discursos, podese 

destacar, prioritariamente, o Banco Mundial (BM) que, na década de 

90, publicou três documentos inteiramente focalizados nos Judiciários 

latino-americanos e a sua respectiva pauta de reforma. Assim, entre 1995 

e 1996 foram publicados os documentos WTP 280, WTP 319 e WTP 350 

(WORLD BANK, 1995, 1996), nos quais se realizaram diagnósticos sobre 

a situação do Poder Judiciário nos países da América Latina. Nos mesmos 

documentos, o BM propôs um receituário para a reforma dos Judiciários 

e avaliou as experiências de reformas empreendidas em dois 2 países 

da região. 

1 “Por otra parte, cabe mencionar que tanto el Banco Mundial como el Banco Interamericano 

para el Desarrollo, la Organización de los Estados Americanos, entre otros, han auspiciado 

múltiples conferencias focalizadas en el tema de las reformas judiciales, tales como el 

‘Encuentro sobre Reforma de la Administración de la Justicia’, realizado en Buenos Aires, 

Argentina, los días 5 y 6 de diciembre de 1994, y la ‘Conferencias Internacional sobre 

Resultados de las Reformas Judiciales en América Latina: avances y obstáculos para el 

nuevo siglo’, organizada por la Cooperación Excelencia en la Justicia, en la ciudad de 

Bogotá, Colombia, del 28 al 31 de julio de 1998.” (ÁLVAREZ, Gladis Stella. La mediación 

y el acceso a justicia. Santa Fé, Argentina: Rubinzal-Culzoni Editores, 1ª edição, 2003. 

p. 18.) 

2 O WTP 350 analisa as experiências de reforma do Judiciário realizadas na Argentina e 

no Equador. 


152 


Além do BM, outras agências internacionais, tais como o BID, o 

PNUD, a USAID, e, até mesmo a própria ONU, Propugnaram a necessidade 

de reformas desses Judiciários, sobretudo ao longo da década de 90. 

Todavia, nenhuma delas atingiu o grau de articulação e a capacidade retórica 

apresentada pelo BM. Esse banco é, também, a agência com maior 

capacidade de influência no campo do desenvolvimento na década de 90. 

No presente artigo, fruto de nossa pesquisa de Mestrado, temos a 

intenção de analisar o papel do Judiciário na condução da governabilidade 

democrática latino-americana, os interesses implícitos e explícitos das 

OIs e as respectivas estratégias e discursos emanados pelo BM em prol 

da referida agenda para os Judiciários da região. Ao final, buscaremos 

refletir as possíveis implicações dessa estratégia de retórica-ação do BM 

nos processos de catálise da integração latino-americana. 

2 IMPORTÂNCIA DOS JUDICIÁRIOS NA CONSTRUÇÃO DA 

GOVERNABILIDADE DEMOCRÁTICA NOS ESTADOS 

LATINO-AMERICANOS 

A Justiça, enquanto campo de estudo, constitui-se em uma área 

pública, polimórfica que afeta diversos setores da vida econômica, política 

e social de um país (ROLLÓN, 2005). Pensar nos Judiciários para 

além da administração da Justiça e da série de instituições auxiliares que 

o constituem, é pensar também na função de serviço público que eles 

exercem para com os cidadãos e, principalmente, na sua função de poder 

de Estado que faz parte da estrutura política de um país (ROLLÓN, 2005; 

SADEK, 2004). 

Não por outro modo, a pesquisa nesse campo complexo reivindica 

o uso de recursos multidisciplinares que envolvam o Direito, os Estudos 

Organizacionais, a Ciência Política, as Relações Internacionais, entre 

tantas outras áreas do conhecimento aplicado, a fim de permitir uma 

diversidade de tratamentos analíticos sobre os temas situados nas fronteiras 

da interdisciplinaridade. Contudo, esse enfoque interdisciplinar da 

Justiça e do poder judicial ainda é um campo recente dentro das Ciências 

Sociais, especialmente, no Brasil (ROLLÓN, 2005). 

Segundo Boaventura de Souza Santos (2001), o interesse teórico 

das Ciências Sociais, sobretudo, da Sociologia do Direito, deslocou-se 

dos interesses puramente normativos para os aspectos mais processuais, 

institucionais e organizacionais do Direito, principalmente, pela junção 

de uma série de condições teóricas e sociais emergidas entre as 

décadas de 50 e 60. 



Entre as condições teóricas, o autor aponta para: 

a) o desenvolvimento da Sociologia das organizações, em especial, 

a organização judiciária, tendo os Tribunais como pano de 

fundo; 

b) o desenvolvimento da Ciência Política e o interesse pelos Tribunais, 

enquanto locus da decisão e de poder político; 

c) o desenvolvimento da Antropologia do Direito e da Etnologia 

Jurídica que transcenderam o estudo das sociedades pós-coloniais, 

passando a focalizar suas atenções nos novos países africanos 

e asiáticos, bem como nos países em desenvolvimento 

da América Latina. 

Em relação às condições sociais, o mesmo autor destaca, em primeiro 

lugar, a contestação política de grupos, cujas bandeiras de luta 

contribuem para trazer à tona temas como a igualdade e o acesso ao 

Direito e à Justiça. Em segundo lugar, a crise da administração da Justiça 

iniciada na década de 60, muito em razão do aumento da procura da 

Justiça causada pelos novos direitos sociais conquistados e a crise do 

Estado, razão pela qual a Justiça se tornou imóvel para expandir e aperfeiçoar 

suas atividades em concomitância com o aumento da demanda. 

Nesse contexto, no qual condições teóricas e sociais dialogam 

entre si, o estudo dos Judiciários ganha relevo na teoria democrática, 

haja vista o papel dessas instituições em primar por julgamentos justos 

de acordo com o “princípio da lei”. Guillermo O’Donnell (1998), em seu 

artigo clássico “Poliarquias e a (in)efetividade da lei na América Latina”, 

elege o “princípio da lei” ou “Estado de Direito” como sendo o critério 

mínimo de justeza e igualdade de tratamentos, principalmente, no âmbito 

dos julgados que um Estado deve oferecer para se autonomear como 

uma democracia. Esse seria, para Guillermo O’Donnell (1998), o caráter 

intermediário entre as democracias meramente formais e as democracias 

dotadas de completude de acessos socioeconômicos. 

Marisa Ramos Rollón (2005) identifica que o Poder Judiciário se 

situa, enquanto instituição, no núcleo dos sistemas democráticos, em função 

de três razões: 

a) os Judiciários são os garantes dos direitos e das liberdades fundamentais, 

sendo eles o representante da manutenção do Estado 

Democrático de Direito; 

b) por ser um poder que se inter-relaciona com os outros poderes 

de Estado, seu fortalecimento auxilia na manutenção dos pesos 


154 


e contrapesos que a teoria clássica da democracia definiu como 

parâmetro para as democracias representativas; 

c) o funcionamento eficaz da administração da Justiça materializase 

em um serviço público central para o exercício adequado dos 

direitos e deveres dos cidadãos em sociedades democráticas. 

No que tange à América Latina, a temática dos Judiciários e eventuais 

processos de reformas ganharam fôlego, notadamente a partir da 

década de 80, com os movimentos de democratização e o debate público 

sobre a crise do Judiciário. Tal agendamento continuou na pauta ao longo 

da década de 90 e se estende até os dias atuais, por conta dos reclames 

dos organismos internacionais, em especial do BM, acerca da construção 

de uma governança guiada pelo fortalecimento de instituições. 

O tema da crise do Judiciário, que Boaventura de Souza Santos 

(2001) elege como uma das condições sociais para o desenvolvimento 

da sociologia dos tribunais é, sem dúvida, um tema que se coloca para os 

países da América Latina e, consequentemente, abre espaço para justificar 

a necessidade de reformá-lo. Gladys Stella Álvarez, juíza argentina, 

inicia sua obra La mediación y el accesso a justicia (2003) comentando o 

processo de profunda crise que os sistemas judiciais atravessam. Para 

tal, a autora recupera uma série de pesquisas de opinião realizadas com 

atores da sociedade civil de diferentes países latino-americanos, a fim de 

medir a opinião dos atores em relação ao desempenho das instituições 

judiciais desses países. 

Dentre algumas dessas pesquisas referenciadas pela autora, destaca-se 

o caso argentino, no qual uma série de entrevistas realizada pelo 

Instituto Guallup, com a cooperação da Agência Internacional para o Desenvolvimento 

(USAID), demonstraram os seguintes resultados: a grande 

maioria da população não encontra aspectos positivos na Justiça argentina 

(80%). Quanto aos aspectos negativos, 35% da população elegem 

a lentidão e a burocracia como os principais vilões, ao passo que os 

outros aspectos apontados foram a falta de justiça, parcialidade, privilégio 

para os mais ricos, corrupção, impunidade, falta de independência, 

politização, relações de amizades e leis brandas e desatualizadas (entre 

9% a 4%) (ÁLVAREZ, 2003). 

Se tomarmos como exemplo o caso do Brasil, o processo de crise 

do Judiciário e o consequente clamor por reformas podem ser vistos como 

um movimento de mão dupla que envolve o nacional e o global. Em relação 

ao primeiro, a crise passou a ser percebida por amplos setores da 

população brasileira, não ficando esse debate circunscrito às classes 

políticas e aos operadores do Direito (SADEK, 2004). O ambiente global, 



por sua vez, pode ser observado pela conjunção de discursos e práticas 

emanadas pelos organismos internacionais para os fins de reforma, bem 

como pela anuência dos Estados em relação a essas agendas. 

Assim, o cenário sugere que a retórica-ação das OIs têm como 

projeto para América Latina e Caribe ambientes de livre mercado, dotados 

de previsibilidade e segurança jurídica, cujos regimes democráticos 

sejam capazes de justificar o sistema, via liberdade dos cidadãos e igualdade 

aparente 3 de acessos. Não à toa, a inquietação de pesquisa da 

Professora Cristina Carvalho Pacheco (2000), quando de sua dissertação 

de Mestrado, trabalhava em que medida as reformas liberalizantes 

do Estado, nos anos 90, contribuíam para a consolidação democrática do 

Brasil: 

Em que medida a proposta elaborada pelo Banco Mundial de reforma 

do Judiciário latino-americano, em nome de maior rapidez, economia 

e segurança nas decisões judiciais e de um Judiciário que 

atenda a comunidade carente e os excluídos, constitui-se de fato 

numa reforma? Em que medida não contém, nessa nova roupagem, 

a possibilidade de perpetuação de um modelo de instituição forjado 

nos séculos XVIII e XIX, fundamental para a continuidade do capitalismo? 

Se é verdade que num processo de consolidação democrática 

o Sistema da Justiça constitui a arena mais importante para que 

se consolide o princípio da lei, através da denúncia contínua dos que 

não cumprem as regras constitucionais, em que medida o papel desempenhado 

pelo STF, enquanto guardião da Constituição brasileira, 

vem contribuindo efetivamente para a consolidação da democracia 

no país? 

Tais questões relacionadas à reforma das instituições judiciais, para 

além da realidade brasileira, colocam-se, em maior e menor grau, para 

grande parte dos países da América Latina, onde o Brasil é um dos 

partícipes, não obstante a histórica dificuldade de este integrar-se com as 

nações vizinhas. A peça-chave nesse “baralho” de intenções aparentemente 

virtuosas e meritórias esconde a dupla tensão entre o fortalecimento 

das democracias neófitas vis-à-vis: a construção e a estabilização 

de um novo marco regulatório para arejamento do sistema capitalista. 

3 “Aparente” porque não nos parece que a igualdade propugnada por esses organismos 

consiga ir para além do desejo utilitário de justificação do sistema posto. Essa talvez seja 

a grande discussão sobre democracias completas, democracias formais e a expressão 

intermediária de Estado de Direito. 


156 


3 ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS E INTERESSES IMPLÍCITOS 

E EXPLÍCITOS PARA REFORMA DO JUDICIÁRIO 

LATINO-AMERICANO: O CASO BANCO MUNDIAL 

A análise dos discursos e das práticas emanadas por muitas das 

OIs, que de algum modo se ocuparam do Judiciário latino-americano na 

década de 90, nos leva a identificar, em maior ou menor grau, a junção do 

binômio retórica-ação nos esforços empreendidos em prol das ditas reformas. 

Entre essas agências, o comportamento do BM, do BID 4 , do PNUD 5 

e da USAID 6 parece ter extrapolado a retórica e empreendido uma verdadeira 

práxis em prol da execução dessas reformas de fato. 

Não por outro motivo, a apresentação do livro editado pelo BID, 

em 1999 – La Justicia más allá de nuestras fronteras: experiencias de 

reforma útiles para América Latina y el Caribe – informa veemente aos 

leitores que, desde 1993, esse banco assumiu compromisso com o setor 

judicial da América Latina e Caribe e que, a partir de então, vem desenhando 

e executando projetos e programas de apoio dos processos de 

reforma e modernização da Justiça na região. Nessa interessante publicação, 

o BID, utilizando-se de uma análise comparativa de experiências 

de reformas do Judiciário executadas em outras regiões do mundo que 

não a América Latina (Canadá, Austrália, países da Europa e Japão), 

sugere que os modelos exitosos devam ser adotados pelos Estados da 

região (independentemente de tradições jurídicas). 

O PNUD, também, usando o binômio retórica-ação, destaca-se 

pelo esforço de problematizar a democracia na região. Em pesquisa 

publicada no ano de 2004, por exemplo, essa agência emitiu um amplo 

diagnóstico da democracia latino-americana sugerindo, ao longo dessa 

pesquisa, a necessidade de uma reforma do Estado que tenha, como 

parâmetro a cidadania e como modo de ação a ser perseguido, a efetivação 

dos regimes democráticos na região. Assim o fazendo, terminaria por tra- 

4 BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) é uma instituição financeira internacional 

nascida em 1959 com o objetivo de financiar projetos de desenvolvimento econômico, 

social e institucional, além de promover a integração regional na América Latina e 

Caribe. 

5 PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) é uma agência do sistema 

ONU, a qual em seus discursos estabelece como objetivos o desenvolvimento e a 

diminuição da pobreza. 

6 USAID (Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional) é uma agência 

do governo dos Estados Unidos, criada na administração Kennedy, em 1961, e tem 

como objetivo coordenar a cooperação norte-americana para o desenvolvimento. 



tar de uma variável de extrema relevância para os discursos sobre a reforma 

dos sistemas judiciais da América latina: o acesso à Justiça. Não 

por outro modo, seguindo a mesma matriz retórica, essa agência tem 

desenvolvido e financiado muitos programas na área do acesso à Justiça 

7 , justificando-a como problemática sine qua non para se conquistar a 

governabilidade democrática na região. 

Outra agência, cuja ação é sintomática nos esforços em prol da 

reforma dos Judiciários latino-americanos, a partir da década de 90, é a 

USAID. Essa agência norte-americana, que tem por foco de atuação no 

cenário mundial a cooperação internacional, aparentemente tem 

direcionado sua ação para os Judiciários do entorno dos Estados Unidos. 

Assim, países da região central da América Latina, tais com El Salvador, 

Nicarágua, Guatemala, Panamá, México, entre outros, contaram e ainda 

contam com a cooperação dessa agência, a fim de estruturarem os tópicos 

dessa agenda de reforma do Judiciário. 

Com base em uma breve análise desse cenário, não há como negar 

que, dentre as ações retóricas e práticas de todas as OIs em relação 

aos Judiciários latino-americanos, a que mais se destaca é a atuação do 

BM, tanto do ponto de vista simbólico como da materialidade da ação. Ao 

longo de uma década, o BM formulou diagnóstico, propôs agenda, financiou 

projetos e avaliou resultados. Não por outra razão, foram três documentos 

direcionados, exclusivamente, ao setor judicial latino-americano 

e à necessidade de se executarem reformas. 

Sob o ponto de vista do BM, a América Latina e Caribe encontram-se 

em um processo de desenvolvimento econômico, na qual a década 

de 80 foi um período significativo para a consecução da agenda 

macroeconômica, mais sob a coordenação do FMI que do BM. Nesse 

período, segundo o posicionamento do banco, a estabilização das economias, 

resultado das reformas econômicas, criou uma atmosfera propícia 

para uma segunda geração de reformas focalizadas nas instituições públicas 

e na microeconomia (anos 90). 

Por esse contexto, as instituições judiciais seriam um dos campos 

estratégicos para a aplicação dessas reformas de segunda geração. Na 

visão do BM, Judiciários eficazes e eficientes seriam instrumentos valio- 

7 Aqui no Brasil, por exemplo, o PNUD vem desenvolvendo vários projetos de diagnóstico 

do acesso à Justiça em parceria com a Secretaria de Reforma do Judiciário. Desse 

modo, algumas pesquisas, fruto dessa parceria, tais como o diagnóstico do Poder Judiciário, 

o mapeamento nacional de programas públicos e não-governamentais de acesso 

à Justiça por meios alternativos de administração de conflitos e o diagnóstico da Defensoria 

Pública, foram publicadas nos últimos anos. 


158 


sos para o desenvolvimento do setor privado, o encorajamento do desenvolvimento 

de toda a sociedade, alívio da pobreza e consolidação da democracia: 

Durante a década de 80, os esforços do desenvolvimento foram voltados 

para a agenda macroeconômica que, devido às necessidades, 

teve prioridade sobre as reformas institucionais. “Durante décadas, 

os governos da América Latina falharam em desenvolver as instituições 

necessárias para gerir os problemas básicos das suas populações 

porque concentram a maior parte de seus recursos no 

gerenciamento dos arranjos econômicos e na regularização de quase 

todos os aspectos da vida econômica”. Todavia, como a estabilidade 

econômica tornou-se parte da realidade, muitos países começaram 

a trabalhar para alcançar a equidade social bem como reformas 

políticas e econômicas. Como resultado, o processo de desenvolvimento 

agora evoluiu em uma segunda geração de reformas com 

um objetivo mais abrangente que incide sobre as reformas 

institucionais como por exemplo a reforma judicial. Nas palavras de 

um ministro da Justiça, “não é suficiente construir rodovias e fábricas 

para modernizar o estado [...] é também necessário um confiável 

sistema de justiça”. Um governo eficaz exige instituições jurídicas e 

judiciais que funcionem para realizar objetivos inter-relacionados de 

promover o desenvolvimento do sector privado, de incentivar o desenvolvimento 

de todas as outras instituições sociais, reduzindo a 

pobreza e consolidando a democracia. Os princípios jurídicos que 

apoiam o sistema econômico vigente na América Latina são nominalmente 

baseados na liberdade de exercitar direitos individuais e 

de propriedade. Mas, a legislação não tem sentido sem um sistema 

judicial eficaz para aplicá-la. (WORLD BANK, 1996, p. 1, tradução 

nossa). 

Ao longo da introdução do documento WTP 319, que versa sobre 

o receituário para os Judiciários da América Latina e Caribe, o BM argumenta 

que os Judiciários dessa região, tais como se apresentam para a 

sociedade civil dos seus respectivos Estados, são danosos para a produção, 

para o empresariado e, consequentemente, para a iniciativa privada 

de um modo geral. Esse discurso sugere que as motivações do banco 

para o Judiciário, em específico, são preponderantemente instrumentais 8 , 

haja vista que o que importa, na verdade, é a criação de ambientes favoráveis 

a economia de mercado. 

8 Vale ressaltar que, no tópico introdutório desse documento, o próprio banco deixa claro 

que, muito embora todo o receituário prescrito possa ser adotado por todas as áreas que 

envolvem o Judiciário, o documento, em específico, tratará do campo civil, não se estendendo 

ao campo penal, por não ser uma área de interesse do banco. Ora, isso demonstra 

que a reforma está focalizada em um âmbito essencialmente privado e economicista. 



Nesse mesmo documento, no primeiro capítulo, que trata das metas 

da reforma, o BM salienta, veementemente, que a reforma do Judiciário 

para América Latina e Caribe surgiu por uma demanda externa, fruto da 

globalização financeira que se dá no cenário internacional. Nesse relato, 

fica implícito que a abertura das economias pelos países da região gera a 

necessidade de instituições formais que decidam com certo grau de imparcialidade 

e que, consequentemente, favoreçam as relações comerciais. 

Ainda, argumenta que a ausência de estruturas formais dotadas de 

habilidades e recursos para a resolução de conflitos sob uma dada margem 

de segurança termina por criar ambientes propícios para a resolução 

informal daqueles e, consequentemente, para o aumento dos riscos 

nas transações comerciais, fato que gera a baixa alocação de recursos. 

Seguindo outra matriz argumentativa, o BM salienta que os processos 

de integração econômica em espaços regionais, tais como 

Mercosul e Nafta, criam demandas crescentes em prol de ambientes cujas 

normas estejam minimamente uniformizadas. Essa uniformização dar-seia, 

principalmente, na seara dos procedimentos comerciais, a fim de que 

os trâmites burocráticos se quedem mitigados, e a circulação de riquezas 

seja assegurada sob a aureola da plena liberdade. Para tal, o banco advoga 

a necessidade de Judiciários modernizados que comportem os reclames 

dessa arena internacional em emergência. 9 

Além disso, o aumento da integração econômica entre os países e 

regiões exige um sistema judiciário que cumpre as normas internacionais. 

Por exemplo, a OMC, Mercosul e Nafta exigem certos princípios 

para reger as questões comerciais. A integração econômica exige 

uma maior harmonização das legislações, que, por sua vez, exige 

que elas sejam constantemente aplicadas pelos países membros. 

Os países membros devem ter garantias de que as leis serão aplicadas 

e interpretadas de acordo com essas normas internacionais ou 

regionais. Desta forma, os países de todo o mundo devem modernizar 

os seus sistemas judiciais, a fim de atender essas demandas e 

providenciar um nível de condições equitativas na cena internacional. 

(WORLD BANK, 1996, p. 3-4, 1996, tradução nossa). 

9 Questão que não pode deixar de ser problematizada é justamente a natureza dos 

institutos jurídicos defendidos pela agenda de Reforma do Banco Mundial para os Judiciários 

latino-americanos. Tais institutos estão muito mais próximos da tradição de common 

law, cuja matriz é eminentemente anglo-saxônica, do que da tradição romana que é a 

cultura que forjou os Judiciários latinos. Assim, para além de um roteiro de mudança 

cultural, tal encaminhamento sugere certo comprometimento do Banco Mundial com a 

adequação das instituições jurídicas latino-americanas ao modelo judicial da nação 

hegemônica do Continente Americano. 


160 


Nesse sentido, observa-se que, nas fundamentações institucionais 

esboçadas pelo banco, o que importa e motiva esse roteiro de recomendações 

é o cenário econômico internacional. Isso sugere que os cenários 

locais são muito pouco valorados, enquanto motivações de uma política 

regional. Ora, o que se está questionando não é o efeito benéfico ou 

danoso das prescrições, mas, na verdade, seu caráter utilitário que permeia 

todo o discurso institucional. 

Desse modo, até mesmo a visão de democracia esboçada no discurso 

de reforma, sugere seu caráter meramente instrumental. Essa observação 

só reforça os comentários já emitidos pelo cientista político argentino 

Guillermo O’Donnell (1998), quando explica a insuficiência do tratamento 

do “princípio da lei” em termos instrumentais. Muito embora pensar 

a democracia nesses termos seja eficiente, do ponto de vista das 

metas e prescrições internacionais, ainda é um modo muito limitado de 

concepção, sobretudo para agências como o BM, que tenciona ser uma 

instituição reguladora da governança mundial. 

4 ESTRATÉGIAS DO BANCO MUNDIAL PARA CATALISAR 

PROCESSOS DE REFORMA DO JUDICIÁRIO NA AMÉRICA 

LATINA NA DÉCADA DE 90: WORLD BANK TECHINICAL 

PAPER 280 (WTP 280) E WORLD BANK TECHINICAL 

PAPER 319 (WTP 319) 

Enquanto estratégia de ação para a construção de uma agenda de 

reforma do Judiciário a ser estruturada pelos Estados latino-americanos, o 

BM liderou um processo de mobilização de atores, aliado à formação de 

uma retórica que legitimou o movimento e serviu como pari passu da ação. 

Nesse sentido, por meio de seu Departamento Técnico e de sua unidade 

de modernização do setor público, o banco procedeu a um amplo diagnóstico, 

objetivando mapear as principais debilidades do setor na região, sob a 

ótica de diferentes atores e Estados. Desse modo, em 13 e 14/6/1994, 

realizou-se uma conferência internacional, a fim de tratar da temática dentro 

de uma perspectiva de intercâmbio das experiências locais. 

Foi a partir dessa conferência que se desencadearam três publicações, 

editadas em 1995 e 1996, além de uma série de programas de 

financiamento específicos para os Estados da região, os quais se propusessem 

a adotar as prescrições do plano. 



Nesta sessão, centrar-nos-emos nos diagnósticos e discursos 

emanados no WTP 280 e no WTP 319, por entendermos serem estes os 

documentos mais significativos no movimento de reforma do Judiciário 

propugnado pelas OIs, na década de 90. 

O World Tecnical Paper 280 (WTP 280), de 1995, é, justamente, 

uma tentativa de transcrição de todos os discursos e artigos defendidos 

na mencionada conferência. Assim, além das observações emitidas por 

representantes do banco, tem-se, também, uma série de papers de autoria 

de juristas da América Latina, bem como de juristas de outros países, 

cujas experiências bem-sucedidas pudessem influir no plano de reformas 

para a América Latina. 

Entre os diagnósticos do WTP 280, de modo geral, o banco mapeou 

problemas sintomáticos desses Judiciários, tais como morosidade da justiça, 

problemas na transparência, limitação do acesso à Justiça, pouca 

modernização da estrutura burocrática, enfim, ineficiência e ineficácia na 

administração da Justiça. 

Na América Latina e no Caribe os indicadores de ineficiência e ineficácia 

da administração da justiça incluem longos casos de atraso, 

extensa acumulação de casos, o acesso limitado à justiça, a falta de 

transparência e previsibilidade nas decisões judiciais, e uma fraca 

confiança dos cidadãos no sistema judicial. A carente atuação do 

sector judicial é o produto de muitas deficiências, incluindo: 

* Legislações e procedimentos arcaicos e complexos. 

* A falta de independência do poder judicial. 

* Tribunais com uma inadequada capacidade administrativa. 

* Deficiência na gestão dos casos. 

* A carência de juízes e outros recursos. 

* Políticas e práticas de emprego não competitivas. 

* Controle dos sistemas de despesas com falta transparência. 

* Uma educação e formação jurídica inadequada. 

* Fracas sanções por comportamento antiético. 

* Um sistema de taxas judiciais que aumenta os custos de acesso. 

* A falta de mecanismos alternativos de resolução de disputas. 

(WORLD BANK, 1995, p. 9, tradução nossa). 

Ainda, nesse paper diagnóstico, o documento final emitido pela 

conferência (pelos atores nela presentes) aponta para o consenso de que 

o modelo de reforma a ser adotado deve seguir as estratégias já utilizadas 

na administração de Judiciários de países desenvolvidos. São estratégias 

que poderiam ser replicadas no espaço regional da América Latina 

e Caribe. 


162 


A conferência sobre a reforma judiciária identificou estratégias para 

melhorar a administração da justiça, com um foco sobre estes temas: 

* Reforma judiciária e o seu papel no desenvolvimento econômico. 

* Os custos e benefícios econômicos da reforma judicial. 

* Reformas processuais. 

* Administração dos tribunais. 

* Mecanismos alternativos de resolução de litígios. 

* O acesso à Justiça. 

* A profissão jurídica. 

* Formação judiciária e educação jurídica. 

Este relatório da Conferência discute ações legais. (WORLD BANK, 

1995, p. 9, tradução nossa). 

Partindo da conferência e de seu documento técnico (WTP 280), o 

BM, em 1996, lançou seu receituário para a reforma do Judiciário, propriamente 

dito. Assim, o documento WTP 319 é o posicionamento genuinamente 

institucional do itinerário de reforma do Judiciário a ser seguido na 

região da América Latina e Caribe. Diferentemente do primeiro paper de 

1995, que é uma mescla de debates em torno do tema, o WTP 319 contém 

tão somente a versão do BM para a reforma, ou seja, seu receituário 

para as organizações judiciais da região. 

Nesse receituário, extrapolando o constructo retórico erigido, uma 

série de temáticas-chave é sugerida para ação dos governos, da comunidade 

jurídica e da sociedade civil de um modo geral. Entre as principais 

temáticas apontadas pelo BM estão: a independência do Judiciário, a boa 

administração da instituição judicial, reformulações dos códigos de procedimento, 

o acesso à Justiça, a educação jurídica e as associações de 

advogados. 

4.1 INDEPENDÊNCIA DO JUDICIÁRIO 

Segundo o BM, a independência do Judiciário deve ser o imperativo 

de qualquer reforma nessa esfera de poder. Nesse sentido, o banco 

entende que a independência do Judiciário é muito mais do que a liberdade 

dos juízes, em face das influências políticas; ela passa por outros níveis 

de complexidade contendo a independência relativa às partes em 

juízo, sua autonomia individual, enquanto juiz, em face da estrutura burocrática 

do Judiciário; por fim, a independência em relação à estrutura política 

e, sobretudo, em relação a outras instituições governamentais. 

Todavia, nesse eixo temático, o BM centra suas atenções para 

independência do Judiciário, no que se refere ao âmbito administrativo e 

organizacional, haja em vista que os outros níveis de independência são, 



essencialmente, de matriz constitucional. Nesse sentido, o banco parte 

do pressuposto de que, mesmo com garantias constitucionais, os Judiciários 

latino-americanos não têm conseguido prover o Judiciário da independência 

necessária para bons julgados. 

Sobre esse aspecto, o banco faz uma reflexão acerca da importância 

da independência funcional, bem como da independência pessoal 

do juiz. Em relação à primeira, o banco salienta a importância da habilidade 

de fazer sentenças de acordo com a lei e não de acordo com fatores 

políticos externos. Essa independência protege os juízes da ingerência 

de outros poderes e, em alguns casos, da influência da estrutura hierarquia 

do próprio Judiciário. O banco ilustra que, no caso latino-americano, 

historicamente, os Judiciários não têm sido hábeis no sentido de coibir a 

influência política e os abusos de poder do Legislativo e do Executivo. 

Já na esfera da independência pessoal dos juízes, o BM salienta a 

importância da segurança no que se refere a valores de salários, controle 

na designação de casos e transferências de Cortes imotivadamente. Essa 

modalidade de independência pode ser garantida por métodos apropriados 

de mandatos, remoção e supervisão. Ademais, em adição a esse 

aspecto, os juízes, além de independentes e imparciais, devem estar sujeitos 

ao accountability, ou seja, a prestação de contas para a população 

que servem. 

Por fim, o banco aponta para a tensão corrente entre a democracia, 

as reformas econômicas e as políticas sociais existentes na América 

Latina e Caribe. Sobre essa questão recai o argumento de que Judiciários 

pouco independentes beneficiariam reformas, sobretudo, quando os 

Executivos, em nome da política econômica de seus países, ditam decretos 

que abusam de seu poder de legislar (que extrapolam seu poder de 

regulamentação). 

Por essa razão, o BM argumenta que uma reforma judicial que 

revise o papel da independência seria a chave para a consecução das 

reformas econômicas. Assim, sem o crivo da legalidade jurídica, as reformas 

econômicas podem ser forjadas sob o manto da insegurança e da 

contestação. 

Quanto às recomendações para o fortalecimento da independência 

do Judiciário, o banco aponta que, no âmbito administrativo e 

organizacional, deve-se incluir: autonomia orçamentária do Judiciário; 

uniformização do sistema de nomeações de juízes; estabilidade da função; 

sistema disciplinar; adequados salários e benefícios para os juízes; 

transparência nos métodos de seleção, nomeação, remoção, transferências 

de juízes e a ascensão na carreira. 


164 


4.2 ADMINISTRAÇÃO DA JUSTIÇA 

De acordo com o BM, em muitos países da América Latina, os 

Judiciários são vistos com muitas reservas. Baixos salários, burocracia 

despreparada, grande lacuna tecnológica; enfim, barreiras que dificultam 

o desempenho de todo o Judiciário. 

Diante desse contexto, o banco sugere uma revisão nas estruturas 

administrativas dos Judiciários latino-americanos. Para tanto, 

categoriza a administração judicial em duas subáreas: administração de 

Cortes e administração de casos. 

Entende-se por administração de Cortes a função administrativa 

dos Tribunais, propriamente ditos, incluindo administração dos escritórios 

(gabinetes, cartórios), pessoal, orçamento, sistemas de informação, estatísticas, 

planejamento e manutenção dos Tribunais. 

Já por administração de casos, estão inclusos o processamento dos casos 

e sua trajetória ao longo de todo o processo. De acordo com o BM, 

estratégias de monitoramento dos processos seriam fundamentais para 

acelerar os julgados e permitir o accoutability do sistema, de um modo 

geral pelos cidadãos. 

Quanto às principais recomendações do banco para esse tópico 

da reforma, encontram-se: 

a) avaliação da necessidade de pessoal capacitado para o provimento 

de cargos, bem como um sistema de promoções baseadas 

na avaliação de desempenho; 

b) estrutura administrativa full time permanentemente na estrutura 

judicial; 

c) aposta na descentralização dos serviços judiciais; 

d) delegação de certas responsabilidades administrativas até então 

praticadas pelos juízes para funcionários qualificados com 

formação jurídica; 

e) autonomia orçamentária dos Judiciários. 

4.3 CÓDIGOS DE PROCEDIMENTO 

O banco sugere que, no processo de reforma os países latino-americanos, 

devem revisar seus códigos processuais, a fim de tornar os processos 

mais rápidos, menos formais e mais transparentes. Nesse sentido, 

recomenda procedimentos orais, formas alternativas de solução de contendas, 

assim como a abolição de procedimentos em que os juízes realizam 

entrevistas particulares com os advogados, a fim de coibir a corrupção. 



4.4 ACESSO À JUSTIÇA 

Segundo o discurso do BM, o acesso à Justiça é um dos pontos 

mais importantes da reforma do Judiciário, haja em vista que essa é uma 

esfera essencial para se prover os serviços básicos da sociedade, alcançar 

as metas de democratização e institucionalização e redefinir a relação 

entre Estado e sociedade. Por essa razão, o banco advoga pela 

acessibilidade ao Judiciário, principalmente para as parcelas menos abastadas 

da sociedade, cujos níveis de confiança nas instituições judiciais é 

muito baixo. 

Para o BM, uma série de questões pode servir como guia de avaliação 

da acessibilidade à Justiça: 

a) tempo de julgamento dos casos; 

b) o custo do litígio; 

c) acessibilidade das informações no que diz respeito aos procedimentos, 

bem como ao caso particular do usuário do serviço; 

d) acesso físico aos Tribunais. 

O acesso pode ser avaliado por uma série de fatores: o tempo que 

leva para julgar um caso, as partes os custos diretos e indiretos dos 

litígios das partes (as despesas de depósito, as taxas das cortes, os 

honorários de compensação dos advogados, os salários perdidos, 

etc.), a habilidade dos potenciais usuários de conhecer, entender e 

seguir as etapas processuais durante o desenvolvimento de um caso, 

e o acesso físico aos tribunais. Em outras palavras, um sistema judicial 

pode apresentar barreiras econômicas, psicológicas, informativas 

e físicas para as pessoas que necessitam de seus serviços. Existe 

um número de soluções para superar ou diminuir determinadas barreiras 

econômicas à justiça, incluindo a redução dos custos de 

contencioso incidental, fornecendo apoio judiciário eficiente e criando 

programas menos dispendioso e formas alternativas de justiça. 

(WORLD BANK, 1996, p. 37, tradução nossa). 

Como fica claro no final trecho do documento WTP 319, o banco 

sugere a inclusão de formas alternativas de resolução de conflitos, que 

venham a ser uma tecnologia jurídico-social oriunda do Direito norte-americano 

e que tem sido difundida pelo mundo todo. A partir das ADRs 

(Alternative dispute resolution), as próprias partes podem, extrajudicial e 

amigavelmente, administrar e solucionar seus conflitos sem a presença 

da figura do juiz. 


166 


O discurso do BM explica que as ADRs, além de diminuir as formalidades 

dos julgados, é ainda uma metodologia que oportuniza aumentar 

o acesso ao Judiciário para os mais pobres, em função de seu 

baixo custo pela possibilidade da ausência de advogados. 

O banco alerta sobre a existência de várias modalidades alternativas 

de resolução de conflitos, no entanto, para fins desse documento 

sobre a reforma, apontou as principais metodologias: a) arbitragem; b) 

mediação; c) conciliação; e d) justiça de paz. 

Ao longo do tópico de acesso à Justiça, o banco propõe outras 

medidas que possibilitem a diminuição de barreiras para esse acesso. 

Assim, a diminuição de alguns custos do processo, a implementação de 

programas de assistência jurídica, a instituição de Cortes de pequenas 

causas, da mesma forma que o uso de mecanismos coletivos de ação 

pública, podem auxiliar na efetivação do acesso à Justiça, de modo universal. 

Por fim, o BM sugere atenção especial às questões de gênero 

ligadas ao acesso à Justiça. No caso latino-americano, a condição desfavorável 

da mulher coloca esta em uma situação de vulnerabilidade na 

sociedade e, sobretudo, diante de barreiras desproporcionais de acesso 

à Justiça em relação a outros grupos sociais. 

O gênero cria obstáculos para as mulheres, impedindo-as de aceder 

ao sistema jurídico e judicial para fazer valer os seus direitos. Incluindo 

as questões de gênero nos programas reforma judicial é uma 

parte importante a fim de aliviar a pobreza e alcançar o crescimento 

econômico. As mulheres constituem a maioria dos indivíduos que 

utilizam os serviços de apoio jurídico, e, por consequência, por necessidade, 

os programas deveriam centrar-se em áreas que afetam 

mais as mulheres. No Peru, quase metade dos processos arquivados 

pelos escritórios de apoio judiciário é relacionada a questões 

familiares e a maioria dos seus usuários são mulheres. No Equador 

foram encontrados resultados semelhantes. 244 Estas estatísticas 

indicam que os programas de reforma judicial devem abordar as 

questões de Direito Familiar que afetam a maioria das mulheres, com 

o apoio judiciário. (WORLD BANK, 1996, p. 53, tradução nossa). 

4.5 EDUCAÇÃO LEGAL E TREINAMENTO 

Neste tópico da reforma, o BM centra sua análise na formação 

jurídica enquanto caminho-chave para o sucesso do plano de reforma. 

Com essa visão, o banco sugere que a qualidade da educação e treinamento 

jurídico é importante em todos os níveis de atuação no sistema 



jurídico; todavia, o processo de mudança deve começar nas faculdades 

de Direito. 

Segundo o banco, muitos países da América Latina carecem de 

planos nacionais de ensino e de critérios mais rígidos para a entrada nas 

universidades. Ainda, o banco recomenda uma ampla revisão nos currículos 

dos cursos de Direito, com o objetivo de incluir temas como propriedade 

intelectual, lei e economia, leis ambientais, finanças, contabilidade, 

ou seja, temas que, a nosso ver, tangenciam a agenda internacional 

proposta pelo próprio banco. 

Do ponto de vista dos professores, o discurso do banco vai no 

sentido de oportunizar condições que permitam ao magistério maior dedicação 

à sala de aula, o acompanhamento de pesquisas e práticas jurídicas. 

Ademais, o banco advoga pela existência de programas de educação 

continuada que complementem a formação de novos advogados e 

juízes, com o objetivo de suprir as deficiências oriundas da falta de experiência. 

4.6 ASSOCIAÇÕES DE ADVOGADOS 

O BM (1996, p. 62-63) defende a necessidade de associações de 

classe de advogados, a fim de que elas regulem a profissão mediante 

sistemas disciplinares, oferecimento de programas de treinamentos para 

os membros, prestação de serviços básicos de ordem legal para comunidade 

e de que estejam ideologicamente comprometidos com os princípios 

da reforma. 

As associações de advogados devem assumir um papel mais ativo 

no monitoramento das profissões jurídicas, bem como do sistema 

judicial e devem estabelecer normas éticas claras. Estas normas 

deveriam ser aplicadas por um eficaz sistema disciplinar, que pode 

impor sanções adequadas. Todos os procedimentos éticos devem 

ser publicados e postos à disposição dos profissionais jurídicos e da 

comunidade em geral. Além disso, o advogado deve ter uma formação 

legal continua e apoiar a formação prática dos novos graduados 

em direito, como acontece na Venezuela. A associação de advogados 

deve também ajudar na melhoria do acesso à justiça, fornecendo 

uma assessoria jurídica pelos pobres. Muitas das reformas judiciais 

afetarão a profissão jurídica, assim que é importante que eles 

participem e apoiam o processo de reforma. Esse apoio pode ser 

conseguido através da participação em grupos de trabalho, bem como 

através de incentivar as associações de advogados a iniciar programas 

de reforma, como está sendo feito com a mediação dos programas 

piloto em Peru. 


168 


Enfim, à luz dessas principais temáticas, o BM propõe-se a assessorar 

os Estados da América Latina e Caribe para que vislumbrem 

uma ampla reforma em suas instituições judiciais. Assim, de acordo com 

o discurso do banco, mesmo tendo em vista a existência de um receituário-padrão, 

as necessidades específicas dos países devem ser levadas 

em consideração por processos de reformas desse calão. 

O banco argumenta que os Estados que se propuserem a introduzir 

a reforma do Judiciário devem ter entre seus objetivos o binômio vontade-consenso. 

Ora, essa cobservação, em certa medida, não deixa de 

conter certa dose de cinismo por parte do banco. Para além da vontade 

dos Estados, não há como se negar que tal reforma, assim como outras 

que compuseram o repertório da década de 90, foram frutos de constrangimentos 

impostos aos países da região, principalmente, no auge das 

crises econômicas da década de 80 e 90 pelo Consenso de Washington. 


À luz dessa agenda de reforma dos judiciários latino-americanos, 

movimentada pelas OIs, em especial, pelo BM, algumas reflexões se nos 

colocam à guisa de considerações finais, gerando novas inquietações e, 

consequentemente, uma agenda de pesquisa a ser explorada. Essas reflexões 

envolvem desde considerações sobre os processos particulares 

de cada Estado no sentido de aceitação ou não dessa agenda, passando 

pelas possíveis implicações desses roteiros nos processos de integração 

regional no âmbito das Américas. 

A existência de um receituário standard editado por uma OI para a 

América Latina, por certo, não significa a adoção uniforme por todos os 

países da região. Outras variáveis estão em jogo e movimentam o cálculo 

das escolhas e condicionalidades de cada cenário nacional. Se por um 

lado, a agenda neoliberal, própria da década de 90 e dos anos 2000, não 

permitiu grandes escolhas no que se refere aos seus ajustes propugnados, 

não há como negar que esse modelo, dada sua característica de resiliência, 

se adaptou a distintas realidades, criando agendas particulares na medida 

dos problemas apresentados e dos respectivos enfrentamentos e escolhas 

nacionais. 

Nesse sentido, a agenda dos Judiciários sugere certo poder de 

abarcamento do que seria um Judiciário ideal, condicionando os Estados 

a perseguirem em suas políticas públicas os pontos de dissonância entre 

a realidade e o modelo propugnado. Como cada país respondeu a essa 

demanda reivindicada pela governança regional, regida pelo BM, é um 



braço de uma ampla agenda de pesquisa que permite o desenvolvimento 

de conceitos nacionais à luz de um cenário regional, global. 

Essa agenda de pesquisa está muito próxima do que vem defendendo 

o Professor Amado Cervo (2008), no que tange à compreensão dos 

aspectos nacionais não mais à luz de teorias das Relações Internacionais, 

mas dos conceitos nacionais construídos por um Estado. Ainda que tal pensamento 

guarde certo radicalismo quanto à função dos conceitos em relação 

às teorias das Relações Internacionais, não resta dúvida de que os 

Estados latino-americanos ainda carecem de conceitos nacionais para o 

entendimento de suas próprias realidades regionais e globais. 

Já no que diz respeito a eventuais implicações dessa agenda nos 

processo de integração regional, o binômio retórica-ação para os Judiciários 

latino-americanos, engendrado pelo BM, tem muito a dizer. Nesse 

sentido, tais roteiros propostos são a expressão de um projeto regulatório 

que busca facilitar a integração econômica, via uniformização jurídica continental. 

Assim, a partir de legislações mais ou menos uniformizadas ou, 

pelo menos, próximas entre si, os Estados da região estariam “preparados” 

para tratados de livre comércio, viabilizando assim o ideário da 

integração dos mercados e das sociedades, segundo padrões liberais. 

Desse modo, a formação de um direito comunitário aparece como 

uma exigência dos espaços econômicos da atualidade. A questão que 

está posta é exatamente em que medida as conferências, os encontros 

internacionais organizados na década de 90 pelo BM e os informes emitidos 

para as reformas institucionais do Estado latino-americano, entre elas 

a do Judiciário, refletem a participação efetiva desses países na formulação 

de um direito comum para o Continente Americano. Essa indagação 

abre espaço para novos estudos sobre a recente emergência do direito 

comunitário entre Estados, tema que vem paulatinamente ganhando relevância 

no contexto atual dos blocos econômicos cada vez mais 

regionalizados, mormente no caso europeu. 

REFERÊNCIAS 

ÁLVAREZ, Gladis Stella. La mediación y el acceso a justicia. Santa Fé, 

Argentina: Rubinzal-Culzoni Editores, 1ª edição, 2003 

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID). La justicia mas 

alla de nuestras fronteras: experiencias de reforma útiles para América 

Latina y el Caribe. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 

1999. 


170 


CERVO, A. L. Inserção internacional: formação dos conceitos brasileiros. 

São Paulo: Saraiva, 2008. 

O’DONNELL, Guillermo. Poliarquias e a (in)efetividade da lei na América 

Latina. Novos Estudos CEBRAP, n. 51, p. 37-61, jul. 1998. 

PACHECO, Cristina Carvalho. Poder judiciário, reformas liberalizantes 

e construção democrática nos anos 90: alguns prismas desse confronto 

no ordenamento jurídico brasileiro. Campinas, SP: [S.n.], 2000. 

PNUD. Ideias e contribuições à democracia na América Latina: rumo 

a uma democracia de cidadãs e cidadãos. Brasília, Brasil: PNUD, 2004. 

ROLLÓN, Marisa Ramos. Sistemas judiciales y democracia en 

Centroamérica: la perspectiva de los jueces. Documentos CIDOB, n. 8. 

(Serie América Latina). 

SADEK, Maria Tereza. Judiciário: mudanças e reformas. Estudos avançados, 

18 (51), 2004. Disponível em: . Acesso em: 10 jan. 2007. 

SANTOS, Boaventura de Souza. Pela mão de Alice: social e o político na 

pós-modernidade. São Paulo: Cortez, 1999. 

WORLD BANK. Judicial reform in Latin America and Caribbean: 

proceedings of a World Bank conference. ROWAT, Malcom et al. (Ed.). 

Washington, D.C., World Bank Technical Paper, n. 280, June 1995. 

______. The judicial sector in Latin America and the Caribbean: elements 

of reform. DAKOLIAS, Maria (Ed.). Washington, D.C.. World Bank 

Technical Paper, n. 319, June 1996. 


Aprovado em: junho de 2009. 


SEÇÃO DE RESENHAS

Renata Tavares Henrique 173 

CONSTRUTIVISMO 

RENATA TAVARES HENRIQUE 

____________________________________________________________ 

Mestranda em Relações Internacionais 

(PUC Minas) 


174 

Relações Internacionais no Mundo Atual, Curitiba, n. 10, p. 173-180, 2009-2. 

Construtivismo


RESENHA 

O construtivismo é uma das abordagens teóricas de maior destaque 

das Relações Internacionais e obteve grande repercussão na década 

de 90. Trata-se de uma perspectiva holista (sociedade constrói o agente) 

e subjetivista (interação entre agentes), o que remete à discussão agência-estrutura 

protagonizada por muitos de seus membros. Nicholas Onuf 

e Alexander Wendt, autores que analisaremos nesta seção, são considerados 

construtivistas por compartilharem algumas percepções acerca das 

Relações Internacionais, como a ideia de que o mundo é construído socialmente 

e as forças materiais não formam sozinhas a estrutura, que é 

entendida por meio de elementos sociais. Por causa disso, o construtivismo 

é uma corrente muitas vezes recorrida para entender fenômenos internacionais 

que envolvem elementos culturais e identitários, ignorados pelas 

demais abordagens teóricas que privilegiam poder e recursos materiais 

em suas análises. Para muitos, trata-se de um modo de pensar que envolve 

múltiplas versões, como as de Onuf e Wendt, pois cada um desses 

autores marca posições bem diferentes dentro da teoria. Suas perspectivas 

devem ser entendidas separadamente por conter premissas e resultados 

diferentes na análise internacional. O esforço, porém, será contrastar 

esses autores. 

É possível perceber vários pontos de contato e de tensão entre 

eles. Apesar de nem todos poderem ser abordados aqui, vale lembrar 

alguns aspectos que são mais relevantes para o entendimento desses 

dois autores, com base no quadro a seguir. 


176 

QUADRO 1 – CONSTRUTIVISMO DE WENDT E ONUF 


Construtivismo 

Um dos pontos em comum entre Onuf e Wendt se encontra na 

ideia de que o mundo é uma construção social, e esta se dá na mesma 

medida da ação ou interação dos agentes. Nesse mesmo raciocínio, outro 

ponto comum emerge: não há predominância entre agência ou estru-


tura, como é apresentado nas correntes anteriores (o realismo é claramente 

estruturalista). A estrutura e a agência se determinam, sem que 

haja uma precedência ontológica entre elas. Essa hipótese pode ser entendida 

como “co-constituição” entre indivíduos e sociedade (NOGUEI- 

RA; MESSARI, 2005, p. 166). Ambos recorrem à teoria social de Anthony 

Giddens para compreender essa relação entre agência e estrutura. Wendt 

destaca quatro pontos fundamentais dentro da Teoria da Estruturação: 

1) Em oposição aos individualistas, eles [teóricos sociais] aceitam a 

importância da realidade e da exposição das estruturas sociais 

irredutíveis e potencialmente não observáveis que geram agentes. 

2) Em oposição aos estruturalistas, eles se opõem ao funcionalismo 

e enfatizam ‘a necessidade de uma teoria que busque razões práticas 

e conscientes que possam contar com a intencionalidade e motivação 

humanas’. 3) Essas oposições são reconciliadas pela junção 

agentes e estruturas numa “síntese dialética” que supera a subordinação 

de uma em relação à outra, que são características tanto do 

individualismo como do estruturalismo. 4) Finalmente, eles argumentam 

que estruturas sociais são inseparáveis das estruturas espaciais 

e temporais, e que tempo e espaço devem, assim, ser incorporados 

diretamente e explicitamente dentro da pesquisa teórica e social concreta. 

(WENDT, 1987, p. 356, tradução livre). 

Para Wendt (1987), as estruturas sociais decorrem de interações 

entre os sujeitos e são formadas por um conjunto de elementos que 

podem ser os agentes. Estes dependem de sua posição na estrutura, 

ou seja, cada unidade implica diversidade. Tanto Wendt quanto Onuf se 

deparam com a questão da dualidade da estrutura apresentada por 

Giddens, concordando ambos com a importância que a agência e a estrutura 

social possuem nos fenômenos sociais. Assim, as propriedades 

estruturais do sistema social são tanto meio como resultado das práticas 

(ONUF, 1989, p. 61). 

Onuf (1989) já apresenta um maior questionamento em relação à 

teoria da estruturação e acrescenta à relação agentes-estrutura, as regras. 

Embora essa já seja uma consideração de Giddens, Onuf (1989) 

não considera as regras propriedade da estrutura. A estrutura é mais bem 

entendida como arranjo social formada pela sociedade e por instituições 

que, por sua vez, são espaços de atuação dos agentes, cujas regras e 

práticas são associadas por padrões duráveis de intencionalidade. As regras 

têm propriedade material, são orientações para a ação. Isso quer 

dizer que as regras definem as escolhas dos agentes. Onuf (1998a) entende 

que a realidade internacional pode ser modificada, pois as regras e 

os agentes se fazem mutuamente. As regras assumem forma de discurso 


178 



pela generalização entre emissor e receptor. As regras podem levar a 

diferentes distribuições de poder ou formas de domínio. O quadro 2 a 

seguir resume as considerações teóricas de Onuf acerca das relações 

sociais, inclusive as internacionais. 

QUADRO 2 – REGRA, DISCURSO E DOMÍNIO PARA ONUF 

Os dois autores apresentam leituras distintas quanto à anarquia 

nas relações internacionais. Onuf (1989) discute o pressuposto das abordagens 

de Relações Internacionais que consideram a anarquia como condição 

para a existência da sociedade internacional. Para ele, a sociedade 

internacional é construída pelos agentes e, por isso, é histórica. Pela construção 

da realidade internacional tal qual a vemos hoje, a anarquia se 

tornou prevalecente, mas não é inerente à estrutura como a maioria dos 

autores apresenta, inclusive Wendt (1992). A anarquia seria “vazia de 

conteúdo”, para Onuf (1989). As instituições para ele não são meros desdobramentos 

do acaso; são construídas por regras e discursos que alteram 

a lógica da anarquia. A sociedade internacional é uma sociedade 

política em que são dispostos limites para a conduta dos seus agentes e 

distribuição de privilégios que pode ser entendida como uma heteronomia. 

1 A heteronomia é um dos conceitos de Onuf mais discutidos na disciplina de RI. Nesse 

quadro, tentamos apresentar uma forma simplificada de ligar regras, discursos e domínios. 

adiante, trataremos da heteronomia diante da anarquia.


Esse ponto da teoria de Onuf é bastante criticado pelos demais autores 

das Relações Internacionais. Wendt (1992) por outro lado, questiona a 

anarquia internacional sob bases diferentes das de Onuf, levantando dúvidas 

quanto à sua imutabilidade e sua lógica. Para ele, a anarquia é o 

que os Estados fazem dela 2 , ou seja, atualmente os Estados vivem um 

sistema de autoajuda, em função de práticas anteriores. Essas práticas 

podem ser alteradas e com elas os significados que constituem a realidade 

internacional. Wendt (1992) não considera que as preferências dos 

Estados sejam exógenas e que eles ajam de forma puramente racional e 

egoísta, como o realismo e o institucionalismo apontam. Para ele, a anarquia 

é parte da estrutura social vista hoje, mas esta é constituída pelos 

agentes numa via de mão dupla, sem se afastar da causalidade. O autor 

destaca elementos, como identidade, pertencimento, valores e integração, 

fundamentais para as práticas de soberania na atualidade. 

Um dos pontos que diferenciam os dois autores diz respeito à consideração 

por Onuf (1989) da importância do discurso na análise das 

Relações Internacionais. Embora ambos considerem a importância das 

forças não materiais, Wendt não explora essa questão em sua obra. Onuf, 

assim como Kratochwil (1989), remeteu-se a autores do Direito, da 

Linguística (Wittgenstein) e da teoria crítica (Habermas) para tentar entender 

as falhas das abordagens de Relações Internacionais. Mas ele 

ainda buscou em Teoria social, de Anthony Giddens, as perspectivas sociológicas 

para explicar a construção do mundo social. Para Onuf (1998a), 

as regras regulam os discursos, conferindo a eles o valor de uma ação 

porque as palavras transformam a realidade e o mundo social. São denominados 

os “atos de fala”: Falar é agir. A importância que esses autores 

dão ao discurso tem origem na “virada linguística”, ponto forte da teoria 

de Onuf e de outros construtivistas. 

Adentrando uma discussão ontológica e epistemológica nas Relações 

Internacionais, Wendt (1999) busca se firmar como uma “via média” 

que busca conciliar uma ontologia idealista com uma epistemologia 

racionalista, ou seja, cientificista. Essa tentativa de criar diálogos entre 

positivistas e pós-positivistas fez com que Wendt fosse bastante criticado 

por ambos os lados. Sua preocupação central com os Estados e sua 

omissão em relação à virada linguística são alvos de várias críticas no 

meio acadêmico. Para Zehfuss (2002), por exemplo, não haverá possibilidade 

de o construtivismo ser visto como teoria com capacidade crítica 

2 Título de seu artigo de 1992: “Anarchy is what states make of it: the social construction 

of power politics”. 


180 



suficiente, se não for considerada a virada linguística (NOGUEIRA; 

MESSARI, 2005, p. 184). Essa posição frágil de Wendt faz com que seu 

construtivismo seja colocado do lado oposto ao de Onuf e Kratochwil. 

Falar do construtivismo como uma abordagem homogênea é claramente 

impossível, como é possível perceber. 

REFERÊNCIAS 

KRATOCHWIL, Friedrich V. Rules, norms and decisions: on the conditions 

of practical and legal reasoning in international relations and domestic 

affairs. Cambridge Studies in International Relations, 2, 1989. 

NOGUEIRA, João Pontes; MESSARI, Nizar. Teoria das relações internacionais: 

correntes e debates. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005. 

ONUF, Nicholas. World of our making: rules and rule in social theory and 

international relations. Columbia: University of South Carolina, 1989. 

______. Constructivism: a user’s manual. In: International Relations in a 

constructed world, V. Kubálková, V.; ONUF, N.; KOWERT, P. (Ed.). Londers: 

M. E. Sharpe, 1998. 

WENDT, Alexander. The agent-structure problem in international relations 

theory. International Organizations, 41(3), 1987. 

______. Anarchy is what states make of it: the social construction of power. 

International Organizations, 46(2), 1992. 


Aprovado em: agosto de 2009.

Rafael Rosa Cedro 181 

CHUTANDO A ESCADA 

CHANG, Ha-Joon. Chutando a escada: a estratégia de 

desenvolvimento em perspectiva comparada. 

Título original: Kicking away the ladder: 

development strategy in historical perspective. 

São Paulo: Ed. da UNESP, 2004. 

RAFAEL ROSA CEDRO 

____________________________________________________________ 

Especialista em Políticas Públicas e 

Gestão Governamental do Ministério do Planejamento, 

Mestre em Direito e Políticas Públicas (CEUB), 

Membro do Grupo de Pesquisa de Direito Internacional Econômico em 

Sistemas Regionais de Integração (GIDE). 

É negociador para a Rodada Doha, da OMC. 

Foi pesquisador-visitante no Instituto de Altos Estudos Internacionais e 

do Desenvolvimento – Universidade de Genebra, na Suíça. 


182 


Chutando a Escada


RESENHA 

A obra-objeto desta resenha é de autoria do sul-coreano Ha-Joon 

Chang, diretor-assistente de Estudos sobre o Desenvolvimento, na Universidade 

de Cambridge, no Reino Unido. O tema trabalhado em Chutando 

a escada: a estratégia de desenvolvimento em perspectiva comparada 

é o desenvolvimento econômico no mundo. Dentro desse tema, Chang 

faz uma delimitação original que resulta em uma análise instigante, a qual 

se mostra extremamente atual no contexto de crise econômica mundial, 

em 2009. Em essência, ele se debruça sobre uma avaliação compreensiva 

das políticas e instituições que os países correntemente desenvolvidos 

utilizaram durante seu processo de desenvolvimento, contrapondoas 

aos tipos de políticas e instituições que esses mesmos países, ao menos 

até 2008, pressionavam os países mais pobres ou em desenvolvimento, 

por meio de tratados internacionais e outros instrumentos, a adotarem. 

Assim, para o desenvolvimento de sua pesquisa, Ha-Joon Chang 

parte de um questionamento mais geral sobre “como os países ricos enriqueceram 

de fato” (CHANG, p. 13). Ele reescreve, então, essa questão 

em forma de uma pergunta central, que dá início à sua pesquisa e fornece 

uma linha clara de estruturação de todo o seu trabalho. É ela: 

Os países desenvolvidos estão tentando “chutar a escada” pela qual 

subiram ao topo, impedindo as nações em desenvolvimento de adotarem 

as políticas e instituições que eles próprios adotaram? (CHANG, 

p. 25-26). 

O autor problematiza muito bem a questão e deixa explícita desde 

o começo sua hipótese de que os países desenvolvidos não seriam o que 

são atualmente, se houvessem seguido as políticas e as instituições que 

estão tentando agora prescrever aos países menos avançados. Dessa 

forma, o trabalho segue no sentido de apresentar elementos para comprovar 

essa hipótese. O livro de Ha-Joon Chang está dividido em quatro 

capítulos, cada um com aproximadamente quatro subdivisões, além das 

referências bibliográficas e um índice remissivo. 

No primeiro capítulo, além da introdução geral, contextualização 

do problema de pesquisa e apresentação da hipótese, Chang apresenta 

uma seção específica sobre os aspectos metodológicos de seu trabalho. 

Nessa parte metodológica, ele deixa clara sua opção por uma abordagem 

de investigação baseada em uma análise histórica, conforme preconizada 

pelo economista alemão do século XIX, Friedrich List. Além de explicar 

seus argumentos para tal escolha, Ha-Joon Chang destaca que essa abor- 


184 


Chutando a Escada 

dagem – a qual ele caracteriza como concreta e indutiva – contrasta de 

forma intensa com o enfoque metodológico da economia neoclássica. 

Segundo o autor, esse enfoque, hegemônico nas últimas duas ou três 

décadas em estudos sobre a temática abordada em Chutando a escada, 

seria com base em métodos abstratos e dedutivos. Para Chang, no entanto, 

os resultados de pesquisa obtidos com esse enfoque careciam de 

coerência, quando contrastados com a realidade empírica e histórica. O 

autor destaca que sua escolha metodológica está relacionada a um dos 

objetivos específicos que pretendia alcançar com o trabalho. Esse objetivo 

era o de reafirmar a utilidade desse método de trabalho – histórico, 

com foco no concreto e no indutivo –, como meio de propiciar uma crítica 

ao amplamente difundido discurso da existência de “boas políticas” e “boa 

governança”’ universalmente aplicáveis, tanto advogado pelos países atualmente 

desenvolvidos. 

É importante destacar que a análise de Chang em Chutando a 

escada, finalizada ainda no começo do presente século, se vê materializada 

concretamente no que se vivencia presentemente no início do ano 

de 2009, no contexto da crise econômica mundial. Essa crise se iniciou 

em países desenvolvidos, e, em seguida, propagou-se amplamente, repercutindo 

sobre o conjunto das economias no globo, prejudicando também 

intensamente as menos avançadas. O fato de destaque verificado 

nesse cenário é que os países desenvolvidos, ao verem os primeiros sinais 

de recrudescimento de suas economias, não hesitaram em desdizer 

tudo aquilo que vinham pregando desde as últimas duas décadas do século 

anterior e passaram a lançar mão exatamente de todo o arsenal de 

políticas, instrumentos e institucionalidade que eles taxavam como “negativos” 

e “errados”, quando algum país em desenvolvimento os tentava 

adotar, mesmo em contextos de crise. Essa observação factual coincide 

com o argumento que era levantado por Chang em sua hipótese de pesquisa, 

pondo em cheque o discurso dos países desenvolvidos perante 

suas praticas concretas em termos de medidas voltadas para a promoção 

do fortalecimento de suas economias. 

Prosseguindo ainda com o primeiro capítulo, Chang faz então uma 

exposição de como a metodologia por ele adotada e seu marco teórico 

estão situados diante de diferentes escolas de pensamento. Adicionalmente, 

e ainda sobre o aspecto metodológico, Chang procura destacar 

de forma clara o horizonte temporal o qual buscou abarcar. O foco escolhido 

da análise assentou-se sobre o século XIX e o início do século XX, 

especificamente entre o fim das guerras napoleônicas (em 1815) e o princípio 

da Primeira Guerra Mundial (em 1914). Ele justifica esse recorte


temporal pelo fato de que, no período em questão, a maior parte dos 

países hoje desenvolvidos estava vivenciando o processo da Revolução 

Industrial. Não obstante esse marco temporal seja bem definido, Chang 

justifica a utilização de algumas exceções. Nota-se, sobre esse aspecto, 

que ele teve bastante atenção no sentido de não se permitir estender seu 

horizonte temporal de análise para casos que fossem desnecessários. 

Nas situações em que expande o período de análise, portanto, há sempre 

um intuito objetivo e explicitado, intimamente relacionado a elementos 

que são considerados por ele essenciais para se chegar a um resultado 

de pesquisa mais preciso. Nesse sentido, ele justifica a análise histórica 

que faz da Grã-Bretanha desde o século XV, significativamente antes do 

período-base trabalhado, pelo papel pioneiro que ela teve no mundo em 

termos de inovações de desenvolvimento institucional e política econômica. 

De forma similar, ele utiliza o exemplo da Prússia do século XVIII para 

destacar as reformas burocráticas e novos métodos estatais de fomento 

à industrialização que vinham surgindo. Enfim, nas outras poucas fugas 

que faz ao marco temporal proposto, há sempre uma clara justificação, o 

que facilita o entendimento do leitor em relação aos motivos que o levaram 

a realizar tais exceções. 

No que diz respeito ao universo de análise, Chang apresenta considerações 

explicando a intenção de abarcar um contingente de países 

desenvolvidos que fosse além do grupo de nações que ele denomina 

“mais importantes”, ou “mais conhecidas” (CHANG, p. 23). Ele expõe sua 

opção por trabalhar com um conjunto de países que vai além de Grã- 

Bretanha, Estados Unidos, França e Japão, como uma forma de propiciar 

a extração de lições ou elementos mais gerais sobre quais políticas e 

instituições apresentam um maior potencial de geração de desenvolvimento, 

conforme verificado historicamente. A escolha, por conseguinte, 

segue em linha com o objetivo geral da pesquisa de responder à pergunta 

ambiciosa que se coloca no início do trabalho: “Como os países ricos 

enriqueceram de fato?” (CHANG, p. 13). Sobre esse aspecto, cabe destacar 

que, apesar da amplitude da questão e sua consequente dificuldade 

de resolução pela abrangência geral em termos do conjunto de países 

abarcados, Chang buscou ajustar seus meios de pesquisa ao grau de 

ambição a que ele se propôs a enfrentar. Nesse sentido, contou com a 

ajuda de outros pesquisadores para a coleta e sistematização de informações, 

inclusive em diferentes idiomas. 


186 



Um outro aspecto importante que Chang destaca 

metodologicamente é a opção que fez de distinção entre políticas e instituições. 

Ele assume essa distinção como necessariamente arbitrária. 

Mesmo destacando essa arbitrariedade, ele explica, no entanto, a utilidade 

de se fazer essa distinção no contexto do livro. Nas palavras de 

Chang (p. 23-24): 

A distinção entre políticas e instituições adotada no livro é inevitavelmente 

arbitrária. Em relação ao senso comum, poder-se-ia dizer que 

as instituições são dispositivos mais permanentes, ao passo que as 

políticas são mais facilmente cambiáveis. Por exemplo, o aumento 

de tarifas para certas indústrias pode constituir uma “política”, enquanto 

uma tarifa em si há de ser considerada uma “instituição”. Mas 

essa distinção simplista arriscaria perder facilmente a eficácia. Por 

exemplo, conquanto se possa considerar a Lei de Patentes uma “instituição”, 

um país tem a possibilidade de adotar uma “política” de não 

reconhecimento de patentes – como a Suíça e a Holanda fizeram 

efetivamente até o começo do século XX. Do mesmo modo, ao examinar 

a Lei da Concorrência, nós o faremos no contexto das instituições 

incorporadas ao governo, mas também como parte de uma 

política industrial. 

Assim, Chang busca contrastar em sua análise o que seriam as 

supostas boas políticas e boas instituições, defendidas na aurora do século 

XXI pelos países atualmente desenvolvidos como as únicas políticas 

a serem adotadas, em comparação às políticas e instituições que esses 

países efetivamente utilizaram ao longo de seus processos de desenvolvimento. 

Na descrição do autor (p. 11-12): 

Segundo essa agenda [defendida pelos países desenvolvidos na alvorada 

do século XXI], “boas” são as políticas prescritas pelo chamado 

Consenso de Washington em geral. Entre elas, figuram políticas 

macroeconômicas restritivas, a liberalização do comércio internacional 

e dos investimentos, a privatização e a desregulamentação. 

“Instituições boas” são, essencialmente, as existentes nos países 

desenvolvidos, sobretudo nos anglo-saxônicos. Entre as instituiçõeschave, 

incluem-se a democracia, a burocracia ‘boa’, o Judiciário independente, 

a forte proteção dos direitos de propriedade privada (inclusive 

a intelectual) e uma governança empresarial, transparente e 

orientada para o mercado, assim como instituições financeiras (inclusive 

um banco central politicamente independente).


Chang argumenta, então, que não necessariamente aquelas políticas 

e instituições ditas ou induzidas como “boas” foram as que eram 

adotadas pelos países hoje desenvolvidos durante seu processo de desenvolvimento. 

Assim, o restante do livro prossegue em uma sequência 

encadeada que busca justificar historicamente esse argumento. 

O segundo capítulo do livro aborda em essência as atualmente 

denominadas políticas industrial, comercial e tecnológica. Ha-Joon Chang 

indica essa delimitação do capítulo como decorrente do fato de serem 

justamente as diferenças nesses tipos de políticas que viabilizaram o 

diferencial que potencializaram o processo de desenvolvimento dos países 

agora avançados, em contraste aos países que permaneceram em 

um baixo estágio de desenvolvimento estrutural e econômico. Ele adota 

nessa etapa do livro, sobre as políticas, uma análise focalizada em um 

número um pouco mais restrito de países. Chang apresenta uma justificativa 

para tal estreitamento de análise, nesse ponto. Segundo ele, optou 

por utilizar um foco menor aqui em decorrência do caráter de maior 

variabilidade e maior dificuldade de caracterização das políticas, em 

comparação às instituições. É interessante notar que, em determinados 

momentos, Chang encontrou dificuldades em sua pesquisa, que o levaram 

a fazer ajustes pontuais em sua metodologia de trabalho, como 

nesse caso. Não obstante, destaca-se o mérito dele de, sempre que 

diante de alguma dificuldade, fazer escolhas de adaptação metodológica, 

porém sempre justificando, a cada vez, por que fez aquela escolha específica 

e não outras. Assim, sobre o aspecto específico de ter concentrado 

a análise do segundo capítulo em um número menos amplo de 

países, Chang explica (p. 24-25): 

Ao contrário dos capítulos seguintes, dedicados às instituições, o 

capítulo 2º se concentra em um número menor de países. Isso ocorre 

sobretudo porque as políticas, por serem mais variáveis, como já 

observamos, são muito mais difíceis de caracterizar do que as instituições. 

Por exemplo, podemos datar facilmente a legislação formal 

que regula a responsabilidade limitada ou os bancos centrais (embora 

não seja tão fácil determinar o momento preciso em que a instituição 

em questão passou a ser amplamente efetiva e reconhecida), 

porém é muito mais difícil determinar, por exemplo, se a França teve 

uma política de livre comércio no fim do século XIX. Pela dificuldade 

de identificar claramente a existência e a intensidade de cada política, 

pareceu-me necessário um número maior de análises baseadas 

em países, o que, por sua vez, me impossibilitou de examinar tantas 

nações. 


188 



O terceiro capítulo da obra abrange um número mais amplo de 

países e trabalha com uma diversidade maior de exemplos históricos para 

análise. Ele aborda de forma compreensiva um conjunto consideravelmente 

extenso de instituições. Sobre essa opção, Chang apresenta uma 

justificação para os resultados que pretende alcançar. Segundo ele, a 

razão pela escolha de uma amplitude de análise maior nesse capítulo 

(p.25) se deve: 

[...] em parte pela complexidade institucional das sociedades modernas, 

mas também porque é limitada a nossa compreensão de quais 

são as instituições verdadeiramente decisivas para o desenvolvimento 

econômico. Entre elas, encontram-se a democracia, a burocracia, o 

Judiciário, os direitos de propriedade (particularmente os de propriedade 

intelectual), as instituições de governança empresarial (responsabilidade 

limitada, Lei de Falências, exigências de auditoria/ 

disclosure, Lei de Concorrência), as instituições financeiras (bancos, 

banco central, regulamentação dos seguros, instituições públicas de 

crédito), as instituições sociais e trabalhistas (leis do trabalho infantil, 

instituições de regulamentação da jornada e das condições do trabalho 

adulto). 

O último capítulo, o quarto, retoma o problema de partida da pesquisa 

sobre se as nações desenvolvidas não se estariam utilizando do 

pretexto de recomendar políticas e instituições ditas como “boas” para, 

em realidade, restringir o acesso dos países em desenvolvimento às mesmas 

políticas e instituições que eles utilizaram no passado como meios 

de atingirem suas fases atuais de desenvolvimento. Com base na análise 

dos capítulos anteriores, Chang argumenta que a política ortodoxa – 

hegemônica no final do século XX e início do século XXI – fazia o possível 

para “chutar a escada” do desenvolvimento. Sobre as políticas, o autor 

conclui que o impedimento aos países em desenvolvimento de utilizarem 

hoje aqueles tipos de políticas que os países atualmente desenvolvidos 

implementaram no passado constitui uma séria limitação à capacidade 

daqueles de promoverem seus respectivos processos de desenvolvimento. 

No que tange às instituições, Ha-Joon Chang expõe que os resultados 

da sua pesquisa o levam a concluir que uma grande parte daquelas que 

hoje são advogadas como indispensáveis para a promoção do desenvolvimento, 

em realidade, seriam historicamente mais consequências do que 

causas do desenvolvimento econômico das nações atualmente desenvolvidas. 

Assim, ao fim do último capítulo, então, o autor busca tirar algumas 

lições para o futuro.


Com relação às políticas, Chang sugere a necessidade de um novo 

enfoque à elaboração internacional para as políticas de desenvolvimento. 

Nesse sentido, ele defende uma mudança radical nas condicionalidades 

impostas pelo FMI e pelo Banco Mundial, quando da realização de suas 

ajudas financeiras, e pelos governos dos países desenvolvidos. Adicionalmente, 

ele considera essencial modificarem-se as regras que vêm sendo 

estabelecidas no âmbito da Organização Mundial do Comércio e de 

outros acordos multilaterais de comércio, de modo a possibilitar aos países 

em desenvolvimento uma utilização mais ativa dos instrumentos de 

promoção da indústria nascente, a exemplo de tarifas e subsídios. 

Sobre as instituições, Chang (p. 231) não nega que deva ser fomentado 

o aprimoramento institucional nos países em desenvolvimento. 

Afirma que 

[...] se deve estimular o aprimoramento institucional, sobretudo diante 

do enorme potencial de crescimento que uma combinação de (verdadeiramente) 

boas políticas e boas instituições pode gerar. 

Contudo, logo em seguida (p. 231), ele faz a ressalva de que esse 

estímulo não deve ser confundido “[...] com a imposição de um conjunto 

fixo de instituições anglo-americanas a todos os países.” Segundo essa 

conclusão do autor, é necessário avaliar quais instituições são efetivamente 

essenciais ou benéficas para cada tipo de país. 

Finalmente, ele encerra as lições apreendidas com a pesquisa, 

propondo que políticas e instituições mais apropriadas ao estágio de desenvolvimento 

e às circunstâncias específicas dos países em desenvolvimento 

possam ser permitidas e adotadas, como forma de possibilitar a 

esses países a entrada em um processo de crescimento e desenvolvimento 

mais acelerado. Segundo o autor, o reconhecimento e a estruturação 

disso traria benefícios não apenas para os próprios países em desenvolvimento, 

mas também, em longo prazo, para os países atualmente desenvolvidos. 

O benefício a estes seria decorrente do aumento do comércio 

e das oportunidades de investimentos que seriam gerados com o crescimento 

econômico daqueles primeiros (CHANG, p. 231-232). 

Como comentário final, destaca-se que, para desenvolver a pesquisa 

que deu origem ao livro Chutando a escada: a estratégia de desenvolvimento 

em perspectiva comparada, Ha-Joon Chang trabalhou efetivamente 

com uma bibliografia consideravelmente extensa e abrangente, 

oriunda de diversos países. Esse fato, por si, denota o enorme esforço 

realizado pelo autor e seus assistentes de pesquisa para dar conta de 

cobrir um montante de materiais e documentos de análise suficientes, 


190 



para que ele pudesse esboçar uma resposta à pergunta de pesquisa a 

que se propôs enfrentar no começo da investigação. 

Enfim, é um texto bastante recomendável e que auxilia a entender 

a ausência de pudor denotada pelos países desenvolvidos, no presente 

contexto de crise, ao adotarem, em seus territórios, diversas daquelas 

políticas e instituições que eles próprios condenavam internacionalmente, 

quando eram ensaiadas por países em desenvolvimento até muito 

pouco tempo atrás. 

REFERÊNCIAS 

ONUF, Nicholas. Constructivism: a user’s manual. In: KUBÁLKOVÁ, V.; 

ONUF, N.; KOWERT, P. (Ed.). International Relations in a constructed 

world. Londers: M. E. Sharpe, 1998a. 

______. World of our making: rules and rule in social theory and 

international relations. Columbia: University of South Carolina, 1989. 

WENDT, Alexander. The agent-structure problem in international relations 

theory. International Organizations, 41(3), 1987. 

______. Anarchy is what states make of it: the social construction of power. 

International Organizations, 46(2), 1992. 


Aprovado em: julho de 2009.

Conselho Editorial 191 

NORMAS EDITORIAIS 


192 


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A REVISTA RELAÇÕES INTERNACIONAIS NO MUNDO ATUAL, 

publicação oficial do UNICURITIBA, de circulação nacional e internacional, 

com periodicidade anual, destina-se à veiculação de artigos científicos 

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Visando à qualificação dos debates e tendo em vista o projeto de 

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194 


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3 Os trabalhos para a seção “Artigos Científicos” deverão ter entre 

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entre as linhas, para o texto normal; para as citações diretas de mais de 

três linhas, notas de rodapé, paginação e legendas de ilustrações e tabelas, 

o tamanho da fonte passa a ser o 10, e o espacejamento, simples. 

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5 No texto, as citações devem ser indicadas pelo sistema de chamada 

autor-data (exemplo: WARAT, 1985, p. 30), o qual admite somente 

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trabalho, ordenadas pelo sistema alfabético, digitadas em espaço simples, 

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em português e correspondentes em inglês (abstract) e em mais um 

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em mais um idioma de caráter internacional que não o do próprio texto 

(mots clés, palabras clave, parole-chiave, palavras-chave, etc.), para fins 

de adequada indexação.


10 As colaborações para a seção “Resenha” deverão conter de 

2 a 5 páginas, enquadrar-se na temática do número da Revista e versar 

sobre obra clássica, ainda não publicada no Brasil ou muito recente, desde 

que tenha impacto na temática da Revista, nada obstando que a obra 

reúna mais de uma dessas características 

11 Artigos científicos e resenhas não poderão ser assinados por 

meio de pseudônimos. A identificação da autoria das resenhas segue os 

mesmos requisitos da dos artigos. 

12 Tanto no caso de artigos quanto no de resenhas, os autores ou 

co-autores deverão encaminhar seus trabalhos com ofício datado, contendo 

a declaração de ineditismo do texto, além dos seguintes dados: 

título do trabalho, nomes completos, endereços completos (inclusive os 

eletrônicos) e telefones. Deverão ainda veicular a autorização para a publicação 

e a cedência formal dos direitos de publicação, pelo preenchimento 

e anexação da Ficha de Autorização de Publicação de Obra Intelectual, 

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13 A permissão para o uso de ilustrações, imagens, tabelas, etc., 

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aprovações perante entidades detentoras de direitos autorais, é de plena 

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14 Os artigos ou resenhas internacionais redigidos em espanhol 

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caso em que, além dos resúmenes e palabras clave traduzidos em inglês, 

poderão também ter esses correspondentes em língua portuguesa. 

14.1 Artigos ou resenhas internacionais redigidos em outros idiomas, 

que não o espanhol, deverão ser encaminhados nos idiomas originais 

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14.2 Artigos ou resenhas escritos por acadêmicos somente serão 

recebidos para análise se apresentados em co-autoria com professores 

orientadores de projetos de pesquisa, de extensão, de trabalhos de conclusão 

de cursos de graduação ou de pós-graduação (especialização, 

mestrado, doutorado e pós-doutorado). 


196 


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15 A publicação das colaborações recebidas estará condicionada 

à avaliação do Conselho Científico da Revista e de eventuais avaliadores 

ad hoc, que poderão aprová-las na íntegra, sugerir alterações ou recusálas 

definitivamente. 

16 A Editoria da Revista enviará correspondência eletrônica confirmando 

o recebimento dos trabalhos, bem como a lista daqueles que 

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17 A Editoria da Revista poderá executar, com ou sem recomendação 

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18 Os autores de artigos e resenhas aprovados para publicação 

com sugestões de alterações (correções de linguagem, adequações à 

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autorização de publicação. A Editoria pode recusar a publicação dos artigos 

ou das resenhas em relação aos quais foram feitas ressalvas pelos 

avaliadores, caso essas não tenham sido consideradas pelos respectivos 

autores. 

19 O Conselho Editorial, integrado por membros dotados de maturidade 

científica e senioridade em pesquisa, representantes de mais de 

um Estado da Federação brasileira e futuramente de alguns países, auxilia 

a Editoria na definição do projeto editorial (temática) de cada número 

da Revista e na resolução de dúvidas a ele pertinentes. 

20 O Conselho Científico, composto de professores do Curso de 

Relações Internacionais do UNICURITIBA e de alguns convidados externos, 

auxilia a Editoria da Revista tanto na revisão dos artigos recebidos 

(Ficha de Avaliação de Artigos) quanto na indicação de avaliadores ad 

hoc (internos ou externos à Instituição), quando necessário, como na captação 

de artigos conforme as temáticas da Revista. Na avaliação dos artigos 

serão mantidas em sigilo suas autorias. 

21 A Revista adota uma política de combate à endogenia, seguindo 

as diretrizes da CAPES, no sentido de que seja o menor possível o número 

de artigos publicados de autoria de professores da própria Instituição.


22 A publicação não implica nenhuma espécie de remuneração, 

somente cabendo aos autores de artigos e resenhas o encaminhamento, 

gratuito, de 3 (três) exemplares do número da Revista em que tiver 

sido veiculada sua colaboração, havendo também o encaminhamento de 

1 (um) exemplar para cada membro dos conselhos e aos revisores ad hoc.

Revista RI 10 - 2009-2.pmd - Unicuritiba

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